O Estatuto da Cidade após dez anos de sua publicação - XII Simpurb

O Estatuto da Cidade após dez anos de sua publicação: algumas notas críticas a
partir dos seus resultados no urbano
Ricardo Baitz
Pós-graduando pelo Programa de Pós-graduação em Geografia Humana do
Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da
Resumo:
USP. Professor da Fatec de São Caetano do Sul.
Email: ricardo@baitz.com.br
Após dez anos de vigência do Estatuto da Cidade, a cidade sustentável digna a todos seus
habitantes permanece uma promessa da lei. Ao seu turno, a situação a ser remediada apenas se
agravou neste período. Partindo da premissa que o resultado foi fruto da lei – e não sua falta de
aplicação –, apresentaremos a leitura vencedora da letra da norma, de modo a formular uma
teoria crítica materialista (o real como pressuposto interpretativo) assim como apontar
estratégias do possível a partir daquilo que não deve mais ser uma reivindicação: a propriedade
e suas variações.
Palavras-chave:
Estatuto da Cidade; propriedade; direito à cidade;
Em outubro desse ano completarão dez anos de vigência 1 da lei federal de
número 10.257, denominada “Estatuto da Cidade”, período suficiente para se realizar
uma análise de seus resultados.
Essa lei, fruto de mais de 10 anos de discussões e negociações 2 , representava a
promessa de mudança aos maltratos às quais as cidades brasileiras e seus habitantes se
encontravam em 2001 3 . Embora curta, a história da urbanização contabilizava até então
um saldo muito negativo, pago por todas as pessoas sob a forma da impossibilidade do
urbano:
“São exemplos clássicos a destruição paulatina de equipamentos,
infra-estrutura e mobiliário urbanos, a migração e canibalismo
1 Essa lei foi publicada em 10 de julho de 2011; contudo, uma vez que seu artigo 58 expressa que ela
entrará em vigor decorridos 90 dias da publicação, sua vigência iniciou-se apenas no mês de outubro
daquele ano.
2 “Só após 11 anos de discussões e negociações o Congresso aprovou o Estatuto da Cidade, lei que fixa
parâmetros para aplicação do capítulo da política urbana da Constituição Federal de 1988, definindo
princípios e objetivos, diretrizes de ação e instrumentos de gestão urbana a serem utilizados,
principalmente, pelo poder público municipal.” (SILVA, 2003, p. 30).
3 “A recente história urbana do Brasil comprova como temos sido injustos com nossa cidades e que as
práticas de exclusão, apartação e segregação sócio-espacial são frequentes. O Estatuto chega quando se
registra um extremo maltrato de nossas cidades.” (SILVA, 2003, p. 31).

desenfreados que elegem novas ‘áreas nobres’ ou ‘áreas de expansão’,
em detrimento de outras até então equipadas e adequadas à satisfação
de múltiplas necessidades urbanos. Associado a essa expansão
desenfreada observa-se o crescimento acelerado da pobreza, a
emergência de novos sujeitos sociais e novas modalidades de serviços
– dos mais sofisticados aos mais precários e exóticos.” (SILVA, 2003,
p. 31)
À época de sua publicação, imaginou-se que essa situação melhoraria por força
da lei, que ao disciplinar a questão fundiária, obrigar o planejamento urbano por
medidas como os planos diretores municipais, e apresentar o compromisso com a gestão
democrática das cidades, conduziria a uma cidade ideal, livre da segregação sócio-
espacial, racional em sua infraestrutura e serviços, verdadeiro espaço de realização do
cidadão e do povo trabalhador.
Passados dez anos, é possível verificar in loco que a promessa não apenas não se
efetivou, como o quadro se agravou: as periferias cresceram, e embora a infra-estrutura
urbana e o mobiliário urbano tenham evoluído, não acompanharam o crescimento das
cidades, agravando o quadro diagnosticado anteriormente. Do mesmo modo, a
segregação sócio-espacial avançou, e novos territórios exclusivos foram semeados meio
a um turbilhão de pobreza, pulverizada pelo tecido urbano. Alguma coisa saiu errado,
definitivamente. Cabe à análise verificar o que, materialmente, estava equivocado desde
o início, pois esforços não faltaram na implementação da lei que, entretanto,
praticamente produziu o inverso do esperado, avançando pifiamente a questão urbana.
