RELATÓRIO FINAL - Prefeitura de São Paulo

PROJETO
“CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADES DE GESTÃO DO CONHECIMENTO
URBANO NA AMÉRICA LATINA E CARIBE”
POLÍTICAS DE COMBATE À POBREZA NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Documento
RELATÓRIO FINAL
(PRODUTO 5)
EQUIPE DE PESQUISA
Coordenador
CARLOS ALONSO BARBOSA DE OLIVEIRA
Pesquisadores
AMILTON JOSÉ MORETTO
DENIS MARACCI GIMENEZ
Auxiliar de pesquisa
LEANDRO PEREIRA MORAIS
São Paulo, março de 2003

ÍNDICE
Introdução 04
1.1. Anos 90 – Economia e pobreza 14
1.2. Economia de São Paulo – anos 90 31
2. Condições sociais no município de São Paulo (MSP) 35
2.1. Evolução demográfica 38
2.2. Mercado de trabalho, pobreza e renda 51
2.3. Insegurança e pobreza 65
2.4. Pobreza, habitação e infraestrutura 69
2.5. Pobreza e educação 85
2.6. Pobreza e atendimento à saúde 96
3. Políticas de combate à pobreza no MSP 107
3.1. Políticas de combate à pobreza - habitação 112
3.2. Políticas de combate à pobreza - assistência social 118
3.3. Políticas de combate à pobreza - educação 139
3.4. Políticas de combate à pobreza - saúde 143
3.5. Políticas de combate à pobreza - abastecimento 147
3.6. Políticas de combate à pobreza - trabalho e de renda 155
3.7. Políticas de combate à pobreza - inclusão digital 171
4. Avaliação global das políticas de combate à pobreza no MSP 175
Recomendações 208
Referências Bibliográficas 210
2

Introdução
A desigualdade extrema e elevados níveis de pobreza são características
marcantes da sociedade brasileira. Como se fez referência no Marco
Metodológico, trata-se aqui de identificar os mecanismos adversos que
condicionam a distribuição de renda e a reprodução da pobreza no país, o que
será realizado inicialmente para o período de 1950 a 1980.
Este período, que tornou-se conhecido como a era desenvolvimentista do
país caracterizou-se pelo notável dinamismo da economia. Entre l930 e l980 a
economia brasileira deixou de ser predominantemente agrícola e exportadora de
produtos primários e tornou-se uma economia urbana e industrial. Como se nota
pela tabela abaixo, a taxa media anual de crescimento do PIB no país no pós
guerra até 1980 atingiu a mais de 7% ao ano, fazendo com que o produto
dobrasse a cada dez anos e aumentasse mais de 10 vezes entre 1945 e 1980.
Tabela 1
Taxas médias geométricas de crescimento anual (período 1947-1980, em %)
PIB 7,1
Agricultura 4,3
Indústria 8,5
Construção Civil 5,7
Bens de Consumo Duráveis 15,3ª
Bens de Consumo não Duráveis 5,8ª
Bens de Capital 12,8ª
Bens Intermediários 10,5ª
Exportações 5,6
Importações 5,4
Fonte: a partir de dados de Serra, J. (1998).
(a) Período de l949 a l980
4

Diferentemente de outros países latino-americanos, a estrutura industrial do
país diversificou-se, não ficando restrita a uns poucos ramos de atividade, mas
expandiram-se também setores de tecnologia mais complexa como os produtores
de bens de consumo duráveis e de bens de capital e de produtos intermediários.
Por outro lado, a estrutura fundiária brasileira baseada na grande propriedade não
constituiu obstáculo ao dinamismo da produção agrícola que cresceu 4,3% ao
ano, aumentando não somente a produção para exportação como também aquela
destinada ao consumo interno.
O aumento das exportações abaixo do crescimento do PIB é indicador de
que no período o dinamismo da economia não era mais era determinado pela
demanda externa, como se dava antes de 1930. E o comportamento das
importações indica que foi intenso o processo de substituição de importações, ou
seja a economia foi capaz de internalizar crescentemente a produção daquilo que
consumia. Ainda quanto ao setor externo, as exportações se reduzem em relação
ao PIB pois representavam 14,8% e passam a 7,6% entre 1947 e 1980, e as
importações caem de 13,7% para 7% no mesmo período.
Como era de se esperar numa economia crescentemente industrializada,
cai a participação da agricultura na renda total e aumenta a participação da
indústria (que inclui a construção civil), da indústria de transformação e a dos
serviços.
Tabela 2
Renda interna segundo ramos de atividade
(% do total em valores correntes)
1949 1959 1969 1979-80
Agricultura 24,9 19,2 10,1 13,2
Indústria 26,0 32,6 35,9 33,3
Indústria de. Transformação 20,0 25,1 27,3 26,3
Serviços 49,1 48,2 53,9 53,7
Fonte: Serra, J. (l998:73).
5

Acompanhando estes processos, desencadeia-se rápido movimento de
urbanização, fazendo com que a população que vivia nas cidades saltasse de
31,2% da população total em 1940 para cerca de 67,7% em 1980. Chama a
atenção que nos “Estados Unidos a parcela urbana da população levou 80 anos
(de 1870 a 1950) para aumentar de 25% para 64%“ (Katzman, M. T. 1986),
enquanto que o movimento semelhante no Brasil foi realizado em apenas 40 anos.
Tabela 3
BRASIL - Características da população recenseada (1960,1970 e 1980)
1960 1970 1980 Taxas médias de
crescimento anual
milhões (%) milhões (%) milhões (%) 1960-70 1970 -80
Total 70,1 100 93,1 100 119,1 100 2,9 2,5
Urbana 31,3 44,7 52,1 56,0 80,5 67,6 5,2 4,5
Rural 38,8 55,3 41,0 44,0 38,6 32,4 0,6 -0,6
PEA 23,1 32,4 29,5 31,8 43,8 36,8 2,7 4,0
Fonte: CEPAL (1989: 126)
Dando base ao processo de urbanização, o crescimento econômico e a
industrialização resultariam num mercado de trabalho urbano dinâmico como se
nota na tabela abaixo.
Tabela 4
BRASIL – Crescimento da população e do emprego (1950-1980)
Setores Taxas geométricas anuais de crescimento
1950-1960 1960-1970 1970-1980 1950-1980
População
População total - - - 2,86
10 anos ou mais 2,94 3,03 2,96 2,98
Urbana 6,31 5,77 4,83 5,64
Emprego
Total do emprego 2,89 2,65 4,01 3,18
Secundário 1,93 6,06 7,26 5,06
Indústria de transformação 1,98 5,19 7,78 4,95
Terciário 5,43 4,02 6,0 5,15
Serviços pessoais 5,45 2,62 6,09 4,71
Serviços sociais 4,88 6,22 6,11 5,74
Total do emprego urbano 4,31 4,63 6,42 5,12
Fonte: Faria, W. (1986)
6

Entretanto, apesar do dinamismo o aumento do emprego urbano situa-se
sempre abaixo do incremento da população urbana, com exceção da década de
70. Por outro lado, o emprego na industria de transformação que mostrou
comportamento decepcionante nos anos 50, a partir de então atingiu taxas
altíssimas de crescimento anual nas décadas de 60 (5,19% ao ano) e 70 (7,78%
ao ano).
Considerando que o Brasil a partir dos anos 80 ingressou em fase de
estagnação econômica, seria então importante identificar as condições que
permitiram o dinamismo da economia na etapa desenvolvimentista do país.
Frente à crise da economia exportadora a partir dos anos 30 , o estado
brasileiro é reformado e aparelhado para assumir papel ativo no desenvolvimento
econômico e no pós guerra mostrou-se capaz de articular e financiar
investimentos realizados por empresas públicas e privadas . Esta articulação
revelou-se como essencial, dada a interdependência das cadeias produtivas que
se implantavam.
Por outro lado, dada a incapacidade do setor privado de assumir os
pesados investimentos nos ramos de produtos intermediários (aço, alumínio,
cobre etc) e de infra estrutura econômica (energia elétrica, petróleo, etc...) estes
foram assumidos por empresas estatais. O protecionismo e as favoráveis
condições internas, atraiam o investimento direto estrangeiro, realizado por
empresas transnacionais, as quais tiveram relevante papel no avanço da
industrialização nos ramos dos bens de consumo duráveis (principalmente
automobilística) e de bens de capital. Já a empresa privada nacional expandia-se
dada a complementaridade de sua produção com os investimentos das estatais e
das transnacionais.
Como se sabe , a fragilidade das contas externas do Brasil antes de 1930 e
após 1980 apresenta- se como um entrave ao crescimento econômico. Frente às
dificuldades externas, após 1930 o governo brasileiro por meio da administração
do câmbio (taxas múltiplas de câmbio, leilões de cambiais, etc...) e do comércio
externo (protecionismo, câmbio favorecido para importações de equipamentos,
7

etc...), consegue expandir a economia com base no mercado interno, superando o
estrangulamento externo.
Caberia também destacar as favoráveis condições internacionais do pós-
guerra para o avanço da industrialização brasileira. É importante frisar que o
desenvolvimento do país não foi realizado, pelo menos até o fim da década de 60 ,
com endividamento externo, pois em 1970 a dívida externa atingia apenas 5,2
bilhões de dólares. Contando então com créditos comerciais, com créditos de
organismos multilaterais internacionais e com o investimento direto estrangeiro, a
economia podia crescer a 7% ao ano. E estas características do desenvolvimento
puderam firmar-se dadas as restrições que a ordem de Bretton Woods impunha à
livre movimentação de capitais em âmbito internacional. As restrições à livre
movimentação de capitais era condição para que o país pudesse realizar políticas
monetárias e fiscais favoráveis ao desenvolvimento, ao mesmo tempo que
tolerava-se a administração do câmbio e do comércio externo.
Mais adiante retomaremos, no âmbito da análise econômica, a questão de
certas fragilidades do padrão de desenvolvimento vigente até 1980.
Cabe agora apontar efeitos sociais da etapa desenvolvimentista. O primeiro
ponto a ser destacado é o aumento da desigualdade social , que pode ser
constatado pela evolução perversa da distribuição de renda no país
Tabela 5
Distribuição da renda da população economicamente ativa
Cortes de renda 1960 1970 1980
30% menor renda (1º ao 3º decil) 6,9 6,3 5,6
40% seguintes (4º ao 7º decil) 27,0 21,9 18,9
20% seguintes (8º e 9º decil) 26,5 25,1 24,5
10% maior renda (10º decil) 39,6 46,7 51,0
Fonte: IBGE-Estatísticas Históricas do Brasil; Séries Demográficas e Sociais de 1950 a 1988 e IBGE 1990. Apud Henrique,
W. (1999) apêndice.
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Como se nota, todas as faixas de renda perdem posição relativa, com
exceção dos 10% mais ricos cuja participação na renda total sobe mais de 10
pontos percentuais . A desigualdade na apropriação de renda evidentemente leva
a que o incremento das rendas dos mais pobres seja pouco expressivo, apesar da
as altas taxas de expansão da renda total. Assim, entre 1960 e 1970 a renda dos
50% mais pobres cresceu apenas 1% , enquanto a dos 5% mais ricos aumentou
72% (Hoffman, 1986:128).
Entretanto, o que mais chama a atenção é o contraste entre a situação do Brasil e
a de outros países em processo de industrialização. Apesar da expansão da renda
per capita, a qual atinge níveis relativamente altos em termos absolutos, os
indicadores sociais e de desigualdade no Brasil são em geral piores que de outros
países, mesmo aqueles com menor nível de desenvolvimento.
Tabela 6
Índices Comparativos de crescimento e bem estar entre os principais países em processo
de industrialização (Ásia e Brasil, no início da década de 1980)
Índia Indonésia Filipinas Coréia do
Sul
Malásia Brasil
População¹ 717,0 152,6 50,7 39,3 14,5 125,6
Renda per capita² 260 580 820 1.910 1.860 2.240
Taxa de crescimento da renda per capita³ 1,3 4,2 2,8 6,6 4,5 4,8
% da renda dos 10% mais ricos 33,6 34,0 38,5 27,5 39,8 50,6
% da renda dos 40% mais pobres 16,2 14,4 14,2 16,9 17,2 7,0
Mortalidade infantil 4 94 102 51 32 29 73
% de crianças e jovens no ensino
secundário
Fonte: Banco Mundial (1984: 218 e segs), apud Bacha, E. e Klein, H.S. (1986:19)
(1) em meados de 1982
(2) em dólares
(3) período de 1960 a 1982
(4) Por 1000 nascidos vivos
30 30 63 85 53 32
A rápida expansão da capacidade produtiva de riqueza material foi incapaz
de eliminar a pobreza nos país. Após meio século de industrialização “a dimensão
da pobreza absoluta era enorme: 28,6% das famílias e 36,0% da população
brasileira, correspondendo a aproximadamente 35 milhões de brasileiros, podiam
ser considerados pobres” (Henrique W. 1999:103).
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As rápidas transformações estruturais trazem também mudanças nas
características da pobreza. Em meados do século XX poderíamos afirmar que a
pobreza era um fenômeno tipicamente rural, apesar de existirem pobres também
nas cidades. Como reflexo dos movimentos migratórios a pobreza torna-se
fenômeno marcante também nas cidades, pois em 1984 27,7% dos pobres
viviam em áreas metropolitanas , 30,4% nas áreas urbanas não metropolitanas e
42,3% ainda estavam no campo (Henrique, W. 1999). E a pobreza metropolitana
mostrava-se extremamente concentrada em duas metrópoles, S. Paulo com 8,3%
dos pobres do pais e Rio de Janeiro com 7,6%, resultando que 5,5 milhões de
pobres viviam nestes centros urbanos.
O que mais chama a atenção nos dados do período no Brasil é menos o
volume absoluto e relativo de pobres, e mais a disparidade entre a capacidade
produtiva e os níveis de produtividade do país – sua relativamente alta renda per
capita- e as manifestações de pobreza. Portanto não se trata de pobreza
resultante de baixos níveis de produção e produtividade , mas de injusta
distribuição de renda e de oportunidades.
Para expor, ainda que de forma sumária, as razões desta grande
desigualdade deve-se começar pela organização social do campo no Brasil. O
predomínio quase absoluto da grande propriedade marca a desigualdade
constitutiva da sociedade brasileira e os elevados níveis de pobreza no campo. A
população rural não proprietária cabia a dependência ao latifúndio com sua
agricultura rotineira e de baixa produtividade nas áreas de colonização mais
antigas, o que condenava o trabalhador a níveis extremos de pobreza. O pequeno
proprietário, em geral controlando parcelas mínimas de terras de qualidade
inferior, também estava condenado a baixos padrões de vida.
Também os núcleos dinâmicos da agricultura eram dominados pela grande
propriedade e os trabalhadores que aí se empregavam, se de maneira geral vivam
em melhores condições que aqueles das áreas tradicionais, como estes
entretanto, não tinham acesso a serviços de educação e saúde ou qualquer outro
tipo de assistência.
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Quando, a partir da década de trinta o governo estabelece legislação
trabalhista que permitia mas controlava a sindicalização e estabelecia certos
direitos trabalhistas, os grande s proprietários rurais e seus representantes
políticos aceitam a nova legislação dado que sua vigência se limitava aos
trabalhadores urbanos.
Portanto, ao longo do processo de industrialização que se acelerou no pós
guerra, a esmagadora maioria da população rural vivia na pobreza, sem acesso a
serviços sociais , sem direitos trabalhistas, sem direito de organizar-se. E são
estas condições combinadas com mercado de trabalho urbano em expansão que
explicam os grandes movimentos migratórios em direção às cidades. E estes
movimentos aceleram-se a partir da década de 60, quando a agricultura mais
dinâmica do Sul e Sudeste passa por processo de modernização, mecanizando-se
e utilizando novas técnicas que dispensavam mão de obra.
Tabela 7
BRASIL – Migração rural-urbana (1950-1980)
Período Migração rural -urbana (em milhões)
1950-1960 8,0
1960-1970 13,8
1970-1980 17,0
Fonte: Merrick, T.W. (1986:62).
Assim, em trinta anos, cerca 38 milhões e oitocentos mil brasileiros
abandonam o campo em direção à cidade. É evidente que o processo de
urbanização é um processo correlato á industrialização de qualquer país. O que
chama a atenção no caso do Brasil é a velocidade deste processo. É claro
também que se a industrialização ocorresse após ampla reforma agrária, o país
teria seguido caminhos mais democráticos, não somente pela eliminação da
grande propriedade com seu poderio político, mas também porque a criação de
ampla camada de pequenos proprietários em terras de qualidade melhoraria
substancialmente os padrões de vida no campo, e essa população resistiria a
abandonar suas terras para migrar para as cidade.
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Mesmo na ausência de reforma agrária, o processo de migração para as
cidades teria sido mais lento se o estado expandisse serviços de saúde e
educação no campo. Se os assalariados da agricultura dinâmica pudessem se
organizar em sindicatos para negociar salários e melhores condições de trabalho.
Se o governo apoiasse os pequenos proprietários com assistência técnica e
financeira e se executasse política de expansão da pequena propriedade em
áreas de fronteira agrícola.
A celeridade do processo de migração para as cidades , apesar do
dinamismo do emprego urbano, resultou nem mercado de trabalho extremamente
desfavorável aos trabalhadores, pois nele imperava aguda concorrência entre os
trabalhadores por postos de trabalho.
As políticas governamentais em relação aos trabalhadores alteram-se
profundamente com a instauração do regime militar em 1964. É certo que até
então havia controle do Estado sobre o movimento sindical, que a legislação
limitava a ação grevista reivindicatória, que a legislação trabalhista somente
protegia parcelas da população urbana e que o salário mínimo somente tinha
vigência para os trabalhadores formalmente contratados.
Entretanto, a expansão do emprego urbano tornava crescente o poder dos
sindicatos e dos partidos alinhados com os trabalhadores , poder que era
instrumentalizado para pressionar por aumentos do salário mínimo, que era fixado
em níveis altos em relação à renda per capita do país. Os trabalhadores e suas
organizações pressionavam também pela maior participação nas decisões do
estado e defendiam reforma agraria, reforma da legislação sindical, reforma das
políticas sociais etc. A eventual vitória destes movimentos dos anos 60 sem
dúvida teria levado à redução mais rápida dos níveis de pobreza e de
desigualdade no país.
As forças conservadoras, com o argumento da ameaça comunista,
instauram o regime militar. No campo que nos interessa , o novo regime , por um
lado desencadeia intervenções generalizadas nos sindicatos , os quais tem suas
ações bloqueadas , tal como as atividades dos partidos não alinhados com o novo
regime. Por outro lado, os salários em geral passam a ser regulados por por lei, e
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aqui o que importa não é a regulação legal, mas o fato de que a nova legislação
promovia sistemáticas reduções dos salários reais. Ora, num mercado no qual
imperava feroz concorrência entre os trabalhadores (dada a alta migração para as
cidades e o bloqueio da ação sindical), as reduções de salários pela lei tornavam-
se efetivas para a maior parte dos trabalhadores. Assim tendiam a ser deprimidos
os salários de base e também as faixas intermediárias , pois as empresas erigiam
suas hierarquias salariais a partir de pisos extremamente baixos.
O dinamismo do mercado de trabalho mostrava-se ineficaz para produzir
ganhos salariais para as camadas inferiores e médias da distribuição de renda,
pois a demanda de trabalho era sempre menor que a oferta e a legislação salarial
e a ausência dos sindicatos sancionavam esta realidade de mercado. E aqueles
que não conseguiam emprego formal, passavam a dedicar-se a atividades
informais com reduzida remuneração , aumentando o número de pobres urbanos.
Mas a população pobre não era composta somente de trabalhadores informais,
pois os salários de base situavam-se em níveis tais que muitas vezes também as
famílias de trabalhadores formalmente contratados eram lançados na pobreza.
Ao lado dos extratos que perdem posição na distribuição de renda, aparece
o alto extrato daqueles que ganharam posições. Essa camada alta era composta
por profissionais de nível superior, gerentes, técnicos, enfim as altas hierarquias
das grandes empresas e do serviço publico. O crescimento econômico rápido e a
modernização das grandes empresas e do aparelho estatal criava postos de
trabalho com alta remuneração para a atrair profissionais qualificados que
escasseavam no mercado devido ao baixo número de brasileiros que tinham
oportunidade de atingir altos níveis de escolaridade. O número de pequenas e
médias empresas era crescente, e estas foram beneficiadas com a expansão de
seus lucros apropriados por seus proprietários que também passam a compor o
extrato superior de renda.
Apesar do grande número de pobres e do aumento da desigualdades no
país, alguns mecanismos tendiam a reduzir as tensões sociais . A expansão do
emprego, por um lado propiciava a ampliação da mobilidade social ascendente,
pois parcela da população podia galgar posições superiores na estrutura de
13

emprego , ou montar pequenos negócios. Por outro lado, permitia o aumento da
participação feminina e dos jovens no mercado de trabalho, incrementando o
número de pessoas que trabalhava por família, e assim, apesar da redução dos
salários, a renda familiar podia crescer.
As políticas sociais seguidas pelo regime militar tendiam a ser solidárias
com o aumento das desigualdades sociais no país. É certo que houve aumento no
gasto social, mas o campo preferencial de intervenção do estado era aquele do
crescimento econômico, ocupando a política social papel acessório. É certo que
houve expansão da cobertura das políticas, mas com rebaixamento de
patamares.
A fixação da contribuição sobre os salários para financiar as políticas
previdenciárias, fazia com que estas assumissem caráter regressivo, tal como o
sistema tributário então vigente. A resistência a conceder subsídios às camadas
mais pobres, fazia com que a política habitacional atendesse principalmente à
camadas médias da população. A centralização das decisões de políticas sociais
na esfera federal e a baixa participação popular tornavam essas políticas
prisioneiras de interesses privados de grandes grupos econômicos. As regras para
o financiamento agrícola não atendiam aos pequenos proprietários, beneficiando
as grandes e médias propriedades. Enfim, as políticas sociais do regime militar
revelavam-se pouco eficazes para reduzir rapidamente a pobreza e para diminuir
as desigualdades, e não por acaso o lema do governo era crescer para depois
distribuir. Assim, o Brasil contemporâneo recebe pesada herança de seu passado
recente, razão que justificaria estes comentários introdutórios.
1.1. Anos 90 - Economia e Pobreza
Apesar de manter altas taxas de crescimento econômico por cerca de 50
anos, o padrão de desenvolvimento vigente até 1980 vai revelando certas
fragilidades. Em primeiro lugar, a economia brasileira não constituiu um sistema
de financiamento privado que garantisse o crédito de longo prazo, pois este era
concedido somente pelo governo. Assim, no ciclo de expansão dos anos 70 , a
14

fragilidade do sistema financeiro interno levou as autoridades a aceitar a
alternativa do endividamento externo, num momento em que era grande a liquidez
internacional e que era crescente a liberdade de movimentos de capitais em
âmbito mundial
Em segundo lugar, o estado que até então mostrara-se capaz de articular e
induzir blocos de investimentos pesados públicos e privados, a partir de meados
dos 70 encontra crescentes dificuldades em promover tal articulação. Interesses
crescentemente divergentes de grandes grupos econômicos não mais podiam ser
compatibilizados pelo estado para garantir a continuidade da expansão
econômica. Assim, o estado se vê prisioneiro de pressões contraditórias que o
levam à paralisia.
Entretanto , a dívida externa, tomada a juros flutuantes baixos e contando
com oferta de crédito pôde ser administrada até o fim dos 70, mas a partir de
então com a elevação das taxas de juros internacionais, passa a ser um
constrangimento ao crescimento do país. O último governo militar , buscando
recuperar suas bases de apoio, por um lado distribuía indiscriminadamente
subsídios e isenções fiscais a diferentes setores da economia. Por outro lado, o
promoveu crescente estatização da dívida externa, pois assumia a dívida externa
das empresas as quais liquidavam os débitos transferidos ao estado com moeda
nacional, sendo o passivo externo em dólares assumido pelo governo.
Como as dificuldades para obtenção de crédito externo eram crescentes, o
governo brasileiro busca orientar a economia no sentido de aumentar as
exportações e reduzir as importações para que fosse produzido crescente
superávit comercial que permitisse o atendimento dos serviços da dívida externa.
Para tal, desvalorizou a moeda nacional em relação ao dólar, o que evidentemente
levava o setor público a dificuldades financeiras, pois este , com receitas em
moeda nacional desvalorizada, devia então comprometer crescentes parcelas de
recursos para ao pagamento dos compromissos externos.
Dois pontos devem ser destacados sobre o comportamento econômico da
“década perdida”. Em primeiro lugar, a expansão das exportações do país,
induziu o crescimento da economia entre 1984 e l986. Entretanto, na medida em
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que crescia a economia, a expansão da demanda interna aumentava as
importações e diminuía as exportações. Aparecia então a tendência à redução
do superávit comercial o que punha em risco a capacidade de pagamento dos
compromissos externos. Frente a esta questão, o governo opta por recorrentes
políticas recessivas, que mantinham baixos os níveis de atividade internos, de
forma a garantir os necessários superavits comerciais.
Em segundo lugar, o fato de que era o estado o responsável pelo
pagamento da dívida externa, e que era o setor privado que produzia os
superavits comerciais., e que portanto o estado devia de alguma forma apropriar-
se das divisas recebidas pelo país, gerava perverso mecanismo financeiro que
levou o país à inflação descontrolada. Entretanto, é importante frisar que com o
baixo crescimento e apesar da desorganização da economia do país, o Brasil ao
longo dos anos 80 pagou seus compromissos externos, mesmo diante da
escassez do crédito do exterior. E isto se deu pela saída líquida dos recursos
obtidos por meio dos superávites comerciais , e o período “ de 1985 a 1989 é
marcado por patamar de transferência líquida bem mais elevada – em média US$
10 bilhões por ano, acumulando US$ 50 bilhões em cinco anos” (Carneiro, R.
2002:131).
Avaliando a década perdida, notamos que o período no Brasil não se
caracteriza por transformações estruturais, mas pela estagnação econômica e
pelo descontrole inflacionário. A estrutura produtiva se mantém o que também
ocorre com a estrutura do emprego, embora o desemprego se eleve devido à
estagnação que determina também elevação do emprego informal. Por outro lado,
a alta inflação e mecanismos desiguais de indexação reduzia o poder de compra
dos salários. E os mecanismos básicos de reprodução de desigualdades e a
pobreza endêmica são mantidos, apesar da abertura democrática, com a queda
da ditadura militar.
A partir dos inícios dos anos 90 o quadro internacional começa a mudar em
relação à América Latina. Plano de reestruturação das dívidas externas é
negociado e o mercado financeiro volta a conceder créditos ao sub-continente.
Ganha força em âmbito internacional e entre as forças políticas nacionais novo
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projeto de reformas econômicas. Este projeto preconizava entre outras medidas a
abertura comercial e financeira dos países latino-americanos, a privatização de
empresas estatais. Enfim preconizava-se a eliminação de controles e
intervenções do estado no plano econômico , o que aparecia como caminho para
superar as dificuldades dos anos 80.
No Brasil, as reformas começam a ser implementadas desde o início da
década, mas somente ganham plenitude após o plano de estabilização da moeda
em 1994. A partir de então o comércio externo é rapidamente liberado de
controles, ao mesmo tempo em que há desregulamentação do sistema financeiro
para garantir maior mobilidade dos capitais. Amplo programa de desestatização é
executado, e são privatizados os bancos estaduais, a siderurgia, a telefonia, as
ferrovias , a geração e distribuição de energia elétrica, etc.
Ao mesmo tempo em que encaminhava as reformas estruturais, o governo
implementa plano de estabilização da moeda para enfrentar o descontrole
inflacionário. Tal como na Argentina, fixa-se a relação entre o dólar e a moeda
nacional, expediente que resultou em valorização da moeda nacional (o Real)
frente à moeda americana. A valorização do Real, combinada com a liberalização
comercial afeta imediatamente as contas externas do país. A balança comercial
que apresentava superávit de US$ 10,5 bilhões em 1994, no ano seguinte já
apresentava déficit de US$ 3,3 bilhões e em 1997 o déficit já atingia US$ 6,6
bilhões. A balança de transações reais que era positiva para o país com saldo de
US$ 4,5 bilhões em 1994, em 1995 tornava-se deficitária em US$ 11,1 bilhões.
O financiamento desses déficits e a necessidade de recompor as reservas
de divisas exigiam que o país atraísse crescentes volumes de recursos externos.
Desde então, o temor da volta da inflação e a necessidade de atrair recursos
externos levaram o governo a praticar taxas de juros altíssimas. Por outro lado, as
turbulências externas (crise do México, crise asiática) e a conseqüente
instabilidade na oferta de crédito internacional, condicionava a manutenção de
altas taxas de juros internas. Nessas condições a dívida pública interna era
negociada também com altos juros, e apesar do governo operar em geral com
17

superávit fiscal, e das receitas das privatizações de empresas públicas, a dívida
publica interna expandia-se rapidamente, elevando a relação divida/PIB.
A desvalorização do Real em fins de 1998, viria aliviar contas comerciais do
país e em 2002 o superávit comercial já atingia a US$ 13,1 bilhões, mas o
acúmulo de passivos externos ainda tornava deficitária a balança de transações
correntes em US$7,7 bilhões. .Assim, apesar da desvalorização da moeda
nacional , o país continua até hoje mantendo altas as taxas de juros internas, pois
o mercado internacional avalia que é alto o “risco Brasil”.
Tal como nos anos 80, nos 90 o Brasil passa por um curto ciclo de
expansão do produto entre 1993 e 1995 e a partir de então volta a apresentar
baixo crescimento . Altas taxas de juros internos, a instabilidade do câmbio a partir
de 1998, a volatilidade na oferta de crédito internacional e a política de geração
de superavits fiscais nos anos recentes, evidentemente criavam um ambiente
desfavorável ao crescimento do país. O alto afluxo de recursos externos no país
faz com que o estoque de investimento externo direto do Brasil salte de US$ 65,9
bilhões em 1994 para US$ 197,7 bilhões no ano 2000.
Entretanto, este investimento dirigia-se preferencialmente para a aquisição
de ativos, pouco contribuindo para aumentar a capacidade produtiva do país.
Também as empresas nacionais não elevaram seus investimentos em ampliação
de plantas e assim nos anos 90 e mesmo no período pós-estabilização da moeda,
a taxa de investimento real ,ou seja a taxa de formação de capital fixo em relação
ao PIB, permaneceu abaixo das taxas dos anos 80.
Tabela 8
Brasil – Crescimento do produto e formação bruta de capital fixo (FBCF)
Períodos 1980-1989 1990-1999 1994-2002
Taxas médias geométricas de incremento do PIB 2,94 1,79 2,35
Formação bruta de capital fixo como % do PIB 18,5 16,0 16,6¹
Fonte: IPEADATA
(1) dado referente ao período 1994-2001
18

Assim, nos anos 90, apesar da estabilização da moeda e das reformas , a
tendência à estagnação relativa da economia brasileira permaneceu atuante.
Poderíamos caracterizar os anos 80 como um período de certo congelamento da
estrutura econômica e social, que não ocorre nos anos 90. A abertura comercial
combinada com valorização cambial, submeteu principalmente o setor industrial
do país a intensa concorrência internacional. Para enfrentar tal concorrência as
empresas que operavam no país são reestruturadas, buscando ganhos de
produtividade. Por um lado, introduzem inovações técnicas por meio de
investimentos em novos equipamentos mais eficientes, e por outro lado, com
novas técnicas de gestão da mão-de-obra, promovem redução de hierarquias
funcionais e diminuição generalizada de pessoal empregado.
Como pode ser visualizado na tabela abaixo, foram expressivos os ganhos
de produtividade no setor industrial do país. Entretanto, ganhos de produtividade
alcançados em meio ao baixo crescimento dos mercados, tal como ocorria no
Brasil, levou ao aumento do desemprego e expansão da informalidade.
Figura 1
Brasil - Produtividade - indústria transformação¹ - (média 1991 = 100)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE Outras/PME)
(1) Índice calculado pela razão dos índices da produção industrial e a população ocupada na indústria de transformação.
19

Assim, o mesmo fenômeno da aguda concorrência no mercado de trabalho
que caracterizava o período desenvolvimentista volta a se manifestar, por outras
razões, nos anos 80 e particularmente nos 90. E dizemos por outras razões,
porque agora não mais se manifesta com a mesma força a migração rural
urbana, mas a concorrência deriva da redução do emprego nas empresas.
organizadas.
Figura 2
Regiões Metropolitanas Brasileiras¹ - Taxa de desemprego aberto (em%)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE/PME)
(1) Regiões metropolitanas (RMs) - Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre. Refere-se a
pessoas com 15 anos ou mais de idade.
As taxas de desemprego acima são, de certa maneira, subestimadas pois
esta pesquisa somente considera como desempregado aquele que procurou
emprego na semana anterior à entrevista e aqueles sem ocupação que não
procuraram são considerados inativos. Por outro lado, aqueles que trabalharam
poucas horas em atividades precárias, são considerados empregados. Já a
Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) da Fundação Seade/Dieese,
realizada somente em algumas regiões metropolitanas apresenta dados de
desemprego mais realistas, pois considera os sub-empregados ( poucas horas de
20

trabalho em atividades esporádicas) e os desalentados (que não buscaram
emprego ) como desempregados. Mas ambas as fontes mostram a tendência ao
aumento do desemprego nos anos 90.
Tabela 9
Taxa de desemprego total¹ (em %)
Regiões Metropolitanas e Distrito Federal - 1985/2001
anos
Belo
Horizonte
Distrito
Federal
Porto
Alegre
Recife Salvador São Paulo
1985 - - - - - 12,2
1989 - - - - - 8,7
1993 - - 12,6 - - 14,6
1998 15,9 19,4 15,9 21,6 24,9 18,2
1999 17,9 21,6 19,0 22,1 27,7 19,3
2000 17,8 19,6 16,6 20,7 26,6 17,6
2001 18,3 20,1 14,9 21,1 27,5 17,6
Fonte: Convênio DIEESE/SEADE, MTE/FAT e convênios regionais. PED - Pesquisa de Emprego e Desemprego.
(1) Taxas de desemprego compreendem desemprego oculto (trabalho precário e desemprego por desalento) e
desemprego aberto.
Por outro lado, houve também o que se pode caracterizar como
deterioração do mercado de trabalho, pois há redução de empregos mais bem
pagos e de maior produtividade e expansão de empregos, em geral informais dos
serviços. Como se nota no gráfico a seguir o emprego formal se reduz e
aumentam as ocupações informais e por conta própria.
21

Figura 3 – Distribuição dos ocupados por posição na ocupação nas RMs (1989-1999)
Assalariados c/ carteira
59,5%
Assalariados c/ carteira
43,4%
Empregadores
4,7%
Distribuição dos Ocupados por Posição na Ocupação
Total Regiões Metropolitanas - dez/1989 (PME/IBGE)
Empregadores
4,4%
Conta Própria
17,7%
Distribuição dos Ocupados por Posição na Ocupação
Total Regiões Metropolitanas - jun/1999 (PME/IBGE)
Conta Própria
23,6%
Assalariados s/ carteira
18,4%
Assalariados s/ carteira
28,2%
22

O aumento da informalidade e dos trabalhadores por conta própria indica a
deterioração do mercado de trabalho, pois como se pode constatar pela tabela a
seguir estes recebem renda inferior àquela dos trabalhadores formais, que
reduzem sua participação na PEA. deterioração do mercado de trabalho. Por outro
lado, nota-se que as rendas do trabalho em geral tendem a cair a partir de 1997.E
os sindicatos, por sua vez enfraquecem-se pela perda de sua base e com o alto
desemprego.
Tabela 10
BRASIL - Renda real média por posição na ocupação
anos Contratados
formalmente
Contratados
informalmente
Conta-própria
1997 757,41 601,24 677,77
1999 725,35 594,63 600,79
2002* 658,91 581,13 664,70
* Dados referentes ao período de janeiro a novembro
Fonte: IPEA, a partir da PME/IBGE
A estagnação econômica e a deterioração do mercado de trabalho afetam a
mobilidade social, mecanismo já apontado como importante elemento para a
redução das tensões sociais no período de rápido crescimento econômico do
país. Como pode ser observado na tabela abaixo, enquanto em 1973, 54% dos
indivíduos conseguiram mover-se para ocupações de status sócio-econômico
mais elevado, em 1996 esta proporção cai para 31%, ao mesmo tempo em que
aumentava a mobilidade descendente.
Tabela 11
Brasil - Mobilidade social intra –geracional
Formas de mobilidade 1973 1996
Mobilidade ascendente 54,0% 31,0%
Imobilidade 42,0% 60,0%
Mobilidade descendente 4,0% 9,0%
Fonte: Jannuzzi, P. “Migração e mobilidade social no Brasil: padrões históricos: tendências recentes”. ABEP, mimeo,
Salvador, 2001, citado em Relatório de Pesquisa- Mercado de trabalho e Políticas de emprego e renda, mimeo, Unicamp,
2001.
23

Os índices de pobreza, após período de agravamento nos anos 80, da
década de 90, passam a apresentar melhora, mas em 1999 ainda existiam mais
de 53 milhões de pobres no país. É importante chamar a atenção que os
indicadores de pobreza abaixo são construídos com critérios distintos daqueles
apresentados anteriormente. Portanto, apesar da melhora, o volume de pobres
ainda é altíssimo, dada a renda per capita do país. Finalmente, essa melhora sem
dúvida pode ser atribuída à estabilização da moeda, pois é a partir de 1994 que se
manifesta com força. Por outro lado, chama atenção para a alta incidência da
pobreza entre a população negra, que na tabela abaixo compreende os negros e
pardos.
Tabela 12
Brasil - Indicadores de Pobreza
Anos 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1995 1997 1999
Número de pessoas abaixo da
linha de pobreza (em milhões)
% da população abaixo da linha
de pobreza
% da população branca
51,9 63,6 37,6 62,5 63,1 57,3 50,2 51,4 53,1
43,18 50,45 28,24 45,34 43,82 40,79 33,91 33,86 34,9
- - - - - 29,0 22,4 22,0 22,6
% da população negra - - - - - 55,3 48,0 48,3 47,7
Fonte: IPEADATA
Entretanto, a melhora dos indicadores de pobreza não produziu efeitos
sobre o perfil da distribuição de renda no país, pois como se observa no gráfico,
esse perfil manteve-se praticamente inalterado nos últimos 20 anos. Por outro
lado, “ com o nível de renda per capita que o país atingiu a partir de fim dos anos
70 , poderíamos ter um índice de pobreza de cerca de 10% ( em vez de 33% que
temos) se tivéssemos um padrão de concentração de renda semelhante ‘a média
mundial” (IPEA, 2001: 20 ).
24

Figura 3
Evolução da Porcentage m da Renda Apropriada pelos Diversos Segmentos Sociais
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1% mais rico
9% seguintes
40 % seguintes
50 % mais pobres
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: Diretoria de Estudos Sociais do IPEA, a partir de dados primários da PNAD. In: Ministério da Fazenda (2003:37).
Um ponto, a nosso juízo, essencial a respeito da regressividade da
distribuição de renda no país, que não tem recebido a devida atenção diz respeito
ao caráter regressivo do sistema tributário nacional. Os estudos oficiais destacam
com insistência que os gastos com o ensino superior público são regressivos
quanto à distribuição de renda, mas nada se diz como esta é afetada pela
tributação .Como se pode constatar pelo gráfico abaixo, a população de níveis de
renda mais baixos são mais penalizadas pelos impostos que as camadas
superiores da distribuição. É evidente que um sistema tributário que elevasse a
carga sobre as rendas superiores e desonerasse as rendas inferiores teria
imediatos efeitos sobre a distribuição, reduzindo não somente as desigualdades
mas também o percentual de pobres na população.
25

Figura 4
Tributos como Proporção da Renda por Grupo de Renda
%
35
30
25
20
15
10
5
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fonte: Siqueira, Nogueira & Levy (2002). Apud. Ministério da Fazenda (2003)
Apesar da estabilidade da distribuição da renda, os indicadores tradicionais
de condições sociais do país apresentam melhoras nos últimos 20 anos. Assim,
nos anos 80, a esperança de vida evoluiu de 62,2 anos em 1981 para 65,5 anos
em 1990, e a taxa de analfabetismo para a população com idade superior a 15
anos que era de 21,9% em 83, cai para 18,3 em 1990.
Tabela 13
Indicadores de condições de vida Brasil
Grupos de Renda (Decis)
Tributos Indiretos Contribuição Previdenciária IRPF
Ano 1992 1995 1999
Taxa de mortalidade infantil (por 1000 habitantes) 43,0 38,4 34,6
Esperança de vida ao nascer (em anos) 66,3 - 68,4
Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) 16,9 15,6 13,3
% da população de 7 a 14 anos na escola 87,0 90,2 95,7
Fonte: IPEA (2001). “Evolução Recente das Condições Sociais no Brasil”.
26

Entretanto, a partir dos anos 80, mas principalmente nos 90, a questão da
segurança pessoal agrava-se de forma alarmante no país. A criminalidade avança,
principalmente nos crimes contra o patrimônio, ou seja, roubos, assaltos,
seqüestros etc. O tráfico de drogas se organiza e seguramente é um dos
principais responsáveis pelo aumento no número de homicídios. Sem dúvida uma
sociedade extremamente desigual e com um mercado de trabalho em
deterioração é campo fértil para as manifestações da violência.
Tabela 14
Brasil – Homicídios (1982-1998)
Anos Número de homicídios Homicídios por 100 mil
habitantes
Homicídios como % do
total de mortes
1982 15.550 12,56 2,10
1987 23.086 16,88 2,89
1990 31.988 22,2 3,91
1995 37.171 23,85 4,16
1997 39.761 24,91 4,40
1998 41.802 25,84 -
Fonte- CENEPI/IBGE/MJ -SENASP
O marco legal das políticas sociais é profundamente modificado pela
Constituição de 1988. A Carta ao legislar sobre competências das esferas de
governo , determina ampla descentralização da execução das políticas sociais ,
principalmente nas áreas de saúde e educação, embora as diretrizes gerais
emanem do governo federal. Por outro lado, a Constituição estabeleceu nova
concepção de políticas de assistência social ao fixar legalmente certos direitos
sociais mínimos, o que foi importante passo, complementado pela aprovação da
LOAS, Lei Orgânica da Assistência Social em l993. . assim, foram criados novos
direitos para proteção de populações vulneráveis, como deficientes físicos e
idosos que não haviam recolhido contribuição previdenciária, os quais passam a
ter direitos a transferências de renda.
27

Por outro lado, os trabalhadores rurais que já tinham direito à aposentadoria
forma beneficiados por lei, pois suas aposentadorias passaram a ter o valor de um
salário mínimo, a partir de inícios dos anos 90. Também nos inícios da década de
90 foi criado fundo para financiamento do seguro desemprego, criado por lei em
1986. Essas medidas legais e econômicas levaram à criação de grandes
programas de transferência de renda que atendem a milhões de brasileiros.
Tabela 15
Brasil - Programas de transferência de renda à pessoas (Previdência não-contribuintes e
Seguro Desemprego)
Programas Número de pessoas
atendidas
Aposentadoria rural (ano 2000) 7.000.000
Benefícios continuados à pessoas inválidas e portadoras de
necessidades especiais (ano 2001)
900.000
Idosos carentes não protegidos pela Previdência Social (ano 2001) 700.000
Seguro Desemprego (ano 2002) 4.798.479¹
Fonte: IPEA (2001). “Evolução Recente das Condições e das Políticas Sociais no Brasil”.
(1) Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)
Focados em populações carentes, a partir de 1994 forma criados
programas de transferência de renda e em 2002 estes programas atingiam os
seguintes valores.
Tabela 16
Brasil - Programas de Transferência de renda- PLO 2002
Ações Atendimento Valor
(em milhões de Reais)
Renda Mínima 5.400.000 famílias 1.855,0
Bolsa alimentação 1.600.000 pessoas 300,0
Jornada escolar ampliada 813.000 crianças e adolescentes 175,0
Bolsa criança cidadã 813.000 crianças e adolescentes 235,0
Fonte: IPEA (2001). “Evolução Recente das Condições e das Políticas Sociais no Brasil”.
28

