Rapport: Teknologiskiftet i Telenors infrastruktur - Direktoratet for ...

13RAPPORTVEILEDNINGTeknologiskiftet iTelenors infrastrukturSamfunnssikkerhets- og beredskaps -messige konsekvenser ved Telenors utfasingav PSTN og ISDN-teknologien og sanering avdeler av kobbernettet

Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2013ISBN: 978-82-7768-307-2Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

TEKNOLOGISKIFTET I TELENORSINFRASTRUKTURSamfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenserved Telenors utfasing av PSTN og ISDN-teknologien ogsanering av deler av kobbernettet

INNHOLDSAMMENDRAG.................................................51 INNLEDNING ...............................................91.1 Bakgrunn og mandat...............................91.2 Avgrensninger..................................... 101.3 Metode ............................................ 111.4 Rapportens oppbygning......................... 112 ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETTOG -TJENESTER......................................... 132.1 Kritisk infrastruktur og kritiskeinnsatsfaktorer ................................... 132.2 Samfunnets avhengighet av ekomnett og-tjenester........................................... 132.3 Ekomnett og ekomtjenester ..................... 142.3.1 Ekomnett.................................. 142.3.2 Ekomtjenester............................. 152.4 Endring i bruksmønsteret ....................... 162.5 Sikkerhet og sårbarhet i norske ekomnettog -tjenester....................................... 173 REGULERING AV EKOMSEKTOREN ................... 193.1 Leveringspliktige tjenester....................... 193.2 Anrop til nødmeldings tjeneste og geografisklokalisering av nødanrop......................... 203.3 Sikkerhet og beredskap.......................... 204 TEKNOLOGISKIFTET .................................... 235 SIKKERHET OG SÅRBARHET .......................... 275.1 Redundans........................................ 275.2 Kapasitet.......................................... 275.3 Strømavhengighet................................ 285.4 Sikkerhet mot sabotasje, avlytting osv.......... 285.5 Trusselbildet ...................................... 295.6 Samlet vurdering av sikkerhet og sårbarhet... 305.7 Utredninger og tiltak på bakgrunn averfaringene fra stormen Dagmar i 2011........ 316 KONSEKVENSER AV TEKNOLOGISKIFTET FORNØD- OG BEREDSKAPSETATENE..................... 336.1 Helse............................................... 336.1.1 Konsekvenser for helsesektoren ........ 336.2 Politiet............................................. 346.2.1 Konsekvenser for politiet ................ 346.3 Brann- og redning................................ 356.3.1 Konsekvenser for Brann- og redning ... 356.4 Hovedredningssentralen......................... 366.4.1 Konsekvenser forhovedredningssentralen.................. 366.5 Felles konsekvenser for nødetatene............. 367 NØDNETT OG UTSTYR TIL NØDETATENE............. 397.1 Nødnetts infrastruktur berøres i liten grad.... 407.2 Grensesnitt i nødetatenes sentralermå utvikles........................................ 407.3 Kostnadsestimat som følge avteknologiskiftet for nødetatene ................. 408 KONSEKVENSER FOR ANDRESAMFUNNSVIKTIGE SEKTORER -OGVIRKSOMHETER......................................... 438.1 Finanssektoren ................................... 438.2 Samferdsel ........................................ 438.2.1 Veitrafikk.................................. 438.2.2 Jernbane................................... 448.2.3 Luftfart.................................... 459 KONSEKVENSER FOR REGIONAL OG LOKALBEREDSKAP ............................................. 479.1 Fylkesmannen..................................... 479.2 Kommunen........................................ 4710 KRITISKE SAMBANDS- OGVARSLINGSSYSTEMER................................. 5310.1 Forsvarets digitale nett – Grønt nett/beredskapsnettet.................................. 5310.2 Nødnett............................................ 5410.3 Varsling av befolkningen ved bruk avtyfonanlegg........................................ 5411 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER.................... 55DOKUMENTLISTE ........................................... 593

SAMMENDRAGMandat, avgrensning og metodeTelenor står i årene fremover overfor et omfattendeteknologiskifte som innebærer at nåværende linjesvitsjedetelefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN), vil blierstattet med IP-teknologi og/eller mobile løsninger. I tilleggvil Telenor migrere deler av kobbernettinfrastrukturen tilfiber, coax eller mobilløsninger. Teknologiskiftet vil bligjennomført innenfor rammen av det som ifølge Telenor ergjenværende levetid på dagens teknologi, som er anslått til åvære utløpet av 2017.Justis- og beredskapsdepartementet gav i brev av7. november 2012 Direktoratet for samfunnssikkerhetog beredskap (DSB) i oppdrag å vurdere konsekvenseneav at den analoge fasttelefonitjenesten avvikles i etsamfunnssikkerhets- og beredskapsmessig perspektiv.Departementet ba direktoratet vurdere om teknologiskiftetkan ha konsekvenser for nødmeldesentraler, samfunnet,eller rikets sikkerhet. DSB ble også bedt om å innhenteestimater over eventuelle kostnader nødetatene i påvente avNødnett kan bli påført som følge av teknologiskiftet.Utredningen utdyper ikke vurderinger av Telenorsleveringsplikt og befolkningens muligheter tiltelefonitjenester, da dette vurderes i et notat som Post- ogteletilsynet har levert til Samferdselsdepartementet. 1For å belyse konsekvenser av teknologiskiftet fornødetatene, har DSB innhentet skriftlig dokumentasjonog gjennomført møter med Helsedirektoratet,Politidirektoratet (sammen med Politiets data- ogmaterielltjeneste), Direktoratet for nødkommunikasjon,samt DSB som nasjonal som nasjonal brannmyndighet.For å belyse samfunnssikkerhets- og beredskapsmessigekonsekvenser for samfunnet for øvrig, har vi gjennomførtmøter og innhentet data fra et utvalg aktører somantas å kunne gi et representativt bilde av de viktigstesamfunnsmessige konsekvensene. Dette er: Statensvegvesen, Avinor, Jernbaneverket, Norges vassdrags- ogenergidirektorat, Post- og teletilsynet, Norske helsenett,Finanstilsynet, to kommuner og to fylkesmannsembeter.I tillegg har vi gjennomført en spørreundersøkelse til alle1 Teknologiskifte i Telenors Infrastruktur, notat tilSamferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet, mars 2013.landets kommuner der vi har spurt om konsekvenser avteknologiskiftet for kommunale tjenester. Det er ogsågjennomført flere møter med Telenor.Som en del av utredningen er det også foretatt engjennomgang av sentrale dokumenter som kan belysedagens teleinfrastruktur, teknologiskiftet og forhold rundtdette, blant annet knyttet til sikkerhetsproblematikk (jf.dokumentliste).BakgrunnDagens samfunn blir i større og større grad avhengig avekomtjenester for å kunne ivareta viktige funksjoner, ogekomnettet er således en av de viktigste infrastrukturene.Bruksmønsteret på telefoni er i ferd med å endre seg,fasttelefonen benyttes mindre og mobiltelefonen harovertatt rollen som viktigste og for mange enestetelefonitjeneste. Den benyttes også i et helt annetomfang enn tidligere og dekker et større mangfoldkommunikasjonsbehov. Dette er med på å utløse behovetfor teknologiskiftet Telenor planlegger. DSB har iforbindelse med denne utredningen beskrevet hvordanekomsektoren er regulert og hvilke krav som tilliggertilbydere av telefoni, blant annet med hensyn til sikkerhet.En overordnet beskrivelse av ekomnett og -tjenester, samthvordan dette er regulert i dag gir en kontekst som Telenorsteknologiskiftet må ses i lys av.Teknologiskiftet til Telenor er todelt. Den nåværendelinjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN) som alle fasttelefonabonnenter er koblet til, vilavvikles og erstattes med IP-teknologi og/eller mobileløsninger. I tillegg vil det også skje en delvis nedlegging avkobbernettet. I områder med foreldet kobbernett, eller derTelenor har etablert parallell infrastruktur, vil kobbernettetbli erstattet av fiber-, coax- eller mobilnett. I vår utredningforutsetter vi at denne endringen vil finne sted og vurderersåledes ikke om endringen bør gjennomføres eller ei.HovedfunnInformasjonsbehovTelenor har i sine planer uttalt at endringen vilgjennomføres i perioden 2013 – 2017. Det foreliggerimidlertid ingen detaljerte tidsplaner eller planer forgeografisk utfasing. De aller fleste aktørene vi har snakket5

med i forbindelse med denne utredningen etterlyser merinformasjon fra Telenor og samferdselsmyndigheteneknyttet til hvordan teknologiskiftet skal gjennomføres, nårdet skal skje samt en geografisk plan for gjennomføringen.Manglende informasjon om teknologiskiftet gjør at det harvært en utfordring å samle data om hvilke konsekvenserskiftet får for de ulike aktørene. Svarene vi har fåttinn er til dels mangelfulle – med hensyn til konkretekonsekvenser for utskifting av brukerutstyr, men særligknyttet til hvilke kostnader dette vil medføre. Få av aktørene,inkludert kommunene, har den fulle oversikt over hvilkekonsekvenser endringen får og har heller ikke utarbeidetplaner for hvordan endringen skal håndteres. Det er likevelingen av aktørene som tror teknologiskiftet vil få størreberedskapsmessige konsekvenser, siden det finnes tilgjengeligalternative tekniske løsninger på de fleste områder.Behovene for alternative teknologiske løsninger ogtilpasning varierer fra virksomhet til virksomhet. Mangeav de samfunnskritiske virksomhetene vi har snakketmed peker på at de forventer at Telenor tar hensyn tilderes behov ved teknologiskiftet. Det forligger imidlertidingen full oversikt over behovene, og det eksisterer ingenkoordinering og eventuell prioritering mellom ulike behov.KostnaderFor nødetatene vil de viktigste konsekvensene vedteknologiskiftet være knyttet til nødalarmering,hovedsakelig der Nødnett ikke er bygget ut. De tre etatenehar ulike løsninger på alarmering og kommunikasjonog dermed ulike behov for tilpasning og utskiftning avbrukerutstyr. Følgene av å skifte ut brukerutstyr i enmellomfase, til nødnettet er bygget ut, ble rapportertå bli kostnadsmessig store. I løpet av utredningen harimidlertid Telenor meldt om at de vil avvente utfasingen fornødetatene til nødnettet er ferdig bygget ut. Dette bidrartil å redusere kostnadene betraktelig, men forutsetter atNødnett bygges ut etter planen. Nødetatene vil imidlertidlikevel måtte investere i utstyr knyttet til administrativetjenester, som for eksempel sentralbordordninger. Det erikke klart hvor store disse kostnadene blir.Også for de andre virksomhetene DSB har innhentet datafra, meldes det om at teknologiskiftet vil medføre ekstrakostnader knyttet til tilpasninger og skifte av brukerutstyr.Det er imidlertid få som har utarbeidet endelige planerog estimater for dette. Noen, som for eksempel Statensvegvesen, melder om at endringen vil medføre betydeligeekstrakostnader – mens andre etater antar at endringenikke vil medføre større kostnader fordi de allerede hartilpasset sin telefoni til IP- og/eller mobilteknologi.Robusthet og sårbarhetDSB har i utredningen også gjort en overordnet vurderingav hvorvidt teknologiskiftet vil ha betydning for robusthetog sårbarhet i telenettet, og således hvilke indirektesamfunnssikkerhetskonsekvenser endringen kan få.Overgangen til en felles plattform for nesten all elektroniskkommunikasjon i Telenors nett medfører en endring isårbarhetsbildet for ekomnett og -tjenester. Redundansenvil bli redusert og ekomnettene vil i større grad enn førbli eksponert for cyberangrep av ulike slag. Det endredesårbarhetsbildet medfører også at aktører som er avhengigav ekomtjenester må gjøre nye tilpasninger og risiko- ogsårbarhetsanalyser knyttet til for eksempel redundanteløsninger. Samtlige aktører som DSB har snakket medi forbindelse med denne utredningen, uttrykker enbekymring relatert til sikkerhet og robusthet i nettet etterteknologiskiftet. Dette tilsier at det er behov for merinformasjon om endringene, og hvilke tiltak som denenkelte kan iverksette for å redusere sårbarhet for egenvirksomhet.Konklusjon og anbefalingerTeknologiskiftet kan ikke sies å få større direkteberedskapsmessige konsekvenser for noen av aktørene. Pået overordnet plan medfører imidlertid teknologiskiftet enendring i sårbarhetsbildet blant annet ved at redundansenpå systemnivå blir redusert.Det er viktig at den enkelte virksomhet kommer i gang medå planlegge overgangen, både med hensyn til teknologiog budsjettering. Det er videre viktig at det gjennomføresnødvendige analyser som kan bidra til å synliggjøresårbarheter og hvilke tilpasninger som bør gjennomføresved overgang til ny teknologi. Samtidig er det viktig atriktig informasjon om dagens og fremtidens telenett i størregrad tilflyter virksomhetene.Aktørene må også vurdere hvordan de kan redusereegen sårbarhet ved svikt i hele eller deler av Telenorsekomnett. Dette innbefatter løsninger som sikrer bestmulig redundans innenfor dette nettet og løsninger somkan benyttes om nettet likevel ikke fungerer. Selv omTelenors nett er det mest omfattende, finnes det også andretilbydere med i stor grad separat infrastruktur. I tillegg vilsatellittelefoni kunne være et alternativ som det burde væremulig å legge til rette for enklere og sikrere bruk av.Til tross for at redundansen i nettet reduseres på etsystemnivå, vil nødetatene og andre samfunnskritiske6

virksomheter 2 etter 2017 ha tilgang til Nødnett somkommunikasjonssystem. Dette vil til viss grad gi dem enredundant løsning. Det kan likevel stilles spørsmål omdet er mulig å også benytte Forsvarets digitale nett somen alternativ redundant løsning i krisesituasjoner hvoroffentlig kommunikasjonsnett er falt ut. DSB anbefalerderfor at det utredes videre hvorvidt dette kan være enmulig løsning.Flere aktører DSB har vært i kontakt med pekerpå at ekomnettenes sårbarhet og betydning forsamfunnssikkerheten bør utredes nærmere i en helhetligsammenheng, bl.a. for å avklare eventuelle behov forytterligere styrking og for etablering av løsninger som kangi bedre redundans både på samfunnsnivå og i den enkeltesektor eller virksomhet.Telenor har antydet at de vil kunne utsette teknologiskifteti prioriterte områder. Det er imidlertid usikkert hvilkeområder som kan defineres som prioriterte og hvilke hensynTelenor tar i sine planer ut over hensynet til nødetatene. Detforeligger ingen overordnet oversikt over samfunnskritiskevirksomheters behov for eventuelle tilpasninger ogprioriteringer. DSB anbefaler at samferdselsmyndighetenei større grad tar grep for å koordinere de ulike innspill ogbehov som ulike samfunnskritiske virksomheter har, medsærlig fokus på beredskapsmessige konsekvenser.2 Det er ikke avklart per i dag hvilke virksomheter som skal få tilgang påNødnett, eller når dette skal rulles ut for andre enn nødetatene.7

1 INNLEDNING1.1 BAKGRUNN OG MANDATDirektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)har fått i oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet(JD) å vurdere konsekvensene av at den analogefasttelefonitjenesten avvikles i et samfunnssikkerhetsogberedskapsmessig perspektiv. 3 Oppdraget omfatterkonsekvenser både for samfunnet generelt,nødmeldesentraler og for rikets sikkerhet. DSB er i tilleggbedt om å utarbeide estimat for eventuelle kostnadernødetatene blir påført som følge av teknologiskiftet ipåvente av Nødnett både samlet og fordelt på budsjettår,og å innhente denne typen estimater fra Helsedirektoratet(Hdir), Politidirektoratet (POD), Direktoratet fornødkommunikasjon (DNK) og DSB som nasjonalbrannmyndighet.Utgangspunktet for oppdraget er at Telenor ståroverfor et omfattende teknologiskifte i sin infrastruktur.Teknologiskiftet ble første gang beskrevet i brev fraTelenor til Samferdselsdepartementet av 6. mars 2009som en oppfølging av et møte i departementet 9. februarsamme år. Skiftet er siden blant annet beskrevet i et brevfra Telenor til Justis- og beredskapsdepartementet av11. oktober 2012. 4 Teknologiskiftet innbærer at nåværendelinjesvitsjede telefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN) 5 vil bli erstattet med IP-teknologi og/eller mobileløsninger. I tillegg vil deler av det kobberbaserte nettetfases ut. Endringen vil bli gjennomført innenfor rammenav det Telenor betegner som gjenværende levetid pådagens teknologi, som er anslått til utløpet av 2017.Teknologiskiftet omtales nærmere i kapittel 4. Endringen iproduksjon av telefoni må ses i lys av den teknologiske ogmarkedsmessige utviklingen over lengre tid.3 Oppdragsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 7. november2012 til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB).4 Teknologiskiftet i Telenor, brev fra Telenor til Justis- ogberedskapsdepartementet av 11. oktober 2011.5 PSTN: Public Switched Telephone Network, det analoge offentligetelefonnettet. ISDN: Integrated Services Digital Network; digitalt nettsom integrerer flere typer tjenester: tale, tekst, data og bilde. Tale ogandre analoge signaler konverteres til digitale signaler i brukerutstyret.Samfunnet som helhet har blitt mer sårbart for selv korteredriftsavbrudd i ekomnett. Den økte sårbarheten skyldesblant annet økt kompleksitet, men også at befolkningen,organisasjoner, næringsliv og forvaltning har gjort segmer avhengig av fungerende ekomnett og -tjenester. Defleste samfunnsfunksjoner er avhengig av ekomtjenester,og vi er inne i en utvikling med stadig økende elektronisksamhandling, der omfanget av informasjon som utvekslesogså øker. Utvidet bruk av ekomtjenester medfører atkonsekvensene av bortfall blir større. Dette innebærer at deter viktig at en slik omfattende teknologisk endring følgestett, at den gjennomføres på en mest mulig hensiktsmessigmåte og at ikke endringen får større negative følger forrobustheten i ekomnett og -tjenester.I rapporten knytter DSB kommentarer til teknologiskifteti lys av forventninger og krav til sikkerheten til ogtilgjengeligheten av ekomtjenester. Denne rapporteninneholder imidlertid ingen fullstendig analyse avhvorvidt den generelle robustheten og tilgjengeligheteni ekomnettene vil bli større eller mindre etter denteknologiske endringen. Vurderinger av sårbarhet ogsikkerhet er tatt med fordi dette er med på å gi et bilde avkonsekvenser for samfunnssikkerhet og beredskap, og fordimange av de aktørene vi har innhentet data fra i denneutredningen uttrykker stor usikkerhet knyttet til sårbarhetog tilgjengelighet i ekomnettet. Bildet er sammensatt, ogdet er bl.a. behov for å vurdere nærmere i hvilken grad nyteknologi medfører sårbarheter som kan utnyttes av aktørersom ønsker å ramme enkeltvirksomheter eller norskesikkerhetsinteresser.En utfordring i utredningen har vært manglendeinformasjon fra Telenor om hvordan de planlegger atteknologiskiftet skal gjennomføres. Det foreligger ikke enplan som beskriver tidspunkt for teknologiske utskiftningeri ulike deler av landet, heller ikke hvilke endringer somskal skje, for eksempel knyttet til hvor en skal beholdekobbernett eller fjerne dette, eller om fasttelefoniskal erstattes med IP eller mobilløsning. Manglendeinformasjon om disse forholdene gjør at det har værtutfordrende for de vi har hentet informasjon fra å kunne giet godt bilde av konsekvensene av teknologiskiftet. Særlig9

for nødetatenes overordnede myndigheter har manglendeinformasjon og usikkerhet knyttet til den geografiskeutfasingsplanen til Telenor skapt frustrasjon. Dette fordidet vil være nødvendig å skifte ut analogt utstyr i eneventuell mellomfase mellom utfasing av fasttelefoni ogutrullingen av Nødnett. Slike eventuelle mellomløsningerer antatt å være svært kostnadskrevende, og det varbehov for å få mer konkretiserte planer for eventuelt å fåressursbehovet inn i pågående budsjettprosesser. DSB tokderfor initiativ til et møte mellom nødetatenes overordnedemyndigheter og Telenor med den hensikt å få konkretisertplanene noe mer. Blant annet som et resultat av dennedialogen har Telenor bekreftet at de så langt det er mulig viltilpasse migrering av fasttnett-telefoni og eventuelt saneringav kobbernett, til utrullingen av Nødnett. 6 Nedkoplingenav eksisterende etatsvise radionett med tilhørendenettilknytninger vil tilpasses utrullingsplanen. Telenorlegger til grunn at Nødnett rulles ut etter eksisterende plan,og at implementeringen sluttføres i 2015.Telenors bekreftelse på at de tilpasser utrulling avNødnett med egne utfasingsplaner gjør at deler av deninformasjonen vi har innhentet fra nødetatene ikke lengerer like relevant, og at deler av hensikten med utredningenikke lenger er tilstede. Teknologiskiftet vil imidlertidlikevel fortsatt ha konsekvenser for både nødetatene ogandre samfunnsviktige aktører, som vi vil redegjøre for idenne utredningen. Det er også grunn til å understreke atTelenors beslutning gjør det enda viktigere at planene forutrulling av Nødnett følges og at det ikke oppstår vesentligeforsinkelser. Telenor tar videre et forbehold om at det kanoppstå konfliktsituasjoner knyttet til plan for utrulling avNødnett og teknologiskiftet hvis Nødnett blir forsinket utover 2015, og at nødetatene derfor bør planlegge bufferedersom planverkene ikke harmonerer.1.2 AVGRENSNINGERDet fremgår av mandatet at DSB skal se på desamfunnssikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenseneav Telenors forslag om å avvikle fasttelefonitjenesten. Deter viktig å få frem at dette ikke er et forslag fra Telenorsside, men et nødvendig skifte av teknologi som er besluttetog som vil innebære at nåværende linjesvitsjedetelefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN) erstattesmed IP-teknologi og-/eller mobile løsninger og at delerav kobbernettet fases ut. De analyser og vurderinger somgjøres i rapporten forholder seg til at teknologiskiftet vilfinne sted og søker å belyse konsekvensene av dette skiftet.Det er også viktig å understreke at Telenor fortsatt viltilby fasttelefoni til det store flertallet av brukerne, men atteknologien fasttelefonen baserer seg på vil være en annen.I mandatet presiseres det at DSB spesielt skal se påkonsekvensene av teknologiskiftet for nødetatene, menogså på andre samfunnssikkerhets- og beredskapsmessigekonsekvenser. Dette er gjort ved å se nærmere pået utvalg av samfunnsviktige aktører innenfor firesektorer med stor betydning for det norske samfunnet:samferdselssektoren, finanssektoren, kommunesektoren,samt fylkesmannsembetene. I utredningen omtalessektorenes avhengighet av ekomtjenester og konsekvenserav teknologiskiftet for sektorene. I tillegg har vi innhentetinformasjon fra Forsvaret for å belyse konsekvenser knyttettil Forsvarets digitale nett (FDN). Områdene som er omtalter ment som eksempler på konsekvenser av teknologiskiftetfor enkelte sektorer, og gir en god oversikt, men ikke etkomplett bilde av de samfunnsmessige konsekvensene.Når Telenor gjør endringer i telenettet, mådette skje innenfor rammen av en avtale mellomSamferdselsdepartementet (SD) og Telenor om såkalteleveringspliktige tjenester, den såkalte USO-avtalen. 7 Denneavtalen omhandler både tilbudet om fasttelefoni og kravom tjenester. Post- og teletilsynet følger den teknologiskeutviklingen og deltar i standardiseringsarbeid som leggerpremissene for hvordan offentlige ekomnett skal se ut.SD har bedt Post- og teletilsynet om å vurdere hvordanendringene Telenor planlegger å gjennomføre vil påvirkede leveringspliktige tjenestene, og om det er behov forå gjøre endringer i avtalen. 8 PT leverte et notat til SDhvor disse problemstillingene er berørt den 18. april d. å.Problemstillinger knyttet til i hvilken grad leveringspliktigetjenester påvirkes av teknologiskiftet berøres ikke iutredningen til DSB.7 Avtale mellom Staten v/Samferdselsdepartementet og Telenor ASA omleveringspliktige tjenester, Oslo 1. september 2004.6 Teknologiskiftet i Telenor – status og videre planer, brev fra Telenor tilJustis- og beredskapsdepartementet av 9. april 2013.8 Teknologiskifte i Telenors infrastruktur, brev fraSamferdselsdepartementet til Post- og teletilsynet av 20. august 2012.10

