Seroa da Motta, R.; Young, C. E. F. - Instituto de Economia da UFRJ

PROJETO INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA A
GESTÃO AMBIENTAL
Relatório Final
COORDENADORES:
RONALDO SEROA DA MOTTA
CARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG
Rio de Janeiro, Dezembro 1997

1. INTRODUÇÃO 5
2. REGULAÇÃO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO MERCADO:
ASPECTOS CONCEITUAIS 9
2.1 Princípios gerais 9
2.2 Categorização dos IEs 10
2.3 Custo-efetividade dos IEs 12
3. INCENTIVOS ECONÔMICOS NA GESTÃO DOS RECURSOS DA ÁGUA E
DO AR 23
3.1 Introdução 23
3.2 Instrumentos de controle ambiental 23
3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar 26
3.4 Instrumentos para o controle ambiental da água 27
4. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA APLICAÇÃO DE IE PARA O
CONTROLE AMBIENTAL DO AR 28
4.1 Incentivos Fiscais e Subsídios 28
4.2 Tributação 30
4.2.1 Sobre emissões 30
4.2.2 Sobre produtos 33
4.2.3 Tributos sobre combustíveis para veículos automotores 33
4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo 34
4.2.5 Impostos sobre supérfluos (excise taxes) 35
4.2.6 Outros Impostos 35
4.2.7 Tributos sobre energéticos de uso industrial e doméstico 36
4.2.8 Eletricidade 39
4.2.9 Impostos sobre emissões de carbono e similares 39
4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares 43
4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veículos automotores 44
4.3 Multas por não-atendimento 46
4.4 Sistemas de depósito-retorno 49
4.5 Certificados transacionáveis 50
5. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA APLICAÇÃO DE IES PARA A
GESTÃO AMBIENTAL DA ÁGUA 55
5.1 Incentivos Fiscais e Subsídios 55
5.2 Tributação 57

5.2.1 Pelo uso direto 57
5.2.2 Pela contaminação 59
5.2.3 Sobre produtos 63
5.3 Multas por não-atendimento 65
5.4 Certificados transacionáveis 69
5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluição 69
5.4.2 Sistemas não convencionais de certificados de poluição 71
6. LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DE APLICAÇÃO DE IES75
6.1 Bibliografia 77
7. MODELO DE SIMULAÇÃO DE INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA O
CONTROLE DA POLUIÇÃO HÍDRICA INDUSTRIAL 81
7.1 Introdução 81
7.2 O modelo 81
7.3 Dados 82
7.3.1 Níveis de emissão de poluentes 82
7.3.2 Custos marginais, eficiência e tecnologias de remoção 83
7.4 O modelo de cálculo 86
7.5 Saída dos resultados 93
7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulação 93
7.6.1 Seleção das bacias e cenários 93
7.7 Resultados e discussão 96
7.8 Conclusões 100
7.9 Referências 102
8. MODELO DE TAXAÇÃO SOBRE COMBUSTÍVEIS LÍQUIDOS 103
8.1 Introdução 103
8.2 A Poluição Atmosférica nos Centros Urbanos Brasileiros 104
8.3 Instrumentos de Controle da Poluição Veicular no Brasil 107
8.4 As Políticas de Preços da Gasolina e Álcool 110
8.5 A Gasolina e o Álcool 111
8.6 Considerações Sobre a Implementação do Imposto Ambiental sobre Gasolina e Álcool
(IAGA) 113
8.6.1 Restrições Fiscais e Legais 114
8.6.2 Restrições Regionais 115
8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepção do Público 116

8.7 Modelando as Respostas ao IAGA 117
8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina? 119
8.9 Referências 121
9. ASPECTOS JURÍDICOS DA APLICAÇÃO DE INSTRUMENTOS
ECONÔMICOS PARA GESTÃO AMBIENTAL 124
9.1 O meio ambiente como objeto de direito 124
9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental 124
9.1.2 A Conferência Internacional de Direito Ambiental e sua relação com Direito Tributário 125
9.1.3 Os Princípios Jurídicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU 126
9.2 A tutela constitucional do meio ambiente 127
9.2.1 Poder de polícia 129
9.3 A utilização de espécies tributárias como instrumentos de aplicação do princípio poluidorpagador
133
9.3.1 As limitações ao poder de tributar 133
9.3.2 O princípio do poluidor pagador na legislação brasileira 135
9.3.3 Espécies tributárias 136
9.3.4 Competência para tributar 139
9.3.5 Finalidade 141
9.3.6 Preços públicos 142
9.4 Exemplificação - cobrança pelo uso da água 144
9.4.1 Histórico e aspectos constitucionais 144
9.4.2 Gratuidade X cobrança da água 145
9.4.3 A Lei federal 9.433/1997 146
9.4.4 Legislações estaduais 147
9.5 Exemplificação - imposto ambiental sobre combustíveis 149
9.5.1 Experiência internacional 150
9.5.2 Imposto Ambiental sobre Álcool e Gasolina - IAGA 151
9.6 REFERÊNCIAS 160

1. INTRODUÇÃO
Ronaldo Seroa da Motta
Carlos Eduardo Frickmann Young
Instrumentos econômicos (IEs) estão sendo usados de forma crescente em muitos países
como mecanismos para melhorar o desempenho da gestão ambiental. Estas abordagens
abrangem uma ampla gama de mecanismos possíveis. Em um extremo, incluem multas
ou sanções que são ligadas aos tradicionais regulamentos do tipo “comando e controle”
(C&C). No outro extremo, incluem abordagens menos intervencionistas, as quais
exigem que uma advocacia do consumidor ou litígios particulares atuem como
incentivos para a melhoria da gestão ambiental. No centro, encontramos abordagens
mais comuns do tipo taxação e/ou subsídio, assim como os mecanismos baseados em
direitos de propriedade comercializáveis.
Os IEs podem considerados como alternativas economicamente eficientes e
ambientalmente eficazes para complementar as estritas abordagens C&C. Teoricamente,
ao fornecer incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os IEs
permitem que o custo social de controle ambiental seja menor. Podem, ainda, fornecer
aos cofres do governo local receitas fiscais de que tanto necessitam. No entanto, os
custos administrativos associados aos IEs podem ser mais elevados. As exigências de
monitoramento e outras atividades de fiscalização continuam, como no caso do C&C,
podendo haver a necessidade de esforços adicionais de administração, a fim de fazer
face às mudanças institucionais e de projeto que surgem da aplicação dos IEs.
Um pressuposto comumente assumido com relação aos IEs é que eles constituem um
substituto imediato para os procedimentos regulatórios do tipo C&C. Contudo, a
oportunidade desta substituição não é consensual. Por uma série de razões, a
implementação dos IEs não pode ser encarada como uma panacéia para os problemas
freqüentemente associados aos procedimentos do tipo C&C. Embora haja um escopo
definido para a cuidadosa e oportuna implementação de IEs, a complementaridade com
mecanismos do tipo C&C é fundamental.
O uso de IEs na gestão ambiental requer esforços em três áreas: coerência
macroeconômica, adequação legal e capacidade técnica. Estas três áreas dependem,
contudo, da capacidade institucional do setor de gestão ambiental. É neste contexto que
o uso de IEs tem que ser desenvolvido.
A administração pública no Brasil e em outros países em desenvolvimento tem sido
historicamente burocrática, muito sensível a interferências políticas e incapaz de pôr em
prática suas próprias iniciativas. Reconhece-se com freqüência a priorização
inadequada, especialmente no que tange às políticas sociais - historicamente, o
desenvolvimento econômico foi fortemente regulamentado por instrumentos de
comando e controle, geralmente aplicados dentro de um sistema político autoritário.
A adoção de IEs em um novo cenário econômico, onde o papel do Estado está sendo
reformulado, parece que foi rapidamente aceita. Na verdade, estes são fatores políticos

muito importantes que favorecem a aplicação de instrumentos econômicos. O uso dos
IEs é, agora, de alta prioridade na gestão ambiental brasileira. O país já adota
instrumentos como “royalties”, compensações fiscais, cobranças ao usuário de água e
tributação florestal em distintos contextos econômicos. A tendência atual em direção
aos IEs é enfatizada, contudo, pela necessidade de gerar receitas vinculadas para o setor
da gestão ambiental.
Isso é uma consequência do cenário atual, onde o enxugamento do excesso de
regulamentação e cortes nos gastos públicos tornaram-se as principais peças da reforma
governamental. O setor da gestão ambiental tem sido priorizado de um modo “ad hoc”.
A consciência ambiental vem aumentando devido à democratização, à pressão
internacional e às óbvias conseqüências ambientais da rápida industrialização e
urbanização. Mas isto não se tem traduzido em alocações orçamentárias adequadas, na
medida em que outros setores sociais com urgências imediatas - tais como a saúde e a
educação - receberam mais alta prioridade e os programas de estabilização
macroeconômica restringiram os gastos públicos.
A exigência de eficiência na instituição ambiental vem, assim, crescendo mais do que
sua alocação orçamentária. As políticas, a legislação e as falhas na aplicação da
legislação e outras normas criaram um descrédito institucional, aumentaram os custos
burocráticos e introduziram uma elevada incerteza nas regras ambientais. Esta incerteza
- “Qual é a norma ambiental e qual será a eficácia de sua aplicação ?” - pode hoje ser
encarada como a principal crítica feita na região pelo setor empresarial e pelas pessoas
afetadas por problemas ambientais.
Contudo, o uso inadequado dos instrumentos econômicos pode também resultar em
mais um tiro perdido do setor da gestão ambiental. O uso de IEs não tem sido um
substituto para o C&C nem tem resolvido a carência de instituições fortes: os IEs, na
verdade, potencialmente aumentam os encargos técnicos e financeiros das estruturas
responsáveis pela gestão pois precisam de uma boa capacidade institucional para terem
sucesso. Entretanto a escassa participação do público herdada dos regimes autoritários
anteriores, a crise geral do setor público e as desigualdades sociais são barreiras muito
difíceis de superar rapidamente. Estas dificuldades são muitas vezes ignoradas, e um
reflexo disto é o fato de que as agências internacionais e os doadores tendem a
recomendar as soluções da OCDE, dando pouca atenção às questões legais e
institucionais locais.
Com o objetivo de aprofundar o conhecimento das experiências já existentes com
aplicação de IEs, e a imensa gama de particularidades que elas envolvem, este texto
apresenta e discute os principais aspectos práticos apresentados na literatura. A primeira
parte enfatiza a experiência internacional e está organizada da seguinte forma: o
capítulo 2 discute aspectos conceituais e teóricos relacionados a regulação e
instrumentos de mercado; o capítulo 3 apresenta uma classificação dos incentivos
econômicos na gestão dos recursos da água e do ar; os capítulo 4 e 5 enfocam as
experiências internacionais na aplicação de IEs para o controle ambiental do ar e da
água, respectivamente; e por fim o capítulo 6 conclui o relatório apresentando
brevemente as lições da experiência internacional de aplicação de IEs.
A Parte II apresenta dois estudos referentes à avaliação e aplicação de instrumentos
econômicos na política ambiental brasileira. O capítulo 7 compara os resultados da

aplicação de um modelo simples de simulação de instrumentos econômicos (taxas sobre
emissão de poluentes e/ou multas por não atendimento a padrões de emissão) em
diferentes cenários de modo a evidenciar alguns aspectos distributivos que devem ser
levados em conta quando da definição de políticas de controle de poluição em bacias
hidrográficas.
O capítulo 8 revisita a proposta de um imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool
carburante (IAGA) objetivando reduzir a poluição do ar de origem veicular nos centros
urbanos e financiar um fundo de investimentos em transporte coletivo feita
originalmente por Seroa da Motta e Mendes (1996a). Para a realização deste texto
aprofundou-se a análise econométrica dos dados, que agora incluem os primeiros 18
meses do Real, permitindo maior acurácia nas estimativas da resposta dos consumidores
a variações dos preços dos combustíveis. Considera-se também a hipótese de o imposto
incidir somente sobre a gasolina, estimando-se de forma preliminar qual o nível de
renúncia fiscal decorrente da isenção do imposto sobre o álcool.
A terceira parte, composta de um único capítulo (9), examina aspectos jurídicos
relacionados à implementação de instrumentos econômicos no Brasil. O capítulo aborda
aspectos constitucionais ligados ao tema, e enfatiza a questão da utilização de espécies
tributárias como instrumentos de aplicação do princípio poluidor-pagador.

PARTE I

2. REGULAÇÃO E INSTRUMENTOS BASEADOS NO
MERCADO: ASPECTOS CONCEITUAIS
2.1 Princípios gerais
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
Há um grande número de princípios econômicos gerais que formam a filosofia básica
para uma estratégia econômica e ambientalmente sustentável. O princípio do
poluidor/usuário pagador e o princípio da precaução são enunciados com maior
freqüência.
O princípio do poluidor/usuário pagador confere direitos que permitem a internalização
de custos que não seriam normalmente incorridos pelo poluidor ou usuário
(“externalidades”). O princípio da precaução provê um mecanismo para lidar com a
incerteza dos impactos (Perrings, 1991; O’Riordan e Cameron, 1995).
Muitos mecanismos já foram desenvolvidos e usados a fim de promover estes princípios
(ver Quadro 2.1). Eles geralmente formam uma série contínua que se estende desde os
regulamentos estritamente “orientados para o controle”, em um extremo, até a
legislação de responsabilização “orientada para o litígio”, no outro extremo. No meio
desses dois extremos situa-se uma ampla gama de instrumentos “orientados para o
mercado” que se apoiam em uma certa mistura de regulamentos e incentivos
econômicos para alcançar a proteção ambiental.
Quadro 2.1 A Taxação Ambiental na OCDE nos Anos 80
O papel dos impostos ambientais tem sido crescente, tanto em termos políticos quanto
econômicos. Foi previsto por muitos observadores, nos anos 80, que uma intervenção
governamental reduzida poderia trazer a um plano mais proeminente os instrumentos
econômicos, especialmente as taxas, ao fornecerem incentivos a uma mudança de
comportamento por parte do poluidor.
Quando foram propostos os IEs, foram estes muitas vezes considerados como
substitutos potenciais para as abordagens comando-e-controle. Mais ainda, foram
freqüentemente apregoados como tendo fortes efeitos de incentivo, os quais, desde que
adequadamente estimados, poderiam ser utilizados para alcançar-se um nível
socialmente ótimo de controle da poluição ou da degradação ambiental. A experiência
interna da OCDE, entretanto, mostra que nenhum destes papéis esperados dos IEs temse
realizado de forma ampla.
“[Levantamentos da OCDE indicam que ...] o papel das taxas foi estendido, embora
suas capacidades de gerar receita tenham permanecido como função dominante ... .
Embora um número crescente de esquemas de taxação mostrem propósitos de incentivo,
não há muita evidência de que estes instrumentos vão substituir a regulamentação direta
enquanto parte do processo para reduzir a intervenção governamental.”
Fonte: OCDE (1994); OCDE (1995)

2.2 Categorização dos IEs
Atividades econômicas podem gerar externalidades ambientais negativas que causam
perdas de bem-estar para os indivíduos afetados. Uma das formas de corrigir estas
perdas de bem-estar seria a internalização destes custos externos nas estruturas de
produção e consumo.
A internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de
mecanismos de comando-e-controle (padrões ambientais, licenciamento e sanções
legais) e de IEs. Conforme já referido anteriormente, estes mecanismos são
complementares e não-excludentes.
Os instrumentos econômicos podem ser classificados em dois tipos: (i) incentivos que
atuam na forma de prêmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preços. Os primeiros
requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram
fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme será analisado a
seguir.
Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as
insenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga
fiscal (como, por exemplo, a depreciação acumulada). Estes incentivos requerem prazos
e taxas mais adequadas à maturação dos investimentos ambientais e sua aplicação é
adequada em casos específicos de setores com impacto econômico significativo e que
tenham necessidade de ajustes emergenciais.
Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos que orientam os agentes
econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e
seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos preços privados
destes bens ou, no caso de ausência de mercados, criam-se mecanismos que acabem por
estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio do poluidor/usuário
pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a internalização dos custos
ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em
atividades de produção e consumo.
Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preços - tributos 1 - ou indiretamente
- com certificados ou direitos de propriedade.
Os tributos consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso
de um recurso natural através de um imposto ou uma simples cobrança proporcional ao
uso do recurso em termos de quantidade e qualidade.
Esta cobrança, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa
aplicada sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por
lei. O valor desta multa por não-atendimento a padrões ambientais (non-compliance
1 Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bônus ambientais (performance
bonds) e até mesmo expedientes de mídia como as listas negras de poluidores que podem induzir a
redução do consumo de seus produtos, afetando as ações das empresas.

charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso através de uma
fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem um preço estipulado. 2
Uma sofisticação deste sistema seria a aplicação de uma cobrança sobre o nível
permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores níveis de
poluição e uso. Entretanto, neste caso de níveis legalmente aceitos, a cobrança
assemelha-se a um imposto e não a uma multa por não atendimento a um requisito legal.
Já os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preços procuram estabelecer níveis
desejados de uso do bem ou serviço ambiental como, por exemplo, a quantidade total de
poluição ou de uso permitida, através da distribuição de certificados ou direitos de
propriedade que são distribuídos entre os usuários ou produtores. Estes certificados
podem ser transacionados em mercados específicos, com controle da autoridade
ambiental através de operações de emissão e resgate destes títulos. As firmas
comprariam e venderiam estes títulos de acordo com seus custos individuais de controle
de poluição.
Outros mecanismos muito utilizados são os sistemas depósito-retorno, no qual o retorno
de certas embalagens, vasilhames ou produtos é remunerado.
As principais vantagens dos incentivos econômicos via preços são as seguintes:
a) permitem a geração de receitas fiscais e tarifárias, através da cobrança de taxas,
tarifas ou emissão de certificados, para lastrear os incentivos prêmios ou capacitar os
orgãos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem também servir para reduzir a
carga fiscal sobre outros bens e serviços da economia que são mais desejáveis que a
degradação, como são os casos de investimentos e geração de emprego.
b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de
forma mais eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem
que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as ações de controle.
Portanto, com IEs a sociedade incorre em custos de controle inferiores àqueles que
seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir os
mesmos padrões individuais;
c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam
estimuladas pela redução da despesa fiscal que será obtida em função da redução da
carga poluente ou da taxa de extração;
d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de IE
pode anular ou minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros
incentivos, atuam negativamente na base ambiental;
e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e
2
Este valor pode também incluir parâmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da
empresa e a reincidência.

f) um sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados pode ser
efetivado segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada
agente econômico seja considerada.
Resumindo, o uso de incentivos econômicos promoveria não só a melhoria ambiental
como também a melhoria econômica, através da maior eficiência produtiva e eqüidade.
Teoricamente, a eficiência dos IEs seria máxima quando os custos marginais incorridos
pelos agentes, em decorrência do uso de uma unidade de um bem ou serviço ambiental,
fossem equivalentes ao custo ambiental (externo) imposto à sociedade por este uso
incremental 3 .
Entretanto, a definição das taxas ou valores dos certificados segundo este princípio
geralmente não é possível, pois requer um esforço de coleta e análise de informações
nem sempre disponível a custos compensadores.
Na prática observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados
para geração de receita a sua utilização complementa outros instrumentos de
regulamentação.
Esta é a razão de se propor a definição dos níveis destes instrumentos (taxas ou valores
de certificados) com base nos níveis de poluição ou exploração definidos por lei. Assim,
os mecanismos são estabelecidos para que o mercado funcione de forma a não
ultrapassar estes limites, ao invés de estabelecer o ponto ótimo destes níveis através da
equivalência de custos marginais.
2.3 Custo-efetividade dos IEs
A Figura 2.1 ilustra o amplo espectro de instrumentos disponíveis, todos eles
apresentando alguma forma de incentivo, de forma explícita ou implícita. Mesmo os
tradicionais regulamentos do tipo C&C, como pesadas multas, criam um efeito
presumido de incentivo, porque o poluidor é compelido a sujeitar-se aos regulamentos a
fim de evitar as sanções.
Entretanto, para fins operacionais, é importante conhecer a custo-efetividade da
redução das externalidades ao definir-se um IE. Esta definição fornece escopo tanto
para internalizarem-se os custos ou benefícios de qualquer externalidade, quanto
propicia a liberdade de escolha que permitirá aos usuários a opção por uma tecnologia
adequada para a otimização da qualidade ambiental.
Uma questão importante para promover-se a tomada de decisões descentralizada diz
respeito a custo-efetividade. A assimetria de informação, por exemplo, muitas vezes
aponta para o fato de que é mais provável que as empresas privadas, e não os governos,
identifiquem os meios mais eficientes, em termos de custos, para atingir-se um dado
nível de controle da poluição.
Mas a meta fundamental da maioria dos sistemas de regulamentação ambiental é
reduzir as externalidades. As externalidades existem quando o agente decisório quanto
3
Para um texto didático sobre estes princípios da economia do meio ambiente, ver Serôa da Motta
(1990) e Margulis (1990).

a produção ou consumo não arca com todos os custos ou benefícios de suas decisões
que afetam o bem-estar de terceiros. Uma análise aprofundada sobre a questão das
externalidades é apresentada no Anexo 2.1.
As externalidades são comuns na questão ambiental. A poluição despejada em um curso
d’água pode ser, para o poluidor, uma solução de baixo custo para a deposição de
resíduos. Mas as empresas e os indivíduos a jusante podem sofrer as conseqüências,
através de custos mais elevados resultantes das perdas em produção de pescado, custos
mais elevados de tratamento da água, valores de amenidade mais baixos (para a
recreação) ou perda de suprimentos críticos de água potável. A maioria das estruturas de
instrumentos econômicos tenta transferir parte de seus custos de volta ao indivíduo
responsável pela decisão. Uma situação semelhante poderia existir com decisões
ambientalmente benéficas: uma empresa que se abastece com água poluída, mas que a
limpe para seu próprio uso interno e também despejo, estaria de fato criando uma
externalidade positiva e, nesses casos, poder-se-ia argumentar que seria eficiente
concederem-se subsídios a esta empresa em proporção direta ao valor deste benefício
externo.

Figura 2.1. Mecanismos de gestão ambiental que incorporam incentivos
econômicos
Regulamentos &
Sanções
Exemplos Gerais
Padrões:
O Governo
restringe a
natureza e a
quantidade de
poluição ou do uso
de um recurso para
poluidores
individuais ou
usuários do
recurso. O
cumprimento é
monitorado e
sanções (multas,
fechamento,
detenção)
aplicadas ao
descum-
primento.
Vantagens e Desvantagens
Requer muita
regulação
Baixa eficiência
econômica
Longas e
dispendiosas
disputas judiciais
Não gera receita
fiscal
Implementação
Imediata
Taxas, Impostos e
Cobranças
Cobranças por Uso
ou Emissão
O Governo
estabelece
cobranças de
poluidores
individuais ou
usuários de um
recurso baseado na
quantidade de
poluição ou de uso
do recurso e na
natureza do meio
receptor. A taxa é
alta o suficiente
para criar um
incentivo à
redução de
impactos.
Requer pouca
regulação
Alta eficiência
econômica/alta
adesão
Necessidade de
legislação
específica para
superar restrições
fiscais
Gera receitas
fiscais/
problemático para
as atividades
governa-mentais
Implementação
demorada
Criação de
Mercado
Licenças
Comercializáveis:
O Governo
estabelece um
sistema de licenças
de poluição ou de
licenças de uso de
um recurso
comerciali-závéis.
O orgão ambiental
leiloa ou distribue
e monitora o
cumprimento das
licenças. Os
poluidores ou os
usuários do
recurso
comercializam as
licenças a preços
de mercado não-
controlados.
Requer pouca
regulação
Muito alta
eficiência
econômica/alta
adesão
Necessidade de
legislação sobre os
direitos de
propriedade
Não gera receita
recorrente/transferência
de renda
entre os agentes
econômicos
Implementação
demorada
Intervenção de
Demanda Final
Selos Ambientais:
O governo apoia
um programa de
rotulação que
exige que se
divulgue as
informações
ambientais sobre
produção e
disposição final.
Aplicam-se selos
ambientais aos
produtos
“ambiental-mente
saudáveis”.
Requer pouca
regulação
Alta eficiência
econômica
Normas autoimpostas
Necessita subsídio
Implementação
demorada
Legislação da
Responsabilização
Legislação da
Responsabilização
Estrita:
O poluidor ou o
usuário do recurso
é obrigado por lei
a pagar às partes
afetadas por
quaisquer danos.
Estas recebem
indenizações
através de litígios
ou do sistema
judiciário.
Não necessita de
regulação
Moderada
eficiência
econômica
Legislação
geral/dispendiosas
disputas judiciais
O governo é um
possível litigante/
discrimina os
pobres
Implementação
demorada

Figura 2.1. Mecanismos de gestão ambiental que incorporam incentivos
econômicos
Regulamentos &
Sanções
Taxas, Impostos e
Cobranças
Criação de Mercado
Exemplos Específicos de Aplicações Urbanas
•Padrões de
Emissões
•Licenciamento
para Atividades
Econômicas e
Relatório de
Impacto Ambiental
•Restrições ao Uso
do Solo
•Normas sobre o
Impacto da
construção de
estradas,
oleodutos, portos
ou redes de
comunica-ções
•Diretrizes
ambientais para o
traçado das vias
urbanas
•Multas sobre
vazamentos em
instalações de
armaze-nagem
situadas no porto
ou em terra
•Proibições
aplicadas a
substâncias
consideradas
inaceitáveis para
os serviços de
coleta de resíduos
sólidos
•Quotas de Uso de
Água
•Taxas por nãocumprimento
da
legislação
ambiental
•Tributos
convencio-nais
colocados sob
ótica ambiental
•“Royalties” e
compensação
financeira para a
exploração de
recursos naturais
•Bônus de
desempenho para
padrões de
construção
•Impostos afetando
as opções de
transporte
intermodal
•Impostos para
estimular a
reutilização ou
reciclagem de
materiais
problemáticos
(p.ex. impostos
sobre pneus,
impostos sobre
baterias)
• Cobrança por
disposição de
resíduos sólidos
em aterro sanitário
•Cobranças pelo
Uso de um
Recurso Natural
usuário pela água
· Licenças
comercializáveis
para os direitos de
captação de água,
e para emissões
poluidoras no ar e
na água
•Desapro-priação
para construção
incluindo “valores
ambientais”
•Direitos de
propriedade
ligados aos
recursos potencialmente
im-pactados
pelo desenvolvimento
urbano
(florestas, solo,
pesca artesanal)
•Sistemas de
depósitoreembolso
para
resíduos sólidos de
risco
Interven-ção de
Demanda Final
•Rotulação de
produtos de
consumo referente
a substâncias
problemáticas
(p.ex. fosfatos em
detergentes)
•Educação para a
reciclagem e a
reutilização
•Legislação sobre
divulgação,
exigindo que os
fabricantes
publiquem a
geração de
resíduos sólidos,
líquidos e tóxicos
•Lista negra dos
poluidores
Legisla-ção da
Responsa-bilização
•Compensação de
danos
•Responsabilizaçã
o legal por
negligência dos
gerentes de
empresa e das
autoridades
ambientais
•Bônus de
desempenho de
longo prazo para
riscos possíveis ou
incertos na
construção de
infra-estrutura
•Exigências de
“Impacto Líquido
Zero” para o
traçado de
rodovias,
oleodutos ou
direitos de
passagem de
serviços públicos,
e
passagens sobre
água
Uma terceira questão com que muitos planejadores se defrontam ao projetarem um
sistema de instrumentos econômicos adequado está associada ao “trade-off” entre
geração de receita e efeitos de incentivo. Em princípio, seria possível estabelecer-se
uma taxação tão alta que efetivamente desencorajasse qualquer atividade poluidora. Os
níveis de controle, neste caso, seriam muito altos, mas não se geraria receita. Da mesma
forma, uma taxação muito baixa geraria pouca receita e geraria pouco controle da

poluição, porque não haveria incentivos para as empresas reduzirem a poluição.
Tipicamente, a função “controle da poluição-receita” é um “U invertido”, que maximiza
a receita a um certo nível intermediário de controle da poluição. Precisa ser tomada uma
decisão de planejamento com referência ao valor da receita adicional (além do máximo)
de que um governo estaria disposto a abrir mão a fim de gerar níveis mais altos de
controle da poluição. A resposta a esta questão de planejamento deveria estar
relacionada aos benefícios marginais do controle da poluição, mas ela é, na verdade,
mais uma função das realidades orçamentárias do governo, que considera essas taxas
como um meio conveniente de financiar o trabalho da gestão ambiental.
Finalmente, os planejadores defrontam-se continuamente com altos níveis de incerteza
científica no projeto de sistemas regulatórios. Isto tem feito com que alguns analistas
(Lonergan, Ruitenbeek e Dearden, 1994) recomendem o uso de sobretaxas para fazer
face a algumas das incertezas do uso de recursos em um sistema complexo.
Dentro da definição do IE, há uma quantidade de abordagens diferentes que ainda
poderiam ser interpretadas como sistemas de incentivos.
Monopólio do Setor Público
Os modelos tradicionais de monopólio do setor público argumentam que uma empresa
estatal “ambientalmente amigável”, que fiscaliza todos os níveis de produção, pode ser
projetada de modo a que todas as suas decisões de produção sejam ótimas, inclusive
aquelas referentes aos custos e benefícios ambientais. Teoricamente, não seriam
necessários IEs específicos para estes casos. Na prática, entretanto, os analistas
geralmente observam que as empresas estatais são as menos responsabilizáveis, além de
terem pouco incentivo interno para cumprir até mesmo os seus próprios padrões e
diretrizes ambientais (Serôa da Motta, 1991).
Sanções Legais Severas
As leis ambientais na maioria dos países dispõem - teoricamente - de penas severas para
os casos em que as normas definidas em lei não sejam cumpridos. Na prática,
entretanto, essas penalidades muitas vezes não são aplicadas devido a uma grande
variedade de obstáculos. Devem elas, também, ser implementadas em conjunto com
procedimentos menos antagonísticos para que sejam eficazes. Estes problemas podem
ser tratados através de vários mecanismos. Por exemplo, o uso de um Tribunal
Ambiental, aliado à ênfase na construção de um consenso e em estruturas voluntárias
(com base em incentivos) tem a vantagem de evitar, sempre que possível, um sistema
antagonístico. Paralelamente, a exigência de “auto-monitoramento” baixa de forma
substancial os custos administrativos.
Regulamentos, Multas e Penalidades
As abordagens orientadas para o controle, apoiadas extensivamente em diretrizes
regulatórias, assim como as licenciamento, têm sido, tradicionalmente, os mecanismos
preferidos para o controle dos impactos ambientais. Embora seja tecnicamente simples
impor regulamentos com multas específicas para os casos de não-cumprimento, os
problemas associados a sua implementação e consecução de seu cumprimento são
insuperáveis para muitos países em desenvolvimento.

Em primeiro lugar, pode ocorrer um “arrasto regulatório” quando o sistema regulatório
de aprovação, por estar sobrecarregado, atrasa investimentos criticamente importantes
atuando, assim, como um fardo a tornar mais lentas as perspectivas do desenvolvimento
econômico.
Em segundo lugar, a capacidade para implementar a regulamentação é, com freqüência,
limitada devido a recursos humanos inapropriados ou a uma inadequada estrutura de
apoio, como informações ambientais ou redes de monitoramento.
Em terceiro lugar, surgem restrições locais de financiamento porque a autoridade
responsável pela regulamentação ambiental é muitas vezes delegada a níveis mais
baixos de governo (local) sem fontes adequadas de financiamento para implementar e
monitorar essa regulamentação.
Em quarto lugar, vigoram, muitas vezes, padrões conflitantes onde diversas agências ou
órgãos são responsáveis pelo estabelecimento de regulamentações ambientais dentro do
mesmo nível de governo ou em diferentes níveis. A falta de coordenação leva, com
freqüência, a regulamentos conflitantes ou superpostos. Isto é mais evidente no que
tange às questões referentes à água por causa das numerosas partes envolvidas no seu
uso.
Por fim, existe conflito de interesses dentro dos programas do governo onde os órgãos
governamentais são, eles próprios, a autoridade reguladora e de fomento: a autoregulamentação
torna-se problemática sob estas circunstâncias, sendo rara a existência
de incentivos que assegurem o cumprimento da legislação. Isto é um problema
especialmente junto às empresas de serviços de infra-estrutura (como rodovias e
portos), que são tipicamente da alçada governamental.
Taxas (ou Subsídios) e Cobranças ao Usuário
Algumas das maiores oportunidades para a melhoria da gestão ambiental estão entre as
que surgem de instrumentos econômicos adequados. A aplicação destes mecanismos
tem, tipicamente, vários objetivos. Em primeiro lugar, os efeitos de incentivo, que
fornecem, aos poluidores ou usuários de recursos, motivos econômicos para minorar
seus impactos, se refletem nas cobranças ao usuário por serviços típicos de infraestrutura,
tais como saneamento básico e abastecimento de água. Os incentivos também
podem ser usados para afetar as opções inter-modais: impostos ambientais sobre
combustíveis podem desestimular o uso de automóveis particulares e,
concomitantemente, reduzir a demanda de bens públicos complementares, tais como a
expansão da malha viária. Em segundo lugar, as abordagens econômicas podem ser
usadas como base na taxação convencional: isto é especialmente importante onde se
espera que as instituições locais sejam financeiramente autônomas, ou onde sejam, elas
próprias, solicitadas a financiar determinadas funções regulatórias.
Uma variante importante das cobranças ao usuário é a “taxa estimada ou presuntiva”. A
base da taxa é uma cobrança sobre emissões a um nível de poluição estimado. Uma
empresa é obrigada a pagar a taxa, não sendo realizado o controle requerido legalmente.
Se a empresa desejar reduzir sua carga fiscal, deve realizar um monitoramento a suas
próprias custas (mas sujeita, ainda, a uma auditoria regulatória) para demonstrar que
suas cargas efetivas de poluição são menores que as cargas presumidas.

Criação de Mercado (Licenças e Depósito-Reembolso)
A um nível mais complexo, as abordagens econômicas podem incluir alguma forma de
criação de mercado. O sistema mais complexo envolve licenças comercializáveis nas
quais estão determinados os direitos do poluidor/usuário, de acordo com um nível total
desejado de uso ou poluição, sendo seu cumprimento conseguido por comercialização
de licenças. Uma vantagem destes sistemas é que eles reduzem a burocracia e a
participação do governo no processo. Esta descentralização da tomada de decisões é
especialmente importante nas economias de alto crescimento, onde um arrasto
regulatório poderia ser um problema.
Outra forma de criação de mercado potencialmente importante envolve as reformas do
direito de propriedade que conferem uma certa forma de direito de propriedade
(individualmente ou em conjunto) em áreas de grande sensibilidade ambiental: isto
exige que qualquer entidade que empreenda obras de infra-estrutura (rodovias ou outros
direitos de passagem) nessas áreas negocie uma compensação com os proprietários das
áreas afetadas.
Os sistemas de depósito-reembolso também se baseiam em um mercado criado para
comprar de volta fontes de resíduos sólidos. Estes têm sido usados extensivamente para
promover a reciclagem. Estes esquemas são também adequados para problemas difíceis
tais como a gestão de resíduos tóxicos e de risco.
Criação de Mercado (Selos Ambientais, Exigências de Divulgação ou Consciência
Ambiental)
Uma outra forma de instrumento econômico envolve a intervenção na demanda final
através da educação ou informação aos consumidores. O uso de selos ambientais, que
tenta promover a produção e embalagem ambientalmente sadias, é uma forma
relativamente passiva de intervenção. Uma forma mais agressiva envolve a
promulgação de exigências de divulgação: exige-se que as empresas publiquem
precisamente o que elas poluem. Não há sanções conectadas a esta divulgação, mas os
consumidores têm a opção de conhecer o impacto ambiental de produtos de
determinadas empresas. Um outro exemplo de educação e formação de consciência
ambiental, direcionado às empresas, é o programa UNIDO de minimização de resíduos,
que presta assistência na melhoria da eficiência do uso de energia e de materiais em
fábricas, ao mesmo tempo que reduzem a geração de resíduos. Todas as intervenções
deste tipo podem, de fato, reduzir as exigências de infra-estrutura urbana, melhorar a
qualidade ambiental e ter importantes sub-produtos em outros setores sociais. Sua
principal desvantagem é que elas geralmente resultam em alguma forma de subsídio.
Legislação de Responsabilização
As abordagens da gestão ambiental orientadas para o litígio exigem apenas que a
legislação seja adequada, o que confere aos usuários de recursos direitos e deveres
relativamente explícitos. Estas abordagens formam um guarda-chuva legal para as ações
judiciais, que consideram, então, a natureza e a extensão dos danos ambientais em
análises “caso a caso”. Muitas destas abordagens são relativamente recentes, e têm tido
uma aplicação muito limitada nos países em desenvolvimento (muitas vezes porque o
próprio sistema judiciário é frágil nestes países). Mesmo em países industrializados,

eles são prejudicados pelas dificuldades analíticas de estabelecer causa e efeito, ou de
atribuir-se culpa ou negligência.
Existem, no entanto, duas aplicações potencialmente úteis desta abordagem. Em
primeiro lugar, as exigências de operadores para emitir “bônus de desempenho” de
longo prazo têm sido usadas com freqüência para projetos de mineração, que podem
exigir, em data futura incerta, a recuperação de alguma área devastada. Podem-se
aplicar bônus de desempenho semelhantes à construção de rodovias, de oleodutos ou de
outro tipo de infra-estrutura urbana que possa afetar os recursos hídricos ou causar
erosão do solo.
Em princípio, estas exigências de desempenho poderiam até ser aplicadas aos órgãos
governamentais, embora nestes casos tenha-se que ter uma verba depositada sob a
custódia de um curador independente, fazendo-se também necessária a existência de
algum incentivo efetivo para que aqueles órgãos limitem a quebra do equilíbrio
ambiental e recuperem o bônus.
Em segundo lugar, a legislação de “impacto líquido zero” tem sido aplicada em várias
jurisdições: seu intento é assegurar que, caso ocorra em uma área alguma quebra
inevitável do equilíbrio ambiental, será feito em outra parte um investimento
compensatório. Por exemplo: se uma ponte ou rodovia cause danos a um curso d’água e
afete a disponibilidade de água, exige-se um investimento que restitua a água às
populações afetadas.
O principal problema dos instrumentos de litígio são os custos de transação derivados
da disputas judiciais, que mesmo sendo expeditas têm que considerar geralmente vários
poluidores e afetados e determinar as relações de causa e os valores econômicos das
compensações. Assim, um objeção a este sistema é também de ordem social: pelo fato
de tais sistemas presumirem que todos têm igual acesso aos tribunais, os mecanismos
muitas vezes discriminam os pobres e outros com acesso limitado ao recurso legal.

Anexo 2.1. Externalidades
Externalidades são manifestações de preços ineficientes, geralmente decorrentes de
direitos de propriedade incompletos, como no caso dos bens públicos. A não
exclusividade e não rivalidade impedem que certos bens sejam transacionados em
mercados específicos e, portanto, tornam impossível a transformação do seu valor em
preços. 4
Caso estes direitos completos de propriedade fossem assegurados, seria possível uma
negociação entre a parte afetada e parte gerador de externalidade. Os termos da
negociação seriam baseados nos custos e benefícios da externalidade percebidos pelas
partes. Aqui vamos considerar também os direitos que são assegurados não por
propriedade, mas, sim, pelo direito completo de compensação. Ou seja, a parte afetada
por uma externalidade negativa tem assegurada legalmente uma compensação
equivalente as suas perdas devido as externalidades negativas.
Por exemplo, considere que a poluição hídrica de uma indústria A afeta a comunidade G
a um custo equivalente à perda de produção pesqueira ΔP.
Se a comunidade G tem direitos legais de compensação, então ela estaria disposta a
aceitar o montante ΔP desta perda como uma forma de compensação para permitir este
nível de poluição.
Por outro lado, se o direito de compensação não existe ou o direito de poluir é
assegurado a indústria, restaria a comunidade G pagar ΔP a indústria A para cessar suas
externalidades.
Quando estas negociações são possíveis, os preços da externalidade emergem e
norteiam uma alocação eficiente dos recursos independentemente a quem os direitos de
propriedade são assegurados. Este processo é denominado de solução de mercado
coasiana. 5
Todavia, soluções coasianas não estão livres de problemas de eficiência. Embora o
ponto de equilíbrio coasiano independa a quem os direitos são assegurados, os efeitos
distributivos(pagamento ou compensações) trocam de sinal em cada caso. Segundo,
quando pagamentos ou compensações são realizados alteram-se as restrições
orçamentárias e os efeitos-renda e substituição determinam pontos de equilíbrio
distintos. Por último, a magnitude dos custos de transação para impor os direitos
reduzem também o pagamento ou compensação líquida e, portanto, resultam em
distintos pontos de equilíbrio.
4
Não-exclusividade refere-se a situações onde os direitos de uso ou de propriedade não são individuais,
como no caso de direitos comunitários. Não-rivalidade significa que um bem pode ser usado por um
indivíduo sem que haja necessidade de reduzir a quantidade de consumida por outros indivíduos. Por
exemplo, a satisfação de uma pessoa ao apreciar uma locação natural (floresta, catarata, etc.) não diminui
se outra pessoa também está apreciando a mesma cena.
5
Denominação em homenagem ao trabalho seminal nesta área de Robert Coase, Prêmio Nobel de
Economia em 1992.