*
Por ser uma lei relativamente ampla, concebendo múltiplos tratamentos ao
mesmo objeto (gestão urbana, planejamento municipal, planos diretores, etc.), abre-se a
possibilidade de diversas “portas de entrada” ao seu estudo, sendo o fundiário uma
delas, e embora não constitua seu principal termo, é em nosso país o fator determinante
de todos os demais, vez que pela impossibilidade em acessar a terra opera-se a
apartação das pessoas à cidade.
Mas o que dita o Estatuto da Cidade sobre o fundiário? São muitos os tópicos,
mas a lei estabelece três grandes tópicos:
a) Princípios reguladores (função social da propriedade, direito de acesso à terra),
contidos no artigos iniciais (1º a 3º);
b) Instrumentos da política urbana (arts. 4º a 38);

c) Regularização fundiária e segurança da posse 4 (Medida Provisória 2.220/2001);
Talvez o mais comentado de todos os dispositivos seja o da “função social da
propriedade” 5 , que asseguraria um uso não individualista do fundiário e
consequentemente, daquilo que a cidade pode oferecer. Ocorre, contudo, que o
legislador federal não especifica como a propriedade atende à sua função social,
deixando a tarefa ao poder público municipal, ou o que é ainda pior, condicionando a
função social ao planejamento urbano, e à “política de desenvolvimento e expansão
urbana” (art. 39). Em termos simplórios, tal política se situaria no plano econômico ao
invés de fazê-lo no político, possibilitando toda sorte de economia espacial nos termos
de Milton Santos em mais de uma obra (em especial, Economia Espacial e também em
O Espaço do Cidadão).
Entendimento que coloca a questão fundiária enquanto um problema de reserva
de valor 6 , propondo medidas para retiram sua estabilidade mais dura, tornando-a
plástica. Usando novamente termos simplórios, coíbe-se a reserva de valor e não o valor
em si 7 , o que cria a autonomia do valor que agora não pode mais ser “reservado”, mas
deve, por qualquer meio, ser posto no mercado.
Longe de ser um engano do legislador municipal, essa concepção encontra-se na
própria Constituição Federal, que apresenta o termo “função social da propriedade” no
4 Regulação do artigo 183 da Constituição Federal. Originalmente o Estatuto da Cidade previa uma gama
de artigos versando sobre a Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia (arts. 15 a 20) que foram
vetados pela Presidência da República em defesa do patrimônio do poder público. Em seu lugar foi
publicada a Medida Provisória número 2.220 de 2001, com as correções julgadas necessárias pela
Presidência. Compreende-se, por esse motivo, que essa lei integra o Estatuto da Cidade, ainda que seja,
formalmente, um documento autônomo.
5 Segundo o parágrafo único do artigo 1º, “Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana
em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.”.
Adiante, no artigo 39 sobre o Plano Diretor, estabelece-se que “A propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao
desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.”
6 No caso do município de São Paulo, é possível resgatar o princípio expresso no artigo 7ª, XI do Plano
Diretor Estratégico: “Art. 7º – Este Plano Diretor Estratégico rege-se pelos seguintes princípios: (...) XI -
prevenir distorções e abusos no desfrute econômico da propriedade urbana e coibir o uso especulativo da
terra como reserva de valor, de modo a assegurar o cumprimento da função social da
propriedade;” (grifos nossos)
7 O Plano Diretor Estratégico de São Paulo é exemplar ao identificar o que é não cumprir a função social
da propriedade (artigo 13). A partir da identificação daquilo que é proibido, pode-se propor estratégias
permitidas para a terra. “Art. 13 - Para os fins estabelecidos no artigo 182 da Constituição da República,
não cumprem a função social da propriedade urbana, por não atender às exigências de ordenação
da Cidade, terrenos ou glebas totalmente desocupados, ou onde o coeficiente de aproveitamento
mínimo não tenha sido atingido, ressalvadas as exceções previstas nesta lei, sendo passíveis,
sucessivamente, de parcelamento, edificação e utilização compulsórios, Imposto Predial e Territorial
Urbano progressivo no tempo e desapropriação com pagamentos em títulos, com base nos artigos 5º, 6º,
7º e 8º da Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade.”