Como se pode notar, os programas mais expressivos de transferência de
renda são aqueles resultantes da Constituição de 1988 e das mudanças legais
dos inícios dos 90, como a criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
para financiar o seguro desemprego e a fixação em 1 salário mínimo da
aposentadoria rural (que são transferências de renda pois, os beneficiários não
contribuíram para a Previdência Social).Importante papel cumpriu também a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS) de 1993, que fixou como direito certas
prestações de serviços ou transferências de renda. Os programas criados
posteriormente, mais focalizados, apresentam números menos expressivos, pois
somente os Benefícios Continuados estabelecidos pela LOAS (pessoas inválidas
e portadoras de necessidades especiais ) atingiam o valor de R$ 3,283 bilhões, ou
seja um montante superior aos programas criados posteriormente.
Numa avaliação mais geral, nota-se que ainda que lentamente melhoram
os níveis de escolaridade e de saúde no país na última década. Por outro lado, a
estabilização da inflação e o curto ciclo crescimento de meados da década
juntamente com a expansão de programas de transferência de renda permitiram
uma certa redução da pobreza, mas não foram eficazes para melhorar o perfil de
distribuição de renda no país.
Entretanto, dada a estagnação econômica, a necessidade de transferências
de renda aos pobres cada vez mais se manifesta como política de caráter
compensatório em relação aos efeitos da própria política econômica seguida pelo
governo. Em outras palavras , a estagnação econômica e a conseqüente
deterioração do mercado de trabalho, num país em que mais de um milhão e
meio de jovens atingem a idade de trabalhar por ano, tendem a aumentar os
níveis de pobreza e de exclusão social. Assim, “ os que não recebem salário, os
desempregados, os que tem emprego informal e os autônomos são os que sofrem
a maior incidência da pobreza “ (Banco Mundial, 2001: 06).
Parece assim claro que a deterioração do mercado de trabalho é
determinante essencial nos processos de exclusão social. E parece haver
consenso quanto à necessidade da volta ao crescimento econômico para que a
questão da pobreza possa ser enfrentada com sucesso. “Um crescimento
29

acelerado e sustentado, capaz de gerar oportunidade de emprego para os pobres,
tem de ser o fator chave na redução sustentada da pobreza no futuro” (Banco
Mundial, 2001:13)
Se existe consenso quanto à necessidade do crescimento econômico,
dúvidas podem ser levantadas a respeito das políticas seguidas com tal objetivo.
Até 1998 a política de câmbio fixo e valorização da moeda nacional manifestava-
se como um entrave ao crescimento econômico, pois exigia altas taxas de juros
para atrair recursos do exterior para financiar o déficit das contas externas, ao
mesmo tempo em que dificultava as exportações e estimulava as importações,
com severos efeitos sobre o mercado de trabalho.
A desvalorização da moeda nacional frente ao dólar e a adoção do câmbio
flutuante, que aparecia para muitos como política capaz de levar ao equilíbrio
externo e à redução do risco-Brasil , não tem mostrado tal eficácia. As sucessivas
desvalorizações da moeda nacional , ao encarecer os produtos importados
pressionam a inflação, e, para controlá-la, o governo continua a manter altas
taxas de juros. Por outro lado, as altas taxas de juros e a desvalorização do
câmbio tornam explosiva a expansão da dívida pública interna, pois parte dela é
dolarizada. E diante do descontrole da dívida interna, o governo recorre a
crescentes cortes de despesas , que resultam em grandes superávits fiscais com
o objetivo de estabilizar a relação dívida/PIB. E a instabilidade cambial e da oferta
de crédito internacional resultam em ambiente desfavorável às decisões de
investimentos de maiores prazos de maturação, como aqueles da indústria
pesada.
Desta forma, o receituário seguido pela política econômica preconiza
recorrentemente medidas de caráter recessivo- altas taxas de juros, corte de
despesas públicas- para promover o ajuste que levaria o país a crescer.
Entretanto, após seguidos anos de aplicação e tais políticas que reiteram a
estagnação da economia seriam legítimas as dúvidas quanto à sua eficácia para
criar condições para o país crescer.
E seria também legítimo apontar os efeitos perversos de tais políticas
recessivas sobre a situação social do país. Ou seja como estas políticas
30

promovem a deterioração do mercado de trabalho e tendem a aumentar a
pobreza. A manutenção de crescentes superávits evidentemente tem efeito
regressivo sobre a distribuição de renda, assim como os altos juros praticados. A
estagnação econômica promove aguda concorrência entre as pequenas empresas
que disputam um mercado que não se expande, ao mesmo tempo que pagam
altas taxas de juros. E assim, não são os custos laborais, ou os custos da
formalização que lançam na informalidade os trabalhadores das pequenas
empresas. A falta de crescimento cria também dificuldades no âmbito fiscal e
para administração da dívida pública, além de limitar o gasto social. E seriam
estas constatações que induzem a conclusão que as políticas de transferência de
renda ou de combate à pobreza tendem a assumir um caráter compensatório dos
os efeitos da própria política econômica.
1.2. Economia de São Paulo - anos 90
As diferentes regiões de países de dimensões continentais como o Brasil
tendem muitas vezes a apresentar comportamentos econômicos divergentes. Ou
seja, a mesma política econômica pode produzir resultados distintos em diferentes
regiões e aqui trata-se então de verificar como a economia do município de S.
Paulo foi afetada pelas reformas e políticas dos anos 90.
Desde os inícios do século XX a cidade de São Paulo tornou-se centro
dinâmico da economia nacional ao comandar o processo de implantação da
indústria no país. Na etapa desenvolvimentista o avanço da industrialização levou
à desconcentração da produção industrial da cidade de S. Paulo, inicialmente em
direção aos municípios vizinhos, o que promove processo de conurbação que
resultou na formação da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), que hoje
congrega 39 municípios.
Apesar da desconcentração da atividades econômicas do município de S.
Paulo em direção à Região Metropolitana de S. Paulo e ao interior do Estado de
São Paulo, o PIB municipal de São Paulo é superior ao de qualquer outro estado
31

do Brasil e mesmo superior ao de vários países. É no município de São Paulo que
hoje se concentram as sedes das maiores empresas nacionais e multinacionais
em operação no país, a cidade é centro financeiro nacional, e aí se concentram
também os serviços modernos e , apesar da perda de posição relativa, a cidade é
também importante centro industrial.
Entretanto, a cidade de São Paulo parece ter perdido seu tradicional
dinamismo, e a tendência à estagnação que se manifesta em nível nacional
parece ser mais grave no município de S. Paulo. Apesar do baixo crescimento da
economia nacional, a economia do Estado de São Paulo perde importância
relativa no PIB nacional, o PIB da RMSP por sua vez cai em relação ao PIB do
Estado, e finalmente o PIB da cidade de São Paulo reduz sua participação relativa
no PIB da RMSP.
Tabela 17
Evolução da participação relativa do PIB Estadual, da RMSP e do Município de São Paulo
ANOS
PIB do Estado de São Paulo
(% do PIB Nacional)
PIB da RMSP
(% do PIB estadual)
PIB do Município de São Paulo
(% do PIB da RMSP)
1985 36% 58,4% -
1990 - 56,1% -
1991 - - -
1993 - - 56%
1996 35% 53% -
1999 - - 51%
Fonte: CEBRAP, 2003 - Relatório de Pesquisa: Desenvolvendo mecanismos de inserção social na nova ordem
metropolitana
Como se pode observar, apesar das baixas taxas de crescimento do PIB no
Brasil, a RMSP cresce menos que o país ,e a cidade de S. Paulo por sua vez
cresce a taxas menores ainda. Como indicador aproximado do comportamento da
economia no município de São Paulo usualmente se utiliza a evolução do “valor
adicionado fiscal”. Como se pode notar pela tabela a seguir o comportamento da
economia municipal caracteriza-se nos anos 90 não somente pela instabilidade,
como também pelo baixo dinamismo.
32

Tabela 18
Valor adicionado fiscal em anos selecionados
anos Valor adicionado fiscal
(em bilhões de R$ de 2001)
1993 91.148
Taxa de variação
(% relação ao ano anterior)
1994 83.581 (- 8,3)
1995 62.192 (- 25,5)
1996 71.227 14,5
1997 69.592 (- 2,2)
1998 67.137 (- 3,5)
1999 62.734 (- 6,5)
2000 64.955 3,5
2001 70.066 7,8
Fonte: Fundação SEADE
Apesar da estagnação da economia do município, sua estrutura econômica
passa por grande transformação, com a queda da participação do comércio de da
indústria no total do valor adicionado, e o aumento da participação dos serviços.
Tabela 19
Composição do valor adicionado fiscal no município de São Paulo (em %)
anos Serviços Comércio Indústria (geral) outros Total
1993 7,9 39,7 43,5 8,1 100
1995 12,4 25,0 42,3 20,3 100
1997 15,2 30,7 38,6 15,5 100
1999 20,9 31,2 35,5 12,4 100
Fonte: Fundação SEADE
Tal como a economia em âmbito nacional, a abertura comercial e
conseqüente aumento das importações , afetou o setor industrial, que em S. Paulo
em apenas 6 anos perde 8 pontos percentuais na participação no valor adicionado
total. Assim as indústrias mais antigas do setor tradicional não resistem à
33

concorrência, ao mesmo tempo em que empresas, dadas as deseconomias de
aglomeração, mudam-se de São Paulo para outras cidades, num processo que se
manifesta desde os anos 70.
Como será analisado mais adiante, os efeitos da estagnação econômica no
município de São Paulo sobre o mercado de trabalho foram graves, não somente
pelo aumento do desemprego, como também pela crescente informalização, o que
evidentemente afeta negativamente as condições de vida de sua população.
34

São Paulo - Condições sociais e pobreza
A avaliação das condições sociais e da pobreza em São Paulo, tal como em
relação ao Brasil, não é simples, pois a melhora de certos indicadores convive
com a deterioração de outros. Em S. Paulo , melhoram as condições de saúde e
os níveis educacionais, ao mesmo tempo em que torna-se praticamente universal
o acesso à rede de água e instalações de esgoto, o mesmo se dando com a coleta
de lixo e o acesso à rede elétrica. A cidade apresenta assim um IDHM (Índice de
Desenvolvimento Humano do IPEA) crescente, que atingia em 1980 a 0,74, em 91
era de 0,804 e em 2000 chegou a 0,841.
O ciclo de crescimento de 1993 a 1996 e a estabilização da inflação, apesar
de conviverem na cidade com alto índice de desemprego, trouxeram alguns
ganhos em termos de renda do trabalho e a volta do crédito ao consumidor que
esteve retraído na fase de alta inflação. Esses fatores, juntamente com a redução
dos preços relativos de certos bens duráveis e o desenvolvimento de ativo
mercado de produtos usados fizeram crescer a posse de bens de consumo
duráveis pelas famílias. Assim, trafegam na cidade de São Paulo 4.213.988
veículos, o que resulta na média de 2,215 pessoas por veículo. A tabela à seguir,
embora refira-se à RMSP, indica o alto percentual de posse de bens de consumo
durável pelas famílias.
Tabela 1
Percentual de domicílios segundo posse de equipamentos domésticos
Região Metropolitana de São Paulo (1994-1998)
RMSP
EQUIPAMENTOS 1994 1998
Eletroeletrônicos
Rádio 87,6 78,3
Aparelho de som 64,6 76,2
Televisão em Cores 78,5 93,5
Videocassete 34,7 57,7
Microcomputador² _ 19,2
Eletrodomésticos
Geladeira 91,8 95,7
Freezer 16,4 39,2
Máquina de lavar¹ 54,8 76,9
Forno de microondas² _ 41,6
Fonte Fundação SEADE. Pesquisa de Condições de Vida – PCV (1998)
(1) inclui “tanquinho” (2) sem captação em 1994.
35

Nos anos 90, partidários das reformas em curso muitas vezes utilizavam os
indicadores de saúde, educação , posse de bens de consumo duráveis etc para
concluir que as condições de vida da população melhorava. Entretanto, no Brasil,
mas em particular na Cidade de São Paulo outros indicadores apontavam nítidas
tendências a deterioração. Os efeitos da estagnação econômica e da política de
abertura comercial foram graves em São Paulo e o desemprego praticamente
duplica entre 1990 e 2001 quando atinge a 16,1% da PEA. O mercado de trabalho
se desorganizava com a redução do emprego industrial e o aumento das
ocupações informais. Os dados que mostravam a melhora da renda entre 1993 e
1996 o faziam a partir de um patamar de renda muito baixo, resultante da
recessão do início da década, e assim mesmo no ponto mais alto da renda nos
90, esta ainda estava abaixo daquela de meados dos anos 80 em São Paulo.
Por outro lado, a análise de condições sociais por meio de indicadores de
médias não é um bom método em países ou cidades nos quais as desigualdades
são grandes. Os dados de renda média escondem grandes diferenças, como
pode ser inferido pela tabela a seguir, embora a mesma refira-se à RMSP.
Tabela 2
Desigualdade da Distribuição de Renda Familiar total per capita
RMSP (1998)
Parcelas da renda %
Parcela apropriada pelos 5% mais ricos 26,0
Parcela apropriada pelos 10% mais ricos 39,3
Parcela apropriada pelos 50% mais pobres 16,4
Parcela apropriada pelos 10% mais ricos 0,9
Parcela apropriada pelos 5% mais pobres 0,3
Fonte- Fundação SEADE. Pesquisa de Condições de vida- PCV
Assim, a queda dos rendimentos do trabalho, em condições de extrema
desigualdade social leva à deterioração das condições de habitação e na década
a população de favelas na cidade cresceu aproximadamente 30%. Além disso, é
36

impossível não relacionar a desigualdade, o desemprego, a perda de renda, a
conseqüente falta de perspectivas entre os jovens com o crescente nível de
violência na cidade. Por outro lado os indicadores sociais médios de São Paulo
escondem grandes desigualdades entre os diferentes distritos e nas análises à
seguir, sempre que possível, busca-se indicadores por distrito, o que demonstra
em grande medida, como o núcleo central, com padrões de vida muitas vezes de
primeiro mundo, convive com distritos periféricos onde se manifesta todo tipo de
carência.
37

2.1. Evolução demográfica
São Paulo concentra um dos maiores aglomerados urbanos do mundo. O
município de São Paulo e sua região metropolitana aglutinam, segundo os dados
do Censo/IBGE 2000, 17,8 milhões de habitantes, numa área de 8.051 Km², o que
confere um densidade demográfica na região metropolitana de 2.215
(população/Km²). No município de São Paulo, essa densidade demográfica é
bastante superior, com seus mais de 10 milhões de habitantes distribuídos numa
área de 1509 Km² (densidade demográfica de 6.896 habitantes/Km²).
Tabela 1
População Estimada dos Maiores Aglomerados Urbanos do Mundo
2000
Aglomerados Urbanos (1)
Países População
(em milhões)
Tóquio Japão 26,4
Cidade do México México 18,1
Bombaim Índia 18,1
São Paulo (2)
Brasil 17,8
Nova Iorque Estados Unidos 16,6
Lagos Nigéria 13,4
Los Angeles Estados Unidos 13,1
Calcutá Índia 12,9
Xangai China 12,9
Buenos Aires Argentina 12,6
Fonte: ONU / IBGE / Fundação Seade
(1) Aglomerado Urbano é o território contíguo habitado com densidade residencial, desconsiderando-se os limites administrativos
(2) Refere-se à Região Metropolitana de São Paulo
A evolução demográfica no município de São Paulo nos anos 90,
apresentou importantes características em relação as década anteriores. Segundo
os dados do Censo/IBGE, a primeira característica da evolução demográfica no
município de São Paulo na década de 1990 é a continuidade da tendência já
observada nos anos 80 de declínio da taxa de crescimento da população
residente. Na verdade, as taxas de crescimento da população paulistana a partir
dos anos 80, estiveram abaixo do crescimento populacional do Brasil, do estado
de São Paulo e da própria região metropolitana, conforme podemos à seguir 2.
38

Tabela 2
Taxa de Crescimento da População
Brasil, Estado, Região Metropolitana e Município de São Paulo
1950/60, 1960/70, 1970/80, 1980/91, 1991/2000
39
Taxa de Crescimento (1)
1950/60 1960/70 1970/80 1980/91 1991/2000
Brasil 3,0 2,9 2,5 1,9 1,7
Estado de São Paulo 3,4 3,3 3,5 2,1 1,8
Região Metropolitana de São Paulo 6,1 5,4 4,5 1,9 1,6
Município de São Paulo 5,4 4,8 3,7 1,2 0,8
Fonte: IBGE, Censos Demográficos e Sinopse Preliminar do Censo 2000
(1) Taxa de Crescimento Geométrico Anual
O crescimento médio anual da população paulistana de 1,2% entre 1980-
1991, reduziu-se entre 1991 a 2000, para 0,8% ao ano em média. Com essas
taxas de crescimento, a população do MSP que em 1980 totalizava 8.493.226 de
habitantes, passou em 1991 para 9.646.185 habitantes, atingindo em 2000,
10.434.252 de habitantes. Podemos indicar dois fatores explicativos para esse
fenômeno, a saber, a diminuição do crescimento vegetativo da população, e o
recrudescimento dos fluxos migratórios para São Paulo, tão significativo durante o
período de industrialização acelerada e que perde força nos anos 80 e ainda mais
nos anos 90.
Tabela 3
Evolução da População Residente
Brasil, Estado, Região Metropolitana e Município de São Paulo
1960, 1970, 1980, 1991 e 2000
População Residente (em mil habitantes)
1960 1970 1980 1991 2000
Brasil 70.191 93.139 119.003 146.825 169.591
Estado de São Paulo 12.824 17.772 25.041 31.589 36.969
Região Metropolitana de São Paulo 4.791 8.140 12.589 15.445 17.835
Município de São Paulo 3.783 5.825 8.493 9.646 10.406
Fonte: IBGE, Censos Demográficos e Sinopse Preliminar do Censo 2000
Entretanto, um aspecto a ser destacado, diz respeito a insuficiência em se
analisar os dados da evolução demográfica no município de maneira global. A
diminuição no ritmo global do crescimento da população paulistana nos anos 90, é
um dos importantes fenômenos ocorridos, mas não possibilita observar o que de
fato ocorreu com a dinâmica demográfica no município em suas várias dimensões.

Tabela 4
Evolução da população residente nos 39 municípios da RMSP (1970-2000)
números absolutos e distribuição
Municípios/Anos 1970 % 1980 % 1991 % 2000 %
Centro 5.924.615 72,8 8.493.226 67,5 9.646.185 62,5 10.406.166 58,4
São Paulo 5.924.615 72,8 8.493.226 67,5 9.646.185 62,5 10.406.166 58,4
Oeste 455.845 5,6 903.016 7,2 1.322.399 8,6 1.724.521 9,7
Carapicuíba 54.873 0,7 185.816 1,5 283.661 1,8 343.668 1,9
Barueri 37.808 0,5 75.336 0,6 130.799 0,8 208.028 1,2
Osasco 283.073 3,5 474.543 3,8 568.225 3,7 650.993 3,7
Santana de Parnaíba 5.390 0,1 10.081 0,1 37.762 0,2 74.722 0,4
Pirapora do Bom Jesus 3.709 0,0 4.804 0,0 7.956 0,1 12.338 0,1
Cotia 25.842 0,3 53.175 0,4 107.453 0,7 148.082 0,8
Vargem Grande Paulista 5.082 0,1 9.777 0,1 15.870 0,1 32.548 0,2
Itapevi 27.569 0,3 53.441 0,4 107.976 0,7 162.421 0,9
Jandira 12.499 0,2 36.043 0,3 62.697 0,4 91.721 0,5
Sudoeste 101.954 1,3 287.466 2,3 465.466 3,0 628.770 3,5
Taboão da Serra 40.945 0,5 97.655 0,8 160.084 1,0 197.460 1,1
Itapecerica da Serra 21.148 0,3 53.837 0,4 85.550 0,6 129.156 0,7
São Lourenço da Serra 4.166 0,1 6.639 0,1 7.596 0,0 12.185 0,1
Embu 18.148 0,2 95.800 0,8 155.990 1,0 206.781 1,2
Embu-Guaçu 10.280 0,1 21.043 0,2 36.277 0,2 56.709 0,3
Juquitiba 7.267 0,1 12.492 0,1 19.969 0,1 26.479 0,1
Sudeste 988.677 12,1 1.652.781 13,1 2.048.674 13,3 2.349.181 13,2
Santo André 418.826 5,1 553.072 4,4 616.991 4,0 648.443 3,6
São Bernardo do Campo 201.662 2,5 425.602 3,4 566.893 3,7 700.405 3,9
São Caetano do Sul 150.130 1,8 163.082 1,3 149.519 1,0 140.144 0,8
Mauá 101.700 1,2 205.740 1,6 294.998 1,9 363.112 2,0
Diadema 78.914 1,0 228.660 1,8 305.287 2,0 356.389 2,0
Ribeirão Pires 29.048 0,4 56.532 0,4 85.085 0,6 104.336 0,6
Rio Grande da Serra 8.397 0,1 20.093 0,2 29.901 0,2 36.352 0,2
Leste 312.060 3,8 519.037 4,1 816.592 5,3 1.128.975 6,3
Mogi das Cruzes 138.751 1,7 197.946 1,6 273.175 1,8 329.680 1,8
Suzano 55.460 0,7 101.056 0,8 158.839 1,0 228.439 1,3
Poá 32.373 0,4 52.783 0,4 76.302 0,5 95.724 0,5
Itaquaquecetuba 29.114 0,4 73.064 0,6 164.957 1,1 272.416 1,5
Ferraz de Vasconcelos 25.134 0,3 55.055 0,4 96.166 0,6 141.939 0,8
Guararema 12.638 0,2 15.103 0,1 17.961 0,1 21.880 0,1
Salesópolis 9.557 0,1 10.653 0,1 11.359 0,1 14.330 0,1
Biritiba Mirim 9.033 0,1 13.377 0,1 17.833 0,1 24.567 0,1
Nordeste 263.543 3,2 579.227 4,6 863.463 5,6 1.173.852 6,6
Guarulhos 236.811 2,9 532.726 4,2 787.866 5,1 1.071.299 6,0
Arujá 9.571 0,1 17.484 0,1 37.622 0,2 59.080 0,3
Santa Isabel 17.161 0,2 29.017 0,2 37.975 0,2 43.473 0,2
Norte 93.036 1,1 153.972 1,2 282.162 1,8 422.046 2,4
Cajamar 10.355 0,1 21.941 0,2 33.736 0,2 50.244 0,3
Franco da Rocha 36.303 0,4 50.801 0,4 85.535 0,6 107.997 0,6
Mairiporã 19.584 0,2 27.541 0,2 39.937 0,3 59.708 0,3
Caieiras 15.563 0,2 25.152 0,2 39.069 0,3 70.849 0,4
Francisco Morato 11.231 0,1 28.537 0,2 83.885 0,5 133.248 0,7
Grande São Paulo 8.139.730 100 12.588.725 100 15.444.941 100 17.833.511 100
Fonte: Emplasa (2000), a partir dos dados do IBGE, Censos 1960, 70, 80, 91 e 2000 e Contagem Populacional de 1996.
40

No conjunto dos 39 municípios que compõem atualmente a RMSP, o
município de São Paulo está entre aqueles com as menores taxas geométricas de
crescimento anual da população (0,4% entre 1991 a 1996 e 1,41% entre 1996 a
2000). Esse baixo crescimento, fez com que o município perdesse continuamente
participação na composição total da população da região metropolitana. Conforme
indica a tabela 4, São Paulo que em 1970 aglutinava 72,8% da população
metropolitana, passou em 2000 a abrigar 58,4% da população total da RMSP.
2.1.1. Pirâmide etária no município de São Paulo
Por trás de um baixo crescimento médio da população paulistana nos anos
90, está uma enorme diferenciação das características da população residente e
de sua distribuição espacial no território. Entre 1991 e 2000, os dados
demográficos do município de São Paulo indicam que a população residente
envelheceu, acompanhando as tendências da pirâmide etária nacional.
Nesse processo, ganham participação relativa na estrutura etária, as faixas
etárias superiores, onde há o predomínio da mulheres. Não obstante, as faixas
etárias que ganham maior peso na estrutura, abrigam ainda jovens entre 15 e 24
anos, com forte crescimento da participação daqueles com idade entre 20 a 24
anos, que em 2000, tornou-se a faixa etária predominante entre homens e
mulheres paulistanos(as).
80 anos e mais
70 a 74 anos
60 a 64 anos
50 a 54 anos
40 a 44 anos
30 a 34 anos
20 a 24 anos
10 a 14 anos
0 a 4 anos
Município de São Paulo
Pirâmide Etária 1991
mulheres
homens
FIGURA 1
80 anos ou mais
70 a 74 anos
60 a 64 anos
50 a 54 anos
40 a 44 anos
30 a 34 anos
20 a 24 anos
10 a 14 anos
0 a 4 anos
Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
Município de São Paulo
Pirâmide etária 2000
mulheres homens
41

A pirâmide etária do município de São Paulo, indica grande predomínio de
faixas etárias jovens no conjunto da população. Todavia, esse predomínio é
bastante assimétrico quando observada a distribuição espacial da população no
território.
42

Conforme demonstra a figura 2, os jovens entre 15 e 24 anos estão
concentrados nas regiões periféricas do município, particularmente em distritos da
zona leste e sul da capital paulista, como Guaianases, Cidade Tiradentes, Lajeado
e Jardim Angela. Da mesma maneira apresenta-se a distribuição da população
entre 0 e 6 anos e de 7 a 14 anos, que se concentram também nessas áreas
periféricas do município. Enquanto isso, a população com 70 anos ou mais está
predominantemente presente nas regiões centrais da cidade, em distritos como
Lapa, Pinheiros, Consolação e Moóca.
Podemos afirmar que apesar do envelhecimento da população paulistana,
ainda trata-se de uma população em que predominam os jovens, e que estes
estão concentrados nas regiões mais populosas do município, em suas áreas
periféricas.
2.1.2. Evolução demográfica por distritos
As características anteriormente indicadas, podem ser vistas e melhor
compreendidas quando observada a distribuição espacial da população residente
entre os distritos e a dinâmica interdistrital do crescimento demográfico no
município. Novamente temos enormes disparidades espaciais na evolução
demográfica em São Paulo, em termos dos distritos e das grandes regiões.
Os dados apresentados na figura 3, indicam que baixo crescimento da
população paulistana entre 1991 e 2000, não ocorreu de maneira homogênea, ao
contrário, temos grande diversidade do crescimento populacional entre os distritos.
O crescimento populacional é um fenômeno típico das regiões periféricas do
município nos anos 90, o que é evidente quando observados os diferenciais entre
as regiões centrais e os distritos periféricos. Enquanto grande parte dos distritos
centrais perdem população, os distritos periféricos apresentam significativo
incremento de sua população. Um crescimento concentrado ainda mais em alguns
distritos da zonas leste, sul e norte do município.
Diante de um crescimento global reduzido da população e a manutenção de
taxas elevadas de crescimento da população nas áreas periféricas, muito
superiores à taxa média de crescimento do município, podemos dizer que nos
43

anos 90, ocorreu em São Paulo a transferência de moradores do centro da cidade
para as regiões periféricas, uma migração intra-distrital no município, que assistiu
no período um processo de esvaziamento de residentes de suas áreas centrais e
um inchaço ainda maior das áreas periféricas.
FIGURA 3
Conforme indicam os dados da tabela 5, a população residente nos distritos
centrais do município de São Paulo diminuiu na década de 1990. Em 1991
residiam nesses distritos 458.677 moradores, enquanto no final da década, em
2000, esse número foi reduzido a 373.227 moradores. Todos os distritos centrais
44

entre 1991 e 2000, incluindo o mais populoso deles, Santa Cecília (-2,06%),
perdem população em termos absolutos, refletindo a evolução negativa de suas
taxas demográficas. Os distritos centrais que relativamente perdem mais
residentes são Bom Retiro (-3,35%) e Sé (-3,29).
Tabela 5
População Residente, Taxa de Crescimento por Distrito, 1991 e 2000
(MSP – Centro)
População
Taxa de Crescimento Anual
Distritos
1991 2000
1991-2000 (%)
Município de S. Paulo 9.646.185 10.405.867 0,88
Bela Vista 71.825 63.143 -1,41
Bom Retiro 36.136 26.569 -3,35
Cambuci 37.069 28.620 -2,80
Consolação 66.590 54.301 -2,20
Liberdade 76.245 61.850 -2,29
República 57.797 47.459 -2,11
Santa Cecília 85.829 71.179 -2,06
Sé 27.186 20.106 -3,29
Fonte: IBGE - Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
A população da zona leste, a maior do município, manteve-se praticamente
estável nos anos 90, com uma taxa de crescimento demográfico de 0,06% ao ano
em média. Sua população que em 1991 era de 3.805.824 habitantes, passou em
2000 para 4.215.392 habitantes. Não obstante, essa estabilidade ocorre com
grande heterogeneidade entre os seus distritos. Na metade deles ocorre queda no
número de residentes, enquanto na outra metade a população aumenta. A
tendência do movimento entre aqueles que perdem residentes e aqueles
aumentam sua população é claro: ocorreu uma concentração espacial do
crescimento demográfico na região, fenômeno já observado nos anos 80.
Por um lado, alguns distritos têm expressivas taxas demográficas anuais
médias negativas entre 1991 e 2000, como São Mateus (-4,74%); Brás (-3,14%);
Belém (-2,49); Pari (-3,95); Moóca (-1,42%); e Vila Guilherme (-2,30%). No outro
extremo, um conjunto de distritos, apresentam grande incremento populacional no
período, como Cidade Tiradentes (7,89%); Iguatemi (6,08%); Lajeado e Vila Jacuí
(3,80%). Todos esses distritos estão localizados nas áreas mais distantes do
centro da cidade, no extremo da zona leste. Comparando o crescimento
45

populacional desses distritos entre os anos 80 e 90, vemos por exemplo, que
Cidade Tiradentes reduziu o incremento de sua população, que entre 1980 a 1991
foi de 25% ao ano em média. Ao contrário, Iguatemi, uma das áreas mais carentes
da cidade, saiu de um crescimento demográfico de 5,6% ao ano em média no
período para mais de 6% ao ano entre 1991 e 2000.
Tabela 6
População Residente, Taxa de Crescimento por Distrito, 1991 e 2000
(MSP – Zona Leste)
População
Taxa de Crescimento Anual
Distritos
1991 2000
1991-2000 (%)
Município de São Paulo 9.646.185 10.405.867 0,88
Água Rasa 95.099 85.824 -1,12
Aricanduva 96.512 94.758 -0,20
Artur Alvim 118.531 110.789 -0,71
Belém 49.697 38.268 -2,49
Brás 33.536 24.505 -3,14
Cangaíba 115.070 136.088 1,99
Carrão 87.336 77.561 -1,22
Cidade Líder 97.370 116.170 2,05
Cidade Tiradentes 96.281 190.555 7,89
Ermelino Matarazzo 95.609 106.731 1,24
Guaianases 81.373 98.137 2,15
Iguatemi 59.820 101.688 6,08
Itaim Paulista 163.269 212.677 2,98
Itaquera 175.366 201.178 1,56
Jardim Helena 118.381 138.585 1,81
José Bonifácio 103.712 107.053 0,36
Lajeado 112.807 157.835 3,80
Moóca 71.999 63.211 -1,42
Pari 21.299 14.521 -3,95
Parque do Carmo 54.743 63.923 1,76
Penha 133.006 123.166 -0,75
Ponte Rasa 102.702 97.584 -0,51
São Miguel Paulista 102.964 227.423 3,42
São Lucas 152.036 154.785 0,20
São Mateus 150.764 97.326 -4,74
São Rafael 89.862 125.132 3,74
Sapopemba 257.617 281.985 1,02
Tatuapé 81.840 79.105 -0,34
Vila Curuçá 124.300 146.220 1,84
Vila Formosa 97.940 93.751 -0,47
Vila Guilherme 61.625 49.933 -2,30
Vila Jacuí 101.236 141.630 3,83
Vila Maria 122.662 112.469 -0,83
Vila Matilde 109.023 102.254 -0,64
Vila Medeiros 156.140 140.500 -1,16
Vila Prudente 114.297 102.072 -1,25
Fonte: IBGE - Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
46

Na zona na norte da capital paulista, diminuiu o número de residentes entre
1991 e 2000, de 1.232.423 moradores para 1.222.004, com uma taxa de
crescimento de –052% ao ano em média. Dos 10 distritos da região, 4
apresentaram crescimento da população, em particular aqueles mais populosos,
como Brasilândia, Cachoeirinha, e Tremembé.
Os distritos que mais cresceram na região norte foram Tremembé, com
taxas anuais médias de incremento populacional de 3,04% e o distrito de
Brasilândia, o mais populoso, localizado no extremo norte do município, que
cresceu no período (2,3% ao ano), passando de 201.591 habitantes em 1991 para
246.932 mil residentes em 2000. Em contrapartida entre aqueles que perderam
população, estão Casa Verde, Tucuruvi e Limão, localizados em áreas mais
próximas do centro da cidade.
Tabela 7
População Residente, Taxa de Crescimento por Distrito, 1991 e 2000
(MSP – Zona Norte)
Distritos
População
1991 2000
Taxa de Crescimento Anual
1991-2000 (%)
Município de São Paulo 9.646.185 10.405.867 0,88
Brasilândia 201.591 246.932 2,30
Cachoeirinha 125.852 147.549 1,79
Casa Verde 96.396 83.615 -1,57
Freguesia do Ó 152.672 144.468 -0,58
Jaçanã 86.830 91.649 0,62
Limão 90.422 82.016 -1,07
Mandaqui 104.022 103.061 -0,10
Santana 137.679 59.758 -1,10
Tremembé 125.075 163.783 3,04
Tucuruvi 111.884 99.173 -1,31
Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
Assim como a zona leste, a zona oeste de São Paulo apresentou um
quadro de estabilidade quanto ao número de residentes. Com uma taxa de
crescimento médio anual de 0,12%, sua população que em 1991 era de 1.377.074
passou em 2000, para 1.472.412. Todavia, também essa estabilidade se contrasta
com a grande heterogeneidade entre sues distritos.
47

Por um lado, vários distritos, aqueles em áreas mais centrais da cidade,
apresentaram expressiva redução do número de residentes, como é o caso de
Itaim Bibi (-3,04%); Pinheiros (-2,43%) e Jardim Paulista (-2,30%). Não obstante,
com uma taxa de crescimento da população superior a 5% ao ano, Jaraguá, no
extremo oeste do território, passou a ser o distrito mais populoso da região, com
145.525 habitantes. Outros dois distritos se destacam no que se refere ao
crescimento da população, Perus com uma taxa média anual de 4,81% e
Anhanguera, o distrito que mais cresceu entre os 96 distritos da cidade, com uma
taxa média anual de 13,38% entre 1991 e 2000.
Tabela 8
População Residente, Taxa de Crescimento por Distrito, 1991 e 2000
(MSP – Zona Oeste)
Distritos
População
1991 2000
Taxa de Crescimento Anual
1991-2000 (%)
Município de S. Paulo 9.646.185 10.405.867 0,88
Alto de Pinheiros 50.351 44.417 -1,37
Anhanguera 12.408 38.502 13,38
Barra Funda 15.977 12.936 -2,29
Butantã 58.019 52.532 -1,07
Itaim Bibi 107.497 81.331 -3,04
Jaguara 29.798 25.701 -1,62
Jaguaré 44.361 42.410 -0,48
Jaraguá 93.185 145.525 5,11
Jardim Paulista 103.138 82.657 -2,30
Lapa 70.319 60.070 -1,71
Morumbi 40.031 33.891 -1,61
Perdizes 108.840 102.160 -0,67
Perus 46.301 70.715 4,81
Pinheiros 78.644 62.393 -2,43
Pirituba 152.305 161.732 0,67
Raposo Tavares 82.890 90.580 1,07
Rio Pequeno 102.791 111.691 0,93
São Domingos 70.386 139.086 1,83
Vila Leopoldina 26.827 26.832 0,02
Vila Sônia 83.006 87.251 0,57
Fonte: IBGE - Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
48

Por fim, a zona sul, a segunda região mais populosa do município, é aquela
com a maior taxa de crescimento populacional entre 1991-2000. Com uma taxa de
crescimento de 1,69% ao ano em média, sua população que em 1991 era de
2.772.187 habitantes, saltou para 3.226.147 habitantes em 2000.
Tabela 9
População Residente, Taxa de Crescimento por Distrito, 1991 e 2000
(MSP – Zona Sul)
Distritos
População
1991 2000
Taxa de Crescimento Anual
1991-2000 (%)
Município de S. Paulo 9.646.185 10.405.867 0,88
Campo Belo 77.952 66.314 -1,73
Campo Grande 82.052 91.206 1,20
Campo Limpo 159.471 190.840 2,06
Capão Redondo 193.497 242.368 2,46
Cidade Ademar 230.794 243.273 0,59
Cidade Dutra 168.821 190.079 1,40
Cursino 110.435 101.929 -0,87
Grajaú 193.754 331.971 6,22
Ipiranga 101.533 98.235 -0,30
Jabaquara 214.350 214.199 -0,01
Jardim Ângela 178.373 243.845 3,63
Jardim São Luiz 204.284 236.967 1,77
Marsilac 5.992 8.416 3,83
Moema 77.340 69.489 -0,90
Parelheiros 55.594 102.493 7,07
Pedreira 86.001 127.478 4,47
Sacomã 211.200 228.283 0,87
Santo Amaro 75.556 82.824 -2,43
Saúde 126.596 117.910 -0,77
Socorro 43.194 39.017 -1,10
Vila Andrade 42.576 75.393 6,28
Vila Mariana 132.822 123.618 -0,79
Fonte: IBGE - Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaboração própria.
Dos 22 distritos da zona sul, 13 apresentaram crescimento da população,
enquanto nos outros 9 distritos houve diminuição do número de residentes. Os
mais populosos estão entre aqueles que mais cresceram, como é o caso do
distrito de Jardim Ângela (3,63%); Capão Redondo (2,46%); Grajaú (6,22%) e
Campo Limpo (2,06%). Outros, menores em termos absolutos, apresentaram as
maiores taxas de crescimento populacional no período 1991-2000, como
49

Parelheiros (7,07%); Vila Andrade (6,28%); Pedreira (4,47%) e Engenheiro
Marsilac (3,83%).
A dinâmica demográfica nessa região acompanha, de certa maneira, a
dinâmica geral do município, ou seja, enquanto os distritos localizados em áreas
mais próximas ao centro e de mais antiga ocupação, perdem população, como
Vila Mariana, Campo Belo, Moema, Saúde, além de Santo Amaro, o núcleo central
da região sul, aqueles mais distantes, pobres, com pouca infra-estrutura, com
parte de seu território em áreas de mananciais, são os que apresentaram maior
crescimento populacional entre 1991 e 2000.
Em síntese, o comportamento demográfico do município de São Paulo,
indica uma grande assimetria entre suas regiões e seus distritos. Com taxas de
crescimento global da população em queda permanente nas últimas décadas, os
distritos periféricos são aqueles que ainda apresentam crescimento populacional
significativo. Justamente as áreas mais pobres e carentes de infra-estrutura, são
aquelas que mais crescem do ponto de vista demográfico, em grande medida,
recebendo população dos distritos centrais.
50

2.2. Mercado de trabalho, pobreza e renda
O crescimento do desemprego, a precarização das ocupações e a queda
dos rendimentos, são características marcantes no Brasil dos anos 90. Esses
fenômenos são mais evidentes nas regiões metropolitanas do país, em especial
na maior delas, São Paulo. No município de São Paulo, os indicadores mostram
uma situação alarmante, de deterioração do mercado de trabalho, em termos de
desemprego, ocupação e rendimentos.
2.2.1. Evolução do Desemprego
A análise da evolução do desemprego no Município de São Paulo (Figura 1)
mostra um crescimento bastante significativo ao longo da década de 1990, com a
taxa de desemprego total em 2001 (16,1%) chegando a ser quase o dobro a do
ano de 1990 (9,7%), um ano de forte recessão. Esse crescimento do desemprego
total deveu-se tanto ao aumento da taxa de desemprego aberto (que era de 7%
em 1990 e passou a 10,4% em 2001) quanto da taxa de desemprego oculto (que
passou de 2,7% para 5,7% no mesmo período), sendo que o ritmo de crescimento
da taxa de desemprego oculto foi mais forte que a do desemprego aberto.
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
Figura 1
Município de São Paulo: Evolução da taxa de
desemprego por tipo, 1985-2001 (PED/SEADE-DIEESE)
Total
Oculto
Aberto
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
51

O crescimento do desemprego total no município atingiu tanto homens
quanto mulheres, ambos apresentando aumento das taxas de desemprego ao
longo dos anos 90. Porém verifica-se que manteve-se a maior taxa de
desemprego entre as mulheres do que entre os homens. A taxa de desemprego
total do sexo feminino passou de 11,4% em 1990 para 18,8% em 2001, enquanto
a taxa masculina ampliou-se de 8,6% em 1990 para 13,8% em 2001. Ou seja, o
desemprego atinge mais as mulheres do que os homens residentes na capital
paulistana (Figura 2).
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Figura 2
Município de São Paulo: Desemprego total, 1985-2000
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fonte: PED/SEADE-DIEESE
Total Homens Mulheres
É interessante notar que, apesar de apresentar uma taxa de desemprego
total maior do que a taxa masculina, a proporção de mulheres desempregadas era
menor do que a de homens em 1989. Em 2001, no entanto, isso se inverte, com
as mulheres passando a ser maioria entre os desempregados do município, isso
ocorre após 1995, já que até então, a proporção de homens era maior (tabela 1).
As informações do perfil do desempregado mostram ainda que o desemprego
concentra-se entre os jovens de 18 a 24 anos de idade, que representavam 31,5%
de todos os desempregados, ampliando a proporção verificada em 1989 (30,2%).
O segundo maior contingente de desempregados está na faixa etária de 25 a 39
52

anos, com 30,6%, também ampliando, ainda que pouco, a proporção que detinha
no ano de 1989 (29,9%).
Tabela 1
Município de São Paulo: Composição do desemprego segundo alguns atributos, 1989,
1995 e 2000
Atributos 1989 1995 2001
Total 100 100 100
Sexo
Homens 50,5 51,9 46,3
Mulheres 49,5 48,1 53,7
Faixa Etária
10 a 14 anos 11,2 7,1 3,6
15 a 17 anos 17,7 15,7 13,1
18 a 24 anos 30,2 30,8 31,5
25 a 39 anos 29,9 30,3 30,6
40 anos e mais 10,9 16,1 21,3
Nível de Instrução
Analfabeto 4,4 4,5 2,9
Ensino Fundamental Incompleto 61,2 51,3 36,4
Ens Fund.Comp+Ens.Médio Inc. 21,3 23,1 28,9
Ens. Médio Comp+ Ens.Sup.Inc. 9,6 16,5 27,0
Ensino Superior Completo 3,5 4,7 4,8
Setor de Atividade (1)
Total 84,9 85,4 86,2
Indústria 31,3 23,3 18,4
Comércio 14,9 15,8 15,3
Serviços 27,9 35,9 39,9
Outros 10,8 10,5 12,5
Fonte: SEP. Convênio Seade-Dieese. Pesquisa de Emprego e Desemprego - PED.
(1) Corresponde somente aos que tinham experiência anterior de trabalho.
(2) A amostra não comporta a desagregação para esta categoria
Em termos de grau de instrução, observa-se uma concentração de
desempregados entre aquelas pessoas com o fundamental incompleto (menos de
8 anos de estudo) que representam 36,4% do total de desempregados em 2001,
seguido pelo grupo de pessoas com o fundamental completo e ensino médio
incompleto (com 8 e menos de 11 anos de estudo) com 28,9% e do grupo com
ensino médio completo e superior incompleto, com 27,0%. Destaca-se a mudança
ocorrida entre os anos de 1989 e 2001 na composição do desemprego segundo o
grau de instrução do desempregado. Ainda que o maior grupo de desempregados
53

continue sendo o de baixa escolaridade, verifica-se que ao longo do período
analisado, a proporção de desempregados com baixa escolaridade apresenta
queda enquanto aumenta a proporção de desempregados de maior escolaridade,
com o fato de que em 2001 a proporção de desempregados com curso superior
(4,8%) ser maior do que entre os analfabetos (2,9%) quando em 1989 essa
situação era inversa (respectivamente 3,5% e 4,4%).
Por fim, em termos de qual o setor de atividade que pertencia o
desempregado antes do desemprego, observa-se a ampliação da participação dos
desempregados do setor de serviços que passa de 27,9% em 1989 para 39,9%
em 2001, superando a proporção de desempregados advindos da indústria que
caiu de 31,3% em 1989 para 18,4% em 2001. No setor do comércio ocorre uma
pequena elevação entre 1989 (14,9%) e 1995 (15,8%), caindo para 15,2% em
2001.
Verifica-se que as mudanças no mercado de trabalho resultante das
mudanças no plano do modelo econômico adotado ao longo dos anos 90 alterou o
perfil do desempregado: o desempregado no município de São Paulo em 2001 é,
predominantemente, mulher, jovem, com maior escolaridade que estava ocupada
no setor de serviços.
2.2.2. Evolução da Ocupação
O impacto das mudanças econômicas sobre a estrutura da ocupação na
capital paulistana ao longo da década de 1990, agiu na direção de alterar a
estrutura existente em 1989 (Figura 3). Assim, verifica-se que o setor industrial foi
o mais atingido pela política econômica, especialmente o município de São Paulo
– principal pólo industrial do país – onde o emprego na indústria teve uma forte
redução, o que se refletiu na queda de sua participação no total de postos de
trabalho, passando de 30,1% em 1989 para 16,3% em 2001. Na direção oposta,
cresce a participação do setor de serviços que passa a representar mais da
metade (55,1%) dos postos de trabalho do município. Entre esses dois setores
observa-se um ligeiro crescimento da participação da ocupação no comércio, que
passa de 15,1% em 1989 para 16,3% em 2001, depois de ter atingido 17,4% em
54

1995; queda na ocupação da construção civil – de 3,7% em 1989 para 2,3% em
2001 – e o crescimento dos ocupados em serviço doméstico que passa a
representar 8,3% do total de ocupados em 2001, quando era de 6,1% em 1989.
Esse movimento sinaliza para uma piora nas condições do mercado de trabalho,
uma vez que os melhores postos de trabalho sempre estiveram no setor industrial,
de maior remuneração. Além disso, o crescimento da ocupação no setor de
serviços não foi suficiente para incorporar a perda dos postos de trabalho
fechados na industria e o crescimento da população economicamente ativa no
mesmo período, o que resultou, como visto no item anterior, na ampliação do
desemprego.
60
50
40
30
20
10
0
Figura 3
Município de São Paulo: Distribuição (%) dos ocupados
segundo setor econômico
30,1
3,7
15,1
44,2
6,1
22,6
17,4 17,6
16,3
7,4
2,5 2,3
1989 1995 2002
Indústria Const. Civil Comércio Serviços Serviços Domésticos
Fonte: PED/SEADE-DIEESE
O movimento de desestruturação do mercado de trabalho pode ser melhor
observado pelas mudanças na estrutura ocupacional vista pela posição na
ocupação (Figura 4). Verifica-se que a mudança na estrutura nos anos
observados, aponta para a redução da participação do trabalho formal (com
carteira de trabalho assinada) que representava mais da metade do total da
ocupação nos anos 80 e no começo dos anos 90 e cai para 40,2% em 2001. O
trabalhadores do setor público também apresentaram redução na sua
49,8
55,1
8,3
55

participação, porém menos acentuada, passa de cerca de 10% no inicio dos anos
90 para cerca de 8,0% em 2001.
Em movimento contrário, crescem a ocupação sem carteira assinada – que
se amplia de 8,0% em 1990 para 14,0% em 2001 – a ocupação como autônomo –
que passa de 16,3% para 21,4% – os ocupados nos serviços domésticos que,
depois da queda verificada em 1990 quando representava 6,3% do total dos
ocupados – voltou a ter uma participação igual a de 1985, de 8,0%. Os
empregadores também ampliaram a participação no total da ocupação, de 4,7%
em 1990 para 5,3% em 2001. Além de reduzir o número de novas oportunidades
de trabalho, evidencia-se pelas mudanças observadas, que o mercado de trabalho
no município tornou-se, também, mais precário, com o aumento das ocupações
assalariadas sem carteira e de autônomos, que trazem maior insegurança aos
trabalhadores, sobretudo em termos de renda.
60
50
40
30
20
10
0
Figura 4
Município de São Paulo: Ocupados por posição na
ocupação, 1985/1990/19995/2001. (PED/SEADE-DIEESE)
1985 1990 1995 2001
Com Carteira Assinada Sem Carteira Assinada Setor Público
Autônomo Empregador Empregado Doméstico
56

2.2.3. A queda dos rendimentos
O aumento do desemprego e da maior precariedade no mercado de
trabalho tiveram como conseqüências a redução do rendimento dos ocupados
(Figura 5), sendo a única exceção o rendimento dos ocupados no serviço
doméstico, tomando-se como período base o ano de 1985. Acompanhando-se a
evolução verifica-se que após atingir um pico em 1986 o movimento dos
rendimentos é de queda, com movimentos de recuperação nos anos de 1989 e
1995, mas seguindo a trajetória de queda nos anos seguintes. No caso dos
trabalhadores no serviço doméstico, o rendimento tem um crescimento em 1986,
caindo até 1993, recuperando-se a partir deste ano até 1998 quando atinge o pico
do período analisado, voltando a reduzir a partir de então mas acima do ano base.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Fonte: PED – SEADE/DIEESE
Figura 5
Evolução do rendimento médio por posição na ocupação.
Município de São Paulo (1985=base 100)
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Total Ocupados Assalariados Autônomos Empregador Doméstico
Esse crescimento, no entanto, não foi capaz de reduzir o diferencial de
renda que o trabalhador doméstico tem em relação ao restante dos ocupados: em
1985 o rendimento médio desse trabalhador representava 19,4% do rendimento
médio do total dos ocupados, percentual que passou a ser de 36,0% em 2001, ou
seja, apesar do expressivo aumento do rendimento do trabalhador doméstico ele
ainda recebe 1/3 da média dos outros trabalhadores. Entre os demais ocupados,
cresce o rendimento dos empregadores e dos trabalhadores do setor público
57

enquanto cai o rendimento dos assalariados e dos autônomos, sempre
comparados a média do total dos ocupados.
Acompanhando a trajetória dos rendimentos dos ocupados, o rendimento
médio real familiar e per capita também apresentaram queda, considerando-se o
ano base de 1986 (Figura 6). O rendimento médio familiar, que em 1986 estava
em torno de R$ 3.040,00 (a preços de nov/2001) apresentou queda até 1992,
recuperando-se a partir daí até 1997, quando declina novamente, chegando em
2001 a R$ 1.712,00. O mesmo movimento é apresentado pela renda familiar per
capita, sendo que esta cai de R$979,00 em 1986 para R$ 647,00 em 2001. A
queda da renda familiar per capita só não é maior porque o movimento da
dinâmica demográfica é de redução do ritmo de crescimento e, com isso, o
número médio de pessoas por família foi decrescente ao longo do período,
chegando a 2001 a 3,3 pessoas por família.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fonte: PED – SEADE/DIEESE
Figura 6
Evolução do rendimento real familiar total e per capita
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Total per capita
Os dados anteriores retratam a situação do mercado de trabalho em que o
Município de São Paulo entrou no século XXI. Para os cidadãos paulistanos as
conseqüências do mau desempenho do mercado de trabalho ao longo dos anos
90 refletiu-se no crescimento do desemprego, na piora da inserção ocupacional,
na queda dos rendimentos do trabalho que afetou diretamente o rendimento
58

familiar – total e per capita – tanto por que menos pessoas na familiar conseguem
ocupação como pelo menor rendimento de quem está ocupado. O resultado
reflete-se nas condições das pessoas em situação de pobreza, mais vulneráveis e
mais dependentes de uma firme ação do Estado por meio de políticas públicas,
que façam minorar as dificuldades no acesso aos bens e serviços necessários a
manutenção de uma condição de vida minimamente digna.
2.2.4. Pobreza e renda
Nesta seção procura-se mensurar o tamanho da pobreza definida pela
carência de renda no município de São Paulo e suas características gerais. Para o
dimensionamento do número de pobres, considerou-se uma linha de pobreza
como referencial para a divisão entre pobres e não-pobres. A linha de pobreza
utilizada foi da renda familiar per capita de 1 salário mínimo da época em que foi
realizado o Censo Demográfico de 2000, que era de R$151,00 1 . Assim, todos os
indivíduos que pertenciam à famílias com renda per capita inferior a 1 salário
mínimo foi considerado pobre, ou seja, sem a renda necessária para manter os
níveis qualidade de vida mínimos aceitáveis de conforto e bem-estar para uma
sociedade com o padrão de renda per capita média como a brasileira.
O tamanho da pobreza segundo alguns atributos dos indivíduos
A partir dessa definição, chegou-se que em 2000 cerca de 28,5% da
população paulistana estava na condição de pobreza o que significava que 2,9
milhões de indivíduos não auferiam a renda mínima necessária para viver no
Município de São Paulo em condições mínimas de qualidade de vida (tabela 1).
1 O valor da linha de pobreza aqui utilizado é inferior ao valor do estudo do IPEA citado anteriormente.
59