Esta última restrição é importante para a questão dos recursos naturais. Devido ao
caráter difuso do problema ambiental, observa-se um número elevado de partes afetadas
e geradoras de externalidades. Não somente é difícil avaliar a causalidade entre cada
fonte de degradação com o efeito ambiental geral, como também o valor econômico dos
recursos naturais não se resume a valores de uso mas inclui igualmente valores de nãouso
que afetam a sociedade como um todo, conforme será discutido mais adiante.
Assim, soluções coasianas acabam gerando altos custos de transação que podem resultar
em pontos de equilíbrio muito próximos a total degradação ou exaustão.
A solução do tipo coasiana é a base das compensações judiciais ou acordos entre partes
em relação a danos ambientais. As dificuldades institucionais de julgar o mérito, definir
o valor e impor as sanções tem encerrado custos de transação elevados que não
permitiram que tal prática fosse satisfatória em termos de eficiência econômica.
Dessa forma, em certos casos onde custos de transação são elevados, a solução mais
comumente utilizada na tentativa de assinalar preços negativos ao uso dos recursos
naturais é via a cobrança por este uso. Uma taxa imposta aos usuários(que usam o
recurso como insumo ou receptor de poluição) foi inicialmente proposta por A.C. Pigou
(1879-1959) de forma que esta taxa refletisse o custo marginal ambiental gerado por
este uso. Diante desta taxa pigouviana os produtores internalizariam a externalidade e,
assim, restaurariam-se as condições ótimas de alocação de recursos.
Na prática, a gestão ambiental tem se caracterizado pela restrição ao uso de recursos
através de normas e padrões que procuram organizar o comando e controle deste uso
restrito. Note que estas restrições definem um preço-sombra da externalidade pois os
poluidores e usuários agora têm que limitar o uso do recurso, adotando equipamentos de
controle ou conservação ou mesmo reduzindo seu uso. 6 Adicionalmente este preço
sombra é maior com as possíveis sanções pecuniárias pelo não-cumprimento das
normas ou ainda outras como paralisação ou fechamento das atividades.
No entanto, estes instrumentos orientados por controle não são suficientemente flexíveis
para oferecer uma melhoria ambiental com maior eficiência econômica na medida que
restrições são impostas a todos os agentes degradadores, não importando seu custo
ambiental ou de controle. Além disso, sanções geralmente não variam com a
intensidade da degradação e sim com a capacidade institucional do orgão ambiental.
No caso de instrumentos econômicos anteriormente discutidos, que flexibilizam as
restrições ambientais, estes problemas podem ser evitados.
Conforme ilustra o Gráfico 2.1, onde ccm é a curva de custo de controle marginal
privado da poluição, quando o nível de taxação (ou de custo de um certificado de
poluição) é t, o nível de controle da firma 1, c1, é maior que o da firma 2, c2, que por
sua vez é maior que o da firma 3, c3.
6 Preço-sombra refere-se ao preço imputável a bens e serviços cujo valor não pode ser determinado
acuradamente por causa da não existência de um mercado específico, ou devido a grandes distorções que
afetam o mercado relevante.

Gráfico 2.1. Controle Ambiental e Nível de Taxação
$
Nível
da taxa
t
C1
ccm1
C2
ccm2
C3
ccm3
nível de controle
Quanto maior for t, maior será o controle agregado das firmas, pois o custo maior da
taxação induzirá maior controle em firmas que desejam reduzir o pagamento de taxas.
Assumindo custos de transação nulos e racionalidade dos agentes econômicos, as firmas
somente pagam uma taxa sobre uma unidade a mais de poluição se o custo de controle
marginal desta unidade exceder o valor taxa cobrada sobre ela.
Observe no Gráfico 2.1 que, se c2 é imposto a todas as firmas como um típico
instrumento de controle, a firma 1 será obrigada a controlar mais a um custo marginal
maior e a firma 3 a controlar menos a um custo marginal menor. Logo o custo total
agregado de controle em t será menor que aquele resultante de uma imposição geral de
c2.
Note também que t tanto poderá ser tanto uma taxa pigouviana, equalizando custo
social da poluição com custos sociais de seu controle, quanto uma taxa que induz de tal
forma o nível de controle das firmas para que a poluição total agregada não exceda um
certo nível desejado socialmente.
Qualquer seja t, esta resultará em um certo nível de receita desde que o nível de taxação
seja inferior que o maior custo marginal de controle. Embora a magnitude da receita
dependa do nível de taxação, os custos administrativos de implementação desta taxa
(sejam custos econômicos de transação ou custos políticos) devem ser cuidadosamente
avaliados para que estes compensem a geração de receita resultante. Ou seja, o
instrumento tem que ser custo-efetivo.
O que finalmente nos interessa apreender desta análise é que na ausência de preços
adequados para os recursos naturais a alocação eficiente destes recursos não pode ser
tentada. A utilização de mecanismos de mercado é, assim, uma forma de internalizar as
externalidades ambientais.

3. INCENTIVOS ECONÔMICOS NA GESTÃO DOS
RECURSOS DA ÁGUA E DO AR
Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
3.1 Introdução
As próximas seções analisam a experiência internacional na adoção de instrumentos
econômicos (IE) para o controle ambiental do ar e da água. O capítulo está estruturado
em três partes: uma seção introdutória que apresenta alguns conceitos e taxonomia dos
instrumentos econômicos aplicados aos problemas de poluição do ar e da água, e outras
duas que apresentam as experiências com IEs, respectivamente, para ar e água.
Foram objeto de pesquisa:
· Os países da OCDE 7 (Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, França, Alemanha,
Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha,
Suécia, Suíça, Turquia, Reino Unido, Estados Unidos, Japão, Finlândia, Austrália, Nova
Zelândia e México);
· Alguns países da América Latina (Chile, Colômbia, Equador e Peru) e do Caribe
(Trinidad-Tobago e Barbados) 8 ;
· Da Ásia forma analisados a China 9 e a Coréia 10 ; e
· Da Europa Oriental a República Checa 11 e a Rússia 12 .
3.2 Instrumentos de controle ambiental
Como já discutido anteriormente, atividades econômicas podem gerar externalidades
ambientais negativas que causam perdas de bem-estar para os indivíduos afetados.
Uma das formas de corrigir estas perdas de bem-estar causadas pela degradação
ambiental seria a internalização destes custos externos nas estruturas de produção e
consumo.
A internalização do custo externo ambiental pode ser implementada com a adoção de
mecanismos de comando-e-controle (padrões ambientais, licenciamento e sanções
legais) e de mecanismos de mercado. Conforme será discutido, estes mecanismos são
complementares e não-excludentes.
7
As informações sobre os países da OCDE foram obtidas em: OECD (1995, 1994a, 1994b, 1991),
Opschoor & Vos(1989) e Klaasen & Fφrsund (1993)
8
As informações sobre os países latino-americanos e do Caribe baseiam-se em Brehm & Quiroz (1995),
Huber, Ruitenbeek & Seroa da Motta (1996) e Seroa da Motta (1996).
9
As informações sobre a China foram obtidas em Florig & Spofford (1994).
10
As informações sobre a Coréia foram obtidas em Shin (1994).
11
As informações sobre a República Checa foram obtidas em Kovár (1994).
12
As informações sobre a Rússia foram obtidas em Lvovski, Palmisano & Gofman (1994).

Dois tipos de instrumentos econômicos podem ser considerados: (i) incentivos que
atuam na forma de prêmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preços. Os primeiros
requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram
fundos fiscais. Ambos podem e devem ser combinados, conforme será analisado a
seguir.
Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as
insenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga
fiscal (como, por exemplo, a depreciação acumulada). Estes incentivos requerem prazos
e taxas mais adequadas à maturação dos investimentos ambientais e sua aplicação é
adequada em casos específicos de setores com impacto econômico significativo e que
tenham necessidade de ajustes emergenciais.
Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos de mercado que
orientam os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo
com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos
preços privados destes bens ou, no caso de ausência de mercados, criam-se mecanismos
que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio do
poluidor/usuário pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a
internalização dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econômicos
incorrem no mercado em atividades de produção e consumo.
Estes incentivos podem atuar diretamente sobre os preços - tributos 13 - ou indiretamente
- com certificados ou direitos de propriedade.
Os tributos consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso
de um recurso natural através de um imposto ou uma simples cobrança proporcional ao
uso do recurso em termos de quantidade e qualidade.
Esta cobrança, na sua forma mais simples, pode ser realizada por um tipo de multa
aplicada sobre o excesso de poluição ou uso acima do padrão ambiental estipulado por
lei. O valor desta multa por não-atendimento a padrões ambientais (non-compliance
charge) tem seu valor determinado proporcionalmente a este excesso através de uma
fórmula na qual cada unidade de poluição ou uso tem um preço estipulado. 14
Uma sofisticação deste sistema seria a aplicação de uma cobrança sobre o nível
permitido por lei, com valores inferiores, no objetivo de incentivar menores níveis de
poluição e uso. Entretanto, neste caso de níveis legalmente aceitos, a cobrança
assemelha-se a um imposto e não a uma multa por não atendimento a um requisito legal.
Já os instrumentos que atuam indiretamente sobre os preços procuram estabelecer níveis
desejados de uso do bem ou serviço ambiental como, por exemplo, a quantidade total de
poluição ou de uso permitida, através da distribuição de certificados ou direitos de
propriedade que são distribuídos entre os usuários ou produtores. Estes certificados
podem ser transacionados em mercados específicos, com controle da autoridade
13
Outros mecanismos menos abrangentes seriam o seguro ambiental, os bônus ambientais (performance
bonds) e até mesmo expedientes de mídia como as listas negras de poluidores que podem induzir a
redução do consumo de seus produtos, afetando as ações das empresas.
14
Este valor pode também incluir parâmetros de progressividade como, por exemplo, o tamanho da
empresa e a reincidência.

ambiental através de operações de emissão e resgate destes títulos. As firmas
comprariam e venderiam estes títulos de acordo com seus custos individuais de controle
de poluição.
Outros mecanismos via criação de mercado muito utilizados são os sistemas depósitoretorno,
no qual o retorno de certas embalagens, vasilhames ou produtos é remunerado.
As principais vantagens dos incentivos econômicos via preços são as seguintes:
a) permitem a geração de receitas fiscais e tarifárias, através da cobrança de taxas,
tarifas ou emissão de certificados, para lastrear os incentivos prêmios ou capacitar os
orgãos ambientais. Dependendo da sua magnitude podem também servir para reduzir a
carga fiscal sobre outros bens e serviços da economia que são mais desejáveis que a
degradação, como são os casos de investimentos e geração de emprego.
b) consideram as diferenças de custo de controle entre os agentes e, portanto, alocam de
forma mais eficiente os recursos econômicos à disposição da sociedade, ao permitirem
que aqueles com custos menores tenham incentivos para expandir as ações de controle.
Portanto, com IE a sociedade incorre em custos de controle inferiores àqueles que
seriam incorridos se todos os poluidores ou usuários fossem obrigados a atingir os
mesmos padrões individuais;
c) possibilitam que tecnologias menos intensivas em bens e serviços ambientais sejam
estimuladas pela redução da despesa fiscal que será obtida em função da redução da
carga poluente ou da taxa de extração;
d) atuando no início do processo de uso dos bens e serviços ambientais, o uso de IE
pode anular ou minimizar os efeitos das políticas setoriais que, com base em outros
incentivos, atuam negativamente na base ambiental;
e) evitam os dispêndios em pendências judiciais para aplicação de penalidades; e
f) um sistema de taxação progressiva ou de alocação inicial de certificados pode ser
efetivado segundo critérios distributivos em que a capacidade de pagamento de cada
agente econômico seja considerada.
Resumindo, o uso de incentivos econômicos promoveria não só a melhoria ambiental
como também a melhoria econômica, através da maior eficiência produtiva e eqüidade.
Teoricamente, a eficiência dos IEs seria máxima quando os custos marginais incorridos
pelos agentes, em decorrência do uso de uma unidade de um bem ou serviço ambiental,
fossem equivalentes ao custo ambiental (externo) imposto à sociedade por este uso
incremental 15 .
Entretanto, a definição das taxas ou valores dos certificados segundo este princípio
geralmente não é possível, pois requer um esforço de coleta e análise de informações
nem sempre disponível a custos compensadores.
15
Para um texto didático sobre estes princípios da economia do meio ambiente, ver Serôa da Motta
(1990) e Margulis (1990).

Na prática observa-se que na maioria dos casos em que tais mecanismos foram adotados
para geração de receita a sua utilização complementa outros instrumentos de
regulamentação.
Esta é a razão de se propor a definição dos níveis destes instrumentos (taxas ou valores
de certificados) com base nos níveis de poluição ou exploração definidos por lei.
Assim, decorre que os mecanismos serão estabelecidos para que o mercado funcione de
forma a não ultrapassar estes limites, ao invés de, através da equivalência de custos
marginais, estabelecer o ponto ótimo destes níveis.
3.3 Instrumentos para o controle ambiental do ar
A aplicação de IEs para o controle da poluição do ar apresenta algumas particularidades
em função da natureza do meio físico e das características de dispersão dos poluentes.
A poluição do ar dificilmente fica confinada em limites precisos. Salvo os casos de
bacias aéreas confinadas entre acidentes geográficos em condições atmosféricas
especiais 16 , a poluição do ar espalha-se em plumas seguindo a direção dos ventos. Como
a direção e intensidade dos ventos varia substancialmente com os acidentes geográficos,
a época do ano e a hora do dia, e ainda apresenta variações em função da altitude, a
modelagem acurada da dispersão dos poluentes do ar é extremamente difícil.
Para aumentar a complexidade do problema, no caso da poluição do ar algumas das
principais fontes são móveis (como é o caso dos veículos automotores). Com isso, a
modelagem da concentração dos poluentes em uma determinada área em função das
emissões depende de tantos fatores que o custo da informação inviabiliza em muitos
casos a sua realização.
Como pode ser difícil determinar os níveis de remoção de poluição (controle)
necessários para a aquisição de uma qualidade ambiental desejada, o desenho tanto dos
mecanismos de comando-e-controle como os dos mecanismos de mercado é em geral
uma tarefa de “guesswork”, onde a aplicação de métodos empíricos de tentativa-e-erro
acaba prevalecendo.
A identificação do “poluidor” responsável pela baixa qualidade ambiental é também
bastante difícil no caso da poluição do ar. Em função diso, os instrumentos de controle
em geral incidem sobre amplas bacias aéreas onde assume-se uma qualidade ambiental
objetivo e então estabelecem-se padrões de emissão a serem alcançados, seja através de
instrumentos de comando-e-controle seja através de mecanismos de mercado. Esta
necessidade de restringir o controle a bacias aéreas deu origem, por exemplo, ao
conceito de “bolhas” (bubbles) empregado em certificados transacionáveis de poluição,
como veremos mais adiante.
16 Como no caso de Cubatão (SP), onde a poluição fica presa sobre a cidade em função da proximidade
da serra e da direção dos ventos predominantes e no caso de São Paulo (SP), onde eventualmente a
poluição fica retida sobre a cidade em dias frios quando verifica-se o fenômeno da inversão térmica, em
geral associado a fracos ventos superficiais que prejudicam muito a dispersão dos poluentes.

3.4 Instrumentos para o controle ambiental da água
A poluição da água apresenta algumas particularidades que facilitam consideravelmente
a aplicação de medidas de controle. Uma delas é a capacidade de se poder quantificar e
observar os efeitos de boa parte das principais fontes de poluição, o que facilita em
muito a aplicação do princípio do “poluidor-pagador”.
Como a água aproveitável fica restrita aos corpos d’água, a identificação dos usuários e
a alocação do seu uso é tarefa relativamente fácil. A água, a exemplo do solo, já perdeu
em certas áreas onde a sua disponibilidade é restrita parte de suas características de bem
livre. O ar, por outro lado, continua ainda sendo, de certa forma, um bem totalmente
livre.
Os danos causados pela poluição das águas também têm uma abrangência mais restrita e
de certa forma mais previsível, especialmente no caso de rios e lagos, do que aqueles
causadas pela dispersão dos poluentes do ar. As mais importantes fontes de poluição das
águas são pontuais, permitindo o monitoramento e a modelagem da qualidade resultante
de forma mais acurada e com menores custos.
Essa característica facilita a adoção de mecanismos de comand-e-controle e de certos
instrumentos de mercado como a cobrança pelo uso, na medida que as contribuições
individuais para a qualidade ambiental podem ser facilmente identificadas. Outra
vantagem é a possibilidade de ajuste da aplicação desses mecanismos de modo que os
impactos ambientais, econômicos e sociais sejam os mais próximos do desejado. No
caso da poluição do ar, onde a determinação da contribuição individual dos agentes é
menos trivial, a análise de custo-benefício da aplicação de instrumentos de controle
levando em conta aspectos ambientais e econômicos é bem mais complexa.
Outro aspecto importante é que, dentro do escopo deste trabalho, a aplicação dos
instrumentos econômicos não ultrapassa o nível de nação. Diversos cursos d’água,
porém, atravessam fronteiras e problemas ambientais podem ser “importados” ou
“exportados” de forma indesejada.

4. Experiência internacional na aplicação de IE para o
controle ambiental do ar
Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
4.1 Incentivos Fiscais e Subsídios
Praticamente todos os países adotam mecanismos desta natureza para incentivar a
redução da emissão de poluentes do ar. A seguir listamos algumas das principais
experiências de incentivos fiscais e creditícios relacionados com o controle da
poluição atmosférica:
Países da OCDE
Despesas com prevenção e controle da poluição podem ser deduzidas dos impostos
devidos na Austrália, Bélgica, Japão e Noruega. Em Portugal investimentos
ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das autoridades,
assim como despesas pessoais com a implantação de fontes de energia renovável
podem ser abatidas do imposto de renda. A legislação portuguesa também concede
taxas menores do imposto sobre consumo para máquinas e equipamentos para fontes
alternativas de energia, monitoramento e controle de poluição.
Investimentos para o aumento da eficiência energética podem ser deduzidos na
Áustria, Suíça e Turquia. Nos EUA, os juros da dívida contraida pelos estados e
localidades para conservação de energia e controle da poluição podem ser isentos do
imposto de renda federal.
Sistemas de depreciação acelerada de investimentos em equipamentos de controle de
poluição existem no Canadá (para instalações construídas antes de 1974), Finlândia,
França, Irlanda, Japão e Holanda. Incentivos semelhantes existem para equipamentos
destinados a aumentar a eficiência energética no Canadá, França, Japão, Holanda e
Suíça. Veículos elétricos têm depreciação acelerada na França.
A Dinamarca não oferece incentivos fiscais para investimentos na área ambiental
desde 1993. Por outro lado, o governo subsidia atividades relacionadas com a
economia de energia e a produção de energia a partir de fontes alternativas. Subsídios
podem ser oferecidos para investimentos das empresas em proteção ambiental em
Portugal, dependendo da avaliação das autoridades.
Nos Estados Unidos são dados créditos não-retornáveis para a produção de energia
solar e geotermal (10% do investimento), para a produção doméstica de eletricidade a
partir de geradores eólicos e de biomassa (US$ 0,015/kWh) e para veículos elétricos
(10% do valor do veículo com teto de US$ 4000).
A Tabela 4.1 a seguir sumariza estas experiências:

Tabela 4.1: Incentivos fiscais e creditícios para o controle da poluição
do ar
País Redução impostos Depreciação acelerada Créditos e Subsídios
Austrália Prevenção
poluição
e controle da
Áustria Conservação
doméstica
de energia
Barbados Energia solar - setor turismo Tecnologias ambientais- setor
turismo
Bélgica Investimentos ambientalmente
corretos
Canadá Conservação de energia
Atividades de controle em
estabelecimentos pré-1974
China Melhoria da eficiência
Melhoria da eficiência
energética
energética
Colômbia Deduções no IR e VAT para
investimentos em controle de
poluição
Investimentos em controle da
poluição industrial
Dinamarca Eficiência energética
Fontes
energia
não-renováveis de
EUA Juros da dívida de estados e
governos locais isentos de IR
federal
Finlândia Investimentos em controle da
poluição
França Controle de poluição
Conservação de energia
Veículos elétricos
Holanda Prevenção poluição
Eficiência energética
Jamaica Investimentos em controle nas
Zonas Livres
Japão Controle da Poluição Eficiência energética
Controle da poluição
México Equipamentos controle e
Noruega
prevenção poluição fora das 3
cidades mais congestionadas
Isenção do imposto sobre
investimentos para atividades
de controle de poluição
Portugal Descontos no VAT para
fontes alternativas de energia
e monitoramento e controle da
poluição
Abatimento no IR de gastos
pessoais com fontes
renováveis de energia
Redução impostos para
proteção ambiental (caso a
caso)
Suíça Gastos com melhorias da
eficiência
indústrias
energética nas
Turquia Gastos em P&D de novas
tecnologias
ambientais)
(inclusive
Venezuela Investimentos em controle da
poluição industrial
Equipamentos para controle de
poluição
Equipamentos de economia de
energia
Créditos não retornáveis para
investimentos no setor
energético
Subsídios para investimentos
em proteção ambiental (caso a
caso)

América Latina
Dentre os países da América Latina pesquisados, somente Chile, Peru e Equador não
aplicam incentivos fiscais ou creditícios para o controle da poluição do ar.
Reduções na carga tributária são aplicados em Barbados (para uso de energia solar
pelo setor de turismo), na Colômbia, na Jamaica (para investimentos em controle nas
Zonas Livres) e na Venezuela.
Subsídios são oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de
turismo em Barbados e para os investimentos em controle de poluição na Colômbia.
No México dá-se uma dedução de 91% dos gastos em equipamento de prevenção e
controle de poluição para investimentos em áreas localizadas permanentemente em
território nacional e fora das três cidades mais poluidas (Mexico, Monterrey e
Guadalajara). Uma taxa de depreciação acelerada de 50% ao ano é dada para
equipamentos de controle de poluição.
China
A China subsidia tarifas, concede empréstimos e incentivos fiscais para iniciativas de
melhoria na eficiência energética.
4.2 Tributação
4.2.1 Sobre emissões
O estabelecimento de mecanismos de taxação sobre emissões de poluentes
atmosféricos apresenta diversas vantagens. Entre elas, pode-se destacar a sua
flexibilidade, os custos transacionais relativamente baixos, o bom potencial de
incentivo a mudanças de comportamento e a possibilidade de aumento da arrecadação
fiscal.
A aplicação desses instrumentos é mais apropriada onde seja possível monitorar as
emissões a um custo razoável, onde os poluidores possam tecnicamente reduzir as
emissões e assim mudar de comportamento e onde haja potencial para a inovação
tecnológica tanto no processo produtivo quanto nos processos de controle de emissão
de poluentes. Outras condicionantes favoráveis são a predominância de fontes
estacionárias de poluição e a existência de uma variação apreciável entre os custos
marginais de controle de cada agente poluidor.
As taxas podem ser cobradas com base em: (i) emissões efetivamente medidas, (ii)
sobre uma proxy das emissões ou (iii) como uma taxa fixa (lump-sum tax),
independente do volume de emissões. As duas primeiras modalidades são melhor
aplicáveis ao controle da poluição do ar, por estarem mais de acordo com o princípio
do poluidor-pagador.
A seguir serão apresentadas algumas implementações de mecanismos de taxação
sobre a poluição da água.
Países da OCDE

Diversos países da OCDE criaram recentemente taxas sobre a emissão de poluentes
atmosféricos. Exemplos são as taxas sobre emissões ácidas na França (sobre emissões
de SO2, NOx, H2S, N2O e HCl), as quais incidem sobre grandes poluidores 17 que
pagam US$ 22,27 por tonelada, sobre emissões de SOx no Japão, diferenciadas
regionalmente com valores entre US$ 0,59 e US$ 5,27 por Nm 3 , sobre emissões de
SO2 e NOx em Portugal, sobre emissões de NOx dos produtores de energia final na
Suécia (US$ 5,51/kg NO2 efetivamente lançado na atmosfera) e sobre a emissão de
diversos poluentes nos EUA, a um nível de US$ 19,23/ton.
Os efeitos positivos destes mecanismos foram mais sentidos no caso da Suécia, onde
os níveis de emissão caíram 30-40 % em 1992, excedendo a redução projetada de 20-
25%. No Japão, as concentrações de SO2 reduziram-se substancialmente, mas não se
sabe exatamente qual a contribuição da taxa sobre este efeito. O mesmo ocorre no
caso canadense. Portugal e EUA não reportaram resultados.
Colômbia
A legislação colombiana em vigor (Lei 99/1993) prevê a adoção de taxas que reflitam
os custos sociais da poluição do ar e da água, mas estas nunca foram postas em prática
para o controle da poluição do ar em função de entraves de ordem técnica
(determinação do valor dos serviços e danos ambientais) e institucional (falta de
capacitação e recursos dos órgãos responsáveis para determinar os valores dos
serviços e danos e monitorar a qualidade ambiental e as emissões de poluentes).
A legislação colombiana relativa à taxação sobre a poluição será analisada mais
detalhadamente na seção que trata da taxação sobre a poluição da água.
República Checa
A República Checa emprega sistemas de taxação desde 1967 para a poluição do ar,
compreendendo uma taxa básica sobre a emissão de poluentes e uma sobretaxa
aplicada sobre emissões acima de determinados padrões. Uma taxa fixa de até
US$343,02 é cobrada dos pequenos poluidores. Os mecanismos de taxação checos
serão descritos com mais detalhes na seção que trata de multas por não atendimento a
padrões ambientais (non-compliance charges).
China
A China aplica em caráter experimental em 9 cidades e 2 províncias uma taxa sobre
emissões de SO2 (US$0,035 por kg). Pouca informação existe sobre este tributo, mas
sabe-se que é aplicado dentro do possível sobre as cargas de enxofre emitidas; caso
contrário um fator é aplicado sobre o consumo de carvão.
17 Pagam este tributo (i) usinas movidas a combustíveis com capacidade total maior que 20 MW; (ii)
plantas de incineração de resíduos com capacidade superior a 3 toneladas por hora e (iii) fábricas que
emitam mais de 150 ton/ano de diversos poluentes do ar. A ADEME (Agência de Meio Ambiente e
Energia) administra a receita gerada por cerca de 1.400 estabelecimentos pagantes, que é usada para
financiar a instalação de equipamentos de controle, desenvolvimento da prevenção da poluição e
técnicas de mensuração e monitoramento. A receita prevista para 1995 é de US$ 39,5 milhões.

Prevê-se que 90% da arrecadação seja revertida para empréstimos destinados a
investimentos em controle de poluição. Como estima-se que o custo marginal de
controle de emissões de SO2 esteja em torno de US$ 0,174/kg, pode-se inferir que a
taxa tenha o efeito de incentivar a adoção de medidas de controle através da liberação
de empréstimos “forçados” (a lógica é interessante: cobra-se uma taxa que todos
pagam e depois empresta-se boa parte dos recursos arrecadados para iniciativas de
controle).
A Tabela 4.2 abaixo apresenta as implementações de taxas discutidas anteriormente.
Tabela 4.2: Taxas sobre emissão de poluentes do ar
País Instrumento Taxa (US$) Destino da receita
França Emissões ácidas 22,27/ton n/d
Japão SOx, com variação
regional
0,57-5,28/Nm3 Compensação de danos à
saúde
Portugal SO2, NOx n/d Controle da qualidade do ar
Suécia NOx de produtores 5,51/kg NO2 Retornadas para produtores,
de energia
emitido com base produção real de
energia
EUA Sobre diversos Acima de Controle da qualidade do ar
poluentes
19,23/ton
Colômbia Taxas pigouvianas n/d n/d
Rep. Checa Taxa básica sobre
poluição
varia por faixa n/d
China Taxa experimental 0,035/kg Empréstimos para
sobre SO2
investimentos em controle
O uso de taxação sobre emissões apresenta algumas dificuldades. Talvez a principal
delas (a qual, de toda forma, é comum a todos os instrumentos de controle) seja a
complexidade e o elevado custo administrativo da aplicação de taxas sobre cada um
dos diferentes poluentes do ar, cujas emissões devem ser em princípio taxadas de
forma diferenciada. Dada a grande diversidade de gases, tal esforço seria muito
custoso e geraria um sistema fiscal extremamente complexo.
A segunda dificuldade consiste na necessidade de uma avaliação criteriosa dos
distributivos da aplicação do instrumento. Eventualmente alguns setores industriais ou
os pequenos estabelecimentos têm custos marginais de controle mais elevados que os
grandes estabelecimentos, o que levaria a uma concentração setorial se uma taxa
indiscriminada fosse adotada. Outro problema associado à distributividade seria
quanto aos benefícios do controle da poluição, que poderiam ficar concentrados em
áreas onde o perfil dos custos de controle induzisse mudanças de comportamento.

4.2.2 Sobre produtos
A cobrança de tributos sobre produtos que sejam danosos ao meio ambiente quando
usados nos processos produtivos, em consumo final ou que são descartados como
rejeito é um dos IE mais difundidos para o controle da poluição do ar.
Sua principal vantagem é a de não ser necessária a medição das emissões de cada
poluidor. Adicionalmente, estas taxas são poderosos geradores de receitas fiscais,
podendo usar os canais administrativos e fiscais tradicionais (pode ser enquadrada na
legislação existente sem grandes problemas) e são instrumentos bastante flexíveis,
permitindo o dimensionamento do efeito desejado. Outra vantagem é a de poder
controlar fontes difusas de poluição, sem os altos custos de informação necessários
para as taxas sobre emissões.
Por outro lado, sua aplicação somente é eficiente sobre produtos facilmente
identificáveis, consumidos em larga escala, com alta elasticidade de demanda e na
condição de existirem produtos substitutos menos poluidores.
A aplicação da taxação sobre produtos é inadequada para o controle da poluição
gerada por produtos altamente tóxicos (quando a proibição é quase sempre a única
opção plausível), sobre produtos de indústrias que tenham problemas de
competitividade ou cuja aplicação traga problemas administrativos.
Exemplos de tributos sobre produtos relacionadas com a poluição do ar são a taxação
sobre os combustíveis fósseis, sobre os gases que atacam a camada de ozônio (como
os CFCs) e sobre os veículos com motores a combustão interna. Estes tributos podem
incidir diferenciadamente de acordo com o potencial poluidor de cada produto, e em
função da grande diversidade de estruturas fiscais (onde geralmente estes tributos
entram como patches) as soluções adotadas por cada país variam bastante.
Os tributos são orientados na maioria dos países de maneira diferenciada sobre a
energia usada no transporte e sobre outras formas de energéticos, indicando uma
preocupação com os aspectos distributivos da tributação (os modos de transporte
individual, por serem muitas vezes bens de luxo dos mais ricos, sofrem em geral
tributos mais pesados).
4.2.3 Tributos sobre combustíveis para veículos automotores
Existem três modalidades de tributos que incidem sobre o consumo de combustíveis
por veículos automotores: tributos gerais sobre o consumo (VAT 18 e similares),
impostos sobre supérfluos e outros impostos específicos.
Cerca de 95% dos impostos que não são VAT ou similares são impostos sobre
supérfluos. Consequentemente, apenas uma pequena fração da arrecadação
“ambiental” é originada pelos tributos especiais.
O menor nível de tributação sobre combustíveis na OCDE ocorre nos EUA (26,2%), e
o maior é o da Itália (76,6% para a gasolina com chumbo). Há uma tendência geral de
aumento dos preços ao consumidor dos combustíveis, em parte puxados pelo aumento
18 De Value Added Tax, Imposto sobre o valor agregado.

nas alíquotas da tributação. A Tabela 4.3 abaixo mostra a carga tributária incidente
sobre a gasolina e o diesel nos países da OCDE.
Tabela 4.3: Níveis de Tributação de Combustíveis Automotivos na OCDE
em 1994 [% do preço final ao consumidor]
País Gasolina Diesel
Alemanha 76.9 62.5
Austrália 49,1* 50,3*
Áustria 63.9 49.1
Bélgica 74.2 57.3
Canadá 50 41.6
Dinamarca 68 41.5
Espanha 68.6 56.9
EUA 34.4 39.6
Finlândia 71,8* 54,9*
França 80.8 65.1
Grécia 75.1 62.6
Holanda 75.9 59.7
Irlanda 67.3 44.2
Islândia n.a. n.a.
Itália 76.1 65.1
Japão 48,2* 37,1*
Luxemburgo 68.7 56.3
México 9.1 0
Noruega 67.3 46
Nova Zelândia 48 11.9
Portugal 73.5 59.4
Reino Unido 73.5 63.6
Suécia 76.5 48.3
Suíça 71.3 68.9
Turquia 66.2 58.6
Fonte: Energy prices and taxes, Fourth Quarter, 1994,
IEA/OECD 1994.
* - dados de 1993
4.2.4 VAT ou outros tributos gerais sobre consumo
As alíquotas dos impostos sobre o valor agregado (VAT) ou similares variam entre
3% (Japão) e 25% (Suécia e Dinamarca) 19 . Em alguns países as alíquotas são
diferenciadas por combustível, como na Irlanda (gasolina 21%, diesel 12,5%). Alguns
países não tributam a gasolina de aviação, pelo menos em vôos internacionais (em
função de acordos dentro da CEE, por exemplo). O VAT sobre combustíveis na
Coréia é de 10%. A Austrália e os Estados Unidos não aplicam VAT sobre os
combustíveis automotivos.
Os sistemas de VAT normalmente direcionam-se apenas sobre o consumo das
famílias. Em geral, as atividades produtivas são totalmente ressarcidas dos seus gastos
19 O ICMS brasileiro sobre gasolina e álcool é de 25%, e o do diesel é de 18%.

com o VAT, com exceção de Dinamarca (onde veículos para mais de 9 passageiros
são isentos), Portugal (onde o ressarcimento é de 50%, exceto para transporte público
e máquinas agrícolas) e Finlândia (onde não há nenhuma isenção ou ressarcimento).
4.2.5 Impostos sobre supérfluos (excise taxes)
Os impostos sobre supérfluos são em geral específicos para cada combustível, sendo
mais comuns implementações proporcionais ao volume do que a adoção de
dispositivos ad-valorem. A gasolina com chumbo (nos países onde ainda existe)
normalmente tem alíquotas mais elevadas.
Nos países europeus da OCDE a alíquota sobre o diesel é mais baixa (devido ao
grande uso de veículos comerciais a diesel), enquanto que nos EUA a alíquota do
diesel é maior do que a da gasolina (para cobrir custos extras com a construção e
manutenção de rodovias que suportam tráfego pesado de caminhões).
Na Austrália, o imposto sobre supérfluos aplicado ao diesel é descontado para certas
atividades de mineração e para a produção agrícola (90 a 100% de desconto).
Nos EUA e no Canadá existem impostos sobre supérfluos a nível estadual/provincial,
sendo que nos EUA também existe um imposto sobre supérfluos nacional e é
permitida a sua aplicação a nível municipal.
4.2.6 Outros Impostos
Diversos países adotam impostos especiais, geralmente rubricados para fins
ambientais, sobre os combustíveis automotivos:
· Impostos declaradamente “ambientais”, aplicados na Dinamarca, Finlândia,
Holanda, Noruega, Suécia, Coréia do Sul e EUA;
· Impostos de armazenagem, aplicada por alguns países da CEE para custear
estoques emergenciais (em geral de óleo combustível);
· Sobretaxa sobre o preço da gasolina para custear o reaproveitamento de gases
nos postos de abastecimento, aplicada no México;
· Impostos rubricados para obras públicas de infra-estrutura, cobradas na
França, Japão, Nova Zelândia e EUA;
· Impostos para custear a pesquisa e desenvolvimento da indústria nacional na
França;
· Impostos para custear o desenvolvimento da indústria petrolífera no Equador;
· Imposto para a custear a previdência social (na Bélgica);
· Imposto sobre atividades de franchising (na Austrália);
· Imposto sobre importação de petróleo cru (Japão e Coréia);

· e vários outros impostos especiais que incidem sobre os combustíveis (sobre
negócios, vendas, etc.).
4.2.7 Tributos sobre energéticos de uso industrial e doméstico
A tributação de outras fontes de energia varia bastante dentro dos países da OCDE.
Os tributos mais comuns são aplicados sobre o óleo combustível. Como para os
combustíveis automotivos, os energéticos estão em geral sujeitos ao VAT ou impostos
sobre vendas (onde existem), impostos sobre supérfluos (excise taxes) e diversos
outros tributos especiais.
A Coréia aplica um “imposto de qualidade ambiental”, sobre prédios com mais de
1000 m 2 de área construída (grandes edifícios como complexos de lazer, lojas de
departamentos e hotéis), em função do tipo e volume de combustível consumido.
A alíquota básica é determinada em função dos custos marginais médios de controle
da poluição (cerca de US$ 0,025/litro, que equivale ao custo de tratar o SOx emitido
por 1 litro de combustível).
No Equador existe uma taxa sobre o óleo para financiar o instituto de pesquisas
ambientais, e a Colômbia cobra royalties a nível municipal sobre produtos minerais,
que revertem para financiar a gestão ambiental.
Óleo combustível leve
Em geral o uso doméstico do óleo combustível leve é sujeito ao VAT (a exceção é a
Suíça). Sobre o óleo leve aplicam-se também impostos para a manutenção de estoques
de emergência (Áustria, Finlândia, França, Alemanha, Holanda, Suíça), impostos
ambientais (Finlândia, Holanda, Noruega, Suécia, EUA), impostos para financiar
pesquisa e desenvolvimento (França) e taxas de inspeção (Bélgica).
Diversos impostos sobre supérfluos são adotados (à exceção de Canadá, França,
Islândia, México, Noruega e Turquia). Nos EUA impostos sobre vendas são de
abrangência estadual ou municipal.
Para uso industrial, o VAT sobre o óleo combustível leve é ressarcido em 100%,
exceto em Portugal, onde o reembolso é de 50%.
Óleo combustível pesado
O óleo combustível pesado é sujeito a excises na Austrália, Áustria, Bélgica,
Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Japão, Luxemburgo,
Holanda, Nova Zelândia, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça e Reino Unido. Na Bélgica
é variável segundo seu conteúdo de enxofre (mais ou menos de 1%, cobrada por
tonelada); na Finlândia, Alemanha, Holanda e Reino Unido o imposto incide sobre o
uso de geradores de eletricidade.
Impostos especiais de armazenagem são cobradas para financiar estoques de
emergência na Áustria, Finlândia, França, Alemanha, Holanda e Suíça e existem

impostos ambientais na Finlândia, Holanda, Noruega (enxofre), Suécia (SO2) e EUA,
onde estes são de caráter local e não nacional.
Gás Natural
Um imposto sobre o uso do gás natural (“resource tax”) é cobrado na Austrália e nos
EUA, onde também é cobrado um imposto sobre as vendas. O consumo de gás pelos
domicílios é sujeito ao VAT, exceto na Grécia, Luxemburgo, Noruega e Espanha. Na
Bélgica cobra-se uma sobretaxa de US$ 0,004 por megajoule de energia consumida.
Alguns países cobram impostos sobre supérfluos (França, Alemanha, Itália, Japão,
Suécia, Suíça). Na Espanha há um imposto municipal de 1,5%, enquanto que na
Finlândia e Holanda impostos ambientais são cobrados para residências e indústrias.
Na Nova Zelândia é cobrado um imposto rubricado para a pesquisa e
desenvolvimento do setor energético.
Carvão
O carvão é a fonte de energia primária menos tributada. A maioria destes tributos são
VAT cobrados sobre o uso doméstico em diversos países. A Dinamarca cobra imposto
sobre supérfluos; os EUA, Finlândia e Holanda impostos ambientais. Uma taxa sobre
o uso de recursos naturais é cobrada na Nova Zelândia, e na Suíça é cobrado um
fundo para a criação de estoques de emergência e tarifas de importação. Na Suécia, o
consumo de energia domiciliar e não industrial é sujeito a uma taxa geral sobre a
energia e a impostos de emissão de SO2 e CO2 (as indústrias pagam apenas 25% do
nível normal de taxação para CO2).

