Boligkvalitet og kommunal planlegging - Husbanken

NIBR-rapport 2009:8Siri NørveBoligkvalitet ogkommunal planleggingErfaringer fra bruk av det kommualeplansystemet for å fremmeuniversell utforming

Boligkvalitet ogkommunal planlegging

Andre publikasjoner fra NIBR:NIBR-rapport 2009:1NIBR-rapport 2008:24NIBR-rapport 2008:14NIBR-rapport 2008:7Små boliger– en kunnskapsoversiktHvordan kjøpe en boligsom ikke finnes?En studie av kjøp og salgav nye boliger på prospektBeboernes tilfredshetmed nybygde boligerKartlegging avboligmassen iGroruddalenRapportene kosterfra kr 250,-, til kr 350,-ogkan bestilles fra NIBR:Gaustadalléen 210349 OsloTlf. 22 95 88 00Faks 22 60 77 74E-post tilnibr@nibr.noRapportene kan ogsåskrives ut frawww.nibr.noPorto kommer i tillegg tilde oppgitte prisene

Siri NørveBoligkvalitet ogkommunal planleggingErfaringer fra bruk av det kommunaleplansystemet for å fremme universellutformingNIBR-rapport 2009:8

Tittel:Forfatter:Boligkvalitet og kommunal planleggingErfaringer fra bruk av det kommunaleplansystemet for å fremme universell utforingSiri NørveNIBR-rapport: 2009:8ISSN: 1502-9794ISBN: 978-82-7071-782-8Prosjektnummer: O-2519Prosjektnavn:Universell utforming og livsløpsstandard somkommunal politikk?Oppdragsgiver:HusbankenProsjektleder:Siri NørveReferat:Sammendrag:I dette prosjektet har vi sett nærmere påkommuner med boligsosiale handlingsplaner,boligkvalitets-målsettinger som universellutforming og det kommunale planarbeidet.Undersøkelsen er et casestudium og bygger istor grad på dokumentstudier av planer ogmålformulering vi finner på kommunenesnettsider eller som vi har bedt om å fåtilsendt, supplert med intervju. Samlet inngår14 kommuner i caseutvalget.Norsk og engelskDato: Mars 2009Antall sider: 111Pris: Kr 250,-Utgiver:Vår hjemmeside:Norsk institutt for by- og regionforskningGaustadalléen 210349 OSLOTelefon: (+47) 22 95 88 00Telefaks: (+47) 22 60 77 74E-post: nibr@nibr.nohttp://www.nibr.noTrykk: Nordberg A.S.Org. nr. NO 970205284 MVA© NIBR 2009

1ForordDette prosjektet startet som en undring og endt opp som engravejobb for å se hva kommunene egentlig gjorde påboligkvalitetsområdet og spesielt kvaliteter som kan knyttes tiluniversell utforming. I forbindelse med evaluering av byggesaksreformen,kartlegging av bostedsløshet i små og mellom storekommuner, erfaringer med saksbehandling av bostøtteordningen,kommunenes erfaringer med finansieringsmodeller knyttet tilbygging av kommunale boliger mm har jeg lest gjennom mange ogulike kommunale plandokumenter og trålet kommuneneshjemmesider. Jeg fattet først interesse for kommunenesboligsosiale planer og denne plantypen har vært utgangspunktetfor arbeidet. Etter hvert følger arbeidet også andre spor.Prosjektet handler om kommunal planlegging og kommunenesforsøk og utviklingsarbeid knyttet til universell utforming.Utviklingsarbeidet vi her referer til har vært støttet av offentligmidler. Dette utviklingsarbeidet har foregått i en periode der detsentrale styringsredskapet, Plan og bygningsloven, har vært underutredning og endring. Arbeidet med antidiskrimineringslovgivningenhar også foregått i samme periode, i nærsammenheng med ma. endinger i bygningslovgivningen. Vi har ien periode sett at det er bevegelse både ”ovenfra” og ”nedenfra”for å endre krav til bygningers tilgjengelighet og for å innføreprinsippet om universell utforming. Denne rapporten avspeilernoen av disse bevegelsene.Dette prosjektet har derfor ikke vært et vanlig forskningsprosjektmed et avklaret tema, der kunnskapssituasjonen var kjent og derdenne genererte prosjektets problemstillinger.Arbeidet er gjennomført av Siri Nørve med finansiering fraHusbanken.NIBR-rapport: 2009:8

2Forfatteren vil takke alle de involverte kommunene for bistanden:arkivene som har funnet fram gamle planer, servicetorget som harhjulpet med å finne fram til riktig person. Og takk til alle som harstilt opp til samtaler og funnet fram stoff.Forfatteren vil spesielt takke Berit Nordahl som har lest og samtaltom rapportens tema og loset rapporten i havn. Og til TerjeSkjeggedal som kvalitetssikrer som har bidratt til en bedrestrukturering av rapporten.Oslo, 20. desember 2008Berit NordahlForskningssjefNIBR-rapport: 2009:8

3InnholdForord ...................................................................................................... 1Tabelloversikt.......................................................................................... 5Sammendrag............................................................................................ 6Summary ................................................................................................ 111 Boligkvalitet og universell utforming som kommunalpolitikk?.......................................................................................... 161.1 Bakgrunn – fokus på tilgjengelighet............................. 161.2 Politikkutviklingen i perioden ....................................... 191.3 Politikkinitiativ som sikter mot å påvirketilgjengelighet................................................................... 251.4 Det boligsosiale arbeidet og kommunalplanlegging ....................................................................... 271.5 Perspektiver og problemstillinger................................. 302 Opplegget og gjennom-føringen av prosjektet ........................ 332.1 Tilnærming og utvalg...................................................... 332.2 Datakilder......................................................................... 352.3 Opplegget for rapporten................................................ 363 Boligkvalitet i boligsosiale planer?.............................................. 374 Kommuner med kvalitetsformuleringer - får detkonsekvenser? ............................................................................... 424.1 Kristiansund kommune.................................................. 424.2 Ålesund kommune.......................................................... 454.2.1 Hva skjedde med boligkvalitetsdiskusjonen iÅlesund? ........................................................................... 505 Boligkvalitet og regulering........................................................... 535.1 Trondheim kommune – boligpolitikk ogpilotkommunen............................................................... 545.1.1 Pilotkommuneforsøket................................................... 55NIBR-rapport: 2009:8

45.1.2 Universell utforming i dagens plan- og byggesaker.Delprosjekt 1 ................................................................... 565.1.3 Universell utforming i plan- og byggesaker.Delprosjekt 2 ................................................................... 605.1.4 Universell utforming – flerleilighetsbygg, etprosjekteringsverktøy ..................................................... 615.1.5 Kommuneplanarbeidet................................................... 615.1.6 Trondheim kommunes arbeid med kvalitetsspørsmål– en oppsummering....................................... 625.2 Ullensaker kommune...................................................... 665.2.1 Ullensaker kommunes arbeids med kvalitetsspørsmål– en oppsummering....................................... 705.3 Kongsvinger kommune.................................................. 715.3.1 Kongsvinger kommunes arbeid med kvalitetsspørsmål– en oppsummering....................................... 765.4 Pilotkommunene og problemstillinger knyttettil deres utviklingsarbeid................................................. 766 Kvalitetsforskrift – om Stavanger kommunes strategi............ 826.1 Stavanger kommunes boligstrategiske plan................. 827 Strategier for bedre boligkvalitet? .............................................. 877.1 Misfornøyde kommuner og utviklingsarbeid.............. 877.2 Fra sektorplan til kommuneplan................................... 887.3 Veiledere som kvalitetsstrategi? .................................... 897.4 TEK - en garanti for en minimumsstandard?............. 927.5 Om beslutningsmåter og profesjonelt skjønn...........1007.6 Industrialisering - nasjonale og kommunalenormer ............................................................................1047.7 Boligsosiale handlingsplaner og kommuneplanarbeidet....................................................................106Litteratur ..............................................................................................108Informanter .........................................................................................111NIBR-rapport: 2009:8

5TabelloversiktTabell 3.1 Tabell over kommuner i Østfold og innholdet ide boligsosiale planene knyttet til UU.......................... 38NIBR-rapport: 2009:8

8som vi vet har slike mål og prøvd å finne ut hva som har skjeddmed disse målene i planprosessen videre.Videre har vi tatt for oss tre pilotkommuner og gjenomgått deresplandokumenter. Dette materialet er blitt skrevet sammen for hverkommune og oversendt som bakgrunn for samtale. Denneoversendelsen fungerte samtidig som en kvalitetssikring. Deretterhar vi fulgt opp med samtaler om problemstillinger som gir seg avdet materialet vi står overfor.Og så har vi sett på den modellen som Stavanger kommunerønsker å nytte for å styre inn ønskede boligkvaliteter. FraStavanger kommune fikk vi også noe materiale som belyser deresbruk av teknisk forskrift og bruk av byggesaksbehandling ikvalitetsarbeidet.ResultaterVi har gjennomgått 8 planer i Østfold og finner at det de ikke harmye fokus på boligkvaliteter. Det mest alminnelige er å væreopptatt av egnede boliger for funksjonshemmede, som vanskeligstilte,og tilrettelegging av eksisterende boliger. Tilrettelegging avboliger handler mye om eldres behov og fysisk tilrettelling og brukav Husbankens boligtilskudd til dette formålet. I den gradkommunene i Østfold er opptatt av kvaliteter som kan knyttes tiluniversell utforming, handler det om endringer i kommuneneboligmasse ved å omstille boligmassen slik at boligene blir merhøvelig i relasjon til brukerne, både i lokalisering, størrelse ogkvalitet.Reguleringsplaner og veiledereVi har gjennomgått to kommuner med kvalitetstenking i deboligsosiale handlingsplanene. Er det slik at slike sektorplanerfølges opp gjennom andre plantyper eller andre virkemidler for årealisere endringer i kommunene boligkvalitet? En av dissekommune har fulgt opp boligkvalitetsmålene gjennomkommuneplanprosessen. Det er også nedfelt en bestemmelse ireguleringsplaner om at universell utforming skal legges til grunn iutforming av byggeområder og lekearealer. Men her ser arbeidet tilå stoppe opp. Dette skyldes antagelig at det er uklart hvilkekvaliteter som ligger i ”Universell utforming” og hvilket kravsnivåsom skal settes. Det er derfor vanskelig å håndtere en slikbestemmelse i byggesaksbehandlingen.NIBR-rapport: 2009:8

9Problemstillinger er ganske lik i pilotkommunene. Problemet erhvordan prinsippet om universell utforming kan bringes videre inni planer og andre redskaper som kommunene kan nytte.Trondheim kommune har derfor jobbet mye med å lage enveileder som skulle gi innhold til prinsippet. Men både veiledningerog standarder er frivillig å følge. Vi ser at flere, som Trondheim harprøvd å binde en veileding/prosjekteringsverktøy gjennomhenvisninger i reguleringsplan, men har fått beskjed om at detteikke er legalt. Trondheim kommune jobber videre med stoffet, nåsom et prosjekteringsverktøy.Stavanger har funnet den ”sikre” vegen gjennom oppkjøp, salg påvilkår og medfølgende kvalitetsprogram, en strategi som vanskeligå gjennomføre for de mange kommuner. Den blir ogsåvanskeligere å gjennomføre for Stavanger pga tomtemangel.Ny lov – nye muligheter?Vi har nå fått ny planlov. I følge den nye loven kan det gisreguleringsbestemmelser om 14 formål og flere av dem er knyttettil boligkvalitet. Noen kommuner øyner nok et håp om å kunneknytte bolig kvalitetskrav til reguleringsbestemmelser. Men er detteklokt? Bør kommunene selv sette kvalitetsstandarder somgjennomføres med kommunale styringsmidler?Vi har sett på denne problemstillingen i lys av det som skjer mhtutviklingen av boligproduksjonen. Boligproduksjonene er ikkelokal, men dominert at store nasjonale og skandinaviske aktører.For å sikre kvalitet og senke kostnaden, er det blitt jobbet myemed industrialisering og standardisering. En forutsetning forsterkere standardisering er strenge forutsetninger for prosjektering.Det bør i prisnippet benyttes prinsipptegninger for planløsning avleiligheter, råbygg, fasader, detaljer og tekniske anlegg mm. Mangekvaliteter knyttet til universell utforming, ligger i planløsningenemed romstørrelser og betjeningsarealer, romforbindelser ogpassasjer. Dersom en skal videreutvikle systematisering ogmodulbasert produksjon av boliger, vil kommunal regulering avboligkvalitet fungerer som reguleringshindringer.Boligsosiale planerDet kan se ut til at det ikke har vært den boligsosial planleggingensom i seg selv har brakt fram prinsippet om universell utformingNIBR-rapport: 2009:8

10av boligmassen. Men den boligsosiale planleggingen har ført til atkommunene har måttet vurdere å omstille den kommunaleboligmassen mot andre brukergrupper. Noen av disse brukergruppenehar stilt kommunene overfor nye utfordringer. I denneomstillingen har det ligget ulike kvalitetshensyn, men også dekommunale boligenes tilgjengighet har vært et tema. Men selve denboligsosiale planleggingen synes ikke å ha lagt føringer derkommunene har tatt kvalitetsdiskusjonen inn i kommuneplanarbeidet.Her har ulike politikkinitiativ vært viktige.NIBR-rapport: 2009:8

11SummarySiri NørveResidential quality and municipal planningThe record of the municipal planning system in promotinguniversal designNIBR Report 2009:8BackgroundThis project stems from divergent observations concerninggovernment policy on qualities in housing and construction on theone hand, and closely corresponding municipal tasks andresponsibilities on the other. The past decade saw policy change inthe municipalities’ housing policy from a focus on supplyinggeneral purpose housing, to one on social housing and welfare. Ina similar fashion, residential quality is now a subcategory ofmunicipal housing policy in connection with policy initiatives andissues related to social housing.Research questionsThis project focuses at municipalities which have prepared socialhousing action plans. We asked:−Do the social housing action plans routinely include housingquality standards?− Has social housing planning created a space for discussionsabout residential quality?Social housing planning got under way in 2003, and many of theplans studied by us date back to this early period. Municipalitieshave since worked on rotating the social services and land usesections of the master plan. What we wanted to learn was whetherNIBR-rapport: 2009:8

12quality standards are ultimately incorporated into the master plan.We asked:− What happens in municipalities whose social housing policyincludes statements on residential quality − does it have animpact on planning within other services etc.? Are thequality statements reproduced in land use plans?We were not sure of finding zoning provisions concerning“universal design” in the municipalities, so we looked at some ofthe municipalities where we could expect a particular focus onthese issues: municipalities resented in the Pilot MunicipalityProject, BU-13, i.e., the Government’s programme to easeaccessibility for people with disabilities (see Regjerningen handlingsplanfor økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. En planforuniversell utforming innen viktige samfunnsområder). Municipalitieshave worked across a broad front, with inter-municipalbrainstorming and learning sessions during which cross sectoralprojects were hammered out and formed into sub-projects.Municipal planning under the provisions of the Planning andBuilding Act met with a great deal of interest at these meetings.Several municipalities took steps to incorporate universal design inthe drafting stages of the master plan, and a subproject under BU31 was created (BU 31-3) to investigate how universal design couldbe integrated effectively and sensibly. We wanted to study whathappened in these municipalities:−When municipalities have formulations on residential qualitystandards in their zoning plans, what standards do they havein mind? What is their experience of the zoning plan as apolicy instrument to promote residential standards based onuniversal design? Has it made any difference to developmentplans or the handling of building permits?− Do the municipalities use other ways of promotingintegration of the desired housing quality standards? If theanswer is yes, how do they work?Methodology and dataThe project relies mostly on document studies of plans and policyobjectives posted on the websites of the municipalities orcontained in material they provided for us. We also obtainedinformation from interviews.NIBR-rapport: 2009:8

13The first task was to look at the social housing plans frommunicipalities in one particular county to see whether housingquality criteria were included on a routine basis. We then assessedsocial housing plans from two of the municipalities that we knewhad adopted quality criteria to see how they fared as planningprogressed.Secondly, we assessed the three pilot municipalities and studiedtheir planning documents. The output from this assessments waswritten together, for each municipality, and sent back to them asbackground material to form the basis for in-depth interviews.Thirdly, we studied Stavanger City Council’s preferred model ofintegrating the housing qualities of choice. The city councilprovided information on their use of technical regulations andadministrative procedures in quality assurance work, informationthat was supplemented with interviews.FindingsWe studied eight plans from municipalities in Østfold County butfound little mention of housing quality. Most expressed acommitment to purpose-built housing for disabled anddisadvantaged people, and to adapting existing housing to theseresidents’ needs. Adaptations tend to address the needs of elderlyresidents. Municipalities take advantage moreover of the StateHousing Bank’s housing grants for this purpose. Insofar as theØstfold municipalities are concerned about universal design, itappears to be limited to making municipal housing moreacceptable to residents in terms of location, floor space andquality.Zoning plans and manualsWe studied two municipalities which had included qualityassurance mechanisms in their social housing action plans. One ofthe municipalities made sure that the housing quality standardswere included in the preparatory work for the new master plan. Aprovision was also included in zoning plans, instructing developersand builders to take universal design as a starting point for thedesign of developments and the common outdoor areas. Here,however, work seems to come to a halt, possibly because universaldesign is an unclear concept from which to derive definite criteria,requirements and standards etc. Its vagueness also makes itNIBR-rapport: 2009:8

14difficult for planning authorities to translate universal design intopractice.The problem is similar to that facing the pilot municipalities, i.e.whether it is possible to integrate the universal design principle inplans and other policy instrument: Trondheim City Councilworked hard on a manual intended to flesh out the bone of theprinciple. But there is no compulsion on anyone to abide by eithermanuals or standards – signing up to them is entirely voluntary.Several municipalities, including Trondheim, have attempted tomake their guidelines/ project design tools compulsory byincluding references in zoning plans. This they were told, however,was illegal. Trondheim City Council is pursuing the matter further,but now in terms of a project design tool.Stavanger found a “safe” route through conditional sale and anappurtenant quality programme, a strategy most municipalitieswould struggle to follow. Also for Stavanger City Council this willbe an increasingly difficult path, given the shortage of municipalowned land for building.New law − new possibilities for implementing quality measures and universaldesign?Norway has a new planning law. Under the new law, zoningprovisions can be given for fourteen categories of land use, out ofwhich some are related to housing standards. Some municipalitiesnurture a hope of being able to subsume housing quality standardsunder the zoning provisions. But we ask whether this is wise?Should municipalities define quality standards themselves and usemunicipal policy tools to realize them?Standardised construction – a challengeWe have reflected over this issue in light of developments in thehousing manufacturing sector. Houses are not manufacturedlocally but by leading national and Scandinavia-wide enterprises.To ensure quality and reduce costs, a lot of work has been done onindustrializing and standardizing housing construction, and theproject design depends on a greater degree of standardization.Conceptual drawing should be preferred when it comes todesigning flats, shell constructions, facades, details and technicalinstallations etc. Many standards associated with universal design isNIBR-rapport: 2009:8