1.3 METODEFor å belyse problemstillingene i mandatet beskrevet i pkt.1.1, har vi benyttes oss av data fra følgende kilder:• Spørreundersøkelse til alle landets kommuner, som taropp flere spørsmål knyttet til utfasingen av PSTN/ISDN(spørsmålene ligger vedlagt).• Diverse dokumenter innhentet fra offentlige etater,fylkesmenn, kommuner og andre (jf. referanseliste).• Møter med relevante aktører: Det er gjennomførtintervjuer med en rekke aktører. 9• Skriftlig materiale fra relevante aktører som svarpå forespørsel fra DSB om konsekvenser vedteknologiskiftet. 10Rapportutkast er sendt til kontaktpersoner i følgendevirksomheter for kontroll av faktaopplysninger: Post- ogteletilsynet, Telenor, Direktoratet for nødkommunikasjonog Nasjonal sikkerhetsmyndighet, i tillegg til at deler av dener faktakontrollert av Politidirektoratet, Helsedirektoratetog Forsvaret ved Flo IKT.1.4 RAPPORTENS OPPBYGNINGI kapittel 2 beskrives ekomnett og -tjenester som kritiskinfrastruktur og kritisk innsatsfaktorer i det norskesamfunnet. Kapittelet tar også for seg tjenester og tilbyderepå ekomområdet. Kapittel 3 omtaler reguleringen avekomsektoren. Teknologiskiftet omtales i kapittel 4,mens kapittel 5 tar for seg sårbarhet. Kapittel 6 beskriverkonsekvensene av teknologiskiftet for nødetatene, menskapittel 7 omhandler Nødnett. Konsekvenser for andresamfunnsviktige sektorer omtales i kapittel 8. I kapittel 9gis en omtale av konsekvensene for regional og kommunaltjenesteproduksjon og beredskap. Kapittel 10 har fokuspå kritiske sambands- og varslingssystemer. Kapittel11 oppsummerer funnene i rapporten med anbefalingerknyttet til hvordan teknologiskiftet kan gjennomføres på enfor samfunnet best mulig måte.9 Det er gjennomført møter med følgende aktører: Helsedirektoratet(Hdir), Norsk Helsenett, Politidirektoratet (POD), Statens vegvesen,Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), Norges Vassdrags- ogenergidirektorat (NVE), Post- og teletilsynet, Finanstilsynet, Telenor,Andebu kommune og Tønsberg kommune.10 Hovedredningssentralen, Fylkesmannen i Sogn- og fjordane,Fylkesmannen i Buskerud, Avinor, Jernbaneverket, Forsvaretslogistikkorganisasjon – IKT, Politidirektoratet, Helsedirektoratet,Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Telenor.11

2 ELEKTRONISKE KOMMUNIKASJONSNETTOG -TJENESTERFlere utredninger har synliggjort samfunnets avhengighetav ekomnett som en kritisk infrastruktur og sårbarhetendette medfører. Spesielt Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24Et sårbart samfunn) og Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6Når sikkerheten er viktigst) la grunnlag for arbeidet medå redusere samfunnets sårbarhet overfor svikt i kritiskinfrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.2.1 KRITISK INFRASTRUKTUR OGKRITISKE INNSATSFAKTORERKritisk infrastruktur er anlegg og systemer som ernødvendige for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner.En samfunnsfunksjon defineres som kritisk (i betydningenavgjørende) hvis bortfall av den truer samfunnets ogbefolkningens grunnleggende behov. De grunnleggendebehovene er definert som mat, vann, varme, trygghet oglignende. Dette er i tråd med definisjonen som er brukt i St.meld. nr. 22 (2007–2008) og NOU 2006:6. 11Kritiske innsatsfaktorer er de eksterne tjenestene ellerleveransene som en virksomhet er avhengig av for å kunneprodusere og levere varer og tjenester til samfunnet.Strømforsyning og elektronisk kommunikasjon ereksempler på innsatsfaktorer som er nært knyttet tilinfrastruktursystemer (kraftnett og ekomnett). 12Virksomheter hvis leveranser er nødvendig for å ivaretakritiske samfunnsfunksjoner og leveranser av kritiskeinnsatsfaktorer, utgjør samfunnskritisk virksomhet. Dennetype virksomhet oppfyller et eller begge av følgendekriterier:• For det første at bortfall av eller forstyrrelse i leveranserfra virksomheten alene, eller sammen med motsvarendehendelser i andre virksomheter, på kort tid kan føre til aten alvorlig krise inntreffer i samfunnet.11 St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet – Samvirke ogsamordning og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst.12 Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner –modell for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet – 1. delrapport.DSB januar 2012.• For det andre at virksomheten er nødvendig ellervesentlig for at en krise skal kunne håndteres på en slikmåte at skadevirkningene blir så små som mulig.Sårbarhet er et uttrykk for de problemer et system vilfå med å fungere når det utsettes for en ekstraordinærpåkjenning, samt de problemer systemet får med ågjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet.Sårbarhet er knyttet til mulig tap av verdi. 13 Det rettesspesiell oppmerksomhet mot de funksjoner og tjenestersom er nødvendig for å ivareta innbyggernes grunnleggendebehov.2.2 SAMFUNNETS AVHENGIGHET AVEKOMNETT OG -TJENESTERSamfunnet opplever stadig økende elektronisk samhandlingog utveksling av informasjon gjennom bruk av elektroniskkommunikasjon. Internett benyttes blant annet til e-post,publisering og innhenting av informasjon og interaktivee-tjenester som e-forvaltning, e-handel og nettbank. IKTsystemerog nettverk danner basis for prosesstyring ogovervåking av installasjoner på norsk kontinentalsokkel,av kraftverk, vannverk og trafikksystemer. Samfunnetsavhengighet av elektronisk kommunikasjon er gjennomgripende,og vi er i avhengig av fungerende og stabileekomnett på samme måte som av andre viktigeinfrastruktursystemer som kraftnett, veinett og jernbane.Tilgang til ekomtjenester kan ha direkte betydning for detenkelte individs og befolkningens trygghet. Dette kan foreksempel gjelde i nød- og krisesituasjoner der den enkeltehar behov for å varsle myndighet, søke informasjon viatelefon, kringkastning eller Internett eller føler behovfor å komme i kontakt med sine nærmeste. Tilgang tilekomtjenester har også direkte betydning for nød- ogberedskapsetatenes muligheter til å håndtere kriser på engod måte. Brudd og andre feil i ekomnett kan derfor få13 NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- ogberedskapsarbeidet i samfunnet.13

store konsekvenser for samfunnets samlede beredskap ogkrisehåndteringsevne.Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjonog sårbarhet overfor bortfall ble vurdert i DSBs rapportSamfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektroniskkommunikasjon (DSB 2012).2.3 EKOMNETT OG EKOMTJENESTER2.3.1 EKOMNETTDe grunnleggende elementene som til sammen utgjørekominfrastrukturen er transportnett, aksessnett,tjenestenett og drifts- og støttesystemer. Nedenfor gis enbeskrivelse av ekominfrastrukturen.Transportnett betegner nasjonale og regionale nett somknytter forbindelser over lange avstander og kan beskrivessom ryggraden i et fungerende ekomnett. Transportnettenebestår av overføringssystemer med stor kapasitet overfiberkabel og i noen tilfeller radiolinje.Det er flere virksomheter som eier fiberinfrastruktur somkan inngå i andre tilbyderes transportnett. Kun Telenor ogBroadnet eier og tilbyr nasjonal transportkapasitet basertpå fiberoptiske kabler, men dette er kun en del av et markedfor overføringskapasitet. Begge disse transportnetteneutgjør kritisk infrastruktur i ekomsektoren, og de bærerdet meste av kapasiteten for andre ekomtilbydere. En del avinfrastrukturen til Broadnet og Telenor er framført i fellestraséer.Det er også et landsdekkende transportnett forkringkasting. Nettet eies og drives av Norkring, somer et heleid datterselskap av Telenor. Kringkasting erdistribusjon av radio- og fjernsynssignaler, men i dagsuppleres dette av overføring av multimediasignaler (TV,radio, Internett, telefoni og video) som i økende grad skjerdirekte til brukere gjennom ekomnettene.Jernbaneverket og Statnett har også egen infrastruktur mednasjonal utbredelse. Jernbaneverkets digitale nett (GSM-R)løper langs jernbanelinjene og tilbys ikke til andre, menbrukes til jernbaneformål. Statnett dekker i utgangspunktetsitt behov for overføringskapasitet gjennom å kjøpekapasitet fra andre aktører. Der dette ikke er mulig, byggerStatnett sin egen infrastruktur. Denne infrastrukturen løperlangs kraftnettet (lands- og regionsnettet for kraft).I tillegg eier Forsvaret et landsdekkende transportnett,Forsvarets Digitale Nett (FDN), som dekker Forsvaretsbehov for teletjenester. FDN dekker i dag alle Forsvaretsinstallasjoner, samt enkelte deler av offentlig forvaltning.FDN har totalt om lag 50 000 brukere. Forsvaret hartidligere drøftet spørsmålet om bortsetting og salg av delerav FDN til andre offentlige etater eller til private selskaper.Telenor leier også noe overføringskapasitet av Forsvaret.Nøkkelpersoner og virksomheter i sivil sektor medbetydning for totalforsvaret er koblet til FDN gjennom”Grønt nett”.Aksessnett knytter forbindelse mellom den enkeltesluttbruker og transport- og tjenestenettene. Det er flereformer for aksessnett. Det mest omfattende består avkobberledninger som er lagt i forbindelse med utbyggingav fasttelefoni innenlands, men som i dag også brukestil bredbåndsaksess (xDSL). Ett (eller flere) ledningsparknytter hver enkelt husstand eller bedrift til nærmestetelefonsentral eller mindre koblingspunkt med sentralutstyr.Telenor hadde i 2010 en markedsandel på 99,5 prosentav markedet for overføringskapasitet i analoge linjer. 14Det finnes også aksessnett som består av ledninger tilsluttbrukere fra leverandører av radio- og TV-signaler iform av kabel-TV gjennom coaxialkabler og fiber.Mobilnettene er nok en type aksessnett hvor det ertrådløs forbindelse mellom basestasjoner og brukernesmobiltelefoner. For at en tilbyder av mobilnett skaldekke hele landet kreves det et aksessnett med flere tusenbasestasjoner. Telenor og NetCom er de viktigste eiere avinfrastruktur i mobilnettet.Tjenestenett er ikke et selvstendig fysisk overføringsnett,men kan benytte ulike typer infrastruktur somogså anvendes til andre typer tjenester. Tradisjonellfastnettelefoni og mobiltelefon er eksempler på tjenestenett.Et tjenestenett består av systemer og utstyr som ernødvendig for å levere de enkelte tjenestene. Disse benyttertransportnettet for å formidle informasjon mellomtjenestenodene. Eksempel på tjenestenoder er telefoniserverog telefonsentraler for formidling av telefoni.Drifts- og støttesystemene er IT-systemer som overvåkerog styrer ekomnett og tjenestenett, og disse kan utgjøreen kritisk del av infrastrukturen. Funksjonene er gjernesentralisert og er i seg selv avhengige av elektroniskkommunikasjon for å overvåke og styre komponentenei nettene. En vurdering som mange gjør er at fremføringav driftsinformasjon slik som for eksempel alarmer ogfeilmeldinger, bør gå i et annet nett enn det som overvåkes.14 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 2010.14

Figur 1.Dekningsområdet for leverandører av overføringskapasitet i Norge.Telenor er operatøren med størst overføringskapasitetytterst i transportnettet og i aksessnettet. Øvrige tilbyderebruker ofte Telenor som underleverandør eller kjøperkapasitet fra lokale aktører, ofte kraftselskaper, somhar bygd opp infrastruktur for fiber lokalt. 15 Figur 1viser dekningsområdet for egen infrastruktur for ulikeleverandører av overføringskapasitet.2.3.2 EKOMTJENESTEREkomtjenester tilbys i dag form av fasttelefoni,mobiltelefoni samt bredbånd (både som fastnett ogmobilt nett). Nedenfor følger en oversikt over aktøreneog markedet for ekomtjenester. Det er viktig å påpeke atflere av aktørene bruker Telenors nett og plattformer forproduksjon av sine tjenester slik at det er flere kunder somer avhengig av Telenors nett enn det Telenors markedsandelgir uttrykk for.Fasttelefoni omfatter i denne rapporten tradisjonellfasttelefoni (PSTN og ISDN). Den største aktøren innenfasttelefoni i Norge er Telenor.Mobiltelefoni er en betegnelse for trådløs telefoni. Vedutgangen av første halvår 2011 var Telenors markedsandelpå 49,4 prosent og NetComs markedsandel på 17,7prosent. 16Bredbånd betegner medier, tjenesteplattformer ellerteknologier for høyhastighets dataoverføring mellom toeller flere maskiner eller brukere. Bredbånd er både bruktom selve overføringsmediene (for eksempel fiber, kabel,kobber), tjenesteplattformene (for eksempel fast eller mobiltbredbånd) og teknologiene (for eksempel ADSL, UTMS)som overfører data. Bredbånd kan betegne både fast,trådløs og mobil høyhastighets dataoverføring. Også kabel-TV-nett brukes som bredbåndsmedium. Telenor har om laghalvparten av markedet for både fast og mobilt bredbånd.IP-basert telefoni er telefoni der signalene er digitalisert,styrt og formidlet over nettverk basert på Internet Protocol.Internett er ett slikt nettverk. Det finnes flere leverandørersom tilbyr talekommunikasjon og multimediatjenester overInternett. Kjente tjenester er for eksempel Skype, Lync,Facetime osv. Det norske teleselskapet Telio tilbyr ogsåtelefoni over Internett. Telenors IP-baserte ekomtjenesterblir ikke formidlet over Internett, men over Telenors egetseparate nett, som i tillegg kan gi kundene tilgang tilInternett. Telenors planer er å tilby bredbåndstelefoni tilalle bredbåndskunder i Norge og de kommer da til å tilbytjenesten over Internett på lik linje som Telio.Oversikten nedenfor viser tilbydernes posisjon innen deulike markedene for elektronisk kommunikasjon.15 Kost-/nyttevurdering av tiltak for styrking av norsk sambands- ogIP-infrastruktur for Post- og teletilsynet, Nexia DA og Styrmand AS,02.11.2012.16 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 1. halvår 2011.15

17 18Figur 2. Markedsandeler målt i antall abonnement ved utgangen av første halvår 2012.2.4 ENDRING I BRUKSMØNSTERETInntil for få år siden representerte fasttelefonenden viktigste telefonitjenesten for husholdninger ogvirksomheter. Denne tjenesten hadde høy robusthet somfølge av at fasttelefonnettet i liten grad var avhengig avekstern strømforsyning hos brukeren. De senere årene hardet skjedd omfattende endringer i bruksmønsteret vedat en stadig økende andel av taletrafikken foregår medmobiltelefon. Antallet brukere med fastnettabonnementsynker, og i dag har kun seks av ti husstander fasttelefon.Antall PSTN- og ISDN-abonnement falt med 9,6 prosentfra utgangen av første halvår 2011 til utgangen av førstehalvår 2012. Utviklingen siden 2003 er illustrert ved figurenpå neste side. 19Mobiltelefonen har overtatt rollen som viktigste ogofte eneste telefontjeneste både i befolkningen og hosvirksomheter, og er klart størst i utbredelse og bruk.Mobiltelefonen har ikke bare overtatt fasttelefonens rolle,men benyttes også i et helt annet omfang og dekker et myestørre mangfold av kommunikasjonsbehov (både tale- ogdatatrafikk).En rekke aktører tilbyr ekomtjenester i markedet forelektronisk kommunikasjon. Telenor skiller seg ut som denstørste aktøren og opptrer både som tilbyder og distributørgjennom sitt eierskap i brorparten av landets aksessnett fortele og kringkasting. Til tross for økt konkurranse bådepå tjenestesiden og hva gjelder distribusjon, har Telenorfortsatt en dominerende rolle begge steder. Endringene somTelenor gjennomfører i aksessnettet har således betydeligekonsekvenser for brukere og for samfunnet.17 Network Norway inkluderer OneCall og Lebara.18 Prop 69 L (2012–2013) Proposisjon til Stortinget(forslag til lovvedtak) Endringer i ekomloven.19 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 1. halvår 2012.16

2 500 0000%-1%2 000 000-2%1 500 000-3%Bredbåndstelefoni1 000 000-4%-5%PSDN, ISDN og øvrigeÅrlig endring500 000-6%-7%01. halvår20031. halvår20041. halvår20051. halvår20061. halvår20071. halvår20081. halvår20091. halvår20101. halvår20111. halvår2012-8%Figur 3. Utvikling i antall abonnenter på fasttelefoni mellom 1. halvår 2003 og 1. halvår 2012.2.5 SIKKERHET OG SÅRBARHETI NORSKE EKOMNETTOG -TJENESTERSikkerhet innenfor elektronisk kommunikasjon defineresgjerne som sikring av tilgjengeligheten til ekomnett og-tjenester, sikring av nettets og kommunikasjonens integritetog sikring av kommunikasjonens konfidensialitet. Det vil siat nett og tjenester skal være sikret mot brudd og ha riktigkvalitet, og at nett, systemer og innhold skal være sikretmot manipulasjon og innsyn. Sårbarheten er knyttet til ihvor stor grad offentlige ekomnett er sikret mot ulike typerfysiske og logiske feil og overbelastninger.Det er vanlig å klassifisere årsaker til feil og brudd iekomnett i fysiske og logiske feil samt overbelastning.Brudd i kabler eller strømbrudd er eksempler på fysiske feil.Programvarefeil eller designfeil i et kommunikasjonssystemer eksempler på logiske feil. Økt trafikk i forbindelse meden hendelse, eller økning i signaliseringstrafikken som følgeav ny teknologi (smarttelefoner) og endret bruksmønsterkan føre til kapasitetsproblemer i ekomnettene.I kapittel 6 redegjøres det nærmere for sårbarheter iekomnett og -tjenester i lys av teknologiskiftet til Telenor.17

3 REGULERING AV EKOMSEKTORENHovedmålene for telepolitikken i Norge fremgårav ekomloven § 1-1, og er å sikre brukerne i helelandet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniskekommunikasjonstjenester gjennom effektiv bruk avsamfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftigkonkurranse, samt stimulere til næringsutvikling oginnovasjon. Teknologiskiftet vil endre både på tekniskeplattformer knyttet til leveranser av ekomtjenester og tilendringer i ekomnettene. Det er viktig at reguleringen avsektoren tar hensyn til, og følger opp, den teknologiskeutviklingen og påser at ekomnett og -tjenester har denrobusthet, sikkerhet og tilgjengelighet som samfunnettrenger. Vi vil her på et overordnet nivå beskrive de viktigstetiltakene som regulerer disse forholdene.Ekomloven omfatter all transmisjonsvirksomhet medtilhørende tjenester, utstyr og installasjoner innenforområdet elektronisk kommunikasjon. Loven bygger påprinsippet om teknologinøytralitet og uttrykker derforikke preferanse for noen spesielle tekniske løsninger, foreksempel telefoni via kobbertråd eller fiber. 203.1 LEVERINGSPLIKTIGE TJENESTEREkomloven fastsetter at alle rimelige anmodninger omtilgang til elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenesterskal tilbys av minst en tilbyder. 21 Tilgangen til elektroniskkommunikasjonsnett og -tjenester innebærer at sluttbrukerblant annet skal kunne ringe og motta lokale, nasjonale oginternasjonale telefonsamtaler, faks- og datakommunikasjonog ha tilgang til internett. Anrop til nødetatenesnødmeldingstjeneste skal kunne foretas fra alle terminalertilknyttet offentlig telefontjeneste. I Norge er hensynet tilleveringspliktige tjenester sikret og avgrenset gjennom enegen avtale mellom Samferdselsdepartementet og Telenorom leveringspliktige tjenester, kalt USO-avtalen. 22Innenfor et utbyggingsområde kan tilbyder selv beslutteom tilgangen skal gjennomføres ved kabel eller trådløsteknologi. Valg av teknisk løsning skal ikke ha betydningfor hva brukeren må betale. Tilbyder kan ikkekreve at sluttbruker betaler for en dyrere tjeneste enn denhan etterspør, selv om dette kan være en bedre tjeneste.Dette medfører at tilbyder ved å velge alternativ teknologifor å innfri forpliktelsene, ikke kan kreve at sluttbrukerbetaler mer for tilgang til offentlig telefontjeneste enn dettilgang til slik tjeneste via det faste nettet ville kostet.Tilbyder med leveringsplikt etter ekomloven 23 , skaltilby offentlig telefontjeneste og tilgang til digitaltelektronisk kommunikasjonsnett til ethvert sted medfast helårlig bosetting eller næringsvirksomhet. Detteinnebærer også funksjonell tilgang til Internett. Det ervidere krav til særlige tjenester til funksjonshemmedeog andre sluttbrukere med spesielle behov, offentligebetalingstelefoner og nummer-opplysningstjeneste.Ekomforskriften § 5-1 gir nærmere regler om tjenestene,bl.a. regler om dekning av merkostnader fra abonnenter vedtilknytning utenfor normalt leveringsområde. USO-avtalenutpensler pliktene ytterligere.Om det skulle vise seg at operatører som eier nett ellerleverer tjenester i nettet, ikke klarer å tilby ekomtjenester tilalle som har rimelige krav på dette, det vil si hvor markedetikke selv sikrer tilbud, kan myndighetene gripe inn medulike tiltak. 24 En metode er å la operatørene i fellesskapbidra inn i et fond (et såkalt USO-fond), som deretterbenyttes til å finansiere telefoni i ulønnsomme områder.En annen mulighet er å pålegge en eller flere operatørerå tilby tjenesten uten særskilt finansiering, men da underforutsetning av at tiltaket ikke er forbundet med kostnadersom vil være urimelig tyngende for operatøren. Den pålagteoperatøren kalles da USO-operatør.20 Se for øvrig Ot. Prp. Nr. 58 (2002–2003) Om lov om elektroniskkommunikasjon (ekomloven) og Avtale av 01.09.2004 mellom Statenv/Samferdselsdepartementet og Telenor ASA om leveringspliktigetjenester (USO-avtalen).21 Ekomloven § 5-1.22 Avtale av 01.09.2004 mellom Staten v/Samferdselsdepartementet ogTelenor ASA om leveringspliktige tjenester (USO-avtalen).23 Ekomloven § 5-1 første ledd nr. 1.24 Forankret i USO-avtalen (ibid).19