Tabela 4.4: Tributos sobre óleo combustível
País Óleo Combustível Leve
uso industrial/doméstico
Austrália Imposto de consumo:0,13US$/l
Áustria Taxa sobre o estoque:
0,853US$/100Kg
(1,04US$/100Kg)
Taxa sobre óleo mineral:
4,9US$/100Kg
(6,62US$/100Kg)
Bélgica Imposto sobre energia:
0,010US$/litro Taxa
de Inspeção:
0,006US$/litro
Dinamarca Imposto de Consumo
229,79US$/KI
Taxa ambiental
41,64US$/KI
Finlândia Imposto de Consumo:
0,007US$/l
Taxa adicional(carbono/energia):
0,014 US$/l
Taxa sobre estoque de precaução:
0,004US$/ l
Taxa sobre a poluição do óleo:
0,0003US$/l
França Taxas especiais para o fundo de
Hidro carbono e IFP:N/A
Alemanha Imposto de Consumo:
48,39US$/1000litros
Fundo de armazenamento:
4,72US$/t
Grécia Taxa de Consumo:
211,86US$/10000litros
Irlanda Taxa de Consumo:
industrial, usos agrícolas e
aquecimento:
25,42US$/1000litros
para a horticultura:
2,99US$/1000litros
Óleo Combustível Pesado
uso industrial
Imposto de Consumo: 0,13US$/l
Taxa sobre o estoque:
0,853US$/100Kg
Taxa sobre óleo mineral:
1,72US$/100Kg
Imposto sobre energia:
sem enxofre:(

Noruega Taxa de CO2 :
0,058US$/l
Taxa de Enxofre:
0,0097US$/l
Espanha Taxa de Consumo:
(92,72US$/Kg)
Suécia Taxa de Dióxido de Carbono:
0,031US$/l
(0,12US$/l)
Taxa geral de energia:
(0,072US$/l)
Suíça Taxa de Consumo:
2,15US$/Kl
Fundo de Emergência:
11,30/Kl
Reino Unido Taxa de Consumo:.
(10,92US$/1000l)
Estados
Unidos
4.2.8 Eletricidade
Taxa de CO2:
0,058US$/l
Taxa de Enxofre( por 0.25% de teor sulfúrico)
0,0097US$l
Taxa de Consumo:
(15,74US$/t)
Taxa de Dióxido de Carbono:
0,031US$/l
Taxa de Consumo:
2,15US$/Kl
Fundo de Emergência:
11,30US$/Kl
Taxa de Consumo:
7,77US$/t
Taxa superfund de substâncias Taxa superfund de substâncias inflamáveis de
inflamáveis de $0.097 por barril de $0.097 por barril de óleo cru doméstico e
produtos domésticos e importados importado e de produtos de petróleo importados
The Oil Spill Liability Trust Fund The Oil Spill Liability Trust Fund Tax de $0.05
Tax de $0.05 por barril de óleo cru por barrilde produto de petróleo doméstico e
importado e doméstico e produtos de importado foram suspensos em 1 de julho de
petróleo importados foram 1993. Este fundo poderá ser reaplicado se o
temporariamente suspensos em 1 de seu saldo cair abaixo de $1 bilhão. Alguns
julho de 1993. Este fundo poderá ser governos estaduais e locais impõe taxas sobre o
reaplicado se o seu o seu saldo cair
abaixo de $1 bilhão. Alguns governos
estaduais e locais impõe taxas sobre o
óleo.
óleo.
Sobre o consumo de eletricidade incidem basicamente o VAT (onde existente) e
impostos sobre vendas (nos EUA). O consumo doméstico está sujeito a impostos
sobre supérfluos na Dinamarca, Grécia e Noruega.
Além dos domicílios, o consumo industrial é taxado na Finlândia, Itália e Japão, e o
consumo não-industrial na Holanda. Uma taxa sobre o consumo de energia é cobrada
na Bélgica, e taxas de âmbito local existem na França, Itália e Espanha. Na Alemanha,
uma taxa especial de 7,75% sobre o consumo de eletricidade está rubricada para
subsidiar o uso de carvão doméstico.
Na Holanda prevê-se para 1997 a adoção de um imposto sobre o Urânio-235, a ser
paga pelas centrais elétricas nucleares.
4.2.9 Impostos sobre emissões de carbono e similares
A adoção de mecanismos de redução da emissão de gases de efeito estufa (que seriam
responsáveis pelo aquecimento global a médio prazo) tem atraído diversos países,
especialmente no âmbito da OCDE. Alguns países adotam, de maneira pioneira,
tributos sobre a emisão de CO2: Dinamarca, Finlândia, Holanda, Noruega e Suécia.

Dinamarca
Na Dinamarca oito leis aprovadas em 1992 regulamentam a tributação das emissões
de CO2 originadas pelo consumo de energia, além de subsídios para a produção de
energia elétrica e calor a partir de fontes de menor emissão potencial de CO2 e maior
eficiência energética.
O imposto sobre CO2 incide sobre todas as fontes de CO2, exceto gasolina, gás
natural e biocombustíveis. A base de tributação é o conteúdo potencial de CO2 na
combustão, cobrada por tonelada de CO2 (US$ 18,10/ton) contida em cada
combustível.
Metade do imposto pago pelas empresas registradas sob a lei do VAT é reembolsado,
exceto as despesas com diesel motor. A contribuição mínima é de US$ 1810 por ano;
existem outras formas de isenção por faixa. Não existe reembolso para domicílios. A
aviação, a navegação e as refinarias também são isentas.

Tabela 4.5: Tributos sobre gás, eletricidade e carvão energéticos
País Gás (doméstico)
Eletricidade (doméstico)
Carvão (doméstico)
industrial
industrial
industrial
Austrália Taxas de vendas estaduais Taxas de vendas estaduais n.a.
Bélgica Imposto sobre energia:
Imposto sobre energia:
0
0,0004 US$/Megajoule
1,59US$/Mwh
Dinamarca Imposto sobre supérflos como Imposto de consumo:
Imposto de consumo
aplicado para óleo combustível leve. (0,046US$/Kwh)
106,4158US$/t
Taxa Ambiental:
Taxa ambiental:
0,015US$/Kwh
37,32US$/t
Finlândia Taxa adicional:
-carbono/energia:
0,011US$/m 3
Taxa adicional e de consumo: Taxa adicional carbono/energia:
-Nuclear:
11,76US$/t
0,0037US$/Kwh
-Hidro:
0,00035US4/Kwh
-Eletricidade importada:
0,0023US$/Kwh
França Taxas especiais para o consumo Taxas locais que compõe a taxa nacional 0
industrial superior a 18 GJ/ano: 0.5%, (8.5%)
14,49US$/10Kcal
Alemanha Taxa de consumo: Taxa especial para manter a indústria de 0
0,29US$/100Kwh
carvão 8.5%
Itália Taxa de Consumo:
Taxa de Consumo:
0
0,1797US$/Kg
(0,1557US$/Kg)
Taxas locais e estaduais variadas
Japão Taxa de Petróleo:
Taxa de fometo de potência elétrica : 0
-de LNG: 6,47US$/t
-de LPG: 6,02US$/t
0,004US$/Kwh
México -Taxa de extração de gas e petróleo
-Taxa adicional de extração de gás e
petróleo segundo a participação dos
estados
Holanda 0-10 mn m3 Taxa
Taxa ambiental:
ambiental:
m3
11,19US$/m3)>10mn
12,19US$/ton
Noruega
Taxa ambiental:
7,36US$/m3
Sem consumo Taxa de consumo:
Taxa de CO2:
0,007US$/KWh
Taxa na indústria:
0,002US$/Kwh
0,057US$/Kg
Portugal Sem consumo 0 Consumo doméstico sem importância
Suécia Taxa de Dióxido de Carbono Taxa gera de energia:
Taxa de Dióxido de Carbono:
0,022US$/m3
(0,46-1,13US$/Kwh)
0,027US$/Kg
(0,091US$/m3)
(0,106US$/Kg)
Taxa geral de energia:
Taxa geral de energia:
(0,023US$/m3)
(0,031US$/Kg)
Taxa de Enxôfre:
3,85US$/Kg
Suíça Taxa de Consumo:
0 Taxa especial para o fundo de
1,39US$/t
emergência
Estados Alguns governos estaduais impões Alguns governos estaduais e locais Imposto por doenças pulmonares de
Unidos taxas sobre o gás natural
impões taxas Taxas sobre as utilidades US$ 1.10 por tonelada de carvão
públicas
(exceto lignita) extraído de minas
subterrâneas e US$ 0.55 por tonelada
de carvão extraído de minas
superficiais. A taxa é cortada em 4.4
por centavo de preços de carvão
quando vendido pelo produtor. Alguns
governos locais e estaduais impõe
taxas sobre o carvão.
Finlândia
A Finlândia introduziu em 1990 o primeiro tributo específico sobre emissões de CO2
na Europa. O imposto é cobrado de acordo com o conteúdo de CO2, sendo
incorporado como uma sobretaxa por tonelada de carbono contida na combustão.

Assim, o imposto sobre supérfluos tem uma componente “carbono” e outra “energia”.
A distribuição das receitas totais é de cerca de 60% carbono / 40% energia. A taxa é
de US$ 7,33/tonelada de CO2, valores fixados para 1995.
Não há isenção ou redução para as indústrias. Apenas algumas matérias primas,
combustíveis para aviação (por obrigações dentro da CEE) e alguns veículos a motor
estão isentos.
Holanda
Um imposto ambiental sobre combustíveis foi introduzido na Holanda em 1988. Este
imposto substituiu um sistema de multas cuja arrecadação servia para cobrir gastos
específicos com o meio ambiente. A escolha dos combustíveis como alvo do novo
tributo foi declaradamente associada ao princípio do “poluidor-pagador”.
Desde a sua criação a base de tributação mudou muito. Em 1990 foi introduzida uma
componente relacionada ao conteúdo de CO2 nos combustíveis; em 1991 o gás usado
pelas refinarias passou a ser tributado, e em julho de 1992 as receitas arrecadadas
passaram a ser incorporadas ao orçamento geral, deixando de ser rubricadas para
gastos ambientais. Neste mesmo ano, toda a base de cálculo do tributo foi alterada,
passando a ser cobrada com base 50% sobre energia e 50% sobre emissões de
carbono. Este imposto responderá sozinho em 1995 por cerca de 1,3% do total da
arrecadação fiscal do país. Existem diversas taxas, aplicadas sobre o volume de
combustível comercializado.
Além do imposto ambiental, cobra-se na Holanda imposto sobre supérfluos e taxas
especiais de armazenagem para gasolina, diesel e óleo combustível (na base de US$
0,85/100 litros).
Noruega
Além do VAT geral (22%) cobram-se na Noruega impostos incidindo sobre os
combustíveis fósseis sobre a emissão de CO2, SO2 e chumbo. A queima de gás e óleo
nas plataformas de exploração offshore também é tributada desde 1992, assim como
certos usos do carvão e do coque.
Existe uma diferenciação para a gasolina que contém chumbo e para o os óleos que
contenham enxofre. A cobrança é por volume de combustível, com faixas que
correspondem às variações na qualidade do combustível (por exemplo, conteúdo de
chumbo ou de enxofre).
Suécia
Na Suécia foi introduzido um imposto sobre as emissões de carbono em 1990,
refletindo uma nova diretriz no sentido de sobretaxar as formas de energia mais
poluentes.
Os combustíveis fósseis são submetidos a um VAT de 25%, mais impostos sobre
carbono e NOx (este por kg em grandes fornos e caldeiras) e impostos sobre
supérfluos, que levam em conta a qualidade do produto (conteúdo de chumbo,
enxofre, fósforo, benzeno, por exemplo).

Tabela 4.6: Taxas sobre carbono e similares
País Taxa (US$) Base de incidência.
Dinamarca 18,10/ton CO2 Aplicado sobre todas as fontes de CO2 exceto
gasolina, gás natural, aviação, navegação, refinarias e
biocombustíveis.
50% de reembolso para empresas registradas, exceto
com despesas com diesel motor.
Contribuição mínima de US$ 1810/ano.
Finlândia 7,33/ton CO2 Isenção para combustíveis de aviação e alguns
Holanda diversos
valores por
combustível
Noruega diversos
valores por
combustível
Suécia diversos
valores por
combustível
veículos a motor
Sobre combustíveis; não rubricadas para gastos
ambientais desde 1992
Sobre emissões de CO2, SO2 e chumbo, por volume
de combustível com diferenciação por faixas de
conteúdo de poluentes.
Queima de gás e óleo em plataformas também
taxados.
4.2.10 Tributos sobre CFCs e similares
Impostos sobre carbono e NOx.
Impostos sobre supérfluos com alíquotas
diferenciadas para produtos contendo maiores
quantidades de poluentes como benzeno, chumbo,
fósforo e enxofre.
Alguns rejeitos podem causar problemas de poluição do ar se dispostos de maneira
inadequada (geralmente queima ou disposição a céu aberto). Exemplos são os
depósitos de lixo a céu aberto e a queima de pneus e produtos de matéria plástica. Os
instrumentos econômicos aplicáveis para o controle destas formas de poluição não
serão abordados aqui por fugirem ao escopo deste estudo.
Outro problema associado com a poluição do ar é a emissão de gases que afetam a
camada de ozônio do planeta e permitem a entrada de radiações danosas à saúde.
Acordos internacionais prevêem o banimento do uso destes gases em um futuro
próximo, e vários países adotam medidas restritivas ao uso destes gases, a maioria
baseada em instrumentos de comando-e-controle. Alguns países, porém, adotam
instrumentos de taxação sobre estes gases:
Austrália
A Austrália cobra uma taxa de US$ 0,31 por kg de CFC sobre a produção e
importação de produtos contendo este gás. Os recursos arrecadados são rubricados
para cobrir os custos de substituição do CFC. Alguns estados também aplicam
localmente instrumentos de licenciamento e taxas baseadas na quantidade.
Dinamarca

Na Dinamarca cobra-se uma taxa de US$ 4,71 por kg de produto contendo CFCs e
halons.
Estados Unidos
Nos EUA cobra-se uma taxa sobre CFCs, halons, tetracloreto de carbono e metilclorofórmio,
variando de US$ 0,435 a US$ 43,5 por libra em 1994. A taxa aplica-se
também sobre produtos importados que contenham ou sejam manufaturados com o
uso destes gases.
Tabela 4.7: Taxas sobre CFCs e similares
País Taxa (US$) Obs.
Austrália 0,31 / kg sobre produção e importação de CFC.
Rubricado para cobrir custos de substituição do
CFC.
Dinamarca 4,71 / kg Por kg de produto contendo CFCs e Halons
EUA 0,20 a 19,77 / kg,
dependendo do gás
Sobre produtos nacionais ou importados que
contenham ou sejam fabricados com o uso de
CFCs, Halons, Tetracloreto de Carbono e Metil-
Clorofórmio.
4.2.11 Impostos sobre compra, venda e uso de veículos automotores
Diversos países adotam impostos sobre a compra, venda e uso de veículos
automotores, em particular sobre carros de passeio. Estes tributos dependem em geral
de características do veículo, como o tipo de combustível usado, e da destinação do
veículo (passeio, carga, passageiros) e foram criados primordialmente com o intuito
de gerar receitas fiscais.
Os impostos sobre a venda de veículos novos, onde adotados, geralmente são
superiores àqueles aplicados sobre outros bens, ou então são colocados como
sobretaxas.
Uma restrição ao uso deste mecanismo é que ele inibe a renovação da frota, que
dentre vários outros efeitos negativos à economia ajuda a manter veículos velhos e
normalmente mais “sujos” em circulação.
Existem diversas formas de se cobrar tributos sobre a manutenção do registro e uso de
veículos automotores. No Reino Unido, existe um imposto fixo anual (lump-sum tax)
cobrado por veículo, mas em outros países os tributos podem variar de acordo com
características físicas como a cilindrada e com a destinação dada ao veículo. Em
alguns países a taxa de registro do veículo é de competência, determinação e
destinação local, como na França; em outros, a taxa de registro reverte para a área de
registro do veículo, em geral para infra-estrutura.
Alguns países adotam diferenciações nas taxas de registro para carros mais novos ou
com características ambientais “limpas”, como o atendimento a padrões de emissão

ou o uso de conversores catalíticos. O uso de energéticos mais limpos ou o tamanho
do veículo também podem determinar descontos na taxa básica de registro.
Os tributos incidentes sobre veículos comerciais via de regra são mais complexos e
sofrem menor número de modificações (para manter a estabilidade dos custos do setor
produtivo).
A seguir são apresentados algumas experiências com tributos sobre veículos.
Áustria
Na Áustria, foi introduzida um “imposto ambiental de registro” em janeiro de 1992,
em função do preço do carro e do seu consumo potencial de combustível.
Adicionalmente, adotou-se uma redução do VAT sobre carros novos de 32% para
20% e sobre carros elétricos de 32% para 10%. Desde maio de 1993, o imposto sobre
carros de passeio é calculada em função da potência e não mais na cilindrada, e carros
sem conversores catalíticos sofrerão uma sobretaxa de 20% a partir de 1/95.
Bélgica
Na Bélgica foi adotada uma “taxa de entrada em circulação” para carros novos
(06/92) e usados (06/93). Esta taxa varia de acordo com a potência do veículo. Esta
taxa pode ser ressarcida em até 50% de seu valor através do sistema do VAT e o
restante pode ser abatido no imposto de renda no caso de uso profissional do veículo.
As deduções de despesas com comutação usando automóveis têm sido drasticamente
reduzidas nos últimos 5 anos.
Estados Unidos
Nos EUA existe um imposto especial para veículos que apresentam consumo de
combustíveis acima da média (Gas-guzzler Tax), que pode variar entre US$ 1000 e
US$ 7700 por veículo.
Finlândia
O imposto sobre veículos leva em conta a presença de conversores catalíticos.
Grécia
Na Grécia isenta-se os carros novos equipados com conversores catalíticos da taxa
sobre registro de veículos (8 a 15% do valor do veículo, de acordo com sua
cilindrada) e da sobretaxa rodoviária durante 5 anos para os proprietários que
sucateiem seus antigos carros. Como conseqüência, cerca de 300.000 carros velhos
foram sucateados e houve uma queda sensível nos níveis de poluição atmosférica nas
grandes cidades.
Noruega
Na Noruega adota-se um imposto diferenciado sobre os preços dos veículos
equipados com conversores catalíticos e que usem eletricidade ou gás em seus
motores.

Suécia
Na Suécia, recentemente o governo propôs ao parlamento a isenção do imposto sobre
vendas para veículos elétricos ou de propulsão mista nos próximos 3 anos a partir de
janeiro de 1995.
Alemanha
Na Alemanha veículos movidos a gasolina e diesel mais poluidores estão sujeitos a
uma carga tributária maior. O objetivo da diferenciação é acelerar a renovação da
frota, induzindo a entrada em circulação de veículos equipados com conversores
catalíticos.
Coréia
A Coréia aplica o “Imposto de Qualidade Ambiental”, que incide sobre veículos a
diesel como ônibus e caminhões. O valor da taxa baseia-se no preço unitário de
conversores catalíticos (no mínimo, US$ 374). A taxa padrão é de US$ 10 por 6
meses por veículo, variando em função de coeficientes regionais, de tempo de
utilização e de emissão potencial de poluentes.
Tabela 4.8: Principais tributos sobre veículos automotores
País tributo
Alemanha Diferenciação tributária em função da emissão de poluentes
Áustria Em função do preço e do consumo (potência)
Reduções no VAT para carros elétricos
Sobretaxa para carros sem conversor catalítico
Bélgica Taxa de entrada em circulação varia com potência
Abatimentos para veículos profissionais
Coréia Imposto qualidade ambiental, sobre veículos diesel
EUA Gas-Guzzler tax, entre US$ 1000 e US$ 7700 por veículo
Finlândia Leva em conta a presença de conversores catalíticos
Grécia Isenção da taxa de registro para veículos novos com conversores
catalíticos de proprietários que encaminhem seus carros usados para
sucateamento
Noruega Diferenciação tributária para veículos com conversores catalíticos e
movidos a gás e eletricidade
Suécia Isenção fiscal para veículos elétricos
4.3 Multas por não-atendimento
Multas por não atendimento a padrões de emissão de poluentes (non-compliance
charges) são aplicadas também sobre a poluição do ar. Exemplos de non-compliance
charges são encontrados nos EUA, China, Coréia do Sul, República Checa e Rússia.
EUA

Um exemplo da aplicação deste instrumento de controle ambiental é observado nos
EUA, que aplicam multas associadas ao baixo desempenho no controle da poluição
do ar.
A aplicação destes mecanismos restringe-se a multas aplicadas sobre veículos pesados
acima dos padrões (que geraram uma arrecadação de US$ 10 milhões em 1987-89) e
sobre emissões de SO2 além do permitido pelos sistema de certificados
transacionáveis 20 (dentro do programa de chuva ácida).
Canadá
Outro exemplo pode ser encontrado no Canadá, onde cobra-se uma sobretaxa dos
estabelecimentos que emitem mais poluentes do que o nível permitido pelas
autoridades e é dado um incentivo fiscal aos estabelecimentos que emitam menos do
que o estabelecido na licença.
República Checa
O modelo checo de non-compliance charges foi introduzido em 1967 para o controle
da poluição das águas, tendo sofrido uma reforma importante em 1991.
Cobra-se uma taxa básica, acrescida em 50% se a fonte emite acima de limites
determinados por lei. Os poluidores são divididos em 4 categorias: grandes, médios e
pequenos poluidores e fontes móveis. Todos os poluidores pagam exceto os
operadores de fontes móveis e os pequenos geradores de energia (

Uma taxa básica é cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 10 diferentes
substâncias. Cobra-se adicionalmente uma taxa suplementar de tratamento, baseada
na carga acima do padrão estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o
caso, coeficientes regionais e coeficientes baseados na freqüência de infrações. Se o
operador reporta defeitos nas suas unidades de controle de poluição este pode ser
isentado do pagamento da taxa básica.
Os recursos são carreados para um fundo de controle da poluição ambiental, usado
para financiar projetos a nível nacional como a construção de unidades coletivas de
controle e lastrear empréstimos para iniciativas de controle.
Como as multas refletem a toxicidade dos poluentes e não os custos marginais de
controle, e não considera as quantidades totais de poluentes lançados, o sistema
coreano não oferece incentivos concretos para a redução das emissões de poluentes.
Adicionalmente, as taxas são baixas, e assim também não servem como uma fonte de
recursos confiável para o fundo de controle de poluição gerido pelo governo.
China
As multas por não atendimento a padrões de emissões de poluentes do ar na China
variam localmente, incidindo sobre as descargas acima do padrão do maior elemento
poluidor.
As tarifas são baixas, não indexadas e podem ser repassadas para os preços das
estatais. Muitas vezes as tarifas são menores do que os custos marginais de controle.
Com isso, o instrumento acaba tendo apenas efeito sobre a receita fiscal, e ao invés de
servir como incentivo a mudanças de comportamento somente ajuda a subsidiar os
órgãos de controle ambiental.
A Tabela 4.9 abaixo mostra alguns casos de multas por desempenho aplicados à
poluição do ar.

Tabela 4.9: Multas por desempenho para a poluição do ar
País Violação Multa proporcional a
EUA Responsabilização
ambientais
por danos Valor do dano causado
Penalidade por não conformidade de Grau de não enquadramento nos
emissões para veículos
padrões
Controle da chuva ácida: emissão de US$ 2000/ton mais compensações
SO2 em excesso de (comércio)
permissões
Canadá Violação de proteção ambiental Estimação do benefício monetário
Coréia do Emissão acima padrões Taxa básica (por faixas) + taxa
Sul
controle por volume de poluentes
acima padrão, tipo poluente
(toxicidade),
reincidência
região e grau de
China Emissão acima padrões Taxa baixas somente sobre a maior
substância poluente, muitas vezes
abaixo do CMg de controle
Rússia Emissão acima padrões 217 taxas básicas, por tipo de
poluente e volume emitido, em 3
faixas de acordo com limites
República Sobretaxa para emissão
estabelecidos.
acima Por poluente
Checa padrões
Federação Russa
No caso russo, aplica-se taxação sobre poluição desde 1991, tendo sofrido alterações
em 1992 e 1993.
O mecanismo de aplicação das taxas é semelhante ao empregado no controle de
poluição da água descrito anteriormente. A principal diferença é que para ar existem
217 taxas básicas ao invés das 198 taxas aplicadas para água.
4.4 Sistemas de depósito-retorno
Sistemas de depósito-retorno têm aplicação restrita para o controle da poluição do ar,
sendo aplicados apenas sobre produtos que possam ser retornados após o seu uso.
Aplicações relacionadas são possíveis sobre (i) bens que descartados
inadequadamente possam causar danos à atmosfera, como por exemplo equipamentos
de refrigeração (geladeiras, ar condicionado) ou (ii) frascos de aerossol contendo
CFCs e similares. Estas aplicações são abordadas no capítulo sobre resíduos sólidos.

Um terceiro grupo de aplicações de sistemas de depósito-retorno está relacionado com
incentivos à renovação da frota de automóveis, através do incentivo ao sucateamento
das unidades mais velhas (e poluidoras).
Apesar de Opschoor et al. (OCDE, 1994) citarem a isenção de imposto adotada na
Grécia para veículos novos no caso do sucateamento do carro que o substitui como
um esquema de depósito-retorno, um trabalho mais recente (OCDE, 1995) qualifica
este instrumento como uma isenção fiscal aplicada sobre um produto.
Os outros esquemas de depósito-retorno adotados na Europa (ECU 77 de depósito e
ECU 110 de retorno na Noruega e ECU 101 de depósito e ECU 178 ou 59 na Suécia)
aplicam-se sobre automóveis e funcionam basicamente para garantir o correto
sucateamento dos mesmos, sendo portanto um problema mais afeito à disposição de
resíduos sólidos do que de poluição atmosférica. em ambos os países a taxa de retorno
varia entre 80 e 90%.
No caso sueco, porém, a diferenciação da quantia retornada (maior para carros em
funcionamento que tenham passado na inspeção nos últimos 14 meses) também tem
um efeito de incentivar o sucateamento de carros mais antigos ainda em circulação,
forçando necessariamente a renovação da frota. Como os veículos mais novos
atendem aos padrões ambientais em vigor, pode-se esperar resultados positivos
também em termos ambientais.
4.5 Certificados transacionáveis
Certificados de poluição negociáveis no mercado apresentam algumas vantagens para
o controle da poluição do ar: melhor distribuição dos custos de controle, possibilidade
de compatibilização entre o crescimento econômico e a proteção ambiental e
flexibilidade.
As condições mais adequadas para a implementação de certificados ocorrem quando:
(i) existem diferenças entre os custos marginais de controle entre os estabelecimentos,
(ii) as concentrações máximas de poluentes são fixadas e eventualmente atingidas,
(iii) o número de firmas atingidas é suficientemente elevado, (iv) as fontes de
poluição são estáticas e facilmente identificáveis, (v) existe potencial para inovação
tecnológica, (vi) o impacto ambiental é independente da localização e do timing das
fontes de poluição, e (vii) a sua implementação é exeqüível e de custo relativamente
baixo.
Exemplos de aplicação destes mecanismos para o controle da poluição do ar existem
nos EUA, na Alemanha, no Canadá e Chile. O México aprovou em 1991 uma
legislação que prevê a implementação de mecanismos de certificados transacionáveis
para fontes estacionárias de poluição do ar, mas estes mecanismos ainda estão em fase
de elaboração.
Estados Unidos
Nos EUA observa-se a mais rica experiência com tradeable permits para a poluição
do ar, que remonta a 1976. A política de comércio de emissões (Emissions Trading

Policy, sancionada em 1982 e revista em 86) permite a comercialização de créditos de
redução de emissões (ERC), que representam o excedente de reduções de emissões
conseguidos além dos níveis básicos de emissão propostos.
Os ERCs podem ser usados em: (i) “bolhas” (bubbles), onde as fontes ganham
flexibilidade para emitirem dentro de uma área onde os padrões são estabelecidos
ponto a ponto através da aquisição de “autorizações de poluição”; (ii) em
“compensações” (offsets), que permitem que grandes poluidores estabeleçam-se em
áreas já saturadas desde que atendam aos padrões mais restritos e que usem seus
certificados adquiridos em outras áreas; (iii) em “redes” (netting), quando uma fonte
pode deixar de atender a novas exigências ambientais desde que não aumente mais
suas emissões ali e em outros lugares e (iv) em “bancos” (banking), onde as fontes
guardam seus ERCs para usos futuros.
No caso das emissões de gases que afetam a camada de ozônio, certificados de
produção e consumo foram emitidos com base nos termos do Protocolo de Montreal.
Os certificados de produção foram alocados aos produtores existentes com base nos
seus níveis de produção de 1986. Os certificados de consumo foram alocados entre os
produtores e os importadores. Os certificados podem ser transacionados inclusive
entre firmas de outros países, desde que estes sejam signatários do Protocolo de
Montreal; a importação destes gases de países não-signatários é de qualquer forma
proibida.
Os resultados deste programa são impressionantes: redução de 50% na produção e
consumo de CFCs já em 1993, projetando-se o completo banimento para 1996.
O programa da chuva ácida (US Acid Rain Program) pretende alcançar em 2010
níveis de emissão de SO2 cerca de 10 milhões de toneladas abaixo dos observados em
1980, chegando a um total de menos de 15 milhões de toneladas anuais.
Para tanto, um programa de certificados foi instituído: os estabelecimentos poluidores
recebem certificados (1 certificado para cada tonelada de SO2) baseados no seu
consumo histórico de combustível e em uma meta de redução de poluição
preestabelecida. Caso o estabelecimento reduza sua emissão abaixo do nível exigido,
ele pode negociar os certificados excedentes ou guardá-los para o futuro. Cerca de
2,8% dos certificados são separados para um leilão público e um programa de vendas,
de modo a balizar os preços no mercado e servir como uma fonte adicional de
certificados para o mercado. As receitas oriundas destas vendas revertem para as
próprias firmas.
Um monitoramento de alta qualidade das emissões é feito, e severas penas financeiras
e de restrição de emissões são aplicadas aos estabelecimentos que violam o sistema.
No caso do SO2 as multas atingem 300% do preço esperado de mercado dos
certificados, atingindo cerca de US$ 2000/ton mais a remoção.
No programa de gasolina oxigenada (Oxygenated Gasoline Program), certificados são
emitidos para refinarias e importadores que trabalhem com gasolina com alto teor de
oxigenação (que polui menos). Estes certificados são negociáveis com refinarias e
importadores que trabalhem com gasolina de baixo teor de oxigênio.

Um programa de créditos para veículos de baixa emissão emite certificados para
fabricantes que vendam veículos com baixos níveis de emissão.
O programa de normalização de emissões (Emissions Averaging Program) é adotado
quase sempre internamente em uma planta ou firma. Um exemplo de sua aplicação é
para controlar as emissões dentro de uma frota de caminhões pesados.
Alemanha
Na Alemanha compensações (offsets) são permitidas para substâncias sujeitas ao
código do ar (TA Luft). Dessa maneira, plantas novas podem estabelecer-se em uma
área já saturada, desde que sejam adquiridos certificados suficientes, emitidos a partir
da adoção de medidas de controle de poluição acima dos padrões mínimos exigidos.
Os padrões ambientais preexistentes não podem ser ultrapassados em mais de 1%.
Para as plantas já existentes pode ser usado um esquema de “netting”, onde plantas
detentoras de certificados seriam isentas de adotar novas medidas de controle.
O emprego dos mecanismos previstos pela legislação alemã tem uma aplicação
restrita, em função das áreas de validade dos certificados serem relativamente
pequenas, da substituição entre emissões de poluentes diferentes não ser permitida e
da não existência de um mercado formal de certificados, o que prejudica a transação
entre as firmas. Adicionalmente, as curvas reais de custos de controle de poluição dão
muita pouca margem de manobra aos estabelecimentos para optarem por níveis (e
custos) de controle diferentes, devido a problemas de escala e indivisibilidades. Isto
leva a uma pequena potencialidade de comércio de certificados entre firmas, quando
elas acabam por ter as mesmas poucas alternativas de controle (Klepper, 1992 apud
OCDE, 1994).
Canadá
O Canadá não adota um sistema formal de mercado de certificados, mas os programas
de controle das chuvas ácidas e dos CFCs contêm alguns elementos similares. Por
exemplo, na província de Ontario a concessionária de serviços de eletricidade pode
trocar certificados de poluição entre suas plantas geradoras. Nesta mesma província
são permitidas trocas de certificados de emissão de NOx e SO2.
Certificados de produção de CFCs podem ser trocados entre plantas de uma mesma
firma, sendo a comercialização entre firmas restrita a 5 tipos de CFCs previstos na
legislação.
No Canadá cobram-se também taxas para a concessão de direitos de poluição dentro
de certos limites por um determinado período (permit fees). Estas concessões não são
intercambiáveis. As receitas advindas destas taxas são revertidas para atividades
relacionadas com o controle da poluição.
Chile
O controle da poluição do ar no Chile baseia-se primordialmente em mecanismos de
comando-e-controle. A nova Lei Geral sobre o Meio Ambiente chilena (março de
1994), porém, propõe o uso de autorizações transacionáveis de emissão de
poluentescomo uma alternativa para o controle da poluição do ar.

Uma experiência bem-sucedida foi o leilão de licenças de tráfego de ônibus em
determinadas vias na capital Santiago.
Um sistema de certificados para a emissão de particulados por fontes fixas na capital
Santiago também foi proposto nos últimos anos, baseado em um sistema de
compensações (offsets).
Cada estabelecimento existente teve uma alocação inicial de certificados baseada nos
fluxos de gases emitidos em 1992 multiplicados pelo padrão desejado de 56 mg/m 3 ,
assumindo 24 horas de operação ininterrupta independente do período real de
operação. As operações de comércio de certificados começaram timidamente em
1995. A maioria dos poucos negócios fechados foi entre diferentes unidades das
mesmas firmas. Acredita-se que as incertezas geradas pela fragilidade institucional do
sistema, gerido pelo PROCEFF (Programa de Controle de Fontes Fixas de Poluição)
expliquem os tão baixos níveis de negociação atuais.
A capacidade de gestão do sistema teve que ser desenvolvida a partir do zero,
incluindo-se também todo o processo de monitoramento. As informações sobre
emissões são atualmente fornecidas pelos próprios poluidores, e medidas de
concentração de poluentes são realizadas por laboratórios privados comissionados.
Um controle mais estrito teve que ser feito sobre estes laboratórios para evitar
problemas relacionados com equipamento inadequado e até corrupção.
A realização de medições adequadas de emissões a partir dos processos industriais
outros que aquecedores e boilers, porém, provou ser de difícil consecução devido a
problemas técnicos. Em função disso, os offsets para estes processos ainda não estão
sendo requeridos e os prazos previstos em lei já foram ultrapassados.
Adicionalmente, a recente transferência do PROCEFF para o Ministério da Saúde,
que tem uma clara inclinação em favor de medidas de comando-e-controle, contribuiu
ainda mais para retardar a total implementação do sistema de certificados.
Outras críticas ao sistema estão baseadas no fato de o sistema eleger como poluente a
ser controlado material particulado fino (PM-10), enquanto que outras frações de
particulados e outros poluentes também contribuem para alterar a qualidade do ar.
Ademais, as medições de emissões nas chaminés são realizadas para PM total ao
invés de PM-10.
Outro problema identificado no sistema é a falta de uma dimensão espacial: não
existem restrições para a transação de offsets baseadas na localização das fontes, o
que pode concentrar as fontes poluidoras em áreas restritas onde a qualidade
ambiental certamente ficaria muito aquém do desejado.
A Tabela 4.10 abaixo resume estas experiências:

Tabela 4.10: Experiências com certificados transacionáveis para a
poluição do ar
País Objeto
Canadá Controle de CFCs
Controle da chuva ácida
Alemanha Poluição do ar: Compensações e Rede
EUA Direitos de produção e consumo de gases que afetam a camada de ozônio
Programa Chuva ácida
Créditos para gasolina oxigenada
Créditos para produção de veículos de baixa
Chile Material particulado (PM-10) em Santiago
Licenciamento de tráfego de ônibus na Capital

5. Experiência Internacional na Aplicação de IEs para a Gestão
Ambiental da Água
Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
5.1 Incentivos Fiscais e Subsídios
Da mesma forma que para a poluição do ar, praticamente todos os países pesquisados adotam
mecanismos desta natureza para incentivar o controle da poluição da água. Algumas das
principais experiências de incentivos fiscais e creditícios relacionados com o controle da
contaminação dos corpos d’água são apresentados a seguir.
Países da OCDE
Austrália, Bélgica, Japão e Noruega concedem deduções sobre impostos para despesas com
prevenção e controle da poluição. Em Portugal, a exemplo do estabelecido para a poluição do
ar, investimentos ambientais das empresas podem ser abatidos dos impostos, a critério das
autoridades. A legislação portuguesa também prevê alíquotas reduzidas do imposto sobre
consumo para máquinas e equipamentos destinados ao monitoramento e controle de poluição.
Gastos com a conservação de recursos hídricos (RH) são dedutíveis de impostos nos EUA e
Austrália. Nos EUA, adicionalmente, os juros da dívida contraída pelos estados e localidades
para controle da poluição podem ser isentos do imposto de renda federal. Na Turquia gastos
com P&D de novas tecnologias (inclusive ambientais) podem ser deduzidos até um limite de
20% do imposto corporativo devido.
Sistemas de depreciação acelerada de investimentos em equipamentos de controle de poluição
existem no Canadá (para instalações construídas antes de 1974), Finlândia, França, Holanda,
Irlanda, Japão e Suíça (para equipamentos destinados à economia de RH).
A Dinamarca oferece subsídios para a recuperação de óleo residual, que poderia de outra
forma acabar contaminando as águas. Em Portugal investimentos das empresas em proteção
ambiental podem receber subsídios, dependendo da avaliação das autoridades.
Na Irlanda as empresas podem candidatar-se a empréstimos de capital proporcionais às suas
contribuições para os gastos das autoridades locais no tratamento de efluentes.
A Tabela 5.1 a seguir sumariza as experiências relatadas:

Tabela 5.1: Incentivos fiscais e creditícios para o controle da poluição da água
País Redução impostos Depreciação acelerada Créditos e Subsídios
Austrália Prevenção e controle da poluição
Gastos com conservação de RH
Barbados Conservação de água - setor turismo Tecnologias ambientais -
setor turismo
Bélgica Investimentos ambientalmente
corretos
Canadá Atividades de controle
em estabelecimentos
Colômbia Deduções no IR e VAT para
investimentos
poluição
em controle de
pré-1974
Investimentos em
controle da poluição
industrial
Dinamarca Coleta de óleo residual
Equador Investimentos em recuperação de
mercúrio nos garimpos
EUA Juros da dívida de estados e governos
locais isentos de IR federal
Gastos com conservação de água por
fazendeiros
Finlândia Investimentos em
controle da poluição
França Investimentos com
controle de poluição
industrial
Holanda Prevenção poluição
Irlanda Equipamentos de
controle de poluição
(25%)
Gastos para controle da
poluição de origem
Jamaica Investimentos em controle de
poluição nas Zonas Livres
Japão Controle da Poluição habilita a
reduções nos impostos de renda,
corporativo e predial e territorial.
México Equipamentos controle e prevenção
poluição fora das 3 cidades mais
congestionadas
Noruega Isenção do imposto sobre
investimentos para atividades de
controle de poluição
Portugal Descontos no VAT para
monitoramento e controle da poluição
Redução impostos para proteção
ambiental (caso a caso)
agrícola
Depreciação adicional de
14% para controle da
poluição
Equipamentos para
controle de poluição
Suíça Equipamentos para
economia de RH
Turquia Gastos em P&D de novas tecnologias
(inclusive ambientais)
Venezuela Investimentos em controle da
poluição industrial
América Latina
Investimentos em
recuperação de mercúrio
nos garimpos
Empréstimos de capital
no valor das contribuições
das empresas para gastos
das autoridades locais no
tratamento de efluentes
Subsídios para
investimentos em
proteção ambiental (caso
a caso)
Somente Chile e Peru, dentre os países da América Latina pesquisados, não aplicam
incentivos fiscais ou creditícios para o controle da poluição da água.
56

Reduções na carga tributária são aplicados em Barbados (para conservação de água pelo setor
de turismo), na Colômbia, no Equador (para a redução dos despejos de mercúrio pelos
garimpos), na Jamaica (para investimentos em controle nas Zonas Livres) e na Venezuela.
Subsídios são oferecidos para investimentos em tecnologias ambientais pelo setor de turismo
em Barbados, para os investimentos em controle de poluição na Colômbia e para a redução
dos despejos de mercúrio pelos garimpos no Equador.
No México dá-se uma dedução de 91% dos gastos em equipamento de prevenção e controle
de poluição para investimentos em áreas localizadas permanentemente em território nacional
e fora das três cidades mais poluidas (México, Monterrey e Guadalajara). Uma taxa de
depreciação acelerada de 50% ao ano é dada para equipamentos de controle de poluição.
5.2 Tributação
5.2.1 Pelo uso direto
Em todos os países cobram-se tarifas pelo serviço de fornecimento de água, de modo a cobrir
as despesas de captação, tratamento e transporte. Na maioria dos casos estas tarifas são
determinadas em função dos custos marginais dos serviços de captação, tratamento e
transporte ou em função de custos históricos de abastecimento.
Outra categoria de tarifa é a que reflete uma preocupação com uma eventual escassez de água
de boa qualidade para consumo. Considera-se, assim, o uso da água para consumo como um
serviço ambiental a ser cobrado; neste caso, a cobrança baseia-se no custo de uso da água.
Tarifas assim são cobradas pelos seguintes países:
França
Na França uma taxa sobre o volume de água extraído e consumido é cobrada pelas
autoridades de bacias hidrográficas desde 1966. Sua aplicação é variável entre as bacias,
sendo porém uniforme dentro de cada uma delas. O nível de taxação depende da origem
(superficial ou subterrânea) e das características particulares de cada região.
Uma taxa ambiental sobre a contaminação das águas também é cobrada dos usuários
industriais e domiciliares. Esta taxa será descrita mais adiante. A arrecadação total das taxas
de uso e contaminação alcançou US$ 1,23 milhões em 1993 e US$ 1,44 milhões em 1994.
Holanda
Na Holanda cobra-se desde 1983 uma taxa por volume sobre o uso de águas subterrâneas.
Esta taxa, de competência provincial, alcança US$ 0,54/100 m 3 e é rubricada para pesquisa e
conservação dos RH subterrâneos. As receitas geradas estão em torno de US$ 5,5 milhões
anuais.
Desde 1995 existe, adicionalmente, uma taxa federal pelo uso da água subterrânea com
valores entre US$ 18,34 por 100m 3 para companhias de água e US$ 9,15 por 100m 3 para
outras indústrias. Estima-se que as receitas geradas alcancem US$ 170 milhões em 1995.
Colômbia
57