capítulo sobre os “Princípios Gerais da Atividade Econômica”, condicionando-a ao
reconhecimento da propriedade privada e ao trabalho como fundamento do valor,
princípios liberais que muito bem se remetem aos escritos por John Locke em seu
Segundo Tratado sobre o Governo Civil:
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios: (...)II - propriedade privada; III - função social
da propriedade; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Parágrafo
único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos,
salvo nos casos previstos em lei.” (Constituição Federal de 1988,
grifos nossos)
Como exigir que uma lei produza uma cidade que não seja expressão dessa
economia liberal quando é esse conteúdo que ela exprime? A cidade existente surge,
agora, como resultado previsível da lei, que impõe toda sorte de negócios envolvendo o
urbano, incluindo a mobilidade da propriedade (passagem de mãos em mãos da
propriedade) como forma de cumprir sua função economia, portanto, sua função social
ditada na Constituição Federal, no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor Municipal.
De certo modo, os novos atores sociais interpretaram ingenuamente não só o
texto do Estatuto da Cidade, assim como o da Constituição Federal e o dos Planos
Diretores Municipais, o que não significa que esses propensos sujeitos não sabiam
identificar suas aspirações por outra cidade, a dos desejos. Houve um desentendimento,
que se não pode ser lido como total, se expressa como parcial. Mantém-se latente a
vontade por outro urbano, como uma reivindicação não atendida e que pode ser
protestada a qualquer instante, o que acirra no presente as disputas no urbano. Tal
ingenuidade não liberta ou absolve as pessoas em seus erros, pois o urbano constitui
uma das mais ricas experiências humanas, e esses atores sociais ao seu próprio modo
deveriam se fazer desconfiados dos meios pelos quais se assegurariam suas
reivindicações. Adiante.
*
A ciência neutra prega peças aos seus praticantes. Como acreditar que o urbano
possa atingir estatuto de cidade através do político? É certo que há diferenças entre
políticos de esquerda e de direita, mas ambos engendram a forma do político no que
concerne à democracia: representação e hierarquia são as regras imediatas, que, no
entanto, se desdobram na clareza através higienização das propostas vencidas que são

varridas e devem ser esquecidas ou apagadas, ainda que suas reivindicações sejam
legítimas. A essa impostura do político a crítica já postulou formas de sua superação,
que incluem a autogestão generalizada e a organização de núcleos que não reproduzem
a divisão social do trabalho para a discussão e solução dos problemas, como já alertou
MARX (2011 [1875]) em seu Crítica ao Programa de Gotha e VANEIGEM (1974) em
Da greve selvagem à autogestão generalizada.
Se é fácil perceber que o político em si constitui um problema a se superar, o que
dizer de um objeto, cuja essência não carrega a qualidade e a imperfeição dos homens?
Descobrir a não neutralidade dos objetos é mais difícil, mas não impossível. Ou por
acaso Einstein se estupefaria com o lançamento das bombas nucleares em Hiroshima e
Nagasaki, e consequentemente, com a morte indiscriminada de pessoas cujo erro na
vida foi estar no lugar certo na hora errada? A crítica das armas não as situa entre boas
ou más a depender de quem as portar, pois o revólver enquanto instrumento possibilita
um único resultado quando utilizado: a morte. Entretanto, movimentos sociais e
políticos acreditaram que o instrumento responsável pela penúria do urbano, a saber: a
propriedade privada, poderia ter seu uso retificado de modo a promover o urbano ao ser
submetida a uma lógica que lhe impusesse por um lado uma função social e por outro
lado, lhe decepasse a característica identificada como fonte das mazelas: a reserva de
valor. Tal como na passagem do trabalho escravo ao trabalho livre no Brasil 8 , bastou
um rearranjo das estruturas para que os negócios envolvendo o fundiário ganhassem
fôlego e se atualizassem, respeitando não apenas a nova legislação, como fornecendo
lucros até então não cogitados pelos proprietários cuja lógica mais antiga vislumbrava
apenas a “reserva de valores” à propriedade.
