mr-utvalg-rapport-2012
mr-utvalg-rapport-2012
mr-utvalg-rapport-2012
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Dokument 16(2011–<strong>2012</strong>)Rapport til Stortingets presidentskapfra Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et om menneskerettigheter i GrunnlovenRapport fra Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et om menneskerettigheter i Grunnloven,avgitt 19. desember 2011
InnholdSideDel I Innledning ...................................... 131. Sammendrag .................................. 131.1 Utvalgets forslag til grunnlovsendringer..........................................131.2 Oppbygging av <strong>rapport</strong>en ................ 162. Om <strong>utvalg</strong>et.................................... 172.1 Utvalgets oppnevning ogsammensetning ................................ 172.2 Utvalgets mandat ............................. 182.3 Utvalgets arbeid............................... 182.4 Bakgrunnen for nedsettelsen av<strong>utvalg</strong>et ............................................ 20Del II Menneskerettigheter –i Grunnloven og internasjonalt .... 213. Innledning ...................................... 214. Grunnloven .................................... 214.1 Den grunnlovgivende forsamling.... 214.2 Grunnlovens symbolske, politiske ogrettslige betydning ........................... 224.3 Samlet oversikt over rettighetsverneti Grunnloven.................................... 234.4 Rettighetsvernet i Grunnloven fra1814 ................................................. 244.5 Rettighetsvernet i Grunnloven i tidenetter 1814......................................... 244.6 Kort om begrunnelsene for rettighetsverneti Grunnloven......................... 254.7 Kort om kontrollen med rettighetsverneti Grunnloven......................... 255. Internasjonalt menneskerettighetsvern................................. 265.1 Innledende bemerkninger ................ 265.2 Verdenserklæringen om menneskerettigheter.........................................265.3 Oversikt over menneskerettighetskonvensjoner....................................275.4 Internasjonale overvåkningsmekanismer......................................285.5 Nærmere om rettighetenes karakter 296. De internasjonale menneskerettighetenesstilling i norsk rett............ 316.1 Generelt om konvensjonenes stillingi norsk rett........................................ 31Side6.2 Menneskerettsloven ........................ 316.2.1 Bakgrunnen for menneskerettsloven 316.2.2 Nærmere om menneskerettsloven ogdens anvendelse .............................. 326.3 Andre lover som viser til menneskerettighetskonvensjoner.................... 337. Menneskerettighetsvernet i andrekonstitusjoner................................ 347.1 Innledende bemerkninger ............... 347.2 Oversikt over menneskerettigheter iOECD-landenes konstitusjoner....... 347.3 Nærmere om konstitusjonene i denordiske land, Tyskland og Sveits .. 357.3.1 Danmark.......................................... 357.3.2 Sverige ............................................ 357.3.3 Island............................................... 367.3.4 Finland ............................................ 377.3.5 Tyskland.......................................... 387.3.6 Sveits............................................... 387.4 EU ................................................... 39Del III Generelle problemstillinger ......... 398. Innledning...................................... 399. Hva menes med menneskerettigheter?.................................... 409.1 Innledende bemerkninger ............... 409.2 Ulike tilnærminger til forståelsenav menneskerettigheter ................... 409.2.1 En kort historisk oversikt................ 409.2.2 Forståelsen av menneskerettighetenei Grunnloven ................................... 419.2.3 Forståelsen av menneskerettigheteri de internasjonale konvensjonene .. 429.2.4 Forståelsen av menneskerettigheter iNorge i dag...................................... 439.3 Særlig om plikt- og rettighetssubjekter..........................................449.3.1 Problemstillingene .......................... 449.3.2 Borgerrettigheter eller menneskerettigheter?...................................... 449.3.3 Juridiske personer som rettighetssubjekt?........................................... 459.3.4 Kollektive rettigheter ...................... 459.3.5 Offentlige myndigheter so<strong>mr</strong>ettighetssubjekt? ............................ 469.3.6 Hvem er pliktsubjekt?..................... 46
Side9.4 Utvalgets forståelse av menneskerettigheter.........................................4710. Bør menneskerettighetergrunnlovsfestes?............................. 4710.1 Innledende bemerkninger ................ 4710.2 Behov for flere menneskerettigheter iGrunnloven? .................................... 4710.2.1 Rettslig behov? ................................ 4710.2.2 Behov for en oppdatering? .............. 4910.3 Grunnloven som uttrykk for statensverdigrunnlag................................... 4910.3.1 Verdigrunnlaget samlet iGrunnloven...................................... 4910.3.2 Ny verdi- og formålsbestemmelse iGrunnloven § 2................................ 5010.4 Norges internasjonale forpliktelser . 5110.5 Forholdet mellom rett og politikk ... 5210.5.1 Innledende om menneskerettighetenespolitiske dimensjon............. 5210.5.2 Demokrati og domstolskontroll....... 5310.5.3 Rettsliggjøring og rettsstat............... 5410.6 Utvalgets konklusjon....................... 5611. Hvilke rettigheter er sentrale ellerallmenngyldige? ............................. 5711.1 Innledende bemerkninger ................ 5711.2 Generelt om å velge ut de sentralerettighetene ...................................... 5711.2.1 Skepsis til mandatets forutsetningom en utvelgelse av rettigheter........ 5711.2.2 Utvalgets syn på utvelgelse avrettigheter......................................... 5711.3 Vurdering av hvilke rettighetersom er sentrale................................. 5811.3.1 Rettigheter i Verdenserklæringen.... 5811.3.2 Ulike inndelinger av rettigheter....... 5911.3.3 Særlig om økonomiske, sosiale ogkulturelle rettigheter ........................ 6011.3.4 Aktuelle rettigheter i Norge i dag.... 6111.4 Utvalgets syn på hvilke rettighetersom er sentrale................................. 6111.4.1 Flertallets konklusjoner ................... 6111.4.2 Særmerknad fra Carl I. Hagen......... 6212. Generell bestemmelse ommenneskerettigheter...................... 6312.1 Innledende bemerkninger ................ 6312.2 Grunnloven § 110c .......................... 6412.3 Generelle bestemmelser i menneskerettighetskonvensjonene.................. 6512.4 Andre lands konstitusjoner.............. 6612.5 Utvalgets vurdering ......................... 6612.5.1 Grunnloven § 110c første ledd ........ 6612.5.2 Grunnloven § 110c annet ledd......... 67Side12.5.3 Styrking av menneskerettighetskonvensjonenesstilling i norsk rett? 6812.5.4 Forholdet til menneskerettsloven.... 6812.6 Utvalgets forslag............................. 6913. Begrensning av menneskerettigheter...................................... 6913.1 Innledende bemerkninger ............... 6913.2 Begrensninger i Grunnloven........... 6913.3 Begrensninger i menneskerettighetskonvensjonene................................ 7013.4 Andre lands konstitusjoner ............. 7113.5 Utvalgets vurdering ........................ 7213.5.1 Grunnlovsfesting av generellbegrensningshjemmel ..................... 7213.5.2 Når kan rettighetene i Grunnlovenbegrenses?....................................... 7313.5.3 Hvilke rettigheter kan det ikkegjøres begrensninger i? ................... 7413.6 Utvalgets forslag............................. 7614. Håndheving og kontroll avmenneskerettigheter ..................... 7614.1 Innledende bemerkninger ............... 7614.2 Oversikt over kontrollmekanismer inorsk rett ......................................... 7614.3 Forhåndskontroll med grunnlovsmessighet........................................ 7714.3.1 Dagens rettstilstand......................... 7714.3.2 Utvalgets kommentarer................... 7814.4 Domstolenes prøvingsrett ............... 7814.4.1 Dagens rettstilstand......................... 7814.4.2 Bør domstolenes prøvingsrettgrunnlovsfestes? ............................. 7914.4.3 Utforming av grunnlovsbestemmelseom prøvingsrett ......... 8014.5 Domstolenes prøving ut frainternasjonale menneskerettighetskonvensjoner...................................8114.5.1 Dagens rettstilstand......................... 8114.5.2 Utvalgets kommentarer................... 8214.6 «Effective remedy»......................... 8314.6.1 Oversikt........................................... 8314.6.2 «Effective remedy» i menneskerettighetskonvensjonene................. 8314.6.3 «Effective remedy» i Norge............ 8414.6.4 «Effective remedy» etter andre landskonstitusjoner.................................. 8514.6.5 Grunnlovsfesting av «effectiveremedy»?......................................... 8514.7 Øvrige overvåkings- og kontrollmekanismer.....................................8614.8 Utvalgets forslag............................. 86
Side15. Tolkning av rettighetsbestemmelsenei Grunnloven........ 8615.1 Innledende bemerkninger ................ 8615.2 Gjeldende tolkningsprinsipper ........ 8615.2.1 Teksttolkning, dynamisk tolkningog internasjonal påvirkning ............. 8615.2.2 Nærmere om forholdet mellomfolkerett og nasjonal rett –presumsjonsprinsippet ..................... 8715.3 Andre lands konstitusjoner.............. 8815.4 Utvalgets vurdering ......................... 8916. Derogasjon fra menneskerettigheter.......................................9016.1 Innledende bemerkninger ................ 9016.2 Dagens rettstilstand ......................... 9116.2.1 Konstitusjonell nødrett .................... 9116.2.2 Beredskapslov ................................. 9216.3 Internasjonale bestemmelser omderogasjon ....................................... 9216.4 Andre lands konstitusjoner.............. 9316.5 Utvalgets vurdering ......................... 9416.5.1 Bør Grunnloven inneholde enbestemmelse om derogasjon?.......... 9416.5.2 Når kan rettighetene i Grunnlovenfravikes? .......................................... 9516.5.3 Hvilke rettigheter kan aldrifravikes? .......................................... 9616.6 Utvalgets forslag.............................. 9817. Menneskerettighetenes plasseringi Grunnloven .................................. 9817.1 To modeller for plassering avmenneskerettighetene ...................... 9817.2 Nærmere om Modell 2 .................... 9917.2.1 Bestemmelser som bør flyttes fraGrunnloven del E til ny del F .......... 9917.2.2 Særlig om Grunnloven § 94 ............ 9917.2.3 Særlig om Grunnloven § 107 .......... 10017.2.4 Særlig om Grunnloven § 108 .......... 10117.3 Utvalgets forslag.............................. 101Del IV Sentrale menneskerettigheter....... 10118. Innledning ...................................... 10118.1 Oversikt ........................................... 10118.2 Nye grunnlovsbestemmelser ........... 10118.3 Revidering av eksisterendegrunnlovsbestemmelser ................... 10219. Rett til liv og forbud motdødsstraff........................................ 10219.1 Innledende bemerkninger ................ 10219.2 Dagens rettstilstand ......................... 102Side19.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget.................... 10319.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................10319.4.1 Bestemmelser om retten til liv ogforbud mot dødsstraff ..................... 10319.4.2 Nærmere om EMDs tolkning avrett til liv ......................................... 10419.4.2.1 Livets begynnelse ........................... 10419.4.2.2 Livets avslutning............................. 10419.4.2.3 Utvisning og utlevering .................. 10419.4.2.4 Positive plikter ................................ 10419.5 Andre lands konstitusjoner ............. 10519.6 Utvalgets vurdering ........................ 10519.6.1 Grunnlovsfesting av rett til liv ogforbud mot dødsstraff ..................... 10519.6.2 Utforming av grunnlovsbestemmelse....................................10619.7 Utvalgets forslag............................. 10620. Frihet fra tortur, umenneskeligeller nedverdigende behandlingeller straff ...................................... 10620.1 Innledende bemerkninger ............... 10620.2 Dagens rettstilstand......................... 10720.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget.................... 10720.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................10720.4.1 Bestemmelser om forbud mottortur og alvorlige integritetskrenkelser........................................10720.4.2 Nærmere om EMDs tolkning avforbud mot tortur............................. 10820.5 Andre lands konstitusjoner ............. 10820.6 Utvalgets vurdering ........................ 10920.7 Utvalgets forslag............................. 11021. Forbud mot slaveri ogtvangsarbeid .................................. 11021.1 Innledende bemerkninger ............... 11021.2 Dagens rettstilstand......................... 11021.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................11021.4 Andre lands konstitusjoner ............. 11121.5 Utvalgets vurdering ........................ 11121.5.1 Forbud mot slaveri og tvangsarbeidsom individuell rettighet ................. 11121.5.2 Statens handlingsplikt..................... 11221.6 Utvalgets forslag............................. 11322. Frihetsberøvelse ............................ 11322.1 Innledende bemerkninger ............... 11322.2 Dagens rettstilstand......................... 113
Side22.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget .................... 11422.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 11422.5 Andre lands konstitusjoner.............. 11522.6 Utvalgets vurdering ......................... 11622.7 Utvalgets forslag.............................. 11823. Rettferdig rettergang oguavhengige domstoler.................... 11823.1 Innledende bemerkninger ................ 11823.2 Dagens rettstilstand ......................... 11823.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 11923.4 Andre lands konstitusjoner.............. 12023.5 Utvalgets vurdering ......................... 12123.5.1 Bør retten til rettferdig retterganggrunnlovsfestes? .............................. 12123.5.2 Rettferdig rettergang som etgenerelt prinsipp .............................. 12123.5.3 Domstolenes uavhengighet ogupartiskhet ....................................... 12323.5.4 Krav til domstolsbehandling innenrimelig tid ........................................ 12423.5.5 Særlig om Grunnloven § 98 ............ 12523.6 Utvalgets forslag.............................. 12524. Vernet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde .. 12524.1 Innledende bemerkninger ................ 12524.2 Lovskravet i strafferetten................. 12624.2.1 Dagens rettstilstand ......................... 12624.2.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 12724.2.3 Andre lands konstitusjoner.............. 12724.2.4 Utvalgets vurdering ......................... 12824.3 Uskyldspresumsjonen...................... 12924.3.1 Dagens rettstilstand ......................... 12924.3.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 12924.3.3 Utvalgets vurdering ......................... 13024.4 Forbud mot dobbeltstraff................. 13024.4.1 Dagens rettstilstand ......................... 13024.4.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 13124.4.3 Utvalgets vurdering ......................... 13224.5 Vern mot full eiendomsavståelse –Grunnloven § 104............................ 13324.5.1 Dagens rettstilstand ......................... 13324.5.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 13424.5.3 Utvalgets vurdering ......................... 13424.6 Utvalgets forslag.............................. 135Side25. Forbud mot tilbakevirkende lover 13525.1 Innledende bemerkninger ............... 13525.2 Dagens rettstilstand......................... 13525.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................13725.4 Andre lands konstitusjoner ............. 13725.5 Utvalgets vurdering ........................ 13725.6 Utvalgets forslag............................. 13926. Likhetsprinsippet og ikkediskrimineringsprinsippet............13926.1 Innledende bemerkninger ............... 13926.2 Dagens rettstilstand......................... 13926.2.1 Likhetsprinsippet ............................ 13926.2.2 Ikke-diskrimineringsprinsippet....... 13926.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget.................... 14026.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................14026.4.1 Oversikt over konvensjonsvernet ... 14026.4.2 Nærmere om innholdet ikonvensjonsvernet .......................... 14226.4.2.1 Hva menes med diskriminering? .... 14226.4.2.2 Diskrimineringsgrunnlag ................ 14226.5 Andre lands konstitusjoner ............. 14326.6 Utvalgets vurdering ........................ 14326.6.1 Likhetsprinsippet ............................ 14326.6.1.1 Grunnlovsfesting av likhetsprinsippet........................................ 14326.6.1.2 Særlig om Grunnloven § 95............ 14426.6.1.2 Særlig om Grunnloven § 103.......... 14526.6.2 Ikke-diskrimineringsprinsippet....... 14526.6.2.1 Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsinnstilling ........................................ 14526.6.2.2 Grunnlovsfesting av ikkediskrimineringsprinsippet............... 14626.6.2.3 Individuelle rettigheter eller pliktfor staten?........................................ 14726.6.2.4 Hvem bør være pliktsubjekt?.......... 14826.6.2.5 Diskriminering eller usakligforskjellsbehandling?...................... 14826.6.2.6 Om diskrimineringsgrunnlag iGrunnloven ..................................... 14926.6.2.7 Hvilke diskrimineringsgrunnlagkunne være aktuelle? ...................... 15026.6.2.8 Hvem bør være rettssubjekt? .......... 15226.7 Utvalgets forslag............................. 15227. Tanke-, samvittighets- ogreligionsfrihet ................................ 15227.1 Innledende bemerkninger ............... 15227.2 Dagens rettstilstand......................... 15327.2.1 Grunnloven ..................................... 15327.2.2 Stat/kirke-forliket og bestemmelsenom religionsfrihet............................ 153
Side27.2.3 Ordinær lovgivning ......................... 15427.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 15527.4 Andre lands konstitusjoner.............. 15627.5 Utvalgets vurdering ......................... 15727.6 Utvalgets forslag.............................. 15928. Ytringsfrihet og offentlighet ......... 15928.1 Innledende bemerkninger ................ 15928.2 Dagens rettstilstand ......................... 15928.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget .................... 16028.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 16128.5 Andre lands konstitusjoner.............. 16128.6 Utvalgets vurdering ......................... 16128.7 Utvalgets forslag.............................. 16329. Forenings- og forsamlingsfrihet ... 16329.1 Innledende bemerkninger ................ 16329.2 Dagens rettstilstand ......................... 16329.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 16329.4 Andre lands konstitusjoner.............. 16429.5 Utvalgets vurdering ......................... 16529.5.1 Grunnlovsfesting av forenings- ogforsamlingsfrihet ............................. 16529.5.2 Utforming av foreningsfrihet........... 16529.5.2.1 Generelt ........................................... 16529.5.2.2 Fagforeninger og politiske partier ... 16629.5.3 Utforming av forsamlingsfrihet....... 16629.5.3.1 Generelt ........................................... 16629.5.3.2 Fredelige forsamlinger og andrebegrensninger i forsamlingsfriheten 16729.5.3.3 Demonstrasjonsfrihet....................... 16729.5.4 Videreføring av Grunnloven § 99annet ledd ........................................ 16729.6 Utvalgets forslag.............................. 16730. Personvern og personopplysningsvern................................................. 16830.1 Innledende bemerkninger ................ 16830.2 Dagens rettstilstand ......................... 16830.2.1 Oversikt ........................................... 16830.2.2 Nærmere om Grunnloven § 102...... 16930.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget .................... 16930.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 17030.5 Andre lands konstitusjoner.............. 17030.6 Utvalgets vurdering ......................... 17130.6.1 Aktualitet ......................................... 171Side30.6.2 Begrepene privatlivets fred,personvern og personopplysningsvern................................................. 17230.6.3 Personvernkommisjonens vurderingav grunnlovsfesting......................... 17330.6.4 Høringsuttalelser vedrørendegrunnlovsfesting ............................. 17330.6.5 Utvalgets syn på grunnlovsfesting.. 17530.6.6 Utforming av grunnlovsbestemmelse....................................17630.6.6.1 Husinkvisisjoner ............................. 17630.6.6.2 Privatlivets fred og personvern....... 17730.6.6.3 Personopplysningsvern ................... 17830.7 Utvalgets forslag............................. 18031. Ektefellers rettigheter og vern omfamilien .......................................... 18031.1 Innledende bemerkninger ............... 18031.2 Dagens rettstilstand......................... 18031.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................18031.4 Andre lands konstitusjoner ............. 18231.5 Utvalgets vurdering ........................ 18231.5.1 Bør det være en bestemmelse omfamilie og ekteskap i Grunnloven? 18231.5.2 Ekteskap, skilsmisse og retten tilå stifte familie ................................. 18231.5.3 Like rettigheter i ekteskapet ogbeskyttelse mot oppsigelse iarbeidslivet...................................... 18431.5.4 Støtte til barnefamilier .................... 18431.5.5 Familien som en grunnleggendeenhet i samfunnet............................ 18531.5.6 Særmerknad fra Kari Nordhem-Larsen ............................................. 18531.6 Utvalgets forslag............................. 18632. Barns rettigheter........................... 18632.1 Innledende bemerkninger ............... 18632.2 Dagens rettstilstand......................... 18632.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................18732.4 Andre lands konstitusjoner ............. 18832.5 Utvalgets vurdering ........................ 18932.5.1 Bør barns rettighetergrunnlovsfestes? ............................. 18932.5.2 Likeverd og ikke-diskriminering .... 19035.5.3 Medbestemmelse ............................ 19032.5.4 Det beste for barnet......................... 19232.5.5 Beskyttelse av barnets personligeintegritet.......................................... 19232.5.6 Tilrettelegging for barns utviklingog kontakt med foreldre.................. 19432.5.7 Særlig om forbud mot barnearbeid . 19532.6 Utvalgets forslag............................. 195
Side33. Eiendomsvern og ekspropriasjonserstatningsvern.............................. 19533.1 Innledende bemerkninger ................ 19533.2 Dagens rettstilstand ......................... 19533.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 19633.4 Andre lands konstitusjoner.............. 19633.5 Utvalgets vurdering ......................... 19733.6 Utvalgets forslag.............................. 19734. Bevegelsesfrihet og asylrettigheter 19734.1 Innledende bemerkninger ................ 19734.2 Bevegelsesfrihet .............................. 19834.2.1 Dagens rettstilstand ......................... 19834.2.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 19834.2.3 Andre lands konstitusjoner.............. 19934.2.4 Utvalgets vurdering ......................... 20034.3 Asylrett ............................................ 20234.3.1 Dagens rettstilstand ......................... 20234.3.2 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandlng i Stortinget ..................... 20234.3.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 20234.3.4 Andre lands konstitusjoner.............. 20334.3.5 Utvalgets vurdering ......................... 20434.4 Utvalgets forslag.............................. 20535. Kultur, åndsverk og vitenskap......... 20535.1 Innledende bemerkninger ................ 20535.2 Kulturell identitet og deltakelse idet kulturelle liv............................... 20535.2.1 Dagens rettstilstand ......................... 20535.2.2 Tidligere vurderinger avgrunnlovsspørsmål........................... 20635.2.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 20635.2.3.1 Verdenskerklæringen ogkonvensjonsbestemmelser ............... 20635.2.3.2 Nærmere om ØSK-komiteensforståelse av kulturrettigheter.......... 20735.2.4 Andre lands konstitusjoner.............. 20735.2.5 Utvalgets vurdering ......................... 20835.3 Rett til å nyte godt av vitenskapeligefremskritt ......................................... 21035.3.1 Dagens rettstilstand ......................... 21035.3.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 21035.3.3 Andre lands konstitusjoner.............. 21035.3.4 Utvalgets vurdering ......................... 21035.4 Retten til åndsverk........................... 21135.4.1 Dagens rettstilstand ......................... 21135.4.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 21135.4.3 Andre lands konstitusjoner.............. 21135.4.4 Utvalgets vurdering ......................... 212Side35.5 Kunstens og forskningens frihet ..... 21235.5.1 Dagens rettstilstand......................... 21235.5.2 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................21235.5.3 Andre lands konstitusjoner ............. 21335.5.4 Utvalgets vurdering ........................ 21335.6 Utvalgets forslag............................. 21436. Samisk språk, kultur ogsamfunnsliv.................................... 21436.1 Innledende bemerkninger ............... 21436.2 Dagens rettstilstand......................... 21436.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................21536.4 Andre lands konstitusjoner ............. 21636.5 Utvalgets vurdering ........................ 21636.5.1 Generelt........................................... 21636.5.2 Samer som urfolk............................ 21736.6 Utvalgets forslag............................. 21837. Rett til utdanning.......................... 21837.1 Innledende bemerkninger ............... 21837.2 Dagens rettstilstand......................... 21837.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................21937.3.1 Oversikt over konvensjonsvernet ... 21937.3.2 Nærmere om respekt for religiøsog filosofisk overbevisning............. 22037.4 Andre lands konstitusjoner ............. 22137.5 Utvalgets vurdering ........................ 22237.5.1 Grunnlovsfesting av retten tilutdanning ........................................ 22237.5.2 Utforming av en bestemmelse o<strong>mr</strong>ett til utdanning.............................. 22337.5.2.1 Rett og plikt til grunnleggendeopplæring ........................................ 22337.5.2.2 Innholdet i retten til grunnleggendeopplæring ........................................ 22437.5.2.3 Særlig om respekt for foreldrenesreligion og filosofiskeoverbevisning.................................. 22537.5.2.4 Videregående opplæring................. 22637.5.2.5 Høyere utdanning............................ 22637.6 Utvalgets forslag............................. 22638. Arbeid og næring .......................... 22738.1 Innledende bemerkninger ............... 22738.2 Dagens rettstilstand......................... 22738.2.1 Rett til arbeid .................................. 22738.2.2 Fritt valg av yrke............................. 22838.2.3 Rett til rettferdige og godearbeidsforhold ................................. 22938.2.4 Næringsfrihet .................................. 22938.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................229
Side38.4 Andre lands konstitusjoner.............. 23038.5 Utvalgets vurdering ......................... 23138.5.1 Rett til arbeid ................................... 23138.5.2 Fritt valg av yrke ............................. 23238.5.3 Rett til rettferdige og godearbeidsforhold.................................. 23238.5.4 Næringsfrihet................................... 23338.6 Utvalgets forslag.............................. 23439. Sosial trygghet, helse og tilfredsstillendelevestandard.................... 23439.1 Innledende bemerkninger ................ 23439.2 Dagens rettstilstand ......................... 23439.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i Stortinget .................... 23539.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 23639.4.1 Oversikt over konvensjonsvernet .... 23639.4.2 Innholdet i konvensjonsrettighetene...............................................23639.4.2.1 Tilfredsstillende levestandard.......... 23639.4.2.2 Best mulig helse .............................. 23739.4.2.3 Sosial trygghet................................. 23739.5 Andre lands konstitusjoner.............. 23739.6 Utvalgets vurdering ......................... 23839.6.1 Grunnlovsfesting av sosialtrygghet, levestandard og helse ....... 23839.6.2 Utforming av grunnlovsbestemmelser................................... 23939.6.2.1 Sosial trygghet................................. 23939.6.2.2 Tilfredsstillende levestandard ogbest mulig helse ............................... 24039.7 Utvalgets forslag.............................. 24240. Rett til et sunt miljø....................... 24240.1 Innledende bemerkninger ................ 24240.2 Dagens rettstilstand ......................... 24340.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern........................................... 244Side40.4 Andre lands konstitusjoner ............. 24440.5 Utvalgets vurdering ........................ 24540.6 Utvalgets forslag............................. 24641. Legalitetsprinsippet – generelt .... 24641.3 Innledende bemerkninger ............... 24641.2 Dagens rettstilstand......................... 24641.3 Andre lands konstitusjoner ............. 24741.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................24841.5 Utvalgets vurdering ........................ 24841.6 Utvalgets forslag............................. 25042. Deltakelse i demokratiskebeslutningsprosesser..................... 25042.1 Innledende bemerkninger ............... 25042.2 Dagens rettstilstand......................... 25142.2.1 Stemmerett og valg ......................... 25142.2.2 Politiske partier............................... 25142.2.3 Frie og hemmelige valg .................. 25142.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern...........................................25142.4 Andre lands konstitusjoner ............. 25342.5 Utvalgets vurdering ........................ 25342.5.1 Frie og hemmelige valg .................. 25342.5.2 Politiske partier............................... 25442.5.3 Stemmerett og valg ......................... 25542.6 Utvalgets forslag............................. 255Del VDel VIØkonomiske og administrativekonsekvenser ................................. 255Forslag til endringer iGrunnloven ................................... 256
Dokument 16(2011–<strong>2012</strong>)Rapport til Stortingets presidentskapfra Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et om menneskerettigheter i GrunnlovenRapport fra Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et ommenneskerettigheter i Grunnloven, avgitt19. desember 2011Til StortingetSom et ledd i Stortingets forberedelser av grunnlovsjubileeti 2014 nedsatte Stortingets presidentskap18. juni 2009 et <strong>utvalg</strong> med det oppdrag å«utrede og fremme forslag til en begrenset revisjonav Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenesstilling i nasjonal rett ved å gi sentralemenneskerettigheter Grunnlovs rang.»Mandatet pålegger videre <strong>utvalg</strong>et å legge degrunnlovsforslag som følger av det tverrpolitiske forlikom stat/kirke fra 2008 til grunn for sin utredning,jf. Dokument nr. 12 (2007–2008), grunnlovsforslagnr. 10. Utvalget har i den sammenheng lagt særligvekt på den foreslåtte formålsbestemmelse i ny § 2:«Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Rettsstatenog Menneskerettighederne.»Utredningsoppdraget er fullført, og Stortingetsmenneskerettighets<strong>utvalg</strong> legger med dette frem sineforslag til en begrenset revisjon av Grunnloven.Oslo, 19. desember 2011Inge Lønning(leder)Carl I. Hagen Jan E. Helgesen Hilde IndrebergPål W. Lorentzen Janne Haaland Matlary Kari Nordheim-LarsenBenedikte Moltumyr HøgbergMari Mæland
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 13Del I Innledning1. Sammendrag1.1 Utvalgets forslag til grunnlovsendringerStortingets menneskerettighets<strong>utvalg</strong> ble opprettetfor å utrede og fremme forslag til en begrensetrevisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenesstilling i norsk rett.Utvalget har drøftet på hvilke måter menneskerettighetsverneti Grunnloven kan styrkes. 1 Flere avrettighetsbestemmelsene i Grunnloven ble utarbeideti 1814. Enkelte av disse bestemmelsene har densamme aktualitet i dag, mens andre har mindre elleringen betydning. Noen bestemmelser er også sværtvanskelige å forstå. Samfunnet har endret seg på dentiden som er gått siden Grunnloven ble vedtatt. Barei beskjeden grad er dette blitt møtt med nye menneskerettighetsbestemmelser.Disse forholdene gjør at menneskerettighetsverneti dagens grunnlov er fragmentert, i den forstandat det bare er noen av de sentrale menneskerettighetenesom er kommet til uttrykk i Grunnloven. Grunnlovengir ikke et helhetlig bilde av det menneskerettighetsvernsom faktisk eksisterer i norsk lovgivning.Det er dermed fare for at den som leser Grunnloven,vil danne seg et skjevt og mangelfullt bilde av hvilkeverdier det norske samfunn er tuftet på. I forbindelsemed stat/kirke-forliket er det etablert en tverrpolitiskenighet om at Grunnloven skal få en ny formålsbestemmelsei § 2, der det heter at Grunnlovens formåler å verne om demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.2 Dette taler for at Grunnlovens menneskerettighetsvernrevideres og suppleres, slik at disseverdiene synliggjøres og formålsbestemmelsen i ny§ 2 kan oppfylles.Dagens fragmentering vil videre kunne lede til atdet oppstår rettslig uklarhet om de verdiene som erkommet til uttrykk i Grunnloven, er viktigere eller avmer overordnet karakter enn menneskerettigheter iannen lovgivning. I så fall vil anvendelsen av Grunnloveni domstoler og forvaltning kunne føre til atnoen menneskerettigheter fremheves særskilt til fortrengselfor andre, uten at dette har vært tilsiktet.I tillegg ser man at det i hver stortingsperiode harvært fremsatt flere forslag til endringer i rettighetsbestemmelsenei Grunnloven. Dette viser at det generelter liten tilfredshet med omfanget av dagensgrunnlovsrettigheter. De siste årene har også størreoffentlige utredninger om diskrimineringsvern ogpersonvern konkludert med at rettighetsvernet iGrunnloven må styrkes. 31.For spørsmålet om Grunnlovens menneskerettighetsvernbør styrkes, se kapittel 10.2.For mer om stat/kirke-forliket, se punkt 10.3.3.Se NOU 2009: 1 og NOU 2009: 14.Utvalget finner at Grunnlovens rettighetsvernminst bør dekke de sentrale menneskerettighetenesom ligger til grunn for de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenesom Norge har sluttet segtil. Det er en forutsetning for det internasjonale menneskerettighetsarbeidetat disse spørsmål først ogfremst finner en hensiktsmessig og effektiv løsningnasjonalt, slik at internasjonale organer opprettet avFN og Europarådet ikke unødig belastes med rettsspørsmåleller konflikter som kunne ha vært løst pånasjonalt nivå. Selv om Norge i liten grad belasterdisse organene, er det likevel viktig at Norge tar detsamme ansvar som andre medlemsland for å finnegode nasjonale løsninger på menneskerettighetsspørsmål.Fordi Grunnloven er vanskeligere og mertidkrevende å endre enn annen lovgivning, jf. Grunnloven§ 112, vil grunnlovsfesting av de sentrale menneskerettighetenebidra til stabilitet og forutsigbarheti det norske samfunn.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning vil grunnlovsfestingav de sentrale menneskerettighetene ikke lede til detsom ofte omtales som rettsliggjøring av samfunnet. 4Menneskerettighetenes funksjon er først og fremstivaretakelse av den enkeltes frihet, likhet og menneskeverd,jf. fortalen til Verdenserklæringen om menneskerettigheterfra 1948. I historien finnes utalligeeksempler på at frihet, likhet og menneskeverd harblitt neglisjert og krenket på det groveste. De sentralemenneskerettighetene er skranker for den lovgivendeog den utøvende makt, og domstolene har bl.a. tiloppgave å sikre disse rettighetene slik at individeneikke lider overlast. Denne balansen mellom statsmakteneer nødvendig i enhver rettsstat. Det er derforvanskelig å se for seg en troverdig rettsstat og et godtdemokrati uten at de mest fundamentale rettigheteneblir ivaretatt. For de rettighetene som skal ivareta denenkeltes frihet, likhet og menneskeverd blir det såledeslite treffende å tale om at grunnlovsfesting kanlede til økt rettsliggjøring i samfunnet. Det kan føyestil at disse rettighetene uansett er en del av norsk rett,gjennom inkorporeringen av flere internasjonalekonvensjoner i menneskerettsloven av 1999. Grunnlovsfestingav sentrale menneskerettigheter vil såledesikke lede til at det blir flere rettigheter i lovverket.Ved utarbeidelsen av konkrete forslag til hvordanmenneskerettighetsvernet bør styrkes i Grunnloven,har <strong>utvalg</strong>et tatt utgangspunkt i mandatets forutsetningom at det er de «sentrale» menneskerettigheteneeller de «allmenngyldige prinsipper» som skal løftesinn i Grunnloven. Ved identifiseringen av de sentralemenneskerettighetene har <strong>utvalg</strong>et tatt flere hensyn ibetraktning. Utvalget har bl.a. tatt hensyn til detminimumsvern som er utviklet globalt og i Europa:4.For en nærmere vurdering av rettsliggjøring, se særlig punkt10.5.3.
14 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Verdenserklæringen om menneskerettigheter fra1948 og senere FN-konvensjoner, har hatt stor betydningfor hvilke menneskerettigheter som er å ansesom «sentrale» i en internasjonal kontekst. Dernesthar Europarådets konvensjoner, særlig Den europeiskemenneskerettighetskonvensjonen av 1950 slikden er tolket av Den europeiske menneskerettighetsdomstol,spilt en betydelig rolle for utviklingen ogivaretakelsen av sentrale menneskerettigheter iEuropa.Utvalget har videre tatt hensyn til hvordan menneskerettigheteneer kommet til uttrykk i modernekonstitusjoner i Vest-Europa, spesielt konstitusjonenetil våre nordiske naboland og EUs Charter offundamental rights. Samtidig har <strong>utvalg</strong>et lagt betydeligvekt på norsk tradisjon og norske verdier, bådemed tanke på å synliggjøre de verdiene det norskesamfunn er tuftet på og med tanke på at Grunnlovenskal være bedre egnet i møte med Norges fremtidigeutfordringer.Utvalget har bestrebet seg på å oppnå enighet omhvilke verdier og hvilke rettigheter som bør følge avGrunnloven, og hvordan disse rettighetene bør utformes.Alternative utforminger finnes i <strong>utvalg</strong>etsløpende vurderinger.To ulike modeller fremstår som aktuelle for plasseringav menneskerettigheter i Grunnloven. 5 Denførste modellen innebærer at nye grunnlovsbestemmelserplasseres innimellom de eksisterende grunnlovsbestemmelser,mens den andre modellen innebærerat menneskerettighetene i Grunnloven samles i enny del E som bare omhandler menneskerettigheter. Idenne siste modellen foreslås det at bestemmelsersom i dag står i del E, og som ikke er menneskerettigheter,flyttes til en ny del F med alminnelige bestemmelser.Utvalget har enstemmig kommet frem til atden andre modellen best vil synliggjøre menneskerettighetenei Grunnloven og dermed virkeliggjøreden nye § 2 på en god måte. Samtidig vil en egen delom menneskerettighetene både ha en klargjørende ogen pedagogisk funksjon, sammenliknet med en innskrivingav menneskerettighetene innimellom deeksisterende bestemmelsene i Grunnloven. En slikklargjøring vil igjen kunne bidra til økt folkelig forståelseav og interesse for Grunnloven.Utvalget foreslår på denne bakgrunn en ny del Eom menneskerettigheter og en ny del F med alminneligebestemmelser. I dette sammendraget er <strong>utvalg</strong>etsforslag til ny del E i Grunnloven fremsatt i dagensgrunnlovsspråk. I <strong>rapport</strong>ens siste del er de konkretevoteringsforslag fremsatt både i en alminnelig språkformog i dagens grunnlovsspråk. 65.For en nærmere utdyping av disse to modellene, se kapittel17.Kari Nordheim-Larsen slutter seg ikke til <strong>utvalg</strong>etsforslag til ny § 103 første punktum, jf. punkt31.5.6. Carl I. Hagen slutter seg ikke til <strong>utvalg</strong>ets forslagom ny §§ 104, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 115og 116, jf. punkt 11.4.2. Ny del E i Grunnloven viletter <strong>utvalg</strong>ets forslag se ut som følger (endringene erfremhevet i kursiv):«E. Menneskerettighederne.§92Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne.§93Ethvert Menneske har en iboende Ret til Liv.Ingen kan dømmes til Døden.Ingen maa udsættes for Tortur eller anden umenneskeligeller nedværdigende Behandling eller Straf.Ingen skal holdes i Slaveri eller Tvangsarbeide.Det paaligger Statens Myndigheder at beskytteRetten til Liv og bekjæmpe Tortur, Slaveri, Tvangsarbeideog andre Former for umenneskelig eller nedværdigendeBehandling.§94Ingen maa fængslig anholdes eller paa andenMaade berøves Friheden, uden i lovbestemt Tilfældeog paa den ved Lovene foreskrevne Maade. Frihedsberøvelsenmaa være nødvendig og ikke udgjøre etuforholdsmessigt Indgreb.Anholdte skulle snarest mulig fremstilles for enDomstol. Andre som ere berøvede deres Frihed,kunne faa Frihedsberøvelsen prøvet for Domstoleruden ugrundet Ophold.For ubeføiet Arrest eller ulovligt Ophold staaVedkommende den Fængslede til Ansvar.§95Enhver har Ret til at faa sin Sag afgjort af en uafhængigog upartisk Domstol inden rimelig Tid. Rettergangenskal være retfærdig og offentlig. Rettenkan imidlertid lukke Retsmødet dersom Hensynet tilParternes Privatliv eller tungtveiende almene Interessergjøre det nødvendigt.§96Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffesuden efter Dom.6.For eksisterende bestemmelser som foreslås flyttet til annetparagrafnummer, har <strong>utvalg</strong>et lagt til grunn enten dagensgrunnlovsspråk eller den språklige fornyelsen av Grunnlovensom følger av grunnlovsforslag nr. 16 i Dokument nr. 12(2007-2008), og som skal behandles i inneværende stortingsperiode.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 15Enhver har Ret til at blive anset som uskyldigindtil Skyld er bevist efter Loven.Ingen kan straffes mere end een Gang for sammeHandling.Ingen kan dømmes til at afstaa fast Eiendom ellersamlet Formue, medmindre Værdierne ere benyttedetil eller ere Udbytte fra en strafbar Handling.§97Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.§98Alle ere lige for Loven.Intet Menneske maa udsættes for usaglig elleruforholdsmæssig Forskelsbehandling.§99Enhver har Frihed for Tanke, Samvittighed, Religionog Livsanskuelse. Denne Frihed omfatter Ret tilat ændre Religion eller Livssyn efter eget Valg og tilat praktisere sin Religion eller sit Livssyn alene elleri Fællesskab med Andre.§100Ytringsfrihed bør finde Sted.Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at havemeddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab,medmindre det lader sig forsvare holdt op imodYtringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen,Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Detretslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelstanden Gjenstand ere Enhver tilladte. Derkan kun sættes slige klarlig definerede Grændser fordenne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøredet forsvarligt holdt op imod YtringsfrihedensBegrundelser.Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsreglerkunne ikke benyttes, medmindre det ernødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadeligPaavirkning fra levende Billeder. Brevcensurkan ei sættes i Værk uden i Anstalter.Enhver har Ret til Indsyn i Statens og KommunernesAkter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøderog folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættesBegrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvernog af andre tungtveiende Grunde.Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for en aaben og oplyst offentligSamtale.§101Enhver har Ret til at danne, slutte sig til og meldesig ud af Foreninger, herunder Fagforeninger ogpolitiske Partier.Alle kunne mødes i fredelige Forsamlinger ogDemonstrationer.Regjeringen er ikke berettiget til militær MagtsAnvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de iLovgivningen bestemte Former, medmindre nogenForsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighedog den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikleri Landsloven, som angaa Oprør, ere den trendeGange lydelig forelæste af den civile Øvrighed.§102Enhver har Ret til Respekt for sit Privatliv ogFamilieliv, sit Hjem og sin Kommunikation.Det paaligger Statens Myndigheder at sikre etVærn om den personlige Integritet og om personligeOplysninger. Systematisk Indhenting, Opbevaring ogBrug af Oplysninger om Andres personlige Forholdkan kun finde Sted i Henhold til Lov.§103Familien er en grundlæggende Enhed i Samfundet.Enhver, som har opnaaet giftefærdig Alder, harRet til at stifte Familie, indgaa Ægteskab og opløseÆgteskab i Henhold til nærmere Bestemmelser givneved Lov. Ægteskab kan kun indgaaes med ÆgtefællernesSamtykke og frie Vilje.§104Børn have Krav paa Respekt for deres Menneskeværd.De have Ret til at blive hørt i Spørgsmaal somgjælde dem selv, og deres Mening skal tillægges Vægti Overensstemmelse med deres Alder og Udvikling.Ved Afgjørelser som berøre Børn, skal BarnetsBedste være et grundlæggende Hensyn.Børn have Ret til Værn om deres personlige Integritet.Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for Barnets Udvikling, herunderat sikre at Barnet faar den nødvendige økonomiske,sociale og sundhedsmæssige Tryghed, fortrinsvis iegen Familie.§105Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sinrørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saabør han have fuld Erstatning af Statskassen.§106Enhver, som opholder sig lovlig i Riget, kan fritbevæge sig indenfor Rigets Grænser og vælge sitBosted der.Ingen kan negtes at forlade Riget, medmindre deter nødvendigt af Hensyn til en effektiv Retsforfølgelseeller for Aftjening af Værnepligt. Norske Statsborgerekunne ikke negtes Adgang til Riget.
16 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>§107Det paaligger Statens Myndigheder at respektereden Enkeltes kulturelle Identitet og lægge Forholdenetil Rette for at den Enkelte kan deltage i Kulturaktiviteterog opleve et Mangfold af Kulturudtryk.Videnskabens og Kunstens Frihed skal respekteres.§108Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for at Samerne, som Urfolk, kansikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.§109Enhver har Ret til Uddannelse. Børn have Pligttil at modtage grundlæggende oplæring. Oplæringenskal ivaretage den Enkeltes Evner og Behov, ogfremme Respekt for Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.Det paaligger Statens Myndigheder at sikreAdgang til videregaaende Oplæring og lige Mulighedertil høiere Uddannelse på Grundlag af Kvalifikationer.§110Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneskekan skaffe sig Udkomme ved Arbeide ellerNæring. Den, som ikke selv kan sørge for sit Livsophold,har Ret til Støtte fra det Offentlige.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.§ 111Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Retten til en tilfredsstillende Levestandard.Ligeledes paaligger det Statens Myndigheder atfremme Befolkningens Helbred og sikre Retten tilnødvendig Helbredshjelp.§112Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhedog til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfoldbevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres udfra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretagerdenne Ret ogsaa for Efterslægten.For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaendeLed, ere Borgerne berettigede til Kundskab omNaturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagteog iværksatte Indgreb i Naturen.Det paaligger Statens Myndigheder at træffeForanstaltninger der gjennemføre disse Grundsætninger.§113Myndighedernes Indgrep overfor den Enkeltemaa have Grundlag i Lov.§114I Sager som reises for Domstolerne, have DomstolerneRet og Pligt til at prøve hvorvidt Love ogandre Beslutninger trufne af Statens Myndighederstride mod Grundloven.§115Enhver Begrænsning i Rettigheder, som ere anerkjendtei denne Grundlov, maa være fastsatte ved Lovog respektere Kjernen i Rettighederne. Begrænsningenmå være forholdsmæssig og nødvendig for at ivaretagealmene Interesser eller Andres Menneskerettigheder.Der kan i intet Tilfælde gjøres slige Begrænsningeri §§ 93, 94, 95, 96, 99 første Punktum og 105. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.§116Rettighederne i denne Grundlov kunne ikke fraviges,medmindre der træffes Beslutning om midlertidigeUndtagelser naar en bekjendtgjort Krigs- ellerKrisetilstand gjør det aabenbart nødvendigt for atsikre Demokratiet, Retsstaten eller Rigets Existens.Der kan i intet Tilfælde træffes Beslutning om atfravige §§ 93, 96 og 99 første Punktum. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.»I tillegg foreslår <strong>utvalg</strong>et at dagens § 49 suppleresmed en formulering om frie og hemmelige valg.Utvalgets forslag er fremhevet i kursiv:«§49Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget.Storthingets Ræpresentanter vælges gjennemfrie og hemmelige Valg.»1.2 Oppbygging av <strong>rapport</strong>enUtvalget har delt <strong>rapport</strong>en inn i seks deler, medløpende underkapitler. De seks delene tar for segulike temaer, mens underkapitlene går nærmere inn ienkelte problemstillinger.I <strong>rapport</strong>ens del I fremkommer et sammendrag av<strong>utvalg</strong>ets konklusjoner og forslag, samt denne oversikteni kapittel 1. I kapittel 2 redegjøres for <strong>utvalg</strong>etssammensetning og mandat, <strong>utvalg</strong>ets arbeid, og bakgrunnenfor nedsettelsen av <strong>utvalg</strong>et.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 17I <strong>rapport</strong>ens del II gis en oversikt over rettsligeutgangspunkter og forutsetninger for <strong>utvalg</strong>etsarbeid. Kapittel 3 innleder denne delen. I kapittel 4gis en nærmere innføring i Grunnlovens forhistorie,dens rolle og funksjoner, samt hvilke rettigheter somfremkom av bestemmelsen i 1814 og hvilke rettighetersom har kommet til senere. I kapittel 5 gis en oversiktover utviklingen av de internasjonale menneskerettighetene.I kapittel 6 gis en oversikt over de internasjonalemenneskerettighetenes stilling i norsk rett.I det siste kapitlet i del II gis en oversikt over menneskerettighetenei andre lands konstitusjoner, jf.kapittel 7.I <strong>rapport</strong>ens del III trekker <strong>utvalg</strong>et opp generelleproblemstillinger som <strong>utvalg</strong>ets mandat reiser. Idenne delen har <strong>utvalg</strong>et vurdert og tatt stilling tilflere grunnleggende spørsmål som må besvares førdet kan tas nærmere stilling til hvilke rettigheter someventuelt bør grunnlovsfestes. I denne delen reisesogså de generelle problemstillinger som relaterer segtil samtlige rettigheter i Grunnloven.Innledningsvis i del III reiser <strong>utvalg</strong>et i kapittel 9spørsmål om hva som menes med menneskerettigheter.I kapittel 10 vurderer <strong>utvalg</strong>et det grunnleggendespørsmålet om det bør gjøres endringer i menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven. I kapittel 11vurderes hvilke rettigheter som må anses som sentraleeller allmenngyldige. Dette etterfølges av kapittel12, som omhandler Grunnlovens generellebestemmelse til vern om menneskerettighetene. Ikapittel 13 ser <strong>utvalg</strong>et nærmere på om det bør grunnlovsfestesen generell hjemmel som setter vilkår fornår det kan foretas begrensninger i de enkelte rettighetsbestemmelsene.Dette etterfølges av kapittel 14om håndheving og kontroll med menneskerettigheter.I dette kapitlet vises til ulike måter å ivareta menneskerettighetenepå, og det blir bl.a. vurdert omdomstolenes prøvingsrett bør grunnlovsfestes. Dernesttar <strong>utvalg</strong>et i kapittel 15 opp spørsmål om hvordanGrunnlovens menneskerettighetsbestemmelserskal fortolkes, herunder spørsmålet om det børgrunnlovsfestes en tolkningsbestemmelse. Viderebehandler <strong>utvalg</strong>et i kapittel 16 spørsmålet om menneskerettighetenekan fravikes i en krigs- eller krisesituasjon,såkalt derogasjon. I den forbindelse vurderesom det vil være hensiktsmessig å grunnlovsfestevilkår for når menneskerettighetene kan fravikes.Avslutningsvis i del III har <strong>utvalg</strong>et vurdert plasseringenav eventuelle nye menneskerettigheter i Grunnloven,jf. kapittel 17.I <strong>rapport</strong>ens del IV tar <strong>utvalg</strong>et opp til vurderingspørsmålet om grunnlovsfesting av enkeltrettigheter.I kapitlene 19 til 42 behandles fortløpende de rettighetersom <strong>utvalg</strong>et i kapittel 11 har identifisert somsentrale eller allmenngyldige. I disse kapitlene går<strong>utvalg</strong>et gjennom hver enkelt rettighet og viser til hvasom er rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet i dag, hvilke forpliktelsersom hviler på Norge gjennom de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene, og hvordanrettigheten eventuelt er kommet til uttrykk iandre lands konstitusjoner, særlig i våre nordiskenaboland. Dernest foretar <strong>utvalg</strong>et en vurdering avom rettigheten bør grunnlovsfestes, og hvordan detteeventuelt bør skje.I <strong>rapport</strong>ens del V går <strong>utvalg</strong>et kort igjennomhvilke økonomiske og administrative konsekvenseren eventuell vedtakelse av <strong>utvalg</strong>ets forslag vil få.I <strong>rapport</strong>ens del VI fremsettes <strong>utvalg</strong>ets konkretevoteringsforslag. Disse forslagene vil bli fremsattbåde i en moderne språkform og i dagens grunnlovsspråk.Dette har sammenheng med at det i inneværendeperiode skal voteres over et forslag om fornyelseav Grunnlovens språk, se grunnlovsforslag nr. 16i Dokument nr. 12 (2007-2008).2. Om <strong>utvalg</strong>et2.1 Utvalgets oppnevning og sammensetningStortingets presidentskap besluttet den 18. juni2009 å nedsette et <strong>utvalg</strong> til å utrede og fremme forslagtil en begrenset revisjon av Grunnloven med detformål å styrke menneskerettighetenes stilling inasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheterGrunnlovs rang.Utvalget har hatt følgende sammensetning:Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologived Universitetet i Oslo og tidligere president i Lagtinget.Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident iStortinget.Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskapved Universitetet i Oslo.Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen.Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskapved Universitetet i Oslo.Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere <strong>utvalg</strong>smedlemGrete Faremo etter at Faremo ble utnevnt tilforsvarsminister høsten 2009. Nordheim-Larsen bleoppnevnt av Stortingets presidentskap den 3. desember2009.Utvalgets sekretariat har bestått av ph.d. BenedikteMoltumyr Høgberg, som har fungert som <strong>utvalg</strong>etsfagsekretær i hele utredningsperioden. Sekretariatethar i tillegg vært styrket ved at <strong>utvalg</strong>ets medlemHilde Indreberg hadde permisjon fra Høyesterettfor å bistå med arbeidet i perioden fra 1. oktober 2010til 31. mars 2011. I tillegg har seniorkonsulent MariMæland ved Stortingets administrasjon gitt <strong>utvalg</strong>etpraktisk og teknisk bistand.
18 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>2.2 Utvalgets mandatUtvalget ble gitt følgende mandat:«Stortingets presidentskap oppnevner et <strong>utvalg</strong>som skal utrede og fremme forslag til en begrensetrevisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenesstilling i nasjonal rett ved å gi sentralemenneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgetsarbeid inngår som en del av Stortingets forberedelseri anledning Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.Grunnloven regulerer enkelte grunnleggendemenneskerettigheter. Dagens tradisjon med enkeltrevisjonerav bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkelkan virke nokså tilfeldig. For behandlingi kommende periode foreligger det flere grunnlovsforslagblant annet om diskriminering, retten til boligog rett til asyl.Det er derfor nødvendig å se de ulike grunnlovsbestemmelseneom menneskerettigheter i en sammenhengmed tanke på en opprydding i og tilpassingav Grunnloven til dagens forhold. Grunnloven § 110c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder at respektereog sikre menneskerettighederne. Nærmerebestemmelser om gjennomførelsen af Traktater heromfastsættes ved lov.'Norge har inkorporert en rekke internasjonalemenneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som idag har forrang i forhold til annen lovgivning, hvisdet er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatten prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenesplass i Grunnloven, hvor også forholdettil menneskerettslovens forrangsregel og spørsmåletom rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,trekkes inn.Hensikten med gjennomgangen vil være å sikrede allmenngyldige menneskerettsprinsippene iGrunnloven, og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter,som naturlig hører hjemme i ordinær lovgivning.Utvalget vurderer på dette grunnlag hvordanGrunnlovens vern av menneskerettighetene bør utformes.Det forutsettes at den politiske avtalen som bleinngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april2008 om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr.287 (2007–2008)) ligger til grunn for <strong>utvalg</strong>ets arbeidḞorslag til nye bestemmelser skal ta utgangspunkti norsk grunnlovstradisjon, og dagens grunnlovskal være retningsgivende med hensyn til tekstensomfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalgetkan foreslå nødvendige redigeringsmessige endringersom følge av de materielle endringer som foreslås.Utvalgets <strong>rapport</strong> avgis til Stortingets presidentskapinnen 1. januar <strong>2012</strong>.»2.3 Utvalgets arbeidUtvalget har i alt hatt 23 møter, herunder 6 toellertredagers møter.Utvalget har mot slutten av sitt arbeid fått hjelpav professor emeritus Finn-Erik Vinje til å formulereforslagene i dagens grunnlovsspråk.I sitt arbeid har <strong>utvalg</strong>et vært klar over og har forsøktå ta hensyn til at <strong>utvalg</strong>et har vært sammensatt avfå personer, samtidig som det rettso<strong>mr</strong>ådet <strong>utvalg</strong>ethar utredet, er av stor betydning for både enkeltindividerog statsmaktene. Utvalget har i tillegg vært klarover at utfordringene med å endre Grunnloven ermange og sammensatte.Av den grunn har <strong>utvalg</strong>et forsøkt å oppmuntrebåde faglig ekspertise, media, interessegrupper ogandre interesserte til å komme med innspill underveisi arbeidet med denne <strong>rapport</strong>en med tanke på å sikreet størst mulig tilfang av argumenter. Utvalget harogså innhentet informasjon om hvordan menneskerettighetsspørsmåler forsøkt løst i andre land. Innhentingav innspill til <strong>utvalg</strong>ets arbeid har skjedd påulike måter:Utvalget har for det første invitert alle interessertetil å komme med synspunkter og debattere menneskerettigheteri Grunnloven i det offentlige rom.Dette er gjort av <strong>utvalg</strong>ets leder, Inge Lønning, i enkronikk i Aftenposten og i et debattinnlegg i Dagsavisen.I tillegg har Lønning, Matlary og Lorentzendeltatt i flere debatter i media om menneskerettigheteri Grunnloven. Det har også innkommet skriftligeinnspill til <strong>utvalg</strong>ets arbeid, enten til <strong>utvalg</strong>et direkteeller gjennom media, som alle er lest og tatt i betraktningunder arbeidet. De formelle henvendelser <strong>utvalg</strong>ethar mottatt vedrørende forslag til grunnlovsendringer,er følgende:– Brev fra Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>av 23. november 2010. I brevet argumenteresdet for at Grunnloven bør inneholde éngenerell bestemmelse om menneskerettighetersom henviser til de internasjonale konvensjonene.Brevet er nærmere kommentert av <strong>utvalg</strong>eti punkt 11.2 og punkt 12.5.3.– Brev fra Utenriksdepartementets team for utredningav Nasjonal institusjon for menneskerettigheterav 13. september 2011. I brevet vises tilgruppens innstilling til Utenriksdepartementet,der det foreslås at Nasjonal institusjon enten lovfesteseller grunnlovsfestes. Brevet er nærmerekommentert av <strong>utvalg</strong>et i punkt 14.7.– Brev fra Likestillings- og diskrimineringsombudetav 28. oktober 2011. I brevet argumenteresdet for at det bør grunnlovsfestes en bestemmelsetil vern mot diskriminering, der ulike diskrimineringsgrunnlaglistes opp. Brevet er nærmerekommentert av <strong>utvalg</strong>et i punkt 26.6.2.6.– Brev fra Advokatforeningen og Norsk Organisasjonfor Asylsøkere (NOAS) av 23. november2011. I brevet argumenteres primært for én generellmenneskerettighetsbestemmelse i Grunnloven,sekundært for at Grunnloven bør inneholdeen bestemmelse om rett til asyl. Brevet er nærmerekommentert av <strong>utvalg</strong>et i punkt 34.3.5.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 19Utvalget har for det andre hatt korte studiereiser,både innenlands og utenlands, for å få ideer og innspilltil <strong>utvalg</strong>ets arbeid:– Den 22.–23. mars 2010 var <strong>utvalg</strong>et på studiereisetil Helsinki. Det ble avlagt besøk hosGrundlagsutskottet i Riksdagen og Det juridiskefakultet ved Universitetet i Helsinki. Under besøkeneble det gitt en redegjørelse for den finskeGrunnloven som trådte i kraft i 2000. Det ble særliginnhentet opplysninger om de finske erfaringenemed en nyere menneskerettighetskatalog ideres grunnlov.– Den 4.–6. mai 2010 var <strong>utvalg</strong>et på studiereise tilStrasbourg. Det ble avlagt besøk i Den europeiskemenneskerettighetsdomstolen (EMD) og iEuroparådet.– Den 6.–8. juni 2010 var <strong>utvalg</strong>et på studiereise tilNord-Norge. Det ble avlagt besøk i Sametingetog ved Det juridiske fakultet ved Universitetet iTromsø. De parlamentariske ledere i Sametingetog forskere ved Universitetet i Tromsø kom medinnspill til <strong>utvalg</strong>ets arbeid.– Den 22. november 2010 var <strong>utvalg</strong>et på studiereisetil Bergen. Det ble avlagt besøk ved Detjuridiske fakultet ved Universitetet i Bergen, derflere forskere kom med innspill til <strong>utvalg</strong>etsarbeid.Utvalget har for det tredje invitert enkelte ekspertertil å holde foredrag og være deltakere i <strong>utvalg</strong>etssamtaler. Dette var særlig tilfellet i en tidlig fase av<strong>utvalg</strong>ets arbeid:– Den 23. november 2009 var Stein Evju, professori rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, deltakeri <strong>utvalg</strong>ets møte for å snakke om Den europeiskesosialpakten og sine erfaringer som leder medkomiteen for håndhevelse av sosialpakten i Europarådet.– Den 14. desember 2009 var Carsten Smith, tidligerehøyesterettsjustitiarius og professor emeritusi rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, deltakeri <strong>utvalg</strong>ets møte for å snakke om sineerfaringer fra arbeidet med menneskerettslovenog hvilke tanker han i den forbindelse måtte haomkring <strong>utvalg</strong>ets mandat.– Den 18. januar 2010 var Jan Fridthjof Bernt, professori rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen,og Øyvind Østerud, professor i statsvitenskapved Universitetet i Oslo, deltakere på <strong>utvalg</strong>etsmøte for å snakke om sine tanker omkring <strong>utvalg</strong>etsmandat og erfaringene fra Maktutredningen.– Den 27. september 2011 var Finn-Erik Vinje tilstede under <strong>utvalg</strong>ets møte for å redegjøre forGrunnlovens språk.I tillegg ble det avholdt et møte mellom <strong>utvalg</strong>etsmedlemmer og Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>den 10. juni 2010, der ulike problemstillingerknyttet til menneskerettigheter i Grunnlovenble drøftet. Møtet ble fulgt opp med et brev fra Advokatforeningensmenneskerettighets<strong>utvalg</strong> til <strong>utvalg</strong>et.Utvalgets medlemmer har for det fjerde innledetpå flere fagseminarer om problemstillinger som<strong>utvalg</strong>et har arbeidet med, og har i den forbindelsemottatt innspill til <strong>utvalg</strong>ets arbeid. Senter for Menneskerettigheterved Universitetet i Oslo har bl.a.holdt to seminarer om <strong>utvalg</strong>ets arbeid som har værtåpne for publikum og som har vært bredt annonsert:– Den 12. april 2010 var <strong>utvalg</strong>ets medlemmer tilstede ved seminar i regi av Norsk Senter for Menneskerettigheteri senterets lokaler i Oslo. Lønningpresenterte <strong>utvalg</strong>ets arbeid på seminaret.– Den 15. september 2011 var <strong>utvalg</strong>ets medlemmertil stede ved seminar i regi av Norsk Senterfor Menneskerettigheter i Litteraturhuset i Oslo.Indreberg presenterte <strong>utvalg</strong>ets arbeid på seminaret.I tillegg har <strong>utvalg</strong>ets medlemmer innledet på følgendeseminarer/konferanser om problemstillingersom har vært relevante for <strong>utvalg</strong>ets arbeid:– Den 14. september 2009 innledet Lønning om<strong>utvalg</strong>ets mandat og forhistorie i et lunsjseminari regi av forskergruppen for Konstitusjonelle studierved Det juridiske fakultet, UiO.– Den 8. desember 2009 innledet Helgesen om«demokratiske perspektiver» på seminaret «TheFuture of the European Court of Human Rights»i Oslo Konferansesenter.– Den 10. mai 2010 innledet Matlary om menneskerettigheteri Grunnloven i et seminar i regi avforskergruppen for Konstitusjonelle studier vedDet juridiske fakultet, UiO.– Den 20. mai 2010 innledet Lønning om menneskerettigheteri de nordiske konstitusjoner i ennordisk workshop ved Det teologiske fakultet,UiO.– Den 8. november 2010 innledet Indreberg om<strong>utvalg</strong>ets arbeid i et seminar i regi av forskergruppenfor Konstitusjonelle studier ved Det juridiskefakultet, UiO.– Den 23. mai 2011 innledet Hagen og Lorentzenom <strong>utvalg</strong>ets arbeid i et seminar i regi av forskergruppenfor Konstitusjonelle studier ved Det juridiskefakultet, UiO.– Den 31. mai 2011 innledet Indreberg om <strong>utvalg</strong>etsarbeid på et åpent møte i Litteraturhuset iregi av den norske avdeling av Den internasjonalejuristkommisjon.
20 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>– Den 19. august 2011 innledet Indreberg om menneskerettigheteri de nordiske konstitusjoner mv.under Det nordiske juristmøtet i Stockholm.Utvalgets medlemmer har også vært deltakere påflere andre fagseminarer som omhandler problemstillingerrelevante for <strong>utvalg</strong>ets arbeid. Utvalget varbl.a. representert under Stortingets seminar omgrunnlovsprosesser den 14. november 2011.Det bør også nevnes at <strong>utvalg</strong>et har tatt hensyn tilrelevante høringsuttalelser til tidligere utredningerangående sentrale menneskerettslige spørsmål. Dettegjelder høringsuttalelser til følgende utredninger:– NOU 2009:1 «Individ og integritet». Høringsuttalelseneer innkommet til Fornyings- og administrasjonsdepartementet.Høringsfrist 20. august2009.– NOU 2009:14 «Et helhetlig diskrimineringsvern.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets utredning om ensamlet diskrimineringslov, grunnlovsvern ogratifikasjon av tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK».Høringsuttalelsene er innkommet til Barne- oglikestillingsdepartementet. Høringsfrist 31.desember 2009.2.4 Bakgrunnen for nedsettelsen av <strong>utvalg</strong>etDa Grunnloven ble vedtatt i 1814, var den enmoderne grunnlov. Den avskaffet det kongelige eneveldetog adelskapet, den innførte maktfordeling ogfrie valg (for en mindre del av befolkningen), og deninneholdt et sett med rettigheter for landets borgere,gjerne omtalt som borgerrettigheter. I dag omtalesslike rettigheter ofte som menneskerettigheter.Grunnloven har blitt endret mange ganger siden1814. Flere konstitusjonelle endringer er også skjeddgjennom utvikling av konstitusjonell sedvanerett,uten at Grunnlovens tekst er endret i takt med utviklingen.Dette har ledet til at Grunnloven på en delo<strong>mr</strong>åder kan gi et ufullstendig eller misvisende bildeav det konstitusjonelle grunnlaget for den norskestatsformen.Ved overgangen til det nye årtusen ble det vurdertom det var behov for å foreta en fullstendig grunnlovsrevisjon.Tanken var å bringe Grunnlovens tekstog innhold bedre i samsvar med den rettslige og politiskevirkelighet. Med tanke på en mulig grunnlovsrevisjonble det nedsatt en arbeidsgruppe for å vurderehvordan et eventuelt mandat for en grunnlovskommisjonkunne utformes. Arbeidsgruppen blenedsatt i desember 2001 under ledelse av daværendestortingspresident Kirsti Kolle Grøndahl, og gruppenfremla sitt forslag til mandat for en eventuell grunnlovskommisjonden 26. februar 2002. I arbeidsgruppensforslag til mandat var det særlig tre o<strong>mr</strong>åder eneventuell grunnlovskommisjon skulle utrede: Denskulle for det første vurdere «behovet for en språkligog materiell fornyelse av gjeldende bestemmelser iGrunnloven, og vurdere om det er ønskelig å grunnlovsfesteprinsipper som i dag anses som sikker konstitusjonellsedvanerett». Dernest skulle kommisjonen«vurdere behovet for grunnlovsfesting av parlamentarismen».Og til sist skulle den «vurdere behovetfor å systematisere og eventuelt styrke rettighetsverneti Grunnloven».Arbeidsgruppens forslag til mandat for en eventuellgrunnlovskommisjon og behovet for å nedsetteen slik kommisjon ble drøftet under et gruppeledermøtei Stortinget den 18. april 2002. Under gruppeledermøtetble det vist til at det allerede var igangsattflere arbeider med delvis grunnlovsrevisjon. Det blebl.a. vist til <strong>utvalg</strong>et til å utrede Stortingets kontrollfunksjon(Frøiland-<strong>utvalg</strong>et). Videre ble det vist til atdet var fremsatt konkrete forslag om å oppheveOdelstinget og Lagtinget. Og til sist ble det vist til atregjeringen arbeidet med en utredning om statskirkeordningen.Gruppeledermøtet konkluderte på dennebakgrunn med at spørsmålet om det var behov for engenerell grunnlovskommisjon, burde tas opp på etsenere tidspunkt. Spørsmålet om en fullstendiggrunnlovsrevisjon er så langt ikke behandlet på nytt.De ulike arbeidene med Grunnloven ledet etterhvert frem til flere viktige grunnlovsendringer og forslagtil grunnlovsendringer. Frøiland-<strong>utvalg</strong>et avgasin <strong>rapport</strong> om Stortingets kontrollfunksjon den 30.september 2002. 7 Det ble deretter nedsatt et mindre<strong>utvalg</strong> den 5. juni 2003 til å utrede alternativer til dendaværende riksrettsordningen. Dette <strong>utvalg</strong>et avgasin <strong>rapport</strong> 1. juni 2004. 8 Som følge av disse to utredningeneble det bl.a. inntatt en ny § 15 om parlamentarismeog en ny § 86 om riksrett i Grunnloven.Den nye § 15 innebærer grunnlovsfesting av tidligerekonstitusjonell sedvanerett. Gjennom dennebestemmelsen ble det slått fast at regjeringen eransvarlig overfor folket og må gå av dersom Stortingetgir uttrykk for mistillit. Bestemmelsen utgjør dermeden viktig garanti for den demokratiske styreformen.Samtidig er det vedtatt flere endringer i riksrettsordningen,bl.a. med sikte på å gjøre ordningenmer anvendbar og med større grad av rettssikkerhetfor de involverte parter enn det som fulgte av den tidligereordningen. I tillegg til disse to bestemmelseneble det vedtatt endringer i Grunnloven §§ 20, 30, 82og 87. Endringene ble vedtatt 20. februar 2007 ogtrådte i kraft 30. mars 2007.Samtidig med grunnlovsfesting av parlamentarismeog revidering av riksrettsordningen ble det7.Se Dokument nr. 14 (2002-2003) Stortingets kontroll medregjering og forvaltning.8.Se Dokument nr. 19 (2003-2004) Rapport til Stortingets presidentskapfra <strong>utvalg</strong>et til å utrede alternativer til riksrettsordningen.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 21vedtatt at todelingen i Odelsting og Lagting skulleoppheves, jf. forslag om dette i Innst. S. nr. 100(2006–2007). Opphevelse av Odelsting og Lagtinggjorde det nødvendig med endringer i Grunnloven§§ 17, 49, 73, 74 og 76-78. Disse endringene trådte ikraft 1. oktober 2009.Dernest ble det på bakgrunn av St.meld. nr. 17(2007–2008) og Innst. S. nr. 287 (2007–2008) inngåttet forlik mellom de politiske partiene på Stortingetden 10. april 2008 om grunnleggende endringer i forholdetmellom stat og kirke. Forliket innebærer atbestemmelsen om statens offentlige religion i Grunnloven§ 2 erstattes av en ny bestemmelse om statensverdigrunnlag og Grunnlovens formål. Det ble samtidigforeslått endringer i alle de bestemmelser somfølger av dagens § 2, dvs. §§ 4, 12,16, 21, 22 og 27,se grunnlovsforslag nr. 10 i Dokument nr. 12 (2007–2008). Det er forventet at endringene vil bli vedtatt iløpet av inneværende stortingsperiode.Av disse omfattende grunnlovsendringene er detførst og fremst de siste forslagene til grunnlovsendringersom berører menneskerettighetene og såledesogså <strong>utvalg</strong>ets mandat og arbeid. For mer om §§ 2 og16, se punkt 10.3.2 og kapittel 27. For øvrig har densenere tids endringsforslag i liten grad berørt menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven.Del II Menneskerettigheter – i Grunnlovenog internasjonalt3. InnledningGrunnloven av 17. mai 1814 er det enkeltdokumentsom over tid har hatt størst politisk, rettslig ogsymbolsk betydning for nasjonen Norge. Den ble etsymbol på Norges frihetskamp, avskaffet den eneveldigekongemakt, etablerte maktfordeling mellom detre statsmaktene, gjennomførte folkesuverenitetsideenved å etablere Stortinget som den lovgivendeforsamling, og den satte enkelte absolutte skrankerfor myndighetenes maktutøvelse overfor landets borgere.Disse absolutte skrankene omtales gjerne i dagsom menneskerettigheter (jf. også punkt 9.3.2).I denne delen av <strong>utvalg</strong>ets <strong>rapport</strong> vil det bli gitten oversikt over Grunnlovens tilblivelse, dens betydning,samt menneskerettighetenes plassering (kapittel4). Deretter følger en oversikt over det internasjonalemenneskerettighetsvern (kapittel 5) og menneskerettighetenesstilling i norsk rett (kapittel 6). Til sistvil det bli gitt en kort oversikt over menneskerettighetsverneti andre lands konstitusjoner (kapittel 7).4. Grunnloven4.1 Den grunnlovgivende forsamlingSenvinteren og våren 1814 er politisk et av demest turbulente og innholdsmettede tidsrom i nyerenorsk historie. Det som skjedde, var del av de storpolitiskeomveltningene i Europa i kjølvannet av Napoleonkrigene.Kielertraktaten, som fastsatte at Norgeskulle forlate unionen med Danmark og tre inn i enny union med Sverige, ble undertegnet i midten avjanuar. Siden den svenske tronfølgeren Carl Johanvar opptatt på andre frontavsnitt, lot den seg imidlertidikke iverksette umiddelbart. Dermed befantNorge seg i et politisk ingenmannsland som åpnet enmulighet for å ta initiativ til å styre den videre utviklingenselv.Etter invitasjon fra den danske stattholder, arveprinsChristian Frederik, møttes ledende skikkelserfra norsk samfunnsliv til rådslagning på Eidsvoll 16.februar. Det spørsmålet som stod på dagsordenen fordet såkalte notabelmøtet, var hvorvidt det skulle sammenkallesen riksforsamling med det siktemål åvedta en norsk grunnlov og velge en norsk konge. Sågikk begivenhetene slag i slag; 25. februar ble det itilknytning til søndagsgudstjenestene holdt valg i dealler fleste menigheter, 10. april møttes de valgteutsendingene til riksforsamlingen på Eidsvoll, 20.april kunne konstitusjonskomiteen starte arbeidetmed et grunnlovsforslag, 1. mai var forslaget ferdig,og etter 14 dagers forhandlinger kunne Grunnlovenvedtas 17. mai.Den konstitusjon som ble vedtatt 17. mai 1814,var et hastverksarbeid og bar preg av å være et hastverksarbeid.Slik måtte det bli, gitt de rammevilkårarbeidet måtte gjøres under. Desto mer bemerkelsesverdiger det at resultatet av dette hastverksarbeidethar vist seg å være mer levedyktig enn alle andregrunnlover som ble til i samtidens Europa. Av dekonstitusjoner som er i kraft i dag, er Grunnloven av17. mai 1814 den eldste i Europa og den nest eldste iverden. Bare USA har en konstitusjon som er eldre.Noe av forklaringen kan være å finne i de særegneomstendighetene rundt det som skjedde noen korteog intense våruker i 1814, noe skyldes den avgjørendebetydning Grunnloven fikk for den nasjonaleselvbevissthet og for markeringen av Norges selvstendighetgjennom de nitti årene i union med Sverige.En vesentlig del av forklaringen på 1814-grunnlovenslevedyktighet må likevel være å finne i dokumentetselv og i den grunnlovgivende forsamlingsom frembrakte det. Om det han kaller «slekten fra1814» skriver Sverre Steen at «det står et begeistringenssus om dem alle». Det bilde han tegner av arbeidetsom ble nedlagt av den grunnlovgivende forsamling,kan gi noe av svaret på hvordan et hastverksarbeidkan gi et så varig resultat: «En fantastisk vitalitetog en hvileløs virketrang kjennetegnet mennene fra1814. De var fylt av en lykkelig tro på den menneskeligefullkommenhet, og på sin evne til å nå den.Begeistring var en normal sinnstilstand hos disse
22 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>menn, og patos en selvfølgelig uttrykksform. Detgrunnlag de bygde på, var de naturlige menneskeligerettigheter; på det grunnlag skulle hele lovverket reises.»9Bildet trenger imidlertid å utfylles. De toneangivendemedlemmene av riksforsamlingen var i sinsamfunnsforståelse ganske visst preget av opplysningstidensideer og idealer. Aller klarest kommerdet til uttrykk i den pregnante definisjon av folkesuvereniteteni Grunnloven § 49: «Folket udøver denlovgivende Magt ved Storthinget.» Sammenlignetmed det som var standarden i de fleste land på begynnelsenav 1800-tallet, går også ytringsfrihetsbestemmelseni § 100 forbausende langt i liberalitet når denutrykkelig åpner for kritikk av statsstyrelsen. Samtidiger andre deler av 17. mai-grunnloven uten spor avendringsvilje. På religionens o<strong>mr</strong>åde videreføres detkongelige enevelde uten modifikasjoner. Et forslagom å grunnlovsfeste religionsfriheten kom aldri tilvotering, og det skulle gå 150 år før Stortinget i 1964fant tiden inne til å innhente forsømmelsen. Lang tidtok det også å bli kvitt de iøynefallende diskrimineringsbudenesom fulgte med bestemmelsen om statsreligioneni § 2. Etter nær førti år forsvant jødeparagrafen,etter nye førti år ble forbudet mot munkeordenerfjernet, mens det tok ytterligere seksti år førjesuitter fikk adgang til kongeriket Norge.Grunnloven av 17. mai 1814 rommer både progressiveog reaksjonære ideer og avspeiler liberale ogytterliggående konservative holdninger på sammetid. Det som i dag kan fortone seg som uforlikeligeideer og selvmotsigende holdninger, ble ikke nødvendigvisopplevd som påfallende i samtiden. Tidenetter Napoleonskrigene var i Europa preget av strømningersom ville restaurere statsskikk og samfunnssystemfra perioden før de store politiske jordskjelvenestid, samtidig som opplysningstidens ideer om frihet,likhet og brorskap levde videre. I så måte er Eidsvollsmennenebarn av sin tid, og den grunnlovgivendeforsamling representativ for den motsetningsfyltepolitiske virkelighet de befant seg i.Når det verket de etterlot seg, har vist seg så levedyktigsom det har, skyldes det ikke minst denkorthugne og generelle form de aller fleste paragrafenefikk. At Grunnloven nøyer seg med å trekke oppde overordnede retningslinjer for statsstyret og forborgernes rettigheter, gir konstitusjonen en høy gradav fleksibilitet. Dels etterlot det godt rom for utviklingav konstitusjonell sedvanerett, dels gav det etterfølgernei landets lovgivende forsamling stor frihet tilå bygge ut og forandre enkeltbestemmelser etterhvert som samfunnsutviklingen krevde det. Den sterkesteside ved resultatet av hastverksarbeidet i dengrunnlovgivende forsamling våren 1814 er at det har9.Sverre Steen, 1814, Oslo 1951, s. 143 flg.vist seg å gi Stortinget god tid til å tenke seg om førdet bestemmer seg for grunnlovsendringer. At vi igodt over hundre år har kunnet praktisere parlamentarismensom statsskikk før Stortinget i 2007 fanttiden inne til å grunnlovsfeste den (ny § 15), fortellersitt om hvordan vellykket hastverksarbeid kan tillatearvtakerne å ile langsomt.Når Grunnloven etter 200 år fortsatt står sombæreren av nasjonal identitet og kontinuitet, samtidigsom den er vidåpen mot verden og mot behovet for åformulere det norske samfunns selvforståelse på nytt,gir det forklaring god nok på hvorfor Norge har deneldste grunnlov i Europa. I den avsluttende § 112 harden grunnlovgivende forsamling en gang for allebeskrevet balansen mellom kontinuitet og forandringved å pålegge ettertiden å skjelne mellom ånd ogbokstav, mellom det som er uforanderlig og det somkan forandres. Mandatet for det utredningsoppdragsom er gitt i anledning Grunnlovens 200-årsdag i2014, samsvarer etter Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>etsoppfatning godt med den måten den grunnlovgivendeforsamling selv forstod Grunnloven på.4.2 Grunnlovens symbolske, politiske ogrettslige betydningI tiden etter 1814 har Grunnloven både hatt symbolsk,politisk og rettslig betydning. Grunnloven harsærlig fungert som samlende symbol for nasjonen ogsom et symbol på frihet og selvstendighet. Slik varden norske Grunnloven av sentral betydning underbyggingen av nasjonalstaten på 1800-tallet, underløsrivelsen fra unionen med Sverige i 1905 og i dedramatiske krigsårene 1940–1945. Den særpregede17. mai-feiringen, som har funnet sted helt siden1820-årene, har også bidratt til å gi Grunnloven rangsom et samlende fundament for nasjonen Norge.Gjennom flere epoker har Grunnloven i tilleggfungert som et viktig politisk redskap. Dette var særligtilfellet i de første årene etter 1814 og i årene fremmot unionsoppløsningen i 1905. Senere spilte Grunnlovenen viktig rolle både under og etter den tyskeokkupasjonen. Men heller ikke i fredstid har densrolle vært ubetydelig. Grunnlaget for statsmaktene ogfor de politiske maktorganer følger av Grunnloven,og slik har Grunnloven vært med på å etablere bådedet politiske maktfundament og rammeverket forpolitisk diskusjon, samhandling og beslutning.Grunnlovens rettslige funksjon er særlig synliggjennom reguleringen av statsmaktenes kompetanse.De tre statsmaktenes arbeidso<strong>mr</strong>åder og arbeidsoppgaverer nærmere definert i Grunnloven, og dereskompetanse er avgrenset av de øvrige statsmakteneskompetanse og av absolutte skranker for statsmaktenesmyndighetsutøvelse. Dette kan være skrankersom kommer til uttrykk gjennom prosessuelle regler,som for eksempel krav til gjennomføring av valg og
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 23vedtakelse av lover. Dernest finnes skranker i formav innholdsmessige krav til statsmaktenes beslutninger.Prosessuelle regler og innholdsmessige krav somgir enkeltindividet friheter eller rettigheter overforstatsmaktene, omtales gjerne som Grunnlovens rettighetsvern,borgerrettigheter eller menneskerettigheter.Grunnlovens rolle som symbolsk, politisk ogrettslig dokument har også betydning for rettighetsbestemmelsene.Men i likhet med det som gjelder forde øvrige grunnlovsbestemmelsene, vil det være flytendeoverganger mellom Grunnlovens rolle somsymbol, som politisk dokument og som rettslig verktøy.Samfunnet har undergått en rekke endringersiden Grunnloven ble utformet og vedtatt, og som deter redegjort for i punkt 4.1, har Grunnloven selv tatthøyde for den nødvendige balansen mellom kontinuitetog forandring, bl.a. gjennom muligheten forgrunnlovsendringer, supplering gjennom konstitusjonellsedvanerett og gjennom domstolenes dynamiskefortolkning av grunnlovsbestemmelser over tid.Til tross for endringer, konstitusjonell sedvanerettog dynamisk fortolkning har utviklingen av konstitusjonengått langsommere i Norge enn i de flesteandre land. Nyere og mer moderne konstitusjoner erbedre tilpasset dagens samfunn, særlig hva gjeldermenneskerettigheter. På dette o<strong>mr</strong>ådet har den norskeGrunnloven blitt hengende etter i flere henseender.4.3 Samlet oversikt over rettighetsvernet iGrunnlovenRettighetsbestemmelsene er ikke samlet i ettgrunnlovskapittel. Et flertall av bestemmelsene finneslikevel i del E Almindelige bestemmelser.En fullstendig oversikt over Grunnlovens rettighetsvernpr. i dag vil omfatte følgende bestemmelser:– Religionsfrihet (§ 2)– Stemmerett (§ 50)– Krav om lovhjemmel for straff (§ 96) og arrest(§ 99)– Krav om dom for å straffe (§ 96)– Forbud mot tortur i avhør (§ 96)– Forbud mot tilbakevirkende lover (§97)– Ytringsfrihet (§ 100)– Næringsfrihet (§ 101)– Forbud mot husinkvisisjoner (§ 102)– Forbud mot full eiendomsavståelse som straff(§ 104)– Rett til full erstatning ved tvangsavståelse aveiendom (§ 105)– Statens plikt til å tilrettelegge for utkomme avarbeid (§ 110 første ledd)– Arbeidstakeres medbestemmelsesrett (§ 110annet ledd)– Vern om samisk språk og kultur (§ 110a)– Rett til et sunt miljø (§ 110b)– Statsmyndighetenes generelle plikt til å respektereog sikre menneskerettighetene (§ 110c)I noen grad vil også § 95 (forbud mot dispensasjonermv.) og § 103 (forbud mot fristed for konkursskyldnere)bidra til å ivareta et generelt likhetsprinsippmellom borgerne. Det følger av disse bestemmelseneat ingen skal nyte godt av særlige fordelergjennom lovgivningen. Et tilsvarende likhetsprinsippligger også til grunn for § 108 (forbud mot adel).Ved siden av disse bestemmelsene kan også nevnesat § 98 (forbud mot avgift på sportler) er ment åsikre uavhengige domstoler. 10 Men den enkeltes retttil å få sin sak prøvet av uavhengige domstoler kanogså delvis innfortolkes i § 88 (Høyesterett dømmeri siste instans) og § 96 første punktum (ingen straffuten lov og dom).Det kan også vises til at § 107 (forbud mot å oppheveodels- og åsetesrett) sikrer et rettighetsvern fordem som er i besittelse av odelsrettigheter eller åsetesrettigheter.Samlet er det disse bestemmelsene som utgjørGrunnlovens rettighetsvern i dag. Flere av bestemmelseneer det naturlig å omtale som menneskerettigheter,mens andre – som forbud mot adel og forbudmot å oppheve odels- og åsetesrett – neppe kankarakteriseres som menneskerettigheter. For <strong>utvalg</strong>etsarbeid har dette den konsekvens at enkelte rettighetsbestemmelserikke vil bli behandlet i denne <strong>rapport</strong>en,jf. også kapittel 9 og punkt 17.2.Rettighetsbestemmelsene i Grunnloven er uliktutformet. Enkelte av rettighetene er utformet somindividuelle rettigheter, mens andre er formulert somplikter for statens myndigheter. I tillegg må flere avrettighetene være gjenstand for ulike avveininger, foreksempel av hensyn til andres rettigheter eller avhensyn til viktige samfunnsinteresser. Men hellerikke disse avveiningsbestemmelsene har en enhetligutforming, jf. punkt 13.2. Nåværende Grunnloven§ 2 første ledd fastsetter for eksempel at «Alle Indvaanereaf Riget have fri Religionsøvelse». At rettighetenkan begrenses, ble forutsatt da bestemmelsenble gitt i 1964. 11 I lov om trudomssamfunn og ymistanna fra 1969 er retten til å drive religiøs virksomhetog til å stifte trossamfunn betinget av at «rett og sømdikkje vert krenkt». Grunnloven § 100 om at «Ytringsfrihetbør finde Sted» presiserer derimot konkrethvilke innskrenkninger som kan, og hvilke som ikkekan gjøres.Få av Grunnlovens bestemmelser pålegger individeneplikter overfor staten, men Grunnloven § 10910.Med sportler menes avgifter til domstolene, se nærmerepunkt 23.2.11.Se Stortingsforhandlingene (1963-64), Tidende S., s. 2899flg.
24 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>pålegger enhver statsborger en plikt til å avtjene vernepliktetter nærmere bestemmelser fastsatt ved lov.Bestemmelsen ble inntatt i Grunnloven i 1907. Dernestpålegger Grunnloven § 63 stemmeberettigede enplikt til å ta imot valg på nærmere vilkår fastsatt vedlov eller grunnlov. Denne bestemmelsen kom inn iGrunnloven i 1869 og er senere endret en rekke ganger.Og Grunnloven § 2 inneholder foreløpig en pliktfor foreldre som bekjenner seg til den evangeliskluthersketro til å oppdra sine barn i denne troen.4.4 Rettighetsvernet i Grunnloven fra 1814Det rettighetsvern som fremkommer av Grunnloveni dag, er i stor grad sammenfallende med det rettighetsvernsom ble etablert i 1814.På Eidsvoll fikk rettighetsbestemmelsene sinplassering i Grunnloven del E Almindelige Bestemmelser.I del E finnes imidlertid enkelte bestemmelsersom åpenbart ikke utgjør rettigheter, for eksempelbestemmelsen om kirkegodset (§ 106), bestemmelsenom flagget (§ 111) og regler om fremgangsmåtenved grunnlovsendring (§ 112). Dette er derforbestemmelser som ikke vil være gjenstand for ennærmere vurdering i denne utredningen.De fleste av bestemmelsene i del E, også de somikke innebærer rettigheter for individene, var i 1814kjennetegnet ved at de satte skranker for statsmaktenesmyndighetsutøvelse. Dette gjaldt både lovgiverskompetanse til å utstede og utforme lovbestemmelser,den utøvende makts kompetanse til å utøve sinmyndighet, og domstolenes kompetanse til å avsidom. Slike begrensninger i statsmaktenes kompetanseskulle bl.a. sikre at statsmyndighetene ikkebegikk overgrep mot enkeltindivider. De opprinneligebestemmelsene til vern om individenes rettighetervar i 1814 følgende:– Krav om lovhjemmel for straff (§ 96) og vedarrest (§ 99)– Krav om dom for straff (§ 96)– Forbud mot tortur i avhør (§ 96)– Forbud mot tilbakevirkende lover (§97)– Trykkefrihet (§ 100)– Næringsfrihet (§ 101)– Forbud mot husinkvisisjoner (§ 102)– Forbud mot full eiendomsavståelse som straff(§ 104)– Rett til full erstatning ved tvangsavståelse aveiendom (§ 105)Av disse rettighetene er det kun bestemmelsenom trykkefrihet i § 100 som er endret etter 1814. I2004 ble det vedtatt omfattende endringer i dennebestemmelsen med tanke på en modernisering, jf.kapittel 28. Teksten i de øvrige bestemmelsene harstått uendret siden vedtakelsen i 1814, men detteinnebærer ikke at det nærmere meningsinnholdet ibestemmelsene har vært statisk.4.5 Rettighetsvernet i Grunnloven i tiden etter1814I tiden mellom 1814 og 1940 kom det til én nyrettighetsbestemmelse i Grunnloven. Det var bestemmelsenom stemmerett i § 50, vedtatt i 1821 ogsenere endret en rekke ganger.Øvrige nye rettighetsbestemmelser er alle kommettil etter annen verdenskrig. De nye rettighetsbestemmelsenekan oppsummeres som følger:– Statens plikt til å tilrettelegge for utkomme avarbeid (§ 110), vedtatt 1954– Religionsfrihet (§ 2), vedtatt 1964– Medbestemmelsesrett på arbeidsplassen (§ 110annet ledd), vedtatt 1980– Vern av samisk språk og kultur (§ 110a), vedtatt1988– Rett til et sunt miljø (§ 110b), vedtatt 1992– Statsmyndighetenes generelle plikt til å sikremenneskerettighetene (§ 110c), vedtatt 1994.Bestemmelsen om statens plikt til å tilretteleggefor utkomme av arbeid fra 1954 ble til etter en lengreprosess, der den tidligere høyesterettsjustitiarius PaalBerg sto som en av initiativtakerne. Prosessen ogbetydningen av bestemmelsen er nærmere omtalt ikapittel 38.Bestemmelsen om religionsfrihet ble til i forbindelsemed Grunnlovens 150-årsjubileum i 1964.Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 27.I 1980 ble det inntatt et nytt annet ledd til Grunnloven§ 110 om medbestemmelsesrett på arbeidsplassen.Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 38.Bestemmelsen om vern om samisk språk og kulturfra 1988 kom i kjølvannet av konflikten omutbyggingen av Alta/Kautokeino-vassdraget i 1980–1981. Den viser at ikke alle rettigheter i Grunnlovener individuelle rettigheter, men at også grupperettigheterkan gis plass i Grunnloven. Nærmere omtale avbestemmelsen gis i kapittel 36.Bestemmelsen om rett til et sunt miljø fra 1992var en oppfølging av Brundtland-<strong>rapport</strong>en om «sustainabledevelopment» – bærekraftig utvikling. Paragraf110b innfører for første gang et uttrykkelig kravom at også hensynet til fremtidige generasjoners rettigheterskal ivaretas. Bestemmelsen er nærmereomtalt i kapittel 40.I 1994 ble det inntatt en ny § 110c, der statsmyndighetenepålegges å respektere og sikre menneskerettighetenegenerelt. Bestemmelsen kom inn i forbindelsemed forberedelsene til menneskerettslovenav 1999, der Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen(EMK), konvensjonen om sivile og poli-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 25tiske rettigheter (SP) og konvensjonen om økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) bleinkorporert i norsk rett. Senere er også barnekonvensjonenog kvinnediskrimineringskonvensjoneninkorporert i menneskerettsloven. Grunnloven§ 110c er nærmere omtalt i kapittel 12.Det bør føyes til at samtlige politiske partierrepresentert på Stortinget 10. april 2008 inngikk etforlik om forholdet mellom stat og kirke. Forliketsgrunnlovsforslag innebærer bl.a. at «Statens offentligeReligion» erstattes med en folkekirke, og at detinntas en ny formålsbestemmelse i § 2 i Grunnloven.I henhold til denne bestemmelsen skal Grunnlovensikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.Det er forventet at forslaget vil bli behandlet iløpet av første halvår i <strong>2012</strong>. Det politiske forliket ernærmere omtalt i punkt 10.3.2.Som <strong>utvalg</strong>et kommer tilbake til senere, gjenspeilesde omfattende internasjonale menneskerettighetsnormersom ble etablert etter den annen verdenskrigbare i liten grad i Grunnloven.4.6 Kort om begrunnelsene for rettighetsverneti GrunnlovenDe rettighetsbestemmelser som ble inntatt iGrunnloven i 1814, var sterkt inspirert av 16- og1700-tallets opplysningstenkere. Datidens Europahadde vært preget av en styreform der fyrsten ellerkongen var eneveldig, og hvor all makt formelt lå hosén person. Som motvekt til denne styreformen vokstetanken om maktfordeling og folkesuverenitet segetter hvert sterkere, etter inspirasjon fra tenkere somJohn Locke og Charles de Montesquieu.I sin kjerne innebærer maktfordelingsprinsippetat statsmakt må fordeles på flere institusjoner, for åforhindre at det begås overgrep mot enkeltindividerog for å forhindre en for sterk maktkonsentrasjon.Hovedtanken er at statsmakten skal deles på flere,samtidig som effektiv statsstyring krever at de ulikestatsmaktene samarbeider om statsstyret. Montesquieupekte særlig på at den utøvende makt måtte forholdeseg til lover gitt av en lovgivende forsamling,og at domstolene skulle dømme etter lovene, ikkeetter fyrstens befaling. I amerikansk rettsfilosofiomtales i dag en slik maktfordeling, der de tre statsmakteneholder hverandre i tømme, som «checks andbalances».I forlengelsen av ideen om maktfordeling vokstetanken om borgerrettigheter frem. Ifølge de fransketenkerne Voltaire og Rousseau måtte makten til denlovgivende forsamling forankres i folket gjennomsamfunnskontrakten. Et felles utgangspunkt for opplysningstidenstenkere var at menneskene var fødtfrie og like. Gjennom samfunnskontrakten kunneborgerne gi fra seg myndighet til å gi lover, men dekunne ikke overdra myndighet som innebar tap avborgernes frihet og likhet. Det ble dermed inntattbegrensninger i statsmaktenes kompetanse i Europasnye konstitusjoner, for å vise hvilke rettigheterenkeltindividene ikke kunne fraskrive seg gjennomsamfunnskontrakten. Det var disse begrensningenesom ble til borgerrettigheter, også i den norske konstitusjonenfra 1814.Utover 1800-tallet og frem mot annen verdenskrigvokste demokratitanken seg etter hvert sterkere iEuropa. Borgerrettigheter ble ikke lenger sett på baresom en garanti for borgernes frihet og likhet innenforsamfunnskontrakten, men ble etter hvert også oppfattetsom et vern for det politiske mindretall mot overgrepfra det politiske flertall. Dermed ble borgerrettigheteneogså et vern mot etableringen av det enkeltehar omtalt som et «flertallstyranni».Etter annen verdenskrig har det først og fremstvært ideen om rettsstaten og velferdsstaten som harfått et solid fotfeste i Europa, sammen med tankenom universelle menneskerettigheter. Erfaringene frakrigen og totalitære regimers overgrep mot folkegrupperog enkeltindivider førte til at man så behovetfor i større grad enn tidligere å verne individet motovergrep fra statsmaktene eller deres representanter,bl.a. gjennom bestemmelser om begrensninger istatsmaktenes handlefrihet overfor borgerne, samtkrav om at rettstilstanden skulle være legitim og forutsigbar.Den nærmere forståelsen av hva som menes med«menneskerettigheter» og innholdet i menneskerettighetene,vil bli behandlet i kapittel 9.4.7 Kort om kontrollen med rettighetsvernet iGrunnlovenSom nevnt i punkt 4.2, har rettighetsvernet iGrunnloven både symbolsk, politisk og rettsligbetydning. Den rettslige betydning er særlig synliggjennom kontroll med etterlevelsen av rettighetsverneti Grunnloven, både før og etter at det er truffetbeslutning. Alle offentlige organer som treffer beslutningerpå vegne av myndighetene, er forpliktet til åiaktta rettighetsbestemmelsene i Grunnloven forutfor avgjørelsen. Når beslutningen først er truffet,skjer kontrollen i hovedsak gjennom forvaltningsklage,domstolsbehandling eller ved klage til Sivilombudsmannen,jf. også punkt 14.2.Domstolene kan i første rekke prøve om forvaltningensavgjørelser er i overensstemmelse med norsklovgivning. Dette innebærer at forvaltningens forskrifter,enkeltvedtak eller andre avgjørelser kan bliansett som ugyldige dersom de er truffet i strid medrettighetsvernet i Grunnloven. I tillegg kan domstoleneprøve om lovgivning er gitt i strid med Grunnloven.Domstolenes prøvingsadgang er etablert ogutviklet av domstolene. Høyesterett har gjerne omtalt
26 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>prøvingsadgangen som en «rett og plikt» for domstolene.Prøvingsadgangen anses i dag for å være konstitusjonellsedvanerett. Domstolenes prøvingsrettvil bli nærmere omtalt og behandlet i kapittel 14.5. Internasjonalt menneskerettighetsvern5.1 Innledende bemerkningerEtter annen verdenskrig er det vokst frem etomfattende internasjonalt vern av menneskerettighetene.Det er for det første skjedd en identifisering,utdyping og utvikling av rettigheter. Dernest er detetablert mekanismer for overvåking av statenes gjennomføringav menneskerettighetene. I dette kapitletgis en kortfattet oversikt over det internasjonale menneskerettighetsvernet.I del IV omtales de enkelte rettigheternærmere.5.2 Verdenserklæringen om menneskerettigheterEtter første verdenskrig ble det i regi av Folkeforbundetog ILO etablert internasjonale standarderfor å bekjempe slaveri, styrke minoriteters stilling,bedre arbeidsforholdene og øke sosial rettferdighet.Men det var først under forberedelsen av fredenunder annen verdenskrig at tanken om internasjonalemenneskerettigheter fikk et solid fotfeste. Alleredefør de verste grusomhetene fra krigen var kjent, varman opptatt av at den fremtidige freden måtte sikres,og at internasjonalt samarbeid og fremme av menneskerettighetenevar veien å gå.I tråd med dette ble FN-pakten vedtatt i 1945. Ipakten bekrefter «de forente nasjoners folk» sin tropå grunnleggende menneskerettigheter, og det slåsfast at organisasjonen blant annet skal fremme ogoppmuntre til respekt for de samme menneskerettigheterfor alle uten hensyn til rase, kjønn, språk ellerreligion. 12Paktens omtale av menneskerettighetene varprinsipielt viktig, men pakten ga ikke noen klar redegjørelsefor hva som mentes med menneskerettigheter.Forutsetningen var at det skulle arbeides videremed en nærmere konkretisering. I henhold til artikkel68 i pakten skulle det opprettes en menneskerettighetskommisjon.Kommisjonen besto av 18 medlemmerfra ulike rettskulturer.Menneskerettighetskommisjonens arbeid med åkonkretisere menneskerettighetene munnet i førsteomgang ut i Verdenserklæringen om menneskerettigheter(«Universal Declaration of Human Rights»),som ble vedtatt av FNs generalforsamling 10. desember1948. Verdenserklæringen anerkjenner følgenderettigheter som en felles standard for alle folk ognasjoner:12.Se FN-paktens fortale og artiklene 1 og 55.– Alle er født frie og like, med samme menneskeverdog menneskerettigheter (Art. 1)– Menneskerettighetene er like for alle, uavhengigav rase, farge, kjønn, språk, politisk eller annenoppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse,eiendom, fødsel eller annen status (Art. 2)– Rett til liv, frihet og sikkerhet (Art. 3)– Forbud mot slaveri (Art. 4)– Forbud mot tortur eller grusom, umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff (Art.5)– Rett til likebehandling og beskyttelse mot diskriminering(Art. 7)– Rett til effektiv avbøting ved nasjonale domstolerfor handlinger som krenker fundamentale grunnlovs-eller lovfestede rettigheter (Art. 8)– Beskyttelse mot vilkårlig frihetsberøvelse ellereksil (Art. 9)– Rett til å bli anerkjent som et rettssubjekt og til åfå avgjort straffesiktelser eller spørsmål om rettigheterog plikter av en uavhengig domstol pågrunnlag av en rettferdig og offentlig rettergang(Art. 6 og 11 nr. 1)– Forbud mot tilbakevirkende lover og forbud motdom uten lov (Art. 11 nr. 2)– Rett til å anses uskyldig inntil skyld er bevist(Art. 11 nr. 1)– Frihet fra vilkårlige inngrep i privatliv, familie,hjem eller korrespondanse, eller angrep på æreeller omdømme (Art. 12)– Bevegelsesfrihet (Art. 13)– Rett til å søke asyl (Art. 14)– Rett til statsborgerskap (Art. 15)– Rett til å inngå ekteskap frivillig og til å stiftefamilie (Art. 16)– Rett til å eie eiendom (Art. 17)– Tanke- og trosfrihet (Art. 18)– Ytringsfrihet (Art. 19)– Forsamlings- og foreningsfrihet (Art. 20)– Rett til å ta del i styret av landet, enten direkteeller gjennom fritt valgte representanter (Art. 21)– Rett til sosial trygghet og – i samsvar med organiseringenog ressursene i hvert land – til at deøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter somer uunnværlige for verdigheten og den frie utviklingav personligheten, blir ivaretatt (Art. 22)– Rett til arbeid, fritt valg av yrke og rettferdigearbeidsvilkår (Art. 23)– Rett til hvile og fritid (Art. 24)– Rett til en levestandard som er tilfredsstillendefor den enkeltes og familiens helse og velferd(Art. 25)– Rett til utdanning (Art. 26)– Rett til fri deltakelse i kulturlivet og til å ta del ivitenskapelige fremskritt (Art. 27).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 27Som man ser, inneholder Verdenserklæringen etbredt spekter av rettigheter. Den er blitt omtalt som«det mest autoritative uttrykk for hva vi må forståmed menneskerettighetene. Slik sett er den i praksisen eneste stor definisjon». 13Verdenserklæringen var ikke rettslig bindende daden ble vedtatt. I dag er så å si alle stater enige om atingen stat kan foreta omfattende, alvorlige og gjentattekrenkelser av menneskerettighetene i Verdenserklæringenuten å krenke folkeretten. Noen av rettighetenehar også karakter av ufravikelige folkerettsligenormer som gjelder for alle stater (juscogens). Hvilke rettigheter dette er, er det ikke allmennenighet om, men det må anses som sikkert atforbudet mot slaveri, folkemord, rasediskrimineringog tortur omfattes av den alminnelige folkeretten. 145.3 Oversikt over menneskerettighetskonvensjonerTil forskjell fra resolusjoner og erklæringer erinternasjonale konvensjoner (tidvis også benevntsom pakter eller charter) folkerettslig bindende for destatene som har ratifisert eller sluttet seg til dem.Nøyaktig hvilke internasjonale konvensjoner somskal omtales som menneskerettighetskonvensjoner,er det neppe noen alminnelig enighet om. 15 Nedenforomtales de konvensjonene som regnes som menneskerettighetskonvensjoneri FN og Europarådet, samtsentrale ILO- og UNESCO-konvensjoner.Da Verdenserklæringen ble vedtatt i 1948, varforutsetningen at Menneskerettighetskommisjonen,med utgangspunkt i erklæringen, skulle utvikle rettsligbindende internasjonale menneskerettighetsnormer.Det skulle vise seg å bli et langvarig prosjekt.Ikke alle statene mente at de sosiale, økonomiske ogkulturelle rettighetene (se de siste seks strekpunktenei oppregningen under punkt 5.2) var egnet til å håndhevespå samme måte som de sivile og politiske rettighetene(se strekpunkt tre til atten i oppregningenunder punkt 5.2), og planen om én samlet konvensjonmåtte etter hvert forlates. Det kjølige forholdet somoppsto mellom vest og øst, la også en demper påarbeidet med å videreutvikle de internasjonale menneskerettighetene.I 1966 lyktes det endelig for FNsgeneralforsamling å få vedtatt de to konvensjoneneom henholdsvis sivile og politiske rettigheter (SP) ogøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK).Verdenserklæringen, ØSK og SP regnes i FN-systemetfor å utgjøre Det internasjonale menneskerettig-13.Se NOU 1993: 18 s. 20 med videre henvisninger.14.Se f.eks. Erik Møse, Menneskerettigheter, 2002 s. 38-39 ogCassese, International Law, 2005 s. 393-396. Cassese skriverat forbudet mot kjønnsdiskriminering og retten til å deltai statsstyret (demokrati) også er i ferd med å få status som endel av den alminnelige folkeretten.15.Se for eksempel NOU 1993: 18 kapittel 2.hetsscharteret («The International Bill of HumanRights/Charte internationale des droits del’homme»).I FN er det også utarbeidet flere konvensjonersom tar sikte på å styrke vernet av enkelte rettighetereller av mennesker i utsatte situasjoner. Disse konvensjoneneinneholder i hovedsak bestemmelser somgjentar og utdyper de rettighetene som også er inntatti SP og ØSK, men også enkelte «nye» bestemmelsersom bare er relevante for det livso<strong>mr</strong>ådet konvensjoneneregulerer. FN-konvensjonene i denne gruppener følgende:– konvensjonen om forebygging og avstraffelse avforbrytelsen folkemord (1948)– konvensjonen om fjerning av alle former forrasediskriminering (1966)– konvensjon om fjerning av alle former for diskrimineringav kvinner (1979)– konvensjonen mot tortur og annen grusom,umenneskelig eller nedverdigende behandlingeller straff (1984)– konvensjonen om barnets rettigheter (1989)– konvensjonen om beskyttelse av rettighetene tilfremmedarbeidere og deres familier (1990)– konvensjonen om rettigheter for personer mednedsatt funksjonsevne (2006)– konvensjonen om beskyttelse av alle mot ufrivilligeforsvinninger (2006). 16I tillegg er det vedtatt supplerende bestemmelseri protokoller til flere av konvensjonene, enten omytterligere rettigheter eller om nye former for internasjonalovervåkning. Protokollene er bindende for destatene som slutter seg til dem. 17I Europa stiftet ti stater i 1949 den mellomstatligeorganisasjonen Europarådet med det formål å sikrerespekt for menneskerettigheter, demokrati og rettsstati Europa. 18 Europarådet vedtok i november 1950konvensjonen om beskyttelse av menneskerettigheteneog de grunnleggende friheter, gjerne omtalt somDen europeiske menneskerettighetskonvensjonen(EMK). EMK er senere endret og supplert gjennom14 protokoller. 19 EMK inneholder, med noen mindreavvik, de samme sivile og politiske rettighetene som16.De tre sistnevnte konvensjonene er hittil ikke ratifisert avNorge.17.Konvensjonstekstene, opplysninger om hvilke stater som erbundet av dem og dokumenter knyttet til overvåkning avkonvensjonene er tilgjengelige på http://www2.ohchr.org/english/law/.18.Statene var Norge, Sverige, Danmark, Storbritannia, Irland,Nederland, Belgia, Luxembourg, Frankrike og Italia.19.Norge har ratifisert alle protokollene til EMK, unntatt protokoll12. Den inneholder et generelt forbud mot diskriminering.Spørsmålet om ratifikasjon av protokoll 12 er nærmerebehandlet av Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et i NOU 2009: 14.
28 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>er inntatt i Verdenserklæringen. Tilslutning til EMKer en forutsetning for medlemskap i Europarådet,som i dag har 47 medlemsstater. 20I regi av Europarådet er det vedtatt andre menneskerettighetskonvensjonerenn EMK. I 1961 bledet vedtatt en konvensjon om sosiale og økonomiskerettigheter, Den europeiske sosialpakten (ESP). Paktenble revidert og omformet til en ny konvensjon –Den europeiske sosialpakten (revidert) – i 1999. 21 I1987 vedtok Europarådet konvensjonen til forebyggelseav tortur og annen umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff, i 1992 et charter forregionale språk og minoritetsspråk, og i 1995 en rammekonvensjonom nasjonale minoriteter. 22Også på det amerikanske og afrikanske kontinentfinnes regionale menneskerettighetskonvensjoner;disse omtales ikke nærmere her.ILO, som etter annen verdenskrig har status somen særorganisasjon under FN, har fortsatt å utarbeidekonvensjoner av betydning for beskyttelse av menneskerettighetene.Særlig kan nevnes følgende ILOkonvensjoner:23– nr. 29 og 105 (1930 og 1957) om tvangsarbeid,– nr. 87 og 98 (1948 og 1949) om organisasjonsrettmv.,– nr. 100 og 111 (1951 og 1958) om diskrimineringog likelønn,– nr. 138 og 182 (1973 og 1999) om barnearbeid,og– nr. 169 (1989) om urfolk og stammefolk i selvstendigestater.Nevnes bør også UNESCOs konvensjoner motdiskriminering i utdannelse fra 1969 og for beskyttelseog fremme av kulturelt mangfold fra 2005.5.4 Internasjonale overvåkningsmekanismerAlle menneskerettighetskonvensjonene fastsettermekanismer som gjør det mulig å overvåke om stateneoverholder sine konvensjonsforpliktelser. Noenav mekanismene er obligatoriske for stater som erparter (som regel <strong>rapport</strong>eringsordninger), andre ervalgfrie (som regel klage- eller undersøkelsesprosedyrer).Noen av de valgfrie mekanismene er kommettil i ettertid og er inntatt i protokoller til konvensjonene.Det foregår også internasjonal overvåkning avmenneskerettighetene uten at dette er forankret imenneskerettighetskonvensjonene. I det følgende gis20.Dette har også vært en forutsetning for medlemskap i EU.21.Den reviderte sosialpakten er ratifisert av Norge.22.Konvensjonstekstene og opplysninger om hvilke stater somer bundet av dem, finnes på http://conventions.coe.int/.23.Konvensjonstekstene og opplysninger om hvilke stater somer bundet av dem, finnes på http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm.en kort omtale, først av de konvensjonsbaserte overvåkingsmekanismerog deretter noen av de øvrigeordningene.Alle FN-konvensjonene oppretter komiteer avuavhengige eksperter og stiller krav om at konvensjonsstateneavgir regelmessige <strong>rapport</strong>er om hvasom gjøres for å oppfylle konvensjonene. 24 Frivilligeorganisasjoner kan levere egne <strong>rapport</strong>er. Rapporteneblir studert av komiteene, som også avholder møtemed representanter for den aktuelle staten. Komiteenkommer deretter med konkluderende observasjonerhvor den gir uttrykk for hva den mener er bra, og hvastaten bør bestrebe seg på å forbedre. Oppfølgingenav disse rådene må kommenteres i statens neste <strong>rapport</strong>under den aktuelle konvensjonen. Rapportene ogkonklusjonene publiseres. 25 Det arbeides i FN med åeffektivisere <strong>rapport</strong>eringsordningene. Blant annet erdet innført en valgfri ordning som gjør at statene kanbegrense <strong>rapport</strong>ene til svar på konkrete spørsmål frakomiteene.Den europeiske sosialpakten, den europeiskekonvensjonen for regionale språk og minoritetsspråk,den europeiske rammekonvensjonen for beskyttelseav nasjonale minoriteter, ILO-konvensjonene ogUNESCO-konvensjonene har tilsvarende ordninger.ILO-konvensjonene overvåkes imidlertid etter et permanentkontrollsystem som er felles for alle konvensjonene,fastsatt i ILOs konstitusjon.Konvensjonene som skal forebygge tortur, etablererordninger for besøk i medlemslandene for åundersøke forholdene i fengsler og andre institusjonerhvor det erfaringsmessig er en risiko for tortureller annen umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff. Ordningen er obligatoriskunder den europeiske torturforebyggingskonvensjon(CPT), valgfri etter FNs konvensjon mot tortur(CAT). 26Både FN-konvensjonene og EMK fastsetter atstater kan klage inn andre stater for brudd på konvensjonene.Statsklageordningene har imidlertid litenpraktisk betydning.De langt fleste FN-konvensjonene har etter hvertfått valgfrie ordninger der individer som mener dehar vært utsatt for en krenkelse, kan klage staten innfor de uavhengige komiteene som er opprettet ved24.Som regel skal det <strong>rapport</strong>eres hvert femte år.25.De menneskerettighetskomiteene i FN som har størst betydningfor Norge, er Menneskerettighetskomiteen som overvåkerSP, ØSK-komiteen, rasediskrimineringskomiteen,kvinnediskrimineringskomiteen, torturkomiteen og barnekomiteen.Norge er frem til 28. februar 2015 representert ibarnekomiteen ved professor Kirsten Sandberg. Norge erogså representert i torturkomiteen ved seniorforsker NoraSveaass frem til 31. desember 2013.26.Den europeiske torturforebyggingskomiteen, CPT, har besøktNorge flere ganger, se http://www.cpt.coe.int/en/states/nor.htm.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 29konvensjonene. 27 Komiteene uttaler seg om hvorvidtde mener det er skjedd en krenkelse. Disse vurderingenepubliseres og forutsettes fulgt opp av statene,men de er ikke formelt bindende.Etter først å ha hatt en frivillig klageordning fikkEMK i 1998 en obligatorisk ordning der individer(og juridiske personer) som mener de har vært utsattfor brudd på EMK, kan klage til Den europeiskemenneskerettighetsdomstol (EMD). EMD har éndommer fra hvert medlemsland. I motsetning til FNkomiteeneavsier EMD rettslig bindende dommer.Forutsetningen for å få behandlet en klage er at allenasjonale rettsmidler er uttømt – klageren må altså hagitt statens egne domstoler en mulighet til å ordneopp – og at det ikke har gått mer enn seks måneder fraden endelige nasjonale dommen ble avsagt. Mer enn95 prosent av klagene til EMD avvises fordi disse vilkåreneikke er oppfylt, eller fordi klagen er åpenbartgrunnløs. Skjer ikke det, er hovedregelen at EMDavsier dom i et kammer bestående av sju dommere.Saker av prinsipiell betydning kan behandles i storkammerbestående av 17 dommere.Europarådets ministerkomité har ansvar for åovervåke at statene etterlever dommene fra EMD,både slik at konkrete krenkelser så langt mulig blirreparert, og ved at det iverksettes tiltak slik at nye tilsvarendekonvensjonsbrudd unngås, jf. EMK artiklene19-46.Det er knapt mulig å overvurdere den betydningEMD har for menneskerettighetsvernet i Europa,ikke minst etter at de tidligere østblokklandene ratifiserteEMK og dermed kom under EMDs domsmyndighet.Men domstolen er nå truet av sin egen suksess.Det er 800 millioner individer som kan klage tildomstolen, og fremdeles er det store menneskerettighetsproblemeri flere av medlemslandene. Dette,sammen med en utbredt tendens til å sende ogsågrunnløse klager, gjør at domstolen nå mottar langtflere klager hvert år enn den er i stand til å behandle.Restansen er i dag på ca. 140 000 klager. Saksbehandlingstidenfor saker som ikke behandles somhastesaker, blir dermed altfor lang. En annen utfordringfor EMD er at mange mener den anlegger en fordynamisk tolkning av EMK, jf. punkt 10.4.Norge bidrar i liten utstrekning til den store saksmengdeni EMD. Frem til 31. juli 2011 var 30 sakermot Norge realitetsbehandlet av EMD, med 21 fellendeog 9 frifinnende dommer som utfall. 28 Generelter det imidlertid et problem at flere stater ikke etterleversine menneskerettslige forpliktelser. Det er kun27.Norge har godtatt de eldste av disse klageordningene, dvs.de som gjelder for rasediskrimineringskonvensjonen, SP,torturkonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen.Men Norge har ikke ratifisert protokollene til barnekonvensjonenog ØSK om rett for individer til å klage over krenkelser.EMDs avgjørelser som er bindende overfor de statenesom er tilsluttet Europarådet, men utover dettehar de ulike overvåkingsmekanismene ingen bindendekraft. Det kan heller ikke stilles tvangsmaktbak de beslutningene som treffes, hvilket gjør at detblir opp til statene alene å gjennomføre menneskerettighetsforpliktelsene.Europarådet har i tillegg til konvensjonsorganeneen menneskerettighetskommissær som blant annetbesøker medlemsstatene og inngår i dialog om menneskerettighetsproblemer.Det samme gjør Den europeiskekommisjonen mot rasisme og intoleranse,ECRI.ILO-konvensjonene og Den europeiske sosialpaktenåpner for at arbeidstakerorganisasjoner mv.også kan klage over konvensjonsbrudd.Også Organisasjonen for sikkerhet og samarbeidi Europa, OSSE, bør nevnes. OSSE har 55 deltakerlandfra Europa, Sentral-Asia og Nord-Amerika.Blant OSSEs oppgaver inngår samarbeid om demokratiog menneskerettigheter. Gjennom sitt kontor fordemokratiske institusjoner og menneskerettigheter(ODIHR) har OSSE blant annet engasjert seg i valgovervåkning.OSSE har en høykommissær for nasjonaleminoriteter.Som nevnt innledningsvis skjer det internasjonalovervåkning av menneskerettighetssituasjonen i deenkelte land, uten at dette er basert på menneskerettighetskonvensjoner:Menneskerettighetsrådet i FN,som består av representanter for 47 av FNs medlemsstater,kan motta klage over grove og vedvarendemenneskerettighetsbrudd og gjennomgår hvert fjerdeår situasjonen i alle FNs 193 medlemsland. 295.5 Nærmere om rettighetenes karakterSom vist i punkt 5.2 er de rettighetene som fremkommerav de internasjonale konvensjonene, av ulikkarakter. Enkelte rettigheter er utformet uten at det errom for unntak, som for eksempel forbud mot tortureller annen nedverdigende behandling eller straff.For andre rettigheter er unntak fra rettigheteneeksplisitt listet opp i konvensjonene. Men for defleste av rettighetene må det foretas skjønnsmessigeavveininger av hvor langt rettighetsvernet strekkerseg.For rettigheter med lovfestede unntak angir deinternasjonale menneskerettighetskonvensjonenekonkret hvilke begrensninger som kan gjennomføres.I denne kategorien kommer blant annet retten til liv28.For en nærmere oversikt, se Meld. St. nr. 20 (2010-2011)Norges deltakelse i Europarådet 2010. Meldingen strekkerseg frem til 31. desember 2010. Etter dette har EMD realitetsbehandletto saker mot Norge. Dette er Obiora v. Norge(21. juni 2011) og Nunez v. Norge (28. juni 2011). Norge blefrifunnet i den første av disse sakene, men domfelt i den andre.29.Se http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/
30 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>og forbud mot tvangsarbeid. Konvensjonsbestemmelseneom disse rettighetene inneholder enkelteklart definerte unntak eller presiseringer av forholdsom ikke skal anses som krenkelse av rettigheten, jf.EMK artikkel 2 og 4 og SP artikkel 6 og 8. I dennekategorien kommer dessuten den generelle retten tilfrihet og sikkerhet. Siden det likevel vil være nødvendigmed frihetsberøvelse av enkelte personer,inneholder EMK artikkel 5 en uttømmende oppregningav tilfeller hvor frihetsberøvelse kan være tillatt,mens SP artikkel 9 inneholder et forbud mot «vilkårlig»frihetsberøvelse.For rettigheter som er gjenstand for mer skjønnsmessigeavveininger, vil rettighetene kunne begrensesved lov, men bare dersom tungtveiende samfunnsmessigehensyn (som for eksempel kriminalitetsbekjempelseeller folkehelsen) eller andres rettighetergjør det nødvendig i et demokratisk samfunn.Det siste vilkåret om at begrensningen skal være«nødvendig i et demokratisk samfunn» innebærer atrettighetene ikke kan begrenses i større utstrekningenn formålet med begrensningen tilsier. Dette omtalesgjerne som et krav til forholdsmessighet.De rettighetene som er gjenstand for slikeskjønnsmessige avveininger i konvensjonene er bl.a.følgende:– rett til respekt for privat- og familieliv, jf. bl.a.EMK artikkel 8– rett til å utøve sin religion eller livssyn (retten tilå ha en religion eller et livssyn er imidlertid absolutt),jf. bl.a. EMK artikkel 9– ytringsfrihet, jf. bl.a. EMK artikkel 10– forenings- og forsamlingsfrihet, jf. bl.a. EMKartikkel 11– bevegelsesfrihet, jf. bl.a. EMK protokoll 4 artikkel2– rett til å nyte sin eiendom i fred, jf. EMK protokoll1 artikkel 1.I EMK innledes fleres av de skjønnsmessige rettighetenemed ordene «Everyone has the right to …».SP er mindre konsistent, men nevner alltid hvem somer rettighetssubjekt. Som regel er formen «Everyoneshall have the right to …» benyttet, se bl.a. artikkel18, 19 og 22.Tilsvarende vil også økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter være gjenstand for skjønnsmessigeavveininger. Dette gjelder bl.a. retten til å livnære seggjennom arbeid (ØSK art. 6), retten til gode og tryggearbeidsforhold samt hvile og fritid (ØSK art. 7), rettentil sosial trygghet, herunder en sosialforsikring(ØSK art. 9), rett til en rimelig levestandard, herunderrett til tilstrekkelig og akseptabel mat, klær ogbolig (ØSK art. 11), rett til å nyte høyest oppnåeligmental og fysisk helse (ØSK art. 12), rett til utdanning(ØSK art. 13 og 14), og rett til å delta i kulturlivet(ØSK art. 15).Rettighetene i ØSK må leses i lys av ØSK artikkel2, hvor det heter at hver stat påtar seg å oppfyllekonvensjonens forpliktelser innenfor rammene avsine tilgjengelige ressurser. Siktemålet er at de rettighetenesom anerkjennes i konvensjonen, gradvis blirgjennomført fullt ut, med alle egnede midler, herunderspesielt ved å vedta lovfestede tiltak. Mens statenetter SP artikkel 2 forplikter seg til uten videre årespektere og sikre rettighetene i SP, erkjente manved vedtakelsen av ØSK at rettighetene i ØSK ikkekunne oppfylles fullt ut fra dag én i alle stater.ØSK håndheves internasjonalt av komiteen forøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som pågrunnlag av sin behandling av regelmessige <strong>rapport</strong>erfra konvensjonsstatene etter hvert har utviklettolkninger av konvensjonen som kommer til uttrykki generelle kommentarer. ØSK-komiteen har understreketat statene har plikt til å respektere, beskytte ogoppfylle rettighetene i ØSK.Plikten til å respektere en rettighet innebærer atstaten ikke uten rimelig og tilstrekkelig grunn kangripe inn i den. Plikten til å beskytte rettigheteneinnebærer at staten må iverksette tiltak som hindrertredjemenn i å gripe inn i dem. Plikten til å oppfylleen rettighet er tredelt: Staten har en plikt til å leggeforholdene til rette for at rettighetene oppfylles(«facilitate»), til å fremme rettigheten («promote»),og til å sette i verk de tiltak som trengs for at den oppfylles(«provide»). Staten må altså iverksette alleegnede tiltak for at rettigheten skal oppfylles, foreksempel gjennom lovgivning, forvaltningsmessigetiltak og budsjettering.Plikten til gradvis full gjennomføring av rettigheteneinnebærer at dersom staten bevisst iverksettertiltak som svekker rettighetene, må den vise at tiltakeneer iverksatt etter en grundig vurdering, samt atdette lar seg rettferdiggjøre ut fra helheten av rettigheteri konvensjonen og statens ressurser. Alternativenemå ha vært nøye vurdert, de berørte gruppenemå ha fått si sin mening, og reformen må ikke virkedirekte eller indirekte diskriminerende. ØSK-rettighetenehar dermed mye til felles med de skjønnspregedesivile og politiske rettighetene.ØSK-komiteen har videre understreket at statene– uansett bestemmelsen om gradvis oppfyllelse – harvisse minimumsforpliktelser knyttet til hver rettighet.Komiteen har formulert dette slik:«… the Committee is of the view that a minimumcore obligation to ensure the satisfaction of, at the veryleast, minimum essential levels of each of the rights isincumbent upon every State party. Thus, for example,a State party in which any significant number of individualsis deprived of essential foodstuffs, of essentialprimary health care, of basic shelter and housing, or ofthe most basic forms of education is, prima facie, fai-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 31ling to discharge its obligations under the Covenant. Ifthe Covenant were to be read in such a way as not toestablish such a minimum core obligation, it would belargely deprived of its raison d'être. By the same token,it must be noted that any assessment as to whether aState has discharged its minimum core obligation mustalso take account of resource constraints applying withinthe country concerned. Article 2 (1) obligates eachState party to take the necessary steps 'to the maximumof its available resources'. In order for a State party tobe able to attribute its failure to meet at least its minimumcore obligations to a lack of available resourcesit must demonstrate that every effort has been made touse all resources that are at its disposition in an effortto satisfy, as a matter of priority, those minimum obligations.»30Det vil variere fra rettighet til rettighet hva detteminimum består i. Når det for eksempel gjelder rettentil vann – som igjen omfattes av retten til en tilfredsstillendelevestandard – består dette minimum i åsikre den minstemengden vann som er nødvendig forå hindre sykdom, sikre at det er tilgang til vann innenrimelig avstand fra husholdninger, at det ikke er forlang ventetid, og at det ikke er farlig å skaffe vann. 31Når det gjelder retten til arbeid, består det i å sikreikke-diskriminering og lik beskyttelse i arbeidslivet.Dette innebærer blant annet en plikt til å vedta oggjennomføre en nasjonal sysselsettingsstrategi og enhandlingsplan som ivaretar interessene til allearbeidstakere, og som spesielt omhandler vanskeligstilteog marginaliserte grupper og individer. 32Personer eller grupper som har opplevd krenkelseav rettighetene, skal ha mulighet for å få sin sakprøvet, og ofre for krenkelser skal ha rett til tilfredsstillendebotemiddel – herunder restituering, kompensasjoneller lignende.30.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 1990 nr. 3 avsnitt10.31.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2002 nr. 15 avsnitt37.32.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2005 nr. 18 avsnitt31.6. De internasjonale menneskerettighetenesstilling i norsk rett6.1 Generelt om konvensjonenes stilling inorsk rettI noen land er det et forfatningsrettslig prinsipp atde internasjonale konvensjoner som er folkerettsligbindende for staten, har status som nasjonale rettsreglermed grunnlovs, lovs eller forskrifts rang(monisme). I Norge og i Norden for øvrig har detimidlertid vært vanlig å si at folkerett og intern rett iprinsippet er to atskilte rettssystemer (dualisme), ogat det kreves en særskilt gjennomføringsakt for at folkerettsligeregler skal få status som nasjonal rett.Gjennomføringsakten kan være vedtak i lov eller forskriftsform, som gir konvensjonen direkte statussom nasjonal lov eller forskrift (inkorporasjon), ellerden kan være vedtak om å gjengi konvensjonsbestemmelsenepå norsk i den norske loven eller forskriften(transformasjon). En lov eller forskrift kanogså bestemme at de nasjonale reglene skal anvendesi samsvar med navngitte konvensjoner eller medNorges traktatforpliktelser. I prinsippet kan gjennomføringav konvensjoner i norsk rett også skje vedgrunnlovsvedtak.Ofte vil det ikke bli vedtatt noen gjennomføringsakti forbindelse med at Norge ratifiserer enkonvensjon. I stedet konstateres det at norsk rett alleredeoppfyller konvensjonens krav (konstatering avrettsharmoni eller passiv transformasjon). Dersomslik rettsharmoni ikke foreligger, vil Norge enten taforbehold til konvensjonen eller endre norsk rett.På 1970-tallet ble det vurdert om Norge burdeforlate det dualistiske prinsipp, men svaret var dengang nei. 33 Forskjellen mellom Norge og de statersom praktiserer monisme, er imidlertid ikke så storsom man kan få inntrykk av. For det første er det etterhvert en rekke lover som gir folkerettslige traktaterinternrettslig betydning, se punktene nedenfor. Fordet andre tilsier det såkalte presumsjonsprinsippet atnorske rettsregler så vidt mulig skal tolkes slik at deikke kommer i konflikt med Norges folkerettsligeforpliktelser, jf. også punkt 15.2.2. Domstolene ogforvaltningen kan derfor ikke se bort fra konvensjonerog annen folkerett under henvisning til at de ikkeer gjort til norsk rett. Dette innebærer at folkeretten,herunder internasjonale konvensjoner, kan få betydeliginnflytelse på rettsanvendelsen. 346.2 Menneskerettsloven6.2.1 BAKGRUNNEN FOR MENNESKERETTSLOVENDa Norge ratifiserte EMK, Den europeiskesosialpakten, SP, ØSK, barnekonvensjonen og konvensjonenemot rasediskriminering, kvinnediskrimineringog tortur, ble verken inkorporasjon eller transformasjonvurdert. Som vanlig ble norsk retts forholdtil konvensjonene gjennomgått, og der det var uoverensstemmelser,ble det enten tatt forbehold eller foretattnødvendige lovendringer. 3533.Se NOU 1972: 16, St. meld. nr. 77 (1974-75) og Innst. S nr.167 (1975-76).34.Spørsmålet om folkeretten kan gå foran norsk lov ved konflikt,har vært flittig debattert i juridisk teori. Det redegjøresbl.a. for denne diskusjonen i Eckhoff/Helgesen, Rettskildelære,2001 s. 299-332.35.Det ble opprinnelig tatt forbehold mot religionsfrihetsbestemmelseni EMK artikkel 9 på grunn av Grunnlovens forbudmot jesuitter. Også ved ratifikasjonen av SP og ØSK bledet tatt enkelte forbehold. Straffeloven § 135a om visse rasediskriminerendeytringer og § 349a om visse rasediskriminerendehandlinger ble vedtatt i forbindelse med ratifikasjonav rasediskrimineringskonvensjonen.
32 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>I august 1988 foreslo Advokatforeningen i etbrev til Justisdepartementet at en del sentrale menneskerettighetskonvensjonerskulle inkorporeres inorsk rett gjennom et særskilt lovvedtak. Begrunnelsenvar blant annet følgende:«Rettsregler til beskyttelse av menneskerettigheterstår for de fleste – også for mange praktiserendeadvokater – som fjerne, generelle regler, uten klart ogkonkret definert innhold. De omtales med høytidelighetog ærefrykt, og mer som grunnleggende prinsipperenn som konkrete, detaljerte rettsregler den enkeltesstandpunkt i en gitt sak kan forankres i. Menneskerettigheter,og reglene til vern om disse, får lettet preg av naturrettslig tankegang og slik at de hørermer hjemme i rettsfilosofien enn i det praktiske rettsliv.En slik oppfatning bygger på manglende kjennskaptil realitetene og motarbeider en viktig utviklingsom er på gang i det internasjonale samfunn. De internasjonalekonvensjoner om menneskerettigheteneer konkret lovgivning til beskyttelse av enkeltindividenesrettigheter i det internasjonale samfunn. Konvensjonsregleneer konkret og detaljert utformet. Deutgjør hverdagsregler mer enn rettsfilosofi for dendet berører.Det er Utvalgets oppfatning at en inkorporasjonav sentrale menneskerettighetskonvensjoner i dennorske internrett ved lovvedtak, vil medvirke til åbringe disse viktige rettsregler ned fra en opphøyetnaturrettspreget posisjon til den juridiske hverdag.Advokatene og andre praktikere vil få et mer fortroligforhold til reglene, som også vil bli gjort kjent for detpublikum som skal være reglenes brukere. Den etterhvert betydelige praksis som har dannet seg rundt deforskjellige konvensjonsbestemmelsenes forståelseforutsettes å kunne gjøres tilgjengelig, slik at bestemmelsenesinnhold etter hvert kan bli både mer avklaretog kjent.» 36Henvendelsen førte til at regjeringen nedsatte et<strong>utvalg</strong> til å vurdere gjennomføring av menneskerettighetskonvensjoneri norsk rett (Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et).I sin utredning, NOU 1993:18, foresloMenneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et at det ble vedtattbåde en grunnlovsbestemmelse og en lov. Grunnlovsbestemmelsenskulle omtale statens plikt til årespektere og sikre menneskerettighetene, mensloven skulle inkorporere nærmere bestemte konvensjoner,dvs. gi dem status som norsk lov. En slik kombinasjonville etter Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etssyn ha en sterk symbolverdi, uten at noen konvensjonerble fremhevet i Grunnloven på bekostning avandre.Den 15. juli 1994 vedtok Stortinget Grunnloven§ 110c, som fastsetter at det påligger statens myndigheterå respektere og sikre menneskerettighetene, ogat nærmere bestemmelser om gjennomføring av36.Gjengitt fra NOU 1993: 18 s. 80, hvor også øvrige deler avbrevet er gjengitt. Med «Utvalget» i dette sitatet menes Advokatforeningensmenneskerettighets<strong>utvalg</strong>.menneskerettighetskonvensjoner fastsettes ved lov.Bestemmelsen omtales nærmere i kapittel 12.En egen lov om gjennomføringen av menneskerettighetskonvensjonerble gitt ved lov 21. mai 1999nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stillingi norsk rett (menneskerettsloven).6.2.2 NÆRMERE OM MENNESKERETTSLOVEN OGDENS ANVENDELSEMenneskerettslovens formål er å styrke menneskerettighetenesstilling i norsk rett, jf. § 1.I § 2 fastsettes det at de konvensjonene og protokollenesom er nevnt i paragrafen, skal gjelde somnorsk lov i den utstrekning de er bindende for Norge.Ved vedtakelsen var EMK, SP og ØSK med de protokolleneNorge hadde ratifisert, nevnt i § 2. Menneskerettslovenvar altså begrenset til de FN-konvensjonenesom inngår i Det internasjonale menneskerettighetscharteretog EMK. Under Stortingetsbehandling av lovforslaget mente imidlertid et flertalli Justiskomiteen at også barnekonvensjonen ogkvinnediskrimineringskonvensjonen burde innlemmesi menneskerettsloven, og ba regjeringen kommemed forslag om det. I dag er også disse konvensjoneneomfattet av loven.I lovens § 3 heter det at bestemmelsene i konvensjonerog protokoller som er nevnt i § 2, ved motstridskal gå foran bestemmelsene i annen lovgivning.Forrangsregelen i menneskerettsloven § 3 gjør detklart at i de tilfellene hvor domstoler og forvaltning –etter å ha tolket den norske loven og en konvensjonsbestemmelsesom er omfattet av menneskerettsloven– skulle komme til at det foreligger motstrid mellombestemmelsene, skal de la konvensjonsbestemmelsengå foran norsk lov på det aktuelle o<strong>mr</strong>åde.Høyesterett har etter hvert behandlet flere sakerhvor det har vært spørsmål om å fravike det somellers følger av norsk lov under henvisning til menneskerettslovensforrangsregel. I den forbindelse harHøyesterett måttet ta stilling til hvordan den skal gåfrem for å fastlegge menneskerettighetskonvensjonenesinnhold, og hvordan den skal forholde seg der deter tvil om forståelsen av konvensjonsbestemmelsen.I Rt. 2005 s. 833 avsnitt 45–47 oppsummerer Høyesterettsin praksis når det gjelder anvendelsen avbestemmelser i EMK:«… ved anvendelse av reglene i EMK skal norskedomstoler foreta en selvstendig tolking av konvensjonen.Herunder skal de benytte samme metodesom EMD. Norske domstoler må således forholdeseg til konvensjonsteksten, alminnelige formålsbetraktningerog EMDs avgjørelser. Det er likevel i førsterekke EMD som skal utvikle konvensjonen. Ogdersom det er tvil om forståelsen, må norske domstolerved avveiningen av ulike interesser eller verdier
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 33kunne trekke inn verdiprioriteringer som ligger tilgrunn for norsk lovgivning og rettsoppfatning.Vår sak gjelder en lovbestemmelse som byggerpå en klar og sterk norsk lovgivervilje, og som etterordlyden ikke gir grunnlag for tolkingstvil eller innskrenkendefortolkning. Som uttalt i Rt. 2000 side996 bør norske domstoler som alminnelig regel ikkelegge inn sikkerhetsmarginer mot at Norge dømmesfor konvensjonsbrudd. Det innebærer at domstoleneikke skal tilsidesette annen norsk lovgivning i størreutstrekning enn det som følger av EMK etter den tolkingsmetodesom jeg har redegjort for.Og jeg legger til: Ved tvil om betydningen avEMDs avgjørelser vil det ha vekt om saksforholdetkan jevnføres med det som foreligger til avgjørelse inorsk rett. Vår sak gjelder en bestemmelse som vi iNorge antagelig står alene om å ha. At det ikke finnespraksis fra EMD om dette spørsmålet, må ses på dennebakgrunn og utelukker ikke at det kan trekkes bindendeslutninger fra EMDs praksis til vår sak.» 37I Rt. 2008 s. 1764 oppsto spørsmålet om gjennomslagskraftenav uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité,som er den uavhengige ekspertkomiteensom overvåker statenes oppfølging av SP. Førstslo Høyesterett fast at på bakgrunn av forarbeidene tilmenneskerettsloven vil en konvensjonstolking foretattav FNs menneskerettighetskomité ha «betydelig»vekt som rettskilde. 38 Høyesterett støttet seg også påde tidligere betraktningene i Rt. 2005 s. 833, referertovenfor, om forholdet mellom norsk lov og SP. 39 Vedfastleggelsen av normens innhold vil domstoleneikke være bundet av lovgivers tolkning, men skalforeta en selvstendig tolking av konvensjonene. Deskal forholde seg til konvensjonsteksten, alminneligeformålsbetraktninger og konvensjonsorganenesavgjørelser. De vil imidlertid ikke legge inn en sikkerhetsmarginfor å unngå at de internasjonale organenekonstaterer at Norge har krenket konvensjonene.Skulle det oppstå tvil om forståelsen av deinternasjonale normene, vil norske domstoler vedavveiningen av ulike interesser eller verdier kunnetrekke inn verdiprioriteringer som ligger til grunn fornorsk lovgivning og rettsoppfatning.I enkelte saker har Høyesterett kommet til at detsom ellers ville følge av norsk lov, måtte settes tilside under henvisning til menneskerettighetskonvensjonene.Blant annet har Høyesterett konkludert medat uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 innebærerat straffelovens bestemmelse om at villfarelse ombarnets alder ikke fritar for straff for seksuell omgangmed noen under 14 år, ikke kan anvendes etter sin37.Se også Jens Edvin A. Skoghøy, Høyesteretts bruk av menneskerettskonvensjonersom rettskilde før og etter menneskerettsloven,i boken Festskrift til Carsten Smith, 2002 s.733-761, særlig s. 760-761.38.Se Rt. 2008 s. 1764 avsnitt 76-81. I Rt. 2009 s. 1261 avsnitt44 uttaler Høyesterett seg om den rettskildemessige vektenav generelle kommentarer fra FNs barnekomité.39.Se Rt. 2005 s. 833 avsnitt 45-47.ordlyd. 40 Under henvisning til retten til to-instansbehandlingi SP artikkel 14 har Høyesterett krevd atlagmannsretten begrunner ankenektelser, selv omstraffeprosessloven lest isolert ikke krever slikbegrunnelse. 41 Og under henvisning til forbudet motdobbelt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel4 har Høyesterett avvist straffeforfølgning for overtredelseav ligningsloven, siden tiltalte tidligere varilagt forhøyet tilleggsskatt for samme forhold. 42Også i mange andre saker har menneskerettighetenehatt betydning for resultatet.Forrangsregelen har bidratt til den sterke stillingenmenneskerettskonvensjonene har fått i norsk rett.I tillegg til å fjerne tvil om hvordan eventuelle motstridssituasjonerskal håndteres, gir den et sterkt signalom konvensjonenes betydning. Dette gjelder selvom forrangsregelen ikke har annen status enn lov, ogdermed kan oppheves ved lovvedtak om Stortingetskulle ønske det. Det har så langt ikke vært aktuelt.6.3 Andre lover som viser til menneskerettighetskonvensjonerDet er ikke bare menneskerettsloven som harbestemmelser av betydning for menneskerettskonvensjonenesinternrettslige stilling.Diskrimineringsloven § 2, som ble vedtatt i 2005,gir FNs rasediskrimineringskonvensjon status somnorsk lov. Siden rasediskrimineringskonvensjonenikke er omfattet av forrangsregelen i menneskerettsloven,må en eventuell motstridssituasjon løses ut fravanlige tolkningsprinsipper, hvor man også må sehen til Grunnloven § 110c. Det er ikke sikkert forskjelleni gjennomslagskraft mellom denne og konvensjonenei menneskerettsloven i realiteten blir såstor. Men dette spørsmålet har ikke vært reist i noensak for Høyesterett.Finnmarksloven fra 2005 bestemmer i § 3 atloven gjelder med de begrensninger som følger avILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk iselvstendige stater. Videre heter det at loven skalanvendes i samsvar med folkerettens regler omurfolk og minoriteter og bestemmelser i overenskomstermed fremmede stater om fisket i grensevassdragene.ILO-konvensjonen og andre folkerettsreglerom urfolk og minoriteter har altså forrang på dennelovens o<strong>mr</strong>åde.Utlendingsloven fra 2008 fastsetter at loven skalanvendes i samsvar med internasjonale regler somNorge er bundet av når disse har til formål å styrkeindividets stilling. Menneskerettighetskonvensjoner40.Se Rt. 2005 s. 833.41.Se Rt. 2008 s. 1764.42.Se Rt. 2004 s. 1868. Høyesterett har senere truffet en rekkeavgjørelser med ulikt utfall om adgangen til å kombinerestraff og tilleggsskatt.
34 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>har altså forrang ved konflikt med utlendingslovensregler.En rekke lover fastsetter generelt at loven gjeldermed de begrensninger som følger av folkeretten elleroverenskomst med fremmed stat. Blant annet gjelderdet straffeloven, straffeprosessloven og tvisteloven.Dette innebærer at lovene ikke kan anvendes på enmåte som strider mot menneskerettighetskonvensjonerNorge er bundet av. På disse o<strong>mr</strong>ådene har Norgei realiteten innført såkalt sektormonisme.7. Menneskerettighetsvernet i andrekonstitusjoner7.1 Innledende bemerkningerDe fleste land har skrevne konstitusjoner sominneholder bestemmelser om menneskerettighetereller grunnleggende fri- og rettigheter. Variasjoneneer store – noen har bare et knippe rettigheter, andrestore kataloger, noen har kortfattede generellebestemmelser, andre detaljreguleringer. Utformingenberor blant annet på samfunnssystem, tradisjon og påtidspunktet for vedtakelsen.Det er ikke gitt at det er samsvar mellom omfangetav grunnlovsbeskyttelsen av menneskerettigheterog den faktiske stilling menneskerettighetene har i etland. Den faktiske beskyttelsen beror blant annet påhvordan lovgivningen for øvrig ivaretar menneskerettighetene,i hvilken grad det skjer en samvittighetsfullvurdering av relevante menneskerettigheterved forberedelsen av lover og forvaltningsvedtak, ogi hvilken grad private har rettslig og faktisk adgang tilå få prøvd påstander om menneskerettighetsbrudd fordomstolene.Ved vurderingen av hvordan individets grunnlovsverni Norge kan styrkes, er likevel studier avandre lands skrevne grunnlover av interesse, bådemed tanke på hvilke rettigheter som er ivaretatt,hvordan disse er utformet, og hvordan de er håndhevet.En sammenlignende oversikt over grunnlovsbeskyttelsenav menneskerettigheter i OECD-o<strong>mr</strong>ådetfinnes i en <strong>rapport</strong> utarbeidet i 2006 av MariusEmberland på oppdrag fra Stortingets utredningsseksjon.43 Emberlands <strong>rapport</strong> inneholder, foruten oversikterog sammenlikninger, også nyttige betraktningerom hvilke problemer man står overfor når ulike43.Se perspektiv 02/06 En sammenlignende oversikt overgrunnlovsbeskyttelsen av menneskerettigheter i OECD-o<strong>mr</strong>ådet,utgitt av Stortingets utredningsseksjon. De 30 OECDlandenesom er undersøkt er Australia, Belgia, Canada, Danmark,Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Island, Italia, Japan,Luxembourg, Mexico, Nederland, New Zealand, Norge,Polen, Portugal, Slovakia, Spania, Storbritannia, Sveits,Sverige, Sør-Korea, Tsjekkia, Tyrkia, Tyskland, Ungarn,USA og Østerrike.44.lands konstitusjoner skal sammenliknes. I punkt 7.2gjengis noen av funnene fra denne <strong>rapport</strong>en.For <strong>utvalg</strong>et har det vært naturlig å vie størst oppmerksomhettil konstitusjoner i land hvor rettssystemerog samfunnsforhold likner våre egne. Siden eneventuell grunnlovsreform i Norge skal ta sikte på åtilpasse Grunnloven til dagens forhold, har <strong>utvalg</strong>et itillegg konsentrert oppmerksomheten om nyeregrunnlover eller nyere reguleringer av menneskerettighetenei eldre grunnlover. Utvalget har derfor særligstudert grunnlovene i våre nordiske naboland,spesielt Finland, Island og Sverige, se den nærmereomtalen nedenfor. Men også andre lands konstitusjonerer vurdert nærmere og i noen grad trukket frem.Det gjelder særlig den tyske og den sveitsiske. Dessutenhar <strong>utvalg</strong>et sett nærmere på Charter of fundamentalrights i Den europeiske union (EU).7.2 Oversikt over menneskerettigheter iOECD-landenes konstitusjonerGjennomgående har OECD-landenes konstitusjonersærskilte kapitler eller deler som er reservertfor menneskerettigheter. For øvrig er det stor variasjoni hvor mange rettigheter som er nedfelt i konstitusjonene,og hvor detaljerte disse bestemmelsene er.En oversikt som ikke tar hensyn til ulike utformingerav bestemmelsene, viser følgende:Av de 30 OECD-landene som er undersøkt iEmberlands <strong>rapport</strong> har 28 grunnlovsfestet retten tilen rettferdig rettergang, frihet fra vilkårlig frihetsberøvelse,rett til privat- og familieliv, tanke- og trosfrihet,samt ytringsfrihet.Mellom 20 og 26 land har grunnlovsfestetbestemmelser om forbud mot tortur, diskrimineringsforbud,lovskrav på strafferettens o<strong>mr</strong>åde, rett tileiendom eller erstatning ved ekspropriasjon, bevegelsesfrihet,forenings- og forsamlingsfrihet, og retttil utdanning.Mellom 15 og 19 land har grunnlovsfestetbestemmelser om retten til liv, forbud mot tvangsarbeidog slaveri, retten til demokratiske valg, rett tilarbeid, rett til sosial trygghet, rett til kultur og vitenskap,samt næringsfrihet.Fjorten land har grunnlovsfestet bestemmelserom retten til en tilfredsstillende levestandard, og 11land har grunnlovsfestet retten til et sunt livsmiljø.Videre har 10 av OECD-landene grunnlovfesteturfolks rettigheter, og henholdsvis 5 og 2 land hargrunnlovsfestet retten til ferie/fritid og asylrettigheter.44 Det kan nevnes at Norge er blant de OECD-landenesom har grunnlovfestet færrest rettigheter.Se Perspektiv 02/06, punkt 3.6.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 357.3 Nærmere om konstitusjonene i de nordiskeland, Tyskland og Sveits7.3.1 DANMARKDanmarks Grundlov ble vedtatt 5. juni 1953. Ioppbygning, ideologisk innhold og formulering erden helt overveiende identisk med den første demokratiskeforfatningen i Danmark, Junigrundloven fra1849. I tillegg til å være en samling regler er den danskegrunnloven også et nasjonalt symbol på linje medflagget og riksvåpenet.I forbindelse med Junigrundlovens 150-årsjubileumi 1999 ble det reist spørsmål om det burde gjennomføresen grunnlovsreform, blant annet for åomformulere de grunnleggende fri- og rettigheter.Tilløpene til initiativ ble imidlertid ikke fulgt opp.Dette har blant annet sammenheng med at det ermeget vanskelig å endre den danske grunnloven, jf.§ 89. Denne bestemmelsen krever bl.a. at 40 prosentav samtlige velgere stemmer for endringen ved folkeavstemning.Selv om den danske grunnloven ble til etter vedtakelsenav både Verdenserklæringen om menneskerettigheterog EMK, er den i liten grad preget av deinternasjonale bestemmelsene om menneskerettigheter.For eksempel mangler den danske grunnlovenbestemmelser om forbud mot tortur, forbud mot tilbakevirkendestraffelover, forbud mot slaveri, forbudmot dødsstraff og likestilling mellom kvinner ogmenn. Den har imidlertid bestemmelser om religionsfrihetog om domstolenes uavhengighet. Viderefastsetter den danske grunnloven den personlige frihetensukrenkelighet, boligens ukrenkelighet, eiendomsrettensukrenkelighet, begrensninger i adgangentil å innskrenke ervervsfriheten, målet om at alleskal kunne forsørge seg ved arbeid, rett til hjelp fradet offentlige der dette ikke er mulig (sosial trygghet),rett til gratis folkeskole, ytringsfrihet, foreningsfrihetog forsamlingsfrihet.Domstolenes kompetanse til å prøve loversgrunnlovsmessighet fremgår ikke av grunnloven,men ble fastslått av den danske Højesteret i 1920, oger siden blitt alminnelig anerkjent. Danske domstolerhar imidlertid vært meget tilbakeholdne med åbenytte denne prøvingsretten, og eneste gang dendanske Højesteret har underkjent en lov som grunnlovsstridig,var i Tvind-saken i 1999. 45 Det kan likevelsynes som om domstolene i de senere år er innstiltpå å innta en noe mer aktiv rolle overfor lovgiver enntidligere, blant annet under påvirkning av den internasjonalemenneskerettighetskontrollen. 46Danmark inkorporerte EMK ved lov i 1992. 47Inkorporering av flere konvensjoner har vært vurdert,45.Se UfR 1999 841 H.46.Se Henrik Zahle (red), Grundloven – Danmarks RigesGrundlov med kommentarer, 2006 s. 85.men er så langt avvist. 48 Inkorporeringen av EMK haringen forrangsregel, men den har ledet til at Højestereti flere saker har kommet til resultater som avvikerfra det som tidligere ble ansett for å være rettsoppfatningeni landet. Det er likevel en forutsetning i danskrett at det er EMD som skal videreutvikle EMK. Danskedomstoler skal ikke ligge i forkant av EMD for åsikre at Danmark ikke blir dømt i Strasbourg. 497.3.2 SVERIGESverige har fire lover som anses å utgjøre densvenske konstitusjonen. Dette er Successionsordningen,Tryckfrihetsförordningen, Yttrandefrihetsgrundlagenog Regeringsformen. Det er særlig Regeringsformensom er av interesse for menneskerettighetene.Den trådte i kraft i 1975, men har senere værtendret en rekke ganger for å styrke vernet om individenesfri- og rettigheter. Den siste endringen fant stedi 2010, med ikrafttredelse 1. januar 2011. 50Regeringsformens 2. kapittel har overskriften«Grundläggande fri- och rättigheter». Disse er deltinn i opinionsfrihetene (ytringsfrihet, informasjonsfrihet,møtefrihet, demonstrasjonsfrihet, foreningsfrihetog religionsfrihet), bestemmelser som beskytterden personlige integritet og bevegelsesfrihet(blant annet forbud mot dødsstraff, kroppsstraff, tortur,frihetsberøvelse, landsforvisning av statsborgereog fratakelse av statsborgerskap), rettssikkerhetsgarantierog bestemmelser som beskytter mot diskriminering(på grunnlag av hudfarge, seksuell legningeller kjønn). Videre beskyttes retten til å bruke fagligekampmidler, eiendomsretten og allemannsretten,opphavsretten og næringsfriheten. Barns rett til gratisskolegang og forskningens frihet er også beskyttet.Etter disse rettighetsbestemmelsene fastsetter19 § at lov eller annen forskrift ikke får «meddeles»i strid med Sveriges forpliktelser etter EMK. EMK erfor øvrig også inkorporert i svensk rett gjennom lov. 51Paragrafene 20 til 25 inneholder bestemmelserom begrensninger i de nevnte fri- og rettigheter. Detbestemmes hvilke rettigheter som kan begrenses,hvilke formål som kan berettige begrensninger, ogdet foreskrives en særskilt fremgangsmåte for loversom begrenser fri- og rettighetene. Blant annet må etslikt lovforslag hvile i minst tolv måneder dersom det47.Se lov nr. 285 av 29. april 1992 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,hvor det slås fast at bestemmelsenei EMK med tilleggsprotokoller «gælder her i landet», jfbet. 1220/1991.48.Se for eksempel omtale i Ot.prp. nr. 93 (2008-2009) s. 17.49.Se Henrik Zahle (red), Grundloven – Danmarks RigesGrundlov med kommentarer, 2006 s. 18-20.50.I SOU 2008: 125 s. 387 flg. finnes oversikt over utviklingen.51.Se Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna. Loven fastsetter at konvensjonen og protkoll1, 4, 6, 7 og 13 gjelder som lov i landet.
36 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>kreves av fem sjettedeler av representantene i Riksdagen.Det gis også særskilt hjemmel til å begrenseenkelte av rettighetene for andre enn svenske statsborgere.De sosiale rettigheter har en beskjeden plass ikapittelet om grunnleggende fri- og rettigheter. I stedeter de omtalt i 1. kapittel 2 § om «Statsskicketsgrunder». Bestemmelsen åpner med å slå fast atoffentlig myndighet skal utøves med respekt for allemenneskers likeverd og for den enkeltes frihet ogverdighet. I annet ledd slås det fast at den enkeltespersonlige, økonomiske og kulturelle velferd skalvære et grunnleggende mål for all offentlig virksomhet,og at det offentlige særlig skal trygge retten tilarbeid, bolig og utdannelse, samt virke for sosialomsorg og trygghet og for gode forutsetninger forhelse. Av de følgende to ledd fremgår at det offentligehar plikt til å fremme en utvikling som leder til etgodt miljø, virke for at demokratiets ideer blir veiledendei alle deler av samfunnslivet, og verne denenkeltes privatliv og familieliv. Etter dette følger etledd som pålegger det offentlige å virke for at allemennesker skal kunne oppnå delaktighet og likestillingi samfunnet, og for at barns rettigheter ivaretas.Det offentlige skal motvirke diskriminering av menneskerpå grunnlag av omstendigheter som gjelderden enkelte som person. Til slutt slås det fast at samefolketsog etniske, språklige og religiøse minoritetersmuligheter til å beholde og utvikle et eget kultur- ogsamfunnsliv, skal fremmes. Denne paragrafen ansesikke å gi rettigheter til den enkelte.Regeringsformen har i tillegg bestemmelser omforhånds- og etterkontroll med lovers grunnlovsmessighet:Forhåndskontrollen utøves av et «lagråd»bestående av dommere eller pensjonerte dommerefra de to høyeste domstolene (Högsta domstolen ogHögsta förvaltningsdomstolen). Disse gransker lovforslag,blant annet slike lovforslag som begrenser degrunnleggende fri- og rettigheter i 2. kapittel, seRegeringsformen 8. kapittel 21 § og 22 §. Bestemmelsenble endret ved 2010-reformen. 52Etterhåndsprøvning skjer ved domstolskontroll iforbindelse med konkrete rettssaker. Domstolenesprøvingsrett har vært anerkjent i svensk rett siden1930-tallet, men først ved en dom fra Högsta domstoleni 1964 ble det klart at domstolene kunne prøveikke bare forskrifter, men også lover. I 1979 ble prøvingsrettengrunnlovsfestet i Regeringsformen, se11. kapittel 14 §. Bestemmelsen fastsetter i førsteledd at hvis en offentlig myndighet finner at en loveller forskrift er i strid med grunnlov eller en annenoverordnet bestemmelse, skal loven eller forskriftenikke anvendes.52.Se Prop. 2009/10:80 s. 142 flg.Før reformen i 2010 bestemte 14 § annet ledd atdomstolene bare kunne unnlate å anvende en forskriftbesluttet av Riksdagen eller regjeringen dersom feilenvar åpenbar. Dette var en kodifisering av tidligeredomstolspraksis. Ved 2010-reformen ble prøvingsrettenstyrket ved at åpenbarhetskravet ble erstattetav en påminnelse om at Riksdagen er å betrakte somkonstitusjonens fremste tolker, samtidig som det gjørestydelig at de politiske beslutningene i en rettsstater bundet av visse begrensninger. Begrunnelsen forreformen var dels et ønske om å harmonisere prøvingsrettenmed den prøvingsretten som gjelder forEU-charteret og EMK. Da følger det av prinsippetom EU-rettens forrang at svenske domstoler skal ladisse bestemmelsene gå foran svenske nasjonalebestemmelser, selv om motstriden ikke er åpenbar. 53I begrunnelsen for reformen ble det også fremholdt atdet er av særskilt betydning at Regeringsformensregler om sentrale fri- og rettigheter fullt ut får gjennomslagi rettsanvendelsen. Videre ble det vist til atdet kan være vanskelig å forene forpliktelsen etterEMK med et krav om åpenbarhet for å tilsidesette enlov eller forordning som er i strid med konvensjonen.Regjeringen var ikke beky<strong>mr</strong>et for at denne endringenville lede til at domstolene skulle komme til åtreffe politiske beslutninger.7.3.3 ISLANDIslands grunnlov er fra 1944. Ved vedtakelsen vargrunnlovsbestemmelsene om grunnleggende rettigheteri hovedsak de samme som i den første islandskegrunnloven av 1874, som igjen var identisk med detilsvarende bestemmelsene i den danske grunnloven.I 1995 ble imidlertid disse bestemmelsene erstattet avet nytt kapittel. Formålet var å tilpasse grunnlovsbeskyttelsentil Islands folkerettslige menneskerettighetsforpliktelser.Det nye kapitlet om menneskerettigheter fra1995 omfatter prinsippet om likhet for loven og forbudmot diskriminering, bevegelsesfrihet, personligfrihet, forbud mot tortur og annen umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff, forbud mottvangsarbeid, forbud mot tilbakevirkende straffeloverog dødsstraff, rett til en rettferdig retterganginnen rimelig tid, frihet for inngrep i privatliv, hjemeller familieliv, beskyttelse av eiendomsrett,menings- og ytringsfrihet, religionsfrihet, foreningsogforsamlingsfrihet, rett til fritt å velge yrke, nødvendigbistand ved sykdom, uførhet mv. (sosialtrygghet), rett til utdanning, barns rett til beskyttelseog krav om at skattlegging skal være lovregulert.EMK ble samtidig inkorporert i lovgivningen i1994 og utgjør en viktig bakgrunn for tolkningen avden islandske grunnloven. 5453.Se Prop. 2009/10:80 s. 146-147.54.Lov 62/1994.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 37På Island har domstolene hatt prøvingsrett sidenbegynnelsen av 1900-tallet, og praktiseringen harskutt fart etter vedtakelsen av de nye menneskerettighetsbestemmelsenei 1995. I saker avgjort i tidsrommet2002–2008 har Islands høyesterett i snitt prøvdgrunnlovsmessigheten av lover i fire saker i året. I tilsammen ti saker har den islandske høyesterett funnetat loven var grunnlovsstridig. 55I kjølvannet av den islandske finanskrisen vedtokdet islandske Alltinget 16. juni 2010 en egen lov omnedsettelse av en grunnlovsforsamling. Grunnlovsforsamlingensoppgave var å forberede et forslag tilen ny og revidert grunnlov. Valg til grunnlovsforsamlingble holdt 27. november 2010, men ble 25. januar2011 kjent ugyldig av den islandske høyesterett. Den24. mars 2011 besluttet Alltinget å nedsette et grunnlovsrådbestående av de samme personer som blevalgt til grunnlovsforsamlingen i november. Grunnlovsrådetsinnstilling til Alltinget ble avsluttet31. juli 2011. I innstillingen er det foreslått å styrkemenneskerettighetskapitlet ytterligere, bl.a. ved å tainn retten til liv og retten til å leve et liv i verdighet. Itillegg er det foreslått å omtale kapitlet som «Menneskerettigheterog Naturen», samtidig som kapitletutfylles med bestemmelser til vern om islandsk natur.7.3.4 FINLANDFinlands Grundlag trådte i kraft 1. mars 2000.Kapitlet om grunnleggende fri- og rettigheter erimidlertid en videreføring av den tidligere grunnlovenskapittel II, som ble totalrevidert og trådte i kraft1. august 1995. 56Kapitlet om menneskerettigheter er sterkt inspirertav internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.Det omfatter bestemmelser om likhet og ikkediskriminering,retten til liv, personlig frihet og integritet,det strafferettslige legalitetsprinsipp, bevegelsesfrihet,beskyttelse av privatliv, religions- og samvittighetsfrihet,ytringsfrihet og offentlighet, forsamlings-og foreningsfrihet, stemmerett og rett til innflytelse,eiendomsbeskyttelse, kulturelle rettigheter(herunder rett til utdanning og trygging av vitenskapens,kunstens og den høyeste utdanningens frihet),rett til eget språk og egen kultur, næringsfrihet og retttil arbeid, rett til sosial trygghet, ansvar for miljøet ogrett til en rettferdig rettergang innen rimelig tid.Bestemmelsene i den finske grunnloven skal tolkesi harmoni med menneskerettighetsforpliktelsene, mengir delvis en bedre beskyttelse enn konvensjonene.55.Se Ragnhildur Halgadottir, Status Presens – Judicial Reviewin Iceland, Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter nr. 2:2009, s. 188 flg.56.RP 1/1998 rd s. 79. Det ble foretatt noen mindre språkligeendringer i den svenske teksten, og bestemmelsene fikkoverskrifter.Den finske grunnloven fra 1919 ble tolket slik atdomstolene ikke hadde rett til å tilsidesette en lovsom stridende mot grunnloven. 57 Til gjengjeld haddeFinland en egen komité i nasjonalforsamlingen –Riksdagens grundlagsutskott – som foretok en forhåndsvurderingav lovers grunnlovsmessighet.Grundlagsutskottets funksjon og rolle er videreførtmed den nye grunnloven. I tillegg er utskottet ogsågitt kompetanse til å vurdere om lovene er i overensstemmelsemed internasjonale menneskerettighetskonvensjoner,jf. 74 §. Utskottet er sammensatt avparlamentarikere, men er uavhengig av partigruppenei Riksdagen. Før det treffes avgjørelse i utskottet,vil det normalt bli hentet inn vurderinger og synspunkterfra andre, særlig fra personer i det akademiskemiljø. Finner utskottet at et lovforslag stridermot grunnloven eller menneskerettighetskonvensjoner,vil lovforslaget bli sendt tilbake til regjeringen.Inkorporeringen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner,særlig EMK, som ble ratifisertog inkorporert ved lov i 1990, har etter hvert endretsynet på overprøving av lover i Finland. Konvensjoneneble som regel inkorporert ved lov, og det var daanerkjent at de også fikk forrang fremfor eldre lovgivning.Domstolene kunne dermed prøve om disselovene var i overensstemmelse med konvensjonene.Ved tilslutningen til EU i 1995 fikk finske domstoleri tillegg myndighet til å prøve om nasjonale lover vari overensstemmelse med EU-retten – noe som ogsågjelder nye lover. Dermed fikk domstolene utvidetprøvingskompetanse ved tilslutningen til internasjonalekonvensjoner.Resultatet av denne utviklingen ble vedtakelsenav 106 § i den nye Grundlagen fra 2000. Bestemmelsenfastsetter at dersom anvendelse av en lovbestemmelsei en sak åpenbart strider mot grunnloven, skaldomstolen gi grunnlovsbestemmelsen forrang. Detble imidlertid klart forutsatt at den forhåndskontrollensom foretas av grundlagsutskottet, fortsatt skalvære den primære kontrollmekanismen. 58 Det blesamtidig presisert at det vanskelig kan tenkes at enlov åpenbart er i strid med grunnloven eller de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene dersomgrundlagsutskottet har vurdert den og kommet til atdet ikke foreligger slik motstrid. Åpenbarhetskravetinnebærer dermed en forutsetning om at det sværtsjelden ville være aktuelt å anvende forrangsregelen,noe domstolene har forholdt seg lojalt til. 5957.Se for eksempel RP 1/1998 rd s. 163.58.RP 1/1998 rd s. 16359.I perioden 2000-2009 var det bare fire saker vedrørende§ 106, se Tuomas Ojanen, From Constitutional Peripherytowards the Center – Transformations of Judicial Review inFinland, Nordisk tidsskrift for menneskerettigheter 2:2009s. 205.