3.2 ANROP TIL NØDMELDINGS-TJENESTE OG GEOGRAFISKLOKALISERING AV NØDANROPEkomloven fastsetter at tilbyder av offentlig telefontjenesteskal sikre at telefonnummer og nødvendige opplysningerfor geografisk lokalisering av nødanrop overføres for alleanrop til nødetatene. Tilbyder av offentlig telefontjenestekan etter søknad gis tidsbegrenset unntak fra plikten til åtilby opprinnelsesmarkering. Problemstillinger knyttet tilteknologiskiftets konsekvenser for opprinnelsesmarkeringog ruting av samtaler blir videre beskrevet i kap 6.3.3 SIKKERHET OG BEREDSKAPEkomlovenEkomloven § 2-3 gir myndighetene hjemmel for å stillekrav til kvaliteten på ekomtjenester og til underliggendenett. Dette har betydning for sluttbrukere ved vanlig brukav nettet, men også ved tjenester etter § 2-10 Sikkerhet ogberedskap. Bestemmelsen setter krav til tilbyder om sikringav elektroniske nett og tjenester (offentlige og private) isituasjoner som går utover det som aktørene selv forventeså ville sikre seg mot ut fra et rent kommersielt synspunkt.Med kravet om nødvendig sikkerhet for bruker menesat nett og tjenester skal sikres på en slik måte at bruker,selv i situasjoner der nettet utsettes for ekstraordinærepåkjenninger, så langt som mulig skal kunne benyttegrunnleggende elektroniske kommunikasjonstjenester. Ivurderingen av om nødvendig sikkerhet er oppnådd skaldet tas hensyn til kostnadene ved å sikre elektroniskekommunikasjonsnett og -tjenester. Det legges opp til atviktige samfunnsaktører skal prioriteres ved behov.Myndighetene kan gjennom forskrift og enkeltvedtakpålegge tilbyder å iverksette de sikkerhets- ogberedskapstiltak som skal til for å oppfylle nasjonalebehov for elektronisk kommunikasjon uten vederlag.Alternativt kan det inngås avtale om dette. I henhold tilregelverket skal tilbyder som hovedregel dekke kostnadeneved sikkerhets- og beredskapstiltak. Tilbyderes reellemerkostnader forbundet med levering av sikkerhets- ogberedskapstiltak skal kompenseres av staten med basis ifyldestgjørende dokumentasjon fremskaffet av tilbyder.Med merkostnad menes kostnad som vil falle bort utenpålegget, utover kostnaden ved ren kommersiell tilpasning.Det skilles således mellom to sikringsnivåer 25 :25 Kilde: Informasjon til tilbydere om sikkerhets- og beredskapstiltak.Hjemmesiden til Post- og teletilsynet.På det første nivået regnes sikkerhetstiltak som i regel er isamsvar med hva tilbydere selv iverksetter ut fra egne kravtil å opprettholde kvalitet, leveransedyktighet og inntjeningpå kommersiell basis. Tiltak for oppfyllelse av kravene pådette nivået må tilbyderen selv finansiere.På det andre nivået kan det stilles krav til tiltak hostilbyderne som er involvert i oppfyllelse av samfunnetskritiske behov innenfor elektronisk kommunikasjon. Dettegjelder sikring av elektroniske nett og tjenester i situasjonersom går utover det som aktørene selv forventes å ville sikreseg mot ut fra et rent kommersielt synspunkt. På dettenivået dekker myndighetene merkostnadene.Tilbydere har plikt til å ha oversikt over egne brukeremed samfunnskritisk funksjon og hvilke tjenester de eravhengige av for å kunne utføre sine samfunnskritiskefunksjoner. Tilbydere har videre plikt til å prioriterebrukere som har samfunnskritisk funksjon i en krise- ogberedskapssituasjon. Dette kan for eksempel være å fordelekapasitet ved kapasitetsmangel, gi prioritet i mobilnettet,samt å gi forrang ved eventuell reparasjon/feilretting. Detforeligger imidlertid ikke i dag en slik oversikt. Dette blantannet fordi sektorer med samfunnskritiske virksomheterikke har meldt inn sine behov til tilbyderne.Tilbydere har også plikt til å ha beredskapsplanerfor utførelse av egne beredskapsoppgaver ogberedskapsoppgaver i forhold til egne samfunnskritiskebrukere.KlassifiseringsforskriftenKlassifiseringsforskriften 26 trådte i kraft 1. januar 2013,og formålet er å sikre nettutstyr i anlegg mot uønsketytre påkjenning. Forskriften er rettet mot tilbydere avekomnett som benyttes til offentlige ekomtjenester, og eret ledd i en styrking av sikkerhet i ekomnett som en kritiskinfrastruktur. Tilbydere skal klassifisere anlegg ut i frahvor viktige de er for offentlige ekomtjenester. Sentralti forskriften er et krav om at tilbydere gjennomfører enhelhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for sine anlegg ogsørger for at anleggene er fysisk sikret i samsvar medresultater fra analysen.Forslag til endringer i ekomlovenSamferdselsdepartementet la 1. mars frem forslag tilendringer i ekomloven. 27 Det foreslås blant annet endringer26 FOR 2012-09-10 nr 866: Forskrift om klassifisering og sikring avanlegg i elektroniske kommunikasjonsnett (klassifiseringsforskrifta).27 Prop. 69 L (2012–2013) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)Endringer i ekomloven.20

i hovedbestemmelsen om sikkerhet og beredskap slik atnett og tjeneste skal holde et forsvarlig sikkerhetsnivå.Dette innebærer at det obligatoriske sikkerhetsnivåetøkes fra «nødvendig» til «forsvarlig» sikkerhet. I tilleggforeslås finansieringsplikten endret slik at tilbydernemå dekke kostnadene forbundet med tiltak for å nå detpålagte sikkerhetsnivået, altså utover det de ville dekketav kommersielle grunner. I lovforslaget påpekes at krav tilsikkerhet må baseres på konkrete kost-/nyttevurderinger, ogat ekommyndigheten vil vurdere å fastsette detaljerte kravtil sikkerhet for å følge opp hendelsene i 2011 med brudd ogbortfall av elektronisk kommunikasjon gjennom forskriftog enkeltvedtak.Både gjennom foreslåtte endringer i ekomloven ogklassifiseringsforskriften, tas det grep for å styrketilgjengelig het og sikkerhet i ekomnett og -tjenester iNorge. Dette arbeidet er meget viktig i forbindelse medteknologiskiftet som medfører at en blir mer avhengigav tjenester basert på Internett og mobilnett. En videreproblematisering av hvordan teknologiskiftet berørersikkerhet i nett finnes i kapittel 4 og 7.Myndighetsoppfølging av teknologiskiftetDet er flere år siden Telenor første gang informertemyndighetene om det forestående teknologiskiftet, jf brevfra mars 2009 til Samferdselsdepartementet om BBT 28og mobil som leveringspliktig tjeneste. 29 Samferdselsdepartementetog Post- og teletilsynet har i etterkant værti dialog med Telenor om endringene. Post- og teletilsynetorienterte på et overordnet nivå DSB om de foreståendeendringene i januar 2010. Det har imidlertid etter den førsteinformasjonen ble gitt, i liten grad vært formidlet hvordanskiftet vil finne sted og hvordan samferdselsmyndighetenevil følge opp dette.Det er etablert en referansegruppe knyttet tilteknologiskiftet, der Samferdselsdepartementet og Post- ogteletilsynet er representert. Det er imidlertid uklart hvilketmandat denne referansegruppen har, og det finnes ingenreferater fra møtene som blir avholdt. PT opplyser at devil følge teknologiskiftet tett. Tilsynet fikk i august 2012 ioppdrag fra SD å vurdere hvordan de endringene Telenorskal gjennomføre vil påvirke de leveringspliktige tjenesteneog om det er behov for å endre avtalen 30 fra 2004. 31 PT bleogså bedt om å vurdere om Telenors endringer tilfredsstillerforvaltningens og brukernes behov for ekomtjenester,herunder konsekvenser for beredskap, geografisk dekning,integritet og sikkerhet i nett. Notat fra PT som besvarerbestillingen ble offentliggjort 5. april d.å. og vil til en vissgrad bli omtalt i denne rapporten.PT har i sitt notat om teknologiskiftet vurderthvorvidt Telenor etter omleggingen fortsatt vil ivaretaleveringspliktige tjenester og tilfredsstille bestemmelsene iUSO-avtalen. Når det gjelder erstatningsutstyr, vurderer PTat bredbåndstelefoni vil oppfylle kravene i USO-avtalen. 32Bredbåndstelefoni har tilnærmet likeverdig funksjonalitetsom PSTN/ISDN og vil være det som i størst volum blirbenyttet. PT mener videre at erstatningsproduktet MobilHjemmetelefon 33 også i utgangspunktet oppfyller kravenesom er stilt med hensyn til pris, funksjonalitet og andreforhold.USO-avtalen har en forutsetning om fastnett som primærplattform, men med mulighet for trådløs tilknytning.PT påpeker i sin rapport at det i en fremtidig reguleringbør gjøres endringer som klargjør et utgangspunkt omteknologinøytral tilnærming til oppfyllelse av pliktene.PT vil videre vurdere om det bør stilles krav til måling avkvalitet og informasjon, eventuelt også krav til kvalitet. 3430 Avtale mellom Staten v/Samferdselsdepartementet og Telenor ASA omleveringspliktige tjenester, Oslo 1. september 2004.31 Teknologiskiftet i Telenors infrastruktur, brev fraSamferdselsdepartementet til Post- og teletilsynet av 20. august 2012.32 Teknologiskifte i Telenors Infrastruktur, notat tilSamferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet, mars 2013.28 Bredbåndstelefonitjenesten.29 BBT og mobil som leveringspliktig tjeneste, brev fra Telenor tilSamferdselsdepartementet av 6. mars 2009.33 Erstatningsprodukt under utvikling av Telenor som skal erstattefasttelefon med en mobil løsning (se ytterligere beskrivelse i notat fraPT om Teknologiskiftet i Telenors Infrastruktur).34 Teknologiskifte i Telenors Infrastruktur, notat tilSamferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet, mars 2013.21

4 TEKNOLOGISKIFTETTelenor står overfor det selskapet betegner som etomfattende teknologiskifte. Teknologiskiftet er ifølgeTelenor en naturlig utvikling som følge av teknologisk ogmarkedsmessig utvikling og ”end of life” for noen tekniskeløsninger. Endringen innebærer at nåværende linjesvitsjedetelefoniplattform i det faste nettet (PSTN/ISDN) sommajoriteten av fasttelefonabonnenter er koblet til, vilavvikles og bli erstattet med IP-teknologi og/eller mobileløsninger. Telenors kjernenett er allerede basert på IPteknologi.Teknologiskiftet innebærer at denne teknologientas i bruk i aksessnettet for fasttelefoni. I tillegg kan detnevnes at innfasing av fjerde generasjons mobiltelefoni(4G) vil medføre at IP-teknologi også tas i bruk på detteområdet. 2G og 3G vil imidlertid ikke bli utfaset, menfortsatt eksistere ved siden av 4G-nettet.I tillegg til den varslede utfasingen av eksisterende fysiskplattform for fasttelefoni, vil det også skje en nedleggingav deler av kobbernettet. Det er likevel ikke snakk omen full avvikling av kobbernettet. Kobbernettet vil imange områder fortsatt være en viktig infrastruktur forbredbåndstjenester. I områder med foreldet kobbernett,eller der Telenor har etablert parallell infrastruktur, vilkobbernettet bli vurdert erstattet av fiber-, coax- ellermobilnett. Sluttkundene vil få tilbud om etablering av nyetjenester basert på de muligheter Telenor har i det aktuelleområdet. Kobberlinjer vil fortsatt eksistere ut til en delkunder og tilknytning til det nye nettet via disse linjenevil være mulig, men telefonitjenesten vil være IP-basertfor alle kunder unntatt de som koples til via 2G eller 3Gmobilforbindelse.Skiftet vil ifølge Telenor starte opp i 2013 og antas åvære sluttført innen utgangen av 2017 for fasttelefoni.Telenor har en dialog med sine leverandører om en muligforlengelse utover dette.For migrering av kobberområder så vil dette være en merlangsiktig og kontinuerlig prosess som vil henge sammenmed allerede utbygde fiberområder og nye områder sombygges ut. Teknologiskiftet vil starte i områder hvor deter gode betingelser for alternative, moderne teknologier,og hvor dette er fornuftig ut fra en geografisk ogkostnadsoptimal tilnærming.Telenor har tidligere uttalt at en plan for geografiskutfasing av PSTN/ISDN-plattformen vil bli utarbeidet iførste kvartal 2013. Planen vil bli utarbeidet på bakgrunnav en analyse av alle sentralpunktene (TTPer) i nåværendefaste telefonnett. Analysen vil ifølge Telenor vise detoptimale tidspunktet per sentralpunkt for å migrere tilnye teknologiske løsninger. Analysen vil også vise hvilkesentralpunkter som bør migreres fra kobber til fiber, mobileller coax. Denne prosessen vil skje samordnet og koordinertmed utviklingen på fiber og mobilområdet. Analysen eren teoretisk modell og må suppleres med andre kriterierslik som utrulling av Nødnett, praktisk gjennomføring,tilstrekkelige erstatningsprodukter, IT-støtte etc. vil påvirkeden endelige gjennomføringsplanen. Telenor kan foreløpigikke si når en operativ migreringsplan er på plass.De viktigste driverne bak teknologiskiftet er ifølge Telenortre faktorer. For det første endrede brukerbehov som blantannet har ført til at mange kunder velger andre løsningerenn tradisjonell kobberbasert fasttelefoni (PSTN/ ISDN).For det andre mangel på leverandørstøtte (kompetanse ogreservedeler) for nåværende PSTN/ISDN teknologi. Fordet tredje mangel på intern kompetanse i Telenor på denneteknologien.Endringen vil innebære at brukerutstyr som fortsatt skalknyttes opp mot Telenors nett og tjenester må tilpasses nyebrukergrensesnitt, enten basert på IP-teknologi eller mobileløsninger, og vil i mange tilfeller innebære utskifting avteknisk utstyr på brukersiden av grensesnittet. Nødvendigtilpasning/utskifting av brukerutstyr er sluttbrukers ansvar.Telenor vil i områdene hvor PSTN/ISDN fases utvarsle privatkunder, bedriftskunder og aktører somdriver videresalg av fasttelefonabonnement. Dettevil ifølge Telenor skje i god tid før overgang til nyteknologi starter, og i henhold til inngåtte avtaler ogregulatoriske forpliktelser. Formell varslingsperiodefor fasttelefonikunder er 6 måneder, mens migreringav kobberområder i utgangspunktet har en formellvarslingsperiode på tre år der hvor det er grossistkundertil stede. Varslingsperioden gjelder fra det tidspunktdet enkelte berørte område er besluttet for iverksettelse.Varslingsperioden vil bli benyttet til å etablere godeerstatningsprodukter og migrere til disse.23

Migrerer til koaks eller fiber der hvor det eroverlappende infrastrukturEksisterende infrastukturFTTHKoaksKobberIngen/annetTett befolkede områder:Koaks i CDK områderEllers FTTH (CDK)Grisgrendte områder:MobilFigur 4. Tilkoblingspunktene Vårsetergrenda og Roterud i Lillehammer kommune.Ifølge Telenor er det mye teknisk utstyr innenfor de ulikenødetatene, og politietaten spesielt, som er av eldre årgang,og som er beregnet for tilkobling til den tradisjonelletelefontjenesten (PSTN/ISDN). Telenor har ikke oversiktover alle løsninger som er i drift innen nødetatene.Organiseringen, samt funksjons- og ansvarsdelingenmellom staten og kommunene innen de ulike etatenegjør dette bildet komplekst, og med svært mangekontaktpunkter. Telenor er heller ikke valgt som leverandørav PSTN/ISDN til alle systemer som de ulike etatene haretablert. Disse forholdene gjør det vanskelig å vurderehelhetlige konsekvenser. I denne utredningen beskriver vii kapittel 6 hvilke konsekvenser nødetatene så for seg omteknologiskiftet ble gjennomført før utrullingen av Nødnett.PilotprosjekterI forbindelse med teknologiskiftet gjennomfører Telenorpilotprosjekter i ulike deler av landet. Pilotene skalbrukes til å avdekke potensielle utfordringer som følge avteknologiskiftet. Telenor vil gjøre seg nytte av erfaringenefra pilotene i den videre planleggingen av teknologiskiftet.Den første piloten er varslet berørte parter og gjelderModalen kommune i Hordaland. Gjeldende tidspunktfor nedkobling er satt til 31. august 2013. Den nestepiloten er tilkoblingspunktene Vårsetergrenda og Roterudi Lillehammer kommune. Her er gjeldende avtaler sagtopp med virkning fra 31. januar 2016, og man har varsletberørte parter. 35Oversikten nedenfor viser tilkoblingspunkteneVårsetergrenda og Roterud i Lillehammer kommune, ogviser infrastrukturen per i dag og hvordan Telenor ser forseg å migrere til koaks, fiber eller mobil.Figuren viser kompleksiteten i teknologiendringen, og uliketeknologiske løsninger som gjelder for et relativt avgrensetgeografisk område.Når en betydelig aktør som Telenor skifter ut deler avkobbernettet og utfaser PSTN/ISDN teknologien, får detbetydelige samfunnsmessige konsekvenser. Mange brukerehar kommunikasjonstjenester i drift som er basert påISDN/PSTN-plattformen. I tillegg benyttes disse tjenestenesom bærer for ulike typer brukertjenester. Eksempler pådette kan være ulike typer alarm- og styringssystemer, ogtilknytning til ulike typer private radionett. Teknologiskiftetvil som nevnt innebære utskifting eller tilpasning av utstyrhos mange brukere.35 https://www.jara.no/aktuelt/nyheter/visNyhet.jsp?id=21103224

Telenor oppgir at de vil forsøke å kartlegge hvilkefunksjoner som blir berørt så langt dette er mulig. Telenorer samtidig avhengig av innspill og bistand fra brukerne.God dialog med viktige interessenter som nødetatene,som kan dele sin kunnskap om bruksområder og muligeutfordringer med Telenor, er ifølge selskapet av storbetydning for å sikre at teknologiskiftet kan skje på en bestmulig måte.25

5 SIKKERHET OG SÅRBARHETNorske ekomnett og -tjenester har generelt høy kvalitetog høy oppetid. Flere aktører DSB har hatt møtermed i forbindelse med denne utredningen uttrykkerlikevel bekymring for sårbarheten i ekomnettene og forkonsekvensene dersom det oppstår svikt i de sammenettene. Problemstillingen har blitt aktualisert gjennomflere hendelser de siste årene, som ved pinseflommen iGudbrandsdalen og Østerdalen i 2011 og under stormenDagmar i romjulen 2011, hvor ekomnett ble slått ut.Teknologiskiftet til Telenor har også aktualisert temaet. Defleste aktører DSB har hatt møter med i forbindelse meddenne utredningen gir også uttrykk for at myndighetenegenerelt, og samferdselsmyndighetene spesielt, i for litengrad stiller krav til sikkerheten i offentlige ekomnett og-tjenester.Selv om den endringen som nå planlegges representereret grunnleggende skifte av teknologi for deler avekomtjenestene, må det understrekes at den teknologiskeutviklingen, kommersielle hensyn og brukernes behov ogvalg av løsninger har medført at ekomnettene har værti kontinuerlig endring over lang tid. Dette har påvirketsårbarheten til ekomtjenestene og i samfunnet. Mangesluttbrukere har for eksempel sagt opp sitt PSTN/ISDNabonnementog i stedet satset kun på mobiltelefoni.Dermed har de, kanskje uten å være klar over det, valgten kommunikasjonsløsning som er mer sårbar enn den dehadde.I dette kapittelet vurderes sikkerheten og sårbarheten iTelenors ekomnett etter gjennomføring av teknologiskiftet iet samfunnssikkerhetsmessig perspektiv. Dessuten omtalesutredninger og tiltak av mer generell art gjennomført påbakgrunn av erfaringene fra stormen Dagmar i 2011. Dettefor å synliggjøre noen planlagte og igangsatte tiltak for åstyrke robustheten i ekomnettet.5.1 REDUNDANSRedundans er sentralt i all beredskapstenkning.Redundansen i ekomnett kan vurderes på to nivåer: gradav redundans innenfor systemet og grad av redundansmellom systemer. Med det første forstår vi systemets evneog muligheter til å rute kommunikasjon gjennom alternativinfrastruktur ved utfall i deler av det. Med det siste menesi hvilken utstrekning systemer kan operere uavhengig avhverandre og erstatte hverandre ved svikt i ett av dem.Både i dagens nett og i det som vil eksistere etterteknologiskiftet, er det mulig for kunder å kjøpeekomløsninger som gir større redundans enn detstandardløsningene tilbyr. Det er derfor viktig at brukeresom har behov for ekstra driftssikkerhet kommuniserer medsin(e) leverandør(er) med sikte på å finne løsninger som ergode nok for deres behov.Teknologiskiftet vil kunne medføre redusert redundansved at all kommunikasjon i fremtiden vil knyttes til sammeteknologiske plattform, og ved at all kommunikasjon rutesgjennom kjernenettet. PSTN/ISDN gir i dag mulighetertil å gjennomføre lokale samtaler uten at kjernenettetinvolveres. Etter teknologiskiftet vil all kommunikasjonrammes dersom kjernenettet settes ut av funksjon. Ved atall trafikk blir IP-basert datatrafikk, vil man også kunneoppleve situasjoner der én feil rammer både Internett ogtaletelefoni i deler av eller hele landet. Den redundansenman i dag har ved at Internett og fast- og mobiltelefonidelvis opereres over separate plattformer, vil altså blisvekket.5.2 KAPASITETDet har vært en sterk utvikling i ekombaserte tjenester desiste 20 årene. Særlig innenfor mobiltelefoni har utviklingenvært betydelig. Mobilnettene (2G og 3G) inneholder ogsået pakkesvitsjet datanett. Overgangen til smarttelefonermed enkel tilgang til Internett-tjenester har medført kraftigvekst i bruken av 3G-nettene. Veksten har i hovedsakkommet i form av datatrafikk. Svikten i Telenors mobilnetti pinsen 2011 hadde sammenheng med at det eksisterte enprogramvarefeil i sentrale servere som dermed ikke klarte åhåndtere den signaleringstoppen som oppsto da trafikkenøkte utover en viss grense. Dette medførte følgefeil somogså rammet talekommunikasjon. Hendelsen synliggjordeen generell sårbarhet knyttet til sammenkoblingen av uliketjenester i en plattform.27