A regulamentação do uso da água na Colômbia data da década de 1940, com o
estabelecimento das taxas de serviço de vigilância. A partir de 1974 as taxas sobre o uso da
água estão a cargo do Instituto de Recursos Naturais Renováveis (Inderena) e das agências
ambientais regionais, que estabelecem os níveis de taxação aplicáveis.
Existem 8 níveis de taxação propostos a nível federal em função do uso da água. Estas taxas
são consideradas insuficientes para alterar os padrões de consumo, e não são coletadas
sistematicamente na maioria das bacias.
Algumas experiências localizadas, porém, mostram o potencial da taxação sobre o consumo
de água como instrumento de política ambiental. Um exemplo foi o aumento da taxa sobre
consumo decorrente da redução da disponibilidade da água na lagoa Tota: em 1990 o valor da
taxa foi triplicado, e em 1993 o valor foi aumentado em mais 70%. Como resultado o
consumo de água da lagoa caiu em cerca de 50%.
Provavelmente a mais importante experiência de taxação pelo uso da água seja o do Vale do
Cauca, onde desde 1978 uma taxa única foi cobrada para todos os usuários. O sistema evoluiu
para uma diferenciação das taxas pelo uso, mas sempre com o objetivo de financiar o órgão
ambiental; mudanças no comportamento dos consumidores são consideradas com um
benefício acessório do sistema de taxação.
Atualmente as taxas são calculadas com base no total dos investimentos em controle,
monitoramento e administração das bacias divididas pelo volume total de água de cada bacia.
Um multiplicador é aplicado a este valor de acordo com o tamanho do usuário.
A arrecadação em 1994 alcançou US$ 2,4 milhões, e projeta-se para 1996 uma arrecadação de
US$ 4 milhões.
Outros países
Na Bélgica as regiões de Flandres e Valônia introduziram em 1990 taxas sobre a retirada de
água. Na Finlândia uma taxa semelhante é de cunho municipal, e na Irlanda a taxa é cobrada
pelas autoridades locais.
Na Dinamarca está sendo estabelecida uma taxa ambiental sobre a água encanada de uso
domiciliar no período 1994-98. O valor da taxa em 1994 era de US$ 0,157 /m 3 , devendo
alcançar US$ 0,876/m 3 até 1998.
Na Austrália, o estado de Nova Gales do Sul cobrou uma taxa transitória pelo uso da água
entre 1989 e 1993. A taxa, rubricada para um programa de política ambiental, arrecadou cerca
de US$ 600 milhões no período.
México, Chile, Jamaica e Venezuela são países onde as legislações que criam mecanismos de
taxação sobre o consumo de água baseado em bacias hidrográficas aguardam implementação
ou estão em fase de discussão (Chile e Jamaica).
A Tabela 5.2 abaixo sumariza as principais experiências de taxação pelo uso da água.
58

Tabela 5.2: Taxação pelo uso da água
País Taxa
Austrália Taxa transitória pelo uso da água entre 1989 e 1993 rubricada para
programa de política ambiental.
Bélgica Taxas sobre retirada da água em Flandres e Valônia.
Chile Legislação em fase de discussão
Colômbia Previsão de taxa sobre uso de água, em 8 níveis em função do tipo
de uso. Taxas muito baixas e com aplicação não sistemática, usadas
primordialmente para financiamento dos órgãos ambientais.
Dinamarca Taxa ambiental sobre uso de água pelos domicílios em implantação
até 1998 (valor projetado em 98 de US$ 0,876/m3 ).
Finlândia Taxa municipal sobre consumo
França Taxa sobre extração e consumo definida pelas bacias hidrográficas.
Nível depende da origem (superficial ou subterrânea) e da região.
Holanda Taxa provincial (US$ 0,54/100m3 ) sobre uso água subterrânea,
rubricada para pesquisa e conservação dos RH.
Taxa federal sobre uso de água subterrânea (US$ 18,31/100m3 para
cias. de água e US$ 9,15/100m3 para indústrias).
Irlanda Taxa de cunho local sobre consumo
Jamaica Legislação em fase de discussão
México Legislação em fase de implementação
Venezuela Legislação em fase de implementação
5.2.2 Pela contaminação
Da mesma forma que no caso do uso da água para consumo, deve ser feita uma distinção
entre o pagamento pelo uso das redes de coleta e das plantas de tratamento de esgotos e as
taxas sobre a disposição direta de efluentes. A seguir serão apresentadas as principais
experiências de taxação sobre poluição dentre os países pesquisados.
Alemanha
Na Alemanha cobra-se a nível nacional desde 1981 uma taxa sobre a descarga direta de
efluentes nos corpos d’água, a qual é atrelada ao sistema de licenciamento como uma forma
de incentivar os poluidores a adotar as medidas de controle mais modernas disponíveis.
O valor da taxa depende de um índice de toxicidade dos efluentes, o qual é calculado a partir
de um conjunto de poluentes como substâncias oxidáveis, organohalogênios, metais, fósforo e
nitrogênio.
O lançamento dos efluentes depende de autorização das autoridades locais. No caso do
poluidor atender a determinados padrões (que são constantemente revistos em função dos
avanços tecnológicos) concede-se um desconto de 75% na taxa a ser cobrada. Prevê-se a
redução do desconto da taxa de 75% para 50% em 1999, caso as metas de controle de
poluição sejam atingidas. Adicionalmente, novos investimentos em controle de poluição
podem ser deduzidos da taxa a ser paga.
59

Como a taxa somente é cobrada sobre os lançamentos diretos de águas residuais, os
operadores das empresas de saneamento repassam os valores cobrados aos usuários dos seus
sistemas de coleta de esgotos.
O valor da taxa básica tem crescido bastante nos últimos anos. Em 1981, a taxa valia US$ 7
por unidade padrão de toxicidade (ut); em 1993 alcançava US$ 36/ut e projeta-se um valor de
cerca de US$ 43/ut para 1997.
A arrecadação referente ao ano de 1991 alcançou US$ 207 milhões, dos quais 141 milhões
(68%) foram gastos em medidas de proteção dos RH e 37 milhões (18%) foram alocados para
administrar a cobrança da taxa.
França
Na França uma taxa sobre as descargas de poluentes domésticos e não-domésticos é cobrada
desde 1968, baseada na origem e destino dos efluentes.
As taxas sobre a disposição dos efluentes domésticos aplicam-se sobre todos os municípios
com mais de 400 habitantes, como uma sobretaxa sobre o volume de água fornecida. Os
níveis de taxação são determinados pela combinação de (i) as descargas diárias por habitante
nos últimos 5 anos; (ii) o número de residentes (habitantes temporários têm peso 0,4); e (iii)
um “fator de aglomeração”, que é função das descargas por município. A taxa varia também
com um coeficiente que reflete o nível de coleta de esgotos e tratamento.
As substâncias sujeitas a taxação nos efluentes não-residenciais são especificados em uma
lista pelas autoridades. A taxa aplica-se a estabelecimentos que tenham um equivalente
populacional (EP) superior a 200 pessoas. Se o efluente é lançado em uma rede de esgoto,
somente são taxados os estabelecimentos com vazão superior a 6000 metros cúbicos anuais.
Cada fonte de emissão é analisada individualmente e classificada em faixas de emissão. A
taxa é calculada com base nas emissões potenciais de poluentes, função do nível mensal de
atividade da planta. Medições podem ser solicitadas para calibrar os níveis de emissão tanto
pelo estabelecimento quanto pela autoridade de bacia.
Finlândia
Na Finlândia cobram-se taxas municipais sobre o lançamento de esgotos. Adicionalmente, o
governo cobra uma taxa de proteção das águas e uma taxa de gerenciamnto da pesca.
A taxa de proteção das águas incide sobre os grandes poluidores e é rubricada para a proteção
dos RH. Estima-se que as receitas geradas por esta taxa alcançaram US$ 403 mil em 1993 e
US$ 423 mil em 1994.
A taxa de gerenciamento da pesca incide sobre os poluidores e os construtores localizados
próximos aos corpos d’água e é rubricada para financiar os gastos governamentais com a
preservação dos estoques pesqueiros. A receita desta taxa foi de US$ 630 mil em 1993 e US$
670 mil em 1994.
Holanda
Na Holanda uma taxa cobrada pelo despejo de poluentes em águas superficiais é cobrada
desde 1969. A taxa aplica-se sobre a poluição das águas estaduais, acrescida de uma taxa a
60

nível local e uma contribuição direta ou indireta para a operação de plantas de purificação de
água (também local).
As alíquotas são fixadas com base no tipo de poluentes e na forma de disposição. No caso de
matérias orgânicas, a taxa é unificada sob a forma de equivalente populacional (EP),
enquanto que para outros poluentes é calculada com base no conteúdo em peso do poluente
em questão lançado por dia. Existem faixas diferenciadas para grandes, médios e pequenos
poluidores. Os grandes poluidores são sujeitos a medições diretas de seus efluentes. Estas
taxas também são cobradas para os domicílios.
O valor das taxas é determinado em função dos custos necessários para combater e prevenir a
poluição das águas superficiais.
Colômbia
Na Colômbia, taxas sobre a contaminação das águas são cobradas desde 1974 pelas agências
ambientais regionais (CAR), cobrindo nos poucos casos onde foi aplicada apenas os custos
dos sistemas de monitoramento.
Os resultados em termos de arrecadação foram inexpressivos, devido a disputas judiciais
lançadas pelos agentes sob os quais incidia a taxação, baseadas na argumentação de que as
autoridades ambientais não proviam o aumento na qualidade ambiental previsto e também
porque estes mecanismos eram orientados somente para os agentes privados, deixando de fora
importantes poluidores estatais como as companhias de saneamento.
A Lei nº 99, de 1993, prevê a adoção de taxas sobre o lançamento de efluentes proporcionais
aos danos causados (taxas pigouvianas), sendo aplicadas sobre todas as atividades
independente de classes de usos previstos pelas autoridades ambientais, com o objetivo
explícito de induzir mudanças de comportamento ambiental. Estas taxas têm duas
componentes, uma destinando-se a pagar pelos serviços ambientais como a diluição de
efluentes (retribuitiva) e outra que procura cobrir os custos de degradação e recuperação
ambiental (compensatória).
As taxas retributivas não podem ser cobradas sobre emissões além de padrões determinados
pelas autoridades ambientais. Estes padrões estão sendo objeto de acordos entre governo e
empresários, no sentido de fixar metas de curto, médio e longo prazo para estes padrões.
Ademais, existe a possibilidade de se combinar estas taxas retributivas com multas por nãoatendimento
(non-compliance charges).
A especificação do sistema de cobrança e a determinação dos níveis de taxação é
responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente, que deve fazer revisões anuais dos
procedimentos. O ministério também determina uma taxa mínima nacional. As autoridades
ambientais locais (rurais e urbanas) aplicam os critérios e estabelecem suas taxas, desde que
sejam maiores do que a taxa mínima nacional.
Como as taxas devem ser proporcionais aos níveis de emissão de efluentes e não podem, por
motivos técnicos, ser aplicadas sobre fontes não-pontuais de emissão, sua abrangência fica
restrita na prática a algumas indústrias que produzem poluição pontual e às companhias de
saneamento.
61

A solução encontrada pelas autoridades colombianas foi a criação de “taxas intermediárias”,
que não refletem plenamente os custos marginais ambientais mas que refletem os custos
marginais para atingir metas ambientais previamente determinadas.
Estudos sobre o impacto da aplicação dessas taxas pigouvianas revelaram que os impactos
sobre a economia seriam consideravelmente baixos. Se fosse estabelecido, por exemplo, um
nível de redução de 90% das cargas potenciais, haveria uma queda máxima de 0,04% no PIB
e uma aumento de cerca de 0,02% nos índices de preços ao consumidor. Estima-se que os
impactos seriam 10 vezes menores dos que os provocados por um aumento de 20% no preço
da gasolina.
República Checa
O modelo checo de taxação da poluição das águas foi introduzido em 1966, tendo sofrido uma
reforma importante em 1973, com a introdução do princípio do poluidor-pagador,
regulamentado em 79. Emendas foram introduzidas em 1988 e 1992, data da atual legislação.
As taxas incidem sobre todas as empresas que lançam matéria orgânica (medida em DBO),
sólidos em suspensão, óleos e graxas, sais inorgânicos não dissolvidos, acidez e alcalinidade
aparentes, com duas componentes: uma taxa básica, compatível com os custos de remover os
poluentes lançados e uma sobretaxa, relacionada ao nível resultante de contaminação da água
onde os efluentes são lançados 21 .
A taxa básica é tratada para fins fiscais como um custo operacional, enquanto que a sobretaxa
incide sobre o lucro da empresa. As tarefas de administração e coleta das taxas e
monitoramento são realizadas pelos órgãos de bacia (Podniky Povodí).
Coréia do Sul
Na Coréia do Sul existe desde 1993 um “imposto de melhoria da qualidade ambiental”,
cobrado duas vezes ao ano sobre prédios em função do seu consumo de água e que é aplicado
de forma diferenciada por região e por tipo e área do prédio.
O consumo de água é usado como proxy da geração de poluição (multiplica-se o volume de
água por coeficientes de carga poluidora). Os valores cobrados refletem os custos médios de
unidades de tratamento de esgoto (US$ 0,15/ton de esgoto) multiplicados pela quantidade
poluição lançada e coeficientes de ajuste regionais.
Cerca de 42.000 edifícios ligados ao setor terciário estão sujeitos a este imposto. Hospitais,
igrejas, escolas, prédios residenciais e edifícios públicos, entre outros, estão isentos.
Os estabelecimentos industriais, depósitos, estacionamentos, etc. também são isentos dessa
taxa pois estão sujeitos ao sistema de multas por não-atendimento, que será analisado mais
detalhadamente a seguir.
A arrecadação referente ao segundo semestre de 1993 deste sistema alcançou cerca de US$
27,8 milhões de dólares.
A Tabela 5.3 abaixo apresenta taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos d’água:
21 A sobretaxa é analisada com mais detalhes na seção sobre multas por desempenho.
62

Tabela 5.3: Taxas cobradas pelo despejo de efluentes nos corpos d’água
País Instrumento
Alemanha Sobre descargas diretas em função da toxicidade, com desconto de 75% para
os que atendem a padrão
Bélgica Sobre a poluição das águas em Flandres e na Valônia
Colômbia Proposta de taxas pigouvianas, com componente compensatória e
componente retribuitiva.
Na prática, adoção de taxas “intermediárias” que refletem custos marginais
para atingir metas ambientais determinadas.
Coréia “Imposto de melhoria”, cobrado de determinados prédios em função de seu
consumo de água (usado como proxy do lançamento de efluentes).
Finlândia Taxas municipais
Taxa proteção águas, sobre grandes poluidores
Taxa gerenciamento pesca, sobre empresas e construtoras com atividade
próxima a corpos d’água
França Reflete organização em bacias hidrográficas.
Efluentes domésticos: cobrada aos municípios em função da população,
descargas per capita, fator de aglomeração e nível de coleta e tratamento.
Não domésticos: calculada caso a caso em função do tamanho da empresa,
atividade e tipo de atividade. Medições podem ser solicitadas por ambas as
partes.
Holanda Taxa estadual poluição água
Taxas locais poluição água
Faixas diferenciadas por tamanho poluidor. Valor das taxas função custos de
controle.
Irlanda Sobre lançamento de esgotos (competência local)
Rep. Checa Taxa básica sobre emissão poluentes, acrescida de sobretaxa (noncompliance)
para os que poluem além dos padrões.
Turquia Taxa sobre a poluição gerada por indústrias e domicílios em função do
consumo de água
Outros países
Na Dinamarca alguns municípios cobram taxas sobre o lançamento de esgotos, e uma taxa de
caráter nacional está em estudos para ser lançada em 1997. As regiões de Flandres e Valônia,
na Bélgica, cobram taxas sobre a poluição das águas desde 1990.
Na Turquia uma taxa sobre o lançamento de efluentes é cobrada de indústrias e domicílios em
função do seu consumo de água. Na Irlanda, as autoridades locais cobram pelo lançamento de
esgotos, e a emissão das licenças de operação de atividades poluidoras também são cobradas.
5.2.3 Sobre produtos
A aplicação de tributos sobre produtos no controle da poluição hídrica é bem mais restrito do
que no caso do ar e dos resíduos sólidos, sendo observada principalmente nos países da
63

OCDE e incidindo basicamente sobre produtos cujos usos potencialmente contaminam as
águas superficiais e subterrâneas.
Exemplos são tributos cobrados sobre fertilizantes e pesticidas e sobre óleos lubrificantes. Em
ambos os casos, a contaminação das águas é apenas um dos objetos de preocupação, pois
estes produtos também podem afetar o uso do solo e poluir o ar.
No caso dos fertilizantes, o efeito danoso advém da eutroficação da água, o que pode acarretar
a depleção do oxigênio dissolvido e causar desequilíbrios importantes. No caso dos pesticidas
o efeito tóxico e cumulativo na biota é o mais importante, enquanto que no caso de óleos e
graxas o dano é causado (i) na interrupção da interface ar-água, interrompendo os fluxos
gasosos e (ii) pelo efeito tóxico sobre os organismos.
5.2.3.1 Tributação sobre fertilizantes e pesticidas
Tributos sobre fertilizantes ou pesticidas são adotados em diversos países da OCDE:
Austrália
Na Austrália, o imposto geral sobre vendas de 21% é aplicado sobre fertilizantes e pesticidas,
mas pode ser alvo de isenção para agricultores registrados, como incentivo à produção.
Áustria
Um imposto sobre fertilizantes foi adotada na Áustria em 1986, e apesar do pequeno valor
reporta-se ter tido um grande efeito de redução do uso.
Bélgica
Uma taxa sobre a disposição de esterco animal é cobrada desde 1991 na região de Flandres,
para custear a organização do “Mestbank”, órgão responsável pela disposição adequada dos
excedentes deste produto. A taxa apresenta dois componentes: um básico, cobrado sobre o
conteúdo de N e PO4, e uma taxa de disposição baseada na quantidade de produto depositada
no Mestbank anualmente.
A partir de 1995 alguns tipos de pesticida serão alvo de tributação nacional na Bélgica.
Holanda
Na Holanda existe uma taxa semelhante, cobrada com base no peso de PO4 produzido na
fazenda por hectare-ano. Existem três faixas de taxação:
* Menos de 125 kg PO4/ha.ano: isento;
* Entre 125-200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,13/kg
* Mais de 200 kg PO4/ha.ano: taxa de US$ 0,27/kg.
64

Dinamarca
Na Dinamarca, o tributo sobre os pesticidas depende da quantidade em que é comercializado.
Em embalagens menores que 1 kg (que caracteriza o uso doméstico) é cobrado um imposto
que equivale a 17% do preço por atacado mais taxas sem VAT, enquanto que para
quantidades maiores a alíquota é de 3% do preço por atacado sem taxas e VAT. No caso de
produtos importados a alíquota é única, de 10% do preço de importação.
Finlândia
A Finlândia repeliu um imposto sobre fertilizantes a ser cobrado com base no conteúdo de P e
N em 1994. Cobra-se uma taxa de registro e controle de pesticidas.
Noruega
A Noruega cobra impostos sobre fertilizantes e pesticidas desde 1988. O imposto sobre
fertilizantes, baseado no conteúdo de N e P por peso, é cobrado dos atacadistas e atinge a
cerca de 20% do preço ao consumidor de determinados produtos. O tributo sobre pesticidas é
pago pelos importadores, atingindo 13% do preço por atacado mais 6% de taxa de controle,
esta rubricada para registro e controle de pesticidas.
Suécia
A Suécia cobra impostos sobre fertilizantes desde 1984, cobrado pelo peso de Nitrogênio
(US$ 0,21/kg) e Cádmio (se este ultrapassar 5 g/ton de fósforo, US$ 3,85/g) contido no
fertilizante. Um imposto sobre pesticidas é cobrado na base de US$ 2,57 por kg de substância
ativa.
5.2.3.2 Tributação sobre outros produtos
Finlândia, França, Itália e EUA cobram taxas sobre óleos e graxas rubricadas para o
tratamento do óleo residual e dos danos causados pela sua disposição inadequada. Na
Noruega, a taxa reverte para o orçamento geral.
5.3 Multas por não-atendimento
Dispositivos de penalidades econômicas baseados no desempenho ambiental são aplicados em
diversos países na gestão dos recursos hídricos.
As sanções geralmente são aplicadas sob a forma de taxas (non-compliance charges)
calculadas em função da emissão de poluentes além de limites estabelecidos pelas
autoridades. Muitas vezes as multas por não-atendimento são acompanhadas de dispositivos
de intervenção nas empresas, como a suspensão de licenças de operação, paralização das
atividades e até fechamento, o que pode trazer certa confusão com os mecanismos de
comando-e-controle.
México, Rússia, China, Coréia do Sul e a República Checa são exemplos de países que
aplicam multas por desempenho sobre os poluidores das águas:
65

México
Uma aplicação de multas por não-atendimento para o controle da poluição da água é
encontrado no México, que adota desde 1981 instrumentos previstos no Código Federal das
Águas e na Lei Federal de Direitos sobre as Águas com o objetivo de reduzir o volume de
efluentes e incentivar as firmas a investir em controle da poluição.
A responsabilidade pela gestão dos efluentes líquidos é municipal. A infra-estrutura para a
preservação da qualidade das águas a nível federal é responsabilidade da Comissão Nacional
das Águas (CNA).
As taxas devem ser cobradas por volume despejado de acordo com a zona de disposição
definida por lei. Na prática, as taxas são determinadas pelo volume mensal de efluentes, a
zona de disposição e a diferença entre a poluição permitida e a produzida. Dois poluentes são
considerados: a demanda química por oxigênio (DQO) e o total de sólidos em suspensão
(SST). Poluidores que lançam volumes menores que 3000 m 3 têm a taxa calculada com base
apenas no volume de efluente multiplicado por uma taxa unitária fixa.
Exceções são concedidas àqueles que atendam aos parâmetros das condições especiais de
descarga, àqueles que despejem efluentes em sistemas de drenagem e esgoto privados e para
aqueles que detenham um certificado da CNA que ateste que a água usada é retornada ao
ambiente nas condições originais.
Em dezembro de 1995 a Lei Federal de Direitos sobre as Águas foi modificada, estabelecendo
que as taxas passariam a ser cobradas em função do tipo de corpo d’água receptor ao invés de
“zonas de despejo”, em função do uso atual da água e dos níveis de tratamento requeridos
para manter a quantidade de poluentes sob controle.
Três categorias de corpos d’água foram criadas: (i) corpos d’água que requerem baixo nível
de tratamento; (ii) corpos d’água que requerem tratamento secundário; e (iii) corpos d’água
que requerem tratamentos sofisticados. Adicionalmente, não são mais concedidas isenções
para poluidores abaixo dos níveis padrão de SST e DQO.
De acordo com o corpo receptor, poluidores com descargas mensais menores que 3000 m 3
podem continuar pagando suas taxas em função de uma taxa uniforme (flat-rate).
Exceções continuam sendo concedidas, agora para serviços de abastecimento públicos de
municípios com menos de 2500 habitantes. Foi concedida também uma carência das taxas até
outubro de 1996 para os poluidores que comprovassem um progresso de pelo menos 80% nas
obras de controle estivessem construindo para atender aos padrões estabelecidos. Empresas já
regularizadas podem ter dívidas passadas perdoadas com as taxas. Estes mecanismos não
incidem também sobre os estabelecimentos agrícolas.
O processo de fiscalização é baseado na auto-declaração, com visitas aleatórias de grupos de
fiscais dirigidas sobre os grandes poluidores. Isso ocorre em função da falta de infra-estrutura
da CNA e tem como reflexo os baixos níveis de arrecadação auferida: as taxas sobre a
descarga de poluentes da água representaram em 1994 apenas 2% da arrecadação da CNA.
Esta arrecadação é dirigida para o Tesouro nacional, e a CNA recebe uma parte disso através
de verbas orçamentárias. Ademais, os atuais níveis de taxação já são suficientemente elevados
para inviabilizar diversos usineiros de açúcar e companhias de saneamento.
66

Federação Russa
No caso russo, a taxação sobre poluição é aplicada desde 1991, tendo sofrido alterações nos
anos seguintes. As taxas aplicam-se sobre três faixas, em função de dois limites calculados em
função de padrões ambientais: Descarga Máxima Permitida (MPD), a qual garantiria nenhum
dano à saúde humana em função das poluição (e em certos casos os danos aos ecossistemas
são levados em conta), e a Descarga Temporariamente Permitida (TPD), que baseia-se nos
recursos tecnológicos e financeiros disponíveis. Ambos os níveis são arbitrados pelo governo,
através de acordo entre os ministérios da economia e das finanças e da agência ambiental
central.
As taxas sobre emissões abaixo do MPD são encaradas como um custo de produção, enquanto
que as demais (acima do MPD e acima do TPD) são aplicadas sobre o lucro líquido das
firmas.
As taxas são aplicadas sobre o volume de cada poluente lançado com valores unitários
calculados com base em (i) no valor arbitrado pelo governo, (ii) corrigidos por fatores
arbitrados pelo governo central e me certos casos pelas autoridades regionais em função de
peculiaridades ambientais e sociais locais e (iii) isenções ou privilégios podem ser concedidos
pelas autoridades locais e/ou regionais em função dos gastos ambientais do poluidor. O
pagamento das taxas não exime os poluidores de responsabilidades por danos ou da sua
obrigação de adotar medidas de controle.
As receitas são distribuídas entre o orçamento federal (10%) e os restantes 90% para os
fundos ambientais não-orçamentários: 10% para uso federal, 30% regional e 60% local.
República Checa
Além das taxas regulares cobradas pela poluição das águas geradas pelos estabelecimentos
industriais, a República Checa aplica sobretaxas aos estabelecimentos cujas emissões de
poluentes excedem os padrões estabelecidos.
Existem diversas isenções e exceções à aplicação das sobretaxas, como por exemplo, as
empresas estatais não lucrativas, as empresas que operem estações de tratamento de efluentes
que atendam aos limites de poluição e para agentes isentos das taxas básicas. A sobretaxa tem
um valor limite de 100% da taxa básica; se os efluentes são lançados em cursos d’água que
servem para o abastecimento humano a sobretaxa pode alcançar 200%.
China
A legislação chinesa permite às autoridades locais e federais estabelecer programas
experimentais de controle de poluição, os quais têm abrangência e duração limitada e servem
para avaliar novos instrumentos antes de sua implementação.
Na China, são aplicadas multas compensatórias e punitivas aos poluidores que ultrapassam os
níveis permitidos de emissão. Estas taxas variam localmente e incidem somente sobre as
concentrações da principal substância poluente da fonte.
Até 80% da multa pode ser reinvestida em controle de poluição para as firmas mais antigas.
Como as tarifas podem ser repassadas para os preços das estatais, são muito baixas (muitas
67

vezes abaixo do custo marginal de controle), e não indexadas, seu efeito acaba ficando restrito
ao financiamento dos órgãos de controle.
A Tabela 5.4 a seguir sumariza as multas e incentivos por desempenho para o controle da
poluição da águas.
Tabela 5.4: Multas por desempenho para o controle da poluição da água
País multas
China “Sistema de responsabilidade” com multas por desempenho
Multas compensatórias e punitivas, que variam localmente e incidem apenas
sobre a principal substância poluidora
Legislação permite programas experimentais
Até 80% multas podem ser revertidas para controle
Valores unitários muito baixos: objetivo é arrecadação
Coréia Taxa básica por volume em 5 faixas para 15 substâncias, acrescida de taxa
de tratamento - função de custo marginal controle e coef. regionais e de
frequencia de infrações
Taxas baixas
México Cobradas por volume de acordo com a zona de disposição determinada por
lei, para DQO e SST.
Exceções e sistemas diferenciados de cobrança para pequenos poluidores.
Carência para empresas implantando controle.
Rep. Checa Taxa básica para todos os poluidores e sobretaxa (non-compliance) para
efluentes acima do padrão, proporcional ao nível degradação do corpo
d’água.
Diversas isenções
Non-compliance limitada até 100% da taxa básica (200% em corpos d’água
usados para abastecimento)
Taxas proporcionais aos custos de controle
Rússia Por faixas, em função de dois limites arbitrados pelas autoridades: (i) dano
zero à saúde e (ii) recursos tecnológicos e financeiros disponíveis.
Problemas sérios com inflação
198 taxas básicas para água
Coréia do Sul
O sistema de taxação coreano foi instituído em 1983 e revisado em 1987 e 1991.
Uma taxa básica é cobrada dos infratores por volume em 5 faixas sobre 15 diferentes
substâncias. Adicionalmente uma taxa de tratamento é cobrada, baseada na carga acima do
padrão estabelecido, no custo marginal de controle adequado para o caso, coeficientes
regionais e coeficientes baseados na freqüência de infrações. Se o operador reporta defeitos
nas suas unidades de controle de poluição este pode ser isentado do pagamento da taxa básica.
Os recursos são carreados para um fundo de controle da poluição ambiental, usado para
financiar projetos a nível nacional como a construção de unidades coletivas de controle e
lastrear empréstimos para iniciativas de controle.
68

A exemplo do observado nas multas por não-atendimento para o controle da poluição do ar, o
sistema coreano não oferece incentivos concretos para a redução das emissões de poluentes na
água, pois as multas aplicadas não refletem os custos marginais de controle e não consideram
as quantidades totais de poluentes lançados. As taxas também não servem como uma fonte de
recursos confiável para o fundo de controle de poluição gerido pelo governo, em função de
seu baixo valor.
Sistemas de depósito-retorno
A aplicabilidade de sistemas de depósito-retorno para a gestão dos recursos hídricos é
bastante restrita, incidindo sobre recipientes contendo produtos tóxicos (como pesticidas) e
sobre pilhas e baterias (que contêm metais pesados).
Como ambos se tratam mais de resíduos sólidos, estes sistemas deverão ser abordados com
mais detalhes na seção referente a resíduos sólidos.
5.4 Certificados transacionáveis
O uso de autorizações para a emissão de poluentes (certificados de poluição) também é de
certa forma restrita no caso da água, em função de o impacto ambiental resultante ser
altamente dependente da localização das fontes poluidoras (especialmente em rios), do
período do ano (ciclo hidrológico) e das condições de consumo (pontos de tomada de água e
volumes retirados). Isto impede uma distribuição mais uniforme dos danos em uma dada área,
pois cada fonte poluidora acaba tendo efeitos bem definidos em relação aos observados na
poluição do ar, onde a dispersão dos poluentes é mais bem feita. Apesar destas restrições,
experiências foram implementadas nos EUA, e modelos alternativos na Austrália e China.
Já os certificados de propriedade têm em certos casos uma aplicação promissora como
instrumento de gestão ambiental dos recursos hídricos, especialmente em áreas onde exista
uma alta relação demanda-disponibilidade. O melhor exemplo da aplicação de certificados
transacionáveis para regular o uso da água encontra-se no Chile.
5.4.1 Sistemas convencionais de certificados de poluição
Estados Unidos (poluição)
Sistemas de direitos comercializáveis de poluição foram implantados nos EUA nos estados do
Colorado (reservatórios Dillon e Cherry Creek), Wisconsin (rio Fox) e Carolina do Norte
(bacia do Tar-Pimlico). A USEPA (órgão ambiental federal americano) também recomendou
a adoção de um sistema de certificados na baía de Chesapeake.
Rio Fox
O rio Fox tem uma bacia muito pequena e saturada de indústrias de papel, com uma alta
DBO. O Departamento de Águas emitiu permissões negociáveis para as 14 fábricas de papel e
para os 4 serviços de tratamento de esgotos municipais da bacia em 1984.
69

Como as indústrias locais estão em uma forte situação de concorrência, os detentores dos
certificados simplesmente reteram-nos em seu poder aguardando futuras expansões no
mercado. Com isso, o preço dos certificados manteve-se em níveis muito elevados e não
atingiram o objetivo desejado. Em outras palavras, foram encarados mais como “certificados
de expansão” das atividades.
Talvez esta experiência não tenha atingido plenamente os objetivos inciais em decorrência da
sua aplicação em uma bacia onde todos os principais poluidores são concorrentes entre si.
Reservatório Dillon
No caso do reservatório Dillon (um reservatório de abastecimento de água), o problema maior
era o de eutroficação por fósforo. Uma parte do aporte de fósforo vinha de fontes nãopontuais
(agricultura e lazer), enquanto que o restante vinha de quatro plantas de tratamento
de esgotos residenciais. Apesar de estas últimas já controlarem seus efluentes, o reservatório
ainda apresentava problemas de eutroficação quando em 1984 a USEPA implementou um
sistema de trocas de permissões de poluição.
O mecanismo fixou normas para os despejos de fósforo das fontes pontuais, não permitindo o
lançamento de cargas adicionais até que aqueles das fontes difusas sejam reduzidos em um
montante equivalente ao dobro do rejeito adicional das fontes pontuais. Antes da distribuição
das permissões não se controlou a redução dos rejeitos das fontes difusas, mas sim estimou-se
a capacidade de despoluição. Um sistema semelhante foi proposta para a Baía de Chesapeake
pela USEPA. (Opschoor & Vos, 1989)
Chile (uso)
O Chile tem experiência com direitos de propriedade transacionáveis sobre as águas desde a
década de 1920. As condições muito particulares do país, com seus cursos d’água curtos, com
muitas pequenas bacias hidrográficas que permitem a identificação dos diversos usuários
permitiram o desenvolvimento de regras de uso da água amplamente aceitas e diferentes
daquelas encontradas na maioria dos outros países. Ainda hoje, cerca de 50% a 65% dos
direitos de uso de água não são registrados oficialmente, o que revela o alto nível de aceitação
do instrumento: mesmo estes certificados não oficiais são respeitados e transacionados
normalmente.
O Código das Águas de 1951 estabeleceu um sistema de concessões de direitos de uso dados
pelo governo, transacionáveis desde que o uso previsto da água fosse mantido. Com a reforma
agrária do governo Allende, em 1969, estes certificados foram cassados e as águas voltaram a
ser propriedade estatal.
Com o Código de Águas de 1981 os certificados transacionáveis foram novamente
institucionalizados, agora dissociados da propriedade de terras adjacentes aos corpos d’água e
com a diferenciação entre os usos para consumo direto (como por exemplo para consumo
doméstico, para irrigação e como insumo industrial) e não consumo (como no caso da geração
de energia hidrelétrica) 22 .
22 Cerca de 32% da água no Chile é apropriada para usos consumptivos (28% agricultura, 2% domicílios e 1,5%
indústria e mineração), enquanto que os 68% restantes são alocados principalmente para a geração de energia
elétrica.
70

A distribuição dos certificados é coordenada pelo DGA (Diretoria Geral de Águas), e é
gratuita. Os certificados podem depois ser transacionados. O DGA vem tentando regularizar
as posses não oficiais de modo a permitir um melhor controle e planejamento dos usos dos
corpos d’água, bem como evitar conflitos.
A forma atual da legislação permite conflitos entre os usos de consumo e os de não consumo
e a especulação sobre a propriedade da água (como no caso das companhias elétricas). Em
função disso, o congresso chileno está estudando alterações na lei de forma a contornar estas
dificuldades.
Alguns estudos foram realizados sobre a atividade dos mercados de transações permanentes
(venda) e temporárias (aluguel) de certificados de uso da água (ver Brehm & Quiroz, 1995).
O mercado de aluguel de certificados parece ser bastante mais ativo do que o de compra e
venda, especialmente na região norte do país que é mais sujeita a problemas de
disponibilidade de água em função do clima seco.
Um exemplo é o da bacia do rio Limarí, ao norte de Santiago, onde o aluguel de água é uma
atividade frequente e bem organizada. O aluguel de abastecimento por três meses de água
alcança valores entre US$ 90 a US$ 120 por litro/segundo nos períodos de estiagem.
A compra e venda de certificados de água pode estar ligada ou não à negociação da posse da
terra. Bauer (1993, apud Brehm & Quiroz, 1995) estima que no período 1980-91 25% das
transações de água foram separadas das transações de terra na região de Los Angeles (500 km
ao sul de Santiago).
Os preços de transação variam bastante, em função da escassez local de água. Hearne (1994,
apud Brehm & Quiroz, 1995) afirma que na bacia do rio Elqui os preços oscilam entre US$
1100 a US$ 2500 por cota (1 litro/segundo), enquanto que no rio Limarí os preços das cotas
variam entre US$ 3000 e US$ 4500. Gazmuri & Rosegrant (1994, apud Brehm & Quiroz,
1995) reportam preços entre US$ 1000 e US$ 300 para a região de Santiago.
Segundo estes autores, região de Santiago ocorreram 587 transações de certificados de água
não ligadas a transações de terra entre abril de 93 e abril de 94, envolvendo 720 l/seg (o que
dá para irrigar cerca de 360 ha), a um velor total de cerca de US$ 336 mil dólares.
O maior volume (e valor) foi transacionado entre fazendeiros (94% do total) em 76 operações,
enquanto que 511 operações entre os outros agentes correponderam a apenas 6% do volume
total.
O Peru está no momento discutindo a adoção de um mecanismo de direitos de propriedade
inspirado no exemplo chileno.
5.4.2 Sistemas não convencionais de certificados de poluição
Dois países, Austrália e China, experimentaram instrumentos baseados em formas
modificadas dos sistemas convencionais de licenças intercambiáveis.
Austrália
71

Na Austrália os estados de Nova Gales do Sul, Victoria e South Australia participam da
comissão da bacia do Murray-Darling e montaram um sistema de créditos intercambiáveis
entre os estados para o gerenciamento da bacia, baseado nos investimentos realizados para
controlar principalmente a entrada de sais no rio. Estes créditos não são transacionáveis entre
indústrias e indivíduos, mas existe a possibilidade de revisão do sistema.
China
A China experimenta um modelo de licenças não-intercambiáveis de lançamento de efluentes.
Cada estabelecimento paga uma determinada taxa e tem autorização para poluir. A licença
tem validade de 5 anos e baseia-se na confiança mútua (o poluidor reporta suas emissões,
estando porém sujeito a inspeções de rotina e de surpresa). Em caso de violação, a empresa é
multada.
Cerca de 260 cidades na China aplicavam este mecanismo em 1992, apesar de se reportar que
ainda hoje a legalidade desse instrumento é questionável (sua aplicação começou em 1987). A
criação de sistemas de certificados transacionáveis está em estudos.
72

Anexo 5.1. Abastecimento de água e tratamento de esgoto nos países da
OCDE
O abastecimento de água e o tratamento de esgotos é um serviço prestado pelas companhias
de saneamento cobrado em todos os países, e não deve ser confundido com a cobrança pelo
uso ou pela contaminação da água de cunho ambiental, tratadas no texto principal. Este anexo
apresenta a título de ilustração como os países da OCDE lidam com a fixação de tarifas para
os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto.
As plantas de tratamento de esgotos nos países da OCDE são normalmente operadas pelos
municípios, exceto na Bélgica, Holanda e em certas partes da Alemanha, onde são operadas
por autoridades específicas das bacias.
Firmas e domicílios em geral pagam tarifas pela coleta e tratamento de esgotos com base no
volume de água usado e tem seu valor incluído na conta de serviço de água.
73

Taxas cobradas pelo abastecimento de água e disposição de efluentes líquidos
nas redes de esgoto nos países da OCDE
País Alvo Objeto Método de Medição
Alemanha Domicílios Uso de água
Firmas Uso da água, poluição
Taxa fixa e medição
Austrália Domicílios Uso de água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água, poluição
Bélgica Domicílios Uso de água
Taxa fixa e medição
Firmas n/d
n/d
Canadá Domicílios Uso de água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água, poluição
Taxa fixa e medição
Dinamarca Domicílios
Taxa fixa
Firmas
Medição
Espanha Domicílios Uso da água
Medição
Firmas Uso da água e poluição em excesso Medição
EUA Domicílios Uso de água
Firmas Uso da água, poluição
Taxa fixa e medição
Finlândia Domicílios Uso de água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água, poluição em excesso Medição
França Domicílios Uso de água
Firmas Uso da água
Holanda Domicílios
Firmas
Taxa Fixa Taxa Fixa
Irlanda n/d
Itália Domicílios Uso da água
Firmas
Taxa fixa e medição
Noruega Domicílios Uso de água
Taxa Fixa
Firmas Uso da água, poluição em excesso Taxa fixa e medição
Nova Zelândia n/d
Portugal Domicílios Uso da água
Taxa Fixa
Firmas Uso da água
Taxa Fixa
Reino Unido Domicílios Uso de água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água, poluição
Taxa fixa e medição
Suécia Domicílios Uso da água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água
Medição
Suíça Domicílios Uso da água
Taxa fixa e medição
Firmas Uso da água
Taxa fixa e medição
74

6. Lições da Experiência Internacional de Aplicação de IEs
75
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ)
Na maioria dos casos apresentados acima percebe-se a existência tanto de um elemento de
incentivo quanto de um elemento de controle. A experiência com estes tipos de mecanismos
em todo o mundo tem demonstrado que eles possuem diferentes vantagens e desvantagens e
que, dependendo das metas do governo, alguns mecanismos são melhores do que outros.
Desta experiência podem-se tirar as seguintes conclusões gerais:
• os sistemas baseados exclusivamente em abordagens orientadas para o controle impõem
altos custos de controle e muitas vezes, não é possível fiscalizar sua aplicação dada a
capacidade institucional existente.
• as abordagens orientadas para o litígio exigem o desenvolvimento de um sistema judiciário
forte ao qual tenham acesso igual todos os membros da sociedade.
• os instrumentos econômicos possibilitam aos poluidores e usuários de recursos encontrar a
combinação de controles que lhes seja mais favorável, daí resultando custos mais baixos do
que outras abordagens.
• os instrumentos econômicos permitem as agências ambientais atingirem, em primeiro lugar,
as áreas, os poluidores e os usuários de recursos que tenham alta prioridade.
• as autoridades locais desempenham um papel importante no sucesso dos mecanismos
econômicos.
Serôa da Motta, Ruitenbeek e Huber (1996) sintetizam essas lições em princípios gerais para
a orientar a aplicação de IEs em contextos de fragilidade institucional. Em primeiro lugar, a
implementação de políticas e instrumentos propostos deve ser compatível com o quadro
institucional vigente. Neste sentido, é importante iniciar a introdução de IE a partir dos que
apresentem maior viabilidade, e não necessariamente os mais importantes. A partir daí, as
políticas nacionais ou regionais podem ser gradualmente implementadas através de projetos
piloto ou de programas experimentais. O estabelecimento de normas, padrões e diretrizes
plausíveis e aplicáveis é um ponto de partida importante.
O quadro jurídico deve garantir flexibilidade legal para que a legislação acompanhe a
mudança gradual introduzida pelos IEs. Por isso, a legislação deve permitir revisões de baixo
custo que atendam a mudanças de cenário e acompanhe a dinâmica institucional e econômica.
Outro aspecto institucional importante refere-se à integração entre as diversas esferas de
governo (local e nacional), incluindo o poder legislativo (em última innstância, o poder que
determina as alterações jurídicas necessárias) e o poder judiciário.