38 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Riksdagen har pr. i dag til behandling flere forslagtil endringer av den finske Grundlagen. 60 Bareett forslag gjelder de bestemmelser som er omhandlether. Det er spørsmålet om adgangen til å fravike degrunnleggende fri- og rettigheter ved unntakstilstandbør utvides.7.3.5 TYSKLANDDen tyske grunnloven (Grundgesetz) ble vedtatti Forbundsrepublikken Tyskland i 1949. I 1990 bledette grunnloven for det samlede Tyskland.Grunnloven kapittel I inneholder grunnleggenderettigheter (Grundrechte). Det fastsettes at disse binderlovgiver, den utøvende makt og domstolene (Art.1). Kapitlet har videre bestemmelser om menneskeverdetsukrenkelighet, retten til fri utfoldelse av personligheten,rett til liv, personlig frihet og fysisk integritet,likhet for loven, like rettigheter for menn ogkvinner og forbud mot å favorisere eller diskriminerenoen på grunnlag av avstamning, rase, språk, herkomst,tro, religiøse eller politiske meninger. Viderehar kapitlet bestemmelser om religionsfrihet, ytringsfrihet,kunstens, vitenskapens og forskningens frihet,beskyttelse av ekteskap og familie, rett for foreldre tilå bestemme om barna skal ha religiøs opplæring iskolen, rett til å etablere privatskoler på visse vilkår,forsamlingsfrihet, foreningsfrihet, respekt for at korrespondanseog telekommunikasjon er privat, bevegelsesfrihet,frihet til å velge yrke og arbeidsplass,forbud mot tvangsarbeid, hjemmets ukrenkelighet,eiendomsrettigheter, tyskeres rett til statsborgerskapog til ikke å bli utlevert til fremmed stat, rett til asylfor politisk forfulgte og rett til å henvende seg til etkompetent organ eller lovgiver med anmodningereller klager.I tillegg har kapittel I en bestemmelse om verneplikt,om misbruk av rettigheter, og om innskrenkningav rettighetene. Det fastsettes her blant annet aten innskrenkning ikke kan gripe inn i rettighetenesgrunnleggende innhold («Wesensgehalt»).Kapittel II åpner med en artikkel som slår fast atTyskland er «ein demokratischer und sozialer Bundesstaat».Forfatningsdomstolen har lagt til grunn atsosialstatklausulen og det grunnleggende menneskeverdprinsippetinnebærer en rett for individet til enlevestandard som tilsvarer et eksistensminimum.Kapittel IX om domstolene har bestemmelser omden føderale forfatningsdomstolen, som skal tolkegrunnloven dersom det oppstår tvist om rettighetenesomfang eller myndighetenes plikter. I slike tilfellerskal saken stanses ved den ordinære domstolen ipåvente av forfatningsdomstolens avgjørelse.60.Se RP 60/2010.I samme kapittel fastsettes det at dommere skalvære uavhengige, at dødsstraff er forbudt, at straffbare kan idømmes på grunnlag av lov som gjelder pågjerningstidspunktet, og at en handling ikke kanstraffes mer enn én gang etter de generelle straffelover.Videre fastsettes vilkår for frihetsberøvelse ogrettigheter for frihetsberøvede.7.3.6 SVEITSDen sveitsiske grunnloven er vedtatt i 1999. DelII inneholder tre kapitler om henholdsvis grunnrettigheter,borgerrettigheter og sosiale mål.Kapitlet om grunnrettigheter åpner med å fastslåat menneskets verdighet skal respekteres og beskyttes.Deretter følger prinsippet om likhet for loven ogforbud mot diskriminering, herunder like rettigheterfor menn og kvinner. Det fastsettes også at tiltak forå fjerne ulemper for personer med nedsatt funksjonsevneskal lovfestes. Det heter videre at enhver har retttil å bli behandlet av myndighetene uten vilkårlighet.Likeså har barn og unge krav på spesiell beskyttelseav sin integritet og tiltak som kan fremme deresutvikling. Alle som er ute av stand til å sørge for segselv, har rett til slik hjelp og bistand som er uunnværligfor å leve et verdig liv. Enhver har rett til respektfor sitt privatliv og skal beskyttes mot misbruk avpersonopplysninger. Retten til å gifte seg og stiftefamilie er garantert. Det samme er religions- og samvittighetsfriheten,ytringsfrihet og retten til fritt åmotta og spre alminnelig tilgjengelig informasjon.Medienes frihet er garantert, og sensur er forbudt.Språklig frihet er garantert. Det samme er rett til tilstrekkeligog gratis grunnskole. Kunstens, forskningensog undervisningens frihet er garantert, og ogsåforsamlings- og foreningsfriheten.Videre har sveitiske borgere rett til å bosette seghvor de vil i landet og til å reise inn og ut av Sveits.De kan heller ikke utvises, og bare utleveres hvis desamtykker. Flyktninger kan ikke sendes til en stathvor de er forfulgt, og ingen må sendes med tvang tilen stat hvor de er truet av tortur eller andre former forgrusom eller umenneskelig behandling eller straff.Eiendomsretten er garantert, og ekspropriasjon og tilsvarendeinngrep skal erstattes fullt ut. Næringsfrihetener også garantert. Arbeidstakere og arbeidsgiverehar rett til å organisere seg for å beskytte sine interesser,og streik og lockout er tillatt hvis de ikke krenkerfredsplikt. Visse grupper kan likevel forbys å streike.Det følger videre at alle har rett til rettferdigbehandling i rettergang og dom innen rimelig tid.Partene i en rettssak har rett til å bli hørt, og enhversom mangler nødvendige midler, har rett til gratisrettshjelp såfremt ikke søksmålet synes å være utenmulighet til å føre frem. I den grad det er nødvendigfor å beskytte sine rettigheter har man også rett til fri
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 39sakførsel. Alle har rett til å få rettstvister avgjort veden uavhengig og upartisk domstol. Ekstraordinæredomstoler er forbudt. Alle som blir saksøkt, har retttil å få saken avgjort ved sitt hjemting hvis ikke lovenfastsetter et annet verneting. Rettergangen er offentligmed mindre loven gjør unntak. Frihetsberøvelsekan bare finne sted i lovbestemte tilfeller, og frihetsberøvedeskal umiddelbart informeres om grunnen tilfrihetsberøvelsen og om sine rettigheter i et forståeligspråk. Alle frihetsberøvede har til enhver tid tilgangtil domstolene, som avgjør frihetsberøvelsens lovlighet.Uskyldspresumsjonen, rett til å forberede sitt forsvarog rett til å anke er også grunnlovfestet.Videre kan enhver henvende seg til myndigheteneog få sin klage behandlet. Politiske rettigheter ergarantert. Grunnrettighetene skal gjennomføres gjennomhele rettssystemet. Alle som utøver myndighet,er forpliktet til å bidra til rettighetenes gjennomføring.Myndighetene skal også sørge for at rettighetenegjelder i privat virksomhet. Begrensninger igrunnrettighetene må være lovfestet, rettferdiggjortav offentlige interesser eller for å beskytte andres rettigheter,være forholdsmessige, og ikke gripe inn irettighetenes kjerne.Den sveitsiske grunnloven inneholder ellers egnekapitler om sosiale mål og om politiske rettigheter.Domstolene har prøvingsrett i Sveits, men det erikke adgang til å sette føderale lover til side somgrunnlovsstridige.7.4 EUEUs unionstraktat fastsetter nå at verdigrunnlagetfor EU blant annet bygger på respekt for menneskerettighetene,se artikkel 2, som lyder:«The Union is founded on the values of respectfor human dignity, freedom, democracy, equality, therule of law and respect for human rights, includingthe rights of persons belonging to minorities. Thesevalues are common to the Member States in a societyin which pluralism, non-discrimination, tolerance,justice, solidarity and equality between women andmen prevail.»Videre fastsetter unionstraktaten at Charter offundamental rights er rettslig bindende, at EU skalslutte seg til EMK, samt at de menneskerettighetenesom er garantert av EMK og følger av konstitusjonelltradisjon felles for medlemsstatene, skal utgjøregenerelle prinsipper for EU:«1. The Union recognises the rights, freedomsand principles set out in the Charter of FundamentalRights of the European Union of 7 December 2000,as adapted at Strasbourg, on 12 December 2007,which shall have the same legal value as the Treaties.The provisions of the Charter shall not extend inany way the competences of the Union as defined inthe Treaties.The rights, freedoms and principles in the Chartershall be interpreted in accordance with the generalprovisions in Title VII of the Charter governing itsinterpretation and application and with due regard tothe explanations referred to in the Charter, that set outthe sources of those provisions.2. The Union shall accede to the European Conventionfor the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms. Such accession shall not affectthe Union’s competences as defined in the Treaties.3. Fundamental rights, as guaranteed by the EuropeanConvention for the Protection of HumanRights and Fundamental Freedoms and as they resultfrom the constitutional traditions common to theMember States, shall constitute general principles ofthe Union’s law.»EUs Charter inneholder ikke bare rettigheter sommotsvarer dem som finnes i EMK, men inneholderogså økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.Rettighetene er selvstendig utformet. Der de korresponderermed EMK, skal de tolkes på samme måtesom EMK, såfremt de ikke gir en mer omfattendebeskyttelse, jf. artikkel 52 nr. 3. Dette kan være noeav forklaringen på at bestemmelsene i Charteret oftehar en knappere utforming enn bestemmelsene iEMK.Charteret retter seg både mot EU-institusjoneneog medlemsstatene når disse gjennomfører EU-rett,jf. artikkel 51. Charteret legger altså de sammebegrensningene som en grunnlov på EU-landene nårdisse implementerer EUs regelverk. 61Del III Generelle problemstillinger8. InnledningI denne delen behandles tverrgående problemstillinger,i den forstand at de ikke relaterer seg til én rettigheteller én enkeltbestemmelse. Det har like fulltvært nødvendig å ta stilling til disse problemstillingenefor å gi velbegrunnede svar på de spørsmålmandatet reiser.I første omgang har <strong>utvalg</strong>et valgt å knytte noenkommentarer til uttrykket «menneskerettigheter», jf.kapittel 9. Dernest har <strong>utvalg</strong>et vurdert og tatt stillingtil hvorvidt det bør gjennomføres en revisjon avGrunnloven, der de eksisterende rettighetsbestemmelsenei Grunnloven revideres og suppleres medflere rettighetsbestemmelser. Dette har <strong>utvalg</strong>et vurderti kapittel 10. Denne vurderingen er fulgt opp ikapittel 11 med en vurdering av hvilke rettigheter61.Charteret gjelder i utgangspunktet ikke for statene i EØS.EFTA-domstolen har imidlertid uttalt at EØS-avtalen skaltolkes i lys av grunnleggende rettigheter, og at EMK ogdommer fra EMD er viktige kilder for å avgjøre rekkeviddenav disse, se sak E-2/03 Asgeirsson.
40 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>som er de «sentrale» eller «allmenngyldige», slikmandatet forutsetter.Et viktig hensyn eller parameter ved vurderingenav hvordan menneskerettighetene i Grunnloven kanstyrkes, vil være utformingen og tolkningen av dengenerelle menneskerettighetsbestemmelsen i Grunnloven§ 110c, eventuelt i kombinasjon med øvrigeendringer. Den generelle menneskerettighetsbestemmelsen,og forslag til endringer i bestemmelsen, vilderfor bli nærmere redegjort for i kapittel 12.Dernest reiser <strong>utvalg</strong>et spørsmål om forslag tilflere konkrete rettighetsbestemmelser i Grunnlovenbør etterfølges av en generell bestemmelse om hvilkevilkår som må være oppfylt for å begrense disse rettighetene.Dette er problemstillinger som vil bli nærmerebehandlet i kapittel 13.Sentralt for spørsmålet om styrking av menneskerettighetenei Grunnloven er hvordan disse rettighetenehåndheves og kontrolleres. Særlig reisesspørsmål om eventuell grunnlovsfesting av domstoleneskontroll med grunnlovsmessigheten av lover ogforvaltningens avgjørelser. Tilsvarende vil tolkningenav rettighetene i Grunnloven være viktig for hvoromfattende det reelle menneskerettighetsvernet vilvære i fremtiden. Disse problemstillingene vil blibehandlet i kapittel 14 og kapittel 15.I noen grad vil særlige regler om konstitusjonellnødrett og derogasjon kunne begrense og svekkeindividenes rettigheter i spesielle situasjoner. Når detbør være adgang til å gjøre unntak fra menneskerettigheteneut fra en nasjonal krise- eller krigstilstand,og hvorvidt det bør utformes en egen bestemmelseom dette i Grunnloven, vil bli nærmere behandlet ikapittel 16.Avslutningsvis vil <strong>utvalg</strong>et i del III peke på tohovedmodeller for hvordan rettighetsvernet kan skrivesinn i Grunnloven, jf. kapittel 17.9. Hva menes med menneskerettigheter?9.1 Innledende bemerkningerBetegnelsen «menneskerettigheter» er for førstegang gitt en sentral stilling i den franske menneskerettighetserklæringenfra 1789.I de senere årene synes uttrykket å ha blitt en delav dagligtalen. Det er en økende tendens i samfunnettil at menneskerettighetene påberopes til støtte forulike krav rettet mot både offentlige og private parter.I noen grad er dette et tegn på økt kunnskap og øktbevissthet omkring de rettighetene man faktisk har,mens man i andre tilfeller kan se at «menneskerettighetene»benyttes som et retorisk grep i forsøket på ågi egne argumenter større tyngde. I de sistnevnte tilfellerer det egentlig ikke tale om menneskerettigheteri rettslig forstand, men snarere subjektive vurderingereller politiske oppfatninger. Av og til kan detlikevel oppstå tvil om man har å gjøre med menneskerettigheteri egentlig forstand, eller med en typepolitisk argumentasjon. Dersom betegnelsen «menneskerettigheter»benyttes både i tide og utide, vildette kunne bidra til å svekke de egentlige rettighetene.I inneværende kapittel vil det derfor bli gjort redefor hvordan menneskerettighetsbegrepet har utvikletseg over tid, og hvordan uttrykket er å forstå som etrettslig begrep i dag.9.2 Ulike tilnærminger til forståelsen avmenneskerettigheter9.2.1 EN KORT HISTORISK OVERSIKTHistorisk har menneskerettigheter vært forståttpå mange måter. Som Erik Møse skriver i boken«Menneskerettigheter», finnes det «ikke én, menflere ideer om menneskerettighetene. Nærmere presiseringerkan søkes i idéhistorien, filosofi, religion,etikk og politikk». 62I svært grove trekk kan man se for seg en inndelingi fire ulike tilnærminger. Innenfor rammen avdenne grovinndelingen finnes et spekter med ulikevarianter av hvordan menneskerettigheter har værtbegrunnet og fortsatt begrunnes, både nasjonalt oginternasjonalt.Én tilnærming, som gjerne har vært karakterisertsom naturrettslig, kan føres tilbake til antikkens Hellasog til Romerriket. Et utgangspunkt for forståelsenav menneskerettigheter, eller rettslig vern om individene,er at menneskene er skapt like, og at de er ibesittelse av et eget og ukrenkelig menneskeverd(«human dignity»). Menneskerettighetene er såledespre-politiske, i den forstand at de ikke er gitt av politikeretil folket, men kan erkjennes gjennom denmenneskelige fornuft. Konsekvensen av dette er atmenneskerettighetene står over politikken, der likhetsidealetog menneskeverdet ikke kan krenkes utenat de politiske makthavere overskrider sin legitimekompetanse.En annen tilnærming, men også med røtter i eldrenaturrettslige tenkning, vokste frem under opplysningstidenskamp mot den eneveldige fyrstemakten.Utgangspunktet var fortsatt at alle mennesker er fødtfrie og like, men i tillegg ble det fremhevet at statenslegitime makt var basert på en samfunnskontraktmellom stat og individ. Innenfor rammen av samfunnskontraktenvar det antatt at noen rettigheter ikkekunne overdras til makthaverne, og gjennom disserettighetene skulle borgerne sikres frihet og likhet.Dersom makthaverne krenker rettighetene, vil makthavernegå ut over den kompetanse de er gitt i henholdtil samfunnskontrakten. Konsekvensen av gren-62.Se Erik Møse, Menneskerettigheter, 2002 s. 25.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 41seoverskridelse vil være at maktutøvelsen ikke lengerer legitim.En ny vending i tilnærmingen til menneskerettighetenekom etter hvert som demokratiet og velferdsstatenvokste seg sterkere i Europa og i Nord-Amerika.I mellomkrigstiden og i tiden etter annen verdenskrigoppsto behovet for å videreutvikle menneskerettighetene.Mens man på 1700- og 1800-tallet istor grad hadde sett på demokrati og rettighetsvernsom to sider av samme sak i kampen mot tyranni ogdespoti, så man etter hvert at rettighetsvernet ogsåkunne stå i et motsetningsforhold til flertallets vilje.Europas vonde erfaringer fra annen verdenskriggjorde at menneskerettighetene i etterkrigstiden bleansett som et viktig bolverk og et rettslig verktøy forå hindre det politiske flertall i å begå overgrep motminoriteter og politisk mindretall. Ideen om menneskerettigheterflyttet dermed oppmerksomheten fra åforhindre fyrstens overgrep til å forebygge flertalletsovergrep. Med denne tilnærmingen skulle menneskerettigheteneetter hvert komme til å spille en avgjørenderolle for oppbyggingen og forståelsen av deneuropeiske rettsstat.I Tyskland bygget man opp den tyske «Rechtsstaat»etter krigen, dels basert på ideene fra tenkeresom Immanuel Kant, og dels inspirert av det angloamerikanske«rule of law». De sentrale hovedtrekkenei den tyske «Rechtsstaat» har vært, og er fortsatt,maktfordelingsprinsippet, tanken om at den utøvendeog den dømmende makt skal være bundet avlover og regler, samt ideen om at den lovgivendemakt skal være bundet av konstitusjonelle prinsippersom bl.a. sikrer individene mot overgrep fra statsmaktene.Uavhengige forfatnings- og forvaltningsdomstolerble gitt kompetanse til å sikre disse rettsstatsidealene,både i Tyskland og i flere andre sentraleuropeiskeland.I England hadde ideen om «the rule of law» værttil stede helt siden 1200-tallet, delvis videreført fradet vest-romerske riket. Her utviklet «the rule oflaw» seg i utgangspunktet som en begrensning avkongemakten gjennom Parlamentets suverene makttil å gi lover. Dette var lover som også kongen måtteetterleve, og kongemakten ble dermed aldri like sterki England som på det europeiske kontinent underenevoldstiden. Tilsvarende har heller ikke domstolenesmakt blitt like sterk i England som den ble påkontinentet etter annen verdenskrig.Den nordiske forståelsen av begrepet rettsstat harpå mange måter befunnet seg i en mellomposisjonmellom den sentraleuropeiske og den engelske rettskulturen.I norsk rett har Jørgen Aall, i boken «Rettsstatog menneskerettigheter», beskrevet rettsstatensom den statsform hvor «uavhengige domstoler ergarantister for at all myndighetsutøvelse er i samsvarmed lov og visse omforente menneskerettigheter». 63Domstolenes makt til å kontrollere og håndheverettsstatsidealene har vært mindre i Norden enn i desentraleuropeiske land, men innad i Norden har detvært betydelige forskjeller med hensyn til hvordandomstolskontrollen har vært praktisert. Se mer omdomstolskontroll i de øvrige nordiske land i kapittel7, og for norske forhold særlig i kapittel 14.Utviklingen viser at nye tider, ulike styreformerog historiske erfaringer har gitt et økt tilfang avbegrunnelser for hvordan og hvorfor menneskerettigheterskal begrense statens makt. Grunntanken franaturretten om at menneskene er født frie og like ogmed det samme menneskeverd, er likevel bevart,også innenfor ideen om rettsstaten. Dette er bl.a. synligi Verdenserklæringen om menneskerettigheter fra1948, der det i fortalens punkt 1 heter at «recognitionof the inherent dignity and of the equal and inalienablerights of all members of the human family is thefoundation of freedom, justice and peace in theworld». Det er dermed en kontinuitet fra antikkensHellas og frem til Verdenserklæringen, men med denforskjell at ideen om frihet, likhet og menneskeverd idag er nedfelt i folkerettslige dokumenter som er blitttil gjennom politiske prosesser. Samtidig åpner defelles formuleringer for at de statene som har tiltrådterklæringene, kan forstå og begrunne menneskerettighetenepå ulike måter.I noen grad har den folkerettslige kodifiseringenav menneskerettighetene ledet til en fjerde tilnærmingtil forståelsen av begrepet, der menneskerettigheterforstås som summen av de menneskerettsligeforpliktelser som påhviler statene gjennom internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner eller gjennomlandets egen konstitusjon. Utover eller forutendisse konvensjonene og landets egen konstitusjoneksisterer det ingen menneskerettigheter. Menneskerettigheteneblir da positivrettslig definert som derettsregler statenes politiske myndigheter til enhvertid har besluttet å innrette seg etter, og som de harvalgt å omtale som «menneskerettigheter».9.2.2 FORSTÅELSEN AV MENNESKE-RETTIGHETENE I GRUNNLOVENOpprinnelig ble ikke de bestemmelsene i Grunnlovensom berører forholdet mellom staten og individene,omtalt som menneskerettigheter. I løpet av1800-tallet ble det etter hvert vanlig å omtale Grunnlovensbestemmelser til vern om individene som«borgerrettigheter», jf. også punkt 9.3.2 nedenfor.Utrykket menneskerettigheter ble imidlertid benyttetallerede i den franske menneskerettighetserklæringenfra 1789. Riksforsamlingen på Eidsvoll måderfor ha vært kjent med denne betegnelsen, men tok63.Se Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 2007, s.21-22. Se for øvrig fortalen til Verdenserklæringen.
42 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>den ikke inn i Grunnloven i 1814. Betegnelsen komførst inn i og med vedtakelsen av Grunnloven § 110ci 1994.Noen egentlig definisjon eller konkret beskrivelseav menneskerettighetene gir ikke Grunnloven§ 110c. I forbindelse med utformingen av paragrafenble det i første rekke vist til de internasjonale konvensjoneneog deres forståelse av menneskerettighetsbegrepet,selv om Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et dengang understreket at henvisningen til «menneskerettighetene»i § 110c var «generelt formet». 64 Dermedsynes ikke forarbeidene til bestemmelsen å avgrensemenneskerettighetsbegrepet i § 110c til bare å gjeldede internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Forut for Grunnloven § 110c har forståelsen avrettighetsvernet i Grunnloven endret seg i takt med deninternasjonale forståelsen av menneskerettigheter. Idégrunnlagettil den norske Grunnloven av 1814 varsterkt inspirert av opplysningstidens ideer om frihet oglikhet. Adler-Falsen foreslo bl.a. i sitt grunnlovsutkast§ 15 å grunnlovsfeste en generell grunnsetning om atalle mennesker skulle være like for loven. Det er uklarthvorfor likhetsgrunnsetningen ikke kom med i denendelige grunnlovsversjonen, men den fremkommerimplisitt av flere av Grunnlovens bestemmelser, herunder§§ 95, 96, 97, 101, 103, 105 og 108. Likhetsgrunnsetningenhar samtidig stått sentralt ved denrettslige fortolkning av grunnlovsbestemmelsene fra1814 til i dag, se nærmere kapittel 26.Med utgangspunkt i tanken om at menneskene erfødt frie og like, ble Grunnloven av 1814 på mangemåter det dokument som i datidens ånd forseglet samfunnspaktenmellom staten og borgerne. Dermedmåtte skrankene for statsmaktenes legitime kompetansenedfelles i Grunnloven. Samtidig som endringeri strid med Grunnlovens «ånd og prinsipper» aldrikunne finne sted, jf. Grunnloven § 112, ledet dermedGrunnlovens rettighetsvern til at statsmaktene fikk sinkompetanse begrenset gjennom Grunnloven.De mange grunnlovsendringene etter 1814 har iliten grad berørt de bestemmelsene som opprinneligble gitt for å verne om individenes rettigheter. Desenere grunnlovsendringene bærer i større grad pregav å være kommet til i en tid hvor demokrati og velferdsstatetter hvert hadde vokst seg sterke. Med unntakav religionsfrihetsbestemmelsen i § 2 har rettighetsbestemmelsenesom har kommet til etter 1814,enten en nærmere henvisning til formell lov eller engenerell formulering om at det «påligger statensmyndigheter» å sikre rettighetene. Dermed overlatesfastsettingen av rettighetenes nærmere innhold, ellerdeler av det, til det til enhver tid rådende flertall. 6564.Se NOU 1993: 18 s. 158.65.Denne lovtekniske metoden kan dels forklares med domstolenesprøvingsrett, jf. punkt .En konsekvens har vært at flere av de nye rettighetenemå forstås mer som politiske programerklæringerenn som rettigheter den enkelte kan påberopeoverfor domstolene: Det nedfelles en overordnet idé,et prinsipp eller en erklæring som et stort flertall kangi sin tilslutning til, under den forutsetning at fremtidensfolkevalgte vil respektere og verne om desamme idealene. I stor utstrekning vil det være opp tilflertallets vilje hvorledes disse programerklæringenefølges opp.Denne glidningen over mot et større innslag avfolkeflertallets vilje ved utformingen av de nye rettigheteneviser hvordan synet på rettigheter harendret seg i takt med utviklingen av demokratiet. Istørre grad enn tidligere søkes det nå etter en balansemellom de verdier som rettighetene er satt til å verne,og de verdiene flertallet setter høyt. Dermed vildemokratiet, rettsstaten og menneskerettighetenefungere i samspill, der det ene ikke kan forstås løsrevetfra det annet. Rettsstaten blir således et korrektivtil flertallsviljen. Det er dette samspillet som bl.a. erkommet til uttrykk i forslag til ny § 2 i Grunnloven,der Grunnlovens formål skal være å sikre nettopp«Demokratiet, Rettsstaten og Menneskerettighederne».Se mer om forslag til ny § 2 i punkt 10.3.2.9.2.3 FORSTÅELSEN AV MENNESKERETTIGHETER IDE INTERNASJONALE KONVENSJONENEVerdenserklæringen om menneskerettigheter av1948 inneholder ingen definisjon av menneskerettigheter,men de overordnede målsettinger og prinsipperer nedfelt i fortalen til Verdenserklæringen. Her heterdet at alle mennesker har det samme iboende menneskeverd,og at alle mennesker har de samme ukrenkeligerettigheter («recognition of the inherent dignityand of the equal and inalienable rights of allmembers of the human family»). Dette utgjør grunnlagetfor frihet, rettferdighet og fred i verden(«freedom, justice and peace in the world»).Den nærmere konkretiseringen av menneskerettighetenekom med FNs to konvensjoner fra 1966,konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP)og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter (ØSK). Sammen utgjør disse to konvensjoneneog Verdenserklæringen FNs menneskerettighetschartereller «Bill of Rights». Med dettemenes at Verdenserklæringen, SP og ØSK tilsammen utgjør de tre viktigste menneskerettighetsdokumenterinternasjonalt. Øvrige konvensjoner er istor utstrekning en utdyping eller presisering av dissetre menneskerettighetsdokumentene. Se nærmereomtale av Verdenserklæringen, SP og ØSK i kapittel5.For forståelsen av hva som menes med menneskerettigheterhar FN i mange sammenhenger understreketat FNs menneskerettighetskonvensjoner til
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 43sammen utgjør et sett med rettigheter som ikke kanforstås løsrevet fra hverandre. Ifølge FN er menneskerettigheteriboende for alle mennesker, og forståelsenav den enkelte rettighet avhenger av forståelsenav de øvrige rettigheter. På sine hjemmesider presentererFN menneskerettigheter på følgende måte:«Human rights are rights inherent to all humanbeings, whatever our nationality, place of residence,sex, national or ethnic origin, colour, religion, language,or any other status. We are all equally entitledto our human rights without discrimination. Theserights are all interrelated, interdependent and indivisible.»9.2.4 FORSTÅELSEN AV MENNESKERETTIGHETER INORGE I DAGDet synes i dag å være bred enighet om at menneskerettighetsbegrepeter vanskelig å definere presist.FN-konvensjonenes forståelse av menneskerettighetersom et sett med rettigheter som griper inn ihverandre, og som vanskelig kan forstås løsrevet frahverandre, ligger i dag til grunn for de fleste menneskerettsligefremstillinger. Dette er bl.a. den forståelsenav menneskerettigheter som ligger til grunn forden norske menneskerettsloven av 1999. I NOU1993:18 beskrives «menneskerettigheter» på følgendemåte:«Det lar seg neppe gjøre å definere begrepet påen måte som vil vinne alminnelig tilslutning. Det erheller ikke nødvendig for <strong>utvalg</strong>ets formål. Denneoversikt over utviklingen og noen karakteristisketrekk ved de internasjonale menneskerettigheter skalførst og fremst trekke opp en ramme og bakgrunn for<strong>utvalg</strong>ets drøftelser.Menneskerettighetene kan fra en synsvinkel betegnessom grunnleggende krav til individets stillingunder ellers ulike rettsordninger, 'et stikkord for degrunnleggende moralske krav som bør stilles til rettssystemet,og som i større eller mindre grad kan væresikret ved grunnlovbestemmelser eller internasjonaleoverenskomster' (Andenæs (1990) s 378). Dels angårdisse kravene individets frihet i forhold til staten: frihetfra maktmisbruk, fra mishandling eller vilkårligarrest, og frihet fra unødvendig regulering. Dels gjelderkravene individets rett til å delta i samfunnsprosessene,i organisasjoner og i statsliv. Videre gjelderdet hvilke plikter staten har til å sikre de nødvendigeeller rimelige behov for individene og for grupper isamfunnet (jf NOU 1981:43 s 9). I det hele gjelderdet 'de fundamentale verdier man mener rettsordenenmå respektere og verne av hensyn til den enkelte'(Opsahl (1991 s 1).Utviklingen av menneskerettighetene er altså fraførst av en utvikling fra idé og moral til rett og virkelighet.Den kan beskrives som en prosess i tre faser:idealisering, positivering og realisering (slik bl.aEide (1978) s 30), likevel slik at fasene glir over ihverandre og påvirker hverandre.Verdenserklæringen ga begrepet et videre innholdenn naturrettsfilosofene og de eldre nasjonaleerklæringer hadde gjort. I det hele har det vist seg atinnholdet av de krav og verdier man vil regne somgrunnleggende og universelle, kan skifte med tid ogsted. Når utviklingen ellers går raskt, følger ideene ognormene om menneskerettighetene gjerne etter. Detteårhundre har til overmål vist at innholdet ikke erfastlagt en gang for alle.Det kan derfor hevdes at menneskerettighetenesom begrep i dag ikke bør bestemmes ved et fastlagtinnhold, men ved å vise til de autoritative kildenesom bruker denne betegnelsen. Nettopp verdenserklæringenhar fremdeles en så sentral stilling at det ernaturlig også i dag å vise til denne som « det mest autoritativeuttrykk for hva vi må forstå med menneskerettighetene.Slik sett er den i praksis en eneste stordefinisjon. ... Men hovedsaken er oppregningen ogbeskrivelsen av de enkelte rettigheter » (Opsahl(1986) s 1).» 66Under behandlingen av menneskerettsloven iStortinget uttalte ikke justiskomiteen seg om forståelsenav uttrykket «menneskerettigheter» spesielt,men den uttalte på generelt grunnlag at målsettingenmed inkorporeringen av EMK og FNs menneskerettighetskonvensjonervar å styrke individenes stillingi norsk rett:«Komiteen vil understreke at den europeiskemenneskerettskonvensjonen og dei to FN-konvensjonaneer ei demokratisk, moralsk og etisk rettesnorfor eit rettferdig samfunn, for utvikling av verda ogfor eit globalt ansvar for utsette menneske. Målsettingamed lov om styrking av menneskerettar er åstyrkje enkeltmenneska si stilling i norsk rett. Inkorporeringai norsk lov vil styrke rettsvernet til enkeltindividetog slik legge grunnlaget for at alle får eimest mogleg rettferdig handsaming i vårt eige land.Det er innafor den enkelte stat at individa eller minoritetarfår sine menneskerettar anten respektert ellerkrenka.» 67I dag synes den forståelsen av «menneskerettigheter»som ligger til grunn for menneskerettsloven åvære rådende i Norge. Jørgen Aall skriver i boken«Rettsstat og menneskerettigheter» fra 2007:«Fra ideen om menneskerettigheter ble unnfangetog til i dag har det overalt og til alle tider stått stridom deres innhold og rekkevidde. Lar det seg da gjøreå oppstille en definisjon? […] Som et utgangspunkter det tilstrekkelig å peke på at det dreier seg om degrunnleggende krav alle individer må kunne stille tilmyndighetene under ethvert rettssystem. Men hvilkekrav er så dette?I dag kan vi – iallfall i rettslig sammenheng – tautgangspunkt i FNs verdenserklæring om menneskerettighetenefra 1948. Den kan med rette kalle seguniversell, utformet og vedtatt som den er undermedvirkning av stater fra alle verdenshjørner. Den erdet nærmeste man i dag kommer en generell definisjon,som alle de senere konvensjoner om menneskerettigheterbygger på.» 6866.NOU 1993: 18, punkt 2.1.1 s. 20.67.Innst.O. nr.51 (1998-1999), punkt 5.68.Se Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 2007 s. 22.
44 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Erik Møse skriver i boken «Menneskerettigheter»fra 2002 at begrepet ikke er entydig, og at det«kort og upresist» kan defineres som «visse grunnleggendeforestillinger om forholdet mellom individog stat». 69 Njål Høstmælingen skriver i boken «Internasjonalemenneskerettigheter» fra 2003 at en«anvendelig definisjon av menneskerettighetene vilaldri kunne bli fullt ut dekkende. Definisjonen vilbare kunne tjene som et innspill, et startpunkt, en idéom virkeligheten». 70Tilsvarende er denne brede tilnærmingen til menneskerettigheteneforankret i norsk forvaltning. Påhjemmesidene til Utenriksdepartementet heter detbl.a.:«De ulike menneskerettighetene er innbyrdeslikeverdige og utgjør et udelelig hele.» 71Og Utlendingsnemnda skriver bl.a. på sine hjemmesider:«Det er vanskelig å gi en kort og presis definisjonav begrepet 'menneskerettigheter'. Begrepet uttrykkervisse forventninger til forholdet mellom stat ogindivid. Det gjelder både individets frihet i forhold tilstaten, for eksempel frihet fra maktmisbruk, mishandlingog vilkårlig arrest og retten til å delta i samfunnslivet,og det gjelder statenes plikt til å sikreblant annet individenes behov for sosial og økonomisktrygghet. Tanken er at staten er til for individene,ikke omvendt. Staten er til for alle, ikke barenoen få.» 72Også <strong>utvalg</strong>et vil ta utgangspunkt i den forståelseav menneskerettigheter som ligger til grunn for menneskerettslovenav 1999.9.3 Særlig om plikt- og rettighetssubjekter9.3.1 PROBLEMSTILLINGENENår man skal ta stilling til hva som menes medmenneskerettigheter, er det ikke tilstrekkelig å vurdereulike filosofiske eller rettslige tilnærminger tilmenneskerettighetsbegrepet. Det er også nødvendigå ta stilling til hvem som er rettighetssubjekt og pliktsubjekttil menneskerettighetene, og om noen eventueltkan være både plikt- og rettighetssubjekt. En nærmereforståelse av disse forholdene vil sette oss istand til å gi begrepet «menneskerettigheter» et nærmereavgrenset innhold.Et sikkert utgangspunkt for forståelsen av menneskerettigheterer at dyr, planter og gjenstander ikke69.Se Erik Møse, Menneskerettigheter, 2002 s. 25.70.Se Njål Høstmælingen, Internasjonale menneskerettigheter,2003 s. 27.71.Se http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/tema/menneskerettigheter/hva-er-menneskerettigheter.html?id=447032.72.Se http://www.une.no/Menneskerettigheter/Menneskerettighetene-setter-standard/.kan være rettighetssubjekter. Dette sikre utgangspunktetmøter imidlertid enkelte uklare grenser. Detheter bl.a. i Grunnloven § 110b at alle har rett til etmiljø «som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævneog Mangfold bevares». Og det kan reisesspørsmål om hvilke rettigheter juridiske personer,som aksjeselskaper, stiftelser m.fl., har i henhold tilmenneskerettighetene.Videre er det kjent at alle stater i noen grad skillermellom egne statsborgere og utlendinger. I hvilkenutstrekning det er adgang til dette, er et helt sentraltspørsmål for statens myndigheter. Et annet viktigspørsmål er om også offentlige myndigheter – fornorske forhold særlig kommunene – kan være rettighetssubjektertil menneskerettighetene.For alle disse problemstillingene oppstår det etfelles spørsmål om hvem som er pliktsubjekt til menneskerettighetene,dvs. hvem som har plikt til å innfrirettighetene, alternativt avstå fra å hindre andre i åoppfylle rettighetene.9.3.2 BORGERRETTIGHETER ELLER MENNESKE-RETTIGHETER?I henhold til den eldre ideen om samfunnskontraktenvil individenes rettigheter være begrenset tilde personer som statens myndigheter har inngått kontraktmed. Dette vil primært være landets borgere,derav også betegnelsen «borgerrettigheter». For detrettighetsvernet som ble etablert i Grunnloven av1814, var det nok først og fremst bedrestilte norskemenn man hadde i tankene.I Høyesterett har man sett enkelte tilløp til å forståGrunnlovens rettighetsvern som «borgerrettigheter».Dette ble bl.a. lagt til grunn for resonnementet ijustitiarius Bergs votum i Rt. 1945 s. 198 (Klinge).For øvrig finner vi en rekke avgjørelser hvor grunnlovsvernethar hatt like stor gjennomslagskraft forutenlandske borgere som for norske borgere. Detteviser at til tross for at Grunnlovens rettigheter ble forståttsom borgerrettigheter i 1814, har praksis etterhvert beveget seg i en annen retning.Et tydelig utgangspunkt for de internasjonalekonvensjonene er at statsborgerskap normalt er utenbetydning for individenes rettighetsvern. Her er detmennesket eller individet som står i sentrum for rettighetsvernet,og da i kraft av sitt menneskeverd. Idenne konteksten vil ingen ha et annet eller høyeremenneskeverd enn andre. Dette innebærer at menneskerettigheteneinternasjonalt gjelder like mye forgammel som ung, fattig som rik, kvinne som mann. IEMK er dette alle som er underlagt statens jurisdiksjon,jf. artikkel 1, og i SP alle som befinner seg påterritoriet underlagt statens jurisdiksjon, jf. artikkel 2nr. 1. ØSK sier ikke noe direkte om dette, men åpnerfor at utviklingsland kan forbeholde økonomiske rettigheterfor egne statsborgere. Indirekte følger det
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 45derfor at også rettighetene i ØSK i utgangspunktettilkommer samtlige personer som befinner seg på territoriet,og som er underlagt statens jurisdiksjon.Det internasjonale utgangspunktet gjenspeiles nåi Grunnloven § 110c og i forslag til ny § 2. Dissebestemmelsene omtaler eksplisitt rettighetsvernet iGrunnloven som menneskerettigheter, ikke borgerrettigheter.Under dagens rettstilstand må hovedregelenderfor være at Grunnloven verner om alle mennesker,ikke bare norske statsborgere.Denne hovedregelen er imidlertid gjenstand forenkelte modifikasjoner, både i Norge og internasjonalt.I noen grad må utlendinger tåle at det leggesstørre begrensninger på deres rettigheter enn statsborgeresrettigheter. Når det gjelder rettigheter etterGrunnloven, vil en utlending for eksempel ikke hasamme rett til deltakelse ved valg som norske statsborgere.For rettigheter etter menneskerettighetskonvensjonenegjelder tilsvarende. I tillegg følger det av konvensjoneneat utlendinger for eksempel ikke vil ha retttil opptak ved universiteter på samme vilkår som landetsstatsborgere. Heller ikke har utlendinger sammebeskyttelse mot utvisning som landets borgere.9.3.3 JURIDISKE PERSONER SOM RETTIGHETS-SUBJEKT?Et særlig spørsmål som melder seg, er hvorvidtmenneskerettighetsbestemmelsene i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene og Grunnlovenskal eller bør verne om juridiske personer. Juridiskepersoner er et begrep som benyttes om selskaper,stiftelser, organisasjoner el.l. Dette er enhetersom ikke er fysiske personer, men som like fullt kanvære et rettslig subjekt. Juridiske personer kan foreksempel saksøke andre eller selv bli saksøkt, ogetter norsk rett kan juridiske personer også rammesav foretaksstraff i henhold til straffeloven 1902 § 48.Det internasjonale menneskerettighetsvernet tar iførste rekke sikte på å verne fysiske personer, ellergrupper av enkeltindivider, mot menneskerettighetskrenkelser.Verdenserklæringen taler for eksempelom «human beings», og SP taler om «individuals».EMK knytter imidlertid adgangen til å bringe et konvensjonsbruddinn for EMD til uttrykket «victim» iEMK artikkel 34. Prinsipielt åpner dermed EMK forat også juridiske personer kan være vernet etter konvensjonen.Dette er også akseptert i EMDs praksis,men klageadgangen for juridiske personer er likevelbegrenset til enkeltstående bestemmelser, hvor detsærlig er retten til rettferdig rettergang i artikkel 6,retten til respekt for privatliv i artikkel 8, retten tilytringsfrihet i artikkel 10 og rett til eiendom etterEMK P1-1 som kan påberopes. 73 I tillegg vil juridiskepersoner sporadisk være vernet mot diskrimineringetter EMK artikkel 14. 74 I de fleste europeiskeland vil det likevel være EUs regler om konkurranse,statsstøtte og offentlige anskaffelser som først ogfremst sikrer juridiske personer mot usaklig forskjellsbehandling.I den norske grunnlovstradisjonen har praksisvært en litt annen enn den som følger av konvensjonene.Mens utgangspunktet etter konvensjonene førstog fremst er at fysiske personer nyter godt av menneskerettighetene,har utgangspunktet etter Grunnlovenlangt på vei vært at juridiske personer har detsamme vern som fysiske personer. For de bestemmelsenesom eksplisitt retter seg mot enkeltindivider,har problemstillingen likevel liten praktisk betydning:Når Grunnloven § 96 annet punktum forbyrtortur i avhør, er dette en bestemmelse som retter segmot enkeltindivider i avhør. Tilsvarende gjelder forvern mot vilkårlig fengsling etter § 99 første ledd.Problemstillingen blir først aktuell ved øvrige rettighetsbestemmelser.I norsk rett er det på det rene atjuridiske personer nyter godt av for eksempel lovskravetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde (§ 96), tilbakevirkningsforbudet(§ 97), ytringsfriheten (§100) ogekspropriasjonserstatningsvernet (§ 105). Rettighetsvernetfor juridiske personer strekker seg derfor inoen sammenhenger lenger etter Grunnloven enn detvern juridiske personer har etter de internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner.9.3.4 KOLLEKTIVE RETTIGHETERI noen grad verner menneskerettighetene om kollektiverettigheter, dvs. rettigheter som kommer engruppe til gode, ikke bare enkeltindivider. Slike kollektiverettigheter finnes i dag i Grunnloven § 110annet ledd (arbeidstakeres medbestemmelsesrett),§ 110a (vern om samisk språk og kultur) og § 110b(retten til et sunt miljø). De to sistnevnte rettighetenekan både påberopes av kollektivet og av individet.Retten til et sunt miljø etter Grunnloven § 110b eren rettighet som tilkommer «enhver», men det skallikevel tas hensyn også til «efterslægten». Dette innebærerat rettigheten må kunne påberopes av enkeltindivider,selv om vurderingstemaet først og fremst erhensynet til flere generasjoner. Ved vedtakelsen avbestemmelsen la Stortinget til grunn at retten til etsunt miljø er en menneskerettighet, jf. punkt 40.2.Tilsvarende må legges til grunn for det samiskefolks rettigheter. Dette er rettigheter som tilkommeralle samer med bosted eller opphold i landet.Også i de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer kollektive rettigheter, som urfolksret-73.Se Ovey/White, The European Convention on HumanRights, 4. utgave, s. 482.74.Se Marius Emberland, The human rights of companies – Exploringthe structure of ECHR protection, 2006, særlig s.108-109.
46 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>tigheter og arbeidstakeres rettigheter, til stede. Det erderfor ikke tvilsomt at kollektive rettigheter i dagomfattes av menneskerettighetsbegrepet.9.3.5 OFFENTLIGE MYNDIGHETER SOMRETTIGHETSSUBJEKT?I utgangspunktet har ikke offentlige myndigheterrettigheter etter menneskerettighetene. Som vist ineste punkt vil offentlige myndigheter først og fremstvære de som har plikter overfor enkeltpersoner, grupperav individer eller selskaper.Etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer dette utgangspunktet absolutt, men detutelukker likevel ikke at man i enkelte saker kan oppleveat grensen mellom offentlige og private institusjonerkan være vanskelig å trekke. Dette vil særligkunne være en problemstilling for EMD, som i noengrad har anerkjent at juridiske personer kan ha rettigheteretter EMK.I den norske Grunnloven er det likevel slik atGrunnloven § 97 om forbud mot tilbakevirkendelover kan påberopes av offentlige myndigheter dersomde ikke opptrer i kraft av å være offentlig myndighet,men for eksempel kontraktsmotpart, jf. Rt.1988 s. 276 (Røstad). Dette vil kanskje særlig væreaktuelt for kommunene.Tilsvarende må statens myndigheter kunne visetil at menneskerettighetene skal benyttes som tolkningsmomenti konkrete rettstvister, dvs. sombegrunnelse og hensyn bak de avgjørelsene sommyndighetene har truffet. Siden det påligger statensmyndigheter å sikre gjennomføringen av menneskerettighetene,må myndighetene også kunne vise tildisse forpliktelsene for å begrunne inngrep ellerbegrensninger i privates rettigheter. For mer ombegrensninger i menneskerettighetene av hensyn tilandres rettigheter, se kapittel 13.9.3.6 HVEM ER PLIKTSUBJEKT?Etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer det statene som har plikter etter menneskerettighetene.Dette innebærer at det er landetsstatsmakter som er forpliktet til å oppfylle menneskerettighetene.I Norge vil dette være både den lovgivende,den utøvende og den dømmende makt.I utgangspunktet er det også de offentlige myndighetersom er pliktsubjekt til rettighetsbestemmelsenei Grunnloven. Men flere av dagens bestemmelserer praktisert slik at de får reell virkning også forprivate. Det gjelder i første rekke tilbakevirkningsforbudeti § 97, ytringsfrihetsvernet i § 100 ogekspropriasjonserstatningsvernet i § 105. Selv ombestemmelsene primært retter seg mot det offentligegjennom formuleringer som «Ingen Lov» (§ 97),«fuld erstatning fra statskassen» (§ 105) eller at unntakfra ytringsfrihet må følge av «Lov» (§ 100), er deten lang tradisjon for at bestemmelsene benyttes ogsåfor å løse private rettstvister. 75 De av Grunnlovensbestemmelser som i dag først og fremst anses sompolitiske programerklæringer, vil imidlertid barekunne benyttes som tolkningsmoment i saker mellomprivate parter.Den betydningen som menneskerettighetene kanfå for løsningen av tvister mellom private parter, hari noen sammenhenger vært omtalt som tredjepartsvirkninger.I et moderne demokrati vil trolig en langtstørre andel av menneskerettighetskrenkelsene væreutøvet av private personer enn av offentlige myndigheter.Dette gjelder enten det er tale om foreldre somgifter bort sine barn ved tvang, arbeidsgivere somurettmessig leser den ansattes private korrespondanse,arbeidsgivere som uten saklig grunn nekter åansette personer over 50 år eller legger vekt på hudfargeved ansettelse, eller trossamfunn som nektersine medlemmer å ytre seg kritisk til egen trosretning.Selv om privates menneskerettighetskrenkelsertrolig vil være flere enn myndighetenes menneskerettighetskrenkelser,vil <strong>utvalg</strong>et for sine grunnlovsforslaglegge til grunn hovedregelen om at det er deoffentlige myndigheter som er pliktsubjekt tilbestemmelsene. Utvalget vil likevel understreke atdette ikke innebærer at det er «fritt frem» for privatepersoner til å krenke menneskerettighetene. Straffelovenog annen lovgivning setter i dag straff for privatesovertredelse av flere sentrale menneskerettigheter,herunder straff for drap, legemsbeskadigelse,frihetsberøvelse, seksuelle overgrep, menneskehandel,diskriminering, overvåking, stemmefusk,tvangsekteskap, tilbakeholdelse av barn i skolepliktigalder mv. Disse bestemmelsene er et ledd i myndighetenesplikt til å sikre at private ikke krenkermenneskerettighetene.I tillegg til dette vil flere av rettighetene måttebalanseres mot hverandre i konkrete rettstvister. Detgjelder for eksempel retten til å ytre seg, der dennefriheten må balanseres mot diskrimineringsvern ellerrett til respekt for privatliv. Tilsvarende gjelder ogsåfor religionsfrihet og rett til egen kulturelle identitet.I praksis vil det stort sett bare være private interesserinvolvert i slike konflikter, og da er det de privatesom må ta hensyn til andres menneskerettigheter. Detkan i den forbindelse ikke utelukkes at krenkelse avandres menneskerettigheter vil påføre private personeret erstatningsansvar i henhold til de ulovfestedeerstatningsrettslige regler. Særlig vil dette kunnevære aktuelt dersom man gjennom sin adferd ikke75.For tilbakevirkningssakene, se for eksempel Rt. 2007 s.1281 (Tomtefeste I/Øvre Ullern Terrasse). For ytringsfrihetssakene,se for eksempel Rt. 1952 s. 1217 (To mistenkeligepersoner). Og for ekspropriasjonserstatning, se for eksempelRt. 2007 s. 1308 (Tomtefeste III).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 47har tatt hensyn til menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven.9.4 Utvalgets forståelse av menneskerettigheterUtvalget legger til grunn at menneskerettigheterkan begrunnes på ulike måter. Et utgangspunkt erlikevel at menneskerettighetene springer ut av etgrunnsyn om at alle mennesker er født frie og like ogmed samme menneskeverd. Gjennom Verdenserklæringenom menneskerettigheter fra 1948 er det gitt enbasis for forståelsen av hvilke rettigheter den enkeltehar i kraft av sitt menneskeverd. Disse rettighetene ernærmere utdypet i FNs to konvensjoner fra 1966 –konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP)og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter (ØSK), og i andre konvensjoner. Etutgangspunkt er at rettighetene ikke kan forstås løsrevetfra hverandre, og dette er også den forståelsensom er lagt til grunn for menneskerettsloven av 1999.Også <strong>utvalg</strong>et legger til grunn denne forståelsen avmenneskerettighetene.I praksis innebærer disse utgangspunktene atmenneskerettighetene ikke er forbeholdt landets egnestatsborgere, med mindre det er saklig grunn til å forskjellsbehandleutlendinger. Slik forskjellsbehandlingvil for eksempel være saklig begrunnet for stemmerettved valg. Tilsvarende kan forskjellsbehandling,etter en nærmere vurdering, også begrunnessaklig dersom det er tale om økonomiske og sosialerettigheter, herunder rett til utdanning, helsehjelp ogsosialhjelp.Menneskerettighetene er i utgangspunktet individrettigheter,ikke rettigheter for juridiske personereller offentlige instanser. Likevel har enkelte avbestemmelsene i EMK og Grunnloven vært forståttslik at de også verner om juridiske personer. Dettegjelder særlig eiendomsrettsvernet og ekspropriasjonserstatningsverneti EMK tilleggsprotokoll 1artikkel 1 og Grunnloven § 105. Det gjelder også forlovskravet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde og tilbakevirkningsforbudeti EMK artikkel 7 og Grunnloven § 97,samt ytringsfrihet i EMK artikkel 10 og Grunnloven§ 100. Utvalget finner at den norske grunnlovstradisjonenbør videreføres på dette punkt, men likevelslik at ikke alle nye grunnlovsbestemmelser kanpåberopes av juridiske personer. Utvalget ser behovfor å sondre mellom ulike typer av rettigheter og vilderfor kommentere disse forholdene særskilt i forbindelsemed fremstillingen av de enkelte grunnlovsforslag.Forståelsen av menneskerettigheter åpner for åinkludere kollektive rettigheter. Urfolkrettigheter vilførst og fremst være rettigheter som tilkommersamene som gruppe, men det vil også være adgangfor den enkelte til å påberope seg denne rettigheten.Tilsvarende vil miljø som menneskerettighet kunnepåberopes av både enkeltindividet, berørte grupperog på vegne av fremtidige generasjoner.Pliktsubjektet til menneskerettighetene vil primærtvære statens myndigheter. Etter de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene er det barestatene som er pliktsubjekt. I Norge har det også værttradisjon for at det er statens myndigheter som erpliktsubjekt til rettighetene i Grunnloven. Det innebærerat statens myndigheter både plikter å gjennomførerettighetene og samtidig iverksette tiltak for åforhindre at private begår overgrep. Dette siste kanstatens myndigheter forsøke å hindre gjennom effektivog håndhevbar lovgivning. Med statens myndighetersiktes det her til alle offentlige institusjoner so<strong>mr</strong>epresenterer myndighetene, enten som ledd i virksomhetentil den utøvende, den lovgivende eller dendømmende makt. Ved gjennomgåelsen av de enkelterettigheter i del IV vil <strong>utvalg</strong>et gjøre nærmere redefor hvem som er rettighetssubjekt til de enkeltebestemmelsene.Til sist vil <strong>utvalg</strong>et peke på at selv om uttrykket«menneskerettigheter» mangler en helt presis definisjon,finner <strong>utvalg</strong>et det likevel hensiktsmessig å taleom menneskerettigheter. Uttrykket er vel etablert iinternasjonale konvensjoner, i nasjonal og internasjonallovgivning og faglitteratur, i rettspraksis og ifolks alminnelige rettsbevissthet. Dette peker i retningav at betegnelsen menneskerettigheter bør videreføresi Grunnloven som en felles betegnelse forindividenes rettighetsvern.10. Bør menneskerettigheter grunnlovsfestes?10.1 Innledende bemerkningerEt av de viktigste spørsmålene som reises i <strong>utvalg</strong>etsmandat, er hvorvidt menneskerettigheter børgrunnlovsfestes. For å svare på dette har <strong>utvalg</strong>et vurdertflere hensyn. I det følgende vil det bli gjort redefor disse hensynene, samt hvordan man kan se uliktpå spørsmålet om grunnlovsfesting, alt etter hvilkeninnfallsvinkel eller hvilket perspektiv man anlegger.Sentralt for denne redegjørelsen vil være vurderingenav Grunnlovens rettslige, politiske og symbolskebetydning, jf. punkt 4.2. Spørsmålet om grunnlovsfestingav menneskerettigheter er i stor grad etspørsmål om hvilken rolle eller funksjon det erønskelig at Grunnloven skal ha i fremtiden, entendette er for nasjonen som sådan, for befolkningen ogsamfunnet, eller for den enkelte.10.2 Behov for flere menneskerettigheter iGrunnloven?10.2.1 RETTSLIG BEHOV?Det kan reises spørsmål om det foreligger et rettsligbehov for å endre eller forbedre rettighetsvernet i
48 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Grunnloven. Både gjennomgåelsen i del II og dengjennomgåelsen som kommer i del IV, viser at desentrale menneskerettighetene allerede er sikret gjennommenneskerettsloven og annen ordinær lovgivning.Med annen ordinær lovgivning siktes det foreksempel til straffeloven, straffeprosessloven, tvisteloven,domstolsloven, pasientrettighetsloven, diskrimineringsloven,utlendingsloven, barnelova, opplæringslova,folketrygdloven og kulturlova. Utvalgetsforslag til grunnlovsfesting av de sentrale menneskerettighetenevil heller ikke endre det materielle innholdi dagens rettstilstand. På denne bakgrunn kandet hevdes å være unødvendig å skrive de sentralemenneskerettighetene inn i Grunnloven. Særlig menneskerettslovenav 1999, med inkorporerte menneskerettighetskonvensjoner,vil gi et langt mer detaljertrettighetsvern i Norge enn det Grunnloven kan gi.En eventuell grunnlovsfesting av de sentralemenneskerettighetene vil imidlertid føre til at kjerneneller essensen i rettighetene løftes inn i Grunnloven.Den ordinære lovgivning er i høy grad detaljert, ogdet kan være vanskelig å gripe hvilke regler som tilhørerde sentrale menneskerettighetene, hvilke reglersom er utslag av eller detaljreguleringer av sentralerettigheter, og hvilke regler som faller utenfor menneskerettighetsvernet.Dersom de sentrale rettigheteneløftes inn i Grunnloven, vil dette tydeliggjørehvilke kjerneverdier som er fundamentale i det norskesamfunn.Et annet aspekt er at disse rettighetene dermed fåret bedre vern mot kortvarige politiske strømninger ogmot en politisk maktelite som måtte komme i utaktmed menneskerettighetene. Dette har sammenhengmed at grunnlovsendringer er avhengig av et størreflertall enn annen lovgivning, de tar lengre tid å gjennomføre,og folkets røst vil i prinsippet kunne hastørre innflytelse på hvilke grunnlovsendringer somtil sist blir vedtatt. I henhold til Grunnloven § 112 erdet nødvendig med to tredjedels flertall i Stortingetfor å endre Grunnloven. I tillegg skal grunnlovsendringerfremsettes på ett Storting og vedtas i det neste,etter at det er avholdt mellomliggende valg. Fra forslageneblir fremsatt og til de eventuelt vedtas, kandet ikke foretas endringer i utformingen av forslagene.Ved grunnlovsfesting av de sentrale menneskerettighetenevil prosedyrene i dagens § 112 sikre at etsimpelt flertall i Stortinget ikke bryter med de sentralemenneskerettighetene. Grunnloven vil såledessikre større stabilitet og forutsigbarhet.Videre kan påpekes at det i vår rettstradisjon erGrunnloven som er den høyeste rettskilde. Enkeltehar av den grunn hevdet at bestemmelser i Grunnlovenmå «gå foran» bestemmelser i menneskerettsloven.Dermed kan det oppstå uklarhet om hvilkeregler som skal følges, og om hvordan rettighetene iGrunnloven skal tolkes. Disse utfordringene kan tenkeså oppstå i to typetilfeller: Det ene er de tilfellerhvor rettigheter i menneskerettsloven ikke fullt utsamsvarer med lignende bestemmelser i Grunnloven,og det andre er de tilfeller hvor ulike rettigheter, énutledet av menneskerettsloven og en annen utledet avGrunnloven, må balanseres mot hverandre.Det første av disse typetilfellene medfører so<strong>mr</strong>egel ingen rettslige problemer, i hvert fall ikke derden ene av sakens parter er statens myndigheter. I denutstrekning det er tale om bestemmelser som gir etlignende vern, har norske domstoler anvendt denbestemmelsen som gir individene det beste vernet. Iså måte blir det uten betydning om rettigheten kanutledes av Grunnloven eller menneskerettsloven.Hvorvidt Grunnloven i disse tilfellene bør tolkes i lysav de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenenår man fastlegger innholdet i Grunnlovensregel, vil bli nærmere behandlet i kapittel 15.For det andre typetilfellet, der det er tale ommulig konflikt mellom individrettigheter, kan trinnhøydeforskjellenmellom menneskerettsloven ogGrunnloven bidra til å begrunne hvorfor de sentralemenneskerettighetene bør skrives inn i Grunnloven.Dersom sentrale rettigheter støter mot hverandre, vildet være nødvendig å foreta en balansering elleravveining av rettighetene. Det er for eksempel ikkeuvanlig at ytringsfrihet og religionsfrihet støter anmot retten til respekt for privatliv eller forbud motdiskriminering. Teoretisk kunne man tenke seg atytringsfrihet og religionsfrihet skulle «gå foran» diskrimineringsvernog retten til respekt for privatliv,fordi det bare er de førstnevnte rettighetene som kanutledes av Grunnloven. Enkelte har også tatt til ordefor en slik løsning, men Høyesterett har i praksisforetatt en avveining av de rettighetene som står mothverandre med sikte på å finne en balansert løsningmellom individenes ulike menneskerettigheter. Dettegjelder uavhengig av om rettighetene kan utledes avGrunnloven eller menneskerettsloven. I henhold tilde internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer det også forutsatt at det skal foretas en slik avveiningeller balansering.All den tid det må foretas en balansering elleravveining mellom menneskerettighetene, blir dette etvektig argument for at de sentrale rettighetene somskal avveies, også bør fremkomme av én og sammerettskilde – i dette tilfellet Grunnloven. En samletfremstilling av rettighetene vil ikke bare være oversiktligog klargjørende, men også synliggjøre iGrunnloven den avveiningen mellom rettigheter somskjer i Høyesterett og i de internasjonale håndhevingsorganene.Det vil samtidig fjerne enhver rettsligtvil om hvorvidt rettighetene skal avveies mot hverandre.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 4910.2.2 BEHOV FOR EN OPPDATERING?Rettighetsvernet i Grunnloven gir på ingen måteet dekkende bilde av de grunnleggende rettighetersom individene har i Norge i dag, jf. særlig kapittel 4.I noen grad fremstår rettighetene i dagens grunnlovsom fragmenterte og tilfeldige. Dette er særlig synligdersom man sammenholder den norske Grunnlovenmed internasjonale konvensjoner og med modernekonstitusjoner i andre land, men det er også synligdersom man sammenholder Grunnloven med ordinærnorsk lovgivning. Menneskerettsloven, de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene ogandre lands konstitusjoner viser at flere av de sentralerettighetene ikke lar seg utlede av Grunnloven. Detkan være nok å nevne noen eksempler, som bl.a. rettentil ikke å bli diskriminert, retten til respekt for sittprivatliv, barns rett til respekt for sitt menneskeverd,tanke- og samvittighetsfrihet, bevegelsesfrihet, rettentil grunnleggende utdanning, samt retten til å danneforeninger, møtes i forsamlinger og demonstrere. Formange er nok dette rettigheter som fremstår somselvsagte i en demokratisk rettsstat, og det vil troligkomme som en overraskelse på mange at dette er rettighetersom ikke finnes i vår grunnlov, men som ersikret i mange andre lands grunnlover.Det er heller ikke tvil om at utviklingen av samfunnetde siste to hundreårene har løpt fra flere avgrunnlovsbestemmelsene fra 1814. Av de opprinneligerettighetsbestemmelsene i Grunnloven er noendårlig tilpasset dagens utfordringer, mens andre ervanskelige å forstå. Dette gjelder for eksempel § 98(forbud mot avgift av sportler), § 101 (næringsfrihet),§ 103 (forbud mot fristeder) og § 104 (forbudmot å «forbryde» jord og boslod). Andre bestemmelsermå derimot fortsatt regnes blant de sentrale menneskerettighetene,for eksempel Grunnloven § 96(ingen straff uten lov og dom), § 97 (forbud mot tilbakevirkendelover) og § 100 (ytringsfrihet).De seneste tiårene har det i hver stortingsperiodeblitt fremsatt forslag om endringer i Grunnloven.Dette kan tyde på at det generelt er liten politisk tilfredshetmed hvordan Grunnlovens rettighetsbestemmelserfremstår i dag. Den jevne strøm medendringsforslag har likevel ikke ledet frem til et systematiskgrunnlovsarbeid, der det er utredet hvilkerettigheter som bør være nedfelt i Grunnloven, oghvordan disse eventuelt bør være utformet. Men tostørre offentlige utredninger har de siste par årenekonkludert med at diskrimineringsvern og personvernbør grunnlovsfestes. 76Fordelen med en strukturert oppdatering avGrunnloven er at det vil føre til mindre fragmenteringog mer forståelige rettigheter. En slik oppdatering vilgjøre en alminnelig leser av Grunnloven i stand til å76.Se NOU 2009: 1 og NOU 2009: 14.danne seg et bilde av det sentrale rettighetsvern somden enkelte i Norge nyter godt av. Grunnloven vilsamtidig bli mer aktuell og bedre rustet til å møtedagens og morgendagens behov og utfordringer.En praktisk innvending mot å skrive flere rettigheterinn i Grunnloven kan være vissheten om atkrenkelser av menneskerettighetene skjer i langtmindre utstrekning i Norge enn i svært mange andreland. Dette vet man både fordi antall klager og domfellelsermot Norge i EMD er lavt sammenliknet medde fleste andre europeiske land, og fordi det er fremsattfå alvorlige merknader mot Norge fra ulike menneskerettighetsorganeri FN og Europarådet, samt framenneskerettighetsorganisasjoner. Forklaringen påNorges stilling når det gjelder etterlevelse av menneskerettigheteneer trolig sammensatt, men en viktigforutsetning har vært den brede tverrpolitiske enighetog vilje til å sikre menneskerettighetene i Norge itiden etter annen verdenskrig i den ordinære lovgivning.Sammenliknet med andre land var Norge tidligute med å etablere og arbeide for likestilling mellomkjønnene og for barns rettigheter. Tilsvarende varNorge tidlig ute med etableringen og utviklingen avtrykkefrihet og ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet,alminnelig stemmerett og sosiale rettigheter.Tverrpolitisk enighet og få krenkelser av menneskerettigheteneinnebærer likevel ikke at slikekrenkelser ikke finner sted i Norge. Det kan hellerikke gis noen garanti for at den tverrpolitiske enighetpå dette o<strong>mr</strong>ådet vil vedvare i tiårene som kommer.En samlet fremstilling av de sentrale rettighetene iGrunnloven kan således være av stor betydning for åbevare og på en positiv måte videreutvikle det samfunnvi har i dag, der respekten for den enkelte og forden enkeltes menneskeverd står sterkt.10.3 Grunnloven som uttrykk for statensverdigrunnlag10.3.1 VERDIGRUNNLAGET SAMLET IGRUNNLOVENFor Riksforsamlingen på Eidsvoll representerteGrunnloven det generelle verdigrunnlag som nasjonenNorge skulle tuftes på. Dette er bl.a. kommet tiluttrykk i Grunnloven § 112, der det heter at Grunnlovenikke kan endres i strid med dens «ånd og prinsipper».En av ideene bak Grunnloven i 1814 var vernetom enkeltindividenes frihet og likhet, jf. punkt 4.6.En samlet fremstilling av dette verdigrunnlaget iGrunnloven vil dermed være i tråd med den opprinneligehensikten med Grunnloven fra 1814.Senere grunnlovsendringer må sies å ha ivaretattgrunntanken fra 1814, ved at det bare er de overordnedeverdier og de generelle rammer for statsstyretsom er kommet til uttrykk i Grunnloven. Grunnloveninneholder på den ene side de sentrale reglene for
50 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>samspillet mellom statsmaktene og deres rettsligekompetanse. På dette punkt har den nylige kodifiseringenav parlamentarismen og regjeringens opplysningspliktledet til en mer oppdatert grunnlov. I tilleggtil dette inneholder Grunnloven noen av de sentralerettighetene som den enkelte har i møte medstatsmaktene. En oppdatering av disse rettighetenevil bidra til å samle det sentrale verdigrunnlaget forstaten i Grunnloven. Foreldede formuleringer og etfragmentert rettighetsvern er ikke godt egnet til åuttrykke det verdigrunnlag som nasjonen bygger på idag. Dersom Grunnloven fortsatt skal kunne ivaretasin rolle som et grunnleggende symbolsk, politisk ogrettslig dokument, er det all grunn til å gjennomføreen modernisering av rettighetsvernet.En samlet fremstilling av verdigrunnlaget iGrunnloven kan også være av større betydning iårene som kommer enn det tilfellet har vært de sisteårene. Vår tid er i større grad enn den nære etterkrigstidenpreget av globalisering, migrasjon og raskekommunikasjonsmidler. Dette har ført til større kulturelleog politiske forskjeller enn det som var vanligi siste halvdel av 1900-tallet. Utfordringene dettebringer med seg, leder til et større behov for å etablereog formulere et verdigrunnlag som kan væreden felles plattform for personer med ulik gruppetilhørighet.I stor grad vil det være statens oppgave åformulere og formalisere dette verdigrunnlaget, forpå den måten å gi de grunnleggende spilleregler forsamfunnet, demokratiet og rettsstaten. Et slikt fellesverdigrunnlag bør være reflektert i nasjonens viktigstesymbolske, politiske og rettslige dokument, nemligGrunnloven.En forutsetning for at Grunnloven skal kunneutgjøre et slikt samlende fundament i et stadig merpluralistisk samfunn, vil være at Grunnloven reflektererrespekten for og ivaretakelsen av enkeltindividet.Denne respekten og ivaretakelsen må gjelde uavhengigav den enkeltes personlige ressurser, denenkeltes gruppetilhørighet, den enkeltes politiske synog den enkeltes opprinnelse. Med et rettighetsvern idagens grunnlov som er fragmentert og begrenset,kan det være deler av befolkningen som ikke kjennerseg igjen i Grunnloven, eller som opplever at Grunnloveni liten grad angår dem. Grunnlovens rettighetsvernbør derfor gi uttrykk for en helhet av rettigheter,ikke bare ytringsfrihet, tilbakevirkningsforbud ogekspropriasjonserstatningsvern, men også kulturelleog sosiale verdier.En innvending mot å samle et felles verdigrunnlagi Grunnloven kan likevel være at det er vanskeligå enes om hvilke rettigheter som er «de sentrale».Menneskerettsloven, med sine fem menneskerettighetskonvensjoner,er omfangsrik. I tillegg kommerde konvensjonene Norge har sluttet seg til, men somikke er omfattet av menneskerettsloven. Samlet girdisse konvensjonene en detaljert og omfattendefremstilling av de internasjonale menneskerettighetene.Det vil ikke være realistisk å foreta en uttømmendeog dekkende regulering i Grunnloven, somfullt ut sammenfaller med det menneskerettighetsvernsom følger av disse konvensjonene. Skulle manha gjort det, ville samtlige menneskerettighetskonvensjonermåtte inkorporeres i den norske Grunnloven.De omfangsrike menneskerettighetskonvensjoneneillustrerer imidlertid poenget med å løfte essenseni rettighetsvernet inn i Grunnloven. Før man skafferseg et godt overblikk over materien, kan man lettfå inntrykk av at det er svært mange menneskerettigheter.Ved nærmere lesning vil man likevel se atmange av bestemmelsene er utslag av de samme verdiene,og at det strengt tatt ikke er tale om så mangerettigheter. Dette innebærer at det er fullt mulig åidentifisere noen sentrale rettigheter og løfte essenseneller kjernen i disse rettighetene inn i Grunnloven.Detaljene i rettighetsvernet kan overlates tilmenneskerettsloven eller annen ordinær lovgivning.Ved å løfte det sentrale innholdet i de internasjonalerettighetene inn i Grunnloven vil det også væremulig å sette disse rettighetene inn i en nasjonalramme. Man får en mulighet til å etablere og formaliseredet verdigrunnlag som skal danne utgangspunktfor det norske demokratiet og den norske rettsstaten.De rettighetene som eventuelt vil kommefrem i Grunnloven, vil da være mer relevante for forståelsenav det norske samfunn og for de verdienesom den norske stat ønsker å fremme, enn de internasjonalekonvensjonene.10.3.2 NY VERDI- OG FORMÅLSBESTEMMELSE IGRUNNLOVEN §2Den 10. april 2008 inngikk de politiske partienepå Stortinget en avtale med sikte på å endre deneksisterende statskirkeordning (stat/kirke-forliket).Som et ledd i avtalen har partene blitt enige om åfremlegge og vedta endringer i eksisterende grunnlovsbestemmelser.Ett av disse endringsforslageneinnebærer at Grunnloven § 2 får en annen utformingenn i dag.Slik § 2 lyder i dag, verner første ledd om religionsfriheten,se mer om dette i kapittel 27. Annetledd slår fast statskirkeordningen. Både bestemmelsenom religionsfrihet og bestemmelsen om forholdetmellom staten og Den norske kirke er foreslått flyttettil ny § 16. Som ny Grunnloven § 2 er foreslått følgende:«Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiskeArv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet,Retsstaten og Menneskerettighederne.»
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 51Med ny § 2 vil første punktum slå fast utgangspunktetfor statens verdigrunnlag, nemlig vår kristneog humanistiske arv. Dernest vil annet punktum angiformålet med Grunnloven, nemlig å sikre demokratiet,rettsstaten og menneskerettighetene.I likhet med Grunnloven § 110c anvender forslagettil Grunnloven § 2 annet punktum uttrykket«Menneskerettighederne». Uttrykket demokrati erogså benyttet i ytringsfrihetsbestemmelsen i § 100,mens «Retsstaten» og «vor kristne og humanistiskeArv» kommer inn i Grunnloven for første gang.Avstanden mellom den gamle og den nye § 2 erstor, selv om verdigrunnlaget for den norske statsformenvidereføres («forbliver»). Ny § 2 første punktumlest i sammenheng med ny § 16 innebærer etbrudd med en langvarig tradisjon om at staten definereren offentlig religion. Dermed endres forståelsenav staten. Fra å definere en offentlig religion skal statenikke lenger bekjenne seg til noen religion. Statskirkenvidereføres gjennom folkekirken.Ved siden av å slå fast statens verdigrunnlag angirGrunnloven § 2 et definert formål for Grunnlovenselv, noe som ikke tidligere har kommet til uttrykk inorsk statsrettstradisjon. Formålsbestemmelsen innebærerneppe noen realitetsendring. Den norske konstitusjonenhar lenge vært basert på demokratiet,rettsstaten og menneskerettighetene. Men den nye§ 2 bidrar til å synliggjøre disse verdiene og forholdetmellom verdigrunnlaget og Grunnlovens formål.Den nye § 2 vil således bli en viktig bestemmelse,bl.a. for tolkningen av de øvrige bestemmelsene iGrunnloven.En naturlig oppfølging av den nye formålsbestemmelseni § 2 annet punktum vil være å virkeliggjøremålsettingen om å sikre menneskerettigheteneog rettsstaten gjennom Grunnloven. Forslag til ny § 2skaper utvilsomt en forventning om at denne målsettingenrealiseres, og at formålsbestemmelsen virkeligpreger hele Grunnloven. En nærliggende måte å imøtekommedenne forventningen på er å sikre en merhelhetlig fremstilling av de sentrale menneskerettighetenei Grunnloven.10.4 Norges internasjonale forpliktelserNorge har gjennom tilslutning til en rekke konvensjonerom individenes rettigheter forpliktet seg tilå følge opp det rettighetsvernet konvensjonene gir.Det foreligger riktignok ingen konvensjonskrav omat menneskerettighetene skal stå i en egen nasjonal«rettighetskatalog», og det er heller ikke krav til påhvilket nivå eller med hvilken trinnhøyde rettigheteneskal gjennomføres i den nasjonale lovgivning.Fem av menneskerettighetskonvensjonene er idag gjennomført ved menneskerettsloven av 1999, jf.punkt 6.2. I henhold til menneskerettsloven § 3 skaldisse konvensjonene gå foran annen lovgivning vedeventuell motstrid. Menneskerettsloven og dens forrangsbestemmelseer dermed et viktig bidrag til at deinternasjonale menneskerettighetene oppfylles inorsk rett.Gjennomføring av de sentrale rettighetene pågrunnlovs nivå vil på flere måter gi rettighetene ensterkere nasjonal forankring. Menneskerettsloveninkorporerer i dag bare fem av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene,og loven og dens forrangsbestemmelsei § 3 kan oppheves ved ordinærlovgivning. Grunnlovsfesting av de sentrale rettighetenevil, som følge av kravet om to tredjedels flertalli dagens § 112, gjøre det vanskeligere å endre ellersette til side disse rettighetene. Samtidig vil de sentralerettighetene som grunnlovsfestes, ikke baremåtte forstås på bakgrunn av de fem konvensjonenesom er inkorporert i menneskerettsloven, men avsamtlige menneskerettighetsforpliktelser som hvilerpå Norge.Det er videre grunn til å tro at rettighetenes forankringi Grunnloven på sikt vil bidra til å sikre eneffektiv nasjonal håndhevelse, noe som også vilkunne redusere belastningen på de internasjonalekonvensjonsorganene. EMD er i dag overbelastetmed saker, uten at man så langt har klart å finne en tilfredsstillendeløsning på problemet. Europarådetsministerkomité har på denne bakgrunn understreketbehovet for større nasjonalt ansvar for ivaretakelse avmenneskerettighetene, slik det også er uttrykt i InterlakenDeclaration av 19. februar 2010. Selv omNorge ikke bidrar med mange saker til EMD, er detviktig at også Norge følger opp denne deklarasjonen.77Det kan føyes til at selv om Norge på mangemåter har vært et foregangsland internasjonalt, kanmanglende grunnlovsvern om sentrale menneskerettigheterbidra til å redusere Norges mulighet til åpåvirke tolkningen og utviklingen av de internasjonalemenneskerettighetene. Så lenge Norge ikke haret dekkende rettighetsvern i Grunnloven, vil det værede internasjonale håndhevingsorganer som fortsattdefinerer innholdet i rettighetsvernet også for norskeforhold. Dette har sammenheng med at internasjonalehåndhevingsorganer, enten det er tale om EMD,FNs menneskerettighetskomité eller andre, vil hakompetanse til å tolke innholdet i de internasjonalekonvensjonene som er underlagt deres myndighetso<strong>mr</strong>åde.I den utstrekning det norske menneskerettighetsverneti hovedsak er nedfelt i de internasjonalekonvensjonene, vil disse håndhevingsorganene haden avgjørende innflytelsen på tolkningen og forståelsenav menneskerettighetsvernet etter norsk rett.77.Se Interlaken Declaration av 19. februar 2010 på https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1591969.
52 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Dersom man i stedet sikrer de sentrale menneskerettighetenei Grunnloven, vil nasjonale institusjonertrolig få større innflytelse på tolkningen. Dette betingerimidlertid at norske myndigheter har tatt hensyntil og vurdert de problemstillingene som også vilvære gjenstand for vurderinger etter de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene. Erfaringenefra særlig EMD viser at dersom nasjonale myndigheterhar vurdert de relevante problemstillingene, vilEMD i større utstrekning åpne for nasjonale løsningergjennom anvendelse av statenes skjønnsmargin(«margin of appreciation»).I forlengelsen av dette kan nevnes at særlig EMDhar høstet kritikk for enkelte av sine avgjørelser. Kritikkener imidlertid ikke entydig. Mens enkeltemener at EMD er for dynamisk i sin fortolkning avmenneskerettighetene og dermed går for langt i åsikre fysiske og juridiske personer mot inngrep frastatens myndigheter, mener andre at EMD i for storutstrekning lar seg presse av det politiske flertall inasjonalstatene til å treffe avgjørelser som ikke sikrerindividenes vern i tilstrekkelig grad. Det kan i denforbindelse også nevnes at EMD er satt sammen avdommere fra hele Europa – et Europa som i dag rommerflere ulike rettskulturer. Selv om EMDs avgjørelserstort sett er godt fundert eller sammenfallermed et tradisjonelt norsk syn på hva menneskerettigheteneskal og bør verne om, vil disse forskjellenemed nødvendighet innebære at enkelte avgjørelserkan virke fremmedartede i en norsk kontekst.Disse forholdene gjør det desto mer viktig at manpå det nasjonale plan er i stand til å formalisere ogformidle det man mener er de sentrale menneskerettighetene.Det kan som nevnt ikke utelukkes at dettevil bli tatt hensyn til av EMD i avgjørelser der Norgeer part, og det kan heller ikke utelukkes at Norge vilvære tjent med å ta flere av disse diskusjonene interntfør de bringes ut i verden.Et viktig aspekt i denne sammenheng er at manpå det nasjonale plan har en annen form for maktbalanseenn den man finner i Europarådet og FN. Dersomde nasjonale domstolene skulle komme frem tilen avgjørelse som Stortinget ikke bifaller, vil Stortinget,for det tilfellet at rettighetsbestemmelsen finnesi Grunnloven, med to tredjedels flertall kunne korrigereden kursen som de nasjonale domstolene harlagt seg på. En tilsvarende mulighet har man ikke forEMDs avgjørelser, og dette taler for at de sentrale rettighetenebør inn i Grunnloven. Dette er en viktigprinsipiell forskjell, men den har neppe stor praktiskbetydning. Det skal trolig mye til før Stortinget korrigererde nasjonale domstolene. Samtidig vil gjennomslagskraftenog oppfølgingen av EMDs avgjørelserbli kraftig redusert i Europa dersom domstolenskulle treffe for mange avgjørelser som nasjonalstatenefinner urimelige.10.5 Forholdet mellom rett og politikk10.5.1 INNLEDENDE OM MENNESKE-RETTIGHETENES POLITISKE DIMENSJONVed siden av den rettslige dimensjonen har menneskerettigheteneogså en politisk dimensjon. 78 Formuleringenav menneskerettighetene og det nærmereinnhold i den enkelte rettighet er resultat av politiskekompromisser, både nasjonalt og internasjonalt. Rettigheteneer ofte formulert generelt, og i noen gradmå det også aksepteres at det gjøres inngrep ellerbegrensninger i menneskerettighetene, særlig for åverne andres menneskerettigheter eller for å ivaretaviktige samfunnsinteresser. Dette gir rom for alternativetolkninger av hvor langt rettighetsvernet strekkerseg.Disse forholdene gjør at berørte parter, på heltlegitimt grunnlag, vil forsøke å påvirke forståelsen avog innholdet i rettighetene. Det kan være alt fra politiskemyndigheter til enkeltindivider og interesseorganisasjoner.Dette reiser igjen et spørsmål om hvemsom skal trekke opp grensene for rettighetsvernet, oghvilke hensyn som da skal tillegges vekt. Ett svar kanvære at det er juristene og deres rettslige argumentersom alene skal være retningsgivende for tolkningenav menneskerettighetene. Et annet vil være at ogsåpolitiske beslutningsorganer og politiske argumenterskal og bør kunne øve innflytelse på tolkningen avrettighetene. Det finnes ingen entydige svar på dette,men Høyesteretts tilnærming har vært å tillegge båderettslige og politiske argumenter vekt når innholdet irettighetene trekkes opp. For tolkning av Grunnlovensrettighetsbestemmelser vil domstolene i storutstrekning legge vekt på lovgivers vilje dersom deter tvil om hvordan rettighetene er å forstå, se mer omtolkning av Grunnloven i kapittel 15.Enkelte vil hevde at de litt ulike tilnærmingene tiltolkningen gjør rettighetene lite egnet for reguleringpå grunnlovs nivå. Det er imidlertid viktig at manikke mister av syne at det i folks daglige virke ersvært få situasjoner hvor menneskerettighetene kankomme til å utgjøre relevante problemstillinger. Fordisse situasjonene finnes en omfattende menneskerettighetspraksis,både nasjonalt og internasjonalt,som kan gi nyttig veiledning ved fortolkningen avden aktuelle rettighet. For det overveldende antallsaker vil det derfor være uproblematisk å ta stilling tilom lover eller forvaltningsvedtak krenker eller ikkekrenker menneskerettighetene. Det vil for eksempelsjelden by på problemer å avgjøre om en myndighetshandlingskal karakteriseres som tortur eller ikke.Tilsvarende vil det sjelden være vanskelig å ta stilling78.Med dette er meningen ikke å underslå at menneskerettigheteneogså har dimensjoner som er historiske, litterære, religiøsem.v. Hensikten er kun å fremheve at menneskerettighetenehar politiske dimensjoner som fortløpende kan påvirkeinnholdet i rettighetene.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 53til om den enkeltes uttalelser er omfattet av ytringsfriheteneller ikke.For de få, men vanskelige grensetilfellene, vilmange trolig akseptere at politiske strømninger øveren viss innflytelse på den rettslige tolkningen. Noenargumenter må med nødvendighet spille inn ved tolkningenav rettighetene, og politiske argumenter kanvære like legitime i denne sammenhengen som ikkepolitiskeargumenter. Og selv om noen skulle finneden politiske påvirkning utidig, mens andre vil meneat den rettslige tolkning er i utakt med flertallets vilje,er dette neppe grunner som er gode nok til å frarådegrunnlovsfesting av de sentrale menneskerettighetene.Det vil tross alt bare være i et fåtall av saker atuklarhet omkring tolkningen kan få betydning for detrettslige utfallet.Et par problemstillinger i gråsonen mellom jus ogpolitikk påkaller likevel enkelte særlige bemerkningerut over det som allerede er sagt. Det dreier seg iførste rekke om forholdet mellom flertallets demokratiskevilje og domstolenes prøving når det gjeldergrunnlovsmessigheten av lover og forvaltningsvedtak,jf. punkt 10.5.2. Dernest er det spørsmålet omgrunnlovsrettigheter bidrar til såkalt rettsliggjøring,eller om rettighetene snarere bidrar til å opprettholdeog ivareta rettsstaten, jf. punkt 10.5.3.10.5.2 DEMOKRATI OG DOMSTOLSKONTROLLDet er sikker rett at dagens grunnlovsrettigheterkan prøves for domstolene, og at dette utgjør en avflere rettssikkerhetsgarantier i den norske rettsstaten,jf. kapittel 14. Kritiske røster har imidlertid hevdet atdomstolenes kontroll med etterlevelsen av rettighetenei Grunnloven er en ikke-demokratisk innblandingi de politiske beslutningsprosesser. Dette reiserspørsmål om flere håndhevbare rettigheter i Grunnlovenvil bidra til å svekke demokratiet, og om dette iså fall tilsier at man ikke bør grunnlovsfeste flere rettigheter.Det kan hevdes at et økt antall rettigheter iGrunnloven vil kunne gi domstolene økt makt påbekostning av den lovgivende og den utøvende myndighet.Dette fordi menneskerettighetene i praksisfungerer som en rettslig skranke for politikkenshandlingsrom, i den forstand at domstolene kan settelover og forvaltningsvedtak til side dersom de krenkermenneskerettighetene. Domstolskontrollen kanmed et slikt perspektiv sies å utgjøre en trussel mot dedemokratiske prosesser som har ledet frem til dissevedtakene.I slutt<strong>rapport</strong>en fra Makt- og demokratiutredningenheter det bl.a.:«Forholdet mellom domstoler og lovgivningsmaktville kunne forskyve seg i domstolenes favørdersom Grunnloven ble supplert med en omfattenderettighetserklæring, noe som har blitt foreslått fraenkelte hold. Spillerommet for fortolkning, vektingav ulike rettigheter og tilsidesetting av alminneliglovgivning ville bli langt større. Domstolenes maktville i så fall øke ytterligere på bekostning av folkestyret,slik tilfellet er i mange europeiske land.» 79Advarslene på dette punkt er viktige, men manmå ikke miste av syne at i den grad det er tale ommenneskerettigheter i grunnlov eller annen lovgivning,så er det lovgiver, ikke domstolene, som harvedtatt disse rettighetene. Det er i så måte lovgiversom treffer beslutningen om å sikre mindretallets ogminoritetenes interesser.Forslaget til ny § 2 i Grunnloven illustrerer atselv om hensynet til flertallsviljen står sentralt i vårtsamfunn, står hensynet til individet og de individuellerettighetene like sentralt. Når de demokratiskebeslutningsorganer treffer sin avgjørelse, skal ogsåhensynet til minoriteter og enkeltindivider ivaretas.Tanken er at demokratiet ikke er ment å være flertalletsrett til å sørge for seg og sitt. Flertallet har en forpliktelsetil å ta vare på hele samfunnet, der ogsåsvake grupper, mindretall og minoriteter hørerhjemme.Det er innenfor denne forståelsen av demokratietat også domstolskontrollen har sin plass. Domstoleneog deres kontroll kan sies å ha en balanserende funksjoninnenfor demokratiets rammer, i den forstand atdomstolene sikrer at flertallet ikke misbruker sinmakt til skade for svake grupper, mindretall og minoriteter.Mindretallets frihet fra vilkårlig fengsling, retttil ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet,bevegelsesfrihet, sosial trygghet, helse og utdanninger helt sentralt for å opprettholde demokratiet. Baregjennom ivaretakelse av disse rettighetene vil mindretalletha de samme muligheter til å stille til valg ogdelta i beslutningsprosessene. Domstolenes kontrollmed rettighetene blir dermed ikke bare en garanti forenkeltindividets frihet og menneskeverd, men også etviktig bidrag til å opprettholde det demokratiskesamfunn. Domstolene må imidlertid være seg bevisstat noen saker vil kreve vanskelige grenseoppgangermellom jus og politikk. Praksis fra både EMD og dennorske Høyesterett viser at de individuelle rettighetenei noen grad veies mot flertallets eller samfunnetsinteresser.Det bør for øvrig føyes til at dersom <strong>utvalg</strong>etsforslag til nye rettigheter i Grunnloven skal være etbidrag til å ivareta Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser,er det nødvendig med en ellerannen form for nasjonal kontroll og håndheving avdisse rettighetene også i fremtiden. Dette følger avkonvensjonskravet om «effective remedy», se merom innholdet i dette kravet i kapittel 15. Konvensjoneneer likevel ikke til hinder for at det bare er de ret-79.NOU 2003: 19 Makt og demokrati, punkt 6.1 s. 31.
54 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>tighetene som kan utledes av menneskerettsloven ogannen ordinær lovgivning som etterleves og håndheves.For konvensjonene er det uten betydning hvorfrarettighetene utledes, så lenge de etterleves og håndheveseffektivt.En konsekvens av dette er at domstolenes kontrollmed de sentrale menneskerettighetene vil måtteskje, og faktisk også skjer, helt uavhengig av om rettigheteneer nedfelt i Grunnloven. Rettighetene erallerede gjenstand for prøving av domstolene, bl.a.gjennom forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven§ 3. Å løfte enkelte menneskerettighetsbestemmelserinn i Grunnloven vil derfor ikke lede til atdomstolene plutselig får en nyervervet adgang til åprøve lovgivning og forvaltningsvedtak. Forskjellenvil i stedet være at rettighetene i fremtiden ikke kanendres av et simpelt flertall i Stortinget, jf. Grunnloven§ 112. Men da er det sikkerhetsmekanismen idagens § 112 som er til hinder for at et fremtidig flertalltrumfer gjennom sin vilje uten hensyn til de negativefølger dette kan få for enkeltindividet, det politiskemindretall og demokratiet på lengre sikt.Med disse overordnede målsettinger og langsiktigeperspektiver for øye kan det hevdes å være enliten pris å betale at det politiske flertall en gangiblant må se sin vilje satt til side av domstolene. Dettegjelder selv om man i ettertid skulle være enige om atdomstolene har kommet i skade for å strekke vernetetter rettighetene for langt i en og annen sak. I likhetmed det demokratisk valgte stortingsflertall kan ogsådomstolene komme til å tråkke feil når grensene forrettighetsvernet skal trekkes. Men på sikt vil balansenmellom de tre statsmaktene bidra til å bevare ogutvikle det demokratiet som betyr så mye for en fredeligsameksistens mellom individene og for utviklingenav et samfunn der den enkeltes menneskeverdrespekteres og beskyttes mot overgrep.10.5.3 RETTSLIGGJØRING OG RETTSSTATI forlengelsen av det som sagt om demokrati ogdomstolskontroll, vil enkelte kunne hevde at flererettigheter i Grunnloven vil lede til økt rettsliggjøringi samfunnet. Med rettsliggjøring siktes ofte til detforhold at diskusjonene og løsningene på konflikter isamfunnet flyttes fra det politiske rom til rettslig tvisteløsningi domstolene eller i andre rettslige håndhevingsorganer.Makt- og demokratiutredningen fremhevet i sinslutt<strong>rapport</strong> at økt rettighetslovgining i Norge de sistetjue årene binder opp statlige og kommunale myndigheterpå en slik måte at det rammer de demokratiskeprosesser på en negativ måte. Det heter bl.a.:«Rettsliggjøringen skaper økt etterspørsel etteradvokattjenester, mens velferds- og omsorgsprofesjonenekommer i klemme mellom voksende krav ogutilstrekkelige budsjetter.» 80Makt- og demokratiutredningen redegjorde imidlertidikke for forståelsen av begrepet «rettsliggjøring»i sin <strong>rapport</strong>, og den nærmere redegjørelsen fordette kom derfor fra Justisdepartementet i regjeringensstortingsmelding. Her vises det til at begrepet«rettsliggjøring» har vært benyttet i litt ulike sammenhengerog for ulike typer av situasjoner. 81Til Makt- og demokratiutredningens uttalelserom større makt til domstolene på bekostning av deøvrige statsmakter, jf. sitatet i punkt 10.5.2 ovenfor,innkom en rekke høringsuttalelser. Departementetoppsummerte de kritiske høringsuttalelsene på følgendevis:«På denne bakgrunn mener flere av høringsinstanseneat det bildet som tegnes av en rettsliggjøringav politikken må nyanseres. Det ses i denne sammenhengsom uheldig at Makt- og demokratiutredningenskonklusjoner sidestiller menneskerettslige forpliktelsermed andre rettslige normer i vurderingenav ulike makt- og demokratiutfordringer ved rettsliggjøringenav samfunnet. Det fremholdes at utredningensbehandling av menneskerettighetslovgivningenslik den kommer fram i sluttdokumentene, ikke erbelagt gjennom empiriske studier eller omfattendeanalyser. Videre kritiseres utredningen for å ta det forgitt at negative konsekvenser av bruk av rettighetsfestingi amerikansk politikk og rettsliv er relevantogså for menneskerettighetenes betydning iNorge.» 82Tre av høringsinstansene – Regjeringsadvokaten,Norges Fiskarlag og Kommunenes Sentralforbund –støttet Makt- og demokratiutredningen. Regjeringsadvokatensuttalelse oppsummeres som følger:«Regjeringsadvokaten mener at det gradvis skjeren betydelig overføring av makt til domstoler og uavhengigeorganer på bekostning av mulighet for politiskkontroll. Regjeringsadvokaten, som fører defleste nasjonale og internasjonale rettssaker hvorregjering og statsorganer er part, viser til at anvendelsenav internasjonale normer gjennom spesielt EØS/EF-retten og praksis etter Den europeiske menneskerettskonvensjoneninnebærer flere demokratiskedilemmaer. Det påpekes farer forbundet med endynamisk, rettsskapende virksomhet fra domstolenesside, samtidig som disse ikke kan stilles til ansvar forsine avgjørelser gjennom demokratiske prosesser.» 83For behandlingen av Makt- og demokratiutredningensslutt<strong>rapport</strong> og St.meld. nr. 17 (2004–2005)ble det nedsatt en særskilt komité i Stortinget den18. mars 2005. Komiteen hadde en rekke merknadertil rettsliggjøringsdiskusjonen. Om rettsliggjøringgenerelt uttalte komiteen bl.a.:80.Se NOU 2003: 19 Makt og demokrati, punkt 6.2 s. 31.81.Se St.meld. nr. 17 (2004–2005), kapittel 3.82.Se St.meld. nr. 17 (2004-2005), punkt 3.3.83.Se St.meld. nr. 17 (2004-2005), punkt 3.3.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 55«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fraFremskrittspartiet, viser til at stadig økende rettighetslovgivningkan medføre at det skapes press motoffentlige budsjetter ved at det kan være vanskelig åinnfri alle enkeltkrav på samme tid. Flertallet harmerket seg at det er en fare for at det først og fremster ressurssterke mennesker som har mulighet til ånytte disse rettighetene effektivt gjennom rettsapparateteller ved bruk av media. Flertallet viser til at dettekan skape nye og utilsiktede sosiale konsekvenser.Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet erav den oppfatning at situasjonen i dagens Norge viserat det er behov for en større grad av rettighetslovgivningfordi det er mange utsatte grupper som ikke i tilstrekkeliggrad får flere av sine grunnleggende rettigheteroppfylt fordi det blir prioritert annerledes blantannet i folkevalgte organer. Det er derfor helt avgjørendeat sentrale rettigheter blir sikret gjennom enstørre grad av rettighetslovgivning.Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstrepartiog Senterpartiet peker på at lovfestede rettigheterhar gitt makt til de maktesløse, har sivilisert samfunnetog er en forutsetning for samfunnsmessig likestilling.Rettigheter til helsehjelp og utdanning harbidratt vesentlig til verdiskaping i landet. De er dessutenfremmet av politiske partier og er vedtatt etterpolitiske prosesser.» 84For diskusjonene omkring menneskerettigheterog internasjonale konvensjoner i sin alminnelighet,uttalte komiteen bl.a.:«Komiteen er av den prinsipielle oppfatning atinkorporering av menneskerettighetskonvensjoner ialt overveiende grad har bidratt til å styrke demokratietog enkeltmenneskers rettigheter overfor myndighetene.Komiteen legger til grunn at menneskerettighetenesettes i sentrum både nasjonalt og internasjonalt.Komiteen er av den grunnleggende oppfatning at deter viktig å støtte det arbeid som internasjonale organisasjonerog organer gjør for å sikre etterlevelsen avmenneskerettighetene.Komiteen konstaterer at inngåelse av internasjonaleavtaler og konvensjoner reiser særlige problemstillinger.Mulighetene for å endre inngåtte avtaler erbegrenset. Komiteen viser til at det er regjeringensom har ansvaret for å inngå internasjonale avtaler påvegne av Norge. For å sikre avtalene folkevalgt forankringer det derfor nødvendig at spørsmål om inngåelseav slike avtaler undergis grundig utredning ogat viktige prinsipper tas opp til drøfting i folkevalgteorganer før forhandlinger fullføres. Når forhandlingerer avsluttet og ratifisering skal finne sted, vil defolkevalgtes mulighet for påvirkning være ytterst begrenset.Komiteen har merket seg uttalelser om at norskedomstoler også har mistet innflytelse ved atdomsmakt overflyttes til den internasjonale arena.Både EØS- avtalen og andre internasjonale avtalerbinder Norge folkerettslig.Komiteen ser de særlige utfordringer dette reiserfor forholdet mellom den lovgivende og dømmendemakt. Som en liten stat har imidlertid Norge en sterktradisjon som pådriver for internasjonale avtaler oginstitusjoner.84.Se Innst. S. nr. 252 (2004-2005), punkt 3.7.Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fraSenterpartiet, vil påpeke at internasjonal reguleringbidrar til en forutsigbarhet vi alle er tjent med, samtidigsom norske myndigheters frihet til å utforme politikkreduseres.Komiteen deler også vurderingen av at det ernødvendig å styrke utredningsprosessen knyttet tilinternasjonale traktater før disse blir folkerettsligbindende for Norge. Komiteen understreker at inkorporeringenav menneskerettighetskonvensjonene i altoverveiende grad har bidratt til å styrke enkeltmenneskersrettsstatus i forhold til myndighetene, menser det som ønskelig at Stortinget i større grad enn idag gjøres bevisst de praktiske virkningene av devalg som fattes gjennom tilslutning til ulike internasjonaleavtaler og inkorporering av ulike bestemmelser.Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet ogSosialistisk Venstreparti viser til at selv om det sjeldenvil forekomme at norsk rett vil bli ansett å være istrid med folkerettslige forpliktelser på menneskerettso<strong>mr</strong>ådet,har den formelle gjennomføringen avnorske menneskerettighetsforpliktelser internt inntilfor få år siden hatt et noe tilfeldig preg. Blant annetved <strong>rapport</strong>ering til FNs Rasediskrimineringskomitéhar det tidligere blitt påpekt at Norge har mangletsentral lovgivning som sikrer gjennomføring av menneskerettighetene.Menneskerettsloven, som Stortingetvedtok i 1999, inkorporerte i utgangspunktet FNsKonvensjon om sivile og politiske rettigheter, konvensjonenom økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter,samt den europeiske menneskerettighetskonvensjonen,og ga disse konvensjonene forrang fornorsk lovgivning.Disse medlemmer viser til at det er et politiskvalg å gi forrang til menneskerettighetskonvensjonene,og at det er en del av demokratiet. Menneskerettighetenegir en effektiv beskyttelse til den enkelte,og er samtidig instrumenter som i likhet med annensamfunnsutvikling også er i bevegelse. Dette harogså norske myndigheter visst helt siden man ratifisertede ulike konvensjonene, fordi de aller fleste haroppramsende gruppebestemmelser med åpen ende,slik at man med utvikling i tiden også kan inkluderegrupper som ikke var tenkt spesifikt på da konvensjoneneble utformet. Disse medlemmer vil vise til at detikke finnes noen eksempler på at menneskerettighetenehar ført til store negative konsekvenser for norskemyndigheter. De som vil begrense en inkorporeringav kjernekonvensjonene på menneskerettso<strong>mr</strong>ådet,må også ha bevisbyrden og vise faktisk svekkelseav andre rettigheter.Disse medlemmer vil påpeke at inkorporering avmenneskerettighetskonvensjoner og lignende imidlertidikke innebærer en type rettsliggjøring somsvekker den politiske makt. Det dreier seg om normerog minstestandarder som skal sikre respekt for og beskyttelseav menneskeverdet. En slik beskyttelse avenkeltmenneskers rettigheter innebærer etter dissemedlemmers mening tvert om en styrking av demokratiet.En slik utvidelse av demokratiet til å omfattegrunnleggende rettigheter utgjør følgelig et supplementog står ikke i konkurranseforhold til andre demokratiskegrunnprinsipper.Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartietvil påpeke at inkorporering av menneskerettighetskonvensjonerog lignende ikke uten videreinnebærer en type rettsliggjøring som svekker denpolitiske makt. Det kan for eksempel dreie seg om
56 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>normer og minstestandarder som skal sikre respektfor og beskyttelse av menneskeverdet. En slik beskyttelseav enkeltmenneskers rettigheter kan, etterdisse medlemmers mening, tvert om bidra til en styrkingav demokratiet. En slik utvidelse av demokratiettil å omfatte grunnleggende rettigheter utgjør følgeliget supplement og står ikke i konkurranseforhold tilandre demokratiske grunnprinsipper.Disse medlemmer vil imidlertid også påpeke atinternasjonale konvensjoner kan ha en dynamikksom gjør at inkorporering kan innebære tilslutning tilframtidige rettsforhold vi ikke senere kan ta stillingtil.Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet ogSosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at enutvikling i retning av et sterkere internasjonalt regelverker en ønsket utvikling.Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fraSosialistisk Venstreparti, deler imidlertid Regjeringensvurdering av behovet for økt oppmerksomhetmot utfordringer knyttet til en inkorporering av internasjonaltregelverk. Flertallet viser til at for eksempelDen europeiske menneskerettighetsdomstolen(EMD) benytter en annen tolkingslære og andre tolkningsprinsipperenn norsk høyesterett. Deler av denpraksis som gradvis har blitt utviklet med tilknytningtil EMK, er forhold som lovgiver ikke med rimelighetkunne forvente ved selve inkorporeringen. Flertalletviser eksempelvis til tolkningen av bestemmelseri EMK vedrørende hva som regnes som 'straff' ellerikke, som på flere o<strong>mr</strong>åder skiller seg fra norsklovgivning. Tilleggsskatt og enkelte tvangstiltak etterbarnevernloven har eksempelvis ikke vært å regnesom straff etter nasjonal rett. Flertallet viser til at detetter prinsippet om autonom tolkning av internasjonalekonvensjoner, har utviklet seg en viss spenningmellom det norske systemet med separate strafferettsligeog forvaltningsmessige prosesser for oppfølgingav visse typer lovovertredelser og EMK.» 8585.Se Innst. S. nr. 252 (2004-2005), punkt 3.7.Sitatene ovenfor viser at rettsliggjøring har værtet tema i den offentlige debatt over lengre tid. Deviser også at de politiske partiene på Stortinget erenige om at menneskerettighetene bør ivaretas inorsk rett, og at slik ivaretakelse er med på å styrkedemokratiet og rettsstaten.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning stiller de sentrale menneskerettighetenei en annen kategori enn øvrige rettighetsbestemmelseri lovgivningen. Menneskerettighetenesfunksjon er først og fremst ivaretakelse avden enkeltes frihet, likhet og menneskeverd, der historienrommer utallige eksempler på at frihet, likhetog menneskeverd har blitt neglisjert og krenket pådet groveste. De sentrale menneskerettighetene, somskranke for den lovgivende og den utøvende makt, ogdomstolenes bidrag til å sikre disse rettighetene, ernødvendige elementer i enhver rettsstat. Det er vanskeligå se for seg en troverdig rettsstat og et godtdemokrati uten ivaretakelse av de mest fundamentalerettighetene. I relasjon til disse rettighetene finner<strong>utvalg</strong>et det derfor lite treffende å tale om en rettsliggjøringsprosess.Det gjelder enten rettighetene ernedfelt i Grunnloven, i menneskerettsloven eller iannen lovgivning, eller om rettighetene følger avulovfestet rett.I den forbindelse ønsker <strong>utvalg</strong>et å presisere atdet ikke vil foreslå å øke antall rettigheter, men i stedetløfte de sentrale rettighetene, som allerede følgerav menneskerettsloven, inn i Grunnloven, jf. også<strong>utvalg</strong>ets mandat. Dette vil synliggjøre rettsstaten ogde sentrale rettighetene i Grunnloven, men det vilikke være et bidrag til økt rettsliggjøring.10.6 Utvalgets konklusjonGrunnloven har historisk bidratt til å samle nasjonenNorge, på tvers av sosiale lag og på tvers avgenerasjoner. Den har vært et viktig redskap i Norgesfrihetskamp og for etableringen av det modernedemokratiet. I vanskelige tider med hunger, krig ellersosial uro, har grunnlovsfeiringen den 17. mai likevelforent nasjonen. Det kan ikke utelukkes at dennesamlingen omkring Grunnloven og selve grunnlovsfeiringenhar vært av sentral betydning for oppbyggingenog ivaretakelsen av det norske samfunn. Dettegjør det verdifullt å forsøke å bevare den samlendeeffekten som Grunnloven historisk har hatt.Fremtidens grunnlov bør av den grunn synliggjøreog sikre statens allmenne verdigrunnlag, dvs.sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene,jf. forslag til ny Grunnloven § 2. En konsekvenser at Grunnloven i større utstrekning enn i dag børinneholde de sentrale menneskerettighetene. Sompekt på i punkt 10.2.2 er grunnlovsvernet modent foroppdatering, og det er behov for en mer helhetligutforming. Skal Grunnlovens rolle som et levende ogsamlende dokument for nasjonen videreføres inn i enny tid, vil det være behov for å ruste opp rettighetsvernet,slik at rettighetene også blir forståelige ogrelevante i dagens samfunn.Gjennom det tverrpolitiske forlik av 10. april2008 har de politiske partiene på Stortinget samletseg om en ny formålsbestemmelse i Grunnloven § 2,der formålet med Grunnloven er å ivareta nettoppdemokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.Formuleringen støtter opp under tanken om atGrunnloven fortsatt skal være et levende dokument,der menneskerettighetene står sentralt. Fragmenteringenav rettigheter i Grunnloven i dag gir imidlertidbegrensede muligheter til å oppfylle formålsbestemmelseni forslaget til ny § 2. Man savner bl.a. flere avde rettighetene som står sentralt i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene og i andre landskonstitusjoner. Dernest savnes en ryddig og pedagogiskformulering og fremstilling av disse rettighetene.En slik fremstilling vil det være naturlig å forventeat man finner i landets grunnlov. For å virkeliggjøreformålet i ny § 2 er det derfor <strong>utvalg</strong>ets oppfat-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 57ning at Grunnlovens rettighetsvern bør bygges ut ogsuppleres med flere sentrale menneskerettigheter.Det som her er anført, understøttes av at Norge erfolkerettslig forpliktet til å følge de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene. For det internasjonalemenneskerettighetsarbeidet er det viktig at deenkelte statene følger opp menneskerettighetsarbeidetnasjonalt, slik at Europarådets og FNs institusjonerikke belastes unødig med problemstillinger ogsaker som kunne vært løst på nasjonalt nivå. Ved atGrunnlovens rettighetsbestemmelser utelukkendekan endres gjennom to tredjedels flertall, jf.endringsbestemmelsen i dagens § 112, vil grunnlovsfestingav rettighetene være et bidrag til stabilitet ogforutsigbarhet på o<strong>mr</strong>ådet.Utvalget kan heller ikke se at det vil føre til øktrettsliggjøring å løfte de sentrale menneskerettigheteneinn i Grunnloven. Ivaretakelse av de sentrale rettighetenevil snarere styrke rettsstaten og demokratiet.Samtidig er de rettighetene det her er tale om,allerede en del av norsk rett, først og fremst gjennommenneskerettsloven. Utvalgets forslag vil derfor ikkeføre til flere rettigheter i norsk rett.Utvalget har på denne bakgrunn kommet til atdagens rettighetsbestemmelser i Grunnloven børrevideres og suppleres.11. Hvilke rettigheter er sentrale ellerallmenngyldige?11.1 Innledende bemerkningerUtvalget skal i henhold til mandatet «utrede ogfremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnlovenmed det mål å styrke menneskerettighetenes stillingi nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheterGrunnlovs rang». Videre heter det at «hensiktenmed gjennomgangen vil være å sikre de allmenngyldigemenneskerettsprinsippene i Grunnloven, ogikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlighører hjemme i ordinær lovgivning».Utvalgets mandat forutsetter dermed at enkeltemenneskerettigheter er mer sentrale eller allmenngyldigeenn andre rettigheter. På denne bakgrunn har<strong>utvalg</strong>et vurdert hvorvidt det er mulig å forsvare enutvelgelse av rettigheter (punkt 11.2), og hvilke kriteriersom skal ligge til grunn for en slik utvelgelse(punkt 11.3). Utvalget har dernest tatt stilling tilhvilke rettigheter som bør vurderes nærmere medtanke på grunnlovsfesting (punkt 11.4).11.2 Generelt om å velge ut de sentralerettighetene11.2.1 SKEPSIS TIL MANDATETS FORUTSETNINGOM EN UTVELGELSE AV RETTIGHETERI løpet av arbeidet med denne <strong>rapport</strong>en har<strong>utvalg</strong>et vært i kontakt med eksperter på menneskerettigheterfra flere fagmiljøer. Enkelte har uttryktskepsis til mandatets forutsetning om at det finnes«sentrale» eller «allmenngyldige» menneskerettigheter.Andre fagpersoner har stilt seg positive til åløfte allmenngyldige menneskerettigheter inn iGrunnloven, for deretter å overlate detaljer i rettighetsvernettil menneskerettsloven, annen ordinærlovgivning og de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Det er særlig Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>som har gitt uttrykk for skepsis når detgjelder tanken om å velge ut sentrale og allmenngyldigerettigheter til Grunnloven. Skepsisen er knyttetbåde til hvorvidt det er mulig å foreta en slik utvelgelse,og om det lar seg forsvare. Ankepunktene harvært at rettighetene i de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer nært forbundet med hverandreog ikke kan forstås uavhengig av hverandre. Rettighetenemå i stedet forstås og leses i den felles kontekstde inngår i. Det har også vært pekt på at enutvelgelse av de mest sentrale menneskerettighetenekan føre til at man indirekte foretar en nedgraderingav de rettighetene som ikke tas inn i Grunnloven.Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>skriver om disse problemstillingene til <strong>utvalg</strong>et, i etbrev datert 23. november 2010:«Etter vår oppfatning vil det være en umulig oppgaveå skille mellom de sentrale rettighetene som fortjenerplass i Grunnloven og de mindre sentrale rettighetenesom man ikke ser behov for å gi dennestatusen. I forhold til det internasjonale menneskerettsverneter det dessuten grunnleggende problematiskat nasjonale myndigheter foretar slike prioriteringer.En reform som bygger på en uttryktprioritering mellom sentrale og mindre sentrale menneskerettighetervil kunne gi legitimitet til en oppfatningom at nasjonale myndigheter kan nedprioriterevisse rettigheter ut fra hva som anses politisk nødvendigeller ønskelig. Forskjellige stater vil ha sværtulike politiske prioriteringer og hva som er nødvendigvil vurderes svært forskjellig i Oslo, Beijing ogTeheran. Etter vår oppfatning vil en slik relativiseringav menneskerettighetene ramme selve kjernen i detinternasjonale menneskerettsvernet.»Advokatforeningens forslag til løsning på disseproblemstillingene er å inkorporere de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene på grunnlovsnivå. Dette forslaget vil bli nærmere kommentert av<strong>utvalg</strong>et i kapittel 12. I de neste punktene vil <strong>utvalg</strong>etta stilling til hvorvidt det er mulig og forsvarlig åforeta en utvelgelse av sentrale eller allmenngyldigemenneskerettigheter i Grunnloven.11.2.2 UTVALGETS SYN PÅ UTVELGELSE AVRETTIGHETERDe rettighetene som er nedfelt i Verdenserklæringenom menneskerettigheter av 1948 og de rettig-
58 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>heter som følger av FNs menneskerettighetskonvensjoner,anses av FN for å utgjøre et hele, der rettighetenesamlet bidrar til å oppfylle statenes menneskerettighetsforpliktelser,jf. kapittel 9.Utvalget vil gi sin tilslutning til den helhetligeforståelsen av menneskerettigheter som er lagt tilgrunn av FN, jf. punkt 9.4. Enkeltrettigheter kan ikkeforstås uavhengig av andre rettigheter. Dette innebærerimidlertid ikke at man er avskåret fra å løfte sentraleog essensielle rettigheter frem i Grunnloven.Dette vil utelukkende gi disse rettighetene et bedrevern mot fremtidige lovendringer enn det som er tilfelleti dag.Etter <strong>utvalg</strong>ets syn vil grunnlovsfesting av sentralemenneskerettigheter heller ikke komme i konfliktmed utgangspunktet om en samlet forståelse avrettighetene. Med den helhetlige tilnærmingen tilmenneskerettighetene vil det på ingen måte stridemot de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneå løfte sentrale menneskerettigheter inn i dennorske Grunnloven, snarere tvert imot. Som pekt påflere ganger er det fra internasjonale organer forventetat menneskerettighetene implementeres nasjonalt.De fleste stater i verden har gjennomført og sikret desentrale menneskerettighetene i sine konstitusjoner,men overlatt nærmere detaljregulering til ordinærlovgivning. Det har ikke vært påpekt overfor noen avdisse statene at dette er en uriktig eller feilslått måteå sikre rettighetene på.Et poeng i denne sammenhengen er også at iNorge er allerede noen av de sentrale rettighetenenedfelt i Grunnloven. Dette var rettigheter man oppfattetsom sentrale i 1814, og som i tiden etter annenverdenskrig er sporadisk supplert med enkeltbestemmelser.Det er derfor etablert en tradisjon for atGrunnloven gir uttrykk for sentrale rettigheter sommenneskene i dette samfunnet nyter godt av. Det villei så måte representere et brudd med denne tradisjonenå oppheve eksisterende rettigheter i Grunnloven ogerstatte disse med en generell inkorporering av menneskerettighetskonvensjonerpå grunnlovs nivå.Dette er konvensjoner som tidvis inneholder mangedetaljer, de er skrevet for å kunne ha praktisk betydningogså i stater med helt andre rettstradisjoner ogkulturer enn den norske – og det er mange av dem.Det vil derfor ha en egenverdi å synliggjøre hvilke avdisse rettighetene som utgjør det fundamentale verdigrunnlagetfor Norge.Allerede i dag er flere av de internasjonale konvensjoneneinkorporert i norsk rett, enten gjennommenneskerettsloven eller gjennom annen lovgivning.De sentrale rettighetene i Grunnloven vil på ingenmåte erstatte denne lovgivningen, men vil i stedetbidra til å styrke menneskerettighetene i norsk rettved å synliggjøre de sentrale rettighetene i den høyesterettskilde. I tråd med forslag til ny Grunnloven§ 2 vil Grunnloven da oppfylle sitt formål om å sikremenneskerettighetene, men uten å gjenta alle detaljersom kan tenkes å få aktualitet i konkrete saker.Utvalget ser likevel at det kan være en mindrefare for at de rettighetene som ikke følger av Grunnloven,indirekte svekkes ved at de fremstår som mindreviktige. Det er imidlertid slik at de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene ikke gir uttrykkfor en uendelig rekke med ulike rettigheter. I stedet ersvært mange av rettighetene uttrykk for de sammeoverordende prinsipper, særlig diskrimineringsvern,ytringsfrihet, religionsfrihet, deltakelse i demokratiskebeslutningsprosesser, personvern og ivaretakelseav velferdsstatlige minstebehov. Det er såledesmulig å trekke ut essensen i rettighetsvernet og påden måten identifisere hvilke rettigheter som er desentrale.Det er i denne sammenheng viktig å understrekeat <strong>utvalg</strong>ets arbeid ikke er ment å innebære noensvekkelse av de konvensjonsrettigheter som ikkekommer med i <strong>utvalg</strong>ets forslag. I stor utstrekning vilde konvensjonsrettighetene som utelates, måtte sespå som detaljreguleringer av de overordnede menneskerettighetsprinsippene.Det er de sentrale ogoverordnede verdiene som bør grunnlovsfestes, mensdetaljer med hensyn til hvordan rettighetene skalpraktiseres, vil måtte variere med konkrete omstendigheterog ikke minst over tid, etter hvert som samfunnetendres.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at det ikkebare er forsvarlig, men også en god løsning, å grunnlovsfestede sentrale menneskerettighetene. Dette viletablere et oversiktlig system i tråd med den norskerettstradisjonen, samtidig som det vil være i overensstemmelsemed den tenkningen som ligger til grunnfor andre lands konstitusjoner. Det er gjennom landetskonstitusjon at sentrale og overordnede verdierfor ivaretakelse av individenes frihet, likhet og menneskeverdkan synliggjøres på en lettfattelig og pedagogiskmåte og med stor symbolverdi.Utvalget har følgelig vurdert hvilke overordnedemenneskerettighetsprinsipper de internasjonale konvensjonenebygger på og sett dette i sammenhengmed hvilke overordnede verdier det norske samfunner tuftet på. I det følgende vil det bli redegjort nærmerefor hvilke ulike momenter eller hensyn som kanvære av betydning når det skal tas stilling til hvilkerettigheter som er så sentrale at de bør vurderes forgrunnlovsfesting.11.3 Vurdering av hvilke rettigheter som ersentrale11.3.1 RETTIGHETER I VERDENSERKLÆRINGENEt viktig utgangspunkt for vurderingen av hvilkerettigheter som er sentrale eller allmenngyldige, vil
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 59være de rettighetene som fremkommer av Verdenserklæringenom menneskerettigheter av 1948.Til forskjell fra de senere menneskerettighetskonvensjonene,som er ment å fungere som en nærmereutdyping, gir Verdenserklæringen en relativtkortfattet innføring i sentrale menneskerettigheter. IVerdenserklæringen er nedfelt de menneskerettighetersom verdenssamfunnet kunne enes om like etterannen verdenskrig, se nærmere punkt 5.2. Konvensjonersom konvensjonen om sivile og politiske rettigheter(SP), konvensjonen om økonomiske, sosialeog kulturelle rettigheter (ØSK), barnekonvensjonen,kvinnediskrimineringskonvensjonen, rasediskrimineringskonvensjonen,torturkonvensjonen, samt Deneuropeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK),springer alle ut av de rettighetene som er nedfelt iVerdenserklæringen.Dette innebærer at de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenefor en stor del representereren presisering av Verdenserklæringen. Konvensjonsrettighetenesutspring og de overordnede prinsipperkan likevel leses ut av Verdenserklæringen. En nærmereoversikt over hvilke rettigheter som er nedfelt iVerdenserklæringen, er gitt i punkt 5.2.I tillegg til de konkrete rettighetene i Verdenserklæringenvil også fortalen til erklæringen og fortalentil bl.a. EMK være relevante når det skal tas stillingtil hvilke rettigheter som er sentrale menneskerettigheter.I disse fortalene gis det uttrykk for at menneskeneer født frie og like, samt at de har et medfødtmenneskeverd. Det de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneskal tjene til, kan derfor sies åvære å sikre oppfyllelsen av menneskeverd, likeverdog frihet.11.3.2 ULIKE INNDELINGER AV RETTIGHETEREt annet utgangspunkt som kan være nærliggendenår det skal tas stilling til hvilke rettighetersom er sentrale, kan være å se etter ulike måter å inndelerettigheter på.En måte å dele inn rettigheter på kan være ut frahvor egnet de er til prøving for domstolene; man kantenke seg at rettigheter som er egnet til dette, er mersentrale enn andre rettigheter. Retten til rettferdig rettergangvil for eksempel være enklere for domstoleneå håndheve enn det vil være å trekke opp grensen fornår myndighetene har adgang til å undersøke privatehjem, eller når forskjellsbehandling kan finne sted.Betydningen av domstolenes mulighet for håndhevelsebør imidlertid ikke overdrives. Det er de færresterettigheter som er helt ufravikelige. For de flesterettigheter må det finne sted en skjønnsmessig vurderingnår det skal tas stilling til hvor langt rettighetenstrekker seg. Unntakene fra en slik skjønnsmessigvurdering er først og fremst forbud mot å straffe utenlov og dom, og forbud mot tortur og slaveri. Det kanderfor sies å foreligge skjønnsmarginer for de flesterettigheter, hvor selv dyktige jurister vil være i tvilom rekkevidden av rettighetsvernet i konkrete tilfeller.Typisk kan grensen mellom ytringsfrihet, privatlivetsfred og diskrimineringsvern være vanskelig åtrekke, men slike sentrale rettigheter fortjener likefullt en plass i Grunnloven.Menneskerettighetene har i noen sammenhengerogså vært delt inn i det som gjerne har vært omtaltsom første, andre og tredje generasjons rettigheter,der man kan tenke seg at første generasjons rettigheterer mer sentrale enn øvrige rettigheter. Det har værtvanlig å operere med en slik inndeling som en forklaringsmodellfor rettighetenes utvikling, men modellener vanskelig å forene med FNs forutsetning om atrettighetene i de ulike menneskerettighetskonvensjonenemå forstås i sammenheng. Inndelingen er derforomstridt, og den norske Grunnloven inneholder i dagbestemmelser som kan henføres til samtlige av dissekategoriene.Med første generasjons rettigheter siktes detgjerne til de klassiske sivile og politiske rettigheter.Dette er i første omgang de rettighetene som sikrerindividene adgang til politisk/demokratisk deltakelse,både gjennom retten til deltakelse i frie oghemmelige valg og gjennom retten til å delta i samfunnsdebatten.Dernest er det de rettigheter som skalsikre mot vilkårlig fengsling og straff, samt et generelttorturforbud og retten til å få sin sak prøvet foruavhengige domstoler. I noen grad er dette rettighetersom er sikret gjennom den nåværende Grunnloven,jf. § 50 (stemmerett), § 96 (ingen straff uten lov ogdom, og forbud mot tortur i avhør), § 99 (ingen arresteller fengsling uten lov) og § 100 (ytringsfrihet).Til andre generasjons rettigheter har det værtvanlig å regne de økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter. Dette er de rettighetene som sikrer individeneen rimelig levestandard, grunnleggende skolegang,nødvendig helsehjelp mv. Enkelte grunnlovsbestemmelser,som ekspropriasjonserstatningsvern i§ 105, rett til utkomme fra arbeid i § 110 og samiskspråk og kultur i § 110a, kan sies å falle i denne kategorien.Med tredje generasjons rettigheter har det gjernevært siktet til de kollektive rettighetene som omfattermenneskeheten, som for eksempel retten til fred ogretten til et sunt miljø, jf. for eksempel Grunnloven§ 110b.En tredje måte å dele inn rettigheter på er å tautgangspunkt i de rettigheter som sikrer respekt forindividenes frihet på den ene siden, og rettighetersom sikrer menneskeverd og likeverd på den annen.Individenes frihet kan langt på vei sies å være en rettighetsom er kostnadsfri for staten, i den forstand atstaten ikke må benytte økonomiske ressurser, bareavstå fra å gripe inn i individenes frihet til å ytre seg,
60 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>deres frihet til å danne foreninger, deres frihet til åmøtes i forsamlinger, deres rett til å bevege seg fritt ilandet, deres frihet til å velge sitt yrke, deres frihet tilå utøve sin religion og deres frihet til å uttrykke sinkultur.De rettigheter som i første rekke bidrar til likeverdog menneskeverd, vil typisk være forbud motstraff uten lov og dom, retten til rettferdig rettergang,forbud mot tilbakevirkende lover, retten til respektfor privatliv og familieliv, forbud mot diskriminering,retten til skolegang og utdanning, samt retten tilnødvendig helsehjelp og en tilfredsstillende levestandard.I noen grad vil dette være rettigheter som kreverinnsats av økonomiske ressurser. Skal rettighetene hanoen verdi, må for eksempel myndighetene forsøke åsikre at private ikke krenker andres rett til respekt forprivat- og familieliv, eller at private ikke diskriminererhverandre. Tilsvarende må myndighetene stillemed et domstolsapparat som ivaretar kravene til enrettferdig rettergang.Ved en slik inndeling kan man tenke seg at friheteneer mer sentrale enn likeverd og menneskeverd.Sondringen bryter imidlertid med den tenkningensom ligger til grunn for fortalen til Verdenserklæringenog EMK, der både frihet, likeverd og menneskeverdskal søkes ivaretatt.Samlet kan man si at de ulike måtene å dele innrettigheter på ikke gir entydige svar på hvilke rettighetersom er sentrale. En rettighet som for eksempelforbud mot straff uten lov og dom havner snart i denene og snart i den andre kategorien. Tilsvarende serut til å gjelde for flere av de andre rettighetene.11.3.3 SÆRLIG OM ØKONOMISKE, SOSIALE OGKULTURELLE RETTIGHETEREt særlig spørsmål er hvorvidt økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter kan regnes blant desentrale menneskerettighetene. I NOU 1993:18 drøftetMenneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et hvor egnet målsettingsbestemmelsersom for eksempel ØSK artikkel12 om retten til høyest oppnåelig grad av fysisk ogpsykisk helse er til lovfesting og håndheving av domstolene.Det ble pekt på at slike bestemmelser åpnerfor et stort innslag av skjønnsmessige overveielser.Hvilke «skritt» som er nødvendige med sikte på foreksempel bekjempelse av sykdommer, gir rom forvurderinger av hvor betydelige ressurser staten børstille til disposisjon for dette formål, sammenholdtmed andre viktige samfunnsoppgaver. Slike prioriteringsspørsmålvil være av «politisk» karakter. Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etfortsatte:«Det kan anføres at dette ikke er rettsspørsmål,og at det heller ikke er naturlig at norske dommereskal sette seg til doms over myndighetenes budsjettpolitikk.Man kan heller ikke få dom for at en bevilgningbør stilles til disposisjon.» 86Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et foreslo likevel åinkorporere også ØSK i menneskerettsloven, og detpekte blant annet på at det hadde vært en utvikling isynet på de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene.Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et uttalte i denforbindelse:«Det er blant annet en økende erkjennelse av atmange sider av reglene i ØSK kan gjennomføres utenå kreve ekstra ressurser. Det vil ofte mer være etspørsmål om å sikre den enkelte handlemuligheterved å sette grenser for andre, slik at det blir likemuligheter for å sikre minimumsbehov.»I den videre drøftelsen pekte Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etpå at når det gjaldt de av konvensjonensbestemmelser som dreier seg om ressurser, viserØSK-komiteens praksis at folkerettsbrudd først ogfremst kan tenkes ved diskriminerende bruk av ressurser,eller hvis en stat ikke sikrer det minimumsnivåsom den ut fra sine ressurser er forpliktet til. Nårdet gjelder påstander om uriktig prioritering av ressurser,pekte <strong>utvalg</strong>et på at norske domstoler tradisjoneltvil utvise tilbakeholdenhet, og at en inkorporeringav ØSK ikke var ment å endre dette. 87Den internasjonale utviklingen Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>ettrakk frem, har fortsatt i årene etter atdets utredning ble lagt frem. Tallet på generelle kommentarerfra ØSK-komiteen er steget fra fire til 21,og det ble i 2008 vedtatt en individklageordning som– når den trer i kraft – vil føre til ytterligere klargjøringav konvensjonens innhold. Det kan også nevnesat økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i storgrad er blitt rettighetsfestet i lovgivningen for øvrig,se den nærmere redegjørelsen i forbindelse med gjennomgåelsenav den enkelte rettighet. Endelig kannevnes at inkorporeringen av ØSK ikke har ført til atdomstolene i nevneverdig grad er blitt stilt overforspørsmål som krever at de tar stilling til ressursallokering.Hvis ikke annet følger av motivene, vil domstoleneventelig prøve saker der grunnlovsbestemmelserom økonomiske, sosiale eller kulturelle rettigheter erpåberopt, ut fra de samme retningslinjer som er fastsatti de generelle kommentarene fra ØSK-komiteen.Dette innebærer at domstolene vil tilstå lovgiver envid skjønnsmargin for spørsmål om hvilke ordningersom må etableres for å oppfylle rettighetene, slik tilfelletogså er i dag for anvendelsen av for eksempelGrunnloven § 110 (rett til utkomme fra arbeid) og§ 110a (samisk språk og kultur). Men domstolene vilføre kontroll med at myndighetene lojalt har gjort detsom står i deres makt for å etablere adekvate, solideog ikke-diskriminerende ordninger som gjør at kjerneni rettighetene blir ivaretatt, og at de rettigheter det86.NOU 1993: 18 s. 107-108.87.NOU 1993: 18 s. 163-165.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 61er tale om, ikke faller under det minimumsnivå somskal til for å oppfylle konvensjonens krav om ivaretakelseav frihet, likhet og menneskeverd.I den forbindelse oppstår spørsmålet om eventuellegrunnlovsbestemmelser bør utformes somindividuelle rettigheter eller som plikter for statensmyndigheter. I hovedtrekk innebærer de økonomiske,sosiale og kulturelle rettighetene både individuellerettigheter, men da i kjerneo<strong>mr</strong>ådet for deenkelte rettigheter, og plikter for statens myndigheter.Grunnloven kan eventuelt søke å reflektere at denplikten som påhviler statens myndigheter, har en hardkjerne, bestående av visse minstekrav, blant annet tilhelse, vann, mat, varme og husvære. For disse minstekravenevil individet ha rettigheter som korresponderermed statens plikter. Utover å søke tilfredsstillelseav disse basale minstekravene, er det først ogfremst statens myndigheter som tar stilling til hvordanrettighetene bør oppfylles, jf. også punkt 5.5.11.3.4 AKTUELLE RETTIGHETER I NORGE I DAGNår det skal tas stilling til hvilke rettigheter somer sentrale, vil det også være av betydning å se påhvilken aktualitet de ulike rettighetene har i dag, herunderhvilke rettigheter som aktivt benyttes mellomprivate og i forvaltningens og domstolenes arbeid. Engrunntanke må være at Grunnloven skal ivareta sentraleverdier i dagens norske samfunn, men samtidiggjenspeile de verdiene som har overlevd over tid. Ågrunnlovsfeste disse verdiene vil være et bidrag til åsikre at også fremtidige generasjoner vil kunne nytegodt av disse rettighetene.For domstolenes virksomhet har uavhengighet ogupartiskhet utgjort helt grunnleggende verdier desiste 150 årene. I straffesaker er retten til rettferdigrettergang, lovskrav og tilbakevirkningsforbud,uskyldspresumsjon og forbud mot dobbeltstraff sentralerettsstatlige prinsipper som er holdt høyt i hevd.Straffesystemet har de seneste årene også vært basertpå en grunnleggende respekt for liv og personlig integritet,gjennom bl.a. forbud mot dødsstraff og tortur,samt forbud mot vilkårlig fengsling.Også utenfor strafferettens o<strong>mr</strong>åde må respektenfor den enkeltes frihet sies å være ivaretatt. Det ulovfestedelegalitetsprinsipp, som uttrykker at inngrepoverfor den enkelte trenger hjemmel i lov, jf. kapittel41, anses for å være konstitusjonell sedvanerett.Dette prinsippet sikrer bl.a. at myndighetene trengerhjemmel i lov for å berøve noen deres frihet, for åekspropriere deres eiendom, for å inndrive skatter ogavgifter, for å pålegge dem å søke om byggetillatelse,for å stanse bilister i rutinekontroll osv.Ved siden av legalitetsprinsippet står tanken o<strong>mr</strong>etten til å delta i demokratiske beslutningsprosessersterkt i Norge. Tilsvarende sterkt står også ytringsfrihet,retten til ikke å bli diskriminert, vern om privatlivog familieliv, personvern, religionsfrihet, forenings-og forsamlingsfrihet, rett til grunnleggendeopplæring, rett til helsetilbud og rett til kulturell identitetog kulturuttrykk.I tillegg har retten til å skaffe seg utkomme vedeget arbeid vært verdsatt høyt, og dette har kommettil uttrykk i Grunnloven § 110. Likeså har retten tilsosial trygghet og retten til et verdig liv for den somikke kan sørge for seg og sin familie, stått sterkt i dennorske velferdslovgivningen etter annen verdenskrig.Å løfte disse rettighetene inn i Grunnloven vilsikre at de sentrale verdiene som disse rettighetenerepresenterer, vil være retningsgivende også forfremtiden. Tanken er at Grunnloven skal gi uttrykkfor de grunnleggende prinsippene, mens detaljer iordinær lovgivning fortløpende må tilpasses ulikeforhold, som for eksempel samfunnsøkonomi, teknologiskutvikling, endringer i bosettingsmønstre, endringi moraloppfatninger og ikke minst endringersom følge av skiftende politisk flertall. En viss forutsigbarhetog beskyttelse mot raske og inngripendeendringer i rettighetene vil imidlertid være sikretgjennom de grunnleggende prinsippene i Grunnloven.11.4 Utvalgets syn på hvilke rettigheter som ersentrale11.4.1 FLERTALLETS KONKLUSJONERUtvalgets flertall, alle unntatt Carl I. Hagen, harvurdert det slik at rettighetene i Grunnloven i størstmulig grad bør gjenspeile og søke å realisere individenesfrihet, likhet og menneskeverd, slik dette erkommet til uttrykk i fortalen til Verdenserklæringenog EMK. Ved vurderingen av hvilke rettigheter somstår sentralt, er det derfor tatt utgangspunkt i Verdenserklæringenog de rettigheter som fremkommerav denne.Det er samtidig tatt hensyn til de verdier og rettighetersom har stått sentralt i Norge etter annen verdenskrig,selv om ikke alle disse er grunnlovsfestet idag. Det er et nærliggende behov for å ajourføreGrunnloven i forhold til det samfunn vi lever i. Detteinnebærer ikke at Grunnloven skal gi oss svarene påvanskelige og viktige samfunnsutfordringer, men denbør knesette noen sentrale prinsipper og grunnleggendeverdier som i dag utgjør fundamentet for debeslutninger som treffes. På den måten vil man istørre utstrekning kunne sikre at individenes frihet,likhet og menneskeverd blir ivaretatt i beslutningsprosesseneogså i fremtiden.I den forbindelse er det tatt hensyn til at dagensNorge ikke bare er et annet samfunn enn da Grunnlovenble skrevet i 1814, men også et annet samfunnenn den gang Verdenserklæringen ble utformet i1948. De viktigste samfunnsendringene er den økonomiskeog teknologiske utvikling, fremveksten av
62 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>velferdssamfunnet, utdanningseksplosjonen, enighetom at det skal være like muligheter for kvinner ogmenn, økt forståelse for barns rettigheter, og enøkning i antall nordmenn med annen etnisk, språklig,religiøs og kulturell bakgrunn. Denne flerkulturelleog moderne velferdsstaten bør derfor gjenspeiles iGrunnlovens rettighetsbestemmelser, uten at en sliktilpasning til dagens samfunnsutvikling overskyggerde grunnleggende sivile og politiske rettigheter somGrunnloven har vært bærer av siden 1814. De sivileog politiske rettighetene er nødvendige både for åopprettholde individenes likeverd og like rett til deltakelsei samfunnet, og for å sikre gjennomføringenav et levedyktig demokrati.I forlengelsen av dette har <strong>utvalg</strong>et lagt vekt på atGrunnloven har hatt stor symbolverdi for det norskefolk og for nasjonen Norge, samtidig som den til tiderhar spilt en sentral rolle rettslig og politisk. Utvalgetsflertall ser det som viktig å forsøke å bevare Grunnlovensrolle som symbol for nasjonen, men samtidigvidereføre Grunnloven som et rettslig og politiskverktøy. Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelserbør derfor ikke begrenses til bare å bestå avbestemmelser som med relativt enkle juridiske grepkan håndheves av domstolene. Noen av Grunnlovensbestemmelser bør også inneholde rettigheter som haret kjerneinnhold som kan prøves rettslig, selv ombestemmelsenes betydning først og fremst vil væreverdimessig og politisk.Utvalget finner videre at norsk grunnlovstradisjon,der Grunnloven stadfester noen grunnleggendeog prinsipielle utgangspunkter, bør videreføres. Detvil neppe være vellykket å forsøke å detaljregulererettigheter i Grunnloven. Dette ville gi liten grad avfleksibilitet til bestemmelser som ofte blir stående ilang tid. Av rettspraksis på o<strong>mr</strong>ådet, både nasjonaltog i EMD, fremgår det tydelig at anvendelsen avmenneskerettighetsbestemmelser ofte vil måtteavgjøres etter en nærmere vurdering av en lang rekkekonkrete forhold, der også hensynet til samfunnsutviklingentrekkes inn. Detaljreguleringer i Grunnlovenvil i for stor utstrekning kunne binde opp fremtidigegenerasjoner, og dermed bidra til å svekkeGrunnlovens symbolske og politiske funksjon.Utvalgets flertall har etter dette kommet frem tilat de grunnleggende menneskerettighetsprinsippersom bør vurderes nærmere med tanke på revideringog supplering av dagens grunnlovsbestemmelser, erde følgende. Rettighetene presenteres i den rekkefølgensom følger av <strong>utvalg</strong>ets forslag til paragrafnummerering,men rekkefølgen sier ingenting om hvorviktig eller sentral rettigheten er. Dette vil avhenge avden konkrete konteksten som rettigheten inngår i:– Rett til liv og forbud mot dødsstraff– Frihet fra tortur og andre inngripende integritetskrenkelser– Forbud mot slaveri og tvangsarbeid– Forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse og rettigheterfor frihetsberøvede– Retten til rettferdig rettergang– Vern på strafferettens o<strong>mr</strong>åde, herunder lovskrav,uskyldspresumsjon og forbud mot dobbeltstraff– Forbud mot tilbakevirkende lover– Likhetsprinsipp og ikke-diskrimineringsprinsipp– Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet– Ytringsfrihet og offentlighet– Forenings- og forsamlingsfrihet– Personvern og personopplysningsvern– Rett til å inngå ekteskap og vern om familien– Barns rettigheter– Eiendomsvern og ekspropriasjonserstatningsvern– Bevegelsesfrihet– Rett til kulturell identitet, deltakelse i kulturlivetog kunstens og forskningens frihet– Vern om samisk språk, kultur og samfunnsliv– Rett til utdanning– Rett til utkomme fra arbeid eller næring– Rett til helse, tilfredsstillende levestandard ogsosial trygghet– Rett til et sunt miljø– Legalitetsprinsippet– Deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser,herunder stemmerett, rett til å danne politiskepartier og rett til å ta del i hemmelige og frie valg.Utvalgets flertall vil presisere at denne utvelgelsenav rettigheter ikke innebærer at øvrige rettigheterer å anse som mindre viktige, eller at krenkelser avandre rettigheter nødvendigvis er å anse som mindrealvorlige enn krenkelse av bestemmelsene i Grunnloven.Utvalgets flertall har imidlertid vurdert det slikat de rettighetene som er nevnt ovenfor, må anses forå representere grunnleggende menneskerettighetsprinsippersom er sentrale for det moderne norskesamfunn. Det er disse sentrale rettighetene som måvurderes ivaretatt på grunnlovs nivå. Den nærmeredetaljregulering av disse og øvrige rettigheter børfinne sted i ordinær lovgivning.11.4.2 SÆRMERKNAD FRA CARL I. HAGENUtvalgets medlem Carl I. Hagen har avgitt følgendesærmerknad:«Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>smedlem Carl I Hagenhar lenge vært usikker med hensyn til om det erfornuftig og hensiktsmessig med en blandingsgrunnlovhvor både klare rettsregler blandes sammen meduforpliktende programerklæringer og symbolskelangsiktige målsetninger. Den nåværende grunnlover på en måte en slik grunnlov takket være bl.a. paragrafene110, 110a og 110b. Dette medlem vet at hanselv i Stortinget har stemt for noen av disse, men det
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 63var med liten velvilje, men mer pga manglende mottil å motstå det politiske press i disse saker når resultatetav voteringene ikke hadde noen direkte virkningerfor folk flest.Når nå <strong>utvalg</strong>et skal vurdere å innføre de sentralemenneskerettigheter må imidlertid det tas en aktivstilling til og foretas en vurdering av hvilke rettighetersom er omtalt i mange konvensjoner som er desentrale. Det er også slik at hvis en grunnlov fyllesmed idealistiske mål og programerklæringer som defleste anser for å være urealistiske drømmer utenrettsvirkninger så kan det medføre at også de sentralerettigheter svekkes både i omdømme og reell rettsvirkning.Dette medlem har under <strong>utvalg</strong>ets meget grundigearbeid forsøkt å følge godt med og er vel inneforståttmed de fleste argumenter både for og i mot deulike typer menneskerettigheter. Helt fra begynnelsenhar dette medlem ment at det er en enorm forskjellmellom rettigheter som i hovedsak påleggerstater å la være eller å unnlate å gripe inn overformenneskers rettigheter og det å aktivt bli pålagt kostnaderfor å innfri en rettighet. Ytringsfriheten og retttil bolig er to slike rettigheter som er klart i hver singruppe.Dette medlem har studert FN konvensjonene omSivile og Politiske Rettigheter som i hovedsak er desentrale rettigheter og konvensjonen om de Økonomiskeog Sosiale Rettigheter som innholder de sekundæreeller 2ndre generasjons rettigheter. De førsterettigheter hindrer i utgangspunktet de autoritæreog diktatoriske regimer som ønsker å kontrollere ogå holde sine innbyggere nede, mens de øvrige kandanne et grunnlag for en meget kostbar velferdsstatsom kan fremtvinge høye skatter og avgifter som kankvele en fornuftig økonomisk utvikling. Særlig vildette kunne gjøres når det ikke er grunnlovsfestet enbegrensning på hvor mye et lands regjering kan lånepå kommende generasjoners regning. Dette fremkommernå stadig tydeligere i en rekke land hvor regjeringereller makthavere har kjøpt seg oppslutningfra velgere med løfte om velferdsgoder som er lånefinansiert.Dette medlem viser til brev til Utvalget fra Advokatforeningensmenneskerettighets<strong>utvalg</strong> av datert23. nov 2010 (jf. punkt 11.2.1) hvor det hevdes at deter en umulig oppgave å skille mellom de sentrale rettighetersom fortjener en plass i Grunnloven og demindre sentrale rettighetene som man ikke ser behovfor å gi denne statusen. Det er et syn dette medlemikke deler og vil derfor, slik mandatet tilsier, bare gåinn for å innføre de rettigheter dette medlem anser forå være de sentrale i Grunnloven. Det betyr at dettemedlem kun vil gå inn for å grunnlovsfeste de sivileog politiske menneskerettigheter ofte omtalt som1ste generasjons rettigheter.Dagens grunnlov fastsetter i § 110c at myndigheteneskal respektere og sikre menneskerettigheteneog dette er gjennomført i Menneskerettighetslovensom også gir bestemmelser i mange konvensjonerforrang fremfor norsk lov dersom det er en motsetningmellom konvensjonen og norsk lov. Norge ersåledes forpliktet til å følge de internasjonale konvensjonersom Stortinget har ratifisert. Således erNorge et foregangsland når det gjelder å sikre menneskerettigheteneog det er også dette medlem særdelestilfreds med og ser således intet behov for spesielleendringer i menneskerettighetsloven.Dersom det imidlertid skulle oppstå en særdelesvanskelig sosial eller betydelig økonomisk krise kandet inntreffe et behov for endringer 2ndre generasjonsmenneskerettigheter. Det kan også oppstå en situasjonhvor den dynamiske fortolkningsutvikling iden Europeiske Menneskerettsdomstol for 2ndre generasjonsrettigheter fjerner seg fra det som er akseptabeltfor et flertall i Stortinget og i folket. Da vilGrunnlovens 2ndre generasjons rettigheter ikke kunneendres av et flertall i Stortinget fordi det ville krevesgrunnlovsendring noe som krever 2/3 dels flertallsamt kreve fra 2-5 år avhengig av tidspunktet behovetfor endring inntreffer i forhold til siste stortingsvalg.Så lenge forangsbestemmelsen og konvensjonenekun er som forpliktelser i menneskerettighetslovenkan et simpelt flertall endre denne loven relativt rasktog denne muligheten bør derfor bevares for de mersosiale og kostnadskrevende målsetninger. Da vilogså de primære og avgjørende viktige menneskerettigheterfå en bedre status enn de mer subsidiære, sosialeog økonomiske rettigheter i diverse konvensjoner.Grunnlovsbestemmelser med rettigheter somdet i utgangspunktet ikke er ment at domstolene skalkunne overprøve Stortingets prioriteringer og vedtakmener således dette medlem at ikke bør gis grunnlovsrangDette medlem er på det rene med forslaget omderogasjonsbestemmelser og nødrettsbetraktninger,men finner allikevel at disse er unødvendige med enrettslig grunnlov som er rendyrket med de sivile ogpolitiske rettigheter.Dette medlem er således av den oppfatning at demest sentrale verdier det norske samfunn er byggetpå først og fremst er de sivile og politiske rettigheterog at disse ikke må svekkes ved å blande de sammenmed ikkerettslige programerklæringer såkalte «leggetil rette for» målsetninger og ønsker.På denne bakgrunn vil dette medlem ikke kunnegi sin tilslutning til forslagene om følgende nye paragrafer:§ 104, § 107,§ 108, § 109, § 110, § 111,§ 112, § 115 og § 116.Dette medlem vil understreke at dette standpunktikke betyr at ikke disse rettighetene som vi i dag erbundet av gjennom ulike konvensjoner ikke skal gjelde.Dette medlem deler de fleste av de vurderingersom <strong>utvalg</strong>et står for, og har ikke funnet grunn til åreservere seg mot flertallets avgjørelser på ethvertpunkt hvor dette kunne vært aktuelt. Poenget er atdette medlem vil skille de sentrale og primære menneskerettigheterfra de mer subsidiære og idealistiskemålsetninger og programerklæringer. De sentrale ogprimære rettigheter bør inkluderes i Grunnloven,mens de øvrige bør inkluderes i ordinære lovbestemmelser.»12. Generell bestemmelse om menneskerettigheter12.1 Innledende bemerkningerDagens rettighetsvern består av et samspill mellomnoen enkeltrettigheter i Grunnloven, en generellbestemmelse om rettighetsvern i Grunnloven § 110c,menneskerettsloven med inkorporerte menneskerettighetskonvensjoner,øvrige konvensjoner somNorge har ratifisert, samt øvrig nasjonal lovgivning.Dersom <strong>utvalg</strong>ets forslag til grunnlovsendringerfølges opp, vil Grunnlovens vern om menneskerettig-
64 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>hetene bli bygget ut på sentrale punkter. Det vil inoen grad også fremgå av den enkelte bestemmelse atstatens myndigheter må respektere og sikre denenkelte rettighet. Dette reiser spørsmål om det fortsatter behov for en generell bestemmelse i Grunnlovenom statens plikt til å respektere og sikre menneskerettighetene.I dette kapitlet drøftes derfor spørsmål om dengenerelle rettighetsbestemmelsen i Grunnloven§ 110c bør videreføres i uendret form, om og eventuelthvordan den bør endres, og hvilket forhold detbør være mellom denne generelle bestemmelsen ogmenneskerettslovens forrangsregel.12.2 Grunnloven § 110cMed Grunnloven § 110c ble betegnelsen «menneskerettighetene»for første gang tatt inn i Grunnloven.Bestemmelsen ble vedtatt 15. juni 1994, oglyder:«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne. NærmereBestemmelser om Gjennemførelsen af Traktaterherom fastsættes ved Lov.»Første ledd pålegger myndighetene å respektereog sikre samtlige menneskerettigheter, mens annetledd pålegger myndighetene å gjennomføre menneskerettighetskonvensjonerved lov.Bestemmelsen kom inn i Grunnloven som følgeav arbeidet til et <strong>utvalg</strong> som vurderte gjennomføringav menneskerettighetskonvensjoner i norsk rett,Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et, se NOU 1993:18.Dette <strong>utvalg</strong>et vurderte flere mulige alternativer tilgjennomføring av konvensjonene. Den foretrukneløsning var en kombinasjon av en generell menneskerettighetsbestemmelsei Grunnloven og en lov somga sentrale menneskerettighetskonvensjoner – EMK,ØSK og SP – status som norsk lov med forrang fremforannen lovgivning. Grunnlovsforslaget ble fulgtopp med vedtakelsen av § 110c i 1994, og lovforslagetble fulgt opp med vedtakelsen av lov om styrkingav menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)i 1999, jf. også punkt 6.2.Tanken bak grunnlovsbestemmelsen var at enbestemmelse som viste til menneskerettighetskonvensjonene,ville ha sterkere signaleffekt enn gjennomføringav konvensjonene i lov alene. Begrunnelsenfor at konvensjonene ikke ble inntatt på grunnlovsnivå, for eksempel som eget vedlegg til Grunnloven,var at det burde utvises varsomhet med åinkorporere et så vidt omfangsrikt og uoversiktligmateriale på grunnlovs nivå. Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etmente også at det neppe ville ha synderligpraktisk betydning om menneskerettighetskonvensjoneneble gitt grunnlovs eller lovs trinnhøyde,siden konvensjonene i begge tilfeller ville være«svært tungtveiende rettskildefaktorer». 88 Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etanså samtidig at det falt utenfordets mandat å vurdere hvorvidt noen av menneskerettighetsbestemmelseneburde inntas på grunnlovsnivå. 89Grunnloven § 110c er ment å gi et genereltuttrykk for menneskerettighetenes sentrale plass inorsk rett. Ifølge Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etville bestemmelsen «kunne bidra til økt stabilitet ogkontinuitet omkring Grunnloven». 90 I prinsippetskulle bestemmelsen omfattes av domstolenes prøvingsrett,men siden bestemmelsen er generell ogskjønnsmessig utformet, samt gir et betydelig spilleromfor myndighetenes skjønn, vil konvensjonsbestemmelsenei menneskerettsloven gi et mer konkretutgangspunkt for prøving i den enkelte sak. 91Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et mente at enbestemmelse i Grunnloven om myndighetenes plikttil å respektere og sikre menneskerettighetene villeha viktige funksjoner. Utvalget uttalte at en slikbestemmelse for det første ville ha en sterk symbolfunksjonved at menneskerettighetene fremhevessom en sentral verdi for det norske samfunn. Dernestville bestemmelsen kunne fungere som en politiskretningslinje og demme opp for politiske kursendringeri strid med de verdiene som menneskerettighetenerepresenterer. Videre ville bestemmelsen harettslig betydning ved at myndighetene ikke haradgang til å føre en politikk i strid med det prinsippden gir uttrykk for, ved at bestemmelsen kommer innsom et tolkningsmoment for domstoler og forvaltningsorganer,og ved å bidra til å fylle såkalte rettstommerom (lakuner). 92For Høyesterett har Grunnloven § 110c værtanført i litt mer enn femten saker siden bestemmelsenble vedtatt i 1994. I OFS-saken i Rt. 1997 s. 580, somgjaldt gyldigheten av en provisorisk anordning omtvungen lønnsnemnd, la Høyesterett til grunn atbestemmelsen ikke medførte at konvensjoner somikke var inkorporert i norsk lovgivning, kunne gåforan norsk lov. I en av de andre sakene er § 110cbenyttet som tolkningsmoment (Rt 1997 s. 1821Kjuus). I tillegg er § 110c vist til som et tolkningsmomenti mindretallets premisser i en tredje sak (Rt.1994 s. 1244 Kvinnefengselsaken).I den juridiske litteratur har det vært fremsattulike syn på betydningen av § 110c. Carsten Smithhar for eksempel uttalt om denne bestemmelsen:«Denne sterke generalklausul hadde vært enrettslig kraftkilde om den bare hadde fått stå alene,88.Se NOU 1993: 18 s. 156, jf. s. 147-150.89.Se NOU 1993: 18 s. 144.90.Se NOU 1993: 18 s. 146.91.Se NOU 1993: 18 s. 160.92.Se NOU 1993: 18 s. 158-159.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 65men blir umiddelbart utvannet ved tilføyelsen om atgjennomføringen skal skje ved lov. Som rettigheterbetraktet er denne nyere serie hva man i romerrettenomtalte som ’leges imperfectae’, proklamasjoneruten klare sanksjoner.» 9393.Carsten Smith, Bør menneskerettigheten styrkes i vår grunnlov?Jussens Venner 2006 s. 235-247, på s. 238.94.Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 2006 s. 379.95.Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 2007 s. 44.96.Jan Helgesen, Grunnloven § 110 c, Lov og Rett 1995 s. 277-278.97.Se NOU 1993: 18 s. 11.Andenæs/Fliflet har slått fast at bestemmelsen eren «prinsipperklæring uten presiserbart innhold», 94og Aall har fremhevet at det er «usikkert hvilket innholdnorske rettsanvendende myndigheter vil gibestemmelsen». 95 Helgesen har imidlertid fremhevetat det har selvstendig betydning for domstoleneshåndhevelse av menneskerettighetene at Grunnlovengjennom § 110c pålegger statsorganene å respekteredisse rettighetene. 96At Grunnloven § 110c sjelden har kommet tilanvendelse i Høyesterett, innebærer ikke med nødvendighetat bestemmelsen har hatt liten praktiskbetydning. Fra annen verdenskrig og frem til det tidspunkthvor Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et kom medsin utredning, hadde det vært behandlet ca. 60 saker iHøyesterett der menneskerettighetskonvensjonergenerelt hadde vært påberopt eller omhandlet. 97 Sammenliknerman antall saker fra denne perioden medperioden etter vedtakelsen av Grunnloven § 110c i1994 og frem til menneskerettsloven i 1999, ser manat antall saker i Høyesterett hvor EMK var påberopteller omhandlet alene eller i kombinasjon med øvrigemenneskerettighetskonvensjoner, var ca. 160. Denkraftige økningen i antall saker der menneskerettighetskonvensjonenehar vært påberopt eller omhandleti Høyesterett, kan tyde på at Grunnloven § 110char hatt en betydelig signaleffekt, selv om også andreforhold kan ha spilt inn.I den forbindelse kan føyes til at i tiden etter menneskerettslovenav 1999 har antall saker der menneskerettighetskonvensjonenehar vært påberopt elleromhandlet, fortsatt å øke. I perioden 1999–2009 erdet mer enn 600 saker for Høyesterett der EMK harvært påberopt eller omhandlet.Like viktig er det at Grunnloven § 110c førsteledd trolig har hatt betydning ved utformingen avordinær lovgivning og i forvaltningens generellevirksomhet. Bestemmelsen kan bl.a. spores i flereoffentlige utredninger. 98 Hvilken konkret betydningbestemmelsen har hatt i forvaltningens daglige virke,er det imidlertid vanskelig å si noe sikkert om.Hva gjelder Grunnloven § 110c annet ledd, såfastsetter denne at nærmere bestemmelser om gjennomføringav menneskerettighetskonvensjoner(«traktater herom») fastsettes ved lov. Bestemmelsener så generelt utformet at lovgiver står fritt til å inkorporerekonvensjoner i lovgivning, transformere konvensjoner,eller ikke gjøre noen av delene. 99 Bestemmelsenhar således begrenset rettslig betydning, ogden er kanskje først og fremst Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etsog senere Stortingets svar på spørsmåletom konvensjonene burde inkorporeres i lov eller iGrunnloven.Av Høyesterett har § 110c annet ledd vært oppfattetslik at den forutsetter at konvensjoner måinkorporeres i lovgivningen for at de skal kunne fåforrang fremfor intern rett, se Rt. 1997 s. 580. 100Høyesteretts uttalelse har imidlertid blitt kritisert ijuridisk litteratur. 101 Kritikken går først og fremst utpå at uttalelsen ikke var nødvendig for resultatet, ogat det er usikkert hvilken vekt den kan tillegges ifremtidige saker. Avgjørelsen illustrerer imidlertid atannet ledd i Grunnloven § 110c kan ha fungert somen svekkelse av prinsippet i første ledd mer enn somen styrking. Det er lite som tyder på at dette var hensiktentil Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>et da annetledd ble utformet og foreslått.12.3 Generelle bestemmelser i menneskerettighetskonvensjoneneSamtlige menneskerettighetskonvensjoner inneholdergenerelle bestemmelser om myndighetenesplikter. EMK artikkel 1 fastsetter:«The High Contracting Parties shall secure toeveryone within their jurisdiction the rights andfreedoms defined in section I of this convention.»SP artikkel 2 nr. 1 og 2 fastsetter:«1. Each State Party to the present Covenant undertakesto respect and to ensure to all individualswithin its territory and subject to its jurisdiction therights recognized in the present Covenant, withoutdistinction of any kind, such as race, colour, sex, language,religion, political or other opinion, national orsocial origin, property, birth or other status.2. Where not already provided for by existing legislativeor other measures, each State Party to thepresent Covenant undertakes to take the necessarysteps, in accordance with its constitutional processesand with the provisions of the present Covenant, toadopt such laws or other measures as may be neces-98.Se bl.a. NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom; NOU2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker; NOU 2009:1 Individ og integritet; NOU 2008: 9 Med barnet i fokus;NOU 2005: 09 Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndenefor sosiale saker og NOU 2005: 1 God forskning – bedrehelse. Se også St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverdi sentrum.99.Se NOU 1993: 18 s. 160.100.Se Rt. 1997 s. 580, på s. 592-593.101.Se bl.a. Eckhoff/Helgesen, Rettskildelære, 2001 s. 318-324.
66 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>sary to give effect to the rights recognized in the presentCovenant.»ØSK artikkel 2 lyder:«1. Each State Party to the present Covenant undertakesto take steps, individually and through internationalassistance and co-operation, especiallyeconomic and technical, to the maximum of its availableresources, with a view to achieving progressivelythe full realization of the rights recognized in thepresent Covenant by all appropriate means, includingparticularly the adoption of legislative measures.2. The States Parties to the present Covenant undertaketo guarantee that the rights enunciated in thepresent Covenant will be exercised without discriminationof any kind as to race, colour, sex, language,religion, political or other opinion, national or socialorigin, property, birth or other status.3. Developing countries, with due regard to humanrights and their national economy, may determineto what extent they would guarantee the economicrights recognized in the present Covenant to non-nationals.»Disse bestemmelsene består av flere elementer.For det første sier bestemmelsene noe om personkretsensom beskyttes av rettighetene, jf. også punkt9.3.2. For det andre sier både SP og ØSK at det ikkeskal skje noen diskriminering med hensyn til hvemsom skal nyte godt av rettighetene. I EMK følgerdette av artikkel 14. For det tredje – og det er her likhetenmed Grunnloven § 110c kommer inn – fastsetterbestemmelsene hva statenes plikt etter konvensjonenebestår i. I EMK tales om å sikre («secure») rettighetene,i SP om å respektere og sikre («to respectand to ensure») rettighetene, mens det i ØSK tales omå ta skritt innenfor det maksimale av statenes tilgjengeligeressurser med sikte på å oppnå gradvis full virkeliggjøringav rettighetene.Slike generelle bestemmelser blir dermed ikkeansett som overflødige ved siden av de enkelte rettighetenei konvensjonene. Men dette kan, i hvert falldelvis, ha sammenheng med at de generelle bestemmelsenehar flere funksjoner enn bare å fastsette statenesplikt til å respektere og beskytte rettighetene.12.4 Andre lands konstitusjonerDen finske Grundlagen 22 § lyder:«Det allmänna skall se till att de grundläggandefri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheternatillgodoses.»Når bestemmelsen taler om de grunnleggendefri- og rettighetene, viser den til de grunnlovsfestedebestemmelsene, mens henvisningen til menneskerettighetenesikter til konvensjonsbestemte rettighetersom Finland er bundet av. 102102.1993 rd – RP 309 s. 79-80.Den svenske Regeringsformen har ingen tilsvarendebestemmelse. Regeringsformen inneholderimidlertid en prinsippbestemmelse i 1. kapittel2 §, som åpner med følgende grunnsetning:«Den offentliga makten ska utövas med respektför alla människors lika värde och för den enskildamänniskans frihet och värdighet.»Konstitusjonene i Danmark og Island har ingengenerell menneskerettighetsbestemmelse. Men detislandske grunnlovsrådet foreslår å grunnlovsfeste engenerell menneskerettighetsbestemmelse etter mønsterav den norske Grunnloven § 110c, og da som ettillegg til de spesifikke rettighetene i den islandskegrunnloven.12.5 Utvalgets vurdering12.5.1 GRUNNLOVEN §110CFØRSTELEDDSpørsmålet om det fortsatt er behov for en generellbestemmelse om myndighetenes plikt til årespektere og sikre menneskerettighetene, bør bl.a.bedømmes i lys av at Grunnloven § 2 vil bli endretsom følge av stat/kirke-forliket. 103 Grunnloven § 2 villyde:«Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiskeArv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet,Retsstaten og Menneskerettighederne.»Når det vises til hva som er Grunnlovens formål,vil det være naturlig å lese bestemmelsen slik at ogsåmyndighetene i sitt arbeid skal ivareta de samme formål.Dermed ivaretas mye av den signalfunksjonensom Grunnloven § 110c første ledd ellers skal sørgefor, i den nye § 2. Dette gjelder også ivaretakelse avmenneskerettighetene som politisk retningslinje ogtolkningsmoment. Kombinasjonen av konkrete menneskerettigheteri Grunnloven og den nye Grunnloven§ 2 gjør m.a.o. behovet for en generell bestemmelseom myndighetenes plikt til å respektere ogsikre menneskerettighetene noe mindre enn det behovetvar i 1994.Den nye Grunnloven § 2 vil imidlertid ikke gi etdirekte uttrykk for at det er myndighetene som harplikter etter menneskerettighetene. Grunnloven§ 110c gjør det klart at det er statens myndigheter – ivid forstand – som har plikter i relasjon til menneskerettighetene:Det er myndighetene som ikke må gåfor langt i å begrense den enkeltes rettigheter, og deter myndighetene som må sørge for lovgivning ogeventuelle andre tiltak for å forhindre at rettighetenebare gir et illusorisk vern mot private aktører. Bådelovtekniske og pedagogiske hensyn kan derfor tilsi at103.Se mer om stat/kirke-forliket i punkt . Se for øvrig <strong>utvalg</strong>etsmandat, som forutsetter at dette forliket skal ligge til grunnfor <strong>utvalg</strong>ets vurderinger.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 67§ 110c første ledd videreføres også etter vedtakelsenav ny § 2.Et annet mulig argument for å beholde bestemmelsener at betegnelsen «menneskerettighetene» i§ 110c første ledd må tolkes slik at den omfatter rettigheterbåde i Grunnloven og i menneskerettighetskonvensjonene.Dermed sørger Grunnloven § 110cførste ledd for at også konvensjonsrettigheter mårespekteres og sikres, selv om de ikke nødvendigvisskulle ha forrang fremfor ordinær lovgivning gjennommenneskerettsloven. Hvorvidt dette i stedet måkunne utledes av Grunnloven § 2, vil være mer usikkert.At Grunnloven § 110c omfatter både de menneskerettighetersom følger av Grunnloven og de menneskerettighetersom følger av konvensjonene, kaneventuelt presiseres gjennom en endring i Grunnloven§ 110c. Dermed vil dette ikke lenger være enunderforstått tolkning av § 110c, men synliggjøres iden hensikt å gjøre Grunnloven mer leservennlig. Entydelig presisering av dette forholdet kan for eksempelgjøres på følgende måte:«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne saaledes som deer nedfældede i denne Grundlov og i for Norge bindendeTraktater herom.»En slik presisering vil ikke ta sikte på å endre innholdeti Grunnloven § 110c første ledd, men uttrykkeligfremheve at menneskerettighetsbestemmelsenei både Grunnloven og konvensjonene omfattes avbestemmelsen. I tillegg til å tydeliggjøre bestemmelsenkan en slik presisering bidra til å avverge misforståelser.Beholdes dagens ordlyd, samtidig som eteventuelt nytt grunnlovskapittel gis betegnelsen«Menneskerettigheter», kan enkelte komme til åtolke den generelle menneskerettighetsbestemmelseni § 110c første ledd slik at den bare refererer segtil Grunnlovens rettigheter og ikke til konvensjonenesrettigheter.Ulempen ved å endre formuleringen i Grunnloven§ 110c vil være at det kan skape uklarhet om ogsådet materielle innhold i bestemmelsen er endret, selvom forarbeidene gir uttrykk for at endringen kuninnebærer en presisering av rettstilstanden.Utvalget har vurdert de ulike hensyn og har kommetfrem til at formuleringen i Grunnloven § 110cførste ledd bør videreføres i uendret form, men da ien ny § 92. Den nye § 92 vil innlede Grunnlovensnye menneskerettighetskapittel. I praksis foreslårderfor <strong>utvalg</strong>et bare at Grunnloven § 110c første leddfår et nytt paragrafnummer.Bakgrunnen for forslag til ny paragrafnummereringer at Grunnloven § 110c i dag er en litt «bortgjemt»bestemmelse. I motsetning til de andre rettighetsbestemmelsenepålegger § 110c statens myndigheteren generell plikt til å ivareta menneskerettighetene.Utvalget finner at denne generelle plikten børtre tydeligere frem i Grunnloven, men uten at innholdeti bestemmelsen endres. Forslag til ny § 2 om formåletmed Grunnloven vil ikke fullt ut kunne erstattenåværende § 110c, særlig fordi forslag til ny § 2 ikkegir uttrykk for hvem som er pliktsubjekt etter menneskerettighetene.Forslag til ny § 2 og <strong>utvalg</strong>ets forslagom å videreføre § 110c i ny § 92 vil utfylle hverandrepå en god måte. Mens forslag til ny § 2 vil slåfast Grunnlovens formål innledningsvis i Grunnloven,herunder at ivaretakelse av menneskerettigheteneer et av Grunnlovens formål, vil forslag til ny§ 92 slå fast myndighetenes generelle plikt til å ivaretamenneskerettighetene som en innledning til eteget menneskerettighetskapittel i Grunnloven.I den forbindelse bør særlig fremheves at ikkealle enkeltrettigheter som <strong>utvalg</strong>et foreslår, vil presisereat statens myndigheter er pliktsubjekt til rettigheten.Dette vil i stedet måtte leses ut av den innledende§ 92. De enkelte forslag til rettighetene vil hellerikke alle understreke at statens myndigheter bådehar plikt til å respektere rettighetene og plikt til åsikre gjennomføringen av dem. Dette er forhold somheller ikke vil komme frem eller kunne utledes avforslag til ny formålsbestemmelse i Grunnloven § 2.Utvalget ser ikke noen umiddelbar fare for at formuleringeni § 110c første ledd bare vil forstås somet vern om rettighetene i Grunnloven eller bare somet vern om rettighetene i menneskerettighetskonvensjonene.Formuleringen «menneskerettighetene» ibestemt form gir ikke i seg selv anvisning på hvilkekilder disse rettighetene kan utledes fra, og det vilvære nærliggende å forstå uttrykket slik at rettighetenekan utledes fra flere av de mest autoritative rettskildenepå o<strong>mr</strong>ådet – som Grunnloven selv og demenneskerettighetskonvensjoner som Norge harsluttet seg til.Utvalget har etter dette kommet frem til at formuleringeni Grunnloven § 110c første ledd bør videreføres.Bestemmelsen bør imidlertid flyttes til ny § 92,for å innlede et nytt kapittel om «Menneskerettighetene»i Grunnloven, jf. kapittel 17.12.5.2 GRUNNLOVEN §110C ANNET LEDDGrunnloven § 110c annet ledd fastslår at nærmerebestemmelser om menneskerettighetskonvensjonerfastsettes ved lov. Formuleringen har troligbidratt til å svekke effekten av første ledd ved domstolenesprøving av menneskerettighetene, uten atdette har vært tilsiktet fra Menneskerettighetslov<strong>utvalg</strong>etsom foreslo bestemmelsen.I relasjon til lovgivning har bestemmelsen hattden ønskede effekt, ved at menneskerettsloven trådtei kraft i 1999. Også annen lovgivning har tatt hensyntil menneskerettighetskonvensjonene ved utformin-
68 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>gen av konkrete bestemmelser. Man kan kanskje si atbestemmelsen har oppfylt sin funksjon, og at den idag representerer et overflødig pålegg overfor lovgiver.Menneskerettsloven har for eksempel eksistert iover et tiår, og det kan hevdes at det ikke lenger ersamme behov for å forankre denne i en egen grunnlovsbestemmelse.Grunnloven § 110c annet ledd vilimidlertid gjøre det vanskeligere for lovgiver å opphevemenneskerettsloven ved en senere anledning.Utvalget anser det på denne bakgrunn som overflødigå beholde § 110c annet ledd. Utvalget foreslårderfor at annet ledd ikke videreføres i ny Grunnloven§92.12.5.3 STYRKING AV MENNESKERETTIGHETS-KONVENSJONENES STILLING I NORSK RETT?Den norske Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>har i et brev til <strong>utvalg</strong>et av 23. november2010 gitt uttrykk for at en revisjon av Grunnlovenhovedsakelig bør dreie seg om å styrke de internasjonalemenneskerettighetenes formelle stilling i norskrett, jf. også punkt 11.2.1. Dette bør gjøres ved ågrunnlovsfeste det allmenngyldige prinsipp om atstaten ikke kan krenke eller innskrenke de rettighetenesom individene er gitt i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenesom Norge er bundetav. Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>mener det vil være en viktig – og for så vidt også entilstrekkelig – revisjon dersom Grunnloven § 110cannet ledd blir endret til å lyde:«Bestemmelser i internasjonale menneskerettskonvensjonersom er bindende for Norge, kan ikkeinnskrenkes ved lov eller annen myndighetsutøvelse.»Forslaget begrunnes med at det vil være en umuligoppgave å skille mellom de sentrale rettighetenesom fortjener plass i Grunnloven, og de mindre sentralerettighetene, og at det dessuten er grunnleggendeproblematisk at myndighetene foretar slikeprioriteringer, jf. også punkt 11.2. Forslaget vil sikreat beskyttelsen i Grunnloven får tilsvarende innholdsom den internasjonale menneskerettighetsbeskyttelsen.Dette vil sikre at avveininger mellom de forskjelligerettighetene ikke faller ulikt ut for Grunnlovenog for de internasjonale konvensjonene. Det vildessuten forhindre rettsusikkerhet og manglende forutsigbarhetfor den enkelte og for staten. Med en slikbestemmelse vil norske domstoler få et klart mandattil å sette lover som innskrenker eller fraviker menneskerettighetskonvensjonenetil side, heter det ibegrunnelsen for forslaget.Utvalget oppfatter forslaget fra Advokatforeningensmenneskerettighets<strong>utvalg</strong> slik at det i realitetenvil gi de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenegrunnlovs rang. Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatninggår forslaget derfor utover det <strong>utvalg</strong>et har mandat tilå vurdere og ta stilling til. Det gjelder både for spørsmålom en slik bestemmelse bør komme i stedet foreller i tillegg til flere konkrete rettigheter i Grunnloven.Utvalgets mandat forutsetter at det skal fremmesforslag om å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovsrang, ikke samtlige rettigheter som følger av deinternasjonale menneskerettighetskonvensjoner somNorge har sluttet seg til.Utvalget vil imidlertid føye til at det ikke ser noeprinsipielt betenkelig ved at det foretas en utvelgelseav rettigheter som skal gis grunnlovs rang. I nestenalle land finner man grunnlover som inneholder enoppregning av sentrale menneskerettigheter. Disserettighetskatalogene har i tillegg ulikt omfang, utenat dette nødvendigvis utgjør noe problem i forhold tilmenneskerettighetskonvensjonene. Konvensjonenekrever heller ikke en gjennomføring på grunnlovsnivå, men at konvensjonene etterleves. Det er såledesopp til nasjonale myndigheter å velge en hensiktsmessiggjennomføring av konvensjonene, jf. ogsåkapittel 11.Utvalget ønsker samtidig å bemerke at forslagetfra Advokatforeningens menneskerettighets<strong>utvalg</strong>ikke synes å ta hensyn til at det allerede eksistererenkeltrettigheter i Grunnloven, og at dette er en delav vår nasjonale rettstradisjon. Å oppheve alleredeeksisterende rettigheter er nærmest utenkelig, og dermedvil det iallfall for disses del minst skje en dobbeltregulering.Dette vil neppe lede til en mer oversiktligeller ryddig rettstilstand. I tillegg vil det oppståuklarhet om hvilke konvensjoner som kan karakteriseressom «menneskerettighetskonvensjoner»,for eksempel hvilke ILO-konvensjoner og hvilke avEuroparådets konvensjoner som omfattes av dette.Det vil heller ikke være mulig å gå til Grunnloven forå finne svar på hvilke menneskerettigheter norskemyndigheter først og fremst skal ivareta. Grunnlovenvil da kunne miste mye av sin reelle betydning forfolk flest.12.5.4 FORHOLDET TIL MENNESKERETTSLOVENI <strong>utvalg</strong>ets mandat heter det blant annet:«Norge har inkorporert en rekke internasjonalemenneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som idag har forrang i forhold til annen lovgivning, hvisdet er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatten prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenesplass i Grunnloven, hvor også forholdettil menneskerettslovens forrangsregel og spørsmåletom rettighetene skal kunne påberopes for domstolenetrekkes inn.»Mandatet synes å forutsette at <strong>utvalg</strong>et ikke skalvurdere og ta stilling til menneskerettslovens forrangsregelsom sådan, men at forholdet til menneskerettslovensforrangsregel må tas i betraktning ved
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 69utformingen av de nye bestemmelsene i Grunnloven.Et viktig utgangspunkt er at det ikke er mulig å ta oppi Grunnloven alle bestemmelsene som er inkorporertgjennom menneskerettsloven. Ofte er dette bestemmelsersom i større detalj beskriver den enkelte rettighetenn det har vært tradisjon for i Grunnloven. Allden tid mandatet også forutsetter at menneskerettighetenesstilling i nasjonal rett skal styrkes, vil <strong>utvalg</strong>etheller ikke foreslå noen endringer i menneskerettslovenog dens forrangsregel. Anvendelsen avmenneskerettsloven og forrangsregelen er nærmereomtalt i punkt 6.2.2.Dette innebærer at mange rettigheter vil væregjenstand for en dobbeltregulering. Rettighetene vilbåde være beskyttet i Grunnloven og i menneskerettsloven.Det er imidlertid liten grunn til å frykte atdette vil by på rettslige problemer. For bestemmelsersom ivaretar den samme rettigheten, og hvor denneikke må avveies mot andres rettigheter – typisk forforbud mot å straffe uten lov og dom, forbud mot tilbakevirkendelover og retten til grunnleggende opplæring– vil domstoler og forvaltning måtte følge denlovbestemmelsen som går lengst i å gi den enkeltevern. Dette har sammenheng med at begge bestemmelseneer en del av norsk rett. Den rettigheten somgir det beste vernet for den enkelte, vil da måtte leggestil grunn. Dette følger også av dagens rettspraksispå o<strong>mr</strong>ådet, jf punkt 6.2.2.For rettigheter som må avveies mot andres menneskerettigheter,vil domstoler og andre rettsanvenderelojalt søke å unngå en tolkning av Grunnlovensom strider mot de menneskerettighetskonvensjonenesom Norge er bundet av, jf. Grunnloven § 110cførste ledd og presumsjonsprinsippet. Den omfattendeinternasjonale praksis på dette o<strong>mr</strong>ådet vil såledesvære et tilfang til tolkningen og avveiningen avmenneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven, semer om tolkning av Grunnloven i kapittel 15. Skulledet likevel – mot formodning – forekomme at Grunnlovenmå forstås slik at den er uforenlig med en konvensjonsbestemmelsesom gjelder som norsk rett, vildet være Grunnlovens bestemmelse som får forrang,med mindre det resultat man da kommer til, vil værei strid med myndighetenes generelle plikt til å ivaretamenneskerettighetene.12.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 110c oppheves, og at ny Grunnloven § 92 skallyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne.»13. Begrensning av menneskerettigheter13.1 Innledende bemerkningerDet er slik med mange rettigheter at de kan væregjenstand for begrensninger med hensyn til rekkeviddenav rettighetsvernet, enten dette skyldes hensynettil samfunnet for øvrig eller hensynet til andres menneskerettigheter.Spørsmålet i dette kapitlet er derforom og eventuelt på hvilken måte adgangen til åbegrense rettighetene skal komme til uttrykk iGrunnloven. Et alternativ til ikke å skrive inn adgangentil begrensninger i Grunnloven vil være atbegrensningene i rettighetsvernet utelukkende kommertil uttrykk gjennom domstolenes praksis.I dette kapitlet er det de ordinære begrensningenei rettighetsvernet som vil bli behandlet. Unntak elleravvik fra rettighetene som følge av krig eller andrekrisesituasjoner vil bli særskilt behandlet i kapittel16.13.2 Begrensninger i GrunnlovenGrunnloven har pr. i dag ikke noen enhetlig tilnærmingtil begrensninger i de grunnlovsfestede rettighetene.Grunnloven §§ 96 og 99 forbyr domfellelseuten etter lov, å straffe uten etter dom, pinlig forhør(tortur), samt fengsling der dette ikke skjer i samsvarmed lov. Det er her tale om rettigheter som ikkekan gjøres til gjenstand for begrensninger.Grunnloven § 100 fastsetter derimot uttrykkeligat ytringsfriheten kan begrenses. Bestemmelsen erimidlertid den eneste grunnlovsbestemmelsen somformulerer en slik begrensning i rettigheten. Dettekom først inn i ytringsfrihetsbestemmelsen da denble endret i 2004, jf. kapittel 28.Andre grunnlovsbestemmelser forutsetter at detkan foretas begrensninger i rettighetene. Grunnloven§ 2 om retten til fri religionsutøvelse inneholder foreksempel ingen formulering om begrensning i rettentil å utøve religion, men da rettigheten ble vedtatt i1964, var det forutsatt at den ikke skulle være absolutt.104 I lov nr. 25/1969 om trudomssamfunn ogymist anna er retten til å drive religiøs virksomhet ogtil å stifte trossamfunn i tråd med dette bl.a. betingetav at «rett og sømd ikkje vert krenkt».I en del andre tilfeller har adgangen til å begrenserettighetsbestemmelsene i Grunnloven utviklet seggjennom rettspraksis, juridisk litteratur og politiskpraksis. Et eksempel er forbud mot tilbakevirkendelover i Grunnloven § 97, der det har vært enighet omat bestemmelsen ikke kan tas helt bokstavelig. Dethar på denne bakgrunn utviklet seg en rikholdig praksismed hensyn til tolkningen av hvor grensen mellomlovlig og rettsstridig tilbakevirkning går. Slik104.Se Stortingets forhandlinger (1963-64), Tidende S., s. 2899.