Generelt gir overgangen fra linjesvitsjet til pakkesvitsjetkommunikasjon bedre utnyttelse av kapasiteten i nettetog dermed mulighet til å føre frem større trafikk. Deter en imidlertid en forutsetning at alle deler av netteter dimensjonert for å tåle den trafikken – og densammensetningen av trafikken – som går i det. I PSTN/ISDN-nettet mister brukeren summetonen og dermedmuligheten til å ringe hvis det ikke er ledig linje helt fremtil mottakeren av samtalen. I et pakkesvitsjet system vil forstor trafikk kunne føre til at trafikken går tregere, og i verstefall så mye tregere at tjenester nærmest vil falle ut.Vi må regne med fortsatt sterk vekst i ekomtrafikken iårene som kommer. Nye tjenester og nye bruksområdervil utvikles. Uforutsette eller plutselige endringer itrafikkvolumet vil kunne medføre utfordringer. Dette kanrepresentere en sårbarhet som ikke i samme grad er tilstede i et system basert på linjesvitsjet teknologi, selv omselvfølgelig heller ikke slike systemer vil kunne ta unnastørre trafikk enn det de er dimensjonert for. Samtidig girutviklingen rom for bruk av nye tjenester og nye mulighetersom også bidrar positivt til beredskapen, som for eksempelbruk av mobile kartløsninger.5.3 STRØMAVHENGIGHETPSTN-nett basert på kobberinfrastruktur vari utgangspunktet relativt lite sårbart for svikt ikraftforsyningen. Kobberkabler er strømførende, ogstrømmating av systemet skjer fra sentralene. Sentralene harreservestrømskapasitet som gjør dem i stand til å opererei relativt lang tid selv om den eksterne kraftforsyningensvikter. Strømmen blir også ført helt frem til abonnenten.PSTN-nettet var derfor i utgangspunktet svært robust.Over tid har imidlertid denne robustheten blitt noe svekketved at antallet punkter i nettet som er avhengig av egenstrømmating har økt. Dette har bl.a. sammenheng med atfiberkabler har erstattet kobber på enkelte deler av nettet.Nettet som helhet er derfor nå mer avhengig av batteriback-upved svikt i ekstern kraftforsyning enn det vartidligere.ISDN gjorde det mulig å fremføre bl.a. Internett overden eksisterende kobberinfrastrukturen. ISDN krever iutgangspunktet lokal strømforsyning for å fungere hosabonnenten. Brukere som anskaffer en egen ISDN-telefonkan imidlertid opprettholde telefonforbindelsen (på detteapparatet) selv om strømmen er borte.IP-basert telefoni er mer avhengig av ekstern strømforsyningenn PSTN/ISDN-nettene. Reservestrømforsyningeni selve nettet er bedre i de sentrale delene enni de ytre delene. Mange av de ytre punktene i nettet harnødstrømsforsyning basert på batterier. Batteriene vilkunne drive nettet i noen timer ved strømbrudd.I den løsningen som DSB oppfatter er mest aktuell forTelenor vil kunden etter teknologiskiftet være avhengig avstrøm til eget apparat for å kunne kommunisere. Det finnesimidlertid en løsning med ekstern strømmating som kantilpasses en plattform basert på IP (”POTS i DSLAM”)som Telenor også vurderer.Selv om strømmating av nettet til abonnent blir borte, kandet fortsatt være hensiktsmessig for kunder å opprettholdefasttelefoniabonnement ved siden av mobilabonnementhvis de har mulighet til det. I noen grad vil mobiltelefonog IP-basert fasttelefon kunne gi brukerne noe redundansi strømbruddsituasjoner. Fasttelefonen vil i mangetilfeller være noe mindre utsatt for langvarig brudd ikraftforsyningen, fordi de strømavhengige punktene i noengrad vil være plassert i områder hvor slike avbrudd ersjeldnere enn der mobilnettenes basestasjoner er lokalisert.Dette gjelder særlig i utkantstrøk, der det også kan værelengre mellom basestasjonene. I tillegg vil slike punkter ifastnettet i utgangspunktet ha noe bedre nødstrømkapasitetenn basestasjoner i mobilnettene. Dersom ekomnettenefungerer, men abonnenten selv er uten strøm, vilmobiltelefonen virke så lenge det er strøm på batteriet.Mange brukere vil også ha mulighet til å lade telefonen ibil eller benytte eksterne reservebatteriløsninger som kannyttes til de fleste typer mobiltelefoner.5.4 SIKKERHET MOT SABOTASJE,AVLYTTING OSV.Samfunnets ekomnett er kritisk infrastruktur og kan derforvære mål for aktører som ønsker å skade norske interesser.Fysisk beskyttelse av sentrale elementer i PSTN/ISDNnettethar derfor helt siden andre verdenskrig vært tillagtstor vekt. Den fysiske beskyttelsen av nettet må forventeså være uforandret etter teknologiskiftet eller delvis styrketgjennom den systematiske gjennomgangen som følgerav implementeringen av klassifiseringsforskriften 36 ogobjektsikkerhetsforskriften 37 .36 Forskrift om klassifisering og sikring av anlegg i elektroniskekommunikasjonsnett (klassifiseringsforskriften) (2012-09-10).37 Forskrift om objektsikkerhet, fastsatt ved kgl.res. 22. oktober 2010 medhjemmel i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste(sikkerhetsloven) § 17 andre ledd.28

IP-baserte systemer vil i tillegg være mer utsatt forcyberangrep enn analoge systemer. Telenors nett er etlukket IP-nett, adskilt fra Internett og skal i utgangspunktetikke være eksponert for nettbaserte angrep. Selv omsikkerhetstiltakene er strenge, vil det likevel ikke kunneutelukkes at hackere vil kunne trenge inn i systemene,tappe dem for informasjon, manipulere dem eller sette demut av drift for kortere eller lengre tid. Enkelte miljøer ergenerelt på utkikk etter sikkerhetsbrudd som gjør det muligå ta seg over fra åpne til lukkede nett som er kritiske forsamfunnssikkerheten.PSTN/ISDN-nettet er ukryptert og lett å avlytte forfagpersoner som har fysisk tilgang til nettet. GSM-nettetog IP-telefoni er i utgangspunktet kryptert ved hjelpav standard algoritmer. Disse har imidlertid så langtikke vist seg sikre nok til at man fullstendig kan unngåuautorisert avlytting. Slik avlytting kan skje uten at manhar fysisk tilgang til selve nettet. Generelt er mulighetene tilegenkryptering i digitale ekomnett mye bedre enn i analogenett, men det er i liten grad tilrettelagt for dette for vanligebrukere. Sikker kryptert kommunikasjon forutsetter atbrukerne har utstyr som støtter kryptering/dekrypteringbasert på samme standard.5.5 TRUSSELBILDETI Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet konstateresdet at utviklingen i blant annet Internett, flere mobiletjenester, nye tjenesteplattformer og mer bruk avutenlandske tjenester medfører at IKT har blitt enstrategisk sikkerhetsutfordring. Denne utviklingen setterstore krav til bevissthet og kompetanse og forsterkerbehovet for samarbeid og samordning på tvers av ulikesamfunnsområder. Sikkerhetsutfordringene på IKTområdetomfatter alle nivåer i samfunnet, fra beskyttelseav enkeltpersoners mobiltelefoner til beskyttelse avsystemer som er avgjørende for å ivareta kritiskesamfunnsfunksjoner.I Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet 38 fremgårdet at tendensen til målrettede og profesjonelledatainnbrudd mot kritiske IKT-systemer er økende.Målrettede spionasjeangrep rettet mot vitale nasjonalesikkerhetsinteresser utgjør nå en betydelig utfordring.Både sivile etater, militære enheter og private selskaper blirutsatt for spionasje og sabotasje. Mange stater utviklerogså evne til å drive etterretning og krigføring mot kritiskinfrastruktur. Utviklingen medfører at vi må regne med at38 Nasjonal strategi for informasjonsstrategi, 17.12.2012.sofistikerte sabotasje- og påvirkningsangrep vil bli rettetmot samfunnskritiske informasjonsressurser, herunderdatasystemer som styrer industriprosesser og kritiskinfrastruktur som ekomnettene. Et scenario er at ekomnettog -tjenester skal bli utsatt for tjenestenektangrep somsetter dem ut av funksjon.Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skriver i Rapport omsikkerhetstilstanden for 2012 39 at det er registrert alvorligesårbarheter hos virksomheter som leverer samfunnskritisketjenester. NSM er også bekymret for utviklingen når detgjelder grunnleggende kryptoinfrastruktur. Det pekesblant annet på risikoen for at høygradert skjermingsverdiginformasjon, spesielt i forsvarssektoren, blir kompromittertog dermed utsatt for utnyttelse av ondsinnede trusselaktørersom fremmed etterretning.Det digitale rom er en attraktiv arena forstatsdrevne informasjonsoperasjoner. Denne typeinformasjonsoperasjoner utgjør ifølge NSM den mestalvorlige formen for anslag mot kritiske IKT-systemer.E-tjenesten påpeker at kinesiske myndigheter i storgrad anvender digitale operasjoner som en erstatningfor menneskelig innsamling av data og ofte brukerstedfortredere for innhenting av informasjon. 40Stadig flere deler av utstyret i IKT-systemer inneholderkomponenter fra et stort antall produsenter i mangeland. De ulike komponentene er ofte innom en rekkeunderleverandører, leverandører av delsystemer oglogistikkorganisasjoner før endelig installasjon. De flestekomponentene produseres i land utenfor NATO. Det er enrisiko forbundet med bruk av elektroniske komponenterfra utenlandske selskaper i kritisk infrastruktur. Påekomområdet er problemstillingen aktualisert for eksempelgjennom at Telenor benytter kinesiskeide Huawei iaksessnettet for sine mobilnett (2G, 3G og 4G).I Rapport om sikkerhetstilstanden 2012, tar NSM til ordefor at sammensatte produkt bør produseres i et alliertland (NATO-medlem eller lignende), og at sikkerheteni leverandørkjeden mellom produsent og systemeier børstyrkes. Foreløpig finnes det begrenset kunnskap omtrusselbildet knyttet til villede handlinger som man kanstå ovenfor på dette området. Det er derfor nødvendig åkartlegge sårbarheten knyttet til leveranser av komponentertil IKT-systemer og ekomnett fra land utenfor NATO,og at dette bør danne utgangspunkt for fremtidigekrav til leverandører av komponenter, og produksjon39 Rapport om sikkerhetstilstanden 2012, Nasjonal sikkerhetsmyndighet.40 E-tjenestens FOKUS 2013.29

av sammensatte produkter, til bruk i IKT-systemer ogekomnett.Som nevnt i kap. 2, tar samfunnet i stadig økende gradi bruk ekomtjenester og en har blitt helt avhengig avIKT-systemer for å drifte kritiske samfunnsfunksjoner.Dette tilsier også et økt fokus på sikkerhet og etableringav barrierer som forhindrer angrep utenfra. Denteknologiske endringen som nå skjer i forbindelse medTelenors teknologiskifte aktualiserer dette ytterligere.Ekomsystemer som benytter analog teknologi er i mindregrad sårbar for nevnte type trusler og angrep. Det er derforav stor betydning at et endret trussel- og sårbarhetsbilde iforbindelse med teknologiskifte blir viet oppmerksomhet,og at en kartlegger og analyserer nye sårbarheter og attiltak og beskyttelsesbarrierer etableres.Ny lovgivning på ekomområdet imøtekommer noeav behovet for økt myndighetsinnsats. Her visesdet blant annet til at forskrift om klassifisering ogsikring av anlegg i elektroniske kommunikasjonsnett(klassifiseringsforskriften) 41 trådte i kraft fra og med 2013.Formålet med forskriften er å sikre nettutstyr i anlegg motuønsket ytre fysisk påvirkning, og forskriften retter seg mottilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett som brukestil offentlig elektronisk kommunikasjon (nettilbyder).5.6 SAMLET VURDERING AVSIKKERHET OG SÅRBARHETDe vurderingene som er presentert over er hovedsakeliggjort med tanke på brukere av ekomnettene med et særligsikkerhetsbehov. For det store flertallet av brukere viltrolig teknologiskiftet innebære flere fordeler enn ulemper.Driftssikkerheten i ekomnettet vil trolig fremstå somakseptabel for de fleste. Utskifting eller tilpasning av utstyrhos brukerne kan for noen medføre store kostnader, mendet finnes få eksempler på tjenester eller behov som ikkekan videreføres på ny teknologisk plattform.Teknologiskiftet innebærer imidlertid endringer isårbarhetsbildet. Endringene er ikke entydige. På noenområder vil sårbarhetene blir redusert, på andre områdervil de øke. I en slik vurdering av sårbarhetsutviklingen mådet også tas hensyn til at PSTN/ISDN er gammel teknologisom generelt er under utfasing. Mangel på reservedeler ogkompetanse vil derfor kunne medføre at denne teknologieni sin gjenstående levetid vil fremstå som mer sårbar enn den41 Forskrift av 10.09.2012 om klassifisering og sikring av anlegg ielektroniske kommunikasjonsnett (klassifiseringsforskriften).har vært før. Det er også grunn til å understreke at PSTN/ISDN ikke har vært et statisk produkt, og at den tekniskeutviklingen som har skjedd i systemene over flere tiår harmedført endringer i sårbarheten som kundene kanskje ikkehar hatt oversikt over.Sett i et samfunnssikkerhetsmessig perspektiv er det særliggrunn til å peke på at endringen vil medføre redusertredundans ved at taletelefoni og datakommunikasjon ioffentlige nett blir knyttet til samme plattform. Svekketredundans på systemnivå må kompenseres gjennom at detstilles høye krav til sikkerheten i det fremtidige IP-basertenettet.Den økte avhengigheten av ekstern strømforsyning vilogså medføre sårbarheter. Brukerne vil i noen grad kunnegardere seg mot dette gjennom egen reservestrømforsyning,men også transmisjonsnettet vil være mindre robust forlangvarig svikt i kraftforsyningen enn det PSTN/ISDNnetteti utgangspunktet var.I tillegg vil IP-teknologien gi økt mulighet for inntrengingi systemet fra krefter som kan ha ønske om å skadenorske interesser eller få tilgang til informasjon de ikke erberettiget til. Trusselvurderinger fra NSM og E-tjenestentilsier at dette er forhold som må tillegges stor vekt isikkerhetsarbeidet til tilbyderne og ekommyndighetene.Brukere med ansvar for samfunnskritiske funksjoner haretablert egne kommunikasjonsløsninger som er mer robusteenn de offentlige ekomnettene. Teknologiskiftet medførerbehov for å vurdere om flere brukere bør knyttes til slikenett som en av flere måter å styrke redundansen på. Itillegg må det gjøres vurderinger for å sikre at sårbarheteni det offentlige ekomnettet ikke svekker robustheten i dealternative nettene der de sistnevnte er avhengig av å gjørebruk av offentlige nett for aksess eller til transmisjon.Sikkerheten i ekomnettene er først og fremt den enkeltetilbyders ansvar. Dette følger av ansvarsprinsippet, sominnebærer at den som har et ansvar for en virksomhet undernormale forhold, også har et ansvar i en krisesituasjon.Kompleksiteten knyttet til å ivareta sikkerheten i ekomnettog -tjenester er imidlertid stor, noe som medfører atmyndighetene har et særskilt ansvar knyttet til å identifisereog etablere løsninger på tvers av tilbydere, sektorer ogvirksomheter.Ofte vil dette være løsninger som det ikke er økonomiskhensiktsmessig for den enkelte aktør å etablere alene, foreksempel felles beredskapskapasitet for sjøkabel ellersamarbeid om traséutbygging. Eller som den enkelteaktør ikke er i posisjon til å få til selv, for eksempel felles30

eredskapsøvelser eller bruk av andre aktørers infrastrukturved feil. Det samme vil gjelde arbeid knyttet til å ivaretahensynet til konfidensialiteten og integriteten i deninformasjon som sendes gjennom nettene.Gjennomførte og pågående utredninger på ekomområdetsynliggjør nødvendigheten av å styrke robustheten i norskeekomnett og -tjenester. Forslag til endringer i ekomloven,jf. Prop. 69 L (2012–2013), hvor det foreslås endringer ilovens hovedbestemmelse om sikkerhet og beredskap forå knytte sikkerheten i ekomnett og -tjenester opp til enforsvarlighetsstandard, er etter DSBs mening et viktig skritti riktig retning. Samtidig vil det praktiske innholdet i enforsvarlighetsstandard være knyttet til utfallet av pågåendeutredningsarbeid i regi av samferdselsmyndighetene.Sikkerheten i ekomnett og -tjenester er av sentralbetydning for samfunnet og for nød- og beredskapsetatene.Det er derfor viktig at også aktørene selv, i tillegg tilsamferdselsmyndighetene og teleoperatørene, er med på ådefinere egne krav til sikkerheten i ekomnett og -tjenester.5.7 UTREDNINGER OG TILTAK PÅBAKGRUNN AV ERFARINGENEFRA STORMEN DAGMAR I 2011Stormen Dagmar som rammet områder i Sogn- ogFjordane, Møre og Romsdal og på Østlandet i julen 2011medførte betydelige utfall i ekomnettene. Dette gjaldt særligfor mobiltelefontjenester, men også fasttelefoni og Nødnettvar berørt. I etterkant av stormen er det gjennomførtflere utredninger med sikte på å styrke robustheten iekomnettene og redusere samfunnets sårbarhet i forbindelsemed slike hendelser.I rapporten Samfunnets sårbarhet overfor bortfall avelektronisk kommunikasjon publisert i 2012, kom DSB medforslag til tiltak som kan gjøre samfunnskritisk virksomhetmer robust overfor svikt i ekomnett og -tjenester. Irapporten ble det blant annet anbefalt at myndigheterog virksomheter gjennomførte ROS-analyser for sinekommunikasjonsløsninger, og på bakgrunn av detteutarbeidet planer for å opprettholde virksomheten vedbortfall av ekomtjenester.I løpet av det siste året har Post- og teletilsynet i torapporter 42 kommet med forslag til tiltak som kan styrke42 Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge, PT-rapport nr. 12012, januar 2012 og Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etterekstremværet Dagmar, PT-rapport nr. 2 2012, januar 2012.robustheten i offentlige kommunikasjonsnett. For å styrkesikkerheten i mobilnettene foreslår PT blant annet å økereservervestrømskapasiteten ved basestasjoner, iverksetteprogram for å styrke basestasjonslokaliteter som dekkersærlig viktige områder, etablere minimum tre døgnsreservestrøm i anlegg som er samlokalisert med Nødnett,pålegge tilbydere å ha regionale/fylkesvise beredskapslagerog gjennomføre en sårbarhetsanalyse av aksessnett – bådefor mobil, fastnett og bredbånd. Forslagene følges nå opp idialog med teleoperatørene. 43I etterkant av Dagmar har også Norges vassdrags- ogenergidirektorat (NVE) i samarbeid med PT ønsket å brukeerfaringene fra stormen til å finne tiltak som kan reduserekonsekvenser av tilsvarende uvær i fremtiden. NVE og PThar derfor i samarbeid sendt et brev til alle nettselskaperog ekomtilbydere hvor de ber om at det startes en aktivdialog for å finne gode løsninger på utfordringene. Forkunder med spesielle krav til leveringskvalitet på strøm,som tilbydere av ekomtjenester, anbefaler NVE og PTat nettselskaper og ekomtilbydere i felleskap finner godeløsninger. 44Det arbeides også med å ferdigstille forskrift om prioriteti mobilnettet. En slik ordning, som regjeringen harbesluttet å innføre, vil medføre at abonnenter med særligeberedskapsfunksjoner vil få prioritet i mobilnettene nårdet oppstår situasjoner der trafikken overstiger kapasiteteni nettet. Ved bortfall av ett av mobilnettene, vil slikeabonnenter automatisk få tilgang til andre nett dersom slikeer i funksjon (nasjonal roaming).Et sammenfallende forslag i begge rapportene til PT var ågjennomføre en kost- og nyttevurdering av forbedringer i ogalternativer til dagens overføringsnett for ekomtjenester. Itillegg viste sårbarhetsanalysen at IP-nettverk i økende gradblir felles plattform for svært mange tjenester og derfor erå regne som en kritisk infrastruktur. Disse funnene er fulgtopp i en ny rapport, som er levert av konsulentselskapeneNexia og Styrmand. 45Generelt anbefaler Nexia og Styrmand at man børgjennomføre tiltak av beredskapsmessig og forebyggende art(drift, vedlikehold, forvaltning), fremfor å styrke spesifikke43 http://www.npt.no/aktuelt/h%C3%B8ringer/forslag-til-justerte-tiltaketter-dagmar.44 Samarbeid mellom nett- og ekomselskaper; Oppfølging etterekstremværet Dagmar. Brev fra NVE og PT til alle nettselskap medområdekonsesjon for alminnelig forsyning og alle ekomtilbydere medeget nett, 27.04.201245 Kost-/nyttevurdering av tiltak for styrking av norsk sambands- og IPinfrastrukturfor Post- og teletilsynet, Nexia og Styrmand, 02.11.2012.31

deler av infrastrukturen. Årsaken er at førstnevnte tiltakantas å ha bredest effekt og størst nytteverdi. I rapportenpekes det likevel på enkelte tiltak for å bygge ut ellerforbedre eksisterende infrastruktur. PT vurderer for tidenanbefalingene i rapporten før tilsynet vil konkludere medhvilke tiltak som eventuelt bør iverksettes.Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) fremla idesember 2012 en rapport om reservestrømsberedskap iNødnett. 46 DNK gir i sin rapport et kostnadsanslag fortre alternative anbefalinger for reservestrømsberedskapi Nødnett. To av disse vil hovedsakelig styrke Nødnettsevne til å takle et lengre strømutfall, mens det siste itillegg vil styrke mobilnettenes reservestrømkapasitetder det er sammenfallende infrastruktur. DSB har i enhøringsuttalelse til rapporten anbefalt at det arbeides videremed sistnevnte løsning. Det bør nevnes at det nå pågår etarbeid i DNK hvor det skal gjøres en konseptvalgutredningog en samfunnsøkonomisk analyse av tiltak for oppgraderingav reservestrømberedskapen for Nødnett. Enoppgradering av reservestrøm for Nødnettvil også kunne få positive konsekvenser for robustheten idet øvrige nettet. DNK peker imidlertid på at selv med enøkt reservestrømberedskap på basestasjonene i Nødnett,vil det kunne oppstå utfall av basestasjoner ved strømfeil,fordi kjerneinfrastrukturen i Nødnett baseres på leide linjerfra teleoperatører. Det anbefales derfor at dette områdetanalyseres nærmere sammen med teleoperatørene, slik atman kan etablere tiltak for å redusere denne usikkerheten.En av konklusjonene i rapporten til Nexia og Styrmand,er at det sannsynligvis vil være mer kostnadseffektivt forsamfunnet og gi raskere resultater om sektormyndigheteneengasjerer seg aktivt i dialogen om robust energiforsyningtil ekomanlegg, enn at de enkelte aktørene gjør dette hverfor seg. Myndighetene anbefales derfor å innta en mer aktivrolle i forhold til å sikre robustheten i ekominfrastrukturenog ekomoperatørenes beredskapsevne, både gjennomkravstilling, gjennom å være en aktiv tilrettelegger forfellesløsninger og gjennom aktiv oppfølging av aktørenesberedskapsevne.46 Reservestrømsberedskap i Nødnett, DNK, 20. desember 2012.32