15found in the layout plan, including room size and service areas,inter-room connections and passages. Further systemization andmodular housing production is desired by the industry, though themunicipal need for controlling of residential quality could in effectbecome a regulatory barrier. In other words – it is a mismatchbetween the construction sectors’ increased standardised buildingand municipal efforts of imposing quality measures through locallymade regulatory means.NIBR-rapport: 2009:8

161 Boligkvalitet og universellutforming som kommunalpolitikk?1.1 Bakgrunn – fokus på tilgjengelighetDet har ikke på mange år vært en generell politisk interesse forboligkvalitet og boligkvalitet som tema har ikke vært satt eksplisittpå dagsordenen. Enkelte forskere og forskningsarbeider har påpektat kvaliteten i nyere bebyggelser er ikke er god. Dette har gått bådepå generell boligkvalitet i nyere prosjekter(Barlindhaug og Ekne2008, Narvestad 2008), andel småboliger og småboligkvaliteter(Støa m.fl 2006, ) og på lys, luft og brukbarhet av utearealene inyere byboliger (Guttu og Schmidt 2008).Boligforsyning og tilbudet av boligkvaliteter har i hovedsak værtoverlatt til markedet, innenfor de rammer som settes avkommunale planer og Bygningsloven med teknisk forskrift (TEK).Markedsaktørene bygger for den aktuelle etterspørselen. De tilbyrden kvalitet som er salgbar innenfor de ulike segmenter i markedet(Nørve m fl 2006).Men om boligkvalitet per se ikke har stått på agendaen, ser visamtidig en spesifikk interesse for noen kvaliteter i boligpolitikken.Disse kvalitetene har utspring i to ulike politikkområder: Politikkfor personer med nedsatt funksjonsevne og politikk for vanskeligstiltepå boligmarkedet. Dette er boligkvaliteter som kan knyttes tilprinsippet om universell utforming og handler om brukbarhet ogtilgjenglighet. Vi skal her kort trekke opp disse føringene som bådeer knyttet til lovutvikling og lovrevisjoner og annen politikkutvikling.NIBR-rapport: 2009:8

17Boliger til vanskeligstilte på boligmarkedetBoliger til vanskelig stilte har vært et sentralt tema i boligpolitikkenover en lang periode. En rekke meldinger har pekt på kommunenesboligpolitiske ansvar for å skaffe bolig til dem som selv ikkeevner å skaffe seg en akseptabel og verdig bolig. St.meld. nr 49(1997-98), St.meld. 50 (1998 -99), St.meld. nr 23 (2003-2004)).Med vanskeligstilte på boligmarkedet, har en hatt fokus på ulikegrupper. Det har vært både husholdinger med svak økonomi,etablering av flyktninger og innvandrere og tilrettelegging avboliger for personer med nedsatt funksjonsevne(der eldre spesieltnevnes).Spesielt har fokuset rettet mot bostedsløse og personer medalvorlige psykiske lidelser. På begge disse områdene har det værtgjort store satsinger og for begge grupper har det å fremskaffeegnede boliger, vært deler av løsningen.−−Prosjekt bostedsløse ble opprettet i 2001 som et resultat avbehandlingen av Utjammingsmeldinga (St. meld nr 50 1998-99). Prosjektet ble gjennomført fra 2001-04 og bekjempingav bostedsløshet har senere vært et av hovedmålene iboligpolitikken.Bolig og bosetting har også vært sterkt knyttet tilopptrappingsplanen for psykisk helse 1999 – 2006. Bådeproblemer knyttet til rusbruk og psykiske helse har også værtsentrale i arbeidet med å bosette bostedsløse. Soria Moriaerklæringen viderefører målet å bekjempe bostedsløshet,med spesiell vekt på oppfølging av de som kommer ut frarusbehandling og fengsler (Plattform forregjeringssamarbeidet, s 37).I st.meld. nr 23 (2003-2004) behandlers tilrettelegging av boligerfor personer med nedsatt funksjonsevne under temaet”Vankeligstilte på boligmarkedet”. Det tas her til orde både for åfremme universelt utformede boliger og boligområder, men også åbygge spesielt tilrettelagt boliger for dem som trenger det. Ogsåeldres behov for tilgjengelige boliger trekkes inn.NIBR-rapport: 2009:8

18Politikk personer med nedsatt funksjonsevne – en politikk foruniversell utformingI 1999 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede funksjonshemmedesrettigheter i en større sammenheng og foreslå ulike strategier ogvirkemidler for å fremme funksjonshemmedes deltagelse oglikestilling (Manneråkutvalget, NOU 2001:22). Denne utredningenhar vært sentral og fastslått prinsippet om universell utformingsom et sentralt planleggingsprinsipp.Utvalgets innstilling blir fulgt opp av en melding til Stortinget deruniversell utforming fastlegges som en av Regjeringen Bondevikssentrale strategier på området (St.meld. nr 40 (2002-2003).Tilgjengelighet for mennesker med redusert funksjonsevne skal istørst mulig grad løses gjennom de generelle og ordinære tiltak.Denne følges opp med en handlingsplan for økt tilgjengelighet forpersoner med nedsatt funksjonsevne - en plan for universellutforming. Den ble iverksatt fra 2005. Handlingsplanen består aven rekke tiltak som er planlagt og finansiert av de ulike sektoreneselv og noen tiltak finansiert fra planens stimuleringsmidler. Ett avtiltakene som klarest retter seg mot boliger, er tiltaket BU 22. Måletfor dette tiltaket er å øke antallet universelt utformede boliger. Ibeskrivelsen av tiltaket er hele Husbankens strategi på området lagtinn, men økonomiske incitamenter samt veileding, kompetansehevingog nettverksbasert arbeid.Mange reformer og revisjonerSer vi på føringen fra disse to politikkområdene, ser vi at temaerknyttet til boligkvaliteter dels er knyttet til å skaffe boliger forvanskeligstilte, herunder boliger for eldre og spesialboliger forfunksjonshemmede og et mer generelt krav knyttet til å økeandelen universelt utformede boliger. I dette ligger to ulikestrategier: en strategi for å frembringe generelle kvaliteter som allekan ha nytte av og det å produsere boliger for spesielle grupper ogfor individer som har spesifikke behov (som kanskje går ut overden normen som en vil legge for alle). Det er en spesifikkboligkvalitet som står i fokus, boligene skal bære tilgjengelighet ogde skal være brukbare også om funksjonsevnen er nedsatt.Men utviklingen på dette området har gått sakte. Dette skyldes atman i perioden har ventet på pågående lovarbeider. I perioden harbåde plan- og bygningsdelen av Plan og bygningsloven vært underNIBR-rapport: 2009:8

19revisjon, og vi har hatt i arbeid et utvalg som har utredet forbudmot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Alleutvalgsinnstillinger er nå levert og både ny plandel av loven ogantidiskrimineringsloven er vedtatt. Ved årsskiftet 08/09 venter ennå bare på ny bygningsdel av Plan og bygningsloven medforskrifter. Vi skal i det følgende gi en kort skisse av innholdet ilovforarbeidene og senere trekke inn innholdet i de vedtatte lovenei diskusjonen.1.2 Politikkutviklingen i periodenSom nevnt har det i perioden vært en rekke utvalgt i funksjon somhar tatt opp tilgjengelighet som boligkvalitet.EiendomsforvaltingspolitikkenEiendomsforvaltningsutvalget, som avla sin innstilling i 2004(NOU 2004:22), trekker fram universell utforming som et viktigstrategisk hensyn ved programmering og prosjektering av nybygg.De påpeker også at bygninger som tilfredsstiller slike krav vil hastørre muligheter for å tilpasses skiftende bruksbehov, og at dedermed vil ha en lengre økonomisk levetid enn tradisjoneltutformede bygninger. Utvalget legger stor vekt på tilgjengelighetog universell utforming, og har dette med som ett av kriteriene pågod eiendomsforvaltning.AntidiskrimineringspolitikkDet ble i 2002 nedsatt et utvalg for å utrede styrkingen av detrettslige vern mot diskriminering av funksjonshemmede(Syseutvalget). Utvalget skulle utarbeide forslag til ny lov ellerforeslå endringer i eksisterende lovgivning eller begge deler, somkunne styrke det rettslige vernet mot diskriminering av funksjonshemmede.Utvalgets innstilling (NOU 2005:8) følger oppManneråkutvalget innstilling (NOU 2001:22) og legger til grunndet menneskesyn og de verdier som ligger i denne. Syseutvalget harlagt fram både forslag om ny antidiskrimineringslov og forslag tilendringer i eksisterende lover.Syseutvalget foreslår både en antidiskrimineringslov og endringer iplan- og bygningsloven. I forslag til Lov om forbud motdiskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevneNIBR-rapport: 2009:8

20(diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) er det spesielt toparagrafer som berører plikter ved utforming av bygd miljø. I § 9defineres universell utforming ”Med universell utforming menesutforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiskeforholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kanbenyttes av flest mulig.” Denne plikten gjelder for offentligvirksomhet og privat virksomhet som retter seg mot allmennheten.Denne plikten er ikke absolutt og avgrenses ved at tilretteleggingenikke skal medføre en uforholdsmessig byrde for virksomheten.Forslaget går nærmere inn på hvordan nytte og byrder skalvurderes.I § 11 foreslår utvalget at plikten til universell utforming skal gjeldebygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennhetenog som oppføres eller ferdigstilles etter vesentlige endringsarbeider(hovedombygging) etter 1. januar 2009, og fra 2019 skal pliktengjelde alle gjelde bygg, anlegg og opparbeidede uteområder rettetmot allmennheten.Utvalget foreslår samtidig at plan- og bygningslovens formålsbestemmelseendres slik at både tilgjengelighet og universellutforming inngår. Lovens § 2 ledd 3 og 4 endres til:Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette forå sikre barn gode oppvekstvilkår og for å sikre tilgjengelighet formennesker med nedsatt funksjonsevne. Prinsippet om universellutforming skal ligge til grunn for planlegging og kravene til detenkelte byggetiltak.Konkrete krav til det enkelte byggetiltak kan ikke utledes direktefra formålsbestemmelsen. Dette må ligge i teknisk forskrift medveileder eller som standarder. Denne endringen i formålsbestemmelsener ment å bidra til en bevisstgjøring og bidra til attolkningen og praktiseringen av gjeldende regelverk i større gradtar hensyn til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Å fastleggehensynet til universell utforming i formålet er også ment åsynliggjøre plan- og bygningsmyndighetenes muligheter til å stillevilkår eller inngå avtaler i større byggeprosjekter om at et viss antallboliger skal ha en viss tilgjengelighetsstandard.Utvalget har ikke selv foreslått endringer i det eksisterende regelverketknyttet til plan- og bygningsloven, men valgt en overordnettilnærming til tilretteleggingen av det fysiske miljøet gjennom sittNIBR-rapport: 2009:8

21forslag til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og ny formålsbestemmelsei plan- og bygningsloven. I utkast til antidiskrimineringslovenhar de definert universell utforming som en rettsligstandard. Som rettslig standard er universell utforming overordnetog fleksibel, og innholdet vil utvikles i tråd med samfunnsutviklingen.Den vil til enhver tid bli gitt konkret innhold gjennomforskrifter, standarder og veiledninger slik at det blir forutsigbarthva plikten omfatter.Plan og bygningslovenPlan – og bygningsloven har vært til utredning:−−Planlovutvalget ble oppnevnt i 1998 og la fram endelutredning i 2001 og den endelige rapport i 2003.Proposisjonen forelå i mars 2008 (Ot.prp. nr 32 (2007-2008)).Bygningslovutvalget ble oppnevnt i 2002 og la fram endelutredning i 2003 og den endelige rapport i 2005.Proposisjonen forelå i april 2008 (Ot.prp. nr 45 (2007-2008)).I denne situasjonen skjer det derfor lite knyttet til de sentralelovhjemler med forskrifter på boligkvalitetsfeltet.PlanlovutvalgetPlanlovutvalget har avgitt to innstillinger (NOU 2001:7 og NOU2003:14). I den første delutredningen framhever utvalget at en nyplan- og bygningslov som prinsipp bør vektlegge livsløpsperspektivetog universell utformig som prinsipp. I sin annendelutredning tar utvalget opp hvorvidt det med hjemmel i deneksisterende loven kan gis reguleringsbestemmelser som hjemlerspesifikke kvaliteter ved boliger, som f.eks. ulike grader avtilgjengelighet eller universell utforming. Utvalget ønsker åklargjøre denne hjemmelen og foreslår at det formuleres en slikhjemmel for områdeplan og detaljplan. I følge forslaget kan detfastsettes funksjonskrav forut byggingen av et areal. Utvalgetbruker her samme tilnærming som for byggforskriftene derfunksjonskravet angir kvalitative mål som en ønsker oppnådd ogoverlater deretter til aktørene(e) å finne de beste løsningene for åoppnå målene. I et område kan det f. eks angis at et gitt antallboliger og at visse funksjonskrav kan knyttes til f.eks. til rette-NIBR-rapport: 2009:8

22legging for funksjonshemmede (NOU 2004:14,s 308). Rekkeviddenav slike krav er ikke drøftet i de to delutredningene ogbegrepet universell utforming er ikke foreslått tatt inn i lovteksten.BygningslovutvalgetBygningslovutvalget hadde et omfattende mandat. Primært skulleutvalget foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen mhtforenkling for å gi enklere og raskere prosesser og der igjennomlegge grunnlag for kostnadsreduksjon. Videre er det pekt på en helrekke spørsmål som utvalget burde vurdere, herunderTilgjengelighet. ”Utvalget bør vurdere omlovgivningen ivaretar tilgjengelighetfor funksjonshemmede på en god nok måte” (NOU 2005:12, 37). Denneproblemstillingen ble ikke behandlet i utvalgets første delinnstillingNOU 2003:24. Men utvalget tar opp spørsmålet i sin annendelinnstilling, NOU 2005:12. Utvalget slutter seg til Syseutvalgetsforslag om at prinsippet for universell utforming bør tas inn somet særskilt angitt grunnhensyn i lovens formålsbestemmelse. Dettevil i følge utvalget, få betydning for tolkning ved anvendelse av alleenkeltbestemmelser i loven. En slik formålsbestemmelse vil leggeføringer på gjennomføringen av byggesaksbehandlingen, tilsynetog ulovlighetsoppfølgingen.Utvalget peker også på behovet for en klarere prosessdeltagelse,både i plan- og byggesaksprosessen for dem som ivaretar dissehensynene, men foreslår ikke noen absolutt plikt for kommunenetil å innkalle berørte i bestemte saker. Utvalget foreslår også enklargjøring og synliggjøring av de materielle kravene til brukbarheti lovteksten og en oppdatering av teknisk forskift. Det er i tekniskforskrift at det nærmere brukbarhetskravet skal fastlegges.Forskriften utvikles så videre i takt med utviklingen i materialer ogteknologi.Men utvalget følger ikke Syseutvalget som at plikten til universellutforming skal gjelde eldre bygg og tidligere opparbeidedeuteområder.Krav i plan?Vi ser av arbeidene til bygningslovutvalget og anti diskrimineringsutvalgetat de tenker å styre inn nye krav til bygninger gjennombygningslovgivningen og teknisk forskrift. I tillegg foreligger detnok et spor i denne debatten.NIBR-rapport: 2009:8

23I Rundskivet T-5/99B Tilgjengelighet for alle, påpekes det atkommunene innenfor rammen av gjeldende regler har mulighet tilå styrke funksjonshemmedes interesser i planleggingen og at det eropp til planmyndighetene å styre graden av ivaretakelse avhensynet til tilgjengelighet og brukbarhet for så vel bygninger somutearealer.Å styre kvaliteter gjennom plan, er et (lite) tema i de foreliggendeinnstillingene. Planlovutvalget ønsker å hjemle adgang til å fastsettefunksjonskrav til boliger i planbestemmelsene (NOU 2003:14). Åoppfylle boligpolitiske mål ser utvalget som en av de viktigsteoppgavene etter plan- og bygningsloven. Det har vært diskutert omen med hjemmel i plan – og bygningsloven kan gi reguleringsbestemmelserom typer av boliger/leieligheter og fordelinginnenfor et område. Etter planlovutvalgets forslag til planbestemmelserkan det stilles krav til boliger (ut fra beboers behov)for å ivareta tilgjengelighet og bevegelsesmuligheter (s 166).Utvalget ser det som ønskelig å klargjøre denne hjemmelen ogforeslår at dette formuleres klart i hjemmelsbestemmelsen forområdeplan og detaljplan.Hvor langt denne myndigheten kan strekkes, f. eks hvilke krav enkan stille til boliger gjennom reguleringsplan, har det vært ulikoppfatning om, blant annet hos fylkesmennene. Noen fylkesmennhar godkjent planer med slike bestemmelser, andre fylkesmenn hartrukket hjemmelsgrunnlaget i tvil. I desember 2004 ble detarrangert en konferanse i Oslo, ”Byplanlegging for alle” i regi avOslo kommune og Deltasenteret, for å belyse foreliggende praksispå området.Hvilke muligheter ligger i plan mht kvaliteter?Utgangspunktet for diskusjonen er hva § 26 Reguleringsbestemmelseri plan og bygningsloven av 1985 åpner for. Det heter i § 26:”ved regulering kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelserom utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet.Bestemmelsene kan sette vilkår for bruken eller forbyformer for bruk for å fremme eller sikre formålet medreguleringen”. Av kommentarer til loven (Thyren m. fl. 1997) gårdet fram at bestemmelsen er gitt en så generell form for at det ikkeskal være nødvendig med lovendring hver gang det dukker oppnye forhold som det er ønskelig å ta opp i reguleringsbestemmelsene.Av kommentarene går det fram at en med regulerings-NIBR-rapport: 2009:8