70 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>kan rettspraksis alene sette begrensninger i rettighetsbestemmelsene.13.3 Begrensninger i menneskerettighetskonvensjoneneNår det gjelder adgangen til å foreta begrensningeretter de internasjonale konvensjonene, kan rettighetenei EMK grovt deles inn i tre grupper. Den enegruppen inneholder rettigheter som ikke kan begrenses.Her finnes blant annet forbudet mot tortur og slaveri,retten til en rettferdig rettergang innen rimeligtid og forbudet mot tilbakevirkende straffelover, jf.artiklene 2, 3, 6 og 7.Den andre gruppen er rettigheter hvor EMK inneholderklart definerte begrensningshjemler eller presiseringerav at rettighetene ikke omfatter visse typerforhold. Dette er forhold hvor det ellers kunne værtreist tvil om de var omfattet av rettigheten. Dette gjelderi første rekke retten til liv, der det etter EMK bl.a.er presisert at rettigheten ikke krenkes hvis det gårmed liv i nødvendig selvforsvar eller til forsvar avlandet. Tilsvarende gjelder også for forbud mottvangsarbeid, der det etter EMK er presisert at forbudetikke gjelder for nærmere angitte former for pålagtarbeid. Og det samme gjelder for retten til personligfrihet, der det etter EMK er presisert at rettighetenikke er til hinder for lovbestemt frihetsberøvelse ibestemte tilfeller. Se nærmere EMK artiklene 1, 4 og5.Den tredje gruppen er rettigheter som i henholdtil EMK kan begrenses ved lov, dersom det er nødvendigi et demokratisk samfunn for å ivareta nærmerebestemte formål. EMD har stilt krav om atbegrensningen må komme som følge av et presserendeeller tvingende samfunnsbehov, og det måvære forholdsmessighet mellom mål og middel. Statenehar likevel en viss skjønnsmargin («margin ofappreciation») ved disse vurderingene. De flestemenneskerettigheter faller inn under denne gruppenog utgjør typisk retten til respekt for privatliv, hjemog familieliv, retten til å utøve religion eller livssyn,ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet ogbevegelsesfrihet, jf. EMK artiklene 8, 9, 10 og 11,samt protokoll 4 artikkel 2.Bestemmelsene i denne tredje gruppen er byggetopp nokså likt: I artikkelens første ledd beskrives rettighetene,mens begrensningshjemmelen følger avannet ledd. Samtlige bestemmelser i denne gruppenkrever at begrensningene både må være fastsatt i lovog være nødvendige i et demokratisk samfunn. Delegitime grunner for å gjøre begrensninger er ogsålangt på vei de samme, selv om de ikke er helt sammenfallende:Begrensningshjemmelen i EMK artikkel 8 o<strong>mr</strong>ett til respekt for privat- og familieliv, hjem og korrespondansetillater for eksempel begrensninger avhensyn til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet ellerlandets økonomiske velferd, for å forebygge uordenog kriminalitet, for å beskytte helse eller moral ellerfor å beskytte andres rettigheter og friheter. Bestemmelsenlyder:«There shall be no interference by a public authoritywith the exercise of this right except such as is inaccordance with the law and is necessary in ademocratic society in the interests of national security,public safety or the economic well-being of thecountry, for the prevention of disorder or crime, forthe protection of health or morals, or for the protectionof the rights and freedoms of others.»I artikkel 9 om tanke-, tros- og livssynsfrihet erbegrensningsadgangen snevrere. Her kan det baregjøres inngrep i friheten til å utøve sin tro eller sittlivssyn for å ivareta offentlig trygghet, for å beskytteoffentlig orden, helse eller moral, og for å beskytteandre rettigheter og friheter. Hensynet til nasjonalsikkerhet og landets økonomiske velferd, som erfremhevet i artikkel 8, er ikke med her.I artikkel 10 om ytringsfrihet er begrensningsadgangenformulert slik:«The exercise of these freedoms, since it carrieswith it duties and responsibilities, may be subject tosuch formalities, conditions, restrictions or penaltiesas are prescribed by law and are necessary in ademocratic society, in the interests of national security,territorial integrity or public safety, for the preventionof disorder or crime, for the protection ofhealth or morals, for the protection of the reputationor rights of others, for preventing the disclosure ofinformation received in confidence, or for maintainingthe authority and impartiality of the judiciary.»Her ser man at begrunnelsene for å begrense frihetener de samme som etter artikkel 8, med unntakav hensynet til landets økonomiske velferd. I tilleggkommer hensynet til territoriell integritet, beskyttelseav andres omdømme, forebygging av at fortroligeopplysninger røpes, samt bevaring av domstolenesautoritet og upartiskhet.I artikkel 11 om forsamlings- og foreningsfrihetennevnes heller ikke hensynet til landets økonomiskevelferd, men for øvrig er grunnene de sammesom etter EMK artikkel 8. Det presiseres i tillegg atdet er tillatt med lovfestede begrensninger i rettighetenetil medlemmer av politiet, de væpnede styrkereller statsadministrasjonen.I protokoll 4 artikkel 2 nr. 3 tillates begrensningeri bevegelsesfriheten av de samme grunner som etterartikkel 8, men med unntak av hensynet til landetsøkonomiske velferd. I tillegg presiseres det at visseavgrensede o<strong>mr</strong>åder kan underlegges lovbestemterestriksjoner der dette er berettiget ut fra offentligeinteresser i et demokratisk samfunn.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 71I motsetning til EMK inneholder ØSK en generellbegrensningshjemmel. ØSK artikkel 4 slår fast atdet bare kan gjøres begrensninger i rettighetene dersombegrensningene er lovfestet og forenlige medrettighetenes natur, forutsatt at slik begrensning gjøresfor å fremme den generelle velferden i et demokratisksamfunn. ØSK artikkel 4 lyder:«The States Parties to the present Covenantrecognize that, in the enjoyment of those rights providedby the State in conformity with the presentCovenant, the State may subject such rights only tosuch limitations as are determined by law only in sofar as this may be compatible with the nature of theserights and solely for the purpose of promoting thegeneral welfare in a democratic society.»SP har ingen tilsvarende generell bestemmelsesom ØSK. Utformingen av SPs menneskerettigheterog den tilhørende begrensningshjemmel likner påmange måter det system som gjenfinnes i EMK, sefor eksempel SP artikkel 12 nr. 3 om begrensninger ibevegelsesfriheten, SP artikkel 18 om begrensningeri tanke-, tros- og livssynsfriheten, SP artikkel 19 omytringsfriheten og SP artikkel 22 om forenings- ogforsamlingsfriheten. I begrensningshjemmelen iartikkel 18 om utøvelse av religion mv., kan manmerke seg at begrensninger av hensyn til andres friogrettigheter inneholder kvalifiseringen andresgrunnleggende fri- og rettigheter. I begrensningshjemmelenom ytringsfrihet i SP mangler ogsåEMKs adgang til å gjøre unntak for å hindre spredningav fortrolige opplysninger og for å bevare domstolenesautoritet.Noen av bestemmelsene i SP er imidlertid byggetopp på en annen måte. Her følger adgangen tilbegrensninger i rettigheten av selve måten rettighetener formulert på. SP artikkel 17 om retten tilrespekt for privatliv mv. lyder for eksempel:«1. No one shall be subjected to arbitrary or unlawfulinterference with his privacy, family, home orcorrespondence, nor to unlawful attacks on his honourand reputation.2. Everyone has the right to the protection of thelaw against such interference or attacks.»Her er rettigheten formulert slik at den enkelteikke skal bli utsatt for et ulovlig eller vilkårlig inngrep.I tillegg har den enkelte rett til lovbeskyttelsemot privates inngrep eller angrep på privatliv, familieliv,hjem eller korrespondanse. SP artikkel 9 o<strong>mr</strong>ett til frihet er utformet etter samme mønster.13.4 Andre lands konstitusjonerI de finske, islandske og danske grunnlovenefremgår begrensninger i rettigheter, eller hjemmel forå gjøre begrensninger i dem, av den paragraf som rettighetener inntatt i. Ingen av disse grunnlovene haren enhetlig metode for å angi begrensninger ellerbegrensningsadgang. I den svenske Regeringsformener begrensningsadgangen imidlertid grundig regulerti egne paragrafer sist i kapittelet om fri- og rettigheter.I det følgende omtales de finske og de svenskereglene nærmere.I den finske Grundlagen begrenses for eksempelretten til frihet og personlig integritet i 7 § tredje leddpå samme måte som i SP artikkel 9, ved at det gjøresen henvisning til at et inngrep ikke må være vilkårligeller ulovlig. I 9 § fastsettes det at retten til å forlateriket kan begrenses gjennom lov hvis det er nødvendigfor å sikre rettergang eller fullbyrdelse av straffeller for å sikre at verneplikt oppfylles. I bestemmelsenom religionsfrihet er det imidlertid ingen slikbegrensningshjemmel.I 12 § om ytringsfriheten – som blant annet nevnersensurforbud – fastsettes det at nærmere bestemmelserom ytringsfrihet skal gis ved lov, herunderbegrensninger i bildeprogram til beskyttelse av barn.Adgang til å unnta forvaltningens dokumenter fraoffentligheten er begrenset til de tilfellene hvor tvingendegrunner har ført til særskilt lovbegrensning. I13 § om forenings- og forsamlingsfrihet fastsettes detnoe nærmere hva retten går ut på, samt at nærmerebestemmelser fastsettes ved lov.I 10 § om beskyttelse av privatliv har tredje ledden begrensningshjemmel som minner om EMK artikkel8 nr. 2, men uten å være avskrift av denne bestemmelsen.Den er mer presis og gir en snevrere begrensningsadgang.Bestemmelsen lyder:«Genom lag kan bestämmas om åtgärder somingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att degrundläggande fri- och rättigheterna skall kunnatryggas eller för att brott skall kunna utredas. Genomlag kan också bestämmas om sådana begränsningar imeddelandehemligheten som är nödvändiga vidutredning av brott som äventyrar individens ellersamhällets säkerhet eller hemfriden, vid rättegångoch säkerhetskontroll samt under frihetsberövande.»I den svenske Regeringsformen finnes begrensningshjemleri 2. kapittel 20-25 §§. Disse bestemmelseneer meget omfattende. Paragraf 20 inneholderen oppregning av hvilke rettigheter som kan begrenses,og 21 § inneholder generelle vilkår for å gjørebegrensninger. I 22 § følger en særlig fremgangsmåtefor når begrensninger skal vedtas. Forslag ombegrensninger i rettighetene må hvile i 12 månederdersom mer enn 10 representanter ber om det,såfremt ikke fem sjettedeler av de som stemmer, erenige om at forslaget ikke skal hvile. Visse unntak fraordningen er fastsatt. I 23 § og 24 § følger en ytterligerepresisering av begrensningsadgangen for så vidtgjelder ytringsfriheten, møte- og demonstrasjonsfrihetenog foreningsfriheten. I 25 § åpnes det for sær-
72 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>skilte begrensninger i lov for de personer som ikkehar svensk statsborgerskap.Den sveitsiske grunnloven har en generellbegrensningsklausul sist i kapittelet om grunnleggenderettigheter. Bestemmelsen lyder i tysk versjon:«Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfeneiner gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungenmüssen im Gesetz selbst vorgesehensein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarerund nicht anders abwendbarer Gefahr.2 Einschränkungen von Grundrechten müssendurch ein öffentliches Interesse oder durch denSchutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.3 Einschränkungen von Grundrechten müssenverhältnismässig sein.4 Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar».105Her fastsettes at begrensninger må ha lovhjemmel,og alvorlige inngrep må være fastsatt ved lov,ikke forskrift. Videre fastsettes de legitime formålenesom kan begrense rettighetene, som det offentligesinteresse eller beskyttelse av andres grunnleggenderettigheter. Dernest fastsettes at begrensningene måvære forholdsmessige, og at kjerneinnholdet i grunnrettigheteneikke kan røres.I EUs Charter of fundamental rights finnes enfelles begrensningshjemmel i artikkel 52 nr. 1.Bestemmelsen inneholder de samme elementene somden sveitsiske begrensningshjemmelen, men den ermer generelt utformet. Charterets artikkel 52 nr. 1lyder:«Any limitation on the exercise of the rights andfreedoms recognised by this Charter must be providedfor by law and respect the essence of those rightsand freedoms. Subject to the principle of proportionality,limitations may be made only if they arenecessary and genuinely meet objectives of generalinterest recognised by the Union or the need toprotect the rights and freedoms of others.»13.5 Utvalgets vurdering13.5.1 GRUNNLOVSFESTING AV GENERELLBEGRENSNINGSHJEMMELUtvalget finner at begrensninger i rettighetenemå fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenespraksis. Dette vil tydeliggjøre at de fleste105.I engelsk oversettelse lyder bestemmelsen: Article 36 Limitationsof Fundamental Rights(1) Limitations of fundamental rights require a basis in law.Serious limitations have to be expressly provided for in astatute. Cases of clear and present danger not to be avoidedby other means are exempt.(2) Limitations of fundamental rights have to be justified bypublic interest or by the protection of fundamental rights ofothers.(3) Limitations have to satisfy the principle of proportionality.(4) The essence of fundamental rights is inviolable.rettigheter i noen utstrekning vil kunne være gjenstandfor begrensninger dersom de støter an motandres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.Som pekt på i de foregående punktenefinnes slike begrensningshjemler både i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene og iEUs Charter of fundamental rights. I tillegg erbegrensningsadgangen beskrevet – om enn på littulikt vis – i de svenske, finske og sveitsiske konstitusjonene.I Norge skjer disse begrensningene først ogfremst gjennom praktiske tilpasninger i forvaltningensog domstolenes virksomhet. En begrensningshjemmeli Grunnloven vil bidra til å synliggjøredenne praksisen og samtidig etablere en større trygghetmot vilkårlige og tilfeldige begrensninger i menneskerettighetene.En eventuell begrensningsadgang i Grunnlovenkan enten fastsettes i tilknytning til hver enkeltbestemmelse, slik det for eksempel er gjort i Grunnloven§ 100, eller den kan inntas i en generellbestemmelse som knytter an til flere av menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven.Fordelen ved å skrive inn begrensningshjemler itilknytning til hver enkelt bestemmelse er at manbedre kan spesifisere når det kan foretas begrensningeri nettopp denne rettigheten. Det vil da være muligå foreta nyanseringer mellom de ulike bestemmelsene,bl.a. for å synliggjøre at det skal mer til for ågjøre begrensninger i noen rettigheter enn i andre.Ulempen ved dette er at det lett kan bli mangegjentakelser i Grunnloven, slik tilfellet bl.a. er iEMK. Grunnloven vil i tillegg bli mer omfangsrik,og man vil i større grad forlate den tradisjoneltknappe formen som ellers kjennetegner Grunnloven.Dette er riktignok gjort for Grunnloven § 100, mendet kan neppe legges til grunn at denne måten åskrive grunnlovstekster på dermed er blitt en del avvår grunnlovstradisjon. Med en generell begrensningshjemmelkan de enkelte rettighetene utformes iGrunnlovens tradisjonelt knappe form, og man unngårgjentakelser i Grunnloven.En generell begrensningshjemmel vil imidlertidikke fange opp at det skal mer til for å gripe inn i noenrettigheter enn i andre. Dette må i stedet innfortolkesi den generelle begrensningshjemmelen, og i trådmed dagens rettstilstand vil dette måtte klargjøresnærmere gjennom praksis. Uansett om begrensningshjemmelenutformes generelt eller i tilknytning tilhver enkelt rettighet, vil det til sist være nødvendig åforeta en skjønnsmessig avveining mellom ulike hensyn.Ved en slik avveining vil terskelen for når detkan gjøres begrensninger variere, ikke bare med hvilkenrettighet man står overfor, men også med hvoromfattende det konkrete inngrepet er, holdt opp mothvor nødvendig begrensningen er.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 73Fordelen med en generell begrensningshjemmelsammenliknet med dagens praksis vil være at engenerell begrensningshjemmel vil synliggjøre iGrunnloven flere av de vilkårene som også i dag måvære oppfylt før det kan foretas begrensninger i menneskerettighetene.En generell begrensningshjemmelvil derfor ikke endre dagens rettstilstand, men bidratil klargjøring og større trygghet mot vilkårligebeslutninger.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at Grunnlovenbør inneholde en generell begrensningshjemmel.13.5.2 NÅR KAN RETTIGHETENE I GRUNNLOVENBEGRENSES?Ved utforming av en generell begrensningshjemmelbør det tas hensyn til de krav som nasjonal praksisog de internasjonale konvensjoner har oppstilt.Andre lands konstitusjoner har i denne sammenhengentjent som inspirasjon for <strong>utvalg</strong>et.Et første vilkår for å foreta begrensninger i desentrale menneskerettighetene i Grunnloven børvære et krav om lovhjemmel. Fra tidligere tider finneseksempler på at ulovfestet rett har begrenset rettighetenei Grunnloven av hensyn til andres rettigheter.Særlig kjent er dommen om To mistenkelige personeri Rt. 1952 s. 1217, jf. punkt 30.2.1, der ulovfestedepersonvernhensyn begrenset ytringsfriheten iGrunnloven § 100. I dag er imidlertid personvernetsikret gjennom EMK artikkel 8, og dermed inntattsom en del av norsk rett gjennom menneskerettslovenav 1999. Dette innebærer at det nå finnes lovhjemmelfor å begrense andres menneskerettigheterav hensyn til personvernet. Utvalget foreslår forøvrig også en særlig bestemmelse om personvern iGrunnloven, jf. kapittel 30. Tilsvarende er også andresentrale menneskerettigheter i dag vernet gjennomlovgivning: Diskrimineringsvern følger bl.a. av diskrimineringslovenog straffeloven, jf. punkt 26.2.Barns rettigheter følger bl.a. av barneloven, straffelovenog barnekonvensjonen i menneskerettsloven, jf.punkt 32.2. Osv. Disse forholdene gjør at det ikkelenger vil være aktuelt å begrense menneskerettighetenepå bakgrunn av ulovfestet rett.For de tilfeller der det er tale om begrensning irettighetene av hensyn til samfunnets interesser, vildet allerede følge av det ulovfestede legalitetsprinsippat det normalt må foreligge hjemmel i lov, jf.kapittel 41. Legalitetsprinsippet favner imidlertid ommer enn bare begrensninger i menneskerettighetene,i den forstand at prinsippet får anvendelse for allemyndighetsinngrep. Det er imidlertid omdiskutertom legalitetsprinsippet gjelder for domstolenes virksomhet.Det ulovfestede legalitetsprinsipp kan dermedvise seg å ha et litt annet virkeo<strong>mr</strong>åde enn detsom vil være virkeo<strong>mr</strong>ådet for et lovskrav i en generellbegrensningshjemmel i Grunnloven. En begrensningshjemmeli Grunnloven vil med sikkerhet ogsåomfatte domstolenes virksomhet, i den forstand atdomstolene ikke kan gjennomføre begrensninger imenneskerettighetene i Grunnloven uten hjemmel ilov.Et neste vilkår for begrensning i menneskerettighetenebør være at begrensningen ikke kan være såomfattende at det i realiteten ikke blir noe igjen avrettigheten. I så fall vil rettigheten være fraveket, ogdette kan bare skje på bestemte vilkår i en krigs- ellerkrisesituasjon, se nærmere kapittel 16. Det bør derforoppstilles et vilkår om at begrensningen «må respekterekjernen i rettighetene». Dette er en formuleringsom man finner igjen bl.a. i den sveitsiske konstitusjonenfra 1999, og det vil være en formulering somsamsvarer godt med praksis fra internasjonale håndhevingsorganersom EMD og med dagens høyesterettspraksis.Som <strong>utvalg</strong>et kommer tilbake til i kapittel14, vil Høyesterett bl.a. legge mindre vekt på foreksempel lovgivers vurderinger av grunnlovsspørsmåletdersom Høyesterett finner at lovgivning«klart» strider mot Grunnloven. Dette vil typisk væresaker hvor man befinner seg i rettighetens kjerneo<strong>mr</strong>åde.Et tredje vilkår bør være at begrensningen måvære forholdsmessig. Et krav til forholdsmessighetfølger av samtlige menneskerettighetskonvensjonerog av EUs Charter of fundamental rights. I EMDspraksis er forholdsmessighet innfortolket i formuleringen«nødvendig i et demokratisk samfunn». Åsynliggjøre denne praksisen vil bidra til at forholdsmessighetsvurderingengjennomføres konsekvent ialle saker som omhandler begrensninger i rettighetene.Også nasjonal rett ivaretar i dag et krav til forholdsmessighet,og en innskriving av dette vilkåret ien generell begrensningshjemmel vil således synliggjøreHøyesteretts praksis på o<strong>mr</strong>ådet. Dette er særligtydelig der Høyesterett foretar vurderinger av rettigheteretter EMK, men det er også synlig i saker derdet gjøres begrensninger i Grunnloven § 97 (forbudmot tilbakevirkende lover) og § 100 (ytringsfrihet).Her har Høyesterett de siste årene foretatt en vurderingav hvor inngripende begrensningen er målt oppmot formålet med begrensningen, jf. for eksempelRt. 1996 s. 1415 (Borthen), Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus),Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole) og Rt. 2007 s.1807 (Vigrid). Det er nærliggende å anta at derso<strong>mr</strong>ettighetsvernet i Grunnloven utvides, vil Høyesterettforeta slike avveininger også for de nye rettighetene.En generell begrensningshjemmel i Grunnloven vilimidlertid synliggjøre denne avveiningen.I forholdsmessighetsvurderingen bør det bl.a. tashensyn til hvilke rettigheter man står overfor, hvemsom rammes av begrensningen, hvordan vedkommenderammes, hvor mange som rammes og formåletmed begrensningen. Dette er kriterier som både
74 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Høyesterett og EMD legger vekt på i dag, og som børinkluderes i en forholdsmessighetsvurdering. Når detsærlig gjelder vurderingen av hvilken type rettighetman står overfor, har Høyesterett gjennom sin praksislagt til grunn at prøvingsretten vil være mer intensder det er tale om begrensninger i rettigheter somtrygger den personlige frihet og sikkerhet enn der deter tale om rettigheter som sikrer økonomiske verdier,jf. punkt 14.4.1. En lignende sondring ligger også tilgrunn for de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene,ved at politiske myndigheter som regelhar et mindre handlingsrom hva gjelder rettighetene iEMK og SP enn hva tilfellet er for de økonomiske,sosiale og kulturelle rettighetene i bl.a. ØSK. Praksispå dette o<strong>mr</strong>ådet bør derfor videreføres under kravetom «forholdsmessighet» i <strong>utvalg</strong>ets forslag til generellbegrensningshjemmel.Et fjerde vilkår bør være at begrensningen måvære nødvendig for å oppfylle ett av to formål; entenav hensyn til andres menneskerettigheter, eller avhensyn til allmenne interesser. Uttrykket «andresmenneskerettigheter» tar sikte på den avveiningensom må finne sted dersom to eller flere rettigheterstår mot hverandre. Typisk vil være ytringsfrihet ellerreligionsfrihet som står mot diskrimineringsverneller personvern, men også andre rettigheter kankomme i konflikt med hverandre. Det er imidlertidviktig at det ikke foretas en avveining mot enhver rettighetsom andre måtte kunne påberope seg. Det erførst og fremst hensynet til andres menneskerettighetersom kan begrunne begrensninger i Grunnlovensrettighetsvern. Dette kan være enten menneskerettighetersom er eksplisitt omhandlet i Grunnloven, ellermenneskerettigheter som er internasjonalt anerkjent.For andre rettigheter enn dette vil det være eventuelleallmenne interesser som i så fall må begrunnebegrensninger i menneskerettighetene. Da vil forholdsmessighetsvurderingenskje på bakgrunn avdisse interessene, ikke på bakgrunn av rettighetensom sådan.Hva gjelder «allmenne interesser», er dette etuttrykk som ikke er like klart avgrenset som «menneskerettigheter».I EMK listes det opp en rekke forholdi de forskjellige rettighetene som utgjør slikeallmenne interesser. Med «allmenne interesser» siktesdet særlig til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet,forebygging av kriminalitet og uorden, beskyttelseav helse og beskyttelse av domstolenes autoritetog upartiskhet. Også landets økonomiske velferd vili noen sammenhenger og for noen rettigheter kunnebegrunne begrensninger. I hvilken utstrekning landetsøkonomiske velferd kan være relevant sombegrensning for menneskerettighetene i konkretesituasjoner, må bl.a. forstås i lys av EMDs praksis påo<strong>mr</strong>ådet.Praksis fra EMD viser at det sjelden er et problemat statene begrenser rettighetene av grunner som ikkeanses som akseptable etter konvensjonen. 106 So<strong>mr</strong>egel skjer konvensjonskrenkelse fordi den nødvendigelovhjemmel for begrensning mangler, eller fordibegrensningen griper uforholdsmessig sterkt inn iden aktuelle rettigheten, dvs. at den ikke oppfyllerkravet om å være nødvendig i et demokratisk samfunn.Utvalget antar derfor at en generell begrensningshjemmelikke behøver å spesifisere i detalj deenkelte formål som kan begrunne unntak, men at mankan nøye seg med å vise til behovet for å beskytteandres menneskerettigheter og allmenne interesser.De spesifiserte forhold som kan begrunne begrensninger,vil uansett måtte falle i den ene eller denannen av disse to kategoriene. Dette følger av bådenasjonal praksis og de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.En felles begrensningshjemmel kan i tråd meddisse utgangspunktene utformes på følgende måte:«Enhver begrensning i rettigheter som er anerkjenti denne grunnlov, må være fastsatt ved lov ogrespektere kjernen i rettighetene. Begrensningen måvære forholdsmessig og nødvendig for å ivareta allmenneinteresser eller andres menneskerettigheter. »Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning vil denne formuleringengi et dekkende bilde av den adgangen det er til åforeta begrensninger i menneskerettighetene i dag.Utvalget vil derfor foreslå at denne formuleringeninntas som en generell begrensningshjemmel i ny§ 115 i Grunnloven.13.5.3 HVILKE RETTIGHETER KAN DET IKKEGJØRES BEGRENSNINGER I?Som redegjort for i punkt 13.3 kan enkelte rettigheterikke være gjenstand for begrensninger. Det er<strong>utvalg</strong>ets oppfatning at det i begrensningshjemmelensannet ledd bør komme til uttrykk hvilke rettigheterdette er. Hvilke paragrafer det ikke kan gjøresbegrensninger i, vil imidlertid avhenge av hvilkeparagrafnu<strong>mr</strong>e de enkelte rettigheter får i en eventuellny del E om menneskerettigheter.Dersom det tas utgangspunkt i EMK og i norskpraksis på o<strong>mr</strong>ådet, vil det i første rekke være rettentil liv, forbud mot tortur og annen umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff, og forbud motslaveri og tvangsarbeid som det ikke kan gjøresbegrensninger i. Dette er rettigheter som <strong>utvalg</strong>et vilforeslå inntatt i ny § 93, jf. kapittel 19 flg. I den forbindelsehar <strong>utvalg</strong>et presisert at med «tvangsarbeid»menes ikke tvungen verneplikt, innsattes arbeid ifengsler, arbeid pålagt i nødssituasjoner eller nor-106.Se for eksempel Njål Høstmælingen, Internasjonale menneskerettigheter,2003 s. 122.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 75male borgerlige plikter, jf. også EMK artikkel 4 nr. 3,men annet arbeid som påtvinges den enkelte, se nærmerepunkt 21.5.1. Tilsvarende vil retten til liv ikkenødvendigvis være krenket dersom dette skjer i nødvergeeller til landets forsvar, for å foreta en lovligpågripelse eller for å slå ned opptøyer på lovlig måte,jf. EMK artikkel 2 nr. 2, jf. kapittel 19. Disse modifikasjonenei rettighetene vil fortsatt måtte innfortolkes,selv om en generell begrensningshjemmel ikkegir adgang til å gjøre begrensninger i § 93. Dette harsammenheng med at disse modifikasjonene alleredefølger av § 93.Dernest kan det ikke være adgang til å gjørebegrensninger i lovskravet for straff og frihetsberøvelse.Lovskravet for frihetsberøvelse er foreslåttvidereført i ny § 94, jf. punkt 22.6, mens lovskravetfor straff er foreslått videreført i uendret form i § 96,jf. punkt 24.2.4. I tillegg vil <strong>utvalg</strong>et foreslå at detinntas et mer omfattende vern på strafferettenso<strong>mr</strong>åde i § 96, i tråd med norske tradisjoner på o<strong>mr</strong>ådet.I § 96 foreslås derfor inntatt uskyldspresumsjonen,forbud mot å straffe mer enn én gang for sammehandling og en nyskriving av dagens § 104 (forbudmot å «forbryde Jord og Boslod»), jf. kapittel 24. Fordisse rettighetene er det i dag kun adgang til å gjørebegrensninger i § 104, for det tilfellet at eiendommener benyttet til eller er utbytte fra straffbar handling.Utvalget foreslår at dette særskilte unntaket omtales ien nyskriving av § 104, inntatt som ny § 96 fjerdeledd, jf. punkt 24.5.3. Det blir således unødvendig åskrive dette særlige unntaket inn i den generellebegrensningshjemmelen. Det bør således komme tiluttrykk i Grunnlovens generelle begrensningshjemmelat det ikke kan gjøres begrensninger i §§ 94 og96. Dette må da naturlig forstås med de modifikasjonersom allerede følger av § 96 fjerde ledd.Videre følger det av EMK artikkel 6 at det ikkekan gjøres begrensninger i retten til en rettferdig ogoffentlig rettergang. Retten til rettferdig og offentligrettergang foreslås inntatt i ny § 95 i Grunnloven. Ilikhet med lovskrav på strafferettens o<strong>mr</strong>åde,uskyldspresumsjon og forbud mot dobbeltstraff erretten til en rettferdig og offentlig rettergang i bådesivile saker og straffesaker en av de sentrale rettssikkerhetsgarantienesom rettsstaten hviler på. Det børderfor følge av den generelle begrensningshjemmeleni Grunnloven at det ikke kan gjøres begrensningeri § 95. Dette må imidlertid forstås med de modifikasjonersom allerede følger av § 95. For retten tiloffentlig rettergang foreslår <strong>utvalg</strong>et at det presiseresi rettighetsbestemmelsen at rettsmøtet kan lukkes avhensyn til privatliv og tungtveiende allmenne interesser,jf. punkt 23.5.2. Et forbud mot å begrense rettentil offentlig rettergang må dermed forstås i lys avdenne særskilte modifikasjonen i § 95. For retten tilrettferdig rettergang er det imidlertid ikke adgang tilå gjøre begrensninger, med mindre Norge befinnerseg i krig, jf. beredskapsloven § 8, se nærmere punkt16.2.2. Den generelle begrensningshjemmelen i forslagtil ny § 115 skal imidlertid gjelde under normaleforhold, og under normale forhold bør det ikke væreadgang til å begrense den enkeltes rett til rettferdigrettergang. For krigssituasjonene vil <strong>utvalg</strong>et foreslåat det kan gis adgang til å fravike retten til rettferdigog offentlig rettergang. Dette er særskilt omhandlet ipunkt 16.5.I tillegg til disse sentrale rettssikkerhetsgarantienebør det heller ikke kunne gjøres begrensninger iden enkeltes rett til tanke, samvittighet, tro og livsanskuelse.Denne rettigheten foreslås inntatt i ny § 99første punktum, jf. punkt 27.5. Retten til å praktiseresitt livssyn er foreslått inntatt i ny § 99 annet punktum.Dette gjør det uproblematisk i en generellbegrensningshjemmel å skille mellom den enkeltesrett til indre trosliv og den enkeltes praktisering avsin tro. Hva gjelder praktisering av livssyn, er detinnlysende at man fra tid til annen kan se seg nødt tilå begrense denne retten av hensyn til andres menneskerettighetereller allmenne interesser. Retten til etindre trosliv kan man imidlertid ikke gjøre begrensningeri, uten at det får preg av indoktrinering oghjernevask. Det følger derfor av både praksis frainternasjonale menneskerettighetskonvensjoner ogen langvarig nasjonal praksis at retten til indre troslivikke kan begrenses. Det bør derfor presiseres ibegrensningshjemmelen at det ikke kan gjøresbegrensninger i § 99 første punktum.Mens de nye forslagene fra <strong>utvalg</strong>et lar seg tilpasseen generell begrensningshjemmel på en enkelog lettfattelig måte, byr noen av de eldre grunnlovsbestemmelsenepå enkelte utfordringer. Dette gjeldersærlig § 97 (forbud mot tilbakevirkende lover) og§ 105 (full erstatning ved ekspropriasjon). Utvalgetvil foreslå at begge disse bestemmelsene videreføresmed de samme paragrafnu<strong>mr</strong>e, jf. punkt 25.5 ogpunkt 33.5. Det er på det rene at § 105 sikrer denenkelte full erstatning ved ekspropriasjon, og selv omdet ofte kan være uenighet om hva som utgjør fullerstatning, vil prinsippet om at det skal ytes fullerstatning ikke være gjenstand for begrensninger.Hvorvidt det er nødvendig å presisere dette i en generellbegrensningshjemmel, er ikke åpenbart. Dettehar sammenheng med at kjernen i rettigheten nettoppvil være at den enkelte skal få full erstatning vedekspropriasjon. Utvalget vil likevel foreslå at § 105eksplisitt omtales som en av de rettighetene det ikkekan gjøres begrensninger i, for på den måten å unngåtvil og mulige rettstvister om hva som eventueltutgjør kjernen i § 105.Av samme grunn vil <strong>utvalg</strong>et også foreslå at detpresiseres i den generelle begrensningshjemmelen atdet ikke kan gjøres begrensninger i § 97 hva gjelder
76 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>spørsmål om straff. I tråd med gjeldende praksis fraHøyesterett og i tråd med EMK artikkel 7, kan detikke gis lover med tilbakevirkende kraft som får innvirkningtil skade for tiltalte for spørsmål om skyldog straffeutmåling, jf. punkt 25.2. Det har i den sammenhengvært vanlig å si at strafferetten befinner segi kjernen av tilbakevirkningsforbudet. I så måte følgerdet allerede av vilkårene for begrensninger at detikke kan gjøres begrensninger i forbudet mot å gilover tilbakevirkende kraft på strafferettens o<strong>mr</strong>åde,jf. vilkåret om at kjernen i rettigheten ikke kan væregjenstand for begrensninger. Det er imidlertid flereandre tilfeller enn strafferett som etter omstendighetenekan sies å befinne seg i kjernen av tilbakevirkningsforbudet.Dette må imidlertid myndighetene, ogtil sist domstolene, ta konkret stilling til for de sakenesom reiser denne problemstillingen, slik tilfellet ogsåer i dag.For ikke å skape tvil om at lovgivning som etablererstraff eller straffeutmåling med tilbakevirkendekraft, alltid vil befinne seg i kjerneo<strong>mr</strong>ådet av§ 97, foreslår <strong>utvalg</strong>et at begrensningshjemmelenpresiserer at det ikke kan gjøres begrensninger i § 97hva gjelder spørsmål om straff. I den praktiske utformingenav bestemmelsen kan man enten benytteuttrykket «§ 97 ved spørsmål om straff» eller «§ 97på strafferettens o<strong>mr</strong>åde». Alternativt kan det skrivesinn en lengre setning der «heller ikke § 97 kanbegrenses på den måten at strengere straffebestemmelseenn den som gjaldt på handlingstidspunktet,skal gjelde».Utvalget foretrekker uttrykket «§ 97 ved spørsmålom straff». Formuleringen er kort og lettfattelig,og den inkluderer tilbakevirkende lovgivning ombåde skyld og straffeutmåling. Formuleringen måforstås slik at den ikke omfatter inndragning somfølge av kriminelle forhold, fullbyrding av straff ellerandre forhold som måtte befinne seg i grenseland tilstrafferetten. For en nærmere utdyping av disse forholdene,se kapittel 25. Det følger for øvrig av en sikkertolkning av § 97 at bestemmelsen ikke er til hinderfor at gunstigere straffebestemmelser anvendes tilfordel for tiltalte, og det er derfor ikke nødvendig åpresisere dette i en generell begrensningshjemmel.En særskilt presisering av hvilke rettigheter detikke kan gjøres begrensninger i, kan da lyde:«Det kan i intet tilfelle gjøres slike begrensningeri §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og 105. Tilsvarendegjelder for § 97 ved spørsmål om straff.»Utvalget finner at en slik presisering i begrensningshjemmelensannet ledd vil være klargjørende ogsamtidig synliggjøre i Grunnloven hvilke rettighetersom ikke kan begrenses utover det som allerede følgerav den enkelte rettighetsbestemmelse. Utvalgetvil derfor foreslå at formuleringen tas inn som etannet ledd til <strong>utvalg</strong>ets forslag til ny § 115.13.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 115 skal lyde:«Enhver Begrænsning i Rettigheder, som ereanerkjendte i denne Grundlov, maa være fastsatteved Lov og respektere Kjernen i Rettighederne. Begrænsningenmå være forholdsmæssig og nødvendigfor at ivaretage almene Interesser eller Andres Menneskerettigheder.Der kan i intet Tilfælde gjøres slige Begrænsningeri §§ 93, 94, 95, 96, 99 første Punktum og 105. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.14. Håndheving og kontroll av menneskerettigheter14.1 Innledende bemerkningerEn forutsetning for et effektivt menneskerettighetsverni lovgivningen er at vernet etterleves oghåndheves. Dette kan gjøres på ulike måter og i ulikefora. I dette kapitlet vil det bli gitt en nærmere oversiktover ulike kontrollmekanismer for etterlevelseav menneskerettigheter (punkt 14.2).I tillegg vil det bli vurdert hvorvidt det er behovfor å grunnlovsfeste mekanismer som sikrer etterlevelseog håndheving av menneskerettigheter. Det vili den forbindelse være særlig aktuelt med grunnlovsfestingav domstolenes alminnelige prøvingsrett medlovers grunnlovsmessighet (punkt 14.4) og grunnlovsfestingav retten til en effektiv prøving for densom mener at menneskerettighetene er krenket(punkt 14.6). Samtidig vil det bli knyttet noen kommentarertil forhåndskontroll med lovers grunnlovsmessighet(punkt 14.3), til domstolsprøving ut frainternasjonale menneskerettighetskonvensjoner(punkt 14.5), og øvrige overvåkings- og kontrollmekanismer(punkt 14.7).14.2 Oversikt over kontrollmekanismer i norskrettMenneskerettighetsvernet i norsk rett finnes i dagi en rekke ulike bestemmelser spredt i vår lovgivning.Enkelte menneskerettigheter er skrevet inn i Grunnloven,men de fleste følger av menneskerettsloven av1999 eller av annen lovgivning. Dette har flere konsekvenser:For det første gir Grunnloven langt fra etuttømmende bilde av det menneskerettighetsvernsom finnes i norsk rett. For det andre vil rettighetsbestemmelsenei Grunnloven, menneskerettsloven ogannen lovgivning dels overlappe hverandre, dels supplerehverandre og en sjelden gang komme i konflikt
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 77med hverandre. Og for det tredje vil det menneskerettighetsvernsom kan leses ut av bare én bestemmelse,ikke alltid være dekkende for det vern individene harpå det aktuelle o<strong>mr</strong>ådet.Menneskerettighetsbestemmelser kan ha ulikefunksjoner, og kontrollen med etterlevelsen kan væreforskjellig alt etter hvilken funksjon de har, og altetter hvor i lovgivningen bestemmelsene står. Båderettighetenes art, det konkrete sakskompleks og denkonteksten sakskomplekset inngår i, gjør at kontrollenmed menneskerettigheter også bør være forskjelligfor å sikre et effektivt vern.I første rekke forutsetter et effektivt vern ommenneskerettighetene at samfunnsaktørene forholderseg til rettighetene og lojalt følger dem opp. Dettegjelder på flere nivåer, særlig i lovgivningsprosessen,forvaltningsprosessen og domstolsprosessen. Mendet gjelder også når private aktører inngår avtaler,foretar ansettelser e.l. En viktig forutsetning for sliketterlevelse er kjennskap til rettighetene. Av dengrunn har myndighetene en viktig oppgave med ågjøre menneskerettighetene kjent i forvaltningen, idomstolene og i samfunnet for øvrig.Én måte å gjøre menneskerettighetene kjent påvil være gjennom grunnlovsfesting av sentrale rettigheter.Grunnlovsfesting av menneskerettighetene kanha både symbolsk, politisk og rettslig betydning.Grunnlovsfesting vil være et viktig signal nasjonalt,men også overfor det internasjonale samfunn, om atmenneskerettigheter er grunnleggende verdier somskal tillegges stor vekt. På den måten vil menneskerettigheteri Grunnloven fungere som et viktig symbolfor nasjonen. Samtidig vil menneskerettighetenei Grunnloven ha stor politisk betydning. Rettighetenekan fungere som en retningslinje og som et incitamentfor de politiske organer og partier. Å ta hensyntil og vektlegge menneskerettigheter ved utarbeidelsenog gjennomføringen av norsk politikk vil bidra tilå styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonalrett.Menneskerettigheter i Grunnloven kan også fådirekte rettslig betydning ved å fungere som tolkningsmomentog som skranke i beslutningsprosessene.Menneskerettighetsbestemmelsene kan utgjøremomenter ved fortolkningen av øvrig lovgivningeller ved fortolkning av vedtak eller beslutninger.Dette gjelder enten det er tale om politiske vedtak,lovgivningsvedtak, forvaltningsvedtak eller domstolsavgjørelser.Tilsvarende kan menneskerettighetsbestemmelsenefungere som absolutte skrankerfor de beslutninger som treffes, enten det er tale ompolitiske vedtak, lovgivningsvedtak, forvaltningsvedtakeller domstolsavgjørelser.Kontroll med at rettighetsvernet i Grunnloven ogi annen lovgivning respekteres, kan skje i forkant ogi etterkant av de beslutningene som treffes. For rettighetenei Grunnloven er det i dag delvis forhåndskontrollog delvis etterhåndskontroll. Forhåndskontrollener den kontroll som skjer før beslutninger ellervedtak treffes. Alle offentlige organer som trefferbeslutninger på vegne av myndighetene, er forpliktettil å iaktta menneskerettighetene, og Stortinget vil inoen grad kunne kontrollere om lovforslag er i overensstemmelsemed menneskerettighetene før de vedtas.Tilsvarende vil interesseorganisasjoner, berørteparter, media eller forskningsinstitusjoner kunnekomme med viktige synspunkter og innspill i forkantav og underveis i en lovgivningsprosess.Etterhåndskontroll med etterlevelse av menneskerettigheteri Norge foretas i første rekke av forvaltningen,sivilombudsmannen og domstolene. Forenkeltvedtak vil det kunne finne sted klage til etannet forvaltningsorgan, alternativt til en særdomstolsom for eksempel Trygderetten. Når klageadgangener uttømt, vil det endelige vedtaket kunne klages innfor sivilombudsmannen eller prøves for domstolene.Domstolene har i tillegg kompetanse til å prøve omformell lovgivning gitt av Stortinget er i overensstemmelsemed menneskerettigheter gitt i Grunnlovenog menneskerettsloven. Til forskjell fra domstolenesavgjørelser er sivilombudsmannens uttalelserikke bindende for forvaltningen.I tillegg til den løpende ivaretakelsen av menneskerettigheteri forvaltning og domstoler bør nevnes atdet er etablert en uavhengig institusjon for overvåkingav etterlevelsen av de internasjonale menneskerettighetenei henhold til FNs såkalte Paris-prinsipper.Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter(NI) er i dag etablert ved kongelig resolusjon ogorganisert under Universitetet i Oslo. Et utredningsteamnedsatt av Utenriksdepartementet avla i mars2011 en innstilling der det bl.a. anbefales at NI reorganiseresutenfor Universitetet i Oslo, og at virksomhetenvurderes hjemlet i lov, eventuelt Grunnloven.14.3 Forhåndskontroll med grunnlovsmessighet14.3.1 DAGENS RETTSTILSTANDDet foreligger ingen konkrete bestemmelser ellersærlige prosedyrer for forhåndskontroll med at lovgivninger i overensstemmelse med Grunnloven ellerde internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Slik forhåndskontroll skjer i praksis vanligvis i forvaltningsapparatet,både for formell lovgivning ogfor sentrale eller lokale forskrifter. Bare i begrensetutstrekning vil det vedtakskompetente organ, som foreksempel Stortinget eller kommunestyret, ha ressursertil å etterprøve om forvaltningen har ivaretatt denødvendige hensyn til menneskerettighetene underforberedelse av sakene.
78 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>14.3.2 UTVALGETS KOMMENTAREREtter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning faller det utenfor mandatetå vurdere grunnlovsfesting av forhåndskontrollmed grunnlovsmessigheten av lover. Utvalget villikevel peke på at den finske ordningen med engrunnlovskomité i nasjonalforsamlingen som kanutøve forhåndskontroll med lover, er en ordning somgir grunnlag for ettertanke, se nærmere omtale av denfinske ordningen i punkt 7.3.4.Selv om den finske modellen ikke uten videre larseg tilpasse den norske tradisjonen, kan man også iNorge sikre en mer omfattende forhåndskontroll medgrunnlovsspørsmål i Stortinget. Dette kan for eksempelgjøres ved at det tilrettelegges for at Stortinget gisen bedre mulighet til å ta reell stilling til tvilsommeog viktige grunnlovsspørsmål. Vanskelige og tvilsommegrunnlovsspørsmål bør få en bred presentasjoni Stortinget, slik at Stortinget settes i stand til åtreffe veloverveide beslutninger i saken.Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at Stortingeteller regjeringen vurderer muligheten for ågjennomføre en nærmere utredning av forhåndskontrolli Stortinget, herunder om og eventuelt hvordanforhåndskontrollen med lovers grunnlovsmessighetkan styrkes.14.4 Domstolenes prøvingsrett14.4.1 DAGENS RETTSTILSTANDDet er på det rene at domstolene kan prøve bådeom forvaltningens beslutninger er i overensstemmelsemed norsk lovgivning, og om lovgivning ogforvaltningsvedtak er i overensstemmelse medGrunnloven. Dette innebærer på den ene side at forvaltningensforskrifter kan bli satt til side, og at forvaltningensenkeltvedtak kan bli ansett som ugyldigedersom de er truffet i strid med menneskerettigheter ilov eller grunnlov. På den annen side kan domstolenesette til side ordinær lovgivning dersom denne stridermot Grunnloven eller menneskerettsloven. I detteavsnittet er det domstolenes prøving av grunnlovsmessighetenav lover og forvaltningsvedtak som ertema. Prøving av forvaltningsvedtak opp mot ordinærlovgivning faller utenfor de spørsmål som eromhandlet i <strong>utvalg</strong>ets mandat, og denne prøvingsadgangenvil således ikke bli nærmere kommentert i detfølgende. Prøving av lover opp mot menneskerettighetslovenvil bli behandlet i punkt 14.5.Hva gjelder domstolenes rett til å prøve om loverog forvaltningsvedtak er i overensstemmelse medGrunnloven, er det omdiskutert hvor langt prøvingsrettengår, og hvor omfattende den bør være. Problemstillingenehar vært debattert flittig i juridisk ogstatsvitenskapelig litteratur, og det har særlig værtfremsatt ulike syn på hvor langt domstolenes prøvingsrettbør strekke seg, se også punkt 10.5.Historisk har prøvingsretten utviklet seg gjennomHøyesteretts praksis. Grunnloven § 88 fastslårat Høyesterett dømmer i siste instans, men verkendenne eller andre grunnlovsbestemmelser har gittanvisning på hvem som eventuelt skulle ha kompetansetil å avgjøre om Stortingets lover var i overensstemmelsemed Grunnloven. Lenge ble det derforantatt at denne kompetansen lå hos Stortinget selv,men utover på 1800-tallet var det stadig flere advokatersom prosederte på at Høyesterett måtte kunneoverprøve Stortingets lovgivning dersom denne var istrid med Grunnloven.I litteraturen har det vært noe uenighet om nårprøvingsretten ble etablert som et statsrettslig prinsippi Norge, men det synes å være enighet om at prøvingsretteni hvert fall hadde slått rot i norsk statsrettfra og med 1860-årene. 107 I de store konsesjonssakenefra 1918 uttalte Høyesterett at det forelå en «rettog plikt» for domstolene til å prøve lovers grunnlovsmessighet.108 Uttrykket «rett og plikt» er siden fulgtopp av Høyesterett i større plenumssaker utover på1900-tallet. 109 Det er på denne bakgrunn at det erantatt at domstolenes «rett og plikt» til å prøve loversgrunnlovsmessighet er konstitusjonell sedvanerett.Dette er bl.a. kommet til uttrykk i Dokument nr. 19(2003–2004) fra Riksretts<strong>utvalg</strong>et. Der heter det atbrudd på den konstitusjonelle plikten til å prøvelovers grunnlovsmessighet vil kunne medføre riksrettsansvar.110Retten og plikten til å prøve lovers grunnlovsmessigheter begrenset til såkalt konkret kontroll,dvs. at domstolene utelukkende kan prøve grunnlovsspørsmåletdersom det forelegges domstolene i enkonkret rettstvist. De norske domstolene har såledesikke adgang til på generelt grunnlag å prøve om enlov strider mot Grunnloven.Prøvingens intensitet har variert med ulike tidsepokerog med ulike grunnlovsbestemmelser. Høyesterettforetok for første gang en eksplisitt tredelingav grunnlovsbestemmelser i Rt. 1976 s. 1 (Kløfta).Denne tredelingen skulle vise seg å få betydning forintensiteten i domstolsprøvingen alt etter hvilke rettighetsbestemmelserman sto overfor i den aktuellesak. Tredelingen er formulert på følgende vis iKløfta-saken:«Det er imidlertid forskjellige oppfatninger avhvor meget det skal til for at domstolene skal sette enlov til side som grunnlovsstridig. Jeg finner ikke107.Se redegjørelse for de ulike tilnærmingene i Eirik Holmøyvik,Årsaker til utviklinga av prøvingsretten i Noreg og Danmark,Tidsskrift for Rettsvitenskap 2007 s. 718-779, særligs. 737-740.108.Se Rt. 1918 s. 403.109.Se særlig Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) og Rt. 2007 s. 1308 (tomtefesteIII).110.Se Dokument nr. 19 (2003-2004) s. 13-14.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 79grunn til å uttale meg i sin alminnelighet om dette.Løsningen vil i noen grad avhenge av hvilke grunnlovsbestemmelserdet er tale om. Gjelder det bestemmelsertil vern om enkeltmenneskets personlige friheteller sikkerhet, antar jeg at grunnlovens gjennomslagskraftmå være betydelig. Gjelder det på den annenside grunnlovsbestemmelser som regulerer deandre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse,mener jeg som førstvoterende i plenumssakeninntatt i Rt. 1952 s. 1089, særlig side 1098 (hvalavgiftssaken),at domstolene i vid utstrekning må respektereStortingets eget syn.Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiskerettigheter må for så vidt komme i en mellomstilling.»111Tredelingen er senere omhandlet i flere plenumsavgjørelser,herunder Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus), Rt.2007 s. 1281 (Ullern Terrasse/tomtefeste I), Rt. 2010s. 143 (rederiskattesaken), Rt. 2010 s. 535 (OpplysningsvesenetsFond) og Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbrytersaken).Den innebærer i korthet at domstolenenormalt ikke vil prøve bestemmelser i Grunnlovensom regulerer forholdet mellom statsmaktene. I relasjontil rettighetsbestemmelsene i Grunnloven innebærertredelingen at Høyesteretts prøving vil hastørre intensitet, dvs. at Høyesterett vil gå lenger i åprøve om loven er i strid med Grunnloven, dersomdet er tale om vern om den personlige frihet og sikkerhetenn der det er tale om et vern om økonomiskerettigheter. Det har vært påpekt i juridisk litteratur atdenne tredelingen er lite nyansert og fleksibel, og atdet kan tenkes forhold som ikke klart kan henføres tilden ene eller annen av disse kategoriene. 112Ved siden av prøvingens intensitet har et av desentrale spørsmål relatert til domstolsprøving værthvor stor betydning lovgivers egne vurderinger vil hanår domstolene skal ta stilling til lovens grunnlovsmessighet.I sin kjerne berører problemstillingentemaer som demokrati, maktfordeling, rettferdighet,forutsigbarhet, rettsliggjøring mv., og problemstillingener derfor også berørt i punkt 10.5 foran. Høyesterettsutgangspunkt etter Kløfta-saken har vært at i detilfeller hvor det foreligger «rimelig tvil» om loven eri strid med Grunnloven, og lovgiver selv har vurdertgrunnlovsspørsmålet, vil domstolene normalt viketilbake for å overprøve lovgivers egne vurderinger. 113Dette utgangspunktet stiller seg annerledes der loven«klart» eller «utvilsomt» er i strid med Grunnloven. Idisse tilfellene vil lovgivers egne vurderinger ha«begrenset vekt» ved Høyesteretts prøving av loversgrunnlovsmessighet. 114 Ved vurderingen av om lovener «klart» i strid med Grunnloven, vil domstolene111.Rt. 1976 s. 1, på s. 5-6.112.Se særlig Erik Boe, Lovers grunnlovsmessighet, JussensVenner 1998 s. 4-36, på s. 30 flg.113.Se Rt. 1976 s. 1, på s. 6.114.Se Rt. 2007 s. 1308 avsnitt 61.normalt ta hensyn til om prøvingsspørsmålet relatererseg til den personlige frihet og sikkerhet eller tiløkonomiske rettigheter.Hvilken vekt som skal tillegges lovgivers egnevurderinger, vil i praksis også kunne variere medhvilket organ som opptrer som lovgiver og hvorgrundige lovgivers vurderinger er. I Rt. 1992 s. 182(Polardommen) ga Høyesterett uttrykk for at domstoleneville tillegge lovgivers egne vurderinger mindrebetydning der det var tale om å sette forvaltningensforskrifter til side som grunnlovsstridige. Samtidigble det uttalt at det er grunn til å legge større vekt pålovgivers vurderinger når det er Stortinget selv somer lovgiver. Dette er vurderinger som kan begrunnesmed demokratihensynet, der Stortinget er valgt avfolket og i større grad enn forvaltningen må stå tilansvar for sine beslutninger gjennom senere valg.Det har vært reist spørsmål om domstolenes prøvingvil la seg påvirke av hvor grundig lovgiver harvurdert grunnlovsmessigheten av en lov. I Rt. 2007 s.1308 (tomtefeste III) la førstvoterende bl.a. vekt på atgrunnlovsspørsmålet var stemoderlig behandlet bådei komiteen og i Odelstinget, og at det av den grunnble vanskelig å bruke lovgivers egne vurderinger somet moment ved vurderingen av lovens grunnlovsmessighet.Tilsvarende ser man også i Rt. 1991 s. 1439(Norsk Hydro). Disse avgjørelsene peker derfor i retningav at domstolenes vurdering av grunnlovsmessighetenav en lov vil være påvirket av hvor grundiglovgivers vurdering er i så henseende. Det finnesimidlertid flere saker i Høyesterett hvor domstolensynes å ha lagt avgjørende vekt på lovgivers vurderinger,selv om forarbeidene har konkludert uten forutgåendedrøftelse av grunnlovsspørsmålet, se særligRt. 1989 s. 1353. Det er også eksempler på at stortingsflertalletsgrundige vurderinger ikke er tatt hensyntil av Høyesterett, selv i saker vedrørende økonomiskerettigheter, se særlig Rt. 2010 s. 143 (rederiskattesaken).Dette viser at det ikke er noen entydigpraksis knyttet til hvorvidt domstolene tar hensyn tilhvor grundig lovgiver har vurdert grunnlovsspørsmålet.14.4.2 BØR DOMSTOLENES PRØVINGSRETTGRUNNLOVSFESTES?Domstolenes kompetanse til å prøve om lover ogforvaltningsvedtak strider mot Grunnloven er en viktiggaranti for at menneskerettighetene etterleves.Det er gjennom domstolenes avgjørelser at det kansettes makt bak kravene, slik at menneskerettighetskrenkelserrepareres.Den eksisterende ordningen med domstolenesprøvingsrett bidrar i dag til ivaretakelse av menneskerettighetenepå de o<strong>mr</strong>åder som er vernet avGrunnloven. Dersom menneskerettighetsvernet iGrunnloven utvides i tråd med <strong>utvalg</strong>ets forslag, vil
80 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>domstolene også kunne utøve kontroll med de nyerettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Dette følgerallerede av den konstitusjonelle sedvanerett, derdomstolene har rett og plikt til å prøve lovers grunnlovsmessighet.Ved innføring av nye rettighetsbestemmelseri Grunnloven vil den konstitusjonellesedvaneretten også omfatte de nye bestemmelsene,med mindre domstolenes prøvingsrett oppheves vedgrunnlovsendring. Det vil være i dårlig samsvar med<strong>utvalg</strong>ets mandat å fremme forslag som vil svekkemenneskerettighetenes stilling i norsk rett, og <strong>utvalg</strong>etser det også som uheldig om denne viktige kontrollmekanismenskulle forsvinne.I realiteten vil det innebære marginale endringeri prøvingsretten dersom det inntas flere rettigheter iGrunnloven. De ulike forslagene fra <strong>utvalg</strong>et samsvareri stor grad med de konvensjonsforpliktelsenesom er inntatt i menneskerettsloven av 1999. Gjennomprøving i forhold til disse konvensjonene kandomstolene allerede i dag prøve om lover og forvaltningsvedtakkrenker menneskerettighetene, jf. ogsåpunkt 14.5. Den eneste praktiske og rettslige betydningenav forslagene vil være at domstolene i noensaker også vil kunne prøve Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelserved siden av menneskerettslovensbestemmelser.Disse utgangspunktene reiser spørsmål om domstoleneskompetanse til å prøve lovers grunnlovsmessighetbør komme tydelig til uttrykk i Grunnloven,slik at prøvingsadgangen blir synlig for alle.Alternativet er at domstolenes rett og plikt på detteo<strong>mr</strong>ådet fortsatt vil følge av konstitusjonell sedvanerett.De senere årene har Stortinget grunnlovsfestettidligere konstitusjonell sedvanerett som parlamentarismeog regjeringens opplysningsplikt. I likhet meddomstolenes prøvingsrett er dette ordninger so<strong>mr</strong>egulerer sentrale forhold mellom statsmaktene.Domstolenes prøvingsrett har eksistert som konstitusjonellsedvanerett i minst 150 år. I likhet med parlamentarismenog regjeringens opplysningsplikt børtiden nå være moden for å skrive prøvingsretten inn iGrunnloven.Utvalget vil derfor finne det naturlig at også domstolenesprøvingsrett med lovers grunnlovsmessighetgrunnlovsfestes. Dette vil ikke endre dagens rettstilstand,men synliggjøre i Grunnloven den kompetansensom domstolene allerede er i besittelse av.Grunnloven vil da synliggjøre at domstolene har rettog plikt til å foreta prøving både på grunnlag av eldreog nye rettighetsbestemmelser i Grunnloven.14.4.3 UTFORMING AV GRUNNLOVSBESTEMMELSEOM PRØVINGSRETTGrunnlovsfesting av domstolenes prøvingsrettkan tenkes gjennomført på flere forskjellige måter.Enten kan domstolenes kompetanse eksplisitt skrivesinn i Grunnloven, eller så kan domstolenes kompetanseindirekte komme til uttrykk gjennom andrebestemmelser, for eksempel en bestemmelse som girden enkelte rett til å føre sin menneskerettighetssakfor domstolene, eller en bestemmelse om plikt forstatens myndigheter til å sikre en effektiv håndhevingav menneskerettighetene.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør domstolenes kompetansetil å prøve lover og forvaltningsvedtak motGrunnloven komme eksplisitt til uttrykk. En slik innskrivingav domstolenes prøvingsrett vil være naturligå gjennomføre i forbindelse med at de sentrale rettigheteneløftes inn i Grunnloven. Som redegjort fortidligere er det antatt at domstolenes prøvingsadganger en rett og en plikt for domstolene. Det er derfor<strong>utvalg</strong>ets oppfatning at det er denne formuleringensom bør grunnlovsfestes. Da vil grunnlovsfestingbare være en kodifisering av dagens konstitusjonellesedvanerett.Eksempler på mulige formuleringer kan være:«Domstolene har rett og plikt til å prøve ombeslutninger truffet av statens myndigheter stridermot Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.»(eller)«Domstolene har rett og plikt til å prøve om loverog andre beslutninger truffet av statens myndigheterkrenker den enkeltes rettigheter etter Grunnloven.»(eller)«Domstolene prøver om menneskerettighetene iGrunnloven er krenket.»(eller)«I saker som reises for domstolene, har domstolenerett og plikt til å prøve om lover og andre beslutningertruffet av statens myndigheter strider motGrunnloven.»Utvalget finner at den siste av de alternative formuleringenegir et dekkende bilde av dagens rettstilstandpå o<strong>mr</strong>ådet. Gjennom en slik formulering vildet være dagens konstitusjonelle sedvanerett somgrunnlovsfestes. Formuleringen kodifiserer bådedomstolenes rett og plikt til å prøve lover og forskrifterpå den ene side og domstolenes rett og plikt til åprøve forvaltningsavgjørelser i enkeltsaker på denannen side. Det er imidlertid <strong>utvalg</strong>ets oppfatning atdagens konstitusjonelle sedvanerett bør kodifiseres isin helhet, og da bør formuleringen fange opp bådelover, forskrifter og forvaltningsavgjørelser i enkeltsaker.Formuleringen er ikke avgrenset til bare å gjeldeGrunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 81Dette har sammenheng med at dersom det først foreliggeren sak for domstolene, vil domstolene ha engenerell rett og plikt til å iaktta samtlige bestemmelseri Grunnloven. Domstolenes avgjørelser kanm.a.o. ikke stride mot noen av Grunnlovens bestemmelser.Dette følger bl.a. av rettsprinsippet om at«domstolen kjenner rettssetningene» (jura novitcuria). Prinsippet innebærer at det er domstolenesom er ansvarlige for å anvende riktig jus. I sivilprosesslovenav 1887 het det at retten anvender rettsreglerav eget tiltak, og dette er videreført i tvisteloven§ 11-3. I straffeprosessloven følger prinsippet av§ 38. Domstolene er dermed ikke bundet av partenesfelles ønske om å legge til grunn en bestemt rettsregel,eller en bestemt tolkning av rettsregelen, ved løsningenav en rettslig tvist.I begrenset utstrekning kan partene likevel bindeopp domstolenes kompetanse, for eksempel ved atpartene ikke påberoper seg krenkelse av alle relevantegrunnlovsbestemmelser. For slike tilfeller kandomstolene ha en utstrakt plikt til å drive aktiv prosessledelse.Domstolene kan imidlertid ikke medåpne øyne treffe avgjørelser som er i strid medGrunnlovens bestemmelser. Heller ikke kan domstolenela være å ta stilling til partenes anførsler om atdet foreligger krenkelse av en eller flere av Grunnlovensbestemmelser.Et annet spørsmål er hvor intens domstolenesprøving skal være, og om dette er en problemstillingsom bør omtales i grunnlovsteksten. Utgangspunktetmå være at prøvingens intensitet vil bero på denenkelte rettighets karakter, og på rettighetens utforming.Forbudet mot tortur vil for eksempel måttepraktiseres uten unntak, og på dette o<strong>mr</strong>ådet vil domstolsprøvingenmåtte være intens. I motsatt ende avskalaen vil man finne noen av bestemmelsene omøkonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Her villovgiver og forvaltning ha en videre skjønnsmarginved valget av gjennomføringsmåte, men det vil likefullt være en kjerne i rettigheten som domstolene måha adgang til å prøve. Jo lenger man beveger seg bortfra denne kjernen, desto større rom vil det være forpolitisk skjønn. I noen grad vil individene ha rettigheterogså utenfor dette kjerneo<strong>mr</strong>ådet, men statensmyndigheter vil ha langt større spillerom med tankepå hvordan rettighetene oppfylles. Dermed vil prøvingensintensitet reduseres merkbart jo lenger ut avkjerneo<strong>mr</strong>ådet man beveger seg. Dette innebærer atenkeltpersoner i liten grad bør kunne nå frem ved åpåberope seg slike rettigheter under henvisning tilGrunnloven dersom man befinner seg utenfor dettekjerneo<strong>mr</strong>ådet. Her vil myndighetenes plikt først ogfremst relatere seg til individene som gruppe, dvs. atmyndighetene har plikt til å iverksette tiltak som foreksempel skal bedre befolkningens helse og levestandard,ikke den enkeltes helse og levestandard.Dette viser at prøvingens intensitet er sammensattog av den grunn lite egnet for generell regulering.Utvalget vil derfor ikke foreslå at det tas inn generelleformuleringer om prøvingens intensitet i forbindelsemed forslaget til grunnlovsfesting av domstolenesprøvingsadgang. Utvalget vil imidlertid berøreproblemstillingen fortløpende i del IV under gjennomgåelsenav de enkelte rettigheter. I den forbindelsevil <strong>utvalg</strong>et vurdere rettighetens karakter oghvordan den bør utformes, bl.a. med tanke på prøvingensintensitet. Hvorvidt rettighetene utformes somen rett for den enkelte eller som en plikt for statensmyndigheter, vil særlig ha betydning for domstolenesprøvingsintensitet. Det vil imidlertid være nyanserogså innenfor disse kategoriene, se nærmere del IV.Hva gjelder plassering i Grunnloven av enbestemmelse om domstolenes prøvingsrett, kan detteenten gjøres i <strong>utvalg</strong>ets forslag til ny del E om «Menneskerettighetene»,eller det kan gjøres i del D somomhandler domstolene. I del D er § 89 i dag ikke ibruk, og paragrafen vil i så måte utgjøre en egnetplassering av domstolenes prøvingsrett. Utvalget villikevel foreslå at domstolenes prøvingsrett skrivesinn i den nye del E, for på den måten å synliggjøre atdomstolene kan prøve om myndighetenes beslutningerstrider mot menneskerettighetene i Grunnloven.14.5 Domstolenes prøving ut fra internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner14.5.1 DAGENS RETTSTILSTANDEtter vedtakelsen av menneskerettsloven av 1999har stadig flere lovvedtak og forvaltningsvedtak blittprøvet mot de internasjonale konvensjonene inkorporerti denne loven. Dette gjelder i særlig grad prøvingut fra bestemmelsene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon(EMK).Bakgrunnen for denne prøvingsadgangen er åfinne i menneskerettsloven § 3, der konvensjonene ergitt forrang fremfor annen norsk lovgivning, se nærmerepunkt 6.2 og 12.5.4. En tilsvarende løsning erogså valgt for EØS-avtalens hoveddel, jf. EØS-loven§ 2. Forrangsbestemmelsene innebærer i praksis atnorske domstoler er gitt kompetanse til å prøve omannen norsk lovgivning er i overensstemmelse medde norske konvensjonsforpliktelsene. Enkelte haromtalt denne prøvingsadgangen som «den andre prøvingsretten».115Konsekvensen av den andre prøvingsretten er atman nå kan få dom for at forvaltningsvedtak er ugyldige,eller dom som setter til side lovvedtak, dersomde er i strid med de av Norges folkerettslige forplik-115.Se Anine Kierulf, Rettsstatens overnasjonale vending: denandre prøvingsretten, Nytt Norsk Tidsskrift 2009 s. 256-277.
82 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>telser som følger av EMK, SP, ØSK, barnekonvensjoneneller kvinnediskrimineringskonvensjonen.Faren for krenkelse av menneskerettigheter kanføre til at det begjæres midlertidig forføyning, foreksempel slik at et vedtak om utsendelse ikke iverksettespå grunn av reell fare for tortur. For øvrig kanspørsmålet om myndighetene har krenket en rettighet,bli prøvet i saker der den berørte krever erstatningfor krenkelsen eller påstår at et forvaltningsvedtaker ugyldig fordi vedtaket, eller saksbehandlingenforut for vedtaket, krenker en rettighet. Også renefastsettelsessøksmål kan være aktuelle. Tvistelovensvilkår er at den som reiser saken, må påvise et reeltbehov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte, jf.tvisteloven § 1-3. I tvistelovens forarbeider forutsettesdet at fastsettelsessøksmål bare er aktuelle derspørsmålet ikke kan prøves på annen måte, men at deti slike tilfeller ikke skal stilles strenge krav. I spesialmotiveneheter det om dette:«Et krav om særskilt dom for at et forhold errettsstridig fordi en bestemmelse i Den europeiskemenneskerettskonvensjonen (EMK) er overtrådt,utgjør et rettskrav etter første ledd når konvensjonsmessighetenikke kan bli prøvd på annen måte, seogså Rt. 2003 s. 301. Det vises her til behandlingen i11.8. Avgjørende for om et slikt søksmål skal tillatesfremmet, vil være om det foreligger et 'reelt behov'for rettslig avklaring, jf annet ledd. Det bør ikke stillessærlig strenge krav til den aktuelle søksmålsinteressenher. Men ikke ethvert tilfelle av fortidige,påståtte krenkelser av menneskerettskonvensjonervil oppfylle vilkårene i § 1-3. Det er tale om ulikeartedesaker, slik at karakteren av den påståtte krenkelsenmå stå sentralt i vurderingen. Videre bør det blantannet ses hen til om søksmålet er reist innen rimeligtid, og til hvilken betydning søksmålet har for denkrenkede. Om avgjørelsen vil kunne danne et prejudikat,vil også være et moment i helhetsvurderingen.»116Departementet vurderte i proposisjonen om detburde inntas en egen bestemmelse i tvisteloven o<strong>mr</strong>ett til å kreve særskilt dom for at myndighetene harhandlet i strid med en regel, for eksempel en rettighetsbestemmelsei Grunnloven, i en menneskerettighetskonvensjoneller i EØS-retten. Departementetkom til at en slik regel ville være både unødvendig oguheldig, særlig fordi det ofte kan være flere veierfrem til et resultat. Dette betyr at det ikke alltid vilvære nødvendig å ta stilling til om det er skjedd etkonvensjonsbrudd for å tilkjenne erstatning.Departementet anså det også klart at det ikke børåpnes for nytt selvstendig søksmål om hvorvidt domstolenesbehandling oppfylte menneskerettighetskonvensjoneneskrav, heller ikke der domstolene selvhar unnlatt å ta stilling til det menneskerettsligespørsmålet. Når det foreligger rettskraftig dom i en116.Ot.prp. nr. 51 (2004 -2005) s. 364.sak, må spørsmålet om domstolsbehandlingen er istrid med en bestemmelse i en menneskerettighetskonvensjon,eventuelt avgjøres ved klage til det aktuellekonvensjonsorganet.Departementet stilte seg også avvisende til enalminnelig regel om at forholdet til menneskerettighetskonvensjonenskal gå uttrykkelig frem av domsslutningen,men det kan likevel tenkes tilfeller hvoren egnet utforming av domsslutningen kan innebæreden form for reparasjon som er nødvendig og tilstrekkeligi forhold til menneskerettighetskonvensjonen.Departementet vurderte om det burde innføres ensilingsordning tilsvarende den som gjelder ved klagetil Den europeiske menneskerettsdomstolen, spesieltom domstolene burde kunne avvise saker der påstandenom menneskerettsbrudd er åpenbart grunnløs, jf.EMK artikkel 35 nr. 3. Det kom til at det verken erønskelig eller formålstjenlig at det innføres en sliksilingsordning ved denne type søksmål, og pekte påat lovforslaget § 9-8 om forenklet domstolsbehandlinglangt på vei vil kunne ivareta de hensyn som hergjør seg gjeldende. Departementet så det heller ikkesom ønskelig eller nødvendig å oppstille særskiltefrister for søksmål basert på at et forhold er i stridmed en bestemmelse i en menneskerettighetskonvensjon.14.5.2 UTVALGETS KOMMENTARERDet kan reises spørsmål om Grunnloven eksplisittbør inneholde en bestemmelse om prøving ut frainternasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Ipraksis er dette et spørsmål om det bør grunnlovsfestesen rett for domstolene til å prøve om lov eller forvaltningsvedtaker i overensstemmelse med menneskerettighetsbestemmelsenei menneskerettsloven av1999, eventuelt også med øvrige menneskerettighetskonvensjonersom pr. i dag ikke er inntatt i menneskerettsloven.Slik grunnlovsfesting kan formuleres på fleremåter. Én mulighet ville være å innta en forrangsbestemmelsei Grunnloven, for eksempel ved at deinternasjonale menneskerettighetskonvensjoner gisforrang fremfor annen lovgivning. En slik formuleringkan kombineres med en rett og en plikt for domstolenetil å prøve om lovene er i overensstemmelsemed de menneskerettighetskonvensjonene somNorge har sluttet seg til.Utvalget vil imidlertid ikke foreslå å løfte deinternasjonale menneskerettighetskonvensjonene inni Grunnloven, jf. kapittel 12. Utvalget finner at detikke har mandat til å fremme et slikt forslag. All dentid konvensjonene ikke løftes inn i Grunnloven, vil<strong>utvalg</strong>et heller ikke foreslå grunnlovsfesting av domstolenesprøving av om konvensjonene er krenket.Når og hvordan det kan skje en prøving av de enkeltekonvensjonsbestemmelsene, bør i stedet avklares i
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 83forbindelse med ratifikasjon, gjennomføring og/ellerinkorporering av menneskerettighetskonvensjonene.Dersom slik avklaring ikke finner sted, eller ikke harfunnet sted, vil domstolene måtte anvende alminneligjuridisk metode når de skal ta stilling til betydningenav de internasjonale forpliktelsene, herunderanvende presumsjonsprinsippet. Rekkevidden avdomstolsprøving med de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenevil i så måte måtte bero påen tolkning av andre rettskilder enn Grunnloven.Dette utelukker ikke at de internasjonale konvensjonenekan og bør utgjøre relevante tolkningsfaktorerved tolkningen av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.Forståelsen av de internasjonalemenneskerettighetene kan særlig få betydning derden norske grunnlovsbestemmelsen helt eller delviser inspirert av den internasjonale bestemmelsen, menogså for eldre grunnlovsbestemmelser vil konvensjoneneha betydning. Se for øvrig mer om presumsjonsprinsippetog tolkning av grunnlovsbestemmelser ikapittel 15.14.6 «Effective remedy»14.6.1 OVERSIKTMens nasjonale håndhevings- og kontrollmekanismermed menneskerettigheter har utviklet segover tid, har de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneetablert egne bestemmelser om dette.I disse konvensjonene er det både bestemmelser ominternasjonale kontrollorganer og bestemmelser omnasjonalstatenes håndheving av konvensjonene. Deulike internasjonale kontrollmekanismer er nærmereomtalt i kapittel 5.For at menneskerettigheter i konstitusjoner ogkonvensjoner skal ha reell betydning for den sommener seg krenket, må hun eller han kunne få et uavhengigorgan til å avgjøre om det virkelig er tale omen krenkelse. Noen ganger vil organets konstateringav krenkelse være tilstrekkelig, men ofte vil en slikavgjørelse ha liten verdi hvis den ikke ledsages av etpålegg til myndighetene om å gjenopprette situasjoneneller kompensere for krenkelsen. Dette er bakgrunnenfor at flere av de internasjonale instrumenteneinneholder bestemmelser om rett til såkalt«effective remedy».14.6.2 «EFFECTIVE REMEDY» I MENNESKE-RETTIGHETSKONVENSJONENEKravet om «effective remedy» finnes i Verdenserklæringenartikkel 8. Bestemmelsen lyder:«Everyone has the right to an effective remedy bythe competent national tribunals for acts violating thefundamental rights granted him by the constitution orby law.»Ofte blir ordet «remedy» oversatt til norsk med«rettsmiddel». Dette uttrykket benyttes knapt i dagligtalen.I juridisk språkbruk betegner «rettsmidler»de midler som står til rådighet for å få overprøvd enrettsavgjørelse, for eksempel anke eller begjæringom gjenopptakelse. En slik oversettelse er derimotikke helt dekkende for hva «remedy» betyr påengelsk. I den norske oversettelsen av Verdenserklæringenartikkel 8 tales det om «effektiv hjelp», etuttrykk som heller ikke er særlig klart. Hva sommenes med «effective remedy», kommer kanskjebedre til uttrykk i SP artikkel 2 nr. 3. Bestemmelsenlyder:«Each State Party to the present Covenant undertakes:(a) To ensure that any person whose rights orfreedoms as herein recognized are violated shall havean effective remedy, notwithstanding that the violationhas been committed by persons acting in an officialcapacity;(b) To ensure that any person claiming such a remedyshall have his right thereto determined by competentjudicial, administrative or legislative authorities,or by any other competent authority provided forby the legal system of the State, and to develop thepossibilities of judicial remedy;(c) To ensure that the competent authorities shallenforce such remedies when granted.»FNs menneskerettighetskomité har i sin generellekommentar nr. 31 fra 2004 fremhevet at dennebestemmelsen krever at statene etablerer judisielle ogadministrative mekanismer som kan behandlepåstander om krenkelse av rettighetene. Særlig måoffentlige myndigheter etterforske påstander omkrenkelser av kriminell karakter. Dernest kreverbestemmelsen at statene sørger for reparasjon til individersom har fått krenket sine konvensjonsrettigheter.Hvordan krenkelsen skal repareres, beror påomstendighetene. Det kan være tale om restitusjoneller erstatning, en offentlig unnskyldning eller enoffentlig minnestund, garanti om at krenkelsen ikkeskal gjentas, endring i relevant lovgivning og praksis,eller eventuelt strafforfølgning dersom krenkelsen erstraffbar. Det siste gjelder uansett hvilken stilling denansvarlige har. Det vil være opp til nasjonalstateneselv om de vil at spørsmålet om krenkelse skal prøvesdirekte på grunnlag av konvensjonen eller på grunnlagav korresponderende rettigheter i nasjonal konstitusjoneller lovgivning for øvrig.Også EMK har tatt inn prinsippet om at den somutsettes for menneskerettighetskrenkelser, skal ha en«effective remedy». Konvensjonens artikkel 13lyder:«Everyone whose rights and freedoms as setforth in this Convention are violated shall have aneffective remedy before a national authority notwith-
84 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>standing that the violation has been committed bypersons acting in an official capacity.» 117Bestemmelsen blir forstått slik at det må finnesen mulighet på nasjonalt nivå for å få behandlet rimeligbegrunnede klager («arguable claims») om krenkelserav konvensjonen, som kan sikre kompensasjoneller annen oppreisning (botemiddel). Ordningen måvære effektiv, dvs. at den må være i stand til å forhindreen krenkelse eller en fortsatt krenkelse, eventueltreparere en krenkelse som har funnet sted. Det er ikkenødvendig at prøvingsinstansen er en domstol, menden må være uavhengig og kunne treffe bindendeavgjørelser. Adgang til å klage til Sivilombudsmannener derfor ikke tilstrekkelig. Flere ordninger somhver for seg ikke er tilstrekkelige, kan likevel tilsammen oppfylle kravet i EMK artikkel 13.I likhet med SP artikkel 2 nr. 3 beror det på denkonkrete sak hva som regnes som et passende botemiddel.Økonomisk tap kan kreves erstattet, menogså erstatning for ikke-økonomisk tap er noen gangernødvendig. Ved visse krenkelser vil en konstateringav at det er skjedd en krenkelse, være tilstrekkelig.ØSK har ingen uttrykkelig bestemmelse om retttil prøving av om rettighetene er krenket eller rett tilet effektivt botemiddel. ØSK-komiteen har imidlertidpekt på at konvensjonsstatene plikter å ta i brukalle egnede midler («all appropriate means») for åivareta rettighetene i ØSK, jf. ØSK artikkel 2 nr. 1.Stater der økonomiske, sosiale eller kulturelle rettigheterikke kan prøves, må vise at slik prøving ikke eret egnet middel til ivaretakelse av rettighetene eller,at rettslig prøving er unødvendig i lys av andre tiltak.I de generelle kommentarene om blant annet retten tilhelse og til sosial trygghet heter det likevel uttrykkeligat personer eller grupper som har fått krenketdisse rettighetene, skal ha tilgang til effektiv domstolsbehandlingeller annen egnet prøving («judicialor other appropriate remedies»), samt ha rett til tilfredsstillendereparasjon. 118 Dette kan være restitusjon,kompensasjon, oppreisning eller garanti for atkrenkelsen ikke skal gjentas. Det pekes på atombudsmenn, menneskerettighetskommisjoner oglignende bør ta opp krenkelser av rettighetene.117.Bestemmelsen ble oversatt på nytt under forberedelsen avmenneskerettsloven. Den norske oversettelsen lyder nå:«Art 13. Retten til et effektivt rettsmiddel. Enhver hvis rettigheterog friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket,skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighetuansett om krenkelsen er begått av personer som handler ioffisiell egenskap.»118.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2000 nr. 14 og2007 nr. 19.14.6.3 «EFFECTIVE REMEDY» I NORGEI norsk rett finnes som nevnt ingen bestemmelseri Grunnloven om retten til å få prøvet hvorvidtGrunnloven eller konvensjonsrettigheter er krenket.Den konkrete prøvingen av dette følger av alminneligdomstolsprøving med lovers grunnlovsmessigheteller av forrangsbestemmelsen i menneskerettsloven§ 3. Ved siden av domstolsprøvingen finnes også enrekke andre mekanismer som skal bidra til at menneskerettighetskrenkelserikke finner sted, jf. punkt14.2.Menneskerettskrenkelser vil undertiden påføreden enkelte et økonomisk tap. Og undertiden kankrenkelser påføre den enkelte slike lidelser ellerulemper at det kan oppstå spørsmål om erstatning forikke-økonomisk tap, såkalt oppreisning. I straffesakergjelder straffeprosessloven kapittel 31 om erstatningi anledning forfølgning. Her fastsetter § 444bokstav c at en siktet som har vært pågrepet og fengsleti strid med EMK artikkel 5 eller SP artikkel 9, somhovedregel har krav på erstatning for økonomisk tap.Det samme gjelder for øvrig hvis vedkommende blirfrifunnet eller forfølgningen blir innstilt. I slike situasjoner– og ellers når det finnes rimelig – skal siktedeogså tilkjennes erstatning for ikke-økonomisk tap, jf.§ 447. For fullstendighetens skyld nevnes at erstatningeller oppreisning i visse tilfeller kan settes nedeller falle bort, jf. § 446.Ser man foreløpig bort fra konvensjonsbestemmelsersom er inkorporert gjennom menneskerettsloven,er det ingen generell regulering av erstatningeller oppreisning for menneskerettighetsbrudd inorsk rett. I utgangspunktet vil krav om erstatningeller oppreisning i slike tilfeller løses etter reglene iskadeserstatningsloven. Utgangspunktet i skadeserstatningsloven§ 2-1 er at arbeidsgiver svarer forskade som voldes forsettlig eller uaktsomt underarbeidstakers utføring av arbeid eller verv forarbeidsgiveren. Staten kan altså holdes erstatningsansvarligder for eksempel en polititjenestemann forsettligeller uaktsomt behandler en fengslet person påen måte som er i strid med menneskerettighetene.Men loven fastsetter ikke et ansvar uten skyld. I vissetilfeller har Høyesterett likevel pålagt det offentlige åbetale erstatning på objektivt grunnlag, se for eksempelRt. 1987 s. 1495 og Rt. 2005 s. 416. 119I Høyesteretts praksis er det for øvrig eksemplerpå at det har vært ansett som tilstrekkelig for å reparereen krenkelse at retten fastslår at det er skjedd en119.I Rt. 1987 s. 1495 kom Høyesterett til at staten har et objektivtansvar for ulovhjemlet tvangsmessig tilbakeholdelse ipsykiatrisk sykehus, og i Rt. 2005 s. 416 er det lagt til grunnat det samme gjelder for ulovhjemlet tilbakekall av advokatbevilling.I Rt. 2010 s. 291, som gjaldt et uhjemlet vedtak etterplan- og bygningsloven, kom imidlertid Høyesterett tildet motsatte resultat. I denne siste saken er forholdet tilEMK omhandlet i avsnitt 39.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 85menneskerettighetskrenkelse, men at saksøkeren islike tilfeller tilkjennes erstatning for sakskostnader,selv om dette ikke følger av bestemmelsene om sakskostnaderisolert sett, se bl.a. Rt. 2001 s. 428.Utenfor det o<strong>mr</strong>ådet som dekkes av straffeprosesslovenkapittel 31, kan kanskje rettstilstandenoppsummeres slik at der det er tale om inngripendekrenkelser, vil erstatning og oppreisning kunne tilkjennes,eventuelt under henvisning til EMK artikkel13, mens mindre inngripende krenkelser ikke girnoen rett til erstatning med mindre det følger av dealminnelige erstatningsrettslige regler.14.6.4 «EFFECTIVE REMEDY» ETTER ANDRE LANDSKONSTITUSJONERVerken den danske eller islandske grunnlovenhar uttrykkelige bestemmelser om rett til å få prøvdmulige krenkelser av menneskerettighetene. Manfinner heller ingen bestemmelser om rett til reparasjonved slike krenkelser. Den finske og den svenskekonstitusjonen har både bestemmelser om domstolsprøvingog forhåndskontroll med lover, men ingenbestemmelser om reparasjon av krenkelser. Se forøvrig punkt 7.3. Og den tyske konstitusjonen hargrunnlovsfestet prøvingsretten, men ikke forhåndskontrolleller reparasjon av krenkelse.EUs Charter of fundamental rights artikkel 47kombinerer retten til et effektivt rettsmiddel og rettentil en rettferdig rettergang. Bestemmelsen lyder:«Everyone whose rights and freedoms guaranteedby the law of the Union are violated has the rightto an effective remedy before a tribunal in compliancewith the conditions laid down in this Article.Everyone is entitled to a fair and public hearingwithin a reasonable time by an independent and impartialtribunal previously established by law. Everyoneshall have the possibility of being advised, defendedand represented.Legal aid shall be made available to those wholack sufficient resources in so far as such aid is necessaryto ensure effective access to justice.»14.6.5 GRUNNLOVSFESTING AV «EFFECTIVEREMEDY»?Det sies ofte og med tyngde at menneskerettighetskrenkelserførst og fremst må avdekkes og repareresi de statene der krenkelsene skjer. Likevel hoperdet seg opp klagesaker i EMD, og dette er en viktiggrunn til å sikre at eventuelle krenkelser i Norge blirbehandlet nasjonalt. Dette kan tale for at et overordnetprinsipp om «effective remedy» bør inntas iGrunnloven.Et argument mot slik grunnlovsfesting kan væreat en generell bestemmelse om «effective remedy» iGrunnloven kan virke stimulerende på kverulantereller, som Torkel Opsahl i sin tid uttrykte det, «kanunderstøtte vår tids klagemani». En annen utfordringvil være å finne en god formulering av retten til«effective remedy» på norsk. En mulighet kan være åslå sammen «effective remedy» med statens generelleplikt til å sikre menneskerettighetene eller domstolenesprøvingsrett.Mulige formuleringer kan være:«Enhver som mener seg utsatt for krenkelse avGrunnlovens menneskerettighetsbestemmelser, kankreve å få spørsmålet avgjort av en domstol.»(eller)«Alle har rett til å få saker vedrørende krenkelseav Grunnlovens friheter og rettigheter avgjort avdomstolene.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å sikre eneffektiv prøving av menneskerettighetene for domstoleneeller andre uavhengige organer.»Hensynet til menneskerettighetene tilsier ikke atman kan kreve å få de grunnløse søksmålene behandletav domstolene. De alternative formuleringeneovenfor avgrenser ikke direkte mot grunnløse søksmål.Dette kan eventuelt gjøres ved å skrive «enhversom med rimelig grunn påstår å være …» eller «Allesom utsettes for krenkelse …» Man bør imidlertid hafor øye at lovgiver ikke så det som nødvendig medslike avgrensninger i tvisteloven.Det er ikke noe vilkår etter konvensjonene at deter domstolene som avgjør om det er skjedd en krenkelse.Selv om dette normalt vil være ordningen iNorge, er det kanskje hensiktsmessig ikke å stengefor opprettelse av egne tvisteorganer. Dette er kanskjesærlig praktisk for visse typer av saker. En tilføyelsemed «… eller annet uavhengig organ» vil kunnesignalisere at man ikke nødvendigvis har krav påbehandling for de ordinære domstoler. Men så lengedomstolenes prøvingsrett i dag innebærer en rett ogen plikt for domstolene til å prøve lovers grunnlovsmessighet,vil en slik formulering kunne begrensedomstolenes kompetanse på dette o<strong>mr</strong>åde. I så fall vilen slik tilføyelse endre dagens rettstilstand.Når det gjelder eventuelle tiltak for å reparerekrenkelsen kan man tenke seg en tilføyelse om at«den som har vært utsatt for krenkelse, skal holdesskadesløs», eller «den som har vært utsatt for krenkelse,kan kreve krenkelsen reparert», eller «den somhar vært utsatt for krenkelse, skal stilles som omkrenkelsen ikke var skjedd». Det er imidlertid farefor at de ulike formuleringene vil være for vidtrekkendeog upresise: Det er vanskelig å stille en personsom om krenkelsen ikke var skjedd, når krenkelsenfaktisk har funnet sted. Og det er fare for at uttrykksom «skadesløs» og «reparasjon» vil etablere urealistiskeforventninger til myndighetene. For flere av ret-
86 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>tighetsbestemmelsene i Grunnloven vil det væreuklart hvilke konsekvenser disse formuleringene kanlede til.Det er <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at utfordringene medå finne gode formuleringer som kan forhindre urealistiskeforventninger og grunnløse søksmål, taler forat man på generelt grunnlag ikke forsøker å utdypehva som menes med «effective remedy» i Grunnloven.Det er også <strong>utvalg</strong>ets mening at «effectiveremedy» vil være tilstrekkelig sikret gjennom domstolenesprøvingsrett, den alminnelige adgangen til åfå sin sak prøvet for domstolene og konvensjoneneskrav til «effective remedy». Utvalget vil som nevnt ipunkt 14.4 foreslå grunnlovsfesting av domstolenesprøvingsrett og vil også foreslå grunnlovsfesting avretten til å få sin sak prøvet for en uavhengig og upartiskdomstol, jf. kapittel 23. Sammenholdt med kravettil «effective remedy» i de menneskerettighetskonvensjonenesom er inntatt i menneskerettslovenav 1999, bør dette være tilstrekkelig for å ivareta denenkeltes rett. Da vil domstolene, eventuelt andreorganer, ta stilling til virkningen av en eventuellkrenkelse i den aktuelle sak.14.7 Øvrige overvåkings- og kontrollmekanismerI et brev til <strong>utvalg</strong>et datert 13. september 2011 harUtenriksdepartementets team for gjennomgåelse avnasjonal institusjon (NI) gitt uttrykk for at Stortingetsmenneskerettighets<strong>utvalg</strong> «bør være kjent med <strong>rapport</strong>enog dens anbefalinger». I <strong>rapport</strong>en heter det atdet bør vurderes å innta en grunnlovsbestemmelseom NI.Utvalget har merket seg innspillet fra «Utenriksdepartementetsteam», men finner at en vurdering avhvorvidt NIs organisering og funksjoner bør grunnlovsfestes,faller utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandat. Dennegruppen har avlevert sin innstilling til Utenriksdepartementet,og det er nærliggende at Utenriksdepartementetfølger opp den videre prosessen.Et annet spørsmål som enkelte har reist, er hvorvidtdet bør etableres egne forfatnings- og forvaltningsdomstoleri Norge. Også denne problemstillingenligger det utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandat å ta stillingtil. Utvalget vil likevel peke på at dagens ordning, derdisse sakene behandles for de ordinære domstolene,ikke lider av noen åpenbare svakheter som vil kunneavhjelpes ved etableringen av et nytt domstolssystem.Sammenliknet med de fleste andre europeiskeland har Norge en liten befolkning spredd over storearealer. En eventuell etablering av egne forfatningsogforvaltningsdomstoler vil trolig skape størreavstand til domstolene enn tilfellet er i dag.14.8 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 114 skal lyde:«I Sager som reises for Domstolerne, have DomstolerneRet og Pligt til at prøve hvorvidt Love ogandre Beslutninger trufne af Statens Myndighederstride mod Grundloven.»15. Tolkning av rettighetsbestemmelsene iGrunnloven15.1 Innledende bemerkningerHvordan rettighetsbestemmelser tolkes, kan hastor betydning for hvor langt rettighetsvernet strekkerseg i praksis. Dette gjelder uavhengig av hvor rettighetsbestemmelsener nedfelt, enten det er i Grunnloven,menneskerettsloven eller annen lovgivning.Fra enkelte hold har det vært uttrykt beky<strong>mr</strong>ing for atgrunnlovsfesting av menneskerettigheter kan lede tilen svekkelse av det totale menneskerettighetsvernet iNorge, dersom grunnlovsfesting samtidig fører til atkonvensjonene kommer i bakgrunnen.Tatt i betraktning <strong>utvalg</strong>ets mandat om å styrkemenneskerettighetenes stilling i norsk rett, gjør dissebeky<strong>mr</strong>ingene det nødvendig å tenke nærmere igjennomforholdet mellom rettighetsbestemmelsene iGrunnloven og rettighetene i konvensjonene. Et særligspørsmål i den forbindelse er om det bør skrivesinn en bestemmelse i Grunnloven om konvensjonenesbetydning for tolkningen av Grunnlovens rettighetsbestemmelser,jf. punkt 15.4. Før det tas stillingtil dette, bør det imidlertid ses nærmere på hvilkeprinsipper som ligger til grunn når dagens grunnlovskal tolkes, jf. punkt 15.2, og hvordan disse forholdeneer regulert i konstitusjonene til våre nordiskenaboland og i EU, jf. punkt 15.3. Dette kan gi en nærmerepekepinn om hvordan man bør tilnærme segdisse problemstillingene i Norge.15.2 Gjeldende tolkningsprinsipper15.2.1 TEKSTTOLKNING, DYNAMISK TOLKNING OGINTERNASJONAL PÅVIRKNINGDet sentrale utgangspunkt for all grunnlovstolkningi Norge er, i likhet med for annen lovtolkning,grunnlovsteksten selv. Formuleringene og ordvalget iGrunnloven er forstått i lys av hvor gammel denaktuelle bestemmelsen er, først og fremst med tankepå hvordan datidens språk var å forstå. 120I noen grad legger man også vekt på hensiktenmed formuleringen, 121 men siden forarbeidene tilGrunnloven normalt har vært nokså sparsomme ogav eldre karakter, legger man normalt mindre vekt på120.Se som eksempel Rt. 1997 s. 1821 (Kjuus).121.Se som eksempel Rt. 2010 s. 535 (OpplysningsvesenetsFond).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 87grunnlovsforarbeider enn forarbeider til annen lovgivning.I stedet blir det gjerne pekt på at Grunnlovenskal fungere i ulike tidsepoker, slik at den konkreteavgrensningen av bestemmelsenes innhold med nødvendighetmå farges av nåtiden. Dermed vil innholdeti grunnlovsbestemmelsene kunne skifte i trådmed samfunnsutviklingen, i tråd med de reelle behovsom er til stede i ulike tidsepoker, og i tråd med deulike forholdene som gjør seg gjeldende i den konkretesak. Norske og danske jurister sier gjerne atreelle hensyn trekkes inn i vurderingen av hvor langtgrunnlovsbestemmelsene til enhver tid strekker seg.Det er en slik fortolkningstradisjon som internasjonaltgjerne har vært omtalt som dynamisk fortolkning.For å etablere en viss form for forutsigbarhetogså ved grunnlovstolkning har flere gitt uttrykk forat grunnlovsbestemmelsene har en kjerne som ikkekan være gjenstand for en slik dynamisk fortolkning.122 Dette gjelder særlig for Grunnlovens rettighetsbestemmelser,der kjernen eller essensen i rettighetenikke er ment å være påvirkelig av tid og sted. Irettighetens «randsone» eller «periferi» vil innholdetvære mer avhengig av de politiske og samfunnsmessigeforhold som rettigheten til enhver tid påberopesunder. I Høyesteretts praksis er dette gjenspeilet i denegenutviklede lære om betydningen av lovgivers vurderingerfor spørsmålet om grunnlovsmessigheten aven lov, se nærmere kapittel 14.Ved vurderingen av om man befinner seg i rettighetenskjerneo<strong>mr</strong>åde, er tidligere praksis på o<strong>mr</strong>ådetsærlig relevant. Dette gjelder både praksis fra Høyesterettog praksis fra lovgiver. Også praksis fra lignendebestemmelser i andre land kan spille inn i vurderingen,men det er særlig tolkningen av de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene som kanutgjøre tungtveiende faktorer ved tolkningen av rettighetsverneti Grunnloven. Dette har i første rekkesammenheng med at de nasjonale rettighetene har ensterk internasjonal forankring, enten det er tale omopplysningstidens idégrunnlag, europeisk humanisme,erfaringene og utviklingen etter annen verdenskrig,FNs virksomhet eller andre internasjonaleforhold. De norske rettighetsbestemmelsene i Grunnlovener ikke blitt til i et vakuum, men er en del av envestlig, demokratisk kulturarv som løper tilbake tilantikkens Hellas. Disse rettighetene har deretter værtgjenstand for avveininger og fortolkninger gjennomet omfattende internasjonalt samarbeid, særlig i tidenetter annen verdenskrig, jf. kapittel 5.15.2.2 NÆRMERE OM FORHOLDET MELLOMFOLKERETT OG NASJONAL RETT –PRESUMSJONSPRINSIPPETDet er et alminnelig folkerettslig prinsipp atnasjonal lovgivning – herunder grunnlovsbestemmelser– ikke kan brukes som begrunnelse for ikke åoppfylle en traktatforpliktelse. 123 Uansett hvilke rettigheterGrunnloven inneholder, og uansett hvordandisse er utformet, består den folkerettslige forpliktelsentil å oppfylle rettighetene slik de kommer tiluttrykk i menneskerettighetskonvensjonene. Samtidigfølger det av konvensjonene at disse ikke må brukessom et argument for å svekke de rettighetene somfølger av nasjonal rett, se for eksempel ØSK og SPfelles artikkel 5 nr. 2, som lyder:«There shall be no restriction upon or derogationfrom any of the fundamental human rights recognizedor existing in any State Party to the presentCovenant pursuant to law, conventions, regulationsor custom on the pretext that the present Covenantdoes not recognize such rights or that it recognizesthem to a lesser extent.»Dette innebærer at konvensjonene ikke kanbenyttes som argument for å tolke rettigheter i dennorske Grunnloven snevrere enn man ellers villegjort. Det har i den forbindelse vært vanlig å si at deinternasjonale menneskerettighetskonvensjoneneutgjør et minimumsvern.Et tilsvarende utgangspunkt følger også av nasjonalrett; dersom folkerettens regel og den nasjonaleregel ikke lar seg harmonere, må man legge til grunndet rettighetsvern som gir den enkelte det beste vern.I Høyesteretts praksis ser man dette i bl.a. Rt. 2010 s.143 (rederiskattedommen), der vernet etter Grunnloven§ 97 strakk seg lenger enn vernet etter EMK tilleggsprotokoll1 artikkel 1, se nærmere kapittel 25.Tilsvarende ser man i saker vedrørende dobbeltstraffat Høyesterett legger til grunn vernet i EMK tilleggsprotokoll7 artikkel 4, fordi dette vernet strekker seglenger enn det man finner i annen nasjonal lovgivning,se nærmere kapittel 24. Det er først når privatesrettigheter må balanseres mot hverandre, at detteutgangspunktet ikke gir noen løsning på problemet,for eksempel der ytringsfrihet og retten til respekt forprivatlivets fred står mot hverandre. Det er for dissesiste tilfellene at det må foretas en skjønnsmessigavveining mellom rettighetene, se også kapittel 13.I tillegg til at konvensjonene ikke kan benyttes tilå tolke Grunnloven innskrenkende, vil presumsjonsprinsippetfå betydning for tolkningen av rettighetenei Grunnloven. I norsk rett har det lenge vært lagt122.Se særlig Carl August Fleischer, Grunnlovens grenser,1968.123.Dette er kommet til uttrykk i Wienkonvensjonen om traktatrettenartikkel 27, som lyder: «A party may not invoke theprovisions of its internal law as justification for its failure toperform a treaty. This rule is without prejudice to article 46.»
88 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>til grunn at når det er tvil om tolkningen av en lovbestemmelse,skal man benytte seg av det tolkningsalternativsom gjør at bestemmelsen ikke strider motfolkeretten. I dag er det i praksis anerkjent at detteprinsippet gjelder for både den alminnelige folkerettenog for de konvensjonene som Norge er bundetav. 124 Presumsjonsprinsippet har vært aktivt benyttet avHøyesterett, for på den måten å etablere harmonimellom folkerettsforpliktelsen og norsk rett. Dettehar vært mulig i de tilfeller hvor legalitetsprinsippetikke er til hinder for anvendelsen av folkerettsregelen,jf. særlig § 96 (lovskravet i strafferetten), se bl.a.Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbrytersaken). Høyesteretthar videre lagt til grunn at presumsjonsprinsippet vilkomme til anvendelse der norsk rett ikke regulererforholdet, eller der det foreligger en utilsiktet motstridmellom en internrettslig regel og en folkerettslignorm. 125 Skulle det mot formodning foreligge motstridsom er tilsiktet fra lovgivers side mellom eninternrettslig regel og en folkerettslig norm, vil domstolenesanvendelse av presumsjonsprinsippet troligbero på hvilken folkerettslig norm lovgiver harønsket å sette til side.Fra enkelte hold har det vært hevdet at presumsjonsprinsippetikke kan legges til grunn vedtolkningen av Grunnloven. Dette begrunnes dels medat prinsippet er utviklet med tanke på ordinær lovgivning,dels med at den utøvende og lovgivende maktutleder sin kompetanse til å binde seg til traktatergjennom Grunnloven, og dels med at de internasjonalekonvensjonsorganene, som EMD, viser til denkonstitusjonelle fellesarv. Slike henvisninger, hevdesdet, mister sin mening dersom de nasjonale konstitusjonerskal tolkes slik at de stemmer med det som følgerav fellesreglene. 126Andre har vært positive til å benytte internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner ved tolkningenav Grunnloven, 127 og denne oppfatningen harantakelig bred oppslutning blant norske jurister. Detforeligger for det første en tradisjon for å benytte presumsjonsprinsippetved fortolkningen av Grunnloven.I tillegg er det slik at Grunnlovens ordlyd erknapp og uansett må være gjenstand for fortolkning.Det vil da være nærliggende å søke til autoritativeinternasjonale tekster og håndhevingsorganer sombehandler tilsvarende problemstillinger, i stedet forat domstolene etablerer en lokal fortolkning av rettighetene,løsrevet fra den internasjonale forståelsen avlignende problemstillinger. Det er også slik at nårNorge har forpliktet seg til å følge de internasjonale124.Se Ruud/Ulfstein, Innføring i folkerett, 2006 s. 65-66.125.Se Eckhoff/Helgesen, Rettskildelære, 2001 s. 315 flg.126.Se Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati, 2009 s. 160.127.Se Arne Fliflet, Grunnloven – Kommentarutgave, 2005 s.29.menneskerettighetskonvensjonene, er dette forpliktelsersom påligger alle av statens myndigheter, ogsåden dømmende makt. Det vil da fremstå som inkonsekventom den dømmende makt skulle se bort fradisse forpliktelsene ved tolkningen av Grunnloven.Dersom tolkning av Grunnloven i seg selv skulle giet dårligere vern enn det som følger av konvensjonene,vil domstolene legge til grunn det vern somstrekker seg lengst. Skal man legge til grunn en annenløsning, er dette noe lovgiver, ikke domstolene,uttrykkelig burde ta stilling til.I den forbindelse kan føyes til at det synes å væreenighet om at presumsjonsprinsippet ikke bindernorske myndigheter til å følge de tolkninger somulike internasjonale håndhevingsorganer legger tilgrunn, verken generelt eller i enkeltsaker. Slik bindingmå i så fall følge av konvensjonene, og Norgehar så langt bare forpliktet seg til å etterleve de konkreteavgjørelser som EMD treffer i saker mot Norge,jf. EMK artikkel 46. For saker mot andre stater vilEMDs avgjørelser ikke være bindende. De vil likevelutgjøre relevante tolkningsmomenter ved fortolkningenav norsk rett, slik også nasjonal lovtekst og rettspraksis,forarbeider og reelle hensyn utgjør relevantetolkningsmomenter.15.3 Andre lands konstitusjonerVerken Sverige eller Danmark har regulert spørsmåletom hvilken betydning internasjonale menneskerettighetskonvensjonerskal ha for tolkningen avlandenes konstitusjoner. Det er likevel på det rene atde to landene har svært ulik tolkningstradisjon nårdet gjelder dette spørsmålet. Mens svenske domstolerog svensk juridisk litteratur i stor utstrekning har tatthensyn til Sveriges konvensjonsforpliktelser (særligmenneskerettighetskonvensjoner og EU-traktater)ved fortolkningen av de grunnleggende rettigheter,har den danske Højesteret vært tilbakeholden meddette. I noen grad kan dette ha sammenheng med atsvenske domstoler i større utstrekning enn danskedomstoler også har vært villige til å overprøve lovgiversbeslutninger med hjemmel i konstitusjonen ellerpå bakgrunn av ulovfestede prinsipper.Etter at Island fikk nytt kapittel om menneskerettighetenei den islandske konstitusjonen i 1995, hardisse rettighetsbestemmelsene blitt tolket og forståtti lys av tilsvarende bestemmelser i EMK. For å styrkedenne koblingen har det islandske grunnlovs<strong>utvalg</strong>eti sin <strong>rapport</strong>, offentliggjort 6. april 2011, foreslått åtilføye en bestemmelse i konstitusjonen etter modellav den norske Grunnloven § 110c.I Finlands Grundlag følger det implisitt av 22§ lest i sammenheng med 74 § at rettighetsbestemmelsenei konstitusjonen skal tolkes i lys av de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene. Dettefølger ikke direkte av bestemmelsene, men er lagt til
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 89grunn av Riksdagens grundlagsutskott og den finskehøyesterett, som begge står som sentrale fortolkereav den finske konstitusjonen.I EUs Charter of fundamental rights følger dennekoblingen eksplisitt av artikkel 52 nr. 3. Bestemmelsenslår fast at charteret skal tolkes i lys av EMK,men at dette ikke er til hinder for at charteret girenkeltindivider et bedre vern enn EMK. Charteret tardermed uttrykkelig høyde for at EMK er et sett medminimumsrettigheter. Bestemmelsen lyder som følger:«In so far as this Charter contains rights whichcorrespond to rights guaranteed by the Conventionfor the Protection of Human Rights and FundamentalFreedoms, the meaning and scope of those rightsshall be the same as those laid down by the said Convention.This provision shall not prevent Union lawproviding more extensive protection.»15.4 Utvalgets vurderingSpørsmålet om det bør være en egen tolkningsbestemmelsei Grunnloven, henger nært sammen medhvordan en slik bestemmelse eventuelt kan formuleres.Det er for eksempel vanskelig å se for seg engrunnlovbestemmelse etter modell av artikkel 52 nr.3 i EUs Charter, siden denne bestemmelsen bare referererseg til EMK og ikke til øvrige konvensjoner. Imotsetning til EU har Norge ratifisert en rekke menneskerettighetskonvensjoner,som dekker et brederespekter av rettigheter. Og til forskjell fra situasjoneni mange av EU-landene er også ØSK, SP, barnekonvensjonen,kvinnediskrimineringskonvensjonen ograsediskrimineringskonvensjonen inkorporert inasjonal lovgivning.Dette skaper enkelte utfordringer dersom det skalutformes en bestemmelse om konvensjonskonformtolkning i Grunnloven. En oppregning av konvensjonerhører ikke hjemme i den grunnlovstradisjon manhar hatt i Norge. Det kan naturligvis utarbeides enoversikt over de konvensjonene <strong>utvalg</strong>et anser somaktuelle, og som kan benyttes ved tolkningen avmenneskerettighetene i Norge. Dette vil likevel ikkevære tilstrekkelig, all den tid det kan være enkeltbestemmelseri andre traktater som er oversett, og allden tid det også i fremtiden vil bli utformet relevantemenneskerettighetskonvensjoner.En oppregning av hvilke menneskerettighetskonvensjonerGrunnloven skal tolkes i overensstemmelsemed, enten dette fremkommer av Grunnlovenselv eller av forarbeidene til bestemmelsen, vil hellerikke gi et endelig svar på spørsmålet om hvor storvekt som skal tillegges uttalelser, kommentarer, dommermv. fra de ulike internasjonale organer somhåndhever de mange menneskerettighetskonvensjonene.Og det kan heller ikke utelukkes at det i løpetav noen tiår vil dukke opp praksis fra nye internasjonalehåndhevingsorganer, som det vil være mernaturlig å se hen til enn de håndhevingsorganer mankjenner i dag.Ser man bort fra disse ulempene, kan en bestemmelseom konvensjonenes betydning for tolkningenav Grunnloven virke klargjørende, særlig tatt ibetraktning de ulike oppfatningene i juridisk litteraturom betydningen av konvensjonene ved grunnlovstolkning.En tolkningsbestemmelse kunne ogsåsikre at rettigheter ikke gis et dårligere vern etterGrunnloven enn etter konvensjonene, ved å sørge forat konvensjonenes minimumsvern ivaretas ved tolkningenav Grunnloven. Dette vil særlig være avbetydning for eventuelle nye rettighetsbestemmelseri Grunnloven, som i noen grad er inspirert av internasjonalekonvensjoner.En mulig måte å skrive dette inn i Grunnloven påvil være å føye til et nytt annet ledd til <strong>utvalg</strong>ets forslagtil ny § 92. Som omtalt i kapittel 12 foreslår<strong>utvalg</strong>et å videreføre Grunnloven § 110c første ledd ien ny § 92. Denne bestemmelsen kan i sin helhetlyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne. Grunnlovensmenneskerettigheter skal tolkes i lys av de traktatersom Norge er part i.»Man må imidlertid være oppmerksom på at noenrettighetsbestemmelser i Grunnloven, særlig eldrerettighetsbestemmelser, kanskje ikke sammenfallerhelt med rettighetsbestemmelser i konvensjonene.Dette kan for eksempel skyldes at rettighetsbestemmelsenei Grunnloven tradisjonelt er bygget opp påen annen måte. Eiendomsrettsvernet i Grunnloven§ 105 og EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1)kan tjene som eksempel: Essensen i Grunnloven§ 105 er at man har krav på full erstatning vedekspropriasjon av eiendom. Den logiske vilkårssidenav rettsregelen er altså at det må foreligge en «eindomsekspropriasjon»,mens den logiske følgesidenav rettsregelen er «full erstatning». For EMK P1-1stiller dette seg annerledes. Essensen i denne bestemmelsener at man har krav på rimelig kompensasjonved uforholdsmessige inngrep i eiendomsretten. Denlogiske vilkårssiden av denne rettsregelen er «uforholdsmessigeinngrep i eiendomsretten», mens denlogiske følgesiden er «rimelig kompensasjon». Dettemanglende samsvaret mellom Grunnloven § 105 ogEMK P1-1 tilsier at det utvises et kyndig skjønn nårpraksis relatert til EMK P1-1 skal nyttes ved tolkningenav Grunnloven § 105.For andre menneskerettighetsbestemmelser vildet imidlertid kunne være et fullstendig samsvarbåde på vilkårssiden og på følgesiden, mens for atterandre kan det tenkes å foreligge samsvar på enten vilkårsideneller følgesiden. Dette komplekse samspil-
90 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>let mellom reglene gjør det vanskelig å uttrykke segabsolutt og generelt om den betydningen de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene og tolkningspraksisfra deres håndhevingsorganer skal hafor tolkningen av Grunnloven ved løsningen av konkretesaker.Det kan i den forbindelse være grunn til å minneom at konvensjonene ikke stiller krav om at nasjonalekonstitusjoner dekker det samme som konvensjonene.I henhold til konvensjonene er det tilstrekkeligat rettighetene er vernet i nasjonal rett. Det kanogså være grunn til å minne om at det normalt ikke eruforenlig med Grunnloven at beskyttelsen av en rettighetgår lenger i den ordinære lovgivning ennGrunnloven pålegger. Dette vil bare være problematiskdersom rettigheten støter an mot andres rettigheter.Som nevnt tidligere må det da foretas en skjønnsmessigavveining mellom rettighetene. I enkelte tilfellerkan det tenkes at den nasjonale avveiningen vilarte seg litt forskjellig fra den som er lagt til grunn iinternasjonal praksis. Slike avvik vil i noen grad ogsåbli akseptert av de internasjonale håndhevingsorganene,for eksempel EMD, dersom de er godt begrunnet.Dette skjer ved at nasjonalstatene gis en vissskjønnsmargin («margin of appreciation») ved denkonkrete avveiningen.Dette endrer likevel ikke det forhold at Grunnlovensmenneskerettighetsbestemmelser i fremtidenmå tolkes i lys av de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneog praksis knyttet til disse. Dettefølger av etablert tolkningspraksis i Norge, og selvom det kan foreligge tilfeller hvor skjønnsmarginenkan være aktuell å påberope seg, må det begrunneshvorfor det gjøres avvik fra den internasjonale praksispå o<strong>mr</strong>ådet. For flere av de bestemmelsene som<strong>utvalg</strong>et foreslår grunnlovsfestet, finnes mer detaljerteformuleringer i konvensjonene. Disse vil naturlignok bidra til å kaste lys over forståelsen av Grunnlovensmenneskerettighetsbestemmelser.Disse forholdene innebærer ikke at praksis fra eteller flere internasjonale håndhevingsorgan skalbinde opp grunnlovstolkningen. I noen tilfeller kandet kanskje være på sin plass å fremheve at de internasjonalehåndhevingsorganene har gått for langt,mens det i andre tilfeller kan være på sin plass å visetil at de internasjonale håndhevingsorganer ennå ikkehar etablert en sikker og entydig praksis på o<strong>mr</strong>ådet.Men praksis fra de internasjonale håndhevingsorganenebør alltid vurderes og tas i betraktning.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at Grunnlovenikke bør inneholde en egen bestemmelse om tolkningav Grunnloven. Det foreligger en umiddelbar fare forat en tolkningsbestemmelse ikke vil la seg utforme påen måte som er nyansert og fleksibel nok. Avgjørelserfra noen håndhevingsorganer vil åpenbart være avstørre betydning enn andre, og noen bestemmelser iGrunnloven vil ha flere likhetstrekk med konvensjonsbestemmelseneenn andre.Den foreliggende tolkningspraksis, der ulike kilder,som Grunnlovens tekst og forarbeider, reellehensyn, rettspraksis og internasjonale rettskilderbenyttes ved tolkning, har så langt ikke avstedkommetproblemer som Høyesterett ikke har vært i standtil å løse. Tolkning av rettsregler står helt sentralt iden juridiske metode og dermed også i det juridiskeprofesjonsstudium, og det er selve kjernen i Høyesterettsvirksomhet. Det kreves i så måte en grundiggjennomtenkning og utredning av konsekvenser,også med tanke på maktfordelingsprinsippet, før mani det hele tatt vedtar lovregler om hvordan andre lovreglerskal fortolkes.En tolkningsbestemmelse i Grunnloven kan ogsåkomme til å binde opp fremtidige generasjoner istørre utstrekning enn det som er ønskelig. Dette hensynetgjør seg særlig gjeldende dersom det foreliggerden minste uenighet om hvordan Grunnloven skalfortolkes. Utvalget ser ikke behovet for en endelig ogabsolutt avklaring av hvor stor vekt menneskerettighetskonvensjoneneskal ha ved grunnlovstolkningsom en så presserende og alvorlig problemstilling atden bør løses i selve Grunnloven. Diskusjon omkringenkelte sider ved grunnlovstolkning er et helt naturligledd i utviklingen av den generelle juridiske metode.Bevisstgjøring og debatt rundt disse spørsmål, bådeblant juridiske teoretikere, advokater og dommere,vil kunne bidra positivt til den generelle utviklingenog videreføringen av menneskerettighetene i Norge.Utvalget går etter dette ikke inn for å grunnlovsfesteen egen bestemmelse om hvordan Grunnlovenskal fortolkes.16. Derogasjon fra menneskerettigheter16.1 Innledende bemerkningerSom redegjort for i kapittel 13 vil menneskerettighetenevære gjenstand for begrensninger elleravveininger. Dette kan enten være av hensyn tilandres menneskerettigheter eller av hensyn til allmenneinteresser. I kapittel 13 foreslår <strong>utvalg</strong>et at detinntas en generell begrensningshjemmel i Grunnloven.I tillegg til denne generelle begrensningshjemmelenvil <strong>utvalg</strong>et foreslå at det i tilknytning til noenav de konkrete rettighetene inntas spesielle begrensninger.Dette vil være begrensninger som ikke så lettlar seg utlede av den generelle begrensningshjemmelen.Slike begrensninger innebærer ikke at det gjørespositivrettslige unntak fra rettighetene, eller at rettighetenefravikes midlertidig eller med endelig virkningfor en bestemt type saker. Begrensninger i rettighetenekan aldri gripe inn i rettighetenes kjerneo<strong>mr</strong>åde,dvs. de sentrale og viktigste verdiene so<strong>mr</strong>ettighetene er satt til å ivareta. Som eksempel kan
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 91nevnes at reportasjer og kommentarer vedrørendepolitiske diskusjoner og vedtak befinner seg i kjerneo<strong>mr</strong>ådetfor Grunnloven § 100 (ytringsfrihet).Dette innebærer at verken en generelt eller spesieltutformet begrensningshjemmel er et tilstrekkeligrettslig grunnlag for å gripe inn i disse rettigheteneskjerneo<strong>mr</strong>åde. Slike inngrep vil i realiteten innebæreet unntak eller avvik fra rettigheten, ikke enbegrensning i den. Dette reiser spørsmål om det børinntas en egen bestemmelse i Grunnloven som åpnerfor at menneskerettighetsbestemmelsene kan fravikes,dvs. settes ut av kraft, i helt spesielle situasjoner.Krig, nød eller andre alvorlige kriser kan skape etbehov for større inngrep i menneskerettighetene enndet en begrensningshjemmel kan gi adgang til. I dagvil myndighetene ha mulighet til å fravike Grunnlovensbestemmelser under henvisning til konstitusjonellnødrett. Tilsvarende åpner menneskerettighetskonvensjonenefor at det gjøres unntak fra menneskerettighetenei en begrenset periode, dersom særligegrunner tilsier dette. Slike unntak etter konvensjoneneomtales gjerne som derogasjon.Mens derogasjon i henhold til de internasjonalekonvensjonene omhandler spørsmål som når oghvordan det kan gjøres unntak fra menneskerettighetsbestemmelsene,relaterer konstitusjonell nødrettseg til samtlige grunnlovsbestemmelser og til denkonstitusjonelle sedvanerett. Det faller dermed utenfor<strong>utvalg</strong>ets mandat å vurdere grunnlovsfesting avden konstitusjonelle nødrett som sådan. Utvalget harimidlertid vurdert hvorvidt det bør gis en særligbestemmelse i Grunnloven som regulerer unntak fraGrunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.Utvalget har også vurdert hvordan en slik bestemmelseeventuelt bør utformes.16.2 Dagens rettstilstand16.2.1 KONSTITUSJONELL NØDRETTKonstitusjonell nødrett er en betegnelse på dehandlinger som innebærer at man på bakgrunn av ennødrettssituasjon legitimt kan fravike de rettsreglersom følger av Grunnloven eller av konstitusjonellsedvanerett. Læren har ingen presis avgrensning, ogden har heller ikke vært mye praktisert eller påberopt.Det byr derfor på utfordringer å beskrive det nærmereinnholdet i læren om konstitusjonell nødrett.Konstitusjonell nødrett ble særlig benyttet underannen verdenskrig, men var i praksis anerkjent førdette tidspunkt gjennom riksrettssaken mot statsministerBerge m.fl. i 1926-1927. 128 Tanken lå nok ogsåtil grunn for Stortingets beslutning den 7. juni 1905128.Se Frede Castberg, Norges Statsforfatning, bind II, 1947, s.493 og 503-504. Se også Ola Rambjør Heide, Konstitusjonellnødrett – sett i lys av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonenartikkel 15, 1998 s. 104.og for de senere grunnlovsendringer som fant stedgjennom plenumsbehandling i Stortinget høsten1905. 129Den 9. april 1940 ble den såkalte Elverumsfullmaktenutstedt. Den ble utformet av Stortingets presidentCarl Joachim Hambro, og regjeringen ble gittfullmakt til «å ivareta rikets interesser og treffe deavgjørelser og beføyelser på Stortingets og regjeringensvegne, som må anses for påkrevd av hensyn tillandets sikkerhet og framtid» inntil neste ordinærestortingsmøte. 130Det har i stor grad vært enighet om at Elverumsfullmaktenvar nødvendig og således i overensstemmelsemed konstitusjonell nødrett. Det har imidlertidvært større uenighet om hvor langt London-regjeringenkunne gå med hensyn til å gi provisoriske anordningersom påla straffeansvar med tilbakevirkendekraft. Dette ble særlig diskutert i forbindelse medKlingesaken i Rt. 1946 s. 198, og er siden også berørti krigsforbrytersaken i Rt. 2010 s. 1445. I tråd medflertallets avgjørelse i krigsforbrytersaken synes denherskende oppfatning blant jurister i dag å være atingen omstendighet kan tillate at det pålegges straffeansvarmed tilbakevirkende kraft.Det er på det rene at de rettsregler som kan fravikesgjennom konstitusjonell nødrett, kan være av ulikkarakter. Det kan for eksempel være tale om å fravikeselve maktfordelingsprinsippet, slik at arbeidsoppgaversom ligger hos en av statsmaktene, midlertidigovertas av en av de øvrige statsmakter, jf. Elverumsfullmakten.Det kan dernest være tale om å fravikeprosessuelle regler, for eksempel ved at man fravikerkravet i Grunnloven § 76 tredje ledd om at det må gåtre dager mellom hver lovbehandling i Stortinget,eller Grunnloven § 77 om kongelig sanksjon. Viderekan det være tale om å fravike bestemmelser sompålegger individene plikter eller rettigheter, foreksempel ved kortvarig forhåndssensur av aviser ogandre medier for å sikre hemmelighold av hensyn tilrikets sikkerhet (§ 100) eller ved å gi delvis tilbakevirkendeskattelover for å sikre statens finanser i enhardt prøvet tid (§ 97).Det er videre på det rene at for å utøve konstitusjonellnødrett må det foreligge en alvorlig nødssituasjonsom truer vitale samfunnsinteresser. 131 Krigsom utkjempes på norsk territorium, eller trussel omslik krig, vil måtte anses som en alvorlig nødrettssituasjon.Tilsvarende må gjelde for større naturkatastrofersom rammer folketette o<strong>mr</strong>åder eller vitale129.Se Frede Castberg, Norges Statsforfatning, bind II, 1947, s.505 og 507-508.130.Se Stortingsarkivet, Møter for lukkede dører – Stortinget1939-1945, s. 355.131.Se også Ola Rambjør Heide, Konstitusjonell nødrett – sett ilys av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel15, 1998, s. 104 flg.
92 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>styringsorganer. Det kan også tenkes andre nødsellerkrisesituasjoner som kan berettige at Grunnloveneller konstitusjonell sedvanerett fravikes. Situasjonenmå imidlertid være av kvalifisert alvorlig ogakutt karakter, der gjenoppretting av orden gjør detnødvendig å fravike konstitusjonen. Tragiske og dramatiskehendelser som flom, ulykker eller terroranslagvil normalt ikke være forhold som legitimererunntak fra konstitusjonen. For at Grunnlovenog konstitusjonell sedvanerett skal kunne settes tilside, må landet være kastet ut i en krise som for alvortruer større deler av befolkningen, samfunnets grunnleggendestrukturer eller rikets eksistens. Den politiskeog folkelige håndteringen av terroranslageneden 22. juli 2011 viser også at nasjonen er i stand tilå håndtere dypt tragiske og rystende opplevelser utenat konstitusjonen settes på spill.Grensen for når det foreligger en nødrettssituasjon,kan likevel være vanskelig å trekke. Sentralt ivurderingen blir da om de tiltakene som settes i verk,går lenger enn det som er strengt nødvendig for å ivaretade behov som er oppstått under nødrettssituasjonen.En større naturkatastrofe kan for eksempel tilsiat ordinære valg til Stortinget utsettes inntil situasjonenhar stabilisert seg, mens en slik katastrofe neppekan berettige at ytringsfriheten innskrenkes.Det følger videre av uttrykket «nødrett» at situasjonenmå ha karakter av noe midlertidig. Er ordningenment å være permanent, må Grunnloven i stedetendres i tråd med § 112. Dersom ordningen ikke erment å være midlertidig, og heller ikke kan gjennomføresved grunnlovsendring i henhold til Grunnloven§ 112, vil man stå overfor et statskupp eller en revolusjon.I så fall er den ordningen som kuppmakerneeller de revolusjonære ønsker å få gjennomført, ikkeomfattet av konstitusjonell nødrett.16.2.2 BEREDSKAPSLOVI dag er deler av den konstitusjonelle nødrett nærmereregulert i beredskapsloven av 15. desember1950 nr. 7. Loven omhandler i første rekke forholdetmellom den lovgivende og den utøvende makt underkrig eller trussel om krig. I henhold til §§ 1-5 kanKongen overta Stortingets funksjoner på nærmereangitte vilkår.På to o<strong>mr</strong>åder berøres også individenes rettigheterav beredskapsloven. Under krig eller trussel omkrig kan Kongen vedta særlige regler om behandlingav straffesaker og særlige regler om tvangsavståelseav eiendom til det offentlige.For behandling av straffesaker gir beredskapsloven§ 8 adgang til å lempe på kravet i straffeprosessloven§ 183. I henhold til § 183 skal den pågrepnefremstilles for varetektsfengsling snarest mulig ogsenest på den tredje dagen. En lemping av dette kravetkan bryte med vilkåret i EMK artikkel 5 nr. 3 ogSP artikkel 9 nr. 3 om at den pågrepne «straks» eller«omgående» skal fremstilles for en dommer. I tilleggåpner beredskapsloven § 14 for at lagmannsrettenedømmer i siste instans. Dette vil i så fall sette Grunnloven§ 88 første punktum (Høyesterett dømmer isiste instans) til side. I noen tilfeller vil også manglendeankemulighet til Høyesterett kunne bryte medden enkeltes rett til anke i henhold til SP artikkel 14nr. 5.Når det gjelder fast eiendom, slår beredskapsloven§ 16 fast at Kongen kan fastsette erstatningensstørrelse dersom eiendom, løsøre eller bruksrettighetereksproprieres. Bestemmelsen opphever såledesden enkeltes rett til «full erstatning» etter Grunnloven§ 105. Tilsvarende fastsetter beredskapsloven§ 17 at Kongen også kan fastsette takster for erstatningensstørrelse for ekspropriasjon som allerede harfunnet sted. Slike takster vil i praksis kunne få tilbakevirkendekraft, jf. Grunnloven § 97. Med mindretakstene som fastsettes av Kongen, er urimelig laveomstendighetene tatt i betraktning, vil beredskapsloven§§ 16-17 neppe komme i konflikt med EMK tilleggsprotokoll1 artikkel 1 (vern om eiendom).Vedtak truffet i henhold til beredskapsloven somberører individenes rettigheter, vil kunne forankres ilæren om konstitusjonell nødrett eller i derogasjonsbestemmelsenei de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Dersom slik forankring er mulig,vil det ikke foreligge en krenkelse av individenes rettigheter.16.3 Internasjonale bestemmelser omderogasjonBåde EMK og SP har nærmere regler om når oghvordan det kan gjøres unntak fra menneskerettighetsbestemmelsenei konvensjonene, jf. EMK artikkel15 og SP artikkel 4. Konvensjonene regulererikke derogasjon fra nasjonal lovgivning.EMK artikkel 15 lyder som følger:«1. In time of war or other public emergencythreatening the life of the nation any High ContractingParty may take measures derogating from itsobligations under this Convention to the extent strictlyrequired by the exigencies of the situation, providedthat such measures are not inconsistent with itsother obligations under international law.2. No derogation from Article 2, except in respectof deaths resulting from lawful acts of war, or fromArticles 3, 4 (paragraph 1) and 7 shall be made underthis provision.3. Any High Contracting Party availing itself ofthis right of derogation shall keep the Secretary Generalof the Council of Europe fully informed of themeasures which it has taken and the reasons therefor.It shall also inform the Secretary General of the Councilof Europe when such measures have ceased tooperate and the provisions of the Convention areagain being fully executed.»
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 93Hovedtrekkene i EMK artikkel 15 og SP artikkel4 er for det første at det må foreligge en krigs- ellerkrisetilstand som truer nasjonens liv («war or otherpublic emergency threatening the life of the nation»).Hvorvidt det foreligger en slik krigs- eller krisetilstand,har vært prøvet i noen saker for EMD. Detforeligger bl.a. en storkammeravgjørelse fra 2009vedrørende derogasjon av EMK artikkel 5 nr. 1 (frihetsberøvelse)i Storbritannia som følge av de omfattendeterroranslagene mot USA den 11. september2001. 132 I henhold til EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav fkan den enkelte medlemsstat berøve personer somskal utvises friheten inntil utvisningsvedtaket effektueres.EMD har imidlertid slått fast at dersom utvisningsvedtaketikke kan effektueres, for eksempelfordi utsendelse ikke kan finne sted pga. fare forutlendingens liv, jf. EMK artikkel 2 og 3, kan personenheller ikke frihetsberøves. Etter 11. september2001 valgte Storbritannia å benytte derogasjonsadgangeni EMK artikkel 15 for å fengsle personer ilandet som for øyeblikket ikke kunne returneres tilopprinnelseslandet.Ved vurderingen av om det foreligger en krigsellerkrisetilstand som truer nasjonens liv, har EMDvist til at faren må være aktuell, overhengende ogeksepsjonell, samt at den må true hele nasjonen ellerorganiseringen av hele samfunnet. EMD har imidlertidtilkjent den enkelte stat en vid skjønnsmargin vedvurderingen av om det foreligger en slik krigs- ellerkrisetilstand. I storkammersaken mot Storbritanniafra 2009 kom EMD til at selv om andre europeiskestater ikke hadde iverksatt derogasjon etter11. september 2001, måtte det ligge innenfor Storbritanniasskjønnsmargin å vurdere situasjonen som ennasjonal krigs- eller krisetilstand.Ved siden av at det må foreligge en krigs- ellerkrisetilstand, må det gis underretning til det organsom har ansvaret for konvensjonen. For derogasjonfra EMK vil det være Europarådets generalsekretær,for derogasjon fra SP FNs generalsekretær. Et tilleggsvilkårfølger av SP artikkel 4 om at det også måskje en offentlig kunngjøring.Videre må de tiltak som medfører unntak framenneskerettighetsbestemmelsene, og som settes iverk for å bringe nasjonen ut av nødstilstanden, værestrengt nødvendige («strictly required») for å oppnåformålet. Dette innebærer at de tiltakene som settes iverk, må være egnet til å oppnå formålet, og de måikke være uforholdsmessige. Ved vurderingen av omderogasjon er strengt nødvendig, har EMD tilkjentstatene mindre skjønnsmargin enn ved vurderingenav om det foreligger en krigs- eller krisetilstand.EMD har uttrykt at ved denne nødvendighetsvurderingenvil det bli tatt hensyn til hvilke rettigheter somer berørt av derogasjonen, hvilke forhold som harledet frem til derogasjonen og varigheten av derogasjonen.133Til sist er det et vilkår at derogasjonen ikke måbryte med statens øvrige folkerettslige forpliktelser.Selv om vilkårene for derogasjon er oppfylt, erdet enkelte rettigheter som er såkalt ikke-derogable,dvs. at det under ingen omstendighet kan gjøres unntakfra rettighetene. EMK artikkel 15 nr. 2 lister oppflere rettigheter som det ikke kan gjøres unntak fra.Dette er bl.a. retten til liv i artikkel 2. Bare adgang tilå ta liv som følge av lovlige krigshandlinger kanaksepteres. Dernest kan det ikke derogeres fra forbudetmot tortur (artikkel 3), forbudet mot slaveri(artikkel 4 nr. 1) og lovskravet og tilbakevirkningsforbudetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde (artikkel 7).Tilsvarende lister også SP artikkel 4 nr. 2 opp derettighetene det ikke kan derogeres fra. I likhet medEMK kan det heller ikke her derogeres fra retten tilliv (artikkel 6), forbudet mot tortur (artikkel 7), forbudetmot slaveri (artikkel 8 nr. 1 og 2) og lovskravetog tilbakevirkningsforbudet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde(artikkel 15). I tillegg forbyr SP artikkel 4 nr. 2 ogsåderogasjon fra forbudet mot gjeldsfengsel (artikkel11), retten til å bli anerkjent som et rettssubjekt(artikkel 16) og tanke-, samvittighets- og religionsfrihet(artikkel 18).16.4 Andre lands konstitusjonerI andre konstitusjoner finner man ulike løsningerpå hvordan krigs- eller krisesituasjoner er regulert.Noen land har generelle bestemmelser om konstitusjonellnødrett, noen har derogasjonsbestemmelser tilmenneskerettighetene, noen har bestemmelser omunntakstilstand, noen har bestemmelser som endrerde prosessuelle reglene, mens andre land ikke harnoen bestemmelser som regulerer krigs- eller krisesituasjoner.I de nordiske land er det også valgt ulike løsninger.I den finske Grundlagen finnes en egen derogasjonsbestemmelsetil menneskerettighetene, somavslutter kapitlet om de grunnleggende fri- og rettigheteri 23 §. I henhold til denne bestemmelsen kandet gjøres midlertidige unntak fra menneskerettighetenedersom dette vedtas ved lov, dersom unntakeneer forenlige med Finlands folkerettslige forpliktelser,og dersom unntakene er nødvendige fordi Finlandutsettes for væpnet angrep eller det foreligger en trusselmot nasjonen som er så alvorlig at den kan sidestillesmed et væpnet angrep. Bestemmelsen lydersom følger:132.Se EMD A. m.fl. v. Storbritannia (2009).133.Se EMD Aksoy v. Tyrkia (1996).
94 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«Genom lag kan införas sådana tillfälliga undantagfrån de grundläggande fri- och rättigheterna somär förenliga med Finlands internationella förpliktelseri fråga om de mänskliga rättigheterna och som ärnödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnatangrepp eller om det råder undantagsförhållandensom hotar nationen och som är så allvarliga att deenligt lag kan jämföras med ett sådant angrepp.»Også den svenske Regeringsformen har en egenderogasjonsbestemmelse i tilfelle krig eller umiddelbarkrigsfare. Derogasjonsbestemmelsen finnes i 15.kapittel 7 § og fremgår av samme kapittel som øvrigeregler om forholdet mellom statsmaktene mv. i tilfelleav krig eller krigsfare. Bestemmelsen er imidlertidannerledes utformet enn den finske, ved at denendrer de prosessuelle reglene for endringer i Regeringsformensgrunnleggende fri- og rettigheter. Somnevnt i punkt 7.3.2 må lovforslag som begrenser friogrettighetene, hvile i tolv måneder dersom ti avRiksdagens representanter krever det. Ved krig ellerumiddelbar krigsfare oppheves retten til å utsettevedtak om begrensninger i fri- og rettighetene.Bestemmelsen lyder som følger:«Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, ska 2kap. 22 § första stycket inte tillämpas. Detsammagäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt iriksdagens ställe.»Den danske og den islandske konstitusjoneninneholder ingen bestemmelser om nødrett, krig ellerderogasjon. Heller ikke EUs Charter of fundamentalrights har bestemmelser om unntak eller derogasjon,men samtlige av EUs medlemsstater vil være underlagtderogasjonsbestemmelsen i EMK artikkel 15.Den tyske Grundgesetz artikkel 19 nr. 2 avgrenserderogasjon svært tydelig gjennom sin formuleringom at essensen eller kjernen i rettighetene aldri kanrøres. Bestemmelsen lyder som følger:«In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinemWesensgehalt angetastet werden.» 13416.5 Utvalgets vurdering16.5.1 BØR GRUNNLOVEN INNEHOLDE ENBESTEMMELSE OM DEROGASJON?Når det fremsettes forslag til nye rettighetsbestemmelseri Grunnloven, må det samtidig reisesspørsmål om det skal inntas en bestemmelse so<strong>mr</strong>egulerer hvilke rettigheter som kan fravikes, og nårdette i så fall kan skje. Alternativet vil være å la unntakfra menneskerettighetene i Grunnloven fortsattvære regulert av den ulovfestede lære om konstitusjonellnødrett.134.I engelsk oversettelse: «In no case may the essence of a basicright be encroached upon».En egen bestemmelse i Grunnloven om unntakeller derogasjon fra menneskerettighetene vil gjøredet mulig å lese ut av sammenhengen når menneskerettighetenei Grunnloven kan fravikes. En slikbestemmelse vil dermed ha en pedagogisk og en klargjørendefunksjon, samtidig som den etablerer størregrad av forutsigbarhet i rettspleien: Det vil bare væreadgang til å fravike menneskerettighetene i Grunnlovendersom vilkårene i derogasjonsbestemmelsen eroppfylt.Hensynet til forutsigbare rettsregler gjør seg særliggjeldende så lenge læren om konstitusjonell nødrettikke har et klart avgrenset innhold. Uklarhetomkring omfanget og innholdet i læren om konstitusjonellnødrett gjør at læren er lite tilgjengelig forfolk flest. Disse forholdene taler for at man grunnlovsfesterpå hvilke vilkår rettighetene kan fravikesog hvilke rettigheter det aldri kan gjøres unntak fra,og at dette skrives inn i sammenheng med rettighetsbestemmelsenei Grunnloven.Motforestillingene vil være at en derogasjonsbestemmelsei Grunnloven kanskje vil bidra til å normalisereavvik fra rettighetene. Det er den vanligebegrensningshjemmelen som stort sett skal benyttesdersom det skal gjøres innskrenkninger i rettighetene,men det at Grunnloven faktisk sier noe om derogasjon,kan gi et feilaktig inntrykk av at nødrettsbestemmelsenkan benyttes oftere enn det som er intensjonen.De uklare grensene som den konstitusjonellenødrett har i dag, har den fordel at læren kan fangeopp svært mange ulike situasjoner som det kan værevanskelig å forutse ved utformingen av en enkeltbestemmelseom derogasjon. Læren om konstitusjonellnødrett kan med andre ord tenkes å være mer fleksibelenn en derogasjonsbestemmelse. Og den ulovfestedelære om konstitusjonell nødrett vil uansettstrekke seg lenger enn en særskilt derogasjonsbestemmelse,på den måten at derogasjonsbestemmelsenkun vil relatere seg til rettighetsbestemmelsene iGrunnloven. Derogasjonsbestemmelsen vil ikkeerstatte læren om konstitusjonell nødrett, men presisereden på o<strong>mr</strong>ådet for menneskerettigheter.Utvalget har vurdert fordeler og ulemper ved åinnta en derogasjonsbestemmelse i Grunnloven, oger kommet til at en slik bestemmelse bør inntas dersom<strong>utvalg</strong>ets forslag til konkrete rettigheter og engenerell begrensningshjemmel blir vedtatt. Grunnlovenbør selv angi når dens regler om forholdet mellomstatens myndigheter og individene kan settes tilside. Hensynet til den enkelte tilsier at dette forholdeter regulert i Grunnloven. På den måten økes både tilgjengeligheten,forståelsen av og forutsigbarhetenved Grunnlovens rettighetsbestemmelser. Uten enderogasjonsbestemmelse i Grunnloven vil avvik framenneskerettighetene raskt komme som en overras-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 95kelse på borgerne. Liten forutsigbarhet med hensyntil når slike avvik kan besluttes og for hvilke rettigheter,vil samtidig kunne etablere en rettsusikkerhet isamfunnet i krisetider, som samfunnet kanskje ikkevil være tjent med nettopp i slike tider.En tilsvarende forutsigbarhet er ikke like påkrevetdersom det er tale om å fravike de av Grunnlovensregler som regulerer forholdet mellom statsmaktene.Dette rammer ikke enkeltindividet og dereshverdag på samme måte som derogasjon fra menneskerettighetene.Utvalget finner det heller ikke problematiskat spørsmålet om å fravike Grunnlovensregler om forholdet mellom stat og individ reguleresi en egen derogasjonsbestemmelse i Grunnloven,mens spørsmålet om å fravike Grunnlovens reglerom forholdet mellom statsmaktene fortsatt ivaretasav den ulovfestede læren om konstitusjonell nødrett.Rettssikkerhetsmessige hensyn tilsier at statens forholdtil enkeltindividet krever en større grad av forutsigbarhetenn statsmaktenes forhold til hverandre.16.5.2 NÅR KAN RETTIGHETENE I GRUNNLOVENFRAVIKES?Når det skal oppstilles kriterier eller vilkår for åfravike rettighetene i Grunnloven, vil det være naturligå ta utgangspunkt i læren om den konstitusjonellenødrett og derogasjonsbestemmelsene i EMK artikkel15 og SP artikkel 4. Felles for disse reglene er atdet må foreligge en nødstilstand som truer landet, atfraviket fra rettighetene må være nødvendig for åsikre landet mot en overhengende fare, og at fraviketutelukkende er av midlertidig karakter. En eventuellgrunnlovsbestemmelse om derogasjon bør inneholdealle disse elementene.For å sikre forutsigbarhet på o<strong>mr</strong>ådet kan kraveti SP artikkel 4 om offentlig bekjentgjøring av situasjonenogså tas inn i Grunnloven. Det er imidlertidmindre naturlig å oppstille krav i Grunnloven omnotifisering til Europarådets generalsekretær ellerFNs generalsekretær. Disse kravene følger av konvensjoneneog relaterer seg til en notifisering avhvilke konvensjonsbestemmelser det derogeres fra.For å fange opp de ulike kriteriene for derogasjonkan en mulig formulering i Grunnloven lyde:«Statens myndigheter kan treffe beslutning ommidlertidige unntak fra menneskerettighetene i dennegrunnlov dersom bekjentgjort krigs- eller krisetilstandgjør det åpenbart nødvendig for å sikre demokratiet,rettsstaten eller Rikets eksistens.»I en slik bestemmelse vil «statens myndigheter»måtte forstås i snever forstand. Det vil bare være detre statsmaktene, alternativt representanter for disse,som kan treffe beslutning om derogasjon. Dersomman ikke ønsker å presisere nærmere hvem det ersom kan treffe beslutning om midlertidige unntak,kan formuleringen gjøres nøytral på dette punkt. Detvil likevel følge av Grunnlovens system, særligGrunnloven § 110c (foreslått som ny § 92), at det erstatens myndigheter som har forpliktelser knyttet tilrettighetene, og at det således er disse myndighetersom normalt må derogere fra rettighetene. Fordelenmed en slik nøytral form vil være at man i Grunnlovenikke endelig regulerer hvem som har den personellekompetansen til å fravike rettighetene. En slikformulering kan lyde:«Rettighetene i denne grunnlov kan ikke fravikes,med mindre det treffes beslutning om midlertidigeunntak når en bekjentgjort krigs- eller krisetilstandgjør det åpenbart nødvendig for å sikredemokratiet, rettsstaten eller Rikets eksistens.»Ved siden av å være nøytralt i formen er dettealternativet også negativt formulert. Med det menesat det innleder med å slå fast at derogasjon ikke kanfinne sted. Dermed tydeliggjøres at beslutning om åfravike rettighetene i Grunnloven bare skal skje iekstreme situasjoner. Det første alternativet er på sinside positivt formulert, ved at det gir uttrykk for nårog hvem som kan derogere fra rettighetene.I begge disse eksemplene følger det at derogasjonmå besluttes. Det er altså ikke tilstrekkelig at man defacto fraviker enkelte bestemmelser for i ettertid åhevde at slik derogasjon var nødvendig. Utover dettestilles det ikke opp formelle kriterier for beslutningsprosessen.Formuleringene innebærer imidlertidflere materielle skranker for når derogasjon kan finnested.En litt annen variant vil være å skjerpe inn kravenetil beslutningsform, slik at midlertidige unntakfra menneskerettighetene kun kan finne sted ved foreksempel lov eller provisorisk anordning. Både denfinske og den svenske konstitusjonen oppstiller kravom lovs form, og erfaringene fra annen verdenskrigviser at det i stor grad vil være mulig for regjeringenå treffes for å gi provisoriske anordninger i henholdtil Grunnloven § 17. Mulige formuleringer kan davære:«Ved lov eller provisorisk anordning kan statensmyndigheter treffe beslutning om midlertidige unntakfra menneskerettighetene i denne grunnlov dersombekjentgjort krigs- eller krisetilstand gjør detåpenbart nødvendig for å sikre demokratiet, rettsstateneller Rikets eksistens.(eller)Statens myndigheter kan, ved lov eller provisoriskanordning, treffe beslutning om midlertidigeunntak fra menneskerettighetene i denne grunnlovdersom bekjentgjort krigs- eller krisetilstand gjør detåpenbart nødvendig for å sikre demokratiet, rettsstateneller Rikets eksistens.»