6 KONSEKVENSER AV TEKNOLOGISKIFTETFOR NØD- OG BEREDSKAPSETATENEI dette kapittelet beskrives konsekvensene avteknologiskiftet for den enkelte nødetat. Vi har ogsåvalgt å omtale konsekvensene av teknologiskifte forHovedredningssentralen.Som tidligere nevnt, er det vanskelig å skulle vurderekonsekvenser av Telenors teknologiskifte så lenge detforeligger begrenset med informasjon om hvilke konkreteendringer som skal skje, og når de skal finne sted. I tillegghar vi erfart gjennom møter og av svarbrev til DSB iforbindelse med denne utredningen at det eksisterer mangeulike oppfatninger av hva teknologiskiftet innebærer, ogfeilbegrunnede bekymringer knyttet til denne endringen hosmange aktører.Da vi sendte ut forespørsler til de tre direktoratene som haransvar for nødetatene, forelå det ingen konkret informasjonom når teknologiendringen ville finne sted, og Telenorhadde ikke på det tidspunktet ikke garantert at de villeavvente teknologiskiftet for nødetatene til Nødnettet varferdig utrullet i henhold til planen i 2015. Telenor har sidenforespørselen ble sendt, opplyst at de vil tilpasse migreringav fastnettelefoni og eventuelt sanering av kobbernett tilutrullingen av Nødnett. 47 Vi velger likevel her å ta med deantatte konsekvensene slik de er beskrevet for den enkelteetat. Dette fordi Telenor i første rekke vil ta hensyn tilnødetatenes radionett som er tilkoblet Telenors nett, ogikke øvrige konsekvenser. Harmoniseringen av Telenorsplaner med Nødnettets utrullingsplaner forutsetter også atNødnettet ikke blir ytterligere forsinket.6.1 HELSEHelsesektoren er svært sentral i det nasjonalesamfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, og defleste kriser vil ha et helsemessig aspekt. Krisenesalvorlighetsgrad vil i mange tilfeller bli vurdert ut frahvor store konsekvensene er, eller kan bli, med hensyn47 Teknologiskiftet i Telenor – status og videre planer. Brev fra Telenor tilJustis- og beredskapsdepartementet av 9. april 2013.til tap av liv og helse. Helsesektoren er samtidig sårbarfordi den er avhengig av store ressurser og mangeinnsatsfaktorer for å fungere som forutsatt. Eksempler pådette er innsatsfaktorer som elektrisk kraft, ekomtjenesterog vannforsyning, samt sikker leveranse av materiell,arbeidskraft og kompetanse. I tillegg er det i mange tilfellerknyttet risiko til tjenestene som leveres. Menneskers livog helse er avhengig av god sikkerhet og riktig kvalitet ibehandlingen, og et godt fungerende sambandsnett forhelsesektoren er blant annet svært viktig.6.1.1 KONSEKVENSER FOR HELSESEKTORENKonsekvenser for helsesektoren av teknologiskiftet er istor grad knyttet til helseradionettet. Helseradionetteter et lukket radiosamband for helsetjenesten basertpå analog teknologi. Det består av omlag 480sendere. Helseradionettet binder sammen sykehus,kommunehelsetjenesten og luftambulansevirksomhet.I noen grad er også kommunale brannvesen brukereav nettelementer i helseradionettet. Formålet medhelseradionettet er å legge til rette for hurtig og prioritertvarsling av helsepersonell i vakt, samt at nettet girgrunnlag for tverrfaglig samarbeid med personell fraandre nødetater ved felles aksjoner på for eksempelskadested. Grunnelementene i systemet er AkuttMedisinsk Kommunikasjonssentral (AMK sentraler) ogLegevaktsentraler (LV-sentraler).Akutt Medisinsk Kommunikasjonssentral er normaltplassert i sykehus som en integrert del av akuttmottakeller intensivavdeling. Oppgavene er å håndtereakutthenvendelser på nødtelefon 113 og akutteambulanseoppdrag. I en del tilfeller fungerer AMK ogsåsom LV-sentral for vertskommunen. AMK sentralenehar egne RBO 48 2S enheter, og benytter helseradionettet ikommunikasjon med ressursene ute.Legevaktsentraler er tradisjonelt plassert i døgnbemannedehelseinstitusjoner, for eksempel sykehjem, hvorlegevaktfunksjonen er integrert i eksisterende tjenester.48 Radiobetjeningsoverdrag for betjening av radio-basestasjon.33

Imidlertid går utviklingen i retning av at LV-sentralenutgjør en egen enhet, eller er lagt til den bemannedelegevaktstasjonen. LV-sentralenes oppgaver er knyttettil lokal legevaktformidling, formidling av oppdrag tiljordmor, hjemmesykepleier, varsling av ambulanser medmer. Oppgavene varierer mellom sentralene og lokaleforhold/prosedyrer.Ved ulykker som gjør det nødvendig å ringe nødtelefon113 får man direkte kontakt med AMK-sentralen somdekker det aktuelle området. Ruting av disse samtaleneer en del av teletilbydernes oppgaver regulert gjennomekomloven. AMK-sentralen vil deretter straks varslelokal legevaktsentral eller beredskapspersonell direkte.Omfanget av en ulykke avgjør om AMK-sentralen ellereventuelt LV-sentralen alarmerer andre aktuelle instanser,for eksempel brann, politi, luftambulanse. Slik varslinggjøres i helseradionettet og via det offentlige telenettet.Personell som inngår i helse- og beredskapstjenesten erutstyrt med mobilt radioutstyr og/eller personsøkere, ogkan kommunisere med alle enheter i helseradiosystemet. Dekan også benytte tjenester i det offentlige telenettet.Omlegging til IP/mobil aksess får følger for akuttmedisinskkommunikasjonssentral (AMK) i helseforetakene oglegevaktsentralen i kommunehelsetjenesten. Omleggingenher vil måtte besørges av det enkelte helseforetak og denenkelte kommune.Helsedirektoratet planlegger for å sikre at helsetjenestenskommunikasjonsberedskap fungerer på en funksjonellog trygg måte med de endringene Telenor planlegger ifasttelefoninettet, frem til nytt Nødnett er utbygget og tatti bruk. Som ledd i dette har Helsedirektoratet sammenmed Telenor, dagens leverandører til helseradionettet ogKOKOM (Nasjonalt kompetansesenter for helsetjenestenskommunikasjonsberedskap), utført tester av kommersielttilgjengelig teknologi. Testene viser at helseradionettetmå gjennom en omfattende ombygging med tilhørendeutvikling og test da det ikke finnes kommersielt tilgjengeligteknologi som «hyllevare». Så lenge Telenor nå harbekreftet at de avventer utfasing av fasttelefoninettet,vil en altså kunne unngå en omfattende ombygging avteknologien i en mellomfase mellom utfasing av ISDN/PSTN og utrulling av Nødnett. Dette fordrer imidlertidat Nødnett rulles ut i henhold til plan som tilsier atdet er ferdig rullet ut i 2015. Telenor sier at de vil værefleksible med å se på løsninger dersom ikke planen tilNødnett overholdes, men påpeker også at det kan oppståkonfliktsituasjoner mellom de to planene. De anbefalerderfor at helsesektoren anskaffer et passende antalloppgraderte RBOer som kan være en buffer for å møteeventuelle situasjoner der planer for utrulling og migreringikke harmonerer.En videre vurdering av konsekvenser knyttet tilkommunehelsetjenesten er omtalt i kapittel 9 somomhandler kommunalt nivå.6.2 POLITIETPolititjenesten utføres av politi- og lensmannsetaten. Politietskal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpendevirksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats forå fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet ogalminnelige velferd for øvrig.Operasjonssentralen er politidistriktets ledelses- ogkoordineringssentral og danner plattform både for politietsplanlagte operative arbeid og for den hendelsesstyrteaktiviteten. Sentralen er en viktig koordinerende enhet ipolitidistriktet og fungerer ved behov som operasjoneltledelsesnivå for lokal redningssentral (LRS). Sentralenhar også ansvaret for den daglige ressursstyringen, bådemed hensyn til tilgjengelige kjøretøy og annet materiell,samt oversikt over tilgjengelige tjenestepersoner.Operasjonssentralen har ansvar for mottak av meldingerog nødanrop (112) og for å videreformidle meldinger omoppdrag til innsatsenheter.Politidirektoratet oppgir at politiet både på sambandssidenog i kontakten utad vil bli berørt av teknologiskiftet tilTelenor.6.2.1 KONSEKVENSER FOR POLITIETPolitidirektoratet kartla i 2011 IKT- og telefoniløsningenesom benyttes i politiet. Kartleggingen viste at politietuavhengig av teknologiskiftet er nødt til å skifte ut myeutstyr, noe som skyldes at materiell og teknologiskeløsninger er utdatert, og at leverandører er i ferd med å gåtom for utstyr og kompetanse på telefoniløsninger basert påISDN/PSTN.Politiets PABX (Private Automatic Branch Exchange /privat hussentral) løsninger er basert på ISDN-teknologi.Som følge av at Telenors nett skal over på IP-teknologi måsamtlige av politiets PABX-er endre sitt grensesnitt motdet offentlige nettet. Ifølge Politidirektoratet vil det ikke vilvære mulig for politiets PABX-er å kommunisere ut mot detoffentlige nettet uten betydelige utskiftinger av hardware ogoppgraderinger av software.34

På anslagsvis 250 av landets lensmannskontorer vil detvære nødvendig med betydelig oppgradering av systemene,mens det for de resterende 50 lensmannskontorene vurdereså gå over til mobile løsninger. Ved hovedkontorene tilpolitidistriktene og hos særorganene vil det også værenødvendig med betydelige oppgraderinger av systemene.Politidirektoratet er i dialog med Telenor for å sikre atteknologiskiftet gjennomføres på en god og transparentmåte. For politiets del påpeker de at det er det viktig atTelenor styrker sin informasjon om teknologiskiftet, ogat selskapet fremlegger en fremdriftsplan. En slik planmå synliggjøre erfaringer fra pilotprosjektene og vurdererisiko og sårbarhet forbundet med teknologiskiftet. Pået slikt grunnlag vil det være mulig for politiet å vurderekonsekvensene for egen drift og å utarbeide gode estimaterover budsjettmessige konsekvenser. Som en følge av atTelenor nå avventer utfasing til Nødnettet er utbygget vildeler av konsekvensene for politiet, det vil si for radionettet,reduseres.6.3 BRANN- OG REDNINGBrannvesenet utgjør en betydelig beredskapsressurs ikommunene. De utfører forebyggende arbeid i tillegg til åvære en viktig teknisk redningsressurs. Dette omfatter ikkebare branner, men alle typer hendelser som krever tekniskhåndteringsevne. Det eksisterer i dag om lag 230 analogeradionett i kommunene som brannvesenet benytter i sinhåndtering.Kommunene er etter brann- og eksplosjonsvernloven pålagtå være tilsluttet en felles regional nødalarmeringssentralfor mottak av meldinger om branner og andre ulykker. 49Nødalarmeringssentralene til brannvesenet har somformål å drifte nødnummeret 110 og ta i mot nødanrop forpublikum. Operatørene på disse sentralene må ha oversiktover hvordan lokale brannvesen i regionen har organisertsin beredskap, hvilken ressurstilgang det enkelte brannvesenhar og hvordan det teknisk er lagt til rette for mottak avalarmer. Dette gjør det mulig for operatørene å kalle ut rettinnsatsstyrke tilpasset den aktuelle hendelsen.6.3.1 KONSEKVENSER FOR BRANN- OG REDNINGOperatører på nødalarmeringssentraler må kunnekommunisere effektivt via samband med innsatsstyrker forå sikre en hurtig og forsvarlig håndtering av hendelsene.Ved behov skal operatørene kontakte og videreformidle49 Totalt er det 22 nødalarmingssentraler i hele landet, men DSB har tattinitiativ til å redusere antallet til rundt 10 sentraler.informasjon til politi og helsepersonell gjennomtrippelvarsling. Dette gjør at både politi og helsevesen fårmulighet til å koordinere innsats og rykke ut til et skadestedpå et tidligst mulig tidspunkt.Kommunenes 110-sentraler som ikke har tatt i brukNødnett og byttet utstyr på sentralene (17 stk), er idag utstyrt med analoge FAS-sentraler som besørgerutalarmering av brann og redningsressursene i hvertbrannvesen. I tillegg er brannstasjonene utstyrt med alarmog kontrollenheter (AKUB) som er koblet opp mot FASsentraleni 110-sentralen og mot kommunens egen (egne)basestasjon(er). Det er ikke foretatt tekniske oppdateringerfor å kunne møte en teleteknisk omlegging.DSB har allerede gjennomført et teknologiskifte gjennomutfasing av ISDN-pak og erstattet den med en løsningfra SAFETEL som håndterer både IP-telefoni og GPRSløsninger. Dette er iverksatt i de fleste av landets kommunerog 110-sentraler. Løsningen medfører at man i dag harfunksjonalitet for signalering mellom 110-sentralen ogAKUB-enheten på brannstasjonen. I tillegg er det behovfor talefunksjonalitet mellom 110-sentralen og brannsinnsatsmannskaper hvilket er et viktig element i pågåendetester. Det er usikkert om kommunikasjonen mellomFAS, AKUB-enhet på brannstasjonen og kommunensbasestasjon vil fungere med digital linje. Et annet viktigtestelement er om omlegging til digitale linjer på inngåendelinjer (publikums linjer) til FAS sentralen vil medføretekniske utfordringer, med påfølgende behov for utviklingav teknisk løsning.DSB kartlegger for tiden konsekvenser av teknologiskiftetfor sambandssystemene til brann- og redningsvesenene,herunder de tekniske og operative konsekvenser avomleggingen. DSB vil gjennomføre to tester av dagensanaloge teknologiske løsning kombinert med digitaletelelinjer. Testen vil gjennomføres i løpet av mars/april medbistand fra Vest Viken 110-sentral i Drammen og Modumkommune i Buskerud og DSB. Test to vil gjennomføresmed Modalen kommune og Hordaland 110-sentral iBergen. Telenor vil bidra i testene med kompetanse ogtilrettelegging av digitale linjer til testbruk. Funnene somavdekkes i testene og en vurdering av mulige løsninger somkan løse utfordringene, vil synliggjøre de kostnadsmessigekonsekvensene av en eventuell omlegging. Utsagn frateknisk personell i 110-sentralene kan tyde på at det ermindre endringer som må gjennomføres for å få til envelfungerende løsning. Dette skyldes tidligere gjennomførteendringer i forbindelse med utfasing av ISDN-Pak. Påsamme måte som for Politiet og helse, vil Telenors planerom å avvente utfasingen redusere konsekvensene for35

annvesenet. Det vil likevel måtte foretas teknologiskeendinger, men da for å kunne implementere Nødnettet.6.4 HOVEDREDNINGSSENTRALENHovedredningssentralen (HRS) har det overordnedeoperative ansvar ved søk- og redningsaksjoner i Norge.Den operative koordinering av aksjoner skjer enten direktefra en av de to hovedredningssentralene (HRS) som erlokalisert i Bodø og på Sola ved Stavanger, eller gjennomen av de 28 lokale redningssentraler. HRS har i dag ikketilgang til politiets eller brannvesenets samband, menbenytter helseradionettet for dialog med helsepersonell(ambulanse) og kommunikasjon med redningshelikoptrene.Redningshelikoptrenes primæroppgave er å gjennomføresøk, rednings- og ambulanseoppdrag. Redningshelikoptrenebenytter helseradionettet for kommunikasjon medambulansene og HRS. Politiet og brannvesen kommuniserermed redningshelikoptrene ved bruk av kanal 5(redningskanalen) over dagens analoge samband.6.4.1 KONSEKVENSER FORHOVEDREDNINGSSENTRALENHovedredningssentralen er kjent med teknologiskiftet tilTelenor og de utfordringer dette vil medføre. HRS harderfor startet et arbeid sammen med Telenor, Net Nordicog andre leverandører av telefonitjenester for å finneløsninger til sine eksisterende og fremtidige behov fortelefoni. Dette arbeidet pågår fortsatt.Så langt er det ikke identifisert behov som tyder på at noenav de teknologiske løsningene til HRS må erstattes. Det erimidlertid usikkerhet angående telefonsentralene til HRSog om det må gjøres oppgraderinger på disse for å kunnehåndtere IP-telefoni. HRS forventer at det først og fremster abonnementsporteføljen mot teleoperatørene som måendres, men oppgir at det per i dag er vanskelig å gi eteksakt og utfyllende svar på dette.De beredskapsmessige konsekvensene av teknologiskiftet erav høy viktighet for HRS. Det påpekes at HRS må sikre atbåde en overgang og ikke minst drift av ny løsning er sikkerog stabil. Per i dag har HRS ikke kommet tilstrekkelig langti arbeidet med Telenor til at dette er mulig å vurdere, mendet ligger som en klar forutsetning at HRS ikke kan gjøreendringer før sikkerhet til ny løsning er ivaretatt. HRS er idialog med relevante aktører og vurderer ulike teknologiskeløsninger for å tilpasse seg overgangen til IP-telefoni.6.5 FELLES KONSEKVENSERFOR NØDETATENEOpprinnelsesmarkering og ruting av samtalerTilbydere av offentlig telefontjeneste og eier av elektroniskkommunikasjonsnett har i henhold til ekomloven§ 2-6 plikt til å formidle anrop til nødnummer og plikttil opprinnelsesmarkering (automatisk lokaliseringav innringer). Opprinnelsesmarkering sørger for atsamtaler kommer til rett nødmeldesentral og er en viktigforutsetning for at nødmeldesentralen kan sende bistand tilhendelsesstedet.Innringer skal få svar fra den nødmeldesentralen somdisponerer ressurser i et aktuelt område. Dette kanfor eksempel være ambulanser og leger i vakt. For årute samtalen til rett AMK-sentral benyttes geografiskruting av anrop. Ved en overgang til IP-aksess må detbenyttes systemer som sikrer at ruting til rett sentralopprettholdes, per i dag er det ca. 500 000 brukere sombenytter en løsning som sørger for at nødsamtalene rutestil rett sentral. Samtlige operatører må være observantpå problemstillingen og kjenne til mekanismene sombenyttes. Det har vist seg å være en utfordring å få dette tilå fungere for eksempel ved konfigurering av basestasjoner imobilnettet. Et mer robust system bør derfor utvikles.Et felles legevaktnummer (116117) er under etablering iNorge. Nummeret skal benyttes av publikum for å kommei kontakt med legevaktsentralene. Totalt er det identifisertover 1000 svarsteder for henvendelser til legevakt. Rutingenav samtaler til legevakt skal være geografisk betinget, slikat du ved anrop til 116117 kommer til legevaktsentralen forden kommunen du befinner deg i. Dette medfører behovfor en krevende rutingtabell som er under oppbygging.Systemet er under pilotering i kommunene i Østfold. Enproblemstilling her er knyttet til å sikre at samtaler rutes tilkorrekt legevaktsentral.Ved bruk av analog fasttelefoni er det en fysisksammenheng mellom det geografiske stedet det ringes fraog tilknytningspunktet i nettet. Det er derfor mulig å rutesamtalen til rett nødmeldesentral. Anrop til nødnummerfra mobiltelefon rutes vanligvis til rett nødmeldesentral,bortsett fra når en basestasjon fanger opp anrop utenfor detnødmeldesentraldistriktet den tilhører.Ved bruk av IP-telefoni har det vært utfordringer knyttettil å sikre korrekt opprinnelsesmarkering. Problemer harblant annet vært knyttet til tilfeller hvor samtrafikkenhetener plassert i et annet område enn der det ringes fra. Hvisfor eksempel en IP-telefon bruker i Stavanger-området36

inger et nødnummer og samtrafikkenheten er plassert iOslo-området, vil anropet kunne bli koblet til en nødsentrali dette området. Nødmeldesentralen vil dessuten kunne fåadressen til samtrafikkenheten i stedet for adressen til densom ringer.Tidligere har PT i samarbeid med nødetater ogtilbydere, utarbeidet veileder for hvordan plikten til å giopprinnelsesmarkering kan oppfylles. 50 Det synes likevelsom dette fortsatt er en utfordring. Helsedirektoratetpåpeker at når Telenor nå legger om sine systemer, vil detmedføre at nødmeldesentralene får mer usikker informasjonom hvor innringer befinner seg. Dette kan medføre lengreutrykningstid og fare for at sentralene disponerer ressursenefeil. Helsedirektoratet ønsker derfor at problemstillingenvies økt oppmerksomhet fra myndighetenes side.Problemstillingen er ytterligere aktualisert gjennomutfasingen av fasttelefoni basert på ISDN/PSTN ogovergang til IP-telefoni.Behov for konsekvens- og sårbarhetsanalyserNødetatene og andre virksomheter med samfunnskritiskefunksjoner, mener det er behov for en overordnet risiko- ogsårbarhetsanalyse for flere sektorer, og nødetatene spesielt,som tar for seg konsekvensene av teknologiskiftet i etsamfunnssikkerhets- og beredskapsmessig perspektiv.Helsedirektoratet viser til at viktig infrastruktur- ogteknologi er i ferd med å forsvinne, og at det er nødvendig ågjøre noen vurderinger av hvilke konsekvenser dette kan fåfor samfunnskritiske funksjoner og den enkelte. Det pekesi den forbindelse på sårbarhetene i infrastruktursystemenefor IP -og mobiltelefoni, og da spesielt systemenesavhengighet av strøm. Bortfall av strøm kan få omfattendenegative konsekvenser for blant annet medisinsknødmeldetjeneste og for brukere av trygghetsalarm.Selv om Telenor avventer et teknologiskifte til Nødnetteter bygget ut, vil nødetatene likevel måtte gjennomføre enteknologisk tilpasning i mange av sine systemer som vistover. Årsaken er at utrulling av nytt Nødnett vil medføreovergang til helt ny teknologisk plattform, og eksisterendeanaloge løsninger vil da fases ut. I tillegg vil det være behovfor å skifte ut annet utstyr, som for eksempel sentralbordetc. som en følge av teknologiskiftet. Telenor er tydeligepå at de på det sterkeste anbefaler at etatene forberederprosessen med tilpasning av brukerutstyr og tilhørendegrensesnitt så raskt som mulig. Det betyr også at etatenepå eget initiativ bør igangsette (risiko- og sårbarhets)analyser som kan bidra til å synliggjøre hvilke konsekvenserendringene får, og på hvilken måte de best50 http://www.kokom.no/kokomsoek/Spesifikasjoner/guidelines.pdf37

7 NØDNETT OG UTSTYR TIL NØDETATENENødnett er navnet på det digitale radiosambandet fornød- og beredskapsorganisasjoner i Norge. Nødnett eret eget, separat radionett basert på TETRA-standardenog er primært et samband for tale i grupper, men gir ogsåmulighet til å sende meldinger (SDS) samt begrensetoverføring av data. Nødnett gir etatene mulighet til åkommunisere sømløst på tvers av organisatoriske oggeografiske grenser, samtidig som det er mulig for engruppe å snakke uforstyrret på nettet uten at andrenødnettbrukere har adgang til informasjonen. Nødnett erikke noe befolkningen har direkte befatning med, men er etverktøy for profesjonelle brukere.Nødnett-infrastrukturen består av en rekke basestasjonermed radioantenner, overføringslinjer og sentralenettverkskomponenter. Basestasjonene er utplassert på tak,vegger eller i frittstående master på høydedrag osv. Det ervia basestasjonene at en radioterminal kommer i kontaktmed andre radioterminaler i Nødnett. På landsbasisvil Nødnett få om lag 2100 basestasjoner, og disse erkoblet sammen ved hjelp av overføringslinjer og sentralenettverkskomponenter. Nødnett er ny kritisk infrastruktursom eies og forvaltes av staten ved Direktoratet fornødkommunikasjon (DNK). Nødnett bygges avleverandøren Motorola som også har driftsavtale medDNK for overvåking og feilretting av de deler av Nødnettsom er tatt i bruk.Nødnett erstatter nødetatenes analoge radiosambandog vil bidra til at etatenes radiosamband tilfredsstilleroperative og sikkerhetsmessige krav. Innføring av Nødnettgir brukerne en felles infrastruktur med mulighet til åkommunisere på tvers av etatsgrensene. Målet er at Nødnettgjennom økt funksjonalitet og høy tilgjengelighet skal giøkt sikkerhet for beredskaps- og innsatspersonell og bidratil et tryggere og mer robust samfunn. 51 Nødnett planleggesferdig utbygd i resten av Fastlands-Norge innen utgangenav 2015. Fasene i utrullingen av Nødnett fremgår avtabellen nedenfor.FaseOmråde0 Østfold, Akershus, Osloog Søndre BuskerudpolitidistriktFerdig utbygget ogtatt i bruk 20101 Hedmark og Oppland Ultimo 20132 Buskerud, Vestfold, Telemark, Medio 2014Aust-Agder og Vest-Agder3 Rogaland, Hordaland, Sogn og Primo 2015Fjordane4 Møre og Romsdal, Sør- Medio 2015Trøndelag, Nord-Trøndelag5 Nordland, Troms og Finnmark Ultimo 2015Tabell 1. Fasene i utrullingen av NødnettFor å gjøre innsatspersonell i nødetatene i stand tilå kommunisere over Nødnett leveres det gjennomNødnettprosjektet utstyr til nødetatene. Utstyretomfatter radioterminaler og kommunikasjonsløsninger tilnødetatenes sentraler.Radioterminalene omfatter ulike typer håndholdteradioterminaler og fastmonterte radioterminaler i kjøretøy,fartøy og i helikoptre. Disse er utviklet for å kommunisereover TETRA.Alle nødetatenes sentraler, dvs. politiets operasjonssentraler(112), branns alarmsentraler (110), helsevesenets AMKsentraler(113), akuttmottak på sykehus og kommunalelegevaktsentraler får nye kommunikasjonssentralløsningergjennom nødnettprosjektet. Dette utstyret setteroperatørene i stand til å kommunisere over Nødnett medinnsatsressursene, over fasttelefonnettet og mobilnettenemed innbyggere, og til å utføre de styrings-, koordineringsogovervåkingsfunksjoner som tilligger de respektivesentralene.51 Prop. 100 S (2010–2011) Proposisjon til Stortinget (forslag tilstortingsvedtak) Fullføring av utbygging og drift av Nødnett i heleFastlands-Norge.39