24bestemmelsene kan fastsette utformingen og bruke av arealer ogbygninger i et reguleringsområde. En kan gi bestemmelser omutnyttingsgrad, antallet etasjer, høyder, utforming av utearealer.Det har imidlertid vært uklart hva § 26 i plan- og bygningslovenåpner for (NOU 2003:14,321). I sin andre delutredning, NOU2003:14 foreslår Planlovutvalget å presisere i loven at det iområdeplan kan stilles detaljerte funksjons- og utformingskrav tilbygninger, anlegg og utearealer. Dette er hjemlet i lovforslagets §9-9 og § 11-5.Det heter i § 9-9, ledd 2 ” I vedtak om arealdel kan fastsettes målfor miljøkvalitet i hele eller deler av kommunen areal, herundervassdrag og sjøområder.” Det foreligger her en dissens i utvalget.Et medlem mente at en ikke skal gi kommunene hjemmel til å giretningslinjer eller bestemmelser i spørsmål hvor myndighetenligger hos sektormyndighet gjennom sektorlovgiving jf § 9-9. Etslikt eksempel kan være bygningslovgivningen, med tilhørendeforskrifter som Teknisk forskrift. Flertallet mente imidlertid atbestemmelsen i § 9-9 utfyller de miljø- og funksjonsbestemmelsersom hjemles i øvrige bestemmelser og gir muligheter for bedresamordning av kommuneplanens arealdel med miljø- ogfunksjonskrav i andre lover. Dette er et generelt synspunkt ogutvalgets diskusjon dreide seg antagelig ikke om forholdet tilbygningslovgivningen.Det kunne tidligere også fastsettes funksjonskrav for utbyggingenav et areal og i § 11-5 ”Antallet boliger i et område, største ogminste boligstørrelse, og nærmere krav til boligens utforming derdet er hensiktsmessig for spesielle behov”. Ser vi på diskusjonene/kommentarer til § 11-5 heter det at bestemmelsen gjelder særligboligområder og utfyller øvrige bestemmelser om grad avutnytting, utforming og bruk. Hensikten var å styrke områdeplanensom boligpolitisk styringsverktøy, knyttet til fordeling av boligtyperog leilighetsstørrelser, sikring av minstestørrelser, eventuelt kravom livsløpsstandard eller andre krav til tilgjengelighet og standardog krav til lokalisering og utforming av boliger som skal bygges tileller kunne tilpasses eldre, ulike typer funksjonshemmede osv.(NOU 2003:14, 321)Bygningslovutvalget ble også bedt om å gjennomgå lovensmaterielle bestemmelser med sikte på en mer hensiktsmessigNIBR-rapport: 2009:8

25fordeling mellom lov, forskrift og standard og fordeling mellomlovgiving og kommunale planer(min utheving) (NOU 2005:12,s 335).Problemstillingen er nå foreløpig avklaret: En kan ikke legge innkrav i reguleringsplanen på områder som styres av tekniskforskrift.. 1 Men dette skjedde ikke før i 2007.Men denne tenkningen knyttet til bruk av reguleringsbestemmelserfor å styre boligkvalitet ser ut til å ha inspirert mange kommuner.Vi skal derfor se litt på den ”bevegelsen” som har foregått i denperioden når Plan- og bygningsloven har vært til utredning.1.3 Politikkinitiativ som sikter mot å påvirketilgjengelighetDe ulike lovrevisjoner og lovutarbeidelser har foregått over mangeår og en kan registrere en viss utålmodighet mht å få gjennomførtbedret tilgjengelighet til uteområder, samferdsel og bygningergjennom de virkemidler som foreligger. Det ble tidlig pekt påreguleringsplanen som et instrument for å styre inn kvalitetskrav tilbygninger: I Rundskivet T-5/99B Tilgjengelighet for alle, påpekesdet at kommunene innenfor rammen av gjeldende regler harmulighet til å styrke funksjonshemmedes interesser i planleggingenog at det er opp til planmyndighetene å styre graden av ivaretakelseav hensynet til tilgjengelighet og brukbarhet for så vel bygningersom utearealer.Dette spørsmålet har vært uavklart og flere av de foreliggendeutvalgsinnstillingene har berørt spørsmålet. Som vi har pekt på,ønsket Planlovutvalget å hjemle adgang til å fastsette funksjonskravi planbestemmelsene (NOU 2003:14). Men Planlovutvalget harikke vært den enste kraft som har trukket i denne retningen.Vi har i samme perioden hatt ulike politikkinitiativ som arbeidetmot kommuneplanleggingen og styringsmessig forankring ikommunens plansystem. Politikkinitiativene har ulik bakgrunn,men det som er felles er at planinitiativene jobber for å forankre oggjennomføre (nye) mål gjennom kommuneplanleggingen, og dernoen av virkemidlene kan knyttes til arealplanleggingen. Vi vil1 Miljøverndepartementets brev til Trondheim kommune 08.06.2007NIBR-rapport: 2009:8

26trekke fram ”Helse i plan” som er knyttet opp til folkehelsearbeidetog pilotkommuneprosjektet som er knyttet til Handlingsplanfor funksjonshemmede. I begge disse initiativene viltilgjengelighet til utearealer og bygninger være sentralt og inngåsom viktig tema (Helse i plan).Pilotkommuneforsøket – BU 31Dette er et prosjekt under ” Regjerningens handlingsplan for økttilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. En planfor universell utforming innen viktige samfunnsområder” og eriverksatt fra Miljøverndepartementets sekretariat knyttet tilHandlingsplanen og finansiert av Handlingsplanenesstimuleringsmidler. Planen skulle gå fra 2004-2009, men bleavsluttet i 2008.Pilotkommune ble rekruttert blant kommuner som i 2005 varkommet i gang med å innarbeide universell utforming som premissfor sin planlegging etter plan- og bygningsloven og som rettesnorfor egen virksomhet. I dette prosjektet har det deltatt 16kommuner. Prosjektet hviler på ideen om at kommunene er enviktig partner i samfunnsutviklingen og det er viktig å utvikle ogløfte fram lokal virksomhet og lokale erfaringer som et bidrag iutviklingen av en nasjonal strategi for økt tilgjengelighet 2 .Arbeidet i kommunene har foregått på bred front og har delsforegått gjennom tematiske samlinger. Gjennom samlinger er det2 Prosjektets 7 hovedmål er utarbeidet av pilotkommunene selv.Pilotkommunene skal gjennom sitt arbeid:1. Skape oppmerksomhet og oppnå resultater i helekommuneorganisasjonene – på tvers av fagområder og i allekommunenes virksomheter2. Bidra til tiltak i lokalsamfunnet gjennom samarbeid med næringslivetog andre aktører, både private og offentlige3. Sikre fysiske løsninger med god tilgjengelighet, sikkerhet, miljøkvalitetog estetikk4. Videreutvikle målrettet samarbeid med kommunalt råd forfunksjonshemmede og aktuelle brukergrupper5. Bidra til økt kompetanse hos alle som er ansvarlige for planlegging,gjennomføring og drift6. Være forbilde og bidra til at andre kommuner øker innsatsen foruniversell utforming7. Gi innspill og være dialogpartner i det nasjonale arbeidet for universellutformingNIBR-rapport: 2009:8

27blitt utkrystallisert felles prosjekter på tvers av kommuner som erblitt utviklet som underprosjekter. For å utvikle og rapportereprosjektene er de tilført ekstern kompetanse 3 . Underprosjektet BU31-3 ”Innarbeiding av universell utforming i (UU) i reguleringsplan”er et forsøk på å knytte universell utforming tilreguleringsplanlegging.Helse i planProsjektet er et samarbeidsprosjekt mellom Sosial- og helsedirektoratet,Helse- og omsorgdepartementet og Miljøverndepartementet.En prøver her å forankre folkehelseproblemstillinger ikommunale og fylkekommunale plan og styringsdokumenter.Utfordringen er å ta i bruk plan- og bygningsloven som detsentrale planleggingsverktøy i folkehelsearbeidet. Samtidig er deten utfordring for Miljøverndepartementet å utvikle plan- ogbygningsloven til å bli et egnet verktøy for helsesektoren.Utprøvingen foregår i 28 kommuner og 8 fylker.Universell utforming er et prioritert tema i 12 av Helse – i - Plankommunene. En problemstiling her er hvordan en kan forankreuniversell utforming i kommuneplanen (Helse i Plan. Rapport 15-1452 Sosial og helsedirektoratet).1.4 Det boligsosiale arbeidet og kommunalplanleggingMen det er ikke bare de ulike politikkinitiativene som har værtopptatt av boligkvaliteter. Det går også et spor fra arbeidet medboliger for vanskeligstilte og arbeidet med å utvikle den3 Ved årsskiftet 07/08 har BU 31 fire delprosjekter med tilknyttet sekretariat:• BU 31-1 Samarbeid med kommunale og fylkeskommunale råd.Prosjektsekretær: Deltasenteret• BU 31-2 Universell utforming (UU) og kompetanseutvikling overforsamarbeidsaktører utenfor kommuneorganisasjonen. Prosjektsekretær:Statens bygningstekniske etat• BU 31-3 Innarbeiding av Universell utforming (UU) i reguleringsplan.Prosjektsekretær: Kommunalteknisk forening• BU 31-4 Kostnadsprosjektet. Prosjektkoordinator Brage konsulent.Det arbeides med flere delprosjekt knyttet til innkjøp og kulturminner.NIBR-rapport: 2009:8

28kommunale boligmassen. For å løse kommunenes nyeboligpolitiske oppgaver, hadde en også behov for en annen typeplanlegging. Vi fikk fra ca 2003 en ny type sektorplan ellertematiske planer, boligsosiale planer. Denne plantypen har ikkevært pålagt, men en stor gruppe av norske kommuner harutarbeidet slike planer. Husbanken opprettet en egen nettside somviser oversikten over disse planene i en tidlig periode 4 .Vi fant at noen kommuner hadde nedfelt boligpolitiske mål i sineboligsosial handlingsplaner. Ser vi f. eks på planen for Ålesundkommune heter det at det er et mål å få bygget mindre boliger (40-60 kvm) med livsløpsstandard. (Boligsosial handlingsplan 2004-2007. Ålesund kommune). Går vi inn i den boligsosiale planen forKristiansund kommune (Utkast til: Boligsosialt program forKristiansund med handlingsplan for perioden 2006-2009,Plangruppen 2005) er ett av de tre hovedmålene å øke antalletmiljøvennlige og universelt utformede boliger og boområder. Vigår ut fra at flere kommuner har liknende formuleringer i sineboligsosiale planer som de vi fant i planene for Ålesund ogKristiansund.Bakgrunnen for de boligsosiale planene ble lagt i Stortingsmeldingnr 49 (1997-98) der kommunene oppfordres til å utarbeide lokalehandlingsplaner for boligetablering. Dette følges opp i Stortingsmelding50 (1998 -99). Meldingen presiserer kommunenes boligpolitiskeansvar og ansvaret for å skaffe bolig til dem som selv ikkeevner å skaffe seg en akseptabel og verdig bolig.Den kommunale boligsosiale handlingsplanen skal ta for segvanskeligstilte på boligmarkedet og problemer med å etablere segog bli boende i bolig. Disse problemstillingene må sees i sammenhengmed kommunens generelle boligpolitikk. Planen må også seesi sammenheng med kommunens øvrige planprosesser og plandokumenter(Husbankens nettside). Som vi tidligere har referert,omfatter utsatte grupper både ulike grupper av personer medfunksjonsnedsettelser, rusavhengige og økonomisk vanskeligstiltemm. Som bakgrunn for denne planleggingen ble det gjennomførtbehovsundersøkelser i kommunene der en registrerte hvilke ulikegrupper en skulle bosette og skaffe boliger med riktige kvaliteter.4 De fleste av de planene som ligger på disse nettsidene er fra perioden 2003-04NIBR-rapport: 2009:8

29Det utvikles her en ny plantype som tar utgangspunkt i vanskeligstilteog deres behov for bolig. Denne planleggingen kunne ogsåtidligere være ivaretatt gjennom boligplaner. Noen kommuner harikke ønsket å utarbeid egne boligsosial planer, men har integrertproblemstillingene i den alminnelige boligplanleggingen.Kommuneplanlegging og delplanerSer vi på det kommunale plansystemet, åpner dette opp for mangeplantyper som kommunene selv kan vedta å gjennomføre.Kommuneplanens samfunnsdel/strategi er ment å være grunnlagetfor sektorenes planer og virksomhet i kommunen. Det kan videreutarbeides temaplaner og kommunedelplaner. Kommunedelplanerkan være en mer detaljert utdyping av planer for et geografiskområde eller for et bestemt tema. Forskjellen på kommunedelplanerog temaplaner er at alle kommunedelplaner er underlagt enbestemt planprosess med høringer og politisk behandling. Når detgjelder temaplaner står kommunene mer fritt mht hvordan de skalbehandles. En boligsosial plan kan være en tema- eller enkommunedelplan.Det ligger i dag ingen retningslinjer for hvordan kommunene skalutarbeid kommuneplanens samfunnsdel og hvilke tematiske planersom bør inngå i arbeidet. Ser vi på ulike kommuner via dereshjemmesider, vil vi finne at de har ulike mengder av planer og omulike tema. Temaer for slike planer kan være boligsosiale planer,rusmiddelplaner, planer for småbåthavner, vannmiljøplan,klimaplan eller plan for psykisk helse. Men det er også slik atkommunene kan pålegges å utarbeid visse plantyper f. eks somforutsetninger for å motta økonomiske tilskudd. Kommunenespsykiatriplanen er eksempel på det siste. Plantemaene med andreord ikke bare initiert ut fra kommunenes egenforståelse av sineproblemstillinger, men også knyttet til statlig sektoriell styring avkommunene.Poenget med kommuneplanlegging er å ta stilling til de overordedeutfordringer, til hvilke mål en skal sette seg og hvilke strategier envil følge. Dette skal ligge i kommuneplanens strategi ellersamfunnsdel. Den overordnede planleggingen skal så følges opp avdelplaner med en handlingsdel og arealbruksplaner. Intensjoneneer at delplaner skal rulleres i løpet av en fireårsperiode og planenshandlingsdel bør rulleres årlig. Dette for å se tiltakene i relasjon tiløkonomiplanen. Intensjonen med den boligsosiale planleggingenNIBR-rapport: 2009:8

30er altså å tydeliggjøre mål og tiltak for vanskeligstilte mht til boligog tjenester og knytte denne temaplanen til økonomiplanleggingengjennom årlige rulleringer. Den boligsosiale planleggingen børigjen være forankret i de overordnede mål og strategier ikommuneplanen og rulleres i takt med rullering av kommuneplanen.Dersom vi i boligsosiale handlingsplaner finner boligkvalitetsmål, f.eks knyttet til universell utforming eller tilgjengelighet, kan detvære at disse målene trekkes med i den øvrige planprosess ogplanrullering. Dersom dette skjer, kan boligkvalitets- og boligomstillingsdiskusjonengis en overordnet planforankring og letteretrekkes med i ulike typer av sektorplaner og knyttes til arealplanleggingen.1.5 Perspektiver og problemstillingerVi vil i dette avsnittet trekke opp noen overordnede perspektiver,samt mer empiriske problemstillinger knyttet til hva som faktiskskjer i kommunen mht til arbeid med boligkvalitets-problemstillinger,spesielt knyttet til universell utforming og detkommunale plansystem.1. Skjer det en kommunalisering av kravene til boligkvalitet?Dette prosjektet springer ut av ulike observasjoner av utviklingenav offentlig politikk på bolig- og bygningsområdet og utviklingenav kommunenes ansvar og oppgaver innen dette feltet. I løpet avdet siste 10-året har kommunens ansvar blitt forskjøvet fra vekt pågenerell boligforsyning til større vekt på boligsosiale/sosialpolitiskeoppgaver og en kommunalisering av boligpolitikken (Holm 2005)Vi ser samtidig tendenser til at boligkvalitetsproblemstillingertrekkes inn i den kommunale boligpolitikken, knyttet til politikkinitiativerog til boligsosiale problemstillinger.Dette kan innebære en kommunalisering av boligkvalitetsspørsmålog en utvidelse av hva som har vært kommunale boligpolitisketema. Denne kommunaliseringen av boligpolitikken ser vi kankomme gjennom de nye boligpolitiske planene der en ønsker ågjennomføre boligkvaliteter som livsløpsstandard og universellutforming gjennom regulering og utbyggingsavtaler. En slikutvikling ville innebære et to-nivåsystem der kvaliteter bestemmesNIBR-rapport: 2009:8

31både av innholdet i Teknisk forskrift og av kommunale planer ogbestemmelser.2. Er kommunale boligkvalitetskrav en ønsket utvikling?I den diskursen vi finner i de ulike offentlige utredninger knyttet tilboligkvalitetsspørsmålet, er det ingen eksplisitt diskusjon av hva etto-nivå system for fastlegging av boligkvaliteter vil innebære. Avdiskusjoner knyttet til antidiskrimineringslovgivningen har det værten tendens til å overlate noen politiske vanskelige avveininger tilkommunene i stedet å gjøre sentrale beslutninger og standardisering.I tilfelle et to-nivåsystem er under utvikling, vil det hakonsekvenser?Tar vi for oss boligbygging, har det de siste årene foregått etutviklingsarbeid for både å senke prisen på nyproduserte boliger ogfor bedre kvaliteten. Vegen har gått via standardisering og/ellerindustrialisering. Sentrale problemstillinger knyttet til framtidenboliger ligger både i energikrav og klimaproblemstillinger samtkrav som kan knyttes til universell utforming. Nye energikrav ernettopp innarbeidet i Teknisk forskrift. Når det gjelder klimaendringerog lokalklimavariasjoner som påvirker bygget, pågår detstørre forskningsarbeider. En forskrift som gir en nasjonalstandardisering er ikke nødvendigvis et gunstig utgangspunkt nårdet gjelder klimatilpasning av bygg der lokalklimatiske ulikheterkrever forskjellige løsninger (Eriksen m. fl. 2007).Når det derimot gjelder kvaliteter som kan knyttes til universellutforming, som f. eks dørbredder og passasjer, heiskrav mm kandet være en fordel at disse er fastlagt i nasjonale standarder og ikkeskal forhandles ut lokalt i den enkelt byggesak. Vi har i dag i storgrad nasjonale aktører som vil kunne få problemer med å forholdeseg til kommunal kvalitetsstandarder dersom de skal produsererstandardiserte produkter eller nytte standardiserte moduler sombaderomskabiner i boligene. Dersom kommunene gjennomreguleringsbestemmelser begynner å styre inn ulike boligkvalitetervil dette kunne få konsekvenser for byggebransjen og deres forsøkpå systemering og standardisering av sin produksjon.De boligkvaliteter som fastlegges i teknisk forskrift gjelder for alleterritorielle enheter og utgjør en grunnleggende standardiseringsom kan legges til grunn for all produksjon og planlegging.Dersom boligkvaliteter fastlegges gjennom kommunale regulering,NIBR-rapport: 2009:8

32med bakgrunn i kommunale politiske prosesser, vil denne speilerkommunale preferanser som går ut over kravene i teknisk forskrift.Denne problemstillingen knyttet til nasjonal standardisering vil vita opp igjen mot slutten av rapporten.3. Hva er situasjonene i kommunene mht å knyttet universellutforming og andre boligkvalitetskrav til planprosesser ogplansystemet?Her reiser vi en del empiriske problemstillinger:Er det vanlig at boligsosiale planer drøfter boligkvaliteter og målpå dette området? Har den boligsosiale planleggingen gitt et nyttinntak for å drøfte boligkvaliteter?Hva skjer i kommuner som hadde boligkvalitetsformuleringer idine boligsosiale planer – forankres de også i andre sektorplaner/plantyper? Gjenfinnes disse som formuleringer knyttet tilreguleringsplaner?I kommuner som nedfeller boligskvalitetsformuleringer i sinereguleringsplaner, hvilke kvaliteter er de opptatt av? Hva erfarer demht reguleringsplan som styringsinstrument for boligkvaliteterknyttet til prinsippet om universell utforming? Legges det føringerfor byggeprosjektene og byggesaksbehandlingen?Finnes det andre kommunale strategier for å styre inn ønskedeboligkvaliteter? Hva består de i så fall i?NIBR-rapport: 2009:8