Enquanto os novos atores sociais aguardavam a desvalorização dos terrenos
vulgarmente denominados como “vagos” (terminologia equivocada, vez que estão
aguardando valorização, mas não se encontram disponíveis), os proprietários de terras
vislumbravam formas alternativas de mobilizar a estrutura fixa que a propriedade
representa, de modo a obter os ganhos da reserva de valor que a propriedade representa
(renda absoluta, nos termos de Marx), e também ganhos extraordinários por inversões
de capital fixo na própria terra ou em seus arredores (renda diferencial I e II, nos termos
do próprio Marx).
8 Ver, em especial, a obra O cativeiro da terra, de José de Souza MARTINS (1996), para uma
compreensão do tema em sua complexidade, que inclui a preservação da estrutura social através da
proposição da propriedade como novo cativeiro para o trabalho livre.

*
Coube aos juristas formular os novos conteúdos que os negócios adquiriram com
os entraves criados pela legislação federal. E eles o fizeram, de forma muito semelhante
ao contrato de leasing que surgiu como resposta às dificuldades que a venda por
financiamento criava 9 . Não causa estranhamento ler, nos textos desses cientistas, termos
como “vantagens” e ganhos de competitividade. Nos termos de uma professora de
Direito Administrativo, eis as “vantagens” trazidas por um dos instrumentos
urbanísticos do Estatuto da Cidade, o direito de superfície 10 :
“5.6 Vantagens do direito de superfície: O direito de superfície pode
revelar-se importante instrumento para que a propriedade imobiliária
cumpra sua função social, seja urbana, seja na área rural.” (DI
PIETRO, 2003, p. 186)
“Com efeito, uma das grandes utilidades do direito de superfície é a de
permitir a construção ou plantação sem necessidade de aquisição do
terreno, o que oneraria o interessado em seu aproveitamento. Com isto
facilita-se a utilização de terrenos alheios pela classe pobre e
trabalhadora que não dispõe de recursos para a aquisição do terreno.
Desse modo, o instituto pode contribuir para minorar a crise
habitacional enfrentada em todo o país.” (DI PIETRO, 2003, p. 187)
Falta ao texto do jurídico justificar que o pobre em questão construiria ou
plantaria sobre a superfície do proprietário da terra, podendo explorar essa moradia ou
plantação por um prazo estabelecido em contrato. Durante o contrato, o senhorio pode
receber valores pela cessão da superfície, ou seja, uma espécie de aluguel pela
superfície da terra, o que lhe é infinitamente melhor que manter o lote vazio e, portanto,
sem renda. O jurista também não explica que normalmente, findo o contrato, ao
proprietário se inverteria a casa ou a terra cultivada, ou seja, receberia de volta a terra e
as melhorias introduzidas a ela, seja sob a forma de casa, seja sob a forma de uma
9 A venda por financiamento é baseada no crédito, e implica na entrega do bem ao comprador que assume
a posse definitiva do “bem” e contrai, inversamente, uma dívida expressa pelo crédito concedido pelo
vendedor. A mercadoria (bem) passa a pertencer ao comprador, perdendo o vendedor todo poder sobre
ela, restando-lhe apenas a promessa de pagamento da dívida principal e seus juros na data combinada.
Caso essa promessa não seja cumprida, o vendedor pode exigir na justiça o pagamento, e não o
conseguindo, propor a penhora dos bens do comprador para que seja feito o leilão e posteriormente, a
quitação dos valores. O contrato de leasing propõe, no lugar da compra e venda, o aluguel do bem com a
opção de compra ao término do contrato. Por isso, o bem é “alugado” ao comprador, que embora assuma
a posse, não a assume de modo definitivo, vez que a propriedade ainda pertence ao vendedor. A condição
para mantê-la é o pagamento em dia dos aluguéis, o que habilitará o comprador, ao término do contrato,
fazer a opção pela compra do bem mediante o pagamento de um valor simbólico, que em muitos casos, é
de R$ 1,00. Pelo fato do comprador não deter a propriedade definitiva no início do contrato, o vendedor
pode, em casos de inadimplência, propor medida de reintegração de propriedade, além de obter
judicialmente as prestações (aluguéis) não pagas, procedimentos mais céleres em nosso judiciário.