7.1 NØDNETTS INFRASTRUKTURBERØRES I LITEN GRADBasestasjonene sender og mottar signaler til og fraradioterminalene som brukerne benytter. Basestasjonenekommuniserer med det sentrale kjernesystemet i nettetvia radiolinjer eller leide linjer. Basestasjonene er kobletsammen i ringer av om lag 8 basestasjoner slik at enenkelt linjefeil ikke skal gi avbrudd i Nødnett-tjenesten.Transmisjon mellom basestasjonsringene og kjernesystemetskjer i hovedsak via faste linjer som leies av andreteleoperatører. Skulle en basestasjon miste kontakten medresten av nettet, vil denne fortsatt kunne fungere lokalt(«local trunking mode»), men muligheten til å kommunisereover store avstander, samt holde kontakt med nødetatenessentraler, vil være borte.Kjernenettet i Nødnett er IP-basert mens transmisjonslinjene ut til basestasjonene i hovedsak er 2 Mbits digitaltsamband (leide linjer). TETRA benytter i dag ikke ordinærIP over telenettet ut til basestasjonene, da leveransekravenei TETRA er høyere enn for ordinær IP. Eksempelvis erswitchetiden 1/10 av det man har i IP-nettet fordi man harmed spesielt tidskritiske applikasjoner å gjøre.DNK har hatt samtaler med teleoperatører omteknologiskiftet. Overgangen skal ikke ha en praktiskbetydning for transmisjon i Nødnett da Telenor vil fortsetteå levere dagens grensesnitt i hele Nødnett-kontraktenslevetid.Som nevnt over leveres også utstyr til nødetatenessentraler som har grensesnitt både mot Nødnett ogmot Telenors telefoniløsninger gjennom integrertradio- og telefonibetjening (ICCS). Disse løsningenekan ses på som små, men spesialtilpassede og avansertetelefonisentraler for bedrifter (PABX-er). Et stort antallslike kommunikasjonssentraler installeres for nødetatene ihele landet.7.2 GRENSESNITT I NØDETATENESSENTRALER MÅ UTVIKLESTelenors utfasing av fasttelefoni vil i første rekke påvirkekommunikasjonssentralene som leveres til nødetatenegjennom nødnettprosjektet. Kommunikasjonssentralenehar et grensesnitt mot Nødnett som er basert på IP, dvs. atall samtaletrafikk i Nødnett som skal til og fra en eller fleresentraler går via leide linjer.For å gjøre de nye sentralene som leveres inødnettprosjektet i stand til å motta IP-basertetelefonitjenester, må det utvikles et nytt grensesnitti kommunikasjonssentralene. Dette grensesnittet vilogså motta alle mobilsamtaler da disse skal rutes inni det IP-baserte telefonnettet før de når nødetateneskommunikasjonssentraler.Løsningen innebærer at kommunikasjonssentralene vil blilevert med et IP grensesnitt som benytter en standardisertprotokoll kalt SIP (Session Initiation Protocol) 52 . Dette er etendringsforslag hvor det er igangsatt arbeid for å spesifisereendringene som vil kreves for at kommunikasjonssentraleneskal kunne fungere etter teknologiendringen fra Telenor.Målet er å ha spesifikasjonene klar i august 2013 i tide forå kunne inngå i en programvareversjon som planleggesferdigstilt tidlig i 2015. Det planlegges også en midlertidigversjon (en workaround) som skal være tilgjengelig på ettidligere tidspunkt.DNK har foreløpig ikke et kostnadsestimat på denneløsningen, men en konservativ vurdering tilsier attilleggskostnadene blir ca. 20 millioner kroner.7.3 KOSTNADSESTIMAT SOMFØLGE AV TEKNOLOGISKIFTETFOR NØDETATENESom nevnt innledningsvis, ble DSB også bedt om åutarbeide estimater for eventuelle kostnader nødetatenefår som følge av teknologiskifte i påvente av utrulling avNødnett, både samlet og fordelt på kommende år. DSBba derfor om kostnadsestimater fra Helsedirektoratet(Hdir), Politidirektoratet (POD), Direktoratet fornødkommunikasjon (DNK) og DSB. Svarbrevene viser atde ulike etatene i varierende grad har startet arbeidet medå vurdere nye teknologiske løsninger, de har ulike behov itillegg til at de besvarer på noe ulikt grunnlag. Mens Hdir ihovedsak gir svar på kostnader knyttet til helseradionettet,gir POD svar som kun gjelder administrative systemer. DSBpå sin side, har ikke kunnet gjøre en utregning fordi de helti oppstartsfasen av den testingen som må til for å vurderenytt brukerutstyr. En av grunnene til at svarene varierer erat det ikke forelå konkrete planer fra Telenor som viser tidog sted for gjennomføringsplanen.52 SIP er standardisert gjennom IETF og er i utstrakt bruk for åkontrollere sesjoner med multimedia kommunikasjon som tale ogvideo over Internet Protocol (IP) nettverk (se også http://en.wikipedia.org/wiki/Session_Initiation_Protocol). SIP er standardisert gjennomIETF og er i utstrakt bruk for å kontrollere sesjoner med multimediakommunikasjon som tale og video over Internet Protocol (IP) nettverk(se også http://en.wikipedia.org/wiki/Session_Initiation_Protocol).40

Hdir har som eneste etat, utført testinger og utarbeidetplaner for utskifting av utstyr knyttet til sambandsnett,det vil si helseradionettet og estimat over de kostnaderteknologiskiftet vil medføre. De første estimatene viserat ombygging, utvikling og testing av brukerutstyrkan bety utgifter i størrelsesorden 40 millioner kroneri 2013. I tillegg kommer direktoratets egne kostnadertil prosjektgjennomføring, som beløper seg til omlag 6millioner kroner. Tallene er basert på en forutsetningom at Nødnettet ikke er bygget ut, og at teknologiskiftetgjennomføres. Det er grunn til å tro at kostnadene også forbrann og politi ville blitt store.De store beløpene som nødetatene eventueltmåtte budsjettere med i en mellomløsning mellomteknologiskiftet og utrullingen av Nødnett og detmanglende planleggingsgrunnlaget er forhold som gjordedet nødvendig å be Telenor om en mer konkretisert plan.Dette var nødvendig for blant annet for å ha mulighettil å prioritere kostnader til dette i budsjettprosessene idepartementene. Etter at Telenor i etterkant har bekreftet atde avventer utfasing, utgår også store deler av behovet forressurser.Nødetatene vil imidlertid fortsatt ha behov for å planlegge,teste og budsjettere med det øvrige brukerutstyret som måskiftes ut som en følge av teknologiskiftet. For eksempel harPolitidirektoratet utarbeidet to estimater over kostnaderteknologiskiftet vil medføre. Det første estimatet tarutgangspunkt i at telefonapparater som i dag benyttes isentralene også kan benyttes etter oppgraderingene. I detandre estimatet er kostnadene ved at også telefonapparatenemå skiftes ut inkludert.Estimat 53Estimat 1, eksklusiv 57,5nye telefonapparaterEstimat 2, inklusiv 105, 625nye telefonapparaterKostnader i millionerkroner eksklusiv mvaSom tidligere nevnt er det er viktig at alle nødetatenegjennomfører analyser som gjør at de kan planlegge forå tilpasse utstyret til ny teknologisk plattform, og at detogså synliggjøres budsjettmessige konsekvenser for detteså raskt som mulig. Den type kostnader for politiet somdet her vises til, vil naturlig nok også gjelde for de andrenødetetane, og for eksempel for helsesektoren i et omfangsom er mange ganger større. Det bør derfor utarbeides enoversikt over også disse økonomiske konsekvensene for alleetatene.53 Det må tas forbehold for eventuelle fremtidige endringer i politietsorganisasjonsstruktur.41

8 KONSEKVENSER FOR ANDRESAMFUNNSVIKTIGE SEKTORER -OGVIRKSOMHETER8.1 FINANSSEKTORENFinanssektoren er ansvarlig for å formidle finansiering,utføre betalinger og omfordele risiko på entilfredsstillende måte. De finansielle systemene, herunderbetalingssystemene til bankene, er avhengig av ekomnett og-tjenester for å kunne overføre store mengder data mellomulike systemer.Konsekvenser for finansforetakeneFinanstilsynet har foretatt en klarlegging av konsekvenserteknologiskiftet vil få for finanssektoren. Forespørselble sendt til noen utvalgte foretak. Utvalget er gjort forå få med sentrale aktører, store aktører, men også småaktører som hovedsakelig opererer i distriktet, slik at enfår et utvalg som gir et relevant grunnlag for å bedømmekonsekvenser for hele sektoren.Kartleggingen viser at sentrale operasjoner i litengrad berøres av teknologiskiftet, noe som skyldes atomlegging til moderne teknologi enten er utført, godt igang, eller med i virksomhetenes strategier. For de storeaktørene vil teknologiskiftet likevel berøre et stort antalllinjer. Det er særlig områdene telefonsentraler, telefaks,møteromsfasiliteter og overvåkningssystemer for bygningerog heiser samt alarmsystemer som vil bli berørt.Betalings- og transaksjonssystemer er for det meste overførttil ny teknologisk plattform. De som har svart, bekrefter atderes områder er lagt om, men tar forbehold for at mindreaktører, som for eksempel leverer betalingsterminaler,fortsatt kan benytte analog plattform/ISDN-løsninger.Lokale banker kan også ha noen analoge linjer som ikkeer kommet med i kartleggingen til Finanstilsynet. Dettekan f.eks. forekomme hos mindre sparebanker hvor enogså har linjer som ikke inngår i felles nettverk medsamarbeidsparter.Finansforetakene ser positivt på omleggingen, og noenframhever også at det vil gi bedre sikring av tjenestene.Omleggingen blir fulgt opp av foretakene uten ytterligeretiltak fra Finanstilsynet og representerer ingen større risikofor finanssektoren.Finanstilsynet legger til grunn at Telenor vil behandlekundene i henhold til avtaler og regulatoriske forpliktelser,og diskutere endringer med de ulike foretak på en forsvarligmåte. Tilsynet understreker også at det enkelte foretak haret selvstendig ansvar for å tilpasse seg teknologiskiftet.Finanstilsynet påpeker videre at Telenor ikke haroffentliggjort en fremdriftsplan for teknologiskiftet, noesom gjør det vanskelig å vurdere konsekvensene for deenkelte foretak spesielt og finanssektoren generelt. I tilleggbør det gjennomføres risiko- og konsekvensanalyser somkan danne grunnlag for brukernes planlegging for å møteteknologiskiftet.8.2 SAMFERDSELSamferdsel og spesielt varetransport, utgjør sammen medblant annet kraftforsyning og elektronisk kommunikasjonen kritisk innsatsfaktor i et moderne samfunn. I strategi forsamfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren, 54fremgår at sektoren de siste årene har blitt mer avhengigav informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), ogat kompleksiteten i IKT-systemer og -nett har økt. Denneutviklingen har ført til at sektoren har blitt mer sårbaroverfor svikt og brudd i systemer og nett.8.2.1 VEITRAFIKKUtviklingen av veinettet kjennetegnes i dag ved blantannet økt bruk av veitunneler. Dette skjer både for å sikretilstrekkelig kapasitet, for å redusere miljøbelastningerfor omgivelsene, for å bidra til sikkerhet i skredfarligestrøk og for å frigjøre arealer for alternativ bruk. Vei i54 Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren,oktober 2009.43

tunnel stiller en rekke tilleggsutfordringer sammenlignetmed vei i dagen, og en del av disse er knyttet til bruk avintelligente transportsystemer (ITS). Begrepet brukesom systemer og tjenester som anvender informasjonsogkommunikasjonsteknologi i transportsektoren.Anvendelsen kan være knyttet til transportmidler, hostrafikanten eller i overvåkings-, styrings- eller driftssystemerrettet mot veinettet.Det finnes rundt 1000 vegtunneler i Norge med en samletlengde på over 800 km. 55 Tunneler har ulik utforming ogteknisk utstyr, noe som skyldes at de er bygd for ulikeformål og trafikkmengder. Teknologiskiftet vil særlig fåkonsekvenser for overvåkingssystemer av tunneler ognødalarmering der dette i dag er basert på ISDN. Totalt forStatens vegvesen (SVV) er det snakk om i overkant av 2500ISDN-samband, fordelt over hele landet – men med størstutbredelse i region vest, midt og nord.Statens vegvesen har utarbeidet en oppgraderingsplan fortunneler i perioden frem til 2019. Vegvesenet vil fra 2013investere i andre løsninger enn ISDN der det er naturlig åskifte ut utstyr. SVV påpeker i brev til DSB at utfordringenvil være å erstatte dagens ISDN-tjenester med annenteknologi. Geografiske forhold gjør at det på mange stederikke finnes alternativ sambandsteknologi. Hver enkeltlokasjon som blir berørt av dette må derfor analyseres.Med det totale omfanget som det er snakk om for SVV,vil dette bli svært ressurs- og kostnadskrevende, også fordidette arbeidet kommer i tillegg til andre store planlagteressurskrevende prosjekt som sammenfaller i tid.Statens vegvesen er i dialog med Telenor, slik atteknologiskiftet kan skje på en måte som ikke reduserersikkerheten i veisystemene. Vegvesenet er spesielt opptattav at transportsystemene må ses på som en helhet og villegge opp en samlet plan for teknologiendringen. Overgangtil IP-telefoni krever at det gjøres en del i den sentraleinfrastrukturen.Statens vegvesen påpeker i sitt brev at utfasingen av ISDNtjenesterikke kan påbegynnes eller gjennomføres førakseptable erstatningstjenester er på plass.8.2.2 JERNBANEKonsekvenser for JernbaneverketJernbaneverket har en rekke Telenor-abonnement somer basert på tradisjonell telefoni som gir redundans iulike systemløsninger knyttet til fremføring og styring ijernbanedriften. Selv om Jernbaneverket har betydelige55 http://www.vegvesen.no/Fag/Teknologi/Tunnelerinterne tele- og datasystemer, og på samme måte somTelenor har behov for ny teknologi og økt kapasitet inettene, vil det ta lang tid før alle løsninger kan basereseg på IP-plattformer og/eller mobile nett. Jernbanenettetgår gjennom svært mange kommuner og byer, ogberøringspunktene ved utskifting av teknologi vil blimange og omfattende. Jernbaneverket har også mangesystemleveranser levert av Ventelo, men hvor linjer og utstyrantagelig i stor grad baserer seg på infrastruktur eid avTelenor.Jernbaneverket oppgir at det ikke er mulig å gi eksaktoversikt over konsekvensene av teknologiskiftet uten at detgjennomføres omfattende analyser og gis mer informasjonfra Telenor ved eventuell omlegging av nummerserier,sentralbord og annet.Jernbaneverket har ikke gjennomført en kostnadsberegningav mulige konsekvenser. Kostnadene for en omlegging vilmåtte legges inn i Jernbaneverkets budsjetter for kommendeår, etter at konsekvensene er utredet og kostnadsberegnet.For den kommende fireårsperioden er dette ikke lagt inn iforslag til Nasjonal transportplan.Jernbaneverket har lenge sett at tradisjonell fasttelefonigår mot sluttfasen både teknologisk og markedsmessig,og har derfor ikke synspunkter på at Telenor varsleren teknologisk omlegging. Samtidig påpekes det atinformasjonen som er gitt fra Telenor ikke gir tydeligesignaler om konsekvensene av omlegging av nummerserierog innføring av tekniske løsninger som vil trenge lokalstrømtilførsel/lading. Mange av Jernbaneverkets systemerer knyttet til drift av jernbanelinjer på høyfjellet og andreutsatte områder, og er følgelig avhengig av robust teknologi.Det påpekes at utskifting av teknologiske plattformer derformå skje i nært samarbeid mellom leverandører og kunde.For noen viktige systemer er leide linjer over fasttelefonireserveløsning når jernbanens egne systemer faller ut. Detteer en del av Jernbaneverkets beredskapsopplegg og enomlegging av teknologi vil ha konsekvenser for tilpasningtil etablerte systemer.Samferdselsdepartementet har gitt Jernbaneverket ioppdrag å foreta en risiko- og sårbarhetsanalyse aveksisterende jernbanetunneler over 500 meter. 56 Medutgangspunkt i analysen skal Jernbaneverket legge fremen anbefalt prioriteringsrekkefølge for installering avnødkommunikasjon/Nødnett i jernbanetuneller.Jernbaneverket har bygget ut et digitalt mobilnett,56 Risiko- og sårbarhetsanalyse for prioritering av Nødnettutbygging ijernbanetunneler, Jernbaneverket, 10.01.2013.44

GSM-R, som sikrer kommunikasjon mellomtrafikkstyringssentralene og togene og internt mellompersonale om bord. Både førere og ombordpersonalet itog er utstyrt med mobile GSM-R enheter i tillegg til defastmonterte GSM-R enhetene i hvert førerrom. Internkommunikasjon i togene foregår også via GSM-R systemet.GSM-R kan i dag roame på Telenors nett.8.2.3 LUFTFARTLuftfart som transportåre er viktigere i Norge enn i andreland det er naturlig å sammenligne seg med. 57 Luftfart erogså sentralt for helsesektoren, som benytter rutefly tilpasientreiser og i form av akuttberedskap for ambulanseflyog -helikopter. Luftfartstjenesten er svært avhengig avvelfungerende telekommunikasjon og IKT-systemer forøvrig.I Norge har Avinor oppgaven med å eie, drive og utvikleet landsomfattende nett av lufthavner for sivil sektor ogen samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor. Dehar pålagte samfunnsoppgaver som ambulanseoppdragog medvirkning til landets redningstjeneste ved behov.Avinor er avhengig av pålitelige kommunikasjonsløsningermed stor kapasitet, både for den daglige driften ved 46lufthavner og for flysikringsdivisjonen samt i forbindelsemed beredskapssituasjoner.Konsekvenser for AvinorTelenor har varslet Avinor om teknologiskiftet. Avinorer innforstått med teknologiskiftet og med de følgerdette vil få for tjenester som har vært levert på PSTN/ISDN-plattformen. Avinor har i dialog med Telenor tattinitiativ til å kartlegge omfang og konsekvenser av etteknologiskiftet for Avinor. Det vil bli utarbeidet en planfor dette arbeidet.Det er fortsatt en del ISDN linjer og analoge linjer sombenyttes i forbindelse med tårntjenester og kontrollsentralersom vil bli berørt av teknologiskiftet. Alarmer og linjer tilstøymålinger, er andre områder som kan bli berørt. Dette erforhold som vil bli avdekket gjennom kartleggingsarbeidetsom skal iverksettes.Avinor har ikke utarbeidet estimater over kostnaderteknologiskiftet vil medføre, noe som skyldes at dettearbeidet er på planleggingsstadiet og skal være ferdig innenTelenor har utfaset PSTN/ISDN-teknologien.Avinor har i løpet av det siste året fått tilknytning viafiberkabel til alle sine lufthavner, og flere av de store ogmellomstore lufthavnene har også fått på plass redundanteløsninger. Avinor også en IP-telefoniløsning i helekonsernet. I tillegg har Avinor av beredskapsmessigegrunner med tanke på eventuelle krisehendelser i konsernetbesluttet å tilby satellittelefoni på alle sine lufthavner ogkontrollsentraler.OppsummeringIngen av aktørene i dette kapitelet som er spurt omkonsekvenser ved teknologiskiftet i Telenor, rapporterer omat dette vil gi konsekvenser som vil gå ut over beredskapenpå noen alvorlig måte. Bortsett fra for deler av vegsektoren,finnes det tilgjengelig teknologi som kan erstatte deløsningene som i dag eksisterer.Felles for de fleste er at endringen vil være ressurskrevende– både med hensyn til rent kostnadsmessige investeringerog tilgjengelige arbeidskraft. Hvor store konsekvensene vilvære varierer fra etat til etat, hvor det hos finanssektoreni stor grad allerede er tatt i bruk ny teknologi, mens det ivegsektoren vil være behov for store investeringer og hvoren er usikker på om det er mulig å få til gode nok løsningerpå deler av teletjenstene som må skiftes ut.Felles for alle aktørene er at de melder om manglendeinformasjon om teknologiskiftet. I tillegg til at detetterlyses en plan fra Telenor om når og hvor skiftet vilskje, er det store variasjoner knyttet til hva de enkelte trorat det teknologiske skiftet innebærer rent teknologisk.Det eksisterer varierende oppfatninger av omfanget avutskiftningen og også til hvorvidt ekomtjenestene blir mereller mindre sikre og robuste.Manglende informasjon om både hva det teknologiskeskiftet innebærer og ikke minst graden av usikkerhet knyttettil Telenors planer, gjør også at det er vanskelig for deenkelte etater å planlegge det arbeidet som må gjøres. Bådemed hensyn til intern planlegging og ressursallokering,og det å få disse planene og kostnadsestimatene inn i debudsjettprosesser som er nødvendig.57 Nasjonal transportplan 2014–2023. Sektorplan for Avinor.45

