Høringsuttalelse

Nærings- og Fiskeridepartementet
Deres ref: Vår ref: 2018/56098-2 Arkivkode: 008 Dato: 23.11.2018
Høringsuttalelse – forslag til ny forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner
Det vises til høringsnotat om forslag til ny forskriftsbestemmelse om adgangen til å reservere
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner oversendt i brev av 27.8.2018.
Nærings- og Fiskeridepartementet (heretter «departementet») ber særlig om innspill på den
foreslåtte definisjonen av ideelle organisasjoner. Høringsfristen er 23.11.2018.
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har følgende innspill til høringsnotatet:
1. Generelt om helse- og sosialtjenester Barne- ungdoms og familieetaten kjøper og om
Stortingets vedtak 762
I henhold til lov om barneverntjenester LOV-1992-07-17-100 (bvl.) § 2-3 skal Barne-, ungdoms- og
familieetaten (Bufetat) etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunen med
plassering av barn utenfor hjemmet, ha ansvar for rekruttering og formidling av fosterhjem og ha
ansvar for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Som ledd i disse
oppgavene inngår Bufetat avtaler om kjøp av plasser i institusjoner, herunder sentre for foreldre og
barn, (bvl. kap. 5), plasser i omsorgssentre for mindreårige (bvl. kap. 5A) og plasser i fosterhjem (bvl.
§ 4-22).
Det vises til forskrift om offentlige anskaffelser § 2-4 h hvor det fremgår at anskaffelsesloven og
forskriften ikke gjelder «tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet som er unntatt
EØS-avtalen etter artikkel 39, jf. artikkel 32». Det vises også til beslutning 154/17/COL fra EFTAs
overvåkningsorgan av 20. september 2017, hvor drift av barneverninstitusjoner defineres som
offentlig myndighetsutøvelse. Anskaffelser av institusjonsplasser i barneverninstitusjoner er altså ikke
omfattet av lov- eller forskrift om offentlige anskaffelser. Den foreslåtte forskriftsbestemmelsen får
www.bufdir.no
Organisasjonsnr:
986 128 433
Saksbehandler:
Ane Riiber Bergene
postmottak@bufdir.no
Postboks 2233
3103 Tønsberg
Telefon: 466 15 000

dermed ikke direkte betydning for denne type anskaffelser. Hvorvidt anskaffelser av plasser i
fosterhjem, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre er omfattet av anskaffelsesregelverket er
ikke avklart.
Det vises til Stortingets vedtak 762 i forbindelse med behandlingen av dokument 8:161 S (2017-
2018), Innst. 303 S (2017-2018) hvor «Stortinget ber regjeringen sikre langsiktige og løpende avtaler
med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 pst.
innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres ». Barne- og
likestillingsdepartementet (BLD) har gitt Bufdir i oppdrag å vurdere hvordan vedtak 762 på best mulig
måte kan gjennomføres. Bufdirs tilbakemelding til BLD ble gitt i brev av 15.10.2018. Bufdir uttalte i
denne forbindelse at det anses som en risiko at det ikke er tilstrekkelig avklart hvilke vilkår som må
være oppfylt for å bli definert som en ideell organisasjon, og at det er viktig at vilkårene utformes slik
at et eventuelt overskudd ikke kan benyttes på en måte som er i strid med regelverket for statsstøtte,
for eksempel til finansiering av andre ideelle formål som er konkurranseutsatt. Som nevnt, er
tjenestene som er omhandlet i Stortingets vedtak 762 ikke omfattet av anskaffelsesregelverket. Ved
gjennomføring av Stortingets vedtak 762, vil man derfor ikke være bundet av en definisjon av ideelle
gitt i anskaffelsesregelverket. Våre synspunkter om behov for tydelige vilkår som må være oppfylt for
at en aktør skal kunne defineres som ideell, gjelder imidlertid tilsvarende for forslaget til ny
forskriftsbestemmelse. Bufdir kommer tilbake til dette nedenfor under punkt 3.ii og punkt 5.i.
2. Til punkt 2: Det rettslige handlingsrommet for å reservere kontrakter om helse- og
sosialtjenester for ideelle organisasjoner
Bufdir har ingen kommentarer til departementets vurdering av det rettslige handlingsrommet for å
reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester.
3. Til punkt 3: Departementets vurdering av behovet for å innføre en reservasjonsadgang
i. Til punkt 3.1: Behovet for å legge til rette for at ideelle aktører tilbyr helse- og
sosialtjenester
Det fremgår av høringsnotatet at «Regjeringen har et ønske om å legge til rette for at ideelle aktører
tilbyr helse- og sosialtjenester og at konkurranser om anskaffelser av slike tjenester kan reserveres
for disse aktørene. Ønsket er knyttet til de ideelle organisasjonenes kvaliteter og karakter og ønske
om å bevare disse». Departementet viser videre til at «[d]e ideelle aktørene skiller seg fra private
kommersielle aktører ved at eventuell profitt skal reinvesteres i velferdstjenester eller i andre sosiale
formål» og at «[d]e ideelle aktørene har en merverdi i samfunnet og gir samfunnsfordeler utover
leveransen av de aktuelle helse- og sosialtjenestene». Departementet viser til at ideelle
organisasjoner er opptatt av brukernes medvirkning på individ- og systemnivå og har hatt tradisjon
for å skape nye tjenestetilbud. Ideelle organisasjoner har ifølge departementet også en kultur for
samarbeid med andre aktører og bruk av frivillige, og dette medfører at brukerne på enkelte
tjenesteområder blir fulgt opp gjennom ulike tilbud og kontakt også etter leveranse av tjenester.
Bufdir har ingen kommentar til departementets vurdering av ideelle aktørers kvaliteter.
2