96 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Samtlige av de alternative formuleringene som ernevnt ovenfor, begrenser derogasjonsadgangen til åomhandle unntak fra menneskerettighetene i Grunnloven,ikke fra Grunnloven i sin alminnelighet ellerfra menneskerettigheter i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.For bestemmelser i Grunnlovensom ikke kan henregnes til menneskerettighetene,vil den ulovfestede lære om konstitusjonellnødrett fortsatt gjelde. Og for menneskerettighetene ide internasjonale menneskerettighetskonvensjonenemå konvensjonenes egne derogasjonsbestemmelserkomme til anvendelse, så fremt konvensjonene harslike bestemmelser. For øvrig gjelder den alminneligefolkeretten for tolkningen av når det kan derogeresfra de internasjonale menneskerettighetene.Videre oppstiller samtlige av alternativene materiellekrav til når derogasjon kan finne sted. Det måfor det første foreligge en «krigs- eller krisetilstand».Alternativt kunne det stått «nødstilstand» eller«offentlig nødstilstand», men krigs- eller krisetilstandgir trolig en bedre beskrivelse av hvilke situasjonerdet siktes til, jf. punkt 16.2 foran.Det er videre lagt opp til at denne krigs- eller krisetilstandenmå true «demokratiet, rettsstaten ellerRikets eksistens». Formuleringen er inspirert av forslagtil ny § 2 i Grunnloven, der det heter at formåletmed Grunnloven er å sikre «demokratiet, rettsstatenog menneskerettighetene». I tillegg er formuleringeninspirert av derogasjonsbestemmelsene i EMK artikkel15 og SP artikkel 4, der det heter at nødstilstandenmå true «nasjonens liv». EMD har forstått detteuttrykket dit hen at det også omfatter trusler motorganiseringen av samfunnet. Som regel vil truslermot organiseringen av samfunnet også utgjøre truslermot demokratiet og rettsstaten, selv om trusselen iførste omgang kan være rettet mot for eksempelmedia og kommunikasjon.Samtidig ligger det i formuleringen at unntak framenneskerettighetene kun kan finne sted dersomkrigs- eller krisetilstanden gjør det «åpenbart nødvendig»å fravike menneskerettighetene for å sikredemokratiet, rettsstaten og rikets eksistens. Uttrykket«åpenbart nødvendig» legger opp til at det må foretasen streng vurdering av hvorvidt tiltakene som iverksettes,er nødvendige. Det må med andre ord foretasen avveining av forholdsmessighet, der tiltakene ikkekan strekke seg lenger enn det som er «åpenbart nødvendig».Det kan for eksempel neppe tenkes situasjonersom berettiger at det gjøres unntak fra samtligerettigheter en bloc. Normalt vil det være tale om ågjøre enkelte modifikasjoner i noen få rettigheter.Videre er det et viktig krav at tiltakene skal væreav «midlertidig» karakter. Enhver permanent ordning,uten at man benytter for<strong>mr</strong>eglene i endringsbestemmelseni Grunnloven § 112, må være å anse somen ugyldig beslutning, et illegitimt statskupp eller enrevolusjon. Med dette menes likevel ikke at derogasjonsbeslutningenmå oppstille en bestemt dato foropphør idet beslutningen treffes, men det må i beslutningengis klare indikasjoner på hvor lenge derogasjonenvil stå ved lag, for eksempel ved å gi uttrykkfor at beslutningen om å fravike de enkelte rettighetervil vare inntil krisesituasjonen begynner å avta, ogdet ikke lenger er åpenbart nødvendig å opprettholdeunntakene.Til sist kan pekes på at krigs- eller krisetilstandenog unntakene fra menneskerettighetene må bekjentgjøresfor allmennheten. I dette ligger ikke at man måforvisse seg om at alle har fått med seg nyheten, men– ut i fra den aktuelle situasjon – må det søkes etterformidlingsmåter som gjør at flest mulig kan få nyhetenmed seg. Dette kan være informasjon gjennomTV, radio, aviser, flyveblader, Internett, sms mv.En litt annen formulering av en mulig derogasjonsbestemmelse,men med samme meningsinnhold,kan være:«Statens myndigheter kan treffe beslutning ommidlertidig unntak fra menneskerettighetene dersomkunngjort nødstilstand gjør det strengt nødvendig forå sikre demokratiet, rettsstaten eller nasjonens liv.»Etter å ha vurdert de ulike alternativene har <strong>utvalg</strong>etfalt ned på at det andre alternativet best får fremhva som menes med derogasjon fra menneskerettighetenei Grunnloven og hvilke vilkår som må væreoppfylt for at slik derogasjon kan finne sted. Alternativetlyder som følger:«Rettighetene i denne grunnlov kan ikke fravikes,med mindre det treffes beslutning om midlertidigeunntak når en bekjentgjort krigs- eller krisetilstandgjør det åpenbart nødvendig for å sikredemokratiet, rettsstaten eller rikets eksistens.»Gjennom den negative formuleringen av adgangentil å derogere tydeliggjør alternativet at unntakfra rettighetene i utgangspunktet ikke skal finne sted.Formuleringen reduserer dermed ulempen ved åskrive inn derogasjonsadgangen i Grunnloven, nemligat man står i fare for at derogasjon på et vis «normaliseres».Terskelen for derogasjon skal væremeget høy, og tragiske hendelser og stressituasjonerskal aldri være tilstrekkelig grunn til å fravike rettighetene.For disse situasjonene gjelder de alminneligeregler om ordinære og konkrete begrensninger i rettigheteneav hensyn til andres rettigheter og av hensyntil viktige samfunnsinteresser, jf. kapittel 13.16.5.3 HVILKE RETTIGHETER KAN ALDRIFRAVIKES?I likhet med EMK artikkel 15 og SP artikkel 4 børdet også for norske forhold slås fast at enkelte rettigheterer av en slik karakter at de aldri kan fravikes.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 97Dette har sammenheng med at unntak fra enkeltebestemmelser vil representere et så fundamentaltangrep på menneskeverdet og rettsstaten at ingensituasjoner kan berettige at det besluttes å gjøre unntakfra disse rettighetene.Det bør derfor tas inn et tillegg til derogasjonsadgangen,der det presiseres hvilke bestemmelser iGrunnloven som aldri kan fravikes, for eksempelgjennom et annet ledd, slik:«Rettighetene i denne grunnlov kan ikke fravikes,med mindre det treffes beslutning om midlertidigeunntak når en bekjentgjort krigs- eller krisetilstandgjør det åpenbart nødvendig for å sikre demokratiet,rettsstaten eller rikets eksistens.Det kan i intet tilfelle treffes beslutning om å fravike§§ ….»Hvilke paragrafer som ikke kan fravikes, vil i førsteomgang avhenge av hvilken nummerering deulike rettighetene får i en eventuell ny del E om menneskerettigheteri Grunnloven. Dernest vil detavhenge av hvilke konkrete rettigheter man ønsker åskjerme mot fremtidig derogasjon.Tas det utgangspunkt i EMK artikkel 15 og SPartikkel 4, ser man at den første av de rettigheter detikke kan derogeres fra, er retten til liv. Den enestesituasjonen hvor det kan tas liv i henhold til EMKartikkel 15, er gjennom lovlige krigshandlinger.Dødsstraff er for alle tilfeller forbudt i henhold tilEMK tilleggsprotokoll 13, som også er ratifisert avNorge. I kapittel 19 vil <strong>utvalg</strong>et foreslå grunnlovsfestingav retten til liv i § 93 første ledd. Utvalget finnerdet på denne bakgrunn naturlig at en derogasjonsbestemmelsei Grunnloven understreker at det ikke kanderogeres fra retten til liv. Modifiseringen om at detsom ledd i en krigshandling kan tas liv på lovlig vis,vil måtte innfortolkes i bestemmelsen. Dette liggerpå mange måter i kortene, all den tid det normalt vilvære en krigstilstand som gjør det nødvendig medderogasjon. At det kan være adgang til å ta liv somledd i lovlige krigshandlinger, følger også av de internasjonalekonvensjonene. Grunnloven vil derfor idenne sammenhengen måtte tolkes i lys av internasjonalekonvensjoner, samt i lys av krigens folkerett.Dernest forbyr EMK og SP derogasjon fra forbudetmot tortur og annen umenneskelig behandling. Ikapittel 20 foreslår <strong>utvalg</strong>et grunnlovsfesting av etgenerelt forbud mot tortur og annen umenneskeligbehandling i § 93 annet ledd. Utvalget finner at et tilsvarendederogasjonsforbud bør gjelde også i Grunnlovenfor forbudet mot tortur og annen umenneskeligbehandling.Heller ikke kan det derogeres fra forbudet motslaveri i henhold til EMK artikkel 15 og SP artikkel4. I kapittel 21 foreslår <strong>utvalg</strong>et å grunnlovsfeste forbudmot slaveri og tvangsarbeid i § 93 tredje ledd.Utvalget finner at et tilsvarende derogasjonsforbudbør gjelde også i Grunnloven for forbudet mot slaveri.Hva gjelder tvangsarbeid, er det åpenbart at verneplikttil forsvar av landet må kunne pålegges denenkelte i henhold til Grunnloven § 109. Samtidig måde reservasjoner som gjelder for forståelsen av hvasom menes med tvangsarbeid etter EMK artikkel 4nr. 2 og nr. 3, også tas i betraktning ved tolkningen avtvangsarbeid i Grunnloven, jf. kapittel 21.Videre forbyr EMK og SP derogasjon fra lovskraveti strafferetten og tilbakevirkningsforbudet istrafferetten. Utvalget foreslår å videreføre dagensbestemmelse om lovskravet i strafferetten i § 96 førsteledd, jf. kapittel 24. Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning børdet ikke være adgang til å derogere fra lovskravet istrafferetten. Det bør heller ikke være adgang til åderogere fra kravet om dom for å straffe, uskyldspresumsjoneneller forbudet mot dobbeltstraff, alt foreslåttinntatt i Grunnloven § 96. Det bør derfor inntaset generelt forbud mot å derogere fra forslaget til nyGrunnloven § 96.Utvalget foreslår også å videreføre dagens generelletilbakevirkningsforbud i § 97, jf. kapittel 25. Ilikhet med derogasjonsbestemmelsene i EMK og SPfinner <strong>utvalg</strong>et at det heller ikke bør være adgang tilå derogere fra tilbakevirkningsforbudet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde. Det gjelder i første rekke de forholdsom nyter et sterkt vern etter § 97, som de tilfeller derlovgiver vedtar straffeansvar for handlingen etter atden ble begått, eller det etableres et annet straffeansvarenn det som eksisterte på handlingstidspunktet,eller den øvre strafferammen for handlingen hevesetter at handlingen ble begått. Utvalget ønsker å presisereat utenfor disse tilfellene vil den generellebegrensningshjemmelen kunne åpne for inngrep iforbudet mot tilbakevirkende lover etter en nærmerehelhetsvurdering. Det vil typisk være ved spørsmålom straff at den generelle begrensningshjemmelenikke strekker til. For disse forholdene vil det hellerikke være adgang til å derogere fra § 97. Under krigsellerkrisetilstander vil imidlertid den generellebegrensningshjemmelen i stor utstrekning kunneåpne for tilbakevirkende lover utenfor strafferettenso<strong>mr</strong>åde. Her vil § 97 fortsatt måtte være gjenstandfor fortolkning og avveining av ulike hensyn.I henhold til SP artikkel 4 nr. 2 er det heller ikkeadgang til å derogere fra forbud mot gjeldsfengsel.Utvalget foreslår ingen spesifikk bestemmelse omforbud mot gjeldsfengsel i Grunnloven. Utvalgetforeslår å bygge ut bestemmelsene i dagens § 99 til ågjelde krav om lovhjemmel og forbud mot vilkårlighetfor frihetsberøvelse generelt og innta dette i en ny§ 94, jf. kapittel 22. Utvalget finner at i særlige tilfeller,under krig eller nasjonale kriser, bør det ikkeeksistere et absolutt derogasjonsforbud fra kravet omlovlig og ikke-vilkårlig frihetsberøvelse. Det bør derforikke stenges for adgangen til å derogere fra for-
98 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>slag til ny Grunnloven § 94. Utvalget vil imidlertidpresisere at unntak fra forslag til ny § 94 bare vilkunne skje under særdeles vanskelige situasjoner forlandet, og da i svært begrenset utstrekning.SP artikkel 4 nr. 2 inneholder også et forbud motderogasjon fra retten til å være rettssubjekt. Utvalgetforeslår ikke en egen bestemmelse i Grunnloven derden enkelte har krav på å bli anerkjent som eget rettssubjekt,men dette vil følge implisitt av <strong>utvalg</strong>ets forslagtil ny § 93. I henhold til dette forslaget vil alle harett til liv, og det vil foreligge forbud mot slaveri ogtvangsarbeid. Av dette følger implisitt at den enkeltemå anerkjennes som rettssubjekt. Utvalget finnerderfor at den enkeltes rett til å bli anerkjent som rettssubjektsærlig er fanget opp av forslag til § 93 og forbudetmot å derogere fra denne bestemmelsen.Til sist inneholder SP artikkel 4 nr. 2 et forbudmot å derogere fra tanke-, samvittighets- og religionsfrihet.Bestemmelsen slår fast den enkeltesmenneskeverd og respekten for at det enkelte individhar sine egne tanker, sin samvittighet og sin tro. Etderogasjonsforbud på dette o<strong>mr</strong>ådet er en anerkjennelseav at statens myndigheter eller private personernormalt ikke er i stand til å styre andres tanker defacto, men bestemmelsen forbyr også forsøk på åstyre andres tanker gjennom hjernevask eller lignende.Utvalget finner at den enkeltes tanke-, samvittighets-og religionsfrihet må være absolutt, i den forstandat det heller ikke kan derogeres fra denne friheten.Utvalget foreslår derfor at det ikke kan derogeresfra forslag til ny § 99 første punktum om frihet fortanke, samvittighet, religion og livsanskuelse, jf.kapittel 27.Det er ingen tvil om at utøvelse av livssyn mårespektere andres menneskerettigheter, og heller ikkeutgjøre en trussel mot rikets sikkerhet. Det kan derforgjøres alminnelige begrensninger i retten til å utøveeller praktisere tanke-, samvittighets- og religionsfriheten,gjennom en generell begrensningshjemmel.Utvalget finner at det også må kunne derogeres fraretten til å praktisere tanke-, samvittighets- og religionsfrihetdersom vilkårene for derogasjon for øvriger oppfylt.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at det ikke kanderogeres fra <strong>utvalg</strong>ets forslag til §§ 93, 96, 99 førstepunktum, samt § 97 ved spørsmål om straff. Dette vilikke endre dagens rettstilstand, og det vil heller ikkekomme i konflikt med dagens beredskapslov. Dettekan formuleres på følgende vis:«Det kan i intet tilfelle treffes beslutning om åfravike §§ 93, 96 og 99 første punktum. Tilsvarendegjelder for § 97 ved spørsmål om straff.»16.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 116 skal lyde:«Rettighederne i denne Grundlov kunne ikke fraviges,medmindre der træffes Beslutning om midlertidigeUndtagelser naar en bekjendtgjort Krigs- ellerKrisetilstand gjør det aabenbart nødvendigt for at sikreDemokratiet, Retsstaten eller Rigets Existens.Der kan i intet Tilfælde træffes Beslutning om atfravige §§ 93, 96 og 99 første Punktum. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.17. Menneskerettighetenes plassering iGrunnloven17.1 To modeller for plassering av menneskerettigheteneI hovedsak er det to mulige modeller for plasseringav nye menneskerettighetsbestemmelser iGrunnloven.Modell 1 innebærer at de nye bestemmelseneskrives inn mellom de allerede eksisterende bestemmelseri Grunnloven del E Almindelige Bestemmelser.Dette betinger at man slår sammen enkeltebestemmelser, og at man utvider § 110-serien til åomfatte også en ny § 110d, § 110e og § 110f.Modell 2 innebærer at man flytter de paragrafenei Grunnloven del E som ikke omhandler menneskerettigheter,til en ny del F under overskriften AlmindeligeBestemmelser. Del E kan da forbeholdes menneskerettighetene,for eksempel under overskriftenMenneskerettighederne. Da vil man kunne plassereetter hverandre de rettighetene som oftest må leses isammenheng.Av disse to modellene foretrekker <strong>utvalg</strong>etmodell 2. I dag står rettighetsbestemmelsene iGrunnloven innimellom øvrige bestemmelser, sombl.a. Norges tilslutning til internasjonale organisasjoner,flagget, verneplikt og vilkår for endring avGrunnloven. Dette fremstår som uryddig, ogmoderne konstitusjoner har gjerne egne kapitler somomhandler menneskerettigheter. En klar fordel medmodell 2 er derfor at det vil komme tydelig fremhvilke bestemmelser som utgjør menneskerettigheter.Modell 2 vil dermed være klargjørende og samtidiggjøre menneskerettighetsbestemmelsene letteretilgjengelig. I tillegg vil bestemmelsene kunne utformesuten at de må skytes inn mellom andre typerbestemmelser, og uten at man må utvide § 110-serien.Fordelen med modell 1 er at flere av de kjenteparagrafnu<strong>mr</strong>ene vil kunne videreføres enn om manvelger modell 2. For i størst mulig grad å bøte pådenne ulempen ved modell 2 har <strong>utvalg</strong>et valgt åbeholde de mest kjente paragrafene også innenformodell 2. Dette gjelder § 96 første punktum (lovskraveti strafferetten), § 97 (forbud mot tilbakevirkendelover), § 100 (ytringsfrihet), § 105 (ekspropriasjons-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 99erstatningsvern) og § 110 (rett til utkomme avarbeid).Derimot vil et par andre kjente paragrafer, som§ 112 (endringer i Grunnloven) og § 93 (tilslutningtil internasjonale organisasjoner), få nytt paragrafnummer.Utvalget ser dette som en mindre ulempesammenliknet med den fordelen man får ved å samlemenneskerettighetsbestemmelsene i en egen menneskerettighetsdeli Grunnloven. I den forbindelsekan også nevnes at § 112 ble vedtatt som § 110 i1814, og at paragrafnummereringen ble endret forsenere tilpasning til unionen med Sverige. Går mantilbake til forarbeidene til dagens § 112, må man derforuansett finne frem til et annet paragrafnummer.Utvalgets forslag til paragrafnummerering vilkunne leses både i de fortløpende kapitlene om deenkelte rettighetene i del IV og i forslag til votering idel VI.17.2 Nærmere om Modell 217.2.1 BESTEMMELSER SOM BØR FLYTTES FRAGRUNNLOVEN DEL E TIL NY DEL FUtvalget foreslår at det opprettes en ny del F iGrunnloven som får tittelen Almindelige Bestemmelser,samtidig som del E videreføres under tittelenMenneskerettighederne. De bestemmelser som ikkeomhandler menneskerettigheter, og som nå står i delE, bør derfor flyttes til ny del F. Dette vil gjøre detmulig å samle både nye og eldre menneskerettighetsbestemmelseri en ny del E.For å gjennomføre en ny del E om Menneskerettighederneog en ny del F med Almindelige Bestemmelsermå de bestemmelsene som ikke omhandlermenneskerettigheter i den nåværende del E, flyttes tilny del F. Bestemmelsene som skal flyttes til del F, måførst oppheves og deretter vedtas med nytt paragrafnummer.Dette vil verken være tidkrevende ellerendre det materielle innholdet i de bestemmelsenesom flyttes.Det er heller ikke mange bestemmelser det vilvære tale om å flytte. De grunnlovsbestemmelsersom ikke hører naturlig hjemme i en oppdatert fremstillingav menneskerettighetene i del E, er følgende:– embeter i staten (§ 92)– tiltredelse til internasjonale organisasjoner (§ 93)– sivillovbok (§ 94)– geistlighetens gods (§ 106)– odels- og åsetesrett (§ 107)– adelsforbud (§ 108)– verneplikt (§ 109)– regler om flagget (§ 111)– endringer av Grunnloven (§ 112).I <strong>rapport</strong>ens del VI vil <strong>utvalg</strong>et foreslå at dissebestemmelsene oppheves og deretter vedtas med nyttparagrafnummer under en ny Grunnloven del F. Idenne delen av <strong>rapport</strong>en vil samtlige forslag fremsettesbåde i dagens grunnlovsspråk og i en alminneligspråkform. Dette har sammenheng med at det erfremsatt forslag til fornyelse av Grunnlovens språk iDokument nr. 12 (2007-2008), grunnlovsforslag nr.16. Dette forslaget skal det voteres over i inneværendestortingsperiode. Utvalgets voteringsforslag i<strong>rapport</strong>ens del VI er derfor tilpasset både det tilfelletat fornyelse av Grunnlovens språkform blir vedtatt,og det tilfellet at fornyelsen ikke blir vedtatt. Utvalgethar lagt til grunn den fornyelsen av språket somfølger av grunnlovsforslag nr. 16.Et annet spørsmål er om noen av disse bestemmelsenebør oppheves med endelig virkning, fordi demangler relevans i dagens samfunn. Utvalget har settnærmere på om Grunnloven §§ 94, 107 og 108 overhodetbør videreføres i en ny del F i Grunnloven. Deøvrige bestemmelsene vil <strong>utvalg</strong>et ikke vurdere nærmere,fordi disse bestemmelsene faller helt utenfor<strong>utvalg</strong>ets mandat. Dette er bestemmelser som i stedetforeslås videreført i uendret form i ny del F.17.2.2 SÆRLIG OM GRUNNLOVEN §94Grunnloven § 94 er en overgangsbestemmelsesom først og fremst gir uttrykk for at lov- og skattevedtaktruffet forut for 17. mai 1814 fortsatt er gyldigei og med vedtakelsen av Grunnloven. Bestemmelsenhar stått uendret siden 1814, og lyder som følger:«En ny almindelig civil og kriminal Lovbog skalforanstaltes udgivet paa første eller, om dette ikke ermuligt, paa andet ordentlige Storthing. Imidlertid bliveStatens nu gjældende Love i Kraft, forsaavidt deei stride imod denne Grundlov eller de provisoriskeAnordninger, som imidlertid maatte udgives.De nuværende permanente Skatter vedblive ligeledestil næste Storthing.»Bestemmelsens første ledd første punktum tarsikte på at det skal utarbeides en ny lovbok så snartsom mulig etter 1814. I første ledd annet punktumfastslås at lovgivning gitt forut for 17. mai 1814 ergyldig, med mindre lovene strider mot Grunnloveneller mot provisoriske anordninger. I annet leddunderstrekes det at skattebeslutninger truffet forut for17. mai 1814 er gyldige frem til det neste Stortingtrer sammen etter 17. mai 1814.I dag må første ledd første punktum og annet leddutvilsomt kunne sies å ha utelukkende historisk interesse.I disse setningene er det bare situasjonen likeetter vedtakelsen av Grunnloven som reguleres. Enegen «kriminallovbok» kom først med kriminallovenav 1848, siden erstattet av straffeloven av 1902. Tankenom å få vedtatt en egen «sivillovbok» til reguleringav den sivile retten synes nå å være oppgitt. Detvil derfor ikke medføre noen realitetsendring, verken
100 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>symbolsk, politisk eller rettslig, om disse delene avGrunnloven § 94 oppheves.Første ledd annet punktum kan til dels sies å haen viss betydning utover den historiske interesse.Dette har sammenheng med at det fortsatt er spredteenkeltbestemmelser fra tiden forut for 1814 som hargyldighet i Norge i dag. Dette gjelder bl.a. deler avKong Christian V Norske Lov av 1687 og Lappekodisillenfra 1751. For disse bestemmelsene slår § 94første ledd annet punktum fast at de er gyldige inntilde eventuelt oppheves, men at de må vike for senerevedtatte provisoriske anordninger. På dette punktskiller § 94 seg fra § 17, der det heter at provisoriskeanordninger ikke kan stride mot lovene. Dette må daforstås som lover gitt etter 1814.At lovene forut for 1814 for å være gyldige ikkekunne stride mot Grunnloven, var kanskje ikke innlysendeda § 94 ble vedtatt i 1814, særlig tatt ibetraktning at disse lovene ikke var gitt i henhold tilGrunnloven §§ 76 flg. I dag må dette imidlertid sieså være åpenbart. Det foreligger en snart to hundre årlang praksis for at lovene forut for 1814 er gyldigeinntil de oppheves, og at ingen lovgivning kan stridemot Grunnloven. Det ligger i vårt konstitusjonellesystem at Grunnloven er den høyeste rettskilde, ogdet er innlysende at det ikke kan gjøres unntak forlover gitt før 1814.Tilsvarende må gjelde i relasjon til forholdet mellomlovene gitt forut for 1814 og provisoriske anordninger.En opphevelse av § 94 første ledd annetpunktum vil på ingen måte medføre at lover gitt forutfor 1814 vil gå foran dagens provisoriske anordninger.Ikke bare vil det foreligge en to hundre år gammeltradisjon for at disse lovene må vike for provisoriskeanordninger, men det vil også følge indirekte avGrunnloven § 17. Denne bestemmelsen gir klartuttrykk for at provisoriske anordninger ikke må stridemot lover gitt av Stortinget i henhold til Grunnloven§ 76 flg. Paragraf 94 skal således forstås antitetiskhva gjelder lover som ikke er gitt i henhold til Grunnloven§ 76 flg., slik at provisoriske anordninger vedmotstrid vil gå foran lovene før 1814.Grunnloven § 17 ble på dette punkt endret vedlovendring av 20. februar 2007, med ikrafttredelse 1.oktober 2009. Ved denne endringen var hovedsakenat Lagtinget og Odelstinget ble opphevet, men samtidigble det foretatt en presisering i § 17 der § 76 bletilføyet. 135 Dette gjør at det i dag fremkommer gansketydelig at det bare er lover som er gitt i henhold til§§ 76 flg., som vil gå foran provisoriske anordninger.Lover gitt forut for 1814 må således vike for de provisoriskeanordninger.Det kan i tillegg vises til at det bare er svært fålovbestemmelser som fortsatt gjenstår fra den såkalte135.Se Innst.S. nr. 100 (2006-2007).dansketiden. Det synes derfor unødvendig å opprettholdeen egen grunnlovsbestemmelse i § 94 for åsikre at dagens provisoriske anordninger skal gåforan lovgivning gitt før 1814, særlig når dette etter2009 følger av en antitetisk fortolkning av Grunnloven§ 17.Grunnloven § 94 har vært foreslått opphevet flereganger tidligere, men dette har ikke fått gjennomslag.Begrunnelsen har vært at dette ville skape «uklarheti rettskildesystemet». Med presiseringen i § 17 medvirkning fra 1. oktober 2009 skulle det være mindregrunn til at slik uklarhet vil oppstå. Gjennom dagens§ 17 skulle det være en sikker forståelse, både basertpå ordlyd og praksis i årene etter 1814, at lover gittforut for 1814 ikke vil ha gjennomslag overfor provisoriskeanordninger dersom det foreligger motstrid.Det vil derfor ikke ha noen rettslig betydning om heleGrunnloven § 94 oppheves.Utvalget foreslår derfor at § 94 oppheves.17.2.3 SÆRLIG OM GRUNNLOVEN §107Grunnloven § 107 fastslår at odels- og åsetesrettenikke kan oppheves. Bestemmelsen har stått uendretsiden 1814 og lyder som følger:«Odels- og Aasædesretten maa ikke ophæves. Denærmere Betingelser, hvorunder den, til største Nyttefor Staten og Gavn for Landalmuen, skal vedblive,fastsættes af det første eller andet følgende Storthing.»Bestemmelsen slår fast at lovgiver ikke har kompetansetil å oppheve odels- og åsetesretten med mindredette gjøres i grunnlovs form. Det er imidlertidingenting i veien for at Stortinget gjennom formelllov regulerer det nærmere innhold i odels- og åsetesretten,jf. også bestemmelsens annet punktum.Bestemmelsen har heller ikke blitt forstått slik at dener til hinder for at staten frigjør eiendommer fra odel.Odelslov<strong>utvalg</strong>et, som avga sin innstilling i NOU2003:26, har i korte trekk kommentert odels- og åsetesrettensforhold til Grunnloven. Odelslov<strong>utvalg</strong>etslo fast at en eventuell opphevelse eller endring avodelsretten, i både Grunnloven og formell lov, ikkebør få virkning for «de erverv som er gjennomført»,136 og heller ikke der det foreligger en aktuellløsningsrett. 137 Dette er en slutning som på odelsrettenso<strong>mr</strong>åde vil være overensstemmende med tilbakevirkningspraksisi Høyesterett etter Grunnloven§ 97. Odelslov<strong>utvalg</strong>ets flertall gikk imidlertid innfor å bevare odelsretten, og det ble heller ikke fremsattforslag om å oppheve Grunnloven § 107. 138136.Se NOU 2003: 26 Om odels- og åsetesretten, kapittel 9.137.Se NOU 2003: 26 Om odels- og åsetesretten, punkt 4.7.138.Se NOU 2003: 26 Om odels- og åsetesretten, punkt 12.5.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 101Grunnloven § 107 verner enkelte personer motraske omveltninger i landbruket, ved at landbrukseiendommerbevares i familien. Slik bærer bestemmelsenpreg av å være en særlig regulering av et eiendomsrettsvern,jf. for eksempel EMK P1-1. Bestemmelsengår i så måte lengre enn Grunnloven § 105,som utelukkende gir rett til full erstatning vedtvangsavståelse av eiendom.Til tross for at bestemmelsen har enkelte tilknytningspunktertil EMK P1-1 og Grunnloven § 105,finner <strong>utvalg</strong>et at § 107 i Grunnloven ikke er å ansesom en menneskerettighet. Det faller derfor utenfor<strong>utvalg</strong>ets mandat å ta stilling til eventuelle endringeri bestemmelsen. Utvalget legger til grunn at bestemmelsenvidereføres i uendret form, men at den flyttestil ny del F i Grunnloven om Alminnelige bestemmelser.17.2.4 SÆRLIG OM GRUNNLOVEN §108Grunnloven § 108 nedlegger forbud mot opprettelseav adel eller lignende ordninger. Bestemmelsenhar stått uendret siden 1814, og lyder som følger:«Ingen Grevskaber, Baronier, Stamhuse og Fideikommisser,maa for Eftertiden oprettes.»Forbudet mot adel innebærer verken plikter ellerrettigheter for enkeltindividene. Selv om bestemmelseni noen grad slår fast prinsippet om likhet forloven, kan denne særskilte utformingen av dette prinsippetikke henregnes til menneskerettighetene. Detfaller derfor utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandat å vurdere detnærmere innhold og den nærmere utformingen avdenne bestemmelsen. Utvalget legger derfor til grunnat bestemmelsen videreføres i uendret form, men atden flyttes til ny del F i Grunnloven om Alminneligebestemmelser.17.3 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 94 oppheves, og at Grunnloven §§ 92, 93, 106,107, 108, 109, 111 og 112 flyttes til ny del F.Del IV Sentrale menneskerettigheter18. Innledning18.1 OversiktI denne delen vil <strong>utvalg</strong>et se nærmere på rettighetersom kan karakteriseres som sentrale eller allmenngyldige,jf. den nærmere redegjørelsen i punkt11.3. Rettighetene vil bli presentert i den samme rekkefølgensom <strong>utvalg</strong>ets forslag til paragrafnummereringav bestemmelsene.For samtlige rettigheter vil <strong>utvalg</strong>et først gi enredegjørelse for rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet, herunderrettighetens vern i Grunnloven, i ordinær lovgivningog i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Dernest vil det gis et kort innblikk i rettighetsverneti andre lands konstitusjoner, først og fremst denordiske land. Videre vil <strong>utvalg</strong>et gi en vurdering avom rettigheten bør grunnlovsfestes, og eventuelthvilken utforming en slik rettighet kan ha i Grunnloven.Til sist vil <strong>utvalg</strong>et eventuelt fremsette et konkretforslag til grunnlovsendring.I <strong>utvalg</strong>ets mandat heter det at forslag til nyebestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon,samt at dagens grunnlov skal være retningsgivendemed hensyn til tekstens omfang, utforming,struktur og inndeling. Av dette følger at detikke kan være aktuelt å foreslå lange og detaljertebestemmelser. Utvalget har derfor lagt opp til at nyebestemmelser må være knappe, men likevel mestmulig presise.I det følgende vil gjennomgangen vise at noenrettigheter vil måtte skrives inn i Grunnloven for førstegang, mens andre rettigheter helt eller delvis ervernet gjennom dagens grunnlov. Til dette vil <strong>utvalg</strong>etknytte noen innledende kommentarer i punkt 18.2og punkt 18.3.18.2 Nye grunnlovsbestemmelserPå bakgrunn av <strong>utvalg</strong>ets mandat må det for detførste vurderes om det skal inntas nye rettighetsbestemmelseri Grunnloven. Det er særlig to hovedspørsmålsom gjør seg gjeldende ved denne vurderingen:Det første hovedspørsmålet er om rettigheten erav en så sentral karakter at den bør inntas i Grunnloven.For dette spørsmålet vises det til den generellevurderingen av hva <strong>utvalg</strong>et forstår ved sentrale ogallmenngyldige menneskerettigheter, jf. kapittel 11. Itillegg til denne generelle vurderingen vil <strong>utvalg</strong>et iforbindelse med behandlingen av den enkelte rettighetkonkret vurdere om dette er en rettighet somnaturlig hører hjemme i Grunnloven.Det andre hovedspørsmålet er hvordan en eventuellny rettighetsbestemmelse bør utformes. Utformingenav rettighetene kan få betydning på fleremåter: I første rekke har utformingen selvsagt betydningfor hva som er vernet, men utformingen har ogsåbetydning for hvem som er vernet, hvem som harplikter, og hvordan rettighetene kan håndheves. Formuleringenkan også få betydning for domstolenesadgang til å prøve om lover og forvaltningsvedtak ervedtatt i strid med denne rettigheten.Utvalget vil på generelt grunnlag anbefale at rettighetsbestemmelseri Grunnloven utformes slik atdet fremgår hvem som er rettighetssubjekt. Aktuelleuttrykk ved formulering av grunnlovsrettigheter kanderfor være uttrykk som «alle», «enhver», «hver ogen», eller «alle og enhver». I den finske og den sven-
102 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ske grunnloven brukes for eksempel formen «var ochen» eller «alla». En fordel med å bruke «alle» og«ingen» er at betegnelsene inngår i alminnelig språkbruk,mens de færreste bruker «enhver». På denannen side kan en grunnlovstekst gjerne være pregetav høytid. Dersom et uttrykk er klart og forståelig, erdet derfor ikke nødvendigvis noe krav at det inngår ivanlig dagligtale. Ved utformingen av flere av rettighetene,kan «enhver» synes mer presist enn «alle»,særlig for å vise at rettigheten tilkommer den enkelteog ikke en gruppe av personer. Utvalget finner derforat uttrykkene «enhver» eller «ingen» primært børbenyttes i Grunnloven, med mindre det faktisk er taleom rettigheter som må tilkomme flere på samme tid.18.3 Revidering av eksisterende grunnlovsbestemmelserFor de eksisterende rettighetsbestemmelsene iGrunnloven melder det seg fire hovedspørsmål:Det ene spørsmålet er om enkelte rettighetsbestemmelserbør oppheves fordi de er foreldet ellerikke lenger har noen betydning, verken rettslig, politiskeller symbolsk. Hensikten med å oppheve slikebestemmelser vil i første omgang være å fjerne derettighetene som kun har historisk interesse. Grunnlovenskal gjenspeile samfunnets verdigrunnlag, ogdet er lite heldig at bestemmelser uten reell betydningblir stående i Grunnloven. Samtidig vil opphevelseav foreldede bestemmelser kunne rydde plass for enmer oversiktlig og leservennlig fremstilling av rettighetenei Grunnloven.Det andre hovedspørsmålet er hvorvidt enkeltebestemmelser i Grunnloven bør moderniseres og/eller utfylles. Spørsmålet har sammenheng med atnoen av bestemmelsene er ufullstendige eller vanskeligeå forstå. En modernisering av disse rettighetenevil gjøre rettighetene lettere tilgjengelig.Det tredje hovedspørsmålet er om noen av debestående rettighetene i Grunnloven i stedet børinkluderes i en mer generelt utformet rettighet. Flereav Grunnlovens rettigheter kan sies å bare være delvisdekkende sammenholdt med for eksempel detinternasjonale menneskerettighetsvern. I dag kan detvære naturlig å supplere disse rettighetsbestemmelseneog dermed utvide det totale rettighetsvernet iGrunnloven.Det fjerde hovedspørsmålet er om det bør finnested en o<strong>mr</strong>okering av de eksisterende bestemmelsene,slik at disse tilpasses nye grunnlovsbestemmelserpå en god og forståelig måte. Noen rettigheter vili større utstrekning enn andre rettigheter inngå i etsamspill som det kan være hensiktsmessig å få tydeligerefrem, bl.a. gjennom rettighetenes plassering iGrunnloven.19. Rett til liv og forbud mot dødsstraff19.1 Innledende bemerkningerRetten til liv blir ofte fremhevet som den mestgrunnleggende av menneskerettighetene, og rettighetener gitt en fremtredende plass i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene.I korte trekk innebærer retten til liv en plikt formyndighetene til å respektere den enkeltes rett til liv,dvs. at myndighetene ikke kan ta liv (med visse unntak,se nedenfor), og til å beskytte den enkelte mot atandre tar deres liv. Retten til best mulig helse, tryggearbeidsforhold og sosial sikkerhet kan også leses isammenheng med retten til liv, jf. kapittel 39.Spørsmålet i inneværende kapittel er om Grunnlovenuttrykkelig bør beskytte retten til liv og samtidigforby dødsstraff. I tillegg reises spørsmålet omhvordan en slik grunnlovsbestemmelse kan utformes.19.2 Dagens rettstilstandSlik rettstilstanden er i dag, gir Grunnloven ikkeet eksplisitt uttrykk for retten til liv eller forbud motdødsstraff. Men miljøbestemmelsen i Grunnloven§ 110b kan indirekte sies å fremme retten til liv.Denne bestemmelsen slår fast at enhver har rett til etmiljø som sikrer sunnhet, jf. kapittel 40. Bestemmelsenkan imidlertid ikke forstås slik at den verner o<strong>mr</strong>espekten for og beskyttelsen av den enkeltes liv.I menneskerettsloven inkorporeres retten til livog forbud mot dødsstraff i Norge, jf. EMK og SP medtilleggsprotokoller. Konvensjonene og protokolleneomtales nærmere i punkt 19.4 nedenfor.I lovgivningen for øvrig beskyttes retten til livførst og fremst gjennom straffelovens bestemmelserom drap og straffeprosesslovens regler om etterforskningog rettsforfølgning av alvorlige forbrytelser.Etter straffeloven 2005 er strafferammen for forsetteligdrap fengsel fra 8 inntil 21 år, mens den for uaktsomtdrap er fengsel inntil 6 år. Er det tale om folkemord,forbrytelse mot menneskeheten eller krigsforbrytelse,kan fengsel inntil 30 år idømmes, se straffeloven2005 kapittel 16.I tillegg finnes en rekke bestemmelser som har tilformål å fremme befolkningens liv og helse, blantannet gjennom helse- og sosiallovgivningen, plan- ogbygningsloven, arbeidsmiljølovgivningen, miljølovgivningenog straffeloven 2005 kapittel 23 om vernav folkehelsen og det ytre miljø.Det er samtidig forbudt å idømme dødsstraff.Straffeloven av 22. mai 1902 åpnet ikke for anvendelseav dødsstraff, og hjemlene for å anvende dødsstraffi den militære straffeloven ble opphevet ved lov8. juni 1979 nr. 43. Den siste henrettelsen i Norge fantsted på Akershus festning i 1948.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 10319.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetDet er fremsatt forslag om å grunnlovsfeste rettentil liv. Grunnlovsforslag nr. 22 (2007–2008) er fremsattav Åse Gunhild Woie Duesund, Laila Dåvøy,Line Henriette Holten Hjemdal og Dagfinn Høybråten.Forslaget lyder som følger:«Ny § 95 a skal lyde:Menneskeværdet skal være ukrænkeligt. Enhverhar Ret til Liv og legemlig Integritet fra Undfangelsetil naturlig Død.Enhver borger har Ret til personlig Frihed ogLivsudfoldelse inden de Grænser, som følge av Lovog Ret.Nærmere Bestemmelser om Borgernes Frihed ogRet og deres Retsvern gives ved Lov.»Forslaget er ennå ikke realitetsbehandlet i Stortinget.19.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern19.4.1 BESTEMMELSER OM RETTEN TIL LIV OGFORBUD MOT DØDSSTRAFFRetten til liv og forbud mot dødsstraff er gjenstandfor en omfattende regulering i internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner. Verdenserklæringenartikkel 3 lyder:«Everyone has the right to life, liberty and securityof person.»I FN er retten til liv først og fremst fulgt opp gjennomSP artikkel 6, der dødsstraff ikke er utelukket,men begrenset. Bestemmelsen lyder:«1. Every human being has the inherent right tolife. This right shall be protected by law. No one shallbe arbitrarily deprived of his life.2. In countries which have not abolished the deathpenalty, sentence of death may be imposed onlyfor the most serious crimes in accordance with thelaw in force at the time of the commission of the crimeand not contrary to the provisions of the presentCovenant and to the Convention on the Preventionand Punishment of the Crime of Genocide. This penaltycan only be carried out pursuant to a final judgementrendered by a competent court.3. When deprivation of life constitutes the crimeof genocide, it is understood that nothing in this articleshall authorize any State Party to the present Covenantto derogate in any way from any obligationassumed under the provisions of the Convention onthe Prevention and Punishment of the Crime ofGenocide.4. Anyone sentenced to death shall have the rightto seek pardon or commutation of the sentence. Amnesty,pardon or commutation of the sentence of deathmay be granted in all cases.5. Sentence of death shall not be imposed for crimescommitted by persons below eighteen years ofage and shall not be carried out on pregnant women.6. Nothing in this article shall be invoked to delayor to prevent the abolition of capital punishment byany State Party to the present Covenant.»I 1989 ble det vedtatt en frivillig protokoll til SP,der dødsstraff ble forbudt. Norge ratifiserte protokolleni 1991. En adgang til å ta forbehold om anvendelseav dødsstraff i krig for de mest alvorlige forbrytelserav militær art, ble ikke benyttet av Norge.Artikkel 1 i tilleggsprotokoll om dødssstraff lyder:«1. No one within the jurisdiction of a State Partyto the present Protocol shall be executed.2. Each State Party shall take all necessary measuresto abolish the death penalty within its jurisdiction.»Videre er retten til liv også anerkjent i barnekonvensjonenartikkel 6. Bestemmelsen lyder:«1. States parties recognize that every child hasthe inherent right to life.2. States Parties shall ensure to the maximum extentpossible the survival and development of thechild.»På europeisk plan er Verdenserklæringen artikkel3 om retten til liv fulgt opp i EMK artikkel 2, somlyder:«1. Everyone’s right to life shall be protected bylaw. No one shall be deprived of his life intentionallysave in the execution of a sentence of a court followinghis conviction of a crime for which this penaltyis provided by law.2. Deprivation of life shall not be regarded as inflictedin contravention of this Article when it resultsfrom the use of force which is no more than absolutelynecessary:(a) in defence of any person from unlawful violence;(b) in order to effect a lawful arrest or to preventthe escape of a person lawfully detained;(c) in action lawfully taken for the purpose ofquelling a riot or insurrection.»Heller ikke EMK forbød opprinnelig dødsstraff. I1983 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll – protokoll 6– om dødsstraff. Protokollen påla statene å avskaffedødsstraff, samt la være å idømme eller fullbyrdeidømt dødsstraff, jf. protokollens artikkel 1. Protokollenhindret likevel ikke statene i å ha regler omdødsstraff for handlinger begått i krig eller underumiddelbar trussel om krig, jf. artikkel 2. Men i 2002ble det vedtatt en ny tilleggsprotokoll om dødsstraff– protokoll 13 – som forbød all bruk av dødsstraff,også i eller under umiddelbar trussel om krig. Norgeratifiserte protokoll 13 i 2003, og den ble inkorporerti menneskerettsloven i 2009.For øvrig ser man at EMK artikkel 2 nærmerespesifiserer de situasjoner hvor noen kan fratas livetuten at det foreligger konvensjonsbrudd. Dette gjel-
104 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>der de tilfeller hvor døden følger av maktbruk somikke går lenger enn absolutt nødvendig for å forsvareen person mot ulovlig vold, hvor det foretas en lovligpågripelse, eller hvor man hindrer at en person somholdes i lovlig forvaring flykter, eller hvor det lovligslås ned på opptøyer eller opprør. I tillegg fremkommerdet av EMK artikkel 15 nr. 2 at man kan frataslivet som følge av lovlige krigshandlinger. Disse presiseringeneav retten til liv er ikke uttrykkelig nevnt iSP artikkel 6, men faller inn under bestemmelsensforbehold om at ingen vilkårlig skal berøves livet.19.4.2 NÆRMERE OM EMDS TOLKNING AV RETTTIL LIV19.4.2.1 Livets begynnelseI saken Vo v. Frankrike ble EMD stilt overforspørsmålet om retten til liv inntrer før et barn er født.Saken gjaldt en sykehustabbe som kostet et seksmåneder gammelt foster livet. EMD avsa dom i storkammer8. juli 2004. Her ga flertallet uttrykk for atdet verken er ønskelig eller mulig i dagens Europa åbesvare det abstrakte spørsmålet om det ufødte barner en person i relasjon til EMK artikkel 2, se dommensavsnitt 85. Det er i stedet opp til statene åbestemme når retten til liv inntreffer.EMK pålegger heller ikke statene å tillate provosertabort. I storkammerets dom 16. desember 2010 isaken A, B og C v. Irland uttalte EMD at et forbudmot å få gjennomført abort er et inngrep i morens retttil privatliv etter artikkel 8. Men slike inngrep kan påvisse vilkår tillates, jf. artikkel 8 nr. 2. Ved vurderingenav om et forbud mot abort er nødvendig i etdemokratisk samfunn, må statene innrømmes en vidskjønnsmargin. Domstolen konkluderte med at detikke var en krenkelse av konvensjonen at A og B,som ønsket abort på grunn av sin helse og vanskeligelivssituasjon, ikke kunne få abort i Irland, men måttereise til utlandet for å få utført abort. Derimot var deten krenkelse at C, som hadde kreft og fryktet for sittliv, også måtte reise ut av landet for å få utført abort.EMD la vekt på at den irske grunnloven ga rett tilabort i slike tilfeller, men at denne rettigheten ikkevar implementert. 13919.4.2.2 Livets avslutningI EMDs dom i saken Pretty v. Storbritannia av29. april 2002 ble det slått fast at EMK artikkel 2 ikkekan tolkes slik at den gir individene krav på at noenaktivt bistår med å ta deres liv (aktiv dødshjelp).Saken gjaldt en lam, døende kvinne som ønsket at139.En nærmere redegjørelse for EMDs tolkning av livets begynnelseog slutt, finnes i Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter,2007 s. 143-148.ektefellen straffritt skulle kunne hjelpe henne til å dø.En lignende sak er Haas v. Sveits av 20. januar 2011,hvor artikkel 8 ble påberopt av en mann som ønskethjelp til å ta sitt eget liv. Dette førte ikke frem.EMK artikkel 2 stiller ikke krav om at det skalvære forbudt å avslutte behandlingen til en døendeperson, slik at døden inntrer raskere (passiv dødshjelp).Hvorvidt bestemmelsen stiller krav om et forbudmot ønsket aktiv dødshjelp, er uklart. 14019.4.2.3 Utvisning og utleveringUtvisning eller utlevering av en person til en stathvor vedkommende risikerer dødsstraff, vil være istrid med EMK tilleggsprotokoll 6 og tilleggsprotokoll13 om forbud mot dødsstraff. Det samme gjeldertvungen retur til land hvor det er reell grunn til å troat vedkommende på annen måte vil bli utsatt forbehandling som ville innebære en krenkelse av EMKartikkel 2.19.4.2.4 Positive plikterEMK artikkel 2 er forstått slik at statene må hastraffelovgivning som beskytter retten til liv, samtsørge for en effektiv håndhevelse av denne lovgivningen.Statene må gjennomføre grundige undersøkelseri tilfeller hvor noen dør som følge av myndighetspersonersmaktanvendelse eller i myndighetenesvaretekt. Det samme gjelder der det er grunn til å troat en person har vært utsatt for dødelige skader undermistenkelige omstendigheter, for eksempel vedarbeidsulykker og andre ulykker eller ved mistankeom legemsbeskadigelse. Statene har også plikt til åsørge for at ingen utsettes for unødig risiko, foreksempel fra miner, 141 eller på grunn av manglendeinformasjon ved miljøkatastrofer mv. Videre har stateni visse situasjoner plikt til å beskytte private hvisderes liv er truet av andre private, men bare innenfordet som er mulig og forholdsmessig å kreve av statene.142EMD har vært tilbakeholden med å innfortolkesosiale rettigheter i artikkel 2, men har uttalt at detkan være spørsmål om krenkelse av artikkel 2 dersomen stat utsetter en persons liv for fare ved å nektevedkommende helseomsorg som den har påtatt seg ågjøre alminnelig tilgjengelig for befolkningen. 143 Tilsvarendekan det også tenkes at helsefarlig miljø ogforurensning kan true retten til liv.140.Se Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Conventionon Human Rights ,2009 s. 38-39.141.Se EMD Pasa og Erkan Erol v. Tyrkia (2006).142.Se for eksempel Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,2010 s. 190-199.143.Se EMD Niketi v. Polen (2002).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 10519.5 Andre lands konstitusjonerRetten til liv nyter vern i svært mange konstitusjoner.I Europa er retten til liv bl.a. vernet i konstitusjonenetil Finland, Tyskland, Sveits, Østerrike,Irland, Hellas, Polen, Portugal, Ungarn, Slovakia,Tsjekkia og Tyrkia. 144 I tillegg er retten til liv vernetetter EUs Charter of fundamental rights.Den finske Grundlagen 7 § omfatter både rettentil liv, personlig frihet og integritet, herunder forbudmot dødsstraff, mens 9 § siste ledd beskytter utlendingermot utvisning dersom de risikerer dødsstraffmv. De relevante leddene i bestemmelsene lyder:«7 § Rätten till liv, personlig frihet och integritetAlla har rätt till liv och till personlig frihet, integritetoch trygghet.Ingen får dömas till döden eller torteras eller utsättasför någon annan behandling som kränker människovärdet.[…]9 § Rörelsefrihet[...]Rätten för utlänningar att resa in i Finland och attvistas i landet regleras genom lag. En utlänning fårinte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han ellerhon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någonannan behandling som kränker människovärdet.»Sverige har grunnlovfestet forbudet mot dødsstraff,se Regeringsformen 2. kapittel 4 §, som lyder:«Dödsstraff får inte förekomma.»Også den islandske grunnloven § 69 annet leddforbyr dødsstraff. Oversatt til engelsk lyder den:«Death penalty may never be stipulated by law.»I tillegg har det islandske grunnlovsrådet foreslåttå styrke retten til liv i forslag til ny § 7 i grunnloven.Forslaget lyder i engelsk oversettelse:«All shall inherit the right to life at birth.»Den danske grunnloven har ingen bestemmelseom rett til liv eller forbud mot dødsstraff.Den tyske grunnloven artikkel 2 annet ledd lyder:«Jeder hat das Recht auf Leben und körperlicheUnversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich.In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzeseingegriffen werden.»I EUs Charter of fundamental rights omhandlerartikkel 2 retten til liv og forbud mot dødsstraff, mens144.Se Stortingets utredningsseksjon, Perspektiv 02/06 avMarius Emberland s. 14.artikkel 19 gjelder beskyttelse mot utvisning mv. vedblant annet fare for dødsstraff. Bestemmelsene lyder:«Article 2 Right to life1. Everyone has the right to life.2. No one shall be condemned to the death penaltyor executed.Article 19 Protection in the event of removal, expulsionor extradition1. Collective expulsions are prohibited.2. No one may be removed, expelled or extraditedto a State where there is a serious risk that he orshe would be subjected to the death penalty, tortureor other inhuman or degrading treatment or punishment.»19.6 Utvalgets vurdering19.6.1 GRUNNLOVSFESTING AV RETT TIL LIV OGFORBUD MOT DØDSSTRAFFLivet er den helt grunnleggende verdi, og rettentil liv danner utgangspunktet for de øvrige menneskerettighetene.Ideen om at livet skal være vernet, stårsterkt i både norsk og europeisk rettskultur. I vår delav verden er det i dag ukontroversielt at det menneskeligeliv har krav på beskyttelse, og at alle liv har detsamme menneskeverd fra fødsel til død.Selv om det er enighet om at livet er en grunnleggendeverdi som må vernes om og beskyttes, er detpolitisk uenighet om når retten til liv inntreffer. Rettentil provosert abort er regulert på forskjellig visrundt omkring i verden, men de aller fleste europeiskeland åpner for selvbestemt abort. Den storevariasjonen i regelverket har ledet til at EMD har lagttil grunn at statene har vid skjønnsmargin hva gjelderlovgivning om abort. Det innebærer at det er opp tilde folkevalgte å ta stilling til spørsmålet om selvbestemtabort.Det er <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at rett til liv og forbudmot dødsstraff er av en slik grunnleggende menneskerettsligkarakter at det vil være både naturlig ogviktig å omtale dette i vår høyeste rettskilde. Det vilvære av stor symbolsk betydning å synliggjøre iGrunnloven at vi alle har det samme menneskeverdet,den samme retten til liv, og at alle har krav på detsamme vern. Et forbud mot dødsstraff vil på sammetid synliggjøre at vi lever i en rettsstat med humaneavstraffelsesmetoder. Retten til liv er også inntatt i defleste moderne konstitusjoner i Europa og i EUsCharter of fundamental rights, samtidig som retten tilliv står sentralt plassert i Verdenserklæringen og i deinternasjonale menneskerettighetskonvensjoner.Forslag om å grunnlovsfeste rett til liv og forbudmot dødsstraff vil ikke endre dagens rettstilstand.Som redegjort for i punkt 19.4 følger det allerede avmenneskerettsloven at den enkelte har rett til liv, ogat dødsstraff er forbudt. Grunnlovsfesting av forbudetmot dødsstraff vil legge reelle rettslige bånd på
106 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>lovgiver og domstoler ved at dødsstraff ikke kangjeninnføres i Norge uten det nødvendige grunnlovsmessigeflertall. 145Utvalget vil også presisere at grunnlovsfesting avretten til liv ikke vil ha innvirkning på retten til selvbestemtabort i Norge. Dette er et politisk spørsmålsom det vil være opp til Stortinget å regulere gjennomordinær lovgivning.19.6.2 UTFORMING AV GRUNNLOVSBESTEMMELSEDet er i prinsippet flere måter å utforme enbestemmelse om rett til liv og forbud mot dødsstraffpå. Retten til liv er for eksempel ikke helt ufravikelig.I visse tilfeller anvender politiet og Forsvaret våpeneller makt som fører til at liv går tapt. EMK fastsetterat hvis dette skjer innenfor de rammer som er angitt iartikkel 2 nr. 2, vil retten til liv ikke være krenket.Dette gjelder særlig ved nødverge, rømning av fanger,samt øvrige situasjoner der det er behov for ågjenopprette ro og orden i samfunnet. SP begrenserpå sin side forbudet mot å ta liv til de tilfeller derdette skjer «vilkårlig».Det er <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at Grunnloven ikkebør inneholde en lengre oppregning av former formaktanvendelse som ikke krenker retten til liv. Enmulighet kunne være å skrive at ingen vilkårlig skalberøves livet. Dette er imidlertid ikke særlig informativtog kan fremstå som en for omfattende, og dermeduheldig modifisering av et grunnleggende prinsipp.Det er i så fall bedre å innfortolke disse naturlige presiseringenei en grunnlovsbestemmelse om retten tilliv. Presiseringene vil uansett fremgå av menneskerettsloven,gjennom EMK artikkel 2 nr. 2, og engrunnlovsbestemmelse om rett til liv vil naturligmåtte tolkes i lys av denne bestemmelsen.Mulige formuleringer av retten til liv kan davære:«Alle har rett til liv.»(eller)«Enhver har rett til liv.»(eller)«Ethvert menneske har en iboende rett til liv.»145.En annen sak er at gjeninnføring av dødsstraff ville væreuforenlig med Norges folkerettslige forpliktelser, jf. punkt .Av disse alternativene går <strong>utvalg</strong>et inn for densiste formuleringen om at «ethvert menneske har eniboende rett til liv». Formuleringen får frem det rettsligevern om livet og synliggjør samtidig at ethvertmenneskeliv har en egenverdi. Dermed ligger noe avbegrunnelsen for å verne om livet innbakt i formuleringenav det rettslige vern. Selve betegnelsen «iboende»er ment å samsvare med det engelske «inherent»,som man bl.a. finner igjen i Verdenserklæringenartikkel 3 og SP artikkel 6.Mulige formuleringer av et forbud mot dødsstraffkan være:«Ingen kan dømmes til døden.»(eller)«Dødsstraff kan ikke anvendes.»Av disse alternativene går <strong>utvalg</strong>et inn for denførste formuleringen, der det heter at «ingen kandømmes til døden». Formuleringen er enkel og lettfattelig.Etter sin ordlyd setter den i første omgangskranker for den dømmende makt, men den forbyrogså lovgiver å vedta lover som kan lede til at domstolenedømmer noen til døden. Tilsvarende vil denutøvende makt, som følge av denne formuleringenlest i sammenheng med formuleringen om retten tilliv, ikke lovlig kunne håndheve en dødsdom. Dersomman i stedet velger den andre formuleringen om at«dødsstraff ikke kan anvendes», vil ordlyden barestenge for gjennomføringen av dødsstraff. Utvalgetfinner derfor at formuleringen «ingen kan dømmes tildøden» vil gi den enkelte et bedre grunnlovsvern ennøvrige formuleringer, men uten at dette endrerdagens rettstilstand på o<strong>mr</strong>ådet.Retten til liv og forbudet mot dødsstraff bør inntasi ny del E om menneskerettigheter i § 93 førsteledd. Dette fordi retten til liv er grunnleggende og børstå tidlig i Grunnlovens menneskerettighetskapittel.Hvorvidt ny § 93 også bør inneholde et siste leddder det påligger statens myndigheter å verne om rettentil liv, vil bli behandlet i sammenheng med forbudetmot slaveri og tvangsarbeid, se punkt 21.5.2 nedenfor.19.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 93 første ledd skal lyde:«Ethvert Menneske har en iboende Ret til Liv.Ingen kan dømmes til Døden.»20. Frihet fra tortur, umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff20.1 Innledende bemerkningerRett til frihet fra tortur, umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff regnes blant dehelt sentrale menneskerettighetene.Forbud mot bruk av tortur under avhør av mistenkteer nedfelt i Grunnloven, men forbudet i deinternasjonale konvensjonene rekker videre enndette. Spørsmålet er i hvilken grad grunnlovsvernet
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 107mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelserbør utvides, og i tilfelle hvordan.20.2 Dagens rettstilstandGrunnloven § 96 annet punktum lyder som følger:«Pinligt Forhør maa ikke finde Sted.»I den juridiske litteratur har det vært antatt atbestemmelsen delvis verner om to sentrale rettsligeprinsipper. Det ene er prinsippet om forbud mot tortur,og det andre er prinsippet om forbud mot selvinkriminering.146 Torturforbudet er imidlertid ikke fullstendig,i og med at bestemmelsen kun verner mottortur i avhørssituasjoner. Heller ikke selvinkrimineringsforbudeter fullstendig. Med forbud mot selvinkrimineringsiktes det til at ingen er forpliktet til å tilståen kriminell handling. I henhold til § 96 annetpunktum er ingen forpliktet til å komme med en sliktilståelse under avhør.Det finnes ingen rettspraksis fra moderne tidknyttet til § 96 annet punktum, og det er derfor uklarthvor langt bestemmelsen går i å verne om disse toprinsippene. Det er imidlertid antatt at bestemmelsenomfatter både fysisk og psykisk tortur i avhør. Medfysisk tortur siktes det til tvang eller annen påføringav smerte. Det har også vært hevdet at det å måtteleve på «vann og brød» vil være i strid med forbudet.Videre har det vært påpekt at § 96 annet punktumikke forbyr frihetsberøvelse så lenge den siktede nekterå forklare seg, men at den forbyr frihetsberøvelsei den hensikt å tvinge frem en tilståelse. 147 Grensenmot langvarige avhør kan likevel være vanskelig åtrekke. Det har i den forbindelse vært fremhevet atGrunnloven § 96 annet punktum må forstås i lys avEMK artikkel 3. 148Utenfor Grunnloven finnes bestemmelser mottortur i menneskerettsloven, herunder SP, barnekonvensjonenog EMK, se nærmere om dette i punkt20.4.1.I den ordinære lovgivning for øvrig har straffelovensiden 2004 inneholdt et uttrykkelig forbud mottortur, se straffeloven 1902 § 117a og straffeloven2005 §§ 174-175. Den sistnevnte loven bestemmer atstraffen for tortur er fengsel inntil 15 år, og inntil 21år dersom torturen er grov. I straffeloven 2005 § 174er tortur definert slik:«… en offentlig tjenestemann som påfører en annenperson skade eller alvorlig fysisk eller psykisksmerte,146.Se særlig Asbjørn Strandbakken, Grunnloven § 96, JussensVenner 2004 s. 208-209 med videre henvisninger.147.Se Strandbakken 2004 s. 209148.Se Strandbakken 2004 s. 210.a) med forsett om å oppnå opplysninger eller entilståelse,b) med forsett om å avstraffe, true, eller tvingenoen, ellerc) på grunn av personens religion eller livssyn,hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, homofileorientering, nedsatte funksjonsevne eller kjønn.»Nærmere regler om avhørssituasjonen er inntatt ipåtaleinstruksen § 8-2. Bestemmelsens fjerde leddflg. lyder:«Ved avhøringen må tjenestemannen alltid opptrerolig og hensynsfullt. Løfter, uriktige opplysninger,trusler eller tvang må ikke brukes. Under avhøretmå det ikke forespeiles mistenkte at siktelsens omfangkan påregnes redusert dersom han tilstår eller girandre viktige opplysninger. Han skal etter omstendighetenegjøres kjent med at en eventuell tilståelseikke uten videre vil medføre løslatelse.Det må ikke brukes midler som nedsetter mistenktesbevissthet eller evne til fri selvbestemmelse.Blir det foretatt avhør av en mistenkt som antas åvære påvirket av rusmidler, skal det gis opplysningom dette i <strong>rapport</strong>en.Avhørene må ikke ta sikte på å trette ut avhørte.Han må gis anledning til å få sedvanlige måltider ognødvendig hvile.»For forhold som ikke omfattes av torturbestemmelseni straffeloven, kan bestemmelsene om tjenestefeileller misbruk av offentlig myndighet, samtreglene om voldslovbrudd, frihetsberøvelse mv.,komme til anvendelse. Disse lovbestemmelsene vilramme tilfeller av umenneskelig eller nedverdigendebehandling som ikke direkte omfattes av torturforbudet.20.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetDet er naturlig å forstå det grunnlovsforslagetsom er omtalt i punkt 19.3 slik at det også beskytterrett til frihet fra tortur og annen umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff.20.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern20.4.1 BESTEMMELSER OM FORBUD MOT TORTUROG ALVORLIGE INTEGRITETSKRENKELSERVerdenserklæringen artikkel 5 bestemmer atingen skal utsettes for tortur eller for grusom, umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff.Bestemmelsen lyder:«No one shall be subjected to torture or to cruel,inhuman or degrading treatment or punishment.»Verdenserklæringen artikkel 5 er fulgt opp i SPartikkel 7, som i tillegg forbyr å utsette menneskersom ikke har samtykket for medisinske eller vitenskapeligeeksperimenter:
108 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«No one shall be subjected to torture or to cruel,inhuman or degrading treatment or punishment. Inparticular, no one shall be subjected without his consentto medical or scientific experimentation.»EMK artikkel 3 er omtrent likelydende, men utenpresiseringen om medisinske eksperimenter:«No one shall be subjected to torture or to inhumanor degrading treatment or punishment.»I tillegg er det både i FN og Europarådet vedtattegne konvensjoner som skal forhindre tortur ogumenneskelig eller nedverdigende behandling ellerstraff. Begge konvensjonene oppretter egne organertil å overvåke statenes praksis med sikte på å forhindretortur. FNs torturkonvensjon inneholder ogsåmaterielle regler, blant annet en definisjon av tortursom har dannet mønster for definisjonen i den norskestraffeloven. FNs torturkonvensjon inneholder samtidiget forbud mot å utvise eller utlevere personer tilstater der de risikerer å bli utsatt for tortur, se artiklene2 og 3.Europarådets torturkomité (CPT) har besøktNorge fem ganger, senest i mai 2011. Under sinebesøk til Norge har komiteen særlig vært opptatt avbehandlingen av personer holdt i politiets varetekt ogbehandlingen av personer som venter på utsendelsefra landet. Se for øvrig punkt 5.4.20.4.2 Nærmere om EMDs tolkning av forbudmot torturI EMDs praksis er torturbegrepet reservert for dealvorligste overgrepene. Dette er de tilfellene derman bevisst (forsettlig) behandler andre umenneskelig,og hvor dette forårsaker svært alvorlig lidelse. 149Mindre alvorlige overgrep vil kunne omfattes av forbudetmot umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff. Det er særlig spørsmålet omdet foreligger umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff, som vil være av relevans fornorske forhold.Statenes plikt begrenser seg ikke til å sørge for atoffentlige tjenestemenn avstår fra å bruke dennetypen behandling eller straff. Også de generelle forholdeneunder for eksempel frihetsberøvelse kanvære så dårlige at EMK artikkel 3 anses krenket. Statenemå i tillegg sørge for lovgivning og andre tiltakfor å beskytte befolkningen mot overgrep fra privatepersoner. Dette innebærer blant annet at statene måtilby beskyttelse til personer mot mishandling ellerseksuelle overgrep i nære relasjoner.Statene kan heller ikke utvise eller utlevere personertil andre land dersom det er tungtveiende grunnertil å tro at vedkommende står i fare for å bli utsatt149.Se EMD Aksoy v. Tyrkia (1996) avsnitt 63.for behandling som nevnt i EMK artikkel 3, det væreseg tortur eller umenneskelig behandling eller straff.Prinsippet ble slått fast i Soeringdommen i 1989, somgjaldt utlevering av en drapssiktet person til USA. 150Utlevering ble ansett å stride mot artikkel 3 fordiSoering risikerte å bli sittende på «death row» i USAi påvente av fullbyrding av dødsstraff. Tilsvarendekom EMD i Jabaridommen til at utlevering til Iran aven kvinne som var under straffeforfølgning for utroskap,ville være i strid med artikkel 3, fordi hun risikerteå bli straffet med steining. 151Nylig kom EMD også til at det var i strid medEMK artikkel 3 at Belgia hadde sendt en asylsøkertilbake til Hellas. Ved ankomst til Hellas ble asylsøkeren– som hadde kjent identitet – innesperret i etsenter for asylsøkere. Forholdene ved senteret varelendige. Etter løslatelse derfra tilbrakte han månederuten husvære og i ekstrem fattigdom, i strid medgresk lovgivning. 15220.5 Andre lands konstitusjonerI den finske grunnloven er torturforbudet tatt inni 7 §, sammen med retten til liv, forbudet mot dødsstraffog retten til frihet og trygghet. Bestemmelsenlyder:«Alla har rätt till liv och till personlig frihet, integritetoch trygghet.Ingen får dömas till döden eller torteras eller utsättasför någon annan behandling som kränker människovärdet.Den personliga integriteten får inte kränkas ochingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan lagliggrund. Straff som innefattar frihetsberövande fårdömas ut endast av domstol. Lagligheten av andrafrihetsberövanden skall kunna underkastas domstolsprövning.Rättigheterna för den som harberövats sin frihet skall tryggas genom lag.»Her tales det om «tortur eller annen behandlingsom krenker menneskeverdet». I tillegg heter det atden personlige integriteten ikke skal krenkes.I Sverige finnes torturforbudet sammen med etforbud mot kroppsstraff i Regeringsformen 2. kapittel5 §. I tillegg har 6 § forbud mot andre betydeligeintegritetskrenkelser. Bestemmelsene lyder:«5 § Var och en är skyddad mot kroppsstraff. Ingenfår heller utsättas för tortyr eller för medicinskpåverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.6 § Var och en är gentemot det allmänna skyddadmot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall änsom avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddadmot kroppsvisitation, husrannsakan och liknandeintrång samt mot undersökning av brev eller annanförtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller150.Se EMD Soering v. Storbritannia (1989).151.Se EMD Jabari v. Tyrkia (2000).152.Se EMD M.S.S v. Belgia og Hellas (2011).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 109upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligtmeddelande.Utöver vad som föreskrivs i första stycket är varoch en gentemot det allmänna skyddad mot betydandeintrång i den personliga integriteten, om det skerutan samtycke och innebär övervakning eller kartläggningav den enskildes personliga förhållanden.»Den islandske grunnloven § 68 første ledd forbyrtortur, umenneskelig og nedverdigende behandlingeller straff. Bestemmelsen er foreslått videreført i ny§ 29 sammen med forbud mot dødsstraff. Dagens§ 68 lyder i engelsk oversettelse:«No one may be subjected to torture or any otherinhuman or degrading treatment or punishment.»Den danske grunnloven har ingen bestemmelserom tortur eller andre tilsvarende bestemmelser.EUs Charter of fundamental rights artikkel 4 eridentisk med EMK artikkel 3. Men i tillegg inneholdercharteret en artikkel 3 om rett til integritet, samten presisering av noen spørsmål på medisinens ogbiologiens o<strong>mr</strong>åde. Artikkel 3 lyder:«1. Everyone has the right to respect for his or herphysical and mental integrity.2. In the fields of medicine and biology, the followingmust be respected in particular:(a) the free and informed consent of the personconcerned, according to the procedures laid down bylaw;(b) the prohibition of eugenic practices, in particularthose aiming at the selection of persons;(c) the prohibition on making the human bodyand its parts as such a source of financial gain;(d) the prohibition of the reproductive cloning ofhuman beings.»20.6 Utvalgets vurderingHistorisk har tortur og annen umenneskelig ellernedverdigende behandling vært et utbredt virkemiddelfor å få personer til å tilstå straffbare forhold ellerrøpe andre hemmeligheter. Det er heller ikke ukjentat tortur har vært benyttet som straff, enten for ordinærestraffbare forhold eller for å straffe politiskopposisjonelle. Flere steder i verden er slik torturfortsatt ikke uvanlig.Frihet fra tortur og annen umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff er nært knyttetsammen med den enkeltes liv og personlige integritet.Et angrep mot kropp eller sjel er alvorlig, og denenkelte bør ha et sterkt vern mot slike angrep. I vårtsamfunn skal ikke slike overgrep finne sted.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning er forbudet mot torturi Grunnloven § 96 annet punktum for snevert. Torturforbudetbør ikke være begrenset til å gjelde bare iavhørssituasjoner. I Grunnloven bør det genereltvære forbudt å utsette noen for umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff. En endring pådette punkt vil bringe torturforbudet i Grunnloven pålinje med forbudet i EMK artikkel 3.En utvidelse av torturforbudet i Grunnloven vilikke endre den materielle rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet,all den tid et tilsvarende forbud i dag følger av bådemenneskerettsloven, straffeloven og straffeprosessloven.Formelt vil endringen innebære at alle siderved torturforbudet løftes inn i Grunnloven, slik at forbudetbare kan oppheves med to tredjedels flertall iStortinget.I forbindelse med en utvidelse av torturforbudetkan det reises spørsmål om forbudet bør favne endavidere enn frihet fra tortur, umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff. I henhold til EMKkan integritetskrenkelser som ikke omfattes av artikkel3 likevel være konvensjonsstridige dersom deinnebærer et inngrep i privatlivets fred, jf. EMKartikkel 8. Man kunne derfor tenke seg et forbud iGrunnloven som omfatter alle alvorlige integritetskrenkelser.Det er imidlertid slik at forbudet i EMKartikkel 3 mot tortur, umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff er ufravikelig, mensinngrep i privatlivet kan skje dersom dette er nødvendigi et demokratisk samfunn. Dette kan tilsi at detufravikelige forbudet følger av en egen bestemmelse,mens respekten for privatliv følger av en annenbestemmelse. Se mer om respekten for privatliv ikapittel 31.Når det gjelder den nærmere utformingen av entorturbestemmelse, er det nærliggende å ta utgangspunkti formuleringen i EMK artikkel 3, som slår fastat ingen må utsettes for tortur, umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff. Dagensgrunnlovsformulering dekkes fullt ut av denne, ogdet gjør det unødvendig å videreføre dagens formuleringom «pinligt forhør». Dersom man likevel ønskerå beholde denne eldre formuleringen, kan dennebakes inn i en felles formulering.Mulige formuleringer kan være:«Ingen må utsettes for tortur eller annen umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff.»(eller)«Ingen må utsettes for pinlig forhør eller andreformer for tortur. Heller ikke må noen utsettes forumenneskelig eller nedverdigende behandling ellerstraff.»(eller)«Pinlig forhør eller andre former for tortur ellerumenneskelig eller nedverdigende behandling ellerstraff må ikke finne sted.»Utvalget finner at det første av disse alternativervil ivareta torturforbudet på en enkel og lettfatteligmåte. Uttrykket «pinligt forhør» leder i dag tanken
110 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>inn på andre forhold enn tortur og tilhører derfor deuttrykksformer i Grunnloven som bør moderniseres.Uttrykksmåten i det første alternativet, «ingenmå utsettes for tortur eller annen umenneskelig ellernedverdigende behandling eller straff», vil setteskranker for både den lovgivende, den utøvende ogden dømmende makt. I tillegg vil den måtte forståsslik at den også pålegger statens myndigheter en plikttil å iverksette tiltak for å beskytte personer mot slikbehandling fra andre private personer. Utvalget leggerogså til grunn at selve kjernen i forbudet motselvinkriminering videreføres gjennom den nye formuleringenav torturforbudet, dvs. at den forbyr brukav tortur for å tvinge frem en tilståelse. For øvrig vildet være mer nærliggende at de nærmere grensene forhva som omfattes av selvinkrimineringsforbudet,reguleres gjennom ordinær lovgivning.Siden torturforbudet er rettet mot mer enn barestraff og avhør, i den forstand at det omfatter frihetfra å bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigendebehandling, har forbudet vel så mye til felles med rettentil og respekten for livet som med vernet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde i Grunnloven § 96. Utvalget foreslårav den grunn at torturforbudet i § 96 annet punktumoppheves og erstattes av et nytt annet ledd til nyGrunnloven § 93, slik:«Ethvert menneske har en iboende rett til liv. Ingenkan dømmes til døden.Ingen må utsettes for tortur eller annen umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff.»20.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 96 annet punktum oppheves, og at ny Grunnloven§ 93 annet ledd skal lyde:«Ingen maa udsættes for Tortur eller andenumenneskelig eller nedværdigende Behandling ellerStraf.»21. Forbud mot slaveri og tvangsarbeid21.1 Innledende bemerkningerPrinsippet om at ingen må holdes i slaveri, er enhelt grunnleggende og unntaksfri menneskerettighet.Det regnes nå som folkerettslig sedvanerett og er bindendefor alle stater, uavhengig av statenes konvensjonsforpliktelser(jus cogens). Tilsvarende gjelderogså for tvangsarbeid, men her er det etablert enkelteunntak fra eller presiseringer til rettigheten, bl.a. somfølge av tvungen verneplikt og arbeidsplikt i fengsler.Forbud mot slaveri og tvangsarbeid var ikke likeinnlysende da Grunnloven ble til i 1814. Spørsmåleter derfor om forbudet mot slaveri og tvangsarbeid børgrunnlovsfestes, og eventuelt i hvilken form.21.2 Dagens rettstilstandGrunnloven sier intet om slaveri eller tvangsarbeid.I § 109 slås det likevel fast at det er tvungenverneplikt i Norge. Det ligger utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandatå vurdere vernepliktsbestemmelsen i § 109, men<strong>utvalg</strong>et vil understreke at bestemmelsen ikke er istrid med et forbud mot tvangsarbeid slik dette er forståttetter de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.I tillegg omfatter straffeloven 2005 kapittel 16om folkemord, forbrytelser mot menneskeheten ogkrigsforbrytelser også et forbud mot slaveri. Forutsetningenfor å anvende disse bestemmelsene erimidlertid at dette skjer som ledd i et utbredt eller systematiskangrep mot en sivilbefolkning eller i forbindelsemed en væpnet konflikt, jf. § 102 bokstav c og§ 103 bokstav c. Her er strafferammen fengsel inntil30 år.For øvrig er strafferammen for å bringe en anneninn i slaveri fengsel i inntil 21 år, jf. straffeloven 1902§ 225 og straffeloven 2005 § 259. Menneskehandelstraffes med fengsel inntil 5 år i straffeloven 1902§ 224, men 10 år hvis menneskehandelen er grov.I norsk rett finnes forbudet mot slaveri og tvangsarbeidogså i menneskerettsloven og dens inkorporeringav SP og EMK, se nærmere punkt 21.3.21.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernVerdenserklæringen artikkel 4 bestemmer atingen må holdes i slaveri eller trelldom, og at alle formerfor slaveri og slavehandel skal forbys:«No one shall be held in slavery or servitude; slaveryand the slave trade shall be prohibited in all theirforms.»Bestemmelsen er fulgt opp i SP artikkel 8 ogEMK artikkel 4. I disse bestemmelsene er det ogsåinntatt forbud mot tvangsarbeid, men presisert at endel forhold – som militærtjeneste, innsattes arbeid ifengsler, arbeidsoppgaver pålagt i en nødssituasjonog andre normale borgerlige plikter – ikke utgjørtvangsarbeid. EMK artikkel 4 lyder:«1. No one shall be held in slavery or servitude.2. No one shall be required to perform forced orcompulsory labour.3. For the purpose of this Article the term 'forcedor compulsory labour' shall not include:(a) any work required to be done in the ordinarycourse of detention imposed according to the provisionsof Article 5 of this Convention or during conditionalrelease from such detention;(b) any service of a military character or, in caseof conscientious objectors in countries where theyare recognised, service exacted instead of compulsorymilitary service;
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 111(c) any service exacted in case of an emergencyor calamity threatening the life or well-being of thecommunity;(d) any work or service which forms part of normalcivic obligations.»Det finnes også egne konvensjoner mot slaveriog tvangsarbeid, se særlig slaverikonvensjonen av25. september 1926, den supplerende konvensjonenom avskaffelse av slaveri, slavehandel og slaverilignendeinstitusjoner og praksis av 7. september 1956,samt ILO-konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid fra1930.Slaverikonvensjonen definerer i § 1 slaveri slik:«Slavery is the status or condition of a personover whom any or all of the powers attaching to theright of ownership are exercised.»ILO-konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid definerertvangsarbeid slik:«For the purposes of this Convention the term'forced or compulsory labour' shall mean all work orservice which is exacted from any person under themenace of any penalty and for which the said personhas not offered himself voluntarily.»Militærtjeneste, innsattes arbeid i fengsler,arbeidsoppgaver pålagt i en nødssituasjon og normaleborgerlige plikter er imidlertid unntatt.21.4 Andre lands konstitusjonerVerken Danmark eller Sverige har grunnlovsfestetet forbud mot slaveri eller tvangsarbeid. Hellerikke i den finske grunnloven nevnes forbud mot slaverieller tvangsarbeid uttrykkelig. Den generellebestemmelsen i den finske Grundlagen 7 § om at allehar rett til liv, personlig frihet, integritet og trygghet,omfatter imidlertid også frihet fra slaveri og tvangsarbeid.153Den islandske grunnloven § 68 annet ledd inneholderforbud mot tvangsarbeid sammen med torturforbudet.I engelsk oversettelse lyder bestemmelsen:«No one may be subjected to torture or any otherinhuman or degrading treatment or punishment.No one shall be required to perform compulsorylabour.»EUs Charter of fundamental rights inneholder etforbud mot slaveri, trelldom og tvangsarbeid, ogbestemmer i tillegg at menneskehandel er forbudt.Bestemmelsen lyder:«1. No one shall be held in slavery or servitude.2. No one shall be required to perform forced orcompulsory labour.3. Trafficking in human beings is prohibited.»153.1993 rd – RP 309 s. 50.21.5 Utvalgets vurdering21.5.1 FORBUD MOT SLAVERI OG TVANGSARBEIDSOM INDIVIDUELL RETTIGHETSlaveri og de fleste former for tvangsarbeid brytermed den fundamentale ideen om menneskeverdetog likeverdet. Et forbud mot slaveri og tvangsarbeidhører derfor hjemme blant de sentrale menneskerettighetenei ethvert demokrati. Det forekommer fortsattslaveri og tvangsarbeid i store deler av verden.Internasjonalt kan Norge spille ulike roller for åbekjempe dette. Den største utfordringen for Norgevil være å forhindre moderne former for slaveri, særligknyttet til menneskehandel i sex-industrien. Deter derfor ikke uten praktisk betydning i dagens samfunnå slå fast i Grunnloven det grunnleggende prinsippom at slaveri og tvangsarbeid er forbudt.Utvalget finner på denne bakgrunn at forbudetmot slaveri og tvangsarbeid bør grunnlovsfestes.Forståelsen av «slaveri» og «tvangsarbeid» iGrunnloven bør ligge så tett som mulig opp til deninternasjonale forståelsen av disse forholdene. Dettehar sammenheng med at moderne slaveri og tvangsarbeidi stor grad er grenseoverskridende, og det erlite Norge kan gjøre alene for å bekjempe for eksempelmenneskehandel. Et internasjonalt samarbeid,herunder en felles forståelse av det rettslige rammeverketi Europa, vil være viktige virkemidler i kampenmot menneskehandel eller andre former for slaverieller tvangsarbeid.Når det gjelder forbudet mot tvangsarbeid, er detviktig å ha med seg at tvungen verneplikt, innsattesarbeid i fengsler, arbeid i nødssituasjoner og normaleborgerlige plikter ikke rammes av forbudet mottvangsarbeid, jf. fremstillingen av de internasjonalekonvensjonene foran. Dette er arbeidssituasjonersom ikke bryter med ideen om menneskeverdet oglikeverdet, og som det må være opp til lovgiver åfortløpende ta stilling til. Det er imidlertid lite hensiktsmessigat en grunnlovsbestemmelse om slaveriog tvangsarbeid svulmer opp med en detaljert oppregningav hvilke former for pliktig arbeid som ikkeer å anse som tvangsarbeid. I stedet bør en grunnlovsbestemmelsesom forbyr slaveri og tvangsarbeid,legge til grunn den samme begrepsbruk og forståelseav tvangsarbeid som EMK artikkel 4. Der heter det atverneplikt, innsattes arbeid i fengsler, arbeid i nødssituasjonerog normale borgerlige plikter ikke er åanse som tvangsarbeid i lovens forstand. Disse formenefor arbeid faller således utenfor selve definisjonenav tvangsarbeid. De er altså ikke unntak fra forbudetmot tvangsarbeid, men innebærer en nærmerepresisering av hva som menes med tvangsarbeid ilovens forstand.Om man velger å se disse særlige formene forarbeid som presiseringer av hva som menes medtvangsarbeid, eller som unntak fra forbudet mot
112 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>tvangsarbeid, bør likevel ikke ha noe å si for det rettsligeresultat. Av den grunn vil det være praktisk omman i en grunnlovsbestemmelse skriver inn forbudetmot tvangsarbeid under den forutsetning at tvangsarbeidskal forstås på tilsvarende vis som tvangsarbeidetter EMK artikkel 4, dvs. at tvungen verneplikt, innsattesarbeid i fengsler, arbeid i nødssituasjoner ognormale borgerlige plikter ikke er å anse som tvangsarbeidi Grunnlovens forstand. Dermed vil disse formenefor arbeid automatisk falle utenfor en grunnlovsbestemmelseder tvangsarbeid forbys. Uttrykket«tvangsarbeid» i grunnlovsteksten bør således forslåssnevert. Dette gjør det overflødig å liste opp i Grunnlovende særlige formene for arbeid som er tillatt.Uansett vil disse særlige formene for arbeid væreuttrykkelig omhandlet i menneskerettsloven, gjennomEMK artikkel 4. Det bør derfor være tydelig atet grunnlovsforbud mot slaveri og tvangsarbeid ikkeomfatter tvungen verneplikt, innsattes arbeid i fengsler,arbeid i nødssituasjoner og normale borgerligeplikter.Med en slik forståelse av hva som menes medtvangsarbeid, vil grunnlovsfesting av forbud mot slaveriog tvangsarbeid ikke endre dagens materiellerettstilstand i Norge. Forbudet er allerede ivaretatt imenneskerettsloven og i straffeloven. Formelt vilforbudet mot slaveri og tvangsarbeid løftes inn iGrunnloven og sikres et grunnlovsmessig vern motsenere endringer i rettstilstanden.Ved den nærmere utformingen av en bestemmelsesom forbyr slaveri og tvangsarbeid, oppstår detet særlig spørsmål om uttrykket «menneskehandel»bør nevnes eksplisitt, slik som i EUs Charter. Menneskehandeler allerede definert i straffeloven, sestraffeloven 2005 § 257 og straffeloven 1902 § 224,og en eventuell grunnlovsbestemmelse som eksplisittinkluderer menneskehandel, bør i så fall tolkes i lysav straffelovens definisjon.Utvalget finner imidlertid at det vil være tilstrekkeligå forby slaveri og tvangsarbeid i Grunnloven.«Menneskehandel», slik det forstås i dagens straffelovgivning,rammes enten av forbud mot slaveri ellerav forbud mot tvangsarbeid, litt avhengig av den konkretesituasjonen. Det er således ikke nødvendig ånevne «menneskehandel» eksplisitt i Grunnloven forat dette skal være omfattet av forbudet.Mulige formuleringer av forbudet mot slaveri ogtvangsarbeid kan være:«Ingen skal holdes i slaveri eller tvangsarbeid.»(eller)«Ingen skal holdes i slaveri eller måtte utføretvangsarbeid.»(eller)«Ingen skal holdes som slave eller under trusselom straff tvinges til å utføre arbeid for andre.»Utvalget finner at det første alternativet om at«ingen skal holdes i slaveri eller tvangsarbeid» er enenkel og lettfattelig formulering av forbudet. Formuleringenslår fast den enkeltes rett til ikke å væreslave eller utføre tvangsarbeid. Formuleringen måforstås som en individuell rettighet som kan håndhevesav domstolene. Pliktsubjekt vil være statensmyndigheter, herunder alle offentlige institusjoner ogetater. Disse vil selvsagt være avskåret fra å holdepersoner i slaveri eller tvangsarbeid. I tillegg vil detpåligge statene en plikt til å bekjempe slaveri ogtvangsarbeid generelt, jf. punkt 21.5.2 nedenfor.Forbudet mot slaveri og tvangsarbeid hengernært sammen med den grunnleggende respekt for livog forbudet mot å utsette andre for umenneskeligbehandling. Utvalget foreslår derfor at forbudet motslaveri og tvangsarbeid plasseres som tredje ledd tilny Grunnloven § 93.21.5.2 STATENS HANDLINGSPLIKTBåde når det gjelder forbud mot slaveri ogtvangsarbeid, forbud mot tortur og annen umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff (jf.kapittel 20) og retten til liv (jf. kapittel 19), har statenen plikt etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenetil å beskytte den enkelte mot slikeovergrep. Dette innebærer at staten ikke bare selv måavstå fra drap, tortur, slaveri og tvangsarbeid, men atstaten også må ha en effektiv lovgivning som forbyrprivate å utføre slike handlinger. Staten vil også ha enplikt til å iverksette øvrige tiltak som kan forhindre atovergrep finner sted. Det er imidlertid umulig for statenå forhindre alle overgrep, og staten vil normaltikke bli ansvarlig dersom overgrep likevel skjer.Som eksempel kan nevnes at for den enkelte vilretten til ikke å bli holdt som slave eller utføretvangsarbeid raskt bli illusorisk dersom statens myndigheterikke bidrar til bekjempelse av slaveri ogtvangsarbeid. I dagens samfunn er det ikke statenNorge som holder seg med slaver eller tvangsarbeidere,selv om en grunnlovsbestemmelse også vildemme opp for at samfunnet skulle utvikle seg i denretning. Det vil først og fremst være et problem at privatpersonertruer andre privatpersoner til å utførearbeid for seg eller andre. Denne mangelen pårespekt for andre må aktivt bekjempes av statensmyndigheter, og dette bør komme til uttrykk i Grunnloven.Det kan derfor være ønskelig om forslag til ny§ 93 om forbud mot slaveri og tvangsarbeid, forbudmot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigendebehandling og retten til liv også får frem at sta-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 113ten har en plikt til å bekjempe slaveri, tvangsarbeid,tortur mv., samt beskytte retten til liv.En mulig formulering kan være:«Det påligger statens myndigheter å beskytte rettentil liv og bekjempe alle former for tortur, slaveriog tvangsarbeid.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å beskytte rettentil liv og bekjempe tortur, slaveri, tvangsarbeid ogandre former for umenneskelig eller nedverdigendebehandling.»Utvalget finner at den siste av disse formuleringenepå en god måte vil dekke opp de rettighetenesom er foreslått i ny § 93 første til tredje ledd. En sliksamlet paragraf vil få frem både at den enkelte harrett til liv, rett til frihet fra tortur og rett til frihet fraslaveri og tvangsarbeid, og at det påligger statensmyndigheter å arbeide aktivt for å beskytte denenkelte mot slike overgrep.Statens handlingsplikt i forslag til ny § 93 fjerdeledd vil normalt ikke kunne påberopes direkte fordomstolene. Bestemmelsen er primært ment å væreen politisk plikt for statens myndigheter. Dersom denenkelte mener seg krenket, er det individrettighetenei første til tredje ledd som må påberopes. Krenkelsenkan skyldes at staten ikke har overholdt sin handlingspliktetter fjerde ledd. I så fall vil fjerde ledd omstatens handlingsplikt kunne komme inn som et tolkningsmomentved vurderingen av om individrettigheteneer krenket. I alle tilfeller vil samtlige leddkunne benyttes som tolkningsmoment ved fortolkningenav annen lovgivning.21.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 93 tredje og fjerde ledd skal lyde:«Ingen skal holdes i Slaveri eller Tvangsarbeide.Det paaligger Statens Myndigheder at beskytteRetten til Liv og bekjæmpe Tortur, Slaveri, Tvangsarbeideog andre Former for umenneskelig eller nedværdigendeBehandling.»22. Frihetsberøvelse22.1 Innledende bemerkningerRetten til å være fri, samt trygghet for at man ikkevil bli berøvet friheten vilkårlig, er en grunnleggendemenneskerettighet. Dette var også erkjent i 1814, ogdet er reflektert i Grunnloven § 99 første ledd.Spørsmålet i dette kapitlet er om den eksisterendegrunnlovsbestemmelsen i tilstrekkelig grad vernerom den enkeltes frihet, eller om frihetsvernet børutvides, eventuelt moderniseres.22.2 Dagens rettstilstandGrunnloven § 99 første ledd lyder:«Ingen maa fængslig anholdes, uden i lovbestemtTilfælde og paa den ved Lovene foreskrevne Maade.For ubeføiet Arrest, eller ulovligt Ophold, staa Vedkommendeden Fængslede til Ansvar.»Bestemmelsens første ledd første punktum slårfast at ingen må fengsles uten lovhjemmel og uten atlovens vilkår er fulgt. Strengt tatt sier ikke bestemmelsenmer enn det som følger av det alminneligelegalitetsprinsippet, der inngrep i den enkeltes frihetmå ha hjemmel i lov. Bestemmelsen oppstiller verkenkrav om dom for fengsling eller fremstilling forretten. Likevel er bestemmelsen en viktig markeringav menneskets fundamentale rett til frihet.Første punktum har imidlertid begrenset rekkevidde.Den gjelder utelukkende ved fengslinger ogikke ved andre former for frihetsberøvelse. Dette følgerbåde av ordlyden og av en sikker fortolkning avbestemmelsen. 154 Ved andre former for frihetsberøvelsevil det likevel måtte oppstilles et lovskrav påulovfestet grunnlag, jf. legalitetsprinsippet.Grunnloven § 99 første ledd annet punktum slårdernest fast at den som er skyld i en uberettiget fengsling,kan bli ansvarlig for dette. Med ansvar i dennesammenhengen siktes til erstatningsansvar, ikkestraffeansvar. 155 Men straffeloven har egen hjemmelsom setter straff for frihetsberøvelse. Selv om det primærtvil være det offentliges ansvar dersom noen frihetsberøvesuten tilstrekkelige lovgrunnlag, kan etpersonlig ansvar neppe utelukkes.Gjennom menneskerettsloven har bestemmelseneom retten til frihet i EMK, SP og barnekonvensjonenfått status som norsk lov, se nærmere punkt22.4 nedenfor.I den ordinære lovgivning finnes hjemler for frihetsberøvelseførst og fremst i straffeprosesslovenkapittel 14. Her følger vilkår for pågripelse og varetektsfengsling,samt bestemmelser om rettigheter forden som er pågrepet eller fengslet. Hvorvidt lovensvilkår for varetektsfengsling er oppfylt, prøves dagligav domstolene i Norge.I tillegg inneholder straffeprosessloven regler omfullbyrding av dom som går ut på frihetsberøvelse.Videre har straffeprosessloven i kapittel 31 bestemmelserom erstatning ved pågripelse og fengsling istrid med EMK artikkel 5 eller SP artikkel 9, se § 444første ledd bokstav c.Utenfor straffeprosessloven finnes bestemmelserom frihetsberøvelse i utlendingsloven, psykisk helse-154.Se Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 2007 s.276.155.Se Arne Fliflet, Grunnloven – kommentarutgave, 2005 s.421.
114 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>vernloven, sosialtjenesteloven og barnevernloven.Her følger hjemler for å frihetsberøve personer, samtsaksbehandlingsregler der slike inngrep er aktuelle.22.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetGrunnlovsforslaget omtalt i punkt 19.3 omfatterogså retten til personlig frihet.22.4 Internasjonalt menneskerettighetsvernDen enkeltes personlige frihet nyter et omfattendevern etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Verdenserklæringen artikkel 9beskytter mot vilkårlig frihetsberøvelse. Bestemmelsenlyder:«No one shall be subjected to arbitrary arrest,detention or exile.»I FN-systemet er bestemmelsen fulgt opp med SPartikkel 9. Bestemmelsen forbyr vilkårlig frihetsberøvelse,men overlater for øvrig til lovgivningen i detenkelte land å bestemme når arrest eller annen frihetsberøvelseskal kunne skje. Det stilles deretter opprettigheter for den som er arrestert eller på annenmåte berøvet friheten. For det første skal den arrestertestraks bli informert om begrunnelsen for arrestasjonenog raskt informeres om siktelsen. For detandre skal den arresterte raskt fremstilles for en dommersom skal avgjøre om frihetsberøvelse kan fortsette,og dessuten stilles for retten innen rimelig tideller løslates. Det skal ikke være noen hovedregel atman sitter fengslet i påvente av rettssaken. Alle somer frihetsberøvet, skal kunne bringe spørsmålet omlovligheten av frihetsberøvelsen inn for en domstol,som skal beordre løslatelse dersom frihetsberøvelsener ulovlig. Ofre for ulovlig frihetsberøvelse har kravpå erstatning. SP artikkel 9 lyder:«1. Everyone has the right to liberty and securityof person. No one shall be subjected to arbitrary arrestor detention. No one shall be deprived of his libertyexcept on such grounds and in accordance withsuch procedure as are established by law.2. Anyone who is arrested shall be informed, atthe time of arrest, of the reasons for his arrest andshall be promptly informed of any charges againsthim.3. Anyone arrested or detained on a criminalcharge shall be brought promptly before a judge orother officer authorized by law to exercise judicialpower and shall be entitled to trial within a reasonabletime or to release. It shall not be the general rulethat persons awaiting trial shall be detained in custody,but release may be subject to guarantees to appearfor trial, at any other stage of the judicial proceedings,and, should occasion arise, for execution of thejudgment.4. Anyone who is deprived of his liberty by arrestor detention shall be entitled to take proceedings beforea court, in order that that court may decide withoutdelay on the lawfulness of his detention and orderhis release if the detention is not lawful.5. Anyone who has been the victim of unlawfularrest or detention shall have an enforceable right tocompensation.»Prinsippene i SP artikkel 9 er gjentatt i barnekonvensjonenartikkel 37 sammen med en del andre viktigeprinsipper. Blant annet fastsettes det i tillegg atbarn bare skal fengsles som en siste utvei, og bare forkort tid. Bestemmelsen lyder:«States Parties shall ensure that:(a) No child shall be subjected to torture or othercruel, inhuman or degrading treatment or punishment.Neither capital punishment nor life imprisonmentwithout possibility of release shall be imposedfor offences committed by persons below eighteenyears of age;(b) No child shall be deprived of his or her libertyunlawfully or arbitrarily. The arrest, detention or imprisonmentof a child shall be in conformity with thelaw and shall be used only as a measure of last resortand for the shortest appropriate period of time;(c) Every child deprived of liberty shall be treatedwith humanity and respect for the inherent dignity ofthe human person, and in a manner which takes intoaccount the needs of persons of his or her age. In particular,every child deprived of liberty shall be separatedfrom adults unless it is considered in the child'sbest interest not to do so and shall have the right tomaintain contact with his or her family through correspondenceand visits, save in exceptional circumstances;(d) Every child deprived of his or her liberty shallhave the right to prompt access to legal and other appropriateassistance, as well as the right to challengethe legality of the deprivation of his or her liberty beforea court or other competent, independent and impartialauthority, and to a prompt decision on anysuch action.»På europeisk plan er Verdenserklæringen artikkel9 fulgt opp med EMK artikkel 5. I motsetning til SPog barnekonvensjonen inneholder EMK artikkel 5 enuttømmende liste over situasjoner hvor frihetsberøvelsekan benyttes. For øvrig inneholder den langt påvei de samme rettssikkerhetsgarantiene for den frihetsberøvedesom SP artikkel 9. EMK artikkel 5lyder:«1. Everyone has the right to liberty and securityof person. No one shall be deprived of his liberty savein the following cases and in accordance with a procedureprescribed by law:(a) the lawful detention of a person after convictionby a competent court;(b) the lawful arrest or detention of a person fornon-compliance with the lawful order of a court or inorder to secure the fulfilment of any obligation prescribedby law;(c) the lawful arrest or detention of a person effectedfor the purpose of bringing him before thecompetent legal authority on reasonable suspicion ofhaving committed an offence or when it is reasonably
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 115considered necessary to prevent his committing anoffence or fleeing after having done so;(d) the detention of a minor by lawful order forthe purpose of educational supervision or his lawfuldetention for the purpose of bringing him before thecompetent legal authority;(e) the lawful detention of persons for the preventionof the spreading of infectious diseases, of personsof un-sound mind, alcoholics or drug addicts orvagrants;(f) the lawful arrest or detention of a person toprevent his effecting an unauthorised entry into thecountry or of a person against whom action is beingtaken with a view to deportation or extradition.2. Everyone who is arrested shall be informedpromptly, in a language which he understands, of thereasons for his arrest and of any charge against him.3. Everyone arrested or detained in accordancewith the provisions of paragraph 1 (c) of this Articleshall be brought promptly before a judge or other officerauthorised by law to exercise judicial power andshall be entitled to trial within a reasonable time or torelease pending trial. Release may be conditioned byguarantees to appear for trial.4. Everyone who is deprived of his liberty by arrestor detention shall be entitled to take proceedingsby which the lawfulness of his detention shall be decidedspeedily by a court and his release ordered ifthe detention is not lawful.5. Everyone who has been the victim of arrest ordetention in contravention of the provisions of thisArticle shall have an enforceable right to compensation.»Norge er domfelt én gang av EMD for overtredelseav EMK artikkel 5 nr. 4. Saken E. v. Norge fra1990 gjaldt sendrektig domstolsbehandling vedrørendespørsmål om fortsatt sikring av domfelte.22.5 Andre lands konstitusjonerDen finske grunnloven behandler retten til personligfrihet i 7 §, sammen med andre sentrale rettigheter.Bestemmelsen fastsetter først retten til personligfrihet. Deretter presiseres det at ingen får berøvesfriheten vilkårlig eller uten lovlig grunn, samt at baredomstoler kan idømme straff som innebærer frihetsberøvelse.Lovligheten av andre frihetsberøvelserskal kunne prøves av domstol. Den frihetsberøvedesrettigheter skal sikres ved lov. Bestemmelsen lyder:«Alla har rätt till liv och till personlig frihet, integritetoch trygghet.Ingen får dömas till döden eller torteras eller utsättasför någon annan behandling som kränker människovärdet.Den personliga integriteten får inte kränkas ochingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan lagliggrund. Straff som innefattar frihetsberövande fårdömas ut endast av domstol. Lagligheten av andrafrihetsberövanden skall kunna underkastas domstolsprövning.Rättigheterna för den som harberövats sin frihet skall tryggas genom lag.»Den islandske grunnloven regulerer frihetsberøvelsei § 67. Bestemmelsen inneholder mer detaljerteregler om prosedyren for varetektsfengling enn konvensjonene,blant annet ved å fastsette at dommerenmå treffe sin avgjørelse om varetektsfengsling innen24 timer. Bestemmelsen lyder i engelsk oversettelse:«No one may be deprived of his liberty except aspermitted by law.Any person deprived of his liberty shall be entitledto be informed promptly of the reasons for thismeasure.Any person arrested by reason of suspicion of criminalconduct shall be brought before a judge withoutundue delay. If he is not released at once, thejudge shall, within 24 hours, issue a reasoned decisionon whether he shall be detained on remand. Detentionon remand may only be ordered due to a chargesubject to heavier sanctions than fines or punitivecustody. The right of a person detained on remand torefer the decision on his remand to a superior courtshall be guaranteed by law. A person shall never bedetained on remand for longer than necessary; if thejudge deems that he may be released on bail theamount of bail shall be determined by a judicial order.Any person deprived of his liberty for other reasonsshall be entitled to have the legality of the measurereviewed by a court as soon as possible. If his deprivationof liberty proves to have been unlawful heshall be released forthwith.Any person deprived of his liberty without validreason shall have a right to compensation.»Den svenske Regeringsformen behandler frihetsberøvelsei 2. kapittel 8 § og 9 §, som lyder:«8 § Var och en är gentemot det allmänna skyddadmot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgareär även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflyttasig inom riket och att lämna det.9 § Om en annan myndighet än en domstol harberövat någon friheten med anledning av brott ellermisstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandetprövat av domstol utan oskäligtdröjsmål. Detta gäller dock inte när det är fråga omatt till Sverige flytta över verkställighet av en frihetsberövandepåföljd enligt en dom i en annan stat.Även den som av någon annan anledning än somanges i första stycket har blivit omhändertagentvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat avdomstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning avdomstol likställs i sådant fall prövning av en nämnd,om nämndens sammansättning är bestämd i lag ochordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinariedomare.Har prövningen inte uppdragits åt en myndighetsom är behörig enligt första eller andra stycket, skaprövningen göras av allmän domstol.»Regeringsformen 2. kapittel 20 § nr. 3 jf. 21§ bestemmer videre at det kan gjøres enkelte inngrepi retten til bevegelsesfrihet i 8 §.Den danske grunnloven omtaler retten til frihet i§ 71. Dette er den mest detaljerte av de danske grunn-
116 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>lovsbestemmelser om grunnrettigheter. Bestemmelsenlyder:«Stk. 1. Den personlige frihed er ukrænkelig. Ingendansk borger kan på grund af sin politiske ellerreligiøse overbevisning eller sin afstamning underkastesnogen form for frihedsberøvelse.Stk. 2. Frihedsberøvelse kan kun finde sted medhjemmel i loven.Stk. 3. Enhver der anholdes, skal inden 24 timerstilles for en dommer. Hvis den anholdte ikke strakssættes på fri fod, skal dommeren ved en af grundeledsaget kendelse, der afsiges snarest muligt og senestinden tre dage, afgøre, om han skal fængsles, oghvis han kan løslades mod sikkerhed, bestemmesdennes art og størrelse. Denne bestemmelse kan forGrønlands vedkommende fraviges ved lov, forsåvidtdette efter de stedlige forhold må anses for påkrævet.Stk. 4. Den kendelse, som dommeren afsiger, kanaf vedkommende straks særskilt indbringes for højereret.Stk. 5. Ingen kan underkastes varetægtsfængselfor en forseelse, som kun kan medføre straf af bødeeller hæfte.Stk. 6. Udenfor strafferetsplejen skal lovlighedenaf en frihedsberøvelse, der ikke er besluttet i en dømmendemyndighed, og som ikke har hjemmel i lovgivningenom udlændinge, på begæring af den, der erberøvet sin frihed, eller den, der handler på hans vegne,forelægges de almindelige domstole eller andendømmende myndighed til prøvelse.Stk. 7. Behandlingen af de i stk. 6. nævnte personerundergives et af folketinget valgt tilsyn, hvortilde pågældende skal have adgang til at rette henvendelse.»EUs Charter of fundamental rights er i motsetningtil de nordiske konstitusjonene helt kortfattet nårdet gjelder retten til frihet. Charterets artikkel 6 lyder:«Everyone has the right to liberty and security ofperson.»Man bør imidlertid ha i minne at Charterets artikkel52 nr. 3 bestemmer at charterrettighetene skal tolkespå samme måte som de korresponderende rettighetenei EMK. Det reduserer behovet for å gjenta dedetaljerte bestemmelsene i EMK.22.6 Utvalgets vurderingFrihetsberøvelse er et alvorlig inngrep, og etter<strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør bestemmelsen i Grunnloven§ 99 første punktum bygges ut til å omhandle andreformer for frihetsberøvelse enn fengsling. Også frihetsberøvelsesom følge av for eksempel psykisk helsevernmå ha lovhjemmel, og dette bør fremkommeav Grunnloven.I motsetning til Grunnloven § 99 fastsetter EMKartikkel 5 innledningsvis at enhver har rett til frihetog personlig sikkerhet. Men i tråd med § 99 fortsetterartikkel 5 med å slå fast at ingen skal frihetsberøvesuten at dette skjer i samsvar med en lovbestemt fremgangsmåte.Forskjellen er likevel at artikkel 5 i tillegglister opp uttømmende i hvilke tilfeller frihetsberøvelsekan skje.I den forbindelse kan det reises spørsmål om denærmere situasjoner hvor frihetsberøvelse kan skje,bør listes opp i Grunnloven, etter mønster av EMKartikkel 5 nr. 1. Dette er ikke gjort i konstitusjonenetil de øvrige nordiske land, og det er heller ikke gjorti SP eller barnekonvensjonen. En slik opplisting kani noen sammenhenger komme til å virke mot sin hensikt,ved at den uttrykkelig åpner for frihetsberøvelsei visse situasjoner. Det vil også være vanskelig åutforme en slik liste uten at bestemmelsen svulmeropp. Det er i tillegg liten sannsynlighet for at man iNorge vil anse det som aktuelt å berøve noen frihet isituasjoner som ikke faller inn under EMK artikkel 5nr. 1. Utvalget finner det derfor ikke nødvendig ellerønskelig å liste opp i Grunnloven de situasjoner hvorlovgivningen kan gi adgang til frihetsberøvelse.Et alternativ til en opplisting kan være å innta enavgrensning ved å forby for eksempel den «vilkårlige»frihetsberøvelse. Dette er også formålet medEMK artikkel 5. 156 Hvis teksten i nåværende § 99suppleres med et forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse,vil dette innebære et krav til myndighetenesanvendelse av rettsreglene og til innholdet i lovhjemlene.Menneskerettighetskomiteen, som håndheverSP, har uttrykt det slik:«the notion of 'arbitrariness' must not be equatedwith 'against the law' but be interpreted more broadlyto include such elements as inappropriateness andinjustice. Furthermore, remand in custody could beconsidered arbitrary if it is not necessary in all the circumstancesof the case, for example to prevent flightor interference with evidence: the element of proportionalitybecomes relevant in this context.» 157Viktig er altså at det skal være en forholdsmessighetmellom mål og middel, samtidig som det hellerikke kan foreligge noen form for myndighetsmisbruk.Et forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse ellerandre lignende formuleringer vil dermed oppstille etkrav for når frihetsberøvelse kan finne sted, ved sidenav lovskravet.I stedet for å forby vilkårlig frihetsberøvelse kandet fastsettes at frihetsberøvelse bare kan skje dersomdet er nødvendig, og dersom inngrepet ikke er uforholdsmessig.Uttrykkene «nødvendig» og «ikkeuforholdsmessig» vil i denne sammenhengen gi ennærmere presisering av uttrykket «vilkårlig». I stedetfor bare å benytte uttrykket «vilkårlig» vil man si noemer om hvilke absolutte grenser lovgiver står overfor156.Se Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,2010 s. 278 flg. med videre henvisninger.Se også EMD Saadi v. Storbritannia (2008) avsnitt 67-74.157.Se A. v. Australia, no. 560/1993, CCPR/C/59/D/560/1993.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 117når det skal vedtas regler om frihetsberøvelse, ogman vil si noe om hvilke kriterier domstolene må forstålovgivningen på bakgrunn av.Utvalget foreslår at utvidelsen av Grunnloven§ 99 første ledd første punktum skrives inn i den alleredeeksisterende bestemmelsen. Forslag til endringerfremkommer i kursiv:«Ingen maa fængslig anholdes eller på annenmåte berøves friheten, uden i lovbestemt Tilfælde ogpaa den ved Lovene foreskrevne maade. Frihetsberøvelsenmå være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessiginngrep.»Det annet spørsmål er om frihetsberøvelse avbarn bør omtales særskilt i bestemmelsen. Barnekonvensjonentillater kun frihetsberøvelse av barn somsiste utvei. Straffeprosessloven § 174 fastsetter i trådmed dette at personer under 18 år ikke bør pågripeshvis det ikke er «særlig påkrevd». Regjeringen harfremmet forslag om at dette vilkåret skjerpes gjennomformuleringen «tvingende nødvendig». 158Denne begrensningen kunne tenkes tatt inn i Grunnloven.På den annen side vil <strong>utvalg</strong>et foreslå en egenbestemmelse om barns rettigheter i Grunnloven, dervernet om barns personlige integritet foreslås særligfremhevet. I tillegg vil vilkåret om at frihetsberøvelsenikke skal utgjøre et uforholdsmessig inngrep,stille krav om at det skal mye til før man berøver barnfriheten, fordi frihetsberøvelse må antas å være enstørre belastning for barn enn for voksne. Dette måogså gjenspeiles i den konkrete vurderingen. Dettevilkåret i bestemmelsen om frihetsberøvelse og egetvern om barns personlige integritet i egen barnebestemmelsebør være en tilstrekkelig påminnelse omat frihetsberøvelse av barn så langt som mulig børunngås. Utvalget finner derfor at det ikke er behovfor å omtale barn særskilt i forbindelse med enbestemmelse om frihetsberøvelse.Videre kan det reises spørsmål om noen av deprosessuelle garantiene i menneskerettighetskonvensjonenebør tas inn i Grunnloven. Av hensyn tilGrunnlovens knappe form anser <strong>utvalg</strong>et det for uaktueltå foreslå en omfattende bestemmelse om prosessuellegarantier, men enkelte prosessuelle rettigheterer likevel mer grunnleggende enn andre. Dette gjelderførst og fremst retten til snarlig å få prøvet lovlighetenav frihetsberøvelsen av en domstol. Her krevermenneskerettighetskonvensjonene at den pågrepneraskt skal fremstilles for en dommer, mens andre frihetsberøvedeselv skal kunne ha adgang til å begjæredomstolsprøving. En slik nyanse kan tas inn i Grunnloven,men det kan også anføres at det er tilstrekkelig158.Se Prop. 135 L (2010-2011) Endringer i straffeloven, straffeprosessloven,straffegjennomføringsloven, konfliktrådslovenm.fl. (barn og straff) og Prop. 138 L (2010-2011) Endringeri utlendingsloven (utvidet adgang til fengsling mv.).at det generelle prinsippet om domstolsprøving tasinn.Utvalget finner at det bør gjøres en tilføyelse omat den fengslede eller anholdte snarest mulig skalfremstilles for en domstol. Det bør også presiseres atøvrige frihetsberøvede skal få prøvet sin sak utenugrunnet opphold. Disse presiseringene vil ikke pånoe punkt endre dagens rettstilstand, men utelukkendeløfte disse prosessuelle rettighetene inn iGrunnloven. Dette kan gjøres ved å skrive inn et nyttannet ledd, for eksempel slik:«Anholdte skal snarest mulig fremstilles for endomstol. Andre som er berøvet sin frihet, kan få frihetsberøvelsenprøvet for domstolene uten ugrunnetopphold.»Hva gjelder ansvarsbestemmelsen i dagens § 99første ledd annet punktum, foreslår <strong>utvalg</strong>et at dennevidereføres i et nytt tredje ledd. Slik § 99 første leddannet punktum lyder i dag, gjelder den bare den somer uberettiget fengslet enten i varetekt eller ved ordinærtfengselsopphold, ikke den som uberettiget erfrarøvet sin frihet på annen måte. Spørsmålet er daom også denne bestemmelsen bør endres, slik at allesom er uberettiget fratatt sin frihet, har krav på erstatning.I likhet med Grunnloven fra 1814 oppstillerkonvensjonene bare en særegen hjemmel for erstatningtil den som er frihetsberøvet gjennom fengsling,jf. EMK artikkel 5 nr. 5 og SP artikkel 9 nr. 5. Dettehar historiske årsaker og innebærer ikke at andre frihetsberøvedeikke kan ha krav på erstatning på annetgrunnlag. Det er likevel mer naturlig at spørsmåletom erstatning for andre frihetsberøvede reguleresgjennom de alminnelige erstatningsrettslige regler,ikke i Grunnloven. Videreføring av dagens § 99 førsteledd annet punktum til nytt tredje ledd innebærersåledes kun en videreføring av dagens rettstilstand.Bestemmelsen skal heller ikke forstås antitetisk, iden forstand at den ikke er ment å utelukke erstatningfor uberettiget tvangsinnleggelse eller annen frihetsberøvelse.Som en konsekvens av en omstrukturering iGrunnloven, der det etableres en del E om Menneskerettigheteri Grunnloven, vil <strong>utvalg</strong>et foreslå åflytte bestemmelsene om frihetsberøvelse i § 99 førsteledd til ny § 94.Utvalget vil foreslå at § 99 annet ledd om bruk avmilitærmakt mot sivilbefolkningen ikke følger med,men at denne bestemmelsen inntas som nytt tredjeledd til ny § 101 om forenings- og forsamlingsfrihet,se nærmere kapittel 29. Dette har sammenheng medat bruk av militærmakt mot sivilbefolkningen imange sammenhenger kan ses som en særligbegrensning i befolkningens forsamlingsrett og harmindre til felles med frihetsberøvelse.
118 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>22.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 99 oppheves og at ny Grunnloven § 94 skallyde:«Ingen maa fængslig anholdes eller paa andenMaade berøves Friheden, uden i lovbestemt Tilfældeog paa den ved Lovene foreskrevne Maade. Frihedsberøvelsenmaa være nødvendig og ikke udgjøre etuforholdsmessigt Indgreb.Anholdte skulle snarest mulig fremstilles for enDomstol. Andre som ere berøvede deres Frihed, kunnefaa Frihedsberøvelsen prøvet for Domstoler udenugrundet Ophold.For ubeføiet Arrest eller ulovligt Ophold staaVedkommende den Fængslede til Ansvar.»23. Rettferdig rettergang og uavhengigedomstoler23.1 Innledende bemerkningerRetten til en rettferdig rettergang regnes som enhelt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i modernerettsstater.Retten til en rettferdig rettergang vil arte seg forskjelligalt etter som det er tale om sivile saker ellerstraffesaker, men de sentrale elementene i en rettferdigrettergang kan i hovedtrekk likevel sies å værefølgende: Retten til å la seg representere av advokat,retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten tilå forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon), rettentil tilstrekkelig tid til å forberede sitt forsvar, retten tilå føre og eksaminere vitner, retten til tolk, retten tiloffentlig rettergang, retten til begrunnelse for avgjørelsen,retten til anke, og retten til å få saken prøvetfor en uavhengig og upartisk domstol med habiledommere innen rimelig tid.I noen grad vil også prinsippet om likhet forloven, uskyldspresumsjonen i strafferetten og forbudmot dobbeltstraff være en del av retten til en rettferdigrettergang. Uskyldspresumsjonen og forbud motdobbeltstraff er behandlet i sammenheng med detgenerelle vern på strafferettens o<strong>mr</strong>åde i kapittel 24.Prinsippet om likhet for loven er behandlet i sammenhengmed vernet mot diskriminering i kapittel26.Retten til rettferdig rettergang er kommet tiluttrykk flere steder i lovgivningen. Rettferdig retterganger bl.a. regulert i EMK artikkel 6 og SP artikkel14. Den særlige retten til å få sin sak prøvet for enuavhengig domstol kan videre delvis utledes avGrunnloven §§ 88, 90, 96 første punktum og 98. Forøvrig finnes en rekke bestemmelser i den ordinæreprosesslovgivning som skal bidra til å sikre en rettferdigrettergang.Dette reiser spørsmål om prinsippet om retten tilrettferdig rettergang bør grunnlovsfestes, og omenkelte elementer ved rettergangen i så fall bør fremhevessærskilt.23.2 Dagens rettstilstandI generell form kommer retten til rettferdig rettergangtil uttrykk i EMK artikkel 6 og SP artikkel 14,inntatt i menneskerettsloven av 1999. Se mer omdisse konvensjonene i punkt 23.3.I Grunnloven er det ingen generelle bestemmelsersom verner om retten til en rettferdig rettergang,men i § 96 første punktum er det innfortolket et kravom at domfellelse skal skje på grunnlag av en rettergangder tiltalte er gjort kjent med anklagene mot segog har rett til å forsvare seg mot disse anklagene(kontradiksjon). I tillegg er det innfortolket et krav tiluavhengige domstoler. 159 Øvrige rettergangsgarantierhar det imidlertid ikke vært vanlig å utlede av Grunnloven§ 96 første punktum.Kravet om uavhengige domstoler kan også utledesdelvis av andre grunnlovsbestemmelser. 160 I henholdtil Grunnloven §§ 88 og 90 er det domstolenesom skal avsi dommer. Dette er samtidig en forutsetningfor reell maktdeling mellom statsmaktene. Rettentil å få sin sak prøvet for uavhengige domstolerkan således utledes av selve maktfordelingslæren.Dette er også speilet i Grunnloven § 98. Bestemmelseninneholder et særegent forbud mot avgift avsåkalte «sportler». Bestemmelsen har stått uendretsiden 1814 og lyder som følger:«Med Sportler, som erlægges til RettensBetjente, bør ingen Afgifter til Statskassen være forbundne.»Med «sportler» menes rettsgebyrer betalt direktetil sorenskriveren eller andre dommere for utførelseav tjenester fra domstolene. Bestemmelsen var mentå sikre domstolenes uavhengighet, men har i lang tidvært uten praktisk betydning. I dag mottar dommerelønn fra staten, og rettsgebyrene betales direkte tilstatskassen.Utenfor Grunnloven slår tvisteloven av 2005 § 1-1 nr. 1 fast at domstolene skal være uavhengige ogupartiske, og at rettergangen skal være rettferdig.Bestemmelsen lyder:«Loven skal legge til rette for en rettferdig, forsvarlig,rask, effektiv og tillitskapende behandling avrettstvister gjennom offentlig rettergang for uavhengigeog upartiske domstoler. Loven skal ivareta denenkeltes behov for å få håndhevet sine rettigheter ogløst sine tvister og samfunnets behov for å få respektertog avklart rettsreglene.»De ulike rettergangsgarantier finner man først ogfremst igjen i tvisteloven og straffeprosessloven. Påstrafferettens o<strong>mr</strong>åde fastslår straffeprosessloven av159.Se Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 2004 s. 325.160.Se Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati, 2009 s. 296-297.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 1191981 bl.a. retten til å la seg representere ved forsvarer(§ 94), retten til å avhøre vitner (§ 135), retten til ågjøres kjent med anklagene mot seg (§ 232), retten tilå være til stede under hovedforhandling (§ 280), rettentil å føre bevis for sin uskyld (§ 291), retten tilbegrunnelse for dommen (§ 39) og retten til anke fraførste instans (§ 306).På sivilrettens o<strong>mr</strong>åde fastslår bl.a. tvisteloven av2005 at partene har rett til å la seg representere avrettslige medhjelpere (§ 3-1), at partene har rett til åfå varsel om kravet og grunnlaget for kravet (§ 5-2),at allmennheten har rett til innsyn (§§ 14-2 flg.), atdom normalt skal avsies innen fire uker (§ 19-4), ogat partene har rett til å føre bevis for sin sak (§ 21-3).For øvrig følger det av domstolloven av 13.august 1915 nr. 5 §§ 106-109 at dommere skal værehabile.I tillegg er særlige prosessbestemmelser inntatt ibl.a. arbeidsmiljøloven, barneloven m.fl.23.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernI Verdenserklæringen er retten til rettferdig rettergangpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde og uskyldspresumsjonenkort nedfelt i artikkel 11 nr. 1. Bestemmelsenlyder som følger:«Everyone charged with a penal offence has theright to be presumed innocent until proved guiltyaccording to law in a public trial at which he has hadall the guarantees necessary for his defence.»Krav om uavhengige domstoler og en rettferdigrettergang er i FN fulgt opp i SP artikkel 14. Bestemmelsengjelder i utgangspunktet for både sivile sakerog straffesaker, men regulerer i større utstrekningstraffesakene. Norge har imidlertid reservert seg motSP artikkel 14 nr. 7 om forbud mot dobbeltstraff,fordi bestemmelsen ikke har et uttrykkelig unntak forgjenåpning av straffesaker. Se mer om forbudet motdobbeltstraff i sammenheng med vernet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde i kapittel 25.Norge har også delvis reservert seg mot SP artikkel14 nr. 5 om retten til anke i straffesaker. Bakgrunnenfor denne reservasjonen er at saker som behandlesav Riksretten i henhold til Grunnloven §§ 86-87,ikke kan ankes, og at straffeprosessloven heller ikkeåpner for videre anke over bevisbedømmelsen underskyldspørsmålet dersom man er frifunnet i første,men domfelt i annen instans.I sin helhet lyder SP artikkel 14 som følger:«1. All persons shall be equal before the courtsand tribunals. In the determination of any criminalcharge against him, or of his rights and obligations ina suit at law, everyone shall be entitled to a fair andpublic hearing by a competent, independent and impartialtribunal established by law. The press and thepublic may be excluded from all or part of a trial forreasons of morals, public order (ordre public) or nationalsecurity in a democratic society, or when theinterest of the private lives of the Parties so requires,or to the extent strictly necessary in the opinion of thecourt in special circumstances where publicity wouldprejudice the interests of justice; but any judgmentrendered in a criminal case or in a suit at law shall bemade public except where the interest of juvenile personsotherwise requires or the proceedings concernmatrimonial disputes of the guardianship of children.2. Everyone charged with a criminal offence shallhave the right to be presumed innocent until provedguilty according to law.3. In the determination of any criminal chargeagainst him, everyone shall be entitled to the followingminimum guarantees, in full equality:a. to be informed promptly and in detail in a languagewhich he understands of the nature and causeof the charge against him;b. to have adequate time and facilities for the preparationof his defence and to communicate with counselof his own choosing;c. to be tried without undue delay;d. to be tried in his presence, and to defend himselfin person or through legal assistance of his ownchoosing; to be informed, if he does not have legalassistance, of this right; and to have legal assistanceassigned to him, in any case where the interests ofjustice so require, and without payment by him in anysuch case if he does not have sufficient means to payfor it;e. to examine, or have examined, the witnessesagainst him and to obtain the attendance and examinationof witnesses on his behalf under the same conditionsas witnesses against him;f. to have the free assistance of an interpreter if hecannot understand or speak the language used in court;g. not to be compelled to testify against himselfor to confess guilt.4. In the case of juvenile persons, the procedureshall be such as will take account of their age and thedesirability of promoting their rehabilitation.5. Everyone convicted of a crime shall have theright to his conviction and sentence being reviewedby a higher tribunal according to law.6. When a person has by a final decision beenconvicted of a criminal offence and when subsequentlyhis conviction has been reversed or he has beenpardoned on the ground that a new or newly discoveredfact shows conclusively that there has been amiscarriage of justice, the person who has sufferedpunishment as a result of such conviction shall becompensated according to law, unless it is provedthat the non-disclosure of the unknown fact in time iswholly or partly attributable to him.7. No one shall be liable to be tried or punishedagain for an offence for which he has already been finallyconvicted or acquitted in accordance with thelaw and penal procedure of each country.»På europeisk nivå er lignende krav til rettergangenfastsatt i EMK artikkel 6. Denne bestemmelseninneholder imidlertid verken rett til anke eller forbudmot dobbeltstraff. Disse rettighetene er i stedet regulerti henholdsvis tilleggsprotokoll 7 artikkel 2 (P7-2)og tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P7-4). Begge dissebestemmelsene åpner for unntak. Dermed har Norge
120 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ikke funnet det nødvendig å reservere seg mot innholdeti EMK og dens tilleggsprotokoller, slik tilfelleter med SP. EMK artikkel 6 lyder som følger:«1. In the determination of his civil rights andobligations or of any criminal charge against him,everyone is entitled to a fair and public hearing withina reasonable time by an independent and impartialtribunal established by law. Judgment shall be pronouncedpublicly but the press and public may be excludedfrom all or part of the trial in the interests ofmorals, public order or national security in a democraticsociety, where the interests of juveniles orthe protection of the private life of the parties so require,or to the extent strictly necessary in the opinionof the court in special circumstances where publicitywould prejudice the interests of justice.2. Everyone charged with a criminal offence shallbe presumed innocent until proved guilty accordingto law.3. Everyone charged with a criminal offence hasthe following minimum rights:a. to be informed promptly, in a language whichhe understands and in detail, of the nature and causeof the accusation against him;b. to have adequate time and facilities for the preparationof his defence;c. to defend himself in person or through legal assistanceof his own choosing or, if he has not a sufficientmeans to pay for legal assistance, to be given itfree when the interests of justice so require;d. to examine or have examined witnessesagainst him and to obtain the attendance and examinationof witnesses on his behalf under the same conditionsas witnesses against him;e. to have the free assistance of an interpreter ifhe cannot understand or speak the language used incourt.»Som det fremgår av de internasjonale konvensjonene,innebærer rettferdig rettergang at flere krav eroppfylt. Kravene i EMK artikkel 6 nr. 1 relaterer segtil både sivile saker og straffesaker. I henhold tildenne bestemmelsen har enhver krav på å få avgjortdisse sakene av et uavhengig og upartisk tribunal. Idette ligger både at domstolene skal være uavhengigeav de øvrige statsmakter, at de skal være upåvirket avnære relasjoner og andre forbindelser, og at det skalvære adgang til å få prøvet sin sak for domstolene.Dette siste omtales gjerne som «acess to court». Rettergangog domstolsavsigelse skal videre væreoffentlig, med mindre hensynet til partenes privatliv,hensynet til barn og unge eller hensynet til samfunnsinteressergjør det strengt nødvendig å lukke rettsmøtet.I tillegg oppstilles særlige krav til rettergangen istraffesaker, jf. EMK artikkel 6 nr. 2 og 3. I nr. 2 gjenfinnesuskyldspresumsjonen, nærmere omhandlet ikapittel 24. I nr. 3 oppstilles krav om at man straksskal underrettes om anklagene mot seg på et språkman forstår, at man har rett til å forsvare seg motdisse anklagene og tid til å forberede forsvaret, atman har fritt forsvarervalg og i noen grad tilgang pågratis forsvarer, at man har rett til å føre og krysseksaminerevitner, samt at man har krav på gratis tilgangtil tolk.Det foreligger en omfattende praksis i EMD vedrørendetolkningen av denne bestemmelsen. Norge erdomfelt ni ganger i EMD for krenkelse av EMKartikkel 6. Fire av disse sakene gjelder overtredelseav uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2, somvil bli nærmere behandlet i kapittel 24. De øvrigeavgjørelsene gjelder bl.a. lang saksbehandlingstid,manglende kontradiksjon og upartisk dommer. 16123.4 Andre lands konstitusjonerRetten til rettferdig rettergang og kravet om uavhengigedomstoler er i stor utstrekning omtalt i europeiskekonstitusjoner. I den finske Grundlagen følgerkravet om uavhengige domstoler og retten til rettferdigrettergang av 21 §. Bestemmelsen omhandlerbåde sivile saker og straffesaker og fremhever uttrykkeligat prøving av disse sakene skal skje uten ugrunnetopphold. Bestemmelsen lyder som følger:«Var och en har rätt att på behörigt sätt och utanogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstoleller någon annan myndighet som är behörig enligtlag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennesrättigheter och skyldigheter behandlat vid domstoleller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.Offentligheten vid handläggningen, rätten att blihörd, rätten att få motiverade beslut och rätten attsöka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegångoch god förvaltning skall tryggas genom lag.»I den svenske Regeringsformen fremkommer rettentil rettferdig rettergang i 2. kapittel 11 §, annetledd. I henhold til denne bestemmelsen skal rettergangenvære rettferdig og offentlig, og den skal gjennomføresinnen «skälig tid». Bestemmelsen lydersom følger:«En rättegång ska genomföras rättvist och inomskälig tid. Förhandling vid domstol ska vara offentlig.»I den danske Grundloven finnes ikke en uttrykkelighenvisning til uavhengige domstoler eller rettferdigrettergang, men i § 3 er maktfordelingsprinsippetuttrykkelig slått fast, herunder domstolenes uavhengighet,og i § 71, stk. 3-7 finnes også bestemmelserom prosessen ved frihetsberøvelse, jf. punkt 22.5.I den islandske grunnloven finnes de generellekrav til uavhengige domstoler, rettferdig rettergangog uskyldspresumsjonen i § 70. Bestemmelsen erforeslått videreført i ny § 28. Dagens § 70 lyder iengelsk oversettelse:161.Se EMDs avgjørelser i Riis v. Norge (2008), Ekeberg m.fl.v. Norge (2007), Kaste og Mathisen v. Norge (2006), Walstonv. Norge (2003) og Botten v. Norge (1996).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 121«Everyone shall, for the determination of hisrights and obligations or in the event of a criminalcharge against him, be entitled, following a fair trialand within a reasonable time, to the resolution of anindependent and impartial court of law. A hearing bya court of law shall take place in public, except if thejudge decides otherwise as provided for by law in theinterest of morals, public order, the security of theState or the interests of the parties.Everyone charged with criminal conduct shall bepresumed innocent until proven guilty.»23.5 Utvalgets vurdering23.5.1 BØR RETTEN TIL RETTFERDIG RETTERGANGGRUNNLOVSFESTES?Retten til en rettferdig rettergang står helt sentralti oppbyggingen og ivaretakelsen av rettsstaten. Rettighetener bl.a. viktig for at den enkelte skal føle segtrygg på at myndighetene ikke misbruker sin posisjontil å straffeforfølge politiske motstandere eller samfunnskritikerepå grunnlag av oppkonstruerte forhold.Den er også av sentral betydning for å få fremto eller flere sider av en sak, slik at ikke myndigheteneseller de ressurssterkes versjon er den eneste somblir hørt og lagt til grunn av domstolene. Videre errettigheten av sentral betydning for å sikre at bare densom er skyldig etter loven, blir domfelt, og at vedkommendekun straffes for den handlingen han ellerhun har begått. I den forbindelse er det også viktig atden enkelte får kunnskap om og forstår hva hun ellerhan domfelles for. Og til sist er det viktig at domstoleneopererer uavhengig, og at dommere ikke er inhabileeller har forutinntatte holdninger overfor gruppereller personer i samfunnet, enten det er tale om personermed en annen politisk oppfatning, med spesielleinteresser, med annen etnisk opprinnelse el.l.På strafferettens o<strong>mr</strong>åde vil et lovskrav, slik detfølger av Grunnloven § 96 første punktum, i prinsippetha liten verdi dersom den tiltalte for eksempel fratasmuligheten til å forsvare seg mot anklagene ellermister retten til å eksaminere påtalemyndighetensvitner. For å gjøre lovskravet komplett vil det derforvære naturlig å supplere dette med nettopp retten tilen rettferdig rettergang.Retten til rettferdig rettergang er også av grunnleggendebetydning i sivile rettstvister. Private partermå kunne stole på at de får en rettferdig saksgang nårderes tvist skal løses av domstolene. Et samfunn utenrettferdig rettergang og uten tillit til at domstolenesøker å oppnå slik rettferdighet, er ingen rettsstat.Prinsippet om rettferdig rettergang følger avEMK artikkel 6 og SP artikkel 14, inntatt i menneskerettslovenav 1999. I tillegg følger flere av prinsippetssentrale elementer av den ordinære lovgivning,særlig straffeprosessloven, tvisteloven og domstolloven.En grunnlovsfesting av det generelle rettsstatsprinsippom at rettergangen skal være rettferdig,vil således ikke endre dagens rettstilstand på annenmåte enn at prinsippet løftes inn i Grunnloven.Grunnlovsfesting av rettferdig rettergang vil imidlertidvære med på å synliggjøre hva den norske rettsstateninnebærer. Grunnlovsfesting av prinsippet vil påden måten ha både en symbolsk og en politisk betydning.Den rettslige betydningen av å grunnlovsfesteprinsippet om rettferdig rettergang vil først og fremstvære å vise at prinsippet skal benyttes som et tolkningsmomentved fortolkningen av annen lovgivning.I den grad man står overfor flere plausible tolkningsalternativerved fortolkningen av lov eller forskrift,vil domstoler og forvaltning normalt måttelegge til grunn det alternativ som i størst mulig gradivaretar prinsippet om at rettergangen skal være rettferdig.Ved siden av å fungere som et tolkningsmomentvil prinsippet fungere som en rettslig skranke for lovgiver.Med dagens omfattende lovgivning på o<strong>mr</strong>ådetvil prinsippet om rettferdig rettergang som skrankefor lovgiver neppe få praktisk betydning, men problemstillingenkan settes på spissen dersom lovgiverav ulike grunner ikke overskuer konsekvensene avfremtidige lovendringer i prosessretten. I sin ytterstekonsekvens vil en grunnlovsfesting av prinsippetogså fungere som en absolutt skranke for lovgiver ogfor domstolene dersom statsmaktene en gang i fremtidenaktivt skulle forsøke å bygge ned rettsstaten.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at Grunnlovenbør inneholde en bestemmelse om at rettergangenskal være rettferdig.23.5.2 RETTFERDIG RETTERGANG SOM ETGENERELT PRINSIPPEt neste spørsmål vil være hvordan en eventuellbestemmelse om rettferdig rettergang bør utformes.Bestemmelsene i EMK artikkel 6 og SP artikkel 14 eromfattende, og de lister opp ulike elementer som enrettferdig rettergang består av. De ulike elementeneer listet opp i innledningen i punkt 23.1.Det følger allerede av sikker norsk rett at en rettferdigrettergang, slik det er kommet til uttrykk i konvensjonene,er tilfredsstillende ivaretatt. Med tankepå det detaljerte konvensjonsvernet kan det fremståsom unødvendig å liste opp de ulike elementene so<strong>mr</strong>etten til rettferdig rettergang består av også i Grunnloven.En slik opplisting vil være plasskrevende ogsamtidig bidra til en detaljeringsgrad som, forutenden nye ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven§ 100, er ukjent for menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven. En opplisting vil også kunnebidra til at praktiske tilpasninger til prosesslovgivningeni fremtiden vil kreve grunnlovsendringer.Dette medfører et unødig tungrodd system. På dennebakgrunn vil det være en fordel om bare det generelle
122 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>prinsippet om at rettergangen skal være rettferdig,kommer til uttrykk i Grunnloven.En opplisting av de ulike elementene som rettferdigrettergang består av, vil på den annen side ha denfordel at listen kan bidra til å konkretisere hva sommenes med «rettferdig». Uttrykket «rettferdig» erikke selvforklarende, og det kan ikke utelukkes atulike personer vil legge et ulikt meningsinnhold idette uttrykket. Lovverket generelt, Grunnloveninkludert, er imidlertid ikke ukjent med slike rettsligestandarder. Med dette menes ord eller uttrykk som tilen viss grad er tøyelige, og hvor det må utøves et fornuftigskjønn ved anvendelsen. Dette skjønnet erimidlertid ikke fritt og basert på den enkeltes personligeoppfatninger, men bundet av det rettskildematerialetman har på o<strong>mr</strong>ådet, som for eksempel tidligererettspraksis eller annen praksis, lovverket for øvrig,forarbeider, Stortingets oppfatninger, internasjonalekonvensjoner og tolkningen av disse mv.I en grunnlovskontekst finner <strong>utvalg</strong>et at det vilvære tungrodd og unødvendig å liste opp de ulike elementersom rettferdig rettergang består av. Det børvære tilstrekkelig at Grunnloven benytter uttrykket«rettferdig rettergang» og deretter forutsetter at detteuttrykket tolkes i lys av en allment anerkjent internasjonalog nasjonal tolkningspraksis på o<strong>mr</strong>ådet. Kravettil domstolenes uavhengighet og upartiskhet,samt kravet til en effektiv domstolsbehandling børimidlertid omtales særskilt, se nærmere punkt 23.5.3og 23.5.4.Mulige formuleringer av prinsippet om rettferdigrettergang kan være:«Rettergang skal være rettferdig.»(eller)«Rettergang i sivile saker og i straffesaker skalvære rettferdig.»(eller)«Rettergang i så vel sivile saker som i straffesakerskal være rettferdig.»Disse tre alternativene fremhever at retten til rettferdigrettergang er et generelt prinsipp som gjelderbåde i sivile saker og i straffesaker. I de to siste alternativeneer dette kommet direkte til uttrykk, mens deter underforstått i den første formuleringen.Som et alternativ til å utforme rettferdig rettergangsom et prinsipp, kan rettferdig rettergang entenformuleres som en rettighet for den enkelte eller somen plikt for statens myndigheter, for eksempel slik:«Enhver har rett til en rettferdig rettergang.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å sikre en rettferdigrettergang.»Retten til rettferdig rettergang kan også kombineresmed et krav om at rettergangen skal være offentlig.Dette offentlighetsprinsippet er delvis grunnlovsfesteti Grunnloven § 100 femte ledd, men der som enrettighet for tilhørere og ikke for tiltalte. En kombinasjonav prinsippet om rettferdig rettergang ogoffentlighetsprinsippet kan se slik ut:«Det påligger statens myndigheter å sikre en rettferdigog offentlig rettergang. Retten kan likevellukke rettsmøtet dersom hensynet til partenes privatliveller tungtveiende allmenne interesser tilsier det.»(eller)«Rettergang skal være rettferdig og offentlig.Dersom hensynet til partenes privatliv eller tungtveiendeoffentlige interesser tilsier det, kan retten lukkerettsmøtet.»(eller)«Rettergang skal være rettferdig og offentlig.Retten kan likevel lukke rettsmøtet dersom hensynettil partenes privatliv eller tungtveiende allmenneinteresser gjør det nødvendig.»Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning er det siste av dissealternativene å foretrekke. Denne formuleringen erenkel og lettfattelig, og vil i tilstrekkelig grad ivaretabehovet for en grunnlovsfesting av retten til rettferdigrettergang. Her utformes retten til rettferdig rettergangsom et generelt prinsipp, ikke som en individuellrettighet eller som en plikt for staten. Det liggerlikevel i den prinsipielle formuleringen at det er denenkelte som har rett til en rettferdig rettergang, og atstatens myndigheter må ivareta denne rettigheten.Den enkelte vil således kunne påberope seg bestemmelsenoverfor domstolene dersom hun eller hanmener at retten til rettferdig rettergang ikke er ivaretatt.Det vil da være opp til domstolene å finne tilfredsstillendeløsninger i konkrete saker. For dennærmere forståelsen av hva som menes med rettferdigrettergang, vil det være naturlig å se hen til tidligerenasjonal rettspraksis på o<strong>mr</strong>ådet og den omfattendeinternasjonale praksis på dette o<strong>mr</strong>ådet, særligpraksis fra EMD.I tillegg sikrer den siste formuleringen offentlighetom rettergangen. Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning er detviktig å få frem også denne siden ved rettergangen.Offentlighetsprinsippet i Grunnloven § 100 femteledd kan vanskelig sies å dekke den enkeltes krav påen offentlig rettergang. Offentlighet om rettssaker erimidlertid viktig for at allmennheten skal få innsikt ihva som skjer i domstolene. Bare gjennom offentlighetkan det oppnås sikkerhet om at den enkelte har
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 123fått en rettferdig rettergang slik hun eller han har kravpå, samtidig som offentligheten vil kunne fungeresom et viktig korrektiv for domstolene. Dermedbidrar offentlighet om rettssaker til å oppfylle grunnleggendekrav til rettsstaten.Et krav om offentlighet kan likevel ikke væreabsolutt. I noen saker vil partene kunne føle et behovfor å holde offentligheten utenfor. Kravet om offentligheter imidlertid ikke bare gitt av hensyn til parteneselv, og lest i sammenheng med Grunnloven § 100femte ledd bør det derfor være en høy terskel for ålukke rettsmøtet. Utvalget finner at dette kort bør presiseresi bestemmelsen, slik at bare hensynet til privatlivetsfred og tungtveiende allmenne interesserkan begrunne lukking av rettsmøtet. Denne presiseringener ment å fange opp det som i dag er rettstilstandenpå o<strong>mr</strong>ådet. I første rekke er det hensynet tilpartenes privatliv som kan begrunne lukking av rettsmøtet,men formuleringen er ikke ment å utelukke etvern om også andres privatliv. Utvalget vil bl.a. foreslåat det inntas en egen bestemmelse om privatlivetsfred, personvern i sin alminnelighet og personopplysningsverni en ny Grunnloven § 102, jf. kapittel 30.Lest i sammenheng må disse bestemmelsene forståsslik at rettsmøtene også kan lukkes dersom detteskjer for å verne om fornærmedes og vitners privatliv.23.5.3 DOMSTOLENES UAVHENGIGHET OGUPARTISKHETSom nevnt tidligere kan kravet om uavhengigedomstoler innfortolkes i Grunnloven §§ 88, 90, 96første punktum og 98. Tilsvarende følger domstolenesuavhengighet av selve maktfordelingslæren.For den enkelte, enten man er tiltalt i straffesakeller part i en sak mot forvaltningen, er det av avgjørendebetydning at domstolene er reelt uavhengige avde øvrige statsmakter. Rettergangen kan på ingenmåte være rettferdig dersom domstolene for eksempeler underlagt de øvrige statsmakters instruksjonsmyndighet.Slik instruksjonsmyndighet er velkjent itotalitære og despotiske regimer. Selv om domstolenei Norge fungerer uavhengig av de øvrige statsmakter,kan det likevel være et poeng å synliggjørederes uavhengighet i Grunnloven, nettopp med tankepå å fremheve og styrke selve rettsstaten. På denmåten vil enkeltindividene kunne være trygge på atrettergangen ikke er styrt av påtalemyndighet ellerforvaltning.Samtidig vil grunnlovsfesting av uavhengigedomstoler etablere en mer balansert fremstilling iGrunnloven av forholdet mellom de tre statsmakter.Da parlamentarismen og regjeringens opplysningspliktble skrevet inn i Grunnloven, var begrunnelsenfor dette bl.a. ønsket om å gi et mer tidsriktig bilde avforholdet mellom statsmaktene. I lys av dette børogså domstolenes uavhengige rolle uttrykkelig skrivesinn i Grunnloven, for i størst mulig grad å synliggjøredet reelle maktforholdet mellom de tre statsmaktene.Det har fra tid til annen vært diskutert hva sommenes med uavhengige domstoler. Det synes likevelå være enighet om det grunnleggende prinsipp atdomstolene eller den enkelte dommer ikke kaninstrueres i sine avgjørelser. Dermed skal dommerenha fritt spillerom til å forme de premisser og de domsslutningersom hun eller han finner riktig på bakgrunnav det eksisterende rettskildematerialet. Noeannet gjelder for de institusjonelle rammene for domstolene,herunder administrativ ledelse, budsjetter ogutnevnelse av dommere. Mens enkelte mener at detteer forhold som kan styres fra forvaltningen, har andrevært av den oppfatning at forvaltningens kontrollmed administrative forhold utgjør en trussel motdomstolenes uavhengighet.I 2002 ble Domstoladministrasjonen opprettet forå flytte administrasjonen av domstolenes arbeid fraJustisdepartementet til et mer uavhengig organ.Domstoladministrasjonen har den administrative styringsfunksjonover domstolene og skal ivareta HMSarbeidog organisasjons- og lederutvikling i domstolene.I tillegg ble det tatt inn i ny tvistelov av 2005§ 1-1, med ikrafttredelse 1. januar 2008, at domstoleneskal være uavhengige og upartiske. Hvorvidtdisse tiltakene er tilstrekkelige for å sikre domstolenesuavhengighet, er imidlertid omdiskutert.Ved siden av domstolenes uavhengighet vil detfor den enkelte også være av avgjørende betydning atdomstolene opptrer upartisk. Dette gjelder ikke barei saker der den enkelte er tiltalt for en straffbar handling,eller der den enkelte er part i en sak mot forvaltningen.Det vil også være av essensiell betydning isaker der private parter står mot hverandre. Dersomdommere kan la sine sympatier, antipatier, slektskap,vennskap eller nettverksbygging styre det rettsligeutfallet av tvister, vil rettsstaten ha liten verdi for denenkelte samfunnsborger. Av disse grunner er kravetom både uavhengige og upartiske domstoler nært forbundetmed kravet om en rettferdig rettergang.Utvalget finner at individets rett til å få sin sakprøvet for en uavhengig og upartisk domstol børgrunnlovsfestes særskilt, og at dette bør komme tiluttrykk sammen med retten til en rettferdig rettergang.En slik grunnlovsfesting vil ikke endre dagensrettstilstand. Uavhengige og upartiske domstoler følgerav selve maktfordelingslæren – en lære somutvilsomt har konstitusjonell karakter. Hensiktenmed forslaget om å grunnlovsfeste domstolenes uavhengighetog upartiskhet særskilt er å fremheve ogsynliggjøre dette grunnleggende rettsstatsprinsipp.En grunnlovsfesting av domstolenes uavhengighetog upartiskhet vil således bare slå fast at dommeren
124 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ikke kan instrueres når hun eller han treffer sinbeslutning, og at nære relasjoner og andre forbindelserikke skal påvirke dommerens beslutning. Hvordanuavhengighet og upartiskhet for domstolene skalsikres, må avgjøres av de politiske myndigheter gjennomen mer detaljert regulering enn det Grunnlovenkan gi plass til.En mulig formulering av domstolenes uavhengighetog upartiskhet kan være:«Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengigog upartisk domstol.»Formuleringen får på en enkel måte frem at domstoleneskal være uavhengige og upartiske. I tilleggfår formuleringen frem det som etter EMK artikkel 6nr. 1 gjerne har vært omtalt som «acsess to court». 162Dette siste innebærer ikke at enhver kverulant gjentatteganger kan bringe saker inn til behandling fordomstolene. I henhold til tvisteloven § 1-3 (2) må detforeligge et reelt behov for å få saken avgjort. Tvistelovensregler vil her være tilstrekkelige for at kravetom å få sin sak avgjort av domstolene er oppfylt. Denforeslåtte formuleringen vil således ikke endredagens rettstilstand.I sammenheng med et generelt prinsipp om enrettferdig rettergang og offentlighetsprinsippet kanen felles bestemmelse da lyde:«Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengigog upartisk domstol. Rettergangen skal værerettferdig og offentlig. Retten kan likevel lukke rettsmøtetdersom hensynet til partenes privatliv ellertungtveiende allmenne interesser gjør det nødvendig.»23.5.4 KRAV TIL DOMSTOLSBEHANDLING INNENRIMELIG TIDVed domstolsbehandling innen rimelig tid siktesdet til at prøving av saker ikke skal være gjenstandfor unødig trenering fra domstolenes side, og at detmå legges til rette for at sakene har fremdrift. Dettegjelder selv om en av sakens parter kanskje bevisstforsøker å trenere det hele. Myndighetene må forøvrig stille med ressurser slik at det er mulig å ekspederede saker som reises for domstolene, med mindresakene åpenbart er fremsatt i sjikanøst øyemed ellermed tanke på å forsinke eller sabotere domstolenesarbeid på annen måte, jf. også tvisteloven § 1-3 (2).Dersom sakene trekker unødig lenge ut i tid, slikat man kanskje må vente i årevis før straffesaker tartil eller private stevninger behandles, vil dette bidratil å svekke rettsstaten. Særlig alvorlig er dette dersomden enkelte har en mistanke hengende over seg.Manglende mulighet til å renvaske seg eller gjøre162.Se særlig EMD Golder v. Storbritannia (1975).opp for tidligere feilskjær kan ødelegge den enkeltesmuligheter til å skaffe seg arbeid eller opprettholdejobb, inntekt, familie, eiendom el.a.Det kan imidlertid være vanskelig å sette absoluttefrister for domstolsbehandling. Noen saker kreveromfattende og langvarig etterforskning, og noenganger blir involverte aktører sykmeldt, slik at saksgangengår tregere. I tillegg bør noen saker, foreksempel straffesaker og saker som involverer barn,normalt prioriteres fremfor andre saker. Dette kanmedføre at andre saker må ligge lenger før de domstolsbehandles.Disse individuelle variasjonene ernoe av bakgrunnen for at de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneikke opererer med absoluttefrister for domstolsbehandling, men i stedetfremhever at sakene bør behandles «raskt» eller«innen rimelig tid».En mulig grunnlovsbestemmelse om krav til raskdomstolsbehandling kan enkelt uttrykkes i sammenhengmed kravet til uavhengige og upartiske domstoler,og kan for eksempel formuleres på følgende vis:«Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengigog upartisk domstol innen rimelig tid.»En slik formulering vil omfatte både sivile sakerog straffesaker, men kravene til «rimelig tid» målikevel forstås strengere på strafferettens o<strong>mr</strong>åde ennfor private rettstvister. Det som er «rimelig tid» isivile saker, vil ikke nødvendigvis være «rimelig tid»i straffesaker. Formuleringen er på dette punkt littannerledes enn den som følger av forslag til ny § 94om frihetsberøvelse, jf. kapittel 22. Her foreslås det,i tråd med EMK artikkel 5, at det oppstilles krav omat frihetsberøvelse i form av fengsling skal prøves fordomstolene «snarest mulig», og at andre frihetsberøvedesom ber om det, skal få prøvet frihetsberøvelsen«uten ugrunnet opphold». De ulike formuleringene erbevisst utformet, i den forstand at «snarest mulig»skal forstås strengest, helst i løpet av 2–3 dager, mensen domstolsbehandling «innen rimelig tid» kan taflere år dersom forholdene tilsier det.Sett i sammenheng med de øvrige formuleringeneom en rettferdig og offentlig rettergang kanbestemmelsen lyde:«Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengigog upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangenskal være rettferdig og offentlig. Retten kanlikevel lukke rettsmøtet dersom hensynet til partenesprivatliv eller tungtveiende allmenne interesser gjørdet nødvendig.»En bestemmelse i Grunnloven som inneholderdisse rettergangsgarantiene, vil slå fast en rekke prinsippersom det er naturlig å forstå i sammenheng: Fordet første vil individene ha rett til å få rettslige tvister,både straffesaker og private søksmål, avgjort av en
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 125domstol. For det andre skal domstolen være uavhengigav de øvrige statsmakter. Dernest skal den enkeltedommer eller domstol være upartisk og således ivaretahensyn som habilitet og nøytralitet. Videre skaldomstolen behandle og treffe en avgjørelse i sakeninnen rimelig tid. Det skal også finne sted en rettergang,dvs. en behandling av saken, forut for domstolenesbeslutning. Denne rettergangen skal være «rettferdig»,dvs. ivareta retten til å la seg representereved advokat, retten til å bli hørt, retten til tolk osv. Ogtil sist skal rettergangen være offentlig, med mindresærlige hensyn gjør seg gjeldende.23.5.5 SÆRLIG OM GRUNNLOVEN §98Som nevnt i punkt 23.2 kan det generelle prinsippom at domstolene skal være uavhengige av de øvrigestatsmaktene, utledes av bestemmelsen om «sportler»i Grunnloven § 98. I dag fremstår bestemmelsensom lite egnet til å slå fast et prinsipp om uavhengigedomstoler, all den tid domstolenes ansatte mottar sinlønn fra staten. Domstolenes uavhengighet er uansettinnfortolket i Grunnloven §§ 88, 90 og 96 førstepunktum. Grunnloven § 98 er således ikke nødvendigfor å sikre prinsippet om uavhengige domstoler iGrunnloven. Bestemmelsen har heller ingen rettslig,politisk eller symbolsk betydning i dag. Det vil derforikke ha noe å si for domstolenes uavhengighet ombestemmelsen skulle oppheves.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at Grunnloven§ 98 bør oppheves. Utvalget foreslår for øvrig at prinsippetom uavhengige domstoler tydeliggjøres i enegen bestemmelse i sammenheng med prinsippet o<strong>mr</strong>ettferdig rettergang, jf. punkt 23.5.3 foran. Slikgrunnlovsfesting er imidlertid ingen nødvendig forutsetningfor å oppheve § 98.23.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 98 oppheves, og at ny Grunnloven § 95 skallyde:«Enhver har Ret til at faa sin Sag afgjort af enuafhængig og upartisk Domstol inden rimelig Tid.Rettergangen skal være retfærdig og offentlig. Rettenkan imidlertid lukke Retsmødet dersom Hensynet tilParternes Privatliv eller tungtveiende almene Interessergjøre det nødvendigt.»24. Vernet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde24.1 Innledende bemerkningerEt kjernepunkt i den europeiske rettsstatstradisjoner at straff bare kan ilegges som følge av en lovovertredelseog på bakgrunn av en rettferdig rettergang.Av den grunn tilhører rettigheter som vernerom rettskaffenhet for den enkelte i strafferetten og istraffeprosessen, de helt sentrale rettighetene i vårtsamfunn.Vernet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde er sammensatt.Et spesifikt lovskrav på strafferettens o<strong>mr</strong>åde er foreksempel utslag av det generelle legalitetsprinsipp,dvs. at myndighetenes inngrep overfor den enkeltemå ha hjemmel i lov. Det generelle legalitetsprinsippeter nærmere behandlet i kapittel 41, mens det spesifikkelovskravet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde erbehandlet i punkt 24.2.Et annet viktig prinsipp i strafferetten er at densom er mistenkt eller beskyldt for å ha begått en lovovertredelse,skal anses uskyldig inntil skyld erbevist etter loven. Denne uskyldspresumsjonen kanogså sies å være en del av et mer omfattende prinsippom at rettergangen skal være rettferdig, menuskyldspresumsjonen strekker seg utover det reneprosessuelle vern, bl.a. fordi offentlige myndigheterer avskåret fra å beskylde enkeltpersoner for straffbarehandlinger uten at myndighetene samtidig sørgerfor at det reises tiltale, eventuelt meddeles påtaleunnlatelse.Uskyldspresumsjonen er nærmerebehandlet i punkt 24.3.Et tredje prinsipp er at man bare kan straffeforfølgesfor samme handling én gang, eller at straff bareskal idømmes én gang for samme handling. Prinsippetomtales gjerne som et forbud mot dobbeltstraff(«double jeopardy»), og det er nærmere behandlet ipunkt 24.4.Spørsmålet om og eventuelt hvordan prinsippetom rettferdig rettergang bør grunnlovsfestes, er nærmerebehandlet i kapittel 23, som er viet spørsmål omgrunnlovsfesting av prosessuelle rettigheter, både iog utenfor strafferetten. I dette kapitlet vil <strong>utvalg</strong>etvurdere det særskilte vernet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde,herunder lovskravet i strafferetten, uskyldspresumsjonenog forbudet mot dobbeltstraff. Disse strafferettsligeskranker vil kunne gi den mistenkte, tiltalteeller domfelte et vern mot overgrep fra myndighetenesom er av materiell (innholdsmessig) karakter, ikkebare av prosessuell karakter. Dette utelukker likevelikke at vernet også kan karakteriseres som et prosessueltvern om rettferdig rettergang i flere sammenhenger.I tillegg vil <strong>utvalg</strong>et se nærmere på den nåværendebestemmelsen i Grunnloven § 104. Bestemmelsengir domfelte et vern mot å bli straffedømt tilå avstå fast eiendom og hele sin formue. Bestemmelsensetter dermed materielle skranker for straffensinnhold. Det er av den grunn nærliggende å se dennebestemmelsen i sammenheng med de øvrige prinsippersom setter materielle skranker på strafferettenso<strong>mr</strong>åde.Utvalget vil ikke foreslå å fjerne prinsippene inåværende § 96 eller § 104. For <strong>utvalg</strong>et er spørsmåleti stedet om lovskravet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde og ver-
126 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>net mot straffedom på full eiendomsavståelse skalvidereføres i Grunnloven i en annen form enn i dag.For disse prinsippene har <strong>utvalg</strong>et nøyd seg med å vurdereom ordlyd og paragrafnummerering bør endres.24.2 Lovskravet i strafferetten24.2.1 DAGENS RETTSTILSTANDGrunnloven § 96 første punktum inneholder i dagbåde et lovskrav på strafferettens o<strong>mr</strong>åde (nullapoena sine lege) og et krav om at straff bare kan ileggesetter dom. Bestemmelsen har stått uendret siden1814, og den lyder som følger:«Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffesuden efter Dom.»163.Se for eksempel Jørn Jacobsen, Fragment til forståing avden rettsstatlege strafferetten, 2009 s. 317.164.Se for eksempel Johs. Andenæs, Alminnelig strafferett, 5.utgave ved Matningsdal/Rieber-Mohn 2004 s. 106.165.Spørsmålet om det er adgang til å straffe med hjemmel i folkeretten,er særlig debattert i forbindelse med Klinge-sakeni Rt. 1946 s. 198 og krigsforbrytersaken i Rt. 2010 s. 1445.For mer om Klinge-saken, se Thomas Frøberg, Kan denstrafferettslige klassifikasjonen av en handling gis tilbakevirkendekraft? Lov og Rett 2008 s. 342-360. Se ogsåOt.prp. nr. 8 (2007-2008). For mer om krigsforbrytersaken,se Benedikte Moltumyr Høgberg, Forbud mot tilbakevirkendelover, 2010 s. 245 flg.Lovskravet i Grunnloven § 96 første punktum erforstått slik at en straffedom må ha sin primære rettshjemmeli lov. 163 I norsk rettstradisjon har bestemmelsenvidere vært tolket slik at straffetrusselen oggjerningsbeskrivelsen må følge av formell lov gitt ihenhold til Grunnloven §§ 76 flg., mens øvrigestraffbarhetsvilkår kan følge av forskrift. 164Grunnloven § 96 har tradisjonelt også vært forståttslik at det ikke er adgang til å straffe med hjemmeli den alminnelige folkeretten. EMK åpner på sinside for dette, gjennom et lignende krav til hjemmel i«law» (rett). Grunnloven § 96 første punktum vil dermedkunne fungere som et vern for den enkelte motfolkerettens straffebestemmelser. Problemstillingenhar særlig vært aktualisert i forbindelse med forbrytelseskategoriersom er definert og utviklet i denalminnelige folkeretten, slik som krigsforbrytelser,folkemord og forbrytelser mot menneskeheten.Utgangspunktet har vært at det ikke kan straffesdirekte med hjemmel i folkeretten, bare med hjemmeli formell lov gitt av Stortinget. Dette tradisjonellesynet ble opprettholdt av Høyesterett i densåkalte krigsforbrytersaken i Rt. 2010 s. 1445. 165Selv om Grunnloven § 96 første punktum i allhovedsak retter seg mot den utøvende og den dømmendemakt, inneholder bestemmelsen samtidig enviktig skranke for lovgiver gjennom fortolkningen ogforståelsen av «lov». Et utgangspunkt for forståelsenav «lov» må være at det fremgår rimelig klart av lovhjemmelenhvilke handlinger som er straffbare, oghvordan disse handlingene vil bli pådømt og straffet.Det er derfor på det rene at straffeansvar ikke kan etablerespå grunnlag av analogislutninger fra eksisterendelover.Analogiforbudet gir imidlertid ingen føringer påhvor strenge krav man må kunne stille til lovens presisjon.Det er flere eksempler i norsk rett på atHøyesterett har gått langt i å tøye ordlyden i enkeltestraffebud gjennom utvidende tolkning, for på denmåten å straffebelegge handlinger som domstolenfinner straffverdige. 166 Mest kjent er kanskje Rt. 1973s. 433 (Passbåtdommen), men avgjørelsen er ikke etenestående eksempel på at Høyesterett har tøyet ordlydeni straffebestemmelsene langt. 167 I tillegg kanselve ordlyden i mange sammenhenger være så løstformulert at det kan reises spørsmål om lovskravet eroppfylt. Denne problemstillingen ble bl.a. behandletav Høyesterett i Rt. 1958 s. 479 (Mykle). 168 Deseneste årene ser det likevel ut til at Høyesterett ikkehar foretatt like utvidende fortolkninger av straffebudsom tidligere. 169 Dette kan ha sammenheng med atlovskravet i EMK artikkel 7 er forstått slik at rettenpå o<strong>mr</strong>ådet må være «klar, presis og tilgjengelig», senærmere punkt 24.2.2.Ved siden av selve lovskravet i Grunnloven § 96første punktum inneholder bestemmelsen et krav omat straff skal skje på bakgrunn av dom. Domfellelseoverlates dermed til den dømmende makt alene, ogikke til den utøvende eller den lovgivende makt. Itråd med maktfordelingslæren er det her innfortolketet krav om at domstolene skal være uavhengige. I tillegger det innfortolket et krav om at domfellelse skalskje på bakgrunn av rettergang der domfelte har retttil å gjøre seg kjent med anklagene og til å imøtegådisse anklagene (kontradiksjon). Se mer om uavhengigedomstoler og rettferdig rettergang i kapittel 23.166.167.I den strafferettslige teori har det lenge vært uttalt at analogiskanvendelse av straffebud er i strid med Grunnloven§ 96, mens utvidende tolkning ikke er grunnlovsstridig, senærmere om tolkning av straffebud i Johs. Andenæs, Alminneligstrafferett, 5. utgave 2004 s. 112 flg., særlig s. 117.Se for eksempel Rt. 1968 s. 1061; Rt. 1970 s. 758; Rt. 1984s. 91; Rt. 1992 s. 1463 og Rt. 1996 s. 1319.168.For mer om kravet til presisjon etter Grunnloven § 96, sesærlig Jørn Jacobsen, Fragment til forståing av den rettsstatlegestrafferetten, 2009, s. 331 flg.169.Se for eksempel Rt. 2009 s. 780. Det er samtidig viktig å seat lovskravet i strafferetten og det vernet lovskravet gir, ersterkt forbundet med hvordan «straff» defineres. Mens norskedomstoler tradisjonelt har lagt til grunn lovgivers forståelseav hva som utgjør «straff» ved vurderingen av Grunnloven§ 96, er lovgivers forståelse eller lovens klassifiseringbare ett av flere momenter i EMDs vurdering av hva som utgjør«straff», se for eksempel EMD Welch v. Storbritannia(1995), jf. punkt 24.4.2. I sin søken etter å tilfredsstilleEMDs forståelse av «straff» har Høyesterett selv gitt uttrykkfor at domstolen i enkelte saker kan ha gått for langt, se foreksempel Rt. 2006 s. 1409, der praksis etter Rt. 2002 s. 509reverseres.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 127Torturforbudet i § 96 annet punktum er nærmerebehandlet i kapittel 20.24.2.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNLovskravet i strafferetten fremkommer i sammenhengmed tilbakevirkningsforbudet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde i Verdenserklæringen artikkel 11 nr. 2.Bestemmelsen lyder:«No one shall be held guilty of any penal offenceon account of any act or omission which did not constitutea penal offence, under national or internationallaw, at the time when it was committed. Nor shall aheavier penalty be imposed than the one that wasapplicable at the time the penal offence was committed.»I FN er Verdenserklæringen artikkel 11 nr. 2 fulgtopp med SP artikkel 15 nr. 1. Bestemmelsen lyder:«No one shall be held guilty of any criminaloffence on account of any act or omission which didnot constitute a criminal offence, under national orinternational law, at the time when it was committed.Nor shall a heavier penalty be imposed than the onethat was applicable at the time when the criminaloffence was committed. If, subsequent to the commissionof the offence, provision is made by law forthe imposition of the lighter penalty, the offendershall benefit thereby.»I Europa er Verdenserklæringen fulgt opp medEMK artikkel 7 nr. 1. Bestemmelsen lyder:«No one shall be held guilty of any criminaloffence on account of any act or omission which didnot constitute a criminal offence under national orinternational law at the time when it was committed.Nor shall a heavier penalty be imposed than the onethat was applicable at the time the criminal offencewas committed.»I henhold til EMDs praksis følger det at lovskraveti EMK artikkel 7 nr. 1 innebærer et krav om atstraffebudene skal være klare, presise og tilgjengelige.Ikorthet innebærer dette at den enkelte må ha tilgangtil straffelovene, og disse lovene må være utformetpå en slik måte at den enkelte med rimelighet kaninnrette sin atferd på bakgrunn av lovgivningen. Isaken Sunday Times v. Storbritannia fra 1979 uttalteEMD bl.a. følgende:«Secondly, a norm cannot be regarded as a «law»unless it is formulated with sufficient precision toenable the citizen to regulate his conduct: he must beable – if need be with appropriate advice – to forsee,to a degree that is reasonable in the circumstances,the consequences which a given action may entail.»Uttalelsene i Sunday Times-saken er senere fulgtopp i EMDs praksis, men sakene fra EMD viser at detskal mye til før domstolen finner at lovskravet erkrenket fordi loven ikke er tilstrekkelig klar eller presis.17024.2.3 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERI de øvrige nordiske land er det i noen grad tatthensyn til lovskravet i strafferetten, samt uskyldspresumsjonen.I den finske Grundlagen 8 § fremkommerlovskravet i sammenheng med uskyldspresumsjonenog tilbakevirkningsforbudet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde.Bestemmelsen lyder som følger:«Ingen får betraktas som skyldig till ett brott ellerdömas till straff på grund av en handling som inteenligt lag var straffbar när den utfördes. För brott fårinte dömas till strängare straff än vad som var föreskriveti lag när gärningen begicks.»I den svenske Regeringsformen følger et lovskravi strafferetten, tilbakevirkningsforbud på strafferettenso<strong>mr</strong>åde og et legalitetsprinsipp på skatterettenso<strong>mr</strong>åde i 2. Kapittel 10 §. Bestemmelsen lyder somfølger:«Ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljdför en gärning som inte var belagd med brottspåföljdnär den begicks. Inte heller får någon dömastill svårare brottspåföljd för gärningen än den somvar föreskriven då. Vad som föreskrivs här om brottspåföljdgäller även förverkande och annan särskildrättsverkan av brott.Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare månän som följer av föreskrifter som gällde när den omständighetinträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten.Finner riksdagen att det finns särskildaskäl för det, får en lag dock innebära att skatt ellerstatlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraftnär omständigheten inträffade, om regeringen ellerett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om dettill riksdagen. Med förslag jämställs ett meddelande iskrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådantförslag är att vänta. Vidare får riksdagen föreskrivaundantag från första meningen, om riksdagenfinner att det av särskilda skäl krävs i samband medkrig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.»I den islandske konstitusjonen følger lovskrav ogtilbakevirkningsforbud på strafferettens o<strong>mr</strong>åde isammenheng med uskyldspresumsjonen i § 69.Bestemmelsen lyder i engelsk oversettelse:«No one may be subjected to punishment unlessfound guilty of conduct that constituted a criminal offenceaccording to the law at the time when it wascommitted, or is totally analogous to such conduct.The sanctions may not be more severe than the lawpermitted at the time of commission.Death penalty may never be stipulated by law.»170.Se bl.a. følgende saker i EMD: Kokkinakis v. Hellas (1993);Cantoni v. Frankrike (1996); Achour v. Frankrike (2006) ogKafkaris v. Kypros (2008). Se også Jacobsen 2009, s. 338flg.; Møse 2002, s. 396 og Aall 2007, s. 98 og 108 flg.
128 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>I den danske Grundloven finnes ingen bestemmelsersom omhandler verken lovskrav og tilbakevirkningsforbudi strafferetten, uskyldspresumsjoneneller forbud mot dobbeltstraff.I EUs Charter of fundamental rights er det i artikkel49 nr. 1 fastsatt et lovskrav og et tilbakevirkningsforbudpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde. I tillegg følger det atstraffen ikke kan være uproporsjonal, jf. artikkel 49nr. 3. Artikkel 49 lyder i sin helhet som følger:«1.No one shall be held guilty of any criminal offenceon account of any act or omission which did notconstitute a criminal offence under national law or internationallaw at the time when it was committed.Nor shall a heavier penalty be imposed than thatwhich was applicable at the time the criminal offencewas committed. If, subsequent to the commission ofa criminal offence, the law provides for a lighter penalty,that penalty shall be applicable.2. This Article shall not prejudice the trial and punishmentof any person for any act or omissionwhich, at the time when it was committed, was criminalaccording to the general principles recognised bythe community of nations.3. The severity of penalties must not be disproportionateto the criminal offence.»I tillegg finner man uskyldspresumsjonen i Charteretsartikkel 48 nr. 1. Bestemmelsen lyder somfølger:«Everyone who has been charged shall be presumedinnocent until proved guilty according to law.»24.2.4 UTVALGETS VURDERINGGrunnloven § 96 første punktum har hatt storbetydning og slagkraft fra 1814 til i dag. Bestemmelsenfanger opp essensen i lovskravet, nemlig at ingenkan straffedømmes uten hjemmel i lov. I tillegg slården fast et annet viktig prinsipp, nemlig at denenkelte bare kan straffes på grunnlag av dom. Dermedbærer bestemmelsen med seg en del av bådemaktfordelingslæren og folkesuverenitetsprinsippet:Den lovgivende makt må ha gitt de lovene som dendømmende makt treffer sine avgjørelser på grunnlagav.Utvalget finner at lovskravet i strafferetten børvidereføres i Grunnloven, og at dagens rettstilstandpå dette o<strong>mr</strong>ådet ikke bør endres. Et alternativ kunneha vært å la det spesifikke lovskravet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde bli omfattet av et generelt legalitetsprinsipp.Det er imidlertid tradisjon for å tolke lovskravet påstrafferettens o<strong>mr</strong>åde noe strengere enn man har tolketdet generelle kravet til legalitet på de øvrige rettso<strong>mr</strong>åder.Dette har sammenheng med at straffereaksjonerrammer den enkelte hardt og kan få store konsekvenser.Den noe ulike tilnærmingen gjør at lovskraveti strafferetten bør ha en selvstendig plass vedsiden av et generelt legalitetsprinsipp.Grunnloven § 96 første punktum er i dag en godtformulert bestemmelse. Det vil trolig være vanskeligå finne en alternativ formulering som fanger opp allede elementene som formuleringen nå rommer på enlike kortfattet og elegant måte. En endring av ordlydenvil også kunne skape tvil om lovskravet i strafferettenvidereføres i uendret form.En mulig endring av ordlyden kunne være å presisereat det er straffedommer som trenger hjemmel ilov, bl.a. for å tydeliggjøre at det ikke er noe lovskravi sivile saker, for eksempel ved erstatning, hevd,nabotvister mv. Det er imidlertid en to hundre år langtradisjon for å forstå uttrykket «dømmes» i § 96 førstepunktum som «straffedømmes», og dette har sålangt ikke skapt rettslige problemer. Etter <strong>utvalg</strong>etsoppfatning vil det derfor ha liten hensikt å endre ordlydeni bestemmelsen bare for å foreta en slik presisering.En annen mulig endring av ordlyden i § 96 førstepunktum kunne vært å erstatte «Lov» med for eksempel«Lov eller internasjonal rett». Dette vil gjøre detmulig å straffedømme med direkte hjemmel i denalminnelige folkeretten og således bringe § 96 førstepunktum i overensstemmelse med EMK artikkel 7.Enkelte har særlig fremhevet dette i kjølvannet avHøyesteretts avgjørelse i krigsforbrytersaken. Det erimidlertid viktig å være oppmerksom på at en slikendring i Grunnloven § 96 første punktum vil medføreat rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet endres radikalt.Den vil åpne for at norske domstoler kan straffedømmeuten at Stortinget har vedtatt formell lov ihenhold til Grunnloven §§ 76 flg. I stedet kan domstolenevise til den internasjonale rett som hjemmelfor straffeansvar.Det er <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at en slik endring i§ 96 første punktum ikke vil være heldig. Den kan iprinsippet sette stortingsflertallets vilje, alternativtgrunnlovsflertallets vilje, på sidelinjen i et så viktigspørsmål som hvilke handlinger som bør beleggesmed straff, og hvordan dette bør gjøres. Bare ibeskjeden grad vil Norge ha mulighet til å påvirkeden fremtidige utviklingen i folkeretten på detteo<strong>mr</strong>ådet. I denne sammenhengen gir derfor Grunnloven§ 96 første punktum den mistenkte et bedre vernenn de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene,i og med at § 96 stiller krav om formell lov forå straffedømme. Det kan likevel ikke utelukkes atutviklingen i den internasjonale strafferett primærthar som formål å verne om ofrene for straffverdigehandlinger, og at dette i noen grad bør spille inn vedvurderingen av hvilke handlinger som bør beleggesmed straff, og hvordan dette skal skje. I tråd medbåde maktfordelingslæren og folkesuverenitetsprinsippetfinner <strong>utvalg</strong>et likevel at dette er forhold somStortinget må ta stilling til ved lov, fortrinnsvis etteren bred vurdering av hvordan den internasjonale
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 129strafferetten bør ivaretas i nasjonal rett. Det formellelovskravet i § 96 første punktum bør derfor videreføres.Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 96 første punktum videreføres i uendret form,men i et nytt første ledd til § 96, slik:«Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffesuden efter Dom.»24.3 Uskyldspresumsjonen24.3.1 DAGENS RETTSTILSTANDTil forskjell fra lovskravet i strafferetten eruskyldspresumsjonen ikke omtalt i Grunnloven.Prinsippet følger bl.a. av EMK artikkel 6 nr. 2 og SPartikkel 14 nr. 2, begge inntatt i menneskerettslovenav 1999.Foruten konvensjonsbestemmelsene er uskyldspresumsjonenikke kommet direkte til uttrykk i denordinære lovgivning. Prinsippet fremkommer førstog fremst indirekte, og har gitt seg utslag på flere forskjelligemåter. I straffeprosessloven av 22. mai 1981nr. 25 § 119 og § 216i og i politiloven av 8. april 1995nr. 53 § 17f oppheves bl.a. taushetsplikt for å forhindreat uskyldige skal bli domfelt. Videre uttrykkerstraffeprosessloven § 305 at det ved bevisvurderingenskal legges til grunn de bevis som er ført underhovedforhandling.I norsk rett har uskyldspresumsjonen bl.a. gitt segutslag i at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte tilgode. 171 Høyesterett uttalte bl.a. i Rt. 1998 s. 1945:«Prinsippet om at rimelig tvil skal komme tiltaltetil gode er et gammelt og grunnleggende rettssikkerhetsideal.Dette er blant annet kommet til uttrykk iDen europeiske menneskerettighetskonvensjonartikkel 6 nr 2 hvor det er fastslått at enhver som blirsiktet for en straffbar handling, skal 'antas uskyldiginntil skyld er bevist etter loven' ('uskyldspresumsjonen').Begrunnelsen for prinsippet er at konsekvenseneav en uriktig fellende dom er mye større enn enuriktig frifinnelse.» 172I hovedsak har Høyesterett de siste ti årene tattutgangspunkt i EMK artikkel 6 nr. 2 ved vurderingenav om uskyldspresumsjonen er overtrådt. Dette ertrolig i mangel av en tilsvarende bestemmelse i annennorsk lovgivning.24.3.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNUskyldspresumsjonen er nærmere formulert iVerdenserklæringen artikkel 11 nr. 1. Bestemmelsenlyder som følger:171.Se for eksempel Johs. Andenæs, Norsk straffeprosess bind I,1994, s. 162-163.172.Rt. 1998 s. 1945, på s. 1947.«Everyone charged with a penal offence has theright to be presumed innocent until proved guiltyaccording to law in a public trial at which he has hadall the guarantees necessary for his defence.»Uskyldspresumsjonen er videreført i SP artikkel14 nr. 2. Bestemmelsen lyder:«Everyone charged with a criminal offence shallhave the right to be presumed innocent until provedguilty according to law.»Uskyldspresumsjonen står også sentralt i EMKartikkel 6 nr. 2. Denne bestemmelsen og SP artikkel14 nr. 2 er nær identisk formulert. EMK artikkel 6 nr.2 lyder:«Everyone charged with a criminal offence shallbe presumed innocent until proved guilty accordingto law.»Slik uskyldspresumsjonen har vært tolket avEMD og Høyesterett, vil ingen kunne anses skyldigmed mindre det foreligger fellende dom avsagt i samsvarmed lovens krav. Det er i den forbindelse ikketiltalte selv som skal bevise sin uskyld, men påtalemyndighetensom skal bevise tiltaltes skyld utoverenhver rimelig tvil. 173 En annen viktig side veduskyldspresumsjonen er at det er den som har begåtthandlingen, ikke andre, som skal straffedømmes forhandlingen.Videre er det et sentralt element i uskyldspresumsjonenat når man er frifunnet for en handling medrettskraftig virkning, skal ikke domstolene i sammeeller senere avgjørelser uttrykke seg slik at det etablerestvil om riktigheten av frifinnelsen. For norske forholdhar problemstillingen særlig vært reist i forbindelsemed saker om erstatningsansvar for handlingerman er strafferettslig frifunnet for. EMD har ikke utelukketmuligheten for slike erstatningskrav, men harslått fast at domstolene ved ileggelse av erstatningikke kan så tvil om riktigheten av den frifinnendeavgjørelsen. For overtredelse av disse utgangspunktenehar Norge blitt domfelt fire ganger i EMD. 174Tilsvarende problemstillinger har oppstått der den173.Se for eksempel Rt. 2010 s. 655 avsnitt 17. Det har imidlertidvært reist spørsmål om skyldkravet må være oppfylt foralle sider ved den objektive gjerningsbeskrivelsen. I Rt.2005 s. 833 kom Høyesterett til at det fulgte av uskyldspresumsjoneni EMK at villfarelse om fornærmedes alder ikkekunne lede til domfellelse for seksuell omgang med barn under14 år, selv om slik villfarelse etter ordlyden ikke fritokfor straff, jf. straffeloven § 195 tredje ledd. EMD kom imidlertidtil et annet resultat i G. v. Storbritannia (2011). I dennesaken forelå tiltale for seksuell omgang med barn under 13år, og EMD fant at uskyldspresumsjonen ikke var til hinderfor å domfelle den som var i villfarelse om barnets alder.174.Se EMDs avgjørelser i Orr v. Norge (2008), Y v. Norge(2003), Hammeren v. Norge (2003) og O v. Norge (2003).
130 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>objektive gjerningsbeskrivelsen i flere straffebud ernokså likeartet, men likevel ikke sammenfallende. 175EMK artikkel 6 nr. 2 er forstått slik at den vernerom både fysiske og juridiske personer. 176Hva gjelder vernet om uskyldspresumsjonen iandre lands konstitusjoner, er dette omtalt i punkt24.2.3 foran.24.3.3 UTVALGETS VURDERINGPrinsippet om at det bare er den skyldige somskal straffes, er grunnleggende i enhver rettsstat. Forden enkelte vil det kunne være helt ødeleggende dersomman domfelles for handlinger man ikke harbegått. Et regime som straffer uskyldige, skaper fryktog angst. Og for samfunnet vil kriminalitetsbekjempelsenvære mindre effektiv dersom uskyldige straffes,mens skyldige går fri. Det er derfor av sentralbetydning at statsmaktene verken straffeforfølgereller domfeller uskyldige. Ved etterforskning, påtaleog domfellelse er det viktig at den utøvende og dendømmende makt forholder seg objektivt til bevismaterialetog bekjemper forutinntatte holdninger for åredusere risikoen for at uskyldige straffedømmes.Uskyldspresumsjonen vil imidlertid ikke være engaranti for at uskyldige aldri blir domfelt. Av dengrunn er det viktig at det samtidig er adgang til å fåsaker gjenåpnet dersom nye og avgjørende beviskommer til.Uskyldspresumsjonen er nært knyttet til lovskravetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde. Lovskravet vil tape myeav sitt effektive menneskerettighetsvern dersomdomfellelse skjer uten at det er ført tilstrekkelig bevisfor skyld. Uskyldspresumsjonen blir på mange måteren viktig forutsetning for at lovskravet skal kunne giet tilstrekkelig vern på strafferettens o<strong>mr</strong>åde.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at uskyldspresumsjonenbør grunnlovsfestes, og at slik grunnlovsfestingbør skje i sammenheng med lovskravet i strafferetten.Utvalget foreslår derfor at uskyldspresumsjoneninntas som et nytt annet ledd til Grunnloven§ 96. Forslaget vil ikke medføre noen endring i rettstilstanden,utover det forhold at uskyldspresumsjonenvil sikres på grunnlovs nivå. Den nærmere grensenfor når uskyldspresumsjonen er overtrådt, måfortsatt trekkes opp på bakgrunn av nasjonal og internasjonalpraksis på o<strong>mr</strong>ådet.Uskyldspresumsjonen kan formuleres på følgendemåte:«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntilskyld er bevist etter loven.»(eller)«Ingen skal anses skyldig før skyld er bevist etterloven.»Utvalget finner at formuleringen «enhver har retttil å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etterloven» uttrykker uskyldspresumsjonen på en dekkendeog lettfattelig måte. Språklig vil formuleringenpasse godt sammen med den allerede eksisterendeformuleringen i § 96 første punktum om at ingen kandømmes uten etter lov eller straffes uten etter dom.Samtidig finner <strong>utvalg</strong>et at formuleringen vil passebedre inn sammen med § 96 første punktum enn foreksempel med kravet til rettferdig rettergang i forslagtil ny § 95. Det er riktignok en utvilsom sammenhengmellom retten til rettferdig rettergang og uskyldspresumsjonen,men retten til rettferdig rettergang gjelderfor alle rettssaker, mens uskyldspresumsjonen kunkommer til anvendelse i straffesaker. De særligestrafferettslige forhold bør da samles i en utvidet§ 96, mens de generelle reglene som gjelder for allesaker, bør omtales i ny § 95.Den foreslåtte formuleringen til ny § 96 annetledd vil ikke gå lenger enn det som allerede følger avgjeldende rett. Formuleringen vil i stedet oppsummerei én setning de ulike sidene ved uskyldspresumsjonen,herunder særlig at rimelig tvil skal kommetiltalte til gode. Slik vil denne enkle setningen kunnebidra til å befeste et særlig viktig rettsstatsprinsipp iGrunnloven.24.4 Forbud mot dobbeltstraff24.4.1 DAGENS RETTSTILSTANDForbudet mot dobbeltstraff (ne bis in idem) kanformuleres på flere måter, for eksempel som et prinsippom at den enkelte ikke skal straffeforfølges forsamme handling mer enn én gang, eller som et prinsippom at den enkelte ikke skal idømmes straff forsamme handling mer enn én gang.Uavhengig av innfallsvinkel er ingen av dissevariantene å gjenfinne i Grunnloven. I dag blir konkretesaker angående spørsmål om dobbeltstraff førstog fremst løst under henvisning til forbudet mot dobbeltstraffi EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 (P7-4), 177 inntatt som en del av menneskerettsloven av1999, se nærmere punkt 24.4.2.Tanken om at man bare kan straffeforfølges éngang for samme handling, har hatt solid fotfeste inorsk strafferettstradisjon, også forut for menneskerettsloven.Når ankemulighetene er uttømt eller fristenfor videre anke har løpt ut, taler man gjerne om at175.Se særlig Rt. 2007 s. 40, som omhandler forholdet mellomvoldtekt og seksuell omgang med mindreårig under 16 år.176.Se nærmere Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter,2007 s. 368.177.Se også Jon Petter Rui, Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning,2009 s. 19. Den historiske utviklingen av forbudet motgjentatt straffeforfølgning i Danmark og Norge er redegjortfor på s. 113-119.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 131en dom er rettskraftig. At en dom er rettskraftig, vilnormalt ha den konsekvens at saken ikke kan ankesvidere eller gjenåpnes. Påtalemyndigheten er samtidigavskåret fra å reise ny sak om samme forhold, jf.særlig straffeprosessloven § 51.Straffeprosessloven kapittel 27 åpner imidlertidfor enkelte unntak fra disse utgangspunktene. Enstraffesak kan for eksempel gjenåpnes til gunst fordomfelte, jf. §§ 391-392. I så fall kommer man ikke ikonflikt med forbudet mot dobbeltstraff. Videre kanen straffesak gjenåpnes dersom det dukker opp nyebevis, eller det viser seg at tiltalte på ulovlig vis harpåvirket rettergangen, jf. § 393. Ved slik gjenåpningav straffesaken vil saken bli berammet til ny fullstendigbehandling for domstolene, jf. § 400. Heller ikkedisse bestemmelsene vil komme i konflikt medEMKs forbud mot dobbeltstraff, jf. punkt 24.4.2.Forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i straffeprosesslovengjelder som utgangspunkt bare innenfornorsk jurisdiksjon, noe som innebærer at forbudetkun kommer til anvendelse dersom den første straffeforfølgningenfant sted i Norge. Norge har imidlertidinngått traktater der andre staters rettskraftige avgjørelserskal legges til grunn for vurderingen av om detforeligger gjentatt straffeforfølgning i Norge. Traktateneer inntatt som norsk rett gjennom straffeloven§ 12a. Særlig aktuell er traktaten som er inngått medde øvrige Schengen-landene. Schengenavtalen artikkel54 og 55 forbyr som hovedregel gjentatt straffeforfølgningdersom vedkommende er domfelt, ogdommen er fullbyrdet i et annet Schengen-land. 17824.4.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNDet følger av EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4(P7-4) nr. 1 at ingen skal straffeforfølges eller dømmesfor samme handling mer enn én gang. P7-4 nr. 2åpner likevel for unntak fra dette utgangspunktet vedgjenåpning av saker. Slik gjenåpning kan skje dersomdet foreligger nye bevis i saken, eller det harskjedd alvorlige feil under behandlingen av straffesaken.Bestemmelsen lyder i sin helhet som følger:178.Se Convention Implementing the Schengen Agreement(CISA). For mer om Schengenavtalens forbud mot gjentattstraffeforfølgning, se Rui 2009, særlig s. 21-22, 58-63, 132-133 og 209 flg.«1. No one shall be liable to be tried or punishedagain in criminal proceedings under the jurisdictionof the same State for an offence for which he has alreadybeen finally acquitted or convicted in accordancewith the law and penal procedure of that State.2. The provisions of the preceding paragraphshall not prevent the reopening of the case in accordancewith the law and penal procedure of the Stateconcerned, if there is evidence of new or newly discoveredfacts, or if there has been a fundamental defectin the previous proceedings, which could affectthe outcome of the case.3. No derogation from this Article shall be madeunder Article 15 of the Convention.»Et lignende forbud mot dobbeltstraff finnes ogsåi SP artikkel 14 nr. 7. I motsetning til EMK P7-4 ergjenåpning av straffesaker ikke eksplisitt unntatt idenne bestemmelsen. Av den grunn reserverte Norgeseg mot SP artikkel 14 nr. 7 ved tiltredelse til konvensjonen.Bestemmelsen er derfor heller ikke inkorporerti menneskerettsloven, jf. menneskerettsloven§ 2, der det heter at konvensjonene inntatt i menneskerettslovenkun gjelder som norsk rett «i denutstrekning de er bindende for Norge».En konsekvens av Norges reservasjon mot SPartikkel 14 nr. 7 er at det i første rekke har vært EMKP7-4 som har vært vurdert av norske domstoler isaker angående dobbeltstraff. Ved tolkningen avhvorvidt dobbeltstraff foreligger i henhold til P7-4,har EMD oppstilt fem vilkår som alle må være oppfylt(kumulative vilkår): Sakene må dreie seg omstraffeforfølgning, de må gjelde det samme straffbareforhold, den første saken må være endelig avgjort,den andre saken må anses som gjentatt forfølgning,og sakene må rette seg mot det samme rettssubjekt.Disse fem vilkårene er også vurdert av Høyesterett isaker vedrørende eventuell dobbeltstraff. 179Det har særlig hersket en del usikkerhet i norskrett om hvor langt forbudet mot dobbeltstraff strekkerseg i relasjon til forvaltningssanksjoner. Slike sanksjonerkan enten gå ut på tilleggsskatt, konkurskaranteneel.a. Et kjennetegn ved slike forvaltningssanksjonerer at de ofte kommer i tillegg til ordinær straffsom bøter eller fengsel.Et sentralt spørsmål i disse sakene har vært hvorvidtforvaltningens avgjørelser kan karakteriseressom «straff» («criminal proceedings»). I den forbindelsehar det vært diskutert hvorvidt forståelsen avstraffebegrepet etter EMK P7-4 er sammenfallendemed forståelsen av straffebegrepet etter EMK artikkel6 (rettferdig rettergang og uskyldspresumsjon) ogartikkel 7 (lovskrav og tilbakevirkningsforbud). I defleste saker synes EMD å ha lagt til grunn en fellesforståelse av «straff», og dette er fulgt opp av Høyesterett.180 Høyesterett har dermed tatt utgangspunkt ide fem vurderingskriterier som opprinnelig ble oppstiltav EMD i forbindelse med tolkningen av uttrykket«straff» etter EMK artikkel 6 (rettferdig rettergang)i saken Engel m.fl. v. Nederland fra 1976. 181179.Se bl.a. Rt. 2010 s. 1121 avsnitt 22.180.Se Rt. 2010 s. 1121 avsnitt 37-43. Se for øvrig Rui 2009 s.147 flg.181.Se særlig EMDs avgjørelser i Engel m.fl. v. Nederland(1976) og Welch v. Storbritannia (1995). For mer om straffebegrepet,se særlig Asbjørn Strandbakken, Grunnloven§96, Jussens Venner 2004 s. 166-215, på s. 168 flg.