9 KONSEKVENSER FOR REGIONAL OGLOKAL BEREDSKAP9.1 FYLKESMANNENFylkesmannen er statens representant i fylket og har ansvarfor å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortingetog regjeringen. Fylkesmannen er dessuten et viktigbindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter.Ved større kriser og katastrofer er det som regel flereinstanser som er involvert i krisehåndteringen. I slikesituasjoner kan Fylkesmannen samordne innsatseni fylket. Hvis det blir aktuelt å iverksette en slikregional samordning, skal det opprettes kontaktmellom Fylkesmannen og de berørte etatene. Her kanfylkesberedskapsrådet være et viktig forum.Fylkesberedskapsrådet er satt sammen av sentrale offentligeberedskapsaktører og frivillige og private organisasjonersom har fagkunnskap om samfunnssikkerhet ogberedskap. Rådet er et forum for gjensidig orientering omberedskapsarbeid, og i en krisesituasjon vil rådet væreFylkesmannens sentrale samarbeids- og støtteorgan.Fylkesmannen har et ansvar innen helsemessig ogsosial beredskap, herunder å sikre at kommunene kankommunisere elektronisk med fastlegene under kriser.Det er lagt opp til at Helsedirektoratet ved hjelp av linjenfylkesmenn – kommune – fastlege på kort varsel kan bringebudskap fra sentralt hold til fastlegene og motta rapporterfra fastlegene som er samlet og bearbeidet av kommuner ogfylkesmenn ved behov. 58Ved krig har Fylkesmannen myndighet til å ivareta viktigesamfunnsinteresser hvis kommunikasjonen med regjeringenblir brutt.Konsekvenser for FylkesmannenI forbindelse med utredningen har DSB vært i kontakt med58 Fylkesmannens ansvar innenfor helsemessig og sosial beredskap erbeskrevet i Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan ognedfelt i lovverk. Dette inkluderer atomberedskap og strålevern.fylkesmennene i Sogn- og fjordane og i Buskerud. Beggefylkesmenn indikerer at det i begrenset grad vil være behovfor utskifting av teknologiske løsninger som resultat avutfasing av fasttelefon.Fylkesmannsembetene hevder likevel at utfasingenav tradisjonell fasttelefoni vil kunne føre til svekketberedskap, hovedsakelig ved at analoge linjer i dag utgjøren beredskapsløsning som vil falle bort ved utfasing.Et av embetene opplyser at de for egen del kartleggeralternative løsninger som en del av en revisjon av egenkrisehåndterings- og beredskapsplan.Begge fylkesmenn bemerker for øvrig at det er viktig åha robuste løsninger for elektronisk kommunikasjon.Det foreslås i forlengelsen av dette at det gjennomføresen bred sårbarhetsanalyse på området. I tillegg påpekesdet at myndighetskrav knyttet til lov om kommunalberedskapsplikt kan føre til økt oppmerksomhet om slikesårbarheter lokalt.9.2 KOMMUNENKommunene har et generelt og grunnleggende ansvar forå ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet innenforsine geografiske områder, og skal sørge for å opprettholdeviktige samfunnsfunksjoner under kriser og katastrofer.Kommunene utgjør således det lokale fundamentet i dennasjonale beredskapen, og de er pålagt en rekke krav tilberedskapsforberedelser på ulike områder, blant annetbrannvern, helse- og omsorgstjenester, vann og avløp medmer, jf. Ot.prp. nr. 61 (2008–2009) Innføring av kommunalberedskapsplikt.Enhver stor hendelse vil stille berørte lokalsamfunnoverfor store utfordringer, og en rekke oppgaver er lagttil kommunene for å sikre en god oversikt over risikoog sårbarhet, godt forebyggende arbeid og nødvendigberedskap og håndteringsevne. Kommunene skal iversettetiltak for å beskytte befolkningen og sørge for å47

50454035302520151050Pleie og omsorg Skole og utdanning Tekniske tjenester Beredskap/krisehåndteringFigur 5. Kommunenes vurdering av hvordan teknologiendringen vil påvirke robustheten til ”leveransedyktigheten” på ulike tjenesteområder.opprettholde viktige samfunnsfunksjoner under kriser ogkatastrofer. Kommunenes plikter på området er fastsatt ilov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltakog Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven). Under omtaleskonsekvenser av teknologiskiftet som også omhandlerkommunehelsetjenesten, fordi dette ansvaret først og fremsttilligger kommunene. For å få et mer komplett bilde avkonsekvenser for helsesektoren, både på sentralt og lokaltnivå, må dette ses i sammenheng med omtale i kapittel 6.Konsekvenser for kommuneneI forbindelse med utredningen er det gjennomført enspørreundersøkelse til kommunene om deres vurderingerav konsekvensene av utfasing av tradisjonell fasttelefoni.I overkant av halvparten av kommunene (54 prosent) harbesvart undersøkelsen som ble gjennomført i februar 2013.Pleie og omsorg og beredskap/krisehåndtering er de toområdene kommunene er mest bekymret for i forbindelsemed avviklingen av tradisjonell fasttelefoni og overgangtil IP-telefoni (bredbånd) og/eller mobiltelefoni, jf.figur 5. I underkant av 40 prosent av kommunene menerat ”leveransedyktigheten” på disse to områdene blirmindre robust ved en slik teknologiendring. Det er likevelverdt å merke seg at andelen kommuner som mener atrobustheten ikke blir påvirket på disse to områdene, ernoe større, i overkant av 40 prosent. Om lag 10 prosentav kommunene oppgir at teknologiendringen vil gjøre”leveransedyktigheten” mer robust.Ettersom det er på områdene beredskap og pleie- ogomsorgstjenester kommunene uttrykker størst bekymringhar vi valgt å omtale disse to områdene nærmere irapporten. Konsekvenser som faller inn under brann ellernødalarmering, men som også er et kommunalt ansvar,redegjøres for i kap. 6.Kommunale helse- og omsorgstjenesterInformasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er etsentralt verktøy for forebyggende arbeid og tjenesteytingi helsesektoren. Riktig bruk av IKT kombinert medorganisasjonsutvikling og fokus på samarbeid ogsamhandling kan medvirke til å nå viktige helsepolitiskemål, forbedre kvaliteten på helsetjenestene og effektiviserearbeidet. IKT er et også et viktig virkemiddel for årealisere mål om helhet og samhandling i helse- ogomsorgstjenesten. 59En sentral del av bruken av IKT er knyttet tilvelferdsteknologi. Med velferdsteknologi menes først ogfremst teknologisk assistanse som bidrar til økt trygghet,sikkerhet, sosial deltagelse, mobilitet og fysisk og kulturellaktivitet, og styrker den enkeltes evne til å klare seg selv ihverdagen til tross for sykdom og sosial, psykisk eller fysisknedsatt funksjonsevne. Velferdsteknologi kan også fungeresom teknologisk støtte til pårørende og ellers bidra til åforbedre tilgjengelighet, ressursutnyttelse og kvalitet påtjenestetilbudet. Velferdsteknologiske løsninger kan i mangetilfeller forebygge behov for tjenester eller innleggelse iinstitusjon. 6059 Stortingsmelding nr. 47 (2008–2009), Samhandlingsreformen, rettbehandling – på rett sted – til rett tid.60 NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg.48

I hovedsak basert på tradisjonell fasttelefoniI hovedsak basert på IP-telefoni/mobiltelefoniBasert både på tradisjonell fasttelefoniog IP-telefoni/mobiltelefoniIkke sikker0 10 20 30 40 50 60 70Figur 6. Status for kommunenes trygghetsalarmer. Prosent.Kommunene har ansvar for bruken av velferdsteknologiinnenfor sine helse- og omsorgstjenester, 61 og ansvaretfor migrasjon til nye løsninger i forbindelse medteknologiskiftet tilligger i følge Telenor til brukerne.TrygghetsalarmI 2011 gjennomførte Kommunesektorens interesseorganisasjon(KS) en undersøkelse av bruken avvelferdsteknologi i alle landets kommuner. 62 I undersøkelsenkom det frem at trygghetsalarm er den mest utbredtevelferdsteknologien som kommunene baserer sine helseogomsorgstjenester på. Trygghetsalarm er et teknologiskverktøy som gjør det mulig for omsorgs- og pleietrengendeå komme i kontakt med helse- og omsorgspersonal for åfå omsorg eller akutt hjelp. Ved utgangen av 2010 var detregistrert i overkant av 73 000 trygghetsalarmer i bruk ilandets kommuner. 63Kommunene har organisert sine alarmmottak på ulikemåter. Alarmsentraler er tilknyttet brannvesen, vaktselskap,hjemmetjeneste eller legevakt. I tillegg har private aktøreren stor andel av markedet. Tjenesten tilbys både tilkommunene og til det private markedet. For private brukererutes alarmene ofte direkte til pårørende. 6461 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- ogomsorgstjenesteloven).62 Velferdsteknologi i kommunene, KS undersøkelse 2011; Hoen et al.63 IPLOS tall pr 31.12.2010.64 Velferdsteknologi, gjør det enkelt, Tromsø Telemedicine Consult, 2012.I NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg foreslås det attrygghetsalarmer i fremtiden bør kunne brukes over helelandet og minimum ha følgende funksjoner: Selvutløsendealarm, fallsensorer, røykdetektor, elektronisk døråpner,mobiltelefon og sporingsløsning (GPS). Ved å utvidekonseptet for trygghetsalarmer med flere typer varslinger,vil de kommunale helse- og omsorgstjenestene stå overfornye utfordringer, blant annet med hensyn til å finne fremtil gode løsninger for alarmmottak. Helsedirektoratet harpå oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet i en egenfagrapport fulgt opp forslagene i NOU 2011:11. 65Kommunikasjonsløsninger som knytter brukere motalarmsentraler varierer, men i undersøkelsen til DSBoppgir nær to tredeler av kommunene at trygghetsalarmeri hovedsak er basert på tradisjonell fasttelefoni, jf. figur 6.Om lag en fjerdedel av kommunene oppgir at derestrygghetsalarmer i hovedsak er basert IP-telefoni og/eller mobiltelefoni, enten i kombinasjon med fasttelefoni(16 prosent) eller alene (8 prosent). Om lag 15 prosentav kommunene oppgir ikke å være sikker på status fortrygghetsalarmene.I flere kommuner er man i ferd med å skifte fra analogetil digitale plattformer for trygghetsalarmer, hvor disse erbasert på mobile løsninger. Utfasingen av PSTN/ISDNteknologienog sentrale helsepolitiske føringer knyttet tilbruk av velferdsteknologi vil føre til at denne utviklingensannsynligvis vil skje raskere de nærmeste årene.65 Velferdsteknologi. Fagrapport om implementering av velferdsteknologi ide kommunale helse- og omsorgstjenestene 2013–2030.49

God informasjon om når avviklingen vil foregåGod informasjon om hvilke tale- ogbredbåndsløsninger som vil bli tilbudtKompetansebistand knyttet til implementeringAt mobildekningen styrkesAt bredbåndsdekningen styrkes0 10 20 30 40 50 60 70 80Figur 7.Vurdering av viktighet i forbindelse med avviklingen av tradisjonell fasttelefoni. Prosentandel som svarer ”svært viktig”.I undersøkelsen til KS beskriver kommunene sinkompetanse på området som dårlig når det gjelderorganisering og bruk av velferdsteknologi, innkjøp avvelferdsteknologi og velferdsteknologiske løsninger.Erfaringer fra Sverige synliggjør betydningen avinformasjon ut til kommunene i forbindelse med etslikt skifte av teknologi, slik at de kan få tid på segtil å implementere ny digital teknologi. I Sverigesamarbeider flere myndigheter 66 om et utviklingsoginformasjonsprogram med mål om å støttekommunene i deres arbeid med å styrke sikkerheten itrygghetsalarmtjenestene. 67 Programmet som avsluttes imars 2013 omfatter følgende områder:• Teknikkstudier av hvordan dagens analoge alarmerfungerer i digital infrastruktur, samt hvordan digitalealarmer fungerer med ulike operatører og utrustningerfor elektronisk kommunikasjon• Forsøksvirksomhet som omfatter problematikk knyttettil urbane områder og grisgrendte strøk• Standardisering. Programmet skal bidra til opprettelsenav en bransjeorganisasjon og utvikling av en standard fordigital kommunikasjon med trygghetsalarmer• Informasjon rettet mot kommuner og den enkelte bruker66 Hjelpemiddelinstitutet, Post- och telestyrelsen (PTS) og Socialstyrelsen,og arbeidsgiver og interesseorganisasjonen for landets kommuner,landsting og regioner, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).67 http://www.pts.se/upload/Rapporter/Tele/2012/tillgang-till-telefonifebruari-2012-pts-er-2012_6_inkl-bil.pdfInformasjonen som har fremkommet i undersøkelsen tilDSB, og erfaringene fra Sverige, tilsier at det bør vurderestilsvarende program og informasjon rettet mot norskekommuner. I sin rapport om teknologiskiftet i Telenorsinfrastruktur oppgir PT at tilsynet i den nærmeste fremtidvil vurdere behovet for informasjon og oppfølging fra PTrettet mot kommunene. PT peker også på at det kan væreaktuelt at slik informasjon koordineres med Telenor.Det er allerede gjort en god del grunnlagsarbeid knyttettil bruk av velferdsteknologi. Helsedirektoratets egenfagrapport om implementering av velferdsteknologi i dekommunale helse- og omsorgstjenestene og fagrapportenVelferdsteknologi, som Tromsø Telemedicine Consulthar utarbeidet for Telenor er eksempler på dette. Itiden fremover vil det være viktig å ta utgangspunkti den kunnskapen som allerede foreligger om bruk avvelferdsteknologi og utfordringer man står overfor. DSBviser for øvrig til det brede samarbeidet mellom ulikemyndigheter i Sverige og mener det kan være grunnlag for åvurdere en slik tilnærming også her i Norge.Kommunenes planlegging for å møte teknologiskiftetOm lag to tredeler av kommunene oppgir å ha planlagttiltak (utskifting av brukerutstyr/implementering av ”ny”teknologi) som kan møte avviklingen av tradisjonellfasttelefoni, i stor grad (26 prosent) eller i noen grad (40prosent). En tredel av kommunene har i mindre gradplanlagt slike tiltak, i liten grad (22 prosent) eller ikke i dethele tatt (10 prosent).50

Svært godGodMiddelsDårligMobildekningBredbåndsdekningSvært dårligIkke sikker0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50Figur 8. Vurdering av dekningsgrad i kommunene. Prosent.Kommunene anser god informasjon om når avviklingen vilforegå, som viktigst av de forholdene som er oppgitt iundersøkelsen, jf. figur 7. Om lag 70 prosent av kommuneneanser dette som svært viktig. Graden av ulikhet i svarenefra kommunene, bekrefter at det eksisterer en stor gradav usikkerhet knyttet til teknologiskiftet, og at det ernødvendig med informasjonstiltak som kan bidra tilbedre planlegging og implementering av nye teknologiskeløsninger. Kommunene er også opptatt av at mobil- ogbredbåndsdekningen styrkes. Henholdsvis 60 og 57 prosentav kommunene har oppgitt disse forholdene som sværtviktig.Kompetansebistand knyttet til implementering vurderesikke i like stor grad som de andre forholdene som sværtviktig, men mange av kommunene har oppgitt dette somviktig.Mobil- og bredbåndsdekningGjennom undersøkelsen til DSB påpeker flere kommunerbekymring for sårbarheten i IP- og mobilnettene, og at dettekan få store konsekvenser lokalt. Det uttrykkes blant annetbekymring for om mobildekningen vil være god nok til atsentrale målsettinger på helse- og omsorgsområdet kannås. Flere peker på at det er nødvendig med bedre dekningdersom en større del av kommunal tjenesteproduksjon ogkommunikasjonen i fremtiden skal baseres på IP-telefoni ogmobilnettet. For eksempel krever overføring av alarmer frabolig til alarmmottak pålitelig og robust tilkobling.En fagrapport utarbeidet for Helsedirektoratet påpeker atundersøkelser utført på vegne av Samferdselsdepartementetviser at robustheten i mobilnettene ikke er tilstrekkelig til åkunne benytte nettene til alarmoverføringer. 68Litt over halvparten av kommunene mener atmobildekningen er god (42 prosent) eller svært god (10prosent), jf. figur 8. I overkant av en tredel kommunenemener at mobildekningen er middels, mens om lag 10prosent mener den er dårlig. Det betyr at nesten halvpartenav kommunene kan sies ikke å være fornøyd med mobildekningeni egen kommune (hvis kravet til fornøydhet er atman oppgir at dekningen er god eller svært god).Bredbåndsdekningen anses å være dårligere ennmobildekningen. I overkant av en tredel av kommunenemener bredbåndsdekningen er god (25 prosent) eller sværtgod (12 prosent), mens i underkant av en tredel menerden er middels. Den siste tredelen av kommunene menerdekningen er dårlig (22 prosent) eller svært dårlig (10prosent).Undersøkelsen til DSB viser for øvrig en klar sammenhengmellom vurderingen av mobil- og bredbåndsdekningenog opplevd dekningsgrad i egen kommune. Jo dårligerekommunen anser dekningsgraden, jo viktigere vurderes detat dekningsgraden må styrkes.68 Velferdsteknologi. Fagrapport om implementering av velferdsteknologii de kommunale helse- og omsorgstjenestene 2013 – 2030,Helsedirektoratet, 2012.51

OppsummeringNår det gjelder Fylkesmannen, synes det ikke som omteknologiskiftet gir særlige store konsekvensene konkretknyttet til beredskapen. Som for de fleste andre etater,må det hos embetene også gjøres tiltak for å planleggefor å etablere nye løsninger og bytte ut brukerutstyr.Det understrekes imidlertid at det er behov for å styrkerobustheten i nettet, og at overgangen til kun en IPvil redusere robusthet og redundansen i ekomnettet.Det etterlyses blant annet dokumentasjon som viser atsikkerheten og tilgjengeligheten ikke vil bli redusert somfølge av teknologiskiftet.Undersøkelsen blant kommunene viser at det herskerstor grad av usikkerhet knyttet til hva teknologiskiftetinnebærer. Dette synliggjøres blant annet ved at 40 prosentav kommunene uttrykker at leveransedyktigheten til derestjenester vil bli mindre robust, mens i overkant av 40prosent ikke mener teknologiskiftet vil påvirke robustheten.Mange etterlyser også bedre og mer informasjon om denendringen som skal skje. Mange av kommunene er viderebekymret for dekningsgrad og stabilitet i nettet.Hvorvidt teknologiskiftet vil få direkte følger forsamfunnssikkerheten og beredskapen på lokalt nivåavhenger av hvorvidt kommunene er i stand til ågjøre de endringer som er nødvendig for å ivaretanødvendige kommunikasjonsløsninger. Dette erknyttet opp mot etablering av gode og robuste internekommunikasjonsløsninger og særlig opp mot denteknologiske tilpasningen som må på plass for å ivaretanødvendige tilpasninger i brukerutstyr for de som trengerdet mest, for eksempel trygghetsalarmer.52

10 KRITISKE SAMBANDS- OGVARSLINGSSYSTEMEREnkelte brukergrupper med samfunnskritiske funksjonerhar sett behov for å anskaffe telekommunikasjonsløsningermed ekstra robusthet i forhold til det som er tilgjengelig i dekommersielle nettene. Dette har ført til at f.eks. Forsvarethar bygget ut et eget nett og nødetatene brann, politi oghelse er i gang med å bygge sitt felles radionett, Nødnett.I tillegg til brukere av disse løsningene, vil det finnes brukeresom ut fra sin funksjon og rolle i gitte kritiske situasjonerhar spesielle krav til sine kommunikasjonsløsninger.10.1 FORSVARETS DIGITALENETT – GRØNT NETT/BEREDSKAPSNETTETForsvarets digitale nett (FDN) er et landsdekkendetele nett som er etablert for å dekke Forsvarets behovfor teletjenester. FDN dekker i dag alle Forsvaretsinstallasjoner over hele landet samt enkelte deler avoffentlig forvaltning.FDN har innebygget egenskaper som er viktige for å oppnåhøy tilgjengelighet for brukerne, selv i situasjoner medbetydelig degradering av transportnettet. De viktigste avdisse egenskapene finner en i funksjoner for oppsettingog ruting av samband og i prioritetsfunksjonen. FDNhar automatisk omruting av trafikk ved brudd, i tilleggtil at rutingsfunksjonen sørger for at det kan settes oppsamband så lenge det er mulige veier igjen i et degraderttransportnett. Få gjenværende veier gjør imidlertidat nettet er i stand til å formidle mindre trafikk. Enprioritetsfunksjon i fire nivåer er da med på å sikre at dealler viktigste brukerne har samband helt til det ikke lengerer forbindelser i nettet.FDN har i hovedsak egen infrastruktur, men leier ogsålinjer av Telenor til en del lokasjoner. Også nøkkelpersonerog virksomheter i sivil sektor med betydning for totalforsvareter koblet til FDN (gjennom ”Grønt nett”).Dette gjelder for eksempel Det kongelige slott, diversedepartementer, fylkesmennenes beredskapsavdelinger,NRK, Metrologisk institutt, Avinor, Kystverket, PST,nødetatene, Sivilforsvaret, Statnett, NVE m.fl. Telefoneri Grønt nett er koblet til FDN gjennom 2-tråds leidesamband. Dette er linjer som er leid av Telenor og somalltid står åpne og ikke skal benyttes av annen trafikk. FDNog Grønt nett har generelt et høyere sikkerhetsnivå ennandre ekomnett. Dette går både på robusthet, redundansog på integritet. Grønt nett er godkjent for lavgradertesamtaler (nivå BEGRENSET).Grønt nett vil kunne ha en viktig beredskapsmessigfunksjon ved hendelser som medfører bortfall av ellersvekkelser i de ordinære ekomnettene, eller i situasjonerder det er behov for å utveksle lavgradert informasjon påen sikker måte. Grønt nett benytter teknologi basert påkobberinfrastruktur fra Telenor som skal utfases. Foreløpigforeligger det ikke løsninger på hvordan funksjonaliteteni Grønt nett skal kunne opprettholdes etter etteknologiskifte. Forsvaret ønsker at Telenor opprettholderdagens leveranser inntil slike nye løsninger er utredet,etablert og satt i drift.Forsvaret har for øvrig 500 – 600 analoge fast abonnementerog om lag 500 ISDN-abonnementer. De flestetjener funksjoner som ikke vil påvirkes vesentligav et teknologiskifte. Noen har imidlertid størreberedskapsmessig betydning enn andre. Dette dreierseg om abonnementer som benyttes til alarmering ogbrannvarsling, diverse vakttelefoner, og noen linjer går tilområder der det ikke nødvendigvis er god mobildekning,for eksempel skytefelt, øvingssentre og diverse lager.For noen av de mer avsidesliggende områdene vil detkunne være en problemstilling at det vil bli vanskeligog/eller kostbart å etablere alternativ kommunikasjon.Telenor krever i mange tilfeller at Forsvaret må dekkedeler av kostnadene ved å etablere mobildekning i slikeområder. Dersom dette prinsippet fortsatt vil stå ved lag,vil teknologiskiftet medføre at Forsvaret påføres bådekostnader og ulemper. Bruk av mobilteknologi vil i tilleggkunne medføre et lavere sikkerhetsnivå.53

10.2 NØDNETTI St.prp. nr. 30 (2006–2007) fremgår det at potensiellebrukergrupper utover nødetatene vil få anledning til åta Nødnett i bruk på permanent basis etter beslutningom videreføring i resten av landet. Av Prop. 100 S (2010–2011) Fullføring av utbygging og drift av Nødnett i heleFastlands-Norge fremgår det at flere brukere tilknyttet etfelles, robust kommunikasjonsnett vil gi nye muligheterfor informasjonsdeling og økt samhandling på tvers avgeografiske og organisatoriske grenser. For kommunenevil for eksempel Nødnett gi muligheter for å styrke egenkriseberedskap og ledelse, både teknisk og organisatorisk.Det vil etableres beslutningskriterier for valg av hvilkenye brukergrupper som bør prioriteres. Direktoratet forNødkommunikasjon (DNK) vil i dialog med aktuellebrukergrupper planlegge for innføring av Nødnett. Somfor nødetatene vil det trolig være gevinster knyttet til åforsere tilgangen til Nødnettet for andre samfunnskritiskevirksomheter, slik at ressursbruk knyttet til midlertidigeløsninger kan unngås og hensynet til robuste løsningersikres. Dette vil også sikre bedre kommunikasjon mellomnødetatene og annen samfunnskritisk virksomhet.10.3 VARSLING AV BEFOLKNINGENVED BRUK AV TYFONANLEGGTyfonvarslingen ved hjelp av lydsignaler hengersammen med tilhørende prosedyrer for formidling avviktige beskjeder via kringkasting og eventuelle andretekniske hjelpemidler. I henhold til Kringkastingslovener det en plikt for kringkastere å sende meldinger frastatsmyndigheter når det er av vesentlig betydning.Tyfonvarslingen kan følges opp med utfyllende informasjonover NRKs landsdekkende radio- og TV-nett.Varslingsanleggene, 1250 i antall, kan utløses både lokalt ogsentralt. Selve fullmakten til å utløse varslingen ligger hospolitimesteren og fylkesmannen ved hendelser i fredstid.Samtlige utløsersentraler i varslingssystemet er basert påtradisjonell fasttelefoni. Ved behov for å utløse varsling,vil sentralene i praksis ringe opp hovedserveren via dettradisjonelle fasttelefoninettet. Utfasing av PSTN/ISDNteknologienvil medføre et behov for å skifte ut teknologiskekomponenter. Per i dag har ikke DSB kjennskap tilomfanget. Det er behov for å utrede konsekvensene av etslikt skifte rent teknisk, og behovet for å skrifte ut dagensteknologiske utstyr.Et slikt skifte av teknologi vil også kunne få beredskapsmessigekonsekvensene. Det er derfor nødvendig å utredehvordan dette kan påvirke sårbarheten til varslingssystemet,og da spesielt mot villede handlinger.Tyfonvarsling er Norges eneste nasjonale varslingssystem,og i prinsippet er systemet landsdekkende. Formålet medvarslingskonseptet var opprinnelig å begrense skader påsivilbefolkningen ved å varsle om flyangrep i forkant, slik atfolk rakk å søke dekning. Systemet er også tilrettelagt forat myndighetene kan varsle sivilbefolkningen om viktigehendelser via radio.54