Tabe la 1
Município de São Paulo
Proporção da população pobre¹ em relação a população total segundo alguns
atributos, 2000
Atributos Total Pobres % pobres
População 10.435.546 2.977.837 28,5
Posição na família
Chefe 3.138.012 758.354 24,2
Não Chefe 7.262.049 2.199.264 30,3
Indivíduos em Domicilio Coletivo 35.484 20.223 57,0
Sexo
Feminino 5.462.913 1.554.897 28,5
Masculino 4.972.632 1.422.944 28,6
Cor/Raça
Negros² 3.133.318 1.346.407 43,0
Não Negros 7.302.231 1.631.429 22,3
Sexo do Chefe de Família
Feminino 936.758 248.057 26,5
Masculino 2.201.254 510.297 23,2
Cor/Raça do Chefe de Família
Negros 938.142 356.138 38,0
Não Negros 2.199.871 402.215 18,3
Número médio de pessoas por família
Total da população 3,3 3,9 -
Família chefiada por mulheres 5,8 6,3 -
Família chefiada por homens 2,2 2,8 -
Fonte: IBGE/Censo Demográfico (microdados). Elaboração própria.
1. Famílias com renda per capita menor que R$ 151,00.
2. Considera-se a somatória de pessoas que declararam ser pretas ou pardas.
Visto pela posição que o indivíduo ocupa na família, verifica-se que do total
de indivíduos chefes de família, 24,2% são pobres, enquanto que a proporção de
não-chefes pobres é de 30,3% (tabela 1). Essa proporção é ainda maior entre os
indivíduos que viviam sozinhos em domicílios coletivos, do total de pessoas nessa
condição mais da metade (57,0%) são pobres. Em relação a variável sexo,
verifica-se que a proporção de pobres é a mesma entre mulheres – 28,5% – e
homens é de 28,6%. Porém a pobreza atinge mais as mulheres chefes de famílias
onde a proporção de indivíduos pobres é de 26,5%, enquanto que a proporção de
indivíduos pobres em famílias chefiadas por homens é de 23,6%, sendo que
enquanto as mulheres chefes de família representam 29,9% do total de chefes de
famílias, elas representam 32,7% dos chefes pobres.
60

Por outro lado, a pobreza parece estar mais associada à cor/raça do
indivíduo. Os dados mostram que a proporção de pobres entres os negros (43,0%)
é bem superior a apresentada pelos não-negros (22,3%). Nessa mesma direção,
quando se analisa a variável cor/raça do chefe de família, esse fato é reforçado:
dentre as famílias chefiadas por pessoas negras, a proporção de pobres é de
38,0%, enquanto que essa proporção para as famílias chefiadas por pessoas não-
negras é de 18,3%.
Outra informação importante é o tamanho da família. O número médio de
pessoas nas famílias do município é de 3,3 pessoas, enquanto que entre as
famílias pobres esse número é de 3,9 pessoas. Quando a família é chefiada por
uma pessoa do sexo masculino, o tamanho médio da família é de 2,2 pessoas e
de 5,8 pessoas quando a chefia é de uma mulher. Entre as famílias pobres, o
número médio de pessoas da família quando ela é chefiada por homem é de 2,8
pessoas e quando o chefe é uma mulher, esse número sobe para 6,3 pessoas
(tabela 1).
As informações anteriores permitem que se tenha uma idéia de onde se
concentra a pobreza no Município de São Paulo. A pobreza atinge pouco mais de
um em cada quatro paulistanos. Ela atinge mais aqueles indivíduos que não
possuem família e vivem sozinhos em domicílios coletivos. Atinge da mesma
maneira homens e mulheres e é muito mais presente entre as pessoas negras,
onde quase a metade dessa população está em situação de pobreza. O tamanho
da família parece não influenciar no fato de a família ser pobre ou não, ainda que
as famílias pobres sejam ligeiramente maiores que o tamanho do total das
famílias. Verifica-se que o fato de uma família ter um número de pessoas maior
está associado ao fato de as mesmas ser chefiada por uma mulher.
Os determinantes da pobreza
O fato do Município de São Paulo apresentar uma proporção de 28,5% de
sua população em situação de pobreza, sendo o principal pólo econômico do país
é bastante significativo. Foi a Região Metropolitana de São Paulo, e o município
de São Paulo, em particular, a mais afetada pelas mudanças no padrão
61

econômico dos anos 90 que fez alterou profundamente a estrutura industrial.
Como conseqüência, o mercado de trabalho também sofreu os impactos dessas
mudanças, com aumento da taxa de desemprego, maior precariedade na inserção
ocupacional e queda do rendimento dos ocupados. Esses fatos parecerem estar
diretamente ligados com o nível de pobreza registrada entre os paulistanos.
Os dados do Censo Demográfico permitem mostrar que a taxa de
desemprego em setembro de 2000 para o total da população economicamente
ativa foi de 18,6% 2 , enquanto esta taxa entre a população pobre (com renda
familiar per capita inferior a 1 salário mínimo da época) sobe para 42,7%, ou seja,
quase metade da população economicamente ativa pobre estava desempregada
naquele período. Diante disso, evidencia-se que a probabilidade de um
desempregado ser pobre é muito maior do que a de ser um não-pobre e, portanto,
que o fato de uma pessoa perder o emprego pode determinar que ela – e sua
família – caiam para baixo da linha de pobreza.
Outro fato importante é a inserção ocupacional das pessoas pobres (tabela
2). Do total de pessoas pobres que em 2000 tinham trabalho remunerado, 41,9%
eram assalariadas com carteira assinada, 24,8% eram assalariadas sem carteira
assinada, 4,2% eram trabalhadores domésticos com carteira assinada, 9,7% eram
trabalhadores domésticos sem carteira assinada e 19,1% eram trabalhadores por
conta-própria. Comparando-se com a distribuição para o total dos trabalhadores
que tinham trabalho remunerado (que inclui os trabalhadores pobres) pode-se
verificar que é maior a proporção de trabalhadores domésticos e de empregados
sem carteira assinada pobres, o que indica que a inserção no mercado de trabalho
nessas posições ocupacionais torna mais vulnerável o trabalhador e aumenta a
sua probabilidade de ser pobre. Por outro lado, o fato de ser um assalariado com
carteira assinada diminui a possibilidade de o trabalhador entrar em situação de
pobreza, porém, como os rendimentos do trabalho caíram, em termos reais, ao
longo dos anos 90 – como visto anteriormente quando se analisou o mercado de
2 A população economicamente ativa (PEA) foi encontrada pela somatória do total de pessoas com 10 anos e
mais que tinham trabalho remunerado na semana de referência e aquelas que não tinham trabalho
remunerado e tomaram alguma providencia para encontrar um emprego. A taxa de desemprego é expressa
em percentual do quociente entre a população com 10 anos e mais que não tinham trabalho remunerado na
semana de referência e tomaram alguma providência para encontrar trabalho pela PEA.
62

trabalho e o rendimento dos ocupados –parece não ser suficiente o emprego
assalariado com carteira assinada, necessitando-se de outras medidas que
garantam a recuperação dos rendimentos dos ocupados.
Tabela 2
Município de São Paulo: Distribuição da população economicamente ativa total e
pobre por posição na ocupação, 2000 (em %)
Posição na Ocupação PEA Total PEA Pobres
Assalariados com carteira assinada 47,7 41,9
Assalariados sem carteira assinada 20,9 24,8
Trabalhadores domésticos com carteira assinada 2,8 4,2
Trabalhadores domésticos sem carteira assinada 4,1 9,7
Conta-própria 20,4 19,1
Outros¹ 4,1 0,3
Fonte: IBGE/Censo Demográfico 2000 (microdados). Elaboração própria.
1. Empregadores; sem rendimento; estagiários/aprendizes; trabalhadores na produção para o próprio
consumo.
A queda do rendimento do trabalho é fator fundamental para compreender-
se o fenômeno da pobreza urbana. Do total de pobres do município, 16,4% não
possuem renda, ou seja, dependem do auxílio do Estado, da ação de entidades
filantrópicas ou da ajuda de amigos e parentes para sobreviverem. Por outro lado,
dos 83,6% dos pobres que possuem renda, o rendimento médio em 2000 era de
R$ 94,70, o que representava 62,7% do valor do salário mínimo vigente à época.
Para que o mesmo ficasse na linha de pobreza seria necessário um aumento na
renda de 59,5% ou R$ 56,30.
Além dos efeitos advindos do mercado de trabalho, alguns atributos
também se apresentam como importantes como fatores da determinação da
pobreza: as famílias chefiadas por mulheres e a população negra. Neste último, os
fatores explicativos estão associados com o desenvolvimento socioeconômico e
político brasileiro, que foi incapaz de resolver a incorporação do negro ao mercado
de trabalho capitalista depois da libertação da escravatura. No que respeita a
maior vulnerabilidade das famílias que possuem mulheres como chefes, pode
63

Seul (Coréia do Sul) 3,7
Nova Iorque (EUA) 3
Jacarta (Indonésia) 0,4
Fonte: UN - Habitat. Global Urban Indicator (ano de referência 1998) e PRO-AIM/PMSP – SEMPLA
(1) 2001
(2) 2002
Comparando a violência urbana em São Paulo, com outras grandes cidades
pelo mundo e outras capitais brasileiras, percebe-se o quão grave é este
problema na capital paulistana. Tomando por base novamente os homicídios, a
média de 51 ocorrências desse tipo, por 100 mil habitantes em São Paulo, já
colocaria a cidade entre as mais violentas do mundo, distante dos padrões de
cidades como Porto Alegre, Santiago do Chile, Seul, Nova Iorque e Jacarta. Não
obstante, essa média ainda não reflete, como afirmamos anteriormente, a
verdadeira “guerra” travada diariamente na periferia de São Paulo, que se
aproxima em número de homicídios à regiões extremamente violentas, como
Medelin, na Colômbia, que a anos, está mergulhada numa “guerra civil” 3 .
2.4. Pobreza, habitação e infra-estrutura
Tratar as condições de habitação e de infra-estrutura básica numa cidade
como São Paulo é uma tarefa das mais complexas, pela infinidade de problemas e
questões em torno delas. Dessa maneira, destacamos alguns aspectos essenciais
relativos ao tema, que possibilitem uma boa visualização da questão no município
de São Paulo.
Segundo os dados do IBGE e da Fundação Seade, o número de domicílios
no município de São Paulo em 2000 chegou a 3.039.104, contra os 2.630.138
domicílios registrados em 1991, indicando uma variação de 15,5% no período.
Entre 1991 e 2000, 408.966 novos domicílios foram criados em São Paulo.
Tabela 1
Município de São Paulo: distribuição dos domicílios por tipo, 1991 e 2000.
3 Os homicídios constituem a maior parcela das 6.623 mortes violentas registradas em 2001 em São Paulo
(63,1 mortes violentas por 100.000 habitantes, segundo a SSP/São Paulo).
68

Tipo de Domicílio
1991 2000
Absoluto % Absoluto %
Variação
1991-2000 (%)
Número de Domicílios 2.630.138 100 3.039.104 100 15,5
Total de Domicílios Particulares
Permanentes
2.539.953 96,6 2.985.977 98,3 17,6
Em cômodos 25.252 1,0 40.711 1,3 61,2
Casas e Apartamentos 2.514.701 95,6 2.945.266 96,9 17,1
Outros Domicílios 90.185 3,4 53.127 1,7 -41,1
Improvisados 7.184 0,3 12.468 0,4 73,6
Coletivos 83.001 3,2 40.659 1,3 -51,0
Fonte: IBGE/SEADE. Elaboração própria.
Esses mais de 3 milhões de domicílios em São Paulo, são em sua ampla
maioria, domicílios particulares permanentes. Eles que em 1991 totalizavam
2.539.953 domicílios e assim representavam 96,6% do universo total, em 2000
passaram a representar 98,3% dos domicílios paulistanos, ou 2.985.977 unidades
domiciliares 4 .
Entre os domicílios particulares permanentes, segundo o tipo de domicílio,
os dados indicam grande predomínio de casas e apartamentos que em 2000
somavam 2.945.266 domicílios, representando 96,9% do universo paulistano, com
um crescimento no período 1991-2000 de 17,1%. Os domicílios identificados como
“cômodo”, aqueles compostos por um ou mais aposentos localizado em uma casa
de cômodos, cortiço, cabeça de porco, etc..., apesar de representarem em 2000,
apenas 1,3% dos domicílios particulares permanentes (40.711 unidades),
apresentou entre 1991 e 2000, o expressivo crescimento de 61,2%, com a criação
15.459 novas unidades.
Aqueles denominados “outros domicílios”, subdivididos entre “improvisados”
e “coletivos” reduziram sua participação no universo total de domicílios
paulistanos, de 3,4% em 1991, para 1,7% em 2000. Todavia, essa queda ocorreu
por conta da redução do número de “domicílios coletivos”, aqueles em que a
relação de entre as pessoas que nele habitam é restrita a normas de subordinação
administrativa (hotéis, pensões, presídios, cadeias, penitenciárias, quartéis, postos
4 Para o IBGE/Censo 2000, “domicílio” é o local estruturalmente separado e independente que se destina a
servir de habitação a uma ou mais pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal. Ademais, é considerado
particular o domicílio em que o relacionamento entre seus ocupantes é ditado por laços de parentesco, de
69

militares, asilos, orfanatos, conventos hospitais e clínicas, alojamento de
trabalhadores, motéis, camping, etc...), que apresentou variação de –51% no
período.
Em contrapartida, os “domicílios improvisados”, localizados em unidades
não-residenciais, como lojas e fábricas, além de prédios em construção ocupados,
vagões de trem, carroças, tendas, barracas, grutas, entre outros, mesmo com
pouca participação no total de domicílios (em 2000, 0,4%) cresceram 73,6% nos
anos 90 em São Paulo. Em 1991 eram 7.184 domicílios nessas condições, em
2000, 12.468 unidades.
Tabela 2
Município de São Paulo: distribuição dos domicílios particulares permanentes por tipo, 1991 e 2000.
Localização do Domicílio
1991 2000
Abs % Abs %
Variação
1991-2000 (%)
Total de domicílios 2.539.953 100,0 2.985.977 100,0 17,6
Urbanos 2.487.051 97,9 2.827.849 94,7 13,7
Rurais 52.902 2,1 158.128 5,3 198,9
Fonte: IBGE/SEADE. Elaboração própria.
Quanto a localização dos domicílios, em São Paulo predomina amplamente
os domicílios urbanos sobre os rurais. Em 2000, 94,7% dos domicílios ou
2.827.849 unidades estavam na zona urbana do município, enquanto 5,3%, ou
158.128 unidades nas áreas rurais. O que temos de novo nos anos 90 a esse
respeito é o crescimento dos domicílios rurais em São Paulo. Eles que somavam
52.902 unidades em 1991, passaram em 2000 para 158.128 domicílios, uma
variação de 198,9%, ou 105.226 novos domicílios no período. Esse crescimento
ocorre em grande medida na zona sul e norte da capital, em áreas de proteção
ambiental e mananciais ilegalmente ocupados.
2.4.1. Infraestrutura das habitações
Ao contrário de várias regiões do país, o município de São Paulo conta com
uma ampla cobertura da rede de infra-estrutura em termos de saneamento básico.
dependência doméstica ou por normas de convivência. Esses domicílios particulares podem ser ainda
permanentes ou improvisados. Para maiores detalhes ver Notas Metodológicas IBGE/Censo 2000.
70

Dos domicílios particulares permanentes (2.985.977 domicílios ou 98,3% do total)
99,8% tinham esgotamento sanitário em 2000, sendo que 87,2% ligados à rede
geral pública de esgoto.
Àqueles 6.958 domicílios particulares permanentes sem rede de esgoto,
somam-se os 12.468 “domicílios improvisados”, que pelas suas características,
também não contam com esse tipo de infra-estrutura básica. Ou seja, segundo os
dados do IBGE, podemos falar em pelo menos 20 mil domicílios sem esgotamento
sanitário no município de São Paulo em 2000.
Tabela 3
Município de São Paulo: Domicílios particulares permanentes por tipo de esgotamento sanitário, 2000
Tipo de esgotamento Absolutos %
Tinham 2.979.019 99,8
Rede Geral 2.604.766 87,2
Não tinham 6.958 0,2
Total de domicílios 2.985.977 100
Fonte: IBGE, Censo 2000.
A amplitude da cobertura do sistema de esgotamento sanitário no município
de São Paulo, contrasta com as fragilidades do sistema de tratamento, não
somente do esgoto doméstico, mas em particular do chamado “esgoto industrial”,
com grande poder de contaminação do solo, rios e mananciais 5 .
No caso do abastecimento de água, a cobertura sobre domicílios
particulares permanentes pela rede geral de distribuição é de 98,6%, ou 2.944.952
unidades domiciliares atendidas. Outros tipos de cobertura, como poço, nascente
e/ou outras, juntas totalizam 1,3% dos domicílios particulares permanentes
paulistanos, ou 41.025 unidades. A Sabesp (Companhia de Saneamento Básico
do estado de São Paulo), responsável pela rede de esgoto e abastecimento de
água em São Paulo, aponta que a satisfatória cobertura da rede, contrasta com as
crescentes dificuldades de captação de água enfrentadas no município, devida
entre outros fatores, pela ocupação urbana desordenada de reservas ambientais e
áreas de mananciais, como as margens da Represa de Guarapiranga e da
5 Para maiores detalhes ver Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental: www.cetesb.sp.gov.br
71

Represa Billings, responsáveis por grande parcela do abastecimento de água não
somente na capital, mas em outros municípios da região metropolitana.
Tabela 4
MSP: Domicílios particulares permanentes por tipo de abastecimento de água, 2000
Tipo de abastecimento Absoluto %
Rede geral 2.944.952 98,6
Poço ou nascente 21.811 0,7
Outra 19.214 0,6
Total 2.985.977 100
Fonte: IBGE, Censo 2000.
No que se refere à coleta de lixo no município de São Paulo, 99,2% dos
domicílios particulares permanentes, ou 2.962.056 unidades, têm seu lixo coletado
regularmente. Domicílios cujo lixo têm outro destino, segundo os dados do Censo
2000, totalizam 23.921 unidades, ou 0,8% dos domicílios particulares
permanentes.
Tabela 5
Município de São Paulo: Domicílios particulares permanentes, por destino do lixo, 2000
Tipo de destino Absoluto %
Coletado 2.962.056 99,2
Outro destino 23.921 0,8
Total 2.985.977 100
Fonte: IBGE, Censo 2000.
No caso do lixo, em particular, os especialistas da área e a própria
Companhia de Limpeza Pública do município de São Paulo (Limpurb) afirmam
que os problemas hoje em São Paulo estão localizados menos no serviço de
coleta do lixo, como demonstra a tabela 5, mas na infra-estrutura de recebimento
e tratamento do lixo, na saturação dos aterros sanitários, do sistema de
compostagem e de transbordo, que hoje, caminham para o colapso.
Cabe destacar, que no que se refere ao esgotamento sanitário,
abastecimento de água é coleta do lixo, o alcance das redes gerais de
72

atendimento é bastante amplo, chegando mesmo em áreas mais afastadas.
Todavia, esses sistemas demandam importantes investimentos de infra-estrutura,
no que diz respeito a ampliação da capacidade de recebimento do lixo, de
preservação das áreas de mananciais, de tratamento do esgoto coletado, entre
outros.
No que se refere ao atendimento da população em termos de energia
elétrica, a cobertura do sistema também é ampla. Os dados disponíveis da CESP,
demostram que em 1997, São Paulo contava com 2.784.269 consumidores
residenciais, número que se aproxima do número de domicílios permanentes da
cidade. O crescimento do número de consumidores é observado de 1989 a 1997
entre os residenciais e consumidores em comércio e serviços. Esse número para
a indústria cai significativamente no período. Dos 43.104 consumidores industriais
em 1989, foram eliminados 6.333 unidades consumidoras até 1997, quando
passamos a ter em São Paulo 36.771 unidades.
Tabela 6
Município de São Paulo
Evolução do número de consumidores de energia elétrica por tipo de consumidor.
Tipo de Consumidor 1989 1991 1993 1995 1997
Consumidores de Energia Elétrica Residencial 2.282.758 2.396.102 2.533.048 2.633.320 2.784.269
Consumidores de Energia Elétrica Rural 324 317 333 274 283
Consumidores de Energia Elétrica Industrial 43.104 41.847 38.420 37.606 36.771
Consumidores En.El.Com.,Serv.,Outras Ativ. 248.582 267.546 284.885 301.299 321.785
Fonte: Fundação SEADE/Companhia Energética de São Paulo - CESP
Esse comportamento da rede de energia elétrica em termos de
consumidores, é acompanhado pela evolução do consumo de energia no
município entre 1991 e 1997.
73

170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
FIGURA 1
Enquanto o consumo residencial, rural e outros se amplia no período, o
consumo industrial de energia elétrica no principal centro econômico do país foi
reduzido. Na verdade, entre 1989 e 1997 o consumo de energia elétrica por parte
das unidades industriais foi continuamente caindo nos anos 90, atingindo seu
menor nível nos anos finais da década. Em contrapartida, o consumo no comércio,
serviços e outras atividades aumentou 50% no período, continuamente, refletindo
o maior peso desses setores na atividade econômica do município.
2.4.2. Favelas em São Paulo
Em suas Notas Metodológicas, o Censo 2000 do IBGE, define casa como
tipo de domicílio “localizado em uma edificação de um ou mais pavimentos, desde
que ocupado integralmente por um único domicílio, com acesso direto a um
logradouro (arruamento, vila, avenida, caminho, etc...) legalizado ou não,
independentemente do material utilizado em sua construção”. Apartamento, é um
tipo de domicílio localizado em um edifício de um ou mais andares, com mais de
um domicílio, servido por espaços comuns. Essa definição de casa e apartamento
permite incluir nessas rubricas, formas precárias de domicílio, como as favelas
distribuídas por São Paulo.
Município de São Paulo: Evolução do consumo de energia
elétrica (1989 = base 100)
1989 1991 1993 1995 1997
Fonte: CESP. Elaboração própria.
Residencial Rural Industrial Outros
74

FIGURA 1
Mapa das Favelas no município de São Paulo
Conforme demonstra a figura 1, as favelas em São Paulo estão distribuídas
por toda a cidade. Entre 1980 e 2000, o número de favelas praticamente dobrou
no município de São Paulo. Em 1980, foram aferidas 1.099 favelas no município,
que passaram à 1.593 em 1990, chegando em 2000 à 2.018.
Tabela 7
Município de São Paulo
Evolução do número de favelas e da população residente
Nº Absolutos Variação no período Variação ao ano
Favelas 1980 1990 2000 1990/1980 2000/1990 1990/1980 2000/1990
População residente
(1991-2000)
Legenda
Distritos
Represas
Favelas
Fonte: SEHAB
1.099 1.593 2.018 44,9 26,7 3,8 2,4
1991 2000
Variação
no período ao ano
75

891.679 1.160.590 30,2 3,0
Fonte: Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano/Centro de Estudos da Metrópole. Elaboração própria.
De acordo com estimativas da Secretaria Municipal de Habitação e
Desenvolvimento Urbano (SEHAB) e do Centro de Estudos da Metrópole, a
população favelada também cresceu nos anos 90, com uma variação entre 1991 e
2000 de 30,2%. Essa variação, acresceu 268.911 novos favelados em São Paulo,
elevando essa população de 891.679 em 1991 para 1.160.590 pessoas 6 .
Tabela 8
Município de São Paulo
Número de Favelas e Pessoas Residentes em Favelas, segundo áreas geográficas
Áreas Geográficas
Número de favelas Pessoas residentes
1980 1990 2000 1991 2000
Centro 0 1 2 1.395 2.744
Zona Leste 192 311 400 226.009 336.473
Zona Norte 130 174 217 112.033 112.375
Zona Oeste 126 185 241 125.765 140.504
Zona Sul 651 922 1.158 426.477 568.494
Total 1.099 1.593 2.018 891.679 1.160.590
Fonte: Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano/Centro de Estudos da Metrópole. Elaboração própria.
Essa população espalhada por todas as regiões geográficas da cidade,
concentra-se de forma mais acentuada na zona sul, que em 2000, respondia por
49% dos residentes (568.494 moradores) e 57% das favelas do município (1.158
favelas). A zona leste, região mais populosa da cidade, abrigava em 2000, 20%
das favelas de São Paulo (400 favelas) e 29% dos residentes em favelas (336.473
moradores). As zonas oeste, com 12% das favelas e dos residentes, e a zona
norte com 10% dos residentes e 11% das favelas se equivalem. A região central
contava com duas favelas em 2000, que abrigavam 2.744 moradores. Essa
distribuição das favelas e do número de moradores em favelas entre as várias
áreas geográficas da capital, permaneceu praticamente inalterada desde os anos
80, mantendo a ampla participação dos distritos da zona sul, no que se refere a
6 Esses dados são oriundos do cadastramento digital de favelas de São Paulo, realizado pela SEHAB em
parceria com o Centro de Estudos da Metrópole (CEM) do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
(Cebrap). O estudo atualiza o mapa das favelas paulistanas e, pela primeira vez, o disponibiliza digitalmente.
A atualização populacional tem como base o Censo Demográfico 2000, do IBGE.
76

presença de favelas e favelados. Todavia, a análise pelos distritos nas várias
áreas geográficas do município, indica uma série de movimentos inter-distritais da
população residente nas favelas de São Paulo.
Tabela 9
Município de São Paulo
Estimativas de População em Favelas para 1991 e 2000
CENTRO 1991 2000
Variação
no período ao ano
Total Município 891.679 1.160.590 30,2 3,0
Cambuci 0 0 - -
Consolação 0 0 - -
Liberdade 0 0 - -
República 0 0 - -
Sé 0 0 - -
Santa Cecília 503 1.221 142,7 10,4
Bom Retiro 639 1.523 138,3 10,1
Bela Vista 253 0 -100,0 -100,0
TOTAL 1.395 2.744
Fonte: IBGE e Prefeitura Municipal de São Paulo. Elaboração própria.
Na região central da cidade, que conta com a menor população favelada de
São Paulo, enquanto entre 1991 e 2000, as duas favelas existentes nos distritos
do Bom Retiro e de Santa Cecília mais que dobram o número de seus moradores
o distrito da Bela Vista deixa de contar com essa forma precária de moradia e
passa a não contar com moradores favelados em 2000.
Tabela 10
Município de São Paulo
Estimativas de População em Favelas para 1991 e 2000
ZONA LESTE
1991 2000 Variação
no período ao ano
Total Município 891.679 1.160.590 30,2 3,0
Água Rasa 0 0 - -
José Bonifácio 192 3.293 1.615,1 37,1
Guaianases 1.027 7.293 610,1 24,3
São Rafael 5.689 19.105 235,8 14,4
Ermelino Matarazzo 13.098 35.706 172,6 11,8
Cidade Tiradentes 2.159 5.873 172,0 11,8
Jardim Helena 2.410 6.324 162,4 11,3
Belém 781 1.978 153,3 10,9
Lajeado 13.956 32.449 132,5 9,8
Carrão 1.448 3.292 127,3 9,6
Cangaiba 7.867 17.566 123,3 9,3
77

Artur Alvim 3.482 7.291 109,4 8,6
Vila Medeiros 2.169 4.513 108,1 8,5
Itaim Paulista 6.927 14.411 108,0 8,5
Cidade Lider 5.080 9.381 84,7 7,1
Mooca 287 493 71,8 6,2
Sapopemba 34.078 47.314 38,8 3,7
Vila Prudente 6.891 9.389 36,3 3,5
Parque do Carmo 3.855 5.217 35,3 3,4
Penha 2.709 3.428 26,5 2,7
Vila Curuçá 11.756 13.921 18,4 1,9
Tatuapé 3.304 3.787 14,6 1,5
Vila Jacuí 32.248 35.527 10,2 1,1
Itaquera 5.003 5.454 9,0 1,0
São Mateus 13.842 14.970 8,1 0,9
Vila Formosa 294 265 -9,9 -1,1
São Miguel 4.841 4.068 -16,0 -1,9
Iguatemi 5.691 4.695 -17,5 -2,1
Vila Maria 16.242 10.374 -36,1 -4,9
Ponte Rasa 3.532 2.112 -40,2 -5,6
Aricanduva 6.221 3.710 -40,4 -5,6
Pari 443 242 -45,4 -6,5
Vila Guilherme 278 127 -54,3 -8,3
São Lucas 7.424 2.905 -60,9 -9,9
Brás 572 0 -100,0 -100,0
Vila Matilde 213 0 -100,0 -100,0
TOTAL 226.009 336.473
Fonte: IBGE e Prefeitura Municipal de São Paulo. Elaboração própria.
Na zona leste da capital, a segunda em número de favelas, há uma grande
diferenciação entre os distritos em termos da população em favelas. A maior
população de moradores em favelas em 2000, estava no distrito de Sapopemba,
(47.314 pessoas), que apresentou nos anos 90, uma taxa média de crescimento
dessa população de 3,7% ao ano. Outros distritos da região com grande
população favelada, apresentaram taxas de crescimento bastante superiores à
Sapopemba, como é o caso de Ermelino Matarazzo (35.706 moradores) e uma
taxa de crescimento médio de 11,8% ao ano entre 1991 e 2000, além do distrito
de Lajeado (32.449 moradores) que contou com um crescimento médio dessa
população da ordem de 9,8% ao ano.
Em contrapartida, distritos que já abrigavam uma pequena população de
moradores em favelas, diminuíram ainda mais nos anos 90 essa população, como
é o caso do distrito de São Lucas (-9,9% ao ano em média); Aricanduva (-5,6% ao
ano em média), número equivalente à Ponte Rasa. Além disso, distritos como
78

Brás e Vila Matilde, deixaram de contar com moradores em favelas no decorrer
dos anos 90.
Tabela 11
Município de São Paulo
Estimativas de População em Favelas para 1991 e 2000
ZONA NORTE
1991 2000 Variação
no período ao ano
Total Município 891.679 1.160.590 30,2 3,0
Jaçanã 5.054 14.205 181,1 12,2
Brasilândia 31.209 45.802 46,8 4,4
Tucuruvi 574 788 37,3 3,6
Freguesia do Ó 6.265 6.080 -3,0 -0,3
Cachoeirinha 30.068 27.745 -7,7 -0,9
Limão 8.623 7.194 -16,6 -2,0
Mandaqui 3.851 2.827 -26,6 -3,4
Tremembé 23.117 7.418 -67,9 -11,9
Casa Verde 256 62 -75,8 -14,6
Santana 3.016 254 -91,6 -24,0
TOTAL 112.033 112.375
Fonte: IBGE e Prefeitura Municipal de São Paulo. Elaboração própria.
Na zona norte, que praticamente mantém o número de moradores em
favelas nos anos 90, essa diferenciação também aparece. Enquanto nos distritos
mais centrais como Limão, Santana e Casa Verde diminuem o número de favelas
e moradores, outros distritos têm grande incremento de sua população favelada. O
distrito com maior população favelada em 1991, Brasilândia, está entre é o
segundo que mais cresce em termos dessa população até 2000, com uma taxa
média de 4,4% ao ano, atrás apenas do distrito de Jaçanã, que depois de uma
década com crescimento de 12,2% ao ano em média, passou a contar em 2000
com uma população superior à 14 mil favelados.
Tabela 12
Município de São Paulo
Estimativas de População em Favelas para 1991 e 2000
ZONA OESTE
1991 2000 Variação
no período ao ano
Total Município 891.679 1.160.590 30,2 3,0
Jardim Paulista 0 0 - -
Perdizes 0 0 - -
Anhanguera 783 2.694 244,1 14,7
Jaraguá 7.360 19.208 161,0 11,2
79

Vila Sônia 10.135 17.466 72,3 6,2
São Domingos 8.068 13.335 65,3 5,7
Pirituba 11.034 18.223 65,2 5,7
Lapa 154 250 62,3 5,5
Perus 16.077 21.914 36,3 3,5
Rio Pequeno 18.149 19.479 7,3 0,8
Jaguara 1.803 1.829 1,4 0,2
Jaguaré 15.000 12.784 -14,8 -1,8
Morumbi 4.088 3.301 -19,3 -2,3
Alto de Pinheiros 594 466 -21,5 -2,7
Raposo Tavares 11.604 8.542 -26,4 -3,3
Butantã 3.233 660 -79,6 -16,2
Vila Leopoldina 1.476 267 -81,9 -17,3
Itaim Bibi 10.945 86 -99,2 -41,6
Barra Funda 4.756 0 -100,0 -100,0
Pinheiros 506 0 -100,0 -100,0
TOTAL 125.765 140.504
Fonte: IBGE e Prefeitura Municipal de São Paulo. Elaboração própria.
A zona oeste, que no período 1991-2000, passou a contar com mais 15 mil
favelados, teve esse crescimento concentrado em alguns distritos. Os distritos que
mais contribuíram para esse crescimento foram, segundo os dados da tabela 12,
foram Jaraguá, Vila Sônia, São Domingos e Pirituba, além de Perus que passou a
ser o principal distrito da região em número de favelados e o distrito de
Anhaguera, que apresentou taxas médias de crescimento da população em
favelas da ordem de 14,7% ao ano 7 .
Tabela 13
Município de São Paulo
Estimativas de População em Favelas para 1991 e 2000
ZONA SUL 1991 2000
Variação
no período Ao ano
Total Município 891.679 1.160.590 30,2 3,0
Cidade Ademar 20.814 44.651 114,5 8,9
Jardim Ângela 37.689 74.424 97,5 7,9
Pedreira 16.863 32.859 94,9 7,7
Grajaú 53.326 93.619 75,6 6,5
Campo Limpo 22.336 35.608 59,4 5,3
Jardim São Luís 35.034 52.135 48,8 4,5
Jabaquara 16.781 24.186 44,1 4,1
Capão Redondo 49.111 57.427 16,9 1,8
Cidade Dutra 30.475 34.497 13,2 1,4
7 Os distritos de Pinheiros e Barra Funda deixaram de contar com moradores em favelas no período, sendo
que em Barra Funda, a população de 4.756 moradores favelados em 1991, foi reduzida a zero em 2000.
80

Parelheiros 12.875 14.491 12,6 1,3
Vila Andrade 28.010 29.703 6,0 0,7
Socorro 3.863 4.061 5,1 0,6
Sacomã 69.861 59.181 -15,3 -1,8
Saúde 1.532 1.082 -29,4 -3,8
Ipiranga 209 140 -33,0 -4,4
Campo Belo 8.391 3.829 -54,4 -8,3
Marsilac 755 302 -60,0 -9,7
Cursino 6.077 2.269 -62,7 -10,4
Campo Grande 8.688 3.118 -64,1 -10,8
Vila Mariana 3.115 874 -71,9 -13,2
Santo Amaro 220 38 -82,7 -17,7
Moema 452 0 -100,0 -100,0
TOTAL 426.477 568.494
Fonte: IBGE e Prefeitura Municipal de São Paulo. Elaboração própria.
Por fim, a região sul, que concentra praticamente a metade das favelas e da
população favelada do município de São Paulo. Na zona sul está, por exemplo, a
maior favela de São Paulo, Heliópolis, com mais de 80 mil moradores, numa área
com cerca de 1 milhão de metros quadrados, entre o bairro do Ipiranga e o
município de São Caetano do Sul 8 .
Do ponto de vista dos distritos da zona sul, a dinâmica é clara: distritos mais
próximos ao centro, como Moema, Vila Mariana, Saúde e Cursino, diminuem sua
população favelada nos anos 90, enquanto aqueles das áreas mais periféricas,
apresentam aumento do número de moradores em favelas. A exceção mais
evidente dessa regra é justamente o distrito de Sacomã, que abriga parte da
população da favela de Heliópolis, que diminuiu sua população, entre 1991 e 2000
em 15,3%.
O distrito que mais abrigava moradores em favela de todo o município no
ano 2000 é Grajaú, que com uma das maiores taxas de crescimento do número de
favelados entre 1991 e 2000 (6,5% ao ano em média), ultrapassou Sacomã,
totalizando mais de 93 mil moradores em favelas. Cidade Ademar, foi o distrito da
zona sul em que mais cresceu a população favelada. Essa mais que dobrou no
período, passando de 20.814 moradores em 1991, para 44.651 em 2000. Outro
8 Sua origem é de 1970, quando a prefeitura de São Paulo transferiu, provisoriamente, 60 famílias, da Vila
Prudente para a região entre os córregos Independência e Sacomã, um improviso que resultou décadas mais
tarde na maior favela de São Paulo. Ali estão concentrados graves problemas estruturais, reconhecidos pela
própria prefeitura: 40% das casas não têm esgoto, mais de 60% das ruas não são asfaltadas, mais de 250
famílias moram em barracos que podem desabar com a chuva, entre outros problemas.
81

distrito que se destaca nos anos 90 pelo processo de “favelização” é Jardim
Ângela, que saltou de 37.689 moradores em favelas para 74.424, no mesmo
período.
2.4.3. População em situação de rua em São Paulo
Entre vários segmentos da sociedade paulistana expostos à privações e
riscos, estão as pessoas que “moram nas ruas”. Segundo a Secretaria Municipal
de Assistência Social (SAS), para além da falta de moradia, várias são as
motivações para uma pessoa passar a morar na rua, como desemprego,
drogadição, alcoolismo, desarranjos afetivos e familiares, entre outros 9 .
Segundo o Censo 2000 da FIPE, 8.706 pessoas viviam em situação de rua
no município de São Paulo, representando 0,0008% da população total do
município. Esta população estava presente em 19 dos 96 distritos de São Paulo,
amplamente concentrada na região central da cidade. Dez distritos concentram
mais de 70% de toda a população em situação de rua, sendo que seis deles estão
na área central, com uma população de 4.676 pessoas. Outro distrito importante
no que diz respeito à população em situação de rua é a Moóca, na zona leste, que
contava em 2000 com 1.559 moradores, 18% do universo total daqueles em
situação de rua.
FIGURA 2
População em situação de rua no município de São Paulo
9 SAS/PMSP. Plano de assistência social da cidade de São Paulo (PLASsp – 2002/2003).
82

2.4.4. Loteamentos irregulares em São Paulo
O predomínio da zona sul em termos de número de favelas e favelados,
pode ser visto também na concentração de loteamentos irregulares na região.
Segundo a SEHAB, na zona sul estão concentradas as grandes áreas ocupadas
irregularmente no município, grande parte delas em áreas de proteção ambiental e
de mananciais.
83

FIGURA 3
Mapa dos loteamentos irregulares no município de São Paulo
Em várias dessas áreas, benfeitorias na infra-estrutura e a construção de
aparelhos para o atendimento de serviços sociais básicos, sofrem restrições,
inclusive legais, para serem efetivadas. As carências econômicas e sociais, se
misturam à problemas ambientais, de preservação do solo e proteção de
mananciais.
Distritos
Represas
Lotes irregulares
Fonte: SEHAB/SAS
84

2.5. Pobreza e educação
A educação é um dos grandes problemas enfrentados em países latino
americanos, em particular no que se refere à educação dos estratos mais carentes
da população. Vários são os indicadores que demonstram essas dificuldades. Em
relação aos estratos mais carentes, o analfabetismo ainda é no Brasil, um dos
problemas mais graves.
Segundo os dados do Censo/IBGE, o Brasil contava mais de 17,5 milhões
de analfabetos com 10 anos ou mais de idade em 2000, o que indica uma taxa de
alfabetização da população brasileira nessa faixa etária de 87,1%. Nas regiões
mais desenvolvidas do País, esses números são um pouco diferentes. O Estado
de São Paulo em 2000, tinha 1.872.137 analfabetos segundo o Censo, ou seja,
10,6% do total de analfabetos brasileiros com idade igual ou superior à 10 anos,
com uma taxa de alfabetização entre essa população de 93,8%.
Em São Paulo, a taxa de alfabetização da população residente com mais de
10 anos de idade atingiu em 2000, 95,4%, segundo os dados do Censo/IBGE. São
Paulo, cuja população residente com 10 anos ou mais representava 6,3% do total
de brasileiros nessa faixa etária em 2000, abrigava em torno de 400 mil
analfabetos com idade igual ou superior a 10 anos, ou seja, 2,2% dos analfabetos
brasileiros.
Tabela 1
População residente de 10 anos ou mais de idade no MSP (2000)
Brasil
População total com 10 anos ou mais 136.881.115
População alfabetizada com 10 anos ou mais 119.328.353
Taxa de alfabetização (%) 87,1
Estado de São Paulo
População total com 10 anos ou mais 30.672.612
População alfabetizada com 10 anos ou mais 28.800.475
Taxa de alfabetização (%) 93,8
Município de São Paulo
População total com 10 anos ou mais 8.727.411
População alfabetizada com 10 anos ou mais 8.327.045
Taxa de alfabetização (%) 95,4
Fonte: IBGE, Censo 2000.
85

Todavia, esses mais de 400mil analfabetos registrados pelo Censo 2000,
não estão distribuídos de maneira uniforme no município. Na verdade, os dados
globais de analfabetismo em São Paulo, não permitem visualizar o quadro
existente de concentração dos analfabetos nos seus distritos periféricos.
2.5.1. Analfabetismo por distrito
De fato, o conjunto de pessoas não alfabetizadas em São Paulo está
distribuído de maneira desigual entre as várias regiões do município.
Predominantemente, a zona sul da cidade, abriga os distritos com maior nível de
analfabetismo, seguida pela zona leste e norte. Tomando por base o
analfabetismo nos distritos paulistanos, entre a população com idade de 7 e 14
anos de idade, e a população com 15 anos ou mais, podemos ver claramente
esse quadro.
De acordo com a tabela 2, os 482.404 não-alfabetizados com 7 anos ou
mais residentes no município de São Paulo, estão concentrados nos distritos
periféricos da cidade. Por todos os cortes etários sob essa faixa de idade, as
maiores taxas de analfabetismo estão concentradas nesses distritos. Segundo os
dados do MEC/INEP, distritos como Marsilac, Parelheiros, Jardim Ângela, Grajaú,
Lajeado, Vila Andrade, Perus, Brasilândia, são aqueles com os maiores índice de
não alfabetizados. Os distritos com maior quantidade de analfabetos com idade
superior a 7 anos, são Grajaú (23.648 pessoas); Jardim Ângela (19.553 pessoas);
e Brasilândia (16.690 pessoas).
Quando observada a população não-alfabetizada de 7 a 14 anos, idade
alvo do Ensino Fundamental no país, os distritos que se destacam são Grajaú,
com 5.363 analfabetos (taxa de 10%), Jardim Ângela, com 5.006 analfabetos (taxa
de 13%), Brasilândia, com 4.061 analfabetos (taxa de 11%) e Cidade Tiradentes,
com 3.457 analfabetos (taxa de 11%). Essa concentração é similar para
analfabetismo sob a população com 15 anos ou mais. Os distritos que se
destacam são os mesmos, com uma concentração de analfabetos ainda maior na
zona sul, nos distritos de Grajaú, Jardim Ângela, Brasilândia e Capão Redondo.
86

Tabela 2
Município de São Paulo
Analfabetismo por distritos, segundo faixas etárias (2001)
Distritos
Pop. 7 até analf. (%) Pop. 15 anos analf. (%) Pop. 7 anos analf. (%)
14 anos ou mais ou mais
Água Rasa 8.830 282 3 70.242 2.204 3 79.072 2.486 3
Alto de Pinheiros 3.811 66 2 37.976 404 1 41.787 470 1
Anhanguera 6.316 537 9 25.888 1.566 6 32.204 2.103 7
Aricanduva 11.932 604 5 72.861 3.102 4 84.793 3.706 4
Artur Alvim 13.516 610 5 86.042 3.137 4 99.558 3.747 4
Barra Funda 1.193 87 7 10.785 330 3 11.978 417 3
Bela Vista 4.570 244 5 54.380 968 2 58.950 1.212 2
Belém 3.999 175 4 32.250 826 3 36.249 1.001 3
Bom Retiro 2.842 177 6 21.177 713 3 24.019 890 4
Brás 2.718 164 6 19.672 704 4 22.390 868 4
Brasilândia 37.762 4061 11 172.105 12.629 7 209.867 16.690 8
Butantã 4.946 135 3 44.010 760 2 48.956 895 2
Cachoeirinha 21.763 1.939 9 105.319 6.654 6 127.082 8.593 7
Cambuci 2.703 101 4 23.684 653 3 26.387 754 3
Campo Belo 6.073 238 4 55.594 1.116 2 61.667 1.354 2
Campo Grande 10.848 333 3 71.918 1.673 2 82.766 2.006 2
Campo Limpo 27.592 2.513 9 137.775 8.651 6 165.367 11.164 7
Cangaiba 18.871 1.110 6 102.266 4.823 5 121.137 5.933 5
Capão Redondo 36.490 3.313 9 170.891 12.644 7 207.381 15.957 8
Carrão 8.768 331 4 62.610 1.984 3 71.378 2.315 3
Casa Verde 9.628 433 4 66.244 2.023 3 75.872 2.456 3
Cidade Ademar 34.869 2.831 8 176.928 12.161 7 211.797 14.992 7
Cidade Dutra 27.889 2.174 8 139.115 8.139 6 167.004 10.313 6
Cidade Lider 16.671 898 5 85.594 4.010 5 102.265 4.908 5
Cidade Tiradentes 32.008 3.457 11 127.577 7.377 6 159.585 10.834 7
Consolação 3.474 67 2 48.251 448 1 51.725 515 1
Cursino 11.682 401 3 81.386 2.577 3 93.068 2.978 3
Ermelino Matarazzo 15.221 1.131 7 77.905 4.421 6 93.126 5.552 6
Freguesia do Ó 18.074 766 4 111.851 3.930 4 129.925 4.696 4
Grajaú 53.053 5.363 10 228.616 18.285 8 281.669 23.648 8
Guaianases 15.634 1.387 9 68.032 4.544 7 83.666 5.931 7
Iguatemi 16.860 1.541 9 69.400 5.526 8 86.260 7.067 8
Ipiranga 10.520 537 5 79.261 2.632 3 89.781 3.169 4
Itaim Bibi 6.370 131 2 70.211 743 1 76.581 874 1
Itaim Paulista 34.644 3.155 9 145.961 10.870 7 180.605 14.025 8
Itaquera 29.335 2.184 7 144.486 8.115 6 173.821 10.299 6
Jabaquara 26.459 1.617 6 164.360 7.531 5 190.819 9.148 5
Jaçanã 12.174 971 8 68.713 3.843 6 80.887 4.814 6
Jaguara 2.982 104 3 20.465 692 3 23.447 796 3
Jaguaré 5.301 439 8 32.187 1.982 6 37.488 2.421 6
Jaraguá 22.569 1.792 8 102.914 5.691 6 125.483 7.483 6
Jardim Ângela 38.871 5.006 13 168.235 14.547 9 207.106 19.553 9
Jardim Helena 22.182 2.409 11 95.671 7.966 8 117.853 10.375 9
Jardim Paulista 5.423 79 1 74.106 586 1 79.529 665 1
Jardim São Luís 34.500 2.625 8 172.581 10.762 6 207.081 13.387 6
José Bonifácio 14.390 896 6 80.143 3.344 4 94.533 4.240 4
Lajeado 26.560 2.965 11 105.854 8.883 8 132.414 11.848 9
Lapa 5.191 116 2 51.132 804 2 56.323 920 2
Liberdade 5.491 186 3 51.780 1.116 2 57.271 1.302 2
Limão 10.142 607 6 63.210 2.812 4 73.352 3.419 5
Mandaqui 12.448 444 4 80.375 2.402 3 92.823 2.846 3
Marsilac 1.533 147 10 5.445 652 12 6.978 799 11
Moema 5.665 44 1 61.234 342 1 66.899 386 1
Mooca 5.866 118 2 52.990 946 2 58.856 1.064 2
Morumbi 3.731 216 6 27.692 857 3 31.423 1.073 3
Parelheiros 17.693 1.727 10 68.036 6.426 9 85.729 8.153 10
Pari 1.403 45 3 12.187 362 3 13.590 407 3
87