Outro elemento chave diz respeito ao envolvimento da sociedade civil (indivíduos e
empresas) no processo. A participação de todas as partes envolvidas deve ser planejada e
baseada na disseminação e intercâmbio de informações, e o setor responsável pela gestão
ambiental deve assumir a liderança desse processo, através da identificação das partes
envolvidas, das barreiras e dos canais para a criação de um consenso.
O uso de instrumentos econômicos está baseado no apoio crescente de forças de mercado à
política ambiental. Contudo é importante ter consciência de possíveis limitações, em
particular no que diz respeito à velocidade dos ajustes necessários.
Outro elemento econômico vital diz respeito ao uso das receitas geradas pelos IEs,
especialmente no que diz respeito a receitas vinculadas. Embora o estabelecimento de preços
corretos para os bens e serviços ambientais seja uma meta dos IEs, a abordagem da
recuperação de custos pode ser mais fácil para obter-se um consenso, remover barreiras e
garantir recursos orçamentários para financiar as instituições ambientais. Esses recursos,
contudo, devem ser geridos de forma eficiente, maximizando os resultados e tendo uma
preocupação permanente com a qualidade de seu produto - não se trata apenas de aumentar o
orçamento destinado à gestão ambiental mas também obter melhores resultados por cada
unidade de receita dispendida.
76

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79

PARTE II

7. Modelo de Simulação de Instrumentos Econômicos para o
Controle da Poluição Hídrica Industrial
Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
7.1 Introdução
Em um trabalho recente, Serôa da Motta e Mendes (1996) abordaram a aplicação de um
modelo de multas por não atendimento a padrões ambientais (non-compliance charges) no
controle da poluição industrial, comparando este instrumento com a aplicação de
instrumentos tradicionais de comando-e-controle. Uma das constatações daquele trabalho foi
a de que os níveis de taxação a serem aplicados em uma bacia deveriam ser definidos de
acordo com metas ambientais que considerem a distribuição geográfica das descargas vis-avis
os usos desejados dos recursos hídricos sob controle.
Este trabalho procura, a partir de uma versão totalmente revista do modelo empregado
anteriormente, aprofundar a discussão sobre os aspectos distributivos envolvidos na aplicação
de instrumentos econômicos para o controle ambiental e ressaltar a importância desses
aspectos na definição de políticas industriais e de gestão de recursos hídricos.
A segunda seção deste texto apresenta, de forma detalhada, a nova versão do modelo de
simulação de instrumentos econômicos para o controle da poluição usada para construir um
estudo de caso, descrito na seção 3. A seção 4 apresenta, por fim, algumas recomendações
que emergem da análise do estudo de caso.
7.2 O modelo
O modelo objetiva a simulação de três instrumentos econômicos para o controle da poluição
hídrica de origem industrial: (i) taxação pelo lançamento de efluentes dentro dos limites
máximos de emissão e (ii) multas por não atendimento a esses padrões (NCC).
A modelagem baseia-se na comparação dos custos privados de controle de cada
estabelecimento industrial com os gastos decorrentes do pagamento de taxas e multas e o
recebimento de subsídios que eventualmente incidem sobre a carga de poluentes lançada, com
base em um nível mínimo de controle de poluição proposto pela autoridade ambiental.

Cada indústria pode remover seus lançamentos de poluentes empregando sequências de
tecnologias, cada uma com eficiências de remoção e custos diferenciados. Cada
estabelecimento decide sempre pela opção que represente o menor custo privado, ou seja,
minimiza a combinação [custo de controle + despesa fiscal - receita de subsídios].
A presente versão modela, por uma questão de simplificação dos resultados, o controle dos
lançamentos de efluentes líquidos contendo de matéria orgânica medida como DBO (demanda
bioquímica de oxigênio).
O software desenvolvido permite a modelagem de cargas, custos e receitas fiscais a partir de
níveis mínimos de controle e multas por não atendimento e taxas. A saída de resultados
informações sobre os níveis de emissão de poluentes, os custos privados de controle e as
receitas ou despesas de natureza fiscal resultantes da aplicação dos instrumentos.
7.3 Dados
7.3.1 Níveis de emissão de poluentes
A base de dados de emissão de poluentes é a mesma utilizada por Mendes (1994), sendo
resultado de uma crítica do cadastro de empresas poluidoras da CETESB que lista os
lançamentos de Matéria Orgânica medida pela Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO)
associada.
A base de dados permite a agregação dos dados por bacias hidrográficas. O número de
gêneros de indústria foi limitado a 12 em função da disponibilidade dos dados. A base de
dados contém informações sobre a classificação IBGE a 6 e 2 dígitos, a bacia hidrográfica e o
município e as cargas potenciais e remanescentes de matéria orgânica lançadas por cada
estabelecimento cadastrado.
A carga potencial é aquela que um dado estabelecimento lançaria em função do tipo e
quantidade de produto fabricado e do processo produtivo e matéria-prima empregados em um
dado intervalo de tempo, sem considerar qualquer forma de controle de poluição.
A carga remanescente, por sua vez, é o resultado da multiplicação da carga potencial por
fatores de remoção correspondentes a técnicas de remoção de poluentes verificadas em cada
estabelecimento ou por ele declarada. A CETESB não informa quais os métodos de remoção
já adotados por cada estabelecimento.
82

A carga final de poluição é aquela a ser lançada na bacia após a adoção das medidas de
controle previstas pelo modelo.
7.3.2 Custos marginais, eficiência e tecnologias de remoção
Os dados de custos marginais de remoção de poluentes usados na pesquisa também são os
mesmos usados por Mendes (1994), que empregou por sua vez os dados constantes do
relatório Cost-Effective Pollution Control in Brazil (Jantzen, 1992) realizado para o Banco
Mundial. Este documento indica seqüências de tecnologias de remoção para matéria orgânica
end-of-the-pipe adequadas para os diversos setores da indústria brasileira, com suas
respectivas capacidades de remoção e custos marginais de controle.
Estes custos marginais refletem a soma de custos de capital e custos operacionais e estão
expressos em dólares americanos (US$) por kg de matéria orgânica removida. Estes custos
são dados para diferentes faixas de carga poluidora, o que permite incorporar economias de
escala à modelagem dos custos. A Tabela 1 mostra as tecnologias propostas por Jantzen, seus
custos marginais e suas eficiências de remoção de carga orgânica dos efluentes:
83

Tabela 7.1. Tecnologias de Remoção de Poluentes Propostas por Jantzen
Tecnologia escala custo remoção
Tratamento Mecânico >1250 0,82 30%
1250-250 1,07 30%
250-100 1,45 30%
100-25 2,01 30%
1250 0,50 80'%
1250-250 0,71 80'%
250-100 1,01 80'%
100-25 1,45 80'%

Tabela 7.2. Sequências de Tecnologias de Remoção de Poluentes Propostas
por Jantzen
Setor
Metalúrgica
Tecnologia 1
Trat. Mecânico
Tecnologia 2
Lodos Ativados
Tecnologia 3
Filtro Carvão ativado
Tecnologia 4
Mecânica Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado
Material elétrico Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado
Mat. Transportes Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado
Madeira Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado
Papel e Celulose
Borracha
Reciclagem água - Têxtil e
Papel
Trat. Mecânico
Ciclo fechado água - Papel
Lodos Ativados
Trat. Mecânico
Filtro Carvão ativado
Lodos Ativados
Couros e Peles Trat. Mecânico Lodos Ativados Filtro Carvão ativado
Química Trat. Anaeróbico, Química Lodos ativados Filtro Carvão ativado
Química - Refinarias Trat. Mecânico Lodos ativados Filtro Carvão ativado
Farmacêutica Trat. Anaeróbico,
Lodos ativados Filtro Carvão ativado
Farmacêutica
Perf, sabões e velas Trat. Anaeróbico,
Lodos ativados Filtro Carvão ativado
Farmacêutica
Têxtil
Reciclagem água - Têxtil e Trat. mecânico Lodos ativados
Papel
Alimentos
Trat. anaeróbico, Aliment. Alta Trat. anaeróbico, Aliment. Baixa Lodos ativados
conc.
conc.
Bebidas
Trat. anaeróbico, Bebidas Alta Trat. anaeróbico, Bebidas Baixa Lodos ativados
conc.
conc.
Filtro Carvão ativado
Combinando-se as informações das Tabelas 7.1 e 7.2, pode-se prever uma remoção percentual
cumulativa máxima para cada tipo de indústria a partir da aplicação das sequências
tecnológicas propostas. Esta remoção máxima é usada pelo modelo para determinar um nível
mínimo de emissão, abaixo do qual as multas não podem ser aplicadas. A Tabela 7.3 lista os
níveis de remoção cumulativa máxima por tecnologia para cada setor.
Tabela 7.3. Remoção percentual cumulativa máxima por setor
setor tecnologia 1 tecnologia 2 tecnologia 3 tecnologia 4
Metalúrgica 30,000% 86,000% 99,300%
Mecânica 30,000% 86,000% 99,300%
Material elétrico 30,000% 86,000% 99,300%
Mat. Transportes 30,000% 86,000% 99,300%
Madeira 30,000% 86,000% 99,300%
Papel e Celulose 15,000% 87,250% 91,075% 98,215%
Borracha 30,000% 86,000% 99,300%
Couros e Peles 30,000% 86,000% 99,300%
Química 65,000% 93,000% 99,650%
Química - Refinarias 30,000% 86,000% 99,300%
Farmacêutica 85,000% 97,000% 99,850%
Perf, sabões e velas 85,000% 97,000% 99,850%
Têxtil 15,000% 40,500% 88,100% 99,405%
Alimentos 85,000% 96,250% 99,250%
Bebidas 90,000% 99,000% 99,800%
Deve-se lembrar que há inúmeras outras alternativas para o controle da poluição industrial
além da instalação de unidades dedicadas à remoção de poluentes. As informações sobre as
85

tecnologias de controle de poluição adotadas por Jantzen são oriundas de dados para a
Holanda adaptados para o Brasil, e devem portanto ser encarados apenas como uma indicação
dos custos possíveis.
7.4 O modelo de cálculo
No caso de multas por não atendimento, um nível mínimo percentual de controle (target)
estabelecido de antemão deve ser aplicado às cargas potenciais de cada estabelecimento. Este
nível mínimo de controle determina uma carga poluidora objetivo para cada estabelecimento.
A Figura 7.1 ilustra a incidência dos instrumentos econômicos sobre as cargas poluidoras. Se
a carga poluidora contida no efluente for maior do que a carga objetivo, o estabelecimento
está sujeito ao pagamento da multa por não atendimento. Se, por outro lado, o nível de
lançamento de efluentes estiver abaixo do padrão estabelecido, a multa não incide sobre a
fábrica em questão, que receberá um subsídio proporcional à diferença entre o nível de
emissão e o target proposto.
Em ambos os casos a carga poluidora lançada abaixo do target proposto e acima de um nível
máximo teórico de remoção (definido em função do mix de tecnologias de controle aplicável)
é sujeita ao pagamento de uma taxa básica por lançamento de efluentes (pollution fee).
Figura 7.1. Aplicação dos IE propostos
Analisando-se a Figura 7.1, pode-se constatar facilmente que a taxação simples nada mais é
do que um caso particular de non-compliance charge onde o target é o nível de remoção
máxima possível (ou seja, cobra-se por todas as emissões).
86

Para simular a resposta do conjunto de estabelecimentos industriais localizados na bacia a um
cenário de política (que compreende um target e uma taxa básica e uma multa por não
atendimento unitárias), o modelo determina para cada estabelecimento quais as alternativas
tecnológicas para o controle dos efluentes pertinentes e calcula os custos de controle e as
despesas e/ou receitas de cunho fiscal correspondentes a cada opção (não fazer nada ou adotar
cada uma das possibilidades de controle).
Em seguida, o modelo determina a alternativa associada ao menor custo privado (ou seja, a
menor soma custo de controle + despesa fiscal). Em outras palavras, cada estabelecimento
procura:
min CT = min [(CC + DM + DT)tech] , onde:
CT = Custo privado total
CC = Custo privado de controle
DF = Despesa privada com multa por não atendimento
DT = Despesa privada com taxa básica por lançamento
tech = cada alternativa tecnológica aplicável
A operação é repetida para cada estabelecimento e o resultado agregado é calculado através
do somatório dos custos de controle, receitas fiscais e cargas finais.
Nas versões anteriores do programa havia uma rotina especial para a modelagem de
mecanismos de comando-e-controle; com o desenvolvimento do programa verificou-se que
um C&C poderia ser simulado através da imposição de uma multa muito elevada (acima do
maior custo marginal de controle possível). Dessa forma, face aos elevados custos fiscais,
todas as indústrias aceitariam a regulamentação e investiriam em controle até alcançar o nível
de controle estabelecido, independentemente do seu tamanho, atividade, produção ou
localização. Em função disso, a rotina específica para C&C foi desativada na versão atual do
programa; na prática, para obter-se o efeito de C&C monta-se um cenário com target igual ao
padrão de emissão desejado, fee e subsídio iguais a zero e uma multa suficientemente elevada
(acima de US$ 10).
A Figura 7.2 abaixo ilustra de forma bastante simplificada a operação do programa.
87

Figura 7.2. Esquema geral do Programa
Lê banco de
dados
Último
estabelecimento?
NÃO
verifica setor IBGE e determina qual
o mix de tecnologias mais adequado
Cálculos :
Utiliza o mix de tecnologias
adequado para o setor
IBGE
Seleciona o menor custo
privado
Vai para o próximo
estabelecimento
O processo de escolha das tecnologias e cálculo das cargas finais, custos de controle e receitas
fiscais, ilustrado pela Figura 3, começa a partir da determinação do setor IBGE ao qual
pertence o estabelecimento. A seguir, o modelo determina a carga-objetivo (target) e calcula a
receita fiscal decorrente da opção de não adotar nenhuma tecnologia e as cargas finais, custos
de controle, despesas fiscais e custos privados totais decorrentes da aplicação em série de
cada tecnologia. Algumas variáveis temporárias são criadas para os cálculos, e estão listadas
no Quadro 7.1 abaixo.
SIM
FIM
88

Quadro 7.1. Principais variáveis usadas pelo modelo
rdbo = remoção % verificada (razão entre carga potencial e final)
lset = máxima remoção possível para um estabelecimento do setor IBGE considerado
cc = custo de controle relativo à tecnologia
rft = despesa com multa relativa à tecnologia
remt = carga final decorrente da aplicação da tecnologia
efremo = eficiência de remoção
limj = limite de carga da escala j (em DQO)
conv = fator de conversão DQO-DBO dado por Jantzen para cada tipo de indústria (função do produto)
lj = limite de carga da escala j (em DBO)
new_dbo = nova carga final com a adoção da tecnologia
cunitj = custos unitários de cada tecnologia para a escala j
TECHi = nome da tecnologia i
REMi = carga final da opção tecnológica i
CCi = custo de controle final da opção tecnológica i
RFi = Despesa com multa decorrente da opção tecnológica i
CTi = Custo privado total decorrente da opção tecnológica i
TECH = nome da tecnologia escolhida
REM = carga final escolhida
CC = custo de controle escolhido
RF = Despesa com multa escolhida
CT = Custo privado total escolhido
Figura 7.3. Processo de Escolha das Tecnologias
IBGE =
11,12,13,14,
15,16,18,19,
20 (refinarias)
IBGE =
17
IBGE =
20 (exceto refinarias)
Zera CT0,CT1,CT2,CT3,CT4
Verifica setor IBGE
IBGE =
21,22
Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla Não controla
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tratamento mecânico
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Lodo ativado
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Filtro de carvão ativado
Tec3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Reciclagem de água
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Ciclo fechado de água
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Lodo ativado
Tr.anaeróbio
Química
Lodo ativado
Tr.anaeróbio
Farm./Perf.
Lodo ativado
IBGE =
24
Reciclagem de água
Ciclo fechado de água
Tratamento mecânico Filtro de carvão ativado Filtro de carvão ativado Tratamento mecânico
Tec 3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
Tec 4:
REM4=remt
CC4=cc+CC1+CC2+CC3
MU4=df_nc
FE4=df_fe
SU4=df_su
RF4=MU4+FE4-SU4
CT4=CC4+RF4
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Tec 3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Tec3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
DECISÃO:
usa TEC i com
REM i MU i FE i SU i
correspondentes ao menor CT i
REMOÇÃO
CUSTO
RECEITA FISCAL
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Tec 3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
Lodo ativado
Tec 4:
REM4=remt
CC4=cc+CC1+CC2+CC3
MU4=df_nc
FE4=df_fe
SU4=df_su
RF4=MU4+FE4-SU4
CT4=CC4+RF4
IBGE =
26
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tr. anaeróbio
Alim, alta conc.
Tec1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Tr. anaeróbio
Alim,baixa conc.
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Lodo ativado
Tec 3:
REM3=remt
CC3=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
IBGE =
27
Tec 0:
REM0=remt
CC0=0
MU0=df_nc
FE0=df_fe
SU0=df_su
RF0=MU0+FE0-SU0
CT0=RF0
Tr. anaeróbio
Beb, alta conc.
Tec 1:
REM1=remt
CC1=cc
MU1=df_nc
FE1=df_fe
SU1=df_su
RF1=MU1+FE1-SU1
CT1=CC1+RF1
Tr. anaeróbio
Beb,baixa conc.
Tec 2:
REM2=remt
CC2=cc+CC1
MU2=df_nc
FE2=df_fe
SU2=df_su
RF2=MU2+FE2-SU2
CT2=CC2+RF2
Lodo ativado
Tec 3:
REM3=remt
CC2=cc+CC1+CC2
MU3=df_nc
FE3=df_fe
SU3=df_su
RF3=MU3+FE3-SU3
CT3=CC3+RF3
89

As duas rotinas aplicadas para o cálculo dos custos e remoções de cada tecnologia em cada
estabelecimento estão ilustradas nas Figuras 7.4 (cálculos para a opção de não adotar
nenhuma tecnologia de controle) e 7.5 (cálculos para uma tecnologia genérica de remoção).
90

Figura 7.4. Algoritmo da Opção de Não Controle
target =
DBO_POT * (1-(lset/100))
Sim
df_nc = 0
Não
Não
df_fe = fee*(remt-polmin)
cc = 0
remt = DBO_REM
dbrem

Figura 7.5. Algoritmo Para a Adoção de uma Tecnologia de Controle
Escolhe escala
Associa cunit
USA=(cunit*(remt-new_dbo))+(fee*(new_dbo-polmin))-(subsd*(target-new_dbo))
NAOUSA=(fee*(remt-polmin))-(subsd*(target-remt))
cc=cunit*(remt-new_dbo)
df_nc=0
df_fe=fee*(new_dbo-polmin)
df_su=subsd*(target-new_dbo)
remt=new_dbo
USA < NAOUSA
Sim Não
lset
remo
lim i
cunit i
efremo=1-remo
l i = limi / conv
cc = 0
r_dbo

Figura 7.6. Tomada de Decisão
Não
7.5 Saída dos resultados
TECNOLOGIA i
REM i
CC i
RF i
CT i
TECH = NÃO CONTROLA
REM = REM 0
CC = 0
RF = RF 0
CT = CT 0
CT 3 < CT
Sim
TECH = TECNOLOGIA 3
REM = REM 3
CC = CC 3
RF = RF 3
CT = CT 3
RETORNA
Não
CT 1 < CT
Sim Não
TECH = TECNOLOGIA 1
REM = REM 1
CC = CC 1
RF = RF 1
CT = CT 1
CT 2 < CT
Sim
TECH = TECNOLOGIA 2
REM = REM 2
CC = CC 2
RF = RF 2
CT = CT 2
CT 4 < CT
TECH = TECNOLOGIA 4
REM = REM 4
CC = CC 4
RF = RF 4
CT = CT 4
Os resultados obtidos de custos de controle, despesas com taxas e multas, receitas de
subsídios e cargas finais de cada estabelecimento são finalmente agregados, de modo a
oferecer um panorama geral do impacto da aplicação do instrumento econômico simulado. Os
resultados podem ser impressos diretamente ou exportados para um arquivo para posterior
análise.
7.6 Um estudo de caso aplicando o modelo de simulação
7.6.1 Seleção das bacias e cenários
O Rio Tietê é o mais importante do estado de São Paulo, concentrando cerca de 67% dos
estabelecimentos cadastrados pela CETESB e 83% das cargas remanescentes de DBO
lançadas aos corpos d’água do estado. A distribuição setorial das indústrias no sistema Tietê
reflete bastante bem a distribuição setorial das indústrias observada no estado como um todo,
permitindo assim que esta bacia funcione como uma boa amostra do verificado no estado
como um todo, como ilustrado pelos Gráficos 7.1 e 7.2 abaixo:
Não
Sim
93

Gráfico 7.1. Composição Setorial: Comparação Tietê x Estado de São Paulo
31%
cargas remanescentes:
São Paulo Tietê
18%
7% 0% 0%2% 2%
6%
3%
11
12
14
4%
0%
27%
15
17
19
20
21
22
24
26
27
6% 0%0%2% 3% 11
5%1%
12
Gráfico 7.2. Composição Setorial: Cargas Potenciais e Remanescentes na
Bacia do Tietê
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
-
300 217 2313 2167
Tietê: cargas potenciais
14137
2237
248681
4102 1760
17027
46164
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27
24793
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-
226 161
29%
1059
21%
Tietê: Cargas remanescentes
1397
2460
560
15606
5%
0%
2718
188
11376
28%
15578
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27
Apesar de sua grande extensão e diversidade de ambientes, uma opção política cuja análise
não deve ser descartada é a da criação de uma autoridade de bacia que englobe todo o rio e
seus tributários. Tal iniciativa seria justificável a partir de uma série de argumentos, tais
como: (1) a necessidade de uma estreita integração entre as ações tomadas ao longo de todo o
rio, posto que as principais atividades poluidoras concentram-se na região mais a montante,
prejudicando potencialmente os usos da água em todo o resto do rio 23 ; (2) aumentar o poder
de barganha da autoridade da bacia com outras esferas de poder e com os agentes privados, e
(3) evitar possíveis “guerras fiscais” entre um grande número de pequenas autoridades de
bacias hidrográficas, mais vulneráveis a pressões de agentes privados e de outras esferas do
poder público. Um exemplo de autoridade de bacia orientada para um rio de grande porte é a
do rio Paraíba do Sul.
Para este trabalho foi montado um cenário onde uma grande autoridade de bacia abrange todo
o Tietê e seus tributários, a qual congrega órgão que representam as diversas sub-bacias do
sistema Tietê. Por comodidade, estipulou-se que as sub-bacias são aquelas identificadas pela
CETESB, como indicado na Tabela 7.4 abaixo:
23 Este não é exatamente o caso específico do poluente escolhido para modelagem (matéria orgânica ≈ DBO),
que afeta os níveis de oxigênio dissolvido que podem ser recompostos através da depuração da matéria orgânica
ao longo do rio, mas é válido para uma infinidade de outras substâncias poluidoras.
14
15
17
19
20
21
22
24
26
27
2988
94

Tabela 7.4. Sub-Bacias do Sistema Tietê
Sub-Bacia Número de
estabelecimentos
Cadastrados
Carga Orgânica
Remanescente
(10 3 t DBO/ano)
Billings 34 282
Capivari 35 314
Cotia 22 232
Guarapiranga 10 70
Jundiaí 62 3023
Piracicaba 175 16560
Sorocaba 44 1033
Tietê Alto Cabeceiras 50 1776
Tietê Alto Zona Metropolitana 389 18590
Tietê Baixo 40 713
Tietê Médio Inferior 137 11198
Tietê Médio Superior 38 528
Total 1036 54318
Como estamos procurando estabelecer os efeitos da adoção de instrumentos econômicos no
âmbito de uma autoridade de bacia, simularemos a aplicação uniforme de um instrumento
econômico para controle de poluição pela autoridade do Sistema Tietê e depois
investigaremos os efeitos sobre o conjunto da bacia e sobre algumas sub-bacias isoladas.
A eleição das sub-bacias para análise foi feita em função da distribuição setorial de suas
indústrias 24 (seu “mix” de indústrias) e do número de estabelecimentos e carga remanescente.
Dessa forma, foram escolhidas as sub-bacias Tietê Alto Zona Metropolitana, Tietê Médio
Inferior e Piracicaba. O Gráfico 7.3 a seguir mostra a composição dos lançamentos de ambas
as bacias em termos de cargas remanescentes:
Gráfico 7.3. Composição Setorial: Cargas Remanescentes em cada Sub-Bacia
Tietê Alto Z. Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba
12%
41%
9%
1%0% 5%0%5%
0%
0%
12%
15%
11
12
14
15
17
19
20
21
22
24
26
27
3%
8%
1%0% 0% 0%
0%1% 0%
11
87%
12
15
17
19
20
24
26
27
60%
7% 0% 0% 0%4% 0%
11
12
18%
14
Como podemos observar, a sub-bacia Tietê Alto Zona Metropolitana tem uma composição
setorial das emissões bem distribuída, semelhante àquela verificada na grande bacia do Tietê.
Tietê Médio Inferior, por sua vez, apresenta uma forte predominância do setor químico, em
24 Como vimos anteriormente, o resultado da simulação pode e deve ser afetado pelo mix de indústrias existente
na bacia.
0%
1%
10%
17
19
20
21
22
24
26
27
95

azão da forte presença de destilarias de álcool na região. Já a bacia do Piracicaba caracterizase
pela uma predominância de emissões originadas pela indústria de alimentos. Dessa forma,
as estruturas de custos marginais de controle é consideravelmente diferenciada entre as subbacias
escolhidas.
Em termos de carga total, a sub-bacia Tietê Alto Zona Metropolitana responde por cerca de
34% do total da carga orgânica lançada no rio; a participação das outras duas sub-bacias
escolhidas é um pouco menor: 30% do total são lançados no Piracicaba e 21% do total são
lançados no Tietê Médio Inferior. As três sub-bacias selecionadas recebem, assim,
aproximadamente 85% de toda a carga orgânica lançada no Tietê pela indústria.
Os cenários de aplicação de IE foram desenhados de forma a dar uma sensibilidade da
aplicação de cada instrumento. Assim, arbitrou-se como metas de controle duas alternativas: a
eliminação de 50% e 75% do total de carga orgânica remanescente lançada no rio como um
todo. A partir da montagem destes cenários de controle, foram estipulados parâmetros de IE
necessários para atingir-se os resultados necessários.
Para este exercício de comparação da distribuição espacial e setorial de custos e controle final
empregou-se um conjunto de parâmetros que maximiza a razão custo de controle/nível de
remoção, que corresponde justamente à aplicação de uma taxação básica sobre toda a carga
poluidora lançada que pode ser removida 25 . Para a bacia do Tietê como um todo, as taxas
aplicadas foram de $0,31 para atingir um nível de remoção de 50% da carga remanescente e
$0,84 para atingir o nível de 75%.
Em um segundo momento, estes mesmos parâmetros foram aplicados isoladamente para cada
sub-bacia. Os resultados serão descritos a seguir.
7.7 Resultados e discussão
Quando aplica-se um mesmo instrumento a grupos de indústrias com composição industrial
diferenciada pode-se esperar problemas distributivos, com uma distribuição desigual de
cargas poluidoras e de custos de controle associados. Tal fato verifica-se nas simulações
realizadas, como mostram os Gráficos 7.4 e 7.5 abaixo.
25 Tal instrumento equivale à aplicação de uma multa (non-compliance charge) com target igual a 100%. Uma
discusão sobre a aplicação ótima de non-compliance charges pode ser vista em Seroa da Motta e Mendes
(1996).
96

Gráfico 7.4. Distribuição espacial da remoção de poluentes
remoção % de carga remanescente
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
75%
Meta: 75% de remoção global
70%
Tietê Tietê Alto Zona
Metropolitana
89%
Tietê Médio
Inferior
78%
Piracicaba
remoção % de carga remanescente
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
50%
Meta: 50% de remoção global
41%
Tietê Tietê Alto Zona
Metropolitana
A aplicação de uma taxa de $0,31 leva a uma redução de metade da carga orgânica lançada no
Tietê em termos agregados, mas somente 40% da carga é removida na área mais crítica do rio,
próximo à Região Metropolitana de São Paulo. Por outro lado, os níveis de remoção nas
bacias do Tietê Médio Inferior e Piracicaba são consideravelmente mais elevados (59% e
63%, respectivamente).
O mesmo fenômeno é verificado quando a meta é a redução de 75% da carga atualmente
lançada: apenas 70% da carga orgânica é removida no trecho do rio próximo à RMSP e os
níveis de remoção chegam a 78% no Piracicaba e 89% no Tietê Médio Inferior. O problema
distributivo fica evidenciado quando se lembra que a qualidade da água do Rio Tietê no seu
trecho médio inferior é considerada boa, enquanto que na RMSP é considerada má ou
péssima (CETESB, 1993).
59%
Tietê Médio
Inferior
Gráfico 7.5. Distribuição espacial dos custos de controle associados
Meta: 75% de remoção global
24%
14%
23%
39%
Tietê Alto Zona Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba outras
Meta: 50% de remoção global
34%
12%
30%
24%
63%
Piracicaba
Tietê Alto Zona Metropolitana Tietê Médio Inferior Piracicaba outras
Em termos de distribuição de custos, verifica-se no Gráfico 5 que a distribuição dos custos
associados ao controle da poluição varia de acordo com o cenário de remoção adotado.
Quanto mais alta a taxa, maior é a participação da Tietê Alto Zona Metropolitana nos custos,
e menor a participação da Tietê Médio Inferior.
O Gráfico 7.6 mostra a variação dos custos médios de controle, expressos como a razão entre
custos de controle incorridos e a carga poluidora efetivamente removida.
97

Verifica-se que (1) os custos médios de controle são mais elevados quando o nível de controle
atingido é maior (em função dos custos marginais de remoção crescentes) e (2) que a
distribuição espacial destes custos médios também é variável, chegando a ser 21% maior que
o custo médio agregado no caso da Tietê Zona Metropolitana e cerca de ¾ do custo médio
agregado no caso da bacia do Piracicaba. Dessa maneira, verifica-se que a introdução de uma
política uniforme de tributação sobre a poluição para todo o Tietê levaria a ineficiências
relativas no controle da poluição industrial na RMSP.
Gráfico 7.6. Distribuição espacial dos custos médios de controle
Custos de controle por carga remanescente removida
0,500
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
-
0,274
Meta: 75% de remoção global
0,331
Tietê Tietê Alto Zona
Metropolitana
0,256
Tietê Médio
Inferior
0,209
Piracicaba
Custos de controle por carga remanescente removida
0,500
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
-
0,135
Meta: 50% de remoção global
0,145
Tietê Tietê Alto Zona
Metropolitana
Estendendo-se a análise anterior de modo a incorporar a distribuição setorial dos níveis de
remoção e custos associados, verifica-se também que a aplicação de um único IE sobre uma
bacia pode introduzir problemas intersetoriais de cunho distributivo.
O Gráfico 7.7 mostra a distribuição dos níveis de remoção e o Gráfico 8 os custos de controle
entre os diversos setores industriais na Bacia do Tietê.
Gráfico 7.7. Distribuição setorial dos níveis médios de remoção no Tietê
remoção % de carga remanescente
100
-
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0 0
52
Meta: 75% de remoção global
55
49
0
79
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total
94
17
45
96
99
75
remoção % de carga remanescente
100
-
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0 0 0 0
0,135
Tietê Médio
Inferior
Meta: 50% de remoção global
2
0
49
85
0
11
85
0,119
Piracicaba
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total
90
50
98

Gráfico 7.8. Distribuição setorial dos custos de controle associados no Tietê
remoção % de carga remanescente
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
0 0
Meta: 75% de remoção global
389 386
542
0
3601
643
14
2504
2688
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27
360
custos de controle
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
-
Meta: 50% de remoção global
0 0 0 0 7 0
1085
462
0
83
1806
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27
A leitura dos gráficos indica que, para a Bacia do Tietê como um todo, as indústrias de
bebidas (27), alimentos (26) e farmacêutica (21) removem mais carga orgânica que a média
em ambos os cenários, e que a indústria química (20) controla sua poluição em níveis
próximos à média da indústria. Ou seja, são estes setores que efetivamente estão sendo
induzidos pelo IE a controlarem sua poluição.
A distribuição dos custos indica que o ônus de controlar a poluição recai (taxa de $0,83) mais
sobre a indústria química e sobre as indústrias de alimentos e têxtil, que juntas respondem por
quase 80% dos custos de controle totais previstos. Tais resultados podem ser atribuídos à
distribuição das cargas poluidoras a serem removidas, como mostra o Gráfico 7.2.
No caso do outro cenário (taxa de $0,31) os resultados são diferentes pois os custos marginais
de controle da indústria de alimentos, bem como os da indústria química, fazem com que eles
sejam os primeiros a optar pelo controle, fazendo com que eles respondam por mais de ¾ dos
custos totais.
O Gráfico 7.9 mostra a distribuição setorial dos custos médios de controle no Tietê.
Gráfico 7.9. Distribuição setorial dos custos médios de controle no Tietê
custo médio de remoção
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
- -
0,71
Meta: 75% de remoção global
0,50
0,45
-
0,29
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total
0,25
0,45
0,49
0,18
0,12
0,27
custo médio de remoção
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
- - - -
Meta: 50% de remoção global
0,14
-
0,14
11 12 14 15 17 19 20 21 22 24 26 27 total
Em termos de custos de controle por unidade de poluição removida, verifica-se que no
cenário de taxa $0,31 os setores que mais investem e controle o fazem aproximadamente pelo
custo médio encontrado para a bacia. No outro caso, porém, verifica-se uma maior variação
de custos médios: enquanto que a indústria química controla sua poluição a um custo médio
próximo daquele observado para a bacia como um todo, a indústria têxtil o faz com um custo
médio muito mais elevado do que o verificado pela indústria alimentícia. Consequentemente,
0,20
-
0,07
0,14
0,08
215
0,13
99

em função do menu tecnológico disponível, pode-se penalizar mais determinados setores
industriais do que outros.
7.8 Conclusões
Os efeitos distributivos observados, tanto espaciais quanto setoriais, devem-se aos diferentes
mix de indústrias existente em cada sub-bacia, que levam a composições diferenciadas de
custos marginais de controle e níveis preexistentes de remoção de poluentes, que levam por
final a diferentes respostas a um mesmo IE.
Tais respostas, mesmo levando-se em conta um modelo onde os custos marginais de controle
são bastante uniformes (pelo menos dentro de cada setor industrial), são praticamente
imprevisíveis. Em uma estrutura real, onde há uma infinidade de custos marginais de controle
diferentes (em função das múltiplas alternativas tecnológicas disponíveis para cada
estabelecimento em particular), a determinação das respostas aos IE é praticamente
impossível.
Por outro lado, é necessário determinar-se um nível de taxação que gere os resultados
esperados. Como já foi exposto em Seroa da Motta e Mendes (1996), mesmo com um modelo
simplificado, as respostas das firmas são muito sensíveis a pequenas variações nos níveis de
taxação (e/ou target no caso de NCC). Consequentemente, não é possível garantir-se que os
efeitos agregados do controle de poluição atinjam os níveis previstos.
Adicionalmente, nada garante, como verificamos neste trabalho, que os níveis de controle
distribuam-se de maneira uniforme, tanto geográfica quanto setorialmente. Dessa forma,
certos trechos da bacia podem estar sendo penalizados em relação a outros tanto em termos de
custos associados como em termos de distribuição de cargas poluidoras lançadas -- e
consequentemente de qualidade ambiental.
Um outro aspecto fundamental diz respeito aos objetivos implícitos no processo de desenho e
aplicação dos IE. O modelo empregado neste trabalho trabalha apenas as reduções de
emissões de cargas poluidoras decorrentes da adoção de IEs. O que importa para a sociedade,
porém, é a qualidade ambiental resultante, que pode no caso da poluição ser medida através
de índices de qualidade de água. Estabelecer uma correlação entre níveis de emissão e
qualidade da água, porém, não é uma tarefa trivial.
Para atingir-se tais objetivos de qualidade ambiental é indispensável uma delimitação das
áreas das bacias hidrográficas (a partir de critérios que envolvam a distribuição geográfica das
indústrias e outras fontes poluidoras e das características dinâmicas de cada corpo receptor)
antes de se desenhar quaisquer instrumentos de mercado para o controle da poluição, sob
pena de ao invés de se induzir uma maior eficiência econômica no controle da poluição
acabar-se apenas acentuando desigualdades econômicas intersetoriais e, pior, com o risco de
não se atingir os níveis desejados de qualidade da água em pontos críticos.
Idealmente, IEs diferenciados deveriam ser aplicados sobre pequenos trechos de cada corpo
receptor, de modo a minimizar a dispersão dos efeitos distributivos. Porém, as dificuldades de
cunho legal, político e econômico citadas anteriormente dificultam tal prática.
100

A implementação de instrumentos econômicos para o controle da poluição requer a
construção de uma base de dados complexa e um modelo de simulação de custos detalhado,
ambos muito custosos. Tais dificuldades explicam em parte a adoção de taxas a partir de
critérios empíricos ou que privilegiem primordialmente a geração de receitas fiscais ao invés
de induzir reduções de poluição.
Por fim, podemos concluir que a adoção de IE tem uma boa fundamentação teórica, mas para
conjugar os resultados ambientais esperados (não em termos de redução agregada de cargas,
mas sim de concentração de poluentes) à eficiência alocativa de custos de controle é
necessário incorrer em elevados custos de informação e perder tal tempo em desenvolvimento
de um sistema de informações que talvez um sistema mais convencional de regulação seja
mais adequado, mesmo do ponto de vista econômico.
101

7.9 Referências
CETESB. Relatório de Qualidade Ambiental do Estado de São Paulo. CETESB, São
Paulo, 1993.
JANTZEN, J. Cost-effective pollution control in Brazil. Netherlands: TME Institut, The
Hague, 1992, mimeo (Comissioned by the World Bank).
----------. Technology databases -- Moses. Netherlands: TME Institut, The Hague, 1994,
mimeo.
MENDES, F. E. Uma avaliação dos custos de controle da poluição hídrica de origem
industrial no Brasil. Rio de Janeiro: PPE/COPPE/UFRJ, maio 1994 (Tese M.Sc.).
SEROA DA MOTTA, R. & MENDES, F.E. Instrumentos econômicos na Gestão Ambiental:
aspectos teóricos e de implementação. In: A Economia Brasileira em Perspectiva -
1996. IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996.
102