11 KONKLUSJON OG ANBEFALINGERAlle viktige samfunnsfunksjoner er avhengig av tilgang tilelektronisk kommunikasjon for å levere de tjenester som ernødvendig. Ekomnettene er derfor en av de mest sentralekritiske infrastrukturene i samfunnet, og det er av storbetydning at det omfattende teknologiske skiftet i denneinfrastrukturen som Telenor nå skal gjennomføre, skjerpå en måte som ikke svekker tilgang til og pålitelighet itjenestene.Denne utredningen har vist seg å bli mer omfattende ogmer kompleks enn først antatt. Først og fremst skyldesdette at saksfeltet i seg selv er svært komplisert, men dethar også sammenheng med at det har vært utfordrendeå skaffe tilveie nødvendig informasjon om hvordanteknologiskiftet skal gjennomføres, både med hensyntil tid og omfang. Dette gjør også at det naturlig noker svært krevende å skulle anslå og vurdere hva somvil være de samfunnssikkerhets- og beredskapsmessigekonsekvensene ved teknologiskiftet. Svar på forespørslertil våre informanter i dette arbeidet bærer også preg avdette, og det er vanskelig å skulle sammenstille svar fraetater som har gjort vurderinger på ulikt grunnlag. Vi villikevel hevde at vi gjennom dette arbeidet har avdekket enrekke problemstillinger som viser at skiftet får til dels storekonsekvenser, men også at det gjenstår mange analyserav nye løsninger, av risiko og sårbarhet i nye løsninger oggode planer for hver enkelt bruker som er avhengig avfungerende ekomnett og -tjenester.At Telenor, som nevnt innledningsvis, underveis besluttet åavvente migrering av fasttelefoni til IP-plattform til Nødnetter i funksjon i de ulike områdene, gjør at nødetateneikke trenger å bruke ressurser på å skifte ut utstyr ien mellomfase. Men, dette betyr også at det er av storbetydning at Nødnettet bygges ut i henhold til dagens plan,og at etatene kommer i gang med planlegging og utskiftningav nødvendig utstyr.Telenors plan for teknologiskiftet er svært ambisiøsog omfattende. Post- og teletilsynet har sammenliknetTelenors planer med planer i andre land og konkluderermed at Telenors plan er adskillig mer omfattende ogmedfører større endringer for sluttbrukere enn i land deter naturlig å sammenlikne oss med. 69 Telenor har selvogså påpekt at kompleksiteten i oppgaven har vist seg åvære mer omfattende enn først antatt. De pilotprosjektersom er igangsatt, og som skal gi grunnlag for å vurderealternative løsninger for videre planer, er ikke ferdigstilt,og det er grunn til å anta at Telenors fremdriftsplan kankomme til å bli justert på bakgrunn av resultater fra tester,utviklingsprosjekt og piloter.Uavhengig av Telenors migrasjonsprosess, anbefalerTelenor at offentlige etater når som helst og på egetinitiativ, bør forberede overgang til IP-teknologi, der slikealternativ allerede finnes. Telenor uttaler også at de uansettvil anbefale Justisdepartementet og underliggende etater åforberede prosessen og starte med tilpassing av brukerutstyrog tilhørende grensesnitt. Utskiftingen vil måtte foregå overen begrenset tidsperiode og jo tidligere en kommer i gangmed planlegging, budsjettering og allokering av midler tilprosjektgjennomføring, jo større sannsynlighet er det for atovergangen vil kunne gjennomføres på en problemfri måte.Hovedproblemstillingen i denne utredningen erhvilke konsekvenser Telenors teknologiskifte får forsamfunnssikkerhet og beredskap. Så langt vi harkunnet avdekke, får endringen ingen store umiddelbarekonsekvenser for beredskapen i Norge. For de flestebruksområder finnes det alternative tekniske løsninger, ogkonsekvensene er derfor i størst grad knyttet til økonomi ogplaner. Sårbarhetsbildet vil imidlertid endre seg gjennomskifte av teknologi, og dette kan indirekte få følger forsamfunnssikkerheten, jf. kap. 5. Enkelte aktører må vurdereom denne endringen tilsier at de må vurdere alternativekommunikasjonsløsninger for å styrke egen robusthet.Under oppsummeres videre hovedfunnene i utredningen.InformasjonsbehovTelenor redegjorde for sitt planlagte teknologiskifte overforSamferdselsdepartementet allerede i begynnelsen 2009. 7069 Teknologiskifte i Telenors infrastruktur, notat fra Post- og teletilsynettil Samferdselsdepartementet av 18. mars 2013.70 Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon,DSB 2012.55

At det skulle gjennomføres et slikt skifte med oppstart i2013 har altså vært kjent for samferdselsmyndighetene iflere år. På grunn av konkurranseforholdene i telemarkedethar det fra Telenors side imidlertid ikke vært ønskeligå informere åpent om detaljer i dette. Dette har værtmedvirkende til at arbeidet med å vurdere konsekvenser avteknologiskiftet har kommet svært sent i gang.Samtlige av de DSB har innhentet data fra, etterlysermer og bedre informasjon om endringene. Svært mangepåpeker at det er vanskelig å anslå konsekvensene avteknologiskiftet så lenge de har så lite konkret informasjonom prosessen og hva skiftet vil medføre. Graden avusikkerhet gjenspeiles også i svarene vi har innhentet, foreksempel for kommunene hvor litt over 40 prosent svarer atde ikke er bekymret, mens 40 prosent svarer at de er det.Manglende informasjon knyttet til tekniske endringer oggeografisk utfasing gjør at det også er vanskelig å planleggefor håndtering av kostnadsmessige konsekvenser. Selvom Telenor har skissert at teknologiskiftet vil skje fra2013 til 2017, er det likevel slik at mange samfunnsviktigeaktører ikke har planlagt for eventuelle budsjettmessigekonsekvenser av teknologiskiftet, men avventer informasjonom når dette blir aktuelt for dem.Et annet forhold som det er naturlig å knytte til manglendeinformasjon, er varierende oppfatninger om hvorvidttelenettet blir mer eller mindre robust og mer eller mindresårbart etter det teknologiske skiftet. Alle DSB harinnhentet data fra har synspunkter på dette, og det ermange som er bekymret for at de vil ha mindre robusteekomløsninger etter at endringen er gjennomført. Mange avbekymringene er sannsynligvis delvis basert på manglendeinformasjon, for eksempel knyttet til robustheten i PSTN/ISDN-nettet, og det er derfor viktig at riktig informasjonom dagens og fremtidens telenett tilflyter virksomhetene.Bedre og mer konkret informasjon fra Telenor ogsamferdselsmyndighetene vil også kunne føre til atsluttbrukere raskere og mer målrettet kan igangsette tiltakfor å møte teknologiskiftet, både med hensyn til (risikoogsårbarhets-) analyser, mulige løsninger, estimering avkostnader og planlegging.KoordineringI følge opplysninger fra Telenor vil det teknologiske skiftetgjennomføres med ulike løsninger, og den geografiskeplanen for utskiftning, som ennå ikke foreligger, villegges opp ut fra blant annet teknologiske muligheterpå de ulike stedene. Telenor har antydet at de vil kunneutsette teknologiskiftet i prioriterte områder. Det erimidlertid usikkert hvilke områder som kan defineressom prioriterte og hvilke hensyn Telenor tar i sine planerut over hensynet til nødetatene. Det foreligger ingenoverordnet oversikt over samfunnskritiske virksomhetersbehov for eventuelle tilpasninger og prioriteringer. Telenoroppfordrer hver enkelt virksomhet til å ta kontakt meddem, og mange av dem vi har snakket med har egnebehov som de forutsetter blir hensyntatt. For eksempelpåpeker Hovedredningssentralen at det er av betydningat migreringen for HRS-Sør og HRS-Nord gjennomføressamtidig, da de to sentralene fungerer som backup forhverandre.DSB anbefaler at samferdselsmyndighetene i forbindelsemed teknologiskiftet i større grad tar grep for å koordinerede ulike innspill og behov som ulike samfunnskritiskevirksomheter har, med særlig fokus på beredskapsmessigekonsekvenser.KostnaderSom tidligere nevnt, er de største konsekvensene vedteknologiskiftet knyttet til kostnader som følge av atbrukerutstyr må tilpasses eller skiftes ut. I forbindelsemed utredningen er DSB spesielt bedt om å innhentekostnadsestimater fra de tre nødetatene. Disse estimateneer naturligvis ikke lenger like aktuelle fordi Telenor harbesluttet å tilpasse implementeringen av ny plattform tilplanene for utrulling av Nødnett. Samtidig kan det blibehov for å investere i brukerutstyr i en mellomfase hvisplan for utrulling av Nødnett blir forlenget og såledeskommer i en konfliktsituasjon med Telenors plan formigrering.DSB har også bedt om kostnadsestimater fra de andrevirksomhetene som vi har innhentet data fra. Verken forandre etater eller kommunene foreligger det imidlertidper i dag ferdige kostnadsberegninger. Noen av etatene,som for eksempel Statens vegvesen, melder at de antar atteknologiskiftet vil medføre betydelige ekstrakostnader,og uttrykker bekymring for dette, mens andre antar atendringen ikke vil medføre større kostnader på grunn avat dette er teknologiske endringer som likevel av andregrunner skal gjennomføres. Det er av stor betydning at deulike virksomhetene gjør nødvendige tester og kartleggingerfor å få oversikt over konsekvensene av teknologiskiftet,bl.a. for at dette skal kunne bringes inn i pågående ogkommende budsjettprosesser. Dette gjelder både for de merkritiske systemer som nødalarmering, men også for de meradministrative økonomiske kostnadene knyttet til blantannet sentralbordfunksjoner som teknologiskiftet medfører.56

Robusthet og sårbarhetEn vesentlig problemstilling som de fleste av de spurteaktører fremhever, er usikkerheten knyttet til hvorvidtTelenors nett generelt blir mer eller mindre sårbart etterteknologiskiftet. Dette er et komplisert spørsmål. Påden ene siden vil teknologiskiftet i noen grad reduseremulighetene for redundante løsninger i ekomnettene, fordiall ekomtrafikk baseres på en felles plattform. Denneplattformen vil imidlertid kunne gi større funksjonalitet ogbruksmuligheter som kan bidra til å styrke sikkerheten.Den nye teknologiske løsningen vil også medføre atekomnettet blir noe mer sårbart for svikt i kraftforsyningenenn PSTN/ISDN-nettet er.Som vist i kapittel 5, er det også behov for øktoppmerksomhet knyttet til sikkerheten i nettet med tankepå integritet og konfidensialitet. Den nye teknologiskeplattformen innebærer endringer i sårbarheten på detteområdet ved at telenettet i større grad eksponeres forcyberangrep, hacking osv. Post- og teletilsynet har nåskjerpet kravene til tilbydere på dette området. Deter sendt ut et brev som tydeliggjør ekomlovens kravtil tilgjengelighet, kommunikasjonsvern, integritet ogbeskyttelse. 71 I brevet konkretiseres risikoakseptkriterienesom gjelder med hensyn til logiske angrep motkonfidensialiteten, integriteten og tilgjengeligheten i og tilekomnett og -tjenester.Oppsummering og videre arbeidUtredningen har vist at med unntak for enkelte spesielleproblemstillinger, er de tekniske utfordringene forberedskapsaktørene ved teknologiskiftet ikke uoverstigelige.For de fleste er det først og fremst et spørsmål omplanlegging og finansiering av nye løsninger.På et overordnet plan medfører imidlertid overgangentil en felles IP-plattform for nesten all elektroniskkommunikasjon i Telenors nett en endring avsårbarhetsbildet. Redundansen på systemnivå vil bliredusert, og ekomnettet vil i større grad enn før kunnebli eksponert for cyberangrep av ulike slag. Det er troligogså riktig å si at det fremtidige telenettet vil være noe mersårbart for brudd i kraftforsyningen enn dagens nett er, selvom sårbarheten i dag er større enn det den var for noen tiårsiden.Et faktum som mange av virksomhetene som hargitt innspill til utredningen peker på, er at man etterteknologiskiftet på noen steder vil gå fra å ha delvisuavhengige telenett til bare å ha en løsning, noe som vilgjøre en mer utsatt ved utfall. Stormen Dagmar i julen2011 viste hvor sårbare vi er for bortfall av ekomnettog -tjenester, og hvor viktig det er for samfunnskritiskevirksomheter å kunne kommunisere under kriser.Det er viktig å understreke at brukerne av ekomtjenesterselv må ta disse problemstillingene på alvor. Selv om det eren forutsetning at sikkerheten og robustheten i de offentligtilgjengelige ekomnettene er forsvarlig, er det viktig ataktører med ansvar for kritiske samfunnsfunksjonervurderer hvordan de kan redusere egen sårbarhet for svikti tilgangen til elektronisk kommunikasjon over offentligtilgjengelige nett. En av hovedkonklusjonene i DSBsrapport om konsekvenser ved bortfall av ekomtjenesterfra 2012 72 , er at samfunnskritiske virksomheter har etselvstendig ansvar for å planlegge for bortfall av ekom ogpåse at det gjøres nødvendige tiltak som kan styrke egenrobusthet. Vi anbefaler derfor at alle aktører med ansvar forkritiske samfunnsfunksjoner gjør nødvendige vurderingerog forberedelser for å bidra til at teknologiskiftet kangjennomføres uten at viktige samfunnsmessige interesserblir skadelidende. Dette innebærer at det bør gjennomføresnødvendige risiko- og sårbarhetsanalyser knyttet tilvirksomhetenes avhengighet av ekom og en vurdering avhvilke tekniske tilpasninger som må gjøres i forbindelsemed overgangen til ny teknologi. Dette arbeidet bør startesopp uavhengig av om Telenor har varslet oppsigelse avPSTN/ISDN-tjenesten på stedet. Analysene bør ogsåta hensyn til de mulighetene som eksisterer i nettet forå imøtekomme de behov for sikkerhet som den enkeltevirksomhet har.Redundans er sentralt i all beredskapstekning. Aktører medansvar for viktige samfunnsfunksjoner må vurdere hvordande kan redusere egen sårbarhet ved svikt i hele eller deler avTelenors ekomnett. Dette innbefatter løsninger som sikrerbest mulig redundans innenfor dette nettet og løsningersom kan benyttes om nettet likevel ikke fungerer. Selv omTelenors nett er det mest omfattende, finnes det også andretilbydere med i stor grad separat infrastruktur. I tilleggvil satellittelefoni kunne være et alternativ som det burdevære mulig å legge til rette for enklere og sikrere bruk av.Noen virksomheter vil også kunne ha nytte av radiobaserteløsninger.71 Ekomlovens krav vedrørende kommunikasjonsvern, integritet ogtilgjengelighet – logiske angrep, brev til ekomtilbydere fra Post- ogteletilsynet av 2. april 2013.72 Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon,DSB 2012.57

På samfunnsmessig nivå bør det utredes i hvilken gradviktige beredskapsaktører kan styrke sin robusthet gjennombruk av Nødnett og Forsvarets digitale nett (FDN). Iutbyggingsplanene for Nødnett er det planlagt med at andresamfunnskritiske virksomheter også skal kunne knyttestil det nye nettet og dette vil således kunne representere enalternativ kommunikasjonsløsning for noen. Imidlertidbenytter også Nødnettet transmisjon leid av Telenor ogvil dermed også kunne falle ut hvis Telenors nett gjør det.Lokalt vil imidlertid Nødnettet uansett kunne fungere vedat det kan opprettes kontakt mellom håndsett, uten at maner avhengig av nettet.Som nevnt i kapittel 10 eier og driver Forsvaret et egetekomnett Forsvarets digitale nett (FDN), hvor viktige sivileberedskapsaktører har mulighet til å koble seg på via Grøntnett. Det foreligger retningslinjer for hvordan og når dettekan tas i bruk av andre enn Forsvaret. DSB anbefaler atdet utredes hvilke muligheter det er for at FDN og Grøntnett i større grad kan benyttes som en redundant løsningfor flere sivile aktører i krisesituasjoner hvor det offentligtilgjengelige telenettet faller ut eller ikke kan brukes.Det må imidlertid også avklares hvordan sivile brukereav FDN teknisk skal knyttes til dette nettet i fremtiden.Mange av disse har i dag en tilknytning via leide linjer iTelenors nett. Sivil utnyttelse av de mulighetene som liggeri FDN vil kunne bidra til en økt total robusthet og styrkesamfunnssikkerheten og beredskapen i Norge.Endringene i ekominfrastrukturen og -tjenestene har værtbetydelige de siste tiårene, og med Telenors tekonologiskiftetas det et nytt steg i denne utviklingen. Den generelleteknologiske utviklingen er sammen med brukernesbehov og valg og kommersielle hensyn viktige drivkrefterbak dette. Flere aktører DSB har vært i kontakt medpeker på at ekomnettenes sårbarhet og betydning forsamfunnssikkerheten bør utredes nærmere i en helhetligsammenheng, bl.a. for å avklare eventuelle behov forytterligere styrking og for etablering løsninger som kan gibedre redundans både på samfunnsnivå og i den enkeltesektor eller virksomhet.58

DOKUMENTLISTE• Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet av7. november 2012 til Direktoratet for samfunnssikkerhetog beredskap (DSB)• Avtale mellom Staten v/Samferdselsdepartementetog Telenor ASA om leveringspliktige tjenester, Oslo1. september 2004• Teknologiskifte i Telenors infrastruktur, brev fraSamferdselsdepartementet til Post- og teletilsynet av20. august 2012• Lov av 25.07.2003 om elektronisk kommunikasjon(ekomloven).• St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet –Samvirke og samordning og NOU 2006:6 Når sikkerhetener viktigst• Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiskesamfunnsfunksjoner – modell for overordnet risikostyring,KIKS-prosjektet – 1. delrapport. DSB januar 2012• NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer forsikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet.• Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 2010• Kost-/nyttevurdering av tiltak for styrking av norsksambands- og IP-infrastruktur for Post- og teletilsynet,Nexia DA og Styrmand AS, 02.11.2012• Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 1. halvår 2011• Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniskekommunikasjonstjenester 1. halvår 2012• Ot. Prp. Nr. 58 (2002–2003) Om lov om elektroniskkommunikasjon (ekomloven)• Informasjon til tilbydere om sikkerhets- ogberedskapstiltak. Hjemmesiden til Post- og teletilsynet• Prop. 69 L (2012–2013) Proposisjon til Stortinget (forslagtil lovvedtak) Endringer i ekomloven• https://www.jara.no/aktuelt/nyheter/visNyhet.jsp?id=211032• Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge, PT-rapportnr. 1 2012, januar 2012• Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etterekstremværet Dagmar, PT-rapport nr. 2 2012,januar 2012• http://www.npt.no/aktuelt/h%C3%B8ringer/forslag-tiljusterte-tiltak-etter-dagmar• Kost-/nyttevurdering av tiltak for styrking av norsksambands- og IP-infrastruktur for Post- og teletilsynet,Nexia og Styrmand, 02.11.2012• Reservestrømsberedskap i Nødnett, DNK, 20. desember2012• Forskrift av 10.09.2012 om klassifisering og sikringav anlegg i elektroniske kommunikasjonsnett(klassifiseringsforskriften)• Rapport om sikkerhetstilstanden 2011, Nasjonalsikkerhetsmyndighet• E-tjenestens FOKUS 2013• http://www.kokom.no/kokomsoek/Spesifikasjoner/guidelines.pdf• Prop. 100 S (2010–2011) Proposisjon til Stortinget(forslag til stortingsvedtak) Fullføring av utbygging ogdrift av Nødnett i hele Fastlands-Norge• Overordnet styringsdokument. Nødnettprosjektet –fullføring av utbygging av Nødnett i hele fastlands-Norge(trinn 2). Justis- og beredskapsdepartementet (2012)• Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap isamferdselssektoren, oktober 2009• http://www.vegvesen.no/Fag/Teknologi/Tunneler• Risiko- og sårbarhetsanalyse for prioritering avNødnettutbygging i jernbanetunneler, Jernbaneverket,10.01.2013• Nasjonal transportplan 2014–2023. Sektorplan for Avinor• Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan• Stortingsmelding nr. 47 (2008–2009),Samhandlingsreformen, rett behandling – på rett sted –til rett tid.• NOU 2011:11 Innovasjon i omsorg• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.(helse- og omsorgstjenesteloven)• Velferdsteknologi i kommunene, KS undersøkelse 2011;Hoen et al• IPLOS tall pr 31.12.2010• Velferdsteknologi, gjør det enkelt, Tromsø TelemedicineConsult, 2012• Velferdsteknologi. Fagrapport om implementeringav velferdsteknologi i de kommunale helse- ogomsorgstjenestene 2013–2030• http://www.pts.se/upload/Rapporter/Tele/2012/tillgangtill-telefoni-februari-2012-pts-er-2012_6_inkl-bil.pdf59

• Velferdsteknologi. Fagrapport om implementeringav velferdsteknologi i de kommunale helse- ogomsorgstjenestene 2013 – 2030, Helsedirektoratet, 2012• Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR),Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, 2010.• Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektroniskkommunikasjon, DSB 2012• Brev fra Telenor til Samferdselsdepartementet 6.3.2009,www.npt.no• Brev av 25. februar 2013 fra Fylkesmannen i Sogn ogFjordane. Samfunnstryggleiks- og beredskapsmessigekonsekvensar av eventuell avvikling av fasttelefonitenestatil Telenor.• Brev av 25. februar 2013 fra Fylkesmannen i Buskerud.Konsekvenser ved Telenors utfasing av tradisjonellfasttelefoni.• Brev av 20. februar 2013 fra Politidirektoratet.Kostnadsmessige konsekvenser for politiet ved Telenorsutfasing av fasttelefoni.• Notat av 15. februar 2013 fra DSB. Telenors avviklingav fasttelefonitjenesten – konsekvenser for kommunersbrann og redningstjeneste.• Teknologiskifte i Telenors Infrastruktur, notat tilSamferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet,mars 2013• Samarbeid mellom nett- og ekomselskaper; Oppfølgingetter ekstremværet Dagmar. Brev fra NVE og PT tilalle nettselskap med områdekonsesjon for alminneligforsyning og alle ekomtilbydere med eget nett, 27.04.201260

RAPPORTDirektoratet forsamfunnssikkerhet og beredskapPostboks 20143103 TønsbergTlf.: 33 41 25 00Faks: 33 31 06 60postmottak@dsb.nowww.dsb.noHR 2254ISBN 978-82-7768-307-2Mai 2013