Parque do Carmo 9.705 671 7 45.871 2.698 6 55.576 3.369 6
Pedreira 19.696 1.891 10 88.728 6.505 7 108.424 8.396 8
Penha 13.872 577 4 99.085 3.264 3 112.957 3.841 3
Perdizes 8.765 110 1 87.210 881 1 95.975 991 1
Perus 10.885 1.161 11 49.043 3.579 7 59.928 4.740 8
Pinheiros 4.612 74 2 54.851 516 1 59.463 590 1
Pirituba 20.976 1.033 5 123.064 5.229 4 144.040 6.262 4
Ponte Rasa 12.681 611 5 74.804 3.065 4 87.485 3.676 4
Raposo Tavares 12.993 1.152 9 66.333 3.799 6 79.326 4.951 6
República 3.352 167 5 40.947 884 2 44.299 1.051 2
Rio Pequeno 14.870 1.183 8 83.707 4.400 5 98.577 5.583 6
Sacomã 29.508 1.901 6 172.623 8.630 5 202.131 10.531 5
Santa Cecília 5.633 161 3 60.547 1.013 2 66.180 1.174 2
Santana 11.928 363 3 104.046 2.500 2 115.974 2.863 2
Santo Amaro 5.146 84 2 51.805 649 1 56.951 733 1
São Domingos 10.260 566 6 63.433 2.492 4 73.693 3.058 4
São Lucas 17.006 708 4 108.534 4.520 4 125.540 5.228 4
São Mateus 22.269 1.471 7 113.325 6.108 5 135.594 7.579 6
São Miguel 13.642 937 7 71.429 4.150 6 85.071 5.087 6
São Rafael 19.260 1.870 10 86.778 5.971 7 106.038 7.841 7
Sapopemba 41.611 2.822 7 204.200 12.173 6 245.811 14.995 6
Saúde 10.591 214 2 99.528 1.443 1 110.119 1.657 2
Sé 1.938 139 7 16.219 651 4 18.157 790 4
Socorro 4.244 117 3 31.813 768 2 36.057 885 2
Tatuapé 7.517 144 2 66.082 1.052 2 73.599 1.196 2
Tremembé 22.587 1.896 8 119.767 7.050 6 142.354 8.946 6
Tucuruvi 10.639 279 3 80.972 1.940 2 91.611 2.219 2
Vila Andrade 10.562 1.506 14 52.139 4.447 9 62.701 5.953 9
Vila Curuçá 23.093 1.998 9 101.823 6.595 6 124.916 8.593 7
Vila Formosa 10.745 346 3 74.575 2.604 3 85.320 2.950 3
Vila Guilherme 5.240 179 3 40.589 1.146 3 45.829 1.325 3
Vila Jacuí 22.447 2.262 10 98.493 7.383 7 120.940 9.645 8
Vila Leopoldina 2.766 168 6 21.810 730 3 24.576 898 4
Vila Maria 14.439 1.264 9 86.025 5.416 6 100.464 6.680 7
Vila Mariana 10.102 149 1 106.193 1.141 1 116.295 1.290 1
Vila Matilde 12.442 426 3 80.524 2.602 3 92.966 3.028 3
Vila Medeiros 17.350 1.016 6 108.413 5.163 5 125.763 6.179 5
Vila Prudente 11.504 571 5 81.363 3.370 4 92.867 3.941 4
Vila Sônia 10.757 803 7 67.159 2.970 4 77.916 3.773 5
TOTAL 1.369.682 99.019 7 7.841.423 383.385 5 9.211.105 482.404 5
Fonte: MEC/INEP (elaboração própria)
É fundamental ressaltar diante desse quadro, que apesar da elevada taxa
de alfabetização no município de São Paulo, superior ao Brasil e ao estado de São
Paulo, o problema do analfabetismo persiste na maior cidade brasileira, em
particular nas áreas periféricas, mais pobres, violentas e com as piores condições
de infraestrutura.
88

2.5.2. O problema da oferta de vagas no município de São Paulo
Em relação ao município de São Paulo, o diagnóstico corrente entre os
especialistas na área de educação, diz respeito a pouca expressividade do
problema de vagas no sistema educacional, ou seja, o número de vagas ofertadas
pelo sistema educacional é compatível com as demandas da população.
Tabela 3
São Paulo - Estimativa de Oferta de vagas e crianças fora da escola no ensino fundamental
População total (7-14anos)¹ 1.369.682
Total de matrículas no ensino fundamental² 1.630.290
Matrículas no ensino fundamental (crianças de 7-14 anos)³ 1.618.795
Crianças fora escola (7-14 anos) 11.495
% Crianças fora escola (7-14 anos) 0,99
Fonte: MEC/INEP (elaboração própria)
(1) Censo 2000; referência, set/2000.
(2) ano de referência 2001
(3) Considerando a distorção idade-série para 8ª série de 35,8% e 7ª série 32,9%. Para efeito de estimativas
Estamos considerando que o total de alunos na 8ª série fora da idade ideal, tenha mais de 14 anos e que
92% dos alunos da 7ª série fora da idade ideal, também tenham idade superior à 14 anos.
É o que podemos perceber através dados estimados da tabela 3. Tomando
o Ensino Fundamental como parâmetro de análise, menos de 1% da população
com idade entre 7 e 14 anos estaria fora do ensino fundamental 10 .
A população total com idade entre 7 e 14 anos em 2000 era de 1.369.682
habitantes, ou mais de 13% da população total da cidade. O total de matrículas no
Ensino Fundamental em São Paulo no ano de 2001 atingiu 1.630.290 segundo
dados do MEC. Considerando que uma parte dos alunos matriculados no Ensino
Fundamental tenha idade superior à 14 anos (distorção idade -série),
principalmente nas duas últimas séries (7ª e 8ª séries), temos que o total de
alunos matriculados na rede de ensino é de 1.618.795 alunos, ou seja, mais de
99% da população entre 7 e 14 anos de idade. De fato, esses dados confirmam
que o problema de falta de vagas no município hoje é algo marginal, não sendo
mais a questão central. Todavia, um grave problema é o da distribuição dessas
vagas entre as regiões e distritos.
89

Tabela 4
Município de São Paulo: distribuição da população de 7 a 14 anos e das matrículas no ensino
Fundamental por distrito (2001)
População Matrículas % matríc.
População Matrículas
Distritos
Distritos
abs % abs % Por 100 hab.
abs % abs %
90
% matríc.
por 100
hab.
Jaguaré 5301 0,39 26 0,00 0,5 Limão 10142 0,74 10674 0,65 105,2
Sacomã 29508 2,15 941 0,06 3,2 Alto de Pinheiros 3811 0,28 4216 0,26 110,6
Cursino 11682 0,85 429 0,03 3,7 Moema 5665 0,41 6467 0,40 114,2
José Bonifácio 14390 1,05 858 0,05 6,0 Capão Redondo 36490 2,66 41716 2,56 114,3
Vila Sônia 10757 0,79 666 0,04 6,2 Vila Formosa 10745 0,78 12406 0,76 115,5
Vila Medeiros 17350 1,27 1301 0,08 7,5 Belém 3999 0,29 4655 0,29 116,4
Tremembé 22587 1,65 1867 0,11 8,3 Casa Verde 9628 0,70 11244 0,69 116,8
Raposo Tavares 12993 0,95 1153 0,07 8,9 Vila Maria 14439 1,05 16868 1,03 116,8
Itaim Bibi 6370 0,47 721 0,04 11,3 Perdizes 8765 0,64 10754 0,66 122,7
Cidade Ademar 34869 2,55 5056 0,31 14,5 Santa Cecília 5633 0,41 7039 0,43 125,0
Rio Pequeno 14870 1,09 2250 0,14 15,1 Jaraguá 22569 1,65 29417 1,80 130,3
Mandaqui 12448 0,91 2106 0,13 16,9 Jabaquara 26459 1,93 35349 2,17 133,6
São Lucas 17006 1,24 2998 0,18 17,6 Pirituba 20976 1,53 28319 1,74 135,0
Vila Jacuí 22447 1,64 4002 0,25 17,8 Pinheiros 4612 0,34 6461 0,40 140,1
Pedreira 19696 1,44 3630 0,22 18,4 Vila Mariana 10102 0,74 14182 0,87 140,4
Sé 1938 0,14 362 0,02 18,7 Parelheiros 17693 1,29 25045 1,54 141,6
São Domingos 10260 0,75 1971 0,12 19,2 Itaim Paulista 34644 2,53 49898 3,06 144,0
Jaçanã 12174 0,89 2487 0,15 20,4 Marsilac 1533 0,11 2306 0,14 150,4
Lajeado 26560 1,94 5844 0,36 22,0 Penha 13872 1,01 21187 1,30 152,7
São Rafael 19260 1,41 4281 0,26 22,2 Vila Guilherme 5240 0,38 8027 0,49 153,2
Água Rasa 8830 0,64 2257 0,14 25,6 Freguesia do Ó 18074 1,32 27781 1,70 153,7
Iguatemi 16860 1,23 4670 0,29 27,7 Vila Matilde 12442 0,91 19813 1,22 159,2
Anhanguera 6316 0,46 1924 0,12 30,5 Cambuci 2703 0,20 4333 0,27 160,3
Vila Leopoldina 2766 0,20 864 0,05 31,2 Liberdade 5491 0,40 8972 0,55 163,4
Cidade Tiradentes 32008 2,34 10259 0,63 32,1 Brás 2718 0,20 4673 0,29 171,9
Jardim Helena 22182 1,62 7240 0,44 32,6 Perus 10885 0,79 19449 1,19 178,7
Carrão 8768 0,64 2880 0,18 32,8 Barra Funda 1193 0,09 2253 0,14 188,9
República 3352 0,24 1109 0,07 33,1 Itaquera 29335 2,14 56213 3,45 191,6
Aricanduva 11932 0,87 3977 0,24 33,3 Campo Limpo 27592 2,01 54604 3,35 197,9
Vila Curuçá 23093 1,69 8912 0,55 38,6 Ermelino Matarazzo 15221 1,11 32027 1,97 210,4
Sapopemba 41611 3,04 17980 1,10 43,2 São Mateus 22269 1,63 51594 3,17 231,7
Cachoeirinha 21763 1,59 9624 0,59 44,2 Mooca 5866 0,43 14898 0,91 254,0
Vila Andrade 10562 0,77 4680 0,29 44,3 Ipiranga 10520 0,77 27595 1,69 262,3
Morumbi 3731 0,27 1906 0,12 51,1 Jaguara 2982 0,22 7878 0,48 264,2
Ponte Rasa 12681 0,93 6978 0,43 55,0 Lapa 5191 0,38 14344 0,88 276,3
Campo Grande 10848 0,79 6717 0,41 61,9 Saúde 10591 0,77 34349 2,11 324,3
Campo Belo 6073 0,44 4321 0,27 71,2 Santana 11928 0,87 40988 2,51 343,6
Parque do Carmo 9705 0,71 7451 0,46 76,8 Consolação 3474 0,25 11988 0,74 345,1
Jardim São Luís 34500 2,52 29363 1,80 85,1 Jardim Paulista 5423 0,40 20736 1,27 382,4
Cidade Lider 16671 1,22 14642 0,90 87,8 Pari 1403 0,10 5464 0,34 389,5
Cangaiba 18871 1,38 16720 1,03 88,6 Vila Prudente 11504 0,84 48758 2,99 423,8
Grajaú 53053 3,87 47338 2,90 89,2 Tatuapé 7517 0,55 33131 2,03 440,7
Cidade Dut ra 27889 2,04 25706 1,58 92,2 Guaianases 15634 1,14 72614 4,46 464,5
Artur Alvim 13516 0,99 12559 0,77 92,9 São Miguel 13642 1,00 67294 4,13 493,3
Bom Retiro 2842 0,21 2683 0,16 94,4 Tucuruvi 10639 0,78 63345 3,89 595,4
Jardim Ângela 38871 2,84 37277 2,29 95,9 Socorro 4244 0,31 39464 2,42 929,9
Bela Vista 4570 0,33 4413 0,27 96,6 Butantã 4946 0,36 57526 3,53 1163,1
Brasilândia 37762 2,76 37842 2,32 100,2 Santo Amaro 5146 0,38 66282 4,07 1288,0
Fonte: IBGE/Censo Demográfico 2000; MEC/INEP. (elaboração própria)
(1) Dados de 2000 e (2) Dados de 2001.
10 Para efeito de análise, tomamos por parâmetro o Ensino Fundamental, por ser o núcleo central do sistema
de ensino.

Tabela 5
Município de São Paulo: proporção do déficit/superávit de matrículas no Ensino Fundamental
para a população de 7 a 14 anos por distrito (2001)
Distrito Proporção (%) Distrito Proporção (%)
Cidade Ademar -11,5 Alto de Pinheiros 0,2
Sacomã -11,0 Limão 0,2
Sapopemba -9,1 Belém 0,3
Cidade Tiradentes -8,4 Marsilac 0,3
Tremembé -8,0 Moema 0,3
Lajeado -8,0 Barra Funda 0,4
Vila Jacuí -7,1 Santa Cecília 0,5
Pedreira -6,2 Casa Verde 0,6
Vila Medeiros -6,2 Cambuci 0,6
São Rafael -5,8 Vila Formosa 0,6
Jardim Helena -5,7 Pinheiros 0,7
Vila Curuçá -5,5 Brás 0,8
São Lucas -5,4 Perdizes 0,8
José Bonifácio -5,2 Vila Maria 0,9
Rio Pequeno -4,9 Vila Guilherme 1,1
Iguatemi -4,7 Liberdade 1,3
Cachoeirinha -4,7 Pari 1,6
Raposo Tavares -4,6 Vila Mariana 1,6
Cursino -4,3 Jaguara 1,9
Mandaqui -4,0 Capão Redondo 2,0
Vila Sônia -3,9 Jaraguá 2,6
Jaçanã -3,7 Penha 2,8
São Domingos -3,2 Pirituba 2,8
Aricanduva -3,1 Parelheiros 2,8
Água Rasa -2,5 Vila Matilde 2,8
Carrão -2,3 Consolação 3,3
Vila Andrade -2,3 Perus 3,3
Grajaú -2,2 Jabaquara 3,4
Ponte Rasa -2,2 Mooca 3,5
Itaim Bibi -2,2 Lapa 3,5
Jaguaré -2,0 Freguesia do Ó 3,7
Jardim São Luís -2,0 Itaim Paulista 5,9
Anhanguera -1,7 Jardim Paulista 5,9
Campo Grande -1,6 Ermelino Matarazzo 6,5
Parque do Carmo -0,9 Ipiranga 6,6
República -0,9 Saúde 9,1
Cidade Dutra -0,8 Tatuapé 9,8
Cangaiba -0,8 Itaquera 10,3
Cidade Lider -0,8 Campo Limpo 10,4
Vila Leopoldina -0,7 Santana 11,2
Morumbi -0,7 São Mateus 11,3
Campo Belo -0,7 Socorro 13,5
Jardim Ângela -0,6 Vila Prudente 14,3
Sé -0,6 Butantã 20,2
Artur Alvim -0,4 Tucuruvi 20,3
Bom Retiro -0,1 São Miguel 20,6
Bela Vista -0,1 Guaianases 21,9
Brasilândia 0,0 Santo Amaro 23,5
Total Município 100,0
Fonte: IBGE/Censo Demográfico 2000; MEC/INEP.
91

As tabelas 4 e 5 proporcionam um quadro geral dos problemas de
distribuição espacial das vagas no município de São Paulo. Na tabela 4, temos a
distribuição da população residente entre 7 e 14 anos, e o total de matrículas por
distritos. O que se pode perceber é a enorme assimetria entre os distritos no que
se refere a sua população em idade escolar fundamental e o número matrículas.
Tratando de situações extremas, enquanto o distrito de Jaguaré têm uma
população com idade entre 7 a 14 anos de 5.301 crianças, e nenhuma matrícula
no ensino fundamental, o distrito de Santo Amaro conta com uma população
nessa idade de 5.146 crianças e 66.282 vagas no Ensino Fundamental.
Na verdade o que temos, é um enorme diferencial entre a distribuição da
população no território e as ofertas de vaga na rede de ensino.
A tabela 5, proporciona uma visão dos déficits e superávits entre os
diversos distritos. Quando hierarquizados os distritos com os maiores déficits de
vagas e aqueles onde sobram vagas em relação à população residente em idade
escolar fundamental é que o problema se torna evidente. Enquanto distritos como
Cidade Ademar, Sacomã, Sapopemba, Cidade Tiradentes, Tremembé e Lajeado,
acumulam enormes déficits de vagas em relação à população de 7 a 14 anos,
distritos como Santo Amaro, Guaianases, São Miguel, Tucuruvi, Butantã e Vila
Prudente, apresentam enormes superávits de vagas em relação à população em
idade escolar fundamental.
Tais diferenciais indicam que apesar da oferta global de vagas no ensino
fundamental seja compatível com a população em idade escolar, há permanente
necessidade de deslocamentos espaciais para o acesso as unidades educacionais
em São Paulo. Em outras palavras, há uma enorme assimetria na distribuição
regional das vagas no município, o que acarreta, entre outros problemas, custos
com transporte. Esse problema, por exemplo, atinge sobremaneira a população
mais pobre, cujo peso desses gastos adicionais para ter acesso ao sistema de
ensino, é proporcionalmente superior à população com maior renda.
92

2.5.3. Outros indicadores educacionais
Além do analfabetismo e da distribuição espacial das vagas no município,
outras questões integram o complexo quadro de problemas na área de educação
em São Paulo.
Anos de estudo
Os dados demonstram que com menos de 5 anos de estudo, a população
brasileira em média não consegue terminar sequer o Ensino Fundamental. No
estado de São Paulo a média de anos de estudo atingiu nos anos 90, mais de 7
anos enquanto no município de São Paulo, esse número é de 7,58 anos segundo
o MEC. Mesmo com números mais satisfatórios, a média de anos de estudos da
população no município de São Paulo indica que uma parcela significativa dos
seus residentes não concluem sequer o Ensino Fundamental.
Evasão escolar
A evasão escolar é um dos mais sérios problemas enfrentados no sistema
de ensino. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – Inep
em seu estudo Geografia da Educação Brasileira (2001), indica do total de
alunos que inicia o 1º ano do Ensino Fundamental no estado de São Paulo, 52,3%
concluem o último ano do Ensino Médio, ou seja, quase a metade dos alunos que
iniciam seus estudos básicos, concluem o ensino médio.
No município de São Paulo, as taxas de evasão escolar estão na média do
estado de São Paulo, sendo que na rede estadual em 1998, atingiu o patamar de
4,42% dos alunos matriculados e na rede municipal 2,07% dos matriculados.
Distorção idade-série
Os problemas relativos à permanência e dedicação à atividade escolar,
criam enormes distorções também entre a idade ideal de conclusão das séries e a
idade em que os concluintes de fato conseguem terminá-las. Em São Paulo,
26,7% daqueles que concluíram a 8ª série do Ensino Fundamental em 2000,
estavam fora da idade ideal de conclusão, ou seja, mais de ¼ dos alunos sofrem
defasagem temporal no decorrer das oito séries do ensino fundamental.
93

Tabela 6
Município de São Paulo – Indicadores de desempenho do sistema de ensino
Indicadores¹
Total
Fundamental
1ª a 4ª 5ª a 8ª
Ensino Médio
Distorção Idade -Conclusão (%) 26,7 37,3
Distorção Idade -Série (%) 16,1 8,2 24 38,5
Idade Mediana de Conclusão 15 18
Idade Mediana 11 9 13 17
Fonte: MEC/INEP
(1) anos de referência 2000/2001
No decorrer desses anos iniciais de estudo, as distorções tendem a se
acentuar. Entre a 1ª e a 4ª série do ensino fundamental, a distorção idade-série
atinge 8,2% dos alunos, enquanto entre a 5ª e 8ª série essa distorção aumenta
para 24% dos alunos.
Essas distorções crescem ainda mais entre os alunos do Ensino Médio,
onde mais de 37% dos alunos terminam seus estudos fora da idade ideal de
conclusão, e 38,5% deles freqüentam as séries também fora da idade ideal.
Tamanho das turmas e formação docente
Por fim, outros dois graves problemas que podemos relacionar são a
formação dos professores e a média de alunos por turma. No que diz respeito à
media de alunos por turma, o município de São Paulo tinha em 2001, turmas de
15 crianças nas Creches, 23,8 crianças nas salas de Pré-Escola, 32,7 alunos no
ensino fundamental e 37,9 alunos no Ensino Médio.
Tabela 7
São Paulo - Média de alunos/turma; horas/aula diária e formação docente (2001)
Indicador
Nível / Modalidade de Ensino
Fundamental
Creche Pré-escola
Total 1ª a 4ª 5ª a 8ª
94
Médio
Média de Alunos / Turma 15 23,8 32,7 30,9 34,4 37,9
Média de Horas / Aula Diária 9,5 4,1 4,6 4,5 4,7 4,6
Docentes com Formação Superior 26,1 51,7 76,7 53,3 94,8 94,9
Fonte: MEC/INEP

Tratando o Ensino Fundamental e Médio, os números médios da capital
indicam a existência de turmas com mais de 40 alunos, foco de enorme
descontentamento por parte dos professores, em face aos prejuízos pedagógicos
pela dimensão das turmas.
A formação dos professores é outra carência visível no município. Sem nos
reportarmos à problemas qualitativos da formação de professores, contrariando as
diretrizes da LDB (Lei de Diretrizes de Base), ¼ dos pr ofessores do Ensino
Fundamental não tinham formação superior, e praticamente a metade dos
profissionais em Pré-Escola também estavam nessa condição em 2001.
95

2.6. Pobreza e o atendimento à saúde
Centro da região mais desenvolvida do país, o município de São Paulo
apresenta indicadores de saúde relativamente satisfatórios quando comparados
aos de outras regiões do Brasil. Esse quadro relativamente positivo pode ser
observado quando se verifica a taxa de mortalidade geral e, em especial a taxa de
mortalidade infantil 11 .
Comparado ao Estado de São Paulo e ao Brasil, os indicadores do
município são melhores. Como pode ser observado pela tabela 1, no período entre
1990 e 2001, apesar de a taxa de mortalidade infantil ter se reduzido nos três
níveis analisados, foi no município onde a queda foi mais acentuada. Ademais, a
taxa de 15,35 mortes por mil nascidos vivos é menor do que a metade da taxa de
mortalidade infantil do país (33,10). As taxas apresentadas pelo Estado de São
Paulo são ligeiramente maiores as do município.
Já para a taxa de mortalidade geral, a maior queda relativa ocorreu para o
Brasil, que diminuiu de 7,2 mortes por mil habitantes em 1990 para 6,8 em 2001.
Mesmo assim, essa taxa é ligeiramente superior a encontrada no município e no
Estado de São Paulo que apresentaram, respectivamente, taxas de 6,55 e 6,44
mortes por mil habitantes.
A redução da taxa de mortalidade geral mostra a tendência do
envelhecimento da população brasileira com a queda da taxa de fecundidade ao
longo dos anos 90, processo que já estava mais avançado no Estado de São
Paulo e na capital paulista, daí a maior queda desse indicador apresentada pelo
total do país.
Já no que se refere a taxa de mortalidade infantil, as diferenças entre as
taxas são bastante significativas parecem refletir por um lado as diferenças de
fecundidade das várias regiões do país, bem como das diferenças de cobertura da
infraestrutura de saneamento básico, onde o município de São Paulo apresenta
grande parcela de sua população atendida por rede geral de esgotamento
sanitário e de abastecimento de água.
11 Para maiores informações sobre as estatísticas na área de saúde no Brasil, ver o site do Ministério da
Saúde: www.saude.gov.br
96

Tabela 1
Taxa de Mortalidade Geral e Taxa de Mortalidade Infantil: Brasil, Estado de
São Paulo e Município de São Paulo
Nível de governo 1990 2001 Variação (%)
Mortalidade Infantil (por 1000 nasc idos vivos)
Brasil¹ 49,40 33,10 -33,0
Estado de São Paulo 31,19 16,07 -48,5
Município de São Paulo 30,90 15,35 -50,3
Mortalidade Geral (por 1000 hab.)
Brasil¹ 7,20 6,80 -5,6
Estado de São Paulo 6,65 6,44 -3,2
Município de São Paulo 6,88 6,55 -4,8
Fonte: DATASUS (Brasil) e Fundação SEADE. Elaboração própria.
1. Refere-se aos anos de 1990 e 1998.
Melhores condições na infraestrutura de saneamento básico podem ser
detectadas quando se decompõe a taxa de mortalidade infantil entre a taxa
mortalidade neonatal (crianças com até 27 dias de vida) e pós-neonatal (crianças
com idade entre 28 dias e menos de 1 ano). A morte no período neonatal reflete a
má formação congênita e complicações de parto, enquanto que as mortes no
período pós-neonatal depende das condições de vida da família da criança e está
associada, principalmente, às doenças infecto -contagiosas e desnutrição.
Verifica-se que tanto para o estado como um todo como para o município
em particular, uma melhoria dos indicadores de mortalidade neonatal e pós-
neonatal com queda significativa para ambos níveis de governo. O caso do
município apresenta em 2001 uma menor taxa de mortalidade neonatal (10,03
mortes por mil nascidos vivos) enquanto o estado tem uma taxa melhor na pós-
neonatal (5,15 mortes por mil nascidos vivos) invertendo as posições em relação
ao ano de 1991.
A explicação pode estar associada a uma melhoria das condições de
saneamento básico e de vida das pessoas pobres das demais cidades do estado
o que se reflete na queda da mortalidade pós-neonatal do conjunto do estado. Por
outro lado, deve-se salientar que apesar de uma redução maior do estado as
taxas do município e do estado são muito próximas e indicam uma melhora nas
condições de tanto de um como de outro.
97

Tabela 2
Taxa de Mortalidade Infantil, Neonatal e Pós-neonatal: Estado de São Paulo e
Município de São Paulo
Nível de governo 1990 2001 Variação (%)
Estado de São Paulo
Infantil 31,19 16,07 -48,5
Neonatal 19,02 10,92 -42,6
Pós-neonatal 12,16 5,15 -57,6
Município de São Paulo
Infantil 30,90 15,35 -50,3
Neonatal 19,03 10,03 -47,3
Pós-neonatal 11,87 5,33 -55,1
Fonte: Fundação SEADE. Elaboração própria.
No que tange a taxa de mortalidade geral, a tabela 3 abaixo mostra como
evoluiu o número de óbitos em relação a causa, internas (ou causa natural) ou
externas (acidente, homicídio, suicídio etc.). Observa-se que entre 1991 e 2000
houve um crescimento no total de mortes de 9,4%, sendo que aquelas derivadas
de causas internas teve um crescimento de 10,6% enquanto a de causas externa
foi de 2,5%. Com isso, ampliou-se a maior participação das mortes de causas
internas no total de mortes (passando de 84,3% para 85,3%), o que pode estar
relacionado ao envelhecimento da população paulistana. Chama a atenção o
crescimento, entre as causas externas, dos homicídios que, no período,
ampliaram em 39,5%, passando a representar 8,9% do total de mortes ocorridas
no município no ano de 2000, enquanto que se registra uma queda (27,3%) das
mortes externas devidas a outras causas. Esse fato evidencia a dimensão que a
violência tem tomado durante a década de 1990, sobretudo para o Município de
São Paulo.
Tabela 3
Município de São Paulo: Mortalidade por causa, 1991 e 2000
1991 2000
Causa
Abs % Abs %
Variação (%)
1991-2000
Total 69.323 100 75.815 100 9,4
Internas 58.446 84,3 64.668 85,3 10,6
Externas 10.877 15,7 11.147 14,7 2,5
Homicídios 4.850 7,0 6.764 8,9 39,5
Outros 6.027 8,7 4.383 5,8 -27,3
Fonte: Datasus. Elaboração própria.
98

Tabela 4
Município de São Paulo: Taxa de Mortalidade Geral e Infantil por Distrito, 2001
Taxa de Mortalidade Taxa de Mortalidade
Distritos
Distritos
Geral (1)
Infantil (2)
Geral (1)
Infantil (2)
Município de São Paulo ........................................................................... 6,37 15,35
Água Rasa 9,5 11,6 Liberdade 7,8 15,2
Alto de Pinheiros 6,4 14,8 Limão 7,3 14,1
Anhanguera 3,0 22,7 Mandaqui 6,4 11,2
Aricanduva 7,1 17,8 Marsilac 3,9 23,0
Artur Alvim 6,4 14,2 Moema 6.74 8,0
Barra Funda 9,9 15,1 Mooca 10,1 13,1
Bela Vista 8,0 17,0 Morumbi 7,5 11,2
Belém 10,4 13,4 Parelheiros 5,0 18,6
Bom Retiro 10,7 13,7 Pari 11,0 17,0
Brás 9,7 13,6 Parque do Carmo 5,1 15,8
Brasilândia 6,3 14,8 Pedreira 4,3 15,9
Butantã 9,1 8,0 Penha 8,7 5,6
Cachoeirinha 5,7 12,1 Perdizes 7,4 12,2
Cambuci 11,5 13,3 Perus 5,4 18,9
Campo Belo 7,5 21,6 Pinheiros 9,0 6,9
Campo Grande 6,6 14,9 Pirituba 6,9 16,2
Campo Limpo 4,3 13,0 Ponte Rasa 6,8 20,7
Cangaíba 5,7 15,5 Raposo Tavares 4,1 13,6
Capão Redondo 4,8 17,8 República 9,3 20,4
Carrão 9,8 13,3 Rio Pequeno 5,0 13,6
Casa Verde 9,2 15,7 Sacomã 5,6 10,7
Cidade Ademar 5,9 11,8 Santa Cecília 9,6 13,8
Cidade Dutra 5,1 20,4 Santana 8,0 11,4
Cidade Líder 5,2 16,1 Santo Amaro 10,7 7,3
Cidade Tiradentes 3,9 18,5 São Domingos 5,3 13,6
Consolação 9,5 16,2 São Lucas 6,9 9,3
Cursino 8,4 13,8 São Mateus 6,3 17,1
Ermelino Matarazzo 5,7 11,1 São Miguel Pta 7,7 12,1
Freguesia do Ó 7,6 12,4 São Rafael 4,3 15,0
Grajaú 4,4 17,8 Sapopemba 5,6 16,6
Guaianazes 5,3 19,1 Saúde 7,4 10,1
Iguatemi 4,6 18,6 Sé 9,7 15,5
Ipiranga 8,3 10,5 Socorro 8,2 19,5
Itaim Bibi 8,5 13,5 Tatuapé 9,6 12,3
Itaim Paulista 5,0 14,4 Tremembé 5,9 19,5
Itaquera 5,3 11,6 Tucuruvi 9,0 10,6
Jabaquara 6,6 15,0 Vila Andrade 3,6 17,4
Jaçanã 7,2 17,8 Vila Curuçá 5,2 14,4
Jaguara 6,5 11,6 Vila Formosa 7,5 14,2
Jaguaré 5,0 11,1 Vila Guilherme 9,6 9,9
Jaraguá 5,0 16,3 Vila Jacuí 4,3 16,1
Jardim Angela 4,7 16,8 Vila Leopoldina 6,9 23,3
Jardim Helena 5,5 19,2 Vila Maria 6,7 10,0
Jardim Paulista 8,5 4,9 Vila Mariana 8,2 14,4
Jardim São Luis 5,3 19,2 Vila Matilde 7,5 20,9
José Bonifácio 4,9 11,8 Vila Medeiros 7,5 14,3
Lajeado 4,6 18,4 Vila Prudente 7,7 15,7
Lapa 11,5 9,3 Vila Sônia 5,5 7,9
Fonte: Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados - SEADE
(1) Taxa por mil habitantes
(2) Taxa por mil nascidos vivos
99

A análise das taxas de mortalidade geral e infantil por distrito (tabela 4) para
o ano de 2001 mostra duas situações diferentes. Enquanto a taxa de mortalidade
geral é maior nos distritos mais estruturados e centrais e com uma população mais
velha, a taxa de mortalidade infantil é maior nos distritos mais afastados, com uma
população mais jovem e onde a infraestrutura sanitária é mais deficiente ou, em
alguns casos, inexistente. Verifica-se, ainda, que alguns distritos melhor situados e
mais estruturados também apresentam taxa de mortalidade infantil elevada. Aqui a
explicação pode estar associada aos enclaves de pobreza (favelas, cortiços etc.)
ali situados e que fazem com que a taxa do distrito como um todo aumente. Além
disso, a diferença entre o distrito que apresenta a maior taxa de mortalidade
infantil (Vila Leopoldina, com 23,3) e a menor (Jardim Paulista, com 4,9) é maior
do que a diferença apresentada entre o distrito com maior taxa de mortalidade
geral (Cambuci, com 11,5) e o menor (Anhaguera, com 3,0).
Infraestrutura Hospitalar
A infraestrutura de atenção a saúde do município é bastante boa, senão a
melhor do país. Porém, a concentração espacial dos hospitais nas regiões centrais
bem como o funcionamento do sistema de saúde pública, dificulta o acesso aos
serviços pela população de baixa renda. Além do mais, a política de saúde do
município da atual administração priorizou retomar a implantação do Sistema
Único de Saúde (SUS) e implementar o Programa de Saúde da Família (PSF) –
programas de nível nacional – desmontando o sistema de cooperativas que foi
implantado pelas duas gestões que a antecederam. Esse fato, trouxe problemas
para a população, uma vez que as mudanças se deram ao mesmo tempo, ou seja,
a desmontagem do antigo sistema e a implementação do novo.
Em termos de número de hospitais, verifica-se que houve um crescimento
no total de hospitais (federais, estaduais, municipais e privados) em
funcionamento no município entre 1996 e 2002, contando-se em maio de 2002
com 204. Porém, no mesmo período, reduziu-se o número de hospitais municipais
que caiu para 15 em maio de 2002.
100

Fonte: Ministério da Saúde
Figura1
A queda no número de hospitais da rede municipal afetou o número de
leitos da disponíveis para os munícipes, que também apresentou redução ao
longo do período, chegando-se a maio de 2002 com um total de 2.556 leitos nos
hospitais do município (0,24 leitos para cada mil habitantes). No cômputo geral de
leitos, observa-se que a redução do número de leitos da rede municipal foi
compensada pelo aumento do número de leitos das outras redes, chegando em
maio de 2002 com um número total de leitos hospitalares de 37.020, quase o
mesmo nível registrado em 1996, o que significa um número médio de 3,5 leitos
para cada mil habitantes, abaixo do padrão de 4,5 por mil definido pela
Organização Mundial da Saúde.
120
110
100
120
110
100
90
80
90
80
Fonte: Ministério da Saúde
Evolução do número de hospitais (Média do
período=base 100)
1996 1998 2000 2002
Total Municipais
Figura 2
Evolução do número de Leitos (Média do período=base
100)
1996 1998 2000 2002
Total Municipais
101

A distribuição espacial dos hospitais e leitos entre as subprefeituras do
município evidencia a concentração nas regiões centrais (tabela 5). Dois terços
dos hospitais e três quartos dos leitos estão distribuídos entre oito subprefeituras
(Tremembé–Jaçanã, Santana–Tucuruvi, Sé, Moóca, Vila Mariana, Pinheiros,
Santo Amaro e Ipiranga) situadas no eixo norte-sul próximas à região central.
Essas subprefeituras são as únicas que apresentam o coeficiente de leitos
recomendado pela OMS, em algumas esse coeficiente ultrapassa em muito, como
nas subprefeituras da Sé (23,8 leitos por mil hab.), de Vila Mariana (17,0) e de
Pinheiros (14,7). Do total de hospitais e leitos localizados nessas oito
subprefeituras, somente em duas encontramos hospitais e leitos da rede
municipal: na da Moóca e na da Sé.
No sentido oposto, verifica-se que em 12 subprefeituras concentram menos
de 10% dos hospitais e leitos do município e o coeficiente de leitos por mil
habitantes é inferior a um: Cidade Ademar, Cidade Tiradentes, Perus, Campo
Limpo, Parelheiros, Socorro, São Mateus, Freguesia-Brasilândia, Penha, Itaim
Paulista, M’Boi Mirim e Vila Prudente-Sapopemba. Essas subprefeituras estão
situadas na periferia das regiões leste, sul e noroeste da capital. Observa-se que
algumas dessas subprefeituras a participação do município na oferta de leitos é
importante, com em Parelheiros onde o total de leitos é da rede municipal e em
M’Boi Mirim, onde a participação do município é de 63%.
Nas demais onze subprefeituras, o coeficiente de leitos por mil habitantes
situa-se entre 1,2 e 4,0, ainda abaixo do recomendado, porém numa situação
melhor em relação às subprefeituras destacadas no parágrafo anterior. Saliente -se
que a participação da rede municipal no total de leitos disponíveis nessas regiões
é destacada em comparação às demais. Aqui somente em três subprefeituras não
há participação do município que em alguns casos chega a ser de 81% (Ermelino
Matarazzo).
As informações anteriores mostram que, além da insuficiência de leitos
hospitalares para o atendimento da população do município de São Paulo, esses
leitos são mal distribuídos espacialmente, concentrando-se nas áreas mais
102

centrais e estruturadas enquanto que nas regiões de maior concentração
populacional esse coeficiente é baixo quando eles existem. Por outro lado,
destaca-se que nas regiões de baixo coeficiente leitos/habitante torna-se
importante a presença do governo municipal na oferta de serviços hospitalares
para atendimento à po pulação.
Tabela 5
Município de São Paulo: Hospitais e Leitos por Subprefeitura segundo Rede, maio/2002
Subprefeituras Coeficiente
Distribuição %
Hospital Leito
Proporção % municipal
Hospital Leito
M S P 3,5 100 100 7,4 6,9
Aricanduva 2,2 2,5 1,5 0,0 0,0
Butantã 3,4 4,4 3,5 11,1 4,1
Campo Limpo 0,1 0,5 0,2 0,0 0,0
Casa Verde/Cachoeirinha 1,4 1,5 1,2 33,3 45,6
Cidade Ademar 0,0 0,0 0,0 - -
Cidade Tiradentes 0,0 0,0 0,0 - -
Ermelino Matarazzo 1,8 1,5 1,0 33,3 81,0
Freguesia/Brasilândia 0,5 0,5 0,6 0,0 0,0
Guaianases 1,3 1,0 1,0 0,0 0,0
Ipiranga 4,4 4,4 5,1 0,0 0,0
Itaim Paulista 0,7 1,0 0,7 0,0 0,0
Itaquera 3,1 2,5 4,2 20,0 14,3
Jabaquara 4,0 2,9 2,3 16,7 20,7
Lapa 3,4 2,9 2,5 0,0 0,0
M'Boi Mirim 0,8 1,0 1,1 50,0 63,0
Moóca 7,8 10,3 6,2 9,5 25,0
Parelheiros 0,2 0,5 0,1 100,0 100,0
Penha 0,7 1,5 0,9 33,3 17,1
Perus 0,0 0,0 0,0 - -
Pinheiros 14,7 5,9 10,2 0,0 0,0
Pirituba 1,6 2,5 1,7 20,0 10,1
Santana/Tucuruvi 8,9 7,4 7,6 0,0 0,0
Santo Amaro 6,4 5,9 3,7 0,0 0,0
São Mateus 0,5 1,0 0,5 0,0 0,0
São Miguel 1,2 2,0 1,3 25,0 54,4
Sé 23,8 15,7 22,9 3,1 1,3
Socorro 0,3 1,5 0,5 0,0 0,0
Tremembé/Jaçanã 4,4 2,5 3,1 0,0 0,0
Vila Maria/Vila Guilherme 1,5 2,5 1,2 20,0 50,8
Vila Mariana 17,0 12,7 14,1 0,0 0,0
Vila Prudente/Sapopemba 0,8 2,0 1,2 25,0 12,5
Fonte: Secretaria Municipal da Saúde - Assessoria de Planejamento ASPLAN/PLAN
Secretaria Estadual da Saúde - Centro de informações de Saúde/CIS
(1) Leitos por mil habitantes
(2) A Organização Mundial de Saúde/OMS estabelece como padrão o coeficiente geral de 4,5 leitos por mil
habitantes
103

No que respeita ao atendimento básico de saúde (unidades básicas de
saúde, centros de saúde e postos de atendimento médico), há uma melhor
distribuição espacial entre os diversos distritos (tabela 6). Apesar de uma melhor
distribuição, verifica-se que as regiões mais periféricas ainda possuem uma taxa
de unidades de atendimento básico à saúde por 20 mil habitantes baixa, na
grande maioria abaixo da média municipal, que se situa em 0,69 unidades para
cada 20 mil habitantes.
Neste caso, observa-se também que aqui é maior a participação da rede
municipal. Para o município como um todo, 37,6% do total de unidades básicas
são da rede municipal. Além disso, é maior também a participação da rede
municipal quando vista por distrito, principalmente nas regiões mais carentes.
104

Tabela 6
Município de São Paulo: Atendimento Básico à Saúde por Distrito segundo Rede, 2002.
Distritos
Taxa
(20 mil hab.)
Proporção de
Unidades
Municipais
Distritos
Taxa
(20 mil
hab.)
Proporção de
Unidades
Municipais
Município 0,69 37,6
Água Rasa 0,70 0,0 Liberdade 0,00 -
Alto de Pinheiros 0,00 - Limão 1,22 0,0
Anhanguera 1,04 50,0 Mandaqui 0,39 0,0
Aricanduva 0,63 33,3 Marsilac 0,00 -
Artur A lvim 1,08 50,0 Moema 0,58 0,0
Barra Funda 0,00 - Mooca 0,32 100,0
Bela Vista 0,95 33,3 Morumbi 0,59 0,0
Belém 2,09 0,0 Parelheiros 0,39 50,0
Bom Retiro 1,51 0,0 Pari 0,00 -
Brás 0,82 0,0 Parque do Carmo 0,94 66,7
Brasilândia 0,81 60,0 Pedreira 0,31 50,0
Butantã 1,52 0,0 Penha 1,30 12,5
Cachoeirinha 0,54 25,0 Perdizes 0,39 0,0
Cambuci 1,40 50,0 Perus 0,28 100,0
Campo Belo 0,60 0,0 Pinheiros 0,64 50,0
Campo Grande 0,22 0,0 Pirituba 1,11 33,3
Campo Limpo 0,63 33,3 Ponte Rasa 1,43 28,6
Cangaíba 0,44 66,7 Raposo Tavares 0,88 100,0
Capão Redondo 0,58 85,7 República 1,26 0,0
Carrão 0,77 33,3 Rio Pequeno 0,90 60,0
Casa Verde 1,20 20,0 Sacomã 0,88 40,0
Cidade Ademar 0,58 28,6 Santa Cecília 0,84 0,0
Cidade Dutra 0,63 16,7 Santana 0,64 50,0
Cidade Líder 1,03 66,7 Santo Amaro 0,67 50,0
Cidade Tiradentes 0,52 80,0 São Rafael 1,12 57,1
Consolação 0,74 0,0 São Domingos 0,48 0,0
Cursino 0,98 40,0 São Lucas 0,72 40,0
Ermelino Matarazzo 0,94 40,0 São Mateus 0,90 28,6
Freguesia do Ó 0,83 33,3 São Miguel 0,62 33,3
Grajaú 0,42 71,4 Sapopemba 0,35 100,0
Guaianazes 0,61 100,0 Saúde 0,00 -
Iguatemi 0,59 0,0 Sé 0,00 -
Ipiranga 1,02 40,0 Socorro 1,03 50,0
Itaim Bibi 0,49 50,0 Tatuapé 0,76 0,0
Itaim Paulista 0,47 40,0 Tremembé 0,37 33,3
Itaquera 0,89 33,3 Tucuruvi 0,61 66,7
Jabaquara 0,37 25,0 Vila Andrade 0,53 50,0
Jaçanã 0,87 50,0 Vila Curuçá 0,55 25,0
Jaguara 2,33 33,3 Vila Formosa 1,07 20,0
Jaguaré 0,47 100,0 Vila Guilherme 2,00 0,0
Jaraguá 0,55 50,0 Vila Jacuí 0,56 50,0
Jardim Angela 0,57 71,4 Vila Leopoldina 0,00 -
Jardim Helena 0,58 50,0 Vila Maria 1,07 50,0
Jardim Paulista 0,00 - Vila Mariana 0,65 0,0
Jardim São Luis 0,84 40,0 Vila Matilde 1,56 0,0
José Bonifácio 0,56 100,0 Vila Medeiros 0,71 20,0
Lajeado 0,63 0,0 Vila Prudente 0,39 0,0
Lapa 1,33 0,0 Vila Sônia 0,46 50,0
Fonte: Secretaria Municipal da Saúde - Assessoria de Planejamento ASPLAN/PLAN; Secretaria Estadual da Saúde - Centro de
informações de Saúde/CIS
(1) Fundação IBGE - Sinopse Preliminar do Censo 2000
(2) Dados de março de 2001
(3) Dados de dezembro de 2000
105