8. MODELO DE TAXAÇÃO SOBRE COMBUSTÍVEIS
LÍQUIDOS 26
8.1 Introdução 27
103
Ronaldo Seroa da Motta (IPEA)
Francisco Eduardo Mendes (COPPE/UFRJ)
Os níveis de concentração de poluentes do ar nas grandes cidades brasileiras devem-se
principalmente às fontes veiculares. Embora em termos de emissões totais os ônibus
contribuam mais do que os carros particulares, em termos de emissão per capita ocorre
o inverso, ou seja, a emissão por pessoa transportada é maior quando se trata de
transporte individual.
Conforme será discutido posteriormente, a maioria das medidas de controle de poluição
veicular até agora implementadas com sucesso no país procuraram a redução dos níveis
de emissões veiculares através de inovações tecnológicas. Contrariamente a algumas
afirmações equivocadas, os novos carros a álcool não poluem menos que os novos
carros movidos a gasolina. Assim sendo, o controle da poluição de automóveis de
passageiros não dependerá da substituição de combustíveis, mas sim de alterações nos
padrões de consumo.
Dessa forma, em centros urbanos com problemas sérios de poluição atmosférica a
medida mais eficiente para contorná-los seria, paralelamente à redução dos níveis de
emissão por veículo ou combustível, a redução do uso de transporte individual e a
ampliação do uso do transporte coletivo.
Um dos mecanismos ainda não adotados para reduzir o uso do transporte individual
seria a criação de um imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool (IAGA),
objetivando reduzir as emissões de poluentes via redução do consumo destes
combustíveis e financiar alternativas limpas e eficientes de transporte de massa.
Como o transporte público é usado primordialmente pelas pessoas de mais baixa renda,
não se cogita propor uma tributação semelhante sobre os preços dos combustíveis
usados pelo transporte público (dos quais o principal é o óleo diesel), uma vez que isto
26 Este texto é adaptado do relatório de pesquisa Revisão de Estimativas dos Impactos de um Imposto
Ambiental sobre os Combustíveis Líquidos no Brasil, elaborado por Francisco Eduardo Mendes A
concepção original da proposta de um imposto ambiental sobre combustíveis no Brasil é apresentada em
Serôa da Motta e Mendes (1996), do qual são extraídas inúmeras passagens.
27 Esta seção foi extraída de Serôa da Motta e Mendes (1996).
103

104
certamente geraria impactos distributivos e inflacionários negativos. Conforme será
discutido mais adiante, a relutância em aumentar os preços relativos do diesel esteve
sempre baseada nesta argumentação.
A falta de transporte público mais eficiente (i.e., mais rápido e confortável) implica em
baixa produtividade no trabalho, particularmente para os trabalhadores de baixa renda
que moram em áreas remotas e dispendem longo tempo locomovendo-se de e para o
trabalho e em desincentivos para que os proprietários de automóveis particulares
reduzam o seu uso.
Vale notar que para o indivíduo que tem a alternativa do transporte individual, o custo
de oportunidade do transporte coletivo não se restringe ao valor da passagem, mas
inclui também os custos associados a conforto, segurança e confiabilidade. Assim, as
possibilidades de substituição do transporte individual dependem também da eficiência
e qualidade das alternativas de transporte coletivo.
Portanto, é plausível a proposição de um imposto ambiental sobre gasolina e álcool com
dois objetivos: (i) complementar os atuais instrumentos de controle de poluição veicular
e (ii) gerar fundos para a expansão da oferta de outras modalidades de transporte
publico de massa.
A seção seguinte apresenta alguns indicadores da poluição atmosférica nos centros
urbanos brasileiros, enquanto que a terceira seção discute o desempenho e as limitações
dos instrumentos atuais de controle de emissão veicular. A quarta seção analisa as
políticas de preços dos combustíveis líquidos no país, e a última seção discute os
aspectos fiscais, legais, e econômicos resultantes da implementação desse tipo de
imposto ambiental.
8.2 A Poluição Atmosférica nos Centros Urbanos Brasileiros
A qualidade do ar tem se tornado um dos principais temas de preocupação ambiental
nos grandes centros urbanos.
Entre os principais poluentes, as partículas inaláveis (PI) são as que mais afetam as
condições respiratórias da população, por se reterem nos pulmões, enquanto que
exposições prolongadas a óxidos de enxofre (SOx) podem agravar também as doenças
respiratórias e cardiovasculares. O monóxido de carbono (CO), embora sem efeito
104

105
cumulativo, pode gerar mal-estar diminuindo reflexos e acuidade visual. Os óxidos de
nitrogênio (NOx) em reação com os hidrocarbonetos (HC) formam por reações
fotoquímicas o gás ozônio (O3), que além de irritação ocular também agrava doenças
respiratórias. A presença constante de NO2 nos pulmões pode ser um agente
cancerígeno.
As emissões cumulativas de outros gases atmosféricos, especialmente compostos de
carbono como dióxido de carbono(CO2), metano(CH4) e monóxido de carbono(CO),
além de compostos nitrogenados, ozônio e clorofluorcarbonos (CFCs) podem gerar
mudanças climáticas futuras significativas no planeta, embora sem afetar
instantaneamente a saúde humana. Tais gases não serão aqui discutidos por não se
tratarem de uma questão de solução unicamente brasileira. Todavia, não se poderia
negar sua importância distributiva entre nações 28
Somente o Estado de São Paulo mantém uma rede integrada e automática de
monitoramento do ar com medições de diversos poluentes para a Região Metropolitana
de São Paulo (RMSP) e Cubatão 29 . A análise aqui apresentada, por conseguinte, será
baseada apenas nas informações consolidadas pela CETESB.
A Tabela 8.1 apresenta a participação de cada fonte de poluição urbana estimada na
RMSP para 1990.
28
Isto quer dizer que as soluções globais têm um conteúdo distributivo significativo. Ver, por exemplo,
Parikh et alii (1994) e Rose (1994).
29
Pontos de monitoramento são também encontrados em outros 18 municípios do estado, mas sem
apresentar informações suficientes para critérios mínimos de representatividade.
105

106
Tabela 8.1. Contribuição relativa das fontes para os problemas de
poluição do ar na Região Metropolitana de São Paulo - 1994
(%)
FONTES POLUENTES
CO HC NOx SOx PI (1)
Veículos pesados 26,8 19,0 81,5 59,4 30,6
Veículos leves 68,7 74,9 14,7 6,0 9,4
Indústria (2) 2,1 2,8 3,1 34,3 10,0
Queima ao ar livre (3) 2,4 3,3 0,7 0,3 ---
Ressuspensão de partículas --- --- --- --- 25,0
Aerossóis secundários --- --- --- --- 25,0
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Notas: (1) Contribuição conforme estudo de modelo receptor para partículas inaláveis. Contribuição dos
veículos (40%) rateada entre veículos a gasolina e diesel de acordo com os dados de emissão disponíveis.
(2) Dados de 1990
(3) Dados de 1978
CO - monóxido de carbono
HC - hidrocarbonetos
NOx - óxido de nitrogênio
SOx - óxido de enxofre
Fonte: CETESB (1994).
Observa-se nesta tabela que os veículos automotivos são as principais fontes de
poluentes atmosféricos. Estes contribuem com mais de 95% das emissões de monóxido
de carbono, 93% de hidrocarbonetos, 96% de óxidos de nitrogênio, 65% de óxidos de
enxofre e 40% de particulados.
Os veículos leves contribuem 2,5 vezes mais que os veículos pesados em CO e quase
quatro vezes mais em HC, mas 5,5 vezes menos em NOx, 9,9 vezes menos em SOx e
3,2 vezes menos em particulados. Entretanto, considerando a emissão por passageiro
transportado, o transporte coletivo representa uma emissão per capita inferior ao
transporte individual.
A indústria, exceto com relação ao SOx , contribui com não mais de 10% da emissão de
outros poluentes. No caso de CO e HC sua contribuição é próxima à da queima de lixo.
A poluição atmosférica de origem industrial, todavia, não pode ser considerada sem
importância. Locais que apresentam alta concentração industrial e condições
atmosféricas de diluição desfavoráveis podem gerar níveis de concentração de poluentes
elevados, com efeitos negativos desastrosos. Um exemplo amplamente citado é a cidade
de Cubatão, onde até medidas de evacuação da população já foram necessárias. A
despeito de uma campanha agressiva de controle de poluição industrial, esta cidade
ainda apresenta níveis de concentração de poluentes bastante acima, por exemplo, dos
observados em vários pontos da RMSP.
106

107
Estudo recente [Seroa da Motta e Fernandes Mendes (1995)] sobre os efeitos na saúde
humana devido a poluição do ar (particulados) na cidade de São Paulo indicam que os
casos de óbitos por doenças respiratórias está fortemente associado a este tipo de
poluição, e que os gastos hospitalares anuais com internações 30 seriam da ordem de
US$ 750 000,00.
Deve-se lembrar também que as principais fontes de emissão de particulados são os
veículos leves e pesados. Adicionalmente, o uso de automóveis deve ser entendido
como um benefício da riqueza, e não como conseqüência da pobreza. O transporte
coletivo com base em veículos automotivos, embora essencial no transporte de massa,
também não representa a forma mais eficiente em termos ambientais e energéticos.
Estas evidências demonstram que, no caso da poluição do ar, as camadas mais pobres
da população tornam-se as maiores prejudicadas ao assimilarem custos ambientais
equivalentes aos dos mais ricos sem, contudo, usufruírem igualmente dos benefícios do
crescimento econômico que originam esta forma de degradação.
8.3 Instrumentos de Controle da Poluição Veicular no Brasil
Conforme mostra a Tabela 8.2, os carros novos movidos a álcool produzidos no país
não podem ser considerados mais limpos do que os movidos a gasolina (misturada com
22% de álcool anidro). Os dados mais recentes da CETESB indicam que as emissões
médias dos carros novos movidos a álcool são 3% maiores em termos de CO, 50%
maiores em HC, 40% maiores em NOx e 110% maiores em aldeídos 31 .
30 Vale mencionar que estes valores não refletem os custos ambulatoriais de tratamento destas doenças e
tampouco a perda de bem-estar que estas doenças acarretam.
31 A principal vantagem do álcool, como energético renovável, é a redução dos níveis globais de emissão
de carbono e outros gases de efeito estufa, com a consequente diminuição do aquecimento global. Em
termos de poluição local, porém, pode-se verificar as desvantagens do uso do álcool com as tecnologias
vigentes.
107

Tabela 8.2. Fatores médios de emissão de veículos leves novos
ANO CO
(g/km)
GASOLINA (78%+22%) ÁLCOOL HIDRATADO
HC
(g/km)
NOx
(g/km)
CHO
(g/km)
CO
(g/km)
HC
(g/km)
NOx
(g/km)
108
CHO
(g/km)
Antes de 88 54,0 4,7 1,2 0,05
80 - 83 33,0 3,0 1,4 0,05 18,0 1,6 1,0 0,16
84 - 85 28,0 2,4 1,6 0,04 16,9 1,6 1,2 0,18
86 - 87 22,0 2,0 1,9 0,04 16,0 1,6 1,8 0,11
88 18,5 1,7 1,8 0,04 13,3 1,7 1,4 0,11
89 15,2 1,6 1,6 0,04 12,8 1,6 1,1 0,11
90 13,3 1,4 1,4 0,04 10,8 1,3 1,2 0,11
91 11,5 1,3 1,3 0,04 8,4 1,1 1,0 0,11
92 6,2 0,6 0,6 0,013 3,6 0,6 0,5 0,035
94 6,0 0,6 0,7 0,036 4,6 0,7 0,7 0,042
96 3,8 0,4 0,5 0,019 3,9 0,6 0,7 0,040
Médias ponderadas de cada ano-modelo pelo volume de produção
CO - Monóxido de Carbono
HC - Hidrocarbonetos
NOx - Óxidos de Nitrogênio
CHO - Aldeídos
Fonte: CETESB, Relatório de Qualidade do ar - 1996
Tal fato deve-se ao grande avanço das tecnologias de controle de emissões veiculares,
especialmente dos veículos movidos a gasolina. No Brasil, tais tecnologias foram
incorporadas através da implementação do Programa Nacional de Controle da Poluição
do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE). Este programa, criado em 1986,
definiu metas ambiciosas de emissão de poluentes para os carros novos, de acordo com
um cronograma firmado com a indústria. Uma nova fase com metas ainda mais
restritivas iniciou-se a partir de 1997.
No caso dos veículos movidos a diesel, principalmente ônibus e caminhões, o
PROCONVE foi igualmente bem sucedido, apesar de menos ambicioso. Novas fases
estão previstas para 1998 e 2002.
O PROCONVE foi o responsável pela adoção de filtros catalisadores e outras
tecnologias de redução de emissões nos carros novos, contribuindo também para a
melhora na qualidade dos combustíveis usados, como a fixação de percentuais elevados
de mistura de álcool à gasolina (impedindo o uso de chumbo tetraetila como antidetonante)
e o uso de diesel com baixo teor de enxofre em áreas críticas.
108

109
As conquistas de um programa como o PROCONVE, porém, não serão plenamente
alcançadas sem a contínua manutenção e regulagem da frota de veículos. Para tanto, a
Resolução CONAMA 07/93 prevê a implantação de programas de inspeção e
manutenção (I/M) segundo regras e normas por ela especificadas.
A implementação dos programas de I/M, todavia, ainda não ocorreu em sua plenitude.
A partir de julho de 97 o Governo o Estado do Rio de Janeiro iniciou uma inspeção
anual de emissões veiculares em paralelo a uma vistoria das condições gerais dos
veículos. Neste ano os resultados da I/M ainda são informativos, mas prevê-se que os
veículos fora dos padrões serão impedidos de circular a partir de 1998. Uma taxa de R$
40 foi cobrada de cada veículo registrado na RMRJ quando do pagamento do IPVA a
título de “taxa de vistoria”, para financiar a implementação do programa (compra de
equipamentos, etc.).
A Secretaria Municipal do Verde da Cidade de São Paulo iniciou em 1995 um processo
de implementação de um programa semelhante, mas controvérsias sobre os níveis de
competência entre o estado e município têm retardado a sua efetiva realização 32 .
Em várias cidades do país, notadamente em São Paulo e no Rio de Janeiro, diversas
tentativas de reduzir as emissões de poluentes do ônibus urbanos foram tentadas, a
maioria obtendo sucesso apenas por curtos espaços de tempo. O uso de gás natural em
substituição ao óleo diesel resulta comprovadamente em reduções significativas de
emissão veicular. Todavia, a possibilidade de comercialização deste gás a preços mais
elevados junto ao setor industrial tem impedido que este uso veicular seja contemplado
nos planos de ampliação de oferta deste energético.
Na última semana de agosto de 1995, período de altas concentrações de poluentes
devido às condições climáticas adversas, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente de
São Paulo promoveu uma campanha cívica destinada a testar a aplicação de um
esquema onde os carros deveriam deixar de circular pelo menos durante um dia útil
daquela semana. Este esquema baseou-se em parte na experiência do programa “Hoy
No Circula” adotado na Cidade do México e foi chamado de “Operação Rodízio”.
No caso paulistano, a operação procurava induzir que os carros deveriam circular de
acordo com o número final de suas placas. Placas com final 1 e 2 na segunda-feira e
assim por diante. Desta maneira, todos os dias 20% da frota deveria ficar nas garagens,
reduzindo os congestionamentos e as emissões de poluentes.
32 Embora controvertido, o processo de adoção de um programa de I/M na cidade de São Paulo já
realizou uma licitação para a escolha da empresa que será responsável pelo exame dos veículos. Estimase
que o custo anual de cada inspeção situe-se pouco abaixo R$ 20,00.
109

110
Como a experiência contava com a adesão voluntária dos cidadãos, os resultados não
foram muito expressivos em termos de redução da circulação de veículos. De qualquer
maneira, acredita-se (e a opinião pública está sensibilizada neste sentido) que a sua
adoção em conjunto com medidas coercitivas possa gerar resultados bastante positivos.
A indisponibilidade de opções eficientes de transporte coletivo para atender aos
cidadãos que deveriam manter seus veículos particulares em casa também contribuiu
para que adesão voluntária à “Operação Rodízio” fosse menos ampla.
Em 1997 o rodízio está novamente em vigor no inverno, cobrando multas sobre os
veículos e tem sido uma iniciativa que, se por um lado gera descontentamento por parte
dos usuários de automóveis tem sido bem sucedida na diminuição dos níveis de
congestionamento e evitado que, nas condições climáticas adversas do inverno, a
poluição na RMSP agrave-se ainda mais.
8.4 As Políticas de Preços da Gasolina e Álcool
Os gastos com gasolina para o transporte urbano não representam mais de 5% dos
gastos totais das famílias no Brasil. A princípio, então, estes gastos não deveriam ser
motivo de preocupações relacionadas a expectativas inflacionárias, pois não afetam
substancialmente as medidas diretas das taxas de inflação.
Os ajustes freqüentes e indexados do preço da gasolina como mecanismo de correção
automática de déficits cambiais na conta petróleo durante a crise dos anos 80 criaram,
porém, uma percepção pública desse preço como um indicador das expectativas
inflacionárias dentro do governo.
Dessa forma, o ajuste dos preços da gasolina, à semelhança do das tarifas públicas,
tornou-se um item chave dos diversos planos de estabilização macroeconômica
implementados no país.
Tal preocupação é evidente na Constituição de 1988, que em seu artigo 155, §3º proíbe
a criação de novas taxas sobre combustíveis líquidos, lubrificantes, eletricidade e
minérios.
110

111
Um dos tributos sobre combustíveis previstos na Constituição era o Imposto de Vendas
a Varejo de Combustíveis (IVVC), de competência municipal. A existência de tal
provisão permitiria facilmente a destinação de suas receitas, a critério de cada
município, para investimentos em transporte coletivo. A negociação em torno da
aprovação do antigo IPMF, porém, levou à extinção pelo Congresso Nacional do IVVC
em 1996, exigindo assim uma emenda constitucional para a criação de um novo tributo
de competência municipal.
A incidência do imposto ambiental aqui proposto será restrita aos centros urbanos onde
existe o problema de poluição veicular. Além disso, o nível do imposto será diretamente
proporcional ao nível da poluição. Dessa forma, tal imposto não geraria pressão
inflacionária generalizada em termos de custos.
Na medida que a compreensão do imposto pela opinião pública seja bem sucedida, o
aumento do preço do combustível não deveria ser transmitido para outros bens e
serviços, já que ele seria um tributo condicionado à qualidade ambiental e não uma
resultante da elevação geral dos preços ou de deterioração das contas governamentais.
Ou seja, a natureza ambiental deste imposto reduziria seus eventuais efeitos
inflacionários.
Ademais, a gradual recomposição em termos reais dos preços dos combustíveis
verificada ao longo do ano de 1996 sem uma aparente retomada das expectativas de
inflação pode estar indicando que a percepção dos preços dos combustíveis como um
forte indicador de expectativas inflacionárias está aparentemente se desvanecendo.
8.5 A Gasolina e o Álcool
Durante a crise do petróleo, o preço internacional do petróleo manteve-se como
referência de custo dos derivados, principalmente com elevações no preço real da
gasolina. Tal mecanismo possibilitou que a Petrobrás gerasse receitas substanciais para
intensificar suas atividades de exploração e ainda promovesse subsídios cruzados entre
derivados. No período 1979-85 a produção doméstica de petróleo cresceu em mais de
250%.
Além do aumento do preço da gasolina, o álcool passou a ser considerado como uma
alternativa estratégica para a reorganização da matriz energética nacional. Em meados
da década de 70 foi criado o PROÁLCOOL, sendo um de seus objetivos oferecer um
substituto nacional para o petróleo importado. Como parte do programa foi incentivado
o desenvolvimento e a produção de veículos movidos exclusivamente a álcool etílico
hidratado, e elevada a proporção de mistura do etanol anidro à gasolina.
111

112
Os preços do álcool hidratado foram fixados com paridade muito favorável em relação
aos preços da gasolina e carros a álcool foram vendidos em condições favoráveis de
financiamento e com incentivos fiscais. A redução no consumo de gasolina, por outro
lado, representou uma importante perda de recursos para a PETROBRÁS.
A queda acentuada dos preços internacionais do petróleo na segunda metade da década
de 80 e a necessidade premente do controle de preços e do déficit público dos
programas de estabilização acabaram por reduzir paulatinamente a expansão do
programa do álcool através da redução dos subsídios.
Na década de 90, as montadoras gradativamente perderam o interesse no veículo
movido exclusivamente a álcool, que exigia tecnologia dedicada e que sofria uma forte
redução da demanda em função das perdas de vantagens comparativas como o preço do
litro do combustível, a redução dos subsídios para a compra de carros novos e o
aumento da eficiência dos motores a gasolina, e voltaram-se cada vez mais para a
produção de veículos a gasolina.
Como consequência, a produção de automóveis movidos exclusivamente a álcool
hidratado, que atingira um pico de 76% em 1986, não passou 10 anos depois de 1% dos
carros novos fabricados no país. Isto sinaliza uma virtual extinção deste tipo de veículo,
que hoje ainda representa cerca de 30% da frota total de automóveis e veículos
comerciais leves, em um horizonte de cerca de 15 a 20 anos.
Os altos preços relativos da gasolina na década de 70 também foram um fator decisivo
para induzir a troca dos veículos leves de carga movidos a gasolina por modelos a
diesel. Como conseqüência a PETROBRÁS foi compelida a mudar sua estrutura de
refino e seus preços relativos, em função da elevação da demanda por diesel.
Conforme observa-se no Gráfico 8.1, esta tendência está sendo corrigida gradualmente
nos últimos anos, apesar de que a proporção dos preços relativos ainda seja muito
favorável ao diesel. Isto verifica-se porque o diesel é um importante fator de custo nas
atividades de transporte e serviços e uma elevação acentuada em seus preços poderia
representar um aumento nas expectativas inflacionárias.
112

Gráfico 8.1. Preços relativos dos combustíveis no Brasil, 1973-93
US$/BEp 1993
250
200
150
100
50
0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992
Fonte: Balanço Energético Nacional - 1993
Petróleo importado
Diesel
Óleo combustível
Gasolina
Etanol
113
Após o Plano Real (entre julho de 1994 e meados de 1995) os preços ao consumidor da
gasolina e do álcool foram mantidos razoavelmente estáveis em termos nominais,
fazendo com que os preços apresentassem uma queda em termos reais. Em fins de
setembro de 1995, um aumento de 11% a 13% nos preços dos principais derivados não
cobriu totalmente a inflação acumulada dos 12 meses anteriores, que chegou a pouco
mais de 35%.
Durante o ano de 1996 os preços elevaram-se em termos nominais e reais, subindo cerca
de 30% no período janeiro-dezembro, contra uma inflação na casa de 10%, sinalizando
um movimento de recomposição dos preços dos combustíveis após a consolidação do
plano econômico em vigor.
8.6 Considerações Sobre a Implementação do Imposto Ambiental sobre
Gasolina e Álcool (IAGA)
Esta seção conclui este estudo analisando algumas considerações para implementação
de um imposto ambiental sobre gasolina e álcool (IAGA), de base municipal. Será
considerada também, de maneira simplificada, a hipótese de tal imposto incidir somente
sobre a gasolina.
A natureza do IAGA proposto difere substancialmente do IVVC extinto em 1996. O
principal objetivo do imposto proposto será o de contribuir para a redução do uso de
automóveis para transporte individual nas grandes cidades, e, consequentemente,
113

114
reduzir as concentrações de poluentes do ar nestas áreas. Um objetivo complementar, e
igualmente importante, será o de gerar fundos para investimentos em transporte coletivo
mais eficiente e menos agressivos ao meio ambiente.
A seguir são discutidos esta considerações finais sobre a proposta do IAGA.
8.6.1 Restrições Fiscais e Legais
Teoricamente, o nível de um imposto ambiental deve ser fixado de acordo com o nível
do dano ambiental, o qual por sua vez é uma função dos níveis de emissão e da
capacidade assimilativa local.
A imposição de níveis de tributação acima deste nível ótimo resultaria em perdas
líquidas de bem-estar. Por exemplo, um nível de tributação uniforme a nível nacional
ou estadual poderia, em localidades onde a poluição do ar não seja problemática, gerar
uma perda de bem-estar devido ao uso reduzido dos automóveis superior ao ganho de
bem-estar resultante de uma melhoria na qualidade do ar.
Consequentemente, o nível de tributação ambiental deveria ser determinado localmente
e fixado de acordo com o grau de resiliência ambiental. Esta característica discricionária
certamente aumentaria os custos de administração fiscal.
O principal objetivo da Reforma Fiscal atualmente em curso no Congresso é o de
reduzir a complexidade do sistema tributário e aumentar a uniformidade da aplicação
dos tributos. Se por um lado, esta tendência é necessária para reduzir a evasão fiscal e
os custos administrativos, por outro, ela é completamente desfavorável para a aplicação
de instrumentos fiscais para a gestão ambiental. 33
O novo sistema tributário proposto [ver Varsano (1995)], porém, sugere um tratamento
diferenciado às exportações, aos investimentos e aos itens da cesta básica. Desta forma,
a qualidade ambiental também poderia merecer tratamento tributário diferenciado
semelhante na reforma tributária, embora no caso do IAGA seja necessária a criação de
emendas constitucionais específicas.
33
Esta restrição já foi apontada também para o caso da cobrança do uso dos recursos hídricos.Ver Seroa
da Motta e Mendes(1996b).
114

115
Uma das principais barreiras para a implementação de um imposto sobre combustíveis
está na própria Constituição, que em seu artigo 155 §3º proíbe a criação de novas taxas
sobre combustíveis líquidos, lubrificantes, eletricidade e minérios. Conforme já
discutido, o Congresso Nacional extinguiu o IVVC a partir de 1996.
Em suma, deve-se considerar que, apesar de assuntos referentes ao meio ambiente já
serem parte da agenda nacional, qualquer tentativa de introduzir um mecanismo como o
IAGA necessitaria de uma estratégia de persuasão muito bem dirigida no Congresso
Nacional de modo a abrir espaço político para aprovar emendas ou leis para um tributo
que, além de ser inconstitucional no momento, contraria a tendência atual da reforma
fiscal.
8.6.2 Restrições Regionais
Como o IAGA deve ser definido a nível local, em princípio um tributo municipal à
semelhança do IVVC deveria ser proposto.
Uma variação significativa dos preços dos combustíveis em um município poderia,
contudo, induzir uma evasão das vendas de combustível para municípios vizinhos. 34
Uma ação de controle cabível seria a proibição do abastecimento de combustíveis em
postos de municípios diferentes do de origem do veículo. Esta medida, além dos
problemas de restrição aos direitos de cidadania, poderia também disseminar práticas
evasivas como falsos registros de veículos e outros subterfúgios que acabariam por
reduzir a arrecadação.
Uma solução mais plausível seria a realização de acordos tributários entre municípios 35 .
Estes acordos promoveriam a uniformização do nível do tributo entre municípios
vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensações aos municípios onde o nível
34
Um caso exemplar deste tipo de evasão é o da taxa florestal de Minas Gerais. Ver Seroa da
Motta(1996).
35
Um exemplo de negociação entre municípios bem sucedida ocorreu na Colômbia, onde os municípios
vizinhos a Cáli e Bogotá uniformizaram a taxa municipal sobre combustíveis, que tinham sido fixadas em
patamares mais elevados nas cidades principais. Na Colômbia os municípios têm ampla liberdade para
criar taxas rubricadas, e taxas sobre a gasolina são cobradas para gerar fundos para obras de infraestrutura
viária. O valor da taxa é variável de cidade para cidade, sendo de 8% sobre o preço da gasolina
em cidades como Bogotá e Cáli. Como cidades da periferia adotaram taxas menos elevadas (de 4%) em
Cáli observou-se uma forte evasão dos consumidores, resolvida após uma negociação entre as prefeituras.
No caso de Bogotá a negociação ocorreu antes da aplicação das taxas. (L.G. Murillo U., com. pessoal,
Seminário Sobre Meio Ambiente Urbano na América Latina, Rio de Janeiro, 2-8 outubro 1995).
115

ótimo do imposto fosse inferior ao nível uniformizado. Estas compensações poderiam,
por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em transporte intermunicipal.
116
Outra possibilidade seria um IAGA de competência estadual. Neste caso, os acordos
poderiam ser incluídos como parte da legislação seguindo critérios específicos de
compensação. Se por um lado a competência estadual permite uma implementação
mais mandatória, por outro ela cria dificuldades políticas dada a fragilidade institucional
do estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municípios.
8.6.3 Receitas Vinculadas e a Percepção do Público
Outra barreira constitucional — também presente na atual reforma fiscal — é a
proibição de fundos rubricados. Existe sempre a necessidade da aprovação do
Legislativo para a introdução de quaisquer novas fontes de receita.
A idéia de financiar o transporte público com as receitas do IAGA não seria
teoricamente recomendada pelo fato de estas serem previamente rubricadas, mas
existem vantagens práticas. A alocação de recursos públicos no país não tem
historicamente sido realizada com base em critérios econômicos sólidos e, portanto,
vincular receitas pode ser mais eficiente na consecução de objetivos setoriais.
A percepção popular dos problemas associados à poluição do ar é alta, mas os preços do
combustível também representam uma questão sensível para a população,
principalmente a classe média.
Um imposto ambiental para fins de fomento ao transporte de massa pode, entretanto,
ganhar apoio popular se o seu objetivo for devida e amplamente divulgado. A
experiência recente do rodízio de veículos em São Paulo demonstra a boa vontade da
população no sentido de colaborar com a redução da poluição, e a troca de medidas
restritivas como a proibição de circulação por uma que permita a circulação de quem
realmente precisa do automóvel pode ser uma alternativa mais bem aceita pelo público.
É fato também já percebido pelo cidadão que um sistema de transporte coletivo
eficiente resulta em benefícios para todos e, portanto, o IAGA pode ser aceito como um
tributo “socialmente justo e distributivo” e ganhar, assim, respaldo na opinião pública.
116

8.7 Modelando as Respostas ao IAGA
117
Esta seção procura simular as consequências em termos de redução de consumo e
arrecadação fiscal advindas da elevação dos preços finais dos combustíveis provocada
pela adoção do IAGA.
O Gráfico 8.2 apresenta as tendências recentes para o consumo agregado de gasolina e
álcool e seu preço ao consumidor e também valores do PIB (usado como proxy da
renda) para o país como um todo.
Gráfico 8.2. Variação do consumo e do preço da gasolina e álcool, 1988-
1996 (1º trimestre de 1988 = 100)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
Consumo de Gasolina + Álcool
Preço de Gasolina + Álcool
0
1º/1988 1º/1989 1º/1990 1º/1991 1º/1992 1º/1993 1º/1994 1º/1995 1º/1996
Conforme pode ser observado, o Gráfico 2 mostra que a evolução do consumo de
combustíveis é inversamente proporcional a dos preços até a entrada em vigor do Real
em meados de 1994, mudando de comportamento a partir de então.
A introdução dos novos dados (após 1995) não permitiu a determinação de elasticidades
preço-consumo e preço-renda baseada no modelo apresentado em Seroa da Motta e
Mendes (1996a), baseado em Ramos (1983).
Testes com formas funcionais alternativas usando os dados apresentados acima levaram
a um modelo mais simples, que relaciona dados trimestrais de consumo de combustíveis
117
PIB

118
com seus preços e a renda do período, tendo sido ainda necessária ainda a introdução de
uma variável inercial de consumo. A seguinte equação foi determinada para estimar as
elasticidades relevantes:
Ct = α + α ⋅ Pt + α ⋅ Yt
+ α ⋅ Ct− 0 1 2 3 1
Onde Ct é o consumo agregado da gasolina e do álcool medido em tonelada equivalente
de petróleo (tEP) no trimestre t, Pt é a média do preço do tEP de combustível no
trimestre t, Yt é o PIB do trimestre t, e Ct-1 é uma variável lag que representa um fator
inercial de consumo medido pelo consumo no trimestre t-1. A Tabela 3 abaixo
apresenta as elasticidades relevantes calculadas 36 :
Tabela 8.3. Estimativas da elasticidade preço-consumo de gasolina no
Brasil
elasticidades curto prazo longo prazo
preço -0,070 -0,362
renda 0,235 1,221
Uma demanda agregada pela gasolina e álcool é bastante plausível, já que a paridade de
preços entre ambos representa bem as diferenças de eficiência de consumo de ambos,
além do fato de ambos os combustíveis serem substitutos entre si e não apresentarem
alternativas triviais de substituição.
Esta abordagem, porém, é uma interpretação limitada da demanda por álcool e gasolina
porque não leva em consideração a possibilidade de substituição entre a gasolina/álcool
e o diesel, o gás natural e outros combustíveis.
Como pode ser observado na Tabela 8.4, a elasticidade de longo prazo de preço ainda é
relativamente importante, apesar de menor do que a observada para a renda. Em linhas
gerais, porém, os resultados foram similares àqueles previamente obtidos para o Brasil
por Seroa da Motta e Mendes (1996a), Ramos (1983) e para o México por Eskeland
(1994).
Deve ser notado que estes valores de elasticidade são tomados para o país como um
todo. Para ter-se uma estimativa mais precisa do efeito de um IAGA sobre o consumo
de combustíveis em um município seriam necessários dados de consumo e preços
36
O R2 ajustado foi de 0,998 e os valores do teste-t para α1, α2 e α3 foram respectivamente -2,91, 2,28 e
8,08. O valor de teste-F foi de 4466.
118

locais, bem como indicadores mais detalhados da renda local. Devido a
indisponibilidade de tais informações, esta análise não foi realizada neste trabalho.
119
Utilizando a estimativa da elasticidade de longo prazo da Tabela 8.3, a aplicação do
IAGA com diversas alíquotas causariam os seguintes impactos, mostrados na Tabela
8.4:
Tabela 8.4. Efeitos da aplicação do IAGA sobre a gasolina e o álcool
Alíquota Redução no Arrecadação fiscal km de metrô
do IAGA 1
na RMSP 2,3
consumo
4
em SPP
1% -0,4% 18.475.871 0,2
1,5% -0,5% 27.663.426 0,3
5% -1,8% 91.035.871 0,9
10% -3,6% 178.713.033 1,9
20% -7,2% 343.991.226 3,6
30% -10,9% 495.834.579 5,2
50% -18,1% 759.216.765 7,9
100% -36,2% 1.182.562.534 12,3
(1) Ad valorem; (2) Sobre preço médio ponderado da gasolina e álcool de R$ 0,74 (jul/97);
(3) Sobre um consumo anual estimado de 2,5 x 10 9 litros; (4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96
milhões [Banco Mundial, 1996].
Os resultados apresentados na Tabela 8.4 mostram que para atingir os efeitos previstos
pela Operação Rodízio em São Paulo seria necessário um aumento de preços próximo
de 50%, o que geraria uma receita fiscal de cerca de R$ 760 milhões, o suficiente para
construir quase 8 km de linhas de metrô na cidade por ano.
Outras alternativas também podem ser apreciadas. Para atingir uma meta anual de
expansão da malha metroviária na RMSP de 2 km/ano, por exemplo, seria necessária a
introdução de um IAGA com alíquota de aproximadamente 10%.
A partir da introdução de um IAGA com alíquota semelhante à do extinto IVVC
(1,5%), pode-se esperar uma redução de apenas 0,5% no consumo agregado de gasolina
e álcool. A receita fiscal decorrente (cerca de 27 milhões de reais) seria suficiente
apenas para implantar 1 km de linhas de metrô a cada 3 anos em São Paulo.
8.8 Um Imposto Ambiental Somente sobre a Gasolina?
119

120
A introdução de um Imposto Ambiental sobra a Gasolina (IAG) apenas sobre a
gasolina, como medida de incentivo ao uso do carro a álcool também vem sendo
defendida por alguns setores do Governo, da academia e da iniciativa privada.
A Tabela 8.5 sumariza os eventuais efeitos de curto prazo da introdução do IAG apenas
sobre os veículos a gasolina, sem considerar uma eventual recomposição da frota de
carros a álcool. Tal suposição não é de todo irrealista, na medida que muito
provavelmente será necessário um tempo consideravelmente maior que um trimestre
para o mercado responder positivamente no sentido de substituir carros a gasolina por
carros a álcool, devido a uma série de fatores tais como: (1) o investimento necessário
para a troca de veículo é relativamente grande por parte do consumidor; (2) a indústria
automobilística não está preparada para atender em tão pouco tempo a aumentos
importantes na demanda; e (3) existe uma desconfiança residual no consumidor em
relação ao carro a álcool - o que indica uma tendência a postergar mais um pouco
qualquer decisão de trocar de veículo.
Tabela 8.5. Efeitos da Aplicação do IAG sobre a Gasolina
Alíquota Redução no Arrecadação fiscal km de metrô
do IAG 1
na RMSP 2,3
consumo de gasolina
4
em SPP
1% -0,4% 13.373.876 0,1
1,5% -0,5% 20.024.345 0,2
5% -1,8% 65.896.888 0,7
10% -3,6% 129.362.553 1,3
20% -7,2% 249.000.213 2,6
30% -10,9% 358.912.980 3,7
50% -18,1% 549.563.833 5,7
100% -36,2% 856.005.331 8,9
(1) Ad valorem; (2) Sobre preço médio da gasolina de R$ 0,767 (jul/97); (3) Sobre um consumo anual estimado de 1,75 x 10 9 litros;
(4) considerando um custo de capital total por km de linha de US$ 96 milhões [Banco Mundial, 1996].
Pode-se observar uma perda importante na eficácia do instrumento. A aplicação do IAG
apenas sobre a gasolina resultaria em uma renúncia fiscal de cerca de 28% da receita
que poderia ser auferida se o imposto também incidisse sobre o álcool. Tal renúncia
representaria a não construção de cerca de 2,2 km de linhas de metrô por ano no cenário
de um IAG de 50% e de 0,6 km por ano no cenário de um IAG de 10%.
120

8.9 Referências
Banco Mundial. Urban Transport. A World Bank Policy Study. World Bank,
Washington, 1986.
121
Barbosa, F.H. et al. Aspectos Econômicos das Empresas Estatais no Brasil:
Telecomunicações, Eletricidade e Petróleo. Ensaios Econômicos da EPGE, 184,
EPGE/FGV, dez/1991.
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Minas e Energia, Brasília.
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121

122
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1996, IPEA/DIPES, Rio de Janeiro, 1996 (a).
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aspectos teóricos e de implementação. In: A Economia Brasileira em Perspectiva
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Varsano, R. A tributação do comércio interestadual: ICMS atual versus ICMS
partilhado. Texto para Discussão, 382. IPEA/DIPES, setembro de 1995.
122

PARTE III
123
123

124
9. ASPECTOS JURÍDICOS DA APLICAÇÃO DE
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS PARA GESTÃO
AMBIENTAL
Carlos Eduardo Frickmann Young (IE/UFRJ)
Marcia Cristina Frickmann Young (ENCE/IBGE)
9.1 O meio ambiente como objeto de direito
9.1.1 Interesses difusos e Direito Ambiental
O rápido processo de crescimento das sociedades modernas trouxe consequências
preocupantes para um conjunto de bens coletivos e individuais, como os recursos
naturais e o patrimônio histórico-cultural, cuja destruição transformou-se em problema
global. Como consequência, o surgimento de uma nova série de demandas sociais
passou a exigir uma grande reciclagem em todas as ciências sociais para enfrentar
adequadamente a nova realidade. A melhoria da qualidade de vida em todos os seus
aspectos tem sido objetivada por diferentes movimentos sociais reivindicatórios, onde
temas relacionados aos interesses difusos ensejam uma nova conduta para o Direito e
sua função.
Dentro deste novo quadro assumido pelo sistema capitalista, comumente descrito como
globalização, torna-se necessária a construção de uma nova ordem jurídica baseada em
um compromisso com a justiça social. Uma das principais características deste
momento de transformações está no fato da sociedade organizar-se em associações com
finalidades específicas. Ao perceberem que o Estado já não é capaz de dar solução aos
novos problemas, as organizações não governamentais (ONGs), com forte influência
coletivista, começam a modificar a organização estatal, principalmente no que se refere
ao sistema jurídico.
Entretanto, para que tais circunstâncias sejam superadas, novos mecanismos devem ser
agregados ao arcabouço institucional do Estado, sendo reconhecida sua legitimidade
assim definida como a aceitação de um status quo e a justiça da sua aplicação. O Direito
encontra-se como instrumento-chave para o controle da situação, já que a partir de uma
estrutura normativa adaptada a essas novas demandas, os diferentes conflitos podem ser
absorvidos pelo Poder Judiciário, e sua completa dominação exercida.
O art. 129, III da atual Constituição Federal, ao disciplinar funções institucionais do
Ministério Público, nomeou ao meio ambiente, ao patrimônio público e social, dentre
outros bens, como interesses difusos, formando a base de uma trajetória jurídica que
possa servir aos avanços sociais. Apesar da problemática relacionada à definição da
expressão interesse, esta torna-se a mais adequada, já que em alguns casos específicos
torna-se impossível identificar o sujeito de direito, o titular da relação jurídica cogitada,
124