132 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Engel-kriteriene representerer ikke kumulative vilkår,men er ment å danne basis for vurderingen av omstraff foreligger. Det som skal vurderes, er hvorvidtreaksjonen kommer som følge av en straffbar handling,hva formålet med reaksjonen er, hvordan forholdeter karakterisert i nasjonal rett, hva som er bakgrunnenfor at reaksjonen er inntatt i lovverket ogreaksjonens alvorlighetsgrad.På bakgrunn av disse kriteriene har EMD slåttfast at administrative bøter og gebyrer, konfiskeringog inndragning etter nærmere omstendigheter kanutgjøre straff. EMD har på den annen side slått fast atpermanent utvisning ikke er å regne som straff. 182Disse utgangspunktene er fulgt opp av Høyesterett oglovgiver, 183 og de ligger til grunn for Riksadvokatensretningslinjer om tilleggsskatt som dobbeltstraff av 3.april 2009.Ved siden av vurderingen av om forvaltningenssanksjoner utgjør «straff», vil det være av sentralbetydning for den samlede vurderingen av om dobbeltstraffforeligger, hvor nært i tid myndighetenesreaksjoner kommer. Et grunnleggende hensyn bakforbudet mot dobbeltstraff er at den enkelte skal fåmulighet til å legge saker bak seg, på den måten at detikke åpnes ny forfølgning av det samme forholdet påsenere tidspunkter. Dersom påtalemyndighetenes ogforvaltningens forfølgning skjer parallelt eller i nærsammenheng med hverandre, vil dette hensynet ikkeslå til. I Rt. 2010 s. 1121 kom for eksempel Høyesterett,med støtte i EMDs praksis, til at tilleggskatt ikkevar i strid med forbudet mot dobbeltstraff, fordi detikke kunne være «tvilsomt at det foreligger en tilstrekkeligsaklig og tidsmessig sammenheng» mellompåtalemyndighetenes og forvaltningens forfølgning.184 Av denne avgjørelsen følger at det på eningen måte er automatikk i at forvaltningssanksjonersperrer for ordinær straffeforfølgning, eller motsatt.Hvorvidt dobbeltstraff foreligger, vil bero på en nærmerevurdering av de kriteriene som er oppstilt avEMD.24.4.3 UTVALGETS VURDERINGI likhet med uskyldspresumsjonen er forbudetmot dobbeltstraff en viktig forutsetning for et effektivtlovskrav på strafferettens o<strong>mr</strong>åde. Uten et forbudmot dobbeltstraff i strafferettspleien vil påtalemyndighetenog domstolene i prinsippet kunne forfølgeog domfelle den enkelte en rekke ganger under henvisningtil den samme lovovertredelsen. Dette vil etablereen usikkerhet i befolkningen som på sikt vil182.Se EMDs avgjørelser i Szabo v. Sverige (2006) ogCsoszánszki v. Sverige (2006).183.Se Ot.prp. nr. 82 (2008-2009) Om lov om endringer i ligningslovenmv. (tilleggsskatt), punkt 5. Her gis samtidig enoversiktlig utdyping av rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet.184.Rt. 2010 s. 1121 avsnitt 54.undergrave tilliten både til strafferettspleien og rettsstaten.Forbudet mot dobbeltstraff er samtidig av grunnleggendebetydning for den enkeltes forutsigbarhet.Dette gjelder både behovet for å kunne forutse konsekvenseneav sine handlinger, behovet for å leggeforhold bak seg, og mulighetene til å starte på nytteller gå videre med livet sitt. Gjentatt straff forsamme forhold vil i tillegg oppleves som grunnleggendeurettferdig, kanskje også som vilkårlig, bådefor den som rammes, og for de som er vitne til at detskjer. Forbudet mot dobbeltstraff må på denne bakgrunnforstås som en av de helt sentrale rettssikkerhetsgarantienei samfunnet.På dette grunnlag finner <strong>utvalg</strong>et at forbudet motdobbeltstraff bør grunnlovsfestes, og da i sammenhengmed lovskravet og uskyldspresumsjonen i enutvidet § 96. Utvalget finner i den forbindelse grunntil å presisere at forslag til grunnlovsfesting av forbudmot dobbeltstraff gjelder et grunnleggende prinsipp.Utvalget mener ikke å ta stilling til hvordan man børtrekke opp de eksakte grensene for en slik grunnlovsbestemmelse,herunder spørsmål om hvordan«straff», «samme forhold», «tidsmessig nærhet» ellerannet skal forstås. Utvalget vil samtidig påpeke at detbare er et fåtall av saker hvor det er særlig vanskeligå ta stilling til disse vurderingskriteriene. At dissesakene av og til dukker opp for domstolene, tilsierikke at det sentrale rettssikkerhetsprinsipp som forbudetmot dobbeltstraff er, bør utelates fra Grunnloven.Man ser også at EMD og Høyesterett er i ferdmed å avklare en del utgangspunkter for hvordan dennærmere grensen rundt forbudet mot dobbeltstraffskal trekkes opp. Grunnlovsfesting av rettsstatsprinsippetom at ingen skal straffes to ganger for sammehandling, vil for eksempel ikke avskjære mulighetenfor å ilegge rimelige og saklige forvaltningssanksjoner.At det kanskje kan hevdes at praksis på o<strong>mr</strong>ådetikke helt har «satt seg» ennå, skyldes ikke at forbudetmot dobbeltstraff ikke er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti.Dette skyldes trolig at omfanget avforvaltningssanksjoner har økt de siste tiårene i taktmed den sterke utbyggingen av en sentral og lokalforvaltning. Det må derfor forventes at det også tarnoe tid før det opparbeides en entydig praksis påo<strong>mr</strong>ådet.Når man skal ta stilling til slike problemstillingeretter en eventuell ny grunnlovsbestemmelse om forbudmot dobbeltstraff, må dette skje i lys av tidligerepraksis fra Høyesterett og EMD, samt i lys av formåletmed forbudet mot dobbeltstraff. En grunnlovsfestingav forbudet mot dobbeltstraff vil således ikkeendre dagens rettstilstand.Mulige formuleringer av forbudet mot dobbeltstraffi Grunnloven kan være:
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 133«Ingen kan straffeforfølges for samme handlingmer enn én gang.»(eller)«Ingen kan straffeforfølges mer enn én gang forsamme handling.»Disse formuleringene vil ikke direkte fange oppunntaket for gjenåpning av straffesaker, og dette må iså fall innfortolkes. Dersom det kommer nye bevis,vil man i dag ha mulighet til å gjenåpne sak mot personersom er frifunnet eller domfelt for handlingen. Irealiteten vil slik gjenåpning innebære at man straffeforfølgervedkommende for annen gang. Det er dissesituasjonene EMK P7-4 eksplisitt har gjort unntak fori bestemmelsens nr. 2.For å unngå uklarhet omkring gjenåpningsproblematikkenkan man formulere forbudet mot dobbeltstraffpå en litt annen måte. Alternative formuleringerkan være:«Ingen kan idømmes straff mer enn én gang forsamme handling.»(eller)«Ingen kan straffedømmes for samme handlingmer enn én gang.»(eller)«Ingen kan straffes mer enn én gang for sammehandling.»Disse tre formuleringene knytter ikke forbudetmot dobbeltstraff til straffeforfølgningen, men tilselve straffedommen eller straffen. Formuleringenekan derfor tenkes å gi et noe snevrere vern enn konvensjonene,nettopp fordi det ikke settes forbud motå straffeforfølge den enkelte flere ganger for sammehandling. For å bøte på dette kan et tredje alternativformulere både hovedregelen og unntaket i EMK P7-4, for eksempel slik:«Ingen kan straffeforfølges mer enn én gang forsamme handling, med mindre saken gjenåpnes etternærmere bestemmelser fastsatt ved lov.»En slik formulering vil fange opp ilagte administrativesanksjoner som, etter en nærmere vurdering,må karakteriseres som «straffeforfølgning». Formuleringener imidlertid ikke til hinder for at denutmålte straffen kan innebære ulike sanksjonstyper,for eksempel både fengsel og tap av førerkort. I tilleggvil formuleringen tydeliggjøre at sakene kangjenåpnes, men bare etter nærmere bestemmelserfastsatt ved lov. Ulempen med formuleringen er likevelat forbudet mot dobbeltstraff på sett og vis uthulesnår det eksplisitt vises til at saker kan gjenåpnesetter bestemmelser fastsatt ved lov. I prinsippetkunne man derfor tenke seg at gjenåpningsinstituttetblir benyttet til å omgå forbudet mot dobbeltstraff.Av disse ulike alternativene foretrekker <strong>utvalg</strong>etformuleringen «ingen kan straffes mer enn én gangfor samme handling». Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning vildenne formuleringen gi uttrykk for et grunnleggendeprinsipp. Det essensielle i forbudet mot dobbeltstraffer nettopp at man ikke skal straffes to eller flere gangerfor samme handling. Det er viktig at saker kangjenåpnes, og at administrative sanksjoner etteromstendighetene kan ilegges. En formulering somdenne knytter ikke forbudet mot dobbeltstraff til verkenstraffeforfølgningen eller straffedommen, menknytter forbudet sammen med gjennomføringen avstraffen. Dermed blir det åpenbart at saker kan gjenåpnestil ulempe for den enkelte dersom man i førsteomgang ble frifunnet og det i ettertid kommer til nyebevis. I tillegg vil formuleringen også åpne for at mankan straffeforfølge nordmenn som har unndratt segden straffen de er idømt i et annet land.Etter sin ordlyd vil den foretrukne formuleringenstrengt tatt ikke stenge for at myndighetene reiser sakom det samme forholdet igjen og igjen. Men så lengestraffen bare kan gjennomføres én gang, følger detimplisitt at videre straffeforfølgning vil være avskåretnår straffen er fullbyrdet.Utvalget foreslår at formuleringen «ingen kanstraffes mer enn én gang for samme handling» inntassom et nytt tredje ledd til § 96.24.5 Vern mot full eiendomsavståelse –Grunnloven § 10424.5.1 DAGENS RETTSTILSTANDGrunnloven § 104 knesetter et forbud mot å inndrafast eiendom og hele den samlede formue somstraff for kriminelle handlinger. Bestemmelsen harstått uendret siden 1814, og lyder som følger:«Jord og Boslod kan i intet Tilfælde forbrydes.»Med uttrykket «Jord» siktes det til fast eiendom,og med uttrykket «Boslod» siktes det til den enkeltessamlede formue.At inndragning av fast eiendom og den samledeformue ikke kan benyttes som straff overfor den somhar begått kriminelle handlinger, var i utgangspunktetbegrunnet i hensynet til den domfeltes familie ogpårørende. Grunnloven § 104 var dermed ment åverne mot at straffen også skulle ramme domfeltespårørende direkte. Bestemmelsen strekker seg såledesnoe lengre enn selve uskyldspresumsjonen. Ihenhold til uskyldspresumsjonen vil straff ikkekunne ilegges andre enn den som har begått denstraffbare handling.
134 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Prinsippet i Grunnloven § 104 verner likevel inoen grad også domfelte selv, ved at det settes absolutteskranker for hva straffen kan innebære. I dagkan dette begrunnes med et grunnleggende strafferettsligprinsipp om at straffen skal være forholdsmessig.Det kan samtidig begrunnes med at domfeltesmulighet for å vende tilbake til samfunnet som enhederlig samfunnsdeltaker etter endt fengselsoppholdreduseres drastisk dersom han i mellomtiden harblitt fratatt fast eiendom og den samlede formue. Inoen grad må også forbudet mot å frata noen fasteiendom som straff leses i sammenheng med bestemmelsenom ekspropriasjonserstatning i Grunnloven§105.Prinsippet i Grunnloven § 104 er per i dag ivaretatti straffelovgivningen. I straffeloven 1902 § 27 ogstraffeloven 2005 § 53 heter det at det skal tas hensyntil lovbryterens økonomiske forhold ved utmåling avbøtestraff. Straffeloven 2005 § 53 annet ledd førstepunktum lyder som følger:«Ved utmåling av bot skal det ved siden av slikeforhold som i alminnelighet tillegges vekt ved straffeutmålingen,legges vekt på lovbryterens inntekt,formue, forsørgelsesbyrde, gjeldsbyrde og andre forholdsom påvirker den økonomiske evnen.»Grunnloven § 104 har aldri vært påberopt forHøyesterett, men bestemmelsen kan i prinsippet tenkeså få betydning dersom inndragning eller bøterblir av en slik størrelsesorden at det i praksis medførertap av den samlede formue. I straffeloven av 1902§§ 34 og 34a finnes for eksempel dagens regler ominndragning av utbytte fra straffbar handling og utvidetinndragning av utbytte fra straffbar handling. 185Formålet med utvidet inndragning er at påtalemyndighetenikke trenger å konkretisere at utbyttet stammerfra en bestemt straffbar handling i de tilfellerhvor det er tale om alvorlig kriminalitet. 186 I disse tilfellenesnus bevisbyrden, slik at den domfelte måsannsynliggjøre at verdiene han er i besittelse av,ikke er utbytte fra straffbare handlinger.I forbindelse med forslag til utvidet inndragningble forholdet til Grunnloven § 104 vurdert. Justisdepartementetkonkluderte den gang med at utvidet inndragningikke ville være i strid med grunnlovsbestemmelsen,siden formålet ikke er å påføre et straffeonde,«men at lovbryteren skal miste den uberettigedefordel han har skaffet seg ved en straffbar handling».24.5.224.5.3INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNUTVALGETS VURDERING185.Se også straffeloven av 2005 §§ 67 og 68.186.Se Ot.prp. nr. 8 (1998-1999) s. 67.187.Se Ot.prp. nr. 8 (1998-1999) s. 32.Vernet i Grunnloven § 104 har ingen tilsvarendebestemmelser i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.De internasjonale menneskerettighetsbestemmelsenesetter i liten utstrekning skrankerfor hva straffen kan innebære. Slike skranker finnesførst og fremst i forbud mot dødsstraff, tortur, slaveriog tvangsarbeid, jf. EMK artiklene 2 til 4. Senærmere kapittel 19-21 for en redegjørelse av dettevernet.I en viss utstrekning vil eiendomsrettsvernet iEMK P1-1 kunne verne domfelte ved at det oppstilleskrav om kompensasjon for inngrep i eiendomsretten.Dette har sammenheng med at en overdragelseav eiendomsrett en bloc som straff trolig vil komme ikonflikt med EMK P1-1. For mer om EMK P1-1, sekapittel 33. For øvrig kan uskyldspresumsjonen iEMK artikkel 6 nr. 2 unntaksvis tenkes å være aktuelldersom straffen rammer den domfeltes familie urimelighardt.Grunnloven § 104 har en gammelmodig formulering,og den er vanskelig å forstå uten kjennskap tilhva bestemmelsen er ment å verne om. Bestemmelsenhar sitt opphav i en tid hvor frykten for en sterkkongemakt var stor, og hvor tap av eiendom og formuevar en vanlig avstraffelsesmetode i Europa. I entid med mer humane avstraffelser har bestemmelseni noen grad mistet sin praktiske betydning somskranke for statsmaktene.I noen situasjoner vil uskyldspresumsjonenkunne gi et tilsvarende vern som Grunnloven § 104.Så lenge straffen ikke kan knyttes direkte til andreenn den som er skyldig, vil et fullstendig tap av eiendomsom straff ofte være utelukket. Tilsvarende kandet tenkes at Grunnloven § 105 og EMK P1-1 delvisvil dekke opp for § 104 dersom denne bestemmelsenskulle oppheves. Men all den tid det ikke foreliggerpraksis om avståelse av eiendom som straff etter§ 105, er det vanskelig å gi noen sikker antydning omhvilket vern § 105 potensielt vil kunne gi. Det er noktrolig at vernet mot full eiendomsavståelse etter§ 104 strekker seg utover det vern som uskyldspresumsjonenog § 105 vil kunne gi.I utgangspunktet er vernet mot full eiendomsavståelsesom straff ikke kommentert i de internasjonalekonvensjonene, og det har heller ikke vært etsærlig aktuelt tema i norsk rett. Det er derfor lite troligat <strong>utvalg</strong>et ville foreslått grunnlovsfesting av enslik rettighet dersom dette ikke allerede var gjort i1814. Med bakgrunn i <strong>utvalg</strong>ets mandat om å styrkemenneskerettighetenes stilling i Grunnloven vil<strong>utvalg</strong>et ikke foreslå å oppheve Grunnloven § 104uten at bestemmelsen erstattes med et tilsvarende
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 135grunnlovsvern. Utvalget foreslår derfor å videreføreselve prinsippet i bestemmelsen, men foreslår at detvidereføres i en mer tilgjengelig språkdrakt og i sammenhengmed det øvrige vernet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde i Grunnloven § 96. Dette forutsetter at § 104i sin nåværende form oppheves.Dersom Stortinget ønsker å videreføre prinsippeti Grunnloven § 104 i et nytt fjerde ledd til Grunnloven§ 96, foreslår <strong>utvalg</strong>et følgende formuleringer:«Ingen kan straffedømmes til å avstå fast eiendomeller overdra sin samlede formue.»(eller)«Ingen kan straffedømmes til å gi fra seg sin samledeformue, med mindre verdiene er benyttet til ellerer utbytte fra straffbar handling.»(eller)«Ingen kan straffedømmes til å overdra eiendomsrettigheter,med mindre verdiene er benyttet tileller er utbytte fra kriminelle handlinger.»(eller)«Ingen kan dømmes til å avstå fast eiendom ellersamlet formue, med mindre verdiene er benyttet tileller er utbytte fra straffbar handling.»Så lenge verdiene av den straffedømtes eiendomi sin helhet kan tilbakeføres til en eller flere straffbarehandlinger, vil det også være rimelig at den straffedømtemå avstå hele sin eiendom. Slik inndragning eri dag nærmere regulert i straffeloven 1902 §§ 34 og34a, og formuleringen i Grunnloven § 104 har ikkeblitt ansett for å være til hinder for full eiendomsavståelsei disse tilfellene. Når formuleringen i Grunnlovenskal moderniseres, kan det være hensiktsmessigat dette spesielle unntaket skrives direkte inn igrunnlovsteksten. I enkelte saker vil det riktignokkunne oppstå en viss tvil om når og i hvilket omfangde aktuelle verdiene er «utbytte fra straffbar handling»,men denne tvilen vil stort sett være knyttet tilfaktum i sakene og ikke til selve lovtolkningen.Av de ulike alternativene finner <strong>utvalg</strong>et at detsiste oppsummerer rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet på denmest lettfattelige måten.24.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 104 oppheves og at ny Grunnloven § 96 skallyde:«Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffesuden efter Dom.Enhver har Ret til at blive anset som uskyldig indtilSkyld er bevist efter Loven.Ingen kan straffes mere end een Gang for sammeHandling.Ingen kan dømmes til at afstaa fast Eiendom ellersamlet Formue, medmindre Værdierne ere benyttedetil eller ere Udbytte fra en strafbar Handling.»25. Forbud mot tilbakevirkende lover25.1 Innledende bemerkningerI norsk rett er forbudet mot å gi lover tilbakevirkendekraft nedfelt i Grunnloven § 97. Slik forbudeter utformet, gjelder det på alle rettso<strong>mr</strong>åder. Ogsåøvrige europeiske land har gjerne et tilbakevirkningsforbudi sine rettstradisjoner, men dette følgerenten av ulovfestet rett eller av landets konstitusjonbegrenset til strafferettens o<strong>mr</strong>åde. Det er særlig i denamerikanske forfatningen at man finner et like bredtformulert tilbakevirkningsforbud som i Grunnloven§97.I de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenefremkommer tilbakevirkningsforbudet førstog fremst i sammenheng med lovskravet i strafferetten.Men i noen grad vil også andre menneskerettighetsbestemmelserkunne gi et vern som tilsvarer detnorske tilbakevirkningsforbudet. Dette gjelder særligvernet om eiendomsretten.De ulike tilnærmingene til forbudet mot tilbakevirkendelover reiser spørsmål om det bør foretasendringer i Grunnlovens tilbakevirkningsforbud.25.2 Dagens rettstilstandForbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven§ 97 har stått uendret siden 1814, og bestemmelsenlyder som følger:«Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.»Det finnes en rikholdig praksis og litteratur knyttettil tilbakevirkningsforbudet i norsk rett. 188 Det eralminnelig antatt at strafferetten befinner seg i kjerneo<strong>mr</strong>ådetav bestemmelsen, dvs. at bestemmelsensærlig verner den enkelte mot tilbakevirkende straffelover.Forbudet vil typisk komme til anvendelsedersom lovgiver vedtar straffeansvar for handlingenetter at den ble begått, eller det etableres et annetstraffeansvar enn det som eksisterte på handlingstidspunktet,eller den øvre strafferammen for handlingenheves etter at handlingen ble begått. Straffeansvar og188.Av nyere praksis fra Høyesterett, se særlig plenumsavgjørelsenei Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbrytersaken), Rt. 2010 s.143 (rederiskattesaken), Rt. 2007 s. 1281 (Ullern Terrasse),Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole) og Rt. 1996 s. 1415(Borthen). Av nyere litteratur, se særlig Jens Edvin A. Skoghøy,Forbud mot tilbakevirkende lovgivning, Lov og Rett2011 s. 255–282; Benedikte Moltumyr Høgberg, Grunnloven§ 97 etter plenumsdommen i Rt. 2010 s. 143 (rederiskattesaken),Tidsskrift for Rettsvitenskap 2010 s. 694–744 ogBenedikte Moltumyr Høgberg, Forbud mot tilbakevirkendelover, 2010.
136 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>189.Se senest Rt. 2011 s. 347, der Høyesterett konkluderte medat reglene om prøveløslatelse ikke kunne sidestilles medstraffeskjerpelse.190.Se særlig Carl August Fleischer, Grunnlovens § 97, JussensVenner 1975 s. 183–251, på s. 190 og Carl August Fleischer,Miljø- og ressursforvaltning, 1999 på s. 67–68.straffeskjerpelse gitt med tilbakevirkende kraft vilderfor være i strid med tilbakevirkningsforbudet iGrunnloven § 97. Dette er senest kommet til uttrykki Rt. 2010 s. 1445 (krigsforbrytersaken).Det har samtidig vært antatt at regler om fullbyrdelseav straff, inndragning, benådning eller lignendeforhold normalt ikke regnes som straffeansvar ellerstraffeskjerpelse i relasjon til Grunnloven § 97. 189Tilsvarende gjelder også for straffeprosessuelleregler. Tilbakevirkende lovgivning om slike reglervil, som et utgangspunkt, måtte løses på lik linje medforhold utenfor strafferettens o<strong>mr</strong>åde. Det er imidlertidflere eksempler på at tiltalte har anført at inndragningog prosessendringer har hatt reell betydning forstraffeansvaret eller straffeutmålingen, og at disseforholdene må likestilles med straffeansvar ellerstraffeskjerpelser gitt med tilbakevirkende kraft.Foreløpig er dette argumenter som ikke har ført fremi Høyesterett, men det kan ikke utelukkes at man ienkelte tilfeller vil stå overfor en situasjon som minnersvært mye om straffeansvar eller straffeskjerpelsegitt med tilbakevirkende kraft.Utenfor strafferettens o<strong>mr</strong>åde er det alminneligenighet om at § 97 ikke forbyr all tilbakevirkning. Etstrengt tilbakevirkningsforbud vil være til hinder forat lovgivningen holder tritt med samfunnsutviklingen,og det vil legge alvorlige begrensninger på lovgivningsom styringsinstrument. Hvorvidt den tilbakevirkendeloven er rettsstridig, dvs. i strid medGrunnloven § 97, vil derfor måtte bero på en helhetsvurderingav situasjonen, jf. bl.a. plenumsavgjørelsenei Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), Rt. 2007 s. 1281(Ullern Terrasse) og Rt. 2010 s. 143 (rederiskattesaken).I denne helhetsvurderingen vil en rekke faktorerspille inn, herunder vurderinger av den enkeltesbehov for å forutberegne sin rettsstilling og lovgiversformål med å endre rettstilstanden. I tillegg vil merkonkrete faktorer som inngrepets art og styrke, berettigedeforventninger, behovet for lovendring, eventuelleovergangsregler, lovgivers egne vurderinger avgrunnlovsmessighet m.m. spille inn ved vurderingen.Terskelen for når tilbakevirkning anses for å værerettsstridig etter en slik helhetsvurdering, har variertbåde over tid og med ulike typer av saker. Et muligutgangspunkt for vurderingen har vært sondringenmellom egentlig og uegentlig tilbakevirkning. 190 Denegentlige tilbakevirkning har vært beskrevet som detilfeller hvor det legges nye byrder på eldre handlinger,mens uegentlig tilbakevirkning gjerne brukes forå betegne inngrep i velervervede rettigheter eller inngrepi tidligere etablerte rettsposisjoner. Det er imidlertidvanskelig å trekke opp et tydelig skille mellomde tilfeller som faller inn under den ene og den annenav disse kategoriene, og i noen sammenhenger vil detkanskje være mer naturlig å se på disse ytterpunktenesom momenter i helhetsvurderingen. Slik vil terskelenfor å sette lovgivning til side etter § 97 værelavere jo mer lovgivningen synes å legge nye byrderpå eldre forhold og omvendt. Det er m.a.o. inngrepetskarakter som blir avgjørende for hvor høyt man setterterskelen i den konkrete saken.De siste 15 årene har det vært en tendens i Høyesteretttil å legge til grunn en egen vurderingsnormfor løsningen av tilbakevirkningsspørsmål, der normenavhenger både av inngrepets karakter og hvilketrettso<strong>mr</strong>åde man befinner seg på. I Rt. 1996 s. 1415(Borthen) ga Høyesteretts flertall uttrykk for at detbare var den «klart urimelige eller urettferdige» tilbakevirkningsom var i strid med tilbakevirkningsforbudet.Denne vurderingsnormen ble fulgt opp i Rt.1996 s. 1440 (Thunheim) og Rt. 2006 s. 262 (enkepensjon).Men i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole)brøt Høyesteretts flertall med denne normen og oppstilteen annen norm, der bare «sterke samfunnsmessigehensyn» kunne rettferdiggjøre tilbakevirkning idenne saken. Denne nye normen ble siden fulgt oppav flertallet i Rt. 2010 s. 143 (rederiskattesaken),mens mindretallet i denne saken la normen «klart urimeligeller urettferdig» til grunn for vurderingen. IRt. 2007 s. 1281 (Ullern Terrasse) var det et sterkerefokus på en interesseavveining enn det man ser i deøvrige sakene, mens Høyesterett i Rt. 2005 s. 855(Allseas I) ikke anvender noen vurderingsnorm.Høyesterett synes også å være åpen for flere muligevurderingsnormer enn de som er gjengitt her, jf. uttalelseri Rt. 2006 s. 293 og Rt. 2010 s. 143. Samlet settgir dette øvrige rettsanvendere (som lovgiver, advokater,dommere i underinstanser m.fl.) særlige utfordringernår grensen mellom rettmessig og rettsstridigtilbakevirkning skal trekkes opp. Et fellestrekk vedhøyesterettsavgjørelsene er likevel at det synes åvære lagt stor vekt på hvor alvorlig inngrepet er forden enkelte, hva lovgivers formål har vært, hvor forutsigbartinngrepet var, og hvor fremtredende de tilbakevirkendeelementene er.En siste generell problemstilling knyttet til tilbakevirkningsforbudet,som gjør seg gjeldende både iog utenfor strafferetten, er hvorvidt det er tidspunktetfor vedtakelsen eller tidspunktet for kunngjøringenav loven som skal legges til grunn for vurderingen avom tilbakevirkning foreligger. I norsk rett har detvært tradisjon for å legge vedtakelsestidspunktet tilgrunn, mens hovedregelen etter tilsvarende bestemmelseri EMK artikkel 7 og tilleggsprotokoll 1 artikkel1 (P1-1) har vært å legge kunngjøringstidspunktettil grunn. Høyesterett har av den grunn benyttet EMK
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 137artikkel 7 fremfor Grunnloven § 97 i de saker hvordette har kommet på spissen, nettopp fordi den enkeltesrettighetsvern på dette punkt er bedre dersomspørsmålet løses etter EMK artikkel 7. 19125.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernI internasjonale menneskerettighetskonvensjonerfinnes ikke et generelt forbud mot tilbakevirkendelover slik som i norsk rett. Tilbakevirkningsforbudetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde er i stedet formulert i sammenhengmed lovskravet i strafferetten. Utenforstrafferettens o<strong>mr</strong>åde har det ikke vært formulert etdirekte tilbakevirkningsforbud, men vernet om eiendomsretteni EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) har for europeiske forhold i stor utstrekning fungertsom et tilbakevirkningsforbud utenfor strafferettenso<strong>mr</strong>åde. Dette har særlig sammenheng med atEMD har tolket uttrykket «eiendomsrett» sværtvidt. 192I Verdenserklæringen er tilbakevirkningsforbudetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde formulert i artikkel 11 nr.2. Bestemmelsen lyder:«No one shall be held guilty of any penal offenceon account of any act or omission which did not constitutea penal offence, under national or internationallaw, at the time when it was committed. Nor shall aheavier penalty be imposed than the one that wasapplicable at the time the penal offence was committed.»I SP finnes en lignende bestemmelse i artikkel 15nr. 1. Bestemmelsen lyder:«No one shall be held guilty of any criminaloffence on account of any act or omission which didnot constitute a criminal offence, under national orinternational law, at the time when it was committed.Nor shall a heavier penalty be imposed than the onethat was applicable at the time when the criminaloffence was committed. If, subsequent to the commissionof the offence, provision is made by law forthe imposition of the lighter penalty, the offendershall benefit thereby.»I EMK lyder den tilsvarende bestemmelsen iartikkel 7 nr. 1:«No one shall be held guilty of any criminaloffence on account of any act or omission which didnot constitute a criminal offence under national orinternational law at the time when it was committed.Nor shall a heavier penalty be imposed than the onethat was applicable at the time the criminal offencewas committed.»191.Se særlig Rt. 2004 s. 357.192.Se bl.a. Stig H. Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiskemenneskerettskonvensjon, 2010 s. 118–130.25.4 Andre lands konstitusjonerI fremmed rett har tilbakevirkningsforbudetgjerne vært forbundet med lovskravet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde. Denne kombinasjonen mellom tilbakevirkningsforbudetog lovskravet finner man bl.a.igjen i den svenske, finske, islandske og tyske grunnloven,jf. punkt 24.2.3 foran. I tillegg har den svenskeRegeringsformen et eget forbud mot tilbakevirkendeskattelover.I fremmed rett er det i første rekke den amerikanskeforfatningen som har formulert et generelt tilbakevirkningsforbudgjennom det kjente rettsuttrykket«ex post facto laws». Den amerikanske forfatningenartikkel 1, seksjon 9, avsnitt 3 forbyr tilbakevirkendelover gitt av føderale myndigheter, mens artikkel 1,seksjon 10, avsnitt 1 forbyr tilbakevirkende lover gittav delstatene. I likhet med norske domstoler har amerikanskedomstoler utvist tilbakeholdenhet med åsette lover til side utenfor strafferettens o<strong>mr</strong>åde. Denføderale Supreme Court har bl.a. ved en rekke anledningerslått fast at konstitusjonens bestemmelser omex post facto laws ikke er til hinder for tilbakevirkendeskattelover. Artikkel 1, seksjon 9, avsnitt 3lyder som følger:«No Bill of Attainder or ex post facto Law shallbe passed.»Selv om de fleste europeiske konstitusjoner ikkeinneholder et generelt tilbakevirkningsforbud, finnesen rekke eksempler på at tilbakevirkningsforbudeteller et tilsvarende rettighetsvern anvendes av domstolenepå ulovfestet grunnlag også utenfor strafferettenso<strong>mr</strong>åde.25.5 Utvalgets vurderingForbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven§ 97 er, ved siden av ekspropriasjonserstatningsverneti Grunnloven § 105, den grunnlovsbestemmelsensom har vært mest påberopt for domstolene.Bestemmelsen omfatter et tilbakevirkningsforbudbåde på strafferettens og sivilrettens o<strong>mr</strong>åde. Iflere sammenhenger strekker derfor det norske tilbakevirkningsforbudetseg lengre enn det vern man finneri andre lands rett og i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.I lys av <strong>utvalg</strong>ets mandat om åstyrke menneskerettighetene i Grunnloven tilsierdette at § 97 ikke bør endres.Dette understøttes av den vide og åpne ordlydeni § 97. Enhver endring i ordlyden vil kunne oppfattessom en innskrenkning i det vern den enkelte har etterdagens bestemmelse. Selv om det er enighet om atnoe tilbakevirkning må tillates innenfor rammene av§ 97, vil et forsøk på å presisere dette nærmere iGrunnloven raskt virke mot sin hensikt, slik at verneti realiteten snevres inn.
138 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Et annet forhold er at dersom man begynner åskrive inn presiseringer i § 97 på enkelte rettso<strong>mr</strong>åder,vil dette trolig øke presset for flere endringer ibestemmelsen på sikt, særlig gjennom krav om presiseringerogså på andre rettso<strong>mr</strong>åder. Samtidig er dettvilsomt om ytterligere presiseringer i bestemmelsenvil kunne få særlig rettslig betydning. Dagens tradisjonmed knappe formuleringer i grunnlovstekstentillater ikke at man skriver inn omfattende presiseringer.Enkelte knappe setninger i tillegg til den somallerede står i § 97, vil neppe kunne si mer enn detsom følger av Høyesteretts praksis, for eksempel attilbakevirkningsvernet er særlig sterkt på strafferettenso<strong>mr</strong>åde, og at man for øvrig må foreta en nærmerevurdering av det konkrete saksforhold.Det kan i den forbindelse nevnes at i kjølvannetav Høyesteretts avgjørelse i krigsforbrytersaken (Rt.2010 s. 1445) har enkelte hevdet at Grunnloven måendres for å unngå at Norge blir det de har omtalt somen «frihavn» for krigsforbrytere. Det vil i så fallmåtte være tale om en endring i Grunnloven § 96, ogproblemstillingen er derfor omhandlet i punkt 24.2foran.Man bør også være klar over at det kan tenkesenkelte tilfeller hvor EMK artikkel 7 og EMK P1-1strekker seg lengre i sitt vern mot tilbakevirkning ennGrunnloven § 97. Dette gjelder særlig for det tilfelletat disse bestemmelsene som regel legger til grunnkunngjøringstidspunktet, ikke vedtakelsestidspunktet,som det aktuelle skjæringstidspunkt for tilbakevirkningsvurderingen.Forskjellen mellom bestemmelsenepå dette o<strong>mr</strong>ådet nødvendiggjør likevelingen endringer i Grunnloven. Det er ingenting iveien for at den åpne ordlyden i § 97 i større utstrekningenn i dag tolkes i lys av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenefor spørsmålet omhvilket tidspunkt som skal legges til grunn for tilbakevirkningsvurderingen.Hvis man velger ikke åtolke § 97 i lys av konvensjonene på dette o<strong>mr</strong>ådet,vil konvensjonsvernet uansett måtte legges til grunnsom gjeldende rett på o<strong>mr</strong>ådet, jf. menneskerettsloven.En annen problemstilling er om det norske tilbakevirkningsforbudetbør spaltes opp i flere bestemmelser.Mens forbud mot tilbakevirkende lover påstrafferettens o<strong>mr</strong>åde leses i sammenheng med lovskravetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde i EMK artikkel 7,omhandler EMK P1-1 et generelt vern om eiendom.I noen grad vil eiendomsvernet også verne mot tilbakevirkendelover, samtidig som bestemmelsen gir etekspropriasjonserstatningsvern. Det kan derfor vurderesom tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97bør spaltes opp på en slik måte at forbudet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde slås sammen med lovskravet i Grunnloven§ 96, mens forbudet på sivilrettens o<strong>mr</strong>åde slåssammen med ekspropriasjonserstatningsvernet iGrunnloven § 105. Fordelen med dette vil være atman legger seg nærmere opp til den systematikkenman finner i EMK, SP og Verdenserklæringen. Dettevil gjøre det enklere å benytte den samme tolkningspraksisnår det skal tas stilling til rekkevidden av tilbakevirkningsforbudet.Samtidig vil man synliggjøreforskjellen mellom tilbakevirkning på strafferettenso<strong>mr</strong>åde og tilbakevirkning på sivilrettens o<strong>mr</strong>åde.Ulempen ved å spalte § 97 i flere bestemmelserer først og fremst at § 97 er godt innarbeidet i norskedomstolers praksis. Den praksisen og de erfaringenesom er knyttet til § 97, er kanskje bedre og meromfattende enn den tilbakevirkningspraksis man finneri EMD og i andre internasjonale håndhevingsorganer,i første rekke fordi tilbakevirkningsproblemerhar vært gjenstand for omfattende diskusjoner ogutredninger i Norge siden 1800-tallet. I tillegg er detviktig å være klar over at ved en spalting av § 97 vildet være risiko for at enkelte rettso<strong>mr</strong>åder plutseligfaller utenfor den naturlige forståelsen av hva somkan fanges opp av enten strafferett eller eiendomsrett.Prosessuelle rettigheter vil for eksempel ikke fangesopp av en umiddelbar forståelse av uttrykket «eiendom».Tilsvarende kan det i noen sammenhengervolde tvil om trygderettigheter, pensjonsrettigheter,erstatningskrav, kontraktsforhold eller lignende vilvære omfattet av eiendomsrettsbegrepet. Det er imidlertidingen tvil om at dette er o<strong>mr</strong>åder som i prinsippetnyter vern etter dagens § 97. En spalting av § 97vil derfor kunne volde betydelig tvil om forbudet mottilbakevirkende lover virkelig gjelder for all lovgivning.Dette vil i beste fall skape uklarhet om rettssituasjonen,i verste fall svekke det menneskerettighetsvernsom i dag følger av bestemmelsen.Utvalget finner på denne bakgrunn at Grunnloven§ 97 bør videreføres i uendret form.Utvalget vil imidlertid presisere at den generellebegrensningshjemmelen som foreslås i kapittel 13,også er ment å få anvendelse på § 97. I tråd meddagens rettstilstand vil det være et absolutt forbudmot å gi lover om straffeansvar og straffeskjerpelsertilbakevirkende kraft, jf. punkt 25.2. Av den grunnforeslås dette særskilt fremhevet i begrensningshjemmelenannet ledd annet punktum under formuleringen«tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål omstraff». For øvrige saker, også for inndragning ogfullbyrdelse av straff, vil det måtte foretas en konkretavveining basert på vilkårene i begrensningshjemmelensførste ledd og basert på tidligere praksis påo<strong>mr</strong>ådet. Denne ordningen er foreslått av <strong>utvalg</strong>etmed tanke på å videreføre dagens rettstilstand, samtidigsom man synliggjør i Grunnloven det viktigeskillet mellom saker på strafferettens o<strong>mr</strong>åde ogøvrige saker. Se for øvrig mer om dette i kapittel 13.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 13925.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår at Grunnloven § 97 videreføresi uendret form.26. Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet26.1 Innledende bemerkningerMenneskerettighetene bygger på det grunnsyn atalle mennesker er født frie og med samme menneskeverd.193 Likhet og ikke-diskriminering er derfor heltsentrale menneskerettslige prinsipper. Dette reiserspørsmål om og eventuelt på hvilken måte likhet ogikke-diskriminering bør komme til uttrykk i Grunnloven.Spørsmålet om Grunnloven bør inneholde enbestemmelse om ikke-diskriminering, er nylig utredetav Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et, se NOU 2009:14,Et helhetlig diskrimineringsvern, kapittel 25. DenneNOU’en og dens høringsuttalelser har vært viktigegrunnlagsdokumenter for <strong>utvalg</strong>ets vurderinger avom og eventuelt hvordan likhetsprinsippet og ikkediskrimineringsprinsippetbør grunnlovsfestes.26.2 Dagens rettstilstand26.2.1 LIKHETSPRINSIPPETI dag fremkommer ikke prinsippet om likhet forloven uttrykkelig av Grunnloven. Prinsippet ble foreslåtti Adler-Falsens grunnlovsutkast § 15, menuvisst av hvilken grunn ble forslaget ikke vedtatt, jf.også punkt 9.2.2.Flere av bestemmelsene i Grunnloven må likevelsies å være utslag av likhetsprinsippet. Dette gjelderGrunnloven § 95 (dispensasjonsforbud), § 101(næringsfrihet), § 103 (fristed for konkursskyldnere)og § 108 (forbud mot adel).Grunnloven § 95 gir uttrykk for at ingen skal nytegodt av særlige privilegier gjennom unntak fra lovgivning.Bestemmelsen har stått uendret siden 1814,og lyder som følger:«Ingen Dispensationer, Protektorier, Moratoriereller Opreisninger maa bevilges, efterat den nyealmindelige Lov er sat i Kraft.»Grunnloven § 101 inneholder en egen bestemmelseom næringsfrihet og er nærmere omhandlet ipunkt 38.5.4. Bestemmelsen er i første rekke forståttsom et krav om likebehandling av næringer.Grunnloven § 103 inneholder et forbud mot fristedfor konkursskyldnere. Bestemmelsen har ståttuendret siden 1814, og lyder som følger:193.«Fristed tilstedes ikke dem, som herefter fallere.»Se for eksempel Verdenserklæringen om menneskerettigheterartikkel 1.Da § 103 ble inntatt i Grunnloven, var det enkjent sak at enkelte utenlandske byer eller kjøpstedervar såkalte «fristeder». Dette innebar at konkursskyldneresom oppholdt seg i disse «fristedene»,kunne slippe unna gjeldsforfølgning. I 1814 vardenne ordningen bl.a. kjent fra Danmark. Bestemmelsenhar vært foreslått opphevet flere ganger, menforslagene har ikke fått den nødvendige oppslutningi Stortinget. Stortinget har i den forbindelse bl.a.uttalt at bestemmelsen «gir uttrykk for rettsprinsippetom frihet og likhet». Av den grunn har det ikke værtønskelig å fjerne bestemmelsen. 194Grunnloven § 108 nedlegger forbud mot opprettelseav adel. Bestemmelsen har stått uendret siden1814, og lyder som følger:«Ingen Grevskaber, Baronier, Stamhuse og Fideikommisser,maa for Eftertiden oprettes.»Forbudet mot adel innebærer verken plikter ellerrettigheter for enkeltindividene. Bestemmelsen kanderfor ikke henregnes til menneskerettighetene, selvom bestemmelsen har en sentral plassering blantøvrige menneskerettighetsbestemmelser i Grunnloven.Det faller derfor utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandat å vurderedet nærmere innhold og den nærmere utformingenav denne bestemmelsen. Utvalget nøyer seg i stedetmed å registrere at bestemmelsen gir et konkretuttrykk for det norske likhetsidealet.I tillegg til disse bestemmelsene er også bestemmelserom religionsfrihet, ytringsfrihet, tilbakevirkningsforbudog ekspropriasjonserstatningsvern iGrunnloven bærere av ideen om likhet for loven. Detkan derfor trygt sies at Grunnlovens rettighetsbestemmelseri dag hviler på likhetsprinsippet. Tilsvarendesøker også øvrig lovgivning og domstolenespraksis å ivareta dette prinsippet.26.2.2 IKKE-DISKRIMINERINGSPRINSIPPETGrunnloven inneholder i dag ikke noe forbud motdiskriminering. I norsk rett gjelder først og fremstikke-diskrimineringsbestemmelsene i EMK, SP,ØSK, barnekonvensjonen og konvensjonen motkvinnediskriminering. Disse konvensjonene erinntatt i menneskerettsloven, se nærmere om konvensjonenei punkt 26.4 nedenfor. Også konvensjonenmot rasediskriminering gjelder som norsk lov, sediskrimineringsloven § 2.For øvrig er det flere lover som er ment å motvirkediskriminering. I NOU 2009:14 kapittel 5 gisen grundig behandling av disse lovene. Her gis detkun en kort oversikt:– Likestillingsloven av 9. juni 1978 nr 45 forbyrdirekte eller indirekte forskjellsbehandling av194.Innst. S. nr. 123 (1951) s. 220.
140 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>kvinner og menn (§ 3), og tar særlig sikte på åbedre kvinners stilling (§ 1). Ulik behandlingsom fremmer likestilling mellom kjønnene, er tillatt(§ 3a). Loven gjelder på alle o<strong>mr</strong>åder medunntak av indre forhold i trossamfunn, men skalikke håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudetog -nemnda for så vidt gjelderfamilieliv og rent personlige forhold (§ 2).– Lov av 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskrimineringpå grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven),forbyr direkte og indirektediskriminering på grunn av etnisitet, nasjonalopprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religioneller livssyn. Loven presiserer at forskjellsbehandlingsom er nødvendig for å oppnå et sakligformål, og som ikke er uforholdsmessiginngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles,ikke er å anse som diskrimineringetter loven. Loven gjelder på alle samfunnso<strong>mr</strong>åder,med unntak av familieliv og personlige forhold(§ 3). Det er også et delvis unntak fra forbudetmot diskriminering på grunn av religion ellerlivssyn for tros- og livssynssamfunn (§ 3 førsteledd annet punktum).– Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av20. juni 2008 nr. 42 forbyr direkte og indirektediskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.Også her presiseres det at forskjellsbehandlingfor å nå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessiginngripende, er tillatt. Det presiseresdernest at forbudet ikke bare gjelder diskrimineringnår funksjonsevnen er nedsatt, men også nården antas å være nedsatt, har vært nedsatt eller vilkunne bli nedsatt. I tillegg inneholder loven blantannet bestemmelser om plikt til å sørge for universellutforming av bygninger mv. (§§ 9-11), ogom plikt til individuell tilrettelegging (§ 12).– Også arbeidsmiljøloven, sjømannsloven ogboliglovene inneholder diskrimineringsforbud.Disse supplerer diskrimineringsloven, blantannet ved å inneholde andre eller flere forbudtediskrimineringsgrunnlag. Etter arbeidsmiljølovenog sjømannsloven er det bl.a. forbudt å diskriminerei arbeidsforhold på grunnlag av seksuellorientering, alder, politisk syn, medlemskap iarbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse ellermidlertidig ansettelse. Etter boliglovene er detforbudt å diskriminere på grunnlag av kjønn,etnisitet, nasjonalt opphav, avstamning, hudfarge,språk, religion eller livssyn, homofil orienteringeller nedsatt funksjonsevne.– Diskrimineringslovgivningen håndheves avLikestillings- og diskrimineringsombudet ogLikestillings- og diskrimineringsnemnda, se lovav 10. juni 2005 nr. 40. Vedtak av nemnda kaneventuelt bringes inn for domstolene til full prøving(§ 12). Domstolene avgjør også eventuelltiltale for brudd på straffeloven § 135a om diskriminerendeeller hatefulle ytringer eller § 340aom nektelse i ervervsvirksomhet av varer og tjenesterpå grunn av en persons trosbekjennelse,rase, hudfarge eller etniske opprinnelse, homofilelegning, leveform eller orientering.26.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetI grunnlovsforslag nr. 5 (2007–2008) har KarinAndersen, Hallgeir H. Langeland, May Hansen, LarsPeder Brekk og André N. Skjelstad foreslått følgende:«Ny § 110 d skal lyde:Alternativ 1:Ingen maa udsættes for Diskriminering paaGrund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse,sproglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning,sexuel Orientering, Kjønsidentitet, Aldereller Status forøvrig.Alternativ 2:Det paaligger Statens Myndigheder at sikre at ingenudsættes for Diskriminering paa Grund af Kjøn,Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, sprogligeller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, sexuelOrientering, Kjønsidentitet, Alder eller Status forøvrig.»Forslagene er ennå ikke behandlet av Stortinget.26.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern26.4.1 OVERSIKT OVER KONVENSJONSVERNETLikhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippeter kommet til uttrykk, både eksplisitt og indirekte,i en rekke konvensjonsforpliktelser. FN-paktenfra 1945 fastsetter at en av FNs oppgaver«er å fremme og oppmuntre til respekt for menneskerettigheteneog de grunnleggende friheter foralle, uten forskjellsbehandling på grunn av rase,kjønn, språk og religion.» 195Verdenserklæringen om menneskerettigheter fra1948 følger opp utgangspunktet i FN-pakten. Artikkel2 første ledd slår fast at menneskerettigheter somfølger av Verdenserklæringen, skal utøves og praktiseresuten noen form for diskriminering. Bestemmelsenlyder som følger:«Everyone is entitled to all the rights and freedomsset forth in this Declaration, without distinctionof any kind, such as race, colour, sex, language, religion,political or other opinion, national or social origin,property, birth or other status.»195.Se FN-pakten artikkel 1 nr. 3 og 13 nr. 1 b og 55 bokstav c).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 141Verdenserklæringen slår videre fast i artikkel 7både likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet.Artikkel 7 lyder som følger:«All are equal before the law and are entitled withoutany discrimination to equal protection of thelaw. All are entitled to equal protection against anydiscrimination in violation of this Declaration andagainst any incitement to such discrimination.»EMK artikkel 14 slår fast at menneskerettighetenei EMK skal utøves og praktiseres uten noen formfor diskriminering. Bestemmelsen lyder som følger:«The enjoyment of the rights and freedoms setforth in this Convention shall be secured withoutdiscrimination on any ground such as sex, race,colour, language, religion, political or other opinion,national or social origin, association with a nationalminority, property, birth or other status.»Artikkel E i den reviderte europeiske sosialpaktfra 1996 har en tilsvarende bestemmelse. 196Med unntak av artikkel 7 i Verdenserklæringenforbyr disse bestemmelsene diskriminering i forbindelsemed utøving av rettighetene i den aktuelle konvensjoneller erklæring, såkalte aksessoriske diskrimineringsbestemmelser.For at diskriminering foreksempel skal være en krenkelse av EMK artikkel14, må den innebære et inngrep i (men ikke nødvendigvisen krenkelse av) en rettighet som beskyttes aven av de øvrige EMK-bestemmelsene.Diskriminering kan selvsagt også forekomme påo<strong>mr</strong>åder som ikke har noen sammenheng med rettighetenei EMK, uten at det av den grunn er akseptabeltfra et menneskerettighetssynspunkt. For å bøte pådenne svakheten ved konvensjonsvernet vedtokEuroparådet i 2000 tilleggsprotokoll 12 til EMK,som etablerer et generelt vern mot diskriminering.Dens operative bestemmelse lyder:«1. The enjoyment of any right set forth by lawshall be secured without discrimination on anyground such as sex, race, colour, language, religion,political or other opinion, national or social origin,association with a national minority, property, birthor other status.2. No one shall be discriminated against by anypublic authority on any ground such as those mentionedin paragraph 1.»196.Det bør nevnes at et appendix til pakten fastsetter at rettighetenebare gjelder utlendinger hvis de er statsborgere i enstat som er med i sosialpakten, og har lovlig opphold i landet.Protokollen, som trådte i kraft i 2005, er deneneste protokollen til EMK som Norge ikke har ratifisert.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets flertall (femmedlemmer) anbefalte heller ikke slik ratifikasjon.Etter flertallets oppfatning er det usikkert hvilke forpliktelserstaten vil påta seg ved ratifikasjon av tilleggsprotokoll12. Flertallet pekte også på at ratifikasjonvil innebære et utvidet diskrimineringsvern forjuridiske personer, noe som ikke ligger i kjerneo<strong>mr</strong>ådetfor det menneskerettslige diskrimineringsforbud.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets mindretall (firemedlemmer) anbefalte på sin side norsk ratifikasjonav tilleggsprotokoll 12. Mindretallet viste til at ratifikasjonvil gi ofre for diskriminering nye prosessuellemuligheter, herunder mulighet for å klage til EMD,men uten at dette vil påføre staten utvidede forpliktelser.Dette har sammenheng med at Norge alleredeer forpliktet av SP, som inneholder en aksessoriskdiskrimineringsbestemmelse, men også en bestemmelsesom slår fast likhetsprinsippet, og som sikrer etgenerelt vern mot diskriminering. Bestemmelsen erforstått slik at den verner mot faktisk og rettslig diskrimineringpå alle de o<strong>mr</strong>åder som er regulert ogbeskyttet av offentlige myndigheter. 197SP artikkel 26 lyder som følger:«All persons are equal before the law and areentitled without any discrimination to the equalprotection of the law. In this respect, the law shallprohibit any discrimination and guarantee to all personsequal and effective protection against discriminationon any ground such as race, colour, sex, language,religion, political or other opinion, national orsocial origin, property, birth or other status.»Også ØSK har aksessoriske diskrimineringsbestemmelseri artikkel 2 og 3. Barnekonvensjonen hari artikkel 2 både en aksessorisk og en selvstendig diskrimineringsbestemmelse.Både i og utenfor FN-systemet er det videre vedtattkonvensjoner som skal hindre diskriminering.Sentrale er FN-konvensjonen mot rasediskrimineringfra 1966 og FNs konvensjon om avskaffelse av alleformer for diskriminering av kvinner fra 1979. I tilleggkommer konvensjonen om rettigheter for personermed funksjonsnedsettelser fra 2006 som har somformål å hindre diskriminering. Denne er ennå ikkeratifisert av Norge. Videre kan blant andre ILOs konvensjonernr. 111 om diskriminering i sysselsettingog yrker fra 1958 og nr. 169 om urfolk og stammefolki selvstendige stater nevnes.For øvrig inneholder NOU 2009:14 kapittel 4 enmer fullstendig oversikt over og omtale av de internasjonaleinstrumenter som verner mot diskriminering.197.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1989 nr. 18 avsnitt 12.
142 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>26.4.2 NÆRMERE OM INNHOLDET I KONVENSJONS-VERNET26.4.2.1 Hva menes med diskriminering?Med diskriminering menes i hovedsak forskjellsbehandlingmellom mennesker. Det er likevel selvsagtat ikke all forskjellsbehandling er i strid medmenneskerettighetenes diskrimineringsforbud. Forskjellsbehandlingvil først utgjøre diskrimineringdersom den mangler et saklig formål. Selv om forskjellsbehandlingenhar et saklig formål, kan denvære diskriminerende dersom det ikke foreliggerrimelig forholdsmessighet mellom det mål som søkesoppnådd og det tiltaket som settes i verk.Positiv forskjellsbehandling for å motvirke diskrimineringer ikke utelukket etter konvensjonene.Tvert imot kan positiv forskjellsbehandling etteromstendighetene være et nødvendig virkemiddel forå fremme likhet. Men også slik forskjellsbehandlingmå være nødvendig for formålet, og det må være enrimelig forholdsmessighet mellom formålet og tiltaket.198Forskjellsbehandling som omfattes av diskrimineringsforbudet,kan være direkte eller indirekte:Direkte diskriminering forekommer når en personbehandles dårligere enn en annen i samme situasjon,uten at det foreligger saklig grunn for dette. Indirektediskriminering foreligger når en regel eller praksistilsynelatende er nøytral, men har en virkning sominnebærer reell forskjellsbehandling. 199 Et eksempelpå indirekte diskriminering kan være et generelt forbudmot å ha med hund inn i bygninger. Dette kan irealiteten lede til diskriminering av blinde og svaksynte.26.4.2.2 DiskrimineringsgrunnlagFor at forskjellsbehandling skal kunne utgjørediskriminering, må forskjellsbehandlingen ha sammenhengmed et kjennetegn ved en person, alternativtet kjennetegn ved noen som denne personenassosieres med. Det er disse kjennetegnene somgjerne omtales som diskrimineringsgrunnlag.Samtlige av de generelle menneskerettighetskonvensjonenehar ikke-uttømmende lister over kjennetegnsom det ikke kan diskrimineres på grunnlag av.Diskrimineringsgrunnlagene i konvensjonene er historiskbetinget og benyttes fremdeles som utgangspunktfor hva som utgjør forskjellsbehandling i stridmed menneskerettighetene. De historisk betingedediskrimineringsgrunnlagene er kjønn, rase, hudfarge,språk, religion, politisk eller annen oppfatning,198.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1989 nr. 18 avsnitt 10, fortalen til EMK protokoll 12 ogØSK-komiteens generelle kommentar 2009 nr. 20 avsnitt 9.199.Se for eksempel ØSK-komiteens generelle kommentar 2009nr. 20 avsnitt 10.nasjonal eller sosial bakgrunn, eiendom og fødsel. INOU 2009:14 kapittel 12 gjennomgås den nærmerebetydningen og innholdet i flere ulike diskrimineringsgrunnlag.Her skal bare kort nevnes følgende:Diskriminering på grunnlag av kjønn omfatterogså diskriminering av person som skal eller hargjennomgått kjønnsskifte.Når konvensjonene taler om diskriminering pågrunnlag av rase, må dette ikke oppfattes som enaksept av ulike raseteorier. 200 For å unngå en slik misforståelsebenytter den norske diskrimineringsloven istedet uttrykket «etnisitet». Hudfarge er nært beslektetmed dette diskrimineringsgrunnlaget.Religion omfatter også livssyn, samt det å ikkebekjenne seg til noen religion eller noe livssyn.Diskriminering på grunnlag av språk er nærtbeslektet med diskriminering på grunnlag av nasjonaleller sosial opprinnelse. Sosial opprinnelse erogså nært beslektet med fødsel (for eksempel er detikke tillatt å diskriminere barn født utenfor ekteskap)og eiendom. Man kan merke seg at nasjonal opprinnelseikke er det samme som statsborgerskap, og atstatsborgerskap ikke er blant de uttrykkelig opplistedediskrimineringsgrunnlag. I og med at rettighetenestort sett er angitt som rettigheter for enhver, vildet likevel sjelden være adgang til å gi utlendinger etdårligere rettighetsvern enn statsborgere. Både EMKartikkel 1 og SP artikkel 2 nr. 1 angir for øvrig uttrykkeligat konvensjonene gjelder for alle som er underlagtstatens jurisdiksjon.ØSK artikkel 2 nr. 3 fastsetter uttrykkelig at utviklingslandselv kan bestemme i hvilken grad rettigheteneskal komme personer som ikke er statsborgere,til gode. Av dette kan man slutte at ØSK omfatterutlendinger i et land som Norge, noe som også erunderstreket av ØSK-komiteen. 201 Det må likevelvære klart at det ved gjennomføringen av økonomiskeog sosiale rettigheter kan være saklig å leggevekt på hva slags tilknytning en person har til riket,for eksempel om oppholdet er varig eller forbigående,lovlig eller ulovlig. Når det gjelder personeruten lovlig opphold har den norske tilnærmingenvært at sosialtjenesten må yte livsnødvendig hjelp ien akutt krisesituasjon, se Arbeids- og inkluderingsdepartementetbrev av 4. oktober 2004 til landetskommuner. Hvorvidt dette er tilstrekkelig, er ikkenærmere kommentert av ØSK-komiteen. Men komiteenhar i sine konklusjoner etter gjennomgåelse avNorges fjerde <strong>rapport</strong> i 2005 sterkt oppfordret til at200.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2009 nr. 20 avsnitt19.201.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2009 nr. 20 avsnitt30, hvor det heter: «The Covenant rights apply to everyoneincluding non-nationals, such as refugees, asylum-seekers,stateless persons, migrant workers and victims of internationaltrafficking, regardless of legal status and documentation.»
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 143personer som har fått avslag på sin asylsøknad uten åkunne returneres til hjemlandet, tilbys alternativbolig i påvente av retur. 202For barn gjør spesielle hensyn seg gjeldende. Dekan sjelden holdes ansvarlige for den situasjonen deer kommet i, og deres utvikling er avhengig av at deikke går glipp av skolegang eller helsehjelp over særliglang tid. Barnekonvensjonens prinsipp om at barnetsbeste skal være et grunnleggende hensyn i allesaker som gjelder barn, jf. artikkel 3, må derfor hasfor øye også der det er tale om asylsøkerbarn ellerbarn uten tillatelse til å oppholde seg i riket.26.5 Andre lands konstitusjonerI våre nordiske naboland er likhetsprinsippet ogdiskrimineringsvernet nedfelt i konstitusjonene iSverige, Finland og Island, men ikke i Danmark.I den finske Grundlagen følger likhetsprinsippetog diskrimineringsvernet av 6 §. Bestemmelsen innlederkapittelet om menneskerettigheter i den finskekonstitusjonen, og lyder som følger:«Alla är lika inför lagen.Ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas pågrund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse,åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller avnågon annan orsak som gäller hans eller hennes person.Barn skall bemötas som jämlika individer och deskall ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivåi frågor som gäller dem själva.Jämställdhet mellan könen i samhällelig verksamhetoch i arbetslivet främjas enligt vad som närmarebestäms genom lag, särskilt vad gäller lönesättningoch andra anställningsvillkor.»Den svenske Regeringsformen har flere bestemmelsersom skal sikre den enkelte mot å bli utsatt fordiskriminering. Bestemmelsen i 1. kapittel 2 § femteledd tar sikte på det offentliges plikt til å legge forholdenetil rette for reell likhet og for å forhindre diskriminering.Bestemmelsen lyder som følger:«Det allmänna ska verka för att alla människorska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhälletoch för att barns rätt tas till vara. Det allmänna skamotverka diskriminering av människor på grund avkön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språkligeller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuellläggning, ålder eller andra omständigheter som gällerden enskilde som person.»Videre inneholder Regeringsformen bestemmelsersom skal sikre at lovgivningen ikke diskriminerer,202.Se concluding observations avsnitt 38, hvor det heter: «TheCommittee urges the State party to strengthen measures todeal with the problem of homelessness and to ensure that rejectedasylum-seekers who cannot be sent home to their countriesof origin are offered alternative accommodation.»jf. 2. kapittel 12 § og 13 §. Bestemmelsene lyder somfølger:«12 § Lag eller annan föreskrift får inte innebäraatt någon missgynnas därför att han eller hon tillhören minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärgeller annat liknande förhållande eller med hänsyntill sexuell läggning.13 § Lag eller annan föreskrift får inte innebäraatt någon missgynnas på grund av sitt kön, om inteföreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkommajämställdhet mellan män och kvinnor eller avservärnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.»I den islandske konstitusjonen følger likhetsprinsippetog diskrimineringsvernet av § 65. Som i denfinske grunnloven er dette den innledende bestemmelsentil kapitlet om menneskerettigheter i denislandske konstitusjonen. Bestemmelsen er foreslåttnoe styrket i forslag til ny § 6. Dagens bestemmelse i§ 65 lyder i engelsk oversettelse:«Everyone shall be equal before the law andenjoy human rights irrespective of sex, religion, opinion,national origin, race, colour, property, birth orother status. Men and women shall enjoy equal rightsin all respects.»Tilsvarende forbyr EUs Charter of fundamentalrights artikkel 21 diskriminering. Bestemmelsenlyder:«1. Any discrimination based on any ground suchas sex, race, colour, ethnic or social origin, geneticfeatures, language, religion or belief, political or anyother opinion, membership of a national minority,property, birth, disability, age or sexual orientationshall be prohibited.2. Within the scope of application of the Treatyestablishing the European Community and of theTreaty on European Union, and without prejudice tothe special provisions of those Treaties, any discriminationon grounds of nationality shall be prohibited.»EUs Charter of fundamental rights inneholderlikhetsprinsippet i artikkel 20. Bestemmelsen lyder:«Everyone is equal before the law.»26.6 Utvalgets vurdering26.6.1 LIKHETSPRINSIPPET26.6.1.1 Grunnlovsfesting av likhetsprinsippetAt alle skal være like for loven, utgjør et grunnleggendekrav om likhet, rettferdighet og respekt formenneskeverdet. Tanken om at alle skal være like forloven, er trolig dypt forankret både hos myndigheter,politikere, jurister og folk flest, og ideen om at alle erlike for loven, har vært praktisert av norske domstoleri lengre tid. Politikeres utforming av regelverketog juristers tolkning av rettsregler vil normalt skjeunder den forutsetning at alle er like for loven.
144 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Grunnlovsfesting av likhetsprinsippet vil derfor ikkeendre dagens rettstilstand, men synliggjøre og fremheveat det norske rettssystemet er bygget på prinsippetom at alle er like for loven. Det vil også synliggjøreet av rettsstatens fundamentale elementer.Utvalget finner på denne bakgrunn at Grunnlovenbør inneholde en bestemmelse som slår fast detallment aksepterte likhetsprinsippet.Et eventuelt likhetsprinsipp i Grunnloven vil fungeresom en skranke for både lovgiver, domstoler ogforvaltning. Konsekvensen av at alle er like for loven,er at lovgiver ikke vil ha adgang til å gi privilegier tilenkelte personer eller grupper i samfunnet. Domstolerog forvaltning må på sin side praktisere lovverketi overensstemmelse med dette. Gjennom praktiseringog fortolkning av det øvrige lovverket har likhetsprinsippetstørre reell betydning som tolkningsprinsippfor domstoler og forvaltning enn det vil ha somskranke for lovgiver.Å bestemme hva som utgjør «likhet», kan imidlertidby på enkelte utfordringer. Dette innebærer atvanskelige rettstvister, der det nettopp er uenighet omhva eller hvem som er like, sjelden kan finne sin løsningi en generelt utformet grunnlovsbestemmelseom likhetsprinsippet. For å oppveie denne ulempener det en mulighet at man supplerer likhetsprinsippeti Grunnloven med et generelt diskrimineringsvern. Iså fall vil det først og fremst være ikke-diskrimineringsprinsippetsom skal benyttes ved en eventuellprøving for domstolene.Likhetsprinsippet har i de fleste konvensjoner ogi de fleste moderne konstitusjoner nettopp blitt kobletsammen med et diskrimineringsforbud. Prinsipielt erlikhetsprinsippet og diskrimineringsforbudet av ulikrettslig karakter, ved at likhetsprinsippet er positivtformulert, mens diskrimineringsforbudet er negativtformulert. Diskrimineringsforbudet er imidlertidavledet av ideen om likhet for loven, og de to prinsippenehenger dermed nært sammen og overlapperhverandre til dels. Ideen om likhet for loven strekkerseg imidlertid utover diskrimineringsvernet, i denforstand at likhetsprinsippet gjelder for alle relasjonerog ikke bare for utsatte grupper i samfunnet. Avden grunn bør likhetsprinsippet og diskrimineringsforbudetikke følge av én og samme setning – slikman finner det i Verdenserklæringen, SP og denislandske grunnloven – men heller holdes atskilt medpunktum og avsnitt – slik det bl.a. er gjort i den finskegrunnloven og i EUs Charter. Dette vil signalisere atdet er tale om to ulike prinsipper, og at likhetsprinsippetvil kunne ha større prinsipiell rekkevidde enn eteventuelt diskrimineringsforbud, men at diskrimineringsforbudeti større utstrekning kan være gjenstandfor domstolsprøving.Mulige formuleringer av likhetsprinsippet kanvære:«Alle er like for loven.»(eller)«Alle skal være like for loven.»Den første av disse formuleringene fastslår prinsippetom likhet for loven, og denne formuleringenfremkommer av den finske konstitusjonen, i Verdenserklæringenog i SP. Den andre formuleringen fastslåri større grad en målsetting. Denne formuleringener bl.a. benyttet i den islandske konstitusjonen.Utvalget finner at den første av disse formuleringenebest vil samsvare med dagens rettstilstand, medrettsstatens idealer og med Norges internasjonale forpliktelserpå o<strong>mr</strong>ådet. Den første av disse formuleringeneer samtidig litt mindre rettslig forpliktende ennden andre, i den forstand at den ikke pålegger myndigheteneå sørge for at likhetsprinsippet oppfylles ialle henseender. I stedet slår bestemmelsen fast at alleer like for loven. Dette faktum må da legges til grunnsom en rettesnor for lovgiver ved utformingen avregelverket og som en tolkningsfaktor for domstolerog forvaltning. Det vil likevel være et stort spilleromfor ulike måter å oppfylle likhetsprinsippet på, og idagens demokratiske Norge vil det være ytterst sjeldenat lovgiver tråkker så feil at det blir nødvendigfor domstolene å sette lovgivning til side fordi denstrider mot likhetsprinsippet.26.6.1.2 Særlig om Grunnloven § 95Grunnloven § 95 slår fast at ingen kan få innvilgetsærlige unntak etter at den alminnelige lov ertrådt i kraft. Med den alminnelige lov siktes det tillovbøkene omtalt i Grunnloven § 94 første ledd førstepunktum. I dag har Grunnloven § 95 ingen praktiskeller rettslig betydning, ut over det forhold atbestemmelsen kan sies å være et utslag av et genereltlikhetsprinsipp om at alle er like for loven.På denne bakgrunn anbefaler <strong>utvalg</strong>et at Grunnloven§ 95 oppheves og erstattes med et generelt likhetsprinsipp.Fordelen ved en slik opprydding vilvære flere: For det første benytter Grunnloven § 95til dels uttrykk som er forlatt i dagens språk («Protektorier»og «Moratorier»), og som gjør bestemmelsenvanskelig å forstå. Dernest er bestemmelsen knyttetopp mot lovbøkene i Grunnloven § 94, og det eruklart hvilken rettslig betydning bestemmelsen kansies å ha så lenge disse lovbøkene aldri ble utarbeideteller vedtatt av Stortinget i tiden etter 1814.Utvalget kan ikke se verken praktiske eller rettsligeulemper ved å oppheve Grunnloven § 95, slikbestemmelsen nå lyder. Utvalget foreslår av dengrunn at Grunnloven § 95 oppheves og erstattes meden generell bestemmelse om at «alle er like forloven».
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 14526.6.1.2 Særlig om Grunnloven § 103Grunnloven § 103 er en særlig regulering avsåkalte fristeder for konkursskyldnere. Bestemmelsenslår fast at konkursskyldnere ikke kan benyttebyer, sogn e.l. som fristed for å slippe unna sine betalingsforpliktelser.Bestemmelsen er et særlig utslagav prinsippet om at loven skal være lik for alle, uavhengigav bosted. Bestemmelsen har i dag ingenpraktisk betydning, jf. punkt 26.2.1.Utvalget foreslår på denne bakgrunn at § 103oppheves, og at det generelle likhetsprinsippet sombestemmelsen er et utslag av, videreføres i enbestemmelse om at alle er like for loven.26.6.2 IKKE-DISKRIMINERINGSPRINSIPPET26.6.2.1 Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets innstillingI NOU 2009:14 har Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etlagt frem forslag til en samlet diskrimineringslov.Utvalget foreslår at diskrimineringsvernet fortsattskal være knyttet til en opplisting av diskrimineringsgrunnlagi loven, og at disse grunnlagene bør værekjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon,etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering,religion, livssyn, politisk syn og alder. Forbudet motdiskriminering på grunn av alder gjelder likevel barei arbeidsforhold (§ 4 første ledd siste punktum), ogaldersgrenser i lovgivningen og tariffavtaler som erbegrunnet med saklige formål, skal ikke anses somdiskriminering (§ 5 annet ledd).Diskrimineringslovtvalgets flertall (7 medlemmer)foreslo at denne listen ble supplert med «andreliknende vesentlige forhold ved en person». Meddette menes at diskrimineringsgrunnlag som ikke eroppregnet, kan påberopes i særlige tilfeller. Formåletmed en slik «sekkebetegnelse» er å ha en fleksibelnorm for å fange opp grensetilfeller, dvs. tilfeller somlikner de opplistede og tilfeller som det vil være støtendeå holde utenfor. Eksempler på grunnlag sometter omstendighetene vil kunne påberopes underdenne kategorien, angis å være kjønnsidentitet ogkjønnsuttrykk (transpersoner), omsorg for nærstående(omsorgsoppgaver), helse, rusavhengighet,utseende, overvekt eller det at en person er straffedømt.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets mindretall (2 medlemmer)foreslo at lovens liste over diskrimineringsgrunnlagskulle være uttømmende.Lederen av <strong>utvalg</strong>et og to av medlemmene gikkinn for å benytte uttrykket «usaklig forskjellsbehandling»i stedet for «diskriminering».Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet(BLD) varslet i en pressemelding den2. september 2011 at departementet ikke vil følgeopp Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets forslag om en samletlov til vern mot ulike former for diskriminering.Regjeringen vil i stedet foreslå at arbeidsmiljøloven,likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings-og tilgjengelighetsloven videreføres, samtidigsom det vil bli foreslått en ny lov mot diskrimineringpå grunnlag av seksuell orientering, kjønnsidentitetog kjønnsuttrykk. BLD tar sikte på å legge fremen lovproposisjon for Stortinget i <strong>2012</strong>/2013.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et ble i tillegg til å vurdereen samlet diskrimineringslov bedt om å vurderegrunnlovsfesting av diskrimineringsforbudet. Utvalgetpresenterte tre mulige modeller for en slik grunnlovsfesting(NOU 2009:14 s. 316 flg.):«Modell 1:Ingen mennesker må utsettes for diskrimineringpå grunn av kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse,seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn,alder eller andre lignende vesentlige forhold ved enperson.Modell 2:Ingen mennesker må utsettes for diskrimineringfra statens myndigheter på grunn av kjønn, etnisitet,funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion,livssyn, politisk syn, alder eller andre lignende vesentligeforhold ved en person.Modell 3:Det påligger statens myndigheter å sikre at ingenmennesker utsettes for diskriminering. Nærmere bestemmelserfastsettes ved lov.»Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et skriver blant annetdette om de ulike modellene (fremstillingen er noeforkortet og redigert): Modell 1 og 2 vil gi rettigheterfor individet som kan utledes direkte av Grunnloven.Modellene tar utgangspunkt i de samme diskrimineringsgrunnlagenesom i Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsforslag til en samlet lov mot diskriminering. Grunnlagene«graviditet» og «permisjon ved fødsel ogadopsjon» er imidlertid ikke tatt med. Disse vil uansettomfattes gjennom grunnlagene kjønn eller«andre liknende vesentlige forhold ved en person».Retten til ikke-diskriminering vil etter ordlydengjelde «mennesker». Med dette siktes det til enkeltpersoner/individer,for å avgrense mot juridiske personer.Pliktsubjekter etter Modell 1 er offentlige så velsom private fysiske og juridiske personer. Bestemmelsenvil dermed også kunne påberopes overfor privateog kommuner, slik som etter diskrimineringsloven.Modell 2 gir imidlertid rettigheter som bare kanpåberopes overfor staten. Denne modellen gir medandre ord ikke plikter for private og heller ikke forkommuner og fylkeskommuner. 203203.Se NOU 2009:14 s. 317. Dette samsvarer ikke med forståelsenav uttrykket «statens myndigheter» i § 110c, se drøftelsenav uttrykket i NOU 1993:18 s. 159–160.
146 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Diskrimineringsvernets rekkevidde vil formeltsett følge av Grunnloven selv og kan ikke endres vedvanlig lovgivning. I praksis må det imidlertid antas atdomstolene normalt vil legge til grunn samme fortolkningsom lovgiver.Diskrimineringsvernet vil ikke være betinget avformell lov slik som menneskerettsbestemmelsen i§ 110c. Bestemmelsen vil således kunne gi utvidetvern hvis Grunnlovens diskrimineringsvern blirvidere, for eksempel hvis grunnlovsbestemmelsensliste over diskrimineringsgrunnlag suppleres med ensekkekategori, og dette ikke gjøres i diskrimineringsloven.Hvis forbudene derimot formuleres likt i diskrimineringslovenog i Grunnloven, slik Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etforeslår, må det presumeres atbestemmelsene skal fortolkes likt.En bestemmelse som i Modell 1 og 2 vil ha forfatningsrettsligevirkninger som skranke for lovgivningen.Domstolene vil således ha prøvingsrett.Modell 3 er utformet etter mønster av de bestemmelseri Grunnloven som ikke er ment å gi rettighetersom kan håndheves av domstolene uten forankring igjeldende lovgivning. Denne modellen har likhetermed Grunnloven § 110c om menneskerettigheter,§ 109 om verneplikt og § 110 andre ledd om ansattesmedbestemmelsesrett. Denne modellen er utformetmer overordnet, uten noen nærmere konkretiseringav diskrimineringsgrunnlagene. Dette betyr først ogfremst at staten selv skal unngå å diskriminere, foreksempel i lovgivningen. Bestemmelsen vil kun hastatens myndigheter som pliktsubjekt, på sammemåte som Modell 2.Videre vil Modell 3 innebære at staten skal tapositive skritt for å hindre at andre diskriminerer.Bestemmelsen retter seg først og fremst mot lovgiver,som må vedta et tilstrekkelig diskrimineringsvernog samtidig sikre at det vedtas og settes i verk ettilstrekkelig håndhevingsapparat som sikrer effektivgjennomføring av diskrimineringsvernet. Statensplikter etter en slik bestemmelse må også forstås somen form for aktivitetsplikt for staten til å arbeide motdiskriminering, som en plikt til å sette i verk positivetiltak som motvirker diskriminering.Det vil likevel kun være tale om en ren prinsippbestemmelse,slik som §§ 110c første ledd, 110og 110a. Selv om ordlyden kan tyde på at det er taleom en «plikt» for staten, vil denne plikten ikke kunnehåndheves. Bestemmelsen vil ikke kunne påberopesav den enkelte som grunnlag for et krav mot staten,men vil være en prinsippbestemmelse som markererikke-diskrimineringsprinsippets forankring i det norskerettssystemet. Den vil ikke ha forfatningsrettsligekonsekvenser som skranke for lovgivningen og ikkevære gjenstand for prøving av domstolene.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et gikk inn for grunnlovsfestingav prinsippet om ikke-diskriminering, 204men var delt i synet på utformingen. Et flertall på femmente det var viktig med en grunnlovsbestemmelsesom kan håndheves rettslig og gikk inn for Modell 2.Et mindretall på fire gikk inn for Modell 3. Mindretalletønsket ikke å liste opp diskrimineringsgrunnlageneog begrunnet dette med faren for sprik mellomGrunnloven og det som til enhver tid står i loven. Detbør dessuten være lovgiveren som har som hovedoppgaveå gi diskrimineringsforbudet konkret innhold.NOU 2009:14 har vært på høring, og en rekkeorganisasjoner og institusjoner har uttalt seg.Høringsinstansene som uttrykkelig støtter grunnlovsfestinger:«Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet,Helsedirektoratet, Sogn og Fjordane fylkeskommune,Fylkeseldrerådet i Østfold, Trondheimkommune, Likestillings- og diskrimineringsombudet,Kontakt<strong>utvalg</strong>et mellom innvandrerbefolkningenog myndighetene (KIM), Norsk studentunion,LO, Sykepleierforbundet, Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon(NITO), YS, Human-Etisk Forbund,Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner,Landslaget for offentlige pensjonister,Redd Barna, Hørselhemmedes landsforbund, StoppDiskrimineringen, Reform - Ressurssenter for menn,Aksept, Landsforeningen for lesbiske, homofile,bifile og transpersoner, Norges blindeforbund, Statensråd for likestilling av funksjonshemmede og partietRødt.»I tillegg stilte flere høringsinstanser seg genereltpositive til Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets forslag utenå kommentere grunnlovsspørsmålet spesielt.Bare Norsk Kvinnesaksforening har uttrykkeliggått imot grunnlovsfesting. Etter foreningens syn erdet ikke sikkert at grunnlovsfesting vil være hensiktsmessigmed sikte på å fremme kjønnsmessig likestilling.Et slikt forbud kan i praksis komme til åbegrense likestilling til likebehandling og gjøre nødvendigpositiv særbehandling for å fremme likestillingenda vanskeligere. Samferdselsdepartementethar gitt uttrykk for tvil om grunnlovsfesting er hensiktsmessig.Noen høringsinstanser har bare uttrykt en preferansefor Modell 3, uten at det fremgår tydelig hvorvidtde ønsker grunnlovsfesting. Høringsinstansenessyn vil bli nærmere omtalt i forbindelse med de problemstillingersom reises i det følgende.26.6.2.2 Grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippetGrunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippetvil markere den forankringen som prinsippethar i det norske rettssystemet og i samfunnet forøvrig. En grunnlovsfesting vil også gi prinsippet204.Begrunnelsen er inntatt i NOU 2009:14 s. 318–320.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 147større gjennomslagskraft i rettslig og politisk argumentasjon(NOU 2009:14 s. 320).Ikke-diskrimineringsprinsippet har en helt sentralplass i det internasjonale menneskerettighetsvernet.Det utgjør også en viktig verdi i det norske samfunnet,en verdi det kan være behov for å hegne om.Men det er også et prinsipp som volder besvær.Meningene om hva som er like tilfeller som skalbehandles likt, er tidvis delte. Det samme er meningeneom hva som er saklig og rimelig forskjellsbehandling.Utformingen av en ikke-diskrimineringsbestemmelsebyr også på utfordringer, som drøftelsenvidere vil vise.Utvalgets oppfatning er likevel at ikke-diskrimineringsprinsippetstår så sentralt i rettssystemet og isamfunnet at det bør tas med blant rettighetsbestemmelsenei Grunnloven. Dette vil samtidig gjøre dethelt tydelig at øvrige rettigheter, for eksempelytringsfrihet og religionsfrihet, må avveies mot rettentil ikke å bli diskriminert.26.6.2.3 Individuelle rettigheter eller plikt forstaten?Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et er delt i synet på omgrunnlovsbestemmelsen bør gi den enkelte rettighetereller utformes som en faneparagraf, dvs. hvorvidtdet bør utformes en paragraf som fastsetter en pliktfor staten til å hindre diskriminering eller en rettighetfor den enkelte til ikke å bli diskriminert. Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsflertall la vekt på at Grunnlovenbør utgjøre en reell skranke for lovgiver. Den enkeltebør derfor kunne påberope seg Grunnlovens ikkediskrimineringsprinsipp,hvilket vil innebære en styrketgjennomføring av menneskerettighetene i norskrett.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets flertall fremhevet atselv om domstolene med en slik bestemmelse kansette til side lover som er i strid med ikke-diskrimineringsprinsippet,er det grunn til å tro at dette bare vilskje unntaksvis, og bare dersom det er tale om endirekte og alvorlig svekkelse eller undergraving avikke-diskrimineringsprinsippet (s. 320). Det må ogsåforventes at domstolene vil se hen til diskrimineringslovensdiskrimineringsbegrep ved tolkningen aven eventuell grunnlovsbestemmelse.Forskjellen fra i dag dersom en slik bestemmelseinnføres, vil være at ikke-diskrimineringsprinsippetfår en større rettslig gjennomslagskraft. Det vil hellerikke være adgang til å uthule diskrimineringsvernetgjennom diskrimineringsloven og unntak fra diskrimineringsforbudeteller gjennom annen lovgivning.De høringsinstansene som uttrykkelig støtterflertallet i Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et er:«Helsedirektoratet, Sogn og Fjordane fylkeskommune,Trondheim kommune, Likestillings- ogdiskrimineringsombudet, Statens råd for likestillingav funksjonshemmede, Fylkeseldrerådet i Østfold,Landlaget for offentlige pensjonister, Landsrådet forNorges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU),Norges blindeforbund, Landsforeningen for lesbiske,homofile, bifile og transpersoner, Ressurssenter formenn (Reform), Human-Etisk Forbund og Rødt.»Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets mindretall mente atbestemmelsen ikke bør være en rettslig håndhevbargaranti som kan prøves for av domstolene i enkeltsaker.En slik bestemmelse ville åpne for at lovgiverssosiale og politiske vurdering settes til side av domstolene,og samtidig føre til at domstolene brukessom en arena for omkamp i omstridte politiske saker.En slik utvikling kan føre til en forvitring av folkestyret,jf. debatten om rettsliggjøring i kjølvannet avMaktutredningen, se nærmere punkt 10.5. I stedetbør bestemmelsen peke på Stortinget som den instanssom skal realisere ikke-diskrimineringsprinsippetrettslig. Også fordi diskrimineringsvernet alleredeuttrykkes og utvikles i internasjonale menneskerettskonvensjoner,er behovet for en rettslig håndhevbarrettighet av konstitusjonell rang lite. De høringsinstansersom uttrykkelig støtter mindretallet i dette, er:«Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet,Buskerud fylkeskommune, Norsk studentunion,Arbeidsgiverforeningen Spekter, Universitetet iOslo (universitetsdirektøren) og Regjeringsadvokaten.»Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et finner at retten tilikke å bli diskriminert bør utformes som en individuellrettighet som kan bringes inn for domstolene ienkeltsaker. En slik grunnlovsbestemmelse vil setterettslige skranker for lovgiver, ved at lovgiver ikkekan vedta regler i strid med diskrimineringsforbudet.Den nærmere grenseoppgangen for hva som er å ansesom diskriminering, må imidlertid først og fremsttrekkes av de politiske myndigheter. Det er derfor avavgjørende betydning at de politiske myndighetersørger for et omfattende regelverk på o<strong>mr</strong>ådet meddet siktemål å søke å beskytte individene mot diskriminering.Det vil være dette regelverket domstolenemå forholde seg til og tolke i vanskelige saker. Engrunnlovsbestemmelse vil i første rekke sikre denenkelte tilgang til å få sin diskrimineringssak prøvetfor domstolene. Dersom øvrig regelverk mot formodningskulle mangle, vil grunnlovsbestemmelsenmåtte prøves direkte av domstolene.Mulige formuleringer kan være:«Ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessigforskjellsbehandling.»(eller)«Ingen må utsettes for diskriminering.»
148 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>(eller)«Enhver har rett til beskyttelse mot diskriminering.»(eller)«Intet menneske må utsettes for usaklig elleruforholdsmessig forskjellsbehandling.»Utvalget foretrekker det siste av disse alternativene.Der kommer det tydelig frem at forbudet motdiskriminering innebærer en individuell rettighetsom kan prøves for domstolene. Det kommer samtidigfrem at det bare er fysiske personer som kanpåberope seg bestemmelsen, ikke juridiske personer,se mer i punkt 26.6.2.8. Og det kommer tydelig fremat man med diskriminering mener den forskjellsbehandlingsom er enten usaklig eller uforholdsmessig,se mer i punkt 26.6.2.5.26.6.2.4 Hvem bør være pliktsubjekt?Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets Modell 1 fastsetterat ingen skal utsettes for diskriminering, men sierikke noe om hvem som skal avholde seg fra å diskriminere.Dermed gjelder den i prinsippet alle, offentligeså vel som private. Der det er offentlige organersom diskriminerer, følger det av dette at lov ellerandre vedtak som er i strid med dette prinsippet, kansettes til side. Er det private som krenker forbudet, vilde eventuelt kunne bli erstatningsansvarlige etteralminnelige erstatningsregler. Noen praktisk betydningved siden av diskrimineringslovgivningen vildette bare ha dersom Grunnloven går lengre i åbeskytte mot diskriminering enn dagens diskrimineringslovgjør.Ingen av medlemmene i Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etgikk inn for Modell 1. Av høringsinstanseneønsker Statens råd for likestilling av funksjonshemmede,LLH, Norges Blindeforbund og partiet Rødtprimært denne modellen, under henvisning til at deter like viktig å hindre diskriminering fra private somfra det offentlige. Statens råd for likestilling av funksjonshemmedeskriver blant annet:«Ettersom mye offentlig virksomhet skilles ut iegne selskaper som drives på tilnærmet kommersiellevilkår, synes det å være et poeng å få en bestemmelsesom kan påberopes overfor både statlige, kommunaleog private rettssubjekter.»Flertallet i Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et hadde enpreferanse for Modell 2, som begrenser pliktsubjektettil å være «statens myndigheter». Blant høringsinstansenefår dette støtte av:«Trondheim kommune, Human-Etisk Forbund,Sogn og Fjordane fylkeskommune, Landsrådet forbarne- og ungdomsorganisasjoner, Fylkeseldrerådet iØstfold, Likestillings- og diskrimineringsombudet,Helsedirektoratet, Landslaget for offentlige pensjonisterog Reform – Ressurssenter for menn.»Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et vil peke på at Modell1 har den fordel at den fastsetter det grunnleggendeprinsippet om ikke-diskriminering uten begrensning.Heller ikke private er unntatt fra dette prinsippet. Deter også tvilsomt om en slik grunnlovsbestemmelsevil føre til søksmål mot private i noe omfang, all dentid den ikke fastsetter noen sanksjoner. Det vil likevelvære problematisk å grunnlovsfeste en plikt for privatesom er så vidt skjønnsmessig, uten å skrive innde presiseringer som det er mulig å foreta i ordinærlovgivning.En løsning som vil ivareta begge disse hensyn,kan være å kombinere Modell 2 og 3, dvs. å utformebestemmelsen slik at statens myndigheter selv måavstå fra å diskriminere, og samtidig må sørge for atikke private diskriminerer. En mulig formulering aven slik bestemmelse kan være:«Statens myndigheter må ikke utsette noen fordiskriminering på grunnlag av forhold knyttet tilderes person, og skal gjennom lovgivning og påandre måter sikre at andre ikke utsetter noen for slikdiskriminering.»Utvalget finner imidlertid at en slik formuleringvil være nokså omstendelig og teknisk vanskelig åforstå.Utvalget ser for seg at det på o<strong>mr</strong>ådet for diskrimineringkun bør være offentlige instanser som erpliktsubjekt etter Grunnloven. Disse myndighetenebør bl.a. oppfylle sin plikt ved å sørge for et lovverksom kan beskytte den enkelte mot diskriminering fraprivate.26.6.2.5 Diskriminering eller usakligforskjellsbehandling?Et neste spørsmål er om en grunnlovsbestemmelsebør benytte uttrykket «diskriminering» eller«usaklig forskjellsbehandling». Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsmindretall, bestående av lederen og to av<strong>utvalg</strong>ets medlemmer, gikk inn for at forbudet i densamlede diskrimineringsloven bør gjelde «usakligforskjellsbehandling», ikke «diskriminering». Mindretalletfant det uheldig å bruke et så sterkt negativtladet uttrykk i en lovtekst som også vil fange opp forholdsom, etter deres syn, ligger fjernt fra det folkflest vil finne naturlig å karakterisere som diskriminering.Mindretallet understreket imidlertid at detteikke var til hinder for å bruke ordet diskriminering ilovens tittel (NOU 2009:14 s. 186). Det kan ogsåbemerkes at de samme medlemmene inngikk i detmindretallet som foretrakk en grunnlovsbestemmelse
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 149etter Modell 3, der uttrykket diskriminering brukes.205En rekke høringsinstanser har fremhevet at diskrimineringslovenbør benytte uttrykket diskriminering,nettopp for å få frem alvoret i handlinger somstrider mot loven.Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et vil peke på at det vedutformingen av grunnlovsbestemmelser ikke gjelderhelt de samme hensyn som ved utforming av ordinærelovbestemmelser. Et hensyn er at en grunnlovsformuleringbør tilstrebe et konsist innhold, sidenden i motsetning til lover ikke fylles ut med flere leddsom en forklaring på hovedregelen. Uttrykket «diskriminering»kan derfor synes noe knapt å benytte ien grunnlovsbestemmelse. Det kan raskt lede tankenhen til at forskjellsbehandling ikke er tillatt. Det erimidlertid slik at det bare er den forskjellsbehandlingsom er usaklig eller uforholdsmessig som ikke er tillatt,og dette bør komme frem i selve grunnlovsteksten.Da er man også sikker på at en eventuell grunnlovsbestemmelseom diskriminering ikke går lengreenn dagens rettstilstand på o<strong>mr</strong>ådet. Samtidig vilbetegnelser som «usaklig» og «uforholdsmessig»være såpass fleksible at de gir rom for at forståelsenav hva som menes med diskriminering, i noen gradkan komme til å endre seg over tid.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at en grunnlovsbestemmelsebør benytte uttrykket «usaklig elleruforholdsmessig forskjellsbehandling». Dette gir påen enkel måte en kortfattet definisjon av hva sommenes med «diskriminering», jf. punkt 26.4.2.126.4.2.1foran. En slik bestemmelse må leses i sammenhengmed <strong>utvalg</strong>ets forslag til et første ledd omat «alle er like for loven». Første ledd vil da fungeresom det prinsipielle utgangspunkt, mens annet leddom at den enkelte ikke skal utsettes for «usaklig elleruforholdsmessig forskjellsbehandling», vil leggeklare rettslige føringer for myndighetene.26.6.2.6 Om diskrimineringsgrunnlag iGrunnlovenEn annen viktig problemstilling er hvorvidt ulikediskrimineringsgrunnlag bør listes opp i Grunnloven.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets mindretall fremhevetsom en fordel med Modell 3 at den ikke gjør det nødvendigå nevne diskrimineringsgrunnlagene. Dermedrisikerer man ikke sprik mellom det som til enhver tidfølger av lovgivningen, og det som fremgår avGrunnloven. Det kan tilføyes at man også unngårstrid om hvilke grunnlag som bør nevnes, samt misnøyemed at mulige grunnlag er utelatt.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets flertallsforslag listerpå sin side opp de ulike diskrimineringsgrunnlag.205.Se blant annet diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd og Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etslovforslag § 5 første ledd.Det samme gjør menneskerettighetskonvensjoneneog diskrimineringsbestemmelsene i de nordiskelands grunnlover. Ved å liste opp kjennetegn ved personerfår man en lettere forståelse for hvilke personligekjennetegn man ikke kan diskriminere på grunnlagav. Dette vil trolig medføre at bestemmelsen fåren sterkere signaleffekt. Det vil også gjøre det letterefor domstolene å håndheve grunnlovsbestemmelsen.En slik opplisting av diskrimineringsgrunnlagenei en eventuell grunnlovsbestemmelse anbefales avLikestillings- og diskrimineringsombudet i et brev til<strong>utvalg</strong>et, datert 28. oktober 2011. Her fremheves bl.a.at en diskrimineringsbestemmelse uten diskrimineringsgrunnlagvil være mindre rettslig forpliktendefor myndighetene, og at den heller ikke vil få frem atdet særlig er utsatte grupper som har behov forbeskyttelse mot diskriminering. Det heter i brevet:«Videre mener LDO at Grunnloven bør signalisereat diskrimineringsvernet særlig er ment åbeskytte mennesker som på grunn av vesentlige trekkved deres person eller gruppetilhørighet er spesieltutsatt for diskriminering. Et diskrimineringsforbudsom ikke nevner noen diskrimineringsgrunnlag vilikke gi det ønskede signal om at nettopp særligutsatte mennesker skal sikres rett til likeverd i detnorske samfunnet.»Ulempen med en opplisting av diskrimineringsgrunnlager at personer med kjennetegn som ikke stårpå denne listen, kan oppleve dette som en bekreftelsepå at samfunnet ikke ser like alvorlig på deres problemer.Denne følelsen kan raskt også vise seg å være enrealitet, på den måten at disse personene vanskeligerevil nå frem med sin sak. Det er derfor problematisk åta stilling til hvilke grunnlag som bør nevnes, oghvilke som bør utelates. Dette argumentet får særligbetydning ved utformingen av en grunnlovsbestemmelse.Utvalget ser det i stedet som verdifullt å fremhevede allmenngyldige prinsipper om at alle er likefor loven, og at ingen skal utsettes for usaklig elleruforholdsmessig forskjellsbehandling.Utvalget mener også at det er for stor usikkerhetknyttet til de ulike diskrimineringsgrunnlagene, bådehva gjelder hvilke grunnlag som bør tas med, og hvorlangt de ulike grunnlagene strekker seg. Det er farefor at noen diskrimineringsgrunnlag blir for ekstensiveog favner for vidt, i den forstand at det ofte vilvære saklig grunn til å forskjellsbehandle. Samtidigvil enkelte relevante diskrimineringsgrunnlag rasktfalle utenfor. Det er derfor <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at deulike diskrimineringsgrunnlag ikke bør listes opp i engrunnlovsbestemmelse, men at dette bør overlates tilordinær lovgivning.Utvalget vil også understreke at behovet for åliste opp diskrimineringsgrunnlagene er mindre dersomman benytter uttrykket «usaklig eller uforholdsmessigforskjellsbehandling» fremfor «diskrimine-
150 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ring». Det sentrale vil først og fremst være vurderingenav om det foreligger forskjellsbehandling, ogdernest om denne forskjellsbehandlingen enten erusaklig eller uforholdsmessig. Det vil stort sett værei relasjon til usaklighetsvurderingen at begrunnelsene,eventuelt de skjulte begrunnelsene, for å forskjellsbehandlevil være relevante. Etter <strong>utvalg</strong>etsoppfatning bør ikke Grunnlovens usaklighetsvurderinglåses fast til helt bestemte diskrimineringsgrunnlag.I stedet bør Grunnloven i noen grad være åpenfor uventede situasjoner og endringer over tid.26.6.2.7 Hvilke diskrimineringsgrunnlag kunnevære aktuelle?Dersom Stortinget finner at diskrimineringsgrunnlagenebør være med i en ny diskrimineringsbestemmelsei Grunnloven, har <strong>utvalg</strong>et enkeltebetraktninger knyttet til dette.Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets flertall har foreslåttat følgende grunnlag nevnes uttrykkelig i Grunnloven:Kjønn, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuellorientering, religion, livssyn, politisk syn og alder.Grunnlovsforslag nr. 5 (2007–2008) nevner på sinside følgende grunnlag uttrykkelig: Kjønn, hudfarge,nasjonal eller etnisk opprinnelse, språklig eller religiøstilhørighet, funksjonshemning, seksuell orientering,kjønnsidentitet og alder.Utvalget finner at dersom det skal foretas en opplistingav de ulike diskrimineringsgrunnlagene, børkjønn tas med i en slik opplisting. Det samme gjelderdet som tradisjonelt har vært omtalt som rasediskriminering.Rasebegrepet bør imidlertid unngås, fordidet kan bidra til den oppfatning at mennesker kandeles inn i raser. 206 Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et brukeri stedet etnisitet, og legger til grunn at nasjonaleller etnisk opprinnelse, avstamning, hudfarge, språkog oppfatninger om at en person tilhører en bestemtrase, skal innfortolkes i dette uttrykket.Likestillings- og diskrimineringsombudet er ikkehelt enig i dette, fordi det mener språk bør nevnessærskilt. Dette begrunnes slik:206.På denne bakgrunn er den svenske Regeringsformen endretslik at «ras» er erstattet med «etnisk ursprung, hudfärg ellerannat liknande förhållande», se SOU 2008:125 s. 412–414.«Ombudet deler imidlertid ikke <strong>utvalg</strong>ets vurderingnår det gjelder grunnlaget språk. Ombudet mottaren rekke henvendelser fra personer som mener segdiskriminert på grunn av språk. Arbeidsgivere er i tilleggopptatt av i hvilken grad man kan vektleggespråk ved ansettelse. For å fremheve at diskrimineringpå grunn av språk er forbudt, anbefaler ombudetat 'språk' eksplisitt nevnes som et diskrimineringsgrunnlag.Den fremtidige proposisjonen bør ogsåvære klar på om språk er begrenset til å være en markørav etnisitet, eller om det skal være et selvstendiggrunnlag slik at man har vern mot diskriminering pågrunn av nynorsk, dialekt osv. Ombudet mener diskrimineringsgrunnlagetbør være begrenset til enmarkør av etnisitet. Diskriminering av personer sombruker alternativ og supplerende kommunikasjon(ASK) eller tegnspråk, må derfor regnes som diskrimineringpå grunn av nedsatt funksjonsevne.»Også Redd Barna og Barneombudet har fremhevetspråk som et viktig diskrimineringsgrunnlag.Redd Barna skriver:«Redd Barna mener språk er et grunnlag som børsynliggjøres direkte i den nye loven fordi det i praksisreises mange spørsmål knyttet til språk. Direkte oppregningav språk som grunnlag vil dessuten harmoneremed oppregningen i artikkel 2 i barnekonvensjonen.Barn som ikke snakker norsk står i mangesammenhenger i fare for å ikke få oppfylt sine rettigheterpå lik linje med norsktalende barn. I tilfeller derdet ikke tas behørig hensyn til manglende språkkunnskaperf. eks. i skolen eller i kontakt med helsevesenet,kan barns rett til utdanning eller helse stå i fare.Det er grunn til å tro at fokus på språk som diskrimineringsgrunnlagkan bidra til en styrking av tiltak iform av tolking og egnede læremidler.»Selv om uttalelsene knytter seg til lovforslaget,ikke grunnlovsforslaget, bør det likevel vurderes åinkludere språk i en grunnlovsbestemmelse. Et argumentmot å gjøre dette er at det i noen tilfeller er sakligå legge vekt på språkforskjeller. Et annet muligargument er at det i noen tilfeller kan være tvilsomt ihvilken grad myndighetene må sette i verk positivetiltak for at personer som ikke forstår norsk, ikke skalkomme i en dårligere stilling enn de som gjør det.Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevneer nevnt både av Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et ogi grunnlovsforslag nr 5. Det er bl.a. en egen lov ogFN-konvensjon om dette, og grunnlaget hører i dagnaturlig hjemme i generelle ikke-diskrimineringsbestemmelser.En del høringsinstanser har pekt på at deøvrige grunnlagene i opplisting er nøytrale, og at detderfor bør stå «funksjonsevne», ikke funksjonsnedsettelse.Dette synes overbevisende.Diskriminering på grunnlag av seksuell orientering,dvs. homofil, lesbisk eller bifil legning ellerpraksis, er omfattet av det menneskerettslige vernetmot diskriminering, selv om det ikke nevnes eksplisitti konvensjonene. EMD har funnet at dette grunnlagetomfattes av «annen status» i EMK artikkel 14,og FNs menneskerettskomité har innfortolket det i«kjønn» i SP, se NOU 2009:14 s. 132. I Norge er forbudmot diskriminering på dette grunnlaget inntatt iboligloven og i arbeidsmiljøloven og foreslått tatt inni den samlede diskrimineringsloven. Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etpekte i den forbindelse på at diskrimineringog trakassering av homofile forekommer påmange samfunnso<strong>mr</strong>åder (s. 173–174). Et genereltforbud mot diskriminering på dette grunnlaget vilvære i samsvar med den politiske og rettslige utviklingennasjonalt og internasjonalt. Diskriminerings-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 151lov<strong>utvalg</strong>et pekte samtidig på at trossamfunn i lys avreligionsfriheten vil ha en viss adgang til å fortsettesin praksis overfor homofile. Slik praksis vil måtteaksepters så fremt det er tale om saklig forskjellsbehandling.At religion og livssyn bør nevnes i en eventuellopplisting, synes klart. Forbud mot diskriminering påslike grunnlag er nødvendig for reell religionsfrihet.At politisk syn også bør nevnes, synes rimeligklart. Retten til ikke å bli diskriminert på grunnlag avpolitisk syn er en forutsetning for et velfungerendedemokrati og har også en side til tanke- og samvittighetsfrihet.I Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ets forslag til lov gjelderdet uttrykkelige forbudet mot diskriminering pågrunn av alder bare i arbeidslivet, ellers omfattes slikdiskriminering eventuelt av samlekategorien «andreliknende vesentlige forhold ved en person». Det viloftere være saklig å forskjellsbehandle på grunn avalder enn på andre grunnlag, og et generelt forbudmot diskriminering på grunn av alder vil derfor overlatealtfor stort spillerom for skjønn til håndhevingsorganene,mente Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>et. Hvorforden samme innvendingen ikke er reist mot å hadette i Grunnloven, fremkommer ikke av Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsinnstilling.Svært mange høringsinstanser reagerer på at ikkealder er tatt med på lik linje med de andre diskrimineringsgrunnlagenei forslaget til ny diskrimineringslov.De peker på at aldersdiskriminering er et problempå mange samfunnso<strong>mr</strong>åder, ikke bare iarbeidslivet.Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et antar at selv omdette grunnlaget skulle være omfattet av grunnlovsbestemmelsenpå lik linje med de andre grunnlagene,ville domstolene legge stor vekt på lovgivers vurderingav om en aldersgrense er saklig, nødvendig ogrimelig, slik at det bare ville være aktuelt å tilsidesettelover som forskjellsbehandler på grunn av alderder dette åpenbart ikke er saklig begrunnet eller vilslå urimelig hardt ut.I grunnlovsforslag nr. 5 (2007–2008) er ogsåkjønnsidentitet tatt med i opplistingen. Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>ethar utelatt dette, men pekt på at vernmot diskriminering av transseksuelle i dag innfortolkesi likestillingslovens vern mot kjønnsdiskriminering,og at dette bør gjelde også etter den nye loven.Andre transpersoner vil kunne påberope seg diskrimineringsvernetunder kategorien «andre liknendevesentlige forhold ved en person» (s. 168). 207Enkelte høringsinstanser, herunder Likestillingsogdiskrimineringsombudet, mener kjønnsidentitet207.Kjønnsidentitet er nærmere forklart i NOU 2009:14 s. 135flg.og -uttrykk bør gis et eksplisitt vern i loven. I uttalelsenheter det om dette:«Vern mot diskriminering av transseksuelle innfortolkesi dag i likestillingslovens vern mot kjønnsdiskriminering.Ombudet mener for det første atgruppen bør synliggjøres gjennom eksplisitt å nevnedette som et selvstendig grunnlag. For det andremener ombudet at diskrimineringsgrunnlaget børomfatte alle transpersoner. Spørsmålet om et vern forandre transpersoner enn transseksuelle, har ikke værtoppe i rettspraksis. Det er derfor ikke avklart om ogsådenne gruppen har et menneskerettslig vern. Myetaler imidlertid for at hvis saken kommer opp forEMD, vil domstolen kunne komme til å innfortolkedette i 'annen status', slik at denne gruppen har et diskrimineringsvernetter EMK. På denne bakgrunnmener ombudet man bør legges seg på den svenskelinjen hvor alle transpersoner er gitt vern mot diskriminering.I den svenske diskrimineringslovgivningener grunnlaget angitt som 'könsöverskridandeidentitet eller uttryck'. Ombudet mener et lignendebegrep kan brukes i Norge og foreslår at 'kjønnsidentitetog -uttrykk' tas inn som et selvstendig grunnlagi den nye diskrimineringsloven.»Også Menneskerettsalliansen og Landforeningenfor lesbiske, homofile, bifile og transpersoner ber omat «kjønnsidentitet og -uttrykk» tas inn som et egetdiskrimineringsgrunnlag.HIV-smittede vil være vernet av forbudet motdiskriminering på grunnlag av funksjonsevne dersomde har utviklet symptomer som reduserer deres funksjonsevne.Diskriminering på grunn av overdrevenfrykt for smitte er imidlertid et stort problem, somikke umiddelbart synes å falle inn under dette diskrimineringsgrunnlaget.Dersom opplistingen ikke suppleresmed en åpen kategori av typen «andre liknendevesentlige forhold ved en person», bør det vurderesom denne typen diskriminering kan fanges opp påannet vis, f.eks. ved å inkludere kategorien helse.Når det gjelder spørsmålet om en eventuell opplistingbør være uttømmende, fulgte Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etmønsteret fra menneskerettighetskonvensjoneneog foreslo at listen over forbudte diskrimineringsgrunnerikke skal være uttømmende.Ordlyden som er foreslått, er «eller andre liknendevesentlige forhold ved en person». Dette signalisereren nokså snever adgang til å inkludere forhold somikke er nevnt uttrykkelig. Det må være tale om lignendeforhold, og de må være vesentlige, se nærmeres. 342–343 i NOU 2009:14. Et mindretall på to medlemmermente imidlertid at listen bør være uttømmende.Spørsmålet om de opplistede diskrimineringsgrunnlagenebør være uttømmende angitt, har vaktstort engasjement hos høringsinstansene. Tjueeninstanser støtter flertallet i at listen ikke bør væreuttømmende. Dette er:
152 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Helsedirektoratet, Statens råd for likestilling avfunksjonshemmede, Trondheim kommune, Sogn ogFjordane fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune,Fylkeseldrerådet i Østfold, Likestillings- ogdiskrimineringsombudet, Barneombudet, Oslo politidistrikt,LO, YS, Akademikerne, FFO, Advokatforeningen,Juss-Buss, Menneskerettsalliansen, LLH,Redd Barna, Stopp diskrimineringen, Innvandrerneslandsorganisasjon og ULOBS (Andelslag for borgestyrtpersonlig assistanse).For eksempel skriver Human-Etisk forbund:«Vi mener det er viktig å ta høyde for eventualiteterman ikke nødvendigvis ser i dagens situasjon,gjennom å føye til en sekkekatergori 'andre liknendevesentlige forhold ved en person'. Da rommer lovenen mulighet for å fange opp også grunnlaget for diskrimineringenman ikke i første omgang har erkjenteller kan plassere i forhold til opplistingen foran.Dermed blir loven både symbolsk og reelt universell,og det slutter vi oss til.»Det er elleve instanser som har uttalt seg mot denåpne kategorien. Dette er:Regjeringsadvokaten, Universitetet i Oslo (universitetsdirektøren),NITO, Sykepleierforbundet,Finansnæringens hovedorganisasjon, Finansnæringensarbeidsgiverforening (FA), ArbeidsgiverforeningenSpekter, HSH, Norsk studentunion, NorgesBlindeforbund og Aksept.Menneskerettighets<strong>utvalg</strong>et vil peke på at en fordelved en slik åpen kategori er at den vil sikre at diskrimineringsom åpenbart er usaklig og har sammenhengmed vesentlige forhold ved en person, bliromfattet. Man unngår dermed å skille skarpt mellomde forhold som listes opp, og de som ikke listes opp.Det er også en fordel at det vil bli lettere å få akseptfor at listen ikke omfatter alle aktuelle diskrimineringsgrunnlag.Bestemmelsen vil dermed oppfattessom mer inkluderende.En ulempe ved en slik åpen kategori er til sist atden skaper mindre forutsigbarhet. Den vil også innebæreat domstolene får det avgjørende ord når detgjelder å bestemme hvilke flere tilfeller som skalomfattes av diskrimineringsvernet.Utvalget går som nevnt i punkt 26.6.2.6 ikke innfor å liste opp de ulike diskrimineringsgrunnlag, menen mulig formulering av en slik bestemmelse iGrunnloven vil kunne være:«Ingen må utsettes for diskriminering på grunnlagav kjønn, etnisitet, språk, funksjonsevne, seksuellorientering, kjønnsuttrykk, religion, livssyn, politisksyn, helse, alder eller andre liknende vesentlige forholdved en person.»26.6.2.8 Hvem bør være rettssubjekt?Et siste spørsmål knyttet til en eventuell diskrimineringsbestemmelsei Grunnloven er hvem som børha rettigheter etter bestemmelsen.Både Modell 1 og 2 i Diskrimineringslov<strong>utvalg</strong>etsforslag er bevisst formulert slik at bare fysiskepersoner, ikke juridiske, skal vernes mot diskriminering.Når det gjelder en eventuell grunnlovsbestemmelse,finner <strong>utvalg</strong>et at den utelukkende bør verneom fysiske personer. Det er i første rekke likheten ogmenneskeverdet som skal ivaretas gjennom en ikkediskrimineringsbestemmelse.Og i henhold til EMDspraksis med den aksessoriske diskrimineringsbestemmelseni EMK artikkel 14 er det kun i helt særligetilfeller at juridiske personer omfattes.I den utstrekning en diskrimineringsbestemmelsei Grunnloven også skulle favne om juridiske personer,vil selskaper, stiftelser mv. i noen sammenhengerkunne få et bedre rettslig vern mot forskjellsbehandlingenn de har i dag. Dermed vil en grunnlovsbestemmelsesom inkluderer de juridiske personer,kunne endre dagens rettstilstand. Utvalget finner derforat juridiske personers vern mot usaklig og uforholdsmessigforskjellsbehandling i stedet bør reguleresgjennom ordinær lovgivning.Det er <strong>utvalg</strong>ets syn at denne avgrensningen børkomme tydelig til uttrykk i en eventuell grunnlovsbestemmelseom diskrimineringsvern, ved at det fremkommerat «intet menneske» skal utsettes for usakligeller uforholdsmessig forskjellsbehandling.26.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 95 og § 103 oppheves, og at ny Grunnloven§ 98 skal lyde:«Alle ere lige for Loven.Intet Menneske maa udsættes for usaglig elleruforholdsmæssig Forskelsbehandling.»27. Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet27.1 Innledende bemerkninger«Tro, religion og livssyn handler om de fundamentalesidene ved det å være menneske – om identitet,grunnleggende verdier og om normer for hvordanvi lever våre liv. (…) Tros- og livssynsfrihet er enukrenkelig menneskerett og en grunnleggende verdii et fritt samfunn. Statens fremste oppgave i tros- oglivssynspolitikken bør være å beskytte og styrkedenne friheten.»Med disse ordene innledes St.meld. nr. 17 (2007–2008) om forholdet mellom staten og Den norskekirke. Religionsfriheten, også den nært beslektedetanke- og samvittighetsfriheten regnes blant degrunnleggende menneskerettighetene. De ivaretarden enkeltes rett til å slutte seg til tros- og livssyns-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 153samfunn og leve i pakt med egen tro og overbevisning.Frihet for tanken er også en forutsetning for friepolitiske valg, og derfor grunnleggende i et demokrati.Frihetene kan trues på mange måter, for eksempelved systematisk indoktrinering, ved forbud moteller påbud om å delta i religiøse aktiviteter, eller vedforskjellsbehandling på grunn av religiøs tilhørighet.De beskyttes også gjennom mange av de andre menneskerettighetene– som ytringsfriheten, foreningsogforsamlingsfriheten og friheten fra usaklig forskjellsbehandling.Av tanke-, samvittighets- og religionsfrihet er dettradisjonelt religionsfriheten som har fått mest oppmerksomhet.Den var inntatt i den franske rettighetserklæringenfra 1789 og i den første av de ti grunnlovstilleggenesom ble vedtatt i USA i 1791. I Norgekom prinsippet om religionsfrihet først til uttrykk iGrunnloven i 1964, men friheten har – riktignok mednoen innskrenkninger – vært anerkjent lenge før det.I den senere tid har religionsfriheten særlig kommet ifokus her i landet i forbindelse med undervisning ikristendom og religion i grunnskolen (det tidligereKRL-faget), i spørsmålet om retten til å bære religiøsehodeplagg (særlig hijab og niqab) og i debattenom forholdet mellom staten og Den norske kirke.27.2 Dagens rettstilstand27.2.1 GRUNNLOVENGrunnloven har ingen uttrykkelig bestemmelseom tanke- eller samvittighetsfrihet. Derimot komprinsippet om religionsfrihet inn i Grunnloven § 2første ledd i 1964. Dagens § 2 lyder som følger:«Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statensoffentlige Religion. De Indvaanere, der bekjendesig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børni samme.»Et senere forslag om å føye til «livsanskuelse» iførste ledd ble avvist som unødvendig, og det er i dagbred enighet om at bestemmelsen omfatter retten til åha og utøve også ikke-religiøse livssyn. 208 Bestemmelsenforstås slik at religionsutøvelse må skje slik atrett og sømmelighet ikke blir krenket eller skadelidende,jf. lov om trudomssamfunn og ymist anna § 1.Bestemmelsen må forstås og anvendes i lys av EMKartikkel 9 og SP artikkel 18, som begge tillater nødvendigeinnskrenkninger i retten til religionsutøvelse.208.Se Arne Fliflet, Grunnloven – kommentarutgave, 2005 s. 61.27.2.2 STAT/KIRKE-FORLIKET OG BESTEMMELSENOM RELIGIONSFRIHETI forbindelse med stat/kirkeforliket er det fremsattforslag om at religionsfriheten skal følge av ny§16:«Alle Indvaanere af riget have fri Religionsøvelse.Den norske kirke, en evangelisk-lutherskKirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttessom saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser omdens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfundskulle understøttes paa lige Linje.»Selve trosfriheten fremkommer av både Grunnloven§ 2 og forslag til ny § 16, men § 16 fjerde punktumlikestiller tros- og livssynssamfunn med hensyntil offentlige tilskudd. Denne utvidelsen bringer forslagtil ny § 16 bedre i overensstemmelse med bl.a.EMK artikkel 9. I dag likestiller lov om trudomssamfunnulike tros- og livssynssamfunn med hensyn tiloffentlig støtte. Nytt er at denne likestillingen nå inntaspå grunnlovs nivå.Teksten som nå utgjør Grunnloven § 2 annetledd, har stått uendret siden 1814. I St.meld. nr. 17(2007–2008) Staten og Den norske kirke heter det omforholdet mellom første og annet ledd (punkt 6.2.1):«De to leddene kan sies å stå i et visst spenningsforholdtil hverandre, og – i en viss forstand – kan ensi at dette spenningsforholdet på en presis måteuttrykker vesentlige sider ved statskirkedebatten. Detbetyr også at det er delte oppfatninger om hvor problematiskog paradoksal sammenstillingen i § 2 er.»Stortingsmeldingen har bakgrunn i utredningenNOU 2006:2, Staten og den norske kirke, som bleavgitt av et bredt sammensatt <strong>utvalg</strong> ledet av fylkesmannKåre Gjønnes. Prosessen ledet frem til en politiskavtale 10. april 2008 mellom samtlige partier påStortinget om det fremtidige forholdet mellom statenog Den norske kirke. 209 Partiene er enige om at det erbehov for å foreta endringer i forholdet mellom statog kirke. Om gjennomføringen av endringene heterdet i Innst. S. nr. 287 (2007–2008) punkt 2.1:«Komiteen mener samtidig at endringene mågjennomføres på en måte som ivaretar behovet forkontinuitet og trygghet. Kirkemedlemmenes tilhørighettil Den norske kirke skal ivaretas, og det skal leggestil rette for at kirken kan ivareta sin rolle som tradisjons-,kultur-, verdi- og trosbærer ilokalsamfunnene og i storsamfunnet. Den norskekirke skal utvikles videre som en åpen og inkluderendefolkekirke, og det kirkelige demokratiet skalstyrkes slik at de kirkelig valgte organene får en209.Avtalen er inntatt i sin helhet i Innst. S. nr. 287 (2007–2008)og i grunnlovsforslag nr. 10 i Dokument nr. 12 (2007–2008).
154 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>bedre demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene.»Avtalen legger til grunn at det skal settes i gangen prosess hvor målet er at utnevning av biskoper ogproster overføres fra kirkelig statsråd til et kirkeligorgan som kirkemøte eller bispedømmeråd. I samarbeidmed Den norske kirke skal det videre gjennomføresen demokratireform, slik at kirkens organer fåren sterkere demokratisk legitimitet og forankring hoskirkemedlemmene. Det legges til grunn at en tilfredsstillendedemokratireform er gjennomført i Den norskekirke i løpet av 2011.Når reformen av utnevnelsesordningen og demokratireformener gjennomført, forutsetter avtalen atde sju paragrafene i Grunnloven som i dag etablererog regulerer statskirkeordningen, skal endres.Endringsforslagene er satt frem som rrunnlovsforslagnr. 10 (2007–2008).27.2.3 ORDINÆR LOVGIVNINGBestemmelsen i Grunnloven § 2 første ledd suppleresav lovgivning. Særlig kan det vises til lov13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymistanna §§ 1 til 3, hvor det heter:«§ 1. Alle har rett til å driva religiøs verksemdåleine eller saman med andre, og til å skipa trudomssamfunnnår rett og sømd ikkje vert krenkt.§ 2. Ingen kan binda seg rettsleg til å høyra ellerikkje høyra til eit trudomssamfunn, ein religiøs samskipnadeller orden. Heller ikkje kan nokon binda einannan til slikt.§ 3. Den som er over 15 år, kan melda seg inn ieller ut or trudomssamfunn.»Offentlige bidrag reguleres i §§ 19 til 20. Tilsvarendebestemmelser er gitt i lov 12. juni 1981 nr. 64om tilskott til livssynssamfunn, og gjelder for «livssynssamfunnsom ikkje krenkjer rett og sømd», jf.§1.Det kan også nevnes at § 27a i lov om trudomssamfunnog ymist anna fastsetter at den som ikke tilhørerDen norske kirke, har rett til fri i opp til to dagerhvert år i forbindelse med religiøse høytider ettervedkommendes religion.Videre kan nevnes at opplæringslova § 2-3a førsteledd pålegger skolen å vise respekt for elevenesog foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisningog sikre retten til likeverdig opplæring. Elever får fritakfra undervisning som de ut fra egen religion oppleversom utøvelse av en annen religion eller tilslutningtil et annet livssyn, eller som de av samme grunnopplever som støtende eller krenkende.Diskrimineringslovens forbud mot direkte ellerindirekte diskriminering blant annet på grunnlag avreligion eller livssyn, tjener også til å verne religionsfriheten.Det samme gjør diskrimineringsforbud iblant annet boliglovene, og straffeloven § 135a, somforbyr offentlig fremsettelse av diskriminerende ellerhatefulle ytringer (blant annet) på grunn av noensreligion eller livssyn. Men disse bestemmelsene kanogså legge begrensninger på utøvelsen av en religion,idet de innskrenker hva som kan sies under religiøsforkynnelse, 210 samt andre religiøst begrunnedehandlinger som virker diskriminerende. I diskrimineringslovener det derfor gjort et visst unntak for handlingerog aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn,se § 3 første ledd.Tankefriheten kommer ikke like tydelig tiluttrykk som religionsfriheten. Men bestemmelsen iarbeidsmiljøloven § 13-4 om at det ved ansettelseikke kan kreves opplysninger om hvordan søkerenstiller seg til politiske spørsmål, kan blant annet seessom et utslag av tankefriheten.Samvittighetsfriheten ligger til grunn for lov19. mars 1965 om fritaking for militærtjeneste avoverbevisningsgrunner. Som vernepliktig regnesetter denne lov også utskrivningspliktig og heimevernspliktig.Lovens § 1 lyder:«Er det grunn til å gå ut fra at en vernepliktig ikkekan gjøre militærtjeneste av noen art uten å komme ikonflikt med sin alvorlige overbevisning, herunder athan derved tvinges til å bryte verdier som for han erav fundamental betydning og som er knyttet til brukav masseødeleggelsesvåpen slik de kan påreknesbrukt i dagens forsvar, fritas han for slik tjeneste isamsvar med reglene i denne lov.»Også § 14 i lov 13. juni 1975 nr. 50 om svangerskapsavbrudder et utslag av respekt for samvittighetsfriheten.Bestemmelsen lyder:«Regionale helseforetak skal organisere sykehustjenestenslik at kvinnen innen helseregionen tilenhver tid kan få utført svangerskapsavbrudd, jf. lovom spesialisthelsetjenesten m.m. § 2-1a. Ved organiseringenskal det tas hensyn til helsepersonell som avsamvittighetsgrunner ikke ønsker å utføre eller assistereved slike inngrep.»Likeledes bestemmer § 8h i lov 9. februar 1973nr. 6 om transplantasjon, sykehusobduksjon og avgivelseav lik m.m. at helsepersonell som av samvittighetsgrunnerser seg tvunget til det, kan reservere segmot å delta i forskningsprosjekter hvor fostervevbenyttes og å utføre eller assistere ved transplantasjonav fostervev.Også utlendingsloven § 28 jf. § 30 d beskyttersamvittighetsfriheten: Som flyktninger regnes blantannet personer med en velbegrunnet frykt for forfølgelsefordi de tilhører en spesiell sosial gruppe hvormedlemmene har en væremåte eller en overbevisningsom er så grunnleggende for identitet, samvittighet210.Se for eksempel Rt. 1984 s. 1359.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 155eller utøvelse av menneskerettigheter at et menneskeikke kan forventes å oppgi den.27.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernI de internasjonale menneskerettighetskonvensjonerhar prinsippet om tanke-, samvittighets- ogreligionsfriheten en sentral plass.I Verdenserklæringen kommer prinsippet tiluttrykk i artikkel 18, som lyder slik:«Everyone has the right to freedom of thought,conscience and religion; this right includes freedomto change his religion or belief, and freedom, eitheralone or in community with others and in public orprivate, to manifest his religion or belief in teaching,practice, worship, and observance.»I EMK er den tilsvarende bestemmelsen tatt inn iartikkel 9, som lyder:«1. Everyone has the right to freedom of thought,conscience and religion; this right includes freedomto change his religion or belief and freedom, eitheralone or in community with others and in public orprivate, to manifest his religion or belief, in worship,teaching, practice and observance.2. Freedom to manifest one's religion or beliefsshall be subject only to such limitations as are prescribedby law and are necessary in a democratic societyin the interests of public safety, for the protectionof public order, health or morals, or for the protectionof the rights and freedoms of others.»Artikkel 9 nr. 1 er likelydende med Verdenserklæringenartikkel 18. Artikkel 9 nr. 2 gir, på vissevilkår, statene adgang til å gripe inn i religions- ellerlivssynsutøvelsen. Det gjøres altså et skille mellomfriheten til å ha en religion eller et livssyn – som detikke kan gripes inn i – og friheten til å gjennomførereligiøse eller livssynsmotiverte handlinger. Slikekan begrenses ved lov såfremt dette skjer av hensyntil den offentlige sikkerhet eller orden, helse ellermoral, eller for å beskytte andres fri- og rettigheter.Begrensningene må ikke gå lenger enn nødvendig i etdemokratisk samfunn – hvilket vil si at det må væreforholdsmessighet mellom mål og midler.EMD har behandlet artikkel 9 i en rekke saker avulik karakter. I en dom fra 1993 – Kokkinakis motHellas – har domstolen kommet med følgendeutsagn:«As enshrined in article 9, freedom of thought,conscience and religion is one of the foundations of a'democratic society' within the meaning of the Convention.It is, in its religious dimension, one of themost vital elements that go to make up the identity ofbelievers and their conception of life, but it is also aprecious asset for atheists, agnostic, skeptics and theunconcerned. The pluralism indissociable from ademocratic society, which has been dearly won overthe centuries, depends on it.» 211I SP er tanke-, samvittighets-, og religionsfrihetenomhandlet i artikkel 18. Artikkel 18 nr. 1 er sammenfallendemed Verdenserklæringen artikkel 18 ogEMK artikkel 9 nr. 1, bortsett fra at SP artikkel 18 nr.1 ikke taler om retten til å skifte religion, men til åanta en religion. Bestemmelsen tolkes imidlertid slikat den også omfatter retten til å skifte religion elleroverbevisning. 212SP artikkel 18 nr. 2 har intet uttrykkelig motstykkei de andre instrumentene, men det samme dekkesav en naturlig fortolkning av EMK artikkel 9 nr.1. Under henvisning til artikkel 18 nr. 2 har FNs menneskerettighetsskomitéfordømt begrensninger iadgangen til å gifte seg på tvers av trosretninger, 213krav til president og dommere om edsavleggelse 214og forbud mot at tilhengere av bestemte religioneruten videre ble nektet visse stillinger. 215SP artikkel 18 nr. 3 om adgangen til å begrenseutøvelsen av religion eller overbevisning er ikke heltsammenfallende med EMK artikkel 9 nr. 2. Beggekrever at begrensninger må være nødvendige, menbare EMK har tilføyelsen «i et demokratisk samfunn».Denne forskjellen har neppe reell betydning.Mer betydningsfullt er muligens at SP bare giradgang til begrensning av hensyn til andres fri- ogrettigheter der disse er grunnleggende. FNs menneskerettighetskomitéhar understreket at artikkel 18 nr.3 skal tolkes strengt. 216SP artikkel 18 nr. 4 om foreldres rett til å oppdrabarn i overensstemmelse med sin religion har sittmotstykke i EMKs første protokoll artikkel 2, se nærmerepunkt 37.3.2.SP og EMK har ulike regler om adgang til å gjøreunntak fra tanke-, samvittighets- og religionsfrihetunder krig eller annen offentlig nødstilstand. MensEMK artikkel 15 gir adgang til slik derogasjon –såfremt det er strengt nødvendig – kan det ikke derogeresfra SP artikkel 18, jf. SP artikkel 4. Retten tiltanke-, samvittighets- og religionsfrihet, herunderretten til å skifte religion, er dermed absolutt og kanikke fravikes selv under krig, unntakstilstand ellerandre grunner. 217 Det er bare utøvelsen av religioneller livssyn som kan begrenses, dersom vilkårene i211.Se EMD Kokkinakis v. Hellas (1993), avsnitt 31.212.Se Menneskerettighetsskomiteens generelle kommentar1993 nr. 22 avsnitt 5.213.Se Menneskerettighetskomiteens konklusjoner i 1994 omMarokko.214.Se Menneskerettighetskomiteens konklusjoner i 1994 omIrland.215.Se Menneskerettighetskomiteens merknader i 1996 omTyskland.216.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1993 nr. 22 avsnitt 8.217.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1993 nr. 22 avsnitt 3.
156 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>SP artikkel 18 nr. 3 og EMK artikkel 9 nr. 2 er oppfylt.Se mer om dette i kapittel 16.I barnekonvensjonen er tanke-, samvittighets- ogreligionsfrihet nedfelt i artikkel 14.I tillegg kommer andre bestemmelser i EMK, SPog barnekonvensjonen som beskytter disse friheteneindirekte. Dette gjelder særlig bestemmelsene omytringsfrihet, forsamlings- og foreningsfrihet og omikke-diskriminering, men etter omstendighetene kandet også være tale om andre bestemmelser. Forbudmot diskriminering på grunn av religion er ogsåomfattet av andre konvensjoner, se for eksempelrasediskrimineringskonvensjonen artikkel 5, ILOkonvensjonnr. 111, UNESCO-konvensjonen om diskrimineringi undervisning artikkel 5. Se også Deneuropeiske rammekonvensjon om minoriteter artikkel5 og 12.I St.meld. nr. 17 (2007–2008) punkt 2.3 gis ensammenfatning av innholdet i tros- og livssynsfriheten.Denne sammenfatningen er ikke nærmere problematiserti Innst. S. nr. 287 (2007–2008). I stortingsmeldingenheter det:«Tros- og livssynsfriheten har flere dimensjoner,eller underelementer, og den må sees i sammenhengmed andre grunnleggende, menneskerettslige prinsipper.Et første, og helt grunnleggende, element er denenkeltes rett til å tro det han eller hun vil, rett til åskifte tro og til å ha et livssyn som innebærer ikke åha en religiøs tro. Friheten fra religion og livssynmedfører rett til å kunne stå utenfor tros- og livssynssamfunnog frihet fra plikt til å overholde religiøsenormer i et trossamfunn man ikke tilhører. Videre bestårdenne friheten i retten til å gi uttrykk for sin tro,og også å kunne argumentere mot tros- og livssynsmessigeoppfatninger, privat så vel som offentlig.Den må derfor også innebære ytringsfriheter som tale-og trykkefrihet. Foreldrenes rett til å oppdra sinebarn i samsvar med den troen eller det livssynet deselv har, knytter seg nær til denne individuelle dimensjonenved tros- og livssynsfriheten.Tros- og livssynsfriheten må videre også være enkollektiv frihet. Det henger sammen med at religiøstro er et kollektivt fenomen. Den ytrer seg ved atmennesker kommer sammen og handler sammen, ogden har derfor også en viktig samfunnsdannendefunksjon. Uten kollektiv tros- og livssynsfrihet er denindividuelle en illusjon. Tros- og livssynsfriheten måderfor omfatte frihet til å komme sammen om religiøseformål, å delta i religiøse ritualer og å feire gudstjenestesammen med andre. Den omfatter ikke baremøtefrihet, men også rett til å organisere et felles religiøstliv. Og den fordrer at samfunnet setter et rettsligvern mot forstyrrelser av denne virksomheten.Den individuelle og kollektive tros- og livssynsmessigefriheten er imidlertid ikke uten begrensninger.Også det tolerante samfunnet setter grenser.Tros- og livssynsfriheten kan kollidere med andretungtveiende prinsipper. Handlinger som er skadeligefor interesser som samfunnet anser for viktige, vilmed rette kunne motarbeides med ulike virkemidler,også forbys og straffeforfølges, selv om de er religiøsteller livssynsmessig motivert. Også tros- og livssynssamfunner underlagt samfunnets alminneligelovgivning. Når viktige verdier står på spill, vil statenogså kunne gripe inn i trossamfunnenes indre forhold.Det er ikke uenighet om at dette må gjelde foreksempel økonomisk kriminalitet og skade på liv oghelse. Spørsmålet om hvor langt samfunnet kan gåfor å gripe inn mot diskriminering på grunn av for eksempeletnisitet, kjønn, seksuell orientering og sivilstand,er mer omdiskutert.Full tros- og livssynsmessig frihet forutsetterogså likebehandling av tros- og livssynssamfunnene,og av deres medlemmer, men likebehandling kanikke anvendes som et absolutt og ukvalifisert krav.Prinsippet om ikke-diskriminering stenger for forskjellsbehandlingsom ikke er tilstrekkelig begrunnet.Det innebærer at staten ikke kan gjøre offentligerettigheter eller plikter avhengige av bestemte trosellerlivssynsmessige oppfatninger, og at det hellerikke kan gjøres usaklig forskjell på samfunnene. Positivdiskriminering eller særbehandling av minoriteterkan være både berettiget og nødvendig.»For øvrig avklares de aktuelle konvensjonsbestemmelsenesnærmere innhold gjennom konvensjonsorganenesuttalelser og avgjørelser. FNs menneskerettighetskomité,som overvåker statens gjennomføringav SP, har utarbeidet generelle kommentarertil artikkel 18. 218 EMD har avsagt langt flere ennhundre avgjørelser om artikkel 9, men løser oftespørsmål som har en side til religionsfriheten etterandre bestemmelser i konvensjonen. 21927.4 Andre lands konstitusjonerI den danske grunnloven fra 1953 etableres folkekirkeni § 4, mens kapittel VII omhandler folkekirkenog borgernes rett til religionsfrihet. Bestemmelsenegjelder retten til å utøve religion i fellesskap, frihetfra å understøtte en annen religion og ikke-diskriminering.Den svenske regjeringsformen fra 1974 har relevantebestemmelser i 2. kapittel, 1 § og 2 §. Regeringsformen1 § nr. 6 beskytter den positive frihetentil religionsutøvelse, mens 2 § beskytter mot plikt tilå tilkjennegi blant annet religiøse oppfatninger ogplikt til å delta i aktivitet eller sammenslutninger somstår for bestemte religiøse syn. Eventuelle innskrenkningeri rettighetene i Regeringsformen er bare tillattdersom dette følger av de generelle bestemmelsene iparagrafene 12–16. Disse åpner på visse vilkår for åinnskrenke ytringsfriheten og møte- og demonstrasjonsfriheten.Antakelig gjelder dette også for religiøsemøter og religiøse ytringer.I den islandske konstitusjonen er religionsfrihetenvernet i §§ 62-64.218.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1993 nr. 22.219.Se Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Conventionof Human Rights, 2009 s. 441. Se også St.meld. nr.17 (2007–2008).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 157Den finske Grundlagen regulerer religionsfriheteni § 11. Bestemmelsen lyder:«Var och en har religions- och samvetsfrihet.»«Till religions- och samvetsfriheten hör rätten attbekänna sig till och utöva en religion, rätten att geuttryck för sin övertygelse och rätten att höra till ellerinte höra till ett religiöst samfund. Ingen är skyldig attmot sin övertygelse ta del i religionsutövning.»Endelig kan nevnes at EUs Charter of fundamentalrights i artikkel 10 beskytter religionsfriheten.Bestemmelsen tilsvarer artikkel 18 i Verdenserklæringen.I tillegg anerkjennes retten til å nekte militærtjenesteav samvittighetsgrunner, men dette må skje ihenhold til statenes nasjonale lovgivning.27.5 Utvalgets vurderingDet følger av <strong>utvalg</strong>ets mandat at den politiskeavtalen som ble inngått mellom de sju partiene påStortinget 10. april 2008 om staten og Den norskekirke, skal ligge til grunn for <strong>utvalg</strong>ets arbeid. Det harderfor ikke vært aktuelt for <strong>utvalg</strong>et å vurdere ellerforeslå bestemmelser som gjelder forholdet mellomstaten og Den norske kirke.Det synes derimot som om mandatet åpner forendringsforslag til og/eller omplassering av dengenerelle bestemmelsen om fri religionsøvelse. Denfølger nå av § 2 første ledd, men er gjennom stat/kirkeforliketforeslått flyttet til § 16 første ledd.Sammenholder man bestemmelsen om fri religionsøvelsei Grunnloven med SP artikkel 18 og EMKartikkel 9, er én særlig iøyenfallende forskjell at rettentil fri religionsøvelse i Grunnloven er begrensettil å gjelde for «indvaanere», altså personer med fastbopel i riket. EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 gjelderfor «enhver», dvs. for alle som er underlagt statensjurisdiksjon. Turister og andre med midlertidigopphold er dermed omfattet av konvensjonsbestemmelsene.En konsekvens av dette er at uttrykket «indvaanere»bør tas ut av bestemmelsen om religionsfrihet.På den måten vil det samsvare med bestemmelseni stat/kirke-forlikets forslag til ny § 2 om atGrunnloven skal verne om menneskerettighetene,ikke bare om borgernes rettigheter, jf. også punkt10.3.2.Sammenliknet med konvensjonsbestemmelseneer Grunnlovens bestemmelse også svært knapp. Denomtaler ikke frihet for tanken, for samvittigheteneller for annet livssyn enn det religiøse. Den går hellerikke nærmere inn på hva det vil si å ha «fri religionsøvelse»,og den omtaler ikke adgangen til å innskrenkeden frie religionsutøvelsen.Det er samtidig noe uklart hvorfor Grunnloventaler om «fri religionsøvelse», ikke religionsfrihet.Uttrykket «øvelse» må trolig forstås som «utøvelse»av religion, dvs. praktiseringen av religion. I bestemmelsensforarbeider tales det både om å grunnlovsfesteprinsippet om religionsfrihet og prinsippet omfri religionsutøvelse. 220 Antakelig har man ansettuttrykkene som sammenfallende, eller i hvert falldekket av betegnelsen «religionsøvelse». I menneskerettighetskonvensjonenederimot beskrives fri religionsutøvelsesom en del av religionsfriheten. Frihetfor tanke- samvittighet og religion innebærer ikkebare frihet til å utøve sin religion, men også frihet tilindre trosliv og frihet fra å måtte tilkjennegi hvilkentanke og tro man har. 221 Dersom tanke- og samvittighetsfrihetentas inn i Grunnloven, er det nærliggendeogså å bytte ut «fri religionsøvelse» med religionsfrihet.Dersom man vil holde fast ved dagens «fri religionsøvelse»,men vil bygge ut bestemmelsen, kandette for eksempel gjøres slik:«Enhver har fri religionsøvelse, og frihet til åendre religion eller livssyn.»Mulige utforminger av en grunnlovsbestemmelsesom inkluderer tanke- og samvittighetsfrihet kanvære:«Enhver har tanke-, samvittighets,- og religionsfrihet.»(eller)«Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religionog livsanskuelse.»(eller)«Enhver har frihet for tanken og frihet til åbekjenne seg til en religion eller livssyn etter egetvalg.»Dersom man i tillegg ønsker å presisere at rettigheteninkluderer retten til å endre livssyn og retten tilå praktisere sitt livssyn, kan for eksempel en av følgendeformuleringer være aktuelle:«Enhver har tanke-, samvittighets,- og religionsfrihet.Denne friheten omfatter rett til å endre religioneller livssyn etter eget valg, og rett til drive religiøsvirksomhet.»(eller)«Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religionog livsanskuelse. Denne friheten omfatter rett tilå endre religion eller livssyn etter eget valg, og til å220.Dissenterlovkomiteens innstilling til lov om trossamfunnmavgitt i 1962 s. 23 flg. og Innst. S nr. 184 (1963–64).221.Dette er uttrykkelig beskyttet i den svenske Regeringsformen2. kapittel 2 §.
158 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>praktisere sin religion eller sitt livssyn alene eller ifellesskap med andre.»Utvalget finner at retten til fri religionsutøvelsebør moderniseres og dermed utvides til å gjelde ogsåtanke- og samvittighetsfrihet, samt annet livssyn enndet religiøse. I vår tid er det like viktig at man har frihettil ikke-religiøs tanke og tro, som at man har religiøsfrihet. En slik modernisering vil bringe grunnlovsbestemmelsenbedre i overensstemmelse med deinternasjonale menneskerettighetskonvensjonene,men det vil også synliggjøre en viktig verdi som alleredeer til stede i det norske samfunn, og det vil representereen naturlig oppfølging av stat/kirkeforliket.Moderniseringen vil imidlertid ikke medføre noenendringer i dagens rettstilstand, annet enn at Grunnlovenda vil gi tanke- og samvittighetsfriheten et formeltbedre vern mot eventuelle fremtidige endringeri rettstilstanden.Det er <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at en bestemmelseom tanke-, samvittighets- og religionsfrihet kort børpresisere noe av innholdet i rettigheten. I den forbindelsemener <strong>utvalg</strong>et at det siste av alternativene referertovenfor på en lettfattelig måte får frem den frihetden enkelte har til tanke, samvittighet, religion ellerannen livsanskuelse, herunder at denne frihetenomfatter retten til å forandre tanke og tro, samt rettentil å praktisere sin religion eller sitt livssyn. Dette viltydeliggjøre i Grunnloven at tanke og tro er personlig,og at familie, venner eller andre ikke kanbestemme hvilken religion den enkelte skal bekjenneseg til. Det vil for eksempel bare være frem til fylte15 år at foreldre kan bestemme hvilket trossamfunnbarnet skal være medlem av, jf. § 3 i lov om trudomssamfunnog ymist anna. Barnets indre tankeliv vilimidlertid være personlig, også før fylte 15 år. Og itråd med ytringsfriheten i § 100 vil barnet ha rett til ågi uttrykk for sine tanker og sin tro før fylte 15 år,selv om dette skulle gå på tvers av foreldrenes ønsker.Frihet for tanke, samvittighet, religion og livsanskuelsevil utelukkende være aktuell for fysiske personer.Disse kan enten utøve sin religion alene ellersammen med andre, i det private eller i det offentligerom. Juridiske personer kan ikke nyte godt av religionsfrihetpå samme måte som fysiske personer, menjuridiske personer kan selvsagt gi uttrykk for religiøsestandpunkter og holdninger. I så fall vil slikeuttrykk eventuelt være vernet av ytringsfrihetsbestemmelseni § 100, og ikke av tanke-, samvittighetsogreligionsfriheten. Retten til å meddele og mottaytringer, eventuelt supplert med en grunnlovsbestemmelseom retten til kulturell deltakelse, skulle derforgi juridiske personer et tilstrekkelig vern om religiøseuttrykk.Friheten til å drive religiøs virksomhet ellerannen lignende virksomhet kan imidlertid ikke gjeldeuinnskrenket. Man kan merke seg at verken den finskeeller svenske grunnloven synes å inneholde noensærlig begrensning av denne rettigheten, 222 og at Dissenterlovkomiteen,som utformet den någjeldendeGrunnloven § 2 første ledd, vurderte, men frarådet, etforslag som lød:«Alle indvaanere af Riget have fri Religionsøvelseinden Lov og Ærbarhets grenser.»Dissenterlovkomiteen mente det var selvsagt atfriheten ikke var uinnskrenket. Den mente også at detville se eiendommelig ut å fastsette prinsippet o<strong>mr</strong>eligionsfrihet i Grunnloven, men samtidig gi fulladgang til å begrense denne ved lov. En slik fullbegrensningsadgang som ordlyden kunne gi inntrykkav, ville det uansett ikke være tale om. Begrensningermå være lojale overfor religionsfrihetens prinsipp. 223I stedet for en egen begrensningshjemmel knyttettil religionsfrihet og flere av de andre forslagene tilrettigheter i Grunnloven foreslår <strong>utvalg</strong>et at det inntasen generell begrensningshjemmel i Grunnloven,der hensynet til andres rettigheter og hensynet tiltungtveiende samfunnsinteresser kan lede til enkelteinnskrenkninger i rettighetene. En slik generellbegrensningshjemmel vil også kommer til anvendelsefor begrensninger i tanke-, samvittighets- ogreligionsfriheten. Det bør imidlertid føyes til at <strong>utvalg</strong>etvil foreslå at det ikke kan gjøres begrensninger i,og heller ikke derogeres fra, retten til et indre tankeogtrosliv. Det vil utelukkende være utøvelse av tankeog religion som det kan gjøres begrensninger i ellerderogeres fra, jf. kapittel 13 og 16.Plasseringen av bestemmelsen om religionsfrihetsammen med bestemmelsen om Den norske kirke istat/kirkeforlikets forslag til ny § 16, viser at Dennorske kirkes stilling som folkekirke ikke står i etmotsetningsforhold til religionsfriheten. Saklig høreren bestemmelse om tanke-, samvittighets- og religionsfrihetlikevel hjemme blant de øvrige menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven. Når Den norskekirke nå får en friere stilling, vil behovet for ånevne disse bestemmelsene i sammenheng være mindreenn det har vært tidligere. Dette taler for å flyttereligionsfriheten til en ny del E om menneskerettigheter.Dette vil samtidig gjøre det lettere å bygge utbestemmelsen til også å omfatte tanke- og samvittighetsfrihet.Siden religionsfrihet er foreslått videreført i forslagfra stat/kirkeforliket til ny § 16 første punktum,vil <strong>utvalg</strong>et foreslå at dette første punktum oppheves,222.Begrensninger i forenings-, forsamlings- og ytringsfrihetenkan imidlertid gjøres, og det synes forutsatt at slike begrensningerogså kan gjøres på o<strong>mr</strong>ådet for religionsutøvelse hvisvilkårene er oppfylt (se den svenske Regeringsformen 2. kapittel13 § annet ledd som eksempel).223.Dissenterlovkomiteens innstilling 1962 s. 26.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 159og at religionsfrihet videreføres i forslag til ny del Ei Grunnloven.27.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 16 første punktum, slik bestemmelsen er foreslåtti stat/kirkeforliket, oppheves. Ny Grunnloven§99 skal lyde:«Enhver har Frihed for Tanke, Samvittighed,Religion og Livsanskuelse. Denne Frihed omfatterRet til at ændre Religion eller Livssyn efter eget Valgog til at praktisere sin Religion eller sit Livssyn aleneeller i Fællesskab med Andre.»28. Ytringsfrihet og offentlighet28.1 Innledende bemerkningerYtringsfrihet har lang tradisjon som en av de sentralemenneskerettighetene i Europa. Rettigheten erlikevel under et stadig press, også i vår del av verden,og mange viktige og prinsipielle ytringsfrihetssakerhar funnet sin løsning i de nasjonale domstolene og iEMD.I 2004 skrev Stortinget inn en ny grunnlovsbestemmelseom ytringsfrihet og offentlighet. Bestemmelsener mer detaljert enn det som har vært vanligfor øvrige grunnlovsbestemmelser, og et av spørsmålenefor <strong>utvalg</strong>et har derfor vært om formen til dennegrunnlovsbestemmelsen i større grad bør tilpasses deøvrige menneskerettighetsbestemmelsene.28.2 Dagens rettstilstandI Grunnloven § 100 reguleres ytringsfrihet oginnsynsrett i offentlige dokumenter. Bestemmelsenble endret 30. september 2004.Ytringsfrihetskommisjonens utredning og forslagtil ny grunnlovsbestemmelse følger av NOU1999:27, «Ytringsfrihed bør finde Sted». Ulike forslagtil ytringsfrihetsbestemmelse ble fremsatt avregjeringen i St.meld. nr. 26 (2003–2004). Kontrollogkonstitusjonskomiteen fremla sin innstilling iInnst. S. nr. 270 (2003–2004). Det var lenge uklarthvilke av de ulike ytringsfrihetsforslagene som villebli vedtatt av Stortinget. Dette spørsmålet ble ikkeavklart før det gjensto kort tid til voteringen.Den nye Grunnloven § 100 lyder som følger:«Ytringsfrihed bør finde Sted.Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at havemeddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab,medmindre det lader sig forsvare holdt op imodYtringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokratiog Individets frie Meningsdannelse. Detretslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelstanden Gjenstand ere Enhver tilladte. Derkan kun sættes slige klarlig definerede Grændser fordenne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøredet forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsreglerkunne ikke benyttes, medmindre det ernødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadeligPaavirkning fra levende Billeder. Brevcensurkan ei sættes i Værk uden i Anstalter.Enhver har Ret til Indsyn i Statens og KommunernesAkter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøderog folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættesBegrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvernog af andre tungtveiende Grunde.Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for en aaben og oplyst offentligSamtale.»Grunnloven § 100 første ledd slår fast det prinsipielleutgangspunkt om ytringsfrihet i Norge. Videreer den materielle ytringsfrihet nærmere regulert iandre og tredje ledd, mens den formelle ytringsfriheter regulert i fjerde ledd. Materiell ytringsfrihet innebærerat man ikke kan stilles til ansvar for sine ytringeretter at de er fremsatt, mens formell ytringsfrihetinnebærer at ytringene ikke skal være gjenstand forforhåndssensur el.l. Det følger likevel av bestemmelsenat det kan gjøres inngrep i både materiell og formellytringsfrihet dersom vilkårene for dette er oppfylt.Vilkårene for inngrep i materiell ytringsfrihet vilvariere alt etter som det er tale om politiske ytringereller ikke, jf. tredje ledd som omhandler de politiskeytringer. Også meninger nyter et særskilt vern.Et første vilkår for at det kan gjøres inngrep i denmaterielle ytringsfriheten, er at hjemmelen for dettefølger av lov. Det er m.a.o. et absolutt vilkår for åstille noen til ansvar for sine ytringer, enten strafferettsligeller erstatningsrettslig, at ansvarsgrunnlagetfremkommer av lov. Dernest må inngrepet la seg forsvareholdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser.For politiske ytringer skal det mer til for å gjøre inngrepi ytringene. Dette er kommet til uttrykk ved atdet bare er «særlig tungtveiende hensyn» som kanforsvare inngrepet.Det følger av ordlyden i Grunnloven § 100 fjerdeledd at det kun er i to tilfeller at det kan gjøres inngrepi den formelle ytringsfriheten: Dette er de tilfellerder formålet med sensuren er å skjerme barn ogunge fra grov vold og pornografi presentert gjennomlevende bilder. Dernest åpnes det for brev- ogbesøksforbud for innsatte i fengsler, psykiatriskeinstitusjoner e.l. I tillegg har rettspraksis på ulovfestetgrunnlag allerede oppstilt et tredje mulig unntakfra forbudet mot forhåndssensur. Dette er i de tilfellerhvor vilkårene for midlertidig forføyning er oppfylt,samtidig som man står overfor et «særlig tilfelle», jf.Rt. 2007 s. 404 (Brennpunkt). For å få midlertidigforføyning kreves bl.a. sikringsgrunn, jf. tvisteloven§ 34-1. Slik sikringsgrunn vil foreligge:
160 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>– når saksøktes adferd gjør det nødvendig med enmidlertidig sikring av kravet fordi forfølgningeneller gjennomføringen av kravet ellers vil blivesentlig vanskeliggjort, eller– når det finnes nødvendig for å få en midlertidigordning i et omtvistet rettsforhold for å avvergeen vesentlig skade eller ulempe, eller for å hindrevoldsomheter som saksøktes adferd gir grunn tilå frykte for.Det skal imidlertid mye til før dette «særlig tilfelle»-unntaketkommer til anvendelse, og i praksishar unntaket så langt hatt liten reell betydning. I dagvil dette unntaket trolig få størst praktisk betydningder det er tale om alvorlige inngrep i privatlivets fred.Dette var bl.a. tilfellet i Rt. 1952 s. 1217 (To mistenkeligepersoner). I denne saken oppstilte Høyesterettet vern om privatlivets fred på ulovfestet grunnlag ogstanset fremvisningen av en spillefilm basert på livenetil to unge menn som hadde begått drap og sidensonet straffen for drapet. Andre eksempler kan væresensur av bøker eller filmer som inneholder alvorligebrudd på taushetsplikt.Det kan heller ikke utelukkes at domstolene ifremtiden vil se seg nødt til å oppstille også et fjerdeunntak på ulovfestet grunnlag, for eksempel der forhåndssensurer strengt nødvendig av hensyn til riketssikkerhet.Etter Grunnloven § 100 femte ledd har enhverrett til innsyn i offentlige dokumenter og rett til åfølge forhandlinger i folkevalgte organer og i domstolene.Unntak fra innsynsretten kan gjøres dersomdokumentene eller møtene er unntatt offentlighetbegrunnet med personvernhensyn eller andre tungtveiendegrunner.Grunnloven § 100 sjette ledd er i hovedtrekk enpolitisk programerklæring. Her slås det fast at statensmyndigheter skal legge til rette for en åpen og opplystsamtale. Slik tilrettelegging er nødvendig for atytringsfriheten skal være reell for alle samfunnsdeltakere.Generelt kan bemerkes at den nye Grunnloven§ 100 er formulert forskjellig fra ytringsfrihetsbestemmelseni EMK artikkel 10. EMK artikkel 10 haren prinsipiell bestemmelse om formell og materiellytringsfrihet i nr. 1. Deretter følger unntak eller inngrepi ytringsfriheten av nr. 2. For norske domstolerser det ut til at EMK artikkel 10 er vel så vanlig åanvende som Grunnloven § 100. Fra 2004 og frem tili dag er det 21 saker i Høyesterett hvor EMK artikkel10 er omhandlet eller påberopt, mot 17 saker hvorGrunnloven § 100 er omhandlet eller påberopt. 224Noe av forklaringen på at EMK artikkel 10anvendes minst like hyppig som Grunnloven § 100,kan ligge i det forhold at bestemmelsene er ulikt formulert,slik at vernet om ytringsfriheten i noen tilfellerstrekker seg lengre etter EMK artikkel 10 ennetter Grunnloven § 100. Den reelle forskjellen liggersærlig i formuleringen av adgangen til å gjøre inngrepi ytringsfrihet. Mens inngrep i materiell ytringsfrihetetter Grunnloven § 100 annet ledd må være forsvarligholdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser,må inngrep etter EMK artikkel 10 være nødvendig iet demokratisk samfunn. Det var bl.a. denne forskjellensom ledet Høyesteretts flertall og EMD til ulikeresultater i henholdsvis Rt. 2004 s. 1737 (TV Vest) ogEMD TV Vest m.fl. v. Norge (11. desember 2008).Der Høyesteretts flertall fant at forbud mot politiskreklame var et inngrep i ytringsfriheten som var forsvarligholdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelse,fant Høyesteretts mindretall (dissens 4-1) og EMD atforbudet i denne konkrete saken utgjorde et inngrep iytringsfriheten som ikke var nødvendig i et demokratisksamfunn.En annen mulig forklaring på at EMK artikkel 10anvendes hyppigere enn Grunnloven § 100, er atEMD har hatt et større antall og et bredere spekter avytringsfrihetssaker. Dermed har spørsmål som ikketidligere har vært behandlet for norske domstoler,ofte vært gjenstand for behandling av EMD, kanskjeogså flere ganger. EMD har derfor hatt mulighet til åutvikle rettslige prinsipper og kriterier for praktiseringenav ytringsfrihetsbestemmelsen. Dette gjør atdet kan være mye å hente på å innklage norske avgjørelserfor EMD, særlig dersom norske domstoler ikkehar tatt hensyn til de relevante vurderingstemaeneetter EMK artikkel 10.28.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetDen 30. september 2008 fremsatte Odd EinarDørum og Gunnar Kvassheim forslag til endringer iGrunnloven § 100. Det ble fremsatt forslag om at§ 100 tredje ledd første punktum skal lyde:«Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen, Religionog hvilken som helst anden Gjenstand ere Enhver tilladte.»Begrunnelsen for å omtale religion særskilt i§ 100 er at «religion er i en annen stilling enn myeannet – særpreget ved troens karakter, dens store personligebetydning for mange mennesker og densevne til å bevege». Det fremheves at alle har krav pårespekt for sin tro, «men ingen personer eller overbevisningerkan påberope seg rett til å være fritatt forkritikk». På denne bakgrunn mener forslagstillerne at224.Søk utført i Lovdata pr. 1. desember 2011. For en mer utfyllendeog detaljert oversikt, se Anine Kierulf, Hvilken rollespiller Grunnloven § 100 i Høyesteretts ytringsfrihetspraksis?,punkt 2.2. Artikkelen er under publisering i Lov ogRett.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 161det er viktig å «tydeliggjøre at ytringsfriheten ogsåomfatter retten til religionskritikk».28.4 Internasjonalt menneskerettighetsvernYtringsfriheten står sentralt i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner. Friheten er kommettil uttrykk i generell form i EMK artikkel 10 ogSP artikkel 19. EMK artikkel 10 lyder som følger:«1. Everyone has the right to freedom of expression.This right shall include freedom to hold opinionsand to receive and impart information and ideaswithout interference by public authority and regardlessof frontiers. This article shall not prevent Statesfrom requiring the licensing of broadcasting, televisionor cinema enterprises.2. The exercise of these freedoms, since it carrieswith it duties and responsibilities, may be subject tosuch formalities, conditions, restrictions or penaltiesas are prescribed by law and are necessary in a democraticsociety, in the interests of national security,territorial integrity or public safety, for the preventionof disorder or crime, for the protection of health ormorals, for the protection of the reputation or rightsof others, for preventing the disclosure of informationreceived in confidence, or for maintaining the authorityand impartiality of the judiciary.»Det finnes en rekke avgjørelser i EMD som trekkeropp grensene for ytringsfrihet, herunder ytringsfrihetensgrenser mot privatlivets fred og religionsfrihet.Norge er domfelt fem ganger i EMD for krenkelseav EMK artikkel 10. 225 Disse avgjørelsene ogandre EMD-avgjørelser har hatt betydelig innvirkningpå den rettslige forståelsen av ytringsfrihet iNorge, og EMK artikkel 10 synes å være hyppigerebenyttet for norske domstoler enn Grunnloven § 100.Anvendelsen av EMK artikkel 10 for norske domstolerer for øvrig kommentert foran i punkt 28.2.28.5 Andre lands konstitusjonerYtringsfriheten er godt forankret i de fleste vestligelands konstitusjoner. 226 Formuleringene variererimidlertid en del. I den finske Grundlagen 12 § fremkommerytringsfriheten av første ledd og offentligheti andre ledd. Bestemmelsen lyder:225.Se EMDs avgjørelser i TV Vest v. Norge (2008), TønsbergBlad v. Norge (2007), Bergens Tidende v. Norge (2000),Nilsen og Johnsen v. Norge (1999) og Bladet Tromsø v. Norge(1999).226.Se bl.a. Perspektiv 02/06, tabell på s. 14. Vestlige land somikke har nedfelt ytringsfrihet i sine konstitusjoner, vil typiskvære land som tilhører den såkalte common law-tradisjonen,der konstitusjonen i stor grad er basert på uskreven rett. Eksemplerpå slike land er Storbritannia og New Zealand.«Var och en har yttrandefrihet. Till yttrandefrihetenhör rätten att framföra, sprida och ta emot information,åsikter och andra meddelanden utan att någoni förväg hindrar detta. Närmare bestämmelserom yttrandefriheten utfärdas genom lag. Bestämmelserom sådana begränsningar i fråga om bildprogramsom är nödvändiga för att skydda barn kan utfärdasgenom lag.Handlingar och upptagningar som innehas avmyndigheterna är offentliga, om inte offentlighetenav tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag.Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingaroch upptagningar.»Den danske grunnloven § 77 minner om deneldre norske bestemmelsen om trykkefrihet. Bestemmelsenlyder:«Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale atoffentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene.Censur og andre forebyggende forholdsreglerkan ingensinde på ny indføres.»Den islandske grunnloven slår fast i § 73 annetog tredje ledd at alle har rett til å uttrykke seg, men atde kan stilles til ansvar for sine ytringer i domstolene.Det listes deretter opp ulike grunnlag som kan medføreet slikt rettslig ansvar. Forhåndssensur kan imidlertidaldri finne sted. Ytringsfrihet for media og rettentil informasjon er imidlertid foreslått styrket i forslagtil nye §§ 14, 15 og 16 i den islandske grunnloven.Dagens § 73 annet og tredje ledd lyder i engelskoversettelse:«Everyone has the right to freedom of opinionand belief.Everyone shall be free to express his thoughts,but shall also be liable to answer for them in court.The law may never provide for censorship or other similarlimitations to freedom of expression.Freedom of expression may only be restricted bylaw in the interests of public order or the security ofthe State, for the protection of health or morals, or forthe protection of the rights or reputation of others, ifsuch restrictions are deemed necessary and in agreementwith democratic traditions.»I Sverige er ytringsfriheten slått fast i Regeringsformen2. Kapittel 1 § sammen med andre grunnleggenderettigheter. I tillegg finnes en nærmere utdypingav ytringsfriheten i Regeringsformen 2. Kapittel13 §, samt i yttrandefrihetsgrundlagen og i tryckfrihetsförordningen.De to sistnevnte lovene anses somen del av den svenske konstitusjonen.28.6 Utvalgets vurderingGrunnloven § 100 ble endret i 2004. Bestemmelsenhadde da vært gjenstand for en større utredningog behandling i Stortinget. Bestemmelsen har fått etomfattende innhold, der både avveiningen/balanseringenmot andre rettigheter og konkrete unntak fraytringsfrihet er nærmere regulert. Bestemmelsensomfattende regulering bryter i noen grad med denhistoriske og knappe grunnlovstradisjonen som erkjent fra andre menneskerettighetsbestemmelser i
162 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Grunnloven. Dette kunne tale for å forenkle grunnlovsbestemmelsen.En forenkling av den nye Grunnloven § 100 kanogså begrunnes med at bestemmelsen så langt harhatt liten praktisk betydning. De fleste ytringsfrihetssakerfor norske domstoler har enten vært prosedertmed utgangspunkt i ytringsfrihetsbestemmelsen iEMK artikkel 10 eller med utgangspunkt i bådeEMK artikkel 10 og Grunnloven § 100, jf. punkt28.2. Videre kunne det være et poeng å tilpasse formenpå ytringsfrihetsbestemmelsen til de øvrigemenneskerettighetsbestemmelsene som <strong>utvalg</strong>etforeslår. Den omfangsrike ytringsfrihetsbestemmelsenvil, slik den står i dag, skille seg markert fra deandre rettighetsbestemmelsene.Faren ved å endre bestemmelsen er at det kanoppstå uklarhet om en slik forenkling også innebæreren realitetsendring, for eksempel ved at ytringsfriheteninnskrenkes. Denne faren kan i prinsippet avdempesgjennom tydelige presiseringer av at dette ikke erhensikten med endringen. Det kan i den forbindelsenevnes at § 100 er et resultat av politiske kompromisseri Stortinget. Det kan derfor være vanskelig å finneen forenklet fremstilling av ytringsfriheten som pådet nåværende tidspunkt er i stand til å forene deulike syn.På denne bakgrunn vil <strong>utvalg</strong>et påpeke at Stortingetkan vurdere å komprimere ytringsfrihetsbestemmelsennoe. Utvalget foreslår i kapittel 13 en generellbegrensningshjemmel til menneskerettighetene, ogdenne vil kunne erstatte innskrenkningsformuleringenei Grunnloven § 100 andre, tredje og fjerde ledd.En slik erstatning tar ikke sikte på å gjøre det enklereå begrense ytringsfriheten enn det er i dag. Tidligerehøyesterettspraksis og praksis fra EMD vil fortsattvære styrende for tolkningen av hvilke begrensningersom kan gjøres i ytringsfriheten.En komprimering som innebærer at innskrenkningenei ytringsfriheten i stedet reguleres av engenerell begrensningshjemmel, understøttes også avat Grunnloven § 100 fjerde ledd er for snever når denangir hvilke begrensninger som kan gjøres i den formelleytringsfriheten. Høyesterett har allerede gittuttrykk for at «særlige grunner» vil kunne berettigeslike inngrep, og <strong>utvalg</strong>et tenker seg at slike begrensningerogså må være mulig av hensyn til rikets sikkerhet.I tillegg ser man at en eventuell innskriving avnye menneskerettigheter i Grunnloven vil synliggjøreat disse rettighetene også er med på å begrenseytringsfrihetens rekkevidde. Slik begrensning skjer ipraksis hele tiden, bl.a. gjennom medienes respektfor andre rettigheter og gjennom domstolenes anvendelsenav EMK artikkel 10, men dette er i dag ikkesynlig i Grunnloven § 100. Den nye generellebegrensningshjemmelen vil imidlertid ha en nærmerehenvisning til innskrenkninger i rettighetene av hensyntil andres menneskerettigheter – en begrensningsom uansett gjelder for dagens § 100, selv om detikke følger uttrykkelig av bestemmelsen. Samtidigvil <strong>utvalg</strong>ets forslag til en egen begrensningshjemmeli Grunnloven ivareta de samme hensyn som i dag liggeri de avveininger som foretas etter Grunnloven§ 100 andre, tredje og fjerde ledd.Disse forholdene kan tale for at Grunnloven§ 100 videreføres, men uten de deler av andre, tredjeog fjerde ledd som omhandler innskrenkninger iytringsfriheten. Samtidig kan den opprinnelige 1814-formuleringen i annet ledd første punktum videreføressom et nytt annet punktum til første ledd. NyGrunnloven § 100 kan da lyde:«Ytringsfrihed bør finde Sted. Frimodige Ytringerom Statsstyrelsen og hvilkensomhelst andenGjenstand ere Enhver tilladte.Enhver har Ret til Indsyn i Statens og KommunernesAkter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøderog folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættesBegrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvernog af andre tungtveiende Grunde.Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for en aaben og oplyst offentligSamtale.»Alternativt kunne også «og til at følge Forhandlingernei Retsmøder» tas ut fordi dette vil dekkes av<strong>utvalg</strong>ets forslag til ny § 95 om rettferdig og offentligrettergang. Samtidig kan man eventuelt også ta ut setningenom at det ved lov kan fastsettes begrensningerav hensyn til personvern eller andre tungtveiendegrunner, fordi dette vil være dekket av den generellebegrensningshjemmelen. Det kan imidlertid være etpoeng å bevare denne særlige begrensningsreguleringen,slik <strong>utvalg</strong>et også foreslår en slik særlig begrensningsreguleringi forslag til ny § 95 om rettferdig ogoffentlig rettergang.Utvalget innser likevel at det kan by på utfordringerfor Stortinget å samle seg om et nytt kompromissom ytringsfrihet i Grunnloven, og vil derfor ikkefremme et konkret forslag som gjenåpner dennedebatten.Hva gjelder det konkrete forslaget fra Dørum ogKvassheim om en tilføyelse i ytringsfrihetsbestemmelsenom at kritikk av religionen må være tillatt, vil<strong>utvalg</strong>et fremheve at <strong>utvalg</strong>et er enig i at religion ikkekan være unntatt fra kritikk. Dette er en konsekvensav både ytringsfriheten og av tanke-, og samvittighetsfriheten.Religionen står ikke i noen særstilling,og ytringsfriheten gjelder på dette o<strong>mr</strong>ådet som påalle andre o<strong>mr</strong>åder i samfunnet.Utvalget finner likevel ikke grunn til å støtte forslagetfra Dørum og Kvassheim. Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatningbryter forslaget med den systematikken somGrunnloven § 100 legger opp til. I denne bestemmelsener det i dag kun kritikk av «statsstyrelsen» som er
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 163eksplisitt omtalt. Dette har i første rekke historiskegrunner, siden den eldre Grunnloven § 100 inneholdtdenne formuleringen. Dernest er det en viktig rettsliggrunn til at nettopp «statsstyrelsen» er omtalt. Det ersærlig viktig å få frem kritikk av statsmaktene og desom styrer landet, uten at de samme statsmaktene kangripe inn gjennom lovgivning, forvaltningsavgjørelsereller domstolsavgjørelser for å hindre at slik kritikkblir fremført. På mange måter er dette selve kjerneni den rollen som ytringsfriheten spiller for ivaretakelsenav demokratiet.Det kan også nevnes at dersom man åpner foruttrykkelig å presisere hva som kan utsettes for kritikk,kan dette lede til stadig nye forslag om tillegg til§ 100. En opplisting av flere forhold enn «statsstyrelsen»vil dermed bringe usikkerhet om de forhold somikke er listet opp, også kan kritiseres. Utgangspunktetom at alle forhold, også religionen, kan utsettes forkritikk, bør man derfor holde fast ved, uten at disseforholdene listes opp i Grunnloven § 100.28.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår at Grunnloven § 100 videreføresi uendret form.29. Forenings- og forsamlingsfrihet29.1 Innledende bemerkningerForeningsfrihet og forsamlingsfrihet er rettighetersom ikke var en selvfølge da Grunnloven ble skreveti 1814. Utover 1800-tallet var det særlig legpredikantenHans Nielsen Hauge som utfordret manglendeforsamlingsrettigheter i Norge, etter hvert etablerteogså fagforeningene seg. I dagens Norge er detingen tvil om at forenings- og forsamlingsfrihet errettigheter som samfunnsdeltakerne har, og som de tilenhver tid kan benytte seg av.Nyhetsbildet viser at disse rettighetene ikke erlike selvsagte i andre deler av verden, og at nettoppforbud mot foreninger og forsamlinger er et viktigvirkemiddel for totalitære regimer. Dette aktualisererspørsmålet om forenings- og forsamlingsfrihet børgrunnlovsfestes, både for å synliggjøre at disse rettigheteneeksisterer fullt ut i Norge og for å vanskeliggjøreraske politiske endringer på dette o<strong>mr</strong>ådet.29.2 Dagens rettstilstandI dag er verken foreningsfrihet eller forsamlingsfrihetvernet i Grunnloven. Grunnloven § 99 annetledd om bruk av militærmakt mot forsamlinger forutsetterimidlertid at forsamlinger normalt vil være tillatt.Også Grunnloven § 100 siste ledd om at detpåligger statens myndigheter å legge forholdene tilrette for en åpen og offentlig samtale, kan tas til inntektfor at foreninger og forsamlinger må være tillatt.Den generelle retten til forenings- og forsamlingsfrihetfølger i dag av de internasjonale konvensjonene,hvorav flere er gjort til norsk rett gjennommenneskerettsloven av 1999. For øvrig har både foreningsfrihetog forsamlingsfrihet nå vært praktisert iNorge gjennom mange tiår.Forenings- og forsamlingsfrihet er begrenset avstraffeloven §§ 329 og 330. I henhold til § 329 førsteledd kan den som oppholder seg på offentlig stedsammen med et større antall personer, straffes dersomhan ikke rolig fjerner seg fra stedet når han eranmodet om dette av myndighetene. Tilsvarende kanman straffes dersom man bryter forskrifter som eriverksatt for å forebygge fare og sikre offentlig ordeni forbindelse med sammenslutninger og forsamlinger,jf. § 329 annet ledd.I henhold til straffeloven § 330 kan man straffesfor å stifte eller delta i en forening i ett av tre tilfeller:Man kan for det første straffes dersom foreningen erforbudt ved lov, for det andre dersom foreningenoppmuntrer til straffbare handlinger, og for det tredjedersom foreningens «medlemmer forpligter sig tilubetinget Lydighed mod nogen».I tillegg til bestemmelsene i straffeloven, regulererpolitiloven § 11 melding til politiet ved demonstrasjoner,opptog, møter e.l. på offentlig sted. I henholdtil bestemmelsens tredje ledd kan politiet forbyslike arrangementer dersom det er berettiget grunn tilå frykte alvorlige forstyrrelser av den offentlige ro ogorden, eller dersom formålet med arrangementet stridermot lov.29.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernForenings- og forsamlingsfrihet er slått fast ibåde Verdenserklæringen artikkel 20, EMK artikkel11, SP artikkel 21 og 22, ØSK artikkel 8, barnekonvensjonenartikkel 15, rasediskrimineringskonvensjonenartikkel 5 d og flere ILO-konvensjoner.I en historisk kontekst har organisasjoner, sammenslutningerog forsamlinger spilt en viktig rollefor utviklingen av dagens europeiske demokratier.Retten til å danne foreninger og retten til å møtes iforsamlinger er rettigheter nært forbundet med hverandre.Rettighetene er også nært forbundet medandre rettigheter, som ytringsfrihet, religionsfrihet,privatlivets fred, bevegelsesfrihet og retten til arbeid.Verdenserklæringen artikkel 20 lyder:«(1) Everyone has the right to freedom of peacefulassembly and association.(2) No one may be compelled to belong to an association.»EMK artikkel 11 lyder:«1. Everyone has the right to freedom of peacefulassembly and to freedom of association with others,
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 165§ 74. I første og annet ledd reguleres foreningsfrihet.I første ledd fremheves at foreninger kan innbefattepolitiske foreninger og fagforeninger, og at de ikketrenger forhåndsgodkjenning. Oppløsning av en foreningkan prøves av domstolene. I annet ledd fremkommerdet at foreningsfriheten også innebærer frihettil ikke å være medlem av en forening. I tredjeledd følger forsamlingsfriheten. Denne siste reguleringener åpenbart inspirert av den danske Grundloven§ 79. I forslag til ny islandsk grunnlov er forenings-og forsamlingsfriheten foreslått videreført ihenholdsvis § 20 og § 21. Dagens islandske grunnlov§ 74 lyder i engelsk oversettelse:«Associations may be formed without prior permissionfor any lawful purpose, including politicalassociations and trade unions. An association maynot be dissolved by administrative decision. The activitiesof an association found to be in furtherance ofunlawful objectives may however be enjoint, inwhich case legal action shall be brought without unduedelay for a judgment dissolving the association.No one may be obliged to be a member of any association.Membership of an association mayhowever be made obligatory by law if this is necessaryin order to enable an association to discharge itsfunctions in the public interest or on account of therights of others.People are free to assemble unarmed. Public gatheringsmay be attended by police. Public gatheringsin the open may be banned if it is feared that riotsmay ensue.»I den svenske Regeringsformen er de grunnleggendefriheter slått fast i 2. kapittel 1 §. Dette er frihetersom ytringsfrihet, informasjonsfrihet, møtefrihet,demonstrasjonsfrihet, foreningsfrihet og religionsfrihet.Den nærmere regulering av møtefrihet,demonstrasjonsfrihet og foreningsfrihet følger av14 §. Møte- og demonstrasjonsfrihet kan der begrensesmed grunnlag i den offentlige orden, trafikkhensyn,rikets sikkerhet og faren for epidemier. Foreningsfrihetenkan begrenses dersom virksomhetener av militær karakter eller innebærer forfølgelse avfolkegrupper.29.5 Utvalgets vurdering29.5.1 GRUNNLOVSFESTING AV FORENINGS- OGFORSAMLINGSFRIHETForenings- og forsamlingsfrihet er nært forbundetmed utviklingen og ivaretakelsen av demokratiet.Gjennom foreningsliv og muligheten til å møtes i forsamlingerutvikles samtaler, diskusjoner og individetsforståelse av samfunnet, seg selv og sine medmennesker.Begrenses muligheten til å møtes til samtaleog diskusjon, vil mulighetene for et levedyktigdemokrati begrenses tilsvarende. Det er derfor viktigat enkeltindivider som selv ønsker å være en del av enforening eller en forsamling, fritt skal ha adgang tildette. Det er også viktig at den enkelte har densamme adgangen til å motsette seg medlemskap i foreningereller til å nekte å møte i forsamlinger.Både foreningsfrihet og forsamlingsfrihet er nærtforbundet med ytringsfrihet. Det er gjennom mulighetentil å møte andre at meninger og synspunkterdannes, utveksles og utvikles. Uten forenings- og forsamlingsfrihetvil ytringsfriheten i samfunnet ha dårligelevekår.Ved siden av forenings- og forsamlingsfrihetenssentrale funksjon for demokratiet og ytringsfrihetenhar rettighetene også en side til den enkeltes generellehandlefrihet. Som Torkel Opsahl i sin tid skrev:«Folk kommer sammen under alle slags forhold.Noen vil synge og be, andre diskutere og protestere,mange vil helst feste og danse. Alt dette har de rett tilå gjøre i fred.» 228Grunnlovsfesting av forenings- og forsamlingsfrihetvil ikke endre dagens rettstilstand i Norge, ogdet må antas at en bestemmelse om dette i Grunnlovenvil få liten praktisk betydning. Dette har sammenhengmed at forenings- og forsamlingsfrihet idag ivaretas gjennom praksis, internasjonale menneskerettighetskonvensjonerog straffeloven. Grunnlovsfestingav forenings- og forsamlingsfrihet vilførst og fremst tydeliggjøre og synliggjøre disse rettighetenei norsk rett.Grunnlovsfesting av forenings- og forsamlingsfrihetvil i prinsippet kunne fungere som en rettsligskranke, som en retningslinje og som en tolkningsfaktorfor både den lovgivende, den utøvende og dendømmende makt. Dette er viktig for å sikre at de virkemidlenesom bidrar til bevaringen av vårt demokratiog vår rettsstat, ikke innskrenkes eller kneblesgjennom raske politiske beslutninger.Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at det inntasen bestemmelse om forenings- og forsamlingsfriheti Grunnloven.29.5.2 UTFORMING AV FORENINGSFRIHET29.5.2.1 GenereltForeningsfrihet omfatter for det første en frihet tilselv å «danne» en forening. Dette innebærer at denenkelte alene kan etablere, stifte eller konstituere enforening, eller være en av flere som bidrar til å etablere,stifte eller konstituere en forening. Dernestomfatter rettigheten en frihet til å «slutte seg til» foreninger.Dette innbefatter både positiv og negativforeningsfrihet. Den enkelte står således fritt til åvelge om han eller hun skal slutte seg til en forening,eller om han eller hun ønsker å avstå fra medlemskap.228.Torkel Opsahl, Internasjonale menneskerettigheter – en innføring,1996 s. 57. Se også Erik Møse, Menneskerettigheter,2004 s. 484.