Destaque-se que, do total de distritos, nove não possuem nenhuma unidade
básica de saúde. Dentre estes dois distritos merecem atenção uma vez que os
demais são distritos bem estruturados: Marsilac e Vila Leopoldina. O primeiro por
situar-se no extremo sul do Município de São Paulo distante das áreas onde
concentram-se o núcleo de saúde do município e de baixos indicadores sociais. O
segundo por apresentar a maior taxa de mortalidade infantil de todo município, o
que pode estar indicando que a ausência de pelo menos uma unidade básica de
saúde se faz necessária nesse local.
Políticas de combate à pobreza no MSP
A análise das políticas de combate à a pobreza no Município de será
realizada contemplando o período de 2000 a 2002. Justifica-se tal corte pelo fato
de que entre 1993 e 2000 o município foi administrado por governos tradicionais e
que a partir de 2001 a nova administração, desde a campanha eleitoral , fixou
como objetivo central de governo a melhoria as condições sociais população. A
partir de então não somente novo programas de combate à pobreza foram
criados, como também os programas já em curso sofreram mudanças.
Na análise das políticas de combate à pob reza, foram consideradas, por um
lado as políticas focadas na população de baixa renda tais como as políticas de
transferência de renda, as políticas habitacionais e as políticas de assistência
social. Por ouro lado, serão contempladas também políticas universais como de
saúde, educação e alimentação, pois parcela expressiva da população atendida
por tais política é constituída por pobres.
Do ponto de vista dos recursos à disposição da prefeitura do município
é importante chamar a atenção para as dificuldades de arrecadação tributária, pois
“a receita orçamentária do município de São Paulo per capita (exceto operação de
crédito) registra queda e 2,2% entre 1991 e 2001, passando e R$ 759,38 para R$
742,80” (SDTS, 2002, A Derrama Fiscal).
Apesar da Constituição de 1988 haver descentralizado a execução da
políticas sociais , aumentando portanto os encargos dos municípios, não houve
106

entretanto descentralização dos recursos disponíveis. Como se sabe, o Governo
Federal, considerando que os recursos a sua disposição eram insuficientes para
executar sua política fiscal, desde o início dos anos 90 cria novos impostos e/ou
aumenta alíquotas de impostos já existentes. Entretanto elege para esta política
de incremento de arrecadação somente aqueles impostos que por lei não eram
partilhados com os Estados e Municípios. Criou-se desta forma uma situação
desfavorável aos municípios que passaram a assumir uma série de novos
encargos, sem que recebessem maiores transferências.
O esforço da administração atual o município de São Paulo é visível quando
se observa o aumento do gasto social no orçamento. E este esforço é feito em
condições absolutamente desfavoráveis, pois seria muito mais fácil aumentar
gastos sociais se os recursos fossem crescentes e portanto não exigissem cortes
de outros gastos.
Tabela 1
Município de São Paulo
Despesas Sociais (1995 e 2002)
1995 %¹ 2002 %¹
SM DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO 124.912.823 2,3 228.377.509 2,5
SM DE EDUCAÇÃO 497.212.461 9,3 1.702.352.747 18,8
SM SAÚDE 536.705.551 10,1 1.193.670.188 13,2
SM ESPORTE, LAZER E RECREAÇÃO 40.180.191 0,8 70.278.269 0,8
FABES (ASSISTÊNCIA SOCIAL) 151.894.229 2,9 140.886.638 1,6
SM DE CULTURA 62.151.603 1,2 111.312.311 1,2
SM DE ABASTECIMENTO 57.243.684 1,1 202.608.899 2,2
SM DE DESENVOLVIMENTO, TRABALHO E SOLIDARIEDADE 0 0,0 239.591.533 2,6
TOTAL DESPESAS SOCIAIS 1.470.300.542 27,6 3.889.078.094 42,9
TOTAL LIQUIDADO 5.328.553.762 9.063.629.118
Fonte: PMSP/Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico
(1) % do orçamento total liquidado.
Como se nota, houve importante deslocamento e gastos em benefício da
área social. Entretanto, o aumento geral de gastos foi pequeno, pois inflacionando
os valores da execução orçamentária de 1995, chega-se a um montante de R$
9.313.676.118,00 e nota-se assim que os valores de 2002, que atingiram a R$
107

9.883.919.303,00 são somente 6,1% maiores que os de 1995. E a tabela a seguir
indica que várias rubricas sofreram cortes, para que se aumentasse o gasto
social.
Tabela 2
Município de São Paulo – Execução orçamentária (1995, 2000 e 2002)
108
1995 %¹ 2002 %¹
CAMARA MUNICIPAL 92.302.177 1,7 209.935.002 2,3
TRIBUNAL DE CONTAS 30.082.000 0,6 79.158.715 0,9
GABINETE DO PREFEITO (A) 63.441.250 1,2 130.048.151 1,4
SM DAS ADM. REGIONAIS (SUBPREFEITURAS) 431.112.080 8,1 351.205.985 3,9
SM DO PLANEJAMENTO 42.564.202 0,8 9.726.594 0,1
SM DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO 124.912.823 2,3 228.377.509 2,5
SM DE ADMINISTRAÇÃO (SM DE GESTÃO PÚBLICA) 21.172.992 0,4 30.987.455 0,3
SM DE EDUCAÇÃO 497.212.461 9,3 1.702.352.747 18,8
SM DE FINANÇAS 29.724.105 0,6 87.168.241 1,0
SM SAÚDE 536.705.551 10,1 1.193.670.188 13,2
SM ESPORTE, LAZER E RECREAÇÃO 40.180.191 0,8 70.278.269 0,8
SM DE TRANSPORTES 323.448.120 6,1 543.366.886 6,0
SM DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS 32.927.837 0,6 68.168.026 0,8
SM DE VIAS PÚBLICAS (SM INFRAESTRUTURA URBANA) 1.023.372.036 19,2 329.707.360 3,6
SM DE SERVIÇOS E OBRAS 97.067.263 1,8 462.348.476 5,1
FABES (ASSISTÊNCIA SOCIAL) 151.894.229 2,9 140.886.638 1,6
SM DE CULTURA 62.151.603 1,2 111.312.311 1,2
SM DE ABASTECIMENTO 57.243.684 1,1 202.608.899 2,2
SM DO VERDE E DO MEIO AMBIENTE 32.704.851 0,6 41.399.638 0,5
ENCARGOS GERAIS DO MUNICÍPIO 1.637.944.064 30,7 2.771.837.632 30,6
SM DE COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÃO SOCIAL 0 0,0 54.392.891 0,6
SM DE DESENVOLVIMENTO, TRABALHO E SOLIDARIEDADE 0 0,0 239.591.533 2,6
SM DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS 0 0,0 1.032.721 0,01
OUVIDORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO 0 0,0 865.461 0,01
SM DE SEGURANÇA URBANA 0 0,0 2.918.353 0,03

CRÉDITOS ADICIONAIS ESPECIAIS 390.233 0,0 283.427 0,00
TOTAL LIQUIDADO 5.328.553.762 100 9.063.629.118 100
Fonte: PMSP/Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico
(1) % do orçamento total liquidado.
A tabela acima mostra ainda os efeitos perversos da política econômica
sobre a capacidade de gasto do município, pois na rubrica Encargos Gerais do
Município, o montante de R$ 972.754.929,00 corresponde ao serviço da dívida
municipal. Dadas as altas taxas de juros praticadas no país, cerca de 10,7% do
orçamento liquidado são destinados a pagar o serviço da dívida. O caráter
regressivo desse fato é óbvio, pois os números indicam que os rentistas que
recebem os juros pagos apropriam-se de um montante de recursos quatro vezes
maior do que as famílias recebem pelos programas de transferência de renda.
Ainda no campo tributário fiscal é importante chamar a atenção para certas
políticas a atual administração visando maior justiça tributária, via redução ou
isenção de impostos como o IPTU para as camadas de baixa renda e aumentando
este imposto para as camadas de mais alta renda.
Outra justificativa para delimitar o período de análise à atual administração
de São Paulo diz respeito ao seu compromisso com a participação popular nas
políticas sociais. Em primeiro lugar, na própria campanha eleitoral, foi fundamental
a mobilização popular para a vitória nas eleições, e também para a definição dos
conteúdos programáticos. E as forças que assumiram o governo logo eu vida
efetiva ou mesmo criou diferentes conselhos de representantes populares para
orientar as políticas nas diferentes esferas de ação do município, tal como o
conselho o orçamento participativo.
Entretanto é importante chamar a atenção para a baixa tendência ao
associativismo reivindicativo e participativo no que diz respeito a questões
referentes à gestão de políticas municipais, embora a maior abertura das
autoridades atuais possa levar a maior participação.
Tabela 3
RMSP – Pessoas de 18 anos ou mais de idade, associadas a órgão comunitário, por grupos
de idade, segundo tipo de órgão comunitário (1996)
109

Tipos de órgãos Grupos de idade
110
TOTAL¹ 18 a 39 anos 40 a 59 anos 60 anos ou mais
TOTAL² 2.250.758 1.215.593 716.054 319.111
De bairros ou moradores 158.494 79.955 59.435 19.104
Religiosos 576.664 260.383 216.514 99.766
Filantrópicos 124.531 48.822 47.407 28.303
Esportivos ou culturais 340.338 199.533 111.795 29.010
Outros 41.039 19.104 14.859 7.076
Sem declaração 1.087.524 638.222 299.299 150.003
Fonte: PME/IBGE. Tema Associativismo
(1) O total não pode ser a soma das parcelas por questões de aproximação, decorrentes do uso de pesos fracionários
para expansão das amostras.
(2) O total não é a soma das parcelas por tratar-se de quesito de múltipla escolha
Como se nota na tabela anterior, a participação em órgãos comunitários
destinados à defesa de interesses populares de bairros ou regiões ainda é baixa,
quando comparada com a participação em outras entidades.

3.1. Políticas de combate à pobreza - HABITAÇÃO
A política de habitação do município de São Paulo tem como instrumentos
de gestão a seguintes instituições: Secretaria Municipal de habitação e
Desenvolvimento Urbano- SEHAB- que tem a responsabilidade de formular,
planejar, coordenar, implementar e avaliar a política habitacional. A Companhia
Metropolitana e Habitação – COHAB-SP que exerce o papel de agente do
Sistema Financeiro de Habitação na Região Metropolitana de São Paulo.
A atual administração instituiu a Conferência Municipal de Habitação, como
um dos principais componentes da gestão das políticas habitacionais e que
constitui a instância máxima de participação popular. É a Conferência que fixa as
prioridades para a política habitacional em São Paulo. Finalmente o município
conta ainda com o Conselho Municipal de Habitação, que é composto por dez
membros, sendo 5 da prefeitura, 1 da indústria da construção, 2 de organizações
comunitárias pró moradia, um de entidades religiosas e um da Universidade.
Cabe a este Conselho acompanhar e fiscalizar a ação da Secretaria de
Habitação.
Por outro lado, desde o início da atual administração a SEHAB tomou
iniciativa no sentido de descentralizar certas atividades de atendimento ao
público, e criou cinco regionais da Superintendência da Habitação Popular: Norte,
Sul, Sudeste, Leste e Centro, tornando assim mais acessível ao público seus
serviços.
As políticas urbanas em geral e em particular a política habitacional no
Brasil a partir de 2001 passaram a contar com maior raio de ação com a
aprovação pelo Senado o Estatuto da Cidade, que cria três instrumentos que
permitem a redução dos valores de terrenos e edificações. Estes, uma vez
definidos como subutilizados são passíveis de IPTU progressivo, parcelamento
compulsório ou desapropriação por não cumprirem sua função social. Com a
aprovação do Estatuto, a prefeitura rapidamente aprovou leis municipais que
permitem o imediato uso destes instrumentos. Como no custo da habitação
popular em cidades grandes como São Paulo o peso do valor do terreno é alto,
estes instrumentos recém criados seguramente poderão ter importante papel na
111

edução do preço da casa popular, tornando-a mais acessível às camadas de
baixa renda.
Fonte: PMSP/SF
Figura 1
PMSP/SEHAB - Orçamento 1995-2002 (em R$)
124.912.823
2,3%
1995 2002
228.377.509
2,5%
Os gastos da SEHAB evoluíram positivamente entre 1995 e 2002. Estes
que representavam 2,3% do orçamento liquidado do município em 1995
(R$124.912.823), passaram a representar 2,5% desse total, ou R$ 228.377.509
em 2002. Essa evolução tímida, de fato mostra-se incompatível com as enormes
necessidades de investimentos na área de habitação no município de São Paulo.
3.1.1. Os programas habitacionais do município de São Paulo
Os programas tradicionais de habitação praticados no Brasil foram
abandonados ou transformados na atual administração municipal. Desde o
período e abertura democrática dos anos 80 , ativos movimentos populares
ligados à questão habitacional pressionavam contra a prática tradicional de
construção de grandes conjuntos habitacionais populares, em geral localizados
em áreas distantes dos centros urbanos e na maior parte das vezes em regiões
112

carentes de infra estrutura urbana. Estes movimentos pressionavam por maior
segurança quanto à propriedade dos imóveis, pela localização dos projetos
habitacionais em áreas mais favoráveis , pela redução do valor dos imóveis e dos
custos financeiros, para tornar as habitações acessíveis às camadas de baixa
renda. Essas novas questões foram contempladas nas diretrizes emanadas pela
Conferência Municipal de Habitação e passaram a orientar os programas da
Prefeitura.
a) Programas destinados a garantir a propriedade legal do imóvel
Os programas destinados a legalizar a posse de imóveis envolvem
complexas questões legais. No caso as favelas e ocupações ilegais trata-se de
resolver legalmente a liberação das áreas com os antigos proprietários. No caso
de loteamentos irregulares trata-se de resolver como enfrentar as exigências
legais das posturas municipais que não foram cumpridas pelos loteadores. Todas
essas questões exigem difíceis votações de leis específicas pelo legislativo
municipal.
Apesar destes demorados trâmites a SEHAB tem sido bem sucedida em
criar condições legais para assegurar títulos de propriedade de imóveis. O
Programa para regularizar e dar o título de posse de terrenos em favelas iniciou-
se pelas favelas localizadas em áreas de propriedade pública, o que torna mais
fácil e barata a legalização. O Programa já em andamento prevê o atendimento
de 40.000 famílias que vivem em 160 favelas.
No caso de loteamentos irregulares, a insegurança quanto à propriedade é
menor que no caso das favelas e invasões, pois o comprador o lote tem
reconhecida sua posse pelos tribunais, mas como o processo é caro, as
populações pobres na verdade não conseguem essa segurança quanto à pose.
Assim, a Câmara Municipal recém aprovou lei proposta pela SEHAB que autoriza
a regularização de 325 loteamentos, o que beneficiará cerca de 63.000 famílias.
Ainda no campo da regularização de loteamentos , com recursos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento ( BID), a Prefeitura está implementando a
113

egularização e registro de 67 loteamentos das regiões norte e leste do município,
totalizando 22.000 lotes.
Grande parte dos proprietários de imóveis de conjuntos habitacionais
construídos pela COHAB não detinha o título e propriedade destes imóveis, devido
ao alto custo do trâmite em cartórios . Usando suas atribuições legais, a COHAB
está emitindo os títulos e propriedade com um custo seis vezes mais baixo para os
proprietários e esta prática irá beneficiar cerca de 51.000 mutuários.
Ainda com o objetivo de reduzir custos de legalização da propriedade dos
imóveis populares, a prefeitura também isentou do ITBU (imposto de transmissão
de bens inter vivos) na compra de tais imóveis, que antes representava 2% o
valo r o imóvel.
Com base no Estatuto da Cidade, a SEHAB criou serviço gratuito de
assessoria jurídica par populações e baixa renda, para viabilizar ações de
usucapião e regularização de posse.
44. . . Programas de melhoria das condições habitacionais
Programa Bairro Legal já em implantação realiza obras de urbanização e
infra estrutura em 14 favelas em São Paulo. As obras de infra-estrutura
compreendem a construção de redes de água e esgoto, praças, quadras,
playgrounds, alargamento de vielas e pavimentação de ruas. Esse programa
atenderá 42.500 famílias, e permitirá profundas mudanças, transformando favelas
em bairros, o que permite por exemplo que ambulâncias, carros de bombeiros e
de polícia, caminhões de lixo e gás possam entrar nos novos bairros.
Visando corrigir as deficiências dos conjuntos habitacionais construídos em
períodos anteriores pela COHAB , a Prefeitura idealizou e está em andamento o
Programa Viver Melhor, que tem por objetivo garantir qualidade de vida de cerca
de 530.000 moradores dos 84 conjuntos habitacionais da COHAB. Este programa
já está em implantação no Distrito Cidade Tiradentes, um dos mais carentes da
cidade, e estão em andamento várias intervenções de natureza física, cultural,
desportiva e social desenvolvidas em parcerias com outras Secretarias Municipais,
regionais e organizações não governamentais.
114

O Programa Mananciais, embora tenha por objetivo a preservação
ambiental, envolve entretanto intervenções na área habitacional. Para melhorar as
condições habitacionais das populações que vivem próxima das áreas de
mananciais, estão sendo construídas obras de infra-estrutura, como pavimentação
de ruas, drenagens, construção de muros de arrimo de encostas, e redes de água
e esgoto. Estas obras já estão beneficiando cerca de 8500 famílias. O programa
de mananciais que visa a recuperação da Guarapiranga e Billings, tem como meta
geral atender 48.000 famílias até 2004, e sua execução plena terá a participação
do Banco Mundial ( BIRD) , por meio de empréstimo de US$167 milhões que está
em negociação.
O programa de regularização de loteamentos anteriormente descrito,
compreende , além da legalização da propriedade dos lotes, a urbanização dos 67
loteamentos com obras de implantação e sarjetas e guias, iluminação pública,
áreas livres de lazer, áreas verdes e equipamentos públicos. Essas medidas
beneficiarão 45.000 famílias.
44. . . Programas de oferta de moradias populares
No campo da construção habitacional para famílias de baixa renda, a
Prefeitura firmou convênio nesta administração com a CDHU – Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo, sob controle do
governo estadual, pelo qual a prefeitura disponibiliza os terrenos e a CDHU
empreita a obra de construção de 5000 moradias. A administração anterior deixou
oito obras de construção de moradias paralizadas, as quais foram retomadas pela
COHAB. Tais obras envolvem 4660 unidades, sendo que 1677 foram entregues
em 2002. Ainda no campo a construção habitacional, a Prefeitura, por meio de
convênio com a Caixa Econômica Federal, construirá 5.000 unidades
habitacionais.
Foram ainda reativados os mutirões, que haviam sido iniciados na gestão
de1989-92. São ao todo 47 mutirões que ficaram praticamente paralisados nas
duas últimas administrações . Em fins de 2002, 7500 famílias tiveram suas obras
concluídas. Esses mutirões constituem programa essencialmente participativo,
115

pois são realizados em parceria com 108 Associações Comunitárias e 24
entidades de assessoria técnica , e o conjunto do programa beneficiará 60.000
pessoas.
O programa de urbanização de favelas, ao exigir a redução da densidade
habitacional, ou seja da relação entre o número de moradias e a área, levou a
criação do programa de verticalização de favelas. Assim , as famílias deslocadas
no processo de urbanização, passam a ser atendidas com apartamentos
construídos na própria favela. Em 2002 foram atendidas 844 famílias.
Com recursos da Caixa Econômica Federal , a COHAB atende famílias com
renda de até 12 salário mínimos , por meio e crédito de até R$ 7.000,00 , para
compra e material de construção. As áreas a serem atendidas por este crédito são
aquelas urbanizadas e ou em processo de regularização pelo SEHAB.
116

3.2. Políticas de combate à pobreza: ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS) constitui-se, na cidade
de São Paulo, como órgão responsável pela operacionalização da política de
assistência social do município. Com trabalho consolidado há mais de 20 anos,
após a promulgação da Constituição de 1988 e particularmente da Lei Orgânica
da Assistência Social (LOAS de 1993), a SAS assume a competência de
coordenar a Política Municipal de Assistência Social. A atuação da SAS, definida
na Lei Orgânica do Município aprovada em 2001, têm por pressuposto que a
política de assistência social é dever do Estado e direito da população demantária
e usuária, e compreende dessa forma, a prestação de serviços no campo da
prevenção, inclusão, proteção social e promoção da cidadania destinados a
famílias, crianças, adolescentes, idosos, portadores de deficiência, pessoas em
situação de rua e demais segmentos socialmente vulneráveis.
Tal definição das competências da SAS, significa para a atual Secretaria
Municipal de Assistência Social, Aldaiza Sposati, um conjunto de mudanças de
pressupostos, deveres e obrigações do poder público municipal em relação à
assistência social. Segundo Sposati, nessa concepção definida, rompe-se com o
princípio da subsidiariedade, tradicionalmente presente na assistência social e
principio orientador das ações da SAS desde sua criação em 1966 como SEBES
(Secretaria do Bem-Estar Social). Afirma ser necessário construir claramente o
dever do poder municipal na assistência social e romper com sua presença
secundária e complementar na gestão da assistência social como uma política
pública. Hoje, esse é o principio norteador da política de assistência social do
município de São Paulo 12 .
Esses princípios norteadores da atuação da SAS, define a política de
assistência social no município como um direito de todos os cidadãos em situação
de vulnerabilidade social, o que compreende o atendimento de um público inserido
entre as camadas mais pobres da sociedade paulistana. Assim, consideramos que
toda política pública desenvolvida no âmbito da SAS, é voltada diretamente para
prestação de serviços no campo da prevenção, inclusão, proteção social e
117

promoção da cidadania, destinados à famílias, crianças, adolescentes e idosos,
pobres, ademais, atingindo entre os pobres, aqueles mais vulneráveis.
3.2.1. Estratégia da SAS
Conforme as diretrizes anunciadas pelo Plano de Assistência Social da Cidade
de São Paulo (PLASsp 2002-2003), a missão política da assistência social diante
da realidade da cidade, é simultanemente atuar por meio de políticas de
segurança social, de acolhida, convívio, provisão de rendimentos, equidade,
travessia e protagonismo, além de ampliar o empowerment dos cidadãos.
Para a SAS, tal objetivo somente será alcançado por meio de uma atuação
sistemática em várias frentes. Em primeiro lugar, torna-se essencial para sua
ação, a localização territorial das principais áreas de concentração dos riscos e
das privações da população, ou seja, a espacialização territorial das demandas
fundamentais. De fato, os dados anteriormente apresentados demonstram é uma
enorme heterogeneidade espacial quanto as carências e os riscos sociais
enfrentados pela população paulistana, o que demanda uma reorganização
institucional da gestão municipal.
Nesse sentido, em segundo lugar, foram estabelecidas novas diretrizes
político-institucionais (Portaria nº 018/SAS de 15/04/2002) que englobam vários
eixos, dentre os quais: 13
• Requalificação das relações da SAS com os conselhos municipais, como
Conselho Municipal de Assistência Social (COMAS), o Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), Conselhos Tutelares,
Conselho Municipal do Idoso, Conselho Municipal da Pessoa Deficiente,
CONSEAS e CNAS, buscando democratizar a gestão da política de
assistência social no município;
• Construir nova dinâmica entre a SAS central e as SAS regionais, constituindo
comissões regionais, conselhos de gestão, e fóruns em âmbito distrital.
12 SAS. Plano de assistência social da cidade de São Paulo (PLASsp – 2002-2003). pp. 07.
13 Idem, 45-46
118

• Integração efetiva das ações da SAS com as políticas de outras secretarias
municipais;
• Distritalizar as ações da SAS, por meio de coordenadorias interdistritais
integradas à Subprefeituras
• Fortalecer e qualificar a presença da representação das SAS regionais no
governo local;
• Constituir mecanismos de diálogo e parcerias, como plenárias, sistema de
audiências públicas para planejamento local, orçamentário, de
desenvolvimento e controle da política de assistência social do MSP;
• Criar espaços coletivos de construção de parcerias para a responsabilidade
social, formado por coletivos de organizações da sociedade civil e
empresariais; e
• Adotar o orçamento participativo da política pública de assistência social
Conforme podemos notar, o principal eixo de ação da atual gestão
municipal em São Paulo, em termos da política de assistência social, é a
participação popular e a criação de canais institucionais que garantam tal
participação. Além disso, outro eixo da política de assistência social do município
é a descentralização, a distritalização da política, criando novas instâncias de
representação nos distritos que se agreguem às estruturas atuais (SAS regionais
e as Subprefeituras).
Ter os distritos como referência das ações, análise e planejamento,
implicou para a atual gestão, superar a incompatibilidade entre as 18 supervisões
regionais de SAS com os 96 distritos da cidade. Isso demandou uma readequação
da base de organização da política de assistência social no município. Através da
portaria nº 32, 20/jul/2002, a estrutura de cada SAS regional foi reorganizada a
partir dos distritos correspondentes, com equipes de trabalho e coordenadores
distritais. O objetivo dessa reorganização é desdobrar as atuais 18 supervisões
regionais de SAS em 31 unidades, adequando a organização de SAS às 31
Subprefeituras.
119

Não obstante, essa preocupação com a descentralização e distritalização
da política de assistência social em São Paulo, vem acompanhada de outra
prioridade: consolidar um comando único da gestão da política. A primeira
medida adotada nesse sentido foi o decreto 41.731 de 28/02/2002, que dissolveu
o CASA – Centro de Atenção Social e Atendimento, dirigido pelas Primeiras-
Damas, seguida pelo encerramento das atividades do Conselho Municipal de
Auxílios e Subvenções, além da reorientação das ações financiadas pelo
FUMCAD – Fundo Municipal da Criança e do Adolescente, que se aproximou das
ações estratégicas da SAS em termos da prestação de serviços continuados
oferecidos no âmbito geral da política de assistência social.
Esse novo escopo da política de assistência social no município de São
Paulo, convive com as sérias dificuldades orçamentárias enfrentadas pela atual
gestão. Isso pode ser visto pela evolução do orçamento da SAS entre 1995 e
2002.
Fonte: PMSP/SF
FIGURA 1
MSP - FABES/SM de Assistência Social
Orçamento liquidado em R$ e % participação no total
R$151.894.229
2,9%
1995 2002
R$140.886.638
O substancial crescimento do gasto social municipal entre 1995 e 2002 de
27% para 42,9% do orçamento total liquidado, não se reverteu especificamente
em crescimento dos gastos em assistência social. Os gastos realizados em 2002,
1,6%
120

1,6% do orçamento total, são proporcionalmente inferiores aos gastos de 1995
que representavam 2,9% do orçamento.
Na verdade, essa queda das despesas em assistência social reflete uma
redistribuição do gasto social na Prefeitura. A redistribuição desses recursos foi
feita mediante a criação de novos programas sociais e de combate à pobreza, e
mais precisamente da criação de uma nova secretaria envolvida diretamente com
políticas de distribuição de renda, a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade.
Tabela 1
PMSP – Secretaria Municipal de Assistência Social
Demonstrativo das despesas por elemento de despesa
Despesas Posição em 31/12/2002 (em R$)
Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil 44.933.238
Contribuições 887.376
Material de Consumo 524.082
Material de Distribuição Gratuita 1.003.340
Passagens e Despesas com Locomoção 9.418
Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física 5.230.735
Locação de Mão-de-Obra 169.820
Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica 82.218.797
Auxílio-Alimentação 3.077.710
Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas 0
Auxílio-Transporte 788.451
Despesas de Exercícios Anteriores 1.148.087
Obras e Instalações 226.218
Equipamentos e Material Permanente 662.747
Despesas de Exercícios Anteriores 6.620
Total 140.886.638
Fonte: PMSP/SF.
A diminuição dos gastos em assistência social foi determinada
fundamentalmente pela redução dos gastos em obras e instalações, reformas de
creches e equipamentos e outros auxílios à pessoa física (auxílio transporte).
Em 2002, mais da metade do orçamento da SAS (58,3%) foi destinado à
rubrica “outros serviços de terceiros – pessoa jurídica”, que engloba os gastos
com as entidades conveniadas pela secretaria e que prestam serviços de
assistência social à prefeitura.
121

3.2.2. Programas e atendimento de SAS
Atualmente a SAS desenvolve um conjunto de programas que abrange todo
o município, atingindo diferentes segmentos etários, pessoas e famílias em
diferentes condições de vulnerabilidade, em todos os 96 distritos da cidade. A
quase totalidade desses programas, são desenvolvidos por 462 entidades sociais
conveniadas, através de 1021 convênios firmados.
Uma das importantes mudanças promovidas pela atual gestão da SAS foi
introduzir o processo participativo e público na renovação dos convênios, com a
participação da sociedade civil. O sentido dessa mudança foi regulamentar a
relação de parcerias entre a SAS e as entidades sociais e torná-la mais
transparente.
Uma nova legislação foi criada para regulamentar o processo de renovação
de convênios. Por essa nova política, em todos os processos de renovação de
convênios, os projetos das entidades são avaliados e as avaliações são
apresentadas em audiência pública na qual são convidadas todas as organizações
da região, usuários dos serviços e interessados. Foram realizadas em 2002 cerca
de 36 audiências públicas, organizadas com base em reunião de distritos, que
são, na verdade audiências consultivas, na perspectiva de tornar público, o
processo de seleção de entidades conveniadas pela SAS.
Conjuntamente a isso, a SAS mantém um serviço permanente de
assesssoria à entidades conveniadas, que tem por objetivo atender grupos
formais, informais e a entidades sociais que se proponham a desenvolver um
trabalho de assistência social, orientando-os quanto à documentação necessária à
celebração de convênios, a respeito da solicitação de utilidade pública municipal,
do pedido de cessão ou permissão de uso de área municipal, de auxílio e de
subvenções. Informações são obtidas em qualquer uma das SAS / Regionais.
Essa nova política de convênios foi adotada conjuntamente com a
manutenção de programas já existentes e a ampliação do atendimento feito pela
SAS por meio da criação de novos programas. Conforme a definição da política de
122

assistência social do município de São Paulo, os programas desenvolvidos podem
ser divididos em grandes áreas de segurança social 14 .
a) Área de segurança: ACOLHIDA
Trata-se de políticas que visam a oferta combinada de espaços de acolhida
e referência que propiciam apoio e convivência por tempo determinado a adultos e
crianças e visam assegurar proteção, prevenção a riscos e garantia da
privacidade, referência, identidade e reconhecimento da cidadania. Atualmente
são desenvolvidas as seguintes ações:
Estação cidadania
As Estações Cidadanias são unidades de recepção e encaminhamento de
crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social. Elas funcionam 24
horas por dia e atendem crianças e adolescentes de 0 a 17 anos e 11 meses.
Essas crianças e adolescentes são encaminhadas à Estação Cidadania por Varas
de Infância e Juventude, pelo Conselho Tutelar, por denúncias e pelos educadores
de rua que trabalham no projeto.
As Estações Cidadanias contam com uma equipe multidisciplinar que faz o
encaminhamento das crianças e adolescentes para rede social de serviços. As
crianças são encaminhadas para as Casas de Acolhida, quando não há condições
de promover o relatório imediato das crianças ao convívio familiar. Nas Casas de
Acolhida as crianças e adolescentes participam de atividades de arte, educação e
lazer para a indicação de limites e elaboração de projetos de vida que resgatem a
cidadania e elevem sua auto-estima.
Os objetivos são: garantir atendimento integral e integrado a crianças e
adolescentes em situação de risco pessoal e social, compreendendo ações de
proteção, acolhimento e inclusão na rede de serviços existentes na cidade;
atender até 1000 crianças por mês; mapear os locais de exploração infanto-juvenil
e da rede de proteção; conhecer a realidade dessas crianças e adolescentes e
14 A partir do estudo Seguranças da política de assistência social. Núcleo de seguridade e assistência social
da PUC/São Paulo; 1999.
123

integrar as ações propostas com as famílias, conselhos tutelares, equipes técnicas
e organizações sociais.
Rede de Abrigos
A rede de abrigos são serviços voltados ao atendimento de crianças e
adolescentes de até 17 anos, órfãos, vítimas de maus tratos físicos e ou
psíquicos, vitimadas sexualmente, ou ainda em situação de rua (risco pessoal e
social). Esses serviços acontecem em conjunto com as Varas da Infância e da
Juventude, Ministério Público e Conselhos Tutelares, na perspectiva de retorno à
família de origem.
Sentinela
O Programa Sentinela visa o encaminhamento de crianças e adolescentes
atendidos pelos Centros de Referência do Sentinela para abrigos, escolas ou para
suas respectivas famílias. Os centros incluem tratamentos com psicoterapeutas,
consultas com assistentes sociais e trabalhos em grupo para discussão de
problemas afim de reeducar e conscientizar pais e filhos.
Política de Acolhida (Albergue e Moradia Provisória)
Fazem parte da política de acolhida os abrigos, albergues, hospedagem,
moradias provisórias e Oficina Boracéa. Ao ser encaminhado para um dos 25
abrigos, os moradores de rua contam com alimentação, higienização e
dormitórios. Se o usuário se interessar em manter vínculos com o programa ele
entra na política de albergagem, pela qual recebe alimentação, orientação para
emissão e retirada de documentos e apoio através de oficinas de geração de
renda. Dez desses abrigos ficam abertos 24 horas. As moradias provisórias são
serviços destinados à pessoas inseridas no mercado formal ou informal de
trabalho, aquelas sem condições de assumir financeiramente os gastos com
moradias e que já são atendidas pela rede de serviços existentes. São
desenvolvidas atividades e vivências, buscando a co-responsabilidade dos
moradores. Informações nas SAS/Regionais.
124

Abrigo emergencial
São abrigos criados em situações de frio, emergenciais, quando a queda da
temperatura atingir dez ou menos graus centígrados. Esse abrigos serão
montados pela Defesa Civil e mantidos em sua organização pela Guarda Civil
Metropolitana em locais pertencentes ao poder municipal, como escolas públicas,
ginásios, etc.
Atendimento à população em condição de rua
A SAS mantém o “Serviço Permanente de Recolhimento e Proteção
Especial”, juntamente com o “Programa Acolher, Reconstruindo Vidas”, lançado
no dia 15 de maio de 2001 pela Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS)
com o objetivo de mudar a realidade das 8200 pessoas que, segundo a Fipe,
vivem nas ruas de São Paulo e que são constantemente expostas à dependência
química, violência, exploração e doenças diversas.
O ponto central do Programa é o resgate da auto-estima e a restauração
dos vínculos sociais e familiares, além de diminuir as resistências dessa
população para a reinserção social. A SAS investe em equipes regionais de
assistentes sociais para exercer trabalhos de campo, identificar os pontos de
concentração dessa população e criar vínculos com os moradores de rua. Esse
serviço ocorre dia e noite e utiliza uma metodologia específica para vencer a
resistência de algumas dessas pessoas ao ingresso nos serviços mantidos pelo
Programa através de uma abordagem pessoal. Os serviços podem ser acionados
ou por chamada telefônica na central de atendimento da SAS (Central
Permanente de Atendimento), ou pela abordagem dos assistentes nas ruas.
O “Programa acolher” cadastra todos os moradores de rua encaminhados
aos abrigos e albergues, permitindo à Secretaria de Assistência Social construir
um banco de dados. Através do Cartão Acolher, criado no cadastramento do
usuário desses serviços, é possível mapear os locais de maior concentração das
pessoas em situação de rua, além de disponibilizar ao sistema a quantidade e a
identidade dos usuários desses diversos serviços.
125

Central de Atendimento Permanente: Acolher Resgate
O “Acolher Resgate” tem por finalidade a abordagem das pessoas que se
encontram em situação de rua para informá-las dos serviços prestados pela
Secretaria e, no caso de concordância, encaminhá -las e transportá-las para os
equipamentos de atendimento. Entre os meses de Junho a Setembro é realizada a
"Operação Emergência", quando se intensifica o atendimento através de rondas
preventivas e constantes por toda a cidade. Esse serviço deve ser acionado pelo
telefone 199 ou diretamente pelos telefones da SAS.
Educadores de rua
A SAS mantém 170 educadores sociais atuando em diferentes áreas da
cidade, que abordam os moradores de rua visando seus respectivos
encaminhamentos. Os educadores oferecem o Cartão Acolher e um guia de
serviços da rede de atendimento. Aqueles que aceitam os serviços são
encaminhados pelas viaturas do Acolher resgate ou pela Regional da Assistência
Social mais próxima. Caso a pessoa não aceite o encaminhamento, é trabalho do
educador informar dos riscos que a pessoa corre ao ficar na rua, e refazer a
abordagem quantas vezes necessárias até o ingresso do morador de rua nos
serviços.
Operação inverno
A Secretaria Municipal de Saúde realizou um estudo e concluiu que existe
um alto nível de risco de morte por choque térmico dos moradores de rua quando
a temperatura for igual ou menor que 10 graus centígrados. Segundo o decreto
42119 editado pela Prefeita Marta Suplicy no dia 19 de Junho de 2002, o serviço
de acolhimento das populações de rua caracteriza Estado de Emergência sempre
que a temperatura for igual ou menor do que 10 graus centígrados. Sob essas
condições a estrutura da Secretaria de Assistência Social é reforçada com a ação
de outros setores da administração da prefeitura, como Defesa Civil, Guarda
Metropolitana, Companhia de Engenharia e Tráfego (CET) e Secretaria Municipal
de Saúde. A Defesa Civil atua no recebimento das ligações telefônicas pelo 199, a
126

Guarda Civil Metropolitana auxilia na manutenção da ordem nos albergues de
emergência e na montagem dos mesmos, a CET colabora com suas câmeras
instaladas pela cidade e a Secretaria de Saúde garante o atendimento das
pessoas, sempre que necessário, nos hospitais e prontos socorros, recolhendo
através do telefone 192 e fazendo a vigilância epidemiológica nos abrigos.
Projeto Boracea
O Projeto Oficina Boracea foi apresentado pela Secretaria de Assistência
Social no dia 29 de maio de 2002, ocupando uma antiga garagem da Secretaria
de Implementação de Subprefeituras, na Barra Funda. É um espaço para atender
a população de rua e com ela desenvolver ações para promover a reinserção
dessas pessoas na sociedade. Esse projeto envolve sete secretarias municipais,
Polícia Militar, universidades, entidades da sociedade civil e empresarial que
promovem qualificação profissional para inclusão de pessoas em programas
sociais e tratamentos de saúde.
A Oficina Boracea, com área de 17 mil metros quadrados foi projetada
voluntariamente pelo arquiteto Roberto Loeb para se adaptar ao usuário, como por
exemplo aos catadores de papel, que possuem, muitas vezes, animais de
estimação e familiares ajudantes.
A Oficina terá capacidade para receber 800 pessoas diariamente nas vagas
de acolhimento e no centro de serviços. Serão fornecidas 1800 refeições, entre
café, almoço e jantar por dia, além da manutenção de uma horta comunitária e
curso de capacitação profissional na área da alimentação.
Os usuários da Oficina contarão com equipes do Programa Saúde da
Família (PSF, da Secretaria de Saúde), diagnóstico e tratamento supervisionado
de tuberculose, tratamento na área de saúde mental e odontológico. Os animais
de estimação também receberão atenção na Oficina, com ação do centro de
Controle de Zoonose da Prefeitura.
Os programas e serviços oferecidos serão desenvolvidos pelas secretarias
de Saúde, Trabalho Meio Ambiente, Serviços e Obras, Abastecimento, Esportes e
Cultura. A Emurb promoverá a reurbanização dos arredores da unidade. A
127

Secretaria de Cultura manterá no local oficinas de teatro, ateliê de criação, espaço
para exposições e uma cinemateca. A Secretaria de Esportes oferecerá 30% das
vagas do Clube da Cidade "Raul Tabajara" nas modalidades esportivas para os
usuários e disponibilizará quadras de vôlei e basquete.
As pessoas que estiverem sendo atendidas pela Oficina serão incluídas nos
programas de geração de trabalho e renda da Prefeitura e poderão participar
também de diversas oficinas de qualificação profissional, como de restauro de
móveis e de jardinagem. Nas proximidades da Oficina Boracea será instalado pela
Secretaria de Serviços e Obras um Núcleo de Coleta Seletiva para atender a
triagem de material dos catadores da região central.
Entre os parceiros do projeto Oficina Boracea estão os irmãos Campana, a
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, as universidades PUC e
Mackenzie, o PNBE, a Anamaco (Associação Nacional dos Comerciante de
Material de Construção), a comunidade local, o fórum das entidades que
trabalham com população em situação de rua e o fórum da população em situação
de rua.
b) Área de segurança: CONVÍVIO
Nessa área estão os serviços de socialização e fortalecimento das relações,
com vistas à organização grupal e constituição de novos vínculos sociais. Nessa
área estão os seguintes programas:
Espaço Gente Jovem
A Secretaria de Assistência Social mantém há mais de 20 anos os Espaços
Gente Jovem (EGJ). São 319 unidades destinadas a crianças e adolescentes de
seis a 14 anos e 11 meses que atendem cerca de 40 mil jovens em todas as
regiões do município de São Paulo. Os Espaços Gente Jovem são operados pela
Secretaria de Assistência Social em convênio com entidades sociais e têm caráter
sócio-educativo, pois oferece também a prática de esportes, recreação, lazer e
cultura. Esses equipamentos ainda oferecem atendimento sócio-educativo e
128

atividades facilitadoras ao exercício da cidadania, da ampliação do universo
cultural e vivência grupal. Para a faixa etária de 12 a 14 anos estão previstas
atividades voltadas para o fortalecimento da auto-estima. A inscrição é feita no
próprio equipamento, mediante apresentação de certidão de nascimento. Não é
exigida escolaridade mínima ou frequência à escola.
Creches
A creche destina -se ao atendimento de crianças na faixa etária de 0 a 3
anos. Como um espaço sócio educacional, objetiva promover o desenvolvimento
infantil em todos os aspectos: físico, afetivo, moral e intelectual, assim como
proporcionar à criança proteção, segurança, alimentação, cultura, saúde e lazer. A
rede de creches conta com mais de 700 equipamentos administrados diretamente
pela SAS ou através de convênios. Informações sobre vagas são obtidas nas
próprias creches ou nas SAS/Regionais. As inscrições são feitas nas creches
mediante a apresentação de carteira de identidade do responsável e certidão de
nascimento da criança. Crianças portadoras de deficiência tem prioridade de
matricula.
Centros de convivência
Mantidos pela SAS, constituem espaços de natureza aberta e de multiuso,
dirigidos a crianças a partir dos 7 anos, adolescentes, adultos e idosos. As
atividades são gratuitas e oferecidas de 2ª a 6ª feira, durante o período diurno,
sendo que alguns centros funcionam também à noite e aos sábados e domingos.
Entidades filantrópicas que queiram se utilizar das instalações dos Centros de
Convivência para desenvolvimento de atividades devem procurar uma das SAS /
Regionais, apresentando proposta de trabalho por escrito.
Casas de Convivência
São 30 Casas de Convivência e Centros de Serviços que promovem
políticas de reinserção social, como oficinas de geração de renda,
encaminhamentos para os programas sociais da prefeitura, além de alimentação,
129

higienização, serviços de escrita de correspondências e retirada de
documentação. Esses espaços oferecidos à população de rua com prestação de
serviços no período diurno estimulam a convivência e a organização grupal.
c) Área de segurança: BENEFÍCIOS E RENDIMENTOS
Nessa área estão os programas de transferência de recursos e atenções de
caráter emergencial e continuado, visando o atendimento de necessidades sociais
básicas de sobrevivência, o enfrentamento de situações emergenciais e o acesso
a serviços e programas de inclusão social.
Renda Cidadã e Fortalecendo a Família
A partir do convênio assinado em junho de 2002, entre a SAS e a SEADS
(Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social), o município
passou a contar com esses dois programas, um de transferência de renda à
famílias pobres (Renda Cidadã do governo do Estado, que transfere R$ 60
mês/por família, articulado com as transferências de renda do Programa de Renda
Mínima da PMSP/SDTS) e outro, o “Fortalecendo a Família” da PMSP/SAS, que
faz o acompanhamento das famílias beneficiárias das transferências de renda. A
maior parte das 14 mil famílias beneficiárias, residem em áreas prioritárias
definidas pelo Índice de Exclusão Social 2000, sendo que em grande parcela
dessas famílias, a chefia familiar é feminina.
Atendimento à situações de emergência
A SAS mantém um serviço permanente à população, para casos de
emergência. Entende-se por emergência: ocorrências imprevisíveis e inevitáveis
provocadas por incêndios, enchentes e desabamentos, ocasionando desabrigo e
ou perda de bens imprescindíveis à subsistência das pessoas vitimadas. Quando
das ocorrências, a SAS é acionada pela Defesa Civil (199) ou pelas
Administrações Regionais, e os técnicos dirigem-se ao local para prestar
assistência social imediata, cadastrando as pessoas atingidas, orientando-as,
130

encaminhando-as a um acolhimento imediato e temporário e no caso de perdas,
fornecendo material de primeira necessidade (colchões, cobertores e cestas
básicas). Quando a emergência é de grande porte, deixando muitas pessoas sem
qualquer condição de abrigo, são abertos abrigos provisórios para a população
atingida. O atendimento é prestado por técnicos das SAS de 2ª a 6ª feira, das
7h00 às 19h00, e pela Central de Atendimento Permanente (CAP), de 2ª a 6ª feira
das 19h00 às 7h00, e aos sábados domingos e feriados, por 24 horas.
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI)
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) foi a primeira
parceria entre o governo federal e a Secretaria de Assistência Social nessa
Gestão. Uma das principais preocupações da SAS é a erradicação do trabalho de
crianças e adolescentes. O PETI incentiva jovens de 7 a 14 anos a deixarem de
trabalhar e a retornar à escola, além de desenvolver atividades nos Espaços
Gente Jovem (EGJs) e nos Centros de Convivência da Prefeitura. Esses Espaços
e Centros oferecem atividades esportivas, lúdicas e artísticas durante o dia todo,
nos turnos da manhã e da tarde. Cada criança pode passar 4 horas por dia, antes
ou depois da escola, nesses locais por quatro anos ou até a idade máxima
permitida. As famílias que participam do PETI recebem auxílio mensal de R$
40,00 por criança ou adolescente retirados do trabalho e devem garantir a
freqüência mínima de 75% desses jovens na escola e garantir a participação nas
reuniões dos espaços da prefeitura, onde são discutidas soluções para a geração
de renda da família e a importância da educação e do lazer para a criança.
Centro de referência e assistência social
Esse serviço social, prestado ao munícipe através das SAS/Regionais,
oferece informação, orientação, encaminhamento e concessão de auxílio para
suprimento de necessidades básicas e urgentes como alimentação, transporte
urbano, saúde, compra de passagem para retorno ao local de origem e
documentação pessoal.
131

d) Área de segurança: TRAVESSIA E AUTONOMIA
Abriga programas e ações de atenção ao cidadão que visam sua autonomia
de sobrevivência através da transferência de conhecimentos e tecnologia, apoio e
assessoramento a projetos de formação de cooperativas e geração de renda.
Portadores de deficiência
Serviço que compreende um conjunto de ações de inclusão e proteção social à
pessoa com deficiência que esteja em situação de vulnerabilidade social,
abrangendo:
Informação e orientação ao munícipe portador de deficiência e seus familiares,
- Apoio técnico para a inclusão de crianças, adolescentes e adultos com
deficiência nos diversos serviços da SAS,
- Reabilitação social, através de convênios com entidades sociais especializadas
que oferecem programas de sociabilização, pré- profissionalização ou capacitação
profissional para pessoas portadoras de deficiência,
- Apoio e orientação sócio-familiar para famílias de portadores de deficiência.
Política de autonomia
São projetos de geração de trabalho e renda que orientam
profissionalmente as pessoas que ingressam no programa, oferecendo atividades
de capacitação profissional e promovendo a reinserção no mercado de trabalho. A
autonomia é uma proposta de ação fundamental para que as pessoas retiradas
das ruas não voltem para essa situação. Dentro dessa proposta a SAS oferece um
conjunto de ações no âmbito da profissionalização (cursos e oficinas) que visam
re-qualificar e valorizar a população de rua na busca da inserção no mercado de
trabalho e outras formas de geração de renda .
Qualificação profissional
Os equipamentos desse serviço, mantidos através de convênios com
entidades sociais, destinam-se aos adolescentes de 15 a 17 anos. Oferecem
formação e capacitação profissional nas áreas de prestação de serviço, comércio
132

e indústria, que possibilite a inserção dessa população no mercado de trabalho ou
em programas de geração de renda. A programação aplicada nos equipamentos
destina-se ao desenvolvimento de capacidades básicas indispensáveis às
exigências do mundo do trabalho e à aquisição de conhecimentos específicos
relativos à atividade ocupacional.
Liberdade assistida
Programas de Medidas Sócio-Educativos em Meio Aberto, são programas
de acompanhamento da execução das medidas sócio-educativas em meio aberto
destinados aos adolescentes que cometem infrações e que são definidos como
réus primários. Os adolescentes passam por um processo de apuração de
responsabilidade junto ao Poder Judiciário e após aplicação da medida são
encaminhados à Febem ou ao Serviço de Assistência Judiciária da SAS, que tem
parceria com o CEDECA Interlagos, Santos Mártires e Bom Jesus de Piraporinha.
O objetivo desses programas é de re-socializar o adolescente infrator.
Serviço de Proteção Jurídico Social e Apoio Psicológico
O Serviço de Proteção Jurídico Social e Apoio Psicológico foi criado pela
portaria número 30, de Junho de 2002, e tem como objetivo oferecer atendimento
jurídico, social e psicológico à crianças, adolescentes e famílias quando vítimas de
violência ou quando lesados em seus direitos. A Secretaria de Assistência Social
garante aporte financeiro para cada organização conveniada para garantir o
atendimento de 100 crianças, adolescentes e jovens por mês. Este serviço deve
interagir com órgãos do poder judiciário, do conselho estadual e municipal, dos
direitos tutelares e buscar ainda o apoio da comunidade. Além disso, é um serviço
de construção de indicadores sociais, que por meio de relatórios e análise de
dados
Programa de reinserção de jovens apenados
O Programa de Prestação de Serviços à Comunidade, foi implantado na
SAS em junho de 1989, através de credenciamento do Poder Judiciário do Estado
133