I høringsnotatet fremgår det videre at årsaken til at man ønsker å kunne reservere kontrakter til
ideelle aktører, er at «[e]rfaringer har vist at de ideelle aktørene har problemer med å nå opp i
tradisjonelle anbudskonkurranser». Det vises både til vanskeligheter knyttet til de ideelle
leverandørenes historiske pensjonskostnader og til at de kvalitative og økonomiske fordelene de
ideelle leverandørene gir, er vanskelig å vektlegge i tradisjonelle anbudskonkurranser. Når det gjelder
departementets ønske om å kompensere for historiske pensjonskostnader, viser Bufdir til Prop. 3 L.
(2018-2019) Lov om tilskudd til visse private virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning,
hvor Helse- og omsorgsdepartementet foreslår en ny lov som skal legge til rette for å kompensere
leverandører av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester for historiske
pensjonskostnader. Formålet er å styrke rammevilkårene for ideelle tjenesteleverandører.
Når det gjelder departementets henvisning til at det er vanskelig å vektlegge de ideelle aktørenes
kvalitative og økonomiske fordeler i tradisjonelle anbudskonkurranser, ønsker Bufdir å poengtere at
Bufetat har et krevende samfunnsoppdrag som skal løses med begrensede ressurser. En effektiv
utnyttelse av pengene som blir bevilget til statlige barneverntjenester er svært viktig. Bufdir vurderer
det som nødvendig at midlene som blir bevilget til barnevern blir benyttet til barnevern. På denne
bakgrunn mener Bufdir at dersom man skal prioritere ideelle ved anskaffelser av barneverntjenester,
og dermed oppnå mindre grad av konkurranse i anskaffelsen, bør det ikke åpnes for at et eventuelt
overskudd går til andre formål enn barnevern. Dersom overskuddet benyttes til andre formål enn
barnevern, vil dette kunne få konsekvenser for Bufetats evne til å levere barneverntjenester. Bufdir
anser det derfor uheldig at den foreslåtte forskriftsbestemmelsen ikke innebærer et krav om at et
eventuelt overskudd skal komme den anskaffede tjenesten til gode.
ii.
Til punkt 3.4: Departementets samlede vurdering
Bufdir støtter departementets vurdering av at det er hensiktsmessig at det sentralt tas stilling til
spørsmålet om reservasjonsadgang og at det er positivt at det skapes en klar rettstilstand. Bufdir er
videre enig i at økt rettslig sikkerhet rundt reservasjonsretten for ideelle aktører, vil kunne medføre
mindre ressurskrevende anbudsprosesser samlet sett. Bufdir mener imidlertid, at anbudsprosesser
hvor man skal prioritere ideelle fortsatt vil være krevende, da vurderingene av om en virksomhet er
ideell eller ikke, i mange tilfeller kan være kompliserte. Bufdir anser at forskriftsbestemmelsen som
foreslås i liten grad gir oppdragsgiver det verktøyet Bufdir mener man trenger for å kunne vurdere
om en privat aktør er ideell eller ikke. Det vises i denne sammenheng til at departementets hensikt er
å følge opp Stortingets føring om å utnytte det EØS-rettslige handlingsrommet til å reservere
anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører fullt ut. Det vises videre til departementets
ønske om at reservasjonsadgangen kommer eksplisitt til uttrykk i anskaffelsesregelverket på en måte
som er forutberegnelig for oppdragsgivere og leverandører.
4. Til punkt 4: Den konkrete utformingen av forskriftsbestemmelsen.
Bufdir har ingen kommentarer til dette punktet.
3