166 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Dette siste kan eventuelt fremheves særskilt i engrunnlovsbestemmelse gjennom en formulering avretten til å «melde seg ut».Utvalget finner at både retten til å danne, slutteseg til og melde seg ut av en forening bør fremhevesi grunnlovsteksten. En mulig formulering er da:«Enhver har rett til å danne, slutte seg til ogmelde seg ut av foreninger.»Her er foreningsfrihet utformet som en rettighetsbestemmelsefor alle. Dette innebærer at statensmyndigheter ikke kan kreve at foreninger forhåndsgodkjennesav myndighetene eller deres representanter,for eksempel ved å stille krav til antall deltakere,krav til medlemmenes kvalifikasjoner og egenskaper(herunder alder) eller krav til foreningens formål ogoppgaver. Dette innebærer også at statens myndigheternormalt ikke kan tvangsoppløse foreninger ettereget forgodtbefinnende.Det vil imidlertid kunne gjøres begrensninger irettigheten i henhold til den generelle begrensningenshjemmelenredegjort for i kapittel 13. Når detkan gjøres begrensninger, vil også måtte leses i lys avde internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Etter disse konvensjonene vil det være tillatt å nekteforeninger med for eksempel militære formål, halvstatligeformål e.l. Slik må også en norsk grunnlovsbestemmelseforstås, fordi disse foreningene vil gripeinn i de oppgaver som tilligger statsmaktene gjennomkonstitusjonen.Utvalget forutsetter at det er statens myndighetersom er pliktsubjekt etter bestemmelsen. Dette innebærerat enkeltpersoner ikke kan kreve å slutte seg tilenhver forening dersom de ikke oppfyller opptakskriterienefor denne foreningen. Grunnlovsformuleringentar således ikke sikte på å regulere deninterne foreningsfriheten, men kun å slå fast at statenikke kan legge seg opp i den enkeltes rett til å danneeller slutte seg til foreninger.For øvrig bør det være unødvendig å presisere igrunnlovsteksten at foreninger hvor medlemmeneforplikter seg til ubetinget lydighet mot noen, er forbudt,jf. straffeloven § 330. Slike foreninger, i dengrad de kan kalles foreninger, vil ikke oppfylle formåletmed foreningsfriheten; de vil verken fungeresom et virkemiddel for demokrati og ytringsfriheteller som et virkemiddel for å ivareta den enkelteshandlingsfrihet. I sin ytterste konsekvens vil sliklydighet kunne komme i konflikt med forbudet motslaveri og tvangsarbeid. Og uansett vil en generellbegrensningshjemmel, jf. kapittel 14, utvilsomt gigrunnlag for på dette punkt å tolke foreningsfriheteninnskrenkende av hensyn til andres menneskerettigheter.Dagens bestemmelser i straffeloven § 330 vilsåledes ikke komme i konflikt med grunnlovsfestingav forenings- og forsamlingsfrihet.29.5.2.2Fagforeninger og politiske partierEt neste spørsmål er om en bestemmelse om forenings-og forsamlingsfrihet uttrykkelig bør omtaleretten til å danne fagforeninger og politiske partier.Dette kan for eksempel gjøres på følgende måte:«Enhver har rett til å danne, slutte seg til ogmelde seg ut av foreninger, herunder fagforeningerog politiske partier.»Utvalget finner det hensiktsmessig å særlig fremhevefagforeninger og politiske partier i Grunnloven.Det har tidligere vært en del strid om både retten til ådanne, slutte seg til og melde seg ut av fagforeninger,men det er i dag uomtvistelig at de internasjonalemenneskerettighetene omfatter retten til å danne,slutte seg til og melde seg ut av fagforeninger. Detkan derfor være på sin plass at det uttrykkelig kommerfrem i Grunnloven at foreningsfriheten på allesine punkter også gjelder for fagforeninger.Tilsvarende kan sies om politiske partier. Hergjør det seg også gjeldende en del andre hensyn, sombl.a. hensynet til deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser.Politiske partier er derfor nærmereomtalt og behandlet i kapittel 42 om deltakelse idemokratiske beslutningsprosesser. Der vurderesgrunnlovsfesting av retten til å danne politiske partiernærmere, og <strong>utvalg</strong>ets konklusjon er at denne rettenbør grunnlovsfestes sammen med foreningsfriheten,se mer i punkt 42.5.2.29.5.3 UTFORMING AV FORSAMLINGSFRIHET29.5.3.1 GenereltForsamlingsfrihet omfatter en rett til å møtes, ogrettigheten er bl.a. en forutsetning for foreningsfrihet,men går lengre enn det. Forsamlingsfrihet gir ogsårett til å møtes uten at møtet er i regi av en forening.Forsamlingen kan for eksempel møtes tilfeldig, adhoc, i forbindelse med arrangementer mv. Praktiskeeksempler vil være kunst- og kulturarrangementer,skoleturer eller andre arrangerte turer, sportsarrangementer,russetreff og demonstrasjoner. Det kan imidlertidvære andre sider ved forsamlingen som nødvendiggjørulike tillatelser. Det kan for eksempelvære tilfelle med utstilling eller oppstilling av gjenstander,boder el.a. eller bruk av scene, høyttaleranleggel.a.I likhet med foreningsfrihet bør derfor forsamlingsfrihetutformes som en rettighet for den enkelte,der statens myndigheter er pliktsubjekt etter bestemmelsen.Retten til å møtes i forsamlinger gir ikke rett til åmøtes hvor man selv måtte ønske. Både praktiske ogrettslige hindringer kan tenkes. Den generellebegrensningshjemmelen redegjort for i kapittel 13kan benyttes til å gjøre rettslige begrensninger i for-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 167samlingsfriheten. Øvrige rettigheter, som for eksempelretten til privatliv, må selvsagt respekteres, og detkan heller ikke forventes at private stiller sin eiendomtil disposisjon. Myndighetene kan ikke leggeslike hindringer i veien at forsamlingsfriheten i realitetenvanskeliggjøres, og på offentlig eiendom måforsamlingsfriheten respekteres, med mindre denutgjør en fare for trafikken (herunder bil, båt, fly, tog)eller fare for andre personers liv eller helse. Erfaringsmessigkan stor skade oppstå svært raskt nårmange personer er samlet på ett sted, enten som følgeav noens voldelige atferd, eller som følge av trengselog panikk. Det er imidlertid bare vektige grunnersom kan hindre forsamlinger i å møtes på offentligesteder. Hvor sterke disse grunnene må være, vil bl.a.avhenge av formålet med arrangementet, jf. dengenerelle begrensningshjemmel i kapittel 13.29.5.3.2 Fredelige forsamlinger og andrebegrensninger i forsamlingsfrihetenVed utformingen av en grunnlovsbestemmelseom forenings- og forsamlingsfrihet vil et av spørsmålenevære om teksten bør presisere at forsamlingenemå være fredelige.Det bør være innlysende at voldelige forsamlingerikke kan være beskyttet av forsamlingsfriheten.Det kan derfor rydde av veien enkelte unødvendigediskusjoner dersom grunnlovsteksten presiserer atforsamlingene må være fredelige. Av den grunn finner<strong>utvalg</strong>et at grunnlovsteksten bør benytte uttrykket«fredelige forsamlinger». En mulig formuleringkan da være:«Alle kan møtes i fredelige forsamlinger.»Det må imidlertid settes en høy terskel for å definereen forsamling som ikke-fredelig, særlig dersomforsamlingen har et politisk, religiøst eller kultureltbudskap, jf. også ytringsfriheten, religionsfriheten ogretten til kulturutfoldelse. At enkelte er høyrøstedeog opphissede, er ikke tilstrekkelig til å si at forsamlingener ikke-fredelig. Det er først når forsamlingenoppfører seg klart truende eller voldelig at den ikkelenger er fredelig. Da kan myndighetene kreve at forsamlingenoppløses, eventuelt få hjelp av politiet til åsørge for at forsamlingen faktisk oppløses. Forsamlingsfrihetener imidlertid et absolutt hinder for kollektivavstraffelse av deltakerne. Det vil utelukkendevære de deltakere som har begått normbrudd, someventuelt kan straffes for dette.29.5.3.3 DemonstrasjonsfrihetI forlengelsen av vurderingen av fredelige forsamlingerkan det reises spørsmål om demonstrasjonsfrihetuttrykkelig bør omtales i Grunnloven.Demonstrasjonsfrihet er et særlig uttrykk for forsamlingsfrihetog må forstås som en forsamling tilstøtte for eller i protest mot noe eller mot noen. I etdemokratisk samfunn er det særlig viktig at det kommerfrem ulike synspunkter på andres handlinger,vurderinger eller beslutninger. Samtidig må en rettsstatvære tuftet på den idé at alle kan få utløp for sineprotester i fellesskap med andre, uten å få sin frihetbegrenset.Ofte vil demonstrasjoner føre med seg rop ogstørre menneskemengder i bevegelse. Kravet om atforsamlingen må være «fredelig», vil også omfattedemonstrasjoner, men siden demonstrasjoner er ensærlig protestform, finner <strong>utvalg</strong>et at demonstrasjonsfriheteneksplisitt bør komme til uttrykk iGrunnloven. Dette for å forhindre eventuelle misforståelserom hvorvidt demonstrasjoner er omfattet avuttrykket «fredelige forsamlinger». En mulig formuleringvil da være:«Alle kan møtes i fredelige forsamlinger ogdemonstrasjoner.»Vanligvis vil demonstrasjoner være rettet motoffentlige myndigheter, men de kan også rettes motprivate organisasjoner. Begge former for demonstrasjoner ment vernet gjennom dette forslaget.29.5.4 VIDEREFØRING AV GRUNNLOVEN § 99ANNET LEDDGrunnloven § 99 annet ledd regulerer et særligtilfelle av bruk av militærmakt mot sivilbefolkningen.Bestemmelsen omfatter utelukkende bruk avmilitærmakt mot forsamlinger. Utvalget foreslår derforat bestemmelsen flyttes til et nytt tredje ledd i enegen bestemmelse om forenings- og forsamlingsfrihet.Da vil bruk av militærmakt mot sivilbefolkningenutgjøre et unntak fra forsamlingsfriheten, i ennaturlig forlengelse av forsamlingsfriheten.Utvalget vil føye til at bestemmelsen reiser problemstillingerav en annen karakter enn de øvrigespørsmål som er omhandlet i denne <strong>rapport</strong>en, og<strong>utvalg</strong>et har av den grunn ikke mandat til å vurdereom det er ønskelig eller hensiktsmessig å videreførebestemmelsen.29.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 99 oppheves og at ny Grunnloven § 101 skallyde:«Enhver har Ret til at danne, slutte sig til og meldesig ud af Foreninger, herunder Fagforeninger ogpolitiske Partier.Alle kunne mødes i fredelige Forsamlinger ogDemonstrationer.Regjeringen er ikke berettiget til militær MagtsAnvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de i
168 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogenForsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighedog den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikleri Landsloven, som angaa Oprør, ere den trende Gangelydelig forelæste af den civile Øvrighed.»30. Personvern og personopplysningsvern30.1 Innledende bemerkningerPersonvern og respekten for privatlivets fred harlange tradisjoner i Norge og i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.I de senere år har detogså vokst frem et vern om personopplysninger i denordinære lovgivning.Bare i meget begrenset utstrekning er respektenfor privatlivets fred nedfelt i Grunnloven, gjennomforbudet mot husundersøkelser i § 102. Dette aktualisererspørsmålet om og eventuelt hvordan personvern,personopplysningsvern og respekten for privatlivetsfred kan styrkes i Grunnloven.30.2 Dagens rettstilstand30.2.1 OVERSIKTI dagens Grunnlov finnes ikke en generellbestemmelse om respekt for privatlivets fred, personverneller personopplysningsvern. Grunnloven§ 102, som forbyr husinkvisisjoner unntatt i kriminelletilfeller, må imidlertid forstås som et begrensetutslag av retten til privatliv. I tillegg utgjør Grunnloven§ 100 fjerde ledd et begrenset vern om privatlivetsfred, ved at bestemmelsen bl.a. forbyr brevsensurutenfor såkalte «Anstalter», dvs. utenfor fengslerog psykiatriske institusjoner.Et generelt vern om privatlivets fred mv. er inorsk rett først og fremst ivaretatt gjennom EMKartikkel 8 og SP artikkel 17, se nærmere om dissebestemmelsene i punkt 30.4 nedenfor. Som en del avden interne norske rett, jf. menneskerettsloven av1999, er det disse bestemmelsene som utgjør detrettslige utgangspunkt for privatlivets fred og personverni norsk rett.Utover EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 finnesen rekke bestemmelser i ordinær lovgivning som tarsikte å verne om privatlivets fred og personopplysningerpå bestemte rettso<strong>mr</strong>åder. En oversikt overdette vernet er gitt i NOU 2009:1, Individ og integritet,kapittel 7. Særlig kan nevnes at personopplysningerbl.a. er vernet etter personopplysningsloven.Loven regulerer i hovedsak behandling av personopplysningermed elektroniske hjelpemidler og opprettelseav personregistre, og loven har som formål åbeskytte den enkelte mot personvernkrenkelser gjennombehandling av personopplysninger, jf. personopplysningsloven§ 1. Et annet eksempel er krav ompasientens samtykke til medisinsk forskning på egenhelse, jf. helseforskningsloven § 13. Et tredje eksempeler forvaltningens generelle taushetsplikt, jf. forvaltningsloven§ 13.Foruten disse eksemplene finnes en rekkebestemmelser som har betydning for respekten forprivatliv, personlig integritet og personopplysninger ifolkeregisterloven, helseregisterloven, arbeidsmiljøloven,åndsverkloven mv.Samtidig fremkommer vern om privatlivets fred,familielivet mv. i enkelte av straffelovens bestemmelser.I straffeloven av 1902 settes bl.a. straff foroffentlig ansatte som røper hemmeligheter i ekteskapssaker(§ 144) og for den som øver trusler ellervold i familien (§ 219). Videre er det straffbart i henholdtil straffeloven § 390 å meddele offentlig omprivate eller huslige forhold. Og i henhold til straffeloven§§ 246 og 247 foreligger pr. i dag et vern omden enkeltes ærefølelse og omdømme, men dissestraffebestemmelsene er ikke foreslått videreført iden nye straffeloven av 2005. Til flere av bestemmelseneom privatlivets fred mv. finnes en rikholdigrettspraksis. Mest kjent fra de senere årene er kanskjeHøyesteretts avgjørelser i Rt. 2007 s. 687 (Big Brother),der Høyesterett kom til at det forelå krenkelseav straffeloven § 390, og Rt. 2008 s. 1089 (kjendisbryllup),der Høyesterett kom til at det ikke forelåkrenkelse av privatlivets fred.Ved siden av denne lovgivningen har privatlivetsfred mv. også vært ivaretatt av domstolene på ulovfestetgrunnlag. Domstolene har etter hvert en langtradisjon for å etablere personvern på o<strong>mr</strong>åder somikke er lovregulert. Eksempler fra ulike tidsepokerkan være illustrerende: I Rt. 1896 s. 530 (Aarsdommen)fremhevet Høyesterett retten til eksklusiv brukav slektsnavn. I Rt. 1952 s. 1217 (To mistenkeligepersoner) stanset Høyesterett fremvisningen av enfilm der rollemodellene var hentet fra det virkeligeliv. I Rt. 1977 s. 1035 (Sykejournal) ga Høyesteretten pasient innsynsrett i egen journal, til tross for atdet ikke fantes hjemmelsgrunnlag for dette i dendaværende helselovgivning. Og i Rt. 1991 s. 616(Gatekjøkken) ble ulovlig videoovervåking avansatte nektet fremlagt som bevis i en straffesak. 229Ved vurderingen av om privatlivets fred mv. skalvernes, har Høyesterett foretatt helt konkrete avveininger,basert på faktum i sakene. Avveiningene harsærlig tatt hensyn til om den som krever seg vernet,for eksempel mot eksponering i pressen, er å ansesom en offentlig person eller ikke. Ved praktiseringenav EMK artikkel 8 har EMD i tillegg lagt vekt påhvorvidt slik eksponering har offentlighetens interesse,og hvorvidt vedkommende selv har fått anledningtil å uttale seg i forkant av eksponeringen.229.For en mer detaljert oversikt over det ulovfestede personvern,se NOU 2009:1, punkt 7.3.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 169Vurderinger knyttet til privatlivets fred mv. kantenkes å oppstå i en rekke ulike kontekster. Vernet vilav den grunn kunne overlappe en rekke andre sentralerettigheter, enten disse er nedfelt i internasjonalekonvensjoner eller i ordinær norsk lovgivning. Rettentil fritt valg av ektefelle, religionsfrihet, diskrimineringsvern,forbud mot ulovlig overvåking og ulovligfrihetsberøvelse er alle grunnleggende rettighetersom i noen grad kan bidra til å sikre privatlivets fred.Det er imidlertid slik at noen av de grunnleggenderettighetene også kan tenkes å komme i konfliktmed privatlivets fred. Det gjelder i førsteomgang ytringsfrihet, hvor retten til å fremsette ellermotta ytringer kan støte an mot den enkeltes ønske ogbehov for å verne om sin private sfære eller verne omopplysninger knyttet til egen person. I tillegg kan detoppstå spenninger mellom rettigheter dersom offentligereguleringer tar sikte på å forhindre familiemedlemmeri å legge seg opp i de unges valg av ektefelle,eller dersom offentlige reguleringer tar sikte på å forhindrediskriminering innad i familien. Problemstillingeneer velkjente og har bl.a. kommet til uttrykk ikvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 16 ogbarnekonvensjonen artikkel 9 og 13–16. Dissebestemmelsene synliggjør bl.a. at retten til et privatlivikke innebærer retten til å diskriminere familiemedlemmereller en rett for foreldre til å bestemmehvem deres barn skal inngå ekteskap med.Ved mulig konflikt mellom rettigheter må detforetas en avveining mellom disse rettighetene. Isaker der rettigheter står mot hverandre, for eksempelytringsfrihet og personvern, vil slike avveininger alltidfinne sted i både norske domstoler og EMD, jf.særlig punkt 13.5.2.30.2.2 NÆRMERE OM GRUNNLOVEN §102I Grunnloven § 102 finnes et forbud mot husinkvisisjoner.Bestemmelsen har stått uendret siden1814 og lyder som følger:«Hus-Inkvisitioner maa ikke finde Sted, uden ikriminelle Tilfælde.»Bestemmelsen slår fast at husinkvisisjoner barekan finne sted der det foreligger en kriminell handling,eller der det er mistanke om en kriminell handling.Bestemmelsen må forstås som en særlig reguleringav privatlivets fred på et begrenset o<strong>mr</strong>åde. Denhar hatt liten praktisk betydning og har bare værtpåberopt og omhandlet i Høyesterett én gang. Det vari Rt. 2004 s. 1723 (våpenkontroll), der Høyesterettkom til at ransaking av private hjem som følge avpolitiets administrative plikt til å føre kontroll medvåpen, ikke var i strid med Grunnloven § 102. 230Vernet etter Grunnloven § 102 synes i den seneretid å ha gjenvunnet noe av sin betydning. Bestemmelsenhar for det første vært aktualisert i forbindelsemed saker der det foretas avlytting av private hjem iforebyggende øyemed. Grunnloven § 102 åpner utelukkendefor husinkvisisjoner i kriminelle tilfeller,og dette utelukker husinkvisisjoner, herunder avlytting,i forebyggende øyemed. Dette er særskilt påpekti to betenkninger til Metodekontroll<strong>utvalg</strong>et i forbindelsemed en «evaluering av lovgivningen om politietsbruk av skjulte tvangsmidler og behandling avinformasjon i straffesaker». 231 Metodekontroll<strong>utvalg</strong>etsflertall har gitt sin tilslutning til betenkningeneog har på den bakgrunn foreslått endringer i politiloven§ 17d og straffeprosessloven § 222d. 232Dernest har Grunnloven § 102 vært diskutert isaker om rutinemessig dødsstedsundersøkelse i detilfeller hvor spedbarn lider en plutselig og uventetdød i hjemmet. Utvalgets forslag til ny Grunnloven§ 102 vil ikke være til hinder for en slik rutinemessigundersøkelse av hjemmet for å finne årsaken til dødsfallsom har inntruffet der, se nærmere om <strong>utvalg</strong>etsforslag i punkt 30.7.30.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetGrunnlovsforslag nr. 18 (2007–2008) er fremsattav Vera Lysklætt og Odd Einar Dørum. Forslag tilbestemmelse om privatlivets fred lyder som følger:«Ny § 100 b skal lyde:Enhver har rett til respekt for privatliv oghjem.» 233Forslag til personopplysningsvern lyder som følger:«Ny § 100 c skal lyde:Enhver har rett til beskyttelse av personopplysningerom seg selv, til innsyn i slike opplysninger ogtil om nødvendig å kunne korrigere innholdet. Slikeopplysninger kan bare benyttes i samsvar med uttrykkeligangitte formål og på grunnlag av lov eller informertsamtykke fra den opplysningen gjelder. De skalslettes når formålet ikke lenger er til stede.» 234230.Se for øvrig også avgjørelse i Kristiania byrett, inntatt i Rt.1871 s. 31. For mer om Grunnloven § 102, se særlig MariusStub, Om forbudet mot husinkvisisjoner i Grunnloven § 102,Tidsskrift for Rettsvitenskap 3:2009.231.Se betenkning av Erling Johannes Husabø i NOU 2009:15,vedlegg 2 s. 414. Se også betenkning av Alf Petter Høgbergog Marius Stub i NOU 2009:15, vedlegg 3 s. 441 flg.232.Se NOU 2009:15, punkt 13.3.233.Se Dokument nr. 12:18 (2007–2008), privatlivets fred alternativ1 A.234.Se Dokument nr. 12:18 (2007–2008), personopplysningeralternativ 1 A. Alternativ 1 B er samme bestemmelse formulerti Grunnlovens språkdrakt. Alternativ 2 er som 1 A eller1 B, men forslag til ny § 100b. Alternativ 3 er som 1 A eller1 B, men forslag til ny § 100a.
170 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>30.4 Internasjonalt menneskerettighetsvernPrivatlivets fred er godt forankret i internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner. Vern om privatlivetsfred er uttrykkelig slått fast i Verdenserklæringenartikkel 12, som lyder:«No one shall be subjected to arbitrary interferencewith his privacy, family, home or correspondence,nor to attacks upon his honour and reputation.Everyone has the right to the protection of the lawagainst such interference or attacks.»Verdenserklæringen er fulgt opp i SP artikkel 17.Bestemmelsen lyder:«1. No one shall be subjected to arbitrary or unlawfulinterference with his privacy, family, home orcorrespondence, nor to unlawful attacks on his honourand reputation.2. Everyone has the right to the protection of thelaw against such interference or attacks.»På europeisk plan er retten til respekt for privatlivetsfred slått fast i EMK artikkel 8, som lyder:«1. Everyone has the right to respect for his privateand family life, his home and his correspondence.2. There shall be no interference by a public authoritywith the exercise of this right except such as isin accordance with the law and is necessary in a democraticsociety in the interests of national security,public safety or the economic well-being of the country,for the prevention of disorder or crime, for theprotection of health or morals, or for the protection ofthe rights and freedoms of others.»Det er knyttet en omfattende praksis til EMKartikkel 8 i EMD. Det er bl.a. sikker praksis atbestemmelsen omfatter både den fysiske og den psykiskeintegritet. Videre er det antatt at bestemmelsenforplikter statene til aktivt å iverksette tiltak for åverne om privatlivets fred, ved siden av plikten til åavstå fra å gripe inn i enkeltpersoner privatliv. Det erimidlertid uklart hvor langt plikten til aktiv iverksettelsegår for å forhindre at andre griper inn i denenkeltes privatliv.Tilsvarende er det uklart hvor langt artikkel 8 gåri å verne om personopplysninger, samt retten til åkreve innsyn i egne personopplysninger som er oppbevarti personregistre. De seneste årene har EMDåpnet for at personopplysninger er vernet etter EMKartikkel 8.Når det gjelder rett til respekt for «familieliv»,har EMD tatt utgangspunkt i nasjonalstatens egendefinisjon av familie, men domstolen har ikke akseptertat barn født utenfor ekteskap ikke omfattes avfamiliebegrepet.Husundersøkelser omfattes av vernet i EMKartikkel 8 nr. 1, men som følge av at artikkel 8 nr. 2gir større åpning for begrensninger i denne rettigheten,vil vernet mot husinkvisisjoner i Grunnloven§ 102 i denne sammenhengen trolig gi et bedre vernenn EMK artikkel 8. Imidlertid vil EMK artikkel 8kunne sikre mot inspeksjoner og ransaking ogsåutenfor hjemmet, dersom dette skulle krenke privatlivetsfred. Et tilsvarende vern kan neppe utledes avGrunnloven § 102.I tillegg har familien rett til særlig beskyttelse ihenhold til ØSK artikkel 10, mens EMK artikkel 12,SP artikkel 23 og kvinnediskrimineringskonvensjonenartikkel 16 regulerer retten til å inngå ekteskapog stifte familie. Etter barnekonvensjonen artikkel 9,10 og 16 har barnet rett til å være sammen med sinfamilie.30.5 Andre lands konstitusjonerPrivatlivets fred er regulert i flere lands konstitusjoner.I Vest-Europa er denne rettigheten kommet tiluttrykk i en eller annen form i konstitusjonene i 16land. 235 Dette er Belgia, Danmark, Finland, Frankrike,Luxembourg, Nederland, Hellas, Irland, Island,Italia, Portugal, Spania, Sverige, Sveits, Tyskland ogØsterrike.I våre nordiske naboland er bestemmelsen tilvern om privatlivets fred utformet nokså forskjellig.I den finske Grundlagen 10 § er privatlivets fred,æren, hjemmefreden og personvernet eksplisitt vernet.Bestemmelsen lyder:«Vars och ens privatliv, heder och hemfrid ärtryggade. Närmare bestämmelser om skydd för personuppgifterutfärdas genom lag.Brev- och telefonhemligheten samt hemligheteni fråga om andra förtroliga meddelanden är okränkbar.Genom lag kan bestämmas om åtgärder som ingriperi hemfriden och som är nödvändiga för att degrundläggande fri- och rättigheterna skall kunnatryggas eller för att brott skall kunna utredas. Genomlag kan också bestämmas om sådana begränsningar imeddelandehemligheten som är nödvändiga vid utredningav brott som äventyrar individens eller samhälletssäkerhet eller hemfriden, vid rättegång och säkerhetskontrollsamt under frihetsberövande.»I den danske Grundloven § 72 finnes en bestemmelsesom minner litt om den norske Grunnloven§ 102, idet den først og fremst tar sikte på å regulerehusundersøkelser. Den danske grunnlovsbestemmelsengår imidlertid noe lengre enn den norske grunnlovsbestemmelseni sitt vern om individene.I den islandske konstitusjonen er det i førsterekke privatlivets fred som er vernet. Paragraf 71lyder i engelsk oversettelse:«Everyone shall enjoy freedom from interferencewith privacy, home, and family life. Bodily or perso-235.Perspektiv 02/06, Marius Emberland, tabellen på s. 14.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 171nal search or a search of a person's premises or possessionsmay only be conducted in accordance with ajudicial decision or a statutory law provision. Thisshall also apply to the examination of documents andmail, communications by telephone and other means,and to any other comparable interference with a person'sright to privacy.Notwithstanding the provisions of the first paragraphabove, freedom from interference with privacy,home and family life may be otherwise limited bystatutory provisions if this is urgently necessary forthe protection of the rights of others.»I den svenske Regeringsformen finnes én bestemmelseom personvern og personopplysninger i 2.Kapittel 3 § og én bestemmelse om privatlivets fred i2. Kapittel 6 §. Bestemmelsene lyder som følger:«3 §: Ingen svensk medborgare får utan samtyckeantecknas i ett allmänt register enbart på grund avsin politiska åskådning.6 §: Var och en är gentemot det allmänna skyddadmot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andrafall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutomskyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknandeintrång samt mot undersökning av brev ellerannan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssningeller upptagning av telefonsamtal eller annatförtroligt meddelande.Utöver vad som föreskrivs i första stycket är varoch en gentemot det allmänna skyddad mot betydandeintrång i den personliga integriteten, om det skerutan samtycke och innebär övervakning eller kartläggningav den enskildes personliga förhållanden.»I EUs Charter of fundamental rights finnes enpersonvernbestemmelse i artikkel 7 og en modernebestemmelse til vern om personlige opplysninger iartikkel 8. Den sistnevnte bestemmelsen slår bl.a.fast at bruk av personlige opplysninger skal ha et spesifiktformål og skje i henhold til lovgivning.Bestemmelsene lyder:«Artikkel 7:Everyone has the right to respect for his or herprivate and family life, home and communications.Artikkel 8:1. Everyone has the right to the protection of personaldata concerning him or her.2. Such data must be processed fairly for specifiedpurposes and on the basis of the consent of theperson concerned or some other legitimate basis laiddown by law. Everyone has the right of access to datawhich has been collected concerning him or her, andthe right to have it rectified.3. Compliance with these rules shall be subject tocontrol by an independent authority.»I tillegg er personvern og personopplysningsvernkommet til uttrykk i flere EU-direktiver. Størst betydninghar trolig EUs personverndirektiv (95/46 EF)hatt. Direktivet har vært med å danne rammeverketfor bl.a. den norske personopplysningsloven og helseregisterloven.30.6 Utvalgets vurdering30.6.1 AKTUALITETGrunnlovsfesting av privatlivets fred, personvernog personopplysningsvern kan sies å ha fått økt aktualitetde seneste årene. Dette har dels sammenhengmed den teknologiske utvikling, dels med den rettsligeutvikling. Den teknologiske utvikling har desiste femti årene bidratt til stadig forbedrede mulighetertil overvåking, avlytting og sporing, til innsyn,kunnskap og informasjon og til lagring og spredningav denne informasjonen. I mange sammenhenger vilteknologien gi nyttige og viktige verktøy, men denkan i andre sammenhenger misbrukes grovt. EnGPS-sender kan for eksempel både benyttes til åredde liv og til å foreta hemmelig overvåking av barn,ektefelle eller kollegers daglige virke. Videre kanDNA-registre både benyttes til å diagnostiseresjeldne sykdommer og som utvelgelsesgrunnlag forbarn, ved ansettelser mv. Det er antatt at de størstepersonvernutfordringene i årene som kommer, viloppstå innenfor o<strong>mr</strong>åder som molekylærbiologi, biometri,nanoteknologi, sensorteknologi og kommunikasjons-og informasjonsteknologi. 236Også rettstilstanden har vært i utvikling deseneste årene. I første rekke har det vært forsterketoppmerksomhet om personvern og personopplysningsverni ordinær lovgivning. Personregisterlovenble vedtatt i 1978, og den ble erstattet av personopplysningslovensom trådte i kraft 1. januar 2001. Datatilsynetble opprettet i 1980 og var hjemlet i dengamle personregisterloven. Datatilsynets virksomheter i dag hjemlet i personopplysningsloven kapittelVIII. Med den nye personopplysningsloven ble Personvernnemdaetablert som klageorgan for Datatilsynet.Innenfor helsesektoren spesielt kan nevnes at detkom egen helseregisterlov i 2001 og en egen helseforskningslovi 2008. Helseregisterloven er en spesiallovom behandling av helseopplysninger i helseforvaltningog helsetjenesten og for opprettelse avlokale, regionale og sentrale helseregistre. Det følgerav helseregisterloven bl.a. at registrering som hovedregelskal baseres på samtykke fra den registrerte.Som spesiallov skal helseregisterloven suppleres avpersonopplysningsloven, for eksempel når det gjelderkravene til informasjonssikkerhet. Helseforskningslovengjelder for medisinsk og helsefagligforskning på mennesker, humant biologisk materialeog helseopplysninger. Det følger bl.a. av helseforskningslovenat forskning som hovedregel skal baserespå et informert samtykke fra deltakeren. I tillegg236.Se NOU 2009:1 Individ og integritet, kapittel 9.
172 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>må alle forskningsprosjekter og opprettelse av biobankergodkjennes av de regionale komiteer formedisinsk og helsefaglig forskningsetikk.Ved siden av de mer spesifikke personvernbestemmelseri ordinær lovgivning er ytringsfrihetsbestemmelseni Grunnloven blitt bygget ut. Den30. september 2004 vedtok Stortinget ny ytringsfrihetsbestemmelsei Grunnloven § 100. Den eldre§ 100 var i sin ordlyd begrenset til trykkefrihet, ogden hadde vært supplert av ulovfestet rett i svært langtid. Den nye ytringsfrihetsbestemmelsen er en omfattendebestemmelse og tar mål av seg til å reguleregrensen mot øvrige rettigheter, herunder retten til privatlivetsfred og diskrimineringsvern.Under behandlingen av ytringsfrihetsbestemmelseni Kontroll- og konstitusjonskomiteen ble behovetfor grunnlovsfesting av privatlivets fred drøftet, ogkomiteen konkluderte slik:«Stortinget ber Regjeringen utrede vernet av privatlivetsfred, herunder spørsmålet om mulige utformingerav en eventuell grunnlovsfesting». 237Ved kgl. res. 25. mai 2007 oppnevnte regjeringenPersonvernkommisjonen. Kommisjonen fikk etomfattende mandat med det hovedformål å vurderehvorvidt og på hvilken måte personvernet kunne styrkesi norsk rett. Personvernkommisjonen avga sininnstilling i NOU 2009:1, Individ og integritet den13. januar 2009. I denne innstillingen har kommisjonenforeslått en rekke tiltak til forbedring i personvernetfor bl.a. barn og unge, i helsesektoren, i arbeidslivetmv. Kommisjonen har samtidig drøftet hvorvidtprivatlivets fred/personvern bør grunnlovsfestes oghar enstemmig gått inn for slik grunnlovsfesting, senærmere punkt 30.6.3. Kommisjonen har imidlertidikke selv fremsatt konkrete forslag til utforming aven slik bestemmelse.I løpet av Personvernkommisjonens arbeid bledet fremsatt forslag fra Venstre om grunnlovsfestingav privatlivets fred/personvern og personopplysningsvern,se punkt 30.3.30.6.2 BEGREPENE PRIVATLIVETS FRED,PERSONVERN OG PERSONOPPLYSNINGS-VERNBetegnelsene privatlivets fred, personvern ogpersonopplysningsvern benyttes ofte om hverandre.Personvernkommisjonen har gitt en bred fremstillingav den historiske bakgrunnen for og innholdet i deulike begrepene, og kommisjonen fremholder bl.a. at«personvern» er et særnorsk begrep. I internasjonallitteratur og internasjonale lovtekster er det først ogfremst «privacy» som benyttes – et begrep som troligmå forstås snevrere enn det norske «personvern»-237.Innst. S. nr. 270 (2003–2004), kapittel 4.2.1.begrepet, men videre enn den norske forståelsen av«privatlivets fred».Etter en nærmere vurdering av de ulike måter åforstå begrepene på falt Personvernkommisjonen nedpå følgende definisjoner av personvern og personopplysningsvern:– Personvern dreier seg om ivaretakelse av personligintegritet; ivaretakelse av enkeltindividersmulighet for privatliv, selvbestemmelse (autonomi)og selvutfoldelse. Eksempel på en personvernbestemmelseer vernet av privatlivets fred istraffeloven § 390.– Personopplysningsvern dreier seg om regler ogstandarder for behandling av personopplysningersom har ivaretakelse av personvern som hovedmål.Reglenes formål er å sikre enkeltindivideroversikt og kontroll over behandling av opplysningerom dem selv. Med visse unntak skalenkeltpersoner ha mulighet til å bestemme hvaandre skal få vite om hans/hennes personlige forhold.Det er denne delen av personvernretten somer underlagt den mest omfattende lovregulering ifor eksempel personopplysningsloven, helseregisterloven,regler om taushetsplikt og såvidere. 238Personvernkommisjonens definisjon av personverninkluderer således retten til privatliv. Detteunderbygges med begrepenes historiske utvikling,med juridisk litteratur og med dagens alminneligespråkbruk. Personvernkommisjonen pekte imidlertidpå at Ytringsfrihetskommisjonen la til grunn enannen forståelse da tilsvarende spørsmål ble drøftet iNOU 1999:27, «Ytringsfrihed bør finde Sted».Ytringsfrihetskommisjonen var av den oppfatning atprivatlivet refererer seg til privatsfæren, mens personvernog ytringsfrihet refererer seg til personvern idet offentlige rom. En slik sondring mellom privatlivetsfred og personvern innbærer bl.a. at ytringsfrihetaldri vil støte an mot privatlivets fred. Som understreketav Personvernkommisjonen er dette en sondringsom ikke har slått igjennom i allmenn diskurs, ogYtringsfrihetskommisjonens begrunnelse for sondringenframstår på dette punkt heller ikke som overbevisende.239Begrepet «personopplysningsvern» er på sin sideet relativt nytt begrep og har sitt opphav i økt innsamling,bruk og lagring av personopplysninger i samfunnet.Personopplysningsvernet skal ikke barebeskytte den enkelte mot innsyn i sensitiv og privatinformasjon, men også beskytte den enkeltes identitetog retten til å være anonym. Personopplysnings-238.NOU 2009:1 Individ og integritet, punkt 4.1.5.239.NOU 2009:1 Individ og integritet, punkt 4.1.4 og 4.2.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 173vern kan derfor forstås som vern av den enkeltes retttil innflytelse på bruk og spredning av informasjonom seg selv. 240 Dette vil være opplysninger om personligeforhold, for eksempel opplysninger om sykdom,skader, familiære forhold, behov for hjelpetiltaki skolen eller arbeidslivet osv. Personopplysningslovendefinerer personopplysninger som «opplysningerog vurderinger som kan knyttes til enenkeltperson», jf. § 2 nr. 1.Personopplysninger kan i dag være innsamlet,benyttet og oppbevart hos banker, Nav, skoler,arbeidsgivere, politi, presse, flyselskap, skattemyndigheter,utenriksstasjoner, sykehjem osv., eller detkan være opplysninger innsamlet og lagret i diverseregistre, som for eksempel folkeregister, fødselsregister,kreftregister, reseptregister, diverse forskningsregistreog biobanker. Den rivende utviklingeninnenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologihar samtidig gjort det teknisk mulig å hente ut ogsamkjøre opplysninger fra forvaltningsetater,arbeidsgivere, skoler og registre, for deretter å spredenne informasjonen til hele verden i løpet av få sekunder.Dette har igjen skapt et behov for å regulereinnsamling, bruk og oppbevaring av personopplysningergjennom et eget «personopplysningsvern».For <strong>utvalg</strong>ets videre arbeid vil Personvernkommisjonensforståelse av begrepene «personvern» og«personopplysningsvern» bli lagt til grunn. I noensammenhenger vil <strong>utvalg</strong>et likevel tale om eller henvisetil «privatlivets fred» for å understreke ogsådenne særlige siden ved personvernet og personopplysningsvernet.30.6.3 PERSONVERNKOMMISJONENS VURDERINGAV GRUNNLOVSFESTING240.NOU 2009:1 Individ og integritet, punkt 4.2.1.241.Vedlegg 3 til Personvernkommisjonens innstilling er en betenkningav Alf Petter Høgberg og Njål Høstmælingen vedrørendespørsmålet om grunnlovsfesting av personvernet/privatlivets fred. Betenkningen er senere bearbeidet og publisertsom fagartikkel i Jussens Venner nr. 2, 2010 s. 98–146 under tittelen «Grunnlovsfesting av retten til privatliv?».Personvernkommisjonen konkluderte i sin innstillingenstemmig med en anbefaling om grunnlovsfestingav retten til personvern og privatlivets fred.Det ble ikke fremsatt konkrete forslag til hvordan enslik grunnlovsbestemmelse kunne utformes, men detble gitt enkelte føringer med hensyn til utformingen.Begrunnelsen for Personvernkommisjonensanbefaling av grunnlovsfesting fremkommer dels avkommisjonens innstilling kapittel 19 og dels av vedlegg3 til Personvernkommisjonens innstilling. 241Personvernkommisjonen fremhevet at Grunnlovenhar stor betydning både rettslig, politisk og symbolsk,og at grunnlovsfesting av personvernet vil presisere«at også individuelle rettigheter er en viktig delav vår rettsstat». Videre pekte Personvernkommisjonenpå at den ordinære lovgivning på o<strong>mr</strong>ådet er«fragmentarisk og spredt», og at det finnes flere rettso<strong>mr</strong>åderhvor personverninteresser står på spill utenat disse er lovregulert i dag.Personvernkommisjonen fant at grunnlovsfestingav personvern/privatlivets fred i større grad vilbidra til at personvernhensyn ivaretas i lovgivningsprosessenog ved fortolkning av lover. Personvernkommisjonenfremhevet særskilt at personverninteresserofte kan stå i et motsetningsforhold til ytringsfrihetsinteresser.Dette gjør seg særlig gjeldendeinnenfor media og kommunikasjon. All den tidytringsfrihet er grunnlovsfestet, skaper dette en ubalansei forholdet mellom «to likeverdige interesser».Av den grunn mente Personvernkommisjonen at detvil være av «sentral og praktisk betydning å grunnlovsfesteogså personvernet».Ved den nærmere utformingen av en grunnlovsbestemmelseviste Personvernkommisjonen særlig tilat man bør søke etter språklige avklaringer av begrepene«privatlivets fred», «personvern» og «personopplysningsvern»i en grunnlovstekst. Samtidig børteksten være «egnet til å imøtekomme den rettsutviklingensom skjer internasjonalt gjennom tolkning ogpresisering av EMK».30.6.4 HØRINGSUTTALELSER VEDRØRENDEGRUNNLOVSFESTINGNOU 2009:1, Individ og integritet ble sendt påhøring 17. februar 2009 med høringsfrist 20. august2009. Om lag 60 høringsinstanser hadde merknadertil NOU’en, ti av disse hadde merknader til Personvernkommisjonensanbefaling om grunnlovsfestingav personvern/privatlivets fred.Samtlige høringsinstanser som uttalte seg omgrunnlovsfesting, ga uttrykk for at de var positive tildette, men Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbundhar i sine uttalelser presisert at grunnlovsfestingav personvern ikke må gå på bekostning av ytringsfriheten.Datatilsynet har på sin side påpekt at engrunnlovsfesting av personvern og privatlivets fredikke må bli en «hvilepute».Datatilsynet har i brev av 28. august 2009 uttaltfølgende:«I <strong>rapport</strong>en tar kommisjonen til orde for at personvernetskal grunnlovsfestes. Forslaget har alleredevunnet gehør i flere fagmiljøer, og er nå satt pådagsordenen av flere politiske partier. Også Datatilsynetønsker en grunnlovsfesting velkommen, da detvil kunne skape bedre balanse mellom ytringsfrihetenog personvernet. Grunnlovsfestingen vil klart haen symbolsk verdi, men er etter tilsynets vurderingikke avgjørende for personvernets stilling i landet.Datatilsynet vil særlig advare mot å la grunnlovsfestingbli en hvilepute. Selv om personvernet grunn-
174 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>lovsfestes, må personvernhensyn også være reellepremisser for det praktiske lovarbeidet og den øvrigemyndighetsutøvelse. Det hjelper altså ikke at Stortingetgrunnlovsfester personvernet, dersom de samtidigetablerer personvernfiendtlig lovgivning. Etterdet såkalte trinnhøydeprinsippet har personverndirektiveti dag forrang foran norsk lov, selv om direktivetikke har Grunnlovs rang. Stortinget står allikevelikke tilbake for stadig å vedta lovgivning sometter tilsynets vurdering vanskelig lar seg forene meddirektivet. Tilsynet er ikke overbevist om at engrunnlovsfesting alene vil medføre merkbare endringeri politikernes prioriteringer og avveininger.»Justis- og politidepartementet har i brev av3. september 2009 uttalt:«Når det gjelder grunnlovfesting av personvernet,jf. utredningen s. 26, punkt 7.5, 7,7 og kapittel19, viser vi til at Stortingets presidentskap 18. juni2009 oppnevnte et menneskerettighets<strong>utvalg</strong> for å’utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon avGrunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenesstilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheterGrunnlovs rang’. Utvalget skal avgi<strong>rapport</strong> innen januar <strong>2012</strong>. Vi antar at <strong>utvalg</strong>et vil taopp spørsmål om grunnlovfesting av det menneskerettsligevernet av personlig frihet og sikkerhet ogvurdere det i sammenheng med eventuell grunnlovfestingav andre menneskerettigheter. Vi anbefalerderfor at videre behandling av spørsmålet om særskiltgrunnlovfesting av personvernet utstår til dette<strong>utvalg</strong>et har sluttført sin utredning.»Kripos har i brev av 18. august 2009 uttalt:«Kripos er i utganspunktet ikke i mot en grunnlovsfesting,men synes det er vanskelig å ta stilling tilhensiktsmessigheten av spørsmålet så lenge det ikkefinnes noen entydig definisjon av personvern, og sålenge man ikke har konkretisert ordlyden i en eventuellGrunnlovsbestemmelse. En forutsetning forgrunnlovsvern bør være en klarere definisjon og enavklaring av om bestemmelsen skal utformes som enskranke for den alminnelige lovgivning.»Norges Ingeniørorganisasjon har i brev av20. august 2009 uttalt:«Personvernkommisjonen tar til orde for engrunnlovsfesting av personvernet. NITO støtter forslaget.Vi mener at grunnlovsfesting av personvernetvil kunne bidra til en nødvendig styrking av personverneti samfunnet. Grunnlovsfesting vil også bidratil at personvernhensyn ivaretas ved implementeringav nye rettsregler.»Norsk Journalistlag har i brev av 19. august 2009uttalt:«NJ støtter Personvernkommisjonens grunntankeom en grunnlovsfesting av personvernet. Vårforutsetningen for en slik støtte må imidlertid være atbestemmelsen skal representere den avveiningenmellom ytringsfrihet og personvern som fremgår avrettspraksis i dag. Vi er derfor kritiske til at kommisjonenpåpeker at en slik grunnlovfesting ’vil kunnestyrke vektleggingen av personverninteresser nårman vedtar nye lover og i lovgivningsprosessen’, og’skape bedre balanse mellom ytringsfrihet og personvern’.Vi vil advare mot enhver uthuling av de prinsipperom ytringsfrihet som er lagt til grunn i Grunnloven§ 100 og EMK artikkel 10. Dette erbestemmelser som er basert på en fundamental tiltrotil det myndige mennesket, rettsstaten og det åpnesamfunn, og er prinsipper som må bevares.»Norsk Presseforbund har i brev av 24. august2009 uttalt:«Norsk Presseforbund følger resonnementet omat grunnlovsfesting av personvernet vil ’skape balansemellom to likeverdige interesser’ (s. 210, annenspalte), ettersom ytringsfriheten er grunnlovsfestet.Samtidig vil vi advare mot at dette blir tolket som etsignal om at det foreligger et behov for endring avrettspraksis på personverno<strong>mr</strong>ådet på bekostning avytringsfriheten. Vi viser i denne forbindelse til utredningens. 210: «Personvernkommisjonene mener aten grunnlovsfesting av personvernet vil kunne styrkevektleggingen av personverninteresser når man vedtarnye lover og i lovgivningsprosessen, da lovgivervil tilstrebe at lovgivningen ikke er grunnlovsstridig»Ḋet er viktig at man i arbeidet med en eventuellgrunnlovsfesting av personvernet er bevisst ytringsfrihetensbetydning, både for et velfungerende demokratiog for et velfungerende personvern. I denne forbindelseviser vi særlig til kommisjonens uttalelse pås. 94, som vi støtter: ’Ivaretakelse av et personvern imange sammenhenger en forutsetning for ytringsfriheten,dvs. utøvelse av friheten til å samles, til å ytreseg og til å søke opplysninger, uten å behøve å frykteat slike aktiviteter vil bli lagt en til last’.Kunnskap og informasjon er de viktigste forutsetningenefor at innbyggerne skal kunne delta i samfunnsdebattenog gjøre seg opp egne meninger ompolitiske saker og andre viktige samfunnsspørsmål,noe som er framhevet både i lovteksten og i motivenetil både grunnloven og offentleglova (jf. hhv. Innst.S. nr. 270 (2003–3004) s. 61 og Innst. O. nr. 41(2005–2006) s. 3). Dette betyr at informasjon om enkeltmennesker,i mange tilfeller informasjon somhver og en av oss isolert sett gjerne skulle holdt foross selv, og som vi kanskje i utgangspunktet vil karakteriseresom ’privat’ eller ’personlig’, i mange tilfellervil være offentlig informasjon i kraft avytringsfriheten og hensynet til demokratiet. Det erviktig å holde fast ved at slik informasjon etter en avveiningmellom ytringsfriheten/demokratihensyn oghensynet til personvern, ikke alltid vil være vernet avpersonvernet.Det bør derfor framgå klart, både i grunnlovstekstenog av dens forarbeider, at den avveiningen vi hari rettspraksis i dag, både fra EMD og norsk rettspraksis,skal videreføres, og at grunnlovsfestingen ikke erment som en skjerping av gjeldende praksis på detteo<strong>mr</strong>ådet på bekostning av ytringsfriheten. Det sistevil være klart i strid med utviklingen, både nasjonaltog internasjonalt.Med disse forutsetninger, støtter vi at det settes igang arbeid med å lovfeste personvernet. Vi tillateross å understreke at et eventuelt forslag må sendes på
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 175bred høring med minst tre måneders høringsfrist, slikat flest mulig får uttale seg.»Den norske Legeforening har i brev av 22. juni2009 uttalt:«Personvernkommisjonen tar til orde for engrunnlovsfesting av personvernet. Legeforeningenstøtter forslaget og mener at dette vil kunne bidra tilen nødvendig styrking av personvernet i samfunnet isin alminnelighet og også bidra til at personvernhensynblir grundigere vurdert ved innføring av nyerettsregler. De senere års erfaring fra situasjonen medflertallsregjering der Stortingets ’mister’ sin rollesom kontrollør underbygger behovet for grunnlovsvern.»Riksarkivet har i brev av 21. august 2009 uttalt:«Offentlighetslovgivningen har nylig fått utvidetsitt virkeo<strong>mr</strong>åde og det har blitt vanlig å legge bådepostjournaler og saksdokumenter tilgjengelige påinternett. Riksarkivaren støtter selvfølgelig størstmulig offentlighet i norsk forvaltning, men har sett atutviklingen samtidig krever større og større årvåkenhetnår det gjelder å beskytte de personopplysningenesom skal og bør beskyttes. I Noark-standarden, standardfor journalføring i offentlig forvaltning i Norge,er det lagt til rette for at slike hensyn skal kunne ivaretas.Vi står her imidlertid overfor to gode formålsom kan komme i strid med hverandre. Offentlighetsprinsippeter i seg selv ikke grunnlovsfestet, men kansees som en del av ytringsfriheten, som er grunnlovsfestet.For å skape balanse mellom to hensyn, kan detvære hensiktsmessig å grunnlovsfeste også personvernet,slik kommisjonen foreslår. Riksarkivarenstøtter derfor forslaget om å gjøre slik tilføyelse igrunnloven.»Statens Pensjonskasse har i brev av 25. juni 2009uttalt:«Avslutningsvis vil vi kommentere spørsmåletom grunnlovsfesting av personvernet. SPK er enig iat det er naturlig med en grunnlovskodifisering avpersonvernet. Imidlertid spiller personvernsbestemmelseni EMK artikkel 8 allerede en sentral rolle i detpraktiske rettsliv. I mange saker foretas det en avveiningmellom hensynet til personvern og andre hensyn,herunder ytringsfrihet. Ytringsfrihetsbestemmelseni EMK artikkel 10 er imidlertid kodifisert iGrunnloven, og det er ikke personvernet. Det erbetenkelig tatt i betraktning at disse prinsipper erlikestilte i EMK, og tilgrensende traktater. Det synesderfor naturlig at personvernet, slik det kommer tiluttrykk i artikkel 8, løftes opp til grunnlovs rang. Allden stund man har en klar formulering i EMK artikkel8, så trenger det heller ikke være så ressurskrevendeå inkorporere prinsippet i Grunnloven. Forslagetom videre utredning av personvernets plasseringi Grunnloven tiltres.»Universitetet i Oslo har i brev av 31. august 2009uttalt:«Utredningen drøfter ulike sider ved grunnlovsfestingav personvernet og anbefaler at dette gjøres,ikke minst fordi en slik grunnlovsfesting vil lagebalanse i forhold til den eksisterende bestemmelsenom ytringsfrihet. EMK artikkel 8 har en klar formuleringsom allerede spiller en viktig rolle i rettsanvendelsen.Denne vil kunne være et godt grunnlag for enframtidig bestemmelse om personvern i Grunnloven,og det vil derfor ikke nødvendigvis være meget ressurskrevendeå utarbeide en grunnlovsbestemmelseom personvern. Universitetet i Oslo støtter derforforslaget om å utrede videre hvordan en bestemmelseom personvern kan grunnlovfestes, og mener at dettearbeidet kan gjøres uavhengig av en totalrevisjon avGrunnloven.»30.6.5 UTVALGETS SYN PÅ GRUNNLOVSFESTINGEn grunnlovsfesting av privatlivets fred, personvernog personopplysningsvern vil i første rekke haden konsekvens at disse prinsippene får en generellforankring i Grunnloven. Det vil synliggjøre at denfragmentariske lovgivning på o<strong>mr</strong>ådet og det ulovfestedevern etablert av domstolene, springer ut av engrunntanke om at det finnes en privatsfære somomverdenen ikke har krav på innsyn i, men som tverti mot har krav på beskyttelse mot slikt innsyn.Videre vil grunnlovsfesting bidra til å løfte deinternasjonale menneskerettighetsprinsipper om«right to privacy» inn i en norsk kontekst. En norskgrunnlovsbestemmelse om privatlivets fred mv. vilkunne speile essensen i både de internasjonale menneskerettighetsbestemmelsene,den ordinære lovgivningog det ulovfestede personvern. Slik vil engrunnlovsbestemmelse på dette o<strong>mr</strong>ådet ikke endredagens rettstilstand, men bidra til å synliggjøre dengjennom en prinsipiell bestemmelse i Grunnloven.En rekke forhold taler for at privatlivets fred, personvernog personopplysningsvern synliggjøres iGrunnloven. Som påpekt av Personvernkommisjonener dagens ordinære lovgivning «fragmentariskog spredt». Dette innebærer at for de rettso<strong>mr</strong>ådersom ikke er nærmere lovregulert, er det de internasjonalekonvensjoner og det ulovfestede vern som i dagalene sikrer retten til privatliv, personvern og personopplysningsverni norsk rett. En grunnlovsfesting avprivatlivets fred, personvern og personopplysningsvernvil fremheve det rettslige utgangspunkt om ivaretakelseav disse verdiene i norsk rett. Den nærmerevurderingen eller avveiningen av hvor langt en slikgrunnlovsbestemmelse strekker seg, vil måtte forståsi lys av og suppleres med det internasjonale konvensjonsvernetog med tidligere ulovfestet rett. Hensiktenmed en slik grunnlovsbestemmelse vil dermedvære å sikre at privatlivets fred, personvern og personopplysningsvernsikres på alle rettso<strong>mr</strong>åder i trådmed gjeldende praksis, samtidig som dette synliggjørespå grunnlovs nivå.Grunnlovsfesting av retten til privatlivets fred,personvern og personopplysningsvern kan i tillegg
176 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>vise seg å bli et viktig rettslig verktøy i møte medfremtidens teknologiske utvikling og utfordringer.Lovregulering på enkelto<strong>mr</strong>åder vil i noen grad måtteligge i etterkant av den teknologiske utvikling, nettoppfordi fremtidens konkrete problemstillinger kanvære vanskelige å forutsi. Dermed oppstår behovetfor det generelle og overordnede vern, der prinsippetom privatlivets fred, personvern og personopplysningsverner nedfelt i den høyeste rettskilde. Det kanikke utelukkes at den teknologiske utvikling gjør aten slik grunnlovsbestemmelse vil vise seg å bli sentrali de kommende tiår.Det kan i den forbindelse være viktig å understrekehvilken betydning privatlivets fred, personvernog personopplysningsvern erfaringsmessig har åsi for utviklingen av et sunt og levedyktig demokrati.Enkeltindivider som lever i samfunn der de til stadighetopplever overvåking og kontroll, kan bli mer tilbakeholdnemed å fremsette ytringer eller på annenmåte delta i det politiske liv. Tilsvarende vil lekkasjeav personlige opplysninger fra forvaltning eller fraprivate kunne oppleves som vilkårlig saksbehandling,eller i verste fall som «straff» for manglendelydighet. Slike ytterliggående brudd på privatlivetsfred vil i realiteten utgjøre en trussel mot det norskedemokratiet.I forlengelsen av dette bør bemerkes at privatlivetsfred, personvern og personopplysningsvern ogsåkan stå i et motsetningsforhold til ytringsfriheten.Ikke sjelden opplever enkeltpersoner at media trengerfor langt inn i den private sfære. Å finne balansenmellom disse rettighetene kan være vanskelig, mendet er et poeng at begge rettigheter har en sentralbetydning for samfunnet, demokratiet og for rettsstaten.Av den grunn bør også begge rettighetene væresentralt plassert i Grunnloven.I et rettslig perspektiv vil grunnlovsfesting pådette o<strong>mr</strong>ådet kunne få betydning for både den lovgivende,den utøvende og den dømmende makt. I lovgivningsprosessenvil grunnlovsfesting av privatlivetsfred mv. fungere som skranke og som rettesnorfor lovgiver. Slik vil grunnlovsfesting av denne rettighetenførst og fremst ha politisk betydning. Forforvaltningen og domstolene vil en grunnlovsbestemmelsekunne fungere som ett av flere tolkningsmomentnår det treffes konkrete avgjørelser. Engrunnlovsbestemmelse om privatlivets fred/personvernkan også få særlig betydning når forvaltning ogdomstoler skal treffe beslutninger på o<strong>mr</strong>åder hvorteknologien har gjennomgått en rivende utvikling påfå år, og hvor det eksisterende lovverk er blitt hengendeetter. For situasjoner som ikke var forutsett dalovverket ble til, vil grunnlovsbestemmelsen kunnevære en viktig rettesnor ved fortolkningen av lovverket.Slik vil rettigheten også kunne få en reell rettsligbetydning.På denne bakgrunn har <strong>utvalg</strong>et kommet frem tilat respekten for privatlivets fred, personvern og personopplysningsvernbør grunnlovsfestes.30.6.6 UTFORMING AV GRUNNLOVSBESTEMMELSE30.6.6.1 HusinkvisisjonerVed utformingen av en generell bestemmelse omprivatlivets fred, personvern og personopplysningsvernmå det først reises spørsmål om dagens formuleringom forbud mot husinkvisisjoner bør videreføresi Grunnloven.Et hensyn som taler for å videreføre dagens formulering,er at forbudet mot husinkvisisjoner kanhevdes å ivareta et særlig hensyn, ved at bestemmelsenlegger klare begrensninger på myndighetenesadgang til å foreta inspeksjoner eller ransakinger iprivate hjem. Bestemmelsen går trolig noe lengre i åivareta den enkeltes rettigheter enn EMK artikkel 8på dette punkt. I henhold til EMK artikkel 8 vil inngrepi privatlivets fred kunne finne sted etter en nærmereavveining. Det er imidlertid uklart hvor grensengår etter EMK artikkel 8, og en opphevelse av dennåværende bestemmelsen i Grunnloven § 102 vilsåledes gi større rom for avveininger og skjønn ennhva tilfellet er for husinkvisisjoner i dag. En mulighetkan derfor være å skrive inn forbudet mot husinkvisisjonersammen med en moderne versjon av respektenfor privatlivets fred og personvern, for eksempelslik:«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,sitt hjem og sin korrespondanse. Hus-Inkvisitionermaa ikke finde Sted, uden i kriminelle Tilfælde.Det påligger statens myndigheter å sikre et vernom den enkeltes personlige integritet.»Et viktig hensyn som taler mot en videreføring avformuleringen om forbud mot husinkvisisjoner, er atbestemmelsen har hatt meget begrenset betydningsiden vedtakelsen i 1814. Det var først etter inkorporeringenav EMK artikkel 8 i menneskerettsloven av1999 at også Grunnloven § 102 delvis ble «vekket tillive». Det har likevel vært vanskelig å utlede eteksplisitt vern fra den eldre formuleringen i § 102uten å supplere tolkningen av bestemmelsen med degenerelle formuleringene i EMK artikkel 8. Dettetaler for at dagens § 102 erstattes med en mer genereltutformet bestemmelse om privatlivets fred, personvernog personopplysningsvern, for på den måtenå sikre at bestemmelsen ikke bare blir en sovendeparagraf.Utvalget finner på denne bakgrunn at dagens formuleringi Grunnloven § 102 ikke bør videreføres,men erstattes av en generell og mer moderne utformetbestemmelse om privatlivets fred, personvern ogpersonopplysningsvern. På den måten vil også
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 177bestemmelsen bli lettere å forstå for leseren av grunnlovsteksten.30.6.6.2 Privatlivets fred og personvernUtformingen av en bestemmelse om respekt forprivatlivets fred og personvern reiser spørsmål ombare ett av disse uttrykkene bør benyttes, eller ombegge bør nevnes i Grunnloven. Utvalget har vurdertdette spørsmålet og kommet frem til at en grunnlovsbestemmelsebør fremheve både personvern i vid forstandog privatlivets fred i mer snever forstand.Begrunnelsen for en slik løsning ligger i forholdetmellom den eldre tradisjon og de utfordringerpersonvernet og personopplysningsvernet trolig ståroverfor i tiden som kommer. I Grunnloven § 102, iandre lands konstitusjoner og i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjoner er personvern ogpersonopplysningsvern i stor grad knyttet opp til entolkning av hvor langt uttrykket «privatlivets fred»strekker seg. Dette har gjort det nødvendig å tolkebestemmelsene utvidende for å inkludere et genereltpersonvern og et generelt personopplysningsvern,alternativt har man måttet etablere et generelt personvernog et generelt personopplysningsvern på ulovfestetgrunnlag. I dag er det derfor uklart hvor langtuttrykket «privatlivets fred» strekker seg, både i konvensjoneneog i flere lands konstitusjoner. I EUsCharter of fundamental rights er dette løst gjennomen egen bestemmelse til vern om personopplysningeri artikkel 8, jf. punkt 30.5 foran.For å unngå en slik uklarhet bør en ny grunnlovsbestemmelseomfatte personvernet i vid forstand.Med dette menes ivaretakelse av den personlige integritet,herunder ivaretakelse av den enkeltes mulighetfor privatliv, selvbestemmelse og selvutfoldelse, jf.Personvernkommisjonens definisjon av personvern,se punkt 30.6.2. Samtidig bør man unngå tvil om atdet grunnleggende vernet om respekten for privatlivetsfred er inkludert i en formulering av personvernet.På den bakgrunn foreslår <strong>utvalg</strong>et at personvernetgrunnlovsfestes, og at det samtidig presiseres enrett til respekt for privatlivets fred.Det er også <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at presiseringenav retten til respekt for privatlivets fred bør inneholdeen ytterligere presisering av retten til respekt forfamilieliv, hjem og kommunikasjon. Det er mulig atrespekten for privatlivets fred i rettslig forstand vilfavne om både familieliv, hjem og kommunikasjon,men denne presiseringen er gjennomført i samtligemenneskerettighetskonvensjoner og i EUs Charter offundamental rights. Retten til respekt for privatliv,familieliv, hjem og kommunikasjon utgjør på mangemåter selve kjernen i personvernet, og disse forholdenebør derfor nevnes eksplisitt i Grunnloven for åtydeliggjøre at dette er verdier det norske samfunnsetter høyt.En annen begrunnelse for særskilt å fremheveprivatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon er atretten til respekt for disse verdiene bør utformes somen individuell rettighet i Grunnloven. Inngrep i privatliv,familieliv, hjem og kommunikasjon vil normaltoppleves som så krenkende at det er viktig atslike inngrep vurderes nøye i lovgivningsprosessen,og at de kan prøves for domstolene dersom lovgiverhar gått for langt i å tillate slike inngrep. I en viss forstandkan man si at dette utgjør kjernen i den privatesfære, der den enkelte har krav på et særlig vern motkrenkelser.Det generelle personvernet bør på sin side utformessom en plikt for statens myndigheter til å sikreden enkeltes personlige integritet. Med dette menesat myndighetene har en generell plikt til å sørge forlovgivning som sikrer den enkeltes kroppslige ogmentale integritet, gjennom for eksempel lovgivningmot vold, mishandling og drap. I tillegg skal myndighetenesørge for en lovgivning som bidrar til at denenekelte kan ivareta sin private autonomi og selvutfoldelse.En mulig formulering kan da lyde:«Det påligger statens myndigheter å sikre et vernom den enkeltes personlige integritet.Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,sitt hjem og sin kommunikasjon.»I dette alternativet innleder man med det omfattendepersonvernet, før man i neste avsnitt uttrykkeligforetar en presisering av retten til respekt for privatlivetsfred mv. Forholdene kan også presenteres imotsatt rekkefølge, der man innleder med den sterkeretten til privatlivets fred mv. og avslutter med detomfattende personvernet, for eksempel slik:«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,sitt hjem og sin kommunikasjon.Det påligger statens myndigheter å sikre et vernom den enkeltes personlige integritet.»Med uttrykket «vern om den enkeltes personligeintegritet» menes et personvern i vid forstand.Bestemmelsen inkluderer bl.a. retten til respekt forprivatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon, menogså den enkeltes rett til selvbestemmelse og selvutfoldelse,jf. Personvernkommisjonens definisjon avpersonvern. Konsekvensen av disse formuleringenevil være at retten til respekt for privatliv, familieliv,hjem og kommunikasjon vil bli vernet både som enindividuell rettighet og som en plikt for statens myndigheter.For det øvrige personvern, som den enkeltesselvbestemmelse og selvutfoldelse, vil det utelukkendepåligge staten en plikt til å sikre disse rettighetene.Dette kan for eksempel være retten til selv åvelge utdanning og yrke, eller retten til selv åbestemme om man vil være med i TV-programmer,
178 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>forskningsprosjekter, fritidsaktiviteter, politisk virksomhetel.a.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning vil det lyde best å åpneen bestemmelse om privatlivets fred, personvern ogpersonopplysningsvern med den individuelle rettentil respekt for privatlivets fred mv., for deretter iannet ledd å slå fast at det påligger myndighetene enplikt til å sikre personvernet generelt. Forslaget vilikke endre dagens materielle rettstilstand, men kungrunnlovsfeste det vern som i dag følger av Grunnloven§ 102, ulovfestet rett, menneskerettsloven ogannen ordinær lovgivning.Forslag til første ledd vil da være utformet somen rettighet for den enkelte gjennom uttrykket«enhver». Den enkelte tildeles likevel ikke en udeltrett til å ha sitt privatliv i fred, men har rett til«respekt» for sitt privatliv. Formuleringen utelukkerderfor ikke at enkelte personer kan utsettes for overvåkingog kontroll, men da må vilkårene for dettevære til stede, jf. <strong>utvalg</strong>ets forslag til begrensningshjemmelfor rettighetene i Grunnloven, se kapittel13. Det må imidlertid utvises respekt for privatlivet,selv under slik overvåking eller kontroll. I dette liggerat overvåking og kontroll kun kan finne sted sålangt det er nødvendig for å avdekke alvorlige kriminelleforhold, av hensyn til rikets sikkerhet el.l. Inngrepi privatlivets fred, enten det er tale om overvåkingeller annen kontroll, trenger samtidig uttrykkelighjemmel i lov. Dette følger allerede av det ulovfestedelegalitetsprinsipp, som <strong>utvalg</strong>et også foreslårnedfelt i Grunnloven, jf. kapittel 41, og av EMKartikkel 8. I tillegg foreslår <strong>utvalg</strong>et en generellbegrensningshjemmel til rettighetene i Grunnloven,der dette lovskravet vil bli presisert, jf. kapittel 13.Det blir således overflødig å presisere i en bestemmelseom privatlivets fred at begrensninger i rettighetentrenger hjemmel i lov.Forslag til første ledd minner om formuleringen iEMK artikkel 8 nr. 1, men uttrykket «korrespondanse»er erstattet med uttrykket «kommunikasjon»,slik man finner det i EUs Charter. Dette er gjort for åmodernisere formuleringen i EMK, slik at det utvilsomtomfatter også nye digitale medier, telefon, e-post og sms. I motsetning til «korrespondanse» viluttrykket «kommunikasjon» naturlig fange opp dissenye kommunikasjonsmidlene.30.6.6.3 PersonopplysningsvernEt neste spørsmål er om en bestemmelse i Grunnlovenom respekt for privatlivets fred mv. og personvernbør suppleres med et personopplysningsvern.Her har <strong>utvalg</strong>et kommet til at Grunnloven uttrykkeligbør omtale et vern om personopplysninger.Begrunnelsen for dette er at det raskt kan oppståtvil om hvor langt en bestemmelse om respekt for privatlivetsfred mv. og personvern går i å verne om personligeopplysninger, samtidig som disse bestemmelsenetrolig vil bli tolket utvidende for i noen grad åomfatte også personopplysningsvern. Dette har sammenhengmed at både ulovfestet rett og en rekkebestemmelser i ordinær lovgivning gir den enkelte etvern om personopplysninger. Tilsvarende har deinternasjonale konvensjonene om privatlivets fredmed tiden blitt tolket utvidende til også å omfatte etvern om personopplysninger. Alt dette er forholdsom vil øke presset mot å tolke en ny grunnlovsbestemmelseom privatlivets fred utvidende til også åomfatte personopplysningsvern.Samtidig er det et stort og trolig økende behov forå verne om personlige opplysninger i samfunnet.Dette har sammenheng med teknologisamfunnetsmuligheter til å samle, bruke, oppbevare og spreinformasjon om enkeltpersoner. Allerede i dag erutfordringene store, og det er all grunn til å tro atdisse utfordringene vil bli flere i årene som kommer.For å være rustet til å møte denne utviklingen vil etgenerelt grunnlovsvern om personopplysninger væreviktig. I dag er personopplysningsvernet spredt i denordinære lovgivning, og det er uklart hvor langt EMKartikkel 8 verner om personopplysninger.Med tanke på fremtidens utfordringer finner<strong>utvalg</strong>et derfor at det rettslige vern om personligeopplysninger bør omtales i Grunnloven. Grunnlovenbør i den forbindelse sikre at systematisk innhenting,oppbevaring og bruk av personlige opplysninger barekan finne sted i henhold til lov. Dette vil ikke endredagens rettstilstand på o<strong>mr</strong>ådet, men tydeliggjøre deni én grunnleggende setning, samtidig som man fårfrem den ideen som ordinær lovgivning og ulovfestetrett i dag springer ut av. Dette kan for eksempel gjøresslik:«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,sitt hjem og sin kommunikasjon.Det påligger statens myndigheter å sikre et vernom den enkeltes personlige integritet og personligeopplysninger. Systematisk innhenting, oppbevaringog bruk av opplysninger om andres personlige forhold,kan bare finne sted i henhold til lov.»Med uttrykket «vern om personlige opplysninger»menes personopplysningsvern slik det er definertav Personvernkommisjonen:«regler og standarder for behandling av personopplysningersom har ivaretakelse av personvernsom hovedmål. Reglenes formål er å sikre enkeltindivideroversikt og kontroll over behandling av opplysningerom dem selv. Med visse unntak skal enkeltpersonerha mulighet til å bestemme hva andre skalfå vite om hans/hennes personlige forhold.»Forslag til annet ledd første punktum er formulertsom en forpliktelse for statens myndigheter til å«sikre et vern» om personlig integritet og personlige
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 179opplysninger. Dette innebærer at bestemmelsen i førsterekke er ment som en politisk retningslinje forlovgiver ved utforming av ny lovgivning, samt ettolkningsmoment for domstoler og forvaltning vedfortolkning av eksisterende lover. I uttrykket «sikre»ligger det samtidig en plikt for statens myndighetertil aktivt å arbeide for at personvern og personopplysningsvernivaretas. I tillegg ligger det en yttersteskranke også for lovgiver. Dette innebærer at bestemmelsenkan prøves for domstolene dersom lovgiveren gang i fremtiden ikke iverksetter tiltak for å«sikre» personvern og personopplysningsvern.I annet ledd annet punktum er det foreslått et særskiltlovskrav for systematisk innhenting, oppbevaringog/eller bruk av andres personopplysninger. Inoen sammenhenger kan det være uklart om enkeltesider ved behandlingen av personopplysninger er åanse som vernet gjennom det generelle legalitetsprinsipp.Det bør derfor klargjøres i Grunnloven at allsystematisk innhenting, oppbevaring og bruk avandres personlige opplysninger trenger hjemmel ilov, slik dette også er klargjort i EUs Charter of fundamentalrights artikkel 8. Foreligger ikke et sliktlovgrunnlag, bør myndighetene sørge for at den ulovligeinnhentingen opphører, at materialet slettes, ellerat de nødvendige lovhjemler og tillatelser kommer påplass. Dette er viktig for å bevare en demokratiskkontroll med hvilke personopplysninger som kanbenyttes og til hvilke formål.Lovskravet innebærer nærmere at alle må hahjemmel i lov for å hente inn, oppbevare og benytteseg av personopplysninger. Formuleringen retter segsåledes mot både offentlige myndigheter og mot privatepersoner, men det vil i første rekke være offentligemyndigheter som er pliktsubjekt etter bestemmelsen.Skal private straffes for å ha krenket dennegrunnlovsbestemmelsen, trenger man klar hjemmel ilov for dette, jf. lovskravet i strafferetten i Grunnloven§ 96. Da vil det i så fall være den aktuelle straffebestemmelsensom er overtrådt, ikke grunnlovsbestemmelsensom sådan. For øvrig vil en grunnlovsbestemmelseom privatlivets fred, personvern og personopplysningsvernmåtte avveies mot andre grunnlovsrettigheterogså i tvister mellom private parter.Forslag til annet ledd annet punktum må samtidigleses i sammenheng med første punktum, slik at lovhjemmelikke er et tilstrekkelig vilkår for systematiskinnhenting, oppbevaring og bruk av personopplysninger.I annet ledd første punktum ligger nemlig kravetom at myndighetene skal «sikre» et vern om personligeopplysninger. Dermed må det innfortolkes etforsvarlighetskrav ved siden av kravet til lovhjemmel.Denne forsvarlighetsvurderingen er det imidlertidlovgiver som må foreta, og domstolene bør barekunne overprøve denne vurderingen dersom lovgiverikke oppfyller sin plikt til å sikre personopplysningertilstrekkelig.Forslag til annet ledd annet punktum må samtidigforstås i lys av formålet med et personopplysningsvern,nemlig at bestemmelsen skal verne mot at personopplysningerspres til personer som ikke har noenaktverdig grunn til å sitte med eller bruke disse opplysningene.Formuleringen er ikke ment å omfattenormal oppbevaring og bruk av personopplysninger iprivate hjem eller normal bruk av personopplysningermellom barn og foreldre, eventuelt mellom andrenærstående. Den er heller ikke ment å omfatte privatesamlinger som dagboknotater, oversikt over fødselsdagertil slekt og venner, klasselister, klubblister e.l.I stor utstrekning vil det for disse forholdene ogsåforeligge et samtykke fra den personen som har gittfra seg sine personopplysninger. For myndige personerover 18 år vil slikt samtykke erstatte lovskravet,så sant vedkommende er gjort kjent med hvordanpersonopplysningene skal benyttes. For disse tilfellenevil privat avtale være et tilstrekkelig rettsgrunnlag.Dette følger allerede av dagens lovgivning, jf.Christian V Norske Lov av 1687 femte bok, kapittel1, artikkel 1 om at avtaler skal holdes, og <strong>utvalg</strong>etsgrunnlovsforslag er på ingen måte ment å endre rettstilstandenpå dette o<strong>mr</strong>ådet. Dette følger også av forslagtil annet ledd første punktum, der det personvernsom skal sikres gjennom Grunnloven, også innbefatterden private autonomi. Det er således innlysende atsamtykke fra den det måtte gjelde, i mange sammenhengerkan erstatte kravet om hjemmel i lov.Utvalgets grunnlovsforslag er heller ikke ment åverne om private eller sensitive opplysninger sommyndige personer over 18 år gjør offentlig tilgjengeligeom seg selv via digitale medier som for eksempelFacebook, Twitter eller private blogger, jf. også denprivate autonomi og uttrykket «andres personligeforhold» i <strong>utvalg</strong>ets forslag.Grunnlovsforslaget vil heller ikke omfatte depersonlige opplysninger man har fått tilgang til vedtilfeldigheter, eller de personlige opplysninger mansporadisk har innhentet uten noe særskilt formål.Dette mener <strong>utvalg</strong>et bør komme til uttrykk i grunnlovsbestemmelsenpå en slik måte at det bare er den«systematiske» innhenting, oppbevaring og bruksom omfattes av lovskravet i forslag til annet leddannet punktum. Uttrykket «systematisk» er her mentå referere seg på lik linje til ordene «innhenting, oppbevaringog bruk». Med «systematisk» menes bådeet objektivt krav om at innhenting, oppbevaring ogbruk må ha et systematiserende preg, i motsetning tiltilfeldig, og et subjektivt krav om at det må foreliggeen systematiserende hensikt.På dette feltet er det mulig at deler av dagensordinære lovgivning gir et noe bedre vern om personopplysningerenn det som følger av <strong>utvalg</strong>ets forslag.
180 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Dette vil særlig kunne være tilfellet for sensitive opplysninger.Utvalget vil i den forbindelse påpeke at detikke er noe i veien for at ordinær lovgivning gir etbedre personopplysningsvern. Hensikten med ågrunnlovsfeste et generelt personopplysningsvern erå knesette dette prinsippet i Grunnloven. Samtidig erhensikten å fange opp de tilfeller hvor det ikke finnesspesifikk lovregulering i dag og hvor man er hensatttil å utlede et personopplysningsvern på bakgrunn avformuleringen «privatlivets fred» i EMK artikkel 8.Det bør til sist tilføyes at vernet om den personligeintegritet og personlige opplysninger tidvis kankomme i et spenningsforhold til ytringsfriheten ogden foreslåtte grunnlovsbestemmelsen som fastsetterat kunstens frihet skal respekteres. Det kan foreksempel være tilfellet der personopplysninger inngåri litterære verk. Det er ikke tilsiktet at slike kulturuttrykkskal være underlagt sterkere begrensningerenn i dag. Her må det i praksis foretas en nærmereavveining mellom kryssende interesser og hensyn.30.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 102 oppheves, og at ny Grunnloven § 102 skallyde:«Enhver har Ret til Respekt for sit Privatliv ogFamilieliv, sit Hjem og sin Kommunikation.Det paaligger Statens Myndigheder at sikre etVærn om den personlige Integritet og om personligeOplysninger. Systematisk Indhenting, Opbevaringog Brug af Oplysninger om Andres personlige Forholdkan kun finde Sted i Henhold til Lov.»31. Ektefellers rettigheter og vern om familien31.1 Innledende bemerkningerEkteskapet og familien er omtalt i Verdenserklæringen,i SP og i ØSK. Samlet gir disse bestemmelseneuttrykk for at familien er den grunnleggendeenhet i samfunnet, at statene har særlig plikt til å biståbarnefamilier, at familien har rett til beskyttelse frastaten, at den enkelte har rett til å stifte familie og selvvelge sin ektefelle, og at ektefeller skal ha like rettigheterved inngåelse av ekteskap, i ekteskap og vedoppløsning av ekteskap.Dette aktualiserer spørsmålet om det bør inntasbestemmelser om familien og/eller ekteskapet i dennorske Grunnloven. Slike bestemmelser vil i noengrad pålegge statens myndigheter positive forpliktelser,og <strong>utvalg</strong>et vil i det følgende se nærmere på dette.Retten til respekt for familielivet er imidlertidbehandlet i kapittel 30.31.2 Dagens rettstilstandIngen av Grunnlovens bestemmelser omhandler idag familien eller ekteskapet. Familien og ekteskapeter imidlertid omhandlet i SP artikkel 23 og ØSKartikkel 10, begge inntatt som norsk rett gjennommenneskerettsloven av 1999, se punkt 31.3. Forøvrig finnes en rekke bestemmelser i ordinær lovgivningsom omhandler familien, ekteskapet ellerbistand til barnefamilier. Et lite <strong>utvalg</strong> av dissebestemmelsene omtales kort nedenfor:Lov 4. juli 1991 nr. 47 om ekteskap § 1 b slårbl.a. fast at det er fritt valg av ektefelle, samt at inngåelseav ekteskap skal skje på bakgrunn av «egen frivilje og med eget samtykke». Ved lovendring av27. juni 2008 nr. 53 ble det også gitt adgang for topersoner av samme kjønn til å inngå ekteskap, jf. lovom ekteskap § 1.I straffeloven av 1902 § 220 settes videre strafffor bl.a. den som medvirker til at barn under 16 årinngår ekteskap. Bestemmelsen setter også straff forekteskap mellom personer i nær slekt og for bigami.Tilsvarende setter § 222 straff for tvangsekteskap.I folketrygdloven av 28. februar 1997 nr. 19 erdet bl.a. bestemmelser som særlig skal sikre familienøkonomisk. Etter § 4-5 kan personer som har familie,anses som reelle arbeidssøkere ved vurderingen avrett til dagpenger, selv om de kun søker arbeid innenforet begrenset geografisk o<strong>mr</strong>åde. Etter § 5-1 harden enkelte rett til stønad til helsetjenester ved familieplanlegging,svangerskap og fødsel. Etter § 6-5kan barn under 18 år ha rett til forhøyet hjelpestønadhvis dette kan hjelpe barna med å bli boende i hjemmet.Etter § 16-1 kan enslige familiepleiere ha kravpå ytelser til å forsørge seg selv etter opphør av pleieforholdet.I sosialtjenesteloven av 13. desember 1991 nr. 81finnes bl.a. bestemmelser om avlastningstiltak forfamilier med særlig tyngende omsorgsoppgaver (§ 4-2). Etter barnetrygdloven av 8. mars 2002 nr. 4 § 2har familier med barn under 18 år krav på barnetrygd.Og etter skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 § 6-48har foreldre krav på særskilt fradrag for barn under12 år.31.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernEktefellers rettigheter og vern om familien erkommet til uttrykk i Verdenserklæringen artikkel 16.Bestemmelsen lyder som følger:«1) Men and women of full age, without any limitationdue to race, nationality or religion, have theright to marry and to found a family. They are entitledto equal rights as to marriage, during marriageand at its dissolution.2) Marriage shall be entered into only with thefree and full consent of the intending spouses.3) The family is the natural and fundamentalgroup unit of society and is entitled to protection bysociety and the State.»
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 181Bestemmelsen i Verdenserklæringen er fulgt oppi SP artikkel 23. Bestemmelsen lyder som følger:«1. The family is the natural and fundamentalgroup unit of society and is entitled to protection bysociety and the State.2. The right of men and women of marriageableage to marry and to found a family shall be recognized.3. No marriage shall be entered into without thefree and full consent of the intending spouses.4. States Parties to the present Covenant shalltake appropriate steps to ensure equality of rights andresponsibilities of spouses as to marriage, duringmarriage and at its dissolution. In the case of dissolution,provision shall be made for the necessaryprotection of any children.»242.243.Se Menneskerettighetskomiteen generelle kommentar 1990nr. 19 avsnitt 2.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1990 nr. 19 avsnitt 4.Av Verdenserklæringen artikkel 16 og SP artikkel23 følger det at familien er den grunnleggende enheti samfunnet, og at den har krav på beskyttelse av staten.Videre følger det at menn og kvinner i gifteferdigalder selv har rett til å velge ektefelle, og at de har retttil å stifte familie. Innenfor ekteskapet og ved oppløsningav ekteskapet skal menn og kvinner ha like rettigheter.Ved skilsmisse skal det iverksettes tiltak forå skjerme barna.I henhold til FNs menneskerettighetskomitésgenerelle kommentar nr. 19 fra 1990 vil forståelsenog definisjonen av «familie» variere fra stat til stat. 242Komiteen gjør derfor ikke noe forsøk på å definere«familie». Komiteen forutsetter imidlertid at detinnenfor ethvert samfunn finnes ulike familiestrukturer,og at den enhet som forstås som familie undernasjonal lovgivning, har krav på beskyttelse etter SPartikkel 23. Den forutsetter videre at statene må ivaretasamboende par og deres barn, samt enslige foreldreog deres barn, på lik linje med andre familier. Detlegges ingen substansielle krav eller øvrige føringer ikomiteens generelle merknader til hvordan stateneskal beskytte familien.I henhold til SP artikkel 23 nr. 3 må ektefellene gisitt samtykke til å inngå ekteskap. Samtykket skalvære basert på den enkeltes frie vilje. Det er bare densom har oppnådd gifteferdig alder som kan inngåekteskap, men komiteen oppstiller ingen bestemtaldersgrense. Komiteen uttaler imidlertid at gifteferdigalder først kan inntreffe når man har fulle rettigheteri henhold til de øvrige bestemmelsene i konvensjonen.243 I praksis innebærer dette at gifteferdigalder ikke kan være oppnådd før for eksempel stemmerettsalderer oppnådd, eller før den enkelte er gammelnok til fritt å endre religion. Statene har videre enplikt til å legge til rette for at det både kan gjennomføresreligiøse og borgerlige vigsler. Dette er ikke tilhinder for at det oppstilles krav om at religiøst inngåtteekteskap også må registreres borgerlig.Ifølge komiteen innebærer den enkeltes rett til åstifte familie en rett til å leve og bo sammen. Konsekvensener at statene har en plikt til å iverksette tiltakfor å sikre gjenforening av familiemedlemmer somikke ønsker å leve adskilt. 244Videre innebærer artikkel 23 en plikt for statenetil å sørge for at ektefellene har like rettigheter i ekteskapetog ved ekteskapets oppløsning. Statene skalfor eksempel sikre at oppløsning av ekteskap ikkemedfører kjønnsdiskriminerende tap av statsborgerskapeller endelig tap av tidligere familienavn. Vedbarnefordeling skal det i tillegg tas hensyn til barnetsbeste.Også ØSK artikkel 10 gir familien rett til vern ogbistand. Behovet for vern og bistand til mødre før ogetter fødsel og til barnefamilier er særlig understreket.Bestemmelsen lyder som følger:«The States Parties to the present Covenant recognizethat:1. The widest possible protection and assistanceshould be accorded to the family, which is the naturaland fundamental group unit of society, particularlyfor its establishment and while it is responsible forthe care and education of dependent children. Marriagemust be entered into with the free consent of theintending spouses.2. Special protection should be accorded tomothers during a reasonable period before and afterchildbirth. During such period working mothersshould be accorded paid leave or leave with adequatesocial security benefits.3. Special measures of protection and assistanceshould be taken on behalf of all children and youngpersons without any discrimination for reasons of parentageor other conditions. Children and young personsshould be protected from economic and socialexploitation. Their employment in work harmful totheir morals or health or dangerous to life or likely tohamper their normal development should be punishableby law. States should also set age limits belowwhich the paid employment of child labour should beprohibited and punishable by law.»ØSK-komiteen har ikke gitt generelle merknadertil ØSK artikkel 10.Ved siden av FN-konvensjonene regulerer EMKartikkel 12 retten til å inngå ekteskap. EMK artikkel12 lyder som følger:244.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1990 nr. 19 avsnitt 5: «Similarly, the possibility to live togetherimplies the adoption of appropriate measures, both atthe internal level and as the case may be, in cooperation withother States, to ensure the unity or reunification of families,particularly when their members are seperated for political,economic or similar reasons.»
182 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«Men and women of marriageable age have theright to marry and to found a family, according to thenational laws governing the exercise of this right.»EMK artikkel 8 er nærmere omhandlet i punkt30.4.31.4 Andre lands konstitusjonerI de øvrige nordiske land er det kun Finland somomtaler et særskilt vern om familien i sin konstitusjon.Ingen av de nordiske land omtaler ekteskapet.Den finske konstitusjonen 19 § tredje ledd girbarnefamilier rett til støtte fra det offentlige. Bestemmelsenlyder som følger:«Det allmänna skall, enligt vad som närmarebestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckligasocial-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samtfrämja befolkningens hälsa. Det allmänna skall ocksåstödja familjerna och andra som svarar för omsorgenom barn så att de har möjligheter att trygga barnensvälfärd och individuella uppväxt.»Utover denne bestemmelsen i den finske Grundlagener familie og ekteskap særskilt omtalt i dentyske Grundgesetz artikkel 6. I bestemmelsens førsteledd slås det fast at ekteskapet og familien skal nytespesiell beskyttelse fra staten. Videre følger det atomsorg og oppfostring av barn er en naturlig rett forforeldre, og at barn bare skal tas fra sine foreldre ihenhold til lov og der foreldrene ikke viser barna dennødvendige omsorg. Artikkel 6 lyder som følger:«(1) Ehe und Familie stehen unter dem besonderenSchutze der staatlichen Ordnung.(2) Pflege und Erziehung der Kinder sind dasnatürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnenobliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht diestaatliche Gemeinschaft.(3) Gegen den Willen der Erziehungsberechtigtendürfen Kinder nur auf Grund eines Gesetzes vonder Familie getrennt werden, wenn die Erziehungsberechtigtenversagen oder wenn die Kinder aus anderenGründen zu verwahrlosen drohen.(4) Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz unddie Fürsorge der Gemeinschaft.(5) Den unehelichen Kindern sind durch die Gesetzgebungdie gleichen Bedingungen für ihre leiblicheund seelische Entwicklung und ihre Stellungin der Gesellschaft zu schaffen wie den ehelichenKindern.»Den sveitsiske konstitusjonen slår kort fast iartikkel 14 at retten til å inngå ekteskap og retten til åstifte familie er garantert. Bestemmelsen lyder somfølger:«Das Recht auf Ehe und Familie ist gewährleistet.»I tillegg er familien og ekteskapet nærmereomtalt i EUs Charter of fundamental rights artikkel 9og artikkel 33. Artikkel 9 omhandler retten til å inngåekteskap og retten til å stifte familie. Bestemmelsenlyder som følger:«The right to marry and the right to found afamily shall be guaranteed in accordance with thenational laws governing the exercise of these rights.»EUs Charter artikkel 33 oppstiller en generellbeskyttelse av familien, samt beskyttelse mot oppsigelsepå grunnlag av svangerskap eller adopsjon.Bestemmelsen lyder som følger:«1. The family shall enjoy legal, economic andsocial protection.2. To reconcile family and professional life, everyoneshall have the right to protection from dismissalfor a reason connected with maternity and theright to paid maternity leave and to parental leave followingthe birth or adoption of a child.»31.5 Utvalgets vurdering31.5.1 BØR DET VÆRE EN BESTEMMELSE OMFAMILIE OG EKTESKAP I GRUNNLOVEN?Utvalget foreslår i kapittel 30 at det inntas enegen bestemmelse i Grunnloven om retten til respektfor privatliv og familieliv. En slik bestemmelse vilbl.a. verne familien mot uberettigede inngrep fra statensmyndigheter. Spørsmålet er derfor om det erbehov for en regulering av familie og ekteskap iGrunnloven som strekker seg utover det vern somfølger av retten til respekt for privatliv og familieliv.Et viktig hensyn som taler for en egen grunnlovsbestemmelseom familie og ekteskap er at den generelleretten til respekt for privatliv og familieliv ikkesier noe om den betydning familien har for barnsoppfostring eller familiens betydning for bevaring ogutvikling av sivilsamfunnet. En generell bestemmelseom vern av privatliv og familieliv sier hellerikke noe eksplisitt om den enkeltes rett til å inngåekteskap etter eget ønske, rett til skilsmisse eller retttil å stifte familie. Dette må anses som fundamentalerettigheter i dagens norske samfunn og representererverdier som det kan være viktig å synliggjøre iGrunnloven.Det er også et poeng at retten til å inngå ekteskapog vern om familien fremkommer av ulike bestemmelseri de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene,i Verdenserklæringen og i EUs Charter.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at det bør inntasen egen bestemmelse om familie og ekteskap iGrunnloven.31.5.2 EKTESKAP, SKILSMISSE OG RETTEN TIL ÅSTIFTE FAMILIEEt sentralt spørsmål ved den nærmere utformingenav en grunnlovsbestemmelse om familie og ekteskaper hvorvidt det uttrykkelig bør presiseres at den
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 183enkelte har rett til å stifte familie, samt inngå og oppløseekteskap etter egen fri vilje. En innskriving avdisse rettighetene i Grunnloven vil ikke endre dagensrettstilstand, men det vil synliggjøre disse verdienesom grunnleggende rettsprinsipper i det norske samfunn.Tvangsekteskap har vist seg å være et problemogså i Norge. Dette har bl.a. sammenheng med innvandringog et større kulturmangfold. Retten til frittvalg av ektefelle er allerede uttrykkelig lovfestet i lovom ekteskap § 1 b. En grunnlovsfesting av denne rettighetenvil imidlertid sende et klarere og kraftigeresignal om at det er forbudt å tvinge noen til ekteskapi Norge.En grunnlovsbestemmelse om inngåelse av ekteskapvil først og fremst ha symbolsk betydning, allden tid lov om ekteskap § 1 b uttrykkelig stadfester atekteskap bare skal inngås med ektefellenes samtykkeog frie vilje. En grunnlovsbestemmelse vil imidlertidkunne ha reell rettslig betydning dersom det politiskeklima på dette o<strong>mr</strong>ådet skulle endre seg en gang ifremtiden. Bestemmelsen vil også kunne benyttessom tolkningsmoment ved fortolkningen av annenlovgivning.Mulige formuleringer kan være:«Enhver har rett til å stifte familie. Ekteskap kanbare inngås etter ektefellenes frie vilje og med egetsamtykke.»(eller)«Enhver som har oppnådd gifteferdig alder harrett til å stifte familie, inngå ekteskap og oppløseekteskap i henhold til nærmere bestemmelser gitt vedlov. Ekteskapet kan bare inngås med ektefellenessamtykke og frie vilje.»Utvalget finner at den siste formuleringen er mestdekkende for rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet. Formuleringener samtidig lettfattelig, og presiseringen «i henholdtil nærmere bestemmelser gitt ved lov» bør inntasfordi bestemmelsen nødvendigvis må utfylles avmer detaljerte bestemmelser, blant annet om betydningenav umyndighet, annen manglende samtykkekompetanse,nært slektskap og forbud mot bigami.Også retten til å stifte familie kan være begrenset avordinær lovgivning, for eksempel gjennom adopsjonsregler,regler om surrogati mv.Formuleringen gir for øvrig «enhver» rett til selvå stifte familie og selv velge ektefelle, men på nærmereangitte vilkår, hvorav vilkåret om «gifteferdigalder» foreslås inntatt i Grunnloven for å signalisereat personer under den lovbestemte aldersgrense ikkehar den samme grunnlovsrettigheten til å stifte familieeller inngå ekteskap. Formuleringen er dermedikke ment å utgjøre en rettighet for barn. Den målikevel ikke tolkes antitetisk: Om, og eventuelt i hvilkenutstrekning, personer under «gifteferdig alder»kan stifte familie eller inngå ekteskap, vil det væreopp til de lovgivende myndigheter å ta stilling til. Deter m.a.o. ingenting i veien for at personer under «gifteferdigalder» kan stifte familie eller inngå ekteskap,så fremt barnekonvensjonen er ivaretatt. For øvriginnebærer formuleringen en individuell rettighet foralle som befinner seg innenfor norsk jurisdiksjon.I tillegg vil oppløsning av ekteskapet, enten det ertale om ugyldighet eller skilsmisse, måtte følge nærmereregler gitt i henhold til lov. Den enkelte ektefelleeller det enkelte trossamfunn står ikke fritt til åetablere rettslige normer verken for inngåelse ellerfor oppløsning av ekteskap som inngås innenfornorsk jurisdiksjon.Det vil i første rekke være statens myndighetersom har plikter etter en eventuell grunnlovsbestemmelseom rett til å stifte familie og rett til å inngå ogoppløse ekteskap. En rettslig skranke for myndigheteneslovgivning på o<strong>mr</strong>ådet vil være at ekteskapbare kan inngås med ektefellenes samtykke og frievilje. En konsekvens av dette vil være at myndighetenegjennom ordinær lovgivning må forby tvangsekteskap,slik at forbudet i Grunnloven blir en rettsligrealitet. Dette er i dag gjort gjennom lov om ekteskap§ 1 b og straffeloven 1902 § 222.Hvordan samtykket og den frie vilje må kommetil uttrykk, er det opp til lovgiver å regulere nærmere.Det må likevel føyes til at vilkåret om samtykke ogfri vilje i <strong>utvalg</strong>ets grunnlovsforslag også gjelder forpersoner under «gifteferdig alder», dersom ordinærlovgivning skulle tillate slike ekteskap. Dette innebærerat for spørsmål om ekteskap er samtykke fraforeldre eller andre foresatte aldri et tilstrekkelig vilkårfor gyldig inngåelse av ekteskap.Grunnlovsfesting av retten til å stifte familie erikke ment å regulere hvorvidt myndighetene skal tillateeller legge forholdene til rette for familieplanlegging,verken praktisk, økonomisk eller lovgivningsmessig.Den er heller ikke ment å ta stilling til hvorvidtmyndighetene skal tillate eller hvordan myndighetenebør regulere for eksempel in vitro-fertilisering,adopsjon, sterilisering, abort eller surrogati.Dette må det til enhver tid være opp til de politiskemyndigheter å treffe nærmere beslutninger om, jf.også kapittel 19.Ved siden av statens myndigheter vil også privatepersoner være pliktsubjekt til bestemmelsen, menprivates overtredelse av Grunnloven er ikke sanksjonert.Straffeansvar for bl.a. tvangsekteskap og bigamimå følge av ordinær lovgivning, mens et muligerstatningsansvar må basere seg på de alminneligeerstatningsrettslige regler. I praksis vil derfor bestemmelsensrettslige betydning for private være at denkan benyttes som tolkningsmoment ved fortolkningenav ordinær lovgivning. For øvrig vil en bestem-
184 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>melse om fritt valg av ektefelle kunne ha en sterk signaleffekt.31.5.3 LIKE RETTIGHETER I EKTESKAPET OGBESKYTTELSE MOT OPPSIGELSE IARBEIDSLIVETDet følger av de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneat ektefeller skal ha de sammerettigheter ved inngåelse av ekteskap, i ekteskap ogved oppløsning av ekteskap. Videre følger det avkonvensjonene at den enkelte skal være beskyttetmot oppsigelse eller andre negative reaksjoner somfølge av inngåelse av ekteskap, svangerskap og adopsjon.Dette er bestemmelser som tar sikte på å beskytteden enkelte mot negative konsekvenser av inngåelseav ekteskap, oppløsning av ekteskap eller av å stiftefamilie. Frem mot annen verdenskrig kunne kvinnerøkonomisk komme vesentlig dårligere ut av ekteskapetenn menn. 245 Etter hvert har lovgivningen etablerten mer rettferdig fordeling av ektefellenes økonomiskeverdier ved oppløsning av ekteskap. I enkeltetilfeller kan det likevel være vanskelig å avgjøre hvilkenfordeling som er mest rettferdig.En mulig formulering av like rettigheter i ekteskapetkan for eksempel være:«Ektefellene skal ha de samme rettighetene vedinngåelse av ekteskapet, under ekteskapet og vedoppløsning av ekteskapet.»I hovedtrekk vil forskjellsbehandling av ektefellereller forskjellsbehandling i arbeidslivet rammesav et generelt diskrimineringsforbud. Utvalget finnerdet derfor unødvendig å presisere i Grunnloven atektefellene har like rettigheter i ekteskapet eller vedoppløsning av ekteskap. Utvalget finner det ogsåunødvendig å presisere i Grunnloven at det er forbudtmed oppsigelse pga. svangerskap og adopsjon. Disserettighetene vil være ivaretatt av <strong>utvalg</strong>ets forslag omå grunnlovsfeste likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet,se kapittel 26.31.5.4 STØTTE TIL BARNEFAMILIEREt neste spørsmål er om det bør formuleres enplikt for statens myndigheter til å gi særskilt støtte tilbarnefamilier.Både ØSK artikkel 10 nr. 3 og den finske Grundlagenfremhever at barnefamilier har rett til særligbistand fra det offentlige. I praksis er dette også tilfelleti Norge, gjennom barnetrygd, foreldrefradrag, retttil svangerskapspermisjon, subsidiert barnehage mv.ØSK artikkel 10 nr. 3 om bistand til barnefamilierspringer ut av statenes generelle plikt til å sørge for245.Se for eksempel Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1934 s. 972.sosial trygghet, plikt til å opprettholde en nødvendiglevestandard og plikt til å legge forholdene til rettefor barnets utvikling.Arbeidet med å oppfostre barn skjer normalt ihjemmet, og familien har derfor en grunnleggendebetydning for barns læring og barns sosiale og økonomiskebehov. I den grad familien ikke er i stand tilå forsørge barnet på en tilfredsstillende måte, er detviktig at statens myndigheter yter familien den nødvendigebistand, enten praktisk eller økonomisk, forå trygge barns oppvekst.Utvalget foreslår at statens plikt til å yte bistandtil den som trenger hjelp til seg selv og/eller sin familie,kommer frem i to ulike bestemmelser i Grunnloven.For det første bør den enkeltes rett til sosialtrygghet dersom hun eller han ikke er i stand til åskaffe seg utkomme ved arbeid, fremkomme avbestemmelsen om rett til utkomme fra arbeid iGrunnloven § 110, jf. kapittel 38. For Grunnloven§ 110 foreslår <strong>utvalg</strong>et en endring som innebærer enrett til støtte fra det offentlige dersom den enkelteikke er i stand til å skaffe seg utkomme ved arbeideller næring.Dernest vil <strong>utvalg</strong>et foreslå at det inntas eneksplisitt bestemmelse om statens plikt til å leggeforholdene til rette for barnets utvikling, herundersikre nødvendig økonomisk, sosial og helsemessigtrygghet, jf. kapittel 32. Fordelen ved å slå dettesammen med bestemmelsen om barns rettigheter erat da synliggjør man at støtte til barnefamilier primærter ment å komme barnet til gode, og at det ikkeer ment som en selvstendig rettighet for foreldrene.Foreldrenes eventuelle rett til støtte fra staten vil istedet fremkomme av Grunnloven § 110.Utvalget vil derfor ikke foreslå en egen bestemmelseom støtte til barnefamilier i tilknytning til enbestemmelse om rett til å stifte familie og rett til åinngå og oppløse ekteskap.Dersom Stortinget likevel skulle ønske å innta enbestemmelse om støtte til barnefamilier i forbindelsemed en bestemmelse om ekteskapet – enten dettegjøres i stedet for å ta det inn en bestemmelse ombarns rettigheter eller som et supplement til enbestemmelse om barns rettigheter – kan dette foreksempel gjøres gjennom følgende formulering:«Familier med omsorg for barn har rett til bistandfra det offentlige.»(eller):«Det påligger statens myndigheter å støtte familiermed omsorg for barn, slik at familien har mulighettil å sikre barnets velferd og oppvekst.»Den siste formuleringen likner den formuleringensom finnes i den finske konstitusjonen. Meduttrykket «støtte» tas det sikte på alle tiltak som kan
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 185være en støtte for barnefamilier, enten de er av økonomisk,helsemessig eller praktisk karakter. Det vilimidlertid være opp til de politiske myndigheter å tastilling til hva slags støtte barnefamilier skal nytegodt av.31.5.5 FAMILIEN SOM EN GRUNNLEGGENDE ENHETI SAMFUNNETDe internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneomtaler familien som den naturlige og grunnleggendeenhet i samfunnet, og konvensjoneneunderstreker samtidig familiens behov for beskyttelse.Utvalget har vurdert om en tilsvarende formuleringbør inntas i den norske Grunnloven. Også iNorge spiller familien en viktig rolle både for detenkelte familiemedlem, for barns oppfostring og forforståelsen og utviklingen av samfunnet for øvrig.Ulike familiekonstellasjoner er noe som oppstår heltnaturlig som følge av menneskenes sameksistens ogsamhandling. Slik er familien i hovedtrekk uavhengigav de politiske institusjoner, og eksisterer vedsiden av det politiske liv.I dag byr imidlertid ordet «familie» på en delutfordringer som tidligere tider var ukjent med. Mensman før gjerne siktet til «kjernefamilien» eller «storfamilien»,er familielivet i dag preget av større mangfold.Flere barn vokser opp med enslige foreldre, medsteforeldre, med fosterforeldre eller med adoptivforeldre.Færre foreldre inngår ekteskap, og stadig flerevoksne bor alene eller foretrekker å være såkalte«særboere». Samtidig er det nå adgang til å inngåekteskap mellom personer av samme kjønn, ogkvinne i ekteskap med annen kvinne kan være medmortil sin ektefelles barn. De mange ulike familieformergjør det vanskelig å si hva som er eller børvære en «familie», og <strong>utvalg</strong>et tar heller ikke mål avseg å gi en definisjon av familiebegrepet.Utvalgets medlemmer, alle unntatt Nordheim-Larsen, mener at familien er en så viktig enhet, bådefor utviklingen av den enkeltes identitet og for barnsoppfostring, at dens stilling som grunnleggendeenhet i samfunnet bør fremheves i Grunnloven. Formuleringeni Verdenserklæringen artikkel 16 og SPartikkel 23 om at familien er den naturlige og grunnleggendeenhet i samfunnet, kan imidlertid i dagvirke for bastant. Den ble nok i 1948 og 1966 ansettsom selvinnlysende, men det vil i dag være mer dekkendeå omtale familien som en grunnleggende enheti samfunnet. Det er dette som bør komme til uttrykki Grunnloven. En mulig formulering kan da være:«Familien er en grunnleggende enhet i samfunnet.»(eller)«Familien er en grunnleggende enhet i samfunnetog har krav på beskyttelse fra statens myndigheter.»Utvalgets flertall vil foreslå at den første av dissesetningene tas inn som et første punktum til bestemmelsenom familie og ekteskap i Grunnloven. Det vilfå frem at familien eksisterer uavhengig av staten ogde politiske institusjoner. Regulering av ekteskapsinstitusjonenvil videre fremheves i bestemmelsensannet og tredje punktum, jf. punkt 31.5.2.At familiens betydning fremheves i Grunnloven,vil ikke medføre noen endring i dagens rettstilstand.Det innebærer for eksempel ikke at familiemedlemmerkan påberope seg denne bestemmelsen for å fåstørre innflytelse over andre familiemedlemmer.Bestemmelsen skal heller ikke være et argument motat den enkelte bryter ut av familien, enten dette skyldesat man opplever familien som dysfunksjonell, atfamiliehjemmet er voldelig, eller at man ganskeenkelt ikke ønsker å være en del av familien lenger.Dette valget vil alene bero på den enkeltes frie vilje.Hovedbudskapet med bestemmelsen er at staten ikkeskal føre en politikk som ser bort fra familien som engrunnleggende enhet i samfunnet.31.5.6 SÆRMERKNAD FRA KARI NORDHEM-LARSENUtvalgets mindretall, Nordheim-Larsen, menerat det ikke bør nevnes særskilt i Grunnloven at familiener en grunnleggende enhet, jf. punkt 31.5.5:«Dette medlem er enig med flertallet i at familieer viktig for tilhørighet og barns oppvekst.Dette medlem ønsker samtidig at det er de individuellemenneskerettighetene som må stå sentraltogså i familiesituasjoner. Det er for eksempel det enkeltefamiliemedlem som har rett til utkomme fra arbeid,lønn og pensjon, ikke familien som kollektiv.Det kan også oppstå situasjoner der den enkelte harbehov for at rettigheter ivaretas uten inngripen fra andrefamiliemedlemmer eller der den enkelte har behovfor beskyttelse mot sine familiemedlemmer.Det er vanskelig å slå fast hva som menes med’familie’. Familiebegrepet brukes forskjellig i ulikesammenhenger og har vært og er i stadig utvikling.En formulering i Grunnloven om familien som engrunnleggende enhet i en menneskerettighetssammenhengkan virke normativt og støtende på personersom ikke oppfatter seg som del av familiebegrepet.Når det gjelder omsorg for og oppfostring avbarn, er dette tilfredsstillende dekket gjennom <strong>utvalg</strong>etsforslag til bestemmelse om barns rettigheter i§ 104 og forslag til grunnlovsfesting av retten til respektfor familieliv i § 102.»Nordheim-Larsen vil på denne bakgrunn foreslåny § 103 i Grunnloven om rett til å stifte familie ogrett til å inngå ekteskap uten en innledende setningom at familien er en grunnleggende enhet i samfunnet.
186 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Utvalgets forslag fremsettes etter dette i tråd medflertallets innstilling.31.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 103 skal lyde:«Familien er en grundlæggende Enhed i Samfundet.Enhver, som har opnaaet giftefærdig Alder, harRet til at stifte Familie, indgaa Ægteskab og opløseÆgteskab i Henhold til nærmere Bestemmelser givneved Lov. Ægteskab kan kun indgaaes med ÆgtefællernesSamtykke og frie Vilje.»32. Barns rettigheter32.1 Innledende bemerkningerSiden Henrik Wergeland startet opp med de førstebarnetogene mot slutten av 1820-årene, har barnaspilt en fremtredende rolle ved den årlige feiringen avgrunnlovsdagen 17. mai. Deres glede og entusiasmehar trolig vært et viktig bidrag til den sterke symbolskeog politiske betydningen som Grunnloven harhatt og fortsatt har for nasjonen Norge.Barna er fremtiden for enhver nasjon. Stadig nyegenerasjoner vil ta over styringen, verdiskapningenog samfunnsbyggingen i Norge, herunder også forvaltningenav Grunnloven. De mange oppgavenesom må løses i fremtiden, krever at fremtidige generasjonerforberedes på disse oppgavene – både gjennomskolegang, gjennom familiens daglige virke ogomsorg, gjennom vennskap og konfliktløsning, og imøte med storsamfunnet.Like viktig som det er å forberede barna på voksenlivet,er det å ta vare på barna med nødvendigomsorg, hensynsfullhet og respekt. Barn har andrebehov enn voksne, og de er mer sårbare. For at deskal utvikle seg både fysisk og mentalt, må forholdenelegges til rette for dette. Barn har behov for bådebeskyttelse, omsorg og opplæring for å trives og forå utvikle seg. Gode oppvekstvilkår vil gjøre at barnaer bedre rustet til å ta over de voksnes arbeidsoppgaveri samfunnet og samtidig sette dem i stand til åvise egne barn den nødvendige omsorg, hensynsfullhetog respekt.Et kjennetegn ved de fleste sentrale menneskerettigheterer at de gjelder alle mennesker, også barn.Barn har i likhet med voksne rett til liv, rett tilytringsfrihet, rett til å møtes i forsamlinger og ådanne foreninger, rett til ikke å bli utsatt for usakligforskjellsbehandling, rett til nødvendig helsehjelp ogrett til å delta i det kulturelle liv. De er i samme gradbeskyttet mot slaveri og tortur, mot vilkårlig frihetsberøvelseog mot tilbakevirkende lover, og de har sålangt det er mulig, de samme sivilprosessuelle ogstraffeprosessuelle rettigheter. På enkelte punkter vilbarns rettigheter likevel være begrenset. Dette gjeldersærlig deres deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser,hvor rett til å stemme og rett til åstille til valg begrenses av alder.At barn i hovedsak er i besittelse av de sammesentrale menneskerettigheter som voksne, får likevelikke frem det poeng at barn er særlig sårbare og harsærlige behov. Dette reiser spørsmål om det vedsiden av de øvrige menneskerettighetsbestemmelsenebør inntas en egen bestemmelse til vern ombarns rettigheter i Grunnloven.Det kan særlig reises spørsmål om de generelleprinsipper som er fremhevet i FNs barnekonvensjonfra 1989, bør komme til uttrykk i Grunnloven. Detteer prinsippet om barns medbestemmelsesrett, prinsippetom barnets beste, ikke-diskrimineringsprinsippetog prinsippet om barnets rett til liv og utdanning.Dernest kan det reises spørsmål om en eventuellgrunnlovsbestemmelse om barns rettigheter børuttrykke barnets behov for og rett til beskyttelse motvold, mishandling, seksuell utnyttelse og lignendeangrep på den personlige integritet. Og til sist kan detreises spørsmål om en slik grunnlovsbestemmelsebør uttrykke en plikt for statens myndigheter til særligtilrettelegging for barnets utvikling, herunder ettilrettelagt helsetilbud for barn, økonomiske tiltak forå sikre sosial trygghet for barn og barnefamilier, samtbarnets rett til å vokse opp med sin egen familie.Barns rett til utdanning er behandlet i et eget kapittel,se kapittel 37.32.2 Dagens rettstilstandI dagens Grunnlov er barn kun direkte omtalt iden nye ytringsfrihetsbestemmelsen i § 100 fjerdeledd. Bestemmelsen slår fast at det kan gjøres innskrenkningeri den formelle ytringsfriheten, dvs. forhåndssensurav ytringer, dersom dette er nødvendigfor å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkningfra levende bilder. Bestemmelsen forutsetter dermedat barn i utgangspunktet fritt og på lik linje medvoksne har rett til å motta ytringer uten at disse sensureresav statens myndigheter eller andre. Ytringsfriheter for øvrig nærmere omtalt i kapittel 28.Videre fremkommer det av Grunnloven § 50 atstemmeberettigede ved stortingsvalg er de norskeborgere som fyller 18 år i løpet av valgåret. Retten tilå stemme ved stortingsvalg begrenses på den måtenuttrykkelig til ikke å omfatte barn. Tilsvarendebegrensning finnes for retten til å stille til valg, jf.valgloven § 3-1. Stemmerett og retten til å stille tilvalg er for øvrig nærmere omtalt i kapittel 42.De øvrige grunnlovsbestemmelser til vern ommenneskerettigheter vil også omfatte barns rettigheter,selv om dette ikke eksplisitt er presisert. Det erfor eksempel åpenbart at lovskravet i strafferetten(§ 96), det generelle tilbakevirkningsforbudet (§ 97)
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 187og ekspropriasjonserstatningsvernet (§ 105) ogsågjelder for barn. 246Ved siden av Grunnloven er barns rettigheterbehandlet og kommentert flere steder i lovverket. Iførste omgang er barns rettigheter regulert i barnekonvensjonen,inntatt i menneskerettsloven av 1999,se mer om denne i punkt 32.3. Det er videre opprettetet eget barneombud i Norge med det formål å bidra tilå fremme barns interesser i samfunnet. En av barneombudetsoppgaver er å følge med på om norsk rettog forvaltningspraksis er i overensstemmelse medbarnekonvensjonen, jf. lov av 6. mars 1981 nr. 5 ombarneombud. For øvrig er barn og barns rettigheteromtalt i en rekke særlover, hvorav enkelte omtaleskort nedenfor:Barnelova av 8. april 1981 nr. 7 slår fast enkelteprinsipper om barns rettigheter i Norge. Lovens § 48knesetter bl.a. prinsippet om barnets beste i sakervedrørende foreldreansvar, bosted og samvær. I henholdtil lovens § 31 skal barnet høres i saker av betydningfor barnet selv, og når barnet er 12 år, skal detlegges stor vekt på barnets personlige mening.Lovens § 33 slår fast at foreldrene skal gi barnet stadigstørre selvråderett i takt med alder og modenhet,og lovens § 32 setter en aldergrense på 15 år for frittå melde seg inn eller ut av foreninger og til viderevalg av utdanning.Prinsippet om barnets beste er også nedfelt i barnevernlovenav 17. juli 1992 nr. 100 § 4-1 og i utlendingslovenav 15. mai 2008 nr. 35 § 38 tredje ledd.Både barnevernloven og utlendingsloven har i tilleggbestemmelser om barnets rett til å bo eller tilbringetid sammen med sine foreldre.Videre er barnets rett til medbestemmelse og barnetsselvråderett fremhevet i bl.a. pasientrettighetslovenav 2. juli 1999 nr. 63 § 3-4. Her fremgår det foreksempel at barn over 12 år kan reservere seg mot atforeldre informeres om barnets helsetilstand dersombarnet har «grunner som bør respekteres». Når barneter over 16 år, har foreldre bare krav på slik informasjonom barnets helsetilstand som er nødvendig for åivareta foreldreansvaret. Lovens kapittel 6 inneholderi tillegg særlige rettigheter for barn til nødvendighelsehjelp, samt rett til undervisning og kontakt medforeldre under opphold i helseinstitusjon.Tilsvarende gir opplæringslova av 17. juli 1998nr. 61 barn og unge rett til grunnskoleopplæring (§ 2-1) og til videregående opplæring (§ 3-1), samt uttalerettog deltakelsesrett i skolen og rett til et godt fysiskog psykososialt miljø (lovens kapittel 9a).246.Når det gjelder religionsfrihet i dagens § 2, vil det være muligå begrense mindre barns utøvelse av religion. Dette vilfortsatt være mulig gjennom <strong>utvalg</strong>ets forslag til generell begrensningshjemmel.Barnets tanker omkring religion oglivssyn kan det imidlertid ikke gjøres begrensninger i.I plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 nr. 71§ 5-1 annet ledd er særlig fremhevet at kommuneneskal legge til rett for barn og unges medvirkning iplanleggingsprosessen. I tillegg slår lovens § 1-1femte ledd fast at man i planleggingen skal ta hensyntil barn og unges oppvekstvilkår.I markedsføringsloven av 9. januar 2009 nr. 2§ 19 er det presisert at barn er spesielt sårbare, og ihenhold til lovens §§ 20-21 er barn særlig beskyttetmot markedsføringstiltak.Til sist bør nevnes at straffeloven av 1902 beskytterbarn mot vold, mishandling, seksuell utnyttelsemv. Det er imidlertid et fåtall av straffelovensbestemmelser som eksplisitt omhandler forbrytelsermot barn. I første rekke er det bestemmelser i sedelighetskapitletsom omtaler barn uttrykkelig, ved åfastsette straff for seksuell omgang med barn under14 eller 16 år, jf. §§ 195-196. I straffeloven av 2005kapittel 16 er barn særlig omtalt i forbindelse medfolkemord og krigsforbrytelser. I tillegg setter straffelovenav 2005 § 261 straff for omsorgsunndragelse,og § 284 setter straff for kjønnslemlestelse og unnlatelseav å <strong>rapport</strong>ere om kjønnslemlestelse. Den kriminellelavalder er satt til 15 år.32.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernSom et utgangspunkt gjelder menneskerettighetsbestemmelsenei de internasjonale konvensjoneneogså barn. I tillegg er barns rettigheter særligregulert i FNs barnekonvensjon av 1989, i ØSK artikkel10 nr. 3 og artikkel 12 nr. 2 bokstav a, i SP artikkel6 nr. 5 og artikkel 24, i EMK artikkel 5 nr. 1 bokstavd, samt i ILO-konvensjon nr. 138 (minstealder forsysselsetting) og nr. 182 (forbud mot de alvorligsteformer for barnearbeid).I henhold til barnekonvensjonen artikkel 1 erbarn definert som personer under 18 år. En nærmereoversikt over barnekonvensjonens bestemmelser erbl.a. gitt i Innst. O. nr. 92 (2002–2003). Barnekonvensjonenovervåkes av FNs barnekomité.De sentrale hovedtrekkene i konvensjonsvernetfor barn er i første omgang å finne i de generelle prinsippeneom ivaretakelse av barns rettigheter. Dette ersom nevnt prinsippet om barnets beste, prinsippet ombarns medbestemmelsesrett, ikke-diskrimineringsprinsippetog prinsippet om barnets rett til liv ogutdanning. Disse prinsippene danner det videreutgangspunkt for de konkrete bestemmelsene ombarns rettigheter i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.Prinsippet om barnets beste ersærlig slått fast i barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1.Bestemmelsen lyder som følger:«In all actions concerning children, whetherundertaken by public or private social welfare institutions,courts of law, administrative authorities orlegislative bodies, the best interests of the child shall
188 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>be a primary consideration. (Ved alle handlinger somberører barn, enten de foretas av offentlige eller privatevelferdsorganisasjoner, domstoler, administrativemyndigheter eller lovgivende organer, skal barnetsbeste være et grunnleggende hensyn.)» 247I tillegg slår barnekonvensjonen artikkel 18 nr. 1fast at barnets beste skal komme i første rekke for foreldrene,og artikkel 21 slår fast at ved adopsjon ogutforming av adopsjonsregler skal prinsippet om barnetsbeste ivaretas. Norge har imidlertid reservert segmot SP artikkel 10 nr. 2 (b), der det heter at ungdomi fengsler skal holdes atskilt fra voksne fanger.Videre er ikke-diskrimineringsprinsippet slåttfast i barnekonvensjonen artikkel 2 og i SP artikkel24. Prinsippet om barns medbestemmelsesrett er ihovedsak nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 12 og13, og prinsippet om barnets rett til liv og utdanninger i hovedsak nedfelt i barnekonvensjonen artikkel 6,23, 28–29, samt SP artikkel 6 nr. 5.Utover de generelle prinsippene kan det konkretekonvensjonsvernet for barn i hovedtrekk deles inn ikategoriene deltakelse, beskyttelse og tilretteleggingfor barn. De konkrete bestemmelser i konvensjoneneom barnets rett til deltakelse («participation») omfatterdeltakelse og medbestemmelse i beslutninger somangår eller berører barnet selv, samt deltakelse idemokratiske beslutningsprosesser generelt. Barnetsrett til deltakelse og medbestemmelse i beslutningersom angår barnet selv, er særlig fremhevet i barnekonvensjonenartikkel 12. I tillegg gis barnet rett til åpåvirke demokratiske beslutningsprosesser gjennombl.a. ytringsfrihet og forenings- og forsamlingsfrihet,jf. barnekonvensjonen artikkel 13 og artikkel 15.Videre finner man konkrete bestemmelser i konvensjoneneom barnets rett til særlig beskyttelse(«protection») mot en rekke handlinger. Dette gjelderbl.a. beskyttelse mot barnebortføring (barnekonvensjonenartikkel 11), mot ulovlig innblanding i privatlivet(barnekonvensjonen artikkel 16), mot fysisk ogpsykisk vold, mishandling mv. (barnekonvensjonenartikkel 19), mot økonomisk utbytting og barnearbeid(barnekonvensjonen artikkel 32), mot seksuellutnyttelse (barnekonvensjonen artikkel 34 og tilleggsprotokolltil barnekonvensjonen om salg avbarn, barneprostitusjon og barnepornografi av25. mai 2000) og mot rekruttering til væpnede styrker(tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen om barni væpnet konflikt av 25. mai 2000).Til sist finnes en rekke bestemmelser i konvensjoneneom særlig tilrettelegging («provision») forbarn. Bestemmelsene tar sikte på å sikre at barnet fårtilstrekkelig omsorg og oppnår en tilstrekkelig helsestandardog levestandard, slik at det kan utvikle segpå best mulig måte. Denne tilretteleggingsplikten247.Oversettelse til norsk er hentet fra menneskerettsloven.omfatter særlig barnets rett til liv (barnekonvensjonenartikkel 6 og SP artikkel 6 nr. 5), et godt utdanningstilbud(barnekonvensjonen artikkel 28–29) oget godt helsetilbud (barnekonvensjonen artikkel 24).Tilretteleggingsplikten utdypes gjennom bestemmelsersom skal sikre at barnet får mulighet til å leveet verdig liv. Det påligger bl.a. konvensjonsstatene ensærlig forpliktelse overfor barn med funksjonsnedsettelse(barnekonvensjonen artikkel 23). Videre finnesbestemmelser om bl.a. barnets rett til en tilfredsstillendelevestandard (barnekonvensjonen artikkel27), til sosial og økonomisk støtte (barnekonvensjonenartikkel 26), til ikke å bli skilt fra sine foreldre(barnekonvensjonen artikkel 9), til deltakelse i kulturlivet,samt tilstrekkelig hvile og fritid (barnekonvensjonenartikkel 31).32.4 Andre lands konstitusjonerAlle våre nordiske naboland omtaler barn i sinekonstitusjoner, men i Danmark er det kun retten tilutdanning som er nedfelt i konstitusjonen, se nærmereom utdanning i kapittel 38.Foruten i tilknytning til retten til utdanning er detførst og fremst Finland og Island som eksplisitt omtalerbarn i sine konstitusjoner.I den finske konstitusjonen er barn særskilt omtalti 6 §. Bestemmelsen omhandler likhetsprinsippet oginnleder kapitlet om grunnleggende fri- og rettigheteri den finske konstitusjonen. Av bestemmelsens tredjeledd følger det at barn er likeverdige individer, og atde har rett til medinnflytelse i spørsmål som angårdem selv. Den finske Grundlagen 6 § tredje ledd lydersom følger:«Barn skall bemötas som jämlika individer ochde skall ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivåi frågor som gäller dem själva.»Med denne likhetsbestemmelsen slår den finskeGrundlagen indirekte fast at de øvrige rettigheter ikapitlet om menneskerettigheter også gjelder forbarn. I tillegg følger det av 19 § om retten til sosialtrygghet at denne retten også omfatter retten til trygghetved tap av forsørger, samt at det offentlige skalsikre barnefamilier økonomisk støtte til oppfostringav barn.I den islandske konstitusjonen finnes en bestemmelseom barns rettigheter i § 76 tredje ledd. Bestemmelsenslår fast at loven skal garantere barnets rett tilnødvendig beskyttelse og omsorg. Barns rettigheterer foreslått styrket i forslag til ny islandsk grunnlov§ 12, herunder med forslag om å grunnlovsfeste prinsippetom barnets beste og barns medbestemmelsesrett.Dagens § 76 tredje ledd lyder i engelsk oversettelse:
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 189«For children, the law shall guarantee the protectionand care which is necessary for their wellbeing.»I øvrige europeiske land er barns rettigheter bl.a.omtalt i den belgiske konstitusjonen av 1994.Artikkel 22bis lyder i engelsk oversettelse:«Each child is entitled to have its moral, physical,mental and sexual integrity respected.The law, federate law or rule referred to in Article134 guarantees the protection of this right.»Videre er barns rettigheter omtalt i den sveitsiskekonstitusjonen av 1999 artikkel 11. Bestemmelsenlyder i engelsk oversettelse:«1. Children and young people have the right tospecial protection of their integrity and to encouragementof their development.2. They may exercise their rights themselves tothe extent of their capacity to discern.»EUs Charter of fundamental rights har en egenbestemmelse om barns rettigheter i artikkel 24.Bestemmelsen favner både om barnets rett til beskyttelseog omsorg, barnets ytringsfrihet, barnets rett tilmedbestemmelse, prinsippet om barnets beste ogbarnets rett til kontakt med sine foreldre. Artikkel 24lyder som følger:«1. Children shall have the right to such protectionand care as is necessary for their well-being. Theymay express their views freely. Such views shall betaken into consideration on matters which concernthem in accordance with their age and maturity.2. In all actions relating to children, whether takenby public authorities or private institutions, thechild's best interests must be a primary consideration.3. Every child shall have the right to maintain ona regular basis a personal relationship and direct contactwith both his or her parents, unless that is contraryto his or her interests.»I tillegg forbys barnearbeid i EUs Charter of fundamentalrights artikkel 32.32.5 Utvalgets vurdering32.5.1 BØR BARNS RETTIGHETERGRUNNLOVSFESTES?Selv om de generelle menneskerettighetsbestemmelseneogså gjelder for barn, er det på det rene atdisse ikke fullt ut ivaretar barns særlige behov forbeskyttelse, deres behov for gode utviklingsmuligheterog deres medbestemmelse over eget liv. Barnssårbarhet og avhengighet av voksne gjør at de har etannet utgangspunkt enn det som er typisk for de personersom vernes av de generelle menneskerettighetene.En egen bestemmelse om barns rettigheter iGrunnloven vil kunne være et viktig tilskudd og supplementtil de øvrige rettighetsbestemmelsene.Det bør også tas med i betraktning at modernekonstitusjoner i Europa og EUs Charter of fundamentalrights har sett behovet for og betydningen av åverne om barn i særdeleshet. Dette har trolig sammenhengmed en større bevissthet om at også barnhører hjemme i menneskerettighetsbildet. Det kanogså ha sammenheng med bedre kunnskap om overgrepmot barn og om de langvarige skadevirkningersom kan ramme barn som lever i fattigdom eller so<strong>mr</strong>ammes av mishandling, omsorgssvikt el.a.Videre var Norge for eksempel det første land iverden som fikk egen barnelov (1981). Norge varogså en sentral aktør i arbeidet frem mot FNs barnekonvensjoni 1989, og i 2004 ble barnekonvensjoneninntatt i norsk rett gjennom menneskerettsloven, medforrang fremfor annen lovgivning.En grunnlovsbestemmelse til vern om barns rettighetervil kunne ha en sterk politisk og symbolskbetydning. Den symbolske betydningen vil først ogfremst være at barn synliggjøres i den norske konstitusjonen.Deres tilstedeværelse i samfunnet vil blitydelig verdsatt og deres barndom vernet om. Denpolitiske betydningen vil først og fremst vise seg vedat den lovgivende og den utøvende makt vil se hen tilen slik grunnlovsbestemmelse når det treffes beslutninger.I tillegg vil en grunnlovsbestemmelse om barnsrettigheter kunne ha rettslig betydning. Hvor stordenne vil være, avhenger litt av hvilke o<strong>mr</strong>åder somdekkes i Grunnloven, og hvordan disse konkretavgrenses. Den rettslige betydningen av en grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter vil i førsteomgang være at bestemmelsen vil kunne fungeresom et tolkningsmoment ved fortolkningen av annenlovgivning. Både forvaltning og domstoler vil kunnetrekke bestemmelsene i Grunnloven inn i vurderingender det er tvil om hvordan annen lovgivning skalforstås. I praksis vil en grunnlovsbestemmelse ombarns rettigheter ofte måtte forstås slik at rettsanvenderenskal falle ned på det tolkningsalternativ som girden beste løsning for barnet. Bestemmelsen vil ogsåkunne benyttes som skranke for lovgiver, for eksempelslik at lovgiver ved utforming av lover ikke kanvelge å se bort fra barns behov for gode oppvektsvilkårog beskyttelse mot overgrep.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at det bør inntasen egen grunnlovsbestemmelse om barns rettigheter.En slik bestemmelse bør ikke gjenta de rettighetersom allerede eksisterer, eller som <strong>utvalg</strong>et ellersforeslår inntatt i Grunnloven. En grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter bør særlig fremheve de avbarnas behov som ikke dekkes opp av de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene.
190 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>32.5.2 LIKEVERD OG IKKE-DISKRIMINERINGEt første spørsmål er i hvilken utstrekning engrunnlovsbestemmelse om barns rettigheter børuttrykke at barn er likeverdige mennesker, og at deikke skal utsettes for usaklig forskjellsbehandling. Pågenerelt grunnlag foreslår <strong>utvalg</strong>et at likhetsprinsippetog ikke-diskrimineringsprinsippet inntas i Grunnloven,jf. kapittel 26. I hvilken utstrekning beggedisse prinsippene i tillegg bør komme til uttrykk i enbestemmelse om barn, er i første rekke et spørsmålom det er behov for eksplisitt å presisere at disse prinsippeneogså gjelder for barn.En bestemmelse om barns rettigheter som særliguttrykker deres likeverd, vil bygge opp under det forholdat de øvrige menneskerettigheter faktisk ogsågjelder for barn, med mindre annet er presisert særskilt.248 Slik vil en formulering av barns likeverd ellermenneskeverd understreke og tydeliggjøre at deøvrige menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnlovenogså gjelder for barn. Samtidig vil en formuleringom barns likeverd eller menneskeverd få frem atbarn har det samme menneskeverdet som voksne, ogat de har krav på å bli behandlet i tråd med dette.I den finske konstitusjonen er det fremhevet atbarn skal møtes som likeverdige individer. En slikformulering får frem barns likeverd, samt deres individualitet.Det individuelle aspektet viser til at barnikke skal behandles som en gruppe individer, mensom enkeltstående personer med sin egen personlighet,egne evner, følelser og behov. En tilsvarende formuleringi den norske Grunnloven kan være:«Barn skal møtes som likeverdige individer.»Andre mulige formuleringer kan være:En slik innledende formulering til en grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter vil i stor gradmåtte forstås som en fanebestemmelse, slik ogsåGrunnloven § 100 første ledd («Ytringsfrihed børfinde sted») er en generell fanebestemmelse som slårfast det grunnleggende utgangspunkt. En fanebestemmelseom barns likeverd og menneskeverd vilsamtidig ha den rettslige betydning at den slår fast atde øvrige menneskerettighetsbestemmelsene ogsågjelder for barn. En slik innledende fanebestemmelsekan imidlertid ikke trekkes så langt at barn skalbehandles som voksne og ha de samme mulighetersom voksne. Formålet med en egen grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter er nettopp å få frembarns særlige behov. Formuleringen vil i stedet tasikte på barnas rett til å bli behandlet med sammemenneskeverd som voksne, og derigjennom nytegodt av de samme grunnleggende menneskerettigheter.I forlengelsen av en slik fanebestemmelse kan detfremheves at barn ikke skal utsettes for diskriminering.Et slikt ikke-diskrimineringsprinsipp innebærerat barn verken skal diskrimineres i forhold til voksneeller i forhold til andre barn. En slik ikke-diskrimineringsbestemmelsevil imidlertid ikke uttrykke mereller favne videre enn en generell ikke-diskrimineringsbestemmelsei Grunnloven lest i sammenhengmed en fanebestemmelse om respekten for barnsmenneskeverd.Utvalget finner derfor at så lenge respekten forbarns menneskeverd skrives inn i Grunnloven, og detsamtidig inntas en generell ikke-diskrimineringsbestemmelse,vil det være overflødig å skrive inn ikkediskrimineringsprinsippeti en bestemmelse særskiltmyntet på barns rettigheter.«Barn skal møtes med respekt.»(eller)«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd.»Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør en grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter inneholde en slik innledendeformulering, og <strong>utvalg</strong>et finner at det siste avdisse alternativene er å foretrekke. Formuleringen«barn har krav på respekt for sitt menneskeverd» gårtil kjernen av det en slik innledende formulering erment å signalisere, nemlig at barn ikke har mindreverdi enn voksne.248.Slik presisering vil for eksempel være gjort i Grunnloven§ 50 om stemmerett og Grunnloven § 100 om innskrenkningeri retten til å motta ytringer. For øvrig vil også en generellbegrensningshjemmel i Grunnloven kunne benyttes på enslik måte at de konkrete avveiningene fortoner seg annerledesdersom barn er involvert.249.35.5.3 MEDBESTEMMELSEI forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjoneni norsk rett foreslo Justisdepartementetendringer i flere lover for å konkretisere barn ogunges medbestemmelsesrett. Forslagene ble bl.a.fremmet for å bringe den øvrige lovgivningen i overensstemmelsemed barnekonvensjonen artikkel 12.Forslagene fikk tilslutning fra Stortingets justiskomité,som i tillegg kom med følgende uttalelse ombarns medbestemmelsesrett:«Komiteen mener det er viktig og nødvendig atprinsippet om barns medbestemmelse i Barnekonvensjonenartikkel 12 konkretiseres og synliggjøres iannen norsk lovgivning. Dette for å sikre at barns retttil medbestemmelse blir en realitet for barn i Norge.Komiteen vil særlig påpeke barns behov for medbestemmelsei barnehage og skole, og ber regjeringenpåse at dette er en realitet for barn i dag.» 249Se Innst. O. nr. 92 (2002–2003), punkt 5.1.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 191På den ene side gir prinsippet om barns rett tilmedbestemmelse uttrykk for barnets menneskeverdog autonomi, ved at barnet har rett til å bli hørt og tilå øve innflytelse på de beslutninger som angår barnetselv. På den annen side vil barnets rett til medbestemmelsevære et ledd i en opplærings- og utviklingsprosess,der barnet over tid skal settes i stand til å ta styringenover eget liv og treffe egne beslutninger. Barnetsrett til medbestemmelse vil dermed være etbidrag til å opprettholde barnets menneskeverd, samtvære en forutsetning for barnets mulighet, nå ogsenere, til å ta del i samfunnet og i demokratiskebeslutningsprosesser.Barn og unges medbestemmelsesrett er samtidigen rettighet som ikke så lett lar seg utlede av deøvrige menneskerettighetene. Selv om menneskerettighetergjelder for alle, er barns rett til medbestemmelseikke gjenspeilet i de øvrige rettighetene. Dettetilsier at barns medbestemmelsesrett eksplisitt børkomme til uttrykk i Grunnloven ved siden av deøvrige rettighetene. En grunnlovsbestemmelse ombarns medbestemmelse vil samtidig kunne virkeliggjøreJustiskomiteens forutsetning om at barns medbestemmelseskal være en realitet i Norge. Bestemmelsenvil særlig kunne benyttes som et tolkningsmomentved fortolkningen av annen lovgivning.Formuleringer av barns medbestemmelsesrettkan ta utgangspunkt i barnets rett til å bli hørt og barnetsrett til å øve innflytelse på de beslutninger somgjelder barnet selv. Den innflytelsen barnet har overbeslutningene, vil deretter måtte avhenge av barnetsalder og utvikling. Ungdom som nærmer seg 18 år,skal normalt ha større innflytelse på beslutninger ennfor eksempel 7-åringer. Det er imidlertid viktig åvære klar over at det kan være store personlige variasjoneri barns modenhet, og barnets rett til medbestemmelsemå med nødvendighet variere alt etterhvilke type beslutninger det er tale om.Utvalget finner at en grunnlovsbestemmelse ombarns rettigheter bør inkludere en formulering om atbarn har rett til å bli hørt, og at de bør ha rett til å øveinnflytelse på beslutninger som gjelder dem selv.Mulige grunnlovsformuleringer kan være:«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd.De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder demselv, og deres mening skal tillegges vekt i samsvarmed deres alder og utvikling.»(eller)«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd.De skal høres i spørsmål som gjelder dem selv, og dehar rett til å øve innflytelse på avgjørelsen i samsvarmed alder og utvikling.»(eller)«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd.De har rett til medinnflytelse i samsvar med utviklingsnivåi spørsmål som angår dem selv.»Det siste av disse alternativene tilsvarer i allhovedsak den formuleringen som finnes i den finskeGrundlagen 6 § tredje ledd.Som et alternativ kan barns rett til medbestemmelseformuleres som en plikt for statens myndighetertil å legge forholdene til rette for dette, for eksempelslik:«Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for barns deltakelse og medbestemmelsei spørsmål som angår dem selv.»En slik formulering vil imidlertid ikke gi uttrykkfor barnets rettigheter på dette o<strong>mr</strong>ådet. Formuleringenvil også være en annen enn den som fremkommerav barnekonvensjonen og annen ordinær lovgivning.For øvrig innebærer de alternative forslagene atdet bare er i saker som «gjelder» eller «angår» barnetat barnet har rett til medbestemmelse. Dette er for åtydeliggjøre at barn ikke har rett til å bli hørt eller harrett til medbestemmelse i saker hvor de kan væreberørt, men som primært omhandler andre personer.Utvalget finner at det første av disse alternativenebest gir uttrykk for barns rettigheter på dette o<strong>mr</strong>ådet.Der heter det at barn «har rett til å bli hørt i spørsmålsom gjelder dem selv, og deres mening skal tilleggesvekt i samsvar med deres alder og utvikling». Førstedel av formuleringen gir barnet rett til å ytre seg isaker som gjelder barnet selv, og det pålegger bådeoffentlige myndigheter, foreldre og andre private personeren plikt til å lytte. Overfor private vil en slikplikt være vanskelig å håndheve, men for offentligemyndigheter innebærer dette at det ikke kan treffesvedtak eller beslutninger i saker som gjelder barn,uten at barnet er blitt hørt. Barnets rett til å bli hørt erpå den annen side ment å være en individuell rettighet.Den er ikke ment som en kollektiv rettighet, derbarn som gruppe har rett til å bli hørt dersom detoffentliges beslutninger også berører dem somgruppe. Det bør imidlertid tas hensyn også til det engruppe av barn måtte mene i en bestemt sak somberører denne gruppen særskilt.Andre del av formuleringen tar sikte på de situasjonerder vedtak eller beslutninger treffes. I vurderingenav hvordan det endelige vedtak eller beslutningskal se ut, skal man ha tillagt barnets meningbetydning, men den vekten som barnets mening tillegges,vil måtte avhenge av barnets alder og utviklingsnivå.Her må det selvsagt også tas i betraktninghvilken type sak man står overfor.
192 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>32.5.4 DET BESTE FOR BARNETEt av de mest sentrale rettslige prinsipper somomhandler barn, er prinsippet om barnets beste. I sinkjerne innebærer prinsippet at beslutninger som treffesav offentlige myndigheter eller private, skal leggevekt på hva som er best for barnet. Prinsippet kansåledes forstås i en naturlig forlengelse av barnets retttil medbestemmelse, der barnets mening skal tilleggesvekt. Samtidig skal også hensynet til barnetsbeste tillegges vekt, enten dette samsvarer med barnetsegen oppfatning eller ikke.I barnekonvensjonen artikkel 3 og i EUs Charterof fundamental rights artikkel 24 skal prinsippet ombarnets beste være «a primary consideration» nårbeslutninger treffes. Tilsvarende går frem av barnelova§ 48, der det heter at i avgjørelser om foreldreansvar,bosted og samvær skal det «først og fremst»tas hensyn til det som er best for barnet.Prinsippet om at beslutninger som angår barn,skal ta hensyn til det beste for barnet, er imidlertid etprinsipp som strekker seg utover foreldreansvar,bosted og samvær. I norsk rett finner man prinsippetigjen i både barnevernloven, utlendingsloven og iuniversell form i barnekonvensjonen artikkel 3.Gjennom Grunnloven vil det være mulig å synliggjøredette prinsippet på generelt grunnlag, uten atrettstilstanden dermed endres.Utvalget finner på denne bakgrunn at prinsippetom barnets beste bør inntas i en grunnlovsbestemmelseom barns rettigheter.Det må i den forbindelse presiseres at den vektensom skal legges på barnets interesser, vil variere altetter hvor sterkt berørt barnet er, og hvor alvorligbeslutningen er for barnet. I saker angående foreldreansvar,bosted og samvær bør barnets interesser veietungt, slik det fremkommer av barnelova § 48. Iandre saker, hvor barnet er mindre berørt, kan mantenke seg at man også legger vekt på andre av sakenssentrale faktorer. Prinsippet om barnets beste vil såledesbære i seg en forholdsmessighetsvurdering, derbarnets interesser veier tyngre desto mer alvorligbeslutningen er for barnet. En formulering om barnetsbeste bør derfor få frem at prinsippet er av storbetydning, men likevel ikke alltid det avgjørendehensyn.Mulige formuleringer av prinsippet om barnetsbeste kan være:«Beslutninger som gjelder barn, skal ivareta hensynettil barnets beste.»(eller)«Beslutninger som gjelder barn, skal ivareta barnetsinteresser.»(eller)«Avgjørelser skal treffes i samsvar med hensynettil barnets beste.»(eller)«Ved avgjørelser som berører barn, skal hensynettil barnets interesser være ivaretatt.»(eller)«Ved avgjørelser som berører barn, skal barnetsbeste være et grunnleggende hensyn.»De to siste forslagene benytter uttrykket «berørerbarn» i kombinasjon med at barnets beste skal være«et grunnleggende hensyn» eller at «barnets interesser»skal ivaretas. Formuleringene tar sikte på at hensynettil barnet skal spille inn i vurderingen når barner berørt av en avgjørelse, men deres interesser vilikke nødvendigvis være avgjørende for beslutningen.I de to første formuleringene «skal» barnets besteivaretas i den endelige avgjørelsen, og ikke bare væreet viktig moment ved vurderingen. Her er imidlertidsakstypene snevret inn, ved at det bare er i saker«som gjelder barn» at barnets beste skal være avgjørendefor beslutningen. Det er i så måte ment å væreen forskjell på uttrykket «gjelder» og uttrykket«berører». I forbindelse med barnets rett til medbestemmelseble uttrykket «gjelder» benyttet for å viseat barn ikke har medbestemmelse i alle saker hvor deer berørt.Utvalget finner at den siste av disse formuleringenepå en enkel og lettfattelig måte fanger oppdagens rettstilstand på o<strong>mr</strong>ådet. Her heter det at ved«avgjørelser som berører barn, skal barnets bestevære et grunnleggende hensyn». Formuleringen minnerogså om de formuleringene som er benyttet i barnekonvensjonenartikkel 3 og EUs Charter. Dettegjør at praksis relatert til disse bestemmelsene, i likhetmed tidligere norsk praksis på o<strong>mr</strong>ådet, vil værenyttige bidrag til fortolkningen av en grunnlovsbestemmelseom barnets beste.32.5.5 BESKYTTELSE AV BARNETS PERSONLIGEINTEGRITETBarns sårbarhet og avhengighet av voksenpersonergjør dem særlig utsatt for bl.a. utnyttelse, vold,mishandling og omsorgssvikt. En rekke av barnekonvensjonensbestemmelser er derfor rettet inn mot statenesplikt til å beskytte barn mot ulike angrep motprivatliv og personlige integritet.Barns sårbarhet og særlige behov for beskyttelsegjenspeiles ikke i de generelle menneskerettighetene.Dette reiser spørsmål om en eventuell bestemmelse iGrunnloven om barns rettigheter bør gi uttrykk forbarns rett til beskyttelse. En grunnlovsbestemmelsetil beskyttelse av barns personlige integritet vil iutgangspunktet ikke endre dagens rettstilstand. I dag
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 193er barnets personlige integritet vernet gjennom straffelovensbestemmelser og barnelova § 30 tredje ledd.I tillegg foreslår <strong>utvalg</strong>et i punkt 30.6.6.2 foran at detbør grunnlovsfestes en generell plikt for statens myndigheterå sikre alles personlige integritet.Det er likevel på det rene at det med tiden kanutvikle seg nye måter å angripe barns personlige integritetpå: Internett har for eksempel ledet til økt farefor eksponering også av barn, en fare som var ukjentfor bare et par tiår siden. Det kan også komme nykunnskap om eller økt oppmerksomhet omkring nyemåter å utnytte barn på, for eksempel kunnskap ombarnearbeid og verving av barnesoldater i andre delerav verden.I praksis kan lovskravet og tilbakevirkningsforbudeti strafferetten være til hinder for straffeforfølgningav andre og nye former for utnyttelse av barn førdet kommer på plass en lovgivning som uttrykkeligforbyr slik utnyttelse. Dette gjør det desto viktigere åsende et kraftfullt signal om at utnyttelse av barn ellerangrep på barnets personlige integritet er uakseptabelt,uavhengig av om lovgiver har fått mulighet til åoppdatere straffelovgivningen på o<strong>mr</strong>ådet. Selv omhandlingene ikke kan straffeforfølges uten klar ogpresis lovhjemmel på gjerningstidspunktet, vil enbestemmelse i Grunnloven kunne benyttes som ettolkningsmoment ved fortolkningen av alleredeeksisterende lovgivning. En slik grunnlovsbestemmelsevil være et sterkt politisk og rettslig signal omat lovgiver setter beskyttelsen av barns personligeintegritet høyt.Formuleringene av en eventuell grunnlovsbestemmelsekan enten ta utgangspunkt i barnets rett tilvern om sin personlige integritet eller i statens plikttil å verne barnet mot angrep på den personlige integritet.Et tredje alternativ er å formulere bestemmelsenslik at beskyttelsen av barn skal følges opp gjennomordinær lovgivning.Mulige formuleringer kan være:«Barn har rett til vern om sin personlige integritet.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å iverksettetiltak for å beskytte barnets personlige integritet,[herunder beskyttelse mot vold, mishandling, seksuellutnyttelse og andre liknende forhold som kanskade barnet.]»(eller)«Nærmere bestemmelser om barnets særligbehov for beskyttelse mot vold, mishandling, seksuellutnyttelse og andre liknende forhold [som kanskade barnet eller barnets fysiske og mentale utvikling],fastsettes ved lov.»Utvalget finner at en grunnlovsbestemmelse ombarns rettigheter bør inneholde en bestemmelse tilvern om barnets personlige integritet. Etter <strong>utvalg</strong>etsoppfatning vil den første av disse alternative formuleringenevære den beste, og da i den korte variantenhvor det slås fast at «barn har rett til vern om sin personligeintegritet». Formuleringen er enkel og lettfattelig,og <strong>utvalg</strong>et finner ikke at det er nødvendig åeksemplifisere hva som menes med «sin personligeintegritet» i grunnlovsbestemmelsen. Det vil væreinnlysende at vernet om den personlige integritetomfatter rett til beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelsersom vold, mishandling og seksuell utnyttelse.Men også mindre alvorlige inngrep i den personligeintegritet kan være omfattet, for eksempelutidig og unødvendig innblanding i barnets privatliv.I all hovedsak vil de mindre inngripende forholdeneimidlertid være regulert av en grunnlovsbestemmelseom retten til respekt for privatliv.Barnets rett til vern om sin personlige integritetgjelder uavhengig av hvor barnet bor, eller hvor barnethar sitt opphold. Dette innebærer at barnets personligeintegritet skal ivaretas enten barnet bor medsin familie eller oppholder seg i for eksempel fosterhjem,barnehjem eller fengsel.Uttrykket «rett til vern» peker på at statens myndigheterhar plikt til å sørge for et regelverk og forhåndhevelse av et regelverk som på best mulig måtekan verne barnet fra utnyttelse, vold og mishandling.Private personer vil imidlertid ikke være pliktsubjektetter denne formuleringen. Dersom det skal påleggesprivate en plikt til å verne om barns personlige integritet,bør dette skje gjennom ordinær lovgivning.Grunnlovsformuleringen kan imidlertid benyttessom et tolkningsmoment ved fortolkningen av annenlovgivning, også lovgivning der pliktsubjektet er enprivatperson.Retten til vern om den personlige integritet er enformulering som gir barnet en individuell rettighet.Utvalget foreslår dermed en sterkere formulering forbarns rett til vern om sin personlige integritet enn detsom foreslås generelt i <strong>utvalg</strong>ets forslag til ny Grunnloven§ 102, jf. punkt 30.6.6.2. Dette har sammenhengmed at barn er særlig sårbare, og at de i størreutstrekning enn myndige personer trenger myndigheteneshjelp for å beskytte sin personlige integritet. Isin ytterste konsekvens vil en individuell rettighet forbarnet åpne for at det kan gå til søksmål mot statensmyndigheter med krav om bedre beskyttelse enn dethar fått tilbud om i dag. Så lenge myndighetene har etregelverk, slik som i dag, og så lenge dette regelverkethåndheves, vil slike søksmål normalt ikke kunneføre frem. Det er imidlertid i de tilfeller hvor myndigheteneer klar over barnets forhold og overhodet ikkeiverksetter tiltak for å beskytte barnet, at barnet ellernoen på vegne av barnet kan kreve bedre beskyttelse.
194 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Det er i så fall dette en mulig dom mot statens myndigheterkan gå ut på. Formuleringen er fortrinnsvisikke ment som et erstatningsrettslig ansvarsgrunnlagfor personer som i voksen alder mener seg forsømt ibarndommen. Et mulig erstatningskrav må primærtutledes av de alminnelige erstatningsrettslige regler.32.5.6 TILRETTELEGGING FOR BARNS UTVIKLINGOG KONTAKT MED FORELDREI barnekonvensjonen har konvensjonsparteneforpliktet seg til å legge forholdene til rette for at barnetfår utvikle seg på en god måte. Dette skal bl.a.skje gjennom opplæring og utdanning, helsetjenester,gode oppvekstvilkår, økonomisk og sosial trygghet,samt omsorg og tilhørighet i familien.Statenes plikt til å sørge for gode oppvekstvilkårfor barn er ikke gjenspeilet i de øvrige menneskerettighetene.Dette tilsier at denne plikten kommer tiluttrykk i Grunnloven ved siden av de øvrige menneskerettighetene.Et motargument vil være at en slikplikt for staten vil måtte formuleres på en forsiktigmåte. Dette skyldes at plikten for statens myndighetervanskelig kan strekke seg lengre enn til å leggeforholdene til rette for barnets utvikling og detsmulighet til gode oppvekstvilkår. En lang rekkeandre faktorer, som for eksempel genetikk, foreldre,bosted, ulykker mv., vil ha betydning for barnetsutvikling og oppvekstvilkår. Dernest vil barnets retttil å vokse opp sammen med sin familie i noen gradvære begrenset. For eksempel kan barnets beste tilsiat barnet midlertidig eller permanent flytter inn i enannen familie eller til en barnehjemsinstitusjon.Mulige formuleringer kan være:«Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for barnets utvikling, herunder sikreat barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale oghelsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for barnets utvikling og for at barnetfår den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessigetrygghet.»En annen mulighet er å slå sammen statens plikttil å verne barnets personlige integritet med en plikttil å sikre barnets utvikling, eventuelt også kontaktmed egne foreldre. Dette vil nedtone statens plikterog i mindre utstrekning åpne for domstolskontroll.Mulige formuleringer kan være:«Det påligger statens myndigheter å iverksettetiltak for å beskytte barnets personlige integritet oglegge forholdene til rette for barnets utvikling.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å iverksettetiltak for å beskytte barnets personlige integritet,samt legge forholdene til rette for barnets utviklingog barnets kontakt med egne foreldre.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å iverksettetiltak for å beskytte barnets personlige integritet,samt legge forholdene til rette for barnets utviklingog mulighet til omsorg fra egen familie.»Med formuleringen «kontakt med egne foreldre»eller «omsorg fra egen familie» er det ikke ment å tastilling til hvem «egne foreldre» eller «egen familie»er. Det er likevel på det rene at staten ikke kan værebarnets familie. Statens myndigheter kan midlertidigta vare på barnet dersom det ikke har foreldre somkan ta vare på det, men myndighetene bør søke å fåbarnet plassert i et hjem som så langt som mulig kanfungere som barnets familie.Statens plikt til å legge forholdene til rette forbarns utvikling er ment å favne om opplæring ogutdanning, helsetjenester, gode oppvekstvilkår, økonomiskog sosial trygghet, samt omsorg og tilhørigheti familien. I utgangspunktet vil et eget tillegg om«omsorg fra egen familie» kunne være overflødig:Dersom prinsippet om barnets beste og statens plikttil å legge forholdene til rette for barnets utviklingskrives inn i Grunnloven, vil disse prinsippene måtteleses i sammenheng med <strong>utvalg</strong>ets forslag om rett tilprivatliv og familieliv, jf. kapittel 30. Ved siden avdisse bestemmelsene vil det kanskje være unødvendigå presisere at barnet har rett til å vokse opp i sinfamilie.Utvalget foretrekker det første av disse muligealternativene, dvs. formuleringen om at det «påliggerstatens myndigheter å legge forholdene til rette forbarnets utvikling, herunder sikre at barnet får dennødvendige økonomiske, sosiale og helsemessigetrygghet, fortrinnsvis i egen familie». Denne formuleringenfår frem at staten har en plikt til å legge forholdenetil rette for barns utvikling, samtidig som denfår frem at staten ikke er en garanti for at alle barn fårutvikle seg på en god måte. Formuleringen tydeliggjørimidlertid at når det gjelder de ytre rammenesom staten særlig kan gjøre noe med, slik som økonomisk,sosial og helsemessig trygghet, får staten etstørre ansvar for å sikre disse forholdene.Den innledende delen om tilrettelegging for barnetsutvikling i sin helhet er ikke ment å kunne påberopesfor domstolene, men er ment som en politiskrettesnor. Den neste delen om en særlig sikring avøkonomisk, sosial og helsemessig trygghet vil istørre grad kunne prøves for domstolene, jf. uttrykket«sikre». Den avsluttende delen om at barnets utviklingprimært skal skje i egen familie, må leses i sammenhengmed prinsippet om barnets beste og barnets
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 195medbestemmelsesrett. Bare helt unntaksvis vil domstolenekunne overprøve forvaltningens skjønn i foreksempel barnevernsaker under henvisning til en slikformulering i Grunnloven.32.5.7 SÆRLIG OM FORBUD MOT BARNEARBEIDPå bakgrunn av barnekonvensjonens bestemmelseom forbud mot barnearbeid har <strong>utvalg</strong>et særskiltvurdert om det bør inntas et generelt forbud motbarnearbeid i Grunnloven. Utvalget ser det imidlertidslik at forbud mot barnearbeid vil bli tilstrekkeligdekket av <strong>utvalg</strong>ets forslag til forbud mot slaveri, rettenog plikten til grunnutdanning og vern om barnspersonlige integritet.De mest graverende former for barnearbeid, somfor eksempel barneprostitusjon, vil være dekket avforslaget til forbud mot slaveri i Grunnloven, jf.kapittel 21. Dernest vil retten og plikten til grunnskoleutdanninginnebære at barn i grunnskolealder skalvære på skole og ikke i arbeid i skoletiden, jf. kapittel37. Det er i den forbindelse heller ikke adgang til ånekte eller forsøke å hindre et barn i å delta i undervisningeller utføre pålagt skolearbeid i hjemmet.Samtidig vil en eventuell egen bestemmelse ombarns medbestemmelsesrett i henhold til alder ogutvikling, samt eventuell grunnlovsfesting av prinsippetom barnets beste og vern om barns personligeintegritet, innebære at mindre barn ikke kan settes iarbeid, og at større barn kun kan settes i arbeid ettereget ønske. Disse bestemmelsene vil ikke være tilhinder for at en 16-åring etter eget ønske for eksempelgår med ettermiddagsavisen for å tjene noenekstra kroner. Bestemmelsene vil imidlertid være tilhinder for arbeidet får et slikt omfang at det gårutover 16-åringens plikt til å være på skolen og til åutføre pålagt skolearbeid i hjemmet.Samlet vil <strong>utvalg</strong>ets tre grunnlovsforslag (forbudmot slaveri, retten og plikten til grunnskoleutdanningog egen bestemmelse om medbestemmelse, barnetsbeste og vern om barnets personlige integritet)utgjøre et forbud mot at barn utnyttes gjennom barnearbeid.Utvalget finner dette vernet tilstrekkelig ogvil ikke foreslå en egen formulering som forbyr barnearbeid.Dersom Stortinget ikke ønsker å grunnlovsfestede øvrige bestemmelsene som <strong>utvalg</strong>et foreslår, børgrunnlovsfesting av forbud mot barnearbeid vurderesinntatt i arbeidsbestemmelsen i Grunnloven § 110.32.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 104 skal lyde:«Børn have Krav paa Respekt for deres Menneskeværd.De have Ret til at blive hørt i Spørgsmaalsom gjælde dem selv, og deres Mening skal tillæggesVægt i Overensstemmelse med deres Alder og Udvikling.Ved Afgjørelser som berøre Børn, skal BarnetsBedste være et grundlæggende Hensyn.Børn have Ret til Værn om deres personlige Integritet.Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for Barnets Udvikling, herunderat sikre at Barnet faar den nødvendige økonomiske,sociale og sundhedsmæssige Tryghed, fortrinsvis iegen Familie.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.33. Eiendomsvern og ekspropriasjonserstatningsvern33.1 Innledende bemerkningerI Europa finnes en lang tradisjon for at eiendomsrettsvernog ekspropriasjonserstatningsvern er en delav menneskerettighetene. I Norge har dette vernetbl.a. vært sikret gjennom ekspropriasjonserstatningsverneti Grunnloven § 105.Det har vært omdiskutert hvor langt ekspropriasjonserstatningsvernetstrekker seg. Bestemmelsener samtidig en av de paragrafene i Grunnloven somhar vært oftest påberopt for domstolene.Disse forholdene reiser spørsmål om det bør gjøresendringer i Grunnloven § 105, enten for å styrkeeiendomsrettsvernet eller for å presisere nærmerehva det innebærer.33.2 Dagens rettstilstandGrunnloven § 105 gir ikke et generelt vern omeiendomsrett, men gir rett til full erstatning vedekspropriasjon. Bestemmelsen lyder:«Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sinrørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saabør han have fuld Erstatning af Statskassen.»Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å ekspropriereeiendom, men det er innfortolket et krav om atslik lovhjemmel må foreligge. Dette følger også avdet ulovfestede legalitetsprinsipp, jf. kapittel 41. Idag finnes hjemmel til å ekspropriere eiendom i enrekke lover, herunder særlig plan- og bygningslovenkapittel VIII.Siden 1814 har Grunnloven § 105 fungert som enreell skranke for statsmaktene. Både spørsmålet omdet foreligger ekspropriasjon, og hva som utgjør fullerstatning, har vært prøvet for domstolene en rekkeganger. Viktige og omstridte spørsmål har funnet enendelig avklaring i Høyesterett gjennom tolkningenav Grunnloven § 105, se særlig Rt. 1918 s. 403 (konsesjonsdommen),Rt. 1969 s. 643 (Fanadommen), Rt.1970 s. 67 (strandlovdommen), Rt. 1976 s. 1 (Kløfta)og Rt. 2007 s. 1308 (tomtefeste III).