10 Trata-se da possibilidade do proprietário ceder, onerosa ou gratuitamente, a superfície de sua
propriedade para que outrem a utilize. Por esse instrumento, geralmente acordado por prazo temporário, o
superficiário assume um tipo especial de posse, e o proprietário se protege de medidas de usucapião vez
que tal uso, além de consentido, implica em reconhecimento do direito mais forte, o da propriedade.

plantação, seja sob a forma de uma terra própria para o cultivo, já preparada. O texto
alimenta outras possíveis vantagens:
“Outra vantagem é a possibilidade de hipotecar o domínio útil de que
é titular o superficiário, conforme demonstrado no item 5.4. Por sua
vez, a possibilidade de instituição de hipoteca facilita a obtenção de
financiamento para utilização adequada do terreno.” (DI PIETRO,
2003, p. 187)
Em miúdos, aquele que adentra a terra detendo apenas o direito de usar a
superfície por tempo determinado pode usar esse direito abstrato para obter
financiamento e se endividar à busca de realizar a utilização que se propõe na terra de
terceiros. O ressurgimento do rentismo em sua forma mais esplendorosa (sem expressar,
contudo, a teoria a qual se reporta) aparece no trecho a seguir:
“Braga Teixeira aponta os benefícios do instituto, referindo-se não só
à sua utilização para ajudar a resolver a crise habitacional, mas para
finalidades outras, como a ‘construção de fábricas, armazéns,
hospitais, teatros, museus, policlínicas, sanatórios, conjuntos
poliesportivos, hotéis, etc.’. Acrescenta o autor que, ‘no que tange à
atividade hoteleira, é de alvitrar grande incentivo a que empresas que
exploram essa atividade comercial no âmbito internacional aqui
construam inúmeros e moderníssimos hotéis, resultando na ampliação
do turismo no país, no crescimento de cidades e de empregos. A
desnecessidade de aquisição dos terrenos, em geral altamente
custosos, deverá incentivar os empreendedores do ramo da construção
civil e os das demais atividades mencionadas’” (DI PIETRO, 2003,
p.187)
Sem pestanejar, o autor enumera os benefícios que o instituto traz aos
proprietários, explorando pontualmente a função social da propriedade e seu desvio. O
grifo do verbo escapar é nosso e proposital:
“Do ponto de vista do proprietário do solo o direito de superfície pode
trazer também algumas vantagens, como a de permitir o cumprimento
da função social de sua propriedade, escapando às sanções previstas
no art. 183, §4º da Constituição; a de permitir o recebimento da
importância estipulada em caso de o direito de superfície ser
estipulado onerosamente, como o permite o art. 21, §2º do Estatuto da
Cidade, a possibilidade de onerar apenas parte do terreno que esteja
inadequadamente utilizada, a possibilidade de estipular a
responsabilidade do superficiário pelos encargos e tributos que
incidem sobre a propriedade, conforme o art. 21, §3º; a aquisição, ao
término do direito de superfície, do pleno domínio do terreno, com as
acessões e benfeitorias introduzidas pelo superficiário,
independentemente de indenização (art. 24)” (DI PIETRO, 2003, p.
187)
Não resta dúvida que ao proprietário é mais vantajoso utilizar esse instrumento
urbanístico em sua propriedade que manter a terra vaga enquanto uma simples “reserva
de valor”. Ao próprio modo, o que o autor expõe neste trecho é a noção de “escapar às
sanções administrativas mais severas” que levariam ao aumento do IPTU (IPTU

Progressivo), desapropriação por interesse público ou à Concessão de Uso Especial para
Fins de Moradia e Usucapião.
Ocorre que em alguns casos o título da propriedade encontra-se arruinado:
constituindo o lastro do crédito a partir do trabalho livre (no Brasil colonial tal lastro era
o escravo, como registram muitos autores), a propriedade pode carregar consigo as
dívidas do antigo proprietário, tornando-se um mau negócio sua aquisição sem as
devidas ressalvas. Propriedades que não possuem escritura e todas as certidões
vintenárias negativas dificilmente são negociadas no circuito superior da economia, e
uma vez que a condição dessa sociedade é tornar todos vulneráveis, é admissível pensar
que cedo ou tarde todo proprietário pode contaminar seu título de propriedade ao se
endividar ou falir 11 . Situação que se torna mais complexa quanto mais consolidada for a
região da cidade: é o que se verifica no distrito da Santa Ifigênia, Campos Elíseos e
também em Pinheiros, nos arredores do Largo da Batata. São casos de sucessões e
inventários que não foram levados a juízo, além de toda sorte de contratos obtusos e
disputas judiciais que impossibilitam à terra se movimentar ainda que os interessados
em adquiri-las se disponha a pagar o valor de mercado.