332 Opplegget og gjennomføringenav prosjektet2.1 Tilnærming og utvalgDette prosjektet er gjennomført som en casestudie der en velger utfire grupper av case (kommuner) knyttet til prosjektetsproblemstillinger. Casestudiene er noe ulikt lagt opp. En del avcasene som studeres er relativt enkelt gjennomført og sikter baremot å avklare i hvilken den grad de boligsosiale planene harformuleringer om boligkvalitet og universell utforming. I andrecase går en mer i dybden for å se på sammenhengen mellom denboligsosiale planleggingen og kommunenes øvrige plansystem.Videre ser vi på de kommunale strategier for å gjennomføreboligkvaliteter som kan knyttet til universell utforming gjennomplan og ulike sett av virkemidler. Omfanget av casene varierer ogsåfordi det ikke er like mye å si om dem alle. Innholdet i dem vilvariere. Derfor vil ulike casene også være av ulike interesse nårspesifikke spørsmål skal belyses i våre drøftinger.Vi kan grovt skille mellom fire ulike caseutvalg (tilnærminger):1. Et fylke - sjekk av boligsosial handlingsplaner - 8kommunerFor å gjøre en sjekk på hvor vanlig det er at boligkvalitetsmål somuniversell utforming, livsløpsstandard eller god tilgjengelighetinngår i den boligsosiale planen, har vi tatt for oss et tilfeldig fylkeog vi har her valgt ut Østfold fylke.Vi har tatt utgangspunkt i de planene som er tilgjengeligelektronisk i Husbankene bibliotek. I de øvrige kommunene har viNIBR-rapport: 2009:8

34gått vegen om kommunenes hjemmesider eller fått de boligsosialeplanene tilsendt postalt fra kommunen.I Østfold fylke er det 18 kommuner og i følge Husbankensbibliotek har 8 av disse utarbeidet boligsosiale planer. Det kan væreat flere har utarbeidet slike planer uten at de ligger i dettebiblioteket. Vi finner normalt ikke slike planer i små kommuner(Holm og Nørve 2007). Vi har også studert kommuneneshjemmesider. Det kan være at noen kommuner i en tidlig periodehar utarbeidet boligsosial handlingsplaner som i dag ikke ligger påhjemmesiden. Vi har ikke systematisk ringt alle kommuner somverken hadde planer i Husbankens bibliotek eller på sinhjemmeside. Men for å ta en liten sjekk ringte vi noen kommuner.Det innebærer at det i Østfold kan finnes flere planer enn denbasen vi har tatt utgangspunkt i.De 8 kommunene i fant i Husbankens bibliotek og som vi hargjennomgått er Hobøl, Rygge, Spydeberg, Askim, Fredrikstad,Rakkestad, Sarpsborg og Moss.2 Kommuner med kvalitetsformuleringer i boligsosiale planer- 2 kommunerVidere ønsket vi å se på kommuner der vi vet at det finnesformuleringer om universell utforming eller boligkvaliteter i deboligsosiale planer. Her vil vi ta ut kommuneplanen (eller utkast tilkommuneplan), andre boligplaner, eventuelt reguleringsplaner, forå se om formuleringene i de boligssosiale planene er trukket videremot andre plantyper eller vedtak som kan iverksette slikekvaliteter. Vi har her valgt ut to kommuner, Ålesund ogKristiansund kommuner. Vi har her tatt ut de aktuelleplandokumentene og fått supplerende opplysninger over telefon.3 Kommuner som bruker reguleringsplan som virkemiddel -3 kommunerI utgangspunktet ønsket vi å se hvordan kommuner med kvalitetsformuleringeri de boligsosiale planene tok disse kravene videre,eventuelt som reguleringsbestemmelser. Vi kunne imidlertid ikkevære sikre på å finne reguleringsbestemmelser knyttet til”universell utforming” blant kommunene i gruppe 2. For å væresikre på å finne kommuner som jobber med universell utformingmot reguleringsplan, har vi valgt å ta med kommuner som er med i”Pilotkommuneprosjektet”( se s 24) og dets underprosjekt BU 31-NIBR-rapport: 2009:8

353 ”Innarbeiding av Universell utforming (UU) i reguleringsplan. Idette delprosjektet ble det innsamlet materiale fra en lang rekkekommuner som på ulikt vis har nedfelt krav til UU i reguleringsplanerog der planene er godkjent av fylkesmannen. Arbeidet harbestått i å lage forslag til bestemmelser som kan brukes av andrekommuner.Vi har valgt å gå inn i tre av disse kommunene, Trondheim,Ullensaker og Kongsvinger. Vi har her først sett på hva somforeligger som boligplaner, kommuneplaner osv og har deretterhatt møter med kommunene. Vi har videre fått oversendteksempler på reguleringsplaner, veiledere og prosjekteringsverktøysom disse kommunene jobber med. Vi har også deltatt i enpilotkommunesamling for å sette oss inn i arbeidet.4 Kommuner som bruker også andre virkemidler –utbyggingsavtaler og kvalitetsforskrift- 1 kommuneI vår gjennomgang av dokumenter på nettet og tidligereforskingsmateriale, så vi at Stavanger har tatt særlige grep påkvalitet i bygd miljø og vi valgte derfor å ta med Stavanger for åkunne bre ut problemstillingen.Samlet bygger arbeidet på informasjon fra 14 kommuner.2.2 DatakilderDette prosjektet bygger i stor grad på dokumentstudier av planerog målformulering vi finner på kommunenes nettsider eller som vihar bedt om å få tilsendt. Dette materialet er blitt skrevet sammenfor hver kommune og oversendt som bakgrunn for samtale.Denne oversendelsen fungerte samtidig som en kvalitetssikring avvår omtale av kommunale planer og politikk. Deretter har vi fulgtopp med samtaler om problemstillinger som gir seg av detmaterialet vi står overfor. De fleste av samtalene foregått overtelefon, men i Trondheim og Ullensaker har vi hatt møter medflere av de involverte i planlegging og utviklingen av virkemidlerknyttet til å ivareta boligkvalitetskrav.I ett tilfelle ble vi også kjent med andre problemstillinger knyttet tildet å ivareta god tilgjenglighet i boliger gjennom byggesaksbehandlingen.Den informasjonen vi her fikk, går ut over den problem-NIBR-rapport: 2009:8

36stilling vi hadde startet med. Vi har likevel tatt det med fordistoffet belyser problemer med å ivareta god tilgjengelighet, selv itilfeller der kravene er hjemlet i Teknisk forskrift med veiledning.Dette var en problemstilling som vi har arbeidet med tidligere. Vihar mottatt kopi av en brevveksling mellom Stavanger kommuneog ulike instanser knyttet til konkretiseringen av innholdet i tekniskforskrift knyttet til dørbredder.2.3 Opplegget for rapportenVi vil i det følgende først presenterer empirien knyttet tilkommunale planer og hvordan boligkvaliteter knyttet til universellutforming er behandlet.Denne empirien er delt i fire kapitler−−−−Kommuner i Østfold og innholdet i de boligsosiale planenemht boligkvalitetstenkningKommuner der boligkvalitet er på veg fra boligsosial plan tilandre planer og verktøy (Ålesund og Kristiansund)Kommuner som jobber med kvalitetskrav gjennomreguleringsplaner og andre virkemidler (Trondheim,Ullensaker og Kongsvinger).Kommunen som jobber med boligkvalitet gjennomutbygningsavtaler og kvalitetsprogram (Stavanger).I det siste kapittelet trekkes trådene fra empirikapitlene, samt atbrevvekslingen mellom Stavanger kommune og ulike instanser(Fylkesmannen, en utbygger, Kommunal- og regionaldepartementetog en bransjeforening) trekkes inn i diskusjonen. Viderebehandles problemstillingen knyttet til boligproduksjon,industrialisering og lokale kvalitetsnormer. Til slutt oppsummereshvor den boligsosial planleggingen i dag står og denne planleggingensmer generelle bidrag til nytenkning av kommunaleboligkvalitetsproblemstillinger.NIBR-rapport: 2009:8

3 Boligkvalitet i boligsosialeplaner?37Vi gjør i dette kapittelet en gjennomgang av boligsosiale planer i ettfylke. Vi har valgt ut, delvis tilfeldig, Østfold fylke for å sjekke uthvor vanlig det er at slike planer har formuleringer knyttet tiltilgjengelighet eller andre boligkvaliteter. En medvirkende grunn tilat vi valget Østfold var at det ut fra Husbankens bibliotek synte åvære utført mye boligssosial planlegging i fylker. 5 Av 18 kommuneri fylket, var det i følge husbankens bibliotek 8 som har utarbeidetboligsosiale planer. Disse planene er nå relativt gamle og er datertfra 2000 til 2004. Seks av planene ligger tilgjengeig på Husbankensnettider. De øvrige to har vi gått vegen om kommunene hjemmesidereller administrasjon for å få tilgang til. De 8 kommunene viher skal gjennomgå er Hobøl, Rygge, Spydeberg, Askim,Fredrikstad, Rakkestad, Sarpsborg og Moss. 6Det kan være at flere har utarbeidet slike planer uten at de ligger idette biblioteket.5 http://www.husbanken.no/Home/Venstremeny/bibliotek/Boligsosiale_handlingsplaner.aspx6 . Vi finner normalt ikke slike planer i små kommuner (Holm og Nørve 2007)NIBR-rapport: 2009:8

38Tabell 3.1 Tabell over kommuner i Østfold og innholdet i de boligsosialeplanene knyttet til UUKommuner Ant. Boligkvalitet?InnholdinnbAskim 14 000 tja Tilrettelagte boliger og hjelptil boligtilpasning forfunksjonshemmedeFredrikstad 70 000 uaktuelt Slike planer finnes ikke i 2007Hobøl 4 500 neiMoss 27 500 tja Boligtilpasning forfunksjonshemmedeRakkestad 7 500 tja Boligtilpasning forfunksjonshemmedeRygge 14 000 ja Kommunale boliger medlivsløpsstandard/universellutformingSarpsborg 5 000 neiSpydeberg 5 000 tja Boligtilpasning for eldre ogfunksjonshemmedeAskim Boligsosial handlingsplan 2004-2009. Vedtatt 11.12 2003Tilrettelegging av boliger for funksjonshemmede er et mindrepunkt i planen. Men denne planen inneholder også mer generelleboligpolitiske mål og utfordringer. F. eks er en av hovedutfordringeneå få regulert tilstrekkelig med boligfelt for å dekkeden fremtidige vekst i det allmenne boligbehovet og å skafferimelige boliger til ungdom.Fredrikstad Boligsosial plan fra 2003I følge Husbankens bibliotek har Fredrikstad en boligsosialhandlingsplan fra 2003. Det er i dag (des. 2007) ikke registrertnoen slike delplaner eller temaplaner på kommunens hjemmesider.Det vi finner under delplaner er et utbyggingsprogram for boliger2004- 2007. Dessuten foreligger det en kommuneplan fra 2007 forperioden 2006-2017. Utbyggingsprogrammet nevner ikke noe omboligkvaliteter 7 . Kommuneplanen sier heller ikke noe om bolig-7 http://www.fredrikstad.kommune.no/Documents/Politikk/Planer/Utbygingsprogram_boliger.pdfNIBR-rapport: 2009:8

39kvaliteter eller universell utforming 8 . Det nærmeste en kommerdette, er under avsnittet om velferden. Under dette avsnittet er detet mål at elder og funksjonshemmede kan bo/bli boende i egentilrettelagt bolig. Mht iverksetting fokuserer en her mer generelt påboligforsyningssiden (Kommuneplan 2006-2017, s 30-31).Hobøl boligsosial handlingsplan 2004- 2013 Revidert 02.12.04Denne boligsosiale handlingsplanen har ingen formuleringer somhandler om boligkvaliteter. Planen kartlegger i hovedsak personerog grupper som trenger hjelp til å bo, herunder også fysiskfunksjonshemmede.Moss Boligsosiale handlingsplan for Moss kommunen, datert 2000.I prosjektgruppens mandat ligger blant annet å kartlegge denkommunale boligmassen og å vurdere bruken av denne. Videreskal en vurdere tiltak for å høyne boligstandarden i denneboligmassen ma for å tilrettelegge for hjemmebasert omsorg.Gruppen skal også vurdere tilgjengeligheten i den kommunaleboligmassen og tiltak som bedrer tilgjengeligheten. Innholdet idenne planen skulle videre inngå i boligstrategisk plan som ogsåskulle inneholde forslag til en kommunal boligpolitikk. Avboligkvaliteter er det bare fysisk tilpasning av boliger der det borfunksjonshemmede som omtales, som det å etablere heis.Videre har Moss kommune inngått en partnerskapsavtale medFolkehelseprogrammet i Østfold og universell utforming nevenessom et av fokusområdene for dette helseplanarbeidet. Et avtiltakene i dette folkehelsearbeidet var å etablere en arbeidsgruppesom kunne medvirke i arbeidet med kommuneplan for Moss 2007-2019 (Folkehelsearbeidet i Moss kommune, Årsmelding ogregnskap 2006) Det framgår videre at folkehelse ikke er forankret ikommuneplanens arealedel, men er delvis innarbeidet i kommunedelplaner,temaplaner eller sektorplaner. Hvilke tiltak eller planerdette gjelder, framgår ikke. Av årsmeldingen for 2009 framgår detat støyretningslinjer dette året ble innarbeidet i kommuneplanenarealdel (Folkehelsearbeidet i Moss kommune, Årsmelding ogregnskap 2007).Kommuneplanen 2007-2019, samfunnsdelen (vedtatt 26.06.07) sierheller ikke noe om boligkvaliteter og ikke noe spesifikt omtilgjengelighet. Men i visjonen for utviklingstiltak, heter det:8 Kommuneplan 2006-2017. Fredrikstad, 15 februar 2007NIBR-rapport: 2009:8

40”Universell utforming legges til grunn for god tilgjengelighet foralle brukergrupper” (s 15).Rakkestad Boligsosial handlingsplan 2003Det har vært en av prosjektgruppens 13 mål å vurderertilgjengeligheten til og i boligmassen i kommunen og tiltak sombedrer tilgjengeligheten. Kommunene har som del av planarbeidetregistrert husholdinger som ikke har bolig tilpasset sin bevegelseshemningog en hovedkonklusjon på behovsdelen er at kommunenhar behov for vesentlig flere leiligheter tilpasset funksjonshemmede.Dette gjelder spesielt eldre som får problemer med åbevege seg.Rygge Boligsosial handlingsplan 2004-2009Å tilrettelegge boliger med livsløpsstandard/universell utforminger ett av ni mål for Rygges boligsosiale arbeid. Dette målet berøresikke i den øvrige planen, men viser at målet kan knyttet til p 3.6målgruppen de fysisk funksjonshemmede. For denne målgruppenvar det behov for både utbedring og bygging av (samlokaliserte)boliger. Krav om tilgjengelighet er videre tatt inn i kommuneplanarbeidet, i arealdelens utfyllende bestemmelser: Ved utbyggingog gjennomføring av tiltak til allmennyttige formål skal de sikresgod tilgjengelighet til bygninger, anlegg og uteoppholdsarealer foralle befolkningsgrupper (§ 2.4) (Kommuneplan for Rygge 2007-2018, Rammer og hovedmål for arealdelen. Vedtatt 21.06.07) 9Sarpsborg Boligsosial handlingsplan 2002-2006Planen er gammel og planperioden utløpt. Planen var vedtatt i2001. Det foreligger ingen rullering (sjekket mot kommunenshjemmesider des. 2007). Planen har ingen mål eller formuleringknyttet til boligkvalitet, tilgjengelighet eller universell utforming. Vifinner heller ingen mål av denne typen i Kommuneplan 2007 –2020 vedtatt i februar 2007.Spydeberg: Boligsosial handlingsplan for Spydeberg kommuneVedtatt 30.03.2004Under forslag til tiltak for eldre så vel som funksjonshemmedenevnes utbedring av eksiterende boliger. Det skal være et mål ågjennomføre en mer målrettet innsats for tilpasninger ogutbedringer av boliger og en mer aktiv bruk av Husbankens9 http://www.rygge.kommune.no/assets/Arealdel%20KPL%20%20Bestemmelser%202007-18.docNIBR-rapport: 2009:8

41virkemidler. Dette er knyttet til spørsmålet om hjemmebasertomsorg til erstatning for institusjonsutbygging.Oppsummering – boligsosiale planerVi har gjennomgått 8 planer og finner at det de ikke har mye fokuspå boligkvaliteter. Det mest alminnelige er å være opptatt avegnede boliger for funksjonshemmede, som vanskeligstilte, ogtilrettelegging av eksisterende boliger. Tilrettelegging av boligerhandler mye om eldres behov og fysisk tilrettelegging og bruk avHusbankens boligtilskudd til dette formålet. I den gradkommunene i Østfold er opptatt av kvaliteter som kan knyttes tiluniversell utforming, handler det om endringer i kommuneneboligmasse ved å omstille boligmassen slik at boligene blir merhøvelig i relasjon til brukerne, både i lokalisering, størrelse ogkvalitet.Men vi finner at Rygge kommune er tydeligst og mest eksplisittmht tilgjengelige boliger.Krav om tilgjengelighet er videre tatt inn i kommuneplanarbeidet iarealdelens utfyllende bestemmelser. (Kommuneplan for Rygge2007- 2018, Rammer og hovedmål for arealdelen. Vedtatt21.06.07) 10 . Kommuneplanen for Rygge har en svært litenoverordnet eller langsiktig del og hovedmål og utfordringer er bareknyttet til arealdelen. Mål for andre sektorer er gitt i sektorplaner,der den boligsosiale handlingsplanen er en av dem. De fleste avsektorplanene rulleres og den boligsosiale handlingsplanen varplanlagt rullert i 2008. Slik plandokumentene er oppbygget, er detikke enkelt å se hvordan mål i ulike sektorplaner blir satt isammenheng og dermed hvordan mål om flere og bedretilgjengelige boliger får en overordnet forankring.10http://www.rygge.kommune.no/assets/Arealdel%20KPL%20%20Bestemmelser%202007-18.docNIBR-rapport: 2009:8

424 Kommuner medkvalitetsformuleringer - fårdet konsekvenser?Vi vil her se på to kommuner der vi tidligere har funnetformuleringer om universell utforming eller boligkvaliteter iboligsosiale planene. Er det slik at slike sektorplaner følges oppgjennom andre plantyper aller andre virkemidler for å realisereendringer i kommunene boligkvalitet? . Her vil vi se påkommuneplanen (eller utkast til kommuneplan) , andre boligplanerevt. reguleringsplaner for å se om formuleringene i de boligssosialeplanen er trukket videre mot andre plantyper. Vi har her valgt ut tokommuner, Ålesund og Kristiansund.4.1 Kristiansund kommuneTo boligsosiale planerKristiansund kommune utarbeidet tidlig et boligsosialthandlingsprogram. Dette er senere er rullert. I den første planen(Utkast til boligsosial program for Kristiansund kommune,perioden 2002-2005, des. 2001) er boliger med tilgjengelighet oglivsløpsstandard et tema. Kommunen ønsker en privat utbyggingav boliger med denne standarden for å redusere offentlig utgifter.Det heter at det primært er statens ansvar gjennom premiering å fådette til og peker på utvikling av stimuleringstiltak gjennomHusbanken (ibid, s.27).Boliger med tilgjengelighet og livsløpsstandard er også et tema idet rullerte boligsosiale handlingsprogrammet. (Utkast tilboligsosial program for Kristiansund kommune, plangruppen,oktober 2005). Når de diskuterer utviklingstrekk i boligmassenNIBR-rapport: 2009:8