196 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>For spørsmålet om hva som utgjør full erstatning,finnes i dag en del rettledning i lov om vederlag vedoreigning av fast eigedom, samt i sentrale rettsavgjørelsersom Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) og Rt. 2007 s. 1308(tomtefeste III). Av disse rettskildene kan utledes atet viktig utgangspunkt ved beregningen av full erstatninger at den berørte stilles i samme situasjon somom ekspropriasjon ikke hadde funnet sted. Et særligtvistespørsmål i den forbindelse har vært i hvilkengrad samfunnsskapt verdistigning skal komme til fradragved beregningen av full erstatning. Et annetspørsmål er i hvilken grad reguleringsplanen som deteksproprieres i henhold til, skal legges til grunn forerstatningsutmålingen.Når det gjelder spørsmålet om hva som omfattesav selve ekspropriasjonsbegrepet, har det vært vanligå sondre mellom de egentlige tvangsavståelser ogbegrensninger i eierrådigheten, såkalte rådighetsinnskrenkninger.I både praksis og teori er det lagt tilgrunn at det utelukkende foreligger vern mot rådighetsinnskrenkningerdersom innskrenkningene er avekstraordinær karakter, men da etter en analogi fraGrunnloven § 105. 250I dag vil det imidlertid være mer nærliggende åpåberope seg EMK P1-1 som grunnlag for erstatningved rådighetsinnskrenkninger. I likhet med Grunnloven§ 105 sikrer EMK P1-1 den enkelte kompensasjonved ekspropriasjon, men til forskjell fra § 105kan P1-1 også verne mot inngrep i form av rådighetsinnskrenkninger,jf. punkt 33.3.33.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernVernet om eiendomsretten etter internasjonalekonvensjoner spriker. Verdenserklæringen artikkel17 slår fast:«(1) Everyone has the right to own property aloneas well as in association with others.(2) No one shall be arbitrarily deprived of hisproperty.»Vernet om eiendomsretten er ikke fulgt opp i SPeller ØSK, og heller ikke i selve EMK. Først medEMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) gjenfinneseiendomsrettsvernet. Bestemmelsen lyder:«Every natural or legal person is entitled to thepeaceful enjoyment of his possessions. No one shallbe deprived of his possessions except in the public interestand subject to the conditions provided for bylaw and by the general principles of internationallawṪhe preceding provisions shall not, however, inany way impair the right of a State to enforce such250.Se for eksempel Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge,2006 s. 428 flg. og Carl August Fleischer, Miljø- og ressursforvaltning,1999 s. 18. Se også Rt. 2005 s. 469 og Rt. 1996s. 727, der det gis uttrykk for at det finnes en slik lære.laws as it deems necessary to control the use of propertyin accordance with the general interest or to securethe payment of taxes or other contributions orpenalties.»I all hovedsak sikrer EMK P1-1 mot ekspropriasjonav eiendom uten at det gis kompensasjon forinngrepet. Den berørte har imidlertid ikke krav på«full erstatning» for ekspropriasjonsinngrepet, slikhun eller han har etter Grunnloven § 105. På dettefeltet går derfor vernet etter § 105 lengre enn vernetetter P1-1.Det kan likevel tenkes to tilfeller der vernet etterP1-1 går lengre enn vernet etter § 105. For det førstehar EMD tolket uttrykket «eiendomsrett» sværtvidt. 251 Dette innebærer at P1-1 har et potensial til åverne mot inngrep som § 105 ikke verner mot. Eiendomsrettsbegrepetetter P1-1 omfatter bl.a. fast eiendom,løsøre, kontraktsfestede rettigheter, immateriellerettigheter, fordringer og enkelte andre økonomiskeinteresser. EMD har også konkludert med atretten til å skjenke alkohol, retten til pensjon ogberettigede forventninger om erstatningsutbetalingkan være omfattet av eiendomsrettsbegrepet. 252Dernest kan P1-1 i prinsippet verne om selveeiendomsretten (og ikke bare gi rett til ekspropriasjonserstatning)i helt særegne situasjoner. Dette følgerav den innledende formuleringen i P1-1, der allehar rett til å få nyte sin eiendom i fred. Det følgervidere av de vilkårene som er oppstilt, at inngrep ieiendomsretten må skje i allmennhetens interesse ogi henhold til lov. Dermed åpnes det adgang for denasjonale domstolene, til sist også EMD, til å prøveom inngrepet tilfredsstiller disse vilkårene. Hvorvidtkravet til allmennhetens interesser er oppfylt, vil beropå en forholdsmessighetsvurdering; jo mer alvorliginngrepet er, desto bedre må begrunnelsen være. Såvidt vites, finner man likevel ingen eksempler på atEMD har kommet til at inngrepet i eiendomsrettensom sådant innebærer en krenkelse av P1-1. Meraktuelt har vært at EMD har funnet kompensasjonenfor inngrepet for liten.33.4 Andre lands konstitusjonerI våre nordiske naboland er det først og fremstretten til erstatning ved ekspropriasjon som kommertil uttrykk i konstitusjonene. Den finske, danske ogislandske grunnloven har samtidig en formuleringsom tyder på at selve eiendomsretten kan være vernet,ut over retten til erstatning ved ekspropriasjon.251.Se bl.a. Stig Solheim, Eiendomsbegrepet i Den europeiskemenneskerettskonvensjon, 2010 s. 118–130 og 218 flg.252.Se EMD Tre Traktörer v. Sverige (1989); EMD Gaygusuz v.Østerrike (1996); EMD Stec m.fl. v. Storbritannia (2006) ogEMD Pressos Compania m.fl. v. Belgia (1995).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 197I den finske Grundlagen § 15 følger et vern omeiendomsretten, samt krav om lovhjemmel og erstatningved ekspropriasjon. Bestemmelsen lyder:«Vars och ens egendom är tryggad.Angående expropriation av egendom för allmäntbehov mot full ersättning bestäms genom lag.»I Sverige er eiendomsretten vernet gjennomekspropriasjonserstatning, jf. Regeringsformen 2.kapittel 15 §. I tillegg finnes en særlig regulering aveiendomsretten til kunst og åndsverk i 16 §. Bestemmelsenelyder:«15 §: Vars och ens egendom är tryggad genomatt ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmännaeller till någon enskild genom expropriationeller något annat sådant förfogande eller tåla att detallmänna inskränker användningen av mark ellerbyggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägnaallmänna intressen.Den som genom expropriation eller något annatsådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska varatillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmännainskränker användningen av mark eller byggnad påsådant sätt att pågående markanvändning inom berörddel av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommersom är betydande i förhållande till värdet pådenna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmasenligt grunder som anges i lag.Vid inskränkningar i användningen av mark ellerbyggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- ellersäkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag ifråga om rätt till ersättning.Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrättenoberoende av vad som föreskrivits ovan.16 §: Författare, konstnärer och fotografer ägerrätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelasi lag.»I den danske Grundloven § 73 er eiendomsrettenførst og fremst vernet gjennom lovskrav og retten tilekspropriasjonserstatning. Bestemmelsen lyder:«Stk. 1.Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtesat afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræverdet. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændigerstatning.Stk. 2.Når et lovforslag vedrørende ekspropriationen afejendom er vedtaget, kan en trediedel af folketingetsmedlemmer indenfor en frist af tre søgnedage fra forslagetsendelige vedtagelse kræve, at det først indstillestil kongelig stadfæstelse, når nyvalg til folketingethar fundet sted, og forslaget påny er vedtaget af detderefter sammentrædende folketing.Stk. 3.Ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighedog erstatningens størrelse kan ved lov henlæggestil domstole oprettet i dette øjemed.»I den islandske grunnloven § 72 følger retten tileiendom, krav om lovhjemmel og full erstatning vedekspropriasjon, samt myndighetenes rett til å innskrenkeutlendingers rett til eierskap på Island.Bestemmelsen lyder i engelsk oversettelse:«The right of private ownership shall be inviolate.No one may be obliged to surrender his propertyunless required by public interests. Such a measureshall be provided for by law, and full compensationshall be paid.The right of foreign parties to own real propertyinterests or shares in business enterprises in Icelandmay be limited by law.»33.5 Utvalgets vurderingGrunnloven § 105 er en innarbeidet bestemmelsei norsk rett. Det er knyttet mye rettspraksis til bestemmelsen.Gjennom sitt krav til «full erstatning» gården lengre enn de internasjonale konvensjoner oglike langt eller lengre enn konstitusjonene i andreeuropeiske land.Når det gjelder erstatning for eventuelle rådighetsinnskrenkningerer det i dag sikker rett at dettefaller utenfor en direkte anvendelse av § 105. Det eri den forbindelse omdiskutert om det i norsk rett børvære et bedre erstatningsrettslig vern mot slike rådighetsinnskrenkninger.Utvalget finner imidlertid atdenne diskusjonen ikke bør løses på grunnlovs nivå,men først og fremst gjennom ordinær lovgivning ogpraksis.På denne bakgrunn foreslår <strong>utvalg</strong>et at Grunnloven§ 105 videreføres i uendret form.Retten til «full erstatning» ved ekspropriasjon erav en slik absolutt karakter at det ikke kan gjøresbegrensninger i denne rettigheten. Dette innebærer ati <strong>utvalg</strong>ets forslag til generell begrensningshjemmel,jf. kapittel 13, har <strong>utvalg</strong>et funnet grunn til å presisereat begrensningsadgangen ikke gjelder for § 105.Dette er gjort for å videreføre dagens rettstilstand påo<strong>mr</strong>ådet.33.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår at Grunnloven § 105 videreføresi uendret form.34. Bevegelsesfrihet og asylrettigheter34.1 Innledende bemerkningerBevegelsesfrihet innebærer en rett for alle medlovlig opphold i et land til å bevege seg fritt innenforlandets grenser og til fritt å velge hvor i landet manvil bosette seg. Dernest innebærer bevegelsesfriheten rett for statsborgere til å forlate landet og til å reiseinn igjen. Et eksempel på alvorlige inngrep i bevegelsesfrihetenvil være tilfeldig bruk av portforbud ellerlignende unntakslovgivning. Vilkårlig fengsling vilvære et annet eksempel på et alvorlig inngrep. Fengs-
198 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ling og annen frihetsberøvelse reguleres imidlertid avegne regler og er nærmere behandlet i kapittel 22.I forlengelse av retten til fri bevegelse finnes enårhundrelang tradisjon for at personer som forfølgesi sitt hjemland, skal gis beskyttelse i et annet. Detteomtales gjerne som asyl. Historien er også full aveksempler på at beskyttelse ikke har vært gitt, medgrove menneskerettighetskrenkelser som konsekvens.I vår tid er det imidlertid et utbredt problem atmange utlendinger søker asyl under falskt navn ellermed falske historier om forfølgelse. Utgangspunkteti folkeretten er at den enkelte stat står fritt til åbestemme hvorvidt og på hvilke vilkår utlendingerskal gis rett til opphold innenfor statens territorium,men folkeretten anerkjenner den enkeltes rett til åsøke og ta i mot asyl. I tillegg har den enkelte stat retttil å gi individer asyl.Utvalget vil i det følgende vurdere spørsmålet omog eventuelt i hvilken form bevegelsesfrihet og asylrettbør omtales i Grunnloven.34.2 Bevegelsesfrihet34.2.1 DAGENS RETTSTILSTANDBevegelsesfrihet er ikke grunnlovfestet. Frihetener heller ikke lovfestet på annen måte enn gjennominkorporeringen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoneri menneskerettsloven av 1999. Detfølger likevel av det ulovfestede legalitetsprinsipp ateventuelle begrensninger i den enkeltes frihet må hahjemme i lov. Hjemmel for å fastsette slike begrensningerfinnes for eksempel i politiloven og i lov omvern mot smittsomme sykdommer.Retten til å bevege seg fritt må i stor utstrekningavveies mot andres rettigheter, som for eksempel rettentil å nyte sin eiendom i fred og retten til privatliv.En slik avveining er for eksempel foretatt gjennombestemmelser om fri ferdsel i utmark og i innmarkom vinteren, jf. lov om friluftslivet §§ 2 og 3.Retten til å bevege seg fritt i riket gjelder iutgangspunktet også for utlendinger som har lovligopphold, jf. utlendingsloven § 4. Asylsøkere kanlikevel pålegges å være tilgjengelige på et nærmereangitt sted så lenge det er nødvendig for å kunnemedvirke til sakens opplysning, jf. § 93 fjerde ledd.Ellers skal asylsøkeren gis tilbud om innkvartering,jf. § 95 første ledd, men dette er ikke et pålegg ominnkvartering. I visse tilfeller kan en utlending, ogsåasylsøkere, pålegges meldeplikt eller å befinne segpå et bestemt oppholdssted. Dette gjelder blant annetved skjellig grunn til mistanke om falsk identitet ellerved mistanke om at vedkommende vil unndra segiverksettelse av vedtak.Friheten til å forlate og reise inn igjen i riket erivaretatt gjennom regler om utstedelse av pass i henholdtil passloven.34.2.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNBevegelsesfrihet er nærmere omtalt i de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene. Verdenserklæringenartikkel 13 slår fast et utgangspunkt somsiden er fulgt opp i SP og EMK. Verdenserklæringenartikkel 13 lyder som følger:«1. Everyone has the right to freedom of movementand residence within the borders of each State.2. Everyone has the right to leave any country, includinghis own, and to return to his country.»Bestemmelsen fastslår at alle har rett til å bevegeseg fritt innenfor hvert lands grenser og til å reise utav ethvert land. I tillegg har man rett til å returnere tilsitt eget land. Bestemmelsen må leses i lys avbegrensningshjemmelen i Verdenskerklæringenartikkel 29, siden en så absolutt rettighet vanskeligkan tenkes gjennomført fullt ut i praksis.Bevegelsesfriheten er nærmere presisert i SPartikkel 12. I denne bestemmelsen er retten til fritt åbevege seg og velge bosted i et land uttrykkelig forbeholdtdem som oppholder seg lovlig i landet.Bestemmelsen lyder som følger:«1. Everyone lawfully within the territory of aState shall, within that territory, have the right to libertyof movement and freedom to choose his residence.2. Everyone shall be free to leave any country, includinghis own.3. The above-mentioned rights shall not be subjectto any restrictions except those which are providedby law, are necessary to protect national security,public order (ordre public), public health or morals orthe rights and freedoms of others, and are consistentwith the other rights recognized in the present Covenant.4. No one shall be arbitrarily deprived of the rightto enter his own country.»I EMK var bevegelsesfriheten i utgangspunktetikke beskyttet. Rettigheten er imidlertid inntatt i tilleggsprotokoll4 til konvensjonen, se artikkel 2 (P4-2) og artikkel 3 (P4-3) nr. 2. EMK P4-2 lyder somfølger:«1. Everyone lawfully within the territory of aState shall, within that territory, have the right to libertyof movement and freedom to choose his residence.2. Everyone shall be free to leave any country, includinghis own.3. No restrictions shall be placed on the exerciseof these rights other than such as are in accordancewith law and are necessary in a democratic society inthe interests of national security or public safety, forthe maintenance of ordre public, for the prevention ofcrime, for the protection of health or morals, or forthe protection of the rights and freedoms of others.4. The rights set forth in paragraph 1 may also besubject, in particular areas, to restrictions imposed in
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 199accordance with law and justified by the public interestin a democratic society.»EMK P4-3 lyder som følger:«1. No one shall be expelled, by means either ofan individual or of a collective measure, from the territoryof the State of which he is a national.2. No one shall be deprived of the right to enterthe territory of the state of which he is a national.»Til tross for noe ulik ordlyd i SPs og EMKsbestemmelser om adgangen til å begrense bevegelsesfriheten,er det ikke grunn til å tro at det er noenrealitetsforskjell mellom konvensjonene på dette feltet.EMK P4-3 atskiller seg likevel fra SP ved å inkludereen rett for statsborgere til ikke å bli utvist.I tillegg har barnekonvensjonen i artikkel 10 enbestemmelse om at statene skal behandle barns ogforeldres søknad om familiegjenforening på en positiv,human og effektiv måte. Statene skal ogsårespektere retten for barn som har foreldre i forskjelligeland, til å reise ut og inn av landene, slik at barnetkan opprettholde kontakten med begge foreldre.34.2.3 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERI de øvrige nordiske land er bevegelsesfrihetomtalt i konstitusjonene i Sverige, Finland og Island.Den finske Grundlagen 9 § omhandler retten tilfritt å bevege seg i landet, samt velge sitt bosted der.Dette utgangspunktet gjelder uten begrensning foralle som oppholder seg lovlig i landet. Friheten til åforlate landet kan derimot begrenses der det er nødvendigfor gjennomføring av en rettssak, straffefullbyrdelseeller militærtjeneste. Bestemmelsens tredjeledd gjelder retten for statsborgere til å reise inn i landet,til ikke å bli landsforvist eller utlevert til et annetland mot sin vilje. I den siste retten kan det gjøresunntak. Siste ledd gjelder utlendinger, og det fastslåsher at deres rett til innreise skal følge av lov (det siesintet om rett til asyl). Det er likevel slik at ingen kanutvises hvis vedkommende risikerer dødsstraff, tortureller behandling som krenker menneskeverdet(prinsippet om «non refoulement»). Bestemmelsenlyder som følger:«Finska medborgare samt utlänningar som lagligenvistas i landet har rätt att röra sig fritt inom landetoch att där välja bostadsort.Var och en har rätt att lämna landet. Denna rättkan begränsas genom lag, om det är nödvändigt föratt säkerställa rättegång eller verkställighet av straffeller för att säkerställa att skyldigheten att försvaralandet fullgörs.Finska medborgare får inte hindras att resa in ilandet, landsförvisas eller mot sin vilja utlämnas ellerföras till ett annat land. Genom lag kan dock föreskrivasatt finska medborgare får utlämnas eller föras tillett land där deras mänskliga rättigheter och rättssäkerhetkan garanteras, när åtgärden vidtas med anledningav brott eller när syftet med den är rättegång ellerverkställighet av ett beslut som gäller vårdnad omeller vård av barn.Rätten för utlänningar att resa in i Finland och attvistas i landet regleras genom lag. En utlänning fårinte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han ellerhon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någonannan behandling som kränker människovärdet.»Den sveitsiske grunnloven artiklene 24 og 25 liknerden finske på dette punktet.Den islandske grunnloven § 66 regulerer bådestatsborgerskap og bevegelsesfrihet. Friheten til åreise inn i Island reguleres i annet ledd, friheten til åreise ut reguleres i tredje ledd, mens friheten til å bevegeseg fritt i riket fremgår av siste ledd. Bestemmelsenlyder i engelsk oversettelse:«No one may be deprived of Icelandic citizenship.Loss of citizenship may, however, be providedfor by law, in the event a person accepts citizenshipin another State. An alien can only be granted Icelandiccitizenship according to law.An Icelandic citizen cannot be barred from enteringIceland nor expelled therefrom. The rights of aliensto enter and reside in Iceland, and the reasons forwhich they may be expelled, shall be laid down bylawṄo one may be barred from leaving Iceland exceptby judicial decision. A person may however beprevented from leaving Iceland by lawful arrest.Every person lawfully residing in Iceland shall befree to choose his residence and shall enjoy freedomof travel subject to any limitations laid down by law.»Den svenske Regeringsformen 2. kapittel7 § første ledd omhandler landets statsborgere oglyder som følger:«Ingen svensk medborgare får landsförvisas ellerhindras att resa in i riket.»Friheten til å bevege seg og til å forlate riket erbeskyttet i Regeringsformen 2. kapittel 8 §, som ogsågjelder frihetsberøvelse. Etter lovendring med virkningfra 1. januar 2011 er rettigheter i forbindelsemed frihetsberøvelse ikke lenger begrenset til ågjelde statsborgere. Retten til fri bevegelse og rettentil å forlate riket er imidlertid begrenset til svenskestatsborgere. Bestemmelsen lyder som følger:«Var och en är gentemot det allmänna skyddadmot frihetsberövande. Den som er svensk medborgareär även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflyttasig inom riket och att lämna det.»I den tyske Grundgesetz gjenfinnes i artikkel 16en bestemmelse som innebærer at tyske statsborgereikke kan miste sitt statsborgerskap, og at utleveringtil fremmed stat bare kan skje innenfor EU eller til eninternasjonal domstol. Artikkel 16 lyder som følger:
200 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«(1) Die deutsche Staatsangehörigkeit darf nichtentzogen werden. Der Verlust der Staatsangehörigkeitdarf nur auf Grund eines Gesetzes und gegen denWillen des Betroffenen nur dann eintreten, wenn derBetroffene dadurch nicht staatenlos wird.(2) Kein Deutscher darf an das Ausland ausgeliefertwerden. Durch Gesetz kann eine abweichendeRegelung für Auslieferungen an einen Mitgliedstaatder Europäischen Union oder an einen internationalenGerichtshof getroffen werden, soweit rechtsstaatlicheGrundsätze gewahrt sind.»Den sveitsiske konstitusjonen slår fast i artikkel24 at sveitsiske statsborgere har rett til å bosette seghvor de vil i landet, samt at de har rett til å forlate ogreturnere til Sveits. I artikkel 25 nr. 1 følger det videreat sveitsiske statsborgere ikke kan utvises fra landet.Artikkel 24 lyder som følger:«1. Schweizerinnen und Schweizer haben dasRecht, sich an jedem Ort des Landes niederzulassen.2. Sie haben das Recht, die Schweiz zu verlassenoder in die Schweiz einzureisen.»Artikkel 25 nr. 1 lyder som følger:«Schweizerinnen und Schweizer dürfen nicht ausder Schweiz ausgewiesen werden; sie dürfen nur mitihrem Einverständnis an eine ausländische Behördeausgeliefert werden.»34.2.4 UTVALGETS VURDERINGFor norske statsborgere er bevegelsesfrihet troligså selvsagt at de fleste ikke tenker på at de har slik frihet.Frihetens selvsagte karakter viser imidlertid hvilkensentral verdi den har i det norske samfunn. Det ersamtidig en verdi som ofte tilsidesettes i totalitæresamfunn. Fra den nyere tid er Berlinmuren et eksempelpå inngrep i bevegelsesfriheten. Det samme varaphartheidregimets restriksjoner på hvor menneskerkunne oppholde seg. Men også mindre alvorlige forholdkan utgjøre inngrep i bevegelsesfriheten, somfor eksempel uforholdsmessig og langdryg byråkratiskbehandling av passøknader.Bevegelsesfrihetens sentrale betydning fordagens frie norske samfunn taler for at bevegelsesfrihetengrunnlovsfestes. Utvalget finner på denne bakgrunnat det bør inntas en bestemmelse om bevegelsesfriheti Grunnloven.Bevegelsesfriheten må imidlertid tåle en delbegrensninger. I henhold til de internasjonale menneskerettighetskonvensjoneneer det bare friheten tilå reise ut av riket som nesten unntaksfritt gjelder forenhver. Friheten til å bevege seg i og bosette seg hvorman vil i riket, er for eksempel begrenset til å gjeldeegne statsborgere og utlendinger med lovlig opphold.Friheten til å reise inn i riket gjelder på sin side bareegne statsborgere.En eventuell grunnlovsbestemmelse bør derfor giuttrykk for at bevegelsesfrihet i utgangspunktet erbegrenset til retten til å bevege seg fritt og bosette seghvor man vil i riket for den gruppen av personer somhar lovlig opphold. Denne rettigheten vil likevel haenkelte faktiske og enkelte rettslige begrensninger.De faktiske begrensningene som den enkelte støter pånår hun eller han ønsker å flytte eller bevege seg påannen måte, vil falle utenfor det en grunnlovsbestemmelsetar sikte på å regulere. Slike faktiske begrensningerkan følge av individets omsorgsforpliktelser,omsorgsbehov eller problemer med å skaffe ny boligeller nytt arbeid et annet sted i landet. Stat og kommunehar i utgangspunktet ingen plikt til å legge tilrette for at den enkelte fritt kan bevege seg eller flytterundt i landet. Det vil i utgangspunktet heller ikkekomme i strid med bevegelsesfriheten om det oppstilleslovpålagte vilkår om bosted, kommunetilhørighetel.l. for retten til å motta sosiale ytelser, pleieogomsorgsytelser, helsetjenester, skoletilbud m.m.Friheten til fritt å bevege seg i riket vil i tilleggvære rettslig begrenset av en generell hjemmel til ågjøre inngrep i Grunnlovens menneskerettigheter, sekapittel 13. Det vil i flere sammenhenger oppstå etreelt behov for å begrense bevegelsesfriheten av hensyntil den offentlige sikkerhet, orden eller helse.Eksempelvis kan nevnes at det ikke vil utgjøre noeuforholdsmessig inngrep i bevegelsesfriheten å nektepersoner adgang til militære o<strong>mr</strong>åder, til offentligekontorbygg, til å sykle på motorveier osv. Tilsvarendemå det kunne gjøres begrensninger i bevegelsesfrihetenfor Svalbard, Jan Mayen og bilandene. Itillegg vil en egen bestemmelse i Grunnloven om privatlivetsfred mv., medføre at den enkeltes bevegelsesfriheti noen grad også vil være begrenset. Dennærmere balanseringen mellom bevegelsesfrihet ogprivatlivets fred må da, som i dag, etableres gjennomlovgivning og praksis.Mulige formuleringer av retten til fritt å bevegeseg i riket kan være:«Norske statsborgere og andre med lovlig oppholdi Riket kan fritt bevege seg innenfor Riketsgrenser og velge sitt bosted der.»(eller)«Enhver som oppholder seg lovlig i Riket er fri tilå bevege seg og velge bosted innenfor Rikets grenser.»(eller)«Enhver som oppholder seg lovlig i Riket kanfritt bevege seg innenfor Rikets grenser og velge sittbosted der.»Av disse formuleringene foretrekker <strong>utvalg</strong>et densiste. På en enkel og lettfattelig måte fanger denneformuleringen opp essensen og hovedtrekkene ibevegelsesfriheten.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 201Samtlige av formuleringene tar sikte på å opprettholdedagens rettstilstand på o<strong>mr</strong>ådet. Her fremkommerbl.a. kravet om «lovlig opphold» som betingelsefor bevegelsesfrihet. Formuleringene viser på dettepunkt til vilkårene for lovlig opphold i den ordinærelovgivning, og spørsmålet om vedkommende harlovlig opphold, må således avgjøres på bakgrunn avden til enhver tid gjeldende lovgivning.Andre rettslige begrensninger enn kravet til «lovligopphold» vil også kunne gjennomføres, entenmed grunnlag i den generelle begrensningshjemmelensom <strong>utvalg</strong>et foreslår i Grunnloven, eller etter ennærmere avveining av om bevelsesfriheten krenkeren av de øvrige rettighetene i Grunnloven. Hvorvidtslike begrensninger i bevegelsesfriheten er legitime,vil kunne prøves av domstolene.De faktiske begrensningene i bevegelsesfrihetenvil som nevnt ikke reguleres av de foreslåtte formuleringene.Med dette menes at faktiske hindringersom den enkelte støter på når han eller hun ønsker åflytte til et annet sted i landet – for eksempel manglendejobbtilbud, manglende sykehjemstilbud, manglenderehabiliteringstilbud etc. – ikke kan prøvesrettslig.I tillegg til retten til fritt å bevege seg innenforriktes grenser kan en eventuell grunnlovsbestemmelseinneholde friheten til å forlate riket, for eksempeli et annet ledd om bevegelsesfrihet.Det er videre mulig å inkludere retten for egnestatsborgere til å komme inn i riket i den sammebestemmelsen. Noen grunnlover har også inkludertprinsippet om at egne statsborgere ikke kan utvises/landsforvises eller utleveres til fremmed stat. Etterdagens rettstilstand er imidlertid ikke utleveringsforbudetav egne statsborgere absolutt innenfor Nordenog EU.En mulig formulering av retten til fritt å forlateriket, eventuelt også retten for norske statsborgere tilå reise inn i riket, kan være:«Ingen kan nektes å forlate Riket.»(eller)«Ingen kan nektes å forlate Riket, med mindredet er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelseeller for avtjening av verneplikt. Norske statsborgerekan ikke landsforvises eller på annen måtenektes adgang til Riket.»(eller)«Ingen kan nektes å forlate Riket, med mindredet er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelseeller for avtjening av verneplikt. Norske statsborgerekan ikke nektes adgang til Riket.»Utvalget finner at det siste av disse alternativenepå en god og lettfattelig måte gir et dekkende bilde avrettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet. Retten til å forlate Norgei forslag til første punktum vil i prinsippet bare værerettslig begrenset av vernepliktsregler eller av rettsforfølgelse.Den enkelte kan selvsagt også oppleve atdet hviler øvrige begrensninger på retten til å forlateriket, men slike begrensninger vil være av mer faktiskeller praktisk karakter. Norsk lovgivning kanimidlertid forby den enkelte å ta med seg andre personer,penger eller gjenstander ut av landet, men slikerettslige begrensninger berører ikke den enkeltesselvstendige rett til å forlate landet. Gir den enkelteavkall på å ta med seg andre personer, penger ellergjenstander, kan hun eller han fritt forlate landet.Slike begrensninger kan særlig gjelde retten til å tamed seg barn, penger, offentlig støtte, antikviteter,kunstverk mv. ut av landet.Det er de særlige forhold som den enkelte ikkehar rådighet over selv som <strong>utvalg</strong>et foreslår omtaltsærskilt i bestemmelsen. Avtjening av verneplikt eren plikt som følger av nåværende Grunnloven § 109,og som kan legge aktive begrensninger på retten til åforlate landet. I tillegg kan den enkelte ikke unndraseg straffeforfølgelse eller privat rettsforfølgelse vedå forlate landet. Uttrykket «rettsforfølgelse» er dermedbenyttet for både å fange opp straffesaker og privatesøksmål.I tillegg foreslår <strong>utvalg</strong>et at det skal stå «effektiv»rettsforfølgelse. Med dette menes at «rettsforfølgelse»skal tolkes vidt. Det er ikke bare hovedforhandlingensom kan være til hinder for utreise, menogså etterforskning kan være til hinder for at denenkelte forlater landet. I særlige tilfeller kan detteogså gjelde for vitner eller andre aktører i saken.Grunnloven vil således ikke være til hinder for atman nekter et sentralt vitne å forlate landet understraffesaken, eller at konkursskyldner får beslaglagtsitt pass inntil bosituasjonen er nærmere avklart. Deter imidlertid på det rene at slike inngrep i den enkeltesfrihet må ha hjemmel i lov. Utvalgets forslag tilgrunnlovsformulering åpner utelukkende for at sliklovhjemmel kan gis.Forslagets annet punktum gjelder innreise til landet,og <strong>utvalg</strong>et foreslår at bestemmelsen innskrenkestil å gjelde for norske statsborgere. Hvorvidt andrestasborgere eller statsløse skal ha rett til innreise iNorge, vil kun være regulert i ordinær lovgivning ogi traktater med fremmede stater. Denne avgrensningentil å gjelde norske statsborgere er i overensstemmelsemed de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenepå o<strong>mr</strong>ådet, jf. EMK P4-3 nr. 2.Formuleringen i annet punktum vil være til hinderfor at norske statsborgere landsforvises eller utvisesfra landet. Bestemmelsen vil også være til hinderfor at man nekter barn med norsk statsborgerskapinnreise til landet, enten det er tale om barn som aldrifør har oppholdt seg i landet, eller det er tale om barn
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 203«1. Everyone has the right to seek and to enjoy inother countries asylum from persecution.2. This right may not be invoked in the case ofprosecutions genuinely arising from non-politicalcrimes or from acts contrary to the purposes and principlesof the United Nations.»Den viktigste internasjonale konvensjonen forpersoner som søker beskyttelse i et annet land, erkonvensjonen om flyktningers rettslige stilling –flyktningkonvensjonen – fra 1951 med tilleggsprotokollfra 1967. Konvensjonen er ratifisert av over 140land. Kjernen i konvensjonens flyktningbegrep fremgårav artikkel 1A (2) i konvensjonen, som i norskoversettelse lyder:«[enhver person som] på grunn av at han har envelgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion,nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosialgruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinnerseg utenfor det land han er borger av, og er ute avstand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til åpåberope seg dette lands beskyttelse (...).»Flyktningkonvensjonen inneholder ingenbestemmelse om rett til asyl, og den benytter hellerikke begrepet asyl i konvensjonsteksten. Konvensjoneninneholder en rekke bestemmelser om flyktningersrettigheter i oppholdslandet (asyllandet), foreksempel med hensyn til ikke-diskriminering, religionsutøvelse,private rettsforhold mv. Flyktningkonvensjonenhar regler om utelukkelse fra flyktningstatusfor krigsforbrytere og alvorlig kriminelle mv., seartikkel l1 E.Mange av flyktningrettens rettskilder er såkalt«soft-law». Med dette menes at de ikke er rettsligbindende for statene, men fungerer som råd og anbefalinger.Viktigst i denne sammenheng er de årligekonklusjonene som vedtas av en eksekutivkomitéunderlagt FNs høykommisær for flyktninger. Statenehar forpliktet seg til å samarbeide med FNs høykommisær,og resolusjonene derfra støttes av FNs generalforsamlingetter godkjenning fra FNs økonomiskeog sosiale råd (ECOSOC). De inneholder anbefalingerom både tolkning av flyktningkonvensjonen ogandre flyktningpolitiske spørsmål. Også håndbokentil FNs høykommisær er av betydning som rettskilde,selv om statene ikke er bundet til å følge den. Statspraksisi overensstemmelse med håndboken bidrar tilen ensartet praktisering av flyktningkonvensjonen.34.3.4 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERDet er få konstitusjoner som omtaler asylrett, ogingen av de nordiske landene berører denne problemstillingeni sine konstitusjoner.Den tyske Grundgesetz har en nærmere reguleringav asylrett i artikkel 16a. Bestemmelsen slår innledningsvisfast at den som er forfulgt på politiskgrunnlag, har rett til asyl. I de neste punktene presisereslikevel dette utgangspunktet ytterligere, bl.a.ved å gi uttrykk for at det ikke foreligger plikt til åbehandle søknader som allerede er behandlet i ettredje land. Artikkel 16a lyder som følger:«(1) Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.(2) Auf Absatz 1 kann sich nicht berufen, wer auseinem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaftenoder aus einem anderen Drittstaat einreist, in demdie Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellungder Flüchtlinge und der Konvention zumSchutze der Menschenrechte und Grundfreiheitensichergestellt ist. Die Staaten außerhalb der EuropäischenGemeinschaften, auf die die Voraussetzungendes Satzes 1 zutreffen, werden durch Gesetz,das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bestimmt.In den Fällen des Satzes 1 können aufenthaltsbeendendeMaßnahmen unabhängig von einem hiergegeneingelegten Rechtsbehelf vollzogen werden.(3) Durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesratesbedarf, können Staaten bestimmt werden,bei denen auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendungund der allgemeinen politischen Verhältnissegewährleistet erscheint, daß dort weder politischeVerfolgung noch unmenschliche oder erniedrigendeBestrafung oder Behandlung stattfindet. Eswird vermutet, daß ein Ausländer aus einem solchenStaat nicht verfolgt wird, solange er nicht Tatsachenvorträgt, die die Annahme begründen, daß er entgegendieser Vermutung politisch verfolgt wird.(4) Die Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmenwird in den Fällen des Absatzes 3 und in anderenFällen, die offensichtlich unbegründet sindoder als offensichtlich unbegründet gelten, durch dasGericht nur ausgesetzt, wenn ernstliche Zweifel ander Rechtmäßigkeit der Maßnahme bestehen; derPrüfungsumfang kann eingeschränkt werden undverspätetes Vorbringen unberücksichtigt bleiben.Das Nähere ist durch Gesetz zu bestimmen.(5) Die Absätze 1 bis 4 stehen völkerrechtlichenVerträgen von Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaftenuntereinander und mit dritten Staatennicht entgegen, die unter Beachtung der Verpflichtungenaus dem Abkommen über die Rechtsstellungder Flüchtlinge und der Konvention zumSchutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten,deren Anwendung in den Vertragsstaaten sichergestelltsein muß, Zuständigkeitsregelungen für diePrüfung von Asylbegehren einschließlich der gegenseitigenAnerkennung von Asylentscheidungen treffen.»Videre er asylretten indirekte omtalt i den sveitsiskekonstitusjonen artikkel 25 nr. 2 og nr. 3. Avdisse bestemmelsene følger at flyktninger ikke skalreturneres med makt til stater hvor de forfølges, og atingen skal sendes til en stat hvor de kan bli utsatt fortortur eller annen grusom eller umenneskeligbehandling eller straff. Artikkel 25 nr. 2 og nr. 3lyder:«2. Flüchtlinge dürfen nicht in einen Staat ausgeschafftoder ausgeliefert werden, in dem sie verfolgtwerden.3. Niemand darf in einen Staat ausgeschafft werden,in dem ihm Folter oder eine andere Art grausa-
204 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>mer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafungdroht.»Asylretten er også omtalt i EUs Charter of fundamentalrights. Dette gjør at EU-landene må iakttadenne bestemmelsen ved utformingen av nasjonaltregelverk og gjennom sine forvaltningsavgjørelser.EUs Charter artikkel 18 omhandler asylrett med nærmerehenvisning til gjeldende traktater på o<strong>mr</strong>ådet.Bestemmelsen lyder som følger:«The right to asylum shall be guaranteed withdue respect for the rules of the Geneva Convention of28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967relating to the status of refugees and in accordancewith the Treaty on European Union and the Treaty onthe Functioning of the European Union (hereinafterreferred to as ‘the Treaties’).»34.3.5 UTVALGETS VURDERINGTar man utgangspunkt i at menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven skal markere og konkretiserede verdier det norske samfunn er bygget på, kandet argumenteres for at retten til å søke asyl bør tasinn i Grunnloven. Asylretten er en del av vår kristneog humanistiske arv, som det vises til i Grunnloven§ 2, ved at det gis beskyttelse til mennesker på fluktfra forfølgelse. Slik beskyttelse kan bare gis dersomdisse menneskene også har en rett til å søke asyl.Utvalget har mot slutten av sitt arbeid mottattbrev fra Advokatforeningen og Norsk Organisasjonfor Asylsøkere (NOAS), datert 23. november 2011,der det primært foreslås inntatt i Grunnloven «engenerell henvisning til å respektere og sikre menneskerettighetene»,sekundært at en opplisting av enkeltrettigheteri Grunnloven bør inneholde en bestemmelseom rett til asyl. Det vises i brevet til at det er etstort behov for å løfte denne rettigheten frem, og atden er «under press». Det understrekes at det er«behov for å markere de overordnede rettsprinsippenebedre, for å sikre nasjonal etterlevelse av deinternasjonale forpliktelsene på asylfeltet». Detpekes bl.a. på følgende:«Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppesvirksomhet illustrerer at retten til asyl ikkealltid respekteres. De fleste av sakene som er tatt tilretten gjennom prosjektet dreier seg om å avdekkehvorvidt det foreligger risiko for forfølgelse ellerbehandling i strid med EMK artikkel 3 dersom personenereturneres i samsvar med Utlendingsnemdasvedtak. Prosjektet har fått medhold i tre fjerdedelerav sakene de har gått videre med (21 av 28 saker somer endelig avgjort). Som nevnt i MRUs notat til <strong>utvalg</strong>etdatert 23.11.2010 finnes det også eksempler påbemerkelsesverdige uttalelser fra utlendingsforvaltningenmed tanke på hvilken vekt EMDs avgjørelserskal ha. Ved å løfte retten til asyl til konstitusjoneltnivå aksentueres myndighetenes plikt til å sørge forat menneskerettighetsperspektivet blir tydeligere forankretog ivaretatt i utlendingsforvaltningens virksomhet.»Utvalget vil bemerke at det i henhold til de internasjonalekonvensjonene ikke er plikt til å innvilgeasyl. Den enkelte asylsøkers rettighet er begrenset tilretten til å søke asyl, mens det å innvilge asyl i norskrett er betinget av en lang rekke forhold. Et argumentmot å grunnlovfeste retten til asyl er derfor at rettentil å søke asyl er en begrenset rettighet, og at retten tilå få innvilget asyl med nødvendighet må begrensesav presiseringer og unntak som det vil føre for langtå liste opp i Grunnloven, tatt i betraktning Grunnlovensordknappe tradisjon.En detaljert regulering av retten til asyl på grunnlovsnivå vil samtidig gjøre asylretten lite fleksibelfor de faktiske endringer som fortløpende inntrefferpå dette feltet. I den forbindelse kan nevnes at det eret tankekors at bare et fåtall av verdens flyktninger idag er reelle asylsøkere. Mange av dagens asylsøkereer ikke på flukt fra forfølgelse, men fra vanskeligelevekår. I tillegg har såkalte «klimaflyktninger» pr. idag ikke status som reelle asylsøkere.En mulighet, som et stykke på vei kan demmeopp for disse ulempene, vil være å henvise til lov og/eller FNs flyktningkonvensjon i selve grunnlovsformuleringen.En mulig formulering kan være:«En utlending som oppholder seg i Riket eller befinnerseg på norsk grense, og som anerkjennes somflyktning etter traktat som gjelder for Norge, har retttil asyl.Etter nærmere bestemmelse i lov kan det gjøresunntak fra retten til asyl der utlendingen har fått beskyttelseeller vil få behandlet søknad om beskyttelsei en annen stat. Tilsvarende kan det gjøres unntak iretten til asyl der utlendingen har begått alvorlig kriminaliteteller der innvilgelse av asyl vil stride motgrunnleggende nasjonale interesser.»Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning viser imidlertid denneformuleringen hvor vanskelig det er å regulere rettentil asyl i Grunnloven. For at en asylbestemmelse ikkeskal svulme opp, slik tilfellet bl.a. er i den tyske konstitusjonen,blir det nødvendig å henvise nærmere tilde internasjonale traktater som Norge er bundet av.En slik bestemmelse vil imidlertid ikke ha noen tilsvarendebestemmelse i andre nordiske konstitusjonereller i EMK. Heller ikke vil vanskelige rettsspørsmålfinne sin avklaring gjennom en slik bestemmelse,men vil uansett måtte løses gjennom ordinærlovgivning.Utvalget vil likevel bemerke at når det gjelderspørsmålet om retur av asylsøkere til sitt opprinnelseslandeller til det land de først søkte asyl i, vil <strong>utvalg</strong>etsforslag til ny Grunnloven § 93 gi det tilstrekkeligemenneskerettslige vern. I denne bestemmelsenforeslås inntatt forbud mot dødsstraff, tortur og annenumenneskelig eller nedverdigende behandling eller
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 205straff, jf. kapittel 19 og kapittel 20. Bestemmelsene erbygget opp med EMK artikkel 3 som forbilde, og deter en forutsetning at den nye Grunnloven § 93 skalforstås i lys av EMDs praksis på o<strong>mr</strong>ådet, også hvagjelder retur av asylsøkere. Dette innebærer at de forholdsom Advokatforeningen og NOAS er særligopptatt av i sitt brev til <strong>utvalg</strong>et, er søkt ivaretatt gjennom<strong>utvalg</strong>ets forslag til ny Grunnloven § 93.Dette etterlater et spørsmål om bare retten til åsøke asyl burde grunnlovsfestes, for eksempel som etsiste ledd til bestemmelsen om bevegelsesfrihet. Deter imidlertid <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at en slik rettighetvil ha begrenset innhold. Den vil ikke gi noen rettighetutover å innlevere asylsøknad på norsk grenseeller annet sted i Norge, rett til å få søknaden behandlet,samt rett til opphold i landet mens søknadenbehandles. De nærmere vilkårene for behandling oginnvilgelse av asylsøknad vil måtte reguleres i lov.Mulige formuleringer av denne retten kan for eksempelvære:«Enhver har rett til å søke [politisk] asyl. De nærmerevilkår for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov.»(eller)«Nærmere bestemmelser om utlendingers rett tilasyl fastsettes ved lov.»Den første av disse formuleringene vil sikre atenhver som kommer til landet, har rett til å levere fraseg en asylsøknad, hvilket i praksis er dagens rettstilstand.Dernest slår den første formuleringen fast atdet skal foreligge lovpålagte vilkår for innvilgelse avasyl. Dette innebærer at asylretten ikke skal værebasert på tilfeldighet og vilkårlighet. Formuleringenvil dermed oppstille et minimumskrav for behandlingenav asylsøknader. I dag vil disse minimumskravenevære oppfylt gjennom utlendingslovensbestemmelser. En eventuell grunnlovsbestemmelsemed en av disse formuleringene vil således ikkeendre dagens rettstilstand.På bakgrunn av disse vurderingene har <strong>utvalg</strong>etkommet til at det ikke vil foreslå grunnlovsfesting avrett til asyl eller rett til å søke asyl.34.4 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 106 skal lyde:«Enhver, som opholder sig lovlig i Riget, kan fritbevæge sig indenfor Rigets Grænser og vælge sit Bostedder.Ingen kan negtes at forlade Riget, medmindre deter nødvendigt af Hensyn til en effektiv Retsforfølgelseeller for Aftjening af Værnepligt. Norske Statsborgerekunne ikke negtes Adgang til Riget.»35. Kultur, åndsverk og vitenskap35.1 Innledende bemerkningerBlant menneskerettighetene inngår også kulturellerettigheter. Sentralt i flere av de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene står retten til å tadel i kulturlivet, retten til å ivareta og utvikle sin kulturelleidentitet og retten til å uttrykke seg fritt gjennomkunst, litteratur eller gjennom andre kulturuttrykk.I tillegg er retten til eget åndsverk og forskningensfrihet og tilgjengelighet vernet.Retten og plikten til å ivareta og utvikle samiskspråk og kultur er særlig behandlet i kapittel 36. I detfølgende vil derfor bare de allmenne kulturelle rettighetersom gjelder, bli nærmere omtalt. Disse vil særligkunne få betydning for ivaretakelse av minoriteterskulturelle identitet. I punkt 35.2 vil retten til å tadel i det kulturelle liv bli behandlet, herunder ogsåretten til å ivareta og utvikle sin kulturelle identitet.Dernest vil retten til å nyte godt av forskning ogvitenskap bli behandlet i punkt 35.3. Videre vil rettentil eget åndsverk bli kommentert i punkt 35.4. Til sistvil kunstens og forskningens frihet bli omtalt i punkt35.5.35.2 Kulturell identitet og deltakelse i detkulturelle liv35.2.1 DAGENS RETTSTILSTANDGrunnloven inneholder ingen generell bestemmelseom rett til å delta i kulturelt liv eller rett til åivareta sin kulturelle identitet. Det er først og fremstretten til samisk språk og kultur som er fremmet gjennomGrunnloven § 110a. Dernest verner ytringsfrihetsbestemmelseni Grunnloven § 100 om retten til åuttrykke seg eller formidle budskap gjennom kunsteller annen kultur, som for eksempel litteratur, teater,film, e.l., og rett til på motta slike budskap. Grunnloven§ 100 siste ledd pålegger samtidig statens myndigheterå legge forholdene til rette for en åpen ogopplyst offentlig samtale. Deler av kulturpolitikkenkan sees som et ledd i å oppfylle dette kravet. 254Lov 29. juni 2007 nr. 89 om offentlege styresmaktersansvar for kulturverksemd (kulturlova), harsom formål at alle kan få anledning til å delta i kulturaktiviteterog oppleve et mangfold av kulturuttrykk,jf. § 1, som lyder:«Lova har til føremål å fastleggja offentlege styresmaktersansvar for å fremja og leggja til rette foreit breitt spekter av kulturverksemd, slik at alle kan fåhøve til å delta i kulturaktivitetar og oppleva eitmangfald av kulturuttrykk.»254.Kulturvirksomhet defineres i § 2, som lyder:Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) s. 7.
206 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«Med kulturverksemd meiner ein i denne lova åa. skapa, produsera, utøva, formidla og distribuerakunst- og andre kulturuttrykk,b. verna om, fremja innsikt i og vidareføra kulturarv,c. delta i kulturaktivitet,d. utvikla kulturfagleg kunnskap og kompetanse.»Kulturlova fastsetter videre hvilke forpliktelserstaten, fylkeskommunene og kommune har for åoppnå formålet med loven, se §§ 3 flg. Statens tilretteleggingsplikter blant annet oppfylt gjennom enrekke lover, herunder lover om kulturminner, kunstnere,kulturinstitusjoner, språkspørsmål, arkiv, bibliotek,kulturskoler, bokbransjen, film, kinoer ogmedia mv. En oversikt over disse lovene finnes iOt.prp. nr. 50 (2006–2007) s. 10–11.I tillegg er retten til å delta i kulturlivet nedfelt imenneskerettsloven av 1999, jf. punkt 35.2.3.35.2.2 TIDLIGERE VURDERINGER AVGRUNNLOVSSPØRSMÅLI Ot.prp. nr. 50 (2006–2007) om lov om offentlegestyresmakters ansvar for kulturverksemd (kulturlova)ble spørsmålet om kulturhensyn burdegrunnlovfestes drøftet i kapittel 4. Spørsmålet bleansett som særlig relevant fordi globaliseringen etablereret behov for å sikre handlingsrom for en nasjonalkulturpolitikk. Både innenfor WTO og EØS erforholdet mellom kultur og handel omstridt. Stridengjelder blant annet i hvilken grad kulturhensyn kanbegrunne tiltak som samtidig medfører hindringer ivare- og tjenestehandelen. Blant annet har EFTAdomstoleni sak 1/01 – Einarsson-saken – kommet tilat lavere merverdiavgift for bøker på islandsk stredmot EØS-avtalen. Å fremme bruk av det nasjonalespråket ble ikke vurdert som en lovlig begrunnelsefor tiltaket.Dette var noe av bakgrunnen for at det underhøringen om kulturlova var flere som tok til orde foren grunnlovsbestemmelse som kunne bidra til å sikrenorsk språk, identitet og kulturelt mangfold. Departementetfremmet ikke grunnlovsforslag, men gauttrykk for at det ville komme tilbake til dette. Ut frasammenhengen synes det som man først og fremsthadde i tankene å fremme hensynet til kulturen derdette kommer i konflikt med andre hensyn, ikke denenkeltes rett til å delta i kulturlivet. Problemstillingensom ble behandlet av departementet, faller derfor noepå siden av <strong>utvalg</strong>ets mandat. I noen grad vil det likefullt være et sammenfall mellom disse to innfallsvinklenetil kulturlivet, i den forstand at den enkeltes retttil til å ta del i kulturlivet og bevare og utvikle sin kulturelleidentitet også er ment å sikre at tradisjoner ogspråk ikke forsvinner.35.2.3 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERN35.2.3.1 Verdenskerklæringen og konvensjonsbestemmelserRett til å ta del i kulturlivet er anerkjent i Verdenserklæringenartikkel 27 nr. 1. Bestemmelsen lyder:«Everyone has the right freely to participate inthe cultural life of the community, to enjoy the artsand to share in scientific advancement and its benefits.»Bestemmelsen er fulgt opp i ØSK artikkel 15,som lyder:«1. The States Parties to the present Covenant recognizethe right of everyone:(a) To take part in cultural life;(b) To enjoy the benefits of scientific progressand its applications;(c) To benefit from the protection of the moraland material interests resulting from any scientific,literary or artistic production of which he is the author.2. The steps to be taken by the States Parties tothe present Covenant to achieve the full realization ofthis right shall include those necessary for the conservation,the development and the diffusion of scienceand culture.3. The States Parties to the present Covenant undertaketo respect the freedom indispensable for scientificresearch and creative activity.4. The States Parties to the present Covenant recognizethe benefits to be derived from the encouragementand development of international contactsand co-operation in the scientific and cultural fields.»I barnekonvensjonen artikkel 31 er barns kulturellerettigheter nærmere utdypet. Bestemmelsenlyder:«1. States Parties recognize the right of the childto rest and leisure, to engage in play and recreationalactivities appropriate to the age of the child and toparticipate freely in cultural life and the arts.2. States Parties shall respect and promote theright of the child to participate fully in cultural andartistic life and shall encourage the provision of appropriateand equal opportunities for cultural, artistic,recreational and leisure activity.»I tillegg er retten til deltakelse i kulturlivet vernetgjennom Kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel13c og i konvensjonen om rettigheter for personermed nedsatt funksjonsevne artikkel 30 fra 2006.Denne siste konvensjonen gir den mest detaljerteredegjørelsen for hvordan rett til å delta i kulturelt livkan virkeliggjøres. 255255.Konvensjonen er undertegnet, men ennå ikke ratifisert avNorge.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 207Videre reguleres minoriteters rett til utøvelse avsin kultur i SP artikkel 27. Bestemmelsen lyder somfølger:«In those States in which ethnic, religious or linguisticminorities exist, persons belonging to suchminorities shall not be denied the right, in communitywith the other members of their group, to enjoy theirown culture, to profess and practise their own religion,or to use their own language.»Tilsvarende reguleres minoriteters rettigheter iEuroparådets rammekonvensjon for beskyttelse avnasjonale minoriteter fra 1995 og Europarådets konvensjonom regions- og minoritetsspråk fra 1992.Begge konvensjonene er ratifisert av Norge, samttrådt i kraft for Norges del. Rammekonvensjonen fra1995 har som målsetting å respektere, ivareta og utviklekultur, språk, religion mv. for nasjonale minoriteteri Europa. Konvensjonen fra 1992 har som målsettingå bevare de av Europas historiske språk som idag tales av minoriteter, eller som tales i enkelte regioner.35.2.3.2 Nærmere om ØSK-komiteens forståelseav kulturrettigheterKomiteen for økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter har utdypet hva som ligger i retten forenhver til å ta del i kulturelt liv i sin generelle kommentarnr. 21 fra 2009.Den innleder med å erklære at respekt for ogfremme av kulturelle rettigheter er nødvendig for åbevare menneskeverdet og positiv interaksjon mellomindivider og grupper i en mangfoldig og multikulturellverden. Retten til å ta del i kulturelt liv haren positiv og en negativ side: Staten skal ikke nektekulturelle uttrykk eller tilgang til kulturelle goder ogtjenester, og den skal legge forholdene til rette for liktilgang til og bevaring av kulturarven og andre kulturellegoder og tjenester. Men den må også respekterepersonlige valg om ikke å delta i kulturelle aktiviteter.Inngrep i retten kan bare gjøres der dette er lovfestet,er forenlig med rettighetens natur og har tilformål å fremme den alminnelige velferden i etdemokratisk samfunn, jf. ØSK artikkel 4.Kulturbegrepet er vidt. Det omfatter alle manifestasjonerav menneskelig eksistens, f.eks. måter åleve på, språk, muntlig eller skriftlig litteratur,musikk og sang, ikke-verbal kommunikasjon, religionog trossystemer, riter og seremonier, sport oglek, produksjonsmetoder og teknologi, naturmiljø ogkulturmiljø, mat, klær og bygninger, og kunst, skikkerog tradisjoner. Kultur skaper og speiler verdierom hva som er et godt liv og det økonomiske, sosialeog politiske livet til individer, grupper og samfunn.Å «ta del i» kulturelt liv har tre hovedkomponenter.For det første består dette i å delta i betydningenå handle fritt, herunder å velge sin egen identitet oggruppetilhørighet, ta del i det politiske liv, ta del iegne kulturelle aktiviteter og uttrykke seg på sitt egetspråk. For det andre består det i å ha tilgang til egenog andres kultur gjennom utdanning og informasjon.For det tredje består det i å kunne bidra til kultureltliv – å ta del i utviklingen av kulturen i det fellesskapetman tilhører.Komiteen bruker mye plass på å beskrive statenessærlige plikter til å sikre rett til å ta del i kultureltliv for kvinner, barn, eldre personer, personer medfunksjonsnedsettelse, minoriteter, innvandrere,urfolk og personer som lever i fattigdom. Den pekerblant annet på at artikkel 15 nr. 1 a også omfatter rettenfor minoriteter og personer som tilhører minoriteter,til å ta del i samfunnets kulturelle liv, og til åbevare, fremme og utvikle sin egen kultur. Når detgjelder innvandrere, understreker komiteen at stateneskal være spesielt oppmerksomme på beskyttelsenav deres kulturelle identitet og språk, religion ogfolklore, og at statene ikke skal hindre dem fra åbevare kulturelle bånd til sitt opprinnelsesland.Komiteen understreker i den forbindelse at statenehar ansvar for å beskytte kulturelt mangfold.Statene har en vid skjønnsmargin når det gjeldervalg av virkemidler for å gjennomføre retten til ådelta i kulturelt liv, men må iverksette tiltak for åoppfylle de grunnleggende pliktene. Det skal ogsåfinnes mekanismer for å undersøke påstander ombrudd på artikkel 15 og iverksette tiltak som kompensererfor skaden ved slike brudd.I Norges <strong>rapport</strong>er til FN om hvordan konvensjoneneoppfylles, senest <strong>rapport</strong> 30. juni 2010, gis enoversikt over de ulike virkemidlene som tas i bruk forå oppfylle retten til å delta i kulturelt liv.35.2.4 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERFinlands Grundlag 1 § omfatter både rett tilutdanning, rett til å utvikle seg selv, og vitenskapens,kunstens og høyere utdannings frihet. Retten til egetspråk og kultur omfattes av 17 §. Bestemmelsenelyder:«16 § Kulturella rättigheterAlla har rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning.Bestämmelser om läroplikten utfärdas genomlag.Det allmänna skall, enligt vad som närmare bestämsgenom lag, säkerställa lika möjligheter för varoch en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga ochsina särskilda behov få även annan än grundläggandeutbildning samt utveckla sig själv.Vetenskapens, konstens och den högsta utbildningensfrihet är tryggad.17 § Rätt till eget språk och egen kulturFinlands nationalspråk är finska och svenska.
208 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Vars och ens rätt att hos domstol och andra myndigheteri egen sak använda sitt eget språk, antingenfinska eller svenska, samt att få expeditioner på dettaspråk skall tryggas genom lag. Det allmänna skall tillgodoselandets finskspråkiga och svenskspråkigabefolknings kulturella och samhälleliga behov enligtlika grunder.Samerna såsom urfolk samt romerna och andragrupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk ochsin kultur. Bestämmelser om samernas rätt att användasamiska hos myndigheterna utfärdas genom lag.Rättigheterna för dem som använder teckenspråksamt dem som på grund av handikapp behöver tolknings-och översättningshjälp skall tryggas genomlag.»Som man ser, er det ingen bestemmelse somdirekte fastslår den enkeltes rett til å delta i kultureltliv. Men retten for den enkelte til å utvikle seg kanvanskelig tenkes virkeliggjort uten gjennom deltakelsei kulturelle aktiviteter i en eller annen form. Deter også fastslått at samene, rom og andre grupper harrett til å bevare og utivkle sitt språk og sin kultur.I Sveriges Regeringsform er bestemmelser avbetydning for retten til å ta del i kulturelt liv tatt inn iulike sammenhenger. I første kapittel 2 § annet leddførste punktum heter det at «[d]en enskildas personliga,ekonomiska och kulturella välfärd ska varagrundläggande mål för den offentliga verksamheten».Bestemmelsens siste ledd gjelder det samiskefolkets og minoriteres mulighet til å ivareta sin kulturog sitt samfunnsliv:«Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösaminoriteters möjligheter att behålla och utvecklaett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.»I 2. kapittel 1 § om opinionsfriheter, fremgår detav første ledd nr. 1 og 3 at ytringsfriheten også omfatterkulturelle ytringer, og at forsamlingsfriheten ogsåomfatter sammenkomster for fremføring av kunsteriskeverk. I samme kapittel 2 § fastsettes blant annetat enhver har frihet til ikke å tilkjennegi sitt syn påkultur.I bestemmelsen om adgang til å begrense ytringsoginformasjonsfriheten fastsettes det at det særligskal legges vekt på videst mulig ytrings- og informasjonsfriheti blant annet kulturelle spørsmål, se 23 §annet ledd, som lyder:«Vid bedömandet av vilka begränsningar som fårgöras med stöd av första stycket ska särskilt beaktasvikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfriheti politiska, religiösa, fackliga, vetenskapligaoch kulturella angelägenheter.»Danmarks og Islands grunnlover nevner ikke rettentil å ta del i kulturelt liv. Men den islandske kulturarver foreslått særlig vernet i forslag til nyislandsk grunnlov § 32.EUs Charter of fundamental rights bestemmer atunionen skal respektere kulturelt, religiøst og språkligmangfold, jf. artikkel 13.35.2.5 UTVALGETS VURDERINGRett til å ta del i det kulturelle liv hviler på enerkjennelse av at den enkeltes personlige utvikling ogutfoldelse forutsetter at det ikke legges hindringer iveien for at han eller hun kan gjøre seg kjent med sinog andres kulturarv, litteratur, arkitektur, kunst, sportmv., eller for at han eller hun kan ta del i festivaler,følge tradisjoner, utøve sport eller kunstnerisk virksomhetmv. Retten til å ta del i det kulturelle liv hengerderfor nært sammen med andre rettigheter, somytringsfriheten, retten til å motta informasjon, frihetenfor tanke, samvittighet og religion, forenings- ogforsamlingsfriheten og retten til utdanning.Retten til å delta i kulturelt liv skal i henhold tilkonvensjonene virkeliggjøres dels ved at myndigheteneikke hindrer den frie deltakelsen i kulturelt liv,dels ved at den enkeltes mulighet for deltakelsebeskyttes mot at andre urettmessig hindrer deltakelse,og dels ved at det tilrettelegges for den enkeltesdeltakelse («respect, protect and provide»).Disse forholdene oppfylles i dag av norske myndigheter,og en grunnlovsfesting av retten til å delta idet kulturelle liv vil ikke endre dagens rettstilstand.Når det gjelder den første plikten for myndighetenetil å avstå fra inngrep, er det vanskelig å se for segikke-legitime inngrep i kulturdeltakelsen som ikkesamtidig vil utgjøre inngrep i ytringsfriheten, religonsfriheteller forsamlingsfriheten. Ytringsfrihet ogreligionsfrihet er allerede vernet i Grunnloven, mens<strong>utvalg</strong>et foreslår grunnlovsfesting av forsamlingsfrihet.Når det gjelder plikten til å beskytte og tilretteleggefor kulturlivet, er det i Norge tatt en rekke virkemidleri bruk for å virkeliggjøre den enkeltesmulighet til å delta. Det er ingenting som tyder på atNorge ikke oppfyller de aktuelle bestemmelsene iØSK, barnekonvensjonen og andre internasjonalekonvensjoner om dette.Grunnlovsfesting av retten for den enkelte til frittå delta i kulturelt liv og myndighetenes plikt til ålegge forholdene til rette for slik deltakelse vil synliggjøreat deltakelse i kulturelt liv er en viktig verdii det norske samfunnet. Grunnlovsfesting vil være enanerkjennelse av at kulturell utfoldelse og deltakelsei kulturelle aktiviteter er av stor betydning for personligutvikling, etablering og markering av identitetog tilhørighet, og for livsglede og livsutfoldelse. Forfellesskapet er rett til deltakelse i det kulturelle livviktig for å skape møteplasser og felles opplevelser.Som det fremgår av redegjørelsen for ØSKkomiteensforståelse av artikkel 15 nr. 1 a, omfatterretten til å delta i kulturelt liv også medlemmer avminoritetsgruppers rett til å utøve, videreutvikle og
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 209formidle egen kultur – en rett som også er beskyttetav SP artikkel 27. Foruten den egenverdi dette har fordet enkelte medlem av minoritetsgruppen og forgruppen som helhet, kan slike kulturuttrykk bidra tilat andre får økt kjennskap til minoritetskulturen,samt økt forståelse og respekt for denne kulturen. Deter ikke mange tiårene siden minoriteter i Norge opplevdeå bli hindret i å snakke sitt eget språk ellerutøve sin egen kultur. 256 Også dette taler for at rettentil å fritt å ta del i kulturelt liv synliggjøres i Grunnloven.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at retten til åta del i det kulturelle liv bør vernes i Grunnloven.En mulig grunnlovsbestemmelse kan utformesslik:«Det påligger statens myndigheter å respektereog legge forholdene til rette for at den enkelte kandelta i kulturaktiviteter og oppleve et mangfold avkulturuttrykk.»(eller)«Enhver har rett til fritt å ta del i kulturelt liv. Detpåligger statens myndigheter å legge forholdene tilrette for at den enkelte skal få mulighet til å delta ikulturaktiviteter og oppleve et mangfold av kulturuttrykk.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å respektereden enkeltes kulturelle identitet, og legge forholdenetil rette for at den enkelte kan delta i kulturaktiviteterog oppleve et mangfold av kulturuttrykk.»Samtlige formuleringer er til dels inspirert avkulturlova § 1, og de vil måtte forstås og tolkes i samsvarmed denne bestemmelsen. Formuleringene måogså forstås i lys av de internasjonale forpliktelsenetil å respektere, beskytte og tilrettelegge for deltakelsei det kulturelle liv, både for majoritetskulturerog for minoritetskulturer.Utvalget finner at den siste av formuleringeneovenfor på en enkel og lettfattelig måte gir uttrykkfor den sentrale rettstilstanden på o<strong>mr</strong>ådet. Formuleringensførste del tar sikte på at myndighetene mårespektere den enkeltes kulturelle identitet. I detteligger at staten ikke skal drive en assimileringspolitikkmed sikte på at alle skal like de samme tingene256.Se St.meld. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg -Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolketog skogfinnar. Her oppsummeres politikken for eksempeloverfor romanifolket slik (punkt 4.3.1): «Samla sett må viseie at den politikken som har vore ført overfor romanifolket,særleg på 1900-talet, har vore ein aktiv assimilasjonspolitikk.Politikken har aktivt medverka til å undergrave dentradisjonelle livsforma og kulturen som prega folkegruppa,og har ført til at mange enno i dag er tilbakehaldne når detgjeld å la livsform og kultur kome ope til uttrykk.»eller tale og handle likt. Formuleringens første del erimidlertid ikke til hinder for en aktiv integreringspolitikk.Dette følger også av formuleringens siste del,der det heter at forholdene skal legges til rette for atden enkelte kan oppleve et mangfold av kulturuttrykk.I dette ligger ikke bare at statens myndigheterskal legge til rette for at ulike former for kulturopplevelserskal blomstre, så som opera, folkedans, historiskeog kulturelle vandringer, håndverk i skolen mv.,men også legge til rette for kulturelle møteplasser,der majoritetskulturer gjøres kjent med minoritetskulturerog omvendt.Det kan til tider – eller for noen grupper – værevanskelig å finne en rimelig og god balanse mellomintegrering og respekt for den enkeltes kulturelleidentitet. Den foretrukne formuleringen vil ikke væretil hinder for at myndighetene stiller krav til personermed minoritetsbakgrunn, for eksempel krav om opplæringi norsk språk og kultur. På dette o<strong>mr</strong>ådet mådet være stort rom for politisk skjønn, og det må værerom for at synet på integrering endres over tid, bådesom følge av erfaring, som følge av endringer i denfaktiske situasjonen, og som følge av endringer i depolitiske maktforhold. Det må også være rom for atman i ettertid ser at den integreringspolitikken somble ført, ikke var helt vellykket, uten at de politiskemyndigheter skal stilles ansvarlig for dette. Domstolenemå derfor utvise stor varsomhet med å prøvegrensen mellom integreringspolitikk og respekt forden enkeltes kulturelle identitet.Generelt må bemerkes at den foretrukne formuleringenikke er utformet som en rettighet for denenkelte. Bestemmelsen er utformet som en plikt forstatens myndigheter til å respektere og legge forholdenetil rette for den enkeltes mulighet til å ta del ikulturlivet. Formuleringen pålegger således ikkemyndighetene en plikt til å sikre den enkeltes rett tilå ta del i de kulturaktiviteter man selv ønsker. Denpålegger heller ikke myndighetene en plikt til å stillemed økonomiske ressurser, lokaler eller arrangementskomiteer.En formulering som sikrer en slikrett, vil i for stor grad binde opp de politiske myndighetertil å sette av ressurser til bestemte kulturtiltak.En konsekvens av dette er at formuleringen i førsterekke er ment som en politisk programerklæringog som et rettslig tolkningsmoment ved fortolkningenav annen lovgivning. Bare i sjeldne tilfeller vil enslik bestemmelse aktivt kunne håndheves av domstolenesom en skranke for lovgiver. Dette vil først ogfremst være aktuelt for spørsmålet om plikten til årespektere den enkeltes kulturelle identitet og denenkeltes rett til deltakelse i kulturlivet. Utidig innblandingi hvilke kulturaktiviteter den enkelte skaldelta i, og hvordan denne kulturen skal komme tiluttrykk, vil ikke være å utvise den tilstrekkeligerespekt for andres kultur og kulturdeltakelse. Statens
210 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>myndigheter må imidlertid ha adgang til å påvirkeorganiseringen og administreringen av kulturaktivitetersom de selv er med på å finansiere.35.3 Rett til å nyte godt av vitenskapeligefremskritt35.3.1 DAGENS RETTSTILSTANDGrunnloven har ingen bestemmelse som direktebeskytter retten til å nyte godt av vitenskapeligefremskritt og anvendelsen av slike fremskritt. Rettentil å dele og motta opplysninger i Grunnloven § 100kan imidlertid bidra til at en slik rett virkeliggjøres.Universitets- og høyskoleloven § 1-5 sjette leddfastsetter at universiteter og høyskoler skal sørge foråpenhet om resultater fra forskning og faglig ellerkunstnerisk utviklingsarbeid. I tillegg har ansattesom har forskning og utviklingsarbeid som arbeidsoppgave,en rett og en plikt til å offentliggjøre sineresultater. Utsatt offentliggjøring kan likevel godtas inoen tilfeller, for eksempel for å sikre at den som erkommet ett forskningsskritt på veien, får fullført sinforskning i ro. Også helseforskningsloven § 39 flg.har regler om åpenhet i helseforskningen, samt unntakfra dette. Andre virkemidler for å sikre åpenhetdrøftes blant annet i Norges <strong>rapport</strong>er til FN om oppfyllelsenav ØSK og i St.meld. nr. 30 (2008–2009),Klima for forskning.Retten til åndsverk og retten oppfinnere har til ånyte godt av de økonomiske interessene knyttet tiloppfinnelsene, kan tilsynelatende stå i et motsetningsforholdtil den enkeltes rett til å nyte godt avvitenskapelige fremskritt. Oppfinneres rett ivaretasnasjonalt gjennom patentlovgivningen, som gir oppfinnereneller den oppfinnerens rett har gått over til,eneretten til å utnytte oppfinnelsen i nærings- ogdriftsøyemed i et gitt tidsrom. I Norge er ordningen atet meddelt patent kan opprettholdes i 20 år fra dendag patentsøknad er inngitt, jf. patentloven § 40 førsteledd. Det er likevel slik at også patentlovgivningenskal stimulere til teknologiske eller vitenskapeligefremskritt. Oppdagelser regnes for eksempelikke som oppfinnelser, jf. patentloven § 1 annet ledd.Patentlovgivningen sikrer også at oppfinnelsenoffentliggjøres, slik at kunnskapen blir tilgjengeligfor andre, jf. patentloven § 22 første ledd.35.3.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNSammen med retten til å ta del i kulturelt liv nevnerde internasjonale menneskerettighetskonvensjonenerett til å ta del i eller nyte godt av vitenskapeligefremskritt og anvendelsen av dem, se Verdensklæringenartikkel 27 og ØSK artikkel 15 nr. 1 b, som ergjengitt under punkt 35.2.3 foran.ØSK-komiteen har ikke utarbeidet generellekommentarer til denne rettigheten. Ut fra komiteensøvrige generelle kommentarer er det nærliggende åforstå den slik at statene har plikt til å respektere denenkeltes rett til å skaffe seg kunnskap om vitenskapeligefremskritt og til produkter som er et resultat avdem, en plikt til å beskytte mot at de som har slikkunnskap eller kan tilby slike produkter, urettmessignekter andre tilgang, og en plikt til å legge forholdenetil rette for at ny kunnskap og fruktene av denne kankomme alle til gode. Ut fra formålet med konvensjonenmå det antakelig leses inn som en forutsetning atdet er tale om vitenskapelige fremskritt som fremmeret menneskeverdig liv, herunder som fremmer rettentil en rimelig levestandard, best mulig helse, delaktigheti kulturelt liv mv. I sine spørsmål til konvensjonsstateneer ØSK-komiteen også opptatt av hvastatene gjør for å hindre at vitenskapelige og tekniskefremskritt brukes til formål som skader menneskeverdetog muligheten til å nyte godt av menneskerettighetene.35.3.3 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERIngen av de nordiske lands grunnlover harbestemmelser som beskytter den enkeltes rett til ånyte godt av vitenskapelige fremskritt og deresanvendelse.35.3.4 UTVALGETS VURDERINGVitenskap, forskning og utvikling av ny industriog teknologi har spilt en sentral rolle for fremskritt ogvelstand i vårt samfunn. Slik nyter den enkelte – omenn i ulik grad – godt av vitenskapelige fremskritt oganvendelsen av dem. I denne sammenhengen er det etsentralt poeng at kunnskap basert på forskning ikkebare skal komme en mindre elite til gode, men helebefolkningen. Spørsmålet er likevel om dette er enrettighet som bør beskyttes i Grunnloven.Langt på vei vil beskyttelsen av retten til en tilfredsstillendelevestandard, best mulig helse, samtdiskrimineringsforbud, ytringsfrihet og frihet til åmotta opplysninger og informasjon ivareta det underliggendeformålet med en bestemmelse som beskytterretten til å nyte godt av vitenskapelige fremskrittog deres anvendelse. Utover det som følger av deøvrige rettigheter <strong>utvalg</strong>et foreslår, eller som alleredeer ivaretatt i Grunnloven, vil retten til å nyte godt avvitenskapelige fremskritt ha liten selvstendig betydning.I tillegg vil en bestemmelse i Grunnloven som girden enkelte rett til å nyte godt av vitenskapeligefremskritt, neppe ha en tydelig avgrensning av hvilkeforhold og hvilke tiltak det i så fall siktes til. Det erogså en rettighet med mange unntak, blant annet avhensyn til ro omkring forskningen og av hensyn tilpatenthaver. Det vil derfor måtte foretas mange
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 211avveininger med hensyn til hvilken informasjonoffentligheten har krav på, på hvilket tidspunkt de harkrav på informasjonen, i hvilken form informasjonenskal presenteres, i hvilken utstrekning det skal tilretteleggesfor at informasjon om det meste når ut tilalle, og hvorvidt det skal tilrettelegges for at denenkelte skal kunne nyte godt av den kunnskapen somforeligger. Alt dette er avveininger som uansett vilmåtte skje helt konkret. I en tid med stor informasjonstilgang,og hvor det drives forskning over heleverden, kan det ikke forventes at enhver får mulighettil å nyte godt av det siste på forskningsfronten. Hellerikke at statens myndigheter til enhver tid er oppdatertom det som skjer på de ulike o<strong>mr</strong>ådene.Etter en samlet vurdering har <strong>utvalg</strong>et på dennebakgrunn kommet frem til at retten til å nyte godt avvitenskapelige fremskritt ikke egner seg for grunnlovsfesting.Dersom Stortinget likevel ønsker å fremhevedenne rettigheten i Grunnloven, kan det være nærliggendeå kombinere den med en bestemmelse om retttil å ta del i det kulturelle liv, for eksempel slik:«Det påligger statens myndigheter å respektereden enkeltes kulturelle identitet, og legge forholdenetil rette for at den enkelte kan delta i kulturaktiviteter,oppleve et mangfold av kulturuttrykk og nyte godt avvitenskapelige fremskritt.»35.4 Retten til åndsverk35.4.1 DAGENS RETTSTILSTANDI dag er det ingen bestemmelser i Grunnlovensom uttrykkelig regulerer den enkeltes rett til egneåndsverk.Åndsverkloven § 1 slås det fast at den «som skaperet åndsverk, har opphavsrett til verket». Medåndsverk forstås litterære, vitenskapelige eller kunstneriskeverk av enhver art. Opphavsretten gir iutgangspunktet enerett til å råde over åndsverket vedå fremstille varig eller midlertidig eksemplar av detog ved å gjøre det tilgjengelig for allmennheten, jf.§ 2. I tillegg har opphavspersonen krav på å bli navngittpå eksemplarer av åndsverket og når det gjørestilgjengelig for allmennheten, jf. § 3. Opphavsrettenkan overdras, jf. åndsverksloven kapittel 3. Opphavsrettensvernetid er 70 år etter utløpet av opphavspersonensdødsår, jf. § 40.Også andre lover beskytter opphavspersonersrett. Blant annet gjelder det patentloven, jf. punkt35.3.1, og designloven.35.4.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNVerdenserklæringen artikkel 27 nr. 2 slår fast rettentil åndsverk. Bestemmelsen lyder:«Everyone has the right to the protection of themoral and material interests resulting from any scientific,literary or artistic production of which he is theauthor.»Som det fremgår under punkt 35.2.3.1, inneholderØSK artikkel 15 nr. 1 bokstav c en likelydendebestemmelse.I ØSK-komiteens generelle kommentar nr. 17 fra2005 understrekes det at beskyttelsen av den ideelleog økonomiske interessen for den som skaper kunst,litteratur eller vitenskapelige verk, er en menneskerettsom ikke må forveksles med intellektuell eiendomsrett.For eksempel er ØSK-rettigheten forbeholdtfysiske personer, ikke juridiske. Og den beskyttelsenstatene plikter å gi, går ikke nødvendigvis likelangt som etter eksisterende opphavsrettslige regler.Den ideelle interessen som beskyttes («moral interest»),omfatter retten til å bli anerkjent som skaperenav verket og rett til å nekte at det ødelegges ellerendres på en måte som er respektløs overfor den somhar skapt verket. Den økonomiske interessen sombeskyttes, har sammenheng med retten til rimeliglønn for arbeid og rimelig levestandard. Engangsbetalingeller en tidsbegrenset enerett til utnyttelse avverket vil være forenlig med denne rettigheten.Det kan også nevnes at EMK tilleggsprotokoll 1artikkel 1 (P1-1), som beskytter eiendomsretten, ertolket slik at den også beskytter opphavsrettigheter(«intellectual property rights»). 25735.4.3 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERBlant de nordiske grunnlover er det bare densvenske Regeringsformen som beskytter åndsverkrettigheteruttrykkelig, se § 16, som lyder:«Författare, konstnärer och fotografer äger rätttill sina verk enligt bestämmelser som meddelas ilag.»Som man ser, er ikke den som skaper vitenskapeligeverk nevnt, men derimot fotografer. Antakeligblir ikke innholdet snevrere enn i ØSK – også skaperenav vitenskapelige verk er en forfatter. Skaperenav fotografier vil ofte være kunstnere, men ikke alltid.Her går bestemmelsen derfor trolig lenger ennØSK. Tilføyelsen «enligt bestämmelser som meddelasi lag» innebærer imidlertid at dette er en av de rettighetenei Regeringsformens kapittel om grunnleggendefri- og rettigheter som har svakest vern. 258Både Danmark, Island og Finland har en bestemmelsei sine grunnlover som beskytter eiendomsretten.Det er mulig også immateriell eiendomsrett i257.Se EMD Anheuser-Busch Inc. v. Portugal (2009), avsnitt 72.258.Se Joachim Nergelius, Svensk statsrätt, 2010 s. 150.
212 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>noen grad kan være vernet av disse bestemmelsene,slik som i EMK P1-1.I EUs Charter of fundamental rights er beskyttelseav intellektuell eiendomsrett uttrykkelig nevnt iartikkel 17 nr. 2 om eiendomsrett som følger:«Intellectual property shall be protected.»35.4.4 UTVALGETS VURDERINGRettigheter til egne åndsverk er ofte en viktigdrivkraft og en viktig premiss for å opprettholde motivasjonentil å skape og produsere åndsverk. Produksjonav åndsverk kan ha sentral betydning for selvrealiseringog egenutvikling, samtidig som det kanvære en viktig kilde til inntekt. Velferden i samfunneter også avhengig av at det blir produsert litteratur,kunst, vitenskapelige artikler mv. Det er likevel etspørsmål om åndsverkrettigheter er av en slik karakterat de bør grunnlovsfestes.Norsk rett inneholder allerede en omfattenderegulering av opphavspersoners rett til sine verk.Dette er lovgivning som er blitt til i internasjonaltsamarbeid, og det er ingen grunn til å tro at den ikkefullt ut ivaretar den retten til beskyttelse som eromhandlet i ØSK artikkel 15 nr. 1 bokstav c. Blantannet på grunn av det sterke internasjonale samarbeidetsom finnes om opphavsrettslige regler, er dette enrettighet som ikke lett kan tenkes truet, selv om detpolitiske klimaet i Norge skulle endre seg vesentlig.Den er heller ikke blant de rettighetene som er viktigstå fremheve som en fundamental verdi i det norskesamfunn. Det er også et poeng at en grunnlovsbestemmelsevil bli ganske generell og intetsigende vedsiden av det omfattende internasjonale regelverket pådette o<strong>mr</strong>ådet.Dette er også et o<strong>mr</strong>åde som er i sterk utviklingfor øyeblikket, og hvor de nye digitale medier kankomme til å legge nye føringer på hvordan åndsverkog opphavsrettigheter bør beskyttes globalt. I tilleggkan understrekes at det i flere sammenhenger vilvære vanskelig å ta stilling til om det er opphavsmannenpersonlig eller hans eller hennes arbeidsgiversom bør ha rettighetene til åndsverket.Utvalget vil på denne bakgrunn ikke anbefale atdet tas inn i Grunnloven en bestemmelse som regulererretten til åndsverk.Dersom Stortinget likevel ønsker en slik bestemmelse,er det nærliggende å ta den inn som et anneteller tredje ledd i en generell bestemmelse om kulturellerettigheter. En mulig formulering av et anneteller tredje ledd kan være:«Enhver som skaper et litterært, vitenskapeligeller kunstnerisk verk, har opphavsrett til verket isamsvar med nærmere bestemmelser gitt ved lov.»(eller)«Likeledes påligger det statens myndigheter åsikre at enhver som skaper litterære, vitenskapeligeeller kunstneriske verk får opphavsrett til verket.»35.5 Kunstens og forskningens frihet35.5.1 DAGENS RETTSTILSTANDGrunnloven sier ingenting om forskningens ellerkunstens frihet. Men Grunnloven § 100 om ytringsfrihetbeskytter også kunstneriske ytringer og forskeresfrihet til å offentliggjøre sine resultater.I universitets- og høyskoleloven er prinsippet omakademisk frihet nedfelt og utdypet i § 1-5. Særligrelevant er første og femte ledd, som lyder:«(1) Universiteter og høyskoler skal fremme ogverne akademisk frihet. Institusjonene har et ansvarfor å sikre at undervisning, forskning og faglig ogkunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå,og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige,kunstfaglige, pedagogiske og etiskeprinsipper.(5) Den som er ansatt i stilling hvor forskning ellerfaglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid inngår iarbeidsoppgavene, har rett til å velge emne og metodefor sin forskning eller sitt utviklingsarbeid innenforde rammer som følger av ansettelsesforholdet ellersærskilt avtale.»Bestemmelsen i femte ledd og første ledds nåværendeordlyd ble vedtatt i 2007. Bakgrunnen for lovendringenvar en merknad fra kirke-, utdannings- ogforskningskomiteen under behandlingen av universitets-og høyskoleloven, hvor komiteen fremholdt at«stor grad av faglig autonomi for den enkelte vitenskapeligeansatte er et viktig premiss for forskningensuavhengighet og legitimitet», men at lovfestingav akademisk frihet krevde nærmere utredning, jf.Innst. O. nr. 48 (2004–2005) s. 8. Departementet nedsattepå denne bakgrunn et <strong>utvalg</strong> – Underdal<strong>utvalg</strong>et– som utarbeidet NOU 2006:19 Akademisk frihet.Her finnes grundige redegjørelser for hva som menesmed akademisk frihet og frihetens begrunnelser, menogså innvendinger og kritiske spørsmål, se nærmerepunkt 35.5.4.35.5.2 INTERNASJONALT MENNESKE-RETTIGHETSVERNØSK artikkel 15 nr. 3 lyder:«The States Parties to the present Covenantundertake to respect the freedom indispensable forscientific research and creative activity.»ØSK-komiteen har ikke uttalt seg om dennebestemmelsen i generelle kommentarer.UNESCO, Europarådet og EU har kommet medanbefalinger om å respektere den faglige autonomifor forsknings- og undervisningsinstitusjonene og forde tilsatte i forsknings- og undervisningsstillinger.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 213Disse anbefalingene er ikke rettslig bindende formedlemslandene, men gir uttrykk for universelle(UNESCO) og regionale (Europarådet og EU) forventningertil sektorens uavhengighet. 25935.5.3 ANDRE LANDS KONSTITUSJONERI Finland er kunstnerisk og vitenskapelig frihetbeskyttet i Grunnloven 16 § tredje avsnitt, som lyder:«Vetenskapens, konstens och den högsta utbildningensfrihet är tryggad.»I den svenske Regeringsformen ble forskningensfrihet grunnlovsfestet ved reformen i 2010. Bestemmelsener tatt inn i 2. kapittel som nr. 2 i 18 § omutdanning og forskning, og lyder:«Forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelsersom meddelas i lag.»Også i Tyskland er den akademiske friheten regulertføderalt i Grundgesetz artikkel 5 (3). Bestemmelsenlyder:«Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehresind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht vonder Treue zur Verfassung.»EUs Charter of fundamental rights beskytterkunstens og forskningens frihet i artikkel 13, somlyder:«The arts and scientific research shall be free ofconstraint. Academic freedom shall be respected.»35.5.4 UTVALGETS VURDERING259.Se nærmere NOU 2006:19 vedlegg 3.Et velfungerende demokrati er avhengig av atbefolkningen og de som velges til å representere den,har innsikt i de utfordringene samfunnet står overforog kunnskap om fordeler og ulemper ved de virkemidlenesom er aktuelle å ta i bruk. Demokratiet forutsetterat de som har makt, ikke står fritt til åbegrense de problemstillinger eller fenomener somskal være gjenstand for forskning, hvilke funn somskal offentliggjøres, eller hvilke kunstneriske verksom skal frembringes eller fremføres. Kunstens ogforskningens frihet har altså betydning for opinionsdannelsenog for kvaliteten på samfunnsmessigebeslutninger.Langt på vei er kunstens og forskningens frihetvernet av Grunnloven § 100 om ytringsfrihet, sensurforbudog offentlighet, men ikke fullt ut. Det kanvære ønskelig å markere prinsippet i Grunnloven,bl.a. for å redusere faren for at oppdragsforskningforsøkes styrt, at forskning kamufleres som konsulentoppdrag,eller at forskere som fremlegger upopulæreresultater, straffes gjennom manglende lønnsopprykkeller manglende tildeling av nye forskningsmidler.Kunstens og forskningens frihet må selvsagtogså kunne undergis begrensninger. Det må foreksempel kunne legges begrensninger på kunst ogforskning som krenker andres rettigheter. Det måogså kunne etableres mekanismer for å sikre at ikkeforskere misbruker friheten.Grunnlovsfestingen av forskningens og kunstensfrihet vil ikke stille krav til endringer i lovgivningeneller rettstilstanden for øvrig, men vil befeste detprinsippet som allerede er nedfelt i universitets- oghøyskoleloven, og som ellers gjelder som et ulovfestetprinsipp.En mulig innvending mot grunnlovsfesting kanvære at lovreguleringen av den akademiske frihet erav så pass ny dato at det er for tidlig å si hvordan deakademiske miljøer eller forvaltningen vil trekke oppde nærmere grensene etter vedtakelse av loven.Videre kan det kanskje innvendes at den akademiskeog kunstneriske frihet ikke er en rettighet som tilfalleralle mennesker i samfunnet, i motsetning til foreksempel deltakelse i kulturlivet. Den akademiskefrihet omfatter først og fremst de personer som arbeidersom forskere eller lærere ved universitet og høyskoler,mens den kunstneriske frihet først og fremster et gode for den som ønsker å uttrykke seg gjennomkunst.Mot dette må særlig påpekes at en eventuellgrunnlovsfesting av akademisk og kunstnerisk frihetikke vil ha til formål å ivareta den enkelte forskerseller kunstners frihet, men samfunnets nytte av denfrie forskning og den frie kunsten. Slik sett er dissefriheter en forutsetning for andres menneskerettigheterog for demokratiet.Ved vurderingen av lovfesting av den akademiskefrihet reiste Underdal<strong>utvalg</strong>et den innvendingat den akademiske frihet ikke nødvendigvis fører tilutvikling av ny kompetanse:«Virkeligheten avviker på viktige punkter fra detidealbildet som begrunnelsen bygger på. Innebygd iAkademia selv finnes flere mekanismer som truermed å ’pervertere’ virksomheten. Selv om de allerfleste forskere ganske sikkert har et levende engasjementi sitt fag, ville det være naivt å tro at alle drivesutelukkende av nysgjerrighet og et ønske om å bidratil sann kunnskap. Også hensyn som ambisjoner omegen karriere, anseelse og inntekt vil ofte være viktigemotivasjonsfaktorer. Slike drivkrefter virkerikke nødvendigvis kvalitetsfremmende; ikke så rentsjelden kan de tvert om friste til mer eller mindregrove brudd på grunnleggende normer for god forskning.Den som leter vil lett kunne finne tilfelle hvorforskertitler eller akademiske grader misbrukes somforkledning for å forlene egne politiske oppfatningermed større autoritet. Og vi vet at slett ikke alle fagmiljøervirker som drivhus for kreativ nytenkning.Noen preges snarere av innkapsling, forvitring ogforfall, andre kan kanskje mest treffende beskrives
214 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>som en intellektuell prokrustesseng hvor middelmådigeog til dels avblomstrede professorer reprodusererbleke kopier av seg selv. Kombinasjonen av institusjonellautonomi og individuell akademisk frihetåpner et betydelig rom for slike perverteringer, ogkan til og med skape en fruktbar grobunn for slike.Med i bildet hører også at akademisk frihet i noen tilfelleledsages av en personalpolitikk der toleranse inoen grad degenererer til likegyldighet. I slike tilfellekan det med god grunn hevdes at utviklingen av nykunnskap hemmes mer av understyring enn av overstyring.Rett nok har det internasjonale akademiskefellesskap utviklet flere og til dels effektive mekanismerfor både forebygging og korreksjon. Men uten etsterkt institusjonelt engasjement for å ivareta forpliktelsenesom ligger i akademiske kjerneverdier ognormer, vil disse mekanismene ikke bli godt utnyttet.Den internasjonale debatten avdekker en uttalt og tildels godt begrunnet skepsis fra flere hold med hensyntil den enkelte institusjons evne til å ivareta sittansvar uten tilsyn, støtte og påtrykk utenfra.» 260Underdal<strong>utvalg</strong>et påpekte imidlertid at denne ogandre innvendinger likevel ikke underminerer selvegrunntesen om at intellektuell frihet er grunnleggendefor all vitenskapelig virksomhet.Etter en samlet vurdering har <strong>utvalg</strong>et kommet tilat det vil foreslå at prinsippet om at kunsten og forskningenskal være fri, bør grunnlovsfestes, og da somet nytt annet ledd til bestemmelse om deltakelse i detkulturelle liv. Utvalget finner imidlertid ikke atkunstens og forskningens frihet skal utformes som enindividuell rettighet for den enkelte kunstner ellerforsker, for deres ytringsfrihet vil bl.a. være vernetgjennom Grunnloven § 100. Her er det først ogfremst prinsippet om den frihet som kunsten og forskningenhar som er tenkt vernet. Bestemmelsen vilimidlertid være en politisk rettesnor og et tolkningsmomentved fortolkningen av annen lovgivning.Prinsippet om kunsten og forskningens frihet kanfor eksempel formuleres slik, der <strong>utvalg</strong>et går inn fordet første av disse alternativer:«Vitenskapens og kunstens frihet skal respekteres.»(eller)«Kunstens og forskningens frihet skal respekteres.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å respekterekunstens og forskningens frihet.»35.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 107 skal lyde:260.Fra NOU 2006:19 s. 18.«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereden Enkeltes kulturelle Identitet og lægge Forholdenetil Rette for at den Enkelte kan deltage i Kulturaktiviteterog opleve et Mangfold af Kulturudtryk.Videnskabens og Kunstens Frihed skal respekteres.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.36. Samisk språk, kultur og samfunnsliv36.1 Innledende bemerkningerGrunnlaget for norsk samepolitikk i dag er at statenNorge er etablert på territoriet til to folk – nordmennog samer – og at begge folkene har den sammerett til og det samme krav på å kunne utvikle sin kulturog sitt språk.Samene er et urfolk, som har et folkerettslig kravpå et særlig kulturvern. 261 Det forhold at flertallet avsamene i verden bor i Norge, gir staten Norge særligeforpliktelser overfor samisk kulturutvikling i vid forstand.262Grunnloven fikk i 1988 en bestemmelse sompålegger myndighetene å legge forholdene til rettefor at samene kan sikre og utvikle sitt språk, sin kulturog sitt samfunnsliv, jf. § 110a. Spørsmålet underdette punktet er om det er ønskelig å endre eller suppleredenne bestemmelsen. I lys av <strong>utvalg</strong>ets mandater det ikke aktuelt å vurdere endringer som svekkervernet av samisk språk, kultur eller samfunnsliv.36.2 Dagens rettstilstandI dag lyder Grunnloven § 110a som følger:«Det paaligger Statens Myndigheter at læggeForholdene til Rette for at den samiske Folkegruppekan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»Bestemmelsen bygger på et forslag som ble fremsattog grundig omtalt i Sameretts<strong>utvalg</strong>ets førsteutredning, NOU 1984:19 om samenes rettsstilling.I sin omtale av forslaget i Innst. S. nr. 147 (1987–1988) fremhevet Stortingets utenriks- og konstitusjonskomitéat bestemmelsen ville føre til at det, i denmest høytidelige og forpliktende form vår rettsordenkjenner, blir anerkjent og trukket konsekvenser avdet faktiske forhold at det gjennom Norges historiehar eksistert en egen samisk folkegruppe i vårt land.Bestemmelsen var ment å understreke de norskemyndigheters ansvar for at den samiske kultur bliropprettholdt og gitt mulighet til videre utvikling. På261.Se for eksempel Innst. 108 S. (2010–2011) fra kommunalogforvaltningskomiteen om Sametingets virksomhet 2009,hvor det fremgår at alle partiene i Stortinget, unntatt Fremskrittspartiet,deler dette grunnsyn.262.Se St.meld. nr. 28 (2008–2009), punkt 1.1.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 215prinsipielt grunnlag skulle bestemmelsen fastslåberettigelsen av at det gjennomføres spesielle tiltakfor å nå dette mål.Komiteen pekte videre på at betydningen avbestemmelsen ville ligge i dens verdi som markeringav et prinsipp, og at det i første rekke skulle væreStortinget og regjeringen som skulle tolke oganvende den. Bestemmelsen var også ment å innebæreen viss rettslig forpliktelse for statens myndigheter.Den skulle eksempelvis beskytte mot enpåtvungen assimilasjonspolitikk overfor det samiskemindretall. Derimot understreket komiteen atbestemmelsen ikke skulle endre rettstilstanden mht.samenes eller andres rettigheter til land og vann.Grunnloven § 110a er dermed først og fremst retningsgivendefor Stortinget og regjeringen, og derestilretteleggingsplikt er oppfylt gjennom en rekkelover. Særlig sentral er lov 12. juni 1987 nr. 56 omSametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven).Loven fastsetter at den samiske folkegruppenskal ha et eget landsomfattende sameting valgt av ogblant samene, og den gir rett til opplæring i samisk ogtil bruk av samisk språk i domstoler og i forvaltningen.Opplæringsbestemmelsen suppleres av regler iopplæringsloven kapittel 6 om opplæring i og påsamisk.Også reindriftsloven 15. juni 2007 nr. 40 bør nevnes,se lovens § 1 hvor det blant annet heter at reindriftenskal bevares som et viktig grunnlag forsamisk kultur og samfunnsliv. Videre er lov 17. juni2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunnog naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven)sentral. Loven har som formål å legge til rette for atgrunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på enbalansert og økologisk bærekraftig måte til beste forinnbyggerne i fylket og særlig som grunnlag forsamisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelseog samfunnsliv, jf. § 1. Også andre lover inneholderbestemmelser av særlig betydning for samiskspråk, kultur og samfunnsliv. En viktig milepæl varavtalen om konsultasjoner mellom regjeringen ogSametinget, inngått i mai 2005.I tiden etter vedtakelsen av Grunnloven § 110ahar det vært lagt økende vekt på samenes rettigheter.Sameretts<strong>utvalg</strong>et har utredet retten til land og vannikke bare i Finnmark – som ledet til finnmarksloven– men også i tradisjonelle samiske o<strong>mr</strong>åder i restenav landet, se NOU 2007:13 og NOU 2007:14. I tillegger samiske spørsmål behandlet i en rekke offentligeutredninger, herunder utredninger om fiskeriforvaltningog fiskerirettigheter, 263 samisk naturbruk ognaturforvaltning generelt, 264 petroleumsvirksomhet,265 og plan- og bygningsrett. 266 Også Makt- og263.NOU 2005:10, NOU 2006:16 og NOU 2008:5.264.NOU 2004:28 og NOU 2007:14.demokratiutredningen behandlet samiske spørsmål.267Selv om Grunnloven § 110a først og fremst retterseg mot regjering og Storting, kan prinsippet somkommer til uttrykk i bestemmelsen, få betydning vedtolkningen av lover og ved anvendelse av sedvanerettsligeregler, for eksempel som en retningsgivendebestemmelse for forvaltningens skjønnsutøvelse.Grunnloven § 110a er tidvis blitt vist til i saker forHøyesterett. 26836.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernDa Grunnloven § 110a ble forberedt, var det særligSP artikkel 27 som sto sentralt. 269 Bestemmelsenlyder:«In those States in which ethnic, religious or linguisticminorities exist, persons belonging to suchminorities shall not be denied the right, in communitywith the other members of their group, to enjoy theirown culture, to profess and practise their own religion,or to use their own language.»Etter hvert er vekten flyttet fra samene som enminoritet til samene som et urfolk. Den internasjonalearbeidsorganisasjonen, ILO, vedtok i 1989 konvensjonnr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendigestater. Da Norge ratifiserte konvensjonen i 1990,var det klart forutsatt at konvensjonen skulle gjeldefor samene i Norge. 270 Konvensjonen er bare ratifisertav 22 stater. Likevel må dens hovedprinsipper kunneanses som uttrykk for alminnelig internasjonalurfolksrett. 271Hovedprinsippet i konvensjonen er urfolks rett tilå bevare og videreutvikle sin egen kultur, samt myndighetenesplikt til å treffe tiltak for å støtte dette.Konvensjonen har bestemmelser om urfolks rett tilselv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til ålære og bruke eget språk og til å opprette egne institusjonertil å representere seg overfor myndighetene.Konvensjonen anerkjenner videre urfolks ønsker omog behov for kontroll over egne institusjoner, sinegen livsform og økonomiske utvikling. Dette innebæreren anerkjennelse av urfolks ønske om å opprettholdeog videreutvikle sin egen identitet, språk ogreligion innen rammen av de statene de lever i. Kon-265.NOU 2003:32.266.NOU 2003:14.267.NOU 2003:19.268.Sakene som har vært avgjort så langt, har ikke foranledigetnoen inngående vurdering av bestemmelsens rekkevidde. IRt. 2008 s. 1789 (dissens 3-2) benyttet mindretallet bl.a.Grunnloven § 110a som et argument for å tillegge samisksedvane vekt ved fortolkningen av et mulig straffansvar, sedommens avsnitt 48.269.NOU 1984:18 s. 445.270.Se Innst. S. nr. 197 (1989–1990).271.Se NOU 2007:13 Den nye sameretten s. 214.
216 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>vensjonen har videre bestemmelser om blant annetlandrettigheter, sysselsetting og arbeidsliv, opplæring,trygd og helse.Barnekonvensjonens artikkel 17, 29 og 30 harsærlige plikter for statene knyttet til urfolkbarnsspråk, religion og kultur.Det bør også nevnes at FNs generalforsamling13. september 2007 vedtok en erklæring om urfolksrettigheter. Erklæringen er ikke folkerettslig bindende,men vil legge viktige føringer i det viderearbeidet for å fastslå hvilke rettigheter urfolk har.Erklæringen vil særlig få betydning i de land der detbor urfolk, og som ikke har ratifisert ILO-konvensjonnr. 169. Den inneholder bestemmelser om rett tilselvbestemmelse, kulturvern, konsultasjoner og deltakelsei beslutningsprosesser.Foruten disse særlige reguleringene av urfolksrettigheter forbyr SP artikkel 2 og 26, EMK artikkel14 og ØSK artikkel 2 nr. 2 å diskriminere på bakgrunnav avstamning og nasjonal eller etnisk opprinnelse.Europarådets rammekonvensjon om vern avnasjonale minoriteter bør også nevnes. Den ble vedtattav Europarådets ministerkomité i 1994, og Norgeratifiserte konvensjonen i 1999. Rammekonvensjonener den første juridisk bindende multilaterale avtalenom vern av nasjonale minoriteter. I forbindelsemed ratifikasjonen ble det slått fast at samene oppfyllerkriteriene for å kunne regnes som nasjonal minoriteti henhold til konvensjonen. Sametinget har imidlertiduttalt at samene ikke ønsker å bli omfattet avNorges politikk overfor nasjonale minoriteter, underhenvisning til at samenes rettigheter etter ILO-konvensjonnr. 169 går lengre, jf. St.prp. nr. 80 (1997–1998) og St.meld. nr. 15 (2000–2001). Folkerettsliger Norge likevel bundet av rammekonvensjonens forpliktelser,også overfor samene.36.4 Andre lands konstitusjonerDet samiske folk har tilhørighet til fire stater pånordkalotten; Norge, Sverige, Finland og Russland.Den finske Grundlagen 17§ tredje ledd gjeldersamenes, romfolkets og andre gruppers rett til åbevare og uvikle sitt språk og sin kultur. Samenes statussom urfolk fremheves. Bestemmelsen lyder:«Samerna såsom urfolk samt romerna och andragrupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk ochsin kultur. Bestämmelser om samernas rätt attanvända samiska hos myndigheterna utfärdas genomlag. Rättigheterna för dem som använder teckenspråksamt dem som på grund av handikapp behöver tolknings-och översättningshjälp skall tryggas genomlag.»Den svenske Regeringsformen 1 kapittel 2 § bleendret i 2010 på dette punkt, og lyder fra 1. januar2011:«Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösaminoriteters möjligheter att behålla och utvecklaett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.»Også den svenske bestemmelsen gjelder bådesamer og etniske, språklige og religiøse minoriteter.Før endringen var ikke samene nevnt uttrykkelig ibestemmelsen. Endringen begrunnes slik: 272«Syftet med Grundlagsutredningens forslag är attbetona samernas särskilda ställning bland de nationellaminoriteterna. (…) For att tydligare speglasamernas särställning och ge uttrykk för att samernainte bara är en minoritet utan även ett urfolk börbestämmelsen ges en annan utformning än den utredningenföreslår. I enlighet med Samerådets förslagbör det samiska folket omnämnas särskilt i målsättningsstadgandet….»I den russiske konstitusjonen er det samiske folkikke særskilt omtalt, men i artikkel 3 er det fremhevetat det er det multinasjonale folk i Russland som dannergrunnlaget for statens makt, og i artikkel 19 finneset generelt forbud mot diskriminering på grunnlagav bl.a. nasjonalitet, språk og opprinnelse.36.5 Utvalgets vurdering36.5.1 GENERELTUtvalget besøkte i 2010 Sametinget. I samtalermed sametingsrådet, gruppelederne og administrasjonenba <strong>utvalg</strong>et om synspunkter på Grunnloven§ 110a. Det ble gjennomgående gitt uttrykk for tilfredshetmed bestemmelsen, men pekt på som ønskeligat samenes stilling som urfolk ble fremhevet iGrunnloven. Det ble i samtalene også gitt uttrykk forønske om grunnlovsfesting av Sametinget og avsamiske barns rett til opplæring i og på samisk.I dag er Sametinget og samiske barns rett til opplæringi og på samisk lovfestet i sameloven og i opplæringsloven.Det er tale om et nokså detaljert regelverk.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning vil det samsvare bestmed mandatet, som understreker at Grunnloven skalinneholde de allmenngyldige menneskerettsprinsippene,at Grunnloven inneholder det generelle prinsippetom vern og utvikling av samisk språk, kultur ogsamfunnsliv, mens virkemidlene for dette fremgår avordinær lov. Grunnlovsfesting av Sametinget ogbarns rett til opplæring i og på samisk er derfor ikkenærmere vurdert av <strong>utvalg</strong>et.Den internasjonale utviklingen og rettsutviklingeni Norge, Sverige og Finland etter at Grunnloven§ 110a ble vedtatt, gjør imidlertid at <strong>utvalg</strong>et har funnetgrunn til å vurdere forslaget om å fremheve samenesstilling som urfolk i Grunnloven.272.Prop. 2009/10:80 s. 190.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 21736.5.2 SAMER SOM URFOLKDet finnes ingen generell, internasjonalt akseptertdefinisjon av urfolk. Typiske kjennetegn forurfolk er at de ikke er det dominerende folket i detstørre samfunnet de er en del av. Som regel har deogså en egenartet kultur basert på naturressursene, ogde har en kultur som sosialt, kulturelt og språkligskiller seg fra den dominerende befolkningens.Urfolk utgjør ofte også en minoritet i landet, mendette gjelder ikke alltid. I flere stater i Latin-Amerikautgjør urfolket et betydelig flertall av befolkningen.ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolki selvstendige stater definerer urfolk på følgendemåte i artikkel 1 nr. 1b:«(...) peoples in independent countries who areregarded as indigenous on account of their descentfrom the populations which inhabited the country, ora geographical region to which the country belongs,at the time of conquest or colonisation or the establishmentof present state boundaries and who,irrespective of their legal status, retain some or all oftheir own social, economic, cultural and politicalinstitutions.»Betegnelsen «urfolk» i folkerettslig forstandbetyr altså ikke at vedkommende folk må ha vært deførste menneskene på stedet, eller at dette arkeologiskeeller kulturhistoriske spørsmålet er avgjørendefor hvem som i dag har rett til hva. Etter ILO-konvensjonnr. 169 er det sentrale om noen nåværendegruppe har en tilknytning til et bestemt o<strong>mr</strong>åde fra førde nåværende statsgrenser ble etablert i det aktuelleo<strong>mr</strong>ådet. Det rettslig relevante for Norge er derforsamenes tilstedeværelse tilbake til 1600/1700-tallet,ikke hvilke forbindelser det er til steinalderfolket for10 000 år siden.Samene er også en etnisk, kulturell og språkligminoritet. Det som skiller urfolk fra de nasjonaleminoritetene, er i hovedsak urfolks tilknytning tilsine tradisjonelle lando<strong>mr</strong>åder. 273I Høyesteretts plenumsavgjørelse i Selbusakenfra 2001 uttales det at det ikke er tvilsomt at sameneetter definisjonen i ILO-konvensjonen har status somurfolk i Norge. 274 En ytterligere understrekning avdette gir innledningen til konsultasjonsavtalen mello<strong>mr</strong>egjeringen og Sametinget inngått 11. mai 2005,som lyder:«Som urfolk har samene rett til å bli konsultert isaker som kan få direkte betydning for dem.» 275Samene er altså anerkjent som urfolk i Norge. Engrunnlovsendring på dette punkt vil synliggjøre og273.Fremstillingen er basert på omtale av urfolksbegrepet påwww.regjeringen.no/nb/dep/fad/tema/samepolitikk.274.Rt. 2001 s. 769, på s. 790–791.275.Se også St. meld. nr. 28 (2008–2009), punkt 1.3.2.konsolidere denne anerkjennelsen, samt tydeliggjøreat samene er et eget folk i Norge med eget språk ogegen kultur. En slik konsolidering vil innebære atsamene omtales som folk eller urfolk i grunnlovene ialle de nordiske land hvor samene bor.Siden samene allerede er anerkjent som urfolk,vil en slik endring i utgangspunktet ikke innebærenoen ny rettstilstand. Den vil imidlertid innebære atet simpelt flertall i fremtiden ikke kan gå tilbake påanerkjennelsen av samer som urfolk. Det vil i så fallkreve grunnlovsendring.Det er mulig at en synliggjøring av samene somfolk eller urfolk i Grunnloven kan aktualisere spørsmåletom betydningen av bestemmelsene i SP ogØSK felles artikkel 1 om folkenes rett til selvbestemmelse.Bestemmelsene er blant annet omtalt i Sameretts<strong>utvalg</strong>etsNOU 2007:13, særlig i relasjon tilsamers landrettigheter. 276 Det påpekes der at SP artikkel1 utvilsomt har rettslig betydning for urfolk, menat uttalelsene fra FNs menneskerettskomité i begrensetutstrekning bidrar til forståelsen av det rettsligeinnhold i artikkel 1. 277Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør ikke dette være tilhinder for at samene omtales som et folk eller urfolki Grunnloven. For det første gjelder ikke Grunnloven§ 110a rett til selvbestemmelse, men til vern om ogutvikling av språk, kultur og samfunnsliv. For detandre er det liten grunn til å anta at den plikt sompåligger staten etter SP og ØSK felles artikkel 1, ikkeer oppfylt. Det kan vises til at FNs menneskerettskomité,som overvåker statenes oppfølging av SP, blantsine observasjoner om Norge i 2006 ønsket velkommenkonsultasjonsavtalen av 11. mai 2005 mello<strong>mr</strong>egjeringen og Sametinget, samt finnmarksloven,som oppfølging av artikkel 1 og 27.Det kan også vises til at prinsippet om samenesrett til selvbestemmelse er i tråd med Norges holdningover flere år, men at det samtidig er en klar forutsetningat utviklingen av samisk selvbestemmelseskal skje innenfor rammen av én eksisterende uavhengigog demokratisk stat, samt innenfor Norgeseksisterende geografiske grenser. 278Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning tilsier utviklingensiden Grunnloven § 110a ble vedtatt at Grunnloven§ 110a bør endres slik at det fremgår at samene er etfolk eller urfolk.Mulige formuleringer kan være:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at det samiske Folk kan sikreog udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»(eller)276.Se NOU 2007:13 s. 179 flg.277.Se NOU 2007:13 s. 185.
218 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at samene, som urfolk, kansikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»Utvalget finner at den siste av disse formuleringenebest får frem hensikten med endringen.I tråd med <strong>utvalg</strong>ets forslag til ny del E om menneskerettigheterforeslås samtidig 110-serien iGrunnloven opphevet. Bestemmelsen om samenesrett til kultur, språk og samfunnsliv foreslås derforflyttet til en ny § 108.36.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 110a oppheves, og at ny Grunnloven § 108 skallyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at Samerne, som Urfolk, kansikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.37. Rett til utdanning37.1 Innledende bemerkningerSkolegang og utdanning er en nøkkelfaktor forbekjempelse av fattigdom og for utvikling av demokratioveralt i verden. Den enkeltes mulighet til å tavare på og realisere seg selv er avhengig av at manhar fullført en helt grunnleggende skolegang. Enrekke internasjonale menneskerettighetskonvensjonerslår derfor fast retten til skolegang og utdanning.Retten til skolegang og utdanning består av flereelementer, herunder retten til gratis grunnleggendeskolegang, plikten til slik skolegang og lik rett til278.Se St.meld nr. 28 (2008–2009), punkt 1.3.6. Her redegjøresdet for selvbestemmelsesretten i tilknytning til FNs urfolkserklæring.Det fremgår at ved vedtakelsen av denne avgaNorge en tolkningserklæring om urfolks rett til selvbestemmelseder det ble fremhevet at denne retten skal utøves innenrammen av statens territorielle integritet, og at den i Norgeanses ivaretatt gjennom gjeldende ordninger og rettigheter ihenhold til norsk rett. Det fremgår også at en anerkjennelseav retten til selvbestemmelse for samer er i tråd med Norgesholdning over flere år, se bl.a. de to tidligere overordnedestortingsmeldingene om samepolitikken, St.meld. nr. 55(2000–2001) og St. meld. nr. 33 (2001–2002). Det visesogså til Innst. S. nr. 110 (2002–2003), punkt 5.2.1 om begrepetselvbestemmelse. Avsnittet konkluderer med at det vilvære behov for å videreføre arbeidet med å fastlegge hva samenesrett til selvbestemmelse konkret kan innebære. Detpekes på at de løsninger man kommer frem til i Norge, sannsynligvisvil kunne tillegges vekt i den internasjonale utviklingenknyttet til selvbestemmelsesretten for urfolk. Og detunderstrekes at regjeringen forutsetter at utviklingen av samiskselvbestemmelse skal skje innenfor rammen av en eksisterendeuavhengig og demokratisk stat, og innenfor Norgeseksisterende geografiske grenser.videregående opplæring og høyere utdanning basertpå kvalifikasjoner. I tillegg slår konvensjonene fastflere innholdsmessige krav til undervisningen, samtat foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisningskal respekteres.I det følgende vurderes grunnlovsfesting av rettentil utdanning og hvorvidt en eventuell grunnlovsbestemmelsebør fange opp de ulike elementene somdenne rettigheten består av.37.2 Dagens rettstilstandIngen bestemmelser i Grunnloven regulerer i dagutdanningsspørsmål. Det ligger imidlertid implisitt iytringsfrihetsbestemmelsen i § 100 at den enkelte måha et minimum av utdanning for å kunne utvikle detsom der omtales som «Individets frie Meningsdannelse».For å etablere og utvikle egne oppfatningerom samfunnsspørsmål er den enkelte avhengig av åtilegne seg kunnskap om samfunnet og utvikle evnentil å forholde seg både åpent, kritisk og aktivt til deninformasjonen som hun eller han mottar.Rett til ti års offentlig grunnskoleutdanning og engenerell opplæringsplikt følger av opplæringslova§ 2-1. Sju års opplæring ble innført i 1936, ni års opplæringble innført i 1969, og i 1997 ble det innført tiårs opplæring.Rett til grunnskoleutdanning i ti år har alle barnsom har vært i landet i mer enn tre måneder. Tilsvarendegjelder for de som har planlagt å bli i landet imer enn tre måneder. Dette innebærer bl.a. at asylsøkerbarnhar samme rett til grunnskoleutdanning somnorske statsborgere og som barn med innvilget oppholdi landet.Formålet med opplæringen følger av opplæringslova§ 1-1:«Opplæringa i skole og lærebedrift skal, i samarbeidog forståing med heimen, opne dører mot verdaog framtida og gi elevane og lærlingane historisk ogkulturell innsikt og forankring.Opplæringa skal byggje på grunnleggjande verdiari kristen og humanistisk arv og tradisjon, sliksom respekt for menneskeverdet og naturen, på åndsfridom,nestekjærleik, tilgjeving, likeverd og solidaritet,verdiar som òg kjem til uttrykk i ulike religionarog livssyn og som er forankra i menneskerettane.Opplæringa skal bidra til å utvide kjennskapen tilog forståinga av den nasjonale kulturarven og vår fellesinternasjonale kulturtradisjon.Opplæringa skal gi innsikt i kulturelt mangfaldog vise respekt for den einskilde si overtyding. Hoskal fremje demokrati, likestilling og vitskapleg tenkjemåte.Elevane og lærlingane skal utvikle kunnskap,dugleik og holdningar for å kunne meistre liva sineog for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet.Dei skal få utfalde skaparglede, engasjement ogutforskartrong.Elevane og lærlingane skal lære å tenkje kritiskog handle etisk og miljøbevisst. Dei skal ha medansvarog rett til medverknad.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 219Skolen og lærebedrifta skal møte elevane og lærlinganemed tillit, respekt og krav og gi dei utfordringarsom fremjar danning og lærelyst. Alle former fordiskriminering skal motarbeidast.»Rett til tre års videregående opplæring følger avopplæringslova § 3-1. Bestemmelsen setter to vilkårfor rett til videregående opplæring. Det ene vilkåreter at eleven har fullført grunnskoleutdanning eller tilsvarendeopplæring, og det andre vilkåret er at det måvære sendt søknad om opptak til videregående skole.I henhold til forskrift til opplæringslova av 23. juni2006 § 6-9 første ledd er lovlig opphold i landet gjorttil et tilleggsvilkår for rett til videregående opplæring,og i henhold til første ledd annet punktum harsøkere som venter på oppholdstillatelse, ikke rett tilvideregående opplæring. Mindreårige asylsøkere kanimidlertid følge undervisning i videregående skolemens søknad om opphold i landet er under behandling,jf. forskriftens § 6-9 annet ledd. Retten til videregåendeopplæring kan gå tapt ved alvorlige ordensforstyrrelser,jf. opplæringslova § 3-8 annet ledd.Utdanning ved universitet og høyskole er regulerti universitets- og høyskoleloven § 3-6. Hovedregelener at den som har generell studiekompetanseetter fullført videregående opplæring, har adgang tiluniversitet og høyskoler, jf. § 3-6 (1). Styret ved denaktuelle institusjon kan imidlertid fastsette fagligeminstekrav som et tilleggsvilkår for opptak, jf. § 3-6(7). Dette gjøres jevnlig ved de fleste universiteter oghøyskoler i dag.37.3 Internasjonalt menneskerettighetsvern37.3.1 OVERSIKT OVER KONVENSJONSVERNETRett til skole og utdanning er som nevnt nedfelt ien lang rekke konvensjoner. I Verdenserklæringenom menneskerettigheter fra 1948 kommer det særligfrem at alle har rett til utdanning, at den grunnleggendeutdanningen skal være gratis og obligatorisk,og at alle skal ha lik adgang til høyere utdanning påbakgrunn av sine kvalifikasjoner. I tillegg krever Verdenserklæringenat utdanningen skal ta sikte på åutvikle den enkeltes personlighet, styrke respektenfor menneskerettighetene og de fundamentale friheter,og fremme forståelse, toleranse og vennskap påtvers av nasjonale, etniske og religiøse grupper medtanke på å bidra til FNs arbeid for fred i verden.Verdenserklæringen artikkel 26 lyder som følger:«(1) Everyone has the right to education. Educationshall be free, at least in the elementary and fundamentalstages. Elementary education shall be compulsory.Technical and professional education shallbe made generally available and higher educationshall be equally accessible to all on the basis of merit.(2) Education shall be directed to the full developmentof the human personality and to thestrengthening of respect for human rights and fundamentalfreedoms. It shall promote understanding, toleranceand friendship among all nations, racial or religiousgroups, and shall further the activities of theUnited Nations for the maintenance of peace.(3) Parents have a prior right to choose the kindof education that shall be given to their children.»Retten til utdanning er utdypet i flere konvensjoner.Dette gjelder bl.a. fire av de konvensjonene somer inntatt i menneskerettsloven; EMK, ØSK, barnekonvensjonenog kvinnediskrimineringskonvensjonen.I tillegg følger retten til utdanning av ILO-konvensjonnr. 117 og UNESCO-konvensjonen mot diskrimineringi utdanning.EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 2 (EMK P1-2)fremhever retten til utdanning og respekten for foreldrenesreligiøse og filosofiske overbevisning. EMKP1-2 lyder:«No person shall be denied the right to education.In the exercise of any functions which it assumes inrelation to education and to teaching, the State shallrespect the right of parents to ensure such educationand teaching in conformity with their own religiousand philosophical convictions.»ØSK og barnekonvensjonen er langt mer omfattendei sin beskrivelse av hva retten til utdanninginnebærer. ØSK artikkel 13 lyder:«1. The States Parties to the present Covenant recognizethe right of everyone to education. Theyagree that education shall be directed to the full developmentof the human personality and the sense ofits dignity, and shall strengthen the respect for humanrights and fundamental freedoms. They further agreethat education shall enable all persons to participateeffectively in a free society, promote understanding,tolerance and friendship among all nations and all racial,ethnic or religious groups, and further the activitiesof the United Nations for the maintenance ofpeace.2. The States Parties to the present Covenant recognizethat, with a view to achieving the full realizationof this right:a) primary education shall be compulsory and availablefree to all;b) secondary education in its different forms, includingtechnical and vocational secondary education,shall be made generally available and accessibleto all by every appropriate means, and in particularby the progressive introduction of free education;c) higher education shall be made equally accessibleto all, on the basis of capacity, by every appropriatemeans, and in particular by the progressive introductionof free education;d) fundamental education shall be encouraged orintensified as far as possible for those persons whohave not received or completed the whole period oftheir primary education;e) the development of a system of schools at alllevels shall be actively pursued, an adequate fellowshipsystem shall be established, and the materialconditions of teaching staff shall be continuously improved.
220 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>3. The States Parties to the present Covenant undertaketo have respect for the liberty of parents and,when applicable, legal guardians to choose for theirchildren schools, other than those established by thepublic authorities, which conform to such minimumeducational standards as may be laid down or approvedby the State and to ensure the religious and moraleducation of their children in conformity with theirown convictions.4. No part of this Article shall be construed so asto interfere with the liberty of individuals and bodiesto establish and direct educational institutions, subjectalways to the observance of the principles setforth in paragraph 1 of this Article and to the requirementthat the education given in such institutionsshall conform to such minimum standards as may belaid down by the State.»Barnekonvensjonen artikkel 28 lyder:«1. States Parties recognize the right of the childto education, and with a view to achieving this rightprogressively and on the basis of equal opportunity,they shall, in particular:a) Make primary education compulsory and availablefree to all;b) Encourage the development of different formsof secondary education, including general and vocationaleducation, make them available and accessibleto every child, and take appropriate measures such asthe introduction of free education and offering financialassistance in case of need;c) Make higher education accessible to all on thebasis of capacity by every appropriate means;d) Make educational and vocational informationand guidance available and accessible to all children;e) Take measures to encourage regular attendanceat schools and the reduction of drop-out rates.2. States Parties shall take all appropriate measuresto ensure that school discipline is administered ina manner consistent with the child's human dignityand in conformity with the present Convention.3. States Parties shall promote and encourage internationalcooperation in matters relating to education,in particular with a view to contributing to the eliminationof ignorance and illiteracy throughout theworld and facilitating access to scientific and technicalknowledge and modern teaching methods. In thisregard, particular account shall be taken of the needsof developing countries.»Barnekonvensjonen artikkel 29 lyder:«1. States Parties agree that the education of thechild shall be directed to:a) The development of the child's personality, talentsand mental and physical abilities to their fullestpotential;b) The development of respect for human rightsand fundamental freedoms, and for the principlesenshrined in the Charter of the United Nations;c) The development of respect for the child's parents,his or her own cultural identity, language andvalues, for the national values of the country in whichthe child is living, the country from which he or shemay originate, and for civilizations different from hisor her own;d) The preparation of the child for responsiblelife in a free society, in the spirit of understanding,peace, tolerance, equality of sexes, and friendshipamong all peoples, ethnic, national and religiousgroups and persons of indigenous origin;e) The development of respect for the natural environment.2. No part of the present article or article 28 shallbe construed so as to interfere with the liberty of individualsand bodies to establish and direct educationalinstitutions, subject always to the observance ofthe principle set forth in paragraph 1 of the present articleand to the requirements that the education givenin such institutions shall conform to such minimumstandards as may be laid down by the State.»Hovedtrekkene i de ulike konvensjonene er atalle barn har rett og plikt til grunnskoleutdanning.Det offentlige skal sørge for gratis grunnskoleutdanning,og statene skal arbeide for også å gjøre videregåendeopplæring og høyere utdanning gratis. Rettentil utdanning og undervisningen skal videre praktiseresuten noen form for diskriminering på grunnlag avkjønn, etnisitet e.l. Retten til utdanning vil typiskkrenkes dersom enkeltpersoner eller grupper av personerutestenges fra undervisning.Det følger av konvensjonene at undervisningenbl.a. skal fremme respekt for fred og menneskerettigheter,ivareta enkeltindividers behov og talenter, utvikleden enkeltes evner, utvikle respekt for egne ogfremmede kulturer, for foreldre, for samfunnets verdierog for det naturlige miljø, samt forberede denenkelte på et ansvarlig voksenliv i respekt og toleransefor sine medmennesker.Myndighetene skal videre legge til rette for at denenkelte kan oppnå høyere utdanning på bakgrunn avfaglige evner. Karakterer i bestemte fag eller andreformer for måling eller evaluering av faglige prestasjonerkan således benyttes som et saklig utvelgelseskriteriumved opptak til universitet og høyskoler.Videre skal statene respektere foreldres religiøseog filosofiske overbevisning, jf. EMK P1-2 og SPartikkel 18 (4). Statene skal også respektere at foreldrevelger annet enn offentlige skoler for sine barn, såsant disse skolene oppfyller statens minstekrav, jf.ØSK artikkel 13 (3).37.3.2 NÆRMERE OM RESPEKT FOR RELIGIØS OGFILOSOFISK OVERBEVISNINGI EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 2 (P1-2) heterdet at de funksjoner som det offentlige påtar seg iutdanning og undervisning, skal utøves «med respektfor foreldres rett til å sikre slik utdanning og undervisningi samsvar med deres religiøse og filosofiskeoverbevisning». En lignende bestemmelse finnes iSP artikkel 18 (4), men der som et underpunkt tiltanke-, samvittighets- og religionsfrihet.EMK P1-2 har av EMD først og fremst vært forståttsom et forbud mot indoktrinering og som et for-
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 221bud mot å påtvinge barn og foreldre oppdragelsesmetodereller undervisningsmetoder som grunnleggendestrider mot foreldrenes overbevisning. 279 Med«overbevisning» («convictions») siktes det her til«forpliktende oppfatninger som har en viss sammenheng,seriøsitet og viktighet». 280Bestemmelsen er ikke forstått som et forbud motundervisning av religiøs og filosofisk karakter, menslik undervisning må skje på en nøytral og objektivmåte. 281 Tvungen seksualundervisning i skolen innebærerfor eksempel ikke en krenkelse av EMK P1-2. 282 Krusifiks i klasserommene er heller ikke sett påsom en krenkelse av EMK P1-2. 283 Derimot komEMD til at KRL-faget i den norske skolen innebar enkrenkelse av EMK P1-2, og FNs menneskerettighetskomitékom til at faget innebar en krenkelse av SPartikkel 18 (4). 284 Dette skyldtes at kristendom kvalitativtfikk en annen oppmerksomhet i undervisningenenn øvrige religioner og livssyn, ikke bare kvantitativt,samtidig som faget var obligatorisk for alleelever i den norske skole. At enkelte religioner oglivssyn kvantitativt kan få større oppmerksomhet iundervisningen, innebærer ingen krenkelse av rettighetendersom dette kan begrunnes med historiske,kulturelle eller tradisjonelle forhold.37.4 Andre lands konstitusjonerRetten til utdanning er behandlet i de fleste konstitusjoneri Vest-Europa, herunder Belgia, Danmark,Finland, Luxembourg, Nederland, Hellas, Irland,Island, Italia, Portugal, Spania, Sverige, Sveits, Tysklandog Østerrike. Et fellestrekk ved konstitusjonenei de øvrige nordiske land er at de alle slår fast rettentil utdanning eller grunnutdanning. For øvrig variererdet hvilke andre sider ved retten til utdanning som deulike land har valgt å fremheve eller presisere nærmerei sine konstitusjoner.I den finske Grundlagen 16 § er det slått fast enrett for alle til gratis grunnutdanning i første ledd. Ihenhold til annet ledd skal det offentlige sikre at denenkelte får utdanning og mulighet til å utvikle segselv i overensstemmelse med sine særskilte behov. I279.Se EMD Campell og Cosans v. UK (1982). Sønnen til et britiskektepar ble suspendert fra skolen han gikk på fordi foreldrenevar motstandere av kroppslig refselse i skolen. EMDfant at det forelå krenkelse av EMK P1-2.280.Erik Møse, Menneskerettigheter, 2004 s. 522.281.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1993 nr. 22 til SP artikkel 18 (4).282.Se EMD Kjeldsen, Busk Madsen og Pedersen v. Danmark(1976).283.Se EMD Lautsi m.fl. v. Italia (2011) (Krusifikssaken).284.Se EMD Folgero m.fl. v. Norge (2007) og Menneskerettighetskomiteensavgjørelse 3. november 2004 vedrørendeKRL-faget. For mer om KRL-saken, se særlig Vibeke BlakerStrand, Diskrimineringsvernets rekkevidde i møte medreligionsutøvelse, 2011 s. 291 flg.siste ledd er den kunstneriske og akademiske frihetslått fast. Bestemmelsens to første ledd lyder som følger:«Alla har rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning.Bestämmelser om läroplikten utfärdas genomlag.Det allmänna skall, enligt vad som närmare bestämsgenom lag, säkerställa lika möjligheter för varoch en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga ochsina särskilda behov få även annan än grundläggandeutbildning samt utveckla sig själv.»I den danske Grundloven § 76 er det slått fast atalle barn i skolepliktig alder har rett til gratis undervisningi folkeskolen. Det følger i tillegg at foreldresom sørger for undervisning av tilsvarende kvalitetsom folkeskolen, ikke har plikt til å sende sine barntil folkeskolen.I den islandske konstitusjonen § 76 fremkommerretten til adekvat utdanning i den samme bestemmelsensom regulerer rett til nødvendig hjelp ved sykdom,alderdom, arbeidsledighet etc., samt barns retttil nødvendig beskyttelse og omsorg. I forslag til nyislandsk grunnlov er disse rettighetene foreslått splittetpå flere paragrafer, slik at ny § 24 omhandler rettentil utdanning og innholdet i utdanningen.Forslaget lyder som følger i engelsk oversettelse:«All shall by law have the right to a general educationaccording to their ability.All subject to compulsory education shall be offeredsuch education without charge.Education shall be adjusted to the general abilityof each individual and be in line with critical awarenessof human rights, democratic rights and duties.»I den svenske Regeringsformen 2. kapittel 18 §første ledd er det slått fast at alle barn har rett til gratisgrunnutdanning. Det offentlige skal i tillegg sørge forat det finnes høyere utdanning. Bestemmelsen lydersom følger:«Alla barn som omfattas av den allmänna skolpliktenhar rätt till kostnadsfri grundläggande utbildningi allmän skola. Det allmänna ska svara också föratt högre utbildning finns.»I tillegg er rett til utdanning nærmere omhandleti EUs Charter of fundamental rights. I artikkel 14 følgerdet at enhver har rett til utdanning, at enhver harrett til gratis obligatorisk skolegang, samt at opplæringenskal respektere demokratiske prinsipper ogforeldrenes rett til å sikre sine barn en utdanning itråd med religiøs, filosofisk og pedagogisk overbevisning.Bestemmelsen lyder:«1. Everyone has the right to education and tohave access to vocational and continuing training.2. This right includes the possibility to receivefree compulsory education.
222 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>3. The freedom to found educational establishmentswith due respect for democratic principles andthe right of parents to ensure the education andteaching of their children in conformity with their religious,philosophical and pedagogical convictionsshall be respected, in accordance with the nationallaws governing the exercise of such freedom andright.»37.5 Utvalgets vurdering37.5.1 GRUNNLOVSFESTING AV RETTEN TILUTDANNINGFor å kunne oppnå Grunnlovens målsetting omivaretakelse av demokrati, rettsstat og menneskerettigheteri forslag til ny § 2 (stat/kirkeforliket) vilutdanning stå helt sentralt. Det er først og fremstgjennom utdanning at det generelle kunnskapsnivåetom demokratiet, rettsstaten og menneskerettigheteneetableres og økes. Utdanningsinstitusjonene er samtidigarenaer for å utvikle tanker og synspunkter omhvilke verdier som bør tas vare på i samfunnet, og deer arnested for refleksjon og samtale omkring disseverdiene. De skaper også grobunn for en videreutvikling av verdier og verdisyn i takt med samfunnsutviklingen.Videre vil utdanning være viktig for å forberededen enkelte på arbeidslivet og på de krav som samfunnetstiller til den enkelte. Utdanning blir dermedet utgangspunkt som gjør det mulig for den enkelte åskaffe seg arbeid eller etablere egen næring, for deretterå være i stand til å mestre de oppgaver og deutfordringer som arbeidslivet byr på. På den måtenvil de fleste settes i stand til å sørge for egen inntekttil seg og sin familie.Samtidig er utdanning en viktig forutsetning forindividets deltakelse i samfunnet. Uten grunnleggendeopplæring vil individet ha problemer med åfinne sin plass i samfunnet. Det er gjennom kunnskapog evnen til kritisk refleksjon at den enkelte kan fåfull glede av bl.a. ytringsfrihet, stemmerett ellerannen politisk deltakelse. Gjennom kunnskap og kritiskevne til refleksjon vil individene ha et bedregrunnlag for selvutvikling og selvutfoldelse, og devil få et bedre grunnlag for å treffe beslutninger somomhandler eget liv, herunder valg av yrke, ektefelle,familie, seksualliv, bosted, politisk engasjement,kunstnerisk utfoldelse, kosthold m.m.Den sentrale betydning som utdanning har forivaretakelsen av samtlige menneskerettigheter, erogså kommet til uttrykk i ØSK-komiteens generellemerknad til ØSK artikkel 14:«The right to education, recognized in articles 13and 14 of the Covenant, as well as in a variety ofother international treaties, such as the Conventionon the Rights of the Child and the Convention on theElimination of All Forms of Discrimination againstWomen, is of vital importance. It has been variouslyclassified as an economic right, a social right and acultural right. It is all of these. It is also, in manyways, a civil right and a political right, since it is centralto the full and effective realization of those rightsas well. In this respect, the right to education epitomizesthe indivisibility and interdependence of allhuman rights.» 285Videre har ØSK-komiteen gitt uttrykk for densentrale betydning som utdanning har for individetsfrihet i sine generelle merknader til ØSK artikkel 13:«Education is both a human right in itself and anindispensable means of realizing other human rights.As an empowerment right, education is the primaryvehicle by which economically and socially marginalizedadults and children can lift themselves out ofpoverty and obtain the means to participate fully intheir communities. Education has a vital role inempowering women, safeguarding children fromexploitative and hazardous labour and sexual exploitation,promoting human rights and democracy,protecting the environment, and controlling populationgrowth. Increasingly, education is recognized asone of the best financial investments States canmake. But the importance of education is not justpractical: a well-educated, enlightened and activemind, able to wander freely and widely, is one of thejoys and rewards of human existence.» 286En grunnlovsbestemmelse om rett til utdanningvil ikke endre rettstilstanden i Norge. Dagens opplæringslovog lov om universitet og høyskoler må antaså tilfredsstille kravene i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonenevedrørende retten til utdanning.Grunnlovsfesting vil imidlertid synliggjøre atretten til utdanning er en av de sentrale menneskerettighetene:Skolegang og utdanning er viktige forutsetningerfor individets frihet og selvutfoldelse, samtidigsom skolegang og utdanning er viktig for at desom kommer etter oss, skal kunne forvalte og utvikledemokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.Grunnlovsfesting av retten til utdanning vilkunne fungere som en rettslig skranke for lovgiver, iden forstand at lovgiver ikke kan la skoletilbudetfalle under de minstekrav som en eventuell grunnlovsbestemmelseoppstiller. I tillegg vil rettighetenkunne fungere som et tolkningsmoment og en retningslinjefor både den lovgivende, den utøvende ogden dømmende makt.Utvalget finner på denne bakgrunn at retten tilutdanning bør grunnlovsfestes.285.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 1999 nr. 11 tilØSK artikkel 14.286.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 1999 nr. 13 tilØSK artikkel 13.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 22337.5.2 UTFORMING AV EN BESTEMMELSE OM RETTTIL UTDANNING37.5.2.1 Rett og plikt til grunnleggendeopplæringDet følger av de internasjonale konvensjonene atalle har rett og plikt til grunnleggende utdanning.Grunnleggende opplæring er derfor ikke bare en rettighetfor den enkelte, den skal også være obligatorisk.En rett og en plikt til grunnleggende opplæringer ment å sikre at alle barn får mulighet til læring ogutvikling. Plikt til grunnleggende opplæring har værten realitet i Norge helt siden 1936. Denne plikten hvilerbåde på barnet selv og på barnets foreldre ellerforesatte. I tidlige år vil plikten fullt og helt måtte ivaretasav foreldrene, men barnet vil gradvis få et størreansvar for også selv å følge opp. Plikten er likevelførst og fremst viktig for å sikre at ikke foreldre ellerandre holder barn hjemme fra skolen, enten detteskyldes ideologi, religion, behov for arbeidskraft,omsorgshjelp el.a. Eventuelt straffeansvar eller andresanksjoner for å holde barn borte fra skolen må somi dag reguleres gjennom ordinær lovgivning.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør det presiseres i engrunnlovsbestemmelse at grunnleggende opplæringer både en rettighet og en plikt for den enkelte. Rettenog plikten er imidlertid ikke fullt ut korresponderende,i den forstand at den enkelte har rett, men ikkeplikt til offentlig skolegang. I stedet må plikten knyttesan til en generell grunnleggende opplæring i trådmed relevante læreplaner.Det faller ikke like naturlig å regulere lengden avden pliktige opplæringen i Grunnloven. Plikten måomfatte det man til enhver tid anser som grunnskoleutdanningi henhold til ordinær lovgivning. Utvalgetfinner det heller ikke naturlig å benytte uttrykket«grunnskoleutdanning» av hensyn til at Grunnlovensbestemmelser normalt blir stående i lang tid. I løpetav den tiden kan det ikke utelukkes at man ønsker åbenytte andre betegnelser på den grunnleggende opplæringeni Norge.Ved den nærmere utformingen av en grunnlovsbestemmelsekan det reises spørsmål om retten tilutdanning bør utformes som en individuell rettigheteller som en plikt for statens myndigheter. I dagensnorske lovgivning er rettighetsfesting på dette feltetikke fremmed, og det er allerede etablert en rett og enplikt for den enkelte til ti års grunnskoleopplæring.Siden denne rettigheten er godt forankret i ordinærlovgivning, blir det åpenbart for svakt dersom enutdanningsbestemmelse i Grunnloven nøyer seg medå formulere en plikt for statens myndigheter til «ålegge forholdene til rette» for utdanning. Også deinternasjonale konvensjonene, EUs Charter og denordiske konstitusjoner taler om den enkeltes rett tilutdanning. Det er derfor <strong>utvalg</strong>ets oppfatning av enutdanningsbestemmelse i Grunnloven primært børformuleres som en rettighetsbestemmelse for denenkelte.Dersom en norsk grunnlovsbestemmelse formuleressom rettighet for den enkelte, innebærer det atpersoner som mener de ikke får den rett de har kravpå, kan reise søksmål mot den aktuelle myndighet.Domstolene vil ventelig prøve saken ut fra retningslinjersom er fastsatt av EMD og i de generelle kommentarenetil ØSK og barnekonvensjonen. Det erliten grunn til å frykte at domstolene vil sette seg i depolitiske myndigheters sted – disse vil ha vidskjønnsmargin når det gjelder hvilke ordninger sometableres for å oppfylle rettighetene. Men domstolenevil føre kontroll med at myndighetene lojalt har gjortdet som står i deres makt for å etablere adekvate,rimelige og ikke-diskriminerende ordninger som gjørat rettigheten ivaretas. Dette vil ikke endre dagensmaterielle rettstilstand. Det skulle følgelig ikke værenoe til hinder for at retten til utdanning utformes somen individuell rettighet for den enkelte.Mulige formuleringer kan for eksempel være:«Enhver har rett til utdanning.»(eller)«Barn har rett og plikt til grunnleggende opplæring.»(eller)«Alle barn har rett og plikt til grunnleggende skolegang.»Det er også mulig å kombinere de første to alternativene,for eksempel slik:«Enhver har rett til utdanning. Barn har plikt til åmotta grunnleggende opplæring.»Utvalget vil anbefale grunnlovsfesting av dennesiste, kombinerte løsningen. Dette alternativet fårfrem nyansene i retten til utdanning: Det fremhevesfor det første at alle har en rett til utdanning, slik detfølger av de internasjonale konvensjonene og av opplæringslova§ 2-1. Dernest fremheves det at pliktentil grunnleggende opplæring er knyttet til barn, dvs.personer under 18 år. Utvalget ser det som viktig atbarns skoleplikt synliggjøres i Grunnloven. Hvereneste høst <strong>rapport</strong>eres det fortsatt om barn som ikkemøter til første skoledag. Dette utgjør både et problemfor det enkelte barn og for samfunnet generelt.Denne plikten vil ikke nødvendigvis være knyttetopp til hele utdanningsforløpet frem til fylte 18 år,men kun til det som til enhver tid forstås ved grunnleggendeopplæring. For å unngå betegnelsen«grunnskoleutdanning», bl.a. fordi betegnelsen erknyttet opp til dagens rettstilstand med ti års obligatoriskskolegang, foreslår <strong>utvalg</strong>et i stedet betegnel-
224 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>sen «grunnleggende opplæring». Dette uttrykket erment å ha en mer dynamisk karakter enn «grunnskoleutdanning»,dvs. at lovgiver gis større fleksibilitetmed hensyn til hvor lenge den grunnleggende opplæringskal være obligatorisk og større fleksibilitet medtanke på endring av selve betegnelsen «grunnskole».Bestemmelsen kan imidlertid ikke forstås så fleksibeltat den tillater kraftige kutt i dagens opplæringstilbudtil barn og unge.Retten og plikten til grunnleggende opplæringetter Grunnloven bør bare gjelde de personer som haren viss tilhørighet, eller som har planlagt slik tilhørighettil landet. Retten til utdanning aktiveres ikke idet øyeblikk et barn i skolepliktig alder befinner seginnenfor norsk jurisdiksjon. Dette skulle imidlertidvære åpenbart og bør være unødvendig å presisere iGrunnloven. Hvor man skal trekke grensen for nårtilknytningen er nær nok til at man får rett til utdanningi Norge, er en vurdering som primært må overlatestil ordinær lovgivning. Et utgangspunkt må likevelvære at barn utvikler seg raskt, og at det er viktigå komme i gang med opplæring så tidlig som muligfor de barna som er i skolepliktig alder. Det bør ogsåtas hensyn til hvorvidt det er mer nærliggende atandre stater enn Norge tar ansvar for barnet.Et annet spørsmål er hvorvidt det bør presiseresat den grunnleggende opplæring for barn skal væregratis. Utvalget vil bemerke at gratis tilbud omgrunnleggende opplæring er viktig for å sikre at rettenog plikten til grunnskoleutdanning reelt lar segoppfylle for alle barn. Det følger dermed implisitt avden bestemmelsen <strong>utvalg</strong>et foreslår at grunnleggendeopplæring skal være gratis. I tillegg vil det generelleikke-diskrimineringsprinsippet som <strong>utvalg</strong>et foreslårå grunnlovsfeste, sikre at statens myndigheter ikkeyter et dårligere skoletilbud til noen, for eksempel tilbarn som ikke kan betale for sin skolegang, se nærmereom ikke-diskriminering i kapittel 26. Det skullederfor være unødvendig å skrive inn i Grunnloven atgrunnleggende opplæring skal være gratis. Dersomdet likevel anses ønskelig å skrive dette inn i Grunnloven,kan dette alternativt gjøres på følgende måte:«Enhver har rett til utdanning. Barn har plikt til åmotta grunnleggende opplæring. Det påligger statensmyndigheter å sikre at alle barn får tilbud om gratisopplæring.»(eller)«Enhver har rett til utdanning. Barn har plikt til åmotta grunnleggende opplæring, og statens myndigheterskal sikre et tilbud uten kostnad for denenkelte.»Det bør bemerkes at ingen av de ulike alternativenefår frem at retten til høyere utdanning vil væreavhengig av kvalifikasjoner. Utvalget foreslår derforat dette presiseres særskilt i et annet eller tredje leddtil utdanningsbestemmelsen, jf. punkt 37.5.2.4 ogpunkt 37.5.2.5 nedenfor.37.5.2.2 Innholdet i retten til grunnleggendeopplæringDet følger av de internasjonale konvensjonene atden grunnleggende opplæring bl.a. skal fremmerespekt for fred og menneskerettigheter, ivaretaenkeltindividers behov og talenter, utvikle den enkeltesevner, utvikle respekt for egne og fremmede kulturer,for foreldre, for samfunnets verdier og for detnaturlige miljø, samt forberede den enkelte på etansvarlig voksenliv i respekt og toleranse for sinemedmennesker.Dette reiser spørsmål om det bør inntas noe iGrunnloven om innholdet i undervisningen, og eventuelthvor omfattende en slik fremstilling bør være.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør de sentrale innholdsmessigekrav til den grunnleggende opplæringkort gjengis i Grunnloven. Dette har sammenhengmed den viktige funksjon som opplæringen har for åutvikle den enkelte til en samvittighetsfull borger ogfor å skape toleranse, fred og respekt. I noen grad vildermed innholdet i undervisningen kunne bidra til åoppfylle målsettingen i forslag til ny § 2 i Grunnlovenom ivaretakelse av demokratiet, rettsstaten ogmenneskerettighetene.Alternativene til hvordan kravene til undervisningkan gjenspeiles kort i en grunnlovsbestemmelse,vil i noen grad avhenge av hvilke faktorer man særligønsker å fremheve. De sentrale elementene i opplæringeni henhold til konvensjonene er ivaretakelse avden enkeltes behov og respekt for foreldrenes religiøseog filosofiske overbevisning. I tillegg fremhevesat en målsetting med opplæringen er å fremme fred,sikkerhet og menneskerettigheter i verden, samtrespekt for hverandre og for det naturlige miljø. Tasdet utgangspunkt i disse sentrale elementene, kanmulige formuleringer være:«Opplæringen skal utvikle den enkeltes evner ogivareta den enkeltes behov, samt fremme respektenfor menneskerettighetene og for det naturlige miljø.»(eller)«Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner ogbehov, utvise respekt for barnets og foreldrenes religionog livsanskuelse, og fremme respekt for demokratiet,rettsstaten, menneskerettighetene og naturmiljøet.»(eller)«Opplæringen skal utvikle den enkeltes evner ogbehov, og fremme respekt for demokratiet, rettsstatenog menneskerettighetene.»
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 225Av disse alternativene foreslår <strong>utvalg</strong>et å grunnlovsfestedet siste. Formuleringen er enkel, men tydeliggjørlikevel at opplæringen skal ivareta den enkeltesevner og behov, samt fremme respekt for demokratiet,rettsstaten og menneskerettighetene.I første del av setningen settes barnets evner ogbehov i fokus. Dette er viktig for å vise at opplæringenikke skal skje utelukkende på samfunnets premisser,men også av hensyn til den enkelte. Nettoppderfor bør det synliggjøres at «den enkeltes» behovog evner skal ivaretas når opplæring konkret settes iverk, ikke «barnas» eller «samfunnets» behov. Samfunnetsbehov vil være ivaretatt gjennom generellelæreplaner el.l. I hovedtrekk skal opplæringen bidratil å ivareta barnets behov, samtidig som opplæringenskal utvikle barnets evner. I denne sammenhengenfinner <strong>utvalg</strong>et det overflødig og litt tungt språklig åskulle presisere at barnets evner også skal utviklesgjennom opplæringen. Så lenge det følger av ordlydenat barnets evner skal ivaretas, vil det implisittfølge av dette at disse evnene også må stimuleres ogutvikles videre gjennom opplæringen.I siste del av setningen slås det fast at opplæringenskal fremme respekt for demokratiet, rettsstatenog menneskerettighetene. Dette peker tilbake på forslagtil ny Grunnloven § 2, der formålet med Grunnlovener å ivareta demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.Forståelsen av demokrati, rettsstat ogmenneskerettigheter må således være sammenfallendefor disse to bestemmelsene. Utvalget finner atdisse uttrykkene på en dekkende måte ivaretar deinternasjonale konvensjonenes krav om at opplæringenskal bidra til fred, sikkerhet, toleranse og likeverdi verden. Tilsvarende dekker uttrykkene ogsårespekten for naturmiljøet, respekten for hverandreog respekten for foreldrenes religiøse overbevisning.Dette følger allerede av respekten for menneskerettighetene.Respekten for naturmiljøet er i Grunnlovenen del av menneskerettighetene, jf. dagens§ 110b, og dermed fanger uttrykket også opp de ytrenaturlige forhold som menneskene lever under, ogsom menneskene er avhengige av. Dette kan være altfra økosystem, fotosyntese og magnetisme til klima,jordsmonn og havstrømmer.Som følge av blant annet KRL-saken har <strong>utvalg</strong>etsett det som hensiktsmessig å foreta en separat vurderingav spørsmålet om det bør presiseres særskilt atopplæringen skal utvise respekt for barnets og foreldrenesreligion og livsanskuelse, jf. punkt 36.5.2.3nedenfor.De formuleringene som <strong>utvalg</strong>et foreslår inntatt iGrunnloven, er langt på vei ment å være sammenfallendemed kjernen i den omfattende formålsparagrafeni opplæringslova § 1-1, men opplæringslova månok sies å strekke seg noe lengre. Grunnlovsfestingav krav til den grunnleggende opplæring vil såledesikke endre dagens rettstilstand. Det er ingenting iveien for at opplæringen er mer omfattende eller merambisiøs enn det som følger av Grunnloven. Engrunnlovsbestemmelse er først og fremst ment å sikreat den grunnleggende opplæring søker å ivaretabehovene til den enkelte, samt ivaretar samfunnetsgrunnleggende behov for fremme av demokratiet,rettsstaten og menneskerettighetene.37.5.2.3 Særlig om respekt for foreldrenesreligion og filosofiske overbevisningAv de internasjonale konvensjonene følger det atoffentlige skoler skal utvise respekt for foreldrenesreligion og filosofiske overbevisning. Dersom detgjennomføres en utvidelse av religionsfrihetsbestemmelseni Grunnloven slik <strong>utvalg</strong>et foreslår i kapittel27, kan det være unødvendig å presisere under rettentil utdanning at skolen skal utvise respekt for andresreligion og filosofiske overbevisning. Dette vil i stedetfølge av den nye bestemmelsen om tanke-, samvittighets-og religionsfrihet. Skal slik frihet værereell, kan skolen – enten den er offentlig eller privat– ikke drive indoktrinering. Det må imidlertid tillatesat private skoler tar utgangspunkt i én tro eller ettlivssyn.Samtidig vil en presisering av hva undervisningenskal inneholde, herunder at den skal fremmerespekt for menneskerettighetene, tilsi at indoktrineringikke kan finne sted, jf. punkt 37.5.2.2. Respektenfor foreldres religion og overbevisning vil dermedvære innfortolket i undervisningskravene lest i sammenhengmed bestemmelsen om tanke-, samvittighets-og religionsfrihet.Fordelen ved å presisere i en utdanningsbestemmelseat det skal utvises respekt for foreldrenes religionog filosofiske overbevisning, er at man tydeligfår frem at skolen ikke skal benyttes til indoktrinering,men nettopp være en læringsinstitusjon derbarna skal oppdras til toleranse og respekt for andrestanker og livssyn. Dette kan også være en naturligforlengelse av stat/kirke-forliket, der skolen skalvære en nøytral læringsinstitusjon med respekt forulike livssyn.Etter en samlet vurdering finner <strong>utvalg</strong>et atrespekten for foreldres religiøse og filosofiske overbevisningikke er nødvendig å ta inn i en eventuell nyutdanningsbestemmelse.Dersom det skulle være ønskelig å ta inn en slikbestemmesle, er det <strong>utvalg</strong>ets oppfatning at uttrykket«filosofisk overbevisning» bør erstattes med uttrykket«livsanskuelse» i lovteksten. Da vil dennebestemmelsen samsvare med forslaget til ny bestemmelsenom religionsfrihet. Samtidig er det kanskjeslik at uttrykkene «filosofi» og «filosofisk» til hverdagsforstås noe snevrere i en norsk kontekst sammenliknetmed en del andre land. Til sist bør også
226 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>respekten for barnets religion og livsanskuelse tydeliggjøres,og ikke bare foreldrenes rett til slik respekt.Mulige formuleringer av dette er omtalt i punkt37.5.2.2 foran.37.5.2.4 Videregående opplæringDet følger av de internasjonale konvensjonene atvideregående opplæring skal gjøres tilgjengelig foralle etter evne og kvalifikasjoner, og at statene skalarbeide aktivt for at videregående opplæring skal gjøresgratis. Videre følger det av konvensjonene at denvideregående opplæring skal omfatte både allmennfag,tekniske fag og yrkesfag.Utvalget finner at det overordnede prinsipp om atvideregående opplæring skal være tilgjengelig foralle, bør grunnlovsfestes. Dette vil signalisere betydningenav at alle har de samme muligheter til læringog utvikling gjennom undervisning, også etter endtgrunnskoleutdanning. Nærmere detaljer om ulikeundervisningstilbud eller fagretninger bør imidlertidreguleres i ordinær lovgivning. Her bør statens myndigheterha stort rom for politisk styring, bl.a. medtanke på hvilke behov og utfordringer samfunnet tilenhver tid står overfor.Det bør bemerkes at retten til videregående opplæringi Norge gjelder for alle, uavhengig av kvalifikasjoner.Norsk lovgivning går her lengre enn detman er forpliktet til i henhold til konvensjonene.Dette reiser spørsmål om det bare er minimumskravetetter konvensjonene som skal grunnlovsfestes,dvs. lik rett til videregående opplæring på bakgrunnav kvalifikasjoner. Alternativet er å grunnlovsfestedagens rettstilstand, dvs. at alle med lovlig opphold iNorge og med fullført grunnskoleutdanning ettersøknad har rett til videregående opplæring.Utvalget finner at det er dette siste prinsippet sombør grunnlovsfestes. Konvensjonene er utelukkendement som et minimumsvern, og det kan neppe væreaktuelt for norske myndigheter å gå tilbake på rettentil videregående opplæring så lenge demokratiet opprettholdesi samme utstrekning som i dag. Men skulleden økonomiske situasjonen akutt forverres i fremtiden,vil det være adgang til å endre grunnlovsbestemmelsenom retten til videregående opplæring med totredjedels flertall. Man bør da være klar over at i eninternasjonal kontekst har utdanning av befolkningenvist seg å være et viktig virkemiddel i kampen motfattigdom.Utvalget foreslår på denne bakgrunn at prinsippetom at videregående opplæring skal være tilgjengeligfor alle, grunnlovsfestes. Dette vil delvis fremkommeav en innledende setning i utdanningsbestemmelsenom at enhver har rett til utdanning, jf. punkt 37.5.1.Det bør imidlertid gjøres en presisering om at statensmyndigheter bør sikre et tilbud om videregåendeopplæring. Dette bør gjøres i kombinasjon med enpresisering om at også tilbud om høyere utdanningkan skje på bakgrunn av kvalifikasjoner, se punkt37.5.2.5.37.5.2.5 Høyere utdanningDet følger av de internasjonale konvensjonene atalle skal ha like muligheter til å ta høyere utdanningpå grunnlag av evner og kvalifikasjoner. Det skalikke diskrimineres på grunnlag av kjønn, etnisiteteller andre karakteristika ved den enkeltes person vedtildeling av studieplasser.Det følger også av konvensjonene at statene erforpliktet til å arbeide for at høyere utdanning skalvære kostnadsfri, for på den måten å etablere formeltlike muligheter for alle til å ta høyere utdanning. I tilleggheter det i konvensjonene at det skal finnes stipendordningerfor å realisere lik rett til høyere utdanning,for eksempel for vanskeligstilte grupper ellerfor personer bosatt langt fra læresteder. I hovedtrekkhandler alle disse kravene om å legge forholdene tilrette for at alle skal ha lik mulighet til høyere utdanningpå grunnlag av evner og kvalifikasjoner.Utvalget finner at det overordnede prinsipp om atstatens myndigheter skal sikre at alle har de sammeformelle muligheter til å ta høyere utdanning på bakgrunnav kvalifikasjoner, bør grunnlovsfestes. Dennærmere tilrettelegging av høyere utdanning vilimidlertid avhenge av samfunnets behov, økonomiskeforhold, distriktspolitikk mv. Den nærmere tilretteleggingenav høyere utdanning bør derfor overlatestil ordinær lovgivning.Utvalget foreslår at tredje ledd til en utdanningsbestemmelsekan lyde:«Det påligger statens myndigheter å sikre adgangtil videregående opplæring og like muligheter til høyereutdanning på grunnlag av kvalifikasjoner.»I denne formuleringen er det først og fremst statensom pålegges plikt til å sørge for et tilbud omvideregående opplæring og muligheter for høyereutdanning på grunnlag av kvalifikasjoner. Plikten tilå sikre et tilbud om videregående opplæring gjelderoverfor alle, mens plikten til å sikre høyere utdanningførst og fremst er knyttet til et mest mulig rettferdigsystem for utvelgelse, der uttrykket «like muligheter»innebærer at den enkelte ikke må utsettes for diskrimineringpå bakgrunn av religion, etnisitet ellerandre personlige karakteristika.37.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 109 skal lyde:«Enhver har Ret til Uddannelse. Børn have Pligttil at modtage grundlæggende oplæring. Oplæringenskal ivaretage den Enkeltes Evner og Behov, og
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 227fremme Respekt for Demokratiet, Retsstaten ogMenneskerettighederne.Det paaligger Statens Myndigheder at sikre Adgangtil videregaaende Oplæring og lige Mulighedertil høiere Uddannelse på Grundlag af Kvalifikationer.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.38. Arbeid og næring38.1 Innledende bemerkningerArbeid eller næringsvirksomhet står for de vanligsteformer for inntjening til private husholdningeri Norge. Sammenliknet med 1814 er det likevel sannsynligat det er en noe større andel av befolkningensom lever av kapitalinntekter i dag. Sammenliknetmed situasjonen for noen tiår siden er det også enkjensgjerning at en stadig voksende andel av befolkningenlever av inntekter fra trygd eller sosiale stønader.I et menneskerettslig perspektiv har retten til åskaffe seg utkomme ved arbeid eller næring vært settpå som en viktig forutsetning både for bekjempelseav fattigdom og for demokratiutvikling. Arbeid harogså vært sett på som viktig for individets mulighettil selvrealisering, utvikling og overlevelse. I kortetrekk er dette bakgrunnen for at Verdenserklæringenfra 1948 i artikkel 23 slår fast retten til arbeid, rettentil selv å velge yrke, retten til rettferdige og godearbeidsforhold, retten til likelønn, retten til sosialeytelser dersom man ikke er i stand til å skaffe segarbeidsinntekter og retten til å organisere seg i fagforeninger.Se mer om Verdenserklæringen i punkt 38.3nedenfor.Utvalget har av den grunn vurdert grunnlovsfestingav flere av disse rettighetene. Etter <strong>utvalg</strong>etsoppfatning vil retten til likelønn være omfattet av etgenerelt forbud mot diskriminering, og retten til likelønnvil derfor ikke bli behandlet utover dette. Utvalgetfinner samtidig at retten til å organisere seg i fagforeningerbør ses i sammenheng med den generelleretten til forenings- og forsamlingsfrihet i kapittel 29.Videre finner <strong>utvalg</strong>et at retten til sosiale ytelser vedarbeidsledighet, alderdom, uførhet eller lignende kanvære aktuelt å grunnlovsfeste enten i sammenhengmed arbeidsbestemmelsen eller i sammenheng meden eventuell grunnlovsbestemmelse om helse oglevestandard. Dette spørsmålet vil <strong>utvalg</strong>et vurdereog ta stilling til i neste kapittel om helse og levestandard,jf. kapittel 39.I inneværende kapittel vil retten til utkomme fraarbeid, næringsfrihet, retten til selv å velge yrke ogretten til rettferdige og gode arbeidsforhold blibehandlet i sammenheng med de nåværende bestemmelsenei Grunnloven §§ 101 og 110.38.2 Dagens rettstilstand38.2.1 RETT TIL ARBEIDGrunnloven § 110 første ledd pålegger statensmyndigheter å legge til rette for at alle kan skaffe segutkomme av sitt arbeid. Bestemmelsen ble tilføydved grunnlovsendring 16. november 1954 og harsiden vært endret ved grunnlovsendring 5. mai 1980og 3. mars 2006. Bestemmelsen lyder nå:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Bestemmelsen har i hovedsak vært ansett som enretningsgivende politisk programerklæring. Grunnloven§ 110 første ledd ble vedtatt i 1954, mens annetledd ble vedtatt i 1980. Initiativet til Grunnloven§ 110 første ledd kom fra Sosialdepartementet, som iet brev til Justisdepartementet 18. august 1948 foresloat det ble fremmet en proposisjon med følgendegrunnlovsforslag:«Ethvert arbeidsdyktig Menneske har Ret ogPlikt til at arbeide for sit Udkomme.Nærmere Bestemmelse skal gis ved Lov.»Sosialdepartementet understreket, under henvisningtil en drøftelse av daværende høyesterettsjustitiariusPaal Berg, at dette ikke var ment som en juridiskrett for en arbeidsløs person til å kreve seg tilvistarbeid av det offentlige eller adgang til å gjøre en slikrett gjeldende for domstolene. «En slik lovfesting vili en gitt situasjon kunne føre med seg uanede konsekvensermed økonomiske ansvar for det offentlige.»Hensikten var i stedet å «forankre i selve konstitusjonenen forfatningsplikt for staten til å sørge for at helefolket er i arbeid», som Paal Berg hadde uttrykt det.Justisdepartementet var enig i forslaget, men fantgrunn til å gå noe nærmere inn på den nye bestemmelsensrettslige karakter. Departementet pekte på atparagrafen avvek fra våre vanlige materiellrettsligelovregler for så vidt som den ikke umiddelbart stiftetrett og plikt for det enkelte individ. I hvilken utstrekningog på hvilken måte paragrafen skal gjennomføresi praksis, må følgelig til enhver tid være avhengigav statsmyndighetens bestemmelse. Det foreliggendeutkast har gitt uttrykk for dette gjennom tillegget omat «nærmere bestemmelser skal gis ved lov». Departementetoppsummerte med at «den foreslåtte paragrafenhar karakter av en alminnelig henstilling tilstatsmaktene eller om man vil en programerklæring».287287.Se St.prp. nr. 140 (1948) s. 5 flg.