à Prefeitura. A prestação de serviços é uma pena aplicada pelo juiz ao condenado,
por crime considerado de natureza leve.
A Coordenadoria de Assistência Judiciária (SAS) centraliza as informações
a respeito do cumprimento da pena, fazendo os encaminhamentos, intermediando
a relação entre o Poder Judiciário de diversas Varas Criminais Estaduais,
Federais, Justiça Militar e Varas da Infância e Juventude, e encaminhando o
apenado às Secretarias e instituições cadastradas, para a prestação do serviço.
A prestação de serviços à comunidade, além de ter um caráter de cumprimento da
pena, objetiva a recuperação do sentenciado, através da sua reinserção ao meio
social e da sua valorização como cidadão. Consolida a tendência mundial da
reeducação do sentenciado.
e) Outras ações de SAS
Além das ações nas grandes áreas de segurança social definidas por SAS,
outras ações da secretaria são destinadas ao atendimento da população
paulistana
Centro de Excelência da Criança e do Adolescente
Centro de Referência Criança e Adolescente (CERCA) é uma iniciativa da
Secretaria de Assistência Social com a entidade social "Um Toque Importante"
pelo qual cerca de 300 crianças contam com uma assessoria jurídica
especializada que auxilia nos trâmites da Justiça. A SAS investe 45 mil reais
mensalmente no CERCA. O tempo de trabalho com cada beneficiário é, em
média, um ano.
Atendimento ao idoso
Está estruturado nos “núcleos de convivência”. Trata-se de um atendimento
social destinado à população acima de 60 anos visando es timular a convivência, a
socialização, a participação, a informação, a integração e o exercício da cidadania,
através de atividades físicas, sociais, culturais, recreativas, ocupacionais e de
134

lazer, buscando a melhoria na qualidade de vida do idoso. Serviço prestado por
entidades conveniadas ou nos centros de convivência da SAS. Oferece também
apoio técnico e/ou operacional a grupos informais de idosos , reunidos em
instituições públicas ou privadas da comunidade.
Central de atendimento permanente
A SAS mantém uma Central de Atendimento Permanente - CAP, composta
por uma equipe multidisciplinar, que atua 24 horas, incluindo sábados, domingos,
feriados e pontos facultativos, para atendimento assistencial no Município de São
Paulo às famílias e ou pessoas vítimas de situação de emergência e aos
moradores de rua. É constituída por técnicos de nível universitário e servidores de
nível médio e básico, que prestam serviços ininterruptos ao munícipe
Projetos alternativos de SAS
Projetos de atenção à população socialmente vulnerabilizada, com o
objetivo de responder a demandas específicas, ampliando - se as alternativas de
atendimento no âmbito da política de assistência social. As entidades interessadas
devem procurar uma das SAS/Regionais e apresentar proposta de trabalho por
escrito, na qual as ações oferecidas focalizem o grupo familiar e a comunidade
como lugares naturais de proteção e inclusão social, promovendo e melhorando à
qualidade de vida e valorizando o papel socializador da família.
3.2.3. Capacidade de atendimento de SAS
Segundo os dados fornecidos pela SAS para as ações nas grandes áreas
de segurança, a capacidade dos 1.926 equipamentos da secretaria era de
128.868 atendimentos em outubro de 2002. Considerando-se que o total de
atendimentos realizados nesse período atingiu 194.710, os equipamentos da SAS
operaram, em média, atendendo um público 33,8% acima de sua capacidade, ou
65.842 atendimentos acima de seu limite.
135

Em creches a capacidade limite de atendimentos foi ultrapassada em 6,3%,
ou seja, 4.052 crianças acima da capacidade de 60.724 atendimentos das 491
unidades existentes no município.
Quadro 1
Prefeitura de São Paulo
Quadro Resumo: equipamentos, capacidade de atendimento e atendimentos de SAS
Referência: outubro de 2002
Seguranças Programas Equipamentos Capacidade Atendimento
Total 69 6.258 5.921
Acolhida Albergue 23 3.972 4.202
Abrigo 31 659 762
Total 913 106.935 141.031
Creches 491 60.724 64.776
Convívio EGJ 318 39.024 42.549
Centros e núcleos de convivência 66 2.890 14.069
Centro de serviços (pop. de rua) 9 1.200 11.626
Total 50 1.424 33.644
Programa fortalecendo a
_ _ 14.000
Benefícios e família/Renda Cidadã
rendimentos Centro de referência da
17 _ 14.779
assistência social
PETI 31 909 909
Total
Travessia e
Qualificação profissional
autonomia
Serviços comunitários
894
50
26
12.325
7.890
3.582
14.114
8.917
3.428
TOTAL
Fonte: PMSP/SAS – PLASsp 2002-2003.
1.926 128.868 194.710
Os dados indicam que os atendimentos feitos pela SAS concentram-se nas
ações de “Convívio”, responsáveis por 72,4% do total de atendimentos realizados
por SAS. Desse percentual, 45,9% dos atendimentos em creches (33,2% do total
de atendimentos de SAS) e 30,2% deles no programa Espaço Gente Jovem –
EGJ (21,8% do total). O restante dos atendimentos concentram respectivamente
em “políticas de benefícios e rendimentos” (17,3%); na área “Travessia e
autonomia” (7,2%) e nas ações de “Acolhida” (3% dos atendimentos).
A distribuição dos equipamentos entre as grandes áreas de segurança
social está concentrada na área de “Convívio”, que abriga 47,4% dos
equipamentos, e na área de “Travessia e autonomia”, onde estão 46,4% dos
equipamentos da SAS.
136

Na verdade, mesmo com as restrições orçamentárias evidentes, a atual
gestão municipal, conseguiu ampliar em 25% o número de vagas em programas
sob responsabilidade da SAS nos dois anos de gestão. Tal ampliação foi obtida,
em grande medida, pela diversificação dos programas de assistência social no
município, sendo muito relevante, já que são políticas que atingem prioritariamente
os segmentos mais vulneráveis da cidade.
Apesar dessa ampliação, algumas áreas ainda continuam com sérios
problemas, como o atendimento em creche para crianças de 0 a 3 anos. Esse
atendimento, todo municipalizado, que será transferido da SAS para a Secretaria
de Educação ainda esse ano, enfrenta sérios problemas não somente pela
superlotação dos equipamentos, que atendem acima de sua capacidade, mas pela
distribuição deles no município, concentrada em certas áreas, mas com carência
de vagas em outras, principalmente em áreas mais periféricas. Isso indica que não
há somente a necessidade de ampliação das vagas em creche, mas também que
essa ampliação seja planejada de acordo com a territorialização das necessidades
existentes.
137

3.3. Política de combate à pobreza - EDUCAÇÃO
A educação no município de São Paulo não é encargo exclusivo da
administração municipal, pois a mesma é atendida também pelo governo Estadual
e pelo ensino privado pago. Apesar dos programas educacionais terem caráter
universal, trata-se neste tópico de mostrar que os pobres constituem importante
parcela de sua clientela.
O corte de pobreza realizado em outra parte deste estudo indica que 71,5%
da população de São Paulo não são pobres. Considera-se também que os 16,5%
da população em idade escolar que freqüenta a escola privada paga não são
pobres. Destes dados resulta que o público do ensino municipal é composto por
55% da população que não são pobres não são e por 28,5% do total da
população que é pobre. A partir desses dados conclui-se 34,13% do gasto
municipal com educação são realizados com população pobre. Na tabela de
execução orçamentária para o ano de 2002, nota-se que a Secretaria da
Educação é a que detém a maior parcela de recursos, ou seja, R$
1.702.352.747,00 e destes, 34,13% podem ser considerados despesas com
educação de população abaixo da linha de pobreza, totalizando R$
581.058.736,00.
Não se trata aqui de avaliar a política de educação do município de São
Paulo, mas de verificar se parcela da população pode ser considerada pobre por
carências educacionais. Desde logo, o analfabetismo pode ser considerado a
carência mais grave do ponto de vista educacional , e em São Paulo vivem ainda
cerca de 400.000 analfabetos. Para esta população a Secretaria de educação
mantém programa o MOVA de ensino fundamental supletivo que em 2002
atendeu a 33.604 alunos .
Foram criados na atual administração novos programas como o de
distribuição gratuita de uniformes escolares que em 2002 atendeu 800.000
alunos, o programa de distribuição de mochilas e material escolar que beneficiou
976.716 alunos e o programa VAI E VOLTA que atende com transporte escolar
gratuito a 72.000 crianças.
138

Nos distritos mais carentes, em 2002 a prefeitura iniciou a construção de
Centros Educacionais Unificados (CEUs), que seguindo estratégia de
desenvolvimento integral do aluno, permitira ainda o acesso de toda comunidade
próxima ao equipamento às atividades de lazer, cultura, educação e cidadania.
Esses equipamentos contam com salas de aula, creches, bibliotecas, infra
estrutura para atividades esportivas, centro comunitário e áreas de lazer. Com os
CÉUS serão criadas 51.660 novas vagas em creches, em escolas de educação
infantil, e em escolas de ensino fundamental.
Do ponto de vista da expansão da oferta de vagas , em dois anos a
Prefeitura aumentou em 78.886 as vagas nos diferentes tipos de estabelecimentos
por ela administrados e mais 6.373 vagas em creches conveniadas.
Por outro lado, a Secretaria da Educação vem desenvolvendo programas
com o intuito de dar maior uso aos equipamentos educacionais em períodos em
que os mesmos estão ociosos, e assim o Escola Aberta atende a comunidade
em 172 escolas nos fins de semana, 213.000 alunos são atendidos pelo programa
Recreio nas Férias .
Finalmente com o fito de melhorar a qualidade do ensino, a Secretaria da
Educação promove cursos de aperfeiçoamento e dá oportunidade aos professores
para assistirem cursos de requalificação profissional.
O padrão de oferta de vagas na rede de ensino (EEI, EEF e Ensino Médio)
Entre 1995 e 2001, a oferta total de vagas de educação infantil, educação
fundamental e ensino médio manteve-se praticamente inalterada no município de
São Paulo. Todavia, nesse período, ocorreram importantes mudanças na
distribuição das matrículas por nível de ensino.
O Ensino Fundamental (EF) permanece como o principal nível de ensino
quanto ao número de alunos matriculados, todavia com uma queda expressiva de
sua participação no total de matrículas dos três níveis, de 71,1% em 1995 para
61,9% em 2001. Em contrapartida, as matrículas em escolas de educação infantil
(EEI) e no ensino médio ampliaram a participação no universo de matriculados. As
matrículas em EEI que representavam 9,7% do total de matrículas nos três níveis
139

em 1995, passaram a representar 16,2% delas em 2001, enquanto que o Ensino
Médio, ampliou sua participação no total de matrículas de 19,3% para 22% entre
1995 e 2001.
Tabela 1
Município de São Paulo
Matrículas e distribuição por nível de ensino (1995 / 2001)
1995 2001
Matrículas % Matrículas %
Educação Infantil 255.967 9,7 425.545 16,2
Educação Fundamental 1.883.030 71,1 1.630.290 61,9
Ensino Médio 510.683 19,3 578.184 22,0
TOTAL 2.649.680 100 2.634.019 100
Fonte: Secretaria de Estado da Educação - Centro de Informações Educacionais
O crescimento das matrículas em escolas de educação infantil (169.578
novas vagas entre 1995 e 2001) e de sua participação no total de matriculados, é
fator de destaque na medida em que a atenção para crianças nessa faixa de
escolaridade é primordialmente responsabilidade do poder municipal, no caso da
Secretaria Municipal de Educação de São Paulo.
Nesse sentido, entre 1995 e 2001, cresce a participação das matrículas da
rede municipal de ensino, de 25,9% em 1995, para 33,1% em 2001 do total de
matrículas nos três níveis. Não obstante, a participação das matrículas nas redes
estadual/federal e particular caíram nesse período.
Tabela 2
Município de São Paulo
Matrículas segundo a rede de ensino (1995-2001)
Rede de Ensino
Matrículas
1995 2001
%
Matrículas
Estadual/Federal 1.459.169 55,1 1.280.708 48,6
Municipal 686.290 25,9 872.507 33,1
Particular 504.221 19,0 480.804 18,3
Total 2.649.680 100 2.634.019 100
Fonte: Secretaria de Estado da Educação/SE - Centro de Informações Educacionais
%
140

A queda das matrículas estaduais e federais no período, deve-se em
grande medida à política de municipalização da educação desenvolvida pela
Secretaria de Educação do Estado de São Paulo. Por outro lado, a queda do total
das matrículas no ensino privado nesses três níveis de ensino, pode ser atribuída,
entre outros problemas, à queda continuada dos rendimentos, em particular da
classe média paulistana, muito atingida pelas condições adversas do mercado de
trabalho na última década. Entretanto é de se observar que esses dois fenômenos
pressionam a oferta da Secretaria Municipal de Educação.
141

3.4. Políticas de combate à pobreza: SAÚDE
Tal como no campo da educação, o atendimento à saúde no Município de
São Paulo não é de responsabilidade exclusiva do governo municipal. Como se
pode notar na tabela anteriormente apresentada sobre a execução orçamentária
de 2002, os gastos da Secretaria da Saúde totalizavam R$ 1.193.670.188,00
correspondendo a 13,2% do total dos gastos do município. Na região
Metropolitana de São Paulo 44,8% da população possui plano de saúde privado e
se supusermos que no Município de São Paulo tem vigência essa mesma
proporção e que, 71,5 % da população não são pobres, chegamos a que somente
26,7% da população total que não são pobres devem ser atendidos pela saúde
pública, o mesmo se dando com os 28,5% da população total que é pobre. Daí
conclui-se que cerca de 51,63% dos gastos com saúde provavelmente são
destinados a atender famílias pobres totalizando portanto R$ 658.905.943,70 em
2002.
Tal como em outras rubricas de gastos sociais, chama a atenção a
elevação dos gastos com a saúde na atual administração. Enquanto em 1995 o
gasto com saúde atingia 10,1% dos gastos totais da Prefeitura, em 2002 atingiu
13,2%. Por outro lado, enquanto em 2002 o gasto atingiu R$ 1.193.670.188,00 ,
em 2001 o orçamento previa o montante R$ 940.000.000,00.
A partir de 2001 a Secretaria da Saúde passa por profunda reforma
administrativa, com a extinção do antigo sistema PAS e reintrodução do
município no SUS, Sistema Único de Saúde articulado pelo governo federal. Isto
significou o retorno para a SMS de 250 unidades : 13 hospitais, 18 pronto-socorros
e 219 outras unidades. Voltam também para a Secretaria 10.000 funcionários que
prestavam serviços ao PAS ou estavam alocados em outras Secretarias. Em fins
de 2001, foi realizado concurso para contratação de 1996 médicos, 474
enfermeiros e 5292 auxiliares de enfermagem.
Do ponto de vista da divisão de responsabilidades com o Governo Estadual,
a Prefeitura avançou na municipalização do atendimento á saúde, pois agora é de
responsabilidade do Município as ações básicas de saúde, ficando a cargo do
142

Estado os serviços e ações de maior complexidade. Assim, somente em 2001,
cerca de 200 unidades básicas e os 150 programas de saúde da família
administrados pelo governo estadual foram integrados à rede municipal.
Levando-se em conta os limites dos 96 distritos administrativos da cidade,
foram criados 41 distritos de saúde , cada qual atendendo cerca de 250.000
pessoas, o que representa importante passo na descentralização dos serviços de
saúde. E para cada distrito foi indicado o equivalente a um diretor com status de
Secretário de Saúde local, aproximando assim a autoridade dos usuários. E
viabilizando a participação popular foi regulamentada a criação de Conselhos
Distritais de Saúde, hoje já em funcionamento , e que fiscalizam e acompanham
os serviços e ações dos distritos. Ainda no campo da participação popular, foi
realizada em 2001 a Conferência Municipal de Saúde que discutiu os grandes
projetos da Secretaria.
3.4.1. Os programas da Saúde
Programa de “Saúde da Família” (PSF)
Transforma as responsabilidades das Unidades Básicas de Saúde, as quais
passam a ser unidades de saúde da família e resolvem 85% dos problemas locais
de enfermidades. A estratégia consiste em atuar na prevenção e controle
ambulatorial das enfermidades, e atua também nas áreas de educação,
saneamento, e meio ambiente buscando intervir em fatores que colocam a saúde
em risco. O Programa foi implantado rapidamente e até o fim de 2002 já contava
com 667 equipes nos 39 distritos e atendia cerca de 667.000 famílias , ou
aproximadamente 2.334.500 pessoas. A meta até o final de 2004 é a implantação
do PSF para atender 1.749.000 famílias.
Outra inovação trazida pelo PSF é a contratação de agentes de saúde
entre membros da própria comunidade onde atuam, que assim conhecem a
realidade local e estão mais aptos a se aproximar das famílias para cadastrá-las e
levar informações sobre a rede de saúde e ainda orientá-las sobre os cuidados
com a saúde. Esses agentes são treinados pela própria SMS. Deve-se destacar
143

também que a condução do programa levou ao estabelecimento de parcerias com
associações de bairros, instituições benemerentes, hospitais privados,
universidades etc. Por meio de convênios , a SMS transferiu a essas organizações
o montante de R$ 117.858.172,74 no exercício de 2002.
Programa de “Saúde da Mulher”
Foram reestruturadas todas as Unidades Básicas de Saúde para poderem
realizar exames preventivos para doenças ginecológicas. No período de dois anos
da atual administração foram realizados 460.855 exames de prevenção do colo do
útero e ainda foram disponibilizados testes de gravidez , métodos anti-conceptivos
e orientação para o planejamento familiar .
Projeto “Nascer Bem”
Tem por objetivo o tratamento humanizado para as mães e os nascituros, e
para tal foram contratados 60 leitos para partos de baixo risco nas regiões leste e
centro e 10 leitos de UTI neonatal. Além destes equipamentos foram abertos mais
76 leitos para parto e 57 leitos de berçário na Maternidade Escola de Nova
Cachoeirinha.
Violência Doméstica
Foram instituídos serviços de atendimento especializado em 21 Unidades
Básicas de Saúde – O serviço de aborto legal foi expandido para mais três
hospitais , totaliza ndo 5 instituições hospitalares na cidade.
Planejamento familiar
Cirurgias contraceptivas como laqueadura e vasectomia estão seno
realizadas em 8 hospitais municipais e as UBS oferecem orientação quanto ao
planejamento familiar.
Acolhimento do cidadão na rede municipal de saúde
É um projeto prioritário da SMS que visa humanizar e melhorar a imagem
do serviço público de saúde junto à população. Envolve atividades de
144

conscientização e qualificação o pessoal da Secretaria e é composto por inúmeras
iniciativas que humanizam o tratamento e envolvem a família do paciente.
Resgate do cidadão
Criação de rede de apoio em situações de violência, urgência e
emergência, para enfrentar a crescente violência urbana. Busca adequar o
atendimento nos pronto socorros municipais, o sistema de transporte de vítimas e
melhorar as instalações municipais, adaptando-as para atender vítimas de
violência e diminuir a morbidade. Os profissionais da área são também
qualificados por cursos.
“Cabeça feita”
Buscando adaptar -se a novas demandas sociais SMS desenvolve política
de prevenção e tratamento dos problemas relacionados ao uso e drogas e álcool
na cidade de S. Paulo. Ademais e campanhas de esclarecimento da população , o
programa envolve capacitação de profi ssionais e foi criado o Fórum e o Conselho
municipal e políticas públicas para o álcool e drogas.
Combate à dengue
Grande programa de prevenção que envolveu em dois anos cerca de 7
milhões de visitas a imóveis , a contração de 1481 agentes além de campanhas
de esclarecimento da população e outras inúmeras medidas de prevenção.
Campanha contra as DST e AIDS
A campanha contra as Doenças Sexualmente Transmissíveis (DST) e
contra a AIDS no município, envolve campanha de esclarecimento de distribuição
de preservativos pela cidade.
145

3.5. Políticas de combate à pobreza: ABASTECIMENTO
A partir de um desdobramento da Secretaria de Higiene, em novembro de
1961 15 , foi criada a Secretaria de Abastecimento, responsável pelo controle e
fiscalização das atividades e dos serviços ligados ao abastecimento de gêneros
alimentícios no município de São Paulo.
A SABAS, como ficou denominada a Secretaria de Abastecimento,
prosseguiu com suas atividades até 1977 quando foi desativada enquanto
Secretaria Municipal ("Decreto nº 14.316 de 4 de fevereiro de 1977 - Reorganiza
parcialmente a estrutura administrativa da prefeitura, e dá outras providências").
Em 1980, o Decreto nº 16.530 de 13 de março cria a Coordenadoria Municipal das
Administrações - COMAB, com responsabilidade de coordenar todas as atividades
relativas ao abastecimento de gêneros alimentícios e de outras atividades
correlatas.
Em 1986, o então prefeito de São Paulo Jânio da Silva Quadros, por meio
do Decreto nº 21.845 de 3 de janeiro, reativa a Secretaria Municipal de
Abastecimento - SEMAB. Da sua reativação até os dias atuais, a SEMAB passou
por algumas reestruturações. A principal delas aconteceu em 1987 ("Lei nº 10.311
de 22 de abril de 1.987 - Dispõe a reestruturação da Secretaria Municipal de
Abastecimento, e dá outras providências"), reestruturando o seu organograma,
embora suas atividades continuassem ligadas às suas atribuições quando da
época de sua criação, sempre no âmbito da competência do Município de São
Paulo.
Está sob a responsabilidade da SEMAB a organização, orientação e
execução das atividades relativas ao abastecimento de gêneros alimentícios no
Município de São Paulo. Assim a SEMAB é responsável pela fixação de normas,
preceitos de funcionamento e padrões sanitários para estabelecimentos
atacadistas, varejistas e de consumo público de alimentos, bem como a sua
fiscalização.
15 "Lei nº 5.869-A de 27 de novembro de 1.961 - Desdobra a Secretaria de Higiene e Saúde e a
Secretaria de Abastecimento, e dá outras providências".
146

A SEMAB, através de seu Departamento de Alimentação e Suprimentos –
DAS, é responsável por um dos mais importantes programas do município, o
fornecimento de alimentos da PMSP, especialmente no que se refere à Merenda
Escolar, ao abastecimento da Rede de Creches Municipais e Conveniadas e
Escolas Municipais.
Os gastos da SEMAB dobraram entre 1995 e 2002 como proporção do
orçamento total liquidado da Prefeitura. Esses gastos que representavam 1,1% do
orçamento em 1995, passaram a representar 2,2% em 2002.
Fonte: PMSP/SF
Figura 1
PMSP - Despesas da SEMAB (1995-2002)
(em R$)
57.243.684
1995 2002
202.608.899
Os dois maiores programas executados no âmbito da Secretaria Municipal
do Abastecimento de São Paulo (SEMAB) são o Programa de Alimentação
Escolar (PAE) e o Programa Leve Leite. Juntos esses programas representaram
mais de 96% dos recursos gastos pela SEMAB em 2002.
Essa concentração de recursos nesses dois programas indica que os
gastos com a política de abastecimento da PMSP segue o mesmo sentido da
política educacional em termos de atendimento da população pobre. Conforme
descrito no item 3.3 “Pobreza e políticas educacionais”, o número de pobres
atendidos nas escolas de São Paulo chega a 34,1% do total de matriculados, o
147

que nos indica uma proporção semelhante dos gastos em abastecimento são
destinados aos pobres da cidade matriculados.
Tabela 1
SEMAB - Programas Sociais/População Atendida/Recursos Financeiros
2001-2002
2001 2002
PROGRAMAS População Gasto (R$) População Gasto (R$)
atendida
atendida
Mercado Central* - - - -
Alimentação Escolar 960.000 57.000.001 1.100.000 95.529.761
Leve-Leite 881.000 87.749.400 903.000 89.461.878
Banco de Alimentos - - 45.000 21.765
Restaurantes Populares* - - - -
10 Feiras Móveis* - - - -
Sacolões 4.236.208 1.415,00 4.500.000 1.882
Hortas Comunitárias 30.000 9.180,64 30.000 5.535
Fonte: SEMAB/PMSP.
* Programas com implementação prevista em 2003.
Dessa forma, somados os gastos desses dois programas com a parcela
restante dos gastos em abastecimento, dirigida ao abastecimento de albergues,
alunos do MOVA, entre outros (todos programas voltados para população pobre),
os gastos com pobres feitos pela SEMAB totalizam R$ 80.699.408,90, ou 39,8%
do orçamento total liquidado da secretaria em 2002.
3.5.1. Programa de alimentação escolar (merenda) e o Leve-Leite
O Programa de Alimentação Escolar – PAE - é o maior programa da
Secretaria Municipal do Abastecimento e na atual gestão iniciada em 2001,
passou por um vigoroso processo de aperfeiçoamento. A magnitude do PAE é
relativamente a mesma daquela observada na gestão anterior. A grande diferença
é seu progressivo aperfeiçoamento do ponto de vista do cardápio, das refeições e
do controle nutricional. A antiga merenda fornecida até 2000 deu lugar a um
148

cardápio balanceado, elaborado por nutricionistas da Prefeitura, de acordo com as
necessidades diárias de cada faixa etária. Entre produtos perecíveis e não
perecíveis, a variedade do cardápio chega a até 70 produtos diferentes.
A rede municipal de Ensino da cidade de São Paulo, serve diariamente, em
média, 1.400.000 refeições. Essas refeições são compostas por arroz, feijão,
ovos, macarrão, verduras, legumes, um tipo de carne, suco de laranja, frutas e
sobremesa. Este é o cardápio do almoço e jantar nas escolas atendidas pelo PAE.
Para os alunos que entram cedo, há ainda o café da manhã, que conta com
diversos tipos de biscoitos, sucos e frutas, entre outros alimentos.
O PAE garante refeições todos os dias aos alunos da rede municipal de
ensino, que compreende as Emeis, Emefs, creches municipais e conveniadas,
escolas de ensino especial, classes comunitárias, centros de ensino supletivo e
programa de alfabetização. “Esse é, sem dúvida, o maior programa de
alimentação escolar da América Latina em números de refeições servidas. E para
manter tudo isso, a SEMAB distribui mensalmente quantidades impressionantes
de alimentos. São 100.000 kg de arroz, 60.000 kg de feijão, 100.000 kg de carne
bovina, 460.000 kg de legumes e verduras, por exemplo”, diz Beatriz Tenuta
Martins, diretora da Divisão de Administração da Merenda Escolar 16 .
Tabela 2
PMSP/SEMAB - PAE Unidades beneficiadas
TIPO DE UNIDADE PONTOS DE ENTREGA
EMEI 431
EMEF 447
Creche 1 800
Outros 2 562
TOTAL 2.240
Fonte: SEMAB/PMSP
(1) Diret as = 350; Conveniadas = 450
(2) Albergues, hospitais, etc..
16 Revista da SEMAB/PMSP. Ano 2 – nº 2, São Paulo, outubro/2002.
149

Os dados da SEMAB indicam que o PAE gera 6.282 empregos diretos,
entre unidades de ensino, transporte, armazenagem, gerenciamento e serviços
terceirizados. Mensalmente são consumidos 5.937.984 quilos de alimentos, o que
dá uma média diária de 296.899 quilos.
Para garantir o atendimento e o satisfatório resultado do programa, uma
logística de rede foi montada nas principais regiões da cidade, e conta com uma
frota de 140 caminhões e 120 peruas tipo Kombi, num total de 260 veículos
envolvidos.
O PAE varia conforme o tempo de permanência do aluno na escola. Ele
está dividido conforme a faixa etária, buscando assim suprir as necessidades
nutricionais das crianças, levando em conta ainda o tempo de permanência na
escola. Algumas escolas implantaram o sistema de “self-service”, em que as
próprias crianças montam o seu prato, orientadas pela professora.
No âmbito do PAE, a SEMAB conta ainda com os projetos “Saúde no Pão”,
que oferece pão fortificado com ferro aminoquelato, que ajuda no aumento da
hemoglobina de crianças; e o “Ferro e Cobre”, que tem a finalidade de avaliar se a
utilização do leite fortificado com ferro associado à suplementação de cobre é
eficaz na redução da anemia em pré-escolares, além de verificar o ganho de peso
em crianças desnutridas. Outros dois projetos já estão em andamento. São eles: o
“Atenção à Criança com Diabetes”, que busca melhorar a qualidade de vida
dessas crianças, e o Projeto de “Educação Alimentar”, que busca implantar
projetos de educação alimentar junto a pré-escolas com apoio da iniciativa
privada.
Junto ao PAE está o Programa Leve-Leite, criado em 1995 pelo então
Prefeito Paulo Maluf e mantido nas duas gestões seguintes. O Leve Leite atende
hoje mais de 900 mil crianças, distribuindo mensalmente 1.600.000 quilos de leite
em pó. São mais de 1.700 escolas beneficiadas pelo programa, que tem como
objetivo combater a desnutrição nas creches municipais e conveniadas e nas
Escolas Municipais de Ensino Infantil (EMEI) e Fundamental (EMEF). Atualmente,
o leite é distribuído para as crianças que mantêm freqüência mínima na escola de
90% ao mês, garantindo assim a assiduidade e combatendo a evasão escolar.
150

As crianças matriculadas nas EMEFs recebem dois quilos de leite em pó
por mês. Nas demais unidades, as crianças recebem um quilo do produto porque
ficam mais tempo na escola e recebem alimentação reforçada todos os dias.
Os recursos destinados à esses dois programas são provenientes de
diferentes fontes. É importante notar, que na atual gestão, aumentaram os gastos
com o PAE e o Leve Leite, e mais, aumentou a participação dos recursos da
PMSP, no total dos recursos gastos nesses programas.
Tabela 3
PMSP/SEMAB - Origem dos recursos PAE
Fontes 2001 2002
(em R$) % (em R$) %
PMSP 87.006.783 51,9 115.181.171 58,7
QESE¹ 63.343.127 37,7 63.475.846 32,3
FNDE 17.295.550 10,3 17.530.238 10,3
TOTAL 167.645.460 100 196.187.255 100
Fonte: PMSP/SEMAB
(1) Quota Estadual do Salário-Educação
Para garantir a manutenção do atendimento e melhorar a qualidade do
cardápio oferecido, prioridade da atual gestão, a PMSP através da SEMAB,
passou a responder em 2002 por 58,7%, enquanto essa participação em 2001 era
51,9%. Essa elevação ocorreu por força da diminuição da participação dos
recursos estaduais provenientes da Quota Estadual do Salário-Educação, que de
37,7% em 2001, respondeu por apenas 32,3% dos gastos em 2002.
3.5.2. Outros programas da SEMAB
Banco de alimentos
O Programa Banco de Alimentos, da Secretaria Municipal de
Abastecimento, completa agora em dezembro um ano de atividades dando início a
um processo de modernização, que deverá ampliar a captação de alimentos e o
151

número de entidades atendidas. Como experiência inédita da administração
municipal, o programa tem o objetivo de angariar alimentos e distribuí-los para
entidades carentes, contribuindo para a redução da fome e melhoria do estado
nutricional das pessoas assistidas.
A sede do Banco de Alimentos, na Zona Norte de São Paulo, tem
capacidade para estocar até 200 toneladas de alimentos e movimentar cerca de
50 toneladas por mês. Os alimentos doados são cuidadosamente armazenados
para que possam ser distribuídos com total qualidade de consumo.
“Sacolões”
A cidade de São Paulo possui 24 sacolões cujos produtos têm qualidade
fiscalizada pela Semab. De janeiro a agosto de 2002, os sacolões já receberam a
visita de 2.964.482 pessoas que procuram produtos de qualidade a baixo preço. O
resultado foi a comercialização de 23.990.695 kg de alimentos.Os sacolões foram
criados com a finalidade de oferecer à população um acesso racional e eficaz para
a aquisição de gêneros alimentícios a preços mais baixos do que os praticados em
média, no mercado. Os primeiros sacolões da Prefeitura foram implantados em
1990, na gestão Luiza Erundina, que ao final de seu governo deixou 13 deles na
cidade.
Os 24 sacolões municipais existentes na cidade de São Paulo hoje
oferecem, de quarta a domingo, das 7 às 13 horas, alimentos de primeira
qualidade. Funcionam em prédios próprios e destacam-se a comercialização de
frutas, legumes e verduras, a um preço único por quilo, sendo o valor determinado
pela Semab (Secretaria Municipal de Abastecimento), segundo cotação do
Ceagesp. Atualmente, o quilo dos alimentos vendidos nos sacolões custa R$ 0,98
(noventa e oito centavos).
Programa de Hortas Comunitárias
O Programa de Hortas Comunitárias faz parte da Divisão Técnica
Agropecuária, da Supervisão Geral de Abastecimentos, da Secretaria Municipal de
Abastecimento e tem por objetivo dar suporte técnico e material (ferramentas,
152

sementes, adubos, materiais didáticos para os cursos e materiais de divulgação,
etc.) aos diversos locais interessados em implantar uma horta.
O trabalho prioriza a ocupação de áreas ociosas colaborando na
complementação da alimentação dos participantes, além de ajudar na melhoria da
renda com a venda do excedente da produção. Além disso, a horta comunitária é
fonte de lazer e terapia e um meio para o desenvolvimento de atividades
pedagógicas e de educação ambiental.
Hoje, no município de São Paulo existem 900 locais cadastrados,
atendendo anualmente um público em torno de 30 mil pessoas, distribuídas em
escolas da rede pública municipal e estadual, creches, associações de moradores,
conjuntos habitacionais, centros de convivência, e diversos tipos de entidades
assistenciais.
Em 2001 o Programa de Hortas Comunitárias passou a oferecer o curso
“Como fazer uma horta”, ensinando como cultivar hortaliças e orientando e
acompanhando a implantação de hortas. O programa conta atualmente em seu
corpo técnico com três engenheiros agrônomos e três assistentes, que realizam
visitas periódicas aos locais onde a horta está instalada, orientando sobre todas as
etapas envolvidas no cultivo, desde o preparo do solo e a semeadura até a
colheita das plantas.
A SEMAB oferece kits de ferramentas (contendo enxada, enxadão, conjunto
de ferramentas para jardim, rastelo, regador, pá e um sacho), além de kits de
sementes (cada um com uma média de 17 tipos de hortaliças), 44 metros cúbicos
de adubo orgânico (cerca de sete caminhões), cerca de 100 sacos de 50kg de
esterco de cavalo e 50kg de calcário dolomítico.
Na verdade, as políticas de abastecimento da PMSP desenvolvidas pela
SEMAB, como se percebe, são extremamente concentradas, em termos de
recursos e atendimentos, em dois programas, no PAE e no Leve-Leite. São dois
programas muito bem recebidos pela população e que tem grande impacto sobre
os pobres da cidade. Trata-se de programas globais de atendimento às crianças
matriculadas na rede municipal de ensino, com grande alcance social.
153

3.6. Políticas de combate à pobreza: TRABALHO E DE RENDA
Diferentemente das demais secretarias avaliadas neste relatório, a
Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) do Município de
São Paulo não existia quando o governo da Prefeita Marta Suplicy tomou posse
em 1º de janeiro de 2001. Ela somente vai tomar corpo e existência própria ao
longo do 1º semestre daquele ano, durante as discussões e a implementação dos
programas Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de Novo. Estes três
programas eram um compromisso de campanha, resultado das discussões
ocorridas durante a elaboração do programa de governo no Instituto Florestan
Fernandes.
Inicialmente pensada como uma Secretaria do Trabalho, os recursos eram
da ordem de 3 milhões de Reais para implementação dos três programas. Ao
mesmo tempo em que se pensava a estrutura da nova secretaria a ser criada, o
então secretário extraordinário do trabalho e sua equipe tinha que transformar o
que era uma proposta de governo em uma política de governo, pensando na sua
implementação e operacionalização, e, também, elaborar a legislação dos
referidos programas.
Aprovada a criação da secretaria pela Câmara Municipal, que tomou o
nome de Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade, pode-se
completar o quadro mínimo de funcionários para operacionalizar os três
programas que já estavam sendo implementados e ampliar sua atuação, com a
criação de novos programas que iriam completar a estratégia de ação da
secretaria.
Ao final do ano de 2001, além de implementar os três programas de
redistribuição de renda, pelo menos três outros já estavam em fase avançada de
implementação: A Central de Crédito Produtivo Popular – São Paulo Confia, o
Programa de Desenvolvimento Solidário em parceria com a Organização das
Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/ONU) e o Programa Ação
Coletiva de Trabalho (Operação Trabalho). Isto foi possível porque ao longo do
154

ano foram feitas suplementações orçamentárias que permitiram que, ao final do
ano de 2001, a SDTS pudesse ter gasto cerca de R$ 60 milhões.
Se num primeiro momento, a criação de uma Secretaria voltada para a
implantação de programas sociais era uma incógnita, os seus primeiros
resultados, ao final do primeiro ano de gestão tornava claro que a estratégia
adotada pela secretaria, apesar de audaciosa, mostrava-se eficaz. Com isso, no
ano de 2002 seu orçamento aumentou para R$ 147 milhões que, somadas às
complementações, chegou a R$ 240 milhões.
3.6.1. A estratégia de Inclusão Social da SDTS
Talvez o aspecto mais importante da análise dos programas dessa
secretaria seja o fato de que, apesar de ela ter sido criada para implementar três
programas que tinham sido elaborados para o programa de governo da então
candidata ao governo municipal, conseguiu-se, a partir deles criar uma estratégia
de ação que não se resumia a implementação dos mesmos.
A avaliação da equipe da SDTS era que somente a transferência de renda
era insuficiente para reverter a situação de fragilidade social da população que se
pretendia atingir, ou seja, aquela excluída do acesso aos bens e serviços básicos
para manter uma vida digna. Era, portanto, imprescindível associar os programas
de transferência de renda a programas que possibilitassem as pessoas
beneficiárias desses programas a autonomia em relação a eles.
Assim, a estratégia, denominada de estratégia de inclusão social, foi construída
em três eixos:
i) programas de redistribuição de renda;
ii) programas emancipatórios; e
iii) programas de desenvolvimento local.
O objetivo que perpassa toda a estratégia é que num primeiro momento
tem-se que repassar às famílias uma renda para que as mesmas possam utilizá -la
na manutenção de sua sobrevivência básica, ou seja, o gasto com a alimentação
e vestuário, principalmente. Porém, como os programas visam tratar de uma
carência de renda temporária, torna-se necessário fazer com que os motivos que
155

levaram a essa carência de renda sejam superados. Assim, um segundo conjunto
de programas foi implementado, o de políticas emancipatórios.
Esse segundo conjunto tem como objetivo dar o apoio necessários para
que as famílias tornem-se autônomas em relação aos programas de transferência
de renda. Assim, os programas desse segundo eixo atuam para que os
beneficiários dos programas redistributivos possam conseguir alguma renda ou
ampliar a renda familiar que já possuem por meio de uma melhor inserção no
setor produtivo, seja pelo estímulo às iniciativas coletivas de constituição de
empreendimentos autogeridos, seja pela ampliação da capacitação ocupacional
em seus mais amplos sentidos, seja conseguindo recursos financeiros para aplicar
ou iniciar negócio próprio.
No terceiro eixo de ação da secretaria, e que complementa os dois
anteriores, o objetivo concentra-se nas atividades de coordenação e organização
das atividades econômicas locais. A partir desse objetivo, os programas desse
eixo atuam nas várias regiões do município por um lado organizando os atores
locais para a definição das ações prioritárias que possam dinamizar a economia
local e, de outro, atuando como organizador do mercado de trabalho local ao
buscar o melhor aproveitamento da força de trabalho local na própria região.
Para colocar em prática essa estratégia e implementar os programas, foi
necessário contornar o fato de a SDTS ter um pequeno número de funcionários a
sua disposição. A alternativa foi contar com a cooperação das demais secretarias
e dos representantes locais do governo. Assim, criou-se uma cooperação
intersecretarial que, sob a coordenação dos técnicos da SDTS, colocaram em
prática os programas. Essas ações compunham-se do cadastramento do público-
alvo, recebimento da documentação e entrega dos cartões magnéticos aos
selecionados, desenvolvimento das atividades de utilidade coletiva entre outras.
Outro aspecto inovador da ação da secretaria foi o cadastramento e
seleção da população-alvo. Diferentemente de outros programas, onde são
atendidos um público normalmente definido por entidades de benemerência, a
SDTS optou por implementar programas de acesso universal, fazendo a seleção
dos beneficiários que atendessem aos requisitos de elegibilidade da Lei de criação
156

do programa. Dessa forma, todos os interessados em se inscrever em um dos
programas da secretaria podia fazê-lo, apresentando-se em um dos locais de
cadastramento. Feito o cadastramento, as informações são transferidas para um
banco de informações – Banco de Dados do Cidadão – que foi pensado para ser
um cadastro único do cidadão paulistano, ou seja, em termos gerenciais, o
cadastro único permite que se verifique em quais programas determinada pessoa
está inscrita entre outras informações que são bastante importantes para o
planejamento, correção e formulação de novas políticas públicas. Com as
informações no Banco do Cidadão, é feita a seleção dos beneficiários a partir dos
critérios definidos em lei e feita a convocação da pessoa selecionada para
apresentar os documentos necessários, receber o cartão magnético e, quando for
o caso, receber as orientações para sua integração nas atividades de utilidade
comunitária e de capacitação.
Apesar dos programas serem universais e que atendam todos os
munícipes, definiu-se um cronograma de implementação. A definição das regiões
do município por onde se iniciaria a implementação dos programas foi feita a partir
de um estudo onde as variáveis de análise utilizadas foram a escolaridade e a
renda da população, o nível de emprego e a violência da região. A partir dessas
variáveis construi-se um indicador que possibilitou ordenar os 96 distritos do
município pela maior exclusão social. Feita esta ordenação, definiu-se os treze
distritos de maior exclusão social para implementação dos programas. Isso foi
realizado no primeiro ano de governo. No segundo ano, ampliou-se o atendimento
para mais 37 distritos, seguindo a ordem preestabelecida, e até o final do governo,
prevê-se o atendimento a todos os distritos do município. No primeiro ano, além
da definição dos distritos de maior exclusão, definiu-se alguns distritos que, apesar
de não aparecerem como sendo de grande exclusão social, tinham focos de
pobreza acentuado – grande população favelada em distritos mais estruturados –
e portanto mereceram atenção especial na implementação.
157

i) Programas Redistributivos
Os programas redistributivos da SDTS são a porta de entrada para o
atendimento da população excluída socialmente. Por meio deles o governo
municipal transfere uma renda monetária às famílias e indivíduos selecionados em
cada programa para que possam ter acesso aos bens e serviços mínimos para
terem um vida em condições adequadas. Esses programas são temporários,
durando enquanto mantiverem-se satisfeitas as condições de elegibilidade que
deram origem ao benefício ou até que o tempo máximo previsto por cada
programa se extinga.
Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima Municipal (PGRFMM)
O objetivo do Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima Municipal
tem como objetivo a transferência de renda às famílias de baixa renda para que as
mesmas mantenham seus filhos em idade escolar freqüentando a escola,
possibilitando, dessa forma, o aumento da escolaridade das crianças pertencentes
às famílias pobres.
Para habilitar-se ao programa, o beneficiário (mãe, pai ou responsável pela
criança) deve comprovar que a renda familiar per capita é inferior a ½ (meio)
salário mínimo, que possui crianças com idade entre zero e 15 anos, residir no
Município de São Paulo a, pelo menos, 2 anos e atender às obrigações
estabelecidas em Termos de Responsabilidade e Compromisso. Além disso, a
criança/adolescente deve manter uma freqüência mínima à escola e não estarem
em situação de risco (por exemplo, em trabalho na rua).
A família beneficiada recebe uma complementação, em dinheiro,
correspondente a 2/3 da diferença entre o valor encontrado pela multiplicação do
número de pessoas da família pelo valor de ½ sal ário mínimo e a renda familiar
total, por um período de 12 meses renovável por igual período, mantidas as
condições de elegibilidade do beneficiário. Do valor que a família beneficiária tem
direito é descontado os valores recebidos de programas semelhantes – tais como
o Bolsa-Escola – pagos por outras instâncias de governo. Ademais, existe um
158

mínimo recebido pela família, no valor de 1/10 do salário mínimo e um teto de 1,1
salário mínimo.
Programa Bolsa trabalho
Este programa tem como público-alvo os jovens de 16 a 20 anos 17
pertencentes a famílias de baixa renda e visa oferecer os meios necessários para
que esses jovens ampliem a sua escolaridade, ampliando-lhes a capacitação
ainda que esta não seja direcionada diretamente para o mercado de trabalho.
Além disso, busca a integração do jovem junto ao bairro de moradia por meio do
desenvolvimento de atividades comunitárias e melhorar as condições de vida do
jovem e de seu grupo familiar.
Para habilitar-se ao programa, o jovem que esteja na faixa etária deve
comprovar que pertence à família com renda per capita igual ou inferior a ½
salário mínimo, estar estudando ou ter concluído o ensino médio, não estar
exercendo atividade remunerada ou estar desempregado e não possuir renda
própria, residir a pelo menos 2 anos no município e atender às obrigações em
Termos de Responsabilidade e Compromisso.
O jovem beneficiado pelo programa deverá participar de atividade de
formação, em regime de meio período não conflitivo com o horário escolar. As
atividades de formação são desenvolvidas por meio de parcerias feitas pela
Secretaria e outros órgãos do governo e organizações não-governamentais que se
incumbem de monitorar as atividades de utilidade coletiva. Para desenvolver
essas atividade o jovem recebe uma bolsa que corresponde a 45% do valor do
salário mínimo vigente acrescido de uma valor para o transporte diário da
residência ao local para o desenvolvimento das atividades. O prazo de
permanência do jovem no programa é de seis meses, podendo chegar ao máximo
de dois anos.
17 Recentemente a Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade ampliou essa faixa
para possibilitar a inclusão de novas modalidades do programa que, no entanto, não são discutidas
no presente trabalho.
159