43framgår det at kommunen hadde et begrenset tilbud av boliger forfysisk funksjonshemmede. Målet er at kommunene skal ha ettilbud av boliger som kan imøtekomme funksjonshemmedesbehov og at det etablerers leiligheter med livsløpsstandard i privatregi. Hvordan en skal få dette til, berøres ikke direkte i denneplanen. Men plangruppen foreslår at det utarbeides reguleringsplanerfor boligformål som legger føringer på hva som bygges selvom boligkvaliteter som livsløpsstandard ikke nevnes konkret.Planprogrammet og universell utformingDet foreligger et forslag til kommuneplanens arealdel fraseptember 2007 (Kommuneplanens arealdel 2009-20. Forslag tilplanprogram, versjon 18.9.2007 og versjon 11.03.2008).Programmet viser fem planutfordringer og under p 5.5 andreforhold omtales senterstruktur, universell utforming og landbruk.Det heter her s 6):Universell utforming -Det er et mål at alle samfunnsborgere skal ha likemuligheter for personlig utvikling og livsutfoldelse.Samfunnsskapte hindringer kan bl.a. gi dårligere vilkårfor aktivt sosialt liv for personer med nedsattfunksjonsevne. Arealdelen skal omhandle og gibestemmelser om universell utforming i eksisterendeog framtidige utbyggingsområder.Bruk av utbyggingsavtaler, boligkvalitet og boligsosialeformålKommunene ønsker en aktiv bruk av utbyggingsavtaler. Det heteri Kommuneplanens samfunnsdel at utbyggingsavtalene ”skal særliglegge vekt på boligpolitiske tiltak som boligers utforming oghensiktmessig fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser samtsikring av andeler minstestørrelser og boliger med livsløpsstandard”.Grunnlaget for og omfanget av kommunens bruk avutbyggingsavtaler vil bli avklart i arbeidet med arealdelen avkommuneplanen 11 . Planprogrammets vedlegg 4 handler om detsamme forholdet. Utbyggingsavtaler skal brukes der en skalregulere antallet boliger i et område og stille krav til bygningers11 Kommuneplan for Kristiansund 2008-2020. Samfunnsdelen. Godkjent avbystyret 30.oktober 2007. Utviklingsseksjonen, januar 2008NIBR-rapport: 2009:8

44utforming. Det samme gjelder der kommunene eller andre skal haforkjøpsrett eller tilvisningsrett til en andel av boligene. 12Kommuneplanarbeidet – fokus på kommunesammenslåingVi har senere hatt kontakt med Kristiansund kommune for åforhøre oss om en evt. sammenheng mellom de boligsosialeplanene vi har referert til og den kommuneplanprosessen somforegår. Her viser det seg ikke å være noen sammenheng. Det harvært stor fokus på boligsosiale problemer i kommunen ogkommune har hatt gode ”boligsosiale” politikere. Det boligsosialearbeidet hadde bitt båret fram av en tverrpolitisk enighet. Det harvært mye fokus på universell utforming og arbeidet ble aktualisertav en konkret sak. Rådhuset hadde dårlig tilgjengelighet og de bleen omfattende sak hvordan de skulle få til endringer og prioriteremidler for å utbedre Rådhuset. Men selve den boligsosiale planenlever et 4-årig liv og skyves deretter ut på sidelinjen. Sektorplanenhar også hatt relativt liten forankring i kommuneplanen ogkommunene har strevd med å få på plass gode planer. De erfarteat når en foretar en revisjon av en sektorplan, er det ikke lett å få tilen overordnet forankring. Selv om kommune har gjennomførtprosesser, har de ikke kommet i mål med planarbeidet.Kommunesammenslåing og bred forankringKommunen arbeider med en omfattende oppgradering av planer.Dette var en noe spesiell prosess, fordi det samtidig skjedde ensammenslåing av Kristiansund og Frei kommune. Det var derforiverksatt en omfattende politisk prosess for å befeste det fellesplanarbeidet og få til en bred forankring av det en ønsket åprioriterer i plansammenheng. Fokuset lå på gode lokale prosesserog god politisk forankring.Samfunnsdelen av kommuneplanen var godt politisk forankret. Iplanens kap 9 ”Langsiktig strategi for by- og arealutvikling” trekkeren opp strategiene. Strategien i kommuneplanen konkretiseres ogutdypes gjennom kommunens arealdel der det nevnes 5 fokuspunkter.Ett av dem er at arealdelen skal gi retningslinjer forsikring og forvalting av kulturminner, sikre landbrukets arealbehov12 Kommuneplanens arealdel 2009-20. Planprogrammet. Vedtatt av bystyret 11mars 2008. Vedlegg 4 Forslag til forutsigbarhetsvedtak utbyggingsavtaler.NIBR-rapport: 2009:8

45og universell utforming, samt omhandle samfunnssikkerhet ogberedskap. 13Prinsippet knyttet til universell utforming skulle også legges inn iøvrige planprosesser knyttet til nybygging og rehabilitering. Vi så idet foregående at kommune tenkte seg å bruke utbyggingsavtaleraktivt på dette området. Vi så også at når det gjaldt innholdet iuniversell utforming, var de kommet kort med konkretisering. Dejobbet med det, men mente det var lang veg å gå. Og som de sa:det skulle ”god kondis til å gjennomføre kommuneplanarbeidet”!OppsummeringI den boligsosiale prosessen hadde en vært opptatt av å etablereleiligheter med livsløpsstandard i privat regi. Plangruppen foresloat det ble utarbeidet reguleringsplaner for boligformål som leggerføringer på hva som bygges, selv om boligkvaliteter som livsløpsstandardikke nevnes konkret. I forhold til å utarbeide krav tilboligkvaliteter eller universell utforming, ble den boligsosialeplanen et foreløpig sidespor. Det var behov for en mer overordnetforankring, både i boligspørsmål og i andre saker. Tråden ble tattopp igjen i det pågående kommuneplanarbeidet og vil etter hvertnedfelles i arealdelen. Strategien knyttet til universell utforming tasinn i planprogrammet og som en del av rammene for utbyggingsavtaler.Det er foreløpig uklart hvordan kravene vil blimaterialisert.4.2 Ålesund kommuneBoligsosial handlingsplan 2004-2007 (2015) 14Planen skisserer fire hovedutfordringer for Ålesund kommune. Ettav hovedmålene er et bedre tilpassert boligmarked. ”Eksempler pådette er at flere boliger burde ha livsløpsstandard, flereboligkomplekser burde hatt heis og det burde vært flere ogbilligere boliger” s 8.Under strategier for boligpolitikken tar planen til ordet for en aktivbruk av Plan og bygningsloven, samt god veiledning av aktørene.13 Kommuneplan for Kristiansund 2008-2020. Samfunnsdelen. Godkjent avbystyret 30.oktober 2007. Utviklingsseksjonen, januar 200814 Vedtatt i 2003.NIBR-rapport: 2009:8

46Ved bruk av disse virkemidlene ønsker kommunen å tilretteleggeet boligtilbud som bedre samsvarer med etterspørselen ogbehovene. Det framgår at kommunene vurderer å bli en aktivtomtetilrettelegger og benytte seg av utbyggingsavtaler for å sikreseg at det blir bygget mindre og billigere boenheter, bygging avboliger med livsløpsstandard og boliger med utleiemuligheter.Kommuneplanen for 2003-2014 peker også at ulike mål iboligsektoren skal nåes ved å bruke planverktøyet aktivt.Reguleringsplaner skal f.eks. stille krav til boligtyper i boligfelt. Desentrale målene er god tomteforsyning, tilfredsstillende boligtilbudtil vanskeligstilte grupper og tilrettelegging av attraktive bomiljø.Det sies ikke noe om boligkvalitetsmål i kommuneplanen.Helse i planDet er oppnevnt et folkehelseutvalg for Møre og Romsdal fylke ogdette utvalget er ansvarlig for folkehelsearbeidet. Fylket er medlemi God Helse-programmet. Ålesund kommunene er en av 19?partnerskapskommuner i dette programmet. Dette folkehelseutvalgethar etablert ”Helse i plan” i fylket som en av flereprosjekter. Dette er et utviklingsprogram over 5 år for å fåhelsekonsekvenser inn i kommuneplanleggingen. Programmet bleetablert i 2006. Aktiviteten i dette prosjektet er en del av etnasjonalt nettverk styrt av Helse- og sosialdirektoratet ogMiljøverndepartementet. De kommunene som er med, utarbeiderselv en handlingsskisse for hvilke satsingsområder og strategier deskal ha i dette arbeidet (Årsmelding 2006. God Helse-parterskapet,Møre og Romsdal fylke).Ålesund kommune sluttet seg til dette arbeidet i 2005 og haddeopprettet en arbeidsgruppe som arbeidet med UU før kommuneneble partnerskapskommune og kom med i Helse i plan”.Som grunnlag for kommunene folkehelsearbeidet og arbeidet med”Helse i plan”, fattet bystyret et vedtak i nov. 2005 som ga føringerfor arbeidet. Det heter i dette vedtaket at ”prinsippet om universellutforming skal legges til grunn ved planlegging og utførelse i Ålesundkommune” (bystyret, Sak 090/05). I dette vedtaket ønsker bystyretat:Det skal utarbeides en veileder til bruk ved planlegging av nybyggog eksiterende bygg i Ålesund kommune og som også kan brukesNIBR-rapport: 2009:8

47som støtte for kommunenes plan- og byggesaksbehandling(bygninger)−−Utvikle retningslinjer for kommunene arealplandel,spesifikke bestemmelser i reguleringsplaner med hensyn tiltilgjengelighet og antallet tilrettelagte boligerEn tilgjengelighetsveileder for boliger skal være utarbeidetinnen utgangen av 2006 (boliger)Revidering av kommuneplanen og universell utformingDet var i mange sektorer et savn av overordede styringssignaler ogderfor er planarbeidet prioritert. Med utgangspunkt i et vedtak franovember 2005, ble det jobbet med en revidering avkommuneplanen der universell utforming skulle stå sentralt.Utgangspunktet for vedtaket er folkehelsearbeidet og kommunensarbeid med ”Helse i plan”. Vedtaket slår fast at prinsippet omuniversell utforming/tilgjengelighetsarbeidet skal organiseres slik attilgjengelighetshensyn i planlegging og gjennomføring påhviler derespektive virksomheter og fagenheter.I vedtakets punkt 4 heter det:Ålesund bystyre vedtar at det som redskap for å oppnåbedre brukbarhet/tilgjengelighet i boligprosjekter (minutheving) skal satses på retningslinjer i kommunenesarealplandel, spesifikke bestemmelser i reguleringsplanermed hensyn til tilgjengelighet og antalltilrettelagte boliger, utøvelse av tilsyn og utarbeiding avtilgjengelighetsveileder for bruk ved planlegging ogsaksbehandling. Forutsatt tilstrekkelige ressurser, skalen tilgjengelighetsveileder for boliger være utarbeidetinnen utgangen av 2006. (Sak nr 090/05 )Videre skal det utarbeides en veileder til bruk ved planlegging avnybygg og ombygging av eksisterende bygg i Ålesund kommune.Denne skal også brukes som støtte ved kommunens plan- ogbyggesaksbehandling.Saksframlegget og vedtaket tar for seg både folkehelsearbeidet ogprinsippet om universell utforming som grunnlag for planleggingog utførelse i Ålesund kommune.NIBR-rapport: 2009:8

48Kommuneplanen - samfunnsdelenI kommuneplanens samfunnsdel trekker en opp 7 fokusområder.Vi skal her ta for oss tre av dem, fokusområde 1. Et bærekraftigÅlesund, fokusområde 6 Boligbygging og fokusområde 8 Dekommunale tjenestene.Det første punktet, et bærekraftig Ålesund er nær knyttet til helsekommunene arbeid med ”Helse i Plan”. Av snittet understrekerbehovet for en nyorientering av helsetjenestene i kommunene ogpå å dreie fokus fra problem- og risikotenkning til å inkluderehelsefremmende faktorer. Her nevnes spesielt det å jobbe medoppvekstmiljø og med universell utforming. Med universellutforming sikter de ikke bare mot fysisk tilgjengelighet til bygg oganlegg, men også tilgjengelighet til informasjon, service og til ulikeinnendørs og utendørs aktiviteter. Ett av de 5 målene under detteavsnittet handler om at Ålesund kommune skal integrere universellutforming i kommunens planlegging og tjenesteutøvelse.Under punktet om boligbygging, trekker en inn at kommunene skalbidra til at det bygges flere boliger med livsløpsstandard som endel av den boligsosiale politikken. Her er livsløpsstandardkravetikke knyttet til generelle mål, men til de boligsosiale problemstillingene.Under de kommunale tjenestene, kommer universell utforming innsom et målunder tekniske tjenester. . Det heter her at Ålesundkommune skal legge bærekraftperspektivet og kravet om universellutforming til grunn for plan legging og utbygging.Vi ser at det i samfunnsdelen legges føringer og vi skal i nesteavsnitt se på hvordan disse blir ivaretatt i arealplandelen.Kommuneplanen - arealdelenKommuneplan for Ålesund 2007 -2020 (Sak 046/07) ble lagt ut tiloffentlig ettersyn 27.03.07. Arealdelen med bestemmelser blevedtatt 21.02.2008 (BY-sak 24/08). I bestemmelsene til kommuneplanensarealdel, er det flere punkter knyttet til boligkvalitet. Detheter i § 3 ”Formingskrav, krav til lokalisering og bebyggelsenomfang”: ”Alle byggeområder skal ha universell utforming” Detteer en generell innledning til paragrafen. Videre heter det i 3.1(punkt D om bolig og hytter) at minimum 20 % av boligmassenskal ha livsløpsstandard. Her var det opprinnelige forslaget om atNIBR-rapport: 2009:8

49kravet om livsløpsstandard skulle stilles til 10 % av boligene.Kravet er altså blitt styrket i de vedtatte bestemmelsene. Under”Krav til utearealer” i punkt E: ”Lekeplasser og utearealer iboligområder skal være tilgjengelige for alle og ha universellutforming”.Hvordan blir kravene operasjonaliser og tatt videre? Punkt 9 ikommuneplanens samfunnsdel handler om kommuneplanensarealdel. Her omtales grep for å få den ønskede utbygging avboliger. Ålesund kommune ønsker å bruke ”Stavangermodellen”dvs. kjøpe og tilrettelegge aktuelle byggearealer for så å selgetomten tilbake til utbyggere, eventuelt inngå utbyggingsavtaler. Viskal senere se hva Stavangermodellen inneholder. I korte trekkinnebærer den at det ved salg av tomter til utbyggere, knytteskvalitetskrav av ulike typer til prosjektet. Dette kan værekvalitetskrav som det ikke er mulig å hjemle i reguleringsplanereller andre kommunale styringsdokumenter (”Salg på vilkår”) (seNordahl et. al 2007 for beskrivelse og vurderinger av dennemodellen).Reguleringsplaner og byggesaksbehandlingVi har gjennomgått noen reguleringsplaner for å se hvordan dissekvalitetsbestemmelsene følges opp. Vi skal her se på Reguleringsplanfor gnr 161. 4m/flere 15 . Dette er en privat utarbeidet plan foret mindre område (planen er revidert 07.01.2008).Under reguleringsplanens § 2 Fellesbestemmelser er det tatt inn etpunkt G hvor det heter: ”Universell utforming skal legges til grunn iutforming av byggeområder og lekearealer.” Hva universell utforminginnbærer, er noe uklart. Det henvises ikke til noen standard ellerveiledning.Det er foreløpig ikke fremmet mange reguleringsplaner som kanknyttes opp mot denne kommuneplanen og vi kan derfor foreløpigikke si noe mer om hvordan målsettingene vil omformes tilkonkrete bestemmelser og hvordan det implementeres i detkonkrete byggeprosjektet.Møte mellom plan og byggesak kan skje før søknad om rammetillatelseninnsende, i en såkalt forhåndskonferanse hvor en diskuterer15 http://www.alesund.kommune.no/sub/info/images/stories/reguleringsplaner/Godkjente/bystyre%20118_23.10.2008.pdfNIBR-rapport: 2009:8

50rammene for prosjektet. Deretter vil en ved søknad om rammetillatelsemåtte vurdere prosjektet opp mot reguleringsbestemmelsene.Det er derfor logisk at kommunen gjør en vurdering ibyggesaksbehandlingen av hvorvidt reguleringsvilkåret ”Universellutforming skal legges til grunn i utforming av byggeområder oglekearealer” er oppfylt. Vår informasjon tyder på at Ålesundkommune ikke foretar en slik vurdering. Dersom ansvarlig søkerkrysser av for at vilkårene er oppfylt, tar de dette ”for god fisk”.Oppfatningen er at ansvaret for å oppfylle kravene ligger hosutbygger og dennes organisasjon og ikke hos de kommunalemyndighetene.Ved behandling av spesielle saker kan det være at det blir tatt innen generell formulering i rammetillatelsen knyttet til universellutforming, men ikke i normale saker.Kommunen kunne også ha valgt å foreta tilsyn på prosjektering,f.eks. av utearealer for å vurdere om vilkåret i reguleringsplanenvar oppfylt. Ålesund kommune har i dag ca 1000 byggesaker pr. årog foretar varslede tilsyn på systemer ol på ca 10 saker i året.Kommunene tar ellers noen mindre formelle tilsyn dersom en fårhøre at noe er feil eller at noe har skjedd. Dette kan gjerne skje påbyggeplassen. De foretar ikke tilsyn på prosjektering og vårinformant var ikke kjent med at det noen gang var foretatt tilsynmed hensyn på tilgjenglighet eller ”universell utforming”.4.2.1 Hva skjedde med boligkvalitetsdiskusjonen iÅlesund?Går vi tilbake til den boligsosiale planen fra 2003, var ett avhovedmålene et bedre tilpassert boligmarked. Eksempler på dette er atflere boliger burde ha livsløpsstandard, flere boligkomplekserburde hatt heis og det burde vært flere og billigere boliger” (s 8).Tilgjengelighet var sett som viktig.Den boligsosiale planen har ikke blitt noe styringsdokument.Planen ble utarbeidet og vedtatt av to komiteer, Helse- og sosial ogByggenemda. Det har senere vært omorganiseringer både politiskog administrativt. Vanskeligstilte og tjenester til denne gruppenligger politisk nå under Velferdskomiteen og plan og byggesakerunder Byggenemda, som utgjøres av et utvalg av formannskapet.NIBR-rapport: 2009:8