5. Til punkt 5: Nærmere om vilkårene for reservasjonsadgang
i. Til punkt 5.2: Vilkåret om at organisasjonen er ideell
Forslaget innebærer følgende definisjon av ideelle organisasjoner: «organisasjoner som arbeider
utelukkende for et sosialt formål for fellesskapets beste og som reinvesterer eventuelt overskudd
tilbake til organisasjonens formål» (Bufdirs understrekninger). Det fremgår av høringsnotatet at hva
som utgjør en ideell organisasjon etter disse vilkårene skal «vurderes konkret, ut fra formålet med
organisasjonen og bruken av et ev. overskudd fra denne».
Bufdirs erfaring tilsier at det i mange tilfeller vil være komplisert og ressurskrevende å vurdere om en
tilbyder er en ideell aktør eller ikke. Bufdir mener derfor at forskriftsbestemmelsen som foreslås bør,
enten i selve forskriftsteksten eller i en veileder til forskriften, angi kriterier som må være oppfylt for
å kunne definere en aktør som ideell. Kriteriene bør være knyttet til vurderinger som skal foretas
både i forbindelse med anskaffelsen og i forbindelse med oppfølging av kontrakten.
Det første vilkåret i definisjonen er at organisasjonen utelukkende arbeider for et sosialt formål for
fellesskapets beste. Bufdir opplever departementets redegjørelse for dette vilkåret som noe uklar.
Det vises til departementets uttalelse om at organisasjonen «eksempelvis» bidrar til å forfølge et
sosialt formål, mens ordlyden i forslaget til forskriftsbestemmelsen krever at organisasjonen
«utelukkende» skal arbeide for et sosialt formål. Det vises videre til at departementet skriver at
«uttalelser om formål i vedtektene er likevel ikke alene tilstrekkelig til å definere en organisasjon som
ideell». Bufdirs spørsmål i denne forbindelse er om uttalelser om formål i vedtektene er tilstrekkelig
til å avgjøre om vilkåret om at organisasjonen utelukkende arbeider for et sosialt formål for
fellesskapets beste er oppfylt.
Departementet skriver videre at kravet om at organisasjonen må arbeide utelukkende for et sosialt
formål, innebærer at dersom organisasjonen yter andre tjenester på markedet enn helse- og
sosialtjenester, må denne aktiviteten være begrenset og støtte utøvelsen av den ideelle
virksomheten ved at overskudd ikke tas ut av organisasjonen. Det fremstår for Bufdir, som noe uklart
hva departementet mener her. Bufdir mener det sentrale må være at overskudd fra en kontrakt
inngått etter en anskaffelse som er reservert for ideelle aktører, ikke kan benyttes til deler av den
ideelle virksomheten som er konkurranseutsatt uten at dette vurderes opp mot regelverket for
offentlig støtte. Dette må etter Bufdirs vurdering gjelde selv om alle deler av virksomheten har et
sosialt formål.
Som nevnt under punkt 3.i, mener Bufdir at det ikke bør tillates at et eventuelt overskudd går til
andre formål enn formålet den aktuelle anskaffelsen skal ivareta.
Det andre vilkåret i definisjonen av ideell er at eventuelt overskudd skal reinvesteres tilbake til
organisasjonens formål. Som sagt over, opplever Bufdir at det kan være krevende å vurdere om dette
vilkåret er oppfylt i praksis. Det vises til departementets uttalelse om at indirekte uttak av fortjeneste
kan skje i form av utvidelse av egenkapital. Bufdir opplever det som usikkert om dette også gjelder
oppbygging av eiendomsmasse. Det kan også oppstå problemstillinger vedrørende om reiser og
kursvirksomhet for organisasjonens ansatte er indirekte uttak av overskudd. Det anses heller ikke
klart hvorvidt en ideell organisasjon kan overføre overskudd til utlandet.
4

Departementet viser til at dersom virksomheten er organisert som en stiftelse, som har som
hovedformål å drive sosialt, eller humanitært arbeid, tilsier kravene til stiftelser at det er liten risiko
for omgåelser, så lenge kravene til bruk av overskudd er oppfylt. Bufdirs erfaring tilsier at det er
vanskelig å basere seg på slike generelle betraktninger.
ii.
Til punkt 5.3: Vilkårene om oppnåelse av sosiale formål og fellesskapets beste
Departementet skriver at «[s]elv om det legges opp til at oppdragsgiverne foretar en konkret
helhetsvurdering i hver enkelt anskaffelse, trenger ikke vurderingene etter departementets
oppfatning alene å knyttes til den konkrete anskaffelsen». Det fremstår etter dette noe uklart for
Bufdir i hvor stor grad dette vilkåret må vurderes konkret i den enkelte anskaffelse.
iii.
Til punkt 5.4: Vilkåret om budsjettmessig effektivitet
Departementet skriver at «[n]år det gjelder vilkåret om budsjettmessig effektivitet, har flere av
forholdene som nevnes overfor i punkt 5.iii en verdi som er samfunnsmessig positiv. Det er derfor en
presumsjon for at ideelle aktører bidrar til budsjettmessig/økonomisk effektivitet, sparer staten for
ressurser og unngår sløsing så langt de ikke operer med et mål om økonomisk overskudd og fører
eventuelt overskudd tilbake til tjenestene eller sosiale formål». Det fremgår altså at departementet
mener det er en presumsjon for at ideelle aktører bidrar til budsjettmessig effektivitet. Også når det
gjelder dette vilkåret fremstår det for Bufdir uklart i hvor stor grad dette vilkåret må vurderes konkret
i den enkelte anskaffelse.
6. Til punkt 6: Økonomiske og administrative konsekvenser
Bufdir har ikke kommentarer til dette punktet utover det som er sagt over.
Med hilsen
Magnus Askim (e.f)
anskaffelsesdirektør
Ane Riiber Bergene
seniorrådgiver
Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.
5

6