228 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Ideen bak forslaget hadde bred oppslutning, menforslaget fikk likevel ikke det nødvendige grunnlovsmessigeflertallet (71 mot 61 stemmer), fordi detetter mindretallets oppfatning ikke gikk tydelig nokfrem at bestemmelsen bare var en programerklæring.288 Under den omfattende stortingsdebatten bledet fra flere hold anbefalt at det ble utarbeidet en nygrunnlovsparagraf «formet som et direktiv medadresse til statens myndigheter om at de skal følge enpolitikk som til enhver tid tar sikte på og holder segfor øye at det enkelte samfunnsmedlem skal gis fulladgang til gjennom sitt arbeid å skaffe seg underholdfor seg og sine». 289 Et slikt forslag ble straks fremsatt,og det var dette som senere ble vedtatt i 1954.Før bestemmelsens annet ledd ble vedtatt i 1980,innhentet Stortinget betenkninger fra professoreneJohs. Andenæs og Torkel Opsahl om rettsvirkningeneav de ulike forslagene som var fremsatt. 290 Defremsatte forslagene formulerte prinsippet om medbestemmelsenoe ulikt, men alle presiserte at nærmerebestemmelser skulle gis ved lov. Andenæs, medtilslutning av Opsahl, skrev blant annet følgende:«Uansett de forskjellige formuleringer, synes detklart at det ikke kan være meningen å fastslå en juridiskrett som en arbeidstaker eller en arbeidstakerorganisasjonkan få gjennomført ved domstoleneshjelp. Både sammenhengen med første ledd av paragrafen(retten til arbeid), bestemmelsens ubestemtekarakter, og henvisningen til at nærmere bestemmelserskal gis ved lov, peker i retning av at det er en forpliktelsefor de lovgivende myndigheter det er taleom. Hvor langt denne forpliktelse vil gå, egner segikke for domstolsbehandling og domstolsavgjørelse.Det vil være Stortinget som suverent tolker hva somligger i den bestemmelse som måtte bli vedtatt.» 291288.Se Innst. S. nr. 373 (1952) s. 3.289.Se Innst. S. nr. 220 (1954) s. 2.290.Betenkningene er inntatt i Innst. S. nr. 207 (1979–1980).291.Se Innst. S. nr. 207 (1979–1980) s. 7.Stortingskomiteen la dette til grunn og valgtederetter den teksten som senere ble vedtatt. Komiteenga ingen annen begrunnelse for valget enn at denhadde festet seg ved dette alternativet.Stortinget hadde altså en klar oppfatning om atverken første eller annet ledd i Grunnloven § 110skulle innebære individrettigheter, men at de skullefungere som politiske programerklæringer. Denneforståelsen av bestemmelsen er ikke endret i etterfølgenderettspraksis. Dette kan tale for at dersombestemmelser utformes som en plikt for statens myndighetertil å legge forholdene til rette, vil enkeltindividerikke kunne håndheve rettigheten ved hjelp avdomstolene.Hvor stor betydning § 110 har hatt for den lovgivendeog den utøvende makt, er vanskelig å evaluere.Bestemmelsen har vært lite behandlet i lovforarbeiderog i den juridiske litteratur. 292 Men i innstillingenfra komiteen i 1954 heter det at «de som velges tilStortinget eller får myndighet i staten blir forpliktettil å realisere Grunnlovens pålegg. Deri ligger enstørre realitet og et dypere alvor enn de mer generelleløfter politikerne avlegger i sine programmer. Detkan ikke vedtas lover eller treffes disposisjoner somåpenbart og bevisst hindrer eller vanskeliggjør realiseringenav Grunnlovens pålegg. § 110 vil bli enhovedretningslinje for myndighetenes økonomiskepolitikk». 293For domstolene har bestemmelsen hatt marginalbetydning. Borgarting lagmannsrett uttalte i 1996 at§ 110 ikke ga individuelle rettigheter og benyttet avden grunn ikke bestemmelsen i sine vurderinger aven konkret sak. 294 Sivilombudsmannen har imidlertidi én sak fra 2008 påpekt at § 110 skal benyttes som ettolkningsmoment for forvaltningens avgjørelser. 295Bestemmelsen har ikke vært påberopt for Høyesterett.38.2.2 FRITT VALG AV YRKEForuten det vern som følger av inkorporerte menneskerettighetskonvensjoner(særlig ØSK artikkel6), er det ingen bestemmelser i norsk rett som eksplisittanerkjenner retten til fritt å velge yrke. På denannen side er det heller ingen begrensninger i dennerettigheten, utover det som måtte følge av sakligekompetansekrav eller saklige krav til fysisk ellermental helse ved ansettelse eller i arbeidsforholdetfor øvrig.Stilles det usaklige krav ved ansettelse ellersenere under arbeidsforholdet, vil dette kunne støtean mot diskrimineringsforbudet i arbeidsmiljøloven§ 13-1, alternativt diskrimineringsloven § 4, likestillingsloven§ 4 eller diskriminerings- og tilgjengelighetsloven§ 4. Arbeidsmiljøloven § 13-1 retter segmot både offentlige og private arbeidsgivere.Et generelt diskrimineringsforbud ved ansettelseog i arbeidsforhold medfører at det ikke er adgang tilå styre andres valg av yrke ved å stille krav som innebærerreell forskjellsbehandling. Retten til å velgeyrke vil typisk være en frihet som tilkommer denenkelte. Det offentlige vil da være avhengig av tilstrekkeliglovgrunnlag for å kunne gripe inn i dennefriheten, jf. det ulovfestede legalitetsprinsipp. Konsekvensenav dette er dermed at offentlige inngrep i denenkeltes frihet til selv å velge yrke må ha hjemmel ilov og samtidig være et ikke-diskriminerende inn-292.Bestemmelsen er bl.a. kommentert sporadisk i betenkningav Henning Jakhelln i NOU 1992:32.293.Se Innst. S. s. 220 (1954) s. 585. Se også Arne Fliflet,Grunnloven – kommentarutgave, 2005 s. 459-460.294.Se LB-1995-2823.295.Se Somb-2008-27.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 229grep. Private inngrep i den enkeltes frihet til selv åvelge yrke kan heller ikke stride mot diskrimineringsforbudet,jf. arbeidsmiljøloven § 13-1.Ved siden av disse overordnede reglene på o<strong>mr</strong>ådetvil det være en rekke bestemmelser som indirektevil kunne verne om retten til selv å velge yrke ellerlegge forholdene til rette for fritt yrkesvalg. Det gjelderfor eksempel retten til utdanning i henhold tilopplæringslova §§ 2-1 og 3-1, og det gjelder retten tilhøyere utdanning i universitets- og høyskoleloven§ 3-6. Videre vil retten til selv å velge yrke i stor gradkunne påvirkes av retten til stipender, studielån ogbostøtte, retten til nødvendig helsehjelp, hensynet tilbarnets beste, forbud mot frihetsberøvelse og integritetskrenkelsemv. Det er dermed et sett av regler isamfunnet som til sammen sikrer den enkeltes rett tilselv å velge yrke, basert på egne evner og den kompetanseman er i besittelse av.38.2.3 RETT TIL RETTFERDIGE OG GODEARBEIDSFORHOLDRetten til rettferdige og gode arbeidsforholdreguleres i første rekke av arbeidsmiljøloven. Iarbeidsmiljølovens formålsbestemmelse i § 1-1 heterdet bl.a. at lovens formål er å sikre gode og tryggearbeidsforhold, likebehandling ved ansettelse og iarbeidslivet, tilrettelegging og tilpasning for denenkelte arbeidstaker, etablere et grunnlag for at partenei arbeidslivet kan ta del i utviklingen av sittarbeidsmiljø, samt bidra til «et inkluderende arbeidsliv».Én side av retten til rettferdige og gode arbeidsforholdvil være retten til ikke å bli diskriminert iarbeidsforhold, jf. bl.a. arbeidsmiljøloven § 13-1,referert i foregående punkt. Dernest finnes en rekkebestemmelser i arbeidsmiljøloven som tar sikte på ålegge forholdene til rette for rettferdige og godearbeidsforhold, herunder for eksempel regler omHMS-arbeid og bedriftshelsetjeneste, behandling avhelsefarlige produkter, støy og inneklima m.m.Utover reguleringen i arbeidsmiljøloven med tilhørendeforskrifter finnes flere særlover hvorarbeidsmiljø er berørt på ulike måter. Dette gjelderfor eksempel lov om ferie, lov om ferie for fiskere,jernbaneloven, skipssikkerhetsloven, lov om norskinternasjonalt skipsregister, lov om personell i Forsvaretm.fl.38.2.4 NÆRINGSFRIHETGrunnloven § 101 inneholder en egen bestemmelseom næringsfrihet. Bestemmelsen har stått uendretsiden 1814 og lyder som følger:Formuleringen av Grunnloven § 101 ble debattertpå Eidsvoll i 1814, særlig i lys av de alleredeeksisterende næringsprivilegier. 296 Etter generellediskusjoner om hva som burde reguleres i grunnlov,og hva som burde reguleres i ordinær lovgivning, blespørsmålet utsatt til behandling i det første ordentligestorting. Riksforsamlingen på Eidsvoll nøyde segderetter med å slå fast at det for fremtiden skulle værelikhet mellom næringsdrivende. Bestemmelsen tokderfor i første rekke sikte på å etablere likhet mellomnæringsdrivende, ikke å etablere generell næringsfrihet.Dette er senere tatt hensyn til og har kommet tiluttrykk i en høyesterettsavgjørelse i Rt. 1951 s. 639.Bestemmelsen kan knapt sies å ha hatt reellbetydning. Siden 1900 har bestemmelsen vært påberoptfor Høyesterett i alt åtte ganger. Ingen av anførslenehar ført frem, og bare i én av sakene ble det foretatten nærmere vurdering av bestemmelsens rettsligerekkevidde. Dette var i Rt. 1995 s. 1789. I dennesaken ble det reist spørsmål om spillemonopolet i lotterilovenkunne være i strid med Grunnloven § 101,men dette ble avvist av Høyesterett. Trolig er det slikat forbudet mot forskjellsbehandling og forbud motmonopol- og kartellvirksomhet i EØS-retten strekkerseg lengre i å likebehandle næringsdrivende ennGrunnloven § 101.Til tross for at Grunnloven § 101 har hatt og harliten praktisk betydning, opprettholder bestemmelseni noen grad ideen eller tanken om at det skal værelikhet for loven. Dette likhetsprinsippet følger ogsåav flere av de øvrige bestemmelsene i Grunnloven,herunder §§ 95, 103 og 108, se nærmere punkt 26.2.Den opprettholder også tanken om at det genereltskal være adgang til å tjene til livets opphold gjennomnæringsinntekt.38.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernRetten til arbeid, retten til rettferdige arbeidsforholdog retten til å danne fagforeninger er omtalt iVerdenserklæringen artikkel 23. Bestemmelsenlyder:«(1) Everyone has the right to work, to free choiceof employment, to just and favourable conditionsof work and to protection against unemployment.(2) Everyone, without any discrimination, has theright to equal pay for equal work.(3) Everyone who works has the right to just andfavourable remuneration ensuring for himself and hisfamily an existence worthy of human dignity, andsupplemented, if necessary, by other means of socialprotection.(4) Everyone has the right to form and to join tradeunions for the protection of his interests.»«Nye og bestandige Indskrænkninger i Næringsfrihedenbør ikke tilstedes Nogen for Fremtiden.»296.Se Ola Mestad, Næringsfridom i 1814-grunnlova, i bokenForfatningsteori møter 1814 (red: Dag Michalsen) s. 21-94.
230 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Verdenserklæringen er fulgt opp i ØSK artikkel6-8. Forenings- og forsamlingsfrihet er videre regulerti EMK artikkel 11 og SP artikkel 21-22. Kvinnersrett til arbeid er særskilt regulert i kvinnediskrimineringskonvensjonenartikkel 11, og forbud mot barnearbeider regulert i barnekonvensjonen artikkel 31-32.I tillegg er disse rettighetene og forbudene utdypeti Den europeiske sosialpakt og i flere ILO-konvensjoner,herunder ILO-konvensjon nr. 87 (foreningsfrihet),98 (vern om organisasjonsrett), 100(likelønn mellom kjønnene), 138 (minstealder) og182 (barnearbeid).Det er først og fremst individets verdighet, overlevelseog egenutvikling som begrunner rettigheterknyttet til arbeid. ØSK-komiteen har formulert dettepå følgende måte:«The right to work is essential for realizing otherhuman rights and forms an inseparable and inherentpart of human dignity. Every individual has the rightto be able to work, allowing him/her to live in dignity.The right to work contributes at the same time to thesurvival of the individual and to that of his/herfamily, and insofar as work is freely chosen or accepted,to his/her development and recognition withinthe community.» 297Retten til arbeid er både en individuell og en kollektivrettighet. Videre omfatter den retten til arbeid iform av ansettelsesforhold og inntekt gjennom egennæringsvirksomhet. 298Retten til arbeid etter menneskerettighetskonvensjonenetar ikke sikte på at alle til enhver tid skal haet tilbud om arbeid. I likhet med det som gjelder forretten til å ta del i det kulturelle liv og retten til helseog en tilfredsstillende levestandard, er statene forpliktettil å respektere («respect»), beskytte(«protect») og oppfylle («fulfil») rettigheter knyttettil arbeid, se særlig punkt 13.3.4 for en nærmere redegjørelseom ØSK-rettigheter. Oppfyllelse skal skjeved å legge forholdene til rette («provide») for gjennomføringav rettighetene, ved å fremme («facilitate»)tiltak som kan sikre gjennomføringen av rettighetene,og til sist ved å bidra til å oppfylle («promote»)rettighetene. Oppfyllelse av rettighetene kanfor eksempel gjennomføres ved nasjonal strategiplanfor sysselsetting, allokering av ressurser for å sikre atutsatte grupper i samfunnet ikke faller utenforarbeidslivet e.l. 299 Statene har imidlertid ingen plikttil å opprette eller etablere offentlige arbeidsplasserfor å sikre sysselsetting.297.Se ØSK-komiteens generelle merknad 2005 nr. 18 til ØSKartikkel 6 og 7, punkt 1.298.Se ØSK-komiteens generelle merknad 2005 nr. 18 til ØSKartikkel 6 og 7, punkt 6.299.Se ØSK-komiteens generelle merknad 2005 nr. 18 til ØSKartikkel 6 og 7, punkt 23-28 og 36.Retten til rettferdige og gode arbeidsforhold etterkonvensjonene tar i første rekke sikte på å rammealvorlige tilfeller av mindreverdige arbeidsforhold.Dette gjelder særlig forbud mot barnearbeid og misbrukav barn, dårlige eller farlige arbeidsforhold,uforsvarlig lang og sammenhengende arbeidstid ogavlønning for fulltidsjobb som ikke er nok til å dekkedet nødvendige forbruk av mat, klær og varme.Rettigheter knyttet til arbeid er nært forbundetmed både retten til ikke å bli diskriminert og retten tilsosial trygghet. En viktig side ved det generelle diskrimineringsforbudeter nettopp at man ikke skalutsettes for diskriminering i arbeidsforhold. Ansettelser,oppsigelser, fordeling av arbeidsoppgaver m.m.skal skje uten at det foreligger usaklig forskjellsbehandling.Retten til sosial trygghet slår inn dersomden enkelte på grunn av arbeidsledighet, alder, uførhet,sykdom e.l. ikke er i stand til å skaffe inntekt tilseg og sin familie gjennom arbeid. Dermed vil rettentil sosial trygghet kunne tjene som et sikkerhetsnettfor enkelte utsatte eller sårbare grupper i samfunnet,som selv ikke er i stand til å skaffe seg arbeidsinntekt.38.4 Andre lands konstitusjonerRett til å skaffe seg utkomme fra arbeid, rett til åvelge yrke og rett til gode og rettferdige arbeidsforholdfinnes helt eller delvis i flere konstitusjoner iVest-Europa, herunder Belgia, Danmark, Finland,Luxembourg, Nederland, Hellas, Italia, Island, Portugal,Spania, Sverige og Østerrike.Samtlige nordiske land berører vern om arbeid isine konstitusjoner, men på litt ulike måter. I den finskeGrundlagen 18 § er den enkelte gitt rett til å forsørgeseg selv gjennom arbeid, yrke eller næring. Itillegg skal «det allmänna» sørge for beskyttelse avarbeidskraften, fremme sysselsetting og legge forholdenetil rette for at alle kan få seg et arbeid. Det ersamtidig presisert at oppsigelse trenger lovlig grunn.Bestemmelsen lyder som følger:«Var och en har i enlighet med lag rätt att skaffasig sin försörjning genom arbete, yrke eller näringsom han eller hon valt fritt. Det allmänna skall sörjaför skyddet av arbetskraften.Det allmänna skall främja sysselsättningen ochverka för att alla tillförsäkras rätt till arbete. Bestämmelserom rätten till sysselsättningsfrämjande utbildningutfärdas genom lag.Ingen får avskedas från sitt arbete utan lagliggrund.»I den danske Grundloven er det slått fast i § 74 atbegrensninger i en fri og lik adgang til erverv, somikke er begrunnet i allmennhetens beste, må ha hjemmeli lov. I § 75 er det videre slått fast at det skal tilstrebesat enhver arbeidsfør borger kan skaffe seg etarbeid som kan sikre hans eksistens (stk. 1). Dersomborgeren selv ikke er i stand til å arbeide, har han
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 231krav på hjelp fra det offentlige (stk. 2). Bestemmelsenelyder som følger:«§ 74: Alle indskrænkninger i den fri og lige adgangtil erhverv, som ikke er begrundede i det almenevel, skal hæves ved lov.§ 75: Stk. 1. Til fremme af almenvellet bør det tilstræbes,at enhver arbejdsduelig borger har mulighedfor at arbejde på vilkår, der betrygger hans tilværelse.Stk. 2.Den, der ikke kan ernære sig eller sine, og hvisforsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettigettil hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sigde forpligtigelser, som loven herom byder.»I den islandske konstitusjonen følger det av § 75at den enkelte fritt kan velge yrke, med mindre denneretten er innskrenket ved lov og begrunnet med allmennhetensbeste. Bestemmelsen lyder i engelskoversettelse:«Everyone is free to pursue the occupation of hischoosing. This right may however be restricted bylaw, if such restriction is required with regard to thepublic interest. The right of people to negotiate termsof employment and other labour-related matters shallbe regulated by law.»I den svenske Regeringsformen er arbeidstakerforeningerog arbeidsgiverforeninger gitt rett til åavgjøre arbeidsrettslige tvister, med mindre annetfølger av lov eller avtale, jf. 2. kapittel 14 §. I tillegger det slått fast at retten til å utøve yrke eller næringbare kan begrenses ut fra allmennhetens interesser, jf.2. kapittel 17 §. Bestemmelsene lyder:«14§: En förening av arbetstagare samt arbetsgivareoch en förening av arbetsgivare har rätt att vidtastridsåtgärder på arbetsmarknaden, om inte annat följerav lag eller avtal.17§: Begränsningar i rätten att driva näring ellerutöva yrke får införas endast för att skydda angelägnaallmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomisktgynna vissa personer eller företag.»38.5 Utvalgets vurdering38.5.1 RETT TIL ARBEIDGrunnloven inneholder allerede en bestemmelseom at statens myndigheter skal legge forholdene tilrette for at alle kan skaffe seg utkomme av sitt arbeid.For <strong>utvalg</strong>et blir det derfor et spørsmål om retten tilarbeid i Grunnloven bør styrkes.En måte å gjøre dette på kan for eksempel være ågi enhver «rett til arbeid». Dette vil gjøre at bestemmelsenfår form av å være en individuell rettighet, ogdet vil bringe grunnlovsformuleringen i overensstemmelsemed formuleringen i Verdenserklæringenartikkel 23. Det er imidlertid på det rene at Verdenserklæringenpå dette punkt ikke kan tas helt på ordet.Formuleringene i ØSK artikkel 6 og i de generellekommentarene fra ØSK-komiteen til artikkel 6, viserat retten til arbeid ikke innebærer en ubetinget rett tilsysselsetting. 300 Statenes forpliktelser er i hovedsaken plikt til å tilrettelegge for at alle kan få seg en jobb.I så måte vil en formulering som gir enhver rett tilarbeid, gå lengre enn det som følger av dagens konvensjonsvern.Fordelen med en slik styrking av arbeidsbestemmelseni Grunnloven er at sysselsetting i stor grad ermed på å stabilisere og sikre den demokratiske samfunnsorden.Erfaringer fra andre land viser at høyarbeidsledighet, særlig blant unge, etablerer en usikkerhetom fremtiden, ikke bare for den enkelte, menfor samfunnet som sådant. Sammenhengen man ofteser mellom høy arbeidsledighet på den ene siden ogfattigdom og sosial uro på den annen side, vil kunnedestabilisere den demokratiske samfunnsorden.Ulempen med å styrke arbeidsbestemmelsen er atsysselsetting er konjunkturavhengig i en helt annengrad enn andre menneskerettighetsbestemmelser.Mens øvrige rettigheter utgjør et forhold mellom denenkelte og statens myndigheter, er arbeid noe somogså skapes i forholdet til andre private personer elleralene. Dette gjør at de mulighetene som statens myndigheterhar til å påvirke sysselsettingen, er merbegrensede for denne rettigheten enn for øvrige rettigheter.Det er i prinsippet ingenting i veien for at Norgesikrer enkelte rettigheter bedre enn det som er tilfelletetter de internasjonale konvensjonene. Dette vil særligkunne være aktuelt der det internasjonale vernetikke er like godt utviklet som i Norge. Utvalget finnerimidlertid at et bedre vern om retten til arbeid enn detsom følger av våre internasjonale forpliktelser, vilkunne binde opp offentlige ressurser og politiskehandlingsalternativer i for stor grad. Dette gjeldersærlig i tider med knapphet på økonomiske ressurser.Av den grunn vil <strong>utvalg</strong>et ikke anbefale at det foretasslike endringer i Grunnloven § 110 som medfører etstyrket vern om den enkeltes rett til arbeid.Utvalget vil likevel påpeke at dagens grunnlovsbestemmelsebør forstås i lys av den internasjonalerettsutviklingen på dette o<strong>mr</strong>ådet. Det innebærer bl.a.at den skepsis som enkelte jurister ga uttrykk for daspørsmålet om en eventuell domstolsprøving avbestemmelsen ble behandlet i forarbeidene, nå måleses i lys av at statens myndigheter er forpliktetgjennom de internasjonale konvensjonene til årespektere, beskytte og oppfylle rettigheter knyttet tilarbeid. I prinsippet bør det fortsatt være en meget høyterskel for domstolsprøving av bestemmelsen.300.Se ØSK-komiteens generelle kommentar 2005 nr. 18, punkt6.
232 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>38.5.2 FRITT VALG AV YRKEDen enkeltes rett til fritt valg av yrke er først ogfremst et utslag av individets grunnleggende frihet tilselv å treffe valg som er av avgjørende betydning foreget liv. I hovedtrekk innebærer rettigheten først ogfremst frihet fra at andre, for eksempel det offentlige,bestemmer hvilket yrke man skal velge. Dette varbl.a. situasjonen i enkelte øst-europeiske land underden kalde krigen.Retten til selv å velge yrke innebærer ikke at manhar rett til å få den jobben man ønsker seg. Retten tilselv å velge yrke vil her være begrenset av faktiskeog naturlige forhold, ved at de fleste av oss i praksisikke har de nødvendige evner eller den nødvendigekompetanse til å beherske ethvert yrke. Retten til selvå velge yrke må derfor kunne begrenses gjennomkrav til kompetanse og krav til evner. Og selv omman besitter den nødvendige kompetanse og de nødvendigeevner, vil det være knapphet på en rekke jobber.Dermed vil man kunne bli utkonkurrert til stillingerog oppdrag selv om man er godt kvalifisert.Den vanligste begrensningen i den enkeltes valgav yrke finnes i de formelle krav til gjennomførtutdanning innenfor et bestemt fago<strong>mr</strong>åde. Dernest vilretten til selv å velge yrke være begrenset av sakligekrav til for eksempel syn, hørsel, styrke, kondisjonmv.Dersom de formelle eller fysiske/mentale kravikke er saklig fundert, men beror på usaklig forskjellsbehandlingav grupper eller enkeltpersoner isamfunnet, vil begrensningene rammes av diskrimineringsforbudet.Videre vil et inngrep i den enkeltesfrihet til selv å velge yrke utvilsomt kreve hjemmel ilov.På denne bakgrunn anser <strong>utvalg</strong>et vernet om rettentil selv å velge yrke for å være tilfredsstillendeivaretatt gjennom <strong>utvalg</strong>ets forslag til grunnlovsfestingav likhetsprinsippet og diskrimineringsforbudet,jf. kapittel 26, samt grunnlovsfesting av det ulovfestedelegalitetsprinsipp, jf. kapittel 41. Selv utengrunnlovsfesting av legalitetsprinsippet vil dettekomme til anvendelse som et ulovfestet konstitusjoneltprinsipp. I tillegg ser <strong>utvalg</strong>et ikke et påtrengendebehov for å synliggjøre denne rettigheten særskilti Grunnloven.Utvalget foreslår etter dette ingen særlig grunnlovsfestingav retten til selv å velge yrke.Dersom Stortinget likevel skulle ønske en grunnlovsfestingav denne rettigheten, bør dette gjøres iden eksisterende bestemmelsen i Grunnloven § 110,og da gjennom en egen tilføyelse til første ledd. Enmulig formulering kan være:«Enhver har rett til fritt å velge sitt yrke.»38.5.3 RETT TIL RETTFERDIGE OG GODEARBEIDSFORHOLDDen enkeltes rett til rettferdige og gode arbeidsforholdhar historisk vært kjempet frem av arbeidere,arbeiderbevegelse og fagforeninger gjennom 1800-og 1900-tallet. I Norge har denne kampen gitt segutslag i et omfattende regelverk til beskyttelse motutnytting i arbeidsforhold. Regelverket er imidlertidikke gjenspeilet i Grunnloven. Dette reiser spørsmålom det generelle prinsipp om retten til rettferdige oggode arbeidsforhold bør løftes inn i Grunnloven,både for å synliggjøre disse rettighetene og forbefeste resultatene av den lange og viktige kampensom arbeiderbevegelsen har ført for å sikre trygge ogverdige arbeidsforhold i Norge.En tilføyelse i Grunnloven § 110 om retten tilrettferdige og gode arbeidsforhold vil synliggjøre ensentral verdi i det norske samfunn, der arbeidere ikkeskal utnyttes. En slik tilføyelse vil ikke endre dagensrettstilstand, utover at rettigheten vil få et grunnlovsmessigvern. Bestemmelsen vil da kunne benyttessom et tolkningsmoment ved forståelsen av øvrigeregler i ordinær lovgivning og som en politisk rettesnorfor fremtiden.På den annen side vil flere av de øvrige grunnlovsforslagfra <strong>utvalg</strong>et, samt den nåværende § 110,kunne gi et tilfredsstillende vern om rettferdige oggode arbeidsforhold i Grunnloven. I den eksisterende§ 110 heter det bl.a. at arbeidsdyktige mennesker«kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeid». I dettekan det innfortolkes at lønnen for arbeidet må væreav en slik størrelse at det er mulig å sørge for sitt egetnødvendige livsopphold. Videre må det ligge ibestemmelsen at statens myndigheter er avskåret fraå inndra arbeidsinntekt i sin helhet, enten som straffeller som skatt.Ved siden av § 110 vil forslag til grunnlovsbestemmelseom likhetsprinsippet og diskrimineringsforbudsikre likelønn mellom individer som utførerdet samme arbeidet. Dernest vil forslag til en bestemmelseom rett til best mulig helse pålegge statensmyndigheter å sikre et effektivt lovverk som påleggerarbeidsgiver å sørge for at de ansatte ikke utsettes forhelsefare på arbeidsplassen. Det vil imidlertid ikkevære mulig å gardere seg fullt ut mot ulykker ellerhelseskader på arbeidsplassen, verken for lovgivereller for den enkelte arbeidsgiver. En bestemmelseom rett til best mulig helse vil også sørge for at myndighetenemå ha på plass et regelverk som skal sikreat den enkelte ikke utsettes for unødvendig fare.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at det ikke ernødvendig å ta inn i Grunnloven at den enkeltearbeidstaker har krav på gode og rettferdige arbeidsforhold.Dersom Stortinget likevel skulle ønske en grunnlovsfestingav denne rettigheten, bør dette gjøres i
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 233den eksisterende bestemmelsen i Grunnloven § 110,og da gjennom en egen tilføyelse til første ledd.Mulige formuleringer kan være:«Enhver har rett til trygge og gode arbeidsforhold.»(eller)«Likeledes påligger det statens myndigheter ålegge forholdene til rette for trygge og rettferdigearbeidsforhold.»(eller)«Likeledes påligger det statens myndigheter åsikre [den enkelte] gode og rettferdige arbeidsforhold.»38.5.4 NÆRINGSFRIHETGrunnlovens bestemmelse om næringsfrihet i§ 101 er lite anvendt. Prinsippet om at det skal værelikhet for loven, også mellom næringsdrivende, er inoen grad gjennomført i norsk rett, særlig gjennomEØS-retten.Likhetsprinsippet gjelder imidlertid generelt, og<strong>utvalg</strong>et har av den grunn foreslått å grunnlovsfesteprinsippet om at alle er like for loven, jf. kapittel 26.Dette vil i utgangspunktet gjøre dagens § 101 overflødig.Utvalget foreslår derfor at § 101 oppheves, ogat § 101 gjøres tilgjengelig for en ny grunnlovsbestemmelse.Det er likevel slik at mange har næringsvirksomhetsom sitt primære livsgrunnlag. Utvalget har derforvurdert hvorvidt Grunnloven § 110 bør presiseresslik at den uttrykkelig omfatter næringsvirksomhet. Ihenhold til konvensjonsvernet er det på det rene atdet skal legges til rette for at den enkelte kan skaffeseg det nødvendige livsgrunnlag gjennom utøvelsenav et yrke, uavhengig av om man er ansatt av andreeller driver egen næringsvirksomhet. En lignendepresisering er også til stede i den finske konstitusjonenfra 2000 i § 18.Utvalget finner at Grunnloven § 110 bør utvidestil å omfatte retten til å skaffe seg utkomme vednæring. På den måten slås arbeid og næringsfrihetsammen i en ny bestemmelse om rett til arbeid ognæring. Samtidig videreføres likhetsprinsippet inæringsfrihetsbestemmelsen i dagens § 101 til en nyog generell bestemmelse om likhet for loven.Utvalget foreslår at utvidelsen av Grunnloven§ 110 gjennomføres på en enkel måte og da ved følgendetilføyelse til første ledd:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring.»Formuleringen «arbeid eller næring» vil på enenkel måte presisere at myndighetenes forpliktelsertil å legge forholdene til rette for den enkeltes nødvendigelivsgrunnlag ikke er begrenset til arbeidsinntekt.Det vil også følge implisitt av formuleringen atden enkelte fritt kan velge om hun eller han vil sørgefor livets opphold gjennom ansettelse eller næring.Tilføyelsen vil imidlertid ikke gi rettigheter tilbestemte næringer eller til juridiske personer. Rettighetenvil fortsatt tilkomme «ethvert arbeidsdygtigtMenneske», dvs. fysiske personer.Tilføyelsen vil heller ikke innebære at det påliggerstatens myndigheter å legge forholdene til rettefor en god fortjeneste fra næringsvirksomhet, ellerfor at det kan drives næring der den enkelte måtteønske det, eller for at den enkelte fritt kan etablerenæringsvirksomhet, eller for at alle servicefunksjonerogså må ha et privat alternativ. Tilføyelsen innebærerkun at statens myndigheter også må legge forholdenetil rette for at fysiske, voksne og arbeidsførepersoner i Norge kan skaffe seg inntekt gjennomarbeidsinnsats i egen virksomhet. Hvordan manønsker å tilrettelegge for dette og på hvilke nærmereangitte o<strong>mr</strong>åder, vil være overlatt til de politiskebeslutningsprosesser.Dersom man i tillegg ønsker å grunnlovsfeste rettentil selv å velge yrke, kan dette for eksempel gjørespå følgende måte:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring.Enhver har rett til fritt å velge sitt yrke.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Dersom det i stedet eller i tillegg er ønskelig meden grunnlovsfesting av retten til rettferdige og godearbeidsforhold, kan dette for eksempel gjøres på følgendemåte:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring. Likeledes påligger det statens myndigheter ålegge forholdene til rette for trygge og rettferdige arbeidsforhold.Enhver har rett til fritt å velge sitt yrke.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Utvalget vil avslutningsvis i dette punktet gjøreoppmerksom på at <strong>utvalg</strong>et foreslår å grunnlovsfesteretten til sosial trygghet sammen med retten tilutkomme fra arbeid eller næring i Grunnloven § 110.Den nærmere redegjørelsen for dette vil bli gitt ikapittel 39. Forslaget fra <strong>utvalg</strong>et innebærer at retten
234 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>til sosial trygghet skrives inn som et siste punktum iførste ledd, slik:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring. Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold,har rett til støtte fra det offentlige.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»38.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 101 oppheves, og at ny Grunnloven § 110 skallyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved Arbeide ellerNæring. Den, som ikke selv kan sørge for sit Livsophold,har Ret til Støtte fra det Offentlige.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.39. Sosial trygghet, helse og tilfredsstillendelevestandard39.1 Innledende bemerkningerRett til sosial trygghet, best mulig helse og tilfredsstillendelevestandard er ikke direkte omhandleti dagens Grunnlov. Dette er tidstypisk for de eldreeuropeiske grunnlovene. På slutten av 1700-tallet ogutover på 1800-tallet var det i første rekke de grunnleggenderettsstatsprinsipper og folkestyret somskulle vernes, ikke den enkeltes mulighet til å leve etverdig liv i frihet fra sult og nød. I nyere tid, særligetter annen verdenskrig, er menneskerettighetsperspektivetetter hvert utvidet. Gjennomgående inneholderde moderne grunnlover nå mer eller mindreforpliktende bestemmelser om sosiale rettigheter.I en internasjonal menneskerettighetssammenhengvektlegges det sterkt at både de sivile og politiskeog de sosiale, økonomiske og kulturelle rettighetermå være oppfylt for at målet om et menneskeverdigliv kan nås for alle. 301 Dette er særlig fremheveti fortalene til de to FN-konvensjonene fra 1966,SP og ØSK. Med dette som bakteppe gir de internasjonalemenneskerettighetskonvensjonene denenkelte rett til sosial trygghet, best mulig helse og entilfredsstillende levestandard.301.Se mer om forholdet mellom sivile og politiske rettigheterog økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i punkt 5.5.Spørsmålet i dette kapitlet er om og eventuelthvordan rett til sosial trygghet, best mulig helse og entilfredsstillende levestandard bør grunnlovsfestes.39.2 Dagens rettstilstandGrunnloven har ingen bestemmelser om retten tilsosial trygghet eller tilfredsstillende levestandard.Rett til helse er imidlertid delvis fremhevet, men da ien miljøkontekst. Grunnloven § 110b fastsetter atenhver har rett til et miljø som sikrer sunnhet, menbestemmelsen regulerer ikke de mange helserelaterteproblemstillinger som kan oppstå i andre situasjoner.302I dag finnes en omfattende lovgivning som erment å ivareta behovet for sosial trygghet, tilfredsstillendelevestandard og best mulig helse. Retten tilsosial trygghet og en tilfredsstillende levestandardivaretas først og fremst gjennom folketrygdloven.Formålet med folketrygden er å gi økonomisk trygghetved å sikre inntekt til den enkelte og kompenserefor særlige utgifter ved arbeidsledighet, svangerskapog fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade,uførhet, alderdom og dødsfall, jf. folketrygdloven28. februar 1997 nr. 19 § 1-1. Folketrygden skal gihjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte til dagligskal kunne forsørge seg selv og klare seg selv bestmulig. 303Folketrygden fanger ikke opp alle hjelpebehov.Den suppleres derfor av sosiale tjenester, se lov18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester iarbeids- og velferdsforvaltningen og sosialtjenesteloven13. desember 1991 nr. 81. Lov om sosiale tjenesteri arbeids- og velferdsforvaltningen har som formålå bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra tilsosial og økonomisk trygghet, herunder at denenkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, samtfremme overgang til arbeid, sosial inkludering ogaktiv deltakelse i samfunnet, jf. lovens § 1. Lovens§ 18 fastsetter at de som ikke kan sørge for sitt livsoppholdgjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldendeøkonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad.Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommendeselvhjulpen. I særlige tilfeller kan det også ellers gisstønad til personer som trenger det for å kunne overvinneeller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, jf.§ 19. Lovens § 20 bestemmer at det kan settes vilkårfor tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakereni stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaveri bostedskommunen. Men vilkårene må302.Se mer om Grunnloven § 110b i kapittel 40.303.Alle som er bosatt i Norge, er pliktige medlemmer av folketrygden,jf. § 2-1. Personer som har opphold i Norge, regnessom bosatt dersom oppholdet har vart eller skal vare i minst12 måneder, forutsatt at oppholdet er lovlig. Trygdedekningfor asylsøkere følger av en egen forskrift gitt i medhold av§ 2-16.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 235ikke være uforholdsmessig byrdefulle eller begrensestønadsmottakerens handle- eller valgfrihet på en urimeligmåte. Økonomisk stønad gis som bidrag, lån,garanti for lån, eller varer og tjenester, jf. § 21. Etter§ 27 er kommunen forpliktet til å finne midlertidigbotilbud for dem som ikke klarer det selv.Etter sosialtjenesteloven kan personer som ikkekan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengigeav praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivetsgjøremål, motta ulike typer tjenester, selovens § 4-3 jf. § 4-2. Sosialtjenenesten skal ogsåmedvirke til å skaffe bolig til personer som ikke selvkan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunderboliger med særlig tilpasning. I tillegg skalsosialtjenesten iverksette hjelpe- og vernetiltak fordem som trenger det på grunn av alder, funksjonsnedsettelseeller andre årsaker, jf. § 3-4.Retten til helsehjelp er bl.a. nedfelt i pasientrettighetsloven2. juli 1999 nr. 63. Lovens § 2-1 jf. § 1-3 fastsetter at den som henvender seg til helsetjenestenmed anmodning om helsehjelp, har rett til øyeblikkelighjelp dersom det er nødvendig, og ellers tilnødvendig helsehjelp. Retten til øyeblikkelig hjelpog hjelp fra kommunehelsetjenesten gjelder uten forbeholdfor alle som oppholder seg i riket, jf. § 1-2.Rett til hjelp fra spesialisthelsetjenesten gjelder baredersom pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen,og kostnadene står i et rimelig forhold til tiltaketseffekt. Det er videre et vilkår at vedkommendeenten har fast bopel eller oppholdssted i riket og ermedlem av folketrygden med rett til stønad ved helsetjenestereller har rett til helsehjelp i henhold tilgjensidighetsavtale med annen stat (konvensjonspasienter),jf. prioriteringsforskriften 1. desember 2000§ 1, jf. lovens § 1-2. Rett til helsetjenester er samtidignedfelt i lov om helsetjenesten i kommunene19. november 1982 nr. 66, se særlig lovens kapittel 2.Videre følger det av plan- og bygningsloven27. juni 2008 nr. 71 § 3-1 bokstav f) at planer i henholdtil lovens bestemmelser skal «fremme befolkningenshelse og motvirke sosiale helseforskjeller,samt bidra til å forebygge kriminalitet». En lignendeformulering er utdypet i den nye folkehelseloven ogi ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester,som vil avløse lov om helsetjenesten i kommuneneog sosialtjenesteloven når den trer i kraft.For øvrig er en lang rekke andre lover med på åsikre retten til sosial trygghet, helse, mat, vann ogbolig. Husleieloven hindrer for eksempel usakligoppsigelse, forurensningsloven hindrer forurensningav vann og dyrkbar mark, matloven sikrer helsemessige,trygge næringsmidler osv.Det bør også minnes om at ØSK gjelder somnorsk lov, jf. menneskerettsloven § 2.39.3 Grunnlovsforslag som ligger tilbehandling i StortingetDet er fremsatt et grunnlovsforslag om borgernesrett til bolig. 304 Forslaget er fremsatt av Inga MarteThorkildsen, Hallgeir H. Langeland og Karin Andersen,og lyder som følger:«Alternativ 1:Enhver Borger har Ret til en Bolig. Nærmere Bestemmelserom Gjennemførelsen af denne Grundsætningfastsættes ved Lov.Alternativ 2:Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette saaledes, at enhver Borger har Rettil en Bolig. Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsenaf denne Grundsætning fastsættes ved Lov.»Lignende forslag er også tidligere fremsatt ogbehandlet i Stortinget. 305 I forrige periode avga Kontroll-og konstitusjonskomiteen følgende merknad tilforslag om å grunnlovsfeste retten til bolig:«Komiteen vil understreke statens ansvar for åføre en boligpolitikk som sikrer alle innbyggere iNorge et sted å bo. I tillegg har kommunene et ansvarfor å skaffe bostedsløse som ikke klarer det selv, etsted å bo.Komiteen viser til at retten til en rimelig levestandard,blant annet retten til et tilfredsstillende sted åbo, er omhandlet i FN-konvensjonen om økonomiske,sosiale og kulturelle rettigheter, som er inkorporerti norsk lov i lov om styrking av menneskerettighetenesstilling i norsk rett (menneskerettsloven) av21. mai 1999. Menneskerettighetene generelt, ogdermed også retten til en rimelig levestandard, erogså gitt grunnlovsvern gjennom Grunnloven § 110c, om at statlige myndigheter skal respektere og sikremenneskerettighetene.Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fraSosialistisk Venstreparti, mener derfor at retten til tilfredsstillendebolig alt er gitt et tilstrekkelig grunnlovsvern.Flertallet mener i utgangspunktet at Stortingetbør være tilbakeholden med å ta inn programerklæringerpå ulike politikko<strong>mr</strong>åder i Grunnloven. Rettigheterfor det enkelte individ som er nedfelt særskilt iGrunnloven, er i hovedsak bestemmelser som vernerden enkelte borger mot inngrep fra staten, som rett tilytringsfrihet og rett til erstatning ved ekspropriasjon.Slik retten til en tilfredsstillende levestandard eromhandlet i FN-konvensjonen om økonomiske, sosialeog kulturelle rettigheter, skal den i praksis gjennomføresover tid, ved at myndighetene prioriterer utfra de økonomiske ressursene som foreligger. Boligpolitikkener derfor slik flertallet ser det, et o<strong>mr</strong>ådesom hører hjemme i de politiske prioriteringer i budsjettsammenheng.Flertallet viser til at det er breienighet om å føre en boligpolitikk som gir alle ensjanse til å få egen bolig, selv om det er ulike syn påhva slags virkemidler som skal benyttes.304.Se Dokument nr. 12:4 (2007–2008).305.Se Dokument nr. 12:18 (2003–2004).
236 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Flertallet vil ut fra dette ikke bifalle forslaget tilny § 110 d i Grunnloven.» 30639.4 Internasjonalt menneskerettighetsvern39.4.1 OVERSIKT OVER KONVENSJONSVERNETI Verdenserklæringen om menneskerettigheterfra 1948 finnes bestemmelser om retten til sosialtrygghet i artikkel 22 og retten til tilfredsstillendelevevilkår og helse i artikkel 25.FN har senere fulgt opp disse artiklene med merdetaljerte bestemmelser, både i den generelle konvensjonenom økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter(ØSK) artikkel 9-12, i rasediskrimineringskonvensjonenartikkel 5 e, iii, og iv, kvinnediskrimineringskonvensjonenartikkel 12, 13 a og 14 nr. 2 h,barnekonvensjonen artikkel 24-27 og konvensjonenom rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevneartikkel 25 og 28.I Europarådet er bestemmelsene i Verdenserklæringenfulgt opp gjennom den europeiske sosialpakt,og senere i dens reviderte versjon.I det følgende vil oppmerksomheten være konsentrertom de sentrale bestemmelsene i ØSK artikkel9, 11 og 12. Disse bestemmelsene lyder somfølger:«Artikkel 9: The States Parties to the present Covenantrecognize the right of everyone to social security,including social insurance.Artikkel 11: 1. The States Parties to the presentCovenant recognize the right of everyone to an adequatestandard of living for himself and his family,including adequate food, clothing and housing, andto the continuous improvement of living conditions.The States Parties will take appropriate steps to ensurethe realization of this right, recognizing to this effectthe essential importance of international co-operationbased on free consent.2. The States Parties to the present Covenant, recognizingthe fundamental right of everyone to befree from hunger, shall take, individually and throughinternational co-operation, the measures, includingspecific programmes, which are needed:(a) To improve methods of production, conservationand distribution of food by making full use oftechnical and scientific knowledge, by disseminatingknowledge of the principles of nutrition and by developingor reforming agrarian systems in such a wayas to achieve the most efficient development andutilization of natural resources;(b) Taking into account the problems of bothfood-importing and food-exporting countries, to ensurean equitable distribution of world food suppliesin relation to need.Artikkel 12: 1. The States Parties to the presentCovenant recognize the right of everyone to the enjoymentof the highest attainable standard of physicaland mental health.306.Se Innst. S. nr. 99 (2006–2007).2. The steps to be taken by the States Parties tothe present Covenant to achieve the full realization ofthis right shall include those necessary for:(a) The provision for the reduction of the stillbirth-rateand of infant mortality and for the healthy developmentof the child;(b) The improvement of all aspects of environmentaland industrial hygiene;(c) The prevention, treatment and control of epidemic,endemic, occupational and other diseases;(d) The creation of conditions which would assureto all medical service and medical attention in theevent of sickness.»Rettighetene i ØSK må leses i lys av ØSK artikkel2, hvor det heter at statene påtar seg å sette alt innpå at de rettighetene som anerkjennes i konvensjon,gradvis blir gjennomført fullt ut. Til forskjell fra rettighetenei konvensjonen om sivile og politiske rettigheter(SP), som statene uten videre må respektereog sikre, jf. SP artikkel 2, erkjennes det altså i ØSKat retten til høyest oppnåelig helsestandard, tilfredsstillendelevestandard og sosial trygghet ikke utenvidere kan oppfylles fullt ut fra dag én i alle stater.Statene må like fullt respektere, beskytte og bidra tilå oppfylle kjernen i rettighetene, se nærmere punkt5.5 og punkt 39.4.2.Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturellerettigheter (ØSK-komiteen) har etter hvert utarbeidetgenerelle kommentarer til det nærmere innholdet irettighetene. Redegjørelsen i det følgende er basertpå kommentarene fra ØSK-komiteen.39.4.2 INNHOLDET I KONVENSJONSRETTIGHETENE39.4.2.1 Tilfredsstillende levestandardRetten til en tilfredsstillende levestandard fremkommerav ØSK artikkel 11. Sentrale elementer i rettentil en tilfredsstillende levestandard er retten til tilfredsstillendemat, klær og husvære, samt en målsettingom generell økning i den enkeltes levestandard.ØSK-komiteens generelle kommentar nr. 4 fra1991 omhandler retten til et adekvat husvære. Komiteenmener denne retten ikke skal tolkes snevert.Menneskets iboende verdighet – som rettighetene iØSK er utledet av – tilsier at husværet må være etsted man kan leve i trygghet, fred og verdighet. Lovgivningenmå sikre trygghet mot vilkårlig utkastelse,307 trakassering og trusler, og husværet må tilfredsstillegrunnleggende krav til sunnhet, trygghet,komfort og ernæring. Det må være tilgang til rentdrikkevann, energikilder som muliggjør matlaging,oppvarming og belysning, mulighet for å vaske segog adekvate sanitære forhold, mulighet for oppbevaringav mat, drenering og tjenester i nødssituasjoner(brann, ulykker mv.). Husværet må være plassert slik307.ØSK-komiteens generelle kommentar 1997 nr. 7 vedrørendevernet mot tvungen utkastelse.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 237at man har tilgang til arbeidsmuligheter, helse- ogsosialtjenester, og ikke nær forurensningskilder somtruer beboernes helse. Boligene må også gi mulighetfor å uttrykke kulturell identitet og variasjon. Utgiftenetil bolig må ikke være så høye at de utgjør entrussel mot oppfyllelse av andre grunnleggendebehov. Det må i den forbindelse være ordninger sombeskytter mot urimelig høy husleie eller urimelighusleieøkning.Generell kommentar nr. 12 fra 1999 omhandlerretten til mat. Heller ikke retten til mat skal tolkessnevert – den omfatter mer enn bare retten til et visstantall kalorier. Rettigheten er virkeliggjort når alle tilenhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til adekvatmat. Maten må være av slik kvantitet og kvalitetat den dekker de ernæringsmessige behov, og den måvære fri for skadelige stoffer. Den må også, så langtdet er mulig, være kulturelt akseptabel.Generell kommentar nr. 15 fra 2002 omhandlerretten til vann. Rettigheten vil være virkeliggjort nåralle har tilgang på tilstrekkelig, trygt, akseptabelt ogfysisk tilgjengelig vann til en overkommelig pris.Retten til vann omfatter både frihet fra vilkårlig fjerningeller forurensning av vannforsyninger og rett tilet vannforsyningssystem som sikrer lik adgang tilrent til vann. Ordningen må være bærekraftig, slik atogså fremtidige generasjoner kan nyte godt av retten.Ordningen må heller ikke diskriminere, og ingenhusstand skal nektes tilgang til vann, uansett hvaslags rett beboerne har til huset eller grunnen.39.4.2.2 Best mulig helseRetten til helse fremkommer av ØSK artikkel 12.ØSK-komiteens generelle kommentar nr. 14 fra 2000omhandler retten til helse. Der er det presisert atdenne rettigheten ikke må oppfattes som en rett tilgod helse, siden helsen også påvirkes av forhold stateneikke har kontroll over, for eksempel genetiskeforhold, livsstil og ulykker som vanskelig kan forebygges.Konvensjonen taler derfor om «høyest oppnåeligehelsestandard».Retten til helse omfatter, men er ikke begrensettil, retten til nødvendige helsetjenester. Også andreytre faktorer påvirker helsen. Retten til helse er derfornært forbundet med retten til tilstrekkelig ogtrygg mat, rent drikkevann, tilfredsstillende husværeog sanitære forhold. I tillegg kommer trygge arbeidsplasser,opplæring i og tilgang til informasjon omhelse og faktorer som påvirker helse, mv.Hvilke krav konvensjonen stiller til helsetjenestene,vil variere med statenes utviklingsnivå. Men ialle stater må det finnes tilgjengelige helsetjenestersom ikke diskriminerer på grunnlag av etnisitet,kjønn osv., og tjenestene må ikke være så kostbare atnoen stenges ute. Helsetjenestene må samtidig oppfylleenkelte kvalitative minstekrav, og tilbudet skalta hensyn til kvinner og barns særlige behov, til kulturelleforhold og til behovene til marginalisertegrupper i samfunnet.39.4.2.3 Sosial trygghetRetten til sosial trygghet i ØSK artikkel 9 erbehandlet i ØSK-komiteens generelle kommentar nr.19 fra 2007. Retten til sosial trygghet har til formål åsikre beskyttelse dersom man mister inntekt på grunnav sykdom, arbeidsledighet, alderdom mv., eller dersomman ikke har råd til helsetjenester eller på annetvis ikke makter å underholde seg og sin familie. Rettigheteninnebærer rett til å motta sosial støtte, entenøkonomisk eller i form av varer eller tjenester.Retten til sosial trygghet kan oppfylles gjennomtrygdesystemer eller gjennom andre lignende ordninger.Utover dette må det også eksistere et sikkerhetsnettsom ivaretar de som måtte falle utenfor sliketrygdeordninger. Et system som ivaretar sosial trygghet,må samtidig tilfredsstille visse minimumskrav:Systemet bør være lovfestet, og myndighetene må taansvar for effektiv administrasjon og overvåkning avsystemet. Systemet må dekke helseomsorg, og detmå gi kompensasjon for inntektsbortfall på grunn avsykdom, arbeidsledighet eller arbeidsulykker, støttetil livsopphold for familier med barn som trenger det,støtte til fødselspermisjon og helsehjelp ved fødsel,støtte til personer som på grunn av nedsatt funksjonsevnehar redusert eller ingen inntekt, samt gi støtteved tap av forsørger. I trygdeordninger som kreverbidrag fra medlemmene, må vilkårene for medlemskapvære rimelige og tilgjengelige, og bidragene måvære forhåndsbestemte og ikke for kostbare. Det måikke være hindringer for å betale bidrag, og det mågis informasjon om ordningen.Både omfanget og varigheten av den støtten somgis, må være tilstrekkelig til å gi en adekvat levestandardog tilgang til helsehjelp. Hensynet til menneskeligverdighet og prinsippet om ikke-diskrimineringmå iakttas. Det må i tillegg tas spesielt hensyn til personerog grupper i samfunnet som tradisjonelt møtervanskeligheter ved utøvelsen av retten til sosialtrygghet.39.5 Andre lands konstitusjonerRetten til sosial trygghet, en tilfredsstillendelevestandard og helse er regulert i de fleste modernegrunnlover. Sosial trygghet er omtalt i samtlige av deøvrige nordiske konstitusjonene. Den svenske, denfinske og den islandske konstitusjonen har i tilleggomtalt retten til helse og retten til en tilfredsstillendelevestandard. At den danske grunnloven ikke omtalerretten til helse og retten til en tilfredsstillende levestandard,kan forklares med at den danske grunnlovenbåde er eldre og vanskeligere å endre enn deøvrige konstitusjonene.
238 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Den finske Grundlagen har i 19 § en bestemmelseom sosial trygghet, tilfredsstillende levestandard ogretten til helse. Bestemmelsen lyder:«Alla som inte förmår skaffa sig den trygghetsom behövs för ett människovärdigt liv har rätt tilloundgänglig försörjning och omsorg.Genom lag skall var och en garanteras rätt att fåsin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet,sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomensamt vid barnafödsel och förlust av en försörjare.Det allmänna skall, enligt vad som närmare bestämsgenom lag, tillförsäkra var och en tillräckligasocial-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främjabefolkningens hälsa. Det allmänna skall ocksåstödja familjerna och andra som svarar för omsorgenom barn så att de har möjligheter att trygga barnensvälfärd och individuella uppväxt.Det allmänna skall främja vars och ens rätt tillbostad och möjligheter att själv ordna sitt boende.»Den svenske Regeringsformen har en bestemmelseom sosial trygghet, tilfredsstillende levestandardog retten til helse i 1. kapittel 2 § annet ledd:«Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturellavälfärd ska vara grundläggande mål för denoffentliga verksamheten. Särskilt ska det allmännatrygga rätten till arbete, bostad och utbildning samtverka för social omsorg och trygghet och för godaförutsättningar för hälsa.»Den islandske grunnloven har en bestemmelseom sosial trygghet, tilfredsstillende levestandad ogrett til helsehjelp i § 76. I forslag til ny islandskgrunnlov er disse rettighetene foreslått styrket, bl.a.med en egen bestemmelse om retten til et verdig liv iforslag til ny § 8. Dagens § 76 lyder i engelsk oversettelse:«The law shall guarantee for everyone the necessaryassistance in case of sickness, invalidity, infirmityby reason of old age, unemployment and similarcircumstances. The law shall guarantee for everyonesuitable general education and tuition. For children,the law shall guarantee the protection and care whichis necessary for their well-being.»Den danske Grundloven har i § 75 annet ledd enbestemmelse om rett til sosial trygghet for den somikke kan forsørge seg og sine, men ingen bestemmelseom rett til tilfredsstillende levestandard ellerhelsestandard. § 75 annet ledd lyder:«Den, der ikke kan ernære sig eller sine, og hvisforsørgelse ikke påhviler nogen anden, er berettigettil hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sigde forpligtigelser, som loven herom byder.»I EUs Charter of fundamental rights finnes flerebestemmelser om sosiale rettigheter. I artikkel 24 erbarns rettigheter slått fast, se nærmere punkt 32.4foran. I henhold til artikkel 25 skal eldres rett til åleve et verdig liv respekteres. I artikkel 26 er det nedfeltenkelte rettigheter for personer med funksjonsnedsettelse.Dernest fastsetter artikkel 34 at denenkelte har krav på beskyttelse ved inntektsbortfallforbundet med svangerskap, sykdom, alderdom mv.Og i henhold til artikkel 35 har alle krav på helsehjelp.Artiklene 34 og 35 lyder som følger:«Artikkel 34:1. The Union recognises and respects the entitlementto social security benefits and social servicesproviding protection in cases such as maternity, illness,industrial accidents, dependency or old age, andin the case of loss of employment, in accordance withthe rules laid down by Community law and nationallaws and practices.2. Everyone residing and moving legally withinthe European Union is entitled to social security benefitsand social advantages in accordance withCommunity law and national laws and practices.3. In order to combat social exclusion and poverty,the Union recognises and respects the right to socialand housing assistance so as to ensure a decentexistence for all those who lack sufficient resources,in accordance with the rules laid down by Communitylaw and national laws and practices.Artikkel 35:Everyone has the right of access to preventivehealth care and the right to benefit from medical treatmentunder the conditions established by nationallaws and practices. A high level of human healthprotection shall be ensured in the definition and implementationof all Union policies and activities.»39.6 Utvalgets vurdering39.6.1 GRUNNLOVSFESTING AV SOSIALTRYGGHET, LEVESTANDARD OG HELSEFor at enkeltindividene skal kunne leve et liv iverdighet og samtidig benytte seg av den frihet somalle mennesker er født med, er det essensielt at demest elementære og grunnleggende menneskeligebehov er dekket. Dette er tilgang til mat, vann, klær,bolig og helsehjelp. Flere av de øvrige rettigheter,som retten til deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser,ytringsfrihet, rett til utdanning m.fl., vilogså være vanskeligere å benytte seg av dersom degrunnleggende behov ikke er dekket.Kvaliteten og omfanget av disse godene må samtidigholde et visst nivå. Dette er viktig både for denenkelte og for samfunnets bekjempelse av fattigdom,men det vil særlig ha betydning for barns mulighet tilfysisk og mental utvikling. Dette innebærer at tilgangtil mat, vann, klær, bolig og helsehjelp ikke kan væreforbeholdt de personer som er i stand til å betale forseg. Også den som ikke er i stand til å skaffe inntekttil eget livsopphold pga. sykdom, arbeidsledighet,alderdom eller lignende, bør ha krav på sosial trygghetsom gjør den enkelte i stand til å leve et verdig liv.Daglig jakt etter nok mat, vann eller varme til seg og
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 239sin familie, kan raskt redusere muligheten og interessenbåde for utdannelse og demokratisk deltakelse.Skal demokratiet trygges og utvikles, og skal denenkeltes menneskeverd ivaretas i vårt samfunn, måmenneskets grunnleggende behov være dekket.Dette er noe av bakgrunnen for at sosial trygghet,tilfredsstillende levestandard og best mulig helse ervernet etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner,i EUs charter of fundamental rights ogi den svenske, finske og islandske konstitusjonen.I henhold til konvensjonsvernet ivaretas retten tilsosial trygghet, tilfredsstillende levestandard og enbest mulig helse på den ene siden ved at statens myndigheterlegger forholdene til rette for at den enkeltekan oppnå dette ved egen hjelp, herunder ved at forholdenelegges til rette for informasjon til den enkelteom tiltak som kan bedre egen helse og egen livssituasjon.På den annen side har staten en forpliktelse tilå sørge for at disse rettighetene oppfylles gjennomtrygdeordninger, sosialhjelp og tilbud om sykehusbehandlingeller andre helsetjenester for dem som harbehov for det.Grunnlovsfesting av disse rettighetene vil iutgangspunktet ikke medføre andre rettslige endringerenn selve grunnlovsfestingen. I dag sikrer denordinære lovgivning både sosial trygghet, tilfredsstillendelevestandard og best mulig helse, særlig gjennomfolketrygdloven, lov om sosiale tjenester, pasientrettighetslovenmv., jf. punkt 39.2 ovenfor. Gjennomdenne lovgivningen har enkeltindivider allerederettigheter som kan påberopes overfor kommune ogstat, og de kan eventuelt få sin sak prøvet av domstolenedersom kommune eller stat ikke følger opp på entilfredsstillende måte. De individuelle rettigheter pådette o<strong>mr</strong>ådet vil fortsatt og i all hovedsak fremkommeav ordinær lovgivning, også om retten tilsosial trygghet, tilfredsstillende levestandard oghelse skulle grunnlovsfestes. Det vil bare være deoverordnede prinsippene om at disse verdiene skalivaretas i det norske samfunn, som bør grunnlovsfestes.Dermed vil det være den ordinære lovgivningensom virkeliggjør det overordnede prinsipp om sosialtrygghet, tilfredsstillende levestandard og best mulighelse.En grunnlovsfesting av retten til sosial trygghet,tilfredsstillende levestandard og helse vil likevelkunne ha rettslig betydning. Grunnlovsfesting avdisse rettighetene bør ta sikte på å sikre den enkelteet trygt og menneskeverdig liv, bl.a. slik at de absolutteminimumskrav til sosial trygghet, tilfredsstillendelevestandard og helsehjelp må kunne prøvesfor domstolene. I noen grad bør derfor grunnlovsfestingav rettighetene kunne fungere som skranke forlovgivers kompetanse. Men først og fremst vil engrunnlovsfesting av rettighetene kunne fungere somen sentral tolkningsfaktor for både forvaltning ogdomstoler når bestemmelser i den ordinære lovgivningskal fortolkes. I den forbindelse bør det ikketapes av syne at selv om sosial trygghet, tilfredsstillendelevestandard og best mulig helse for alle er sentraleverdier i det norske samfunn i dag, kan detkomme tider hvor disse verdiene blir utfordret. Engrunnlovsbestemmelse om rett til sosial trygghet, tilfredsstillendelevestandard og helse vil dermed sikreat statens myndigheter også i fremtiden prioritererdet offentliges ressurser på en slik måte at menneskeri Norge kan leve et menneskeverdig liv. Domstolenebør derfor i noen grad ha kompetanse til å prøve omlovgiver og forvaltningsorganer i stor nok utstrekningivaretar disse rettighetene.Videre vil en grunnlovsfesting av retten til sosialtrygghet, tilfredsstillende levestandard og best mulighelse bidra til å synliggjøre at disse rettighetene erblant de overordnede verdier som staten Norge hvilerpå. Bestemmelsen vil dermed kunne ha en viktigsymbolsk betydning. Den vil sende et signal om atmenneskerettigheter er mer enn bare sivile og politiskerettigheter, og at menneskerettigheter ogsåomfatter frihet fra nød og rett til et menneskeverdigliv. For personer som mottar ulike former for offentligstøtte, for eksempel syke, arbeidsledige og eldre,vil det kunne ha betydning at Grunnloven også synliggjørderes behov.Til sist vil en grunnlovsfesting av retten til sosialtrygghet, tilfredsstillende levestandard og helsekunne ha politisk betydning. Grunnlovsfesting vilkunne være retningsgivende ved utformingen avregelverk, samt ved iverksettelse av tiltak som kanfremme helse og levestandard i befolkningen.På denne bakgrunn er <strong>utvalg</strong>et kommet frem til atretten til sosial trygghet, tilfredsstillende levestandardog best mulig helse bør grunnlovsfestes.39.6.2 UTFORMING AV GRUNNLOVS-BESTEMMELSER39.6.2.1 Sosial trygghetUtvalget vil foreslå at retten til sosial trygghet,tilfredsstillende levestandard og best mulig helsedeles på to bestemmelser i Grunnloven, hvor sosialtrygghet mest naturlig fremkommer som et tillegg tilarbeidsbestemmelsen i nåværende § 110. Retten tilen tilfredsstillende levestandard og best mulig helsekan best komme til uttrykk i en ny bestemmelse iGrunnloven.Retten til sosial trygghet lest i sammenheng medarbeidsbestemmelsen i § 110 vil få frem det viktigepoeng at den enkelte primært har ansvar for å sørgefor sitt eget livsopphold gjennom arbeids- ellernæringsinntekt. Det er bare i de tilfeller der denenkelte pga. alderdom, sykdom, arbeidsledighet e.l.ikke er i stand til å sørge for sitt eget livsopphold, athan eller hun har en rett til trygd eller sosialstønad.
240 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>En kombinert bestemmelse om arbeid og sosialtrygghet vil tydeliggjøre at ytelser som trygd og sosialhjelper subsidiære i forhold til arbeids- ellernæringsinntekt. Dersom retten til sosial trygghetplasseres i denne konteksten, finner <strong>utvalg</strong>et at rettentil sosial trygghet kan utformes som en rettighet forden enkelte.En slik formulering av Grunnloven § 110 kan foreksempel lyde (endringer fremhevet i kursiv):«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring. Den som på grunn av sykdom, alder, arbeidsledighet,fødsel eller liknende forhold ikke selvkan sørge for sitt livsopphold, har rett til trygd ellersosiale ytelser.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»(eller)«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved arbeid ellernæring. Den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold,har rett til støtte fra det offentlige.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Uttrykkene «støtte» eller «trygd eller sosialeytelser» vil innebære at den enkelte har krav på penger,varer eller tjenester. Det vil være opp til de politiskemyndigheter å ta stilling til hvordan slik støtteskal gis, såfremt støtten ikke krenker den enkeltesverdighet.Av disse mulige formuleringene foretrekker<strong>utvalg</strong>et den siste. Den lister ikke opp de ulike grunnlagfor den enkeltes krav på offentlig støtte. Kriterieter bare at den enkelte ikke selv er i stand til å sørgefor sitt livsopphold gjennom arbeid eller næring. I detstore antall tilfeller vil dette skyldes svangerskap ogfødsel, arbeidsledighet, sykdom eller alder, men enopplisting av disse grunnlagene vil kunne utelukkeenkelte grupper som man i dag ikke har tenkt på. Formuleringensetter likevel strenge vilkår for når denenkelte har krav på offentlig støtte. Det er åpenbartikke tilstrekkelig for å få offentlig støtte at denenkelte de facto ikke forsørger seg selv. Formuleringener knyttet opp til den enkeltes evne til å skaffeutkomme ved eget arbeid eller næring, ikke denenkeltes vilje. Samtidig gir den siste formuleringeningen løfter om direkte økonomisk bistand fra detoffentlige. Støtten kan for eksempel gis i form av tilbudom barnehageplass, etterutdanning eller norskopplæring.39.6.2.2 Tilfredsstillende levestandard og bestmulig helseNår det gjelder retten til tilfredsstillende levestandardog best mulig helse, bør disse rettigheteneformuleres i en egen bestemmelse, ikke inntas iGrunnloven § 110. En slik bestemmelse kan entenutformes som en plikt for statens myndigheter ellersom en individuell rettighet.I henhold til de internasjonale konvensjonene erdet på det rene at statene har en vid skjønnsmarginknyttet til hvordan de sosiale rettighetene skal oppfylles.Bakgrunnen for dette er statenes ulike økonomiskeutviklingsnivå og behovet for ulike løsningerbasert på folketall, geografi, samfunnsstruktur mv.Mange stater er for eksempel ute av stand til å oppfyllekravene om tilfredsstillende levestandard foralle. Dette innebærer likevel ikke at rettighetene eruten substans. Dersom statene ikke mangler evne,men vilje til å etablere et adekvat system for trygd ogsosial støtte, vil de krenke ØSK. Og dersom statenesvekker eksisterende ordninger uten at dette er nødvendigfor å ivareta andre rettigheter, eller det erskjedd uten en grundig overveielse og en åpen prosess,vil rettighetene kunne være krenket.Vender man blikket mot den norske lovgivningen,ser man at rettighetsfesting ikke er fremmed pådette rettso<strong>mr</strong>ådet. Dersom en norsk grunnlovsbestemmelseutformes som en rett for den enkelte, vildette innebære at en person som mener hun eller hanikke får den rettighet vedkommende har krav på, kanta ut søksmål mot den aktuelle myndighet. Det vilnormalt være tale om søksmål som følge av avslag påsøknad om en ytelse eller som følge av fravær ellermangelfull utøvelse av en tjeneste. Slike søksmål erikke uvanlige i dag under den ordinære lovgivning,og svært mange av bestemmelsene i den ordinærelovgivning gir individet rettigheter som kan påberopesfor domstolene.Domstolene vil ventelig prøve saker der en eventuellgrunnlovsbestemmelse om sosiale rettigheter erpåberopt, ut fra de samme retningslinjer som er fastsatti de generelle kommentarene til ØSK. Dette innebærerat domstolene vil tilstå lovgiver en vidskjønnsmargin med hensyn til hvilke ordninger sommå etableres for å oppfylle rettighetene. Det er litengrunn til å tro at domstolene vil sette seg i de politiskemyndigheters sted, selv om retten til best mulig helseog tilfredsstillende levestandard grunnlovsfestes.Men domstolene vil trolig føre kontroll med at myndighetenelojalt har gjort det som står i deres makt forå etablere adekvate, solide og ikke-diskriminerendeordninger som gjør at minimumskravene i rettigheteneblir ivaretatt. I så måte vil formuleringen om bestmulig helse og en tilfredsstillende levestandard somen individuell rettighet i Grunnloven neppe føre til
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 241økt domstolskontroll sammenliknet med dagens situasjon.En mulig utforming, basert på individuelle rettigheter,kan for eksempel være:«Enhver har rett til en tilfredsstillende levestandardog nødvendig helsehjelp.»Den samme formuleringen kan tenkes utbygget,med tanke på en mer utdypende forklaring av rettighetenei selve grunnlovsteksten:«Enhver har rett til en tilfredsstillende levestandard,herunder rett til mat, vann, klær og bolig. Likeledeshar enhver rett til nødvendig helsehjelp.»Selv om disse rettighetsvariantene er mulige,foreslår <strong>utvalg</strong>et å legge vekt på myndighetenes plikttil å respektere og sikre individenes rett til best mulighelse og tilfredsstillende levestandard. Dette vil tydeliggjøreat det er myndighetene som er tilretteleggerfor disse rettighetene, samtidig som myndighetenesplikt selvsagt ikke avskjærer mulighetene av privateordninger eller den enkeltes egne initiativ.I denne sammenheng er det viktig å understrekeat det vil være tale om grader av plikt. Myndighetenevil for eksempel ha en aktiv plikt til å sørge for rentvann, elektrisitet og nødvendig helsehjelp, det vilbl.a. si øyeblikkelig hjelp, generell tilgang på helsetjenester,oppfølging av spedbarn og vaksinasjonsprogrammer.Utover å sørge for disse grunnleggendebehov vil plikten som påhviler statens myndigheter,kunne beskrives som en plikt til å respektere privateordninger, legge forholdene til rette for slike ordninger,informere og iverksette konkrete tiltak medtanke på å bedre folks helse og levestandard, bidra tilog legge forholdene til rette for forskning på disseo<strong>mr</strong>ådene, etablere og opprettholde tilsynsordninger,sørge for nødvendig lovgivning mv.I korte trekk kan det derfor sies at den pliktensom påhviler statens myndigheter, har en hard kjernebestående av visse minstekrav til helse, vann, mat,varme og husvære. For disse minstekravene vil denenkelte ha rettigheter som korresponderer med statensplikter. Det blir innenfor denne kjernen at det måvære adgang for domstolene til å prøve om de individuellerettighetene og statens forpliktelser er oppfylt.Jo lengre man beveger seg bort fra denne kjernen,desto større vil det politiske handlingsrom være.For å få frem det aspekt at individet har en kjerneav rettigheter på dette o<strong>mr</strong>ådet, samtidig som statensmyndigheter har en plikt til tilrettelegging som strekkerseg utover den enkeltes konkrete rettigheter, kanmulige utforminger av en grunnlovsbestemmelsevære:«Det påligger statens myndigheter å respektereog sikre retten til en tilfredsstillende levestandard,herunder den enkeltes grunnleggende behov for mat,vann, klær og bolig.Likeledes påligger det statens myndigheter åfremme befolkningens helse og sikre retten til nødvendighelsehjelp.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å respektereog sikre retten til en tilfredsstillende levestandard ogbest mulig helse.»(eller)«Det påligger statens myndigheter å respektereog sikre retten til en tilfredsstillende levestandard.Likeledes påligger det statens myndigheter åfremme befolkningens helse og sikre retten til nødvendighelsehjelp.»Utvalget finner at den siste av disse formuleringeneer mest dekkende for dagens rettstilstand. I formuleringensførste ledd reguleres retten til tilfredsstillendelevestandard. Her er uttrykkene «respektere»og «sikre retten til» benyttet. Formuleringen erment å vise at det er grader av myndighetenes plikt tilå gjennomføre disse rettighetene, og at den enkeltesrett til å få dekket sine grunnleggende behov, særligfor mat, vann, klær og husvære er en reell rettighetsom myndighetene aktivt må søke å oppfylle. Deindividuelle rettighetene, der myndighetenes plikt ersærlig sterk, er knyttet til disse grunnleggende behovene.Myndighetenes plikt til å dekke for eksempelbehovet for mat kan imidlertid ikke strekke seg lengreenn at det tilbys penger, matkuponger eller matstasjoner.Om den enkelte bruker pengene på noeannet eller ikke vil oppsøke matsstasjonene, vil myndighetenenormalt ikke ha plikt til å følge dette opppå annet vis. Unntak vil være der vedkommende somfølge av funksjonsnedsettelse eller alder ikke harmulighet til å oppsøke de matstasjoner man har fåtttilbud om.Utvalget finner det imidlertid ikke nødvendig atGrunnloven regner opp hvilke behov som er særliggrunnleggende. Det er åpenbart at staten ikke passivtkan være vitne til at folk sulter eller fryser i hjel, ogat dette tilhører en slik hard kjerne i rettigheten somer dekket opp av uttrykket «sikre retten til». Fordenne harde kjernen må retten til en tilfredsstillendelevestandard forstås som en individuell rettighet,men utenfor den harde kjernen vil statens myndigheterførst og fremst ha en plikt til å legge forholdene tilrette for at befolkningen har en tilfredsstillende levestandard,landets ressurser tatt i betraktning.Uttrykket «tilfredsstillende» må forstås strengtobjektivt. Den enkelte kan ikke kreve en god levestandard.Den enkelte kan heller ikke kreve at myndighetenesikrer levestandarden på en slik måte somer ønskelig for den enkelte. Og man kan normalt ikke
242 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>kreve at myndighetene stiller med et tilbud som ivaretarden enkeltes spesifikke behov.I annet ledd reguleres retten til helse. Her er formuleringen«sikre retten til nødvendig helsehjelp»benyttet. Formuleringen er ment å få frem at myndighetenehar en aktiv plikt til å sørge for at den enkeltefår et tilbud om nødvendig helsehjelp. Tilsvarende vilden enkelte ha rett til nødvendig helsehjelp. Uttrykket«nødvendig helsehjelp» er nærmere definert ipasientrettighetsloven § 2-1. Utvalget forutsetter atdagens definisjon av «nødvendig helsehjelp» i pasientrettighetslovenbenyttes som et utgangspunkt vedfortolkningen av «nødvendig helsehjelp» i grunnlovsformuleringen.Dette omfatter i første rekke øyeblikkelighjelp, men også helsehjelp fra kommunehelsetjenestenog spesialisthelsetjenesten. En grunnlovsfestetrett til nødvendig helsehjelp vil som i dagmåtte begrenses av hensyn til forventet effekt måltopp mot kostnadene ved tilbudet.Øvrige helsefremmende tiltak vil også være viktige,både med tanke på å bedre den enkeltes helse oghele befolkningens helse. Dette kan være smitteforebyggendearbeid, helseforskning, HMS-arbeid, tiltakfor å bedre folkehelsen, tannhelsepleie mv. Dette erarbeid hvor statens myndigheter må kunne utøve storgrad av skjønn, både med hensyn til innhold ogomfang. Dette har særlig sammenheng med myndighetenesmuligheter og kompetanse til å drive dennetypen arbeid. Det enkelte individ vil alene værenokså maktesløs i kampen for å forebygge epidemierog pandemier, for å sikre HMS-arbeid på en størrearbeidsplass, for å nyte godt av det siste innen forskningpå helse, medisin og ernæring osv. Det er førstnår myndighetene stiller med lovverk og ressurser, atdet vil være mulig å lykkes med dette arbeidet.På denne bakgrunn er det tilføyd i annet ledd atdet påligger statens myndigheter en plikt til å«fremme befolkningen helse». Tilsvarende formuleringfinnes i plan- og bygningsloven § 3-1 bokstav f).I en grunnlovssammenheng er uttrykket ment å viseat statens myndigheter ikke kan forsømme helsefremmendearbeid, men uttrykket «fremme» gir ikkeindividet konkrete rettigheter. Uttrykket «fremme» erikke ment å legge en større plikt på statens myndigheterenn uttrykket «legge forholdene til rette for».Dette er et uttrykk som bl.a. benyttes i Grunnloven§ 110, og hvor <strong>utvalg</strong>et ikke foreslår endringer, senærmere kapittel 12. Det lyder imidlertid lite treffendeå tale om «å legge forholdene til rette forbefolkningens helse». Av den grunn foreslås uttrykket«fremme befolkningens helse», et uttrykk somlovverket allerede er kjent med gjennom plan- ogbygningsloven.Tilsvarende peker uttrykket «befolkningen» på atmyndighetenes plikt på dette o<strong>mr</strong>ådet relaterer seg tilkollektivet. Dette innebærer igjen at myndighetene istor utstrekning har adgang til å prioritere enkeltegrupper og enkelte helsefremmende tiltak uten atdomstolene kan overprøve denne skjønnsvurderingen.Det er imidlertid viktig at det politiske skjønnrespekterer øvrige menneskerettigheter, for eksempelikke-diskrimineringsprinsippet, hensynet til barnetsbeste mv.I likhet med øvrige grunnlovsbestemmelser gjeldermyndighetenes forpliktelser bare for personersom befinner seg på norsk territorium. Dette innebærerat myndighetene ikke får en plikt etter Grunnloventil å sørge for levestandarden eller helsen til norskeeller utenlandske statsborgere bosatt i utlandet.Tilsvarende vil myndighetenes plikt på dette o<strong>mr</strong>ådetogså kunne begrenses gjennom den generellebegrensningshjemmel, jf. kapittel 13, for personersom oppholder seg på norsk territorium, uten norskstatsborgerskap og uten lovlig opphold. Så lengedisse personene har tilbud om et minimum av mat,vann og husvære, samt tilgang på øyeblikkelig helsehjelp,kan ordinær lovgivning, under henvisning tilden generelle begrensningshjemmelen, ha et reduserttilbud til disse personene. Dette vil først og fremstkunne være aktuelt for personer uten lovlig oppholdog for personer på gjenno<strong>mr</strong>eise.39.7 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 110 skal lyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigtMenneske kan skaffe sig Udkomme ved Arbeide ellerNæring. Den, som ikke selv kan sørge for sit Livsophold,har Ret til Støtte fra det Offentlige.Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesretpaa deres Arbeidsplads, fastsættes vedLov.»Utvalget foreslår også at ny Grunnloven § 111skal lyde:«Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Retten til en tilfredsstillende Levestandard.Ligeledes paaligger det Statens Myndigheder atfremme Befolkningens Helbred og sikre Retten tilnødvendig Helbredshjelp.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.40. Rett til et sunt miljø40.1 Innledende bemerkningerRettslige problemstillinger knyttet til miljø erunder stadig utvikling internasjonalt, også spørsmålom forholdet mellom miljø og menneskerettigheter.Stortinget tok stilling til noen av disse spørsmålene i
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 2431992 og skrev inn i Grunnloven den enkeltes rett tilet sunt miljø, der denne retten skulle benyttes underhensyntaken til de fremtidige generasjoners rett tildet samme. Rettigheten har således en tidshorisontsom strekker seg utover det som er vanlig for deøvrige menneskerettigheter.Utvalget har sett nærmere på denne bestemmelsenmed tanke på om og eventuelt hvordan miljørettigheterkan styrkes i Grunnloven.40.2 Dagens rettstilstandGrunnloven § 110b lyder som følger:«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhedog til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfoldbevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres udfra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretagerdenne Ret ogsaa for Efterslægten.For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaendeLed, ere Borgerne berettigede til Kundskab omNaturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagteog iværksatte Indgreb i Naturen.Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelsertil at gjennemføre disse Grundsætninger.»Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 1992 ogkan sees som et resultat av anbefalinger fra FN gjennomVerdenskommisjonen for miljø og utvikling, seInnst. S. nr. 163 (1991–1992) s. 3 flg. Det er lite tvilsomtat denne bestemmelsen fra Stortingets side varment å være en rettslig forpliktende bestemmelse ogikke bare en programerklæring. I Innst. S. nr 163(1991–1992) sies det generelt (s. 5 sp. 1) at «[r]ettsligvil en grunnlovsfesting innebære at en grunnlovsbestemmelsevil gå foran ordinær lovgivning hvis destrider mot hverandre». Det heter videre (s. 6 sp. 1):«Komiteen viser til at grunnsetningene i grunnlovsforslagetsførste og annet ledd vil ha rettsligbetydning på flere måter. Det vil være en grunnlovfestetretningslinje for Stortingets lovgivende myndighetpå dette o<strong>mr</strong>ådet, og det vil også være et viktigmoment ved tolkingen av det regelverk som Stortingetselv har vedtatt eller gitt hjemmel for. Grunnsetningenevil også legge bånd på forvaltningen ved åvære retningsgivende når et forvaltningsorgan utøvermyndighet eller fritt skjønn. Grunnsetningene vilogså være de som skal anvendes når det gjelder miljøproblemersom lovgiverne ikke har tatt stilling til.»I stortingsdebatten understreket saksordførerendet samme. 308Stortinget la også til grunn at private borgere ellerorganisasjoner i gitte tilfelle kan fremme sine miljørettigheteretter § 110b for domstolene. Dette var forutsatti det opprinnelige grunnlovsforslag 309 og syneslagt til grunn av utenriks- og konstitusjonskomiteen308.Se forhandlinger i Stortinget 1992 nr. 254 s. 3736 og 3737.309.Se Innst. S. nr. 163 (1991–1992) s. 2.og av Stortinget. 310 Det er likevel ikke klart underhvilke omstendigheter slike direkte krav kan gjøresgjeldende, hvilket kan ha svekket bestemmelsensbetydning.Det er også lagt til grunn at Grunnloven § 110bskal kunne fungere som et tolkningsprinsipp ved fortolkningenav øvrige rettsregler. Dette er kommet tiluttrykk i forarbeidene, hvor det bl.a. heter at bestemmelsenvil være «et viktig moment ved tolkningen avdet regelverk som Stortinget selv har vedtatt eller gitthjemmel for». 311Det må trolig legges til grunn at Stortinget undersin behandling av Grunnloven § 110b anså beskyttelseav miljøet som en menneskerettighet. Det fremgårbl.a. av henvisningen til Stockholmserklæringenog forslaget fra Verdenskommisjonen for miljø ogutvikling at bestemmelsen har menneskerettsligkarakter. 312 Verdenskommisjonen bruker begrepet«menneskerett» om sine forslag. 313 Under «Grunnleggendemenneskerettigheter» i punkt 1 heter det:«Alle mennesker har en grunnleggende rett til etmiljø som er tilstrekkelig for helse og trivsel», mensdet under punkt 2 samme sted heter «Statene skalbevare og bruke miljøet og naturressursene til bestefor nålevende og framtidige generasjoner». Disseforeslåtte prinsipper er i hovedtrekk blitt innholdet iGrunnloven § 110b første ledd. Det er for øvrigunderstreket i utenriks- og konstitusjonskomiteensinnstilling at «rett til en viss miljøkvalitet er engrunnleggende menneskerettighet». 314Miljøbestemmelsen tar sikte på å verne bådefremtidige generasjoners og individets livskvalitet oghelse. Det er ikke uvanlig at menneskerettighetsbestemmelsersom er ment å sikre den enkelte, også haret sentralt fellesskapsformål. Ytringsfriheten er foreksempel ment å sikre både individuell utfoldelse ogdemokratiets eksistens, jf. også Grunnloven § 100annet ledd. At miljøbestemmelsen i § 110b sikrermenneskehetens eksistens som sådan, kan såledesikke være avgjørende for om rett til et sunt miljø kanutgjøre en menneskerettighet.For Høyesterett har bestemmelsen til nå værtpåberopt eller omhandlet i tretten saker. 315 I åtte avdisse sakene synes Høyesterett å ha tillagt Grunnloven§ 110b betydning som et tolkningsprinsipp vedfortolkningen av øvrige lovbestemmelser. I den forbindelsehar Høyesterett bl.a. vist til at «bestemmel-310.Se Innst. S. nr 163 (1991–1992) s. 6 og forhandlinger i Stortinget1992 nr. 254, s. 3737.311.Se Innst. S. nr.163 (1991–1992) s. 6.312.Se Innst. S. nr 163 (1991–1992) s. 3 og 4.313.Se eksempelvis norsk oversettelse «Vår felles framtid» s.247, som omtaler «… foreslåtte rettslige prinsipper for miljøvernog bærekraftig utvikling …».314.Se Innst. S. nr 163 (1991–1992) s. 5.315.Søk utført i Lovdata pr. 1. desember 2011.
244 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>sen står plassert i vår høyeste rettskilde som uttrykkfor hvilken betydning et godt natur- og livsmiljø tillegges».316Når bestemmelsen ikke kan sees å ha hatt størrebetydning i praksis, kan dette skyldes flere forhold.Praksis omkring Grunnloven § 110b har vært analyserti en artikkel av Ole Kristian Fauchald. Han konkludererslik:«§ 110 b gir rettigheter til enhver. Funnene ovenforviser at private parter, inklusive representanter fordisse, som miljøorganisasjoner og advokater, verkenanser § 110 b som noe viktig rettsgrunnlag eller somnoe sentralt rettslig eller politisk argument. Det forholdat bestemmelsen ikke trekkes frem av høringsinstanser,er spesielt bemerkelsesverdig». 317Forfatteren finner det «særlig bemerkelsesverdigat Miljøverndepartementet i stor grad har unnlatt åfølge opp § 110b i de saker Departementet har fremmet».Han mener «… at erfaringen med § 110b erillustrerende for en generell holdning til Grunnlovensom gjelder for store deler av Stortinget og forvaltningen».Det kan ikke utelukkes at utformingen av Grunnloven§ 110b tredje ledd kan være en medvirkendeårsak til bestemmelsens begrensede betydning i praksis.At «Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelsertil at gjennemføre disse Grundsætninger», kantenkes påberopt som grunnlag for anførsler om betydeligskjønnsmessig frihet for myndighetene når lovgivningskal utformes. En slik argumentasjon harmonererimidlertid dårlig med bestemmelsens menneskerettsligeutgangspunkt og uttalelsene i forarbeideneom at grunnlovsbestemmelsen skal være forpliktendefor bl.a. Stortinget, og, i tilfelle motstrid, gåforan annen lovgivning. At den generelle norm iGrunnloven § 110b, første ledd i praksis må operasjonaliseresi form av lovgivning, er én ting, se Innst.S. nr. 1630 (1991–1992) s. 6 sp. 2. Av denne grunnpåhviler det myndighetene en plikt til å vedta lover.At man ved utforming av slik lovgivning skulle ståmer eller mindre fritt i forhold til påbudet i Grunnloven§ 110b, første ledd, er imidlertid i strid med ordlydenog formålet med bestemmelsen.Grunnloven § 110b er i større grad enn §§ 110 og110a formulert som en rettighetsbestemmelse. Paragrafene110 og 110a åpner med at «det påligger statensmyndigheter å legge forholdene til rette for»ulike rettigheter, mens § 110b konkretiserer at detforeligger en «rett til et sunt miljø». Denne språkligeforskjellen og forarbeidenes klare uttalelser tilsier atbestemmelsen må anses som en rettighetsbestemmelse.40.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernDet er ingen bestemmelser som direkte gjelderrettigheter til miljø i Verdenserklæringen eller i deinternasjonale menneskerettighetskonvensjoner.Enkelte konvensjonsforpliktelser kan like fullttolkes dithen at statene har en forpliktelse til å ivaretaet sunt miljø, særlig gjennom de generelle forpliktelsertil å sikre individenes velferd, helse, privat- ogfamilieliv. EMD har for eksempel avsagt flere dommerhvor den har funnet at myndighetenes passivitetoverfor forurensing, støy og andre miljøproblemerhar representert krenkelser av EMK. 31840.4 Andre lands konstitusjonerI de øvrige nordiske land finnes en miljøbestemmelsei Finlands Grundlag § 20. Bestemmelsenunderstreker at enhver har ansvar for miljøet, og atstatens oppgave er å sikre et sunt miljø. I tillegg skalalle ha mulighet til å påvirke beslutninger av betydningfor eget livsmiljø. Bestemmelsen lyder:«Var och en bär ansvar för naturen och dessmångfald samt för miljön och kulturarvet.Det allmänna skall verka för att alla tillförsäkrasen sund miljö och att var och en har möjlighet att påverkabeslut i frågor som gäller den egna livsmiljön.»I tillegg finnes en miljøbestemmelse i den svenskeRegeringsformen 1. kapittel 2 § tredje ledd.Bestemmelsen lyder:«Det allmänna ska främja en hållbar utvecklingsom leder till en god miljö för nuvarande och kommandegenerationer.»I den islandske grunnloven er det i dag ingenbestemmelse til vern om miljøet, men i forslag til nyislandsk grunnlov er menneskerettighetskapitletforeslått å omhandle både menneskerettigheter ognaturen. I den forbindelse er det foreslått fire paragrafertil vern om naturmiljøet, jf. forslag til §§ 33-36.Forslag til ny § 36 slår fast at lovgivning skalbeskytte dyr mot mishandling og mot utryddelse.Forslag til ny § 33 innledes med følgende formuleringi engelsk oversettelse:«Iceland’s nature constitutes the basis for life inthe country. All shall respect and protect it.»I Vest-Europa for øvrig finnes miljøbestemmelseri konstitusjonene til Frankrike, Nederland, Portu-316.Se Rt. 1993 s. 321, på s. 325.317.Ole Kristian Fauchald, Forfatning og miljøvern – en analyseav Grunnloven § 110b, Tidsskrift for Rettsvitenskap 2007 s.1-84, på s. 82.318.Se bl.a. EMDs avgjørelser i Powell og Rayner v. Storbritannia(1990), Moreno Gomez v. Spania (2004), DEÉS v. Ungarn(2010), Mileva m.fl. v. Bulgaria (2010) og Dubetskam.fl. v. Ukraina (2011).
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 245gal og Hellas. 319 I tillegg har EU satt krav om bærekraftigutvikling i Lisboa-traktaten.I Frankrike er det inntatt et omfattende tillegg tilkonstitusjonen om miljø. Det lyder i engelsk oversettelse:«The French People,Having considered thatNatural resources and equilibria have conditionedthe emergence of mankind;The future and very existence of mankind areinextricably linked with its natural environment;The environment is the common heritage of allhuman beings;Man exerts ever-increasing influence over theconditions for life and over his own evolution;Biological diversity, the fulfilment of the individualand the progress of human societies are affectedby certain types of consumption or production and byexcessive exploitation of natural resources;The safeguarding of the environment is a goal tobe pursued in the same way as the other fundamentalinterests of the Nation;In order to ensure sustainable development, choicesdesigned to meet the needs of the present generationshould not jeopardise the ability of future generationsand other peoples to meet their own needs,Hereby proclaim:Art 1 – Each person has the right to live in a balancedenvironment which shows due respect forhealth.Art 2 – Each person has a duty to participate inpreserving and enhancing the environment.Art 3 – Each person shall, in the conditions providedfor by law, foresee and avoid the occurrence ofany damage which he or she may cause to the environmentor, failing that, limit the consequences ofsuch damage.Art 4 – Each person shall be required, in the conditionsprovided for by law, to contribute to the makinggood of any damage he or she may have causedto the environment.Art 5 – When the occurrence of any damage, albeitunpredictable in the current state of scientificknowledge, may seriously and irreversibly harm theenvironment, public authorities shall, with due respectfor the principle of precaution and the areaswithin their jurisdiction, ensure the implementationof procedures for risk assessment and the adoption oftemporary measures commensurate with the risk involvedin order to deal with the occurrence of suchdamage.Art 6 – Public policies shall promote sustainabledevelopment. To this end they shall reconcile theprotection and enhancement of the environment witheconomic development and social progress.Art 7 – Each person has the right, in the conditionsand to the extent provided for by law, to haveaccess to any information pertaining to the environmentin the possession of public bodies and to participatein the public decision-making process likely toaffect the environment.319.Se oversikt i Perspektiv 02/06 for Stortingets utredningsseksjons. 14.Art 8 – Education and training with regard to theenvironment shall contribute to the exercising of therights and duties set out in this Charter.Art 9 – Research and innovation shall contributeto the preservation and development of the environment.Art 10 – This Charter shall inspire France’s actionsat both a European and an international level.»I Nederland følger miljøbestemmelsen av konstitusjoneneartikkel 21:«It shall be the concern of the authorities to keepthe country habitable and to protect and improve theenvironment.»40.5 Utvalgets vurderingFor <strong>utvalg</strong>et er spørsmålet om retten til et suntmiljø bør styrkes i Grunnloven, og eventuelt hvordandette kan gjøres. Bakgrunnen for spørsmålet er atmenneskeheten står overfor store miljøutfordringer ifremtiden, både globalt og nasjonalt. Noen av dissemiljøproblemene er åpenbart menneskeskapte. Forandre miljøutfordringer, som for eksempel klimaendringer,er det i noen grad uenighet knyttet til hvormye av disse problemene som skyldes menneskeligaktivitet. Det er imidlertid ikke tvilsomt at miljøutfordringerkan lede til alvorlige problemer somørkenspredning, ekstremvær etc. Dette er problemersom igjen vil kunne lede til utryddelse av arter, vannogmatmangel, folkevandringer, spredning av epidemieretc.Det er på denne bakgrunn at det må reises spørsmålom ikke retten til et sunt miljø er minst like viktigfor individets eksistens og livsutfoldelse som deøvrige menneskerettigheter som naturlig hørerhjemme i Grunnloven, og om ikke dette grunnlovsvernetbør skjerpes ytterligere.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning har Grunnlovens§ 110b første ledd fått en tilfredsstillende utforming.Den er i overensstemmelse med Verdenskommisjonensanbefalinger om «rettslige prinsipper for miljøvernog bærekraftig utvikling». Bestemmelsen er fraStortingets side ment å representere en rettsligskranke for myndighetene, samtidig som den har etmenneskerettslig utgangspunkt.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning bør derfor utformingenav Grunnlovens § 110b første ledd videreføres.Bestemmelsens annet ledd foranlediger ingenbemerkninger fra <strong>utvalg</strong>ets side.Utvalget har imidlertid overveiet om tredje ledd ibestemmelsen bør få en mer hensiktsmessig utforming,først og fremst for å tydeliggjøre plikten formyndighetene til å etterleve prinsippene i første leddom å iverksette adekvate og nødvendige tiltak for åsikre miljøet. Det antas at dette er hovedbegrunnelsenfor bestemmelsen, slik den i dag lyder. Bestemmelsenkunne likevel ha vært mer presis med tanke
246 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>på at det er en plikt for statens myndigheter å følgeopp retten til et sunt miljø. Tredje ledd kunne foreksempel lyde:«Det påligger Statens myndigheter å iverksettetiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»Et annet alternativ vil være å oppheve tredje ledduten å erstatte den med noen ny formulering.Utvalget vil anbefale at tredje ledd erstattes meden formulering om at statens myndigheter har plikt tilå iverksette tiltak til gjennomføring av Grunnloven§ 110b første og annet ledd. Dette vil tydeliggjøre atmyndighetene har en aktiv plikt til å ivareta miljøetgjennom ulike former for tiltak. Det vil fortsatt værestort rom for politisk skjønn med hensyn til hvilke tiltaksom settes i verk på hvilke tidspunkt. Det fremgårimidlertid av forarbeidene (Innst. S. s. 4) at noe avhovedformålet med dagens grunnlovsbestemmelsevar å knytte rettsvirkninger til de fundamentale miljøprinsippersom i sin tid var formulert av Brundtland-kommisjonen.Denne forutsetningen ble ogsågjentatt under Stortingets forhandlinger. 320 I overensstemmelsemed dette og praksis fra EMD kan myndigheteneikke være passive vitner til større miljøødeleggelser,men må iverksette tiltak som kan bidratil å sikre et sunt miljø for nåtidige og fremtidigegenerasjoner. Dette bør komme tydeligere til uttrykki Grunnloven.I tråd med <strong>utvalg</strong>ets forslag om et eget menneskerettighetskapitteli Grunnlovens del E foreslåsGrunnloven § 110b flyttet til ny Grunnloven § 112.40.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven§ 110b oppheves, og at ny § 112 skal lyde:«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhedog til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfoldbevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres udfra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretagerdenne Ret ogsaa for Efterslægten.For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaendeLed, ere Borgerne berettigede til Kundskab omNaturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagteog iværksatte Indgreb i Naturen.Det paaligger Statens Myndigheter at træffe Foranstaltningerder gjennemføre disse Grundsætninger.»Se for øvrig særmerknad fra <strong>utvalg</strong>ets medlemCarl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2.320.Se Stortingets forhandlinger 1992 nr. 253, s. 3736.41. Legalitetsprinsippet – generelt41.3 Innledende bemerkningerI enhver rettsstat vil makthaverne utøve sin maktover borgerne i henhold til lovgivning. At makthaverneer avhengige av lovgivning for å gjennomførehandlinger eller treffe avgjørelser som får rettsvirkningeroverfor borgerne, er et prinsipp som finnes ialle moderne rettsstater. I Norge er dette kravet tillovgivning gjennomgående omtalt som «legalitetsprinsippet».Legalitetsprinsippet har tradisjonelt vært forståttslik at ethvert inngrep i borgernes rettssfære trengerhjemmel i lov. På strafferettens o<strong>mr</strong>åde ble prinsippettydeliggjort i Grunnloven allerede i 1814, gjennomlovskravet i § 96 første punktum. Det generelle legalitetsprinsippetgjelder imidlertid på alle rettso<strong>mr</strong>åder,men det er uklart hvor langt legalitetsprinsippetstrekker seg som skranke for domstolenes virksomhet.I lengre tid har det vært bred enighet om at legalitetsprinsippeti Norge er en sedvanebasert rettsregelmed grunnlovs rang, såkalt konstitusjonell sedvanerett.Dette reiser spørsmål om det ulovfestede legalitetsprinsippnå bør grunnlovsfestes.41.2 Dagens rettstilstandI dag inneholder Grunnloven ikke et genereltkrav om at myndighetenes inngrep overfor denenkelte trenger hjemmel i lov eller annet rettsgrunnlag,men Grunnloven § 96 inneholder et spesifikt lovskravpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde, jf. punkt 24.2. I tilleggtil lovskravet i Grunnloven § 96 følger det etlovskrav i § 99 første ledd for fengsling og arrest, jf.punkt 22.2.Utenfor strafferettens o<strong>mr</strong>åde har det over tidutviklet seg en ulovfestet lære der inngrep i borgernesrettssfære trenger hjemmel i lov (det materielle ellerpositivt formulerte legalitetsprinsipp). Dette legalitetsprinsippeter antatt å være konstitusjonell sedvanerett,og det omfatter både myndighetenes beslutningerog myndighetenes faktiske handlinger. I sinkjerne forbyr prinsippet offentlige myndigheter ågjøre inngrep i individuelle tilfeller uten hjemmel iformell lov. 321 Med formell lov siktes det til lover gittav Stortinget i henhold til Grunnloven §§ 76 flg. ellerøvrige rettsregler som kan utledes av slik formell lovgivning.Utgangspunktet etter den tradisjonelle lære321.Se T.H. Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning,1892 bind II s. 143–145; Bredo Morgenstierne, Lærebok iden norske statsforfatningsret, 1927 bind II s. 194; FredeCastberg, Norges statsforfatning, 1965 bind II s. 58–58;Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 2004 s. 167;Roald Hopsnes/Raymond Solberg, Legalitetsprinsippet,Jussens Venner 2005 s. 77–155; og Alf Petter Høgberg/MortenKinander, Det formelle legalitetsprinsippet og rettskildelæren,Tidsskrift for Rettsvitenskap 2011, s. 15–55, pås. 18–24.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 247er med andre ord at myndighetenes inngrep overforborgerne må være positivt regulert i Stortingets lovgivningeller i forskrifter gitt med hjemmel i slik lov.I de fleste tilfeller byr ikke dette utgangspunktetpå problemer, for eksempel kan politiet på gitte vilkåri lov få adgang til å ransake private hjem, kommunenkan på gitte vilkår gi pålegg om riving av bygg ellerandre innretninger, og kemneren kan på gitte vilkårgå til tvangsinnkreving av skatt og avgifter. Undertidenvil det likevel kunne oppstå tvil om det foreliggeret tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for den beslutningensom er truffet, eller for den handlingen som erutført. I så fall må det mulige hjemmelsgrunnlagettolkes og forstås i lys av en rekke forhold, som foreksempel tidligere praksis (enten i forvaltningen elleri domstolene), den enkeltes behov for forutberegnelighet,uttalelser i forarbeider m.m. Mens man påstrafferettens o<strong>mr</strong>åde har oppstilt krav om at lovhjemmelenmå være klar og presis, se punkt 24.2, harpraksis ikke vært like streng utenfor strafferettenso<strong>mr</strong>åde.At beslutninger internt i forvaltningen i noengrad berører enkeltindivider, innebærer normalt ikkeat det foreligger et «inngrep». Når kommunensansatte må bytte kontorer fordi deler av rådhuset skalpusses opp, representerer ikke dette et «inngrep»,selv om det faktisk får betydning for enkelte personer.Tilsvarende representerer ikke fylkets beslutningom å utbedre dumper i fylkesveien et «inngrep» overforden enkelte, selv om noen kanskje kommer forsent til jobb pga. veiarbeid. For at man kan tale om et«inngrep», må det foreligge kvalifiserte forhold so<strong>mr</strong>ammer den enkelte, for eksempel avslag på søknadom å reise bygninger på egen eiendom, pålegg omhvilken skole barnet skal gå på, forbud mot beite io<strong>mr</strong>åder der det opprinnelig forelå beiterett osv. Fratid til annen vil det imidlertid kunne oppstå tvil omman står overfor et inngrep som trenger hjemmel ilov.Det er bl.a. utfordringer knyttet til fortolkningenav hjemmelsgrunnlaget og spørsmålet om hvorvidtdet foreligger et «inngrep», som har gjort at enkelterettsteoretikere har forsøkt å reformulere legalitetsprinsippet.En slik reformulering har gått ut på atlegalitetsprinsippet innebærer at den beslutning sommangler annet kompetansegrunnlag, må utlede sinkompetanse fra lov (det formelle eller negativt formulertelegalitetsprinsipp). 322 Denne formelle tilnærmingentil legalitetsprinsippet tar på den ene sidebare sikte på å regulere normgivning og ikke faktiskehandlinger, i motsetning til det tradisjonelle legalitetsprinsipp.På den annen side favner den formelletilnærmingen videre enn den tradisjonelle, ved at den322.Se Torstein Eckhoff/Eivind Smith, Forvaltningsrett, 2010 s.361 flg.tar sikte på å regulere kompetansegrunnlag i alle henseender,også privates kompetanse og kompetansefor de myndighetsbeslutninger hvor det ikke foreligger«inngrep i borgernes rettssfære».Langt på vei er det grunnlag for å si at den tradisjonelletilnærmingen til legalitetsprinsippet i størregrad enn den reformulerte tilnærmingen springer utav ideen om menneskerettigheter og ideen om samfunnskontrakten.Grunntanken bak den tradisjonelletilnærmingen er at individene er født frie og like, ogat myndighetene bare kan gjøre inngrep i deres frihetog likhet med hjemmel i formell lov. På mange måterer dette en av bærebjelkene i den moderne rettsstat ogdet moderne demokrati, der individene har underkastetseg makten, men bare i den utstrekning maktenutøves i tråd med lovgivning gitt av folkeflertalletsrepresentanter.I praksis har Høyesterett fortsatt lagt til grunn dentradisjonelle tilnærmingen. I Rt. 2010 s. 610 uttalesenstemmig i Høyesterett:«Jeg tar utgangspunkt i at det i norsk rett gjelderet alminnelig krav om hjemmel eller rettsgrunnlagikke bare for vedtak, men også for faktiske handlingersom kan sies å virke inngripende for enkeltpersoner(…) Dette kravet springer ut av det alminneligelegalitetsprinsippet.» 32341.3 Andre lands konstitusjonerI likhet med rettstilstanden i Norge er et genereltlegalitetsprinsipp stort sett ulovfestet også i andreland. Det innebærer likevel ikke at legalitetsprinsippeter fraværende i disse landenes konstitusjon. Prinsippeteksisterer i litt ulike former som ulovfestet rett,og finnes i noen grad som spesifikke lovskrav påenkelte rettso<strong>mr</strong>åder, særlig på strafferettens o<strong>mr</strong>åde.I realiteten setter legalitetsprinsippet skranker forstatsmaktenes virksomhet i alle vesteuropeiske land,samt i en rekke andre stater hvor vesteuropeisk rettstradisjonhar fungert som forbilde.Det ulovfestede legalitetsprinsipp har sammeopphav, og det historiske bakteppet er essensielt forforståelsen av den posisjon som legalitetsprinsippethar hatt og fortsatt har i vår del av verden. Ideen omat makthaverne trenger hjemmel i lov for å styre overstatens borgere, gjenfinnes først hos Aristoteles oghos romerne. De romerske borgerne krevde at loveneskulle bekjentgjøres, og de berømte Tolvtavleloveneble reist på Forum Romanum ca. 450 f.Kr. for å tilfredsstilledette kravet.I middelalderens Europa ble kravet om lovhjemmelførst og fremst videreført i England, der «the ruleof law» har spilt en viktig rolle fra 1200-tallet ogfrem til i dag. Under opplysningstiden ble «the rule oflaw» brakt tilbake til kontinentet gjennom opplys-323.Rt. 2010 s. 610 avsnitt 27.
248 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>ningsfilosofer som Voltaire, Montesquieu og Rousseau.I deres arbeider ble «the rule of law» sett påsom en viktig betingelse for etableringen av samfunnskontrakten,maktfordeling, folkestyre og menneskerettigheter.I Frankrike er det tilsvarende rettsstatsprinsippetetter hvert blitt omtalt som «Etat dedroit», og i Tyskland er det kjent som «Rechtsstaat»-prinsippet. Det er særlig på bakgrunn av disse tradisjoneneat den norske rettsstaten er etablert, jf. ogsåpunkt 9.2.Det overordnede rettsstatsprinsippet favner likevelvidere enn bare et krav om lovhjemmel for inngrepi borgernes rettssfære. Rettsstaten skal ogsåverne om menneskerettigheter generelt, og den skalgi enhver mulighet til å få sin sak prøvet for domstolene.I kjernen av rettsstatsprinsippet ligger likevelfortsatt et krav om at makthaverne bare kan styreover borgerne med hjemmel i lov. Dette kan forklaresmed tanken om samfunnskontrakten, der borgerneikke har overdratt makten til fyrstens tilfeldige ogvilkårlige vilje, men til folkevalgte som skal styre påbakgrunn av en forutsigbar lovgivning. Også de folkevalgtevil bryte samfunnskontrakten dersom deresbeslutninger om inngrep i borgernes rettssfære ikkehar den nødvendige hjemmel i lov.Det generelle legalitetsprinsippet er i første rekkenedfelt i den franske menneskerettighetserklæringenfra 1789, inntatt som en del av den franske konstitusjonenav 1958. Den franske menneskerettighetserklæringenartikkel 5 lyder som følger:«La loi n'a le droit de défendre que les actionsnuisibles à la société. Tout ce qui n'est pas défendupar la loi ne peut être empêché, et nul ne peut êtrecontraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas.(Law can only prohibit such actions as are hurtfulto society. Nothing may be prevented which is notforbidden by law, and no one may be forced to doanything not provided for by law.)»I hovedtrekk uttrykker denne formuleringenlegalitetsprinsippet i den moderne vest-europeiskrettskultur.41.4 Internasjonalt menneskerettighetsvernI de internasjonale menneskerettighetskonvensjonerfinnes ikke konkrete bestemmelser som formulereret generelt legalitetsprinsipp, slik som i denfranske menneskerettighetserklæringen av 1789.Prinsippet er likevel sterkt til stede i konvensjonene,både gjennom konvensjonenes fortaler, gjennombestemmelser om lovskrav for straff, frihetsberøvelsem.m. og gjennom bestemmelser om at inngrepi menneskerettighetene må være lovhjemlet.I fortalene til konvensjonene er det henvist tilrettsstatsidealer i både Verdenserklæringen og EMK.I fortalen til Verdenserklæringen heter det:«Whereas it is essential, if man is not to be compelledto have recourse, as a last resort, to rebellionagainst tyranny and oppression, that human rightsshould be protected by the rule of law, (…)»I EMK finnes følgende formulering i fortalen:«Being resolved, as the Governments of Europeancountries which are like-minded and have acommon heritage of political traditions, ideals,freedom and the rule of law to take the first steps forthe collective enforcement of certain of the Rightsstated in the Universal Declaration; (…)»Utover fortalene er lovskravet gjentatt i en rekkekonvensjonsbestemmelser. Lovskravet er imidlertidikke like strengt utformet som det norske legalitetsprinsippet.Dette har sammenheng med at enkeltestater har hatt en sterkere tradisjon for sedvanerett.Konvensjonene benytter seg derfor av uttrykket«law», som henspiller både på lovgivning og rettstilstandenfor øvrig.41.5 Utvalgets vurderingEn generell grunnlovsfesting av legalitetsprinsippetvil i utgangspunktet ikke endre dagens rettstilstand.Det er uomtvistelig at prinsippet gjelder inorsk rett, og at prinsippet har lik gjennomslagskraftsom Grunnloven. Grunnlovsfesting av legalitetsprinsippetvil synliggjøre prinsippet og samtidig vise atdet fungerer som en reell skranke for makthavernesmyndighetsutøvelse. Prinsippets sentrale plass forforståelsen av den norske rettsstaten tilsier at detkommer direkte til uttrykk i Grunnloven.En grunnlovsfesting av legalitetsprinsippet vil itillegg bidra til å følge opp forslag til ny Grunnloven§ 2 i stat/kirkeforliket. I forslaget heter det at Grunnlovenskal verne om rettsstaten, demokratiet og menneskerettighetene.Legalitetsprinsippet ivaretar alledisse verdiene gjennom å oppstille et krav til lovhjemmel,forankret i folkeflertallets vilje, for atmakthaverne kan gripe inn i den enkeltes frihet.Dersom rettsstaten i fremtiden skulle settes påalvorlig prøve, vil det være særlig viktig å holde fastved kravet om lovhjemmel. Det er gjennom lovgivningat den enkelte kan forutberegne sin rettsstilling,og det er gjennom lovgivning at myndighetsbeslutningerog myndighetshandlinger er forankret i folkeflertalletsvilje. At lovhjemmel i noen tilfeller ikke vilvære tilstrekkelig for inngrep i den enkeltes frihet,først og fremst fordi det også må tas hensyn til øvrigemenneskerettigheter, fratar ikke legalitetsprinsippetdets viktige funksjon som et absolutt krav om at lovhjemmelmå foreligge før det kan gjøres inngrep iden enkeltes rettssfære.Utvalget finner at disse forholdene samlet setttaler for en grunnlovsfesting av legalitetsprinsippet.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 249Et sentralt spørsmål vil likevel være om den formuleringman gjør av legalitetsprinsippet i Grunnloven,kan påvirke forståelsen av prinsippet, slik at innholdetendres over tid. Det er derfor <strong>utvalg</strong>ets oppfatningat formuleringen av legalitetsprinsippet iGrunnloven bør ligge tett opp til den tradisjonelleforståelsen av legalitetsprinsippet i norsk rett. En slikformulering vil få frem det poeng at det er uten betydningfor kravet om lovhjemmel hvorvidt offentligemyndigheter treffer beslutninger eller utøver faktiskehandlinger. Myndighetene trenger uansett hjemmel ilov for å gripe inn i den enkeltes rettssfære.En grunnlovsfesting av legalitetsprinsippet børderfor ikke ha som mål å regulere generelt når offentligemyndigheter har et tilstrekkelig kompetansegrunnlagtil å treffe beslutninger, slik tilfellet er fordet reformulerte legalitetsprinsippet, jf. punkt 41.2.Dersom man grunnlovsfester det reformulerte legalitetsprinsipp,vil man kunne gripe inn i forholdet mellomulike forvaltningsorganer, og prinsippet vil dermedfå indirekte betydning for hvordan den utøvendemakt organiserer sin virksomhet. En slik omfattendekompetanseregulering i Grunnloven vil neppe væreønskelig, og det faller utenfor <strong>utvalg</strong>ets mandat åforeslå en så omfattende kompetansebestemmelse.Også dette taler for å grunnlovsfeste den tradisjonelletilnærmingen til legalitetsprinsippet, der det er inngrepeti den enkeltes rettssfære som trenger hjemmeli lov. Utvalget vil derfor foreslå at utformingen avlegalitetsprinsippet tar utgangspunkt i den enkeltesrettighetsvern og ikke i det offentliges generellekompetanse til å utøve myndighet.Mulige formuleringer kan da være:«Ethvert inngrep overfor den enkelte trengerhjemmel i lov.»(eller)«Inngrep i den enkeltes handlefrihet må skje pågrunnlag av lov.»(eller)«Ethvert offentlig inngrep i den enkeltes handlefrihetmå være forankret i lov.»(eller)«Myndighetenes inngrep overfor den enkelte måha grunnlag i lov.»I utgangspunktet har man tre mulige formuleringerav det generelle lovskravet; enten «forankret ilov», «grunnlag i lov» eller «hjemmel i lov». Det eringen tvil om at hjemmelsgrunnlaget i noen saker vilmåtte være gjenstand for en nærmere fortolkning førdet kan avgjøres om det strekker til som grunnlag forbeslutningen eller handlingen. I så måte vil uttrykket«forankret i lov» tydeliggjøre at det må skje en fortolkningav lovgrunnlaget. Uttrykket «grunnlag ilov» vil også tydeliggjøre dette, men vil kanskje istørre utstrekning vise til at lovgrunnlaget må væremer presist enn det tilfellet er med uttrykket «forankreti lov». Uttrykket «hjemmel i lov» vil enda klarerevise til at det bør fremkomme tydelig av lovgrunnlagethvilke beslutninger og handlinger som ertillatt. Utvalget finner at formuleringen «grunnlag ilov» er mest dekkende for dagens rettstilstand.Videre er det et spørsmål hvordan man skal formulereden enkeltes rettighetsvern. I den tradisjonelle forståelsenav legalitetsprinsippet har det gjerne vært pektpå at man ikke kan gripe inn i den enkeltes «rettssfære»uten hjemmel i lov. «Rettssfære» er imidlertidikke et entydig begrep, men viser i all hovedsak til hvaden enkelte selv kan råde over uten innblanding fraoffentlige myndigheter. Denne rådigheten er noe denenkelte besitter som følge av å være et fritt og selvstendigindivid, samt en konsekvens av øvrige rettsregler.Eieren av en eiendom vil for eksempel være eier nettoppi kraft av at det foreligger gyldig avtale om kjøp,arv e.l. Eieren vil i tillegg stå fritt til å råde over denneeiendommen, med mindre lovbestemmelser begrenserrådighetsadgangen, for eksempel gjennom krav omkonsesjon, krav om byggetillatelse, forbud mot farligvirksomhet, respekt for andres rettigheter osv. Det erderfor kombinasjonen av den enkeltes frihet og deaktuelle rettsregler på o<strong>mr</strong>ådet som danner utgangspunktbåde for hva den enkelte kan foreta seg, og forhvilke beslutninger og handlinger myndighetene kantreffe eller gjennomføre.I Grunnloven burde det derfor være tilstrekkeligå vise til at det er inngrep overfor den enkelte somtrenger grunnlag i lov. Dette er en formulering somikke endrer dagens rettstilstand, og hvor tidligerepraksis med hensyn til tolkningen av legalitetsprinsippethar samme relevans som før. Dette utelukkerderfor ikke at offentlige myndigheter kan inngåavtale med private parter, også om utøvelse av denoffentlige myndighet. For disse tilfellene vil det væreet spørsmål om avtalen kan være gyldig, forstått påbakgrunn av de aktuelle rettsregler på o<strong>mr</strong>ådet. Uansettvil den private part her ha benyttet seg av sinavtalefrihet til å inngå avtaler med den hun eller hanmåtte ønske. Disse tilfellene faller således utenfor detsom legalitetsprinsippet tar sikte på å regulere. Slikeavtaler vil være regulert av andre rettsregler enn legalitetsprinsippet.Et alternativ til å formulere en bestemmelse omlegalitetsprinsippet som inngrep overfor den enkelte,vil være å tale om den enkeltes frihet eller handlefriheti stedet. Handlefrihet kan imidlertid bli noe sneverti denne sammenhengen, fordi myndigheteneogså trenger grunnlag i lov for å gripe inn der denenkelte ønsker å benytte sin frihet til å forholde seg
250 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>passiv. Frihet uttrykt i generell form kan være mertreffende, men leder ofte tanken inn på fysisk frihet,dvs. at den enkelte ikke skal fengsles eller frihetsberøvespå annet vis uten hjemmel i lov. Det særligelovskravet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde og for annen frihetsberøvelsevil <strong>utvalg</strong>et imidlertid foreslå uttrykkeligvidereført i egne bestemmelser i Grunnloven,fordi lovskravet på disse o<strong>mr</strong>ådene tradisjonelt harvært forstått strengere enn legalitetsprinsippet forøvrig, jf. kapittel 22 om frihetsberøvelse og kapittel24 om vernet på strafferettens o<strong>mr</strong>åde.Etter <strong>utvalg</strong>ets mening bør derfor legalitetsprinsippetutformes i overensstemmelse med det siste avde opplistede alternativene ovenfor, dvs. at «myndighetenesinngrep overfor den enkelte må ha grunnlagi lov». Formuleringen gir et dekkende bilde avdagens rettstilstand. Uttrykket «myndighetenes inngrep»vil i hovedsak rette seg mot den utøvendemakt. Formuleringen er ikke ment å innskrenke denadgang domstolene i dag har til å drive rettsskapendevirksomhet. Domstolenes oppgave er primært knyttettil tvisteløsning og straff, og på strafferettens o<strong>mr</strong>ådeskal lovskravet forstås strengt. Det innebærer at domstolenehar mindre rom for rettsskapende virksomhetpå strafferettens o<strong>mr</strong>åde enn på øvrige rettso<strong>mr</strong>åder.Utenfor strafferetten vil imidlertid domstolenes tvisteløsningsfunksjontilsi at domstolene finner en løsningpå bakgrunn av det rettskildematerialet som er.I så måte er det ikke tale om at domstolene begår et«inngrep» i den enkeltes rettssfære. At domstolenelikevel skal utvise varsomhet med omfattende ograske endringer i rettstilstanden, kan i stedet utledesav generelle rettssikkerhetsprinsipper og prinsippenebak tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, sefor eksempel Rt. 2009 s. 1412.En grunnlovsfesting av det generelle legalitetsprinsippkan enten formuleres separat i egen bestemmelse,eller det kan formuleres i sammenheng medandre grunnlovsbestemmelser. En mulighet er å formuleredet i sammenheng med lovskravet på strafferettenso<strong>mr</strong>åde. Jørgen Aall og Eirik Holmøyvik hari en artikkel kommet med et innspill til <strong>utvalg</strong>et omhvordan det generelle legalitetsprinsippet muligenskan formuleres i sammenheng med lovskravet i strafferetten.Forslaget lyder som følger:«Eit kvart inngrep overfor ein fysisk eller juridiskperson krev heimel i klår og kunngjort lov. Straffelovkan berre nyttast på forhold gjort etter at den er kunngjort.Inngrep må dessutan vere nødvendig av omsyn tilrettane til andre, tilliten til domstolane, offentlegtryggleik, kamp mot kriminalitet, moralen eller velferdai samfunnet.» 324324.Se Eirik Holmøyvik og Jørgen Aall, Grunnlovsfesting avmenneskerettane, Tidsskrift for Rettsvitenskap 2010 s. 327–374.I dette forslaget er legalitetsprinsippet slåttsammen med både lovskravet i strafferetten og tilbakevirkningsforbudet.I tillegg foretas en generell innskrenkningi myndighetenes mulighet til å gjøre inngrepi lovs form ut fra ulike vurderingskriterier.Denne innskrenkningen gjør at forslaget trolig innebæreret sterkere vern om individet enn det som ersituasjonen etter dagens rettstilstand. Samtidig synesdet uklart hvor langt tilbakevirkningsforbudet strekkerseg etter dette forslaget. Utvalget finner derfor atdet vil være bedre å formulere det generelle legalitetsprinsippi en egen bestemmelse. Dette vil tydeliggjøreat legalitetsprinsippet er generelt og står påegne ben, samt at grunnlag i lov normalt vil være tilstrekkeligfor myndighetenes inngrep. Etter dagensrettstilstand vil det utelukkende være hensynet tildemokratiet, rettsstaten og øvrige menneskerettighetersom begrenser lovgivers adgang til å vedta inngripendelover.Etter <strong>utvalg</strong>ets oppfatning passer det at legalitetsprinsippetrunder av de individuelle rettighetene i enegen del E om Menneskerettighetene.41.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 113 skal lyde:«Myndighedernes Indgrep overfor den Enkeltemaa have Grundlag i Lov.»42. Deltakelse i demokratiskebeslutningsprosesser42.1 Innledende bemerkningerVårt moderne demokrati er bygget opp omkringden enkeltes deltakelse i beslutningsprosessene. Ipraksis skjer dette gjennom valg til beslutningsorganersom Stortinget, fylkestinget og kommunestyret.Valgene skal være frie, i den forstand at den enkeltestår fritt til å velge hvem han eller hun skal stemmepå. Videre skal valgene være hemmelige, først ogfremst for å sikre at andre ikke kontrollerer ellerovervåker hva man stemmer på. Og til sist er det folketsom skal velge, og som skal la seg representere iStortinget, fylkestinget og kommunestyret. Detteinnebærer at de fleste voksne personer i dag har stemmeretttil disse valgene, og at de er valgbare til Stortinget,fylkestinget eller kommunestyret gjennomdeltakelse i politiske partier.Dette utgangspunktet reiser spørsmål om dagensgrunnlov i tilstrekkelig grad bidrar til å tydeliggjøreden enkeltes rett til deltakelse i beslutningsprosessene,herunder retten til å stemme ved valg, retten tilfrie og hemmelige valg og retten til å danne politiskepartier.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 25142.2 Dagens rettstilstand42.2.1 STEMMERETT OG VALGValg til Stortinget reguleres i dag av Grunnloven§§ 49 flg. og valgloven. Av Grunnloven § 50 følgerdet at kvinner og menn som fyller 18 år i løpet av valgåret,har stemmerett ved stortingsvalg. I tillegg følgerdet av Grunnloven § 50 annet og tredje ledd atnærmere bestemmelser om stemmerett til personerbosatt utenfor riket og stemmeberettigede personermed sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet fastsettesi lov. I § 51 er det bestemt at manntallsførselskal fastsettes ved lov, og i § 53 følger særligebestemmelser om tap av stemmerett.For øvrig kan føyes til at i henhold til Grunnloven§ 55 er det Stortinget som i siste instans avgjør klagerog tvister vedrørende stortingsvalg. Norge rettet i mai2010 en henvendelse til European Commission forDemocracy through Law (Europarådets Veneziakommisjon)med forespørsel om hvordan de norskeklageordningene ved valg forholder seg til de internasjonaleforpliktelsene. I en felles uttalelse den22. desember 2010 fra Venezia-kommisjonen ogOSSE (OSCE office for democratic institutions andhuman rights) ble det anbefalt at Norge oppretter enklage- og tvisteordning ved valg der Høyesterettdømmer i siste instans. Forholdet er under nærmereutredning i Kommunal- og regionaldepartementet.Valg til kommuner og fylkeskommuner er ikkeregulert i Grunnloven. I valgloven § 2-2 følger det atde som har stemmerett ved stortingsvalg i henhold tilvalgloven § 2-1 og Grunnloven § 50, også har stemmerettved kommune- og fylkestingsvalg. I tillegg erenkelte personer uten norsk statsborgerskap gittstemmerett ved slike valg, jf. valgloven § 2-2 nr 2.Ved valg til kommunestyrer i 2011 var 20 kommunervalgt ut i en forsøksordning der personer somfyller 16 eller 17 år i løpet av valgåret, kunne avgistemme. Spørsmålet om nedsatt stemmerettsalder bletatt opp av Kommunal- og regionaldepartementet iSt.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati.Se også Innst. S. nr. 163 (2008–2009).42.2.2 POLITISKE PARTIERI Grunnloven § 59 er de nærmere bestemmelserom fordeling av mandater etter distrikt mellom depolitiske partier. Bestemmelsen forutsetter således atpolitiske partier eksisterer, men gir ingen føringermed hensyn til hvem som kan danne et politisk parti.Retten til å danne politiske partier er dermed ikkeuttrykkelig slått fast i Grunnloven. Retten har likevelvært praktisert innenfor det politiske liv siden parlamentarismensgjennombrudd i 1884. I Rt. 1997 s.1821 (Kjuus) ga både flertall og mindretall i Høyesterettuttrykk for at retten til å danne politiske partiertrolig er å anse som konstitusjonell sedvanerett. 325Nærmere bestemmelser om registrering av politiskepartier mv. følger av partiloven §§ 2 og 3. Herfremkommer det bl.a. krav om at politiske partierskal ha en stiftelsesprotokoll, være registrert, samt atslik registrering bare kan skje etter en «erklæring framinst 5 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg,om at de ønsker partinavnet registrert.»42.2.3 FRIE OG HEMMELIGE VALGFrie og hemmelige valg er ikke regulert i Grunnloven.Disse forholdene er i stedet regulert i valgloven.I valgloven § 1-1 heter det:«Formålet med loven er å legge forholdene tilrette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmeligevalg skal kunne velge sine representanter til Stortinget,fylkesting og kommunestyrer.»I valgloven kapittel 9 finnes enkelte bestemmelsersom er ment å sikre frie og hemmelige valg. Dettegjelder særlig §§ 9-4 og 9-5 om hvordan valget praktiskgjennomføres og om orden i valglokalet.42.3 Internasjonalt menneskerettighetsvernI henhold til de internasjonale menneskerettighetskonvensjonerer det særlig retten til å delta ibeslutningsprosesser, samt hemmelige og frie valg,som står sentralt. Verdenserklæringen artikkel 21lyder:«(1) Everyone has the right to take part in the governmentof his country, directly or through freelychosen representatives.(2) Everyone has the right of equal access to publicservice in his country.(3) The will of the people shall be the basis of theauthority of government; this will shall be expressedin periodic and genuine elections which shall be byuniversal and equal suffrage and shall be held bysecret vote or by equivalent free voting procedures.»Verdenserklæringen er fulgt opp i SP artikkel 25.Bestemmelsen lyder:«Every citizen shall have the right and the opportunity,without any of the distinctions mentioned inArticle 2 and without unreasonable restrictions:to take part in the conduct of public affairs, directlyor through freely chosen representatives;to vote and to be elected at genuine periodic electionswhich shall be by universal and equal suffrageand shall be held by secret ballot, guaranteeing thefree expression of the will of the electors;to have access, on general terms of equality, topublic service in his country.»325.I juridisk litteratur har det vært hevdet at retten til å dannepolitiske partier må innfortolkes i Grunnloven § 59, se EivindSmith, Konstitusjonelt demokrati, 2009 s. 137. Dette erimidlertid omtvistet.
252 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>På europeisk plan er dette fulgt opp i EMK tilleggsprotokoll1 artikkel 3 (P1-3). EMK P1-3 erimidlertid ikke utformet som en rettighet for denenkelte, men er likevel tolket slik i praksis. EMD harpå grunnlag av individklager i flere saker funnet atbestemmelsen har vært krenket, se bl.a. storkammerdommenHirst v. Storbritannia (2005) om innsattesstemmerett. EMK P1-3 lyder:«The High Contracting Parties undertake to holdfree elections at reasonable intervals by secret ballot,under conditions which will ensure the free expressionof the opinion of the people in the choice of thelegislature.»Retten til deltakelse i beslutningsprosessene, rettentil å delta i hemmelige og frie valg og retten til ådanne politiske partier er alle rettigheter som er sentralei moderne, vestlige demokratier. I en internasjonalsammenheng omtales disse rettighetene ofte bådesom demokratiske/politiske rettigheter og som menneskerettigheter.Retten til deltakelse i beslutningsprosessene, rettentil å delta i hemmelige og frie valg og retten til ådanne politiske partier dekker gjerne to behov: Påden ene side sikrer rettighetene individenes frihet oglikhet, og på den annen side sikrer rettighetene demokratiet,forstått som basis for folkestyre, flertallsvilje,mindretallsvern og deltakerdemokrati. Slik vil menneskerettigheterog demokratiske/politiske rettigheterflyte over i hverandre.Essensen i konvensjonsvernet er deltakelse ogmedbestemmelsesrett i «offentlige anliggender», jf.SP artikkel 25 bokstav a. Med dette siktes det ihovedsak til virksomhet som typisk ligger under denlovgivende, den utøvende og den dømmende makt. 326I praksis innebærer dette at den enkeltes rett til deltakelseog medbestemmelse ikke gjelder på alle o<strong>mr</strong>åderi livet. Den enkelte har for eksempel ikke krav påmedbestemmelse i idrettslag, klubber, foreninger,tros- og livssynssamfunn mv. Retten til deltakelse ogmedbestemmelse innebærer likevel en rett til å forsøkeå påvirke beslutningsprosesser gjennom foreningsvirksomhet,debatter, litteratur mv. På dettepunkt er det nære forbindelseslinjer mellom retten tildeltakelse på den ene side og ytringsfrihet og forenings-og forsamlingsfrihet på den annen side.Ingen av konvensjonene nevner «demokrati»uttrykkelig, men det er ikke tvil om at det er retten tildeltakelse i folkestyret bestemmelsene tar sikte på. ISP artikkel 25 er det innfortolket at de representantenesom velges, må kunne utøve statsmakt. 327 Videreer det innfortolket at representantene ikke kan treffe326.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1996 nr. 25 til artikkel 25, punkt 5.327.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1996 nr. 25, punkt 7.beslutninger som går utover den kompetanse somfølger av landets konstitusjon. Stemmerett omfatterfor øvrig ikke bare retten til å stemme ved ordinærevalg, men også rett til å stemme ved folkeavstemninger.Hvem som har rett til å stemme ved både ordinærevalg og folkeavstemninger, skal være regulert ilov.Dernest stiller konvensjonene krav om «periodiskevalg» (SP artikkel 25 bokstav b). Med «periodiskevalg» må forstås jevnlige valg med et ikke forkort eller for langt intervall mellom hvert valg. Hvorofte det må være valg, sier konvensjonene ingentingom, og det tillates store variasjoner mellom statene.Videre stiller konvensjonene krav om at det erfolket som skal ha rett til å stemme ved disse valgene.Med «folket» forstås imidlertid ikke alle som vilkunne være interessert i å avgi stemme. I førsteomgang kan stemmeretten begrenses på grunnlag avstatsborgerskap og/eller tilhørighet til landet. I nesteomgang er det innfortolket i konvensjonene at detkan settes objektive og rimelige krav til stemmerett,slik som minstealder, bevissthetskrav e.l. Konvensjoneneforbyr imidlertid at stemmerett tildeles pågrunnlag av kjønn, etnisitet, hudfarge, språk, politisktilhørighet, religion, nasjonal eller sosial opprinnelse,eiendom, fødsel eller annen lignende status. 328Statene skal videre legge til rette for at alle medstemmerett skal få mulighet til å avgi sin stemme.Med dette menes både fysisk og rettslig tilrettelegging.Registreringsregler skal for eksempel ikke væreav en slik karakter at de i praksis ekskluderer grupperi samfunnet. Tilsvarende gjelder åpningstider og tilgjengelighettil valglokaler.Valgene skal være frie og hemmelige. Med frievalg menes at valget skal gi uttrykk for velgernesoppriktige vilje, og at de ikke skal utsettes for press,tvang eller manipulering. Med hemmelige valgmenes at statene skal sikre og beskytte velgeren motå måtte avsløre hva han eller hun har stemt eller hartenkt å stemme på. Dette innebærer bl.a. at stateneskal sikre mot ulovlig eller vilkårlig avbrytelse avstemmeprosedyrene.Konvensjonene sier ikke noe om retten til ådanne politiske partier, men SP artikkel 25 bokstav bgir den enkelte rett til å bli valgt. I den utstrekning deter de politiske partier som stiller til valg, innebærerdette at enhver må ha rett til å danne politiske partier.Det er likevel ingen automatikk i at politiske partiersom mottar stemmer ved valg, vil få plass i en folkevalgtforsamling.Lovgiver må kunne stille rimelige og ikke-diskriminerendekrav til den som skal være valgbar, foreksempel gjennom regler om minstealder, karantene328.Se Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar1996 nr. 25, punkt 3.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 253for offentlige ansatte, registrering av politiske partiereller sperregrense for politiske partier. I tillegg kanutlendingers rett til å drive politisk virksomhet innskrenkes.Det følger bl.a. av EMK artikkel 16 atbestemmelsene om ytringsfrihet (artikkel 10), forenings-og forsamlingsfrihet (artikkel 11) og forbudmot diskriminering (artikkel 14) ikke er til hinder forå begrense utlendingers rett til å drive politisk virksomhet.EMD har i forbindelse med utøvelsen av politiskerettigheter i P1-3 understreket at statene har envid skjønnsmargin, og at det i noen sammenhengermå kunne stilles strengere krav til den som skal stilletil valg enn til hvem som er stemmeberettigede. EMDhar imidlertid stilt krav om at begrensninger i rettentil å drive politisk virksomhet ikke kan utøves vilkårlig,og at kravene som stilles til statene, vil kunnevariere med utformingen av statenes valgordningerog politiske historie. 32942.4 Andre lands konstitusjonerDet finnes betydelige variasjoner med hensyn tili hvilken utstrekning stemmerett, hemmelige og frievalg, samt retten til å danne politiske partier er regulerti andre lands konstitusjoner.I den finske konstitusjonen slås det fast i 2 § atstatsmakten i Finland tilkommer folket, og at denenkelte har rett til å ta del i og påvirke samfunnet oglivsmiljøet. I 14 § følger hovedreglene om stemmerett,der det heter at finske statsborgere over 18 år harstemmerett til riksdagsvalg. I tillegg vil utledningermed fast bosted i Finland ha stemmerett ved kommunevalg.I den danske konstitusjonen følger det av § 29hvem som har stemmerett til Folketinget. I § 31fremkommer det at valg til Folketinget skal værehemmelig.I den islandske konstitusjonen følger det av artikkel31 at valg til Alltinget skal være hemmelige.I den svenske konstitusjonen fremkommer det av1. kapittel 4 § og 7 § at Riksdagen representerer folket,og at beslutninger i kommunene utøves av valgteforsamlinger. I 3. kapittel følger det at riksdagsvalgeneskal være frie og hemmelige, og at svenskestatsborgere som har fylt 18 år senest på valgdagen,har stemmerett ved disse valgene. Tredje kapittel 1§ første ledd lyder:«Riksdagen utses genom fria, hemliga ochdirekta val.»329.Se særlig EMD Melychenko v. Ukraina (2004).42.5 Utvalgets vurdering42.5.1 FRIE OG HEMMELIGE VALGEt første spørsmål er om prinsippet om frie oghemmelige valg bør løftes inn i Grunnloven. Dette vilsynliggjøre at frie og hemmelige valg er en overordnetverdi og av grunnleggende betydning for det norskestatsstyret. Det vil også synliggjøre at enkeltindividenehar krav på at deres stemme er hemmelig, ogat stemmen er et uttrykk for egen fri vilje.Det er vanskelig å se at det skulle være ulemperforbundet med å grunnlovsfeste prinsippet om frie oghemmelige valg. Valgene som holdes i dag, er utvilsomthemmelige og frie, og en grunnlovsbestemmelsevil ikke medføre annen rettslig endring ennselve grunnlovsfestingen. Den symbolske, politiskeog rettslige betydningen av å løfte dette opp pågrunnlovs nivå vil først og fremst innebære at det blirvanskeligere for fremtidige politiske regimer å settedisse prinsippene til side. Grunnlovsfesting av rettentil frie og hemmelige valg vil således være en garantifor at et simpelt stortingsflertall ikke kan rive nedeller grunnleggende svekke vårt demokrati.Utvalget finner på denne bakgrunn at retten tilfrie og hemmelige valg bør grunnlovsfestes. Utvalgetmener imidlertid ikke å ta stilling til hvor god sikkerhetenfor hemmelighold må være ved alternative formerfor avvikling av valg. Hvorvidt for eksempelelektroniske valg vil kunne gjennomføres med tilstrekkelighemmelighold, er et spørsmål som <strong>utvalg</strong>etikke har nødvendig teknisk innsikt til å vurdere.Utvalget vil likevel understreke at det er viktig å opprettholdekravet om hemmelige valg, også om prosedyrenefor avvikling av valg skulle endres. Den nærmeregjennomføringen av frie og hemmelige valg vili første omgang finne sted ved ordinær lovgivning,for eksempel gjennom valgloven.En mulig bestemmelse om frie og hemmeligevalg kunne plasseres enten i Grunnlovens Del C ellerDel E. Dersom bestemmelsen utformes som en rettighetfor den enkelte, vil bestemmelsen mest naturlighøre hjemme sammen med de øvrige menneskerettighetsbestemmelsenei Del E. Dette kan foreksempel gjøres slik:«Enhver har rett til å ta del i frie og hemmeligevalg.»Ulempen med denne plasseringen er at retten tilhemmelige og frie valg ikke blir å lese i sammenhengmed de øvrige bestemmelsene i Grunnloven om valgog stemmerett. Allerede i dag er det slik at de menneskerettighetersom også er å anse som demokratiskerettigheter relatert til for eksempel stemmerett,fremkommer av Grunnlovens Del C og ikke Del E.Grunnlovsfester man retten til frie og hemmeligevalg i Del C, vil dette derfor ikke bryte med den
254 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>eksisterende systematikken i Grunnloven, snareretvert imot. I den forbindelse kan også nevnes at verkenden svenske eller den danske grunnloven harbestemmelser om frie og hemmelige valg plassertsammen med de øvrige menneskerettighetsbestemmelsenei Grunnloven.Siden det allerede foreligger flere grunnlovsbestemmelsersom regulerer valg og stemmerett i DelC, vil det være naturlig å se formuleringen av enbestemmelse om frie og hemmelige valg i sammenhengmed disse bestemmelsene. Alternative muligheteri Del C vil være § 49 (folket utøver lovgivendemakt gjennom Stortinget), § 50 (stemmerettsregler)eller § 52 (opphevet 26. oktober 1954).En mulig endring av § 49 kan for eksempel seslik ut (endringer fremhevet i kursiv):«Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget.Stortingets representanter velges gjennomfrie og hemmelige valg.»En mulig endring av § 50 kan for eksempel seslik ut (endringer fremhevet i kursiv):«Det skal holdes frie og hemmelige Stortingsvalg.Stemmeberettigede ved Storthingsvalg ere denorske Borgere, Mænd og Kvinder, som senest i detAar, Valgthinget holdes, have fyldt 18 Aar.I hvilken Udstrækning dog norske Borgere, sompaa Valgdagen ere bosatte udenfor Riget men opfyldeforanstaaende Betingelser, ere stemmeberettigede,fastsættes ved Lov.Regler om Stemmeret for ellers stemmeberettigedePersoner som paa Valgdagen aabenbart lide af alvorligsjælelig Svækkelse eller nedsat Bevidsthed,kunne fastsættes ved Lov.»Et mulig forslag til ny § 52 kan for eksempel seslik ut:«Folket velger sine representanter til Stortingetgjennom frie og hemmelige valg.»Av disse alternative måtene å skrive inn retten tilfrie og hemmelige valg foretrekker <strong>utvalg</strong>et at denneretten skrives inn i § 49. I denne bestemmelsen erallerede folkerepresentasjonen tydelig. En supplerendesetning om at folkesuvereniteten gjennomføresved at folket velger representanter til Stortinget gjennomfrie og hemmelige valg, vil gi et mer fullstendigbilde av hva som menes med folkesuverenitet i § 49.42.5.2 POLITISKE PARTIERDet neste spørsmålet er om retten til å danne politiskepartier bør komme direkte til uttrykk i Grunnloven.Internasjonalt oppstilles det ingen krav om atenhver har rett til å danne et politisk parti, men detpåhviler statene en plikt til å sørge for at alle borgerei landet skal ha mulighet for deltakelse i beslutningsprosesserog i samfunnslivet for øvrig. Dette innebærerat enkeltindividene både skal gis rett til å stemmeved valg og til selv å stille til valg. I Norge har dissekravene i praksis vært oppfylt gjennom retten til ådanne politiske partier og deretter muligheten til åstemme på disse partiene gjennom valg.Begrunnelsen for kodifisering av retten til ådanne politiske partier finnes i følgende to forhold:For det første vil det kunne leses ut av Grunnloven atden enkelte har rett til å danne politiske partier. Påden måten vil Grunnloven i større grad enn i dag gi etaktuelt bilde av rettstilstanden i Norge på o<strong>mr</strong>ådet.For det andre vil en kodifisering av rettstilstandenbidra til å fjerne enhver tvil om at retten til å dannepolitiske partier er av konstitusjonell karakter. Enkodifisering av retten til å danne politiske partier vilsåledes gjøre det vanskeligere for fremtidige flertallsregjeringereller et fremtidig stortingsflertall åargumentere seg bort fra retten til å danne nye politiskepartier.På denne bakgrunn finner <strong>utvalg</strong>et at retten til ådanne politiske partier bør grunnlovsfestes.Det må likevel være mulig å oppstille enkelte vilkårfor retten til å danne politiske partier som er mentå stille til valg, for eksempel gjennom krav om underskrifterog registrering. Utlendingers rett til å dannepolitiske partier i Norge må også kunne begrenses.Det må i den sammenheng være videre adgang forutenlandske statsborgere til å danne sammenslutningereller foreninger som har til formål å påvirke politikkenenn til selv å danne politiske partier. Disse vilkårenetil registrering og underskrifter må imidlertidvære forholdsmessige og nødvendige, og må forøvrig iaktta begrensningshjemmelen i <strong>utvalg</strong>ets forslagtil ny § 115, jf. kapittel 13.En mulig kodifisering av retten til å danne politiskepartier kan, i likhet med retten til frie og hemmeligevalg, vurderes plassert både i GrunnlovensDel C og Grunnlovens Del E.Retten til å danne politiske partier er kanskje istørre grad enn retten til å delta i frie og hemmeligevalg en bestemmelse som bør formuleres som enindividuell rettighet. Etablering av politiske partiervil være initiert av enkeltpersoner, mens frie og hemmeligevalg er noe statens myndigheter må sikre vedgjennomføringen av valgene. Retten til å danne politiskepartier vil i tillegg være nært forbundet med rettentil forenings- og forsamlingsfrihet og til ytringsfrihet.I én relasjon vil et politisk parti måtte forståssom en forening, men da med det særlige formål atforeningens medlemmer skal være valgbare veddemokratiske valg til Stortinget, fylkesting og/ellerkommunestyre.Dersom retten til å danne politiske partier skalkodifiseres i Del C, er det ingen eksisterende grunnlovsbestemmelsesom peker seg klart ut som et godtalternativ. Politiske partier omtales første gang i § 59
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 255(mandatfordeling ved forholdstallsvalg). I dennebestemmelsen vil det ikke være naturlig å innta enbestemmelse om retten til å danne politiske partier.Skal denne rettigheten omtales i Del C, bør den omtalesfør § 59. For dette formålet fremstår heller ikke§ 57 (antall stortingsrepresentanter og valgdistrikter)eller §§ 54, 55 og 58 (valgtingene) som gode alternativer.Det beste alternativet i Del C er trolig å benytteden opphevede paragrafen i § 56.Forslag til ny § 56 kan lyde:«Stemmeberettigede ved stortingsvalg har rett tilå danne politiske partier. Nærmere regler om registreringav politiske partier fastsettes ved lov.»En slik individuell rettighetsformulering vilimidlertid ikke passe med de øvrige bestemmelsene iDel C. Av den grunn foreslår <strong>utvalg</strong>et at retten til ådanne politiske partier bør følge av forslag tilbestemmelse om forenings- og forsamlingsfrihet iDel E.Utvalget foreslår på denne bakgrunn at foreningsfriheti Del E formuleres på følgende vis:«Enhver har rett til å danne, slutte seg til ogmelde seg ut av foreninger, herunder fagforeningerog politiske partier.»Forslaget er inntatt i sammenheng med forslag tilforenings- og forsamlingsfrihet, jf. kapittel 29.42.5.3 STEMMERETT OG VALGUtvalget vil ikke foreslå endringer i de av Grunnlovensregler som omhandler valg og stemmerett tilstortingsvalg. Som nevnt i punkt 42.2.1 har Norgemottatt en felles uttalelse fra Venezia-kommisjonenog OSSE vedrørende klageordningen ved stortingsvalg.Disse forholdene ligger til nærmere utredning iKommunal- og regionaldepartementet, og <strong>utvalg</strong>etser ingen grunn til å kommenterer denne pågåendeprosessen.Hva gjelder kommune- og fylkestingsvalg kandet reises spørsmål om slike valg også burde værtgrunnlovsfestet. I utgangspunktet er det ingen tvil omat kommune- og fylkestingsvalg er viktige når detgjelder den enkeltes rett til deltakelse og medbestemmelse.Det vil først og fremst være innenfor lokaldemokratietat de fleste har merkbar mulighet til åpåvirke og videreutvikle det samfunnet de er en delav.Regulering av valg og valgbarhet til fylkesting ogkommunestyre har imidlertid klare forbindelseslinjertil fylkestingets og kommunestyrets roller ogarbeidsoppgaver. Spørsmålet om grunnlovsfesting avvalg og valgbarhet til fylkesting og kommunestyrehenger derfor nært sammen med det overordnedespørsmål om det lokale selvstyre i noen utstrekningbør grunnlovsfestes. Denne vurderingen reiser praktiskeog rettslige problemstillinger som går langtutover <strong>utvalg</strong>ets mandat. Det er derfor hensiktsmessigat spørsmålet om grunnlovsfesting av valg ogvalgbarhet til fylkesting og kommunestyre tas opp tilvurdering i forbindelse med en eventuell bredereutredning av den rollen fylkesting og kommunestyrebør ha i det moderne Norge.Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslågrunnlovsfesting av kommune- og fylkestingsvalg.42.6 Utvalgets forslagUtvalget foreslår på denne bakgrunn at nyGrunnloven § 49 skal lyde:«Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget.Storthingets Ræpresentanter vælges gjennomfrie og hemmelige Valg.»Del V Økonomiske og administrativekonsekvenserI del III og IV foreslår <strong>utvalg</strong>et endringer iGrunnloven. Forslagene innebærer en revidering aveksisterende menneskerettighetsbestemmelser og ensupplering med nye bestemmelser. Ingen av forslageneinnebærer at dagens materielle rettstilstandendres. Forslagene til grunnlovsendringer gir entenuttrykk for rettigheter som allerede følger av menneskerettslovenav 1999 eller av annen lovgivning.Vedtakelse av forslagene vil derfor ikke begrense deneksisterende lovgivning eller gjøre det nødvendigmed endringer i denne lovgivningen.Vedtakelse av forslagene forutsetter heller ikkeadministrative endringer. Menneskerettighetene iGrunnloven må iakttas og håndheves på tilsvarendevis som tidligere. Slik ivaretakelse vil skje gjennomforvaltningens virksomhet, på samme måte som forvaltningenivaretar menneskerettsloven og annen rettighetslovgivningi dag. Domstolenes håndhevelse avdisse rettighetene skjer i dag i henhold til menneskerettsloven,i henhold til de menneskerettighetene somutledes av Grunnloven, eller i henhold til annen rettighetslovgivning.Ved at de sentrale menneskerettighetsprinsipperløftes inn i Grunnloven, vil domstolenekunne vise til Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelserved siden av menneskerettsloven.Siden forslagene ikke strekker seg utover det vernsom allerede er til stede i dagens lovgivning, vil domstoleneikke få økte administrative forpliktelser.Utvalget vil ikke foreslå egne overvåkingsmekanismereller egne domstoler for ivaretakelse av menneskerettighetenei Grunnloven, men forutsetter atslik ivaretakelse skjer i forvaltningen og i de ordinæredomstolene, slik situasjonen også er i dag.Utvalget vil heller ikke foreslå grunnlovsfesting av
256 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>mekanismer eller institusjoner til overvåking av Norgesinternasjonale menneskerettighetsforpliktelser.Vedtakelse av forslagene vil trolig ha liten økonomiskbetydning. Forslagene til grunnlovsendringvil ikke føre til et økt antall rettigheter. Det gjør atfremtidige rettstvister om Grunnlovens rettighetsbestemmelserkunne ha vært reist under henvisning tilmenneskerettsloven eller annen lovgivning. Deneksisterende rettighetslovgivning er velkjent fordagens advokater og dommere, og i den grad denenkelte mener menneskerettighetene er krenket, vilslike rettstvister bli reist og avklart helt uavhengig aven eventuell grunnlovsrevisjon. Vedtakelsen av<strong>utvalg</strong>ets forslag vil derfor trolig være tema i derettstvister som uansett ville ha vært fremmet fordomstolene.Utvalget kan imidlertid ikke helt utelukke atgrunnlovsfesting av de sentrale menneskerettighetenei Grunnloven vil lede til økt oppmerksomhetomkring rettighetene, som igjen kan lede til noenflere søksmål vedrørende disse problemstillingene.Det er likevel grunn til å tro at det vil være tale om enmarginal økning i saker for domstolene, all den tidmenneskerettsloven i dag ivaretar de samme hensynog med en større detaljeringsgrad enn det som fremkommerav <strong>utvalg</strong>ets forslag til grunnlovsendringer.Utvalget vil også anta at dersom man får en litenøkning i antall saker for domstolene, vil dette bareskje i en kortere overgangsperiode, inntil domstolenehar trukket opp prinsipielle retningslinjer som senerekan gi grunnlag for å avvise åpenbart ugrunnedesøksmål.Utvalget kan ikke se at vedtakelse av forslagenevil lede til økonomiske utgifter på annet hold. I ogmed at <strong>utvalg</strong>ets forslag kun innebærer at de sentralemenneskerettighetsprinsipper løftes inn i Grunnloven,må utgangspunktet være at dette er prinsippersom bør være kjent i forvaltningen, i domstolene, ogblant ansatte ved universiteter og høyskoler. I denutstrekning enkelte etater finner behov for etterutdanningav forvaltningsansatte eller dommere, vildette enkelt kunne tilpasses ordinær seminarvirksomheteller etterutdanning. For ansatte ved universitetog høyskoler må det forventes at de selv holder segoppdatert innenfor eget fago<strong>mr</strong>åde.En mulighet kan likevel være å formidle informasjonom eventuelle grunnlovsendringer til skoleeleveri forbindelse med, eller i etterkant av feiringen avGrunnlovens 200 års jubileum. Enkle tiltak for å spreinformasjon, til skolene og til samfunnet for øvrig,vil være via nettportaler fra Stortinget. Dersom mansamtidig ser behov for å informere om de senere årsgrunnlovsrevisjoner, kan dette eventuelt gjøres i enbrosjyre eller håndbok som deles ut til alle landetsskoleelever. En slik brosjyre kan bl.a. inneholdeinformasjon om de endringene som allerede er gjennomført,særlig grunnlovsfesting av parlamentarismeog regjeringens opplysningsplikt, i tillegg til de endringersom eventuelt vil komme i tiden frem mot 200års jubileet, for eksempel stat/kirke-forliket, moderniseringav grunnlovsspråket og en oppdatering avmenneskerettighetene. Utarbeidelse, trykking og distribusjonav en slik informasjonsbrosjyre vil medføreforholdsvis beskjedne kostnader.Del VI Forslag til endringer i GrunnlovenUtvalget 330 fremmer på denne bakgrunn følgendegrunnlovsforslag:§ 16 første punktum oppheves.§ 49 annet punktum skal lyde:Alternativ 1a.Stortingets representanter velges gjennom frie oghemmelige valg.Alternativ 1b.Storthingets Ræpresentanter vælges gjennom frieog hemmelige Valg.Overskriften til kapittel E skal lyde:Alternativ 1a.E. Menneskerettighetene.Alternativ 1b.E. Menneskerettighederne.§ 92 oppheves. (Flyttes til ny § 117.)Ny § 92 skal lyde:Alternativ 1a:Det påligger statens myndigheter å respektere ogsikre menneskerettighetene.Alternativ 1b:Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Menneskerettighederne.§ 93 oppheves. (Flyttes til ny § 118)330.Se særmerknad fra Kari Nordheim-Larsen i punkt 31.5.6 ogsærmerknad fra Carl I. Hagen i punkt 11.4.2.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 257Ny § 93 skal lyde:Alternativ 1a.Ethvert menneske har en iboende rett til liv.Ingen kan dømmes til døden.Ingen må utsettes for tortur eller annen umenneskeligeller nedverdigende behandling eller straff.Ingen skal holdes i slaveri eller tvangsarbeid.Det påligger statens myndigheter å beskytte rettentil liv og bekjempe tortur, slaveri, tvangsarbeid ogandre former for umenneskelig eller nedverdigendebehandling.Alternativ 1b.Ethvert Menneske har en iboende Ret til Liv.Ingen kan dømmes til Døden.Ingen maa udsættes for Tortur eller anden umenneskeligeller nedværdigende Behandling eller Straf.Ingen skal holdes i Slaveri eller Tvangsarbeide.Det paaligger Statens Myndigheder at beskytteRetten til Liv og bekjæmpe Tortur, Slaveri, Tvangsarbeideog andre Former for umenneskelig eller nedværdigendeBehandling.§ 94 oppheves.Ny § 94 skal lyde:Alternativ 1a.Ingen må fengslig anholdes eller på annen måteberøves friheten uten i lovbestemt tilfelle og på denved lovene foreskrevne måte. Frihetsberøvelsen måvære nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessiginngrep.Anholdte skal snarest mulig fremstilles for endomstol. Andre som er berøvet sin frihet, kan få frihetsberøvelsenprøvet for domstolene uten ugrunnetopphold.For uberettiget arrest eller ulovlig opphold stårvedkommende den fengslede til ansvar.Alternativ 1b.Ingen maa fængslig anholdes eller paa andenMaade berøves Friheden, uden i lovbestemt Tilfældeog paa den ved Lovene foreskrevne Maade. Frihedsberøvelsenmaa være nødvendig og ikke udgjøre etuforholdsmessigt Indgreb.Anholdte skulle snarest mulig fremstilles for enDomstol. Andre som ere berøvede deres Frihed,kunne faa Frihedsberøvelsen prøvet for Domstoleruden ugrundet Ophold.For ubeføiet Arrest eller ulovligt Ophold staaVedkommende den Fængslede til Ansvar.§ 95 oppheves.Ny § 95 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengigog upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangenskal være rettferdig og offentlig. Retten kanlikevel lukke rettsmøtet dersom hensynet til partenesprivatliv eller tungtveiende allmenne interesser gjørdet nødvendig.Alternativ 1b.Enhver har Ret til at faa sin Sag afgjort af en uafhængigog upartisk Domstol inden rimelig Tid. Rettergangenskal være retfærdig og offentlig. Rettenkan imidlertid lukke Retsmødet dersom Hensynet tilParternes Privatliv eller tungtveiende almene Interessergjøre det nødvendigt.§ 96 annet punktum oppheves.Ny § 96 annet, tredje og fjerde ledd skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntilskyld er bevist etter loven.Ingen kan straffes mer enn én gang for sammehandling.Ingen kan dømmes til å avstå fast eiendom ogsamlet formue, med mindre verdiene er benyttet tileller er utbytte fra straffbar handling.Alternativ 1b.Enhver har Ret til at blive anset som uskyldigindtil Skyld er bevist efter Loven.Ingen kan straffes mere end een Gang for sammeHandling.Ingen kan dømmes til at afstaa fast Eiendom ellersamlet Formue, medmindre Værdierne ere benyttedetil eller ere Udbytte fra en strafbar Handling.§ 98 oppheves.Ny § 98 skal lyde:Alternativ 1a.Alle er like for loven.Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessigforskjellsbehandling.Alternativ 1b.Alle ere lige for Loven.Intet Menneske maa udsættes for usaglig elleruforholdsmæssig Forskelsbehandling.§ 99 oppheves.
258 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Ny § 99 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religionog livsanskuelse. Denne friheten omfatter rett til åendre religion eller livssyn etter eget valg, og til åpraktisere sin religion eller sitt livssyn alene eller ifellesskap med andre.Alternativ 1b.Enhver har Frihed for Tanke, Samvittighed, Religionog Livsanskuelse. Denne Frihed omfatter Ret tilat ændre Religion eller Livssyn efter eget Valg og tilat praktisere sin Religion eller sit Livssyn alene elleri Fællesskab med Andre.§ 101 oppheves.Ny § 101 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har rett til å danne, slutte seg til og meldeseg ut av foreninger, herunder fagforeninger og politiskepartier.Alle kan møtes i fredelige forsamlinger ogdemonstrasjoner.Regjeringen er ikke berettiget til anvendelse avmilitær makt mot statens borgere, uten etter de i lovgivningenbestemte former, med mindre noen forsamlingmåtte forstyrre den offentlige ro og den ikkeøyeblikkelig adskilles etter at de artikler i landslovensom angår opprør, tre ganger er opplest for den avden sivile øvrighet.Alternativ 1b.Enhver har Ret til at danne, slutte sig til og meldesig ud af Foreninger, herunder Fagforeninger og politiskePartier.Alle kunne mødes i fredelige Forsamlinger ogDemonstrationer.Regjeringen er ikke berettiget til militær MagtsAnvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de iLovgivningen bestemte Former, medmindre nogenForsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighedog den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikleri Landsloven, som angaa Oprør, ere den trendeGange lydelig forelæste af den civile Øvrighed.§ 102 oppheves.Ny § 102 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har rett til respekt for sitt privatliv ogfamilieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.Det påligger statens myndigheter å sikre et vernom den personlige integritet og om personlige opplysninger.Systematisk innhenting, oppbevaring ogbruk av opplysninger om andres personlige forhold,kan bare finne sted i henhold til lov.Alternativ 1b.Enhver har Ret til Respekt for sit Privatliv ogFamilieliv, sit Hjem og sin Kommunikation.Det paaligger Statens Myndigheder at sikre etVærn om den personlige Integritet og om personligeOplysninger. Systematisk Indhenting, Opbevaringog Brug af Oplysninger om Andres personlige Forholdkan kun finde Sted i Henhold til Lov.§ 103 oppheves.Ny § 103 skal lyde:Alternativ 1a.Familien er en grunnleggende enhet i samfunnet.Enhver som har oppnådd gifteferdig alder har rett tilå stifte familie, inngå ekteskap og oppløse ekteskap ihenhold til nærmere bestemmelser gitt ved lov. Ekteskapkan bare inngås med ektefellenes samtykke ogfrie viljeAlternativ 1b.Familien er en grundlæggende Enhed i Samfundet.Enhver, som har opnaaet giftefærdig Alder, harRet til at stifte Familie, indgaa Ægteskab og opløseÆgteskab i Henhold til nærmere Bestemmelser givneved Lov. Ægteskab kan kun indgaaes med ÆgtefællernesSamtykke og frie Vilje.§ 104 oppheves.Ny § 104 skal lyde:Alternativ 1a.Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd.De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder demselv, og deres mening skal tillegges vekt i samsvarmed deres alder og utvikling.Ved avgjørelser som berører barn, skal barnetsbeste være et grunnleggende hensyn.Barn har rett til vern om sin personlige integritet.Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnetfår den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessigetrygghet, fortrinnsvis i egen familie.Alternativ 1b.Børn have Krav paa Respekt for deres Menneskeværd.De have Ret til at blive hørt i Spørgsmaalsom gjælde dem selv, og deres Mening skal tillæggesVægt i Overensstemmelse med deres Alder ogUdvikling.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 259Ved Afgjørelser som berøre Børn, skal BarnetsBedste være et grundlæggende Hensyn.Børn have Ret til Værn om deres personlige Integritet.Det paaligger Statens Myndigheder at læggeForholdene til Rette for Barnets Udvikling, herunderat sikre at Barnet faar den nødvendige økonomiske,sociale og sundhedsmæssige Tryghed, fortrinsvis iegen Familie.§ 106 oppheves. (Flyttes til ny § 119)Ny § 106 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver som oppholder seg lovlig i riket kan frittbevege seg innenfor rikets grenser og velge sittbosted der.Ingen kan nektes å forlate riket, med mindre deter nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelseeller for avtjening av verneplikt. Norske statsborgerekan ikke nektes adgang til riket.Alternativ 1b.Enhver, som opholder sig lovlig i Riget, kan fritbevæge sig indenfor Rigets Grænser og vælge sitBosted der.Ingen kan negtes at forlade Riget, medmindre deter nødvendigt af Hensyn til en effektiv Retsforfølgelseeller for Aftjening af Værnepligt. Norske Statsborgerekunne ikke negtes Adgang til Riget.§ 107 oppheves. (Flyttes til ny § 120)Ny § 107 skal lyde:Alternativ 1a.Det påligger statens myndigheter å respektereden enkeltes kulturelle identitet, og legge forholdenetil rette for at den enkelte kan delta i kulturaktiviteterog oppleve et mangfold av kulturuttrykk.Vitenskapens og kunstens frihet skal respekteresAlternativ 1b.Det paaligger Statens Myndigheder at respektereden Enkeltes kulturelle Identitet, og lægge Forholdenetil Rette for at den Enkelte kan deltage i Kulturaktiviteterog opleve et Mangfold af Kulturudtryk.Videnskabens og Kunstens Frihed skal respekteres.§ 108 oppheves. (Flyttes til ny § 121)Ny § 108 skal lyde:Alternativ 1a.Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for at samene, som urfolk, kan sikre ogutvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.Alternativ 1b.Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for at Samerne, som Urfolk, kansikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.§ 109 oppheves. (Flyttes til ny § 122)Ny § 109 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver har rett til utdanning. Barn har plikt til åmotta grunnleggende opplæring. Opplæringen skalivareta den enkeltes evner og behov, og fremmerespekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.Det påligger statens myndigheter å sikre adgangtil videregående opplæring og like muligheter til høyereutdanning på grunnlag av kvalifikasjoner.Alternativ 1b.Enhver har Ret til Uddannelse. Børn have Pligt tilat modtage grundlæggende oplæring. Oplæringenskal ivaretage den Enkeltes Evner og Behov, ogfremme Respekt for Demokratiet, Retsstaten ogMenneskerettighederne.Det paaligger Statens Myndigheder at sikreAdgang til videregaaende Oplæring og lige Mulighedertil høiere Uddannelse på Grundlag af Kvalifikationer.§ 110 første ledd oppheves.Ny § 110 første ledd skal lyde:Alternativ 1a.Det påligger statens myndigheter å legge forholdenetil rette for at ethvert arbeidsdyktig menneskekan skaffe seg utkomme ved arbeid eller næring. Densom ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har retttil støtte fra det offentlige.Alternativ 1b.Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdenetil Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneskekan skaffe sig Udkomme ved Arbeide ellerNæring. Den, som ikke selv kan sørge for sit Livsophold,har Ret til Støtte fra det Offentlige.§ 110 a oppheves. (Flyttes til ny § 108)§ 110 b oppheves. (Flyttes til ny § 112)§ 110 c oppheves. (Flyttes til ny § 92)§ 111 oppheves. (Flyttes til ny § 123)
260 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Ny § 111 skal lyde:Alternativ 1a.Det påligger statens myndigheter å respektere ogsikre retten til en tilfredsstillende levestandard.Likeledes påligger det statens myndigheter åfremme befolkningens helse og sikre retten til nødvendighelsehjelpAlternativ 1b.Det paaligger Statens Myndigheder at respektereog sikre Retten til en tilfredsstillende Levestandard.Ligeledes paaligger det Statens Myndigheder atfremme Befolkningens Helbred og sikre Retten tilnødvendig Helbredshjelp.§ 112 oppheves. (Flyttes til ny § 124)Ny § 112 skal lyde:Alternativ 1a:Enhver har rett til et miljø som sikrer sunnhet, ogtil en natur hvis produksjonsevne og mangfold bevares.Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktigog allsidig betraktning som ivaretar denne rettogså for etterslekten.For å ivareta denne rett i henhold til foregåendeledd er borgerne berettiget til kunnskap om naturmiljøetstilstand og om virkningene av planlagte ogiverksatte inngrep i naturen.Det påligger statens myndigheter å iverksette tiltaksom gjennomfører disse grunnsetninger.Alternativ 1b:Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhedog til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfoldbevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres udfra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretagerdenne Ret ogsaa for Efterslægten.For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaendeLed, ere Borgerne berettigede til Kundskab omNaturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagteog iværksatte Indgreb i Naturen.Det paaligger Statens Myndigheder at træffe Foranstaltningerder gjennemføre disse Grundsætninger.Ny § 113 skal lyde:Alternativ 1a.Myndighetenes inngrep overfor den enkelte måha grunnlag i lov.Alternativ 1b.Myndighedernes Indgrep overfor den Enkeltemaa have Grundlag i Lov.Ny § 114 skal lyde:Alternativ 1a.I saker som reises for domstolene, har domstolenerett og plikt til å prøve om lover og andre beslutningertruffet av statens myndigheter strider motGrunnloven.Alternativ 1b.I Sager som reises for Domstolerne, have DomstolerneRet og Pligt til at prøve hvorvidt Love ogandre Beslutninger trufne af Statens Myndighederstride mod Grundloven.Ny § 115 skal lyde:Alternativ 1a.Enhver begrensning i rettigheter som er anerkjenti denne grunnlov, må være fastsatt ved lov og respekterekjernen i rettighetene. Begrensningen må væreforholdsmessig og nødvendig for å ivareta allmenneinteresser eller andres menneskerettigheter.Det kan i intet tilfelle gjøres slike begrensningeri §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og 105. Tilsvarendegjelder for § 97 ved spørsmål om straff.Alternativ 1b.Enhver Begrænsning i Rettigheder, som ere anerkjendtei denne Grundlov, maa være fastsatte vedLov og respektere Kjernen i Rettighederne. Begrænsningenmå være forholdsmæssig og nødvendig for ativaretage almene Interesser eller Andres Menneskerettigheder.Der kan i intet Tilfælde gjøres slige Begrænsningeri §§ 93, 94, 95, 96, 99 første Punktum og 105. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.Ny § 116 skal lyde:Alternativ 1a.Rettighetene i denne grunnlov kan ikke fravikes,med mindre det treffes beslutning om midlertidigeunntak når en bekjentgjort krigs- eller krisetilstandgjør det åpenbart nødvendig for å sikre demokratiet,rettsstaten eller rikets eksistens.Det kan i intet tilfelle treffes beslutning om å fravike§§ 93, 96 og 99 første punktum. Tilsvarendegjelder for § 97 ved spørsmål om straff.Alternativ 1b.Rettighederne i denne Grundlov kunne ikke fraviges,medmindre der træffes Beslutning om midlertidigeUndtagelser naar en bekjendtgjort Krigs- ellerKrisetilstand gjør det aabenbart nødvendigt for atsikre Demokratiet, Retsstaten eller Rigets Existens.
Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong> 261Der kan i intet Tilfælde træffes Beslutning om atfravige §§ 93, 96 og 99 første Punktum. Tilsvarendegjælder for § 97 ved Spørgsmaal om Straf.Overskriften til nytt kapittel F skal lyde:Alternativ 1a.F. Allminnelige bestemmelserAlternativ 1b.F. Almindelige Bestemmelser.Ny § 117 skal lyde (tidligere § 92):Alternativ 1a.Til embeter i staten må utnevnes bare de norskeborgere, menn eller kvinner, som taler landets språk,samta) enten er født i riket av foreldre som på det tidspunktvar norske statsborgere,b) eller er født i utlandet av norske foreldre som påden tid ikke var statsborgere i noe annet land,c) eller heretter oppholder seg i riket i ti år,d) eller blir naturalisert av Stortinget.Dog kan andre beskikkes til lærere ved Universitetetog de lærde skoler, til leger og til konsuler påfremmede steder.Alternativ 1b.Til Embeder i Staten maa alene udnævnes de norskeBorgere, Mænd eller Kvinder, som tale LandetsSprog, samta. enten ere fødte i Riget af Forældre, der da vareStatens undersaatter;b. eller ere fødte i fremmede Lande af norske Forældre,som paa den Tid ikke vare en anden StatsUndersaatter;c. eller som herefter opholde sig i Riget i ti Aar;d. eller som af Storthinget vorde naturaliserede.Dog kunne Andre beskikkes til Lærere ved Universitetetog de lærde Skoler, til Læger og til Konsulerpaa fremmede Steder.Ny § 118 skal lyde (tidligere § 93):Alternativ 1a.For å sikre den internasjonale fred og sikkerheteller fremme internasjonal rettsorden og samarbeidkan Stortinget med tre fjerdedels flertall samtykke iat en internasjonal sammenslutning som Norge er tilslutteteller slutter seg til, på et saklig begrenseto<strong>mr</strong>åde skal ha rett til å utøve beføyelser som etterdenne Grunnlov ellers tilligger statens myndigheter,dog ikke beføyelse til å forandre denne Grunnlov.Når Stortinget skal gi sitt samtykke, bør, som vedbehandling av grunnlovsforslag, minst to tredjedelerav dets medlemmer være til stede.Bestemmelsene i denne paragraf gjelder ikke veddeltagelse i en internasjonal sammenslutning hvisbeslutninger bare har rent folkerettslig virkning forNorge.Alternativ 1b.For at sikre den internationale Fred og Sikkerhedeller fremme international Retsorden og Samarbeidekan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykkei, at en international Sammenslutning som Norge ertilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænsetO<strong>mr</strong>aade, skal kunne udøve Beføielser der efterdenne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder,dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov.Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, somved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedeleaf dets Medlemmer være tilstede.Bestemmelserne i denne Paragraf gjælde ikkeved Deltagelse i en international Sammenslutning,hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkningfor Norge.Ny § 119 skal lyde (tidligere § 106):Alternativ 1a.Så vel kjøpesummer som inntekter av det godssom er benefisert geistligheten, skal bare anvendes tilgeistlighetens beste og til opplysningens fremme.Milde stiftelsers eiendommer skal bare anvendes tilgagn for disse.Alternativ 1b.Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistlighedenbeneficerede Gods skulle blot anvendes tilGeistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme.Milde Stiftelsers Eiendomme skulle blot anvendes tildisses Gavn.Ny § 120 skal lyde (tidligere § 107):Alternativ 1a.Odels- og åsetesretten må ikke oppheves. Denærmere betingelser for hvordan den skal bestå tilstøtte for staten og til gagn for landallmuen, fastsettesav det første eller annet følgende storting.Alternativ 1b.Odels- og Aasædesretten maa ikke ophæves. Denærmere Betingelser, hvorunder den, til største Nyttefor Staten og Gavn for Landalmuen, skal vedblive,fastsættes af det første eller andet følgende Storthing.
262 Dokument 16 – 2011–<strong>2012</strong>Ny § 121 skal lyde (tidligere § 108):Alternativ 1a.Ingen grevskaper, baronier, stamhus og fideikommissermå for ettertiden opprettes.Alternativ 1b.Ingen Grevskaber, Baronier, Stamhuse og Fideikommisser,maa for Eftertiden oprettes.Ny § 122 skal lyde (tidligere § 109):Alternativ 1a.Enhver statens borger er i alminnelighet like forpliktettil i en viss tid å verne om sitt fedreland, utenhensyn til fødsel eller formue.Anvendelsen av denne grunnsetning og de innskrenkningerden bør undergå, bestemmes ved lov.Alternativ 1b.Enhver Statens Borger er i Almindelighed ligeforpligtet, i en vis Tid at værne om sit Fædreland,uden Hensyn til Fødsel eller Formue.Denne Grundsætnings Anvendelse, og deIndskrænkninger den bør undergaa, bestemmes vedLov.Ny § 123 skal lyde (tidligere § 111):Alternativ 1a.Det norske flaggs form og farger bestemmes vedlov.Alternativ 1b.Det norske Flags Form og Farver bestemmes vedLov.Ny § 124 skal lyde (tidligere § 112):Alternativ 1a.Viser erfaring at noen del av denne kongeriketNorges Grunnlov bør forandres, skal forslag deromfremsettes på første, annet eller tredje storting etter etnytt valg og kunngjøres ved trykken. Men det tilkommerførst det første, annet eller tredje storting etterneste valg å bestemme om den foreslåtte forandringbør finne sted eller ei. Dog må en slik forandring aldrimotsi denne Grunnlovs prinsipper, men bare angåslike modifikasjoner i enkelte bestemmelser somikke forandrer denne konstitusjons ånd, og to tredjedelerav Stortinget bør være enige i en slik forandring.En således vedtatt grunnlovsbestemmelse underskrivesav Stortingets president og sekretær og sendeskongen til kunngjøring ved trykken som gjeldendebestemmelse i kongeriket Norges Grunnlov.Alternativ 1b.Viser Erfaring, at nogen Del af denne KongerigetNorges Grundlov bør forandres, skal Forslagetderom fremsættes paa første, andet eller tredie Storthingefter et nyt Valg og kundgjøres ved Trykken.Men det tilkommer først det første, andet eller tredieStorthing efter næste Valg at bestemme, om den foreslaaedeForandring bør finde Sted eller ei. Dog maasaadan Forandring aldrig modsige denne GrundlovsPrinciper, men alene angaa Modifikationer i enkelteBestemmelser, der ikke forandre denne KonstitutionsAand, og bør to Trediedele af Storthinget være enigei saadan Forandring.En saaledes vedtagen Grundlovsbestemmelseunderskrives af Storthingets Præsident og Sekretærog sendes Kongen til Kundgjørelse ved Trykken somgjældende Bestemmelse i Kongeriget Norges Grundlov.
Change language