51Men, som vi har sett er spørsmål knyttet universell utformingvidereført i det pågående kommuneplanarbeidet og vi finner at dennye tilnærmingen er knyttet til kommunenes folkehelsearbeid og”Hele i plan” og forankret i vedtak av 03.11.05 (Sak 090/05).I kommuneplanarbeidet spiller gruppen ”Helse i plan” inn forslagog synspunkter. Det ble det sammensatt en gruppe medrepresentanter både fra teknisk-, kultur-, og sosialsektoren somarbeider med temaer som universell utforming både motkommuneplanarbeidet og mot det helseforebyggende arbeidetrettet mot plan. Leder for ”Helse i plan” kommer fra sosialetatenog er også folkehelsekoordinator. Det ble også opprettet etplanforum i administrasjonen.Vi kunne tenke oss at det gikk en linje fra kommuneplanens målog visjoner, via arealbestemmelser og oppfølging i byggesaksbehandlingen.Poenget med forankring i bestemmelser tilkommuneplanen arealdel er at den er bindene for private, så velsom kommunale planer.I den reguleringsplanen vi har sjekket, ble bestemmelsene omuniversell utforming til en generell setning under planensfellesbestemmelser og denne ble ikke fulgt opp ved byggesaksbehandlingen.Det er kanskje også vanskelig å følge opp nårprinsippet ikke er gitt noe materielt innhold. Det er ikke utarbeidetretningslinjer og spesifikke bestemmelser i reguleringsplanenknyttet til hvordan universell utforming skal ivaretas. Det er hellerikke utarbeidet veileder til bruk ved planlegging og støtte forkommunene saksbehandling i plan og byggesaker. Vedtaket fra05.11.05 er altså ikke fulgt opp.Selv om Ålesund kommune gjennom politiske prosesser oggjennom planverket har startet opp et arbeid mot bedretilgjengelighet, synes det ikke å ligge en bevist strategi om hvordanslike mål og visjoner skal gjennomføres. Det mangler enoverføring fra overordnede planer til arealbestemmelser ogstrategier og verktøy. Det mangler et faglig grep som gir prinsippetom universell utforming et gitt innhold.I planarbeidet nevnes Stavangermodellen som en strategi for åstyre inn de boligpolitiske målene. Dette er det gjort lite med. Framtil i dag har Ålesund kommune lagt ut lite boligtomter og detnormale er private reguleringsplaner.NIBR-rapport: 2009:8

52Når en ser Ålesund kommunes formuleringer i planprosessen oghvordan dette er ivaretatt videre i prosessen, er det fristende åtenke på ordtaket ”Opp som en løve og ned som en skinnfell”.NIBR-rapport: 2009:8

535 Boligkvalitet og reguleringI dette kapittelet tar vi for oss tre kommuner som har arbeidet medå styre i kvalitet knyttet til universell utforming gjennom planlegging.Dette er Trondheim, Ullensaker og Kongsvinger. Alle trekommunene er Pilotkommuner og alle tre har vært aktive i BU 31-3 ”Innarbeide UU i reguleringsplan”. Disse kommunene harsamarbeidet. Men kommunene er ulike, både mht hvilke forsøk detidligere har gjort mht boligkvalitetsplanlegging og hvilke oppgaverde har stått overfor i perioden 2005-08.Trondheim kommune har over lag tid jobbet mye både medboligpolitikk og med kvaliteter som en kan knytte til prinsippet omuniversell utforming. Prinsippet er forankret i kommuneplanarbeidet.Vi starter opp gjennomgangen av Trondheim medutgangspunkt i boligprogrammet fra 2005. Kommunen har tidigerelagt inn kvalitetsbestemmelser i reguleringsplaner og har selvkartlagt resultatene av dette. Deretter har de gått videre og tattsikte på å utvikle en veileder som kunne gi innhold tilformuleringen ”universell utforming”. Denne veilederen har nåfått status som er prosjekteringsverktøy og har vært underutprøving.Ullensaker har jobbet etter samme mal som Trondheim og harogså laget reguleringsbestemmelser.Kongsvinger har stått overfor en stor byggesak som også var endel av sentrumsplanleggingen. Dette har vært utbygging avvideregående skole, bibliotek og parkanlegg. Dette byggeprosjektetog kvaliteter knyttet til universell utforming har også stått sentral ideres arbeid som pilotkommune. Arbeidene i kommunene har hattfokus på å styre inn bolig – og bygningskvaliteter via reguleringsplan.Byggearbeidene var omfattende og det forelå kvalitetsføringerbåde i reguleringsplanen og i konkurranseprogrammenesom lå til grunn for prosjektutformingen.NIBR-rapport: 2009:8

54Vi vil i dette kapittelet gå gjennom disse tre kommunene og deres(bolig)planlegging og deres mål. Disse tre casene er ikke like”tykke”. Vi starter med Trondheim kommune som har over årnedlagt et omfattende arbeid knytet til boligkvalitet.5.1 Trondheim kommune – boligpolitikk ogpilotkommunenTrondheim kommune har jobbet med boligkvaliteter og universellutforming gjennomen rekke år og har gjennomført flere prosjekterog planprosesser der kvalitet og universell utforming har vært detsentrale temaet. Trondheim kommune har vært pilotkommune oghar arbeidet med disse spørsmålene både knyttet tilboligprogrammet og kommuneplanarbeidet.BoligprogrammetTrondheim kommune har ingen egen boligsosial plan, men etboligprogram 16 . Boligprogrammet er en handlingsplan somomfatter boligbyggeprogram og boligsosiale utfordringer ogstrategier både innen det boligsosiale arbeidet, boligkvalitet oguniversell utforming med mer.Boligkvalitet er et sentralt tema. I sammendraget – boligpolitiskestrategier sies det at boligkvalitet skal økes gjennom:−−−Å sikre kvalitet gjennom reguleringsbestemmelserÅ fastsette nye krav til uterom for boliger gjennombestemmelser i plandelenLegge til rette for friluftsaktiviteter og sikre uregulertegrønne lunger− Å sikre tilgjengelighet for alle gjennom reguleringsbestemmelser,det er et mål at over 50 % av nybygde boligerhar universell utforming. (ibid, sammendag, upaginert)Boligprogrammet inneholder en rekke temaer. For hvert temaformuleres det en strategi. Alle disse strategipunktene er samlet i16 Trondheim kommune. Boligprogram 2005 – 2008. Sluttbehandlet i bystyret22 juni 2005NIBR-rapport: 2009:8

55bystyrets vedtak av 22. juni 2005. Vedtaket har to punkt som taropp boligkvalitet. Det heter i 3.4.1”Bokvalitet - boligstørrelse :at det skal legges mer vekt på gode, definerteboligkvaliteter og boligstørrelser for boliger, medspesielt fokus på småboliger.Under punktet om universell utforming (3.4.3) heter det:Der forutsetningene ligger til rette for det skal alleboliger i 1 etasje, og på alle plan der det skal være heis,fylle brukbarhetskravene til tilgjengelighet i tekniskforskrift. Tilgjengeligheten skal styres gjennombestemmelser/retningslinjer i kommuneplanensarealdel og bruk av reguleringsbestemmelser. Sjekklisteutarbeides for å ivareta universell utforming i planer/prosjekter og denne brukes i alle oppstartsmøter forplaner og forhåndskonferanser. Målet er å kommeover 50 % andel boliger med universell utforming avnybygde boliger (ibid s. 32.)Vi ser her at Trondheim kommune ønsker å styre ulikekvalitetskrav gjennom reguleringsplaner. De trekker også opp enrekke andre virkemidler, som utarbeidelse av sjekklister til bruk iplan- og byggesaksprosessen og utarbeiding av veileder omboligkvalitet.5.1.1 PilotkommuneforsøketTrondheim kommune er i med pilotkommuneprosjektet BU 31”Styrking av universell utforming i kommunal virksomhet” Tiltaketer en del av Regjerings handlingsplan for økt tilgjengelighet ” ogfinansiert av handlingsplanens stimuleringsmidler. Forsøketiversettes av MD. Prosjektet skal gi støtte til pilotkommuner for åfremme universell utforming som strategi i kommunenesvirksomhet.. Det skal særlig legges vekt på å styrke koblingenmellom kommunal planlegging og utnytting av tilgjengeligeøkonomiske virkemidler.NIBR-rapport: 2009:8

56Det framgår av Trondheim kommune prosjektrapporter 17 ogprosjektplan 18 for pilotkommunearbeidet at de har gjennomført enrekke prosjekter og med finansieringsbidrag blant annet fra BRAprogrammet,Husbanken og statens byggetekniske etat.Vi skal i det videre se på ett av disse prosjektene. Trondheimkommune søkte høsten 2006 Husbanken om kompetansetilskuddtil prosjekt med tittelen ”Universell utforming i plan- ogbyggesaker”. Prosjektet ble delfinansiert som to del-prosjekter medmål å:1. dokumentere/evaluere status mht. universell utforming i nyeboligområder med flerleilighetsbygg2. utvikle retningslinjer for universell utforming av arealplanermed boligformålProsjektet har to delprosjekter:Delprosjekt 1: Trondheim kommune. Boligenheten. Universellutforming i dagens plan- og byggesaker. En studie av status for nyeboliger i Trondheim (Støttet av Husbanken)Delprosjekt 2: Universell utforming i plan- og byggesaker (Støttetav Husbanken).5.1.2 Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. Delprosjekt 1Det første delprosjektet tok sikter mot å utvikle en veileder foruniversell utforming av leilighetsbygg. Som en bakgrunn for dettearbeidet er det gjennomført en studie av to nye boligprosjekterbygget i Trondheim, Elvehavn brygge og Rosenborg park. Vi vilher gjennom gå deres materiale.17 Trondheim kommune. Byutvikling. Trondheim – pilotkommune i universellutforming. Rapport 2006, Trondheim kommune. Byutvikling. Trondheim –pilotkommune i universell utforming. Rapport 2007, Trondheim kommune.Byutvikling. Trondheim – pilotkommune i universell utforming. Sluttrapport forpilotkommunearbeidet i perioden 2005-200818 Prosjektplan for 2006/2007, Trondheim – pilotkommune i universellutforming, rev 13.07.06, rev16.08.07, rev 05.08.07NIBR-rapport: 2009:8

57Elvehavn bryggeReguleringsplanen for Elvehavn brygge har ingen bestemmelserom universell utforming av utomhusanlegg, felles boligbygningerog boliger. 19 Den første rammetillatelsen ble avslått pga for dårligframkommelighet til og i bygget. Her måtte det omprosjekteringtil. I rammetillatelsen (etter omprosjektering) understrekes kravenei teknisk forksrift(TEK) kap. X til tilgjengelighet og viser tilprinsippet om universell utforming. Rammetillatelsen stiller viderevilkår knyttet til igangsettingstillatelse der de ma krever endokumentasjon på at forskriftens krav til generell tilrettelegging fororienterings- og bevegelseshemmede, må foreligge. Vedigangsettingstillatelse synes alle vilkår knyttet tilrammetillatelsen åvære oppfylt. 20 Bygget blir befart før ferdigattest var utstedt.Befaringen viste at ivaretakelsen av kravene i teknisk forskrift, ikkealltid var gode. Ramper som utliknet høgdeforskjeller var for bratteog uten repos utenfor dør, det var generelt for trang utenfor alleheisdører, terskel fra yttergang til trapperom/heis var for høg. Detvar også mye å påpeke ved utformingen av den enkelte leilighetmed smale dører (lysåpning p 70 cm inn til soverom), for litebaderom for å kunne tilpasse det til bevegelseshemmede osv 21 .Rosenborg parkFor Rosenborg park, har vi gjennomgått reguleringsbestemmelsene(se vedlegg til rapporten). Av reguleringsbestemmelsene går detfram at det i § 3.1-4 er stilt krav tilt krav til boligkvalitet.. Det heter:”Boligene skal i hovedsak være gjennomgående. Det tillates ikkeensidige leieligheter i 1 og 2 etasje over sokkeletasje motStadsingeniør Dahls gate”. Videre stilles det krav om at minimum20 % av boligene skal tilrettelegges for bevegelseshemmede (§3.2.2.2. og 3.2.2.3). Hva dette skal innebærere, er imidlertid uklart.I rammetillatelsen påpekes en rekke uheldig forhold knyttet tilbevegelseshemmedes bruk av heis og trapperom. Noen avproblemstillingene handler om mindre heldige planløsning iatkomstarealene. Det stilles derfor i rammetillatelsen krav om at19 Trondheim kommune. Boligenheten. Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. En studie av status for nye boliger i Trondheim, s 1720 Trondheim kommune. Boligenheten. Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. En studie av status for nye boliger i Trondheim, s 1821 Trondheim kommune. Boligenheten. Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. En studie av status for nye boliger i TrondheimNIBR-rapport: 2009:8

58det ved søknad om igangsetting skal sendes inn reviderte tegningersom viser tilgjengelighet for bevegelseshemmede. Rammetillatelsensetter også som et vilkår for iverksettingstillatelse at det sendes innen plantegning som viser hvordan innpasning av toalett fororienterings- og bevegelseshemmede kan skje i alle boliger(oppfølging av TEK § 10-32) (ibid)Rammetillatelsen følger også opp reguleringsbestemmelsene om atminst 20 % av boligene innenfor planområdet skal være tilrettelagtfor bevegelseshemmede. Det kreves også på dette punktetinnsendelse av plantegninger ”som entydig synliggjør atleieighetene er tilpasset for bevegelseshemmede” (ibid, s 20).Befaringen viste at mange krav var ivaretatt, men en finnergjennomgående høge terskler inne i leilighetene, tunge dører oghøg terskler fra trapperom til felles utvendig svalgang ogproblemer med kontraster og markering av trappenesser.Det er i Rosenborg park bygget heis i alle boligbygningene, mendet er uklart om dette er svar på kravet om at 20 % av boligeneskal være tilpasset bevegelseshemmede eller om det er utbyggerstolkning av markedet og det kvalitetskrav (knyttet tilområde/målgruppe) som forklarer valg av heis. Men det er åpenbart at 20% av boligene kunne gjøres tilgjengelige uten heis i alle bygg.Rapporten (ibid, s 29) finner samme mønster knyttet tilutomhusanleggene. Det er i reguleringsbestemmelsen reist krav om”tilgjengelighet for alle” i områdets friområde (planens begreper),noe de med få unntak finner gjennomført. Rapporten viser her tilat kvaliteten på utomhusanlegg kan ha sammenheng medutbyggers ekstra satsing på boliger med tilgjengelighet/heis ogtilsvarende kvaliteter i utearealene.Trondheim kommunes oppsummering av situasjonenNår Trondheim kommune har valgt å etablere reguleringsbestemmelserknyttet til tilgjengelighet, innebærer det i følge rapporten enerkjennelse av at statens byggeregler ikke resulterer i den”universell standard” som kommunen ønsker i sine nye boliger.Dette kan handle om at byggereglene ikke er tilstrekkelige ellerklare nok eller at den minstestandard som regelen uttrykker, ikkeblir innfridd av tiltakshaver. (ibid s 24). Trondheim kommunemener derfor at minstekravene i TEK, kap X ”Brukbarhet” børklargjøres og suppleres slik at både ansvarlige søkere og detNIBR-rapport: 2009:8

59kommunale tilsynet har en tydelig statlig minstestandard å forholdeseg til.Rapporten oppsummeres med at reguleringsplanen for Rosenborgpark bryter med tidligere sedvane ved at det etablerers en ny typeplanbestemmelse som stiller krav til tilgjengelighet. Den enebestemmelsen retter seg mot friområder, den andre mot boligene.Rapporten peker på at kvaliteter knyttet til universell utforming varbedre ivaretatt i Rosenborg Park enn i Elvehavn brygge og at dettema kunne forklares ut fra de gitte reguleringsbestemmelsene.Trondheim kommune mener at så lenge som minstekravene tilboliger er utilstrekkelige i tekniske forskrift(TEK), burdekommunale reguleringsbestemmelser kunne henvise til ensupplerende kommunal standard som f. eks ”Kommunenesminstekrav til universelle boliger”. Reguleringsbestemmelser avdenne typen bør også ledsages av en tilgjengelighetsplan” derutbygger selv foreslår hvilken del av boligmassen som skaltilrettelegges og hvilke tiltak som skal realiseres”. Slike planer børda godkjennes før igangsettingen.Dette kan da gjøre i tre ledd:−−−Konkretiserer tileggskravene til boliger ut over dagensstatlige minstekrav TEK (som prosjekteringsverktøy)Innføre reguleringsbestemmelser som viser til dissetilleggskravene for den boligmassen som al tilrettelegges(reguleringsplan)Etterspørre dokumentasjon fra ansvarlig søker om attilretteleggingstiltakene er på plass for igangsettingstillatelsengis (byggesak)En tenker seg at tilleggskravene skal formuleres som (presise ogmålbare) ytelseskrav. ”Presise ytelseskrav til målbare egenskaper villette kommunenes tilsyn og skjerpe kvalitetsutviklingen på feltet”(ibid, s31) I rapporten mener en også at slike mer detaljerteutformingskrav har hjemmel etter PBL §26.NIBR-rapport: 2009:8

605.1.3 Universell utforming i plan- og byggesaker.Delprosjekt 2Dette prosjektet skulle vurderer hvordan retningslinjer ogreguleringsbestemmelser kan formes og brukes for å oppnåuniversell utforming i nye boligområder. Prosjekt om ”avdekker atder er svært begrensede muligheter for å gi rettslig bindendebestemmelser i arealplaner som sikrer universell utforming inne iboligbygg/fleretasjeshus” 22Trondheim kommune ba MD vurdere om det er anledning til åstille krav til utformingen av boliger som går ut over TEK/REN,om det er adgang til å stille strengere krav i reguleringsbestemmelsenenn det som framgår av teknisk forskrift (Brev av09.03.2007). MD viser Brev 08.06.2007 i til PBL §26 som hjemlerat det kan gis reguleringsbestemmelser om utforming og bruk avarealer og bygninger i reguleringsområdet, men at det somutgangspunkt ikke er adgang til å gi reguleringsbestemmelser omde tekniske løsningen inne i bygget. Disse er hjemlet i TEK. Deten i plan kan gi strengere bestemmelser om enn det som framgårav TEK, er krav til tilgjengelighet/atkomst. ”Teknisk forskrift(TEK) inneholder krav til tekniske løsninger ved det enkelte bygg,herunder krav til tilgjengelighet. Departementet mener at det somutgangspunkt ikke er adgang til å gi reguleringsbestemmelser omde tekniske løsningene inne i et bygg. Derimot kan det gisbestemmelser om bl. a. tilgjengelighet til et bygg, antallet etasjer ogutformingen av uteareal”.(ibid)MD peker i sitt brev til Trondheim kommune også på at det ireguleringsbestemmelser ikke kan henvises til en generellveiledning med den hensikt å gjøre veilederen juridisk bindende.Som prosjektet oppsummerer: det synes å være begrensedemuligheter til å gi rettslig bindene bestemmelser om boligkvaliteteri arealplan.22 Trondheim kommune. Boligenheten. Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. Delprosjekt 2. Retningslinjer og bestemmelser i arealplaner medboligformål. Trondheim, januar 2008,s 12NIBR-rapport: 2009:8