125
o valor a ser atribuído ao que chamamos bem coletivo ou bem ambiental, cuja definição
jurídica não é precisa. Aliás, podemos inclusive citar dentro dos aspectos mais
característicos dos interesses difusos a questão controvertida da legitimidade para agir,
e a conflituosidade derivada de posicionamentos políticos diversos, que são resumidos
como: a ausência de uma clara associação entre os interessados; o alcance de um
número indeterminado de agentes; a lesão massiva; a associação meramente fática entre
os titulares do interesse e o objeto juridicamente indivisível.
O tema interesses difusos possui um conteúdo muito vago, indeterminado, onde o
sistema jurídico o preenche de acordo com situações concretas. Enseja a estruturação de
novos ramos do Direito no sentido de buscar as soluções jurídicas para os conflitos que
deles decorrem, mas sem que isto signifique uma ruptura radical com o Direito tal como
se estrutura nas sociedades capitalistas.
Dentro destes novos ramos, encontramos o Direito Ambiental como um novo campo de
atuação da ciência jurídica, possuindo características peculiares, conceitos próprios mas
aguardando uma organização normativa, objeto de sistematização que permitirá a
construção de uma nova ordem jurídica fincada em bases diversas da ora vigente,
totalmente voltada para a contrução social.
“O Direito ambiental não é, contrariamente ao que se pretende, se crê e se
repete, um Direito unilateralmente favorável à defesa do meio ambiente, é um
direito de compromisso entre interesses divergentes, o do desenvolvimento
industrial e o da qualidade de vida das comunidades humanas” (Lacoumes 1988,
p.30).
O artigo 170 da Constituição Federal enuncia princípios constitucionais que devem
garantir o funcionamento harmônico da ordem econômica. Este artigo especifica
precisamente em seu inciso IV a defesa do meio ambiente, enquanto que o artigo 225 da
Carta Magna trata da questão do meio ambiente de forma ampla, não vinculando a
proteção aos princípios que regem a ordem econômica, mas remetendo à legislação
complementar ao tratar especificamente da matéria. Esta constatação demonstra o
quanto a questão dos interesses difusos e sua solução é política e não institucional.
Além disso, o fato de ser reconhecido legalmente um direito não significa que este
direito será exercido e prontamente atendido, pois há de se verificar as dificuldades
jurídicas, técnicas, econômicas e políticas envolvidas.
9.1.2 A Conferência Internacional de Direito Ambiental e sua relação com
Direito Tributário
125

126
Em 1991, foi realizada no Rio de Janeiro a Conferência Internacional de Direito
Ambiental, como evento preparatório à Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, ECO-92. Este evento destinou-se a comprometer a comunidade
jurídica nacional e estrangeira à busca de um futuro melhor, em cujo esforço o Direito
se presta como instrumento fundamental ao regrar a conduta humana, normatizando
padrões éticos consolidados pela moral e os costumes que vêm sendo modificados com
o desenvolvimento da sociedade, respondendo simultaneamente à satisfação dos seus
anseios (Oliveira, 1995, p.8).
Discutiu-se dentre várias propostas, a utilização e a importância do Direito Tributário
que, através da implementação da tributação ambiental, pode ser utilizado como
poderosa ferramenta de transformação na tarefa de provocar uma reação imediata e
modificadora dos padrões de comportamento considerados ultrapassados. Entendeu-se o
Direito Tributário como veículo para adequação de instrumentos econômicos de
controle e preservação ambiental. Através da tributação ambiental, é possível
implementar uma política efetiva, com a utilização de espécies tributárias, quer para
aferir recursos aos órgãos ambientais, quer para alcançar uma conscientização e
alteração de comportamento por parte dos contribuintes em face ao meio ambiente.
A utilização das espécies tributárias como instrumentos econômicos torna-se uma
alternativa no sentido de suprir recursos à prestação de serviços públicos ambientais, e
também funciona para orientar a atuação dos contribuintes em face ao meio ambiente.
Necessita, entretanto, de sistematização e enfoque jurídico próprio para justificar a sua
adequação aos princípios fundamentais da tributação, como a legalidade, a
proporcionalidade e a destinação pública dos tributos.
9.1.3 Os Princípios Jurídicos Relativos ao Meio Ambiente adotados pela ONU
O relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais
conhecido por Relatório Bruntland (WCED 1987), estabeleceu um regramento jurídico
da conduta humana, da sociedade e do Estado em face do meio ambiente. Ao “direito
humano fundamental a um meio ambiente adequado à saúde e bem-estar de todos os
homens”, formulou princípios-deveres, dentre o quais (Oliveira, 1995, p.11-13):
• o estabelecimento de uma responsabilidade social fundada na equidade entre as
gerações ao realizar um “empréstimo” ambiental em relação ao futuro, não se
questionando opinião, licença ou voto dos potenciais prejudicados;
• a implementação da solidariedade e da igualdade internacionais, prevenindo
simultaneamente o desenvolvimento às custas da espoliação e degradação da
qualidade de vida de outros povos;
• a atribuição como meta econômico-social o chamado “desenvolvimento sustentável”,
que consiste no progresso da atividade econômica compatível com a utilização
126

acional de recursos ambientais, representando a rejeição ao desperdício, da
ineficiência e do desprezo por estes recursos.
127
Através da adoção destes princípios jurídicos relativos ao meio ambiente adotados pela
ONU, surge a nível internacional a responsabilidade que deve ser assumida pelo Poder
Público de cada país na preservação do meio ambiente.
Para promover esta ação, há a necessidade de estruturar-se o serviço público para que
possa fiscalizar, monitorar, planejar, executar políticas de natureza pública ou privada,
desenvolver pesquisas e estudos técnicos específicos com quadro técnico próprio. Essas
atividades resultam em despesas e, consequentemente, exigem do Poder Público normas
e práticas para o custeio da proteção ambiental.
Torna-se indispensável a atribuição ou imputação aos agentes poluidores, da
responsabilidade da integração do valor das medidas de proteção ambiental nos seus
custos de produção, o que se denomina princípio poluidor-pagador, definido como “a
exigência de que o poluidor arque com os custos das medidas de prevenção e controle
da poluição.” (idem, p.14) 37
O conceito de poluidor-pagador adquire importância fundamental, encontrando respaldo
na legislação específica ambiental básica: a lei n o 6.938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente. O artigo 4 o ,VII, define juridicamente o princípio poluidorpagador
como “imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins economicos.” Este ponto será aprofundado mais adiante.
9.2 A tutela constitucional do meio ambiente
A Constituição Federal dedica capítulo exclusivo ao meio ambiente, onde o tem como
parte da ordem social, tratando-se de direito social do homem (Cap.VI do Título VIII,
art. 225), instituindo o direito ambiental ao destacar seu núcleo normativo.
37 O conceito de usuário-pagador é mais amplo pois inclui a depleção de recursos naturais, além de
manter o poluidor como umas das categorias de usuário (ver, por exemplo, Lanna et al. 1997). Neste
texto, será mantida a denominação usual de poluidor-pagador (mais antiga), mas não há
incompatibilidade em generalizar-se para usuário-pagador, como será visto na seção que discute recursos
hídricos.
127

128
Dispõe, ainda, sobre a competência para proteção, preservação e combate à poluição,
delegando-a não só à União mas também aos Estados, Distrito Federal e Municípios
(Cap.II do Título III, artigo 23, que dispõe acerca da organização política-administrativa
do Estado).
A preocupação com a proteção do meio ambiente foi um dos aspectos mais importantes
e inovadores da atual Constituição Federal. Trata-se de um tema abordado em linhas
gerais no artigo 225, da Carta Magna, fundamentado como direito de todos os cidadãos
à conservação da natureza através de um meio ambiente ecologicamente equilibrado,
sendo bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
É delegado ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o sistema
físico e biológico no qual vivem os homens e os outros organismos 38 , para as presentes
e futuras gerações.
O Poder Público ficou incumbido de impor e prestar condutas preservacionistas para
que seja salvaguardado o direito à qualidade do meio ambiente como manifestação de
direito à vida, onde todos têm direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado. Assim, também possui o dever de protegê-lo, incumbindo ao Estado
observar e resguardar a aplicação eficaz desse direito e o racional aproveitamento dos
recursos naturais, observando a capacidade de regeneração e estabilidade ecológica,
apoiando-se na indispensável solidariedade coletiva.
É reconhecido a todos os cidadãos e instituições de fins ambientais e ecológicos a
legitimação processual para a defesa do meio ambiente e qualidade de vida, assim como
ao Ministério Público federal e estadual, onde a lei fixa as sanções penais,
administrativas e civis 39 .
A Lei n o 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, obteve respaldo
tanto no artigo 225 quanto no artigo 23 do texto constitucional, constituindo o Sistema
Nacional do Meio Ambiente e o Cadastro de Defesa Ambiental. A Política Nacional do
Meio Ambiente objetiva não só a preservação, melhoria e recuperação da qualidade
ambiental mas também compromete-se a assegurar as condições para o
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade da vida humana, atendendo os princípios já previstos na constituição e
constituindo outros que asseguram a tutela jurídica do meio ambiente.
38 Definição de meio ambiente dada pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente.
39 Revista dos Advogados 18/50, junho1985.
128

9.2.1 Poder de polícia
129
O artigo 225 da Constituição Federal, elegeu o meio ambiente como “bem comum de
uso comum do povo”, atribuindo ao poder público e à coletividade o dever de zelar pela
sua proteção e preservação. Ao Estado compete a necessidade de tutelar preservando e
resguardando a “paz social”e o “bem comum”.
A natureza efetiva do chamado poder de polícia encontra-se na concepção do Estado
como gerente reprodutor da correlação de forças políticas, sociais e econômicas. É
legítimo ao Estado impor o seu poder a fim de assegurar a permanência de uma
determinada concepção de mundo, dentro de um regime político previamente
estabelecido. A questão refere-se às relações entre o Estado e os cidadãos, bem como
aquelas que dizem respeito à possibilidade de o Estado intervir na vida social como
agente ativo. No direito público estão compreendidas as manifestações de autoridade da
administração; no direito privado, encontramos localizadas as exteriorizações de
vontade dos indivíduos enquanto agentes econômicos onde os sujeitos de direito
elaboram os chamados negócios jurídicos.
O poder de polícia teve sua origem no Regime Absolutista. Sofreu grande alteração em
seu conceito a partir de transformações jurídicas e políticas com a ascenção da
burguesia revolucionária. Com o advento do chamado Estado de Direito, fundamentado
na lei e em princípios jurídicos claros e definidos, onde prevalecem a impessoalidade e
a generalidade da lei, o conceito de poder de polícia passou a ser vinculado a
prerrogativas e deveres da administração pública enquanto estrutura tendente a
assegurar um mínimo de coesão social dentro do limite do Estado de Direito.
Ao longo do tempo, as matérias submetidas ao interesse público são variáveis, assim
como é variável o regime e a organização do Estado. Atualmente o poder de polícia é
exercido no sentido de estabelecer freios à atividade individual de modo a assegurar a
preservação da paz pública e do bem estar geral.
Esta é uma restrição imposta coercitivamente pelo Estado aos cidadãos, que atinge
fundamentalmente a liberdade e a propriedade individual. Os limites impostos pelo
poder público ao cidadão decorrem da lei, sendo, portanto, vinculados. Esta vinculação
é uma garantia do administrado e da sociedade. É estabelecida com a finalidade de
evitar que o administrador extrapole o mandato que lhe foi conferido.
O artigo 37, caput, do texto constitucional impõe a obrigação do poder público a
submeter-se ao princípio da legalidade e aos demais que dele decorrem. No direito
129

positivo brasileiro, encontramos a conceituação de poder de polícia no Código
Tributário Nacional, regulamentado pela Lei n o 5.172, de 25/10/88, artigo 78:
“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando o direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança,
à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, do
exercício da atividade economica dependentes de concessão do poder público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e
coletivos.
Parágrafo único: considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”
130
O poder de polícia é uma atividade tipicamente estatal e indelegável a particulares. É a
atuação estatal, preventiva ou repressiva, visando coibir ou evitar eventuais danos
sociais. Tudo aquilo que for de interesse privado está completamente imune à atividade
estatal, entendendo que não pode a atividade privada prejudicar a ordem pública, a
saúde, a segurança, a moralidade pública.
Por ser a atividade submetida à lei, o Estado não pode, no uso de seu poder de polícia,
violar a intimidade dos cidadãos nem o seu domicílio, ao tratar dos interesses difusos,
denominados direitos da personalidade, consagrados no texto constitucional no artigo
5 o , X e XL. O Estado age por meios coativos que são postos a sua disposição pela lei. A
execução de todas as normas relativas ao tema em exame é atribuição da autoridade de
polícia que é a capacidade para promover a respectiva regulamentação a ser posta em
prática pelo pessoal de polícia, isto é, pelos agentes responsáveis pelo cumprimento e
observância da ordem emanada da autoridade competente, nos exatos termos em que foi
proferida, não estando obrigados a cumprir a determinação manifestamente ilegal.
Embora o poder de polícia seja um ato auto-executório, não pode ser exercido sem
observar os princípios da legalidade e da proporcionalidade entre a infração
eventualmente cometida e a sanção administrativa aplicada ao caso concreto. O
importante é que se estabeleça uma real equidade entre o dano e a pena.
A Constituição Federal aponta outros princípios que devem ser acrescentados, como a
impessoalidade, moralidade, etc., reafirmando exigências que já se fizeram presentes no
moderno conceito de Administração Pública. A administração estabelece condições e
limites para o exercício de determinadas atividades. Mediante expedição de alvarás
pode conceder licenças ou autorizações para que um particular desempenhe certa
atividade. A licença possui caráter de definitividade. Só pode ser revogada por interesse
130

público ou violação das normas legais mediante indenização. A autorização concedida a
título precário, é revogável a qualquer tempo pelo poder autorizante.
131
As sanções administrativas possuem várias formas, variando de intensidade conforme a
gravidade da lesão praticada ao interesse público. São sanções administrativas
(Antunes, 1990):
1- Multa;
2- Interdição de atividade;
3- Fechamento do estabelecimento;
4- Demolição;
5- Embargo de obra;
6- Destruição de objetos;
7- Inutilização de gêneros;
8- Proibição de fabricação ou comércio de produtos;
9- Vedação de localização de indústria ou comércio em determinadas áreas.
A autonomia do Direito Ambiental depende de que se defina e fundamente o que se
denomina a ordem pública do meio ambiente, e que se diferencie claramente polícia
ambiental dos demais ramos da atividade. Assim podemos enxergar o Direito Ambiental
tal qual se apresenta no texto constitucional, ao nomear em seu artigo 225, parágrafo
único, um conjunto de normas jurídicas pertinentes à matéria. Determina uma
imposição ao poder público de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e
futuras gerações. Compreende a imposição de um dever genérico de preservação e
defesa, determinando que sejam adotadas medidas mínimas para que a tutela ambiental
seja devidamente atendida.
A ordem pública do meio ambiente é fundamentalmente uma obrigação estatal que tem
por objeto o conjunto de fatos materiais que atentam contra o meio ambiente e que por
esta razão estão submetidos às regulamentações. Estabelece a Constituição, no artigo
225, IV, parágrafo 1 o :
“exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade.”
“O estado, no uso de sua atribuição, poderá não licenciar a atividade que o
particular pretende desenvolver. Tal licenciamento é feito de forma extremamente
complexa, na medida em que a atividade potencialmente poluidora depende, para
a sua instalação, de prévio estudo de impacto ambiental” (Oliveira 1995, p.40).
131

132
O Decreto n o 99.274/90, em seu artigo 19, refere-se ao sistema a ser utilizado para
caracterização do devido licenciamento para cada atividade poluidora. Elabora três tipos
de licenciamento:
1- Licença prévia; (LP). Na licença prévia é realizada uma análise prévia do projeto,
onde a administração autoriza o prosseguimento de estudos fazendo algumas exigências
contendo requisitos básicos a serem obedecidos nas fases de localização, instalação e
operação observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo. A
licença prévia não autoriza o início de obras ou atividades que não estejam dentro dos
padrões mínimos exigidos pelas normas ambientais.
2- Licença de instalação; (LI). Na licença de instalação é autorizado o início da
implantação do projeto, desde que, de acordo com as especificações constantes do
projeto executivo aprovado.
3- Licença de operação; (LO). Na licença de operação, é autorizado após verificações
necessárias o início da atividade licenciada e o funcionamento dos equipamentos de
monitoramento e controle da poluição, de acordo com o previsto nas licenças anteriores.
O estado atuando como interventor no que concerne à proteção do meio ambiente, se
investe de poder para tanto. Através da atividade da administração pública, o estado é
capaz de utilizar instrumentos econômicos como a taxa, para a implementação de uma
política ambiental satisfatória às necessidades sociais. Tal posicionamento é possível
graças ao poder de polícia ambiental, concedido pelo poder público aos órgãos
administrativos ambientais que, se valem deste meio jurídico para atuar como gestor do
patrimônio coletivo, sem poder deixar de mencionar, todo um aparato institucional
obediente aos princípios legais que servem como limitadores da lei aplicável, ao tratar
de atividade que a lei tenha como discricionária, evitando o uso abusivo de poder.
A concessão das licenças é realizada através de política gerida e fiscalizada pelo
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente, regulamentado através da lei n o
6.938/81, em seu artigo 6 o , com respectiva redação alterada posteriormente pelas leis n o
8.028/90 e n o 7.804/89. O SISNAMA possui competência para: a concessão das
licenças, que deve ser feita tendo em vista os princípios da tutela ambiental e os
preceitos legais pertinentes; a definição das áreas prioritárias de ação governamental
relativas ao equilíbrio biológico, atendendo aos interesses da União, Estados e
Municípios; o estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e as
normas relativas ao uso e manejo dos recursos ambientais; o desenvolvimento de
pesquisas orientadas para o uso dos recursos ambientais; a difusão de tecnologia de
manejo do meio ambiente; a divulgação de dados e informações ambientais e a
formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade
132

133
ambiental e do equilíbrio ecológico; a preservação dos recursos ambientais com vistas a
sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção
do equilíbrio ecológico propício à vida; a implantação ao poluidor e ao predador da
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário da contribuição
pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
9.3 A utilização de espécies tributárias como instrumentos de
aplicação do princípio poluidor-pagador
9.3.1 As limitações ao poder de tributar
O Direito Tributário é o ramo do Direito que rege a relação jurídico tributária entre o
Estado e o sujeito passivo, o contribuinte, e essa relação extingue-se com o pagamento
do tributo devido, e a consequente entrada de receita nos cofres públicos.
O artigo 150, incisos I,II e III, a e b da Constituição Federal ressaltam os principais
direitos individuais no que concerne à matéria tributária. Através desta abordagem,
consagra o chamado “Estado de Direito”, onde o governo esteja baseado em uma idéia
de justiça, que se formaliza através da instituição de princípios e normas jurídicas que
objetivam a garantia do cidadão contra eventuais abusos de poder por parte do Estado.
O poder de tributar é exercido pelo Estado por delegação do povo. O Estado encontra-se
investido de poder de soberania para obter das pessoas juridicamente à ele subordinadas
as contribuições pecuniárias necessárias à consecução de seus fins, prestados pelos
cidadãos de forma compulsória.
O poder de tributar consiste no exercício do poder geral do Estado aplicado na
imposição de tributos. A sua fundamentação reside na soberania que o Estado exerce no
seu território, podendo exigir de todos os cidadãos que a ele estão submetidos, que
contribuam, de forma obrigatória, com recursos para que possa, através do serviço
público satisfazer as necessidades públicas.
A doutrina jurídica diferencia poder de tributar e poder de polícia. Através desta
diferenciação, conceitua poder de polícia como o poder que o Estado possui para
restringir o direito de cada um em favor do interesse da coletividade. Assim, vincula os
tributos com finalidade meramente fiscal ao poder de tributar, e poder de polícia aos
tributos com fins extra-fiscais, como instrumentos de intervenção no domínio
economico.
133

134
No Brasil, tanto o poder de tributar quanto o poder de polícia, encontram limitações nas
disposições constitucionais e normas complementares relativas à matéria tributária. A
Constituição, lei básica que determina a estrutura geral do Estado, institui autoridade,
delimitando a organização dos poderes públicos e define os direitos fundamentais dos
indivíduos e da coletividade, protegendo a sociedade civil. Como ente constitucional,
uma vez constituído, realiza seus fins por meio das funções em que divide sua atividade,
seja legislativa, onde cria o direito; administrativa e judiciária onde realiza o direito,
fiscalizando e dirimindo possíveis conflitos.
As Constituições adentram em todos os setores onde se faz necessária a ação
equilibradora do Estado penetrando profundamente no econômico e social. Portanto, é
através do exame da Constituição Federal que se deve partir para a compreensão de
qualquer sistema político-jurídico, ao se ter a intenção de destrinçar os temas postos ao
estudo do jurista.
Nas Repúblicas Federativas, a Constituição não apenas institui o poder de tributar,
como também o reparte entre as pessoas políticas que convivem na federação. O
exercício da tributação é fundamental aos interesses do Estado dada a necessidade de
auferir receitas necessárias à realização de seus fins, e para utilizar o tributo como
instrumento extra-fiscal, como técnica desenvolvida pelos Estados intervencionistas
para atuar nas áreas político-econômicas. Contudo, tal poder há de ser disciplinado,
fiscalizado e contido pelos cidadãos. Através de processos legislativos constitucionais
dá-se a repartição de competências tributárias e a repartição de fontes de receitas.
Neste complexo processo jurídico-legislativo é que há de se limitar o poder de tributar
em prol da cidadania. Tais limitações são de diversas naturezas: umas contém o Poder
Legislativo, outras o Poder Executivo, umas específicas, outras genéricas, etc. (Calmon
1990).
As limitações constitucionais ao poder de tributar resultam de princípios gerais de
direito tributário que decorrem de todo o sistema jurídico tributário brasileiro e se
encontram em sua maioria na Constituição Federal e no Código Tributário Nacional. A
instituição de princípios e normas jurídicas e dos principais direitos individuais objetiva
proteger os cidadãos contra os atos arbitrários por parte do Estado e formalizam a
consagração do Estado de Direito em matéria tributária.
Tais princípios são classificados como expressos quando claramente delimitados nas
normas jurídicas; implícitos quando resultam do regime federativo do sistema tributário
nacional; gerais referindo-se a todos os tributos e específicos quando pertinentes a
134

determinados tributos (os princípios constitucionais tributários expressos são
apresentados no Anexo 9.1).
9.3.2 O princípio do poluidor pagador na legislação brasileira
A determinação de medidas próximas ao princípio do poluidor-pagador já estavam
previstas no Código de Águas de 1934:
“ (...) o Código de Águas admite que, mediante expressa autorização
administrativa, e se os interesses da agricultura ou da indústria o exigirem, as
águas podem ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais devem
providenciar para que elas se purifiquem, ou sigam o seu esgoto natural. Pelo
favor concedido, os agricultores ou industriais devem indenizar os poderes
públicos ou os particulares lesados” (Pompeu 1997, baseado nos arts. 111-112 do
Código de Águas).
135
A utilização das espécies tributárias como instrumentos jurídicos efetivos na captação
de recursos para a adoção e aplicação do princípio poluidor-pagador já era cogitada na
década de 70 pelo jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1977). Não se trata,
portanto, de matéria inovadora, fazendo constar no art. 4 o e no parágrafo 3 o do art. 14 da
Lei Federal 6.938/81, obtendo respaldo no parágrafo 2 o do art. 225 da Constituição da
República, que determina o dever de impor ao usuário do meio ambiente uma
contribuição pela utilização dos recursos ambientais.
Esta orientação de ordem financeira já está consagrada de forma expressa em algumas
Constituições Estaduais vigentes. A Constituição do Estado de São Paulo, em seu artigo
211, estabelece a cobrança dos recursos hídricos, segundo as peculiaridades de cada
bacia, de modo a garantir a utilização racional, aproveitamento múltiplo e determinar a
adoção da tributação das atividades econômicas como instrumento de proteção
ambiental. A Constituição Fluminense, no artigo 258, parágrafo 1 o , XVIII, incumbe ao
Poder Público, “estabelecer política tributária visando à efetivação do princípio
poluidor-pagador e o estímulo ao desenvolvimento e implantação de tecnologias de
controle e recuperação ambiental mais aperfeiçoadas”. A Constituição do Estado da
Bahia, em seu artigo 214, XIII, obriga ao Estado e aos Municípios, através da atuação
da Administração direta e indireta, a estabelecer, na forma da lei, a tributação das
atividades que utilizem recursos ambientais e que impliquem potencial ou efetiva
degradação
Contudo, ainda há uma enorme distância entre estas propostas “no papel” e legislações
efetivas que utilizem a tributação como instrumento de gestão ambiental. Os maiores
135

136
avanços têm ocorrido nas legislações de recursos hídricos que têm aplicado o princípio
do usuário pagador, generalização do princípio do poluidor pagador. Pode-se citar como
exemplos a lei federal 9433/97 e as leis estaduais 7.763/91 de São Paulo e 10.350/94 do
Rio Grande do Sul. Este tópico será discutido mais detalhadamente nos estudos de caso
(análise das legislação de recursos hídricos e proposta de tributo sobre emissões aéreas).
9.3.3 Espécies tributárias
Para a efetiva implementação de instrumentos tributários de caráter ambiental é preciso
obedecer aos fundamentos jurídicos da tributação, matéria de grande complexidade. Um
dos problemas concretos na aplicação do princípio do poluidor pagador é a definição da
espécie tributária a ser assumida pelo instrumento econômico proposto. Esta questão é
usualmente omitida no debate acadêmico, particularmente entre os economistas, mas é
de fundamental importância para assegurar a validade jurídica do instrumento a ser
proposto.
O tributo é uma prestação compulsória, feita em dinheiro ou em valor que se possa
exprimir. É uma prestação pecuniária obrigatória, proveniente do poder de império do
Estado, soberania esta que corresponde a uma obrigação de todos os cidadãos que à ele
estão submetidos para que contribuam, desde que não se constitua sanção de ato ilícito.
O tributo obedece prontamente ao princípio da legalidade, já que é quem o institui
através de lei formal, onde se observa todas as formalidades exigidas na Constituição da
República, pré-requisito para sua validade. Trata-se de uma receita derivada porque
decorre do patrimônio do particular; é exigido e cobrado pelo Estado em decorrência de
seu poder de império, correspondendo, portanto, a uma prestação compulsória, sendo
ainda receita legal e de direito público (Rosa Jr., 1995).
Assim também ocorre com o princípio da tipicidade tributária, definido no artigo 97 do
Código Tributário Nacional (CTN), que exige que sejam fixados no fato gerador, desde
já, todos seus aspectos, sejam objetivos, subjetivos, espacial, temporal e valorativos.
Todos os elementos da obrigação tributária são caracterizados, evitando que haja
interferências por parte da autoridade administrativa ou judiciária.
A vinculação da autoridade administrativa justifica-se pela obrigatoriedade do
procedimento do lançamento da obrigação tributária. Logo, uma vez instituído o
respectivo tributo e ocorrendo o fato gerador, o Estado não poderá deixar de cobrar o
tributo (pois o momento em que ocorre o fato gerador é o mesmo momento em que se
concretiza a obrigação tributária).
136

137
A obrigação tributária é o vínculo jurídico pelo qual o Estado, com base exclusivamente
na legislação tributária, pode exigir do particular uma prestação tributária, seja positiva
ou negativa. Possui três fases: a lei, o fato gerador e o lançamento. 40
Na primeira fase, ou seja, a lei propriamente dita, caracteriza a obrigação tributária de
forma abstrata, definindo uma hipótese de incidência. Tal obrigação se concretizará
quando efetivamente ocorrer o fato gerador, isto é, quando materializar-se a situação
prevista na lei, consagrando a segunda fase, transformando a obrigação tributária de
abstrata em concreta. Nestas duas fases, a obrigação tributária tem natureza ilíquida,
porque o fisco não sabe que ocorreu o fato gerador, quem é o sujeito passivo da
obrigação, etc.
A natureza jurídica específica do tributo é determinada somente através do exame do
fato gerador da obrigação tributária, tal qual dispõe o artigo 4 o do CTN, não possuindo
importância para definição do tributo a destinação do produto de sua arrecadação e a
denominação adotada assim como as demais características adotadas pela lei.
No lançamento temos a terceira fase. É o conjunto de medidas adotadas pela autoridade
administrativa para verificar a ocorrência do fato gerador, determinar a matéria
tributável, calcular o montante do tributo devido e identificar o sujeito. O lançamento
formaliza e individualiza a obrigação tributária, transformando-a em obrigação
líquida,constituindo o crédito tributário.
Entretanto, o crédito tributário só se tornará exigível depois que o sujeito passivo for
regularmente notificado para tomar ciência do procedimento do lançamento e deixar
transcorrer o prazo legal sem impugná-lo. 41
A Constituição de 1988 atribui natureza tripartida aos tributos (art.145): impostos, taxas
e contribuições de melhoria. Essas espécies tributárias apresentam em comum
determinadas características, mas diferenciam-se pela natureza jurídica específica do
fato gerador que as institui. 42
40 O fato gerador da obrigação tributária é expressão utilizada pelo Código Tributário Nacional, que
caracteriza a situação jurídica que, ocorrendo, determina a incidência do tributo. Entretanto, a doutrina
adota outras expressões para o termo que o CTN denomina fato gerador, sendo sinônimos: fato jurígeno,
fato tributável, situação de fato, fato imponível, suporte fático, etc.
41 O exame do art. 156 do Código Tributário Nacional nos informa da extinção do crédito tributário que
provoca o fim da obrigação tributária. Não existe crédito tributário sem obrigação tributária precedente.
Entretanto poderá haver obrigação tributária sem crédito tributário, como nos casos em que o fisco decai
do direito de constituir o crédito tributário pelo lançamento.
42 Exite divergência em relação à natureza tripartitida dos tributos. este tema é aprofundado no Anexo II.
137

138
O imposto é conceituado como sendo o tributo cuja obrigação tem como fato gerador
uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao
contribuinte (CTN, art. 16). A taxa tem seu fato gerador definido como o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização efetiva ou potencial de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (CTN, art. 77).
A contribuição de melhoria é o tributo que tem por fato gerador a valorização
imobiliária decorrente de obra pública, tendo como limite total a despesa realizada e
como limite individual o acréscimo de valor que da obra resulta para cada imóvel
beneficiado (CTN, art 81).
O fato gerador possui importância fundamental para a diferenciação dos tributos em
gênero (impostos, taxas e contribuição de melhoria) e em espécie (cada espécie de
imposto). Através desta circunstância de fato em decorrência da qual nasce um tributo, é
que se constitui o aspecto objetivo da relação jurídico-tributária. De acordo com essa
visão, os empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais posicionam-se como
taxa ou imposto, dependendo do exame de seu fato gerador descrito na lei. Se o fato
gerador estiver vinculado a uma atividade estatal específica, devem ser considerados
como taxas. Se, no entanto, seu fato gerador independer de qualquer atividade
específica, devem ser posicionados como impostos. 43
A vinculação do tributo é, portanto, crucial para caracterizá-lo. As taxas são tributos
vinculados, ou seja, seu fato gerador depende sempre de uma atuação estatal. São objeto
de competência comum de todos os entes políticos. Entretanto as leis que as instituem
devem definir seus fatos geradores vinculando-os a uma atividade estatal específica
relativa ao contribuinte, para que se caracterize como tal, porque, se o fizerem, os entes
políticos só podem cobrar as taxas se os serviços públicos existirem efetivamente.
O fator determinante da natureza jurídica do tributo é o exame de seu respectivo fato
gerador, considerando irrelevante e desprezível o nome dado pela lei ao respectivo
tributo. O Artigo 4 o do Código Tributário Nacional determina que a natureza jurídica
específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo
irrelevantes para qualificá-la: a denominação e demais características formais adotadas
pela lei; e a destinação legal do produto da sua arrecadação.
43 A vinculação ou não do tributo refere-se à hipótese de incidência do tributo, que ao ser examinada o
seu aspecto material, ou consiste em uma ação estatal, ou em uma atividade inteiramente estranha a
atuação estatal. Logo, o tributo vinculado é aquele cuja obrigação tem por hipótese de incidência uma
situação dependente de uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. São tributos vinculados
as taxas (art.145, II e III, C.F.) e a contribuição de melhoria (art. 77 e art. 81, CTN). Já o tributo nãovinculado
é aquele cuja obrigação tem por hipótese de incidência uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. São tributos não-vinculados os impostos (art.145, I,
C.F.; art. 16, C.T.N). As contribuições especiais e o empréstimo compulsório não existindo
autônomamente como espécies tributárias, podem ser considerados como tributos vinculados ou nãovinculados,
dependendo do exame da hipótese de incidência, descrita na lei que a institua, estarem ou não
vinculados a uma ação estatal.
138

139
Esta consideração obteve respaldo em decisão de inconstitucionalidade de algumas
taxas instituídas por municípios que na realidade não passavam de impostos, fato que
levou a determinar a natureza jurídica dos tributos obtido através do exame do fato
gerador. Tal procedimento trata-se de uma verdadeira garantia do próprio Sistema
Tributário Nacional no intuito de garantir o equilíbrio do sistema federativo que poderia
ser abalado “se fosse lícito o legislador ordinário iludi-lo, pela troca dos nomes de cada
tributo para a invasão do campo tributário reservado a competência diversa.” (Aliomar
Baleeiro, citado em Rosa Jr. 1995)
Assim, não basta se rotular de taxa determinada espécie de receita tributária para que a
mesma assim seja caracterizada. Somente através do exame do fato gerador poderá
precisar a espécie tributária correta. Além disto, o fato de se denominar incorretamente
a espécie tributária por si só, já é o suficiente para que a lei que a instituiu seja
considerada inconstitucional, sendo necessário que tenha havido verdadeira violação de
sua essência. Entretanto, há de se considerar que efetivamente tenha ocorrido o dolo,
pois, ao contrário, poderemos estar diante de um mero erro técnico financeiro.
A capacidade contributiva do sujeito passivo é outro fator de diferenciação das espécies
tributárias. O tributo contributivo é o que encontra sua justificativa na própria
capacidade contributiva, cujos fatos geradores consistem em situações denotadoras de
capacidade contributiva; são tributos fundados na capacidade contributiva os impostos e
contribuição de melhoria.
O tributo comutativo ou retributivo baseia-se no princípio custo/benefício ou da
equivalência, como acontece com as taxas e as contribuições. São tributos graduados
pela capacidade contributiva (taxas), cujos fatos geradores não se consubstanciam em
situações reveladoras da capacidade contributiva. Têm como fato gerador um fato da
administração pública (o serviço público), e não uma manifestação de riqueza do
contribuinte; sofrem a incidência do princípio da capacidade contributiva apenas na
quantificação da correspondente obrigação; e as bases de cálculo ou alíquotas são
variáveis em função de situações subjetivas do contribuinte conexas com o custo dos
serviços públicos sujeitos às taxas.
9.3.4 Competência para tributar
Todo ente político tem poder de tributar, que consiste no exercício do poder geral do
Estado aplicado no campo da imposição de tributos. A Constituição da República
estabelece três tipos de competência para a instituição de tributos: competência
privativa, comum e residual.
139

140
A competência privativa é aquela conferida pela Constituição de forma exclusiva a um
ente político para a instituição de determinados tributos. A sua atribuição feita pela
Constituição Federal a um determinado ente político exclui a das demais pessoas de
direito público. No caso de desrespeito, a lei pertinente será inconstitucional por
invasão de competência privativa daquele outro ente. São tributos privativos os
impostos, empréstimo compulsório e contribuições especiais.
A competência comum é aquela concedida pela Constituição indiscriminadamente a
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para instituir determinados tributos. Tal
competência comum, não significa que um mesmo tributo possa ser instituído por mais
de um ente. Isso porque a competência não será somente da pessoa de direito público
que tiver a atribuição administrativa para prestar o serviço público, no caso da
instituição de taxas; ou executar a obra pública, se tratando de contribuição de melhoria.
O artigo 77 do Código Tributário Nacional versa acerca do âmbito das respectivas
atribuições dos entes federativos no que concerne a cobrança de taxas explicitado no
artigo 80 do referido código e compatíveis à Constituição Federal, Constiutições dos
Estados, Leis Orgânicas dos Municípios e legislação correlata.
A competência residual caracteriza as situações de fato e de direito não previstas pela
Constituição Federal mas que podem constituir hipótese de incidência da instiuição de
tributos. A Constituição da República estabelece em favor da União a competência
residual no tocante a tais situações por ela não previstas. Portanto, o tributo residual é
aquele instituido como objeto do exercício desta competência. Compete à União,
mediante lei complementar, instituir outros impostos não previstos no artigo 153 da
Constituição Federal. 44
A não-cumulatividade dos impostos residuais constitui pressuposto à sua instituição,
isto é, devem incindir apenas sobre o valor acrescido de circulação da riqueza, e não
sobre o valor total de cada operação. Por isso, os tributos residuais não podem ter fato
gerador ou base de cálculo próprios discriminados na Constituição, evitando a
ocorrência da bitributação ou de bis in idem. 45
44 A criação dos tributos residuais deve-se dar somente através de lei complementar, pois o exercício da
competência residual deve ser considerado como exceção em matéria de competência impositiva.
45 Ocorre a chamada bitributação quando dois entes federativos, dotados de competência constitucional
concorrente para o exercício do poder impositivo, decretam contemporaneamente imposto idêntico ao
mesmo contribuinte, com fundamento no mesmo fato gerador. Diferentemente ocorre bis in idem quando
a mesma entidade tributante exige, em relação ao mesmo contribuinte, dois ou mais tributos com base no
mesmo fato gerador.
140

9.3.5 Finalidade
Além do fator gerador, o outro critério de classificação das espécies tributárias mais
relevante à matéria ambiental é o de finalidade (Oliveira 1995).
O tributo fiscal é aquele instituído com o objetivo de proporcionar recursos ao Estado
para o cumprimento de suas finalidades, ou seja, a satisfação das necessidades públicas.
Os tributos parafiscais se destinam ao custeio de atividades paralelas às atividades da
administração pública direta, como a seguridade social. 46
141
O tributo extrafiscal é aquele cuja instituição visa a sua utilização pelo Estado como
instrumento para intervenção no domínio econômico ou social, atendendo a outros fins
que não a arrecadação, mas geralmente se destinando a corrigir situações sociais
indesejadas e a conduzir a economia. Todavia, a intenção de arrecadação pelo Estado
não desaparece, ficando apenas em segundo plano. Caracterizam-se como tributos
extrafiscais o imposto de importação, exportação, imposto sobre produtos
industrializados, operações de crédito, câmbio e seguro, imposto territorial urbano e
rural progressivo no tempo.
A finalidade extrafiscal desses impostos é a razão da Constituição ressalvá-los do
princípio da legalidade tributária, sendo facultado ao Poder Executivo, atendidas as
condições e os limites estabelicidos em lei, alterar as alíquotas dos mencionados
impostos, por força no disposto do artigo 153, parágrafo 1 o da Constituição da
República.
Dada essa diferenciação, é preciso definir-se a finalidade do tributo a ser instituído
como forma de aplicação do princípio poluidor pagador. Caso o objetivo principal o
tributo seja financiar a ação pública na gestão ambiental, a categoria mais adequada é a
de tributo fiscal. Contudo, caso o objetivo principal seja o de alterar o comportamento
46 As contribuições parafiscais, embora possam ter uma finalidade extra-fiscal, caracterizam-se pelo fato
de não serem arrecadados pela União, mas por outras entidades, públicas ou privadas, designadas pela lei
em proveito de suas próprias finalidades, como por exemplo INSS, OAB, CREA, SENAI, SESC, SESI,
sindicatos etc. A expressão parafiscal designa, portanto, atividade paralela, isto é, ao lado do fisco,
porque não se destinam aos cofres da União, não se misturam com suas outras receitas tributárias. São
arrecadadas por órgãos paraestatais em razão dos serviços que prestam, paralelos aos do Estado. Assim,
determinadas pessoas jurídicas de direito privado também têm capacidade ativa para exigir o
cumprimento das referidas prestações cumpridas, já que a própria Constituição Federal permitiu que as
contribuições parafiscais sejam arrecadadas, ficando letra morta o disposto no artigo 119 do Código
Tributário Nacional, que não mais prevalece sobre a matéria.
141

dos agentes sócio-econômicos, o tributo deve ser enquadrado como extrafiscal (e,
portanto, com maior fleibilidade ao Poder Executivo para determinar alíquotas).
9.3.6 Preços públicos
142
Outra possível interpretação sobre a natureza jurídica dos instrumentos de cobrança
baseados no princípio do poluidor pagador é a de que eles podem ser preços públicos, e
não tributos. Para tal é preciso compreender a diferenciação entre receitas derivadas e
originárias.
Os tributos são receitas derivadas, provenientes do patrimônio do particular e obtidas
pelo Estado mediante seu poder de constranger o pagamento de valores. Nas espécies
tributárias clássicas, o que vale é o interesse público, tratando-se de receitas obrigatórias
de economia pública, impostas aos cidadãos em razão de sua soberania, no desempenho
de atividades em que prevalece o interesse público.
Já as receitas originárias são as que procedem do patrimônio do Estado ou do exercício
de suas atividades (Pompeu 1997). São, portanto, preços - receitas voluntárias que o
Estado aufere através da exploração do seu próprio patrimônio ou de sua atuação em
atividades paralelas agindo como particular e não investido de seu poder de império.
Nesses pagamentos predomina o interesse privado por se tratar de receitas contratuais,
não estando os indivíduos obrigados a realizá-las e satisfazê-las. Por isso, não se
confundem com os tributos, não estando submetidos ao exame dos princípios
constitucionais retores da tributação (embora há de se resssaltar que a taxa é muitas
vezes confundida com o preço, já que ambas as receitas são obtidas pelo Estado em
razão da prestação de serviços públicos divisíveis).
Cabe ainda diferenciar, dentre as receitas originárias, preços quase-privados e preços
públicos. Os primeiros referem-se aos pagamentos voluntários por bens ou serviços
vendidos pelo Estado, onde o interesse é exclusivamente privado, ou seja, o Estado age
como qualquer agente privado. Os preços públicos também referem-se a pagamentos
voluntários efetuados por bens ou serviços vendidos pelo Estado que beneficiam
diretamente o indivíduo pagador, mas que também resultam em benefícios para a
comunidade. A Tabela 9.1 abaixo, baseada em Rosa Jr. (1995), resume a classificação
das receitas públicas a partir da análise dos diferentes graus de interesse público:
Tabela 9.1. Classificação de receitas públicas
Classificação Características
Preços quase-privados A atividade financeira do Estado refere-se exclusivamente ao
interesse privado. O Estado age como particular, no campo
142

estritamente contratual não exercendo sua soberania, não sendo
denominado de preço privado apenas por ter o Estado como um
dos sujeitos da relação.
Preços públicos O interesse privado na atividade financeira desenvolvida pelo
Estado se apresenta em um grau menor, apesar do interesse
privado ainda preponderar sobre o interesse público. O Estado
tende a monopolizar o exercício da atividade financeira para
evitar que o particular tenha controle sobre os preços.
Taxas Receitas públicas onde o interesse público prepondera sobre o
interesse privado. A taxa seria o pagamento feito pelo indivíduo
ao Estado para atender o custo de cada serviço que é executado
para servir ao interesse público, mas do qual resulta em uma
Contribuições de
melhoria
vantagem para o particular.
143
Receitas públicas decorrentes de atividades onde se destaca o
interesse público, resultando, todavia em uma vantagem para uma
determinada classe ou grupo de indivíduos. A contribuição de
melhoria corresponde a um pagamento feito pelos cidadãos que
se beneficiariam pela valorização de imóvel às custas de obras
públicas feitas pelo Estado que em contrapartida obtém o
ressarcimento do custo dos serviços realizados através do
pagamento do tributo.
Impostos são cobrados pelo Estado ao particular pelo exercício de uma
atividade que visa exclusivamente o interesse público, Trata-se de
uma contribuição obrigatória devida que permite ao Estado a
execução de serviços que são necessários ao cumprimento de suas
finalidades.
Na medida em que a cobrança baseada no princípio do poluidor (usuário) pagador pelo
acesso a recursos naturais resulta também em benefício para a comunidade, a categoria
a ser usada é a de preço público, e não preço quase-privado. Cabe, contudo, reafirmar
que a diferenciação entre preço público e taxa é mais delicada pois, para definir-se
como preço público, o instrumento de cobrança deve estar calcado na utilização de bem
público dominial e não no poder de polícia ou na utilização efetiva ou potencial de
serviço público (ao que corresponderia a taxa de polícia ou a de serviço público,
respectivamente - ver Pompeu 1997).
No debate acerca de recursos hídricos, alguns autores argumentam que, dentro do
arcabouço legal que se está criando no Brasil, a categoria mais adequada para a
aplicação do princío do poluidor/usuário pagador é a de preço público (Serôa da Motta
1997, Lanna et al. 1997, Pompeu 1997). Esse ponto será detalhado na próxima seção.
143