É o que se pode exprimir dos grupos reunidos com a municipalidade quanto à
Concessão Urbanística 12 da Nova Luz: não interessa às incorporadoras ter que negociar
individualmente com centenas de pequenos proprietários a terra, pois sempre haverá o
risco de algum tipo de impedimento ou oposição de “vontade de uma das partes”. O
socorro do poder público, em suas três esferas (municipal, estadual ou federal) emerge
através das diversas desapropriações por interesse público, forma capaz de higienizar os
títulos impuros de propriedade re-situando-os no mercado, vez que todos os ônus são
assumidos pelo Estado. Medidas como as expressas nas Operações Urbanas
Consorciadas, IPTU Progressivo no tempo, Desapropriação com pagamento em títulos,
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios encontram-se nessa esteira,
11 Uma empresa ao falir habilita, via medida judicial, seus diversos credores a obter a devida reparação.
Os créditos trabalhistas podem atravessar a barreira jurídica criada através da personificação da pessoa
jurídica e atingir a figura do empresário quando os bens da empresa não são suficientes para saldar os
débitos. Em seu limite, o empresário pode ter os bens penhorados, o que inclui suas propriedades
imobiliárias. Uma vez grafadas, tornam-se um títulos desinteressante ao mercado, pois aquele que a
comprar deverá também assumir o ônus de ter que realizar o pagamento das dívidas às quais a
propriedade servia de lastro, correndo-se o risco de ter que pagar duas vezes pela propriedade.
12 Trata-se de um instrumento urbanístico não elencado no Estatuto da Cidade, e que foi desenvolvido
pela Municipalidade de São Paulo objetivando a desapropriação por interesse público de áreas da Cidade
a serem entregues à iniciativa privada sob concessão para implementação de planos urbanísticos. Uma
vez realizado o projeto urbanístico, caberia à iniciativa privada em concessão explorar economicamente
os resultados de sua intervenção. Tal projeto é discutido desde 2008 e em agosto de 2011 teve o
documento final (consolidado) apresentado à população.

viabilizando uma economia política do espaço que ao invés de assegurar a permanência
das pessoas no espaço, criam um quadro de grande mobilidade e vulnerabilidade no
urbano.
Curiosamente, medidas como a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a
Transferência do Direito de Construir, balizadas desde o CIAM que formulou a Carta de
Atenas como medidas que serviriam à compensação feita pelos construtores à sociedade
por criarem estruturas que sobreutilizam a infraestrutura urbana existente, atualmente
apenas impõem a noção que o direito de construir encontra-se separado do direito de
propriedade, cabendo aos interessados em extrapolar as regras básicas do zoneamento e
suas quotas, o dever de pagar por esse direito.
Neste sentido, o zoneamento se torna um precipitador de negócios, pois as ZEIS
(Zonas Especiais de Interesse Social) são vistas como uma possibilidade de ganhos
extraordinários com os pobres, vez que elas dão lugar a fracionamentos impossíveis em
outras regiões da cidade. Há municípios que legislaram lotes mínimos de 22m 2 , o que
permite subdividir as glebas em muitas frações ao maior preço que as pessoas (pobres)
estejam dispostas a pagar. Enquanto as glebas tinham como quotas mínimas dimensões
razoáveis de terreno, o processo de ocupação do entorno da represa Billings e
Guarapiranga foi contido, mas à medida que se afirmou uma legislação mais dura,
estabelecendo quotas maiores, assistiu-se à profusão de fracionamentos irregulares
muito mais rentáveis que os negócios tradicionais. A diferença é que na atualidade esse
processo foi generalizado a todas as cidades, sendo o pobre incorporado como novo
flanco para os negócios envolvendo o urbano.