615.1.4 Universell utforming – flerleilighetsbygg, etprosjekteringsverktøyUt fra den foreliggende situasjonen arbeidet kommunenearbeidsgruppe videre med en veileder for flerleilighetsbygg.Trondheim kommunens arbeidsgruppe med medlemmer fraByggesakskontoret, Boligenheten, Byplankontoret og rådgiver foruniversellutforing har i utarbeidelsen samarbeidet med en gruppemed representanter for NAV hjelpemiddelsentralen, Handicapforbundet,Husbankene avd. Sør-Trøndelag, enhet forergoterapitjeneste, Trondheim eiendom, Kommunal råd formennesker med nedsatt funksjonsevne (TKF) og representant foren utbygger (entreprenør). Arbeidet er delfinansiert av Statensbyggtekniske etat.Veilederen er ment å være en systematisering av TEK,veiledningen til teknisk forskrift og kommunenes anbefalte ytelser itillegg veiledningen. Denne veilederen skal fungere som enkonkretisering av begrepet ”universell utforming” som er nedfelt iplanbestemmelsene og gi begrepet et innhold/minstestandard.Den er utformet som et prosjekteringsverktøy. Den er bygget opput fra TEK og ytelser i veiledning til TEK. For hvert av de aktuelleområdene er det da gitt tilleggsanbefalinger. Anbefalte tilleggsytelserer omfattende og detaljert. Det er også lagt ved en tabellover mål på inventarer og utstyr. Meningen er at denprosjekterende plukker ut det utstyr og inventar som er aktuelt iden enkelte bolig, men ut fra de angitte mål sørger for at det ertilstrekelig plass for bruk av rullestol.Dette verktøyet har vært til utprøving i arbeidet med prosjekteringog bygging av 40 boligenheter der universell utforming oglavenergi har vært viktige kvaliteter. Veilederen utprøvd av arkitektog entreprenør. Prosjekteringsverktøyet har vært på høring tilannen pilotkommune samt til det kommunale råd for funksjonshemmede.Når den er ferdigstilt, legges saken fram til formannskapettil orientering i januar 2008.5.1.5 KommuneplanarbeidetKommuneplanens strategidel og arealdel er viktige overordnedeplaner. Kommuneplanen rulleres i samme periode somNIBR-rapport: 2009:8

62gjennomføringen av pilotkommuneprosjektet og alle detsutviklingsprosjekter. Planstrategien fastlegger prinsippene for denendelige kommuneplanen og denne strategien har vært på høring.Her behandles ikke universell utforming eksplisitt. Trondheimkommune har vektlagt universell utforming i kommuneplanensarealdel. Arealdelen var vedtatt i 2007 23 . I arealdelen trekkes lenkentil Boligprogrammet til utviklingsarbeidet. I kommuneplanensarealdel er følgende beskrevet under universell utforming:Målet med universell utforming er god tilgjengelighet på alleområder slik at alle skal ha samme muligheter til personligutvikling, samfunnsdeltakelse og livsutfoldelse. (ibid s. 12)Det heter videre:−−−Universell utforming skal legges til grunn for planlegging ogutførelse ut fra prinsipper trukket opp i sak om ”Trondheim– en funksjonsvennlig by”Universell utforming legges til grunn for all kommunalbyggevirksomhet.Sammen med veileder til byggeforskriften, TEK, skalanbefalte løsninger i Trondheim kommunes ”veilederpublikumsbygg” og ”veileder flerleilighetsbygg” (Ferdig jan.2009) vurderes som minstekrav der det stilles krav omuniversell utforming.5.1.6 Trondheim kommunes arbeid medkvalitetsspørsmål – en oppsummeringGår vi tilbake til prosjektgruppens strategi, var den treleddet:−−Konkretiserer tileggskravene til boliger ut over dagensstatlige minstekrav TEK (som prosjekteringsverktøy)Innføre reguleringsbestemmelser som viser til dissetilleggskravene for den boligmassen som al tilrettelegges(reguleringsplan)23 Trondheim kommune. Byplankontoret. Kommuneplan 2007-2018. Arealdel2007-2018. Datert 28.10.08NIBR-rapport: 2009:8

63−Etterspørre dokumentasjon fra ansvarlig søker om attilretteleggingstiltakene er på plass for igangsettingstillatelsengis (byggesak)Brevet fra MD førte til en reorientering. Veilederen kan ikke bligjort bindende, men arbeidet med den fortsetter og fokus legges nåpå veilederen som et prosjekteringsverktøy og som en veileder.Dette gir mange tips, råd og konkretiseringer vedrørende universellutforming av flerleilighetsbygg med universell utforming.PlanbestemmelserNår det gjelder innføring av planbestemmelser, godtar Trondheimkommunes prosjektgruppe ikke MDs konklusjon og ønsker åfortsette en praksis der en legger inn føringer i planbestemmelsene.De foreslår i sin rapport at det under Universell utforming leggesinn:−−−”Boliger og utearealer skal utformes etter prinsippene omuniversell utforming””Minimum X % av de nye boligene skal dimensjoneres slikat de tilfredsstiller kravene til framkommelighet fororienterings- og bevegelseshemmede /rullestolbrukere i allefellesrom, i boligens private rom og utearealer””Det vises til kommunen prosjekteringsverktøy ”Universellutforming – flerleilighetsbygg” 24Utfordringen for Trondheim kommune har vært å gi universellutforming et definert minsteinnhold som kan kommuniseres tilinvolverte aktører i både plan- og byggesaker. Derfor harTrondheim kommune utviklet prosjekteringsverktøy til bruk vedprosjektering av publikumsbygg og flerleilighetsbygg.Prosjekteringsverktøy tenkt brukt som et viktig redskap både tilinternt bruk for egne kommunens egne bygg samt til eksternt bruksom anbefaling. Tanken er at innholdet også kan danne grunnlagfor å formulere konkrete bestemmelser i reguleringsplaner. Bruk avprosjekteringsverktøy er ment å kvalitetssikre at bygg får dekvaliteter Trondheim kommune vil legge i prinsippet universell24 Trondheim kommune. Boligenheten. Universell utforming i dagens plan- ogbyggesaker. Delprosjekt 2,s 13NIBR-rapport: 2009:8

64utforming. Prosjekteringsverktøy er også utgangspunkt forutarbeidelse av anbudsdokument. 25Prosjektgruppen skriver i sin rapport at den skissertepraktiseringen av planbestemmelsene og tolkning av forskriftene,kan gi grunnlag protester/innsigelser til kommunene i forbindelsemed behandling av reguleringsplaner samt evt. klager på vedtak ibyggesøknader og kommunens håndheving tilsyn og kontroll pådette området. Det heter videre” Kommunene må i slike tilfeller konkretvurdere om vedtaket skal endres, eller saken føres videre til høyere instans ellereventuelt i rettsapparatet for avgjørelse” (ibid s 13). Vi ser at prosjektgruppener klar på å videreføre strategien for å gjennomføre enbedre tilgjengelighetsstandard i de boligene som bygges ikommunen gjennom å gi planbestemmelser.Går vi tilbake til reguleringsplanen for Rosenborg park, hadde denen bestemmelse om tosidig belysing av en rekke leiligheter.”Boligene skal i hovedsak være gjennomgående. Det tillates ikkeensidige leieligheter i 1 og 2 etasje over sokkeletasje motStadsingeniør Dahls gate”. Som vi pekte på tidligere er det ikkebare kvaliteter som kan knyttes til universell utforming som blirlagt inn som planbestemmelser.ByggesakSer vi til slutt på det siste leddet i strategien, handler den om aktivbruk av byggesaksbehandlingen. Skjemaet som brukes tilforhåndskonferanse, inneholder et punkt om tilgjengelighet, mendet gjennomføres ikke noe mer systematisk oppfølging av temaet.Dersom det eksisterer reguleringsbestemmelser om er knyttet tiluniversell utforming, kan de følges opp gjennom vilkår knyttet tilrammetillatelsen, som de gjorde i prosjektet Rosenborg park.. Detble lagt inn flere vilkår knyttet til rammetillatelsen. Ved søknad omigangsetting skulle det sendes inn reviderte tegninger som visertilgjengelighet for bevegelseshemmede. Rammetillatelsen satte ogsåsom et vilkår for iverksettingstillatelse at det ble sendt inn enplantegning som viste hvordan innpasning av toalett for25 Trondheim kommune. Byutvikling. Trondheim – pilotkommune i universellutforming. Sluttrapport for pilotkommunearbeidet i perioden 2005-2008NIBR-rapport: 2009:8

65orienterings- og bevegelseshemmede kunne skje i alle boliger. Vigår også ut fra at dette ble gjennomført.Kommunene innførte også fra april 2007 uavhengig kontroll påprosjektering knyttet til teknisk forskriftens kap. X Brukbarhet.Kommunene var før 1997 ansvarlig for å kontrollere den merdetaljert tekniske prosjekteringen. Dette ansvaret ble ved loven av1997 overlatt de prosjekterende selv, enten som uavhengig kontrolleller som egen kontroll. Alle som ønsker å på ta seg etkontrollansvar, må søke om å få tildelt dette, på linje med å søkeom ansvar for å prosjektere og utføre. Det er søker selv somforeslår kontrollform, men kommunene skal i hvert tilfellegodkjenne kontrollformen. Opprinnelig hadde en tenkt at flereuavhengige kontrollforetak ville stå for en del av kontrollen, menutviklingen har gått mot at den vanlige kontrollformen eregenkontroll, enten ved utøveren/operatøren selv, ved hjelp avsidemannskontroll eller kontroll ved bas eller formann. Herkommer det endringer i den nye byggesakslovgivningen. Men viser at Trondheim kommune har tatt i bruk sine muligheter til åkreve uavhengig kontroll på boligprosjektering etter forskriftenskap X. Etter skjønn krever de uavhengig kontroll påarkitekturprosjekteringen for boligprosjektere i tiltaksklasse 2 ognesten alltid for prosjekter i tiltaksklasse 3.I perioden da denne saksbehandlingen på Rosenborg parkforegikk, var ikke tilsynet svært utviklet i Trondheim kommune.Det ble foretatt tilsyn knyttet til brannkrav ol, men ikke knyttet tilbrukbarhet/tilgjengelighet. Fra 2007 kunne det vært aktuelt å følgeopp en slik sak med tilsyn og det blir i dag foretatt tilsyn etter kapX. Deres tilnærming er å ta tilsyn på prosjektering etter atkontrollerklæring for prosjektering er levert. De tar her ikke stillingtil nivået på myndighetskravene (det er den ansvarligprosjekterendes ansvar), men den prosjekterende skal visesporbarheten til myndighetskravene. Videre kan de ta tilsyn påutførelse etter at kontrollerklæringen er innsendt for utstedelse avferdigattest. Her vil de bli bedt om å redegjøre for kritiske punkteri utførelsen. Når det gjelder å foreta tilsyn der en har bestemmelserom universell utforming i reguleringsbestemmelsene, er det sværtforsikte fordi de mener at den hjemmel de i dag har, er uklar.NIBR-rapport: 2009:8

665.2 Ullensaker kommuneUllensaker kommune er med i pilotkommuneprosjektet.Kommunen har erfaringer knyttet til bygging og tilgjengelighet,spesielt i forbindelse med utbyggingen av Gardemoen flyplass. Viskal her se på plandokumenter fra kommunene og oppsummerekort hvor arbeidet med tilgjengelighet i bygninger og boliger i dagstår. Vi tar utgangspunkt i kommuneplanarbeidet og i Ullensakersom pilotkommune.Kommuneplanen 2004 -2020”Kommunens bygningsmasse må vedlikeholdes og oppdateres utfra brukernes behov, lover og forskrifter. Det blir lagt vekt påforebyggende vedlikehold. Etterspørselen etter kommunaleutleieboliger er økende. Gjennom Lokal handlingsplan forutleieboliger og boligetablering sikres flere kommunaleutleieboliger. Viktige satsinger er:−−−−Bygge ut kommunale utleieboliger i takt med behovetUtnytte utbyggingsavtaler for å skaffe nok tilgang påutleieboligerTilrettelegge kommunale boliger for livsløpsstandardVektlegge vedlikehold og rehabilitering av kommunensbygningsmasseBoligområdene skal ha gode fysiske og sosiale kvaliteter og ivaretade fremtidige utviklingsbehov. Kommunen må stimulereplanlegging, kvalitet i utforming, fleksibilitet, møteplasser,livsløpsstandard, muligheter for sambruk, samt balansert utviklingmellom områder”.Vi ser at det i kommuneplanen er livsløpsstandard som standardog av formuleringen kan det se ut til at kravene rettes mot områdermed kommunale boliger og ikke regulering for boligformålgenerelt.Universell utforming og pilotkommuneprosjektet fra 2005Med bakgrunn i kommuneplanens mål har Ullensaker søkt og blittpilotkommune. Prosjektet har to hovedmål og fire delmål. To avdelmålene kan direkte relateres til kvaliteter ved bygd miljø:NIBR-rapport: 2009:8

67Delmål 2. Det skal planlegges og opparbeides gode eksempler påfysiske løsninger i forbindelse med kommunens tettstedsutvikling,der universell utforming er et grunnleggende prinsipp. Delmål 4.Universell utforming skal synliggjøres og vektlegges i allekommunale planer og reguleringsbestemmelser.Plansjefen er den prosjektansvarlige. Det er oppnevnt enstyringsgruppe, en referansegruppe og nedsatt en arbeidsgruppesom møtes ukentlig i prosjektperioden. Mandat forarbeidsgruppalyder:Arbeidsgruppa for universell utforming i Ullensakerkommune skal være en pådriver for å gjøre allepublikums- og flerleilighetsbygg, utemiljø (byrom,gater, gang/sykkelvei), idrettsanlegg og opparbeidedefriluftsområder tilgjengelige for alle. Videre skal detarbeides for at universell utforming implementeressom et av flere overordnede prinsipp i all kommunalsaksbehandling og planlegging. Gruppa skal fungeresom rådgivere overfor private forslagstillere iplansammenheng og overfor kommunens øvrigetjenesteenheter i saker hvor tilgjengelighet er et tema.(Ullensaker kommune, Plan og landbruk, 4 april 2006)Under prosjektets aktiviteter, er en rekke saker knytte til aktivitet 3”bygg og uteområder”. Her har prosjektet en rekke arbeidsoppgaver.Her inngår både en kartlegging av dagenstilgjengelighetssituasjon, utvikle en veileder etter mønster fraTrondheim kommune. Den skal nyttes i offentlig saksbehandling,tilsyn på nybygg, gjøre universell utforming til et tema påforhåndskonferanser og i utbyggingsavtaler samt utarbeid konkreteplaner og løsninger det universell utforming er et grunnleggendeprinsipp. Vi ser her at oppgavene både er rettet mot planlegging ogen fokusert byggesaksbehandling med tilsyn.I prosjektrapporten fra 2006 ( Universell utforming. Rapport 2006)rapporteres det om utviklingen av veileder:Arbeidet med å tilpasse veilederen for universellutforming i publikumsbygg etter modell fraTrondheim kommune, har pågått siden mai 2006.Tilpasningen er et samarbeid mellom prosjektet UU ogenheten byggesak og oppmåling i kommunen.NIBR-rapport: 2009:8

68Veilederen foreligger nå ferdig redigert og skal drøftesi ledergrupper for plan, eiendom og teknisk drift ioktober. I denne drøftingen avgjøres videre fremdriftog omveilederen skal politisk behandles. Veilederenmå ses i sammenheng med varslede endringer i planogbygningsloven (s 5).Kommunedelplan Byplan Jessheim, arealplan medbestemmelser 2006I planens § 5 Tilgjengelighet, krever en at alle planer som fremmesfor behandling etter plan - og bygningsloven, skal det foreligge envurdering av at tilgjengeligheten for alle befolkningsgrupper,herunder bevegelseshemmede, orienteringshemmede ogmiljøhemmede, er ivaretatt. Videre krever § 7 Byggeområder at alleboliger skal ha gode tilgjengelige utearealer. Og i § 9 om Trafikkheter det at gaterommet skal tilpasses alle brukere på en likeverdigmåte etter prinsippet om universell utforming.UtbyggingsavtalerUllensaker kommune krever utbyggingsavtale for all utbyggingmed 5 eller flere boenheter. Av generelle krav som inngår ved alleutbygging i kommunen, inngår universell utforming. Det heter iherredsstyrets vedtak av 12.06.06 om utbyggingsavtaler:Universell utforming betyr at produkter, byggverk oguteområder som er i alminnelig bruk, skal utformesslik at alle mennesker skal kunne bruke dem på enlikestilt måte så langt det er mulig uten spesielletilpasninger eller hjelpemidlerKommuneplanen 2008 -2020 26 og planbestemmelser 27Kommuneplanen er nylig revidert og vedtatt i juni 2008.Arealplandelen til kommuneplanen er ikke endelig vedtatt.Kommunens visjon lyder: -Vekstkommunen – tilgjengelig,attraktiv og handlekraftig! Forøvrig behandles universell utformingunder kapittelet om ”Folkehelse og universell utforming”. Målet er26 Kommuneplan Ullensaker 2008- 2020. Vekstkommune – tilgjenglig, attraktivog handlekraftig! Vedtatt 16 juni 200827 Kommuneplan for Ullensaker 2008 – 2020. Bestemmelser med retningslinjer.Vedtatt av herredsstyret 16 juni 2008NIBR-rapport: 2009:8

69at flest mulig av kommunens innbyggere skal delta i samfunnet utfra egne forutsetninger og mestre egenhverdag.I planbestemmelsenes § 2.3 Krav til boligområder, er det tatt medflere krav. I nye områder skal minimum 50 % av boligene byggesmed universell utforming som kvalitet. Reguleringsplanen skal visehvilke boliger i området som skal bygges med universell utformingsom kvalitet. Det definerer også krav til en universelt utformetbolig: ”Den skal ha trinnfri atkomst fra parkering til inngang ogplan løsning med trinnfri atkomst og tilstrekkelig areal for å kunnemanøvrere manuell rullestol (snusirkele 150 cm) til/i nødvendigrom (bad/toalett, kjøkken, soverom, oppholdsrom, uterom og evtbarnerom) Boligens ulike funksjoner skal kunne betjenes frarullestol”.Vi har sett på tre ulike reguleringsplaner, en plan knyttet tilJessheim senter, en plan knyttet til bygging av en barnehage ogreguleringsbestemmelser knyttet til et friområde. Alle planene harmed bestemmelser knyttet til tilgjenglighet. I reguleringsplanen fordeler av Jessheim sentrum 28 heter det i fellesbestemmelsene:”Universell utforming. Det skal tilrettelegges for god tilgjengelighetetter prinsippet om universell utforming både i bebyggelse,utomhusarealer og trafikkområder”.ByggesaksbehandlingKommunene følger opp arbeidet med universell utforminggjennom byggesaksbehandling og tilsyn. Det er forløpig ikkefremmet søknad om boligprosjekter ut fra reguleringsplaner somhar bestemmelser om universell utforming. Men kommunene tartemaet opp forhåndskonferanse og ønsker å veilede medutgangspunkt i lov og forskrift. Å få til universell utforming avbygd miljø, er politisk prioritert og blir derfor også tatt opp medaktørene i byggesaker. De har foreløpig ikke noen detaljertsjekkliste for forhåndskonferansen, men arbeider med å få en slikpå plass i sitt nye kvalitetssystem. Når boligprosjekter fremmessom rammesøknad, tar de en titt på tegningene og tar evt. en(veiledende) prat med utbygger. Men i tilfeller der de har enreguleringsplan med spesifikke krav, vil universell utforminghåndheves som andre planbestemmelser. Hvordan de skal gjøre28 Ullensaker kommune. Reguleringsbestemmelser i tilknyting til reguleringsplanfor kvartal 5 og 6, Jessheim sentrum. . Rev 02.03.07NIBR-rapport: 2009:8