Programa Começar de Novo
Esse programa está direcionado para o público de trabalhadores
desempregados a seis meses ou mais que tenham 40 anos ou mais de idade.
Além disso, para habilitarem-se ao programa os interessados devem comprovar
pertencerem à famíli as com renda familiar per capita igual ou inferior a ½ salário
mínimo, comprovarem residência no município a pelo menos dois anos, não
estarem recebendo seguro-desemprego e, atenderem as obrigações do Termo de
Responsabilidade e Compromisso.
O programa tem como objetivo oferecer uma capacitação nova ou adicional
aos seu público-alvo, assegurando o acesso a atividades de capacitação
ocupacional ou comunitária. Atuar sobre as formas tradicionais de exclusão e
pobreza (tais como o analfabetismo), incentivar o empreendedorismo por meio de
formação e habilitação para a montagem de pequenos negócios. O programa,
ainda que não exclua a possibilidade de inserir esse público no mercado de
trabalho, não coloca sua ênfase nesse aspecto, procurando alternativas que
extrapolem a inclusão social via mercado de trabalho.
Para receber a bolsa no valor de 2/3 do salário mínimo mais vale
transporte, o beneficiário tem de participar das atividades de capacitação
ocupacional ou comunitária, que visam possibilitar ao trabalhador alternativas de
inserção ocupacional. As atividades são desenvolvidas por parcerias entre a
SDTS e órgãos do governo, que capacitam os trabalhadores para atuarem como
agentes cuidadores de idosos, de lazer e recreação, como restauradores e
encadernadores, entre outras atividades. Além dessas, desenvolve-se atividades
que buscam envolvê-los no exercício pleno da cidadania por meio da transferência
de conhecimentos e informações com relação aos direitos e responsabilidades de
cada um perante o conjunto da sociedade a qual pertencem.
Programa Ação Coletiva de Trabalho (Operação Trabalho)
A criação do Programa Operação Trabalho tem como objetivo combater os
efeitos do desemprego de longa duração sobre as condições de vida do
trabalhador e de sua família. O público-alvo do programa é o trabalhador com
160

idade superior a 18 anos, preferencialmente com idade entre 21 e 39 anos, que
estejam desempregados a mais de 8 meses. Além de ser um instrumento de
enfrentamento da pobreza, o programa também visa aumentar a alto-estima
daqueles trabalhadores que, por estarem a longo tempo sem emprego, transferem
para si a responsabilidade do fracasso em conseguir uma nova colocação no
mercado de trabalho, o que dificulta ainda mais sua inserção na atividade
produtiva.
Para tornar-se elegível ao programa, o trabalhador deverá, além de
comprovar o desemprego a mais de 8 meses, comprovar que reside no município
a pelo menos 1 ano, ser maior de 18 anos, pertencer a família com renda per
capita igaul ou inferior a 12 salário mínimo. O beneficiário selecionado recebe uma
bolsa no valor de até um salário mínimo e meio acrescidos de um valor para
alimentação e transporte.
Em contrapartida, o trabalhador deve participar de atividades ocupacionais
práticas, desenvolvidas sob a orientação de órgãos municipais ou entidades
parceiras e participarem de atividades de capacitação cidadã e profissional que
também podem ser desenvolvidas pelo órgãos em que os trabalhadores estão
alocados ou por entidades conveniadas ou parceiras. O prazo de permanência no
programa varia de um mínimo de três meses ao máximo de 9 meses sem
postergação.
Em todos os programas redistributivos elencados acima, o pagamento é
feito em moeda por meio de conta bancária, cujo valor pode ser retirado pelo
beneficiário por cartão magnético na agência ou em caixas eletrônico. Além disso,
durante o prazo de vigência do benefício os beneficiários possuem seguro de vida
coletivo. Além disso, a forma de entrada é realizada por meio de cadastramento
realizado nas regiões de residência dos beneficiários. Depois do cadastro, as
informações são encaminhadas para o Banco de Dados do Cidadão, a partir do
qual é feita a seleção segundo os critérios de elegibilidade de cada programa.
Feita a seleção é encaminhado uma carta comunicando a pessoa cadastrada que
a mesma foi selecionada e marcando data e local para que a mesma apresente os
documentos necessários e assine o Termo de Responsabilidade e Compromisso.
161

Cumprida essa etapa as pessoas são encaminhadas, quando for o caso, para os
locais onde deverão desenvolver as atividades comunitárias e de capacitação,
bem como recebem o cartão magnético para a retirada do valor da bolsa.
Deve-se ressaltar uma diferença na forma de cadastramento entre os três
primeiros programas apresentados e o Programa Operação Trabalho. Este último
fez o cadastramento dos desempregados de longa duração ao mesmo tempo em
todo o município e de forma independente do cadastro dos demais programas. No
caso dos outros três programas redistributivos, o cadastramento é feito
conjuntamente e foi realizado até o momento em 50 distritos administrativos – de
um total de 96 – considerados os mais afetados pela pobreza, devendo atingir
todo o município até o fim dos quatro anos do atual governo.
Com exceção do Programa operação Trabalho, todos os outros três
possuem consellhos de acompanhamento e avaliação, composto por
representante do governo e da sociedade civil, que buscam auxiliar na condução
dos referidos programas e na correção de rumos, além de dar mais transparência
aos resultados e aplicação dos recursos públicos.
ii) Programas Emancipatórios
Dentro da estratégia de inclusão social da SDTS, o conjunto de programas
associam-se aos anteriores (redistributivos) com o objetivo de fornecer as
ferramentas para que os beneficiários daqueles programas possam tornar-se
independentes da transferência de renda, conquistando a autonomia em relação
ao Estado.
Programa Oportunidade Solidária
O objetivo do Programa Oportunidade Solidária é oferecer o acesso a
cultura do empreendorismo a coletivos de trabalhadores desempregados e
subocupados que permita a constituição de micro e pequenos negócios e
possibilite aos mesmos alcançar a autonomia econômica e a emancipação social.
Dessa forma, pretende-se romper com o ciclo estrutural da pobreza dando
162

oportunidade às famílias mais fragilizadas de constituírem um empreendimento
capaz de gerar ocupação e renda para seus membros.
Para atingir esses objetivos, o programa fornece cursos de capacitação
técnica e apoio a incubação (condução e operacionalização) de cooperativas,
empreendimentos solidários, associações e redes de atividades econômicas com
alta e baixa agregação tecnológica, entre outros. O programa também volta-se
para a capacitação técnica necessária para a constituição, manutenção e apoio a
negócios próprios e empreendimentos comunitários. A intenção aqui é oferecer
apoio àqueles empreendimentos que estão passando por dificuldade e que podem
vir a fechar, promovendo a transferência para um empreendimento autogerido,
fortalecendo a capacidade de reação da empresa evitando que, com o seu
fechamento, mais pessoas sejam lançadas no desemprego.
O público-alvo prioritário do programa é atender os beneficiários dos
programas redistributivos complementando a ação daqueles programas dentro da
estratégia de inclusão social traçada pela secretaria. Outra informação importante
é quanto ao tempo de permanência no programa que está estabelecido em seis
meses.
Outra linha de atuação do programa é a Bolsa-Empreendedor que tem
como público-alvo jovens universitários. O objetivo nessa linha é dar o apoio
necessário para a incubação de empreendimentos de base tecnológica e, com
isso, ser um instrumento a mais no enfrentamento do desemprego de jovens sem
experiência com nível universitário. Esta incitava é operacionalizada por meio de
parceria com as instituições de nível superior do município que dão o apoio teórico
e o acompanhamento acadêmico para que seus alunos selecionados nos
programa desenvolvam seus projetos apoiados pelo governo municipal por meio
deste programa.
Também no Programa Oportunidade Solidária existe um conselho
composto por representantes do governo e da sociedade civil que busca
estabelecer as bases da política de desenvolvimento do empreendedorismo no
município. Outro aspecto fundamental para a existência do programa foi sua
interface com o Projeto “Desenvolvimento Solidário: geração de renda e ocupação
163

no Município de São Paulo”, concretizado pelo Termo de Cooperação Técnica
entre a SDTS e Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação
(ONU/FAO), avalizado pelo governo federal por meio do Ministério de Relações
Exteriores/Agência Brasileira de Cooperação
Programa de Capacitação Ocupacional e Aprendizagem em Atividade de
Utilidade Coletiva
Esse programa articula-se com os demais programas sociais da SDTS, em
particular com os emancipatórios e de apoio ao desenvolvimento local e visa
potencializar a estratégia política da atual gestão municipal, a saber, o
desenvolvimento com inclusão social. Assim, os cursos de capacitação
ocupacional e comunitários devem proporcionar aos beneficiários dos programas
sociais a aquisição ou o aperfeiçoamento de habilidades ocupacionais, que
possibilite o exercício de atividades geradoras de renda, além das atividades
comunitárias, rompendo, ou ao menos atenuando, a condição de vulnerabilidade
social dos beneficiários dos programas sociais.
Os beneficiários dos programas redistributivos são o público-alvo do
Capacitação Ocupacional, especialmente aqueles que estejam no Oportunidade
Solidária e do Programa São Paulo Inclui, ou seja, aqueles que procuram inserir-
se produtivamente por meio de micro e pequenos empreendimentos e
cooperativas autogeridos, ou buscar voltar ao mercado de trabalho formal.
As atividades de capacitação são de três tipos: voltadas para o mercado, para as
atividades comunitárias e cooperativas e para o Terceiro Setor. A partir da oferta
de capacitação sob essas três perspectivas, pretende-se preparar o trabalhador
que busca (re)inserir-se no mercado de trabalho formal, fornecendo-lhe maiores
conhecimentos e habilidades que amplie-lhe as chances de encontrar um posto de
trabalho. E, também, resgatar da população beneficiária o sentimento de
cidadania e pertencimento social esquecidos pela situação de exclusão, por meio
de atividades que transfiram e exercitem habilidades voltadas ao bem-estar da
comunidade.
164

Os cursos oferecidos dividem-se em módulos básico e específico cuja
duração varia de acordo com a especificidade. A coordenação do programa é feita
pela SDTS, com o encaminhamento dos beneficiários e a execução das atividades
fica sob responsabilidade das entidades parceiras.
Programa Central de Crédito Popular – São Paulo Confia
A implementação desse programa teve como objetivo criar as condições de
acesso ao crédito daquela parcela da população com maiores dificuldades de
obtenção de recursos financeiros junto ao sistema financeiro tradicional, muitas
vezes determinada pela situação de fragilidade social em que se encontram.
As linhas de crédito que o programa oferece voltam-se para o
financiamento de atividades produtivas, fundamentalmente. Além disso, prevê-se
que o financiamento de reforma ou construção de imóveis dentro do Município de
São Paulo. O financiamento pode ser para capital de giro, ampliação ou reforma
de instalações, compra de máquinas, veículos e equipamentos para o negócio. As
taxas de juros cobradas são menores que as praticadas pelo mercado e no caso
dos beneficiários dos programas sociais da prefeitura as taxas são subsidiadas.
A Central de Crédito é formada por uma Comissão de Política de
Microcrédito do município e por uma instituição operadora. O conselho é formado
por representantes da prefeitura, de entidades bancarias, de entidades patronais
entidades sindicais e pessoas ligadas a Universidades.
O público-alvo do São Paulo Confia é o empreendedor de baixo poder
aquisitivo, mesmo que não sejam beneficiários dos programas anterioremente
descritos. Para chegar a esse público mais pobre, que residem em bolsões de
pobreza, a metodologia utilizada é de Grupos Solidários. Essa metodologia,
adaptada de experiências internacionais, caracteriza-se por atuar dentro de
comunidades de baixa renda com créditos de valores mais baixos, pagamentos
semanais, e garantia de Grupo Solidário.
A garantia do Grupo Solidário supre a maior dificuldade dos
empreendedores populares em obter crédito: a ausência de bens de valor para
alienação ou pessoas no seu meio social que possam ser avalistas.
165

Reconhecendo a confiança mútua entre empreendedores de uma comunidade
como capital social, os Grupos Solidários substituem a necessidade de outra
garantia por meio da formação de um grupo de quatro a sete pessoas que
queiram obter um crédito em conjunto. Cada um utiliza sua parte do empréstimo
em seu negócio, mas pagam juntos as parcelas. Se algum membro do grupo tiver
dificuldades de pagar sua parte, o grupo o apoia para que não haja atraso no
pagamento das parcelas.
As Unidades de Atendimento são localizadas dentro das comunidades, o
que gera uma confiança da comunidade no programa e reduz os custos do
tomador de crédito. O valor médio dos créditos concedidos nessas regiões é de
R$ 350, bastante inferior à média da instituição e do Brasil. Entretanto, o impacto
dos créditos nesses empreendimentos muito descapitalizados é muito grande. Em
uma pesquisa com 100 empreendedores que tomaram créditos na Unidade Jardim
da Conquista, constatou-se que dois meses após a obtenção do crédito houve um
aumento médio de 63% no faturamento dos negócios.
iii) Programas de Desenvolvimento Local
Os programas que compõem esse bloco tem uma ação mais estrutural em
relação aos demais programas implementados pela secretaria. Pela própria
concepção, são de mais difícil implementação e demandam maior tempo para
tanto. Sua ação também depende da maior articulação com os atores locais, cuja
participação é fundamental para a concretização dos objetivos que buscam e de
sua efetividade.
Programa de Desenvolvimento Local
Diferentemente dos programas anteriores, o Programa de Desenvolvimento
Local não atende diretamente a população. Sua ação é voltada para uma
intervenção estrutural na economia do município, com o objetivo de criar
condições concretas que possibilitem o desenvolvimento das potencialidades
econômicas de cada região do município.
166

Por meio desse programa, a SDTS visa recuperar a capacidade de planejamento
que oriente o desenvolvimento econômico e social sustentado da cidade a longo
prazo. A partir dessa meta as ações implementadas pelo programa, em conjunto
com os atores sociais locais, buscam tanto a geração de ocupação e renda, como
a promoção da inclusão social.
A operacionalização do programa se da por meio de duas instancias: os
Fóruns Temáticos de Desenvolvimento e os Fóruns Desenvolvimento Local. Nos
primeiros, atuam para atuar na recuperação de elos de cadeias produtivas
instaladas no município e que foram rompidas ou fragilizadas pelo processo de
abertura não planejada da economia brasileira e pelo modelo de política
econômica adotado ao longo dos anos 90. A intenção aqui é priorizar as
atividades de maior potencial de geração de empregos e novas ocupações por
intermédio de novos arranjos produtivos.
No segundo modelo de intervenção, os Fóruns de Desenvolvimento Local,
o esforço é direcionado a partir do plano espacial buscando junto aos atores
sociais locais, a articulação necessária para a estruturação e/ou potencialização
das atividades locais que criem novas centralidades nos distritos de baixo
atividade econômica e emprego.
Para o desenvolvimento do programa e a implementação dos fóruns,
constitui-se Comissões de Apoio, de livre adesão, compostas por representantes
da SDTS, do setor empresarial, dos trabalhadores, do meio universitário, e das
entidades comunitárias.
Programa São Paulo Inclui
Esse programa busca oferecer um serviço amplo e integrado de
intermediação de emprego, negócios populares e colocação de autônomos.
Atualmente o programa atende os beneficiários dos programas sociais
implementados pela SDTS. Uma vez totalmente implementado, o programa
poderá vir a atender toda a população.
A operacionalização do programa é feita localmente, por meio dos Centro
de Atendimento Solidário (CAS), cuja implantação segue a lógica da estratégia de
167

inclusão social da SDTS, ou seja, atende primeiro as regiões onde é maior a
exclusão social e, dessa forma, contribui para a organização e administração do
mercado de trabalho local.
O programa busca constituir um sistema que articule os vários programas
sociais sobretudo o de capacitação ocupacional, para que ao entrar em qualquer
dos programas sociais de redistribuição de renda, o trabalhador possa dispor das
informações, capacitação e meios necessários à sua (re)inserção na atividade
produtiva.
Ao ampliar as atividades para além da intermediação de mão-de-obra
tradicionais, a complexidade e atuação do programa tornam-se bastante amplas.
Por um lado, faz a captação das oportunidades de trabalho por meio dos agentes
de desenvolvimento local em cada distrito de atuação. Por outro, seleciona dentre
os trabalhadores cadastrados e encaminha aqueles com perfil apropriado para as
vagas captadas, ou encaminhando-os para a capacitação ocupacional quando for
o caso. No âmbito da intermediação de negócios e colocação de autônomos,
encaminha o interessado para as atividades de capacitação ocupacional e/ou
certificação e coloca os profissionais cadastrados em contato com os clientes
potenciais.
3.6.2. Gastos e atendimento da SDTS
O atendimento dos programas é bastante expressivo, considerando-se que
nos dois anos de governo – e cerca de um ano e meio de existência da secretaria
– o número de pessoas atendidas pelos programas é de 1,2 milhão, cerca de 41%
da população pobre (12% da população total) do município, ou seja os programa
estão cobrindo cerca de metade da população-alvo a ser coberta. Considerando-
se que ainda faltam pouco mais de um ano e meio para o término da atual gestão,
é provável que se cumpra o objetivo estabelecido de os programas estarem
implementados em todo o território municipal e, assim, atender a totalidade da
população pobre.
168

Tabela 1
PMSP/SDTS
Número de beneficiários dos programas de trabalho e renda (2002)
Programa Número de Beneficiários
Garantia de Renda Mínima 193,5 mil
Bolsa Trabalho 39 mil
Começar de Novo 42 mil
Operação Trabalho 13,5 mil
Total de famílias atendidas 288 mil
Total de pessoas atendidas 1,2 milhão
Fonte: PMSP/SDTS
Verifica-se que do total de pessoas atendidas, a grande maioria está no
programa de Garantia de Renda Mínima, onde encontra-se 193,5 mil pessoa ou
seja, 2/3 do total de beneficiários. Do total restantes, 14,6% estão no Começar de
Novo, 13,5% no Bolsa Trabalho e 5% no Operação Trabalho. Ressalte-se que é
possível um beneficiário do Renda Mínima esteja em outro programa, geralmente
no Bolsa Trabalho ou Começar de Novo. Além disso, o número total de pessoas
atendida reflete o fato de o Renda Mínima atingir a família e como a média de
pessoas da família dos beneficiários está em torno de 4,2 pessoas, chega-se ao
valor de 1,2 milhão de pessoas atendidas ao longo de 2002.
O total gasto em 2002 pela SDTS foi de R$ 239,5 milhões, um aumento do
gasto de cerca de 300% em relação ao ano anterior em termos nominais. Desse
total a maior parte é gasta nos quatro programas de transferencia de renda. Em
2002, o valor dos recursos despendidos com esses programas foi de R$ 232
milhões, ou 97% do gasto total da secretaria. Podemos, grosso modo, estimar o
custo meio a partir dessas informações. Descontando-se do gasto total da
secretaria o valor dos gastos nos programas de transferência de renda 18 e o valor
repassado para o Programa da Central de Crédito Popular (R$ 1,2 milhão)
chegamos que o gasto com administração dos programas e custeio da secretaria,
ou seja o custo-meio, no valor de R$ 5,9 milhões, isso representa cerca de 2,5%
do valor total gasto pela secretaria, que se pode considerar bastante baixo.
18 Ainda que parte dos recursos não tenha sido transferência direta ao beneficiário, para efeito deste cálculo
considera-se que essa parcela é muito pequena e não afeta de modo significativo o valor do custo meio.
169

3.7. Políticas de combate à pobreza: INCLUSÃO DIGITAL
Uma das novidades da atual gestão municipal paulistana em termos de
políticas de combate à pobreza e à exclusão social, foi a criação do Plano de
Inclusão Digital (PID).
A implementação do Plano de Inclusão Digital é uma das principais metas
da Secretaria Municipal de Comunicação e Informação Social, criada em janeiro
de 2001. Como parte dessa nova secretaria foi instituída a Coordenadoria do
Governo Eletrônico (CGE) que nasceu para formular as políticas públicas que
utilizam as tecnologias de informação para modernizar a Prefeitura e garantir o
acesso ao mundo da Internet e computação à população mais carente da cidade.
Em todo o Brasil existem 5 milhões de pessoas conectadas à In ternet. Esse
número é menor que a metade da atual população da cidade de São Paulo, cerca
de 10,5 milhões de habitantes. O Governo Eletrônico pretende incluir no mundo da
computação e Internet cerca de 300 mil pessoas até meados de 2003, através da
organização dos Telecentros.
Telecentros 19
Os Telecentros são pontos de acesso livre à Internet e estarão
espalhados pela cidade. Cada unidade terá vinte computadores
conectados à rede utilizando recursos de banda larga e serão
monitorados por funcionários públicos que irão auxiliar e instruir a
população. A idéia é implantar 100 Telecentros até metade de 2003. Até
o final da atual gestão, novas unidades serão construídas, mas sem
meta definida.
Os locais escolhidos pela Prefeitura são preferencialmente os
bairros mais distantes e carentes da cidade, em que poucas pessoas
têm acesso à essas tecnologias. Os dois primeiros Telecentros, por
19 Informações extraídas do portal do governo eletrônico da PMSP: (http://www.prefeitura.sp.gov.br).
170

exemplo, foram inaugurados em Cidade Tiradentes (Zona Leste) e
Brasilândia (Zona Norte).
É importante destacar que o governo eletrônico, e assim os telecentros,
aderiram ao Sofware Livre. O setor público, carente de recursos para obras
sociais, saúde e educação, não pode gastar milhões de dólares por ano em
licenças de programas de computador. O uso de softwares de código-aberto
também estimula o desenvolvimento de tecnologia local e cria possibilidades de
trabalho para programadores brasileiros.
Todos os Telecentros funcionam desde julho de 2002 com o sistema
operacional GNU/Linux e outros aplicativos livres como o Mozilla, Ga leon e
OpenOffice.org.
A montagem dos Telecentros com o objetivo da inclusão digital dos mais
pobres é justificada, segundo a Prefeitura de várias formas. Uma pessoa residente
em São Paulo gasta, em média, R$ 30 por mês para se conectar à Internet e ter
acesso a Sociedade da Informação. Ter um computador em casa custa, pelo
menos, R$ 1000. Para acesso a Internet veloz, ou banda larga, é necessário
dispor de aproximadamente R$ 100,00 mensais, fora as taxas de inscrição no
serviço. Esses valores indicam concretamente que a chamada “era da informação”
está distante da grande maioria da população.
Para enfrentar o problema da exclusão digital, a Coordenadoria do Governo
Eletrônico da Prefeitura de São Paulo começou a instalar os Telecentros ou
Pontos Eletrônicos de Presença (PEP). Em cada um deles vão funcionar 20
computadores conectados à Internet com alta velocidade de conexão. Também
vão ser instalados duas impressoras e uma série de softwares livres.
O objetivo imediato dos Telecentros é ser a porta de entrada da
comunidade à rede mundial de computadores e aos serviços e informações
prestados aos cidadãos pela Prefeitura, Estado e governo federal. Além disso,
visam incluir as pessoas das regiões de maior exclusão na luta por seus direitos e
no exercício de seus saberes coletivos, na busca de suas necessidades, no
desenvolvimento de habilidades e competências necessárias ao cotidiano.
171

O horário de funcionamento dos Telecentros é de no mínimo 12 horas por
dia. Durante este período, as pessoas vão contar com a orientação de monitores
para ajudá-las no uso da informática e da comunicação em rede, bem como para
orientar o acesso aos serviços públicos. Há também orientações de como obter
um e-mail e a utilizar sua caixa postal eletrônica.
Outro ponto a ser destacado na política de inclusão digital da PMSP diz
respeito à participação popular. Cada Telecentro será dirigido por um comitê
gestor integrado por representantes da Prefeitura e pelas entidades, ONGs e
movimentos da região.
Com 20 unidades abertas até o momento, o atendimento mensal à
comunidade supera as expectativas iniciais da CGE: 62 mil pessoas. Dentro deste
universo de freqüentadores, 23.318 usuários já concluíram os cursos de
introdução à informática ministrados pelas unidades, tendo ainda mais 91 mil
cadastrados interessados.
Quanto a renda mensal, é interessante notar que 70% dos atendidos
recebem de um a cinco salários mínimos. O dado revela que os benefícios do
projeto atingem, fielmente, seu público alvo: moradores mais carentes das regiões
metropolitanas. Além de terem acesso a rede mundial de computadores e o direito
de corresponder-se via e-mail, esta parcela da população ainda adquire um pré-
requisito indispensável atualmente em qualquer currículo: conhecimentos básicos
em informática.
No que diz respeito a escolaridade, 4% do total de inscritos nunca
frequentaram a escola. Dos que já cursaram algum nível, 50% estão matriculados
ou já concluiram o ensino fundamental, incluindo os que interromperam seus
estudos. A parcela que cursa o ensino médio é de 42% e o superior abriga apenas
2% do total de cadastrados.
Estes últimos números legitimam a necessidade de implantação de um
projeto como é o de Inclusão Digital. Para aqueles que não finalizaram nem o
ensino fundamental é de suma importância ter conhecimentos introdutórios na
área da Informática e Internet, pois atribuem alguma qualificação para estas
172

pessoas, melhorando suas oportunidades frente ao mercado de trabalho. Mesmo
empregos que não requerem estudo às vezes exigem tais conhecimentos.
Para aqueles que se possuem mais escolaridade a informática também se
faz extremamente necessária, pois as pretensões profissionais deste grupo são
maiores e, portanto, carecem de melhor preparo. Os dados da CGE demonstram
que há um equilíbrio em termos de gênero entre os atendidos pelos Telecentros
(51% são homens e 49% mulheres).
Figura 1
Distribuição dos Telecentros
173

174

4. Avaliação das políticas de combate à pobreza no Município de São Paulo
Antes de avaliar cada política de combate à pobreza em São Paulo é
importante oferecer uma visão do conjunto das políticas. Um primeiro passo nesse
sentido é estimar o volume de gasto do município com os pobres. Como já foi
exposto, é visível a preocupação da atual administração com as condições sociais
na cidade de São Paulo, pois o gasto social salta de 27,6% dos gastos totais em
1995, para 42,9% em 2002. E essa preocupação social é dirigida principalmente
para atender as famílias pobres, pois do gasto social do município 49,6% são
destinados a famílias situadas abaixo da linha de pobreza.
Tabela 1
Município de São Paulo
Orçamento da Pobreza 20 (ano 2002)
175
em R$
Secretaria Municipal de Habitação 228.377.209,00
Secretaria Municipal de Educação 581.058.736,00
Secretaria Municipal de Saúde 658.905.943,70
Secretaria Municipal de Assistência Social 140.886.638,00
Secretaria Municipal de Abastecimento 80.699.408,90
Secretaria Municipal do Desenvolvimento Trabalho e Solidariedade 239.591.533,00
Total dos gastos municipais com pobres 1.929.519.468,60
Total dos gastos com pobres como % dos gastos sociais
49,61%
Renda total anual da famílias pobres ( em 2000) 2.859.140.472,00
Gasto municipal com pobres como % da renda total dos pobres 67,48%
Transferências de renda (progr. da SDTS) como % da renda total dos pobres 8,37%
Fonte: PMSP/SF (elaboração própria)
20 Na elaboração da tabela consideramos os gastos totais com habitação, Assistência social, trabalho e
solidariedade como gastos com pobres visto que esses programas são destinados exclusivamente a famílias
de baixa renda ou a miseráveis. No caso da educação e saúde foram estimados em outro tópico do trabalho a
proporção dos gastos totais que era destinada aos pobres . No caso das políticas de abastecimento,
consideramos que a proporção do gasto com merenda escolar que era destinada aos pobres seguia o
mesmo critério da educação , e consideramos os gastos com refeições para populações albergadas, para
alunos do MOVA etc. como gasto com pobres. A renda total dos pobres foi obtida pelo produto entre a renda
familiar média das famílias pobres e o número de famílias pobres. O fato da renda dos pobres considerada ser
a de 2000 e os gastos de2002 não deve sobrestimar a rel ação entre renda e gasto com pobreza , pois ainda
que tenha havido inflação entre 2000 e 2002, a queda da renda real do trabalho no município esteve próxima
da inflação do período.

Justifica-se a inclusão no orçamento da pobreza de gastos com saúde e
educação, pois se a pobreza é considerada em seus múltiplos aspectos, o acesso
à escola e aos serviços de saúde é essencial para retirar famílias da pobreza por
falta de educação ou saúde. Por outro lado, a supressão da oferta de serviços
educacionais e sanitários gratuitos para as famílias que estão acima da linha de
pobreza, lançaria na pobreza a maior parte dessas famílias. Dado o perfil da
distribuição de renda em São Paulo, a parcela da população que pode pagar
pelos caros serviços de saúde e educação é reduzida. Insistindo no ponto,
justifica-se considerar essas políticas como de combate à pobreza, pois as
mesmas tem importante papel em minorar a carências para aqueles que estão
abaixo da linha de pobreza, ademais de impedir que grande número de famílias
que estão acima da linha de pobreza caiam na pobreza por falta de educação e
saúde , por não poderem arcar com gastos nesses serviços se os mesmos não
forem gratuitos.
É fundamental chamar a atenção para as condições extremamente
adversas enfrentadas pela atual administração em sua luta contra a pobreza.
Como já foi exposto, a cidade de São Paulo foi duramente afetada pelas políticas
econômicas seguidas pelo Governo Federal na última década. Estas políticas, se
em nível nacional resultaram em baixo crescimento econômico, seus efeitos no
município de São Paulo foram muito mais graves, pois provavelmente resultaram
em retração absoluta do produto e da renda locais, como indicam os dados
anteriormente expostos sobre o valor agregado fiscal na cidade.
O baixo crescimento econômico afeta também a capacidade de gasto ao
município, ao tornar problemático o aumento de arrecadação tributária, afetando
também as transferências federais. Assim, as condições para o efetivo combate à
pobreza tornam-se duplamente adversas: o desemprego e a queda da renda
aumentam as demandas sociais, ao mesmo tempo em que são desfavoráveis as
possibilidades de aumento da receita fiscal. Reversamente, é evidente que o
crescimento econômico aumentaria a capacidade de gasto e reduziria a
necessidade de intervenções para o combate à pobreza.
176

Por outro lado, as condições adversas para o gasto social manifestam-se
também pelas altas taxas de juros, que elevaram muito a dívida municipal de
gestões anteriores , e os serviços dessas dívidas hoje exigem pagamentos pela
prefeitura de montantes anuais maiores que a soma dos gastos orçamentários
municipais em habitação, abastecimento, assistência social, cultura e
desenvolvimento, trabalho e solidariedade .E o elevado montante da dívida
impede por lei que Município realize operações e crédito, mesmo em situações
emergenciais.
As políticas recessivas e a abertura comercial , se por um lado obrigaram
muitas empresas a se reestruturarem e a incorporar equipamentos mais eficientes,
por outro lado levaram ao encerramento de atividades de muitas empresas menos
eficientes. Entretanto os ganhos de produtividade de tais processos combinados
com retração de atividades levaram ao aumento explosivo do desemprego, da
informalidade e à queda generalizada das rendas do trabalho a partir de 1997,
rendas essas que, apesar do crescimento alcançado entre 1993 e 1996, ainda
estavam abaixo dos níveis de meados dos anos 80.
Em 2000 o desemprego atingia a 40% da PEA das famílias situadas abaixo
da linha de pobreza em São Paulo, o que indica que o desemprego é
provavelmente a principal causa da pobreza, juntamente com a queda das rendas
do trabalho. É a política seguida pelo governo federal, sobre a qual a prefeitura
não tem controle, que torna premente a questão da pobreza , e assim as políticas
de transferências de renda aos carentes transfiguram-se em políticas
compensatórias dos efeitos da própria política econômica nacional.
Por outro lado, certos fenômenos sociais como a rápida expansão da
população em favelas e os crescentes índices de violência podem muitas vezes
serem atribuídos indevidamente à ineficiência das políticas municipais. Entretanto,
as carências habitacionais e a violência relacionam-se com a queda das rendas,
com o aumento do desemprego etc, enfim com varáveis sobre as quais a
prefeitura tem pouca margem de intervenção. Assim, é inexorável que as ações da
prefeitura no campo habitacional, no campo das transferências de renda etc.
177

tornem-se um trabalho de Sísifo, pois sua ação corre sempre aquém dos efeitos
perversos produzidos pela política econômica.
Outro ponto a ser destacado quanto ao conjunto das políticas sociais e de
combate à pobreza em São Paulo diz respeito ao baixo grau de articulação e
coordenação entre as ações municipais e as ações da RMSP e as dos governos
estadual e federal. Nota-se que existem convênios e ações conjuntas pontuais
mantidos de forma cooperativa e articulada, como por exemplo no campo
habitacional entre a prefeitura e o governo estadual, ou da saúde ou da renda
mínima com o governo federal . Mas não existe um bloco de ações planejadas e
coordenadas entre todas as esferas de governo. Ora é evidente que esta
articulação entre esferas de governo e entre políticas específicas aumentaria a
eficiência das intervenções. Por exemplo construção de conjuntos habitacionais
pelo estado na cidade deveria ser realizada por meio de planejamento com o
município, para garantir que o crescimento da demanda local por escolas e
equipamentos de saúde, resultante da própria obra, seja adequadamente
atendida pelo município.
A desarticulação ou falta de coordenação são notadas também nas
relações entre as diferentes políticas executadas pela prefeitura. Em outros
termos, as ações das diferentes Secretarias, somente de forma pontual ou
eventual são realizadas de maneira integrada. A maior articulação entre as
diferentes ações poderia reduzir custos de operação e aumentar a eficiência das
intervenções. Por outro lado, nota-se que os diferentes órgãos não mantém
praticamente ações conjuntas que tenham por referência o território como objeto e
norte de tais intervenções. Ou seja, o caminho seguido não é aquele de delimitar
um bairro ou distrito para em seguida , de forma coordenada e planejada enfrentar
o conjunto das carências locais , buscando assim a sinergia da integração entre
as diferentes ações locais.
Ainda nesse campo, nota-se que é pouco desenvolvia a prática de
planejamento das políticas municipais consideradas isoladamente. Não se realiza
muitas vezes um planejamento que, levando em conta por exemplo os
movimentos migratórios no âmbito do próprio município , possa antecipar ações
178

necessárias dado o incremento da população em certos distritos e assim aumentar
a oferta dos serviços necessários, ao invés de buscar atender as carências
depois que estas se manifestam.
Na verdade a falta de integração das políticas contra a pobreza e seu
precário planejamento manifestam-se no Brasil em todos os níveis de governo. Tal
fato talvez possa ser atribuído à pouca atenção que tais políticas recebiam durante
o regime militar. Assim, enquanto o país, na era desenvolvimentista, criou
complexos e muitas vezes eficientes órgãos de planejamento econômico, as
políticas sociais, consideradas sempre de forma subsidiária às políticas de
desenvolvimento, não recebiam a mesma atenção. Com a abertura democrática,
a multiplicação de programas e de formas de intervenção exigiriam o
desenvolvimento da articulação e mesmo de compatibilização entre as diferentes
ações, o que somente agora começa a se tornar objeto de preocupação das
autoridades. E no âmbito da prefeitura, a tradição até recentemente continuava a
mesma, pois a Secretaria de Planejamento exerce suas atividades
preferencialmente no campo do planejamento urbanístico, viário etc. mas não
chamou a si a tarefa de planejar e articular as políticas sociais e de combate à
pobreza.
Ainda no campo da organização institucional do município, a questão da
descentralização das políticas começa a ser enfrentada pela atual administração.
Essa questão é fundamental numa cidade de mais de 10 milhões de habitantes, e
os representantes de movimentos populares entrevistados são unânimes na
defesa da descentralização, mostrando as dificuldades da população em manter
contatos com órgãos centrais localizados em pontos distantes. Por outro lado, a
descentralização seria também necessária por tornar os problemas das diferentes
localidades mais visíveis para as autoridades, as quais poderiam também
aumentar seus conhecimentos sobre as realidades locais.
A atual administração tomou importantes decisões no campo da
descentralização ao criar e dar responsabilidades às subprefeituras. Entretanto, a
descentralização envolve dificuldades políticas, pois o efetivo aumento das
responsabilidades e do poder das subprefeituras implicaria redução de poder dos
179

órgãos centrais, o que evidentemente traz a resistência dos titulares desses
órgãos. Por outro lado, a efetiva descentralização talvez exija maiores reformas,
pois seria necessário, por exemplo que as subprefeituras contassem com
orçamento próprio, e que rompessem com a lógica imperante que leva cada órgão
municipal a agir autonomamente na condução de seus programas e políticas.
As entrevistas com representantes de movimentos populares confirmou a
crescente participação popular nas políticas sociais da prefeitura. Esses líderes
também chamaram a atenção que nesse processo foi fundamental a postura de
abertura e estímulo que partia das próprias autoridades. Ou seja, afirmam que
essa atitude da prefeitura estimula e leva a aumentar a participação popular, pois
outras administração avessas a essa participação acabavam provocando
desalento entre os participantes dos movimentos populares, que tendiam a perder
a confiança nos métodos participativos. Líderes populares avaliam também que o
fortalecimento dos movimentos é hoje uma conquista cada vez mais sólida, e que
esse movimentos poderão, se necessário no futuro, fazer valer seus interesses
com governos não comprometidos com causas populares.
Além dessas indicações gerais sobre os problemas referentes ao combate
à pobreza no município de São Paulo, é necessário se fazer apontamentos
específicos para as diferentes áreas que abrigam políticas de combate à pobreza.
EDUCAÇÃO
Observando a questão educacional em São Paulo, é notória a crescente
preocupação do poder municipal. A evolução dos gastos com educação
demonstra isso, sendo hoje, a mais importante rubrica de gastos do orçamento da
Prefeitura. Não somente isso, uma preocupação que se reflete na manutenção de
uma perspectiva de atendimento universal da população.
A educação vista como um direito do cidadão e como uma política
universal, permite que a rede de ensino possa atingir diferentes segmentos da
sociedade, e em particular funcionar como canal de acesso dos mais pobres ao
ensino regular. Conforme estimativas feitas anteriormente, mais de 1/3 dos gastos
municipais em educação (34,1%) são realizados com a população pobre.
180

Importantes iniciativas foram tomadas na atual gestão municipal e que
beneficiam os discentes da rede municipal de ensino. Cabe destaque à duas
dessas iniciativas: a distribuição gratuita de uniformes escolares, que em 2002
atendeu 800.000 alunos da rede, e o programa de distribuição de mochilas e
material escolar que beneficiou 976.716 alunos da rede municipal. Esses
programas, sem dúvida, têm impacto direto sobre as crianças atendidas na rede
pública municipal de ensino, em particular, as crianças mais pobres da cidade.
Ao mesmo tempo em que o atendimento público universal em educação, é
o único canal de acesso dos mais pobres ao sistema de ensino, o cenário de
profunda crise econômica, que desemprega milhares de pessoas e reduz os
rendimentos do trabalho, restringe a possibilidade de amplos setores da classe
média paulistana, manterem seus filhos em escolas privadas. Assim, a rede
pública universal de ensino, torna-se a única possibilidade dessas crianças, filhas
da classe média empobrecida continuarem seus estudos.
Não obstante, as elevadas taxas de escolarização da população obtidas
nos últimos anos, não revelam alguns sérios problemas enfrentados nesse campo
no município e que devem ser apontados. Um primeiro problema na área, e
concentrado nas regiões mais carentes e periféricas, são os 400 mil analfabetos
com idade superior a dez anos existentes no município.
Um segundo problema, e um dos principais hoje, diz respeito à distribuição
espacial das vagas no município de São Paulo. Se em números absolutos globais,
a oferta de vagas oferecidas pelo poder público (municipal, estadual e federal) e
pela rede privada parece, em princípio, compatível com a demanda da população
paulistana, a distribuição desta população e as vagas ofertadas parece bastante
assimétrica.
Considerando a população residente entre 7 e 14 anos, e o total de
matrículas por distritos, o que se pode perceber é a enorme assimetria entre os
distritos no que se refere a sua população em idade escolar fundamental e o
número matrículas. Conforme indicado anteriormente, temos situações extremas
como o distrito de Jaguaré, que têm uma população com idade entre 7 a 14 anos
de 5.301 crianças, e nenhuma matrícula no ensino fundamental, e o distrito de
181

Santo Amaro, que conta com uma população nessa idade de 5.146 crianças e
66.282 vagas no Ensino Fundamental.
Dessa forma, de maneira geral, há um enorme diferencial entre a
distribuição da população no território e as ofertas de vaga na rede de ensino.
Distritos como Cidade Ademar, Sacomã, Sapopemba, Cidade Tiradentes,
Tremembé e Lajeado, acumulam enormes déficits de vagas em relação à
população de 7 a 14 anos, enquanto outros distritos como Santo Amaro,
Guaianases, São Miguel, Tucuruvi, Butantã e Vila Prudente, apresentam enormes
superávits de vagas em relação à população em idade escolar fundamental.
Essa enorme assimetria na distribuição regional das vagas no município,
acarreta, entre outros problemas, elevados custos com transporte. Esse problema,
por exemplo, penaliza em cheio a população mais pobre, cujo o peso desses
gastos adicionais para ter acesso ao sistema de ensino, é proporcionalmente
superior à população com maior renda.
Diante desses dois problemas, a Prefeitura têm tomado importantes
iniciativas. Em relação ao analfabetismo a Secretaria Municipal de Educação
reativou o MOVA (Movimento de Alfabetização de Adultos). Em 2002, foram
atendidos 33.604 alunos. Obviamente, estamos inicialmente diante de um
problema quantitativo, ou seja, frente aos 400 mil analfabetos da cidade, o
atendimento à pouco mais de 33 mil pessoas é ainda bastante insuficiente.
Em relação ao problema da distribuição das vagas no município a situação
é ainda mais complexa. Em 2002, a mais importante iniciativa da Prefeitura foi o
início da construção dos Centros Educacionais Unificados (CEUs), localizados nos
distritos mais carentes da cidade. Com os CEUs serão criadas 51.660 novas
vagas em creches, em escolas de educação infantil, e em escolas de ensino
fundamental em áreas com déficits significativos de vagas. Outro programa que
procura enfrentar esse problema é o Programa “Vai e Volta”, que hoje atende com
transporte escolar gratuito a 72.000 crianças. São iniciativas importantes, que
indicam o reconhecimento e a atenção do poder público municipal do problema da
distribuição das vagas na rede de ensino no município.
182