Situação que nos leva a pontuar sobre a regularização fundiária. Embora seja
uma política do Ministério das Cidades e possua um caráter mais amplo que os
instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, instrumentos como a Concessão Especial
de Uso para Fins de Moradia (CUEM), que visam a assegurar o uso da posse, adentram
a economia política ao permitirem que zonas “mortas” da cidade por não terem boa
titulação (escrituras) ingressem ao mercado formal, inclusive como lastro de crédito. As
manchas urbanas, representações de favelas e autoconstruções sem titularidade da terra,
por decreto são incluídas à cidade “legal”, passo decisivo para que seus moradores
negociem suas casas e se mobilizem às áreas de expansão do tecido urbano 13 . Constituir
13 As notícias dos grandes jornais assim como estampam que os moradores de áreas desapropriadas
receberam indenizações, também apresentam manchetes mencionando a compra e venda de lotes
irregulares (sob o prisma fundiário). Embora não haja uma relação direta, é possível identificar nos mapas

uma propriedade, ainda que fictícia, é o primeiro passo para que se torne possível obter
legalmente essa propriedade, seja por desapropriação, seja pela compra e venda 14 .
A especificidade das Concessões Especial de Uso para Fins de Moradia permite
vislumbrar que os problemas reais são subsumidos à sua solução mais imediata no
Estatuto da Cidade. Explica-se: esse instrumento permite que as pessoas que tenham
ocupado, sem oposição, até 250 metros de terras urbanas públicas por 5 anos
ininterruptamente, obtenham um título de concessão do órgão público proprietário. O
órgão público permanece com a titularidade da terra, mas concede seu uso por prazo
determinado, renovável. Com esse direito o concessionário assegura não apenas sua
permanência, mas também como sua a propriedade das construções que vier a realizar.
Deste modo, separa-se a titularidade da terra (que permanece pública) das construções
(pertencentes ao concessionário), o que viabiliza o uso da terra para habitações,
principalmente. Contudo, uma pergunta se coloca: e o que acontecerá quando o período
da concessão terminar? Três alternativas se põem: a) renovação do termo, que
recolocará a questão ao término do novo prazo; b) a possibilidade de venda da terra
(pública) ao concessionário (alienação da terra pública), de modo que esse restitua a
unidade entre a propriedade da casa e a do solo; c) a venda da construção do
concessionário ao poder público, de modo que esse possa restabelecer a unidade entre a
propriedade do solo e dos bens sobre o solo. Como se pode exprimir, a concessão
posterga a resolução das contradições próprias do capitalismo e da propriedade,
amortizando-as com o emprego do tempo.
*
Mas como tudo isso foi possível? Nossa hipótese consiste em identificar na
propriedade (fundiária ou não) uma forma que não é neutra, colocando em questão três
movimentos que permitem sua análise: a) absolutização-desabsolutização; b)
enraizamento-mobilidade; e c) rigidez-absolutização.
Ao não decifrarem a propriedade como elemento ideológico fundante da
sociedade capitalista, o resultado dessa, assim como de qualquer outra lei que versasse
de crescimento da mancha urbana a direção que a urbanização toma, rumo às periferias em suas mais
variados sentidos, pois uma das possibilidades é o centro da cidade quando ele é abandonado pelo poder
público e mercado imobiliário.
14 A mobilidade no urbano exige instrumentos próprios para sua análise. Enquanto a economia política
desvenda que mesmo os pobres “lucram” ao vender suas pequenas propriedades dada a ferocidade da
especulação imobiliária, é preciso decifrar que espacialmente o fenômeno os centrifuga, fazendo-os parar
nas áreas de expansão, situadas na periferia. É por outra medida, a do tempo, que a situação se faz
medida: os deslocamentos mais longos repõem o espaço sob a forma de tempo despendido
cotidianamente.