9.4 Exemplificação - cobrança pelo uso da água
144
A utilização de instrumentos econômicos como medidas de proteção ao meio ambiente
e promotoras do chamado desenvolvimento sustentável vem produzindo modificações
consideráveis no quadro institucional brasileiro. A aplicação de medidas de proteção e a
preocupação em adequar o desenvolvimento econômico constituiu princípios que
gradativamente vem alterando a legislação e as normas de conduta que regem o Direito
brasileiro. A área que mais tem se destacado em termos de inovações legais é a
cobrança pelo uso da água.
9.4.1 Histórico e aspectos constitucionais
O histórico legislativo brasileiro versando sobre o tema águas é bastante antigo. Pode-se
citar as Ordenações do Reino, na forma da Resolução de 17/08/1775; o Alvará de
27/11/1804, e a Consolidação das Leis Civis de Teixeira de Freitas. O Código Civil de
1916 trouxe a preocupação com a proteção dos recursos hídricos e atribuiu um regime
geral das águas submetendo a normas de direito comum.
O principal marco divisório, no entanto, foi o Código de Águas (Dec. 24.643 de
17/01/1934), que formou o quadro normativo que trata especificamente do tema. O
Código de Águas abordou a proteção dos recursos hídricos através da regulamentação
da apropriação da água com vistas a sua utilização como fonte geradora de energia
elétrica, possuindo mecanismos capazes de assegurar a utilização sustentável dos
recursos hídricos, bem como garantindo o acesso público às águas. Tratando-se de lei
complementar, foi sendo adaptada aos preceitos constitucionais vigentes de modo a
condicionar-se às transformações nas necessidades sócio-econômicas.
Na Constituição de 1988, as águas foram introduzidas como recurso econômico dotado
de importância fundamental para o desenvolvimento do país. As águas foram
classificadas como bem público de uso comum ou dominical, pertencentes à União e
aos Estados e Distrito Federal. A Constituição de 1988 inovou ao introduzir como bens
pertencentes à União, os terrenos marginais e as praias fluviais, assim como consolidou
situações controvertidas como a reafirmação do domínio federal sobre lagos, rios e
quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um
Estado da federação, ou se estendam a território estrangeiro ou dele sejam provenientes.
Além disso tornou inexistentes as águas comuns, as municipais e as particulares
previstas anteriormente pelo Código de Águas. Por fim, os rios foram compreendidos a
partir da conceituação de bacia hidrográfica, sendo atualmente dada pela Lei de
Recursos Hídricos, possibilitando a gestão integrada dos recursos hídricos como forma
de assegurar a sua proteção e gestão racional (Antunes 1996).
144

145
Os bens públicos só perdem a inalienabilidade nos casos prescritos em lei. Com o
advento do novo Código Civil tais aspectos tornam-se ainda mais restritivos, já que uma
das alterações fundamentais contidas no projeto em aprovação no Senado é a introdução
do direito ambiental e as disposições acerca das medidas de proteção ao meio ambiente.
Assim, por força do artigo 225 da Constituição, estão incluídas as águas enquanto bem
comum de uso do povo.
Os bens públicos são insucetíveis de apropriação. Entretanto, dentro das relações
jurídicas tornam-se titulares aqueles entes designados à sua administração, aos quais é
confiada a sua guarda e gestão. Assim, podem ser de uso comum quando exercidos em
igualdade de condições, ou de uso privativo quando utilizados com exclusividade
mediante autorização administrativa outorgadas pelo titular de seu domínio. O uso
comum pode ser ordinário, sem exigências ou extraordinário quando depende de
outorga, podendo ser de acordo com a destinação do bem ou em desacordo apesar da
obrigatoriedade de ser compatível com o fim a que o bem esteja destinado.
9.4.2 Gratuidade X cobrança da água
A utilização dos bens públicos, via de regra, é gratuita. Entretanto, é previsto
legalmente que seu uso possa ser retribuído conforme as leis pertencentes à entidade
administrativa detentora do seu domínio. O uso privativo geralmente não é gratuito, já
que cabe ao beneficiário compensar a comunidade pela desigualdade ocasionada pela
utilização deste bem. Assim equipara-se ao conceito de usuário-pagador, onde compete
aquele que usufrui do bem público o ônus gerado à coletividade a quem este bem se
destina normalmente.
O que se pretende é exatamente retirar a gratuidade da água. No sistema atual, é
cobrada do usuário uma remuneração dos serviços ligados ao seu fornecimento. Logo o
que se cobra não é o valor do bem econômico água, mas sim o direito à sua utilização.
O princípio poluidor-pagador, diferentemente é aplicado no sentido de fazer com que
cada estado-membro adote medidas regionais fazendo com que as pessoas singulares e
coletivas, de direito público ou privado, responsáveis por poluição, paguem as despesas
para evitá-la ou reduzi-la.
O Código de Águas, em consonância com a legislação ambiental admite, mediante
autorização administrativa expressa, a emissão de substâncias poluidoras em águas
desde que sejam tomadas providências para que elas se purifiquem por qualquer
processo, ou sigam esgoto natural. Através da cobrança, os agentes poluidores devem
indenizar o poder público e/ou os particulares lesados. Não se trata, portanto, de uma
145

146
desculpa para “pagar e continuar poluindo” ou “privatizar” o recurso mas, através do
encarecimento do recurso, estimular ações que favoreçam o seu uso mais racional.
Como apontam Lanna et al. (1997, p.37):
“É nesta situação que a sociedade pode decidir pela intervenção do Poder Público
- no limite, estabelecendo a propriedade estatal do recurso, que passa a não ser
mais de livre aceso - no sentido de racionar e racionalizar os recursos.”
9.4.3 A Lei federal 9.433/1997
A regulamentação da cobrança pelo uso da água ensejou na instituição da Lei de
Recursos Hídricos - Lei n o 9.433, que entrou em vigor em 08/01/1997. A nova Lei de
Recursos Hídricos veio estabelecer uma política de combate ao desperdício permitindo
aos entes federativos estabelecerem um preço para a captação da água. Através da
estipulação de um preço é possível que este sirva de elemento fundamental na
conscientização dos usuários, de forma a implementar a idéia de que a água é um
recurso finito e que lhe é atribuído um valor que ao ser arrecadado gera uma receita que
pode ser utilizada como recurso financeiro para a melhoria da qualidade da própria água
captada.
Após seis anos de debates e da apresentação de alguns projetos de lei, a Lei de Recursos
Hídricos (autoria do deputado Aroldo Cedraz) foi sancionada pelo presidente de
República com 12 vetos. A nova lei institucionaliza os conceitos de “usuário-pagador” e
o de “poluidor pagador”, desonerando os cofres públicos. O reconhecimento do sistema
de outorga significa que a água só poderá ser usada por quem tiver permissão para fazêlo,
e a cobrança pelo uso da água deverá gerar receitas consideráveis. Os recursos
deverão ser aplicados prioritariamente na bacia onde são recolhidos, viabilizando
financeiramente o setor. O objetivo é criar mecanismos locais para administrar,
planejar, controlar, comercializar, fiscalizar, preservar e recuperar o potencial hídrico,
simultaneamente arrecadando recursos para a realização de projetos, desde a construção
de barragens sofisticadas até redes de abastecimento de água e saneamento básico.
Não há especificação da forma pela qual a cobrança será exercida. Contudo, por tratarse
de pagamento voluntário pelo uso de bem público, a cobrança deverá ser estabelecida
através de preço público, e não tributo (no caso, taxa). Isso garantirá grande autonomia
e flexibilidade ao gestor para a fixação do valor a ser cobrado.
Por outro lado, caso não haja a fixação por instância superior de valor mínimo pela
água, é possível que haja dumping por parte de algumas bacias interessadas na atração
de investimentos produtivos nas suas áreas de atuação. Tal prática poderá resultar em
perda de eficiência econômica do sistema como um todo, e deterioração da qualidade
ambiental nas bacias em questão.
146

147
A resolução deste e de outros aspectos práticos de funcionamento, tais como a
especificação do poder de outorga e detalhamento da repartição dos recursos
arrecadados, dependerá dos dispositivos legais complementares a serem elaborados para
a regulamentação e funcionamento do sistema.
9.4.4 Legislações estaduais
A mudança na regulamentação sobre recursos hídricos não se dá apenas a nível federal.
Já existe uma mobilização em vários Estados que possuem anteprojetos prontos
versando a respeito da matéria, esperando apenas a elaboração da lei federal para se
adaptarem. Pode-se citar os seguintes estados que já possuem legislação sobre recursos
hídricos aprovada: São Paulo, Ceará, Distrito Federal, Minas Gerais, Santa Catarina,
Rio Grande do Norte, Paraíba, Sergipe, Rio Grande do Sul e Bahia. Como estes Estados
já incorporaram a gestão participativa dos recursos, será menos complicado implantar o
sistema de cobrança. Para fazê-lo, será necessário um modelo capaz de determinar os
valores da contribuição de acordo com as necessidades locais e características sócioeconômicas
e geo-físicas (dados hidrológicos, pluviométricos, vazão dos rios, qualidade
da água, etc.).
Assim, todos os modelos terão que ser adaptados à nova lei federal. Cada bacia deverá
ter sua autoridade local preservada, possuindo poderes para definir, fiscalizar, aplicar,
cobrar e reinvestir nas suas prioridades e com a participação dos interessados locais.
Como exemplo de legislação estadual avançada no assunto, pode-se citar o caso de São
Paulo. Já está em debate, aberto inclusive a audiências públicas, um anteprojeto de lei
de cobrança pelo uso da água. Dentre os fundamentos jurídicos do anteprojeto,
destacam-se (Pompeu 1997):
• a cobrança pela utilização das águas de domínio estadual já está determinada na
Constituição de São Paulo e é admitida pelo Código de Águas e pela Lei sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente (6.938/91), além de ser prática adotada em
vários países e ser recomendada por organismos internacionais.
• tratando-se de bem público incluído entre os seus demais bens, os Estados têm o
poder-dever de exercer sobre eles a autotutela administrativa, bem como poder de
outorgar o direito de seu uso
• a contraprestação a ser paga pela utilização da água consiste em receita originária do
Estado, ou seja um preço (e não tributo), pois configura-se como a retribuição do uso
de um bem público
147

148
Existem propostas alternativas no que se refere às formas de realização, administração e
vinculação do produto da cobrança. Os órgãos mais ligados à gestão ambiental e de
recursos hídricos (SRHSO/SMA/CETESB) propõem vinculação do produto da
cobrança e sua administração aos comitês de bacia onde foi arrecadado (podendo haver
repasses de até 50% para outras bacias, desde que haja benefícios para a própria
jurisdição). O Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE) propõe uma forma
mais genérica de aplicação, desvinculando o uso do recurso ao local de sua arrecadação
(a ser definido pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos), e cabendo ao Estado a
administração de 50% do produto da cobrança. As propostas também diferem no
volume de recursos a ser repassado ao Fundo Estadual de Recursos Hídricos
(FEHIDRO). Esse conflito espelha interesses diferenciados dos agentes envolvidos, e a
resolução política a ser alcançada será de vital importância pois os demais Estados da
União serão certamente influenciados pela experiência pioneira de São Paulo.
Outra experiência em curso que também merece atenção refere-se ao Rio Grande do
Sul. A Lei estadual 10.350/1994 estabelece em seu artigo 1° que “a água é um recurso
natural de disponibilidade limitada e dotado de valor econômico que, enquanto bem
público de domínio do Estado, terá sua gestão definida através de uma Política de
Recursos Hídricos nos termos desta Lei”. A cobrança pelos diversos usos da água, tanto
com o objetivo de obter financiamento para a gestão quanto para incentivar o uso
adequado do recurso, é apresentada como princípio regente de tal Política (art 3, IV).
Há forte influência da experiência internacional (francesa, em particular) de agências de
bacia: a descentralização da gestão é assegurada pela criação de comitês de
gerenciamento de bacia hidrográfica envolvendo representantes dos usuários da água,
da população da bacia e dos órgãos da administração pública. Além disso, prevê-se a
criação de agências de região hidrográfica, com o intuito de assessorar tecnicamente os
comitês de bacia (art.20, I, II e III) e também arrecadar e aplicar os valores
correspondentes à cobrança pelo uso da água de acordo com o plano de cada bacia (art.
20, VI).
Os valores da cobrança serão estabelecidos nos planos de Bacia Hidrográfica (art.33),
sob a forma de preço público pois artigo constitucional já definiu a cobrança pelo uso
da água através de tarifa (Lanna et al. 1997).
A vinculação no uso dos recursos arrecadados na bacia de origem é outra característica
importante. O art. 32 estabelece que os valores arrecadados “serão destinados a
aplicações exclusivas e não transferíveis na gestão dos recursos hídricos da bacia
hidrográfica de origem”, mas tal cobrança está vinculada à existência de intervenções
dentro da bacia, sendo vedada a cobrança para outros fins (art 32, I). Os custos
administrativos também estão definidos: até 8% dos recursos para o comitê e agência
locais e até 2% para o órgã ambiental estadual (art. 32, II e III). Obras de uso múltiplo
148

terão custos rateados segundo critérios a serem estabelecidos através de regulamentaçã
complementar (art.34).
9.5 Exemplificação - imposto ambiental sobre combustíveis
149
A utilização das espécies tributárias como instrumentos de controle ambiental
apresenta-se como uma alternativa para auxiliar o controle da poluição atmosférica. A
qualidade do ar nos grandes centros urbanos tornou-se questão de ordem política para
os governantes locais. O maior exemplo desse problema é a Grande São Paulo, onde já
foram adotadas medidas radicais do tipo comando-e-controle (rodízio na circulação de
veículos). Contudo, como discutido exaustivamente na literatura, essas medidas são
insuficientes, havendo a necessidade de combiná-las com instrumentos econômicos. Em
outros grandes centros urbanos o problema se repete, embora menos dramaticamente: a
presença de concentrações muito altas de agentes poluentes, ultrapassando
sistematicamente os limites de tolerância à contaminação, acabam por afetar a saúde e
outros aspectos da qualidade de vida dos habitantes.
Os veículos automotores são responsáveis por grandes níveis de concentração de
poluentes nos grandes centros urbanos. Em termos proporcionais, os automóveis a
gasolina ou álcool contribuem mais do que os transportes coletivos movimentados a
diesel, já que a emissão por pessoa transportada é muito maior quando se trata de
transporte individual.
Tabela 9.2. Contribuição relativa das fontes para os problemas de
poluição do ar na Região Metropolitana de São Paulo - 1995
(%)
Fonte de emissão Poluentes (%)
CO HC NOx SOx PI 3
Tubo de Gasool
escapamento
de veículos
a
Álcool
Diesel b
49 19 10 8 10
17 9 5 - -
28 21 81 77 30
Taxi
2 2 1 - -
Motocicletas e similares 2 1 - - -
Cárter e Gasool
evaporativa
a
- 31 - - -
Álcool
- 9 - - -
Motocicletas e similares - 1 - - -
Operações de Gasool
transferência
de combustível
a
- 3 - - -
Álcool - 1 - - -
Operação de processo industrial (1990) 2 3 3 15 10
Ressuspensão de partículas - - - - 25
Aerossóis secundários - - - - 25
149

150
Total 100 100 100 100 100
Fonte: Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo (1997)
a
Gasool = 78% gasolina + 22% álcool
b
Veículos pesados
c
Contribuição conforme estudo de modelo receptor para partículas inaláveis, elaborado
pela CETESB
A utilização de uma efetiva política de controle à poluição atmosférica deve ser adotada
no sentido de obter uma alteração considerável no padrão de comportamento dos
indivíduos ao invés de se idealizarem inovações tecnológicas que podem levar muito
tempo para serem elaboradas no sentido de apresentar transportes ambientalmente
limpos ao alcance de serem comercializados de forma a atender o mercado popular.
Portanto, a questão não se apresenta de forma a substituir o tipo de combustível a ser
utilizado, mas tornar o acesso ao transporte coletivo uma solução viável em termos de
conforto, segurança e economia.
9.5.1 Experiência internacional
A experiência internacional é rica em exemplos de instrumentos de cobrança por
emissões atmosféricas (ver Parte I deste relatório). Entre as formas mais usuais, a
incidência de taxação sobre emissões (ou subsídios para a sua redução), mecanismos de
crédito e depreciação acelerada, e certificados transacionáveis de emissão. A maior
parte dos exemplos de taxas sobre emissão é proveniente de países da OCDE, incluindo
programas de cobrança sobre emissões de NOx, SO2 e CO2. As taxas sobre emissão
podem incidir diretamente sobre a venda de energéticos, sobre usinas termelétricas e
plantas de incineração, sobre a venda de veículos ou autorização para circulação, ou sob
formas de multas a estabelecimentos que não atendem a metas previamente
estipuladas. 47
Os mecanismos de taxação têm relativa facilidade administrativa pois dependem da
atuação do mesmo órgão fiscalizador para a determinação dos valores a serem cobrados.
Contudo, a taxação exige um procedimento bastante preciso na determinação de
alíquotas: no caso de uma taxa mal calibrada onde os custos de controle sejam altos em
relação ao valor cobrado, existe o risco de que o montante total de emissões exceda o
desejado, com prejuízos à qualidade ambiental.
47
O Anexo III descreve sucintamente a experiência de alguns países da OCDE com taxação sobre SO2 e
NOx.
150

9.5.2 Imposto Ambiental sobre Álcool e Gasolina - IAGA 48
151
Conforme apresentado no Capítulo 8, Serôa da Motta e Mendes (1996) propõem a
criação de imposto ambiental sobre a gasolina e o álcool carburante objetivando reduzir
a poluição do ar de origem veicular nos centros urbanos e financiar um fundo de
investimentos em transporte coletivo.
A incidência do imposto ambiental proposto seria restrita aos centros urbanos onde
existe o problema veicular, e o nível do imposto seria proporcional ao nível de poluição
(e não emissão). A imposição de níveis de tributação acima dos níveis de dano
ambiental (função do conjunto de emissões e da capacidade assimilativa local)
resultaria em perdas de bem-estar social, pois haveriam perdas econômicas decorrentes
da tributação sem necessariamente ocorrer ganhos com a redução de emissão (típico
caso de localidades afastadas com níveis de emissão muito baixos). Consequentemente
o nível de tributação ambiental deveria ser determinado localmente e fixado de acordo
com o grau de resiliência ambiental.
Por isso, os autores sugerem que tal imposto tenha base municipal ou, no máximo
estadual. Isso só seria possível através de emenda constitucional, pois o art. 155 §3 da
Constituição proíbe a criação de novos tributos sobre combustíveis líquidos e
lubrificantes, e o estabelecimento de novos impostos é de competência exclusiva da
União.
Outros problemas identificados na proposta seriam o da concorrência intermunicipal e a
resistência atual em vincular tributos. O primeiro caso refere-se à possibilidade de uma
variação significativa dos preços dos combustíveis em um município induzir
consumidores a abastecer seus automóveis em outros municípios. Com isso o município
que baixasse mais o imposto ganharia mais receita (desde que o ganho em volume de
abastecimento supere a redução da alíquota), embora como um todo os municípios
sofressem com diminuição agregada da receita e frustração das metas de redução de
emissão almejadas. Uma solução posível para o problema sera a realização de acordos
tributários entre municípios. Estes acordos promoveriam a uniformização do nível do
tributo entre municípios vizinhos e estabeleceriam pagamentos de compensações aos
municípios onde o nível ótimo do imposto fosse inferior ao nível uniformizado. Essas
compensações poderiam, por exemplo, ser realizadas na forma de investimentos em
transporte intermunicipal.
Outra possibilidade seria um imposto de competência estadual. Neste caso, os acordos
poderiam ser incluídos como parte da legislação, seguindo critérios específicos de
48 Esta seção condensa inúmeras passagens de Serôa da Motta e Mendes (1996)
151

152
compensação. se, por um lado, a competência estadual permite uma implementação
mais mandatória, por outro ela cria dificuldades dada a fragilidade institucional do
estado em atuar de forma parcial e eficiente junto aos municípios.
Por tratar-se de receita derivada, logo sujeita às limitações constitucionais de tributar,
existe sempre a necessidade aprovação do Legislativo para a introdução de qualquer
novo imposto. Há ainda outra barreira política: a resistência a instituir fundos
vinculados.
Contudo, é importante ressaltar que receitas vinculadas podem ser mais eficientes na
consecução de objetivos setoriais. A percepção popular, normalmente hostil à
introdução de novos tributos, ainda mais sobre um bem tão essencial quanto o
combustível, pode ser revertida caso fique claro o objetivo de fomento ao transporte de
massa. É fato já percebido pelo cidadão que um sistema de transporte coletivo eficiente
resulta em benefícios para todos e, portanto, um imposto ambiental sobre o álcool
carburante e a gasolina pode ser aceito como um tributo “socialmente justo e
distributivo” e ganhar, assim, respaldo na opinião pública.
152

Anexo 9.1. Princípios Tributários
153
Dentre os vários princípios constitucionais abordados, podemos considerar princípios
retores da tributação a legalidade, a não-surpresa (anterioridade, anualidade e vigência
da lei) e o princípio da irretroatividade. Tais princípios formam o conjunto de leis que
norteiam superiormente o exercício do poder de tributar.
O poder de tributar decorre diretamente da Constituição Federal e, portanto, só pode ser
exercido através da lei. Assim, o ato do Estado que cria a tributação deve ser legislativo,
tanto em sentido formal quanto material (vale dizer: lei escrita e estrita), e a norma
jurídica deve preexistir ao exercício do poder de tributar fundamentando o princípio da
legalidade tributária.
“Nullum tributum, nulla poena sine lege”: O estado de direito e a legalidade são termos
equivalentes. Onde houver estado de direito haverá respeito ao princípio da reserva
legal em matéria tributária. O princípio da legalidade significa que a tributação deve ser
decidida não pelo chefe do Executivo, mas pelos representantes do povo, livremente
eleitos para fazer as leis.
O princípio da legalidade é a base para aplicação dos princípios da irretroatividade e da
anterioridade, todos fundamentados no princípio basilar da capacidade contributiva do
cidadão.
O princípio da anterioridade expressa a idéia de que a lei tributária seja conhecida com
antecedência, de modo que os contribuintes, pessoas naturais ou jurídicas, saibam com
certeza e segurança a que tipo de gravame estarão sujeitas no futuro imediato, podendo
desta forma organizar e planejar seus negócios e atividades.
O princípio da irretroatividade da lei tributária define a necessidade de assegurar-se às
pessoas segurança e certeza quanto a seus atos futuros em face da lei, atuando como
uma negativa retroperante à lei.
Assim, indiretamente, estes princípios obrigam os governantes a planejarem com um
mínimo de antecedência a política tributária, atendendo a segurança jurídica, que tem
por objetivo assegurar aos cidadãos uma expectativa precisa de seus direitos e deveres
em face da lei. Antes de impor o tributo, seja qual for sua natureza, ao Estado cabe
examinar a realidade subjacente atribuindo-lhe medida e valor. Deve o agente estatal,
escolher os fatos, atos e situações considerados a fazer nascer a obrigação de pagar o
respectivo tributo ao estado. A definição do chamado fato gerador torna-se
imprescindível já que, como suporte fático da tributação, sua pesquisa possui
importância fundamental e consubstancia a realidade economico-social ao ser ajuizada.
O princípio da tipicidade possui peculiaridade ante aos demais, o qual nunca é expresso
na Constituição e nas leis, nominalmente. Trata da especificação do conteúdo da lei
tributária, a norma. É o lado funcional do princípio da legalidade que originalmente
limita-se a requerer lei em sentido formal. Tipificada significa rigorosamente legislada,
cerrada , para evitar que haja interferência tanto pelo administrador quanto pelo juiz, na
sua modelação, visando assim a uma melhor proteção para o contribuinte. A tipicidade
153

do tributo, assim como suas espécies, dos impostos em particular, em face ao nosso
sistema constitucional congrega o concurso nas leis complementares e ordinárias.
154
O artigo 97 do Código Tributário Nacional consagra o princípio da tipicidade ao
estabelecer a estrutura da norma tributária sendo formada por definição do fato gerador,
fixação das bases de cálculo e alíquotas, a majoração dos tributos, as infrações à lei
fiscal e suas penalidades.
Princípios Tributários Expressos na Constituição Federal (Oliveira, 1995)
1. Art. 145, parágrafo 1 o - Princípio específico da personalizacão do imposto;
2. Art. 145, parágrafo 1 o - Princípio geral da capacidade contributiva;
3. Art. 145, parágrafo 2 o - Princípio específico que proíbe que as taxas tenham base de
cálculo própria dos impostos;
4. Art. 150, I- Princípio geral da legalidade tributária;
5. Art. 150, II- Princípio geral da igualdade tributária;
6. Art. 150, III, a- Princípio geral da irretroatividade da lei fiscal;
7. Art. 150, III, b- Princípio específico da anterioridade da lei fiscal;
8. Art. 150, IV- Princípio geral que veda a utilização do tributo com o efeito
confiscatório;
9. Art. 150, V- Princípio geral que veda o estabelecimento de limitações ao tráfego de
pessoas e bens, por meio de tributos interestaduais e intermunicipais;
10. Art. 150, VI- Princípio específico da imunidade tributária;
11. Art. 150, parágrafo 6 o - Princípio específico que exige lei específica para concessão
de qualquer benefício, subsídio ou isenção, redução de bases de cálculo,
concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas
ou contribuições;
12. Art. 151, I- Princípio geral da uniformidade tributária;
13. Art. 151, II- Princípio específico que veda a União, tributar a renda das obrigações
da dívida pública dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios,bem como a
remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis
superiores aos que fixar para as suas obrigações e para seus agentes;
14. Art. 151, III- Princípio geral que veda à União instituir isencões de tributos da
competência dos Estados, Distrito Federal ou dos Municípios;
15. Art. 152- Princípio específico que veda os Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, estabelecer diferença tributária entre bens e serviços de qualquer
natureza em razão de sua procedência ou destino;
16. Art. 153, parágrafo 2 o , I- Princípios específicos relativos ao imposto sobre a renda e
proventos de qualquer natureza : generalidade, universalidade e progressividade,
na forma da lei;
17. Art. 153, parágrafo 2 o , II- Princípios específicos da não incidência nos termos e
limites fixados em lei,sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e
pensão, pagos pela previdência social da União, dos Estados, Distrito Federal e
dos Municípios, à pessoas com idade superior a 65 anos, cuja renda total seja
constituída, exclusivamente de rendimentos do trabalho;
18. Art. 153, parágrafo 3 o , I- Princípios específicos pertinentes ao IPI : seletividade, em
função da essencialidade do produto; II- não-cumulatividade; III- não incidência
sobre produtos destinados ao exterior;
19. Art. 153, parágrafo 4 o , Princípio específico da extrafiscalidade relativo ao imposto
sobre propriedade territorial rural ITR, no que toca a fixação de suas alíquotas;
154

155
20. Art. 155, parágrafo 2 o , I- Princípios específicos relativos ao ICMS : nãocumulatividade;
Art. 155, parágrafo 2 o , X, a- não incidência sobre operações que destinem ao
exterior produtos industrializados, excluídos os semi-elaborados definidos em
lei complementar;
Art. 155, parágrafo 2 o , X, b- operações que destinem a outros Estados petróleo,
inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados e energia
elétrica;
Art. 155, parágrafo 2 o , X, c- e sobre ouro, quando definido em lei como ativo
financeiro ou instrumento ou instrumento cambial;
Art. 155, parágrafo 2 o , XI- não integração na sua base de cálculo do montante do
IPI, quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa a produto
destinado a industrialização ou comercialização, configure fato gerador dos dois
impostos;
21. Art. 155, parágrafo 3 o - Princípio específico da não incidência sobre as operações
relativas à energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo,
combustíveis e mineirais do país, com exceção do ICMS e dos impostos sobre
importação e exportação.
22. Art. 156, parágrafo 2 o , I- Princípio específico relativo ao imposto sobre transmissão
inter-vivos da não incidência sobre transmissão de bens ou direitos incorporados
ao patrimônio da pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a
transmissão de bens ou direitos decorrentes de fusão, incorporação, cisão ou
extinção de pessoa física, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do
adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de imóveis ou
arrendamento mercantil;
23. Art. 173, parágrafo 2 o - Princípio que veda a concessão de privilégios fiscais à
empresas públicas e sociedades de economia mista não extensivos às do setor
privado.
155

Anexo 9.2. Classificação de espécies tributárias
156
A classificação das espécies tributárias é um tema controvertido dentro do estudo da
matéria já que autores divergem acerca da compreensão das formas apresentadas.
Alguns atribuem a forma bipartida dos tributos entendendo que seriam exclusivamente
os impostos e as taxas. Outros tributaristas apresentam-se de acordo com a forma
tripartida proveniente do texto legal. E ainda há aqueles que concebem os tributos a
variante impostos, taxas, contribuições de melhoria e contribuições especiais que
atribuem outras formas como os empréstimos compulsórios.
A classificação das espécies tributárias é defendida por Calmon (1990) como sendo na
forma tripartida porque primeiramente a Constituição da República assim o faz,
adotando a teoria dos tributos vinculados A teoria tripartida só admite as três espécies
de tributos referidas anteriormente no Código Tributário Nacional (CTN) em seu artigo
5 o . O referido código não abordou em seu texto legislativo as contribuições parafiscais
porque ao tempo de sua elaboração as mesmas não eram previstas na Constituição de
1946, não sendo recepcionadas pela Emenda n o 18 de 1965. Através de decreto ficou
estabelecido o atual artigo 217 do CTN, considerando as contribuições parafiscais ou
especiais como receitas de natureza tributária, sendo portanto sujeitas aos princípios
norteadores dos tributos como a legalidade (a qual não recai por força da Emenda
Constitucional n o 1 de 1969, que consentiuque suas alíquotas e bases de cálculo possam
ser alteradas por ato do Poder Executivo). Justificou-se assim a natureza tributária desta
espécie de tributo pois não haveria razão para a ressalva já que o princípio da legalidade
tributária não se aplica a receitas não-tributárias.
Quanto aos empréstimos compulsórios, estes sempre integraram o capítulo referente ao
Sistema Tributário, justificando sua natureza, não mais prevalecendo a Súmula n o 418
do STF que entendia o referido tributo como sendo contrato coativo de empréstimo
público, que vigorava sob proteção da Constituição de 1946. Justifica-se ainda a
natureza tributária do empréstimo compulsório pelo fato do art. 4 o do CTN, entender
por irrelevante para determinar a natureza jurídica específica do tributo, “a destinação
legal do produto de sua arrecadação”, no que toca ao exame do fato gerador da
respectiva obrigação tributária; até porque não está incluído o destino do produto da
arrecadação do tributo entre os elementos da sua definição já que depois que a receita é
auferida pelo Estado exaure-se a relação jurídico-tributária, e a matéria passa a
interessar somente ao Direito Financeiro.
156

Anexo 9.3. Taxação sobre emissões de SO2 e NOx em países da OCDE 49
Taxação sobre SO2
Suécia
157
Em 1991, uma taxa sobre emissões de SO2 foi introduzida na Suécia como forma de
reduzir a deposição de enxofre, ao invés de adotar-se padrões de emissão mais
rigorosos. A taxa é cobrada sobre o conteúdo de enxofre do carvão, óleo (combustível e
diesel) e turfa consumidos, e seu valor é de 30 SKr 50 por quilo de enxofre. Grandes
consumidores são taxados diretamente (estaleiros e refinarias possuem taxas mais
baixas), e pequenos consumidores indiretamente (a taxa é cobrada junto aos
revendedores de combustível). O valor da taxa depende da diferença entre a emissão
potencial (isto é, se não há nenhum esforço de redução das emissões) e a emissão
evitada (ou seja, a redução nas emissões conseguida através de medidas de controle
adotadas pelo consumidor). Grandes consumidores recebem devoluções em função de
medidas de redução de emissões. Na medida em que cerca de um quarto dos
consumidores adotam medidas de controle, o valor efetivo arrecadado é 70% do valor
potencial. As receitas obtidas com a taxa não estão vinculadas a gastos na área
ambiental.
Dinamarca
Uma taxa sobre emissões de SO2 foi introduzida no início de 1996, e está ligada ao
compromisso da Dinamarca junto à União Européia de reduzir suas emissões para
90000 toneladas em 2000 (80% das emissões de 1980). Emissões de todos os tipos de
enrgia são taxadas, e também há devoluções no caso de adotar-se medidas de redução
de emissões. O valor original da taxa é 10 Dkr 51 por quilo de enxofre, mas existe uma
dotação mínima de emissão por combustível que não é taxada. Espera-se aumentar
gradualmente a base de incidência através da redução ao longo do tempo desta dotação
mínima, de modo a que no ano 2000 ela desapareça para óleo combustível e carvão
(para gás a isenção permanecerá ao nível de 0,05%). Os combustíveis usados para
geração de eletricidade estão isentos da taxa até 1999, mas a taxa sobre geração de
eletricidade deverá aumentar.
Noruega
Uma taxa sobre emissão de SO2 já é cobrada desde 1970, e até recentemente estava
implícita dentro do sistema de cobrança da taxa sobre óleo mineral (o valor da taxa
variando de acordo com o conteúdo de enxofre do combustível ). A partir de 1993, uma
taxa específica passou a ser cobrada diretamente sobre os óleos combustível e diesel
(carvão é isento por sua pequena representatividade na Noruega), também
diferenciando-se em função do conteúdo de enxofre por combustível e admitindo
reembolsos quando medidas de redução de emissões são tomadas.
França
49 Este anexo é baseado em Cansier e Krumm (1997).
50 Taxa de câmbio Agosto 97: 7,8 SKr = 1 US$
51 Taxa de câmbio Agosto 97: 6,8 DKr = 1 US$
157

158
A taxação sobre emissões de enxofre iniciou-se em 1985 e, ao contrário dos casos
anteriores que se baseiam no conteúdo de enxofre dos combustíveis, a taxa é cobrada a
partir das emissões propriamente ditas, medidas ou declaradas (na ausência de medição,
o declarante deve informar à autoridade responsável a metodologia utilizada no cálculo
da emissão; caso discorde, a autoridade pode corrigir o valor a ser pago). A taxa
atualmente cobrada é 250 FF/tonelada 52 , e estão sujeitas as estações elétricas acima de
20 MW, plantas de incineração com capacidade de pelo menos 3 toneladas/hora e
fábricas cuja emissão anual supere 150 toneladas de enxofre/ano. Dado o seu baixo
valor, o objetivo principal da taxa não é tanto reduzir emissões mas sim subsidiar
investimentos no controle de emissão e financiar centros de pesquisa no assunto (as
receitas obtidas com a taxa estão vinculadas a esse tipo de atividade).
Japão
A taxa sobre emissão de SO2 foi inicialmente introduzida em 1974. A base de cálculo
da taxa é o conteúdo de enxofre nos combustíveis usados, descontado o efeito de
medidas de controle de emissão. Inicialmente as receitas geradas pela taxa foram usadas
para pagar compensações a pessoas que sofressem problemas de saúde causados pela
poluição do ar (o valor da taxa foi decidido de modo a que 80% das compensações
necessárias fossem financiados pela taxa). O sistema de taxação-compensação foi
diferenciado regionalmente, e as taxas eram consideravelmente maiores nas áreas mais
poluídas ou de maior concentração populacional. A combinação deste instrumento
econômico com medidas de comando-e-controle (padrões compulsórios mais rigorosos)
levou ao declínio das emissões, e em meados dos anos 80 a meta do programa foi
mudada de compensação para prevenção. Nesse sentido, criou-se um fundo de
compensação, partindo-se do princípio de que tanto emissões presentes quanto passadas
deveriam ser cobradas (pois a redução presente de emissões não elimina
automaticamente os problemas de saúde, que são normalmente cumulativos).
Atualmente mais de 75000 vítimas ainda recebem compensações. Na medida em que os
problemas de saúde causados pela poluição do ar deverão declinar (dada a redução
presente de emissões), espera-se que os valores atualmente cobrados sejam reduzidos no
futuro.
Taxação sobre NOx
Suécia
A taxa sobre emissões de NOx foi criada em 1992 com propósito semelhante ao da taxa
sobre SO2, ou seja, reduzir o nível de emissões sem tornar os padrões compulsörios
mais rigorosos. São sujeitas à taxa as usinas termoelétricas com capacidade de ao menos
10 MW e produção anual de energia de 50 GWh. Na medida em que a taxa foi aprovada
em 1990, mas só implementada dois anos após, houve tempo para que as usinas se
adaptassem ao novo contexto, e as emissões foram reduzidas em 35% entre 1990 e
1992. Em 1995 houve expansão do número de usinas taxadas, ao incluir-se plantas que
produzissem mais de 40 GWh, e em 1997 nova ampliação, quando passou-se a taxar
plantas de até 25 GWh. O valor da taxa é de 40 Skr/kg emitido de Nox, medido como
NO . A taxa é baseada nos níveis medidos de emissão, e para as plantas que não
2
52 Taxa de câmbio Agosto 97: 6,0 FF = 1 US$
158

159
possuam equipamento de medição é cobrado o valor de 1,5 vezes a média de emissão
por unidade de eletricidade gerada (como forma de incentivar as plantas a adotarem elas
próprias sistemas de medição). As receitas arrecadadas são utilizadas para reembolsar as
usinas que produzem energia com níveis mais baixos de emissão (relação energia
produzida/emissão). Funciona portanto como um sistema de compensação para as
plantas que investem mais em controle de emissões.
França
Uma taxa foi estabelecida em 1993 com o valor original de 150 FF por tonelada de Nox
emitida, posteriormente elevada para 250 FF/tonelada. A motivação e regulamentação
desta taxa são similares à estabelecida para SO2: a taxa incide sobre as emissões
medidas ou declaradas, e é cobrada não somente sobre usinas termoelétricas mas
também sobre incineradores de lixo que excedam, respectivamente, 20 MW térmicos e
um potencial de combustão de 3 toneladas/hora. A taxação só é cobrada se as emissões
anuais excedem 150 toneladas Nox/ano; nesse caso, toda emissão é taxada. As receitas
são utilizadas para financiar gastos em medição e redução de emissões.
159

9.6 REFERÊNCIAS
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