SAÚDE
A questão da saúde no município de São Paulo, guarda várias similaridades
com a área de educação. Trata-se, assim como a educação, de uma política
universal de atendimento à população, conforme previsto na Carta Constitucional
de 1988. Os gastos com saúde também cresceram significativamente entre 1995 e
2002.
Outro movimento parecido, que indica a importância do caráter universal do
atendimento à saúde, obedece a mesma lógica da educação. Segundo
estimativas apresentadas no item 3.4, mais da metade dos gastos municipais em
saúde são destinados aos pobres (51,6%). Ademais, a crise econômica que
restringe o acesso a sistema privado de ensino, também dificulta o acesso ao
atendimento privado em saúde para importantes segmentos da classe média
desempregada e empobrecida paulistana. Nesse sentido, a universalidade do
atendimento à saúde beneficia todos aqueles que por variadas circunstâncias
necessitam de atendimento em saúde.
Um importante indicador que mostra um dos problemas fundamentais ainda
enfrentado em São Paulo é a taxa de mortalidade. Conforme indicamos
anteriormente, a análise das taxas de mortalidade geral e infantil por distrito em
2001, demonstra duas situações distintas na cidade. Enquanto a taxa de
mortalidade geral é maior nos distritos mais estruturados e centrais e com uma
população mais velha, a taxa de mortalidade infantil é maior nos distritos mais
afastados, com uma população mais jovem e onde a infraestrutura sanitária é
mais deficiente ou, em alguns casos, inexistente. Todavia, em alguns distritos
centrais, que conservam enclaves de pobreza extrema, as taxas de mortalidade
infantil ainda são elevadas.
A dispersão entre o distrito que apresenta a maior taxa de mortalidade
infantil (Vila Leopoldina, com 23,3 por 1000 nascidos vivos) e aquele com a menor
taxa, (Jardim Paulista, com 4,9 por 1000 nascidos vivos) é gritante, mais ampla
inclusive do que a diferença entre o distrito com maior taxa de mortalidade geral
(Cambuci, com 11,5 por 1000 habitantes) e aquele com a menor taxa (Anhaguera,
183

com 3,0 por mil habitantes). Essas diferenças refletem, entre outras coisas, a
assimetria na distribuição do aparato de atenção à saúde no município.
De maneira geral, a infraestrutura de atenção a saúde do município
satisfatória, uma das melhores do país. Todavia, é necessário indicar alguns
problemas muito sérios.
Mesmo com o crescimento do número total de hospitais no município
(federais, estaduais, municipais e privados) entre 1996 e 2002, no mesmo período,
reduziu-se o número de hospitais municipais. A queda no número de hospitais da
rede municipal afetou o número de leitos da disponíveis para os munícipes, que
também apresentou redução ao longo do período, chegando-se a maio de 2002
com um total de 2.556 leitos nos hospitais do município (0,24 leitos para cada mil
habitantes).
Observa-se que a redução do número de leitos da rede municipal no
período foi compensada pelo aumento do número de leitos das outras redes,
chegando em maio de 2002 com um número total de leitos hospitalares de 37.020,
quase o mesmo nível registrado em 1996, o que significa um número médio de 3,5
leitos para cada mil habitantes, abaixo do padrão de 4,5 por mil definido pela
Organização Mundial da Saúde.
A concentração espacial dos hospitais nas regiões centrais, dificulta o
acesso aos serviços pela população de baixa renda. A distribuição espacial dos
hospitais e leitos entre as subprefeituras do município evidencia a concentração
nas regiões centrais. Na verdade, 2 /3 dos hospitais e ¾ dos leitos estão
distribuídos entre oito subprefeituras (Tremembé–Jaçanã, Santana–Tucuruvi, Sé,
Moóca, Vila Mariana, Pinheiros, Santo Amaro e Ipiranga), localizadas no eixo
norte-sul próximas à região central.
Essas subprefeituras são as únicas que apresentam o coeficiente de leitos
recomendado pela Organização Mundial de Saúde, em algumas esse coeficiente
ultrapassa em muito, como nas subprefeituras da Sé (23,8 leitos/1000 habitantes),
de Vila Mariana (17,0 leitos/1000 habitantes) e de Pinheiros (14,7 leitos/1000
habitantes). Do total de hospitais e leitos localizados nessas oito subprefeitur as,
184

somente em duas encontramos hospitais e leitos da rede municipal: na da Moóca
e na da Sé.
Conforme indicamos anteriormente, no outro extremo, 12 subprefeituras
concentram menos de 10% dos hospitais e leitos do município e o coeficiente de
leitos por mil habitantes é inferior a um: Cidade Ademar, Cidade Tiradentes,
Perus, Campo Limpo, Parelheiros, Socorro, São Mateus, Freguesia-Brasilândia,
Penha, Itaim Paulista, M’Boi Mirim e Vila Prudente-Sapopemba, áreas
extremamente pobres das zonas leste, sul e noroeste da cidade.
Essas informações mostram que além da insuficiência de leitos hospitalares
para o atendimento da população do município de São Paulo, esses leitos são mal
distribuídos espacialmente, concentrando-se nas áreas mais centrais e
estruturadas, enquanto que nas regiões de maior concentração populacional esse
coeficiente é baixo, quando os equipamentos existem. Nesse quadro, a população
dessas áreas mal atendidas, é obrigada a se deslocar por grandes distâncias,
implicando transtornos variados relativos ao deslocamento de pessoas em
precária situação de saúde, além dos custos derivados desse deslocamento.
Em relação ao atendimento básico de saúde (unidades básicas de saúde,
centros de saúde e postos de atendimento médico), há uma melhor distribuição
espacial entre os diversos distritos. Todavia, verifica-se ainda que as regiões mais
periféricas ainda possuem uma taxa de unidades de atendimento básico à saúde
por 20 mil habitantes baixa, na grande maioria abaixo da média municipal, que se
situa em 0,69 unidades para cada 20 mil habitantes.
Diante desses problemas, entre outros, a política municipal de saúde seguiu
no período recente algumas diretrizes na atual administração. Em primeiro lugar,
chama a atenção a elevação dos gastos com a saúde, que em 1995 atingia 10,1%
dos gastos totais da Prefeitura, e em 2002 passou para 13,2%, ou praticamente
1,2 bilhões de Reais. Conforme estimativa apresentada no item 3.4, cerca de
51,63% dos gastos com saúde provavelmente foram destinados ao atendimento
de famílias pobres em 2002.
Com efeito, a partir de 2001 a atual administração levou adiante uma
profunda reforma administrativa, com a extinção do antigo sistema “PAS” e a
185

eintrodução do município no SUS (Sistema Único de Saúde) articulado pelo
governo federal. Isto significou o retorno para a Secretaria Municipal de Saúde, de
250 unidades : 13 hospitais, 18 prontos-socorros e 219 outras unidades. Voltaram
também para a Secretaria 10.000 funcionários que prestavam serviços ao PAS ou
estavam alocados em outras Secretarias. Em fins de 2001, foi realizado concurso
para contratação de 1996 médicos, 474 enfermeiros e 5292 auxiliares de
enfermagem, como forma de suprir as necessidades do sistema.
No âmbito geral, avançou a municipalização do atendimento à saúde, pois
agora é de responsabilidade do Município as ações básicas de saúde, ficando a
cargo do Estado os serviços e ações de maior complexidade. Como apontado
anteriormente, somente em 2001, cerca de 200 unidades básicas e os 150
programas de saúde da família administrados pelo governo estadual foram
integrados à rede municipal.
Além da responsabilidade pelo atendimento à saúde estar mais sobre a
Prefeitura hoje, outra questão que a SMS procura enfrentar é o problema da
distribuição dos equipamentos de atendimento à saúde no município.
Num esforço de descentralização e de melhor atendimento nas áreas mais
carentes, sob a estrutura dos 96 distritos administrativos da cidade, foram criados
41 distritos de saúde, sendo que para cada distrito foi indicado o equivalente a um
diretor com status de Secretário de Saúde local, aproximando assim a autoridade
dos usuários.
Ademais, foi regulamentada a criação de Conselhos Distritais de Saúde,
com o objetivo de aproximar a população das decisões referentes às políticas de
saúde no município. Esses conselhos, são suportes para a fiscalização e o
acompanhamento dos serviços e ações nos distritos, novos canais de participação
popular.
A política de saúde do município da atual administração priorizou também a
implementação do Programa de Saúde da Família (PSF) – programas de nível
nacional. Conforme descrito anteriormente, trata-se de um programa que visa
aproximar o atendimento básico de saúde à população. Aqui está um outro ponto
de tensão da política de saúde no município, apontado inclusive por líderes
186

comunitários em entrevistas, como o Padre Jaime Crowe, da Paróquia Santos
Mártires, no Jardim Ângela, na Zona Sul do município de São Paulo (15 anos na
região com trabalhos comunitários e atualmente também na coordenação do
fórum de defesa da vida, pela superação da violência
“Então o Programa de Saúde da Família, as equipes, os agentes, foram
implantados com muito sucesso. Eu acho que é muito positivo, mas ao mesmo
tempo criou outro problema, porque os agentes de saúde, eu diria, que foi para um
grande número de casas de famílias, a primeira vez que o poder público chegou
nas casas. No mesmo tempo eles encontraram o problema que não tinha onde
encaminhar. Encontra o idoso, o doente, pra onde que vão encaminhar? O hospital
mais próximo é Campo Limpo, que é contra-mão daqui. Vai lá e a fila é coisa
assim, grande. No posto de saúde não tem os atendimentos. Aí faltou uma
estrutura. Em que ano (...) 2001 (...) não sei qual que é, agora, a primeira causa
morte aqui nesta região é causas externas – violência e acidentes. Mas o maior,
grande parte – como a gente brinca – é excesso de chumbo no corpo (tem que ter
senso de humor pra sobreviver) – mas no mesmo tempo não temos nem o prontosocorro
pra atendimento ou hospital, em toda essa região” 21 .
Em muitos casos, nas áreas mais pobres, os agentes de saúde do PSF
identificam casos de atendimento hospitalar ou ambulatorial em suas visitas.
Todavia, em regiões carentes de unidades de atendimento, tal identificação muitas
vezes não se transforma em atendimento, na medida em que essas regiões
contam com reduzida ou inexistente oferta de vagas. Esse é um dos problemas
mais graves hoje e que decorre, em grande medida, da distribuição assimétrica
dos equipamentos em saúde no município.
Outra questão importante, que não atinge somente a área de saúde, mas
também outras áreas do serviço público, como educação, é o deslocamento de
profissionais (médicos, enfermeiros, professores, funcionários administrativos,
etc.) para áreas com elevados índices de violência, áreas, como diz o Padre
Jaime, com elevados índices de mortes por “excesso de chumbo no corpo”. No
caso de profissionais da área de saúde, estes ficam, no que podemos chamar,
“linha de frente” da violência urbana, sendo difícil para o poder público, mante-los
nas áreas mais violentas e carentes da cidade. A política de recursos humanos da
prefeitura, prevê incentivos financeiros, como por exemplo, adicional de distância,
21 Oliveira, Carlos Alonso Barbosa (coord.) Políticas de combate à pobreza no município de São Paulo –
Transcrição das entrevistas (relatório 3). São Paulo, março/2003.
187

para os funcionários públicos que prestam atendimentos em áreas mais
periféricas.
ASSISTÊNCIA SOCIAL
A política de assistência social no município de São Paulo têm como grande
novidade na atual gestão a ampliação do conceito de assistência social explicitado
no “Plano de assistência social da cidade de São Paulo” (PLASsp 2002-2003). De
fato, a atual gestão vê a assistência social como um direito social universal, assim
como expresso na LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social - e não uma
simples política assistencialista como no passado. Deve-se registrar isso como um
grande avanço no sentido da consolidação dos direitos sociais universais numa
sociedade como a brasileira.
Nesse quadro, sob o comando da Secretaria Municipal de Assistência
Social (SAS) está um amplo espectro de programas de proteção e assistência
social, conforme descrito no item 3.2. De fato, o conjunto de programas sob
responsabilidade da SAS, abrange todo o município, atingindo diferentes
segmentos etários, pessoas e famílias em diferentes condições de vulnerabilidade,
em todos os 96 distritos da cidade. A quase totalidade desses programas, são
desenvolvidos por 462 entidades sociais conveniadas, através de 1021 convênios
firmados.
Esse espectro amplo de programas, inseridos numa perspectiva
universalista de assistência social, inclui políticas que têm como característica
fundamental, a proteção não somente dos pobres em geral, mas dos extratos mais
miseráveis da população. É o caso do atendimento aos moradores em condição
de rua, albergados, egressos do sistema penitenciário, entre outros.
O atendimento em creches para crianças de 0 a 3 anos, também é feito
pela SAS. São mais de 64 mil crianças atendidas por uma ampla rede de
entidades conveniadas. Aqui está um dos problemas centrais em termos de
atendimento na área social para a prefeitura: a carência de vagas em creches.
Estimativas da própria Prefeitura indicam que no início do ano de 2002, em torno
de 70 mil crianças que necessitavam de atendimento em creche, ficaram sem
188

vaga. Esse número é compatível com a própria pirâmide etária da cidade e da
proporção de famílias pobres, que em tese, necessitariam dos serviços das
creches municipais. Segundo os dados do Censo 2000, são 705.221 crianças
com idade entre 0 e 3 anos. Considerando que 28,5% da população são pobres,
temos um universo de aproximadamente 200 mil crianças pobres em São Paulo,
ou seja, um universo bem maior, somente das crianças pobres, do que o número
de vagas em creche oferecidas 22 .
Diante dessa situação, num quadro de enorme escassez de recursos, a
atual gestão conseguiu ampliar em 25% a oferta de vagas em creches nesses dois
anos de gestão. Apesar disso, o déficit de vagas ainda permanece enorme.
A estrutura de atendimento em creches, atualmente sob responsabilidade
da SAS será transferida para a pasta da Educação. Com a construção das
uni dades dos CEUs, sob responsabilidade da educação, a previsão é de uma
nova rodada de ampliação da oferta de vagas na rede municipal de ensino (mais
de 50 mil novas vagas), englobando a ampliação de vagas em creches. A
construção dos CEUs contemplará também um problema comum à rede de
creches com os equipamentos de educação e saúde: a distribuição das unidades
de atendimento pelas várias regiões da cidade.
Uma das importantes mudanças promovidas pela atual gestão da SAS foi
introduzir o processo participativo e público na renovação dos convênios, com a
participação da sociedade civil. O sentido dessa mudança foi regulamentar a
relação de parcerias entre a SAS e as entidades sociais e torná-la mais
transparente.
Conforme indicamos anteriormente, uma nova legislação foi criada para
regulamentar o processo de renovação de convênios. Por essa nova política, em
todos os processos de renovação de convênios, os projetos das entidades são
avaliados e as avaliações são apresentadas em audiência pública na qual são
convidadas todas as organizações da região, usuários dos serviços e
22 Um fator importante que indica o crescimento da procura por creches é o aumento da participação feminina
no mercado de trabalho. Esse fenômeno, impulsionado por várias questões, como por exemplo, as enormes
dificuldades de composição da renda familiar, particularmente entre os mais pobres, é um fator determinante
para que crescentemente as mães necessitem de um lugar adequado para deixar seus filhos. Na ausência de
189

interessados. Foram realizadas em 2002 cerca de 36 audiências públicas,
organizadas com base em reunião de distritos, que são, na verdade audiências
consultivas, na perspectiva de tornar público, o processo de seleção de entidades
conveniadas pela SAS. Essa nova política de convênios da SAS, parece em
consonância com as demais iniciativas da atual gestão em abrir canais de
participação para a comunidade.
ABASTECIMENTO
A política de abastecimento da Prefeitura de São Paulo, têm um claro viés
de atendimento aos pobres em São Paulo. Seus dois principais programas, o
Programa de Alimentação Escolar e o Leve-Leite, atingem mais de 1.400.000
pessoas na cidade, 1.100.000 crianças diariamente nas escolas da rede pública,
cujo atendimento é oferecido à todos os matriculados, e mais, em convênio com
outras secretarias, como a Secretaria de Assistência Social e a Secretaria de
Saúde, um montante de refeições são distribuídas diariamente à albergues,
moradores de rua, hospitais públicos, etc. que atingem em cheio população pobre
de São Paulo. Juntos, esses programas concentram mais de 90% dos recursos da
Secretaria Municipal de Abastecimento (SEMAB).
O atendimento do universo dos matriculados é uma característica do
Programa de Merenda Escolar herdado das gestões anteriores. Do ponto de vista
quantitativo, o crescimento do número de refeições servidas ocorreu no período
recente, simplesmente acompanhando a expansão da rede de ensino. As
principais mudanças realizadas na atual gestão municipal são de ordem
qualitativa.
Em entrevista, Beatriz Martins Tenuta (Diretora da Divisão de Administração
da Merenda Escolar – Departamento de Alimentação e Suprimentos da Secretaria
de Abastecimento do Município de São Paulo) diz que “a mudança fundamental na
atual gestão é que existe um esforço para que as crianças comam comida. Existe
uma mudança de escopo, do que tecnicamente seja a merenda escolar.
um lugar adequado, como as creches, a saída disponível para a família é, muitas vezes, deixar os filhos mais
velhos (em geral também crianças) cuidarem dos irmãos mais novos.
190

Tecnicamente, a merenda escolar seria um lanche que a criança consumia no
intervalo da escola – seria a definição técnica – para que ela não sinta fome
naquele período e portanto consiga absorver melhor a escola. Já de uns anos
para cá, no Brasil como um todo, existe uma tendência a que essa refeição seja
com cara de almoço. E não é só aqui na prefeitura de São Paulo, é no Brasil como
um todo. Em função, provavelmente das condições socioeconômicas, do fato
dessa criança ou não ter a refeição em casa, ou ela se alimentando na escola,
então a mãe não precisa dar comida em casa” 23 .
A preocupação com o cardápio reflete, no fundo, a preocupação com um
atendimento compatível às necessidades nutricionais das crianças,
principalmente, daquelas mais pobres. Os dados que orientam essa política da
Prefeitura, estimam que em torno de 47% das crianças pré-escolares do município
apresentam um quadro de anemia ferropriva 24 . Por isso, ainda no âmbito do PAE,
a SEMAB conta com os projetos “Saúde no Pão”, que oferece pão fortificado com
ferro aminoquelato, que ajuda no aumento da hemoglobina de crianças; e o
Programa “Ferro e Cobre”, que tem a finalidade de avaliar se a utilização do leite
fortificado com ferro associado à suplementação de cobre é eficaz na redução da
anemia em pré-escolares, além de verificar o ganho de peso em crianças
desnutridas.
De fato, o PAE em São Paulo é fundamental, em particular nas regiões
periféricas da cidade. Beatriz Tenuta afirma que é comum encontrar crianças que
se alimentam basicamente na escola, principalmente, segundo ela, nas escolas
das regiões periféricas da Zona Sul, extremo sul da capital, Campo Limpo, Santo
Amaro, Cidade Ademar; Zona Leste; Itaquera; São Mateus.
23 Oliveira, Carlos Alonso Barbosa (coord.) Políticas de combate à pobreza no m unicípio de São Paulo –
Transcrição das entrevistas (relatório 3). São Paulo, março/2003.
24 Annals of Nutrition & Metabolism, 2001 e Monteiro et alli, 2000, citados em SEMAB/APENS – Avaliação das
condições nutricionais e incidência de anemia ferropriva em pré-escolares e escolares da rede de ensino da
PMSP, 2002.
191

Diz “nessas duas regiões, sabe-se pela experiência, que as crianças só comem na
escola. E nas creches é mais grave ainda porque a criança chega na segundafeira,
esfomeada. Na creche ela se alimenta cinco vezes por dia, ela tem uma
alimentação regular; quando chega na segunda-feira ela está esfomeada,
realmente, com situação de fome. Não tem nenhum dado científico comprovado,
nenhuma pesquisa feita, que eu conheça, mas pela experiência da gente, a gente
acha que sim. Notamos, por exemplo, que o consumo de alimentos nas escolas na
segunda feira é substancialmente maior em relação aos outros dias. São Paulo é
muito distinto nessa questão. Você encontra em regiões mais próximas da região
central, que embora esteja próximo de favela, tudo, os pais têm algum tipo de
emprego, então a merenda acaba sendo uma merenda mesmo. Mas nas regiões
mais periféricas, realmente a criança não tem mesmo o que comer” 25 .
Outro aspecto importante de mudança na atual gestão diz respeito a
relação das comunidades atendidas pelos programas de abastecimento,
principalmente o PAE e o Leve-Leite, com a Secretaria Municipal de
Abastecimento. Tanto os técnicos da SEMAB quanto líderes comunitários afirmam
que a existência de novos canais de participação popular são inovações
importantes na política de abastecimento da PMSP.
Um exemplo importante dessa nova postura da PMSP é a definição do
cardápio em cada escola. Essas decisões são tomadas pelos Diretores das
escolas, que integram o quadro da Secretaria Municipal de Educação, tendo por
base consultas regulares à comunidade, através “Conselho de Escola”, orgão
máximo de deliberação nas unidades escolares, formado por país de alunos,
funcionários e professores. Uma mudança no cardápio deve ser comunicada à
SEMAB/DAS por escrito, junto com uma cópia da reunião do Conselho de Escola,
que aprovou tal mudança.
Não somente no cardápio esse tipo de relação têm sido estimulada, mas
inclusive na forma e nos horários em que são servidas as refeições. Algumas
escolas que serviam almoço no período da manhã, 9 horas da manhã, retornaram
ao lanche pela questão do horário. Conversaram com os pais e decidiram que
nesse período é melhor dar lanche para as crianças. Da mesma forma, algumas
unidades optaram por servir as refeições no sistema self service, incluindo
atividades de educação alimentar com as crianças.
25 Oliveira op. cit.
192

A SEMAB mantém uma equipe de nutricionistas responsáveis pela
supervisão do PAE. Não obstante, além da supervisão técnica feita pelos
nutricionistas da Prefeitura, existe uma equipe de agentes comunitários, que visita
sistematicamente as escolas para dimensionar a aceitação da política municipal e
detectar eventuais problemas. São pessoas da comunidade, que participam de
outras instâncias de organização, como o “governo local”, que são importantes
canais de comunicação entre a população e a Prefeitura.
HABITAÇÃO
É talvez na área da habitação que os efeitos adversos da política
econômica federal se façam sentir com mais força ,entre as políticas de combate
à pobreza. Do lado da oferta de crédito habitacional , os juros dos empréstimos
situam-se em níveis relativamente altos, e ademais manifestam-se resistências à
concessão de subsídios à habitação popular, dadas as restrições fiscais atuantes.
Do ponto de vista da demanda por crédito para habitação popular , a questão é
mais grave, dadas as baixas e decrescentes rendas das famílias pobres. E não
somente as rendas são baixas , como também são instáveis, pois o risco dos
devedores perderem o emprego são altos, não somente pela eliminação de
postos de trabalho , como também porque
no Brasil as empresas praticam altos níveis de rotatividade com os
empregados. Assim, não somente a baixa renda torna inacessível a compra da
habitação, como também o risco de inadimplência entre os devedores é altíssimo
ao longo dos dilatados prazos do financiamento habitacional.
São essas condições que talvez expliquem os baixos números dos
programas tradicionais de construção de casas populares pela prefeitura, pois
serão construídas 9.660 unidades habitacionais nos padrões tradicionais e em
2002 foram atendidas 844 famílias no programa de verticalização de favelas.
Considerando as dificuldades do crédito habitacional tradicional , a
escassez de recursos e demandas dos próprios movimentos populares, a
prefeitura vem então desenvolvendo o Programa Bairro Legal. Trata-se de um
programa de urbanização de favelas , solução que tem sido considerada como
193

sub-ótima por muitos especialistas, pois dificilmente uma favela urbanizada
apresentaria as mesmas condições de habitabilidade que um bairro normal.
Entretanto, aponta-se também certas vantagens deste tipo de solução para os
moradores, como a melhor localização das favelas quando comparadas com os
antigos conjuntos habitacionais. Enquanto não se equacionar melhores condições
para o financiamento habitacional, melhorias no nível de renda da população ,
intervenções mais drásticas que reduzam os valores da terra urbana, a
urbanização de favelas aparece como solução para a questão habitacional
popular, pois os gastos são todos assumidos pelo poder público. E o Programa
Bairro Legal da Prefeitura apresenta números expressivos pois serão atendidas
42.500 famílias, e ademais o programa compreende importante ação de remover
parcelas de população favelada que vive em áreas de risco.
Também contornando a necessidade de aumentar a oferta de moradias, o
Município desenvolve o programa Viver Melhor que busca corrigir as deficiências e
equipamentos e infra-estrutura dos antigos conjuntos habitacionais e atenderá
cerca de 530 mil famílias. Também buscando sanar estas deficiências , o
Programa Mananciais , embora centrado em questões do meio ambiente,
atenderá as demandas de infra-estrutura urbana de 48 mil famílias até 2004. Este
programa conta com o apoio financeiro de BIRD .
Com o objetivo de garantir a segurança quanto a propriedade do imóvel a
prefeitura foi bem sucedida ao encaminhar as soluções legais necessárias e
garantirá escrituras de propriedade para 40.000 favelados e 85 mil proprietários
de terrenos em loteamentos atualmente irregulares. Parte desses programas
conta com o apoio de BID.
Utilizando medidas que permitiram a redução do custo de legalização da
propriedade de imóveis populares a prefeitura por meio da COHAB está emitindo
51 mil títulos de propriedade a moradores de conjuntos habitacionais .
Como se nota a política habitacional de S. Paulo tem demonstrado
habilidade em enfrentar os difíceis entraves que se apresentam para o
encaminhamento da questão habitacional e os números dos programas de
melhorias de condições em conjuntos habitacionais e da urbanização de favelas
194

são expressivos, o mesmo se dando com os importantes programas de proteção
ambiental que beneficiarão a cidade com um todo, ademais de atender população
que vive em áreas de proteção de mananciais.
A destacar ainda que a Prefeitura promoveu a retomada dos mutirões que
constituem atividades com raízes assentadas na cultura popular e nas quais a
participação da comunidade é essencial. A destacar que estes programas contam
com parcerias com 108 associações comunitárias e são exemplos vivos de como
comunidades podem aumentar seu poder e capacidade de resolver seus
problemas por meio de práticas associativas , que servem também para exigir dos
poderes púbicos apoio para a solução de suas dificuldades. Entrevistas com
lideranças comunitárias confirmaram o efetiva capacidade e poder das
organizações responsáveis pelos mutirões de obrigar as autoridades a atendê-las,
pois mesmo em administrações anteriores, não comprometidas com causas
populares, os mutirões foram afetados, mas muitos conseguiram sobreviver e
obter concessões da prefeitura.
Caberia destacar a falta e articulação das políticas habitacionais com outras
políticas de combate à pobreza, as quais somente mantém atividades articuladas
de forma pontual. E. por outro lado, a política habitacional seria o núcleo por
excelência de um política que integrasse conjunto de intervenções municipais
que tivessem por eixo e referência o território, ou seja o bairro ou o distrito. E este
conjunto de intervenções não poderia ser administrado tal como hoje, com
autonomia de cada órgão municipal, mas exigiria a integração sob único comando
que articularia e compatibilizaria as diferentes intervenções, o que não se assiste
atualmente.
Finalmente, cabe chamar a atenção para a agilidade demonstrada pela
Municipalidade no campo de mudanças legais, a aprovação do Estatuto das
Cidades pelo Senado Federal por si só não garantiria as conquistas nele previstas
pela população de S. Paulo, e a Prefeitura foi capaz de em curto espaço e tempo
de aprovar a legislação municipal necessária para garantir que os avanços
propiciados pelo Estatuto pudessem beneficiar a população paulista.
195

TRABALHO E RENDA
No caso das políticas de trabalho e transferência de renda realizadas pela
PMSP, em particular pela Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e
Solidariedade (SDTS), é necessário considerar as seguintes dimensões: a
estratégia e o perfil dos programas, público-alvo e definição da implementação
espacial, gastos direto com os beneficiários e do impacto dos programas sobre os
beneficiários e a economia local.
a) Estratégia e Perfil dos programas
A formulação dos três primeiros programas implementados pela secretaria
(Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de Novo) respondeu ao compromisso
assumido durante a campanha eleitora pela candidata Marta Suplicy. Sua
elaboração, parece, tinha como objetivo dar uma resposta a dois problemas: o
primeiro era o crescente desemprego da população economicamente ativa do
município. A cidade foi a mais atingida, como salientado ao longo deste relatório,
pelo modelo de política econômica implementado pelo governo federal. Por atingir
diretamente o setor produtivo industrial e sendo a capital paulista o principal centro
industrial do país, as dificuldades enfrentadas pelas empresas do setor para
ajustarem às mudanças implicou numa redução drástica do estoque de pessoas
empregadas. Somando-se a este contingente, a incorporação de novos
trabalhadores a PEA, e o fato de que o aumento do emprego nos demais setores
foi insuficiente para incorporar no mercado de trabalho esse contingente de
pessoas, fazendo crescer as taxas de desemprego. Além disso, o desemprego
passou a atingir mais intensamente os jovens e a população de mais idade, acima
dos 40 anos. Isso justificaria, portanto, a maior atenção a esse público, foco de
atenção de dois programas, o Bolsa Trabalho e o Começar de Novo.
O segundo problema, e derivado do primeiro, deve-se ao fato de que com o
crescimento do desemprego – que atinge mais a população menos qualificada e
mais pobre – muitas famílias reduziram sua renda total com o desemprego do
chefe ou do cônjuge, ou de outro componente familiar, ou mesmo pela pior
inserção no mercado de trabalho, em ocupações de menor rendimento. Diante
196

desse fato, uma das estratégias utilizadas pélas famílias pobres para aumentar a
renda familiar é a ampliação do números de pessoas trabalhando, e esse trabalho
não necessariamente significa um emprego, mas, na maior parte das vezes,
atividades irregulares tais como a venda de doces e guloseimas em semáforos,
atividade que na sua maioria é feita por crianças que deixam de freqüentar a
escola para trabalharem e, assim, ajudarem na ampliação da renda familiar. Para
enfrentar esse problema, a proposta foi a criação de um programa de
transferência de renda associado a manutenção das crianças na escola, o que se
consolidou no Renda Mínima.
Partindo desses compromissos de campanha, ou seja, da necessidade de
implementar os programas já compromissados e previamente formulados, ainda
que em linhas gerais, a SDTS foi capaz de incorporá-los num conjunto mais amplo
de políticas que se articulam dentro de uma lógica de complementaridade. A
formulação de uma estratégia de ação, que incorporou o três programas foi um
ponto acertado e inovador que, de certa forma justifica a criação de uma nova
secretaria dentro da estrutura administrativa do governo municipal para a
implementação daqueles programas compromisso de campanha. Não fosse isso,
muito provavelmente, os programas poderiam ser implementados a partir das
secretarias já existentes.
Essa lógica de complementaridade está na base da estratégia de inclusão
social da secretaria. Ela considera que os programas de transferência de renda
sozinhos são insuficientes para retirar o indivíduo e/ou sua família da situação de
pobreza de forma permanente. Isso só pode ocorrer quando as famílias podem
manter um nível mínimo de renda ao longo do tempo que permita a elas terem
acesso aos bens e serviços necessários a uma vida digna. Essa condição é
dificultada diante de um mercado de trabalho que não cria o número de postos de
trabalho necessários e no qual o rendimento dos ocupados tem uma trajetória
declinante.
Na medida em que a situação de fragilidade do trabalhador no mercado de
trabalho não é de curto prazo, ou seja, enquanto o desempenho do mercado de
trabalho for insuficiente para atender a oferta de mão-de-obra, os programas de
197

transferência de renda são incapazes de evitar a que indivíduos e famílias passem
a ser pobres, por serem eles programas temporários. Assim, esses programas
necessitariam ser complementados por outros que criassem alternativas ou
dessem os subsídios necessários para que o indivíduo pudesse inserir-se em
alguma atividade produtiva ao fim do período do benefício, atividade essa que lhe
permitiria obter renda para sua manutenção.
Pode-se dizer que a constituição da secretaria e da formulação de sua
estratégia seguem essa diretriz e, parece correta, a preocupação central é criar os
instrumentos necessários para a emancipação do beneficiário, o que tomou forma
com a criação dos programas emancipatórios. Nessa direção, o projeto de
inclusão social está amarrado com dois eixos básicos. O primeiro, a constatação
de que há necessidade emergencial de transferência de renda para a população
excluída. O segundo é a necessidade de se ir além da transferência de renda, é
preciso criar as condições para que se elimine as causas da ausência/insuficiência
de renda. Essa constatação indica a necessidade de que os programas de um e
outro eixo estejam articulados entre si de maneira que os beneficiários possam ser
acompanhados ao longo do período do benefício e que possa migrar de um para
outro programa ou possa ser incluído tanto nos programas de uma linha como de
outra simultaneamente.
Essa articulação em termos operacionais foi possibilitada pela implantação
do Banco de Dados do Cidadão (BDC), que possibilita um cadastro único do
beneficiário. Ao informatizar a gestão dos programas, que torna mais eficiente a
operacionalização, permite que os vários programas se comuniquem, ou em
outros termos, que as informações sobre um determinado beneficiário possa ser
utilizada para seleção em outro programa, ou a partir dessas informações definir o
perfil dos beneficiários e planejar quais seriam as alternativas de, por exemplo,
atividades de capacitação ocupacional que melhor atenderiam a um determinado
conjunto de beneficiários com um determinado perfil. Além de dar maior agilidade,
o sistema informatizado de informações possibilita maior flexibilidade no
planejamento das atividades. Não se verificou nesse estudo, o qual não era objeto
da análise, o grau de integração dos programas, porém o desenho do sistema
198

permite que isso tenha ocorrido ou que possa vir a se concretizar. O importante é
destacar a lógica que perpassa a formulação dos programas e parece estar
correta.
A estratégia de inclusão social da secretaria completa-se com o terceiro
eixo estruturador, o de desenvolvimento local. Se por um lado se transfere renda
às famílias/indivíduos pobres, e por outro, criam -se as condições para que possam
superar a condição de pobreza, restaria articular a esses dois eixos, um terceiro
que busca dinamizar a economia local e organizar o mercado de trabalho local. Os
dois programas constituintes desse terceiro eixo (Programa de Desenvolvimento
Local e o São Paulo Inclui) integram-se aos programas dois eixos anteriores na
medida em que podem criar as condições para a absorção dos beneficiários dos
outros programas nas atividades produtivas locais, seja por meio de viabilizar os
empreendimentos (coletivos ou individuais) autogestionários constituídos pelos
beneficiários, seja pela incorporação ao mercado de trabalho local, seja pelo
fortalecimento do trabalho autônomo.
Um aspecto importante em relação aos programas Bolsa Trabalho,
Começar de Novo e Operação Trabalho, é que eles exigem os beneficiários
participem de atividades de capacitação ocupacional como contrapartida pelo
renda recebida. Nessas atividades, de responsabilidade do Programa Capacitação
Ocupacional, o primeiro módulo (básico) é dedicado a capacitação cidadã, onde
são repassados aos participantes informações acerca dos direitos e deveres dos
cidadãos, discussão dos problemas enfrentados pelos indivíduos e suas famílias,
especialmente com relação ao tema desemprego. Nos módulos específicos, as
atividades desenvolvem as habilidades latentes ou desejadas pelos beneficiários
que auxiliem-nos a melhorar a inserção produtiva dos mesmos, seja ampliando
suas chances de ingressar no mercado de trabalho como assalariado, seja
permitindo que os beneficiários possam inserir-se como autônomos ou de forma
associada, em cooperativas, na economia local e assim gerando ocupação e
renda.
O problema é que diante de um quadro econômico onde o crescimento do
produto é bastante pequeno e a geração de novos postos de trabalho é baixo, as
199

atividades de capacitação ocupacional podem gerar uma expectativa que não vai
se concretizar, seja do beneficiário que espere conseguir um emprego, seja
daqueles beneficiários que almejem desenvolver de forma individual ou coletivas
atividades de prestação de serviços ou produção de bens que podem não ter a
demanda necessária para fazer sobreviver o negócio. Evidentemente, essas
atividades são importantes e devem ser feitas. No entanto, é preciso que os
beneficiários estejam cientes de que somente isso não garante a conquista de um
emprego ou a sobrevivência do negócio que possa gerar renda a seus
empreendedores.
b) Público-Alvo e Definição da Implementação Espacial
No que concerne a definição do público-alvo dos programas, qual seja a
população pobre do município, está coberta pelos critérios de elegibilidade
definidos em lei. Em todos os programas a definição do corte de renda está
presente: menor ou igual a ½ salário mínimo per capita. A ela soma-se a exigência
de o pretendente ao benefício ter um tempo mínimo de moradia no município.
Esses critérios são comuns a todos os programas de redistribuição de renda.
Outros critérios são combinados a esses para se definir os públicos de cada
programa, tais como idade e condição de desemprego. Verifica-se que os perfis
da população-alvo definida pelos critérios dos programas atendem aos perfis da
população “padrão” classificada como pobre.
Em relação a escolha das regiões a serem atendidas prioritariamente pelos
programas redistributivos, o critério parece estar correto. Uma vez que o objetivo
final é atender todo o município de São Paulo e dado que os recursos
orçamentários da secretaria não eram suficientes para atender todos os distritos
de uma única vez, mesmo porque não estava claro se iriam funcionar
adequadamente, a definição de área prioritárias a partir da combinação de
escolaridade, desemprego, renda e violência das regiões foi acertada. Essa forma
de definição técnica, evitou interferência políticas, que poderiam privilegiar áreas
com maior representatividade no governo e que poderiam não ser aquelas que
fossem as mais frágeis. Por outro lado, essa forma de definição inibe também a
200

participação dos atores locais que poderiam preferir por outra política, além de
provocar resistências durante a fase de implementação dos programas, o que
parece não ter ocorrido.
Um passo importante da estratégia de inclusão social da secretaria é o
cadastramento do público-alvo. Em algumas entrevistas com pessoas das
comunidades atendidas, uma crítica que aparece é o fato de a SDTS não ter
deixado que a comunidade via seus representantes ou as entidades assistenciais
cadastrassem as famílias pobres locais. O argumento é que esses organismos por
estarem presentes nas comunidades sabem quem são os necessitados e quem
não são e, diante da forma como foi feita – aberta a todos que quiserem se
cadastrar – possibilitou que pessoas que não precisavam, segundo a ótica desses
críticos, estariam recebendo enquanto outros que necessitariam não recebem.
A secretaria, ciente de que num universo grande de pessoas beneficiadas
podem existir pessoas que declararam incorretamente a renda podem ter sido
selecionadas, está fazendo um acompanhamento amostral das famílias do renda
mínima, onde esse problema pode surgir mais facilmente. As primeiras respostas
dessa pesquisa mostra que os desvios são pequenos e, uma vez detectados, são
resolvidos rapidamente. Ou seja, as fraudes nas declarações são desprezíveis
diante da magnitude do programa e, portanto, parece que a forma de
cadastramento não traz prejuízo em se detectar o público-alvo.
c) Gastos direto com os beneficiários
Em qualquer programa social, e em especial nos programas de
transferência de renda, importa o volume de recurso gastos mas também, o
quanto do gasto é recebido pelo beneficiário (tanto direta como indiretamente). No
caso da SDTS, verificou-se que em 2002 o volume total de recursos despendidos
com os quatro programas de transferência de renda (Renda Mínima, Bolsa
Trabalho, Começar de Novo e Operação Trabalho) chegaram a R$ 232 milhões,
sendo que o custo-meio foi de R$ 5,9 milhões, ou seja, cada R$ 1,00 transferido
ao beneficiário teve um custo de R$ 0,03. Isso representa 2,5% do gasto total da
secretaria, o que se pode considerar uma boa relação custo-benefício.
201

Sob esse aspecto ressalte-se que um fator importante para o baixo custo-
meio deve-se a implantação do pagamento dos beneficiários via cartão magnético.
Este além de reduzir custos de gestão, elimina desvios como os que ocorrem, por
exemplo, com os vales-refeição e passes de ônibus, que acabam criando um
mercado paralelo, com pessoas descontando os vales e passes com um deságio,
fazendo que parte dos recursos destinados ao público-alvo seja transferido para
outras pessoas que não necessariamente estejam na situação de pobreza.
Um outro dado importante refere-se a representatividade da renda
transferida para o orçamento mensal da família pobre. Verificou-se que a SDTS
gastou cerca de R$ 239 milhões em transferência direta de renda por meio dos
programas sociais, isso significa cerca de R$ 69 por mês para cada família
(considerando-se 288 mil famílias atendidas). Como verificado anteriormente, o
número de famílias com rendimento familiar médio per capita inferior a um salário
mínimo é 758 mil, se a cobertura dos programas sociais da secretaria for ampliado
para todas as famílias pobres, mantendo-se a média de transferência de renda
atual, ter-se-á um gasto total de R$ 627 milhões ao ano. Ou seja, necessitar-se-á
de uma ampliação de 162% (R$ 388 milhões) no orçamento da secretaria que,
sendo um gasto cujo custo-meio é bastante baixo, o impacto que isso traria para
as famílias e para as economias dos distritos seria muito significativo.
d) O impacto dos programas sobre os beneficiários e a economia local
Um aspecto importante da atuação da Secretaria é que sua ação não está
voltada somente para o atendimento do seu público-alvo e da operacionalização
dos programas. Todas as atividades são respaldadas por pesquisas e estudos que
procuram fazer o diagnóstico da situação socioeconômica do município, que são
divulgados periodicamente. Esses estudos além de subsidiarem as ações e o
planejamento da secretaria, contribui para a formação de um corpo de
informações e de trocas de experiências que pode vir a subsidiar a implementação
de uma nova concepção de políticas sociais.
202

Entre os vários estudos, um trata especificamente de procuram avaliar o
impacto dos programas implementados para a população e a economia local 26 .
Neste estudo avalia-se o impacto dos programas em dois dos primeiro distritos
atendidos pela SDTS, Capão Redondo (Zona Sul) e Lageado (Zona Leste). Foram
feitas entrevistas com 633 beneficiários e 95 establecimentos empresarias locais.
Os resultado foram apresentados em três dimensões:
e) Impactos Socioeconômicos
Observou-se que os programas sociais (Renda Mínima, Bolsa Trabalho,
Começar de Novo e Operação Trabalho) transferiram, em média, R$ 128,34. Este
valor, somado a renda média mensal das famílias, elevava o rendimento médio
mensal total para R$ 354,44, um incremento de 48,5% da renda média das
famílias de beneficiários, que elevava a renda acima da linha de pobreza
calculada pelo estudo, que era de R$ 264,60. Portanto, os resultado da
transferência de renda cumpria com o objetivo de atenuar a pobreza advinda da
insuficiência de renda.
O estudo detectou ainda que a maior parte dos recursos recebidos era
gasta (70%) com alimentação, seguida da compra de roupas e sapatos (7%) e
com o pagamento de contas (4%). Além disso, o beneficiários gastavam os
recursos na sua grande maioria no próprio bairro onde morava (85%), ou seja, os
recursos repassados eram injetados na economia local. Isso é confirmado pela
percepção dos agentes econômicos locais, 80% destes consideravam que o
aumento da vendas estava relacionado em alguma medida com os programa
sociais. A melhora na economia local dos distritos onde foram implementados os
programas sociais foi detectada também pelo governo municipal: a evolução da
arrecadação do ISS (Imposto Sobre Serviços) no primeiro trimestre de 2002
comparado com igual período da ano anterior mostrou um crescimento de 11%
nos distritos com os programas sociais enquanto que nos distritos onde não
haviam programas foi registrada uma queda de 9,7% na arrecadação do tributo.
26 Prefeitura do Município de São Paulo/Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade.
Programas Sociais da Prefeitura de São Paulo: avaliação preliminar. São Paulo, julho/2002,
mimeo.
203

Em termos ocupacionais, o estudo reconhece que o município não é a
esfera de governo que tem os instrumentos necessários para interferir diretamente
no nível de emprego. Apesar disso, estima que a elevação do desemprego
poderia ter sido maior do que a verificada entre julho de 2001 e abril de 2002, uma
vez que a transferência de renda reduziu a pressão da oferta de mão-de-obra
sobre o mercado de trabalho, além de que os seus efeitos sobre a economia local
podem ter evitado demissões ou, em alguns casos, criado novos postos de
trabalho.
f) Impacto educacional
A segunda dimensão de avaliação do estudo mostra que os programas, ao
associarem a transferência de renda à manutenção de crianças e adolescentes na
escola, bem como a elevação da escolaridade do jovem, teve impacto sobre os
indicadores educacionais. A redução taxas de evasão e reprovação, em 2001
comparada com 2000, nos distritos com programas sociais foram de 44% e 18%,
respectivamente, bem superiores a redução média do município foi de 30% e 7%.
Por outro lado, nos distritos com programas sociais o crescimento da aprovação
foi de 5,4%, também muito superior ao crescimento médio do município, que foi de
1,6%.
Essa melhoria nos indicadores podem ser observados também pelo
aumento na venda de passes escolares nos meses de fevereiro a maio de 2002
comparados ao mesmo período do ano anterior. Nos distritos com programas
sociais esses aumento foi de 16% enquanto nos distritos que não possuíam
programas sociais o aumento foi de 8%. Ademais as famílias tem a percepção de
que os programas sociais em a preocupação em manter a criança na escola:
23,7% dos beneficiários consideravam que a razão da implementação dos
programas era manter a criança na escola.
g) Impacto sociocultural
Nessa dimensão, o estudo procurou avaliar o impacto dos programas no
resgate da cidadania e da credibilidade do poder público. Para tanto, uma das
204

questões feitas aos beneficiários pesquisados foi a avaliação que faziam dos
programas. Do total, 35% não acreditava que iria receber o benefício quando fez o
cadastramento, 26,7% acreditava que o programa iria melhorar a família e a
participação comunitária, enquanto 19% acreditavam que os programa iriam
elevar a inserção ocupacional. Isso mostra que a população-alvo tinha uma
posição de descrença em relação ao governo municipal e as políticas sociais, o
que torna os programas sociais implementados de grande importância para a
recuperação da imagem do governo municipal. Ao mesmo tempo, mostra que
existe uma grande expectativa em relação ao programas, tanto como forma de
melhoria nas relações familiares e do convívio social entre os moradores do bairro,
como em relação na inserção no mercado de trabalho.
Outro aspecto destacado pelo estudo é o crescimento das operações em
caixas de auto-atendimento bancário nas regiões periféricas, o que sinaliza para
um possível crescimento do atendimento bancário da população-alvo, geralmente
excluída do atendimento dos bancos comerciais.
Além desses dois aspectos, outro, talvez de maior importância, foi a
verificação da violência nos distritos onde foram implementados os programas
sociais. Observou-se que no primeiro trimestre de 2002 comparado com o mesmo
período de 2001, a taxa de homicídios por mil habitantes nos 20 distritos mais
violentos que possuíam programas sociais apresentou uma queda de 10%,
enquanto nos distritos sem programas sociais houve um crescimento de 1,5%.
Isso mostra que se por um lado a violência tem múltiplos fatores, o combate a
pobreza e a exclusão social pode ter efeito positivo na atenuação da mesma.
INCLUSÃO DIGITAL
A pobreza e as carências, como vimos, se manifestam em várias
dimensões, na educação, no acesso ao atendimento à saúde, na alimentação, na
carência de renda. Nas últimas décadas, uma nova modalidade de carência, ou
205

exclusão social se constituiu: a restrição ao acesso às novas tecnologias da
informação, a chamada exclusão digital 27
Uma pessoa residente em São Paulo gasta, em média, R$ 30 por mês para
se conectar à Internet. Ter um computador em casa custa, pelo menos, R$
1000,00. Para acesso a Internet veloz, ou banda larga, é necessário dispor de
aproximadamente R$ 100,00 mensais, fora as taxas de inscrição no serviço.
Esses valores indicam concretamente que a chamada era da informação está
distante da grande maioria da população. Os atualmente excluídos dos benefícios
da sociedade urbano-industrial serão ainda mais excluídos da sociedade em rede,
baseada na informação e no conhecimento 28 .
Para enfrentar esse novo problema, conforme indicado no capítulo anterior,
a Prefeitura do Município de São Paulo formulou uma política de inclusão digital,
delimitada no “Plano de Inclusão Digital” (PID), apresentado pela Secretaria
Municipal de Comunicação, através de sua Coordenadoria do Governo Eletrônico
(CGE).
A característica fundamental do PID é seu direcionamento para as áreas
periféricas e mais pobres da cidade. A distribuição das unidades de atendimento –
denominados Telecentros – pela cidade, demonstra tal direcionamento, assim
como a estrutura dessas unidades e seu modelo de gestão.
A Prefeitura colocou em funcionamento no ano de 2002, 20 Telecentros,
sendo 11 unidades construídas e 9 unidades em prédios reformados pela COHAB,
todas em regiões periféricas e carentes da cidade. A meta para o final de 2003 é
do município contar com 100 unidades em operação, com microcomputadores,
telefone e provedor, capazes de atender 300 mil pessoas (3 mil pessoas por
unidade).
Em particular, chama atenção o modelo de gestão adotado pela CGE para
os Telecentros. Estes contam com um Conselho Gestor comunitário eleito,
responsável pelo funcionamento das unidades. Além disso, o coordenador de
cada unidade também é um membro da comunidade, assim como os instrutores
27 Sobre esse assunto ver Silveira, Sérgio Amadeu. Exclusão digital: a miséria na era da informação. São
Paulo: Ed. Perseu Abramo, 2001.
28 PMSP/CGE www.prefeitura.sp.gov.br
206

de informática, que são recrutados nas localidades e treinados pela equipe da
CGE. Em conjunto com os membros da comunidade que participam diretamente
da gestão dos Telecentros, funcionários públicos municipais são alocados para o
atendimento da população nas unidades.
Outro aspecto relevante do PID são as parcerias entre a Prefeitura e a
sociedade civil. A implantação dos Telecentros está sendo feita com a participação
do Instituto de Controle de Vôo da Aeronáutica, de São José dos Campos; com o
suporte da Linux sp, uma ONG que promove a utilização do software livre (os
Telecentros utilizam o GNU/Linux, software livre e não o Windows, de propriedade
da Microsoft); com a RITS, uma Organização Social de Interesse Público (OSIP)
que presta serviços à CGE; com alunos de Ciência da Computação da
Universidade de São Paulo (USP) e da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP).
As linhas gerais de funcionamento dos Telecentros obedecem certos
preceitos fundamentais: o uso é livre, ou seja, os usuários tem liberdade de
utilização dos recursos computacionais públicos (exceto para atividades ilícitas);
todos os usuários tem direito a um endereço eletrônico (e-mail); os Telecentros
devem oferecer cursos básicos de informática aos usuários, também devem servir
de apoio para projetos de interesse da comunidade e de seus membros.
Por fim, para reforçar o caráter dirigido às regiões mais carentes da cidade,
conforme indicamos no item 3.7, Políticas de combate à pobre za – inclusão digital,
é importante ressaltar que 70% dos atendidos recebem de um a cinco salários
mínimos mensais. No que diz respeito a escolaridade, 4% do total de inscritos
nunca freqüentaram a escola, sendo que entre aqueles que já cursaram algum
níve l, 50% estão matriculados ou já concluíram o ensino fundamental, incluindo os
que interromperam seus estudos. A parcela que cursa o ensino médio é de 42% e
o superior abriga apenas 2% do total de cadastrados. Esses dados, entre outros,
revelam que os benefícios do projeto atingem, fielmente, seu público alvo:
moradores mais carentes do município.
207

RECOMENDAÇÕES
1- Avançar nos processos de integração e descentralização das políticas
de combate à pobreza e desenvolver programas integrados de gestão
destas políticas que tenham por referência o território, ou seja o bairro,
distrito ou região. Especial atenção deve ser dada às resistências
políticas ao processo de efetiva descentralização da execução das
políticas.
2- Estabelecer relação de cooperação e integração de programas e
políticas com outras esferas de governo, superando o quadro atual de
acordos pontuais e isolados em cada política.
3- Afinar as práticas de planejamento de cada política, no sentido de
detectar crescimento populacional de certos distritos e redução em
outros, de forma a antecipar oferta de bens e serviços em áreas com
demandas crescentes e evitar desperdícios em áreas com demanda
cadente. Para que o planejamento seja eficiente deve dominar também
informações precisas sobre as características sociais da população,
para que suas carências sejam enfrentadas.
4- Aperfeiçoar os canais de comunicação com os movimentos populares,
que devem ser importante fonte de informações para o planejamento
das políticas, e parceiros na execução das mesmas.
5- Melhorar a distribuição dos equipamentos de saúde e escolas de forma
a reduzir a oferta onde não sejam necessários e aumentar a oferta em
regiões periféricas mais carentes. Atenção deve ser dada ao tipo de
equipamento necessário a cada área.
6- Aumentar a oferta de vagas em creches, o que é insistentemente
exigido pela população carente, sendo a falta de vagas notória.
7- Aumentar a oferta de cursos de alfabetização ou educação de adultos,
pois o número de analfabetos (e portanto de não cidadãos) entre a
população ainda é alto.
208

8- Como a renda da população ocupada é decrescente e o desemprego
crescente, como medida emergencial e compensatória, seria necessário
estender a população atendida pelos programas de transferência de
renda e torná-los permanentes, enquanto as famílias atendidas não
superarem suas condições de miserabilidade.
9- Buscar apoio e parceria com os governos estadual e federal para
programas de obras municipais, não somente com o objetivo de atender
as demandas da população por melhorias urbanas, mas principalmente
visando dinamizar o mercado de trabalho local para reduzir o
desemprego.
10- Insistir na elevação dos tributos municipais que recaiam sobre a
população de alta renda e continuar desonerando as populações
pobres. Utilizar intensivamente os instrumentos legais disponíveis que
levem à redução do preço dos terrenos urbanos, como apoio às políticas
de oferta de moradias a populações pobres.
209

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FIGURA 2
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