sobre as cidades e o fundiário, estaria desde cedo comprometido. Os avanços, como se
observa, foram mínimos, e mesmo assim, muito localizados e dependentes de uma
subversão política à letra da lei. Mas se o balanço é negativo até o momento, importa
reconhecer que a batalha nem de longe está perdida, cabendo a todos os atores
envolvidos à luz dos acontecimentos reinventar suas armas. No plano teórico e político
esse pensamento remete a uma prática do possível-impossível: a contra-propriedade,
afirmação de uma propriedade não existente, possível de ser inventada, nos termos em
que LAPASSADE e LOURAU propuseram a contra-instituição:
“‘Contra’ não significa negação pura e simples da instituição e recusa
em aceitar a idéia de que toda sociedade funciona com formas
institucionalizadas. A negação simples se exprimiria antes através da
ação antiistitucional: pela marginalização ou crítica ideológicas, pela
alternativa grupista ou comunitarista no nível do sonho, pela rejeição
de aparelhos tidos como ‘traidores’ em relação à base, etc. A luta
antiinstitucional, primeiro momento, e momento indispensável da
ação revolucionária, é a reação imediata à ação institucional, isto é, à
ação reformadora (ou conservadora) na e pelas instituições existentes.
A ação antiinstitucional é a negação absoluta das instituições que
constituem a peculiaridade do modo de produção atual, isto é, das
instituições sob a forma que assumem a reprodução e a produção das
relações sociais no modo de produção capitalista (forma política ou
econômica ou ideológica). A negação absoluta tem por conteúdo a
negação da negação simples. Consiste em agir para a elaboração de
novas formas sociais (experimentais e ou de luta), em vez de
contentar-se com o negar formas sociais existentes e todas as formas
possíveis, num ceticismo liquidados ou niilismo sem conteúdo de
classe” LOURAU e LAPASSADE (1972, p. 159) 15
A noção de “contra” institucionalista coloca em relevo o direito à cidade, nos
termos já formulados por Lefebvre em sua obra. A cidade enquanto utopia e sentido do
processo industrial permanece uma possibilidade a ser perseguida, cabendo novas
estratégias para consegui-lo. O Estatuto da Cidade se torna, pelos resultados obtidos,
importante momento de esclarecimento e preparação de novas reivindicações ao
político, personagem que se sabe de antemão ser impossível prover a utopia que
consiste o urbano.
15 O tema é recorrente em outras obras: “La definición de la contra-institución se desprende de esta
perspectiva histórica. Alternativa a las formas sacralizadas del orden existente (sagrado a sua vez por ser
estatal), la colectivización obtiene su impulso del hecho de encontrarse dirigida simultáneamente contra el
capitalismo y contra el Estado. No es solamente una contra-institución política a la manera del club
revolucionario o de la asamblea general permanente. Tampoco puede reducirsele a una unidad económica
de base del tipo cooperativista, soviet o comité de gestión participativa. No es sola o principalmente
municipalista o comunalista. Con respecto a experiencias comunitarias de origen religioso o socialista
utópico, incluyendo las experiencias modernas de comunidades de vida y trabajo, la colectivización se
diferencia no solamente por su amplitud macro-social, sino también por su carácter ofensivo, desprovisto
de un pacifismo que, además, las circunstancias no le habrían permitido” (LOURAU, 1980 (1979), pag.
209).

Referências
DALLAI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade (comentários à Lei
Federal 10.257/2001). São Paulo: Malheiros, 2003.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito de Superfície. In DALLAI, Adilson Abreu;
FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade (comentários à Lei Federal 10.257/2001).
São Paulo: Malheiros, 2003.
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. São Paulo: Documentos, 1969
LOURAU, René e LAPASSADE, Georges. Chaves da Sociologia. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 1972, p. 159
LOURAU, René. El Estado y el inconsciente: Ensayou de sociología política.
Barcelona: Kairós. 1980 (1979)
MARTINS, José de Souza. O cativeiro da terra. São Paulo: Hucitec, 1996
MARX, Karl. Crítica do programa de Gotha. Disponível na internet em <
http://www.marxists.org/portugues/marx/1875/gotha/index.htm >. Último
acesso em 5 de setembro de 2011 11h12m. [1875]
SILVA, José Borzacchiello da. Estatuto da Cidade versus estatuto de cidade – eis a
questão. In CARLOS, Ana Fani Alessandri; LEMOS, Amália Inês Geraiges.
Dilemas urbanos: novas abordagens sobre a cidade. São Paulo: Contexto, 2003.
pags 29-34.
VANEIGEM, Raoul (sob o pseudônimo de RATGEB). Da greve selvagem à autogestão
generalizada. Lisboa: Assírio&Alvim, 1974