70dette arbeidsmessig, er ikke helt avklart. Plankravet som kommunehar formulert, stiller krav til manøvreringsarealer og passasjer.Kommunen har foreløpig ikke hatt noen tilsyn på universellutforming i boligbygg. Men kommunen har hatt tilsyn knyttet tiluniversell utforming av næringsbygg (et storsenter). Dette vartilsyn på byggeplassen.For publikumsbygg har de veileder som de følger opp.Rullering av boligsosial handlingsplanUllensaker utarbeidet sin første boligsosiale plan i 2003. Denneplanen er nå rullert og ny plan vedtatt i 2008. I denne understrekesdet at den boligsosiale handlingsplanen må ses i sammenheng medkommunenes øvrige planprosesser. De avgrenser den boligsosialehandlingsplanen fra andre plantyper som tar for seg den generelleboligbyggingen og boliger for eldre som er et mellomledd mellomeget hjem og institusjon. Men det understrekes likevel i denboligsosiale planen hvor viktig det er at alle nye boliger som byggeser universell utformet og er tilpasset alle uavhengig av funksjonsnivå.Av herredsstyrets vedtak framgår de at nye kommunaleboligene bør ha universell utforming.5.2.1 Ullensaker kommunes arbeids medkvalitetsspørsmål – en oppsummeringVi ser at Ullensaker kommune gjennomfører et omfattende arbeidknyttet til universell utforming av boliger, bygninger, uteområderog trafikkanlegg. Arbeidet er forankret i kommuneplanen og tarsikte på å bruke reguleringsplaner som et aktivt virkemiddel.Kommunene har vedtatt veileder for publikumsbygg og avventerTrondheims kommunes arbeid med veileder knyttet tilflerleilighetsbygg. Kommune bruker også aktivt de ulikevirkemidlene som er knyttet til byggesaksbehandlingen. De harogså revidert den boligsosiale handlingsplanen der prinsippet omuniversell utforming er trukket inn.NIBR-rapport: 2009:8

715.3 Kongsvinger kommuneBoligsosial handlingsplanKongsvinger kommune har en boligsosial handlingsplan fra 2003 29 .Denne planen tar utgangspunkt i mer allmenne boligpolitiskemålsettinger og kommunale utfordringer. Planen hjemles i tovedtak i Utvalget for Næring og administrasjon fra 1999 og 2000.Det heter i mandatet for planen at det skal utarbeides enoverordnet plan for kommunens boligpolitikk Planen skal være enkommunedelplan og beskrive situasjonen og trekke oppretningslinjer for arbeidet med og fordeling av boliger til ulikegrupper og kommunens engasjement i boligbygging ogtomteutvikling. Planen beskriver de mer allmenne utfordringersom kommunen står overfor som de små tettstedenes situasjon,utnytting av eksisterende infrastruktur og mulig påvirkning avtomte og bolig markedet.Den boligsosiale planen forholder seg til den da foreliggendekommuneplan (arealdel 1995-2005, vedtatt 1997). Det framgår herat arbeidet med et eget boligbyggeprogram er i gangsatt iforbindelse med rullering av kommuneplanens arealdel. Denboligsosiale planen gir en skisse av befolkningsutvikling,flyttetrender, boligutvikling mm før den går inn på registrering avboligbehovet for vanskeligstilte. Planen nevner ikke noe omboligkvaliteter bortsett fra at boliger ikke er godt nok til gjengligefor fysisk funksjonshemmede.KommuneplanenSer vi på Kommuneplan 2008-2020, Samfunnsdelen(høringsutkast, september 2008), finner vi at universell utformingsom prinsipp er sentralt både for å utvikle bymessige kvaliteter og iden kommunale boligpolitikk. I boligpolitikken er en opptatt bådeav UU gjennom både øke tilgjengeligheten i eksisterende boliger (f.eks ved etterinstallasjon av heis) og gjennom å sikre kvalitet i nyeboliger. Når det gjelder universell utforming som boligkvalitet, erdenne definert i planforslaget. Disse kravene er tatt inn ikommuneplanens arealdel Arealdel, høringsforslag. September2008. revidert 23.9.2008), (se planbestemmelsenes p 1.3.3). Detheter her at en skal redegjøre for hvordan kravene til universell29 Kongsvinger kommune. Boligsosial handlingsplan 28.2.2003NIBR-rapport: 2009:8

72utforming er ivaretatt både i plan- og byggesaksbehandlingen og atarbeider som er nevnt i § 93 ikke kan igangsettes før det erdokumentert hvordan hensynet til universell utforming er ivaretatt.Kongsvinger blir pilotkommuneDet synes ikke som det går en direkte link fra den boligsosialeplanleggingen og over til kommuneplanleggingen. Sammenhengensynes å gå via pilotkommuneprosjektet. Fra 2005 blir Kongsvingerpilotkommune. Går vi inn i prosjektplanen for pilotkommuneprosjektetfor2006 30 ser vi at de knytter mye av arbeidet til enutbyggingsprosess de var inne i. Sammen med Hedmarksfylkeskommune skulle de bygge en ny skole, et nytt folkebibliotekog en ny park. Byggeprosjektet var også en del av sentrumsplanen,en planprosess som hadde pågått en periode. I prosjektplanene forpilotkommuneprosjektet er utvikling av planverktøy knyttet tildenne prosessen helt sentralt. Det står det:Etablering av kvalitetskrav knyttet til UU i utbyggingav videregående skole, folke – og skolebibliotek ogpark. Bruke dette som et pilotprosjekt for å settestandard og øke kompetansen i administrasjonene oghos fylkeskommunen, entreprenør og arkitekt/landskapsarkitekt.Av vedlegg B1 til prosjektplanen framgår det at det er utformet enreguleringsplan for et planområde på 120 daa der prosjektet inngår.Det framgår videre at universell utforming skal legges til grunn ialle byggeprosjekter innen planområdet og det er videre enprioritert målsetting at dette temaet følges opp i den enkeltebyggesak. I bestemmelsen gis det både generelle krav til at temaetskal følges opp og det gis noen konkrets angivelser for hvilke kravkommunene stiller. ”Mange av detaljene må imidlertid løse i detenkelte byggeprosjekt. Det stilles krav til at temaveileder ”bygg foralle” eller tilsvarende veileder anbefalt av kommunen legges tilgrunn ved utforming av bygg og uteområder. ”Vedlegg 2 B trekker fram at i pilotkommunens prosjektplaninngikk det å utarbeide verktøy knyttet til reguleringsplanarbeidetsom ivaretar hensynet til universell utforming og utarbeide verktøy30 Prosjektplan for Kongsvinger kommunes satsing på universell utforming iperioden 2006-2007NIBR-rapport: 2009:8

73for bruk i byggesaksbehandlingen. Det framgår av rapporteringenat arbeidet er igangsatt. Når det gjelder byggesaksbehandlingen,trekkes det fram at alle viktige krav knyttet til universell utformingmå komme fram i forbindelse med forhåndskonferansen.Fra sentrumsplan til byggeprosjektHer må vi rykke et hakk tilbake til start for å finne utgangspunktetfor dette byggeprosjektet og hvilke føringer som forelå. Dettebegynte som en plan og byutviklingsprosess i regi av kommunensplanavdeling.Idekonkurranse – byutviklingI perioden desember 2004- februar 2005 ble det avhold enidekonkurranse om byutvikling for et større avgrenset område ogreguleringsplanarbeidet ble igangsatt. Ideen som framkom skullevære med å danne grunnlaget for en reguleringsplan som skullesikre at framtidige prosjekter utarbeidet innefor en gitt, helhetligramme. Ser vi på konkurranseprogrammet, er det ikke lagt noenspesiell vekt på prinsippet om universell utforming. Tilgjengeligheter ett av mange og uprioriterte kriterier for bedømmelse.Byggeprogrammet og konkurranse i to faserSamtidig (mars 2005) ble det utlyst en konkurranse som tok for segskole, bibliotek og deler av parken 31 . Konkurransen var todelt derfase 1 var en idekonkurranse og fase 2 en begrenset prosjektkonkurranse.Deretter skulle det gjennomførtes en fase 3 medvinnergruppen. Her forelå det i utgangspunktet et byggeprogram. 32Programmet gjennomgår prinsipper og brukerfunksjoner for deulike fag og virksomheter som skal inn i byggene og et romprogramligger som vedlegg. Under de generelle kravene til skolenpeker en på at skolen vil brukes av personer med funksjonshemningersom vil trenge tilrettelagt virksomhet. Alle aktiviteter ogfysiske løsninger må derfor tilrettelegges slik at skolen kan fungerergodt for alle brukerne (Byggeprogrammet, s12)Ser vi på dette konkurranseprogrammet, er tilgjengelighet et krav:”Det er viktig med god tilgjengelighet for funksjonshemmede til31 Samarbeidsprosjektet Kongsvinger kommune og Hedmarks fylkeskommune.Ny videregående skole, bibliotek, park. Konkurranseprogram 16 mars 200532 Samarbeidsprosjektet Kongsvinger kommune og Hedmarks fylkeskommune.Ny videregående skole, bibliotek, park. Byggeprogram 23.08.04NIBR-rapport: 2009:8

74alle deler av skolen, biblioteket og parken. Det må legges tilrettefor hørselshemmede og synshemmede ved universell utforming”.I vedlegget til konkurranseprogrammet 33 , ble disse kravenegjentatt. En fokuserer spesielt på atkomsten til skolen: ”Det erstore høydeforskjeller mellom 1 etasje i sentralskole og terrengetutenfor. Forflytningshemmede ma må adgang til skolen gjennomparken, og dette bør det vises løsninger på i prosjektkonkurransen”Byggeprosjektet er i fase 3, i samspillsfasen, i det pilotkommuneprosjektetstarter. Byggeprosjektet er gjennomført som entotalentreprise der det er lagt in en samspillsfase. Dette innebærerat den som grupperingen som vant konkurransen, i et samspillmed byggherrene og brukergruppene, utvikle prosjektet fram tildetaljprosjekt. I denne fasen får en på plass alle krav knyttet tilsikkerhet, konstruksjon, offentlig krav, tekniske løsninger mm. Desom ”samspiller” er byggherre, arkitekt, landskapsarkitekt,rådgivere og entreprenører. Samspillet skjer delvis før, delvissamtidig med prosjekteringen. Det innebærer at når pilotkommuneprosjektetstarter opp i 2006, er byggeprosjektet langtutviklet og på veg inn i en fase der alle forhold endelig fastlegges.Bygging og styring av kvaliteterI prosjekteringsfasen knytter byggherren til seg Deltasenteret somkonsulent på tilgjengelighet og denne gir innspill til deprosjekterende. Byggherren danner også en gruppe som de kalleruniversell utforming for å følge opp tilgjengelighetsspørsmål iprosjektet. Når byggingen starter går det hurtig og alle spørsmålkrever raske svar. Alle endringer som kommer etter at kontrakterer inngått, utløser ekstra arbeid og ekstra kostnader. På noenområder fungerte denne brukerprosessen.Den største utfordringen var at nivået med hensyn til universellutforming ikke var gitt i konkurransegrunnlaget. Når det gjaldtforflytningshemmede var anlegget godt løst i utgangspunktet.Landskapsarkitekten mente imidlertid at ute-anlegget i seg selv vartydelig og lesbart og at det ikke var nødvendig med egne ledelinjerfor blinde/svaksynte. Byggherren var av en annen oppfatning.33 Samarbeidsprosjektet Kongsvinger kommune og Hedmarks fylkeskommune.Ny videregående skole, bibliotek, park. Overordnede premisser forprosjektkonkurransen i området sentralskolen –sentrum videregående01.04.2005NIBR-rapport: 2009:8

75Resultatet ble at byggherren måtte be om tilleggsarbeider for å fåinn ønskede løsninger. Dette gjaldt også varsling og markering avtrapper.ErfaringerByggherrens representanter trodde i utgangspunktet at universellutforming skulle blitt ivaretatt når det var spesielt nevnt i byggeprogrammet,i reguleringsplanen og det konkurranseprogrammetsom la føringen for hele anlegget. På det tidspunktet dissedokumentene ble formulert, hadde imidlertid ikke byggherren myekunnskap om universell utforming. Anlegget ble priset ut frakonkurransegrunnlaget og det forelå ingen kravspesifikasjon foruniversell utforming utover dette. Det ble derfor en diskusjon omhva som var riktig nivå, og det viste seg at det nivået sombyggherren ønsket, ikke var inkludert i prosjektet. I samspillfasenfant byggherrene fram til veilederne ”Bygg for alle”, ”Ledelinjer igategrunn” og ”Veileder publikumsbygg, Trondheim”. Dette visteseg å være for sent i forhold til å få inkludert flere av de ønskedeuniverselle tilpasningene uten tilleggskostnader. Konkurranseformen(totalentreprise) var også med på å vanskeliggjøredetaljeringsfasen. Kravene til universell utforming som etter hvertble tydeliggjort, førte til merarbeid for arkitekten/landskapsarkitekten.De måtte forholde seg til sin opprinnelige kontrakt medentreprenøren, og dette førte trolig til at de måtte begrense sintidsbruk.Det oppsto diskusjoner om materialer, løsninger og detaljering.Hvilke løsninger tilfredstiller prinsippet om universell utforming? Og hvemkunne avgjøre dette? For prosjektering av bygninger foreligger detulike veiledere som viser hvordan disse kravene kan ivaretas. Nårdet gjelder uteområder, foreligger det mindre. Da byggherrensrepresentanter kontaktet brukerorganisasjonene, viste det seg atheller ikke de hadde noen fasit å vise til. Byggherren måtte derforselv finne frem til hvilke løsninger de ønsket i anlegget. Dette tokmer tid enn forventet. De opplevde også til tider at deres krav bleoppfattet som urimelige av entreprenøren og hans rådgivere.NIBR-rapport: 2009:8

765.3.1 Kongsvinger kommunes arbeid medkvalitetsspørsmål – en oppsummeringVi ser at Kongsvinger kommune gjennomfører et omfattendearbeid knyttet til universell utforming med forankring i kommuneplanen.Pilotkommuneprosjektet har spilt en viktig rolle her. Innadi prosjektet er det blitt arbeid med å utarbeide verktøy knyttet bådetil reguleringsplanarbeidet og byggesaksbehandling for å ivaretakrav til universell utforming. Det spesielle i dette case er atkommunene sto midt i en omfattende byggesak og fikk i praksisprøvd ut noen av styringsgrepene. Selv om universell utformingvar forankret i reguleringsplan for området, byggeprogrammet ogkonkurranseprogrammet for prosjektet, oppsto det problemerfordi det ikke forelå noen grunnlag som kunne avgjøre hvilkeløsninger som tilfredstilte prinsippet.5.4 Pilotkommunene og problemstillingerknyttet til deres utviklingsarbeidReguleringsbestemmelser – ny planlovVi har i dette kapittelet tatt utgangspunkt i tre pilotkommuner somalle har jobbet med underprosjektet BU 31-3 Innarbeiding av UU ireguleringsplan og gjennomgått noe av hva disse kommune harprøvd seg på. Et utgangspunkt for arbeidet er en erfaring av at denboligkvalitetsstandard knyttet til brukbarhet og tilgjenglighet somproduseres i dag, ikke er bra nok. Diagnosen er tosidig:−−Aktørene oppfyller ikke kravene i Teknisk forskrift.Kravene i teknisk forskrift i dag er både satt for lavt og erfor utydelige. Det er ikke klart hvilke ytelse som tilfredsstilleret gitt funksjonskrav, noe som blant annet fører til for småbaderom, for trange entreer og for smale døråpninger.Kommunene tenker seg da en kommunal strategi der de selv settertilleggskrav og hjemler disse gjennom planbestemmelser. Men dethar vært reist tvil om lovligheten av dette. Som tidligere nevnt, baTrondheim kommune Miljøverndepartementet vurdere om det eranledning til å stille krav til utformingen av boliger som går ut overteknisk forskrift med veiledning og hjemle kravene i regulerings-NIBR-rapport: 2009:8

77bestemmelser. Vi har sett at Trondheim kommune fikk som svar atdet som utgangspunkt ikke er adgang til å gi reguleringsbestemmelserom de tekniske løsningene inne i bygget. Disse er hjemlet iTeknisk forskrift. Det innebærer at krav til egenskaper ved byggethjemlet i kapittel X, Brukbarhet og herunder tilgjengelighet mmikke kan styres via planbestemmelser. Det kommunene i plan kangi strengere bestemmelser om, er krav til tilgjengelighet/atkomstenn det som fremgår av TEK. Det en forøvrig kan gi bestemmelserom i plan, er tilgjengeligheten til et bygg, antall etasjer ogutearealer.Videre peker MD på at en i reguleringsbestemmelser ikke kanhenvise til en generell veileder, med den hensikt å gjøre veilederenjuridisk bindende.Spørsmålet avklares ytterligere gjennom Ot.prp. nr 32 (2007-2008)(plandelen av ny plan og bygningslov). Proposisjonen peker på aten i gjeldende lov har hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelseren generell utforming, men at en nå vil foreslå en konkret oppregningav de forhold som det kan gis bestemmelser om. Dette vilskape et klarer rettslig grunnlag. Det kan ut fra den nye planlovengis bestemmelser om 14 ulike formål og flere av formålene erknyttet til boligkvalitet 34 . Vi vil trekke fram to av dem:−−Det skal kunne gis bestemmelser om antallet boliger i etområde, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav tiltilgjengelighet og boligens utforming der det er hensiktsmessigut fra spesielle behov.Videre kan en angi funksjon og kvalitetskrav til bygninger,anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet tilhelse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særligebehov for leke – og oppholdsarealer.Det er imidlertid noe uklart hva dette innebærer. De gis anledningtil å legge å legge inn krav til boligstørrelser. Det innebærer at detgår an å sett grenser for bygging av småboliger. Det går videre an åsette krav til boligens utforming der det er hensiktmessig ut fraspesielle behov (min utheving). Det kan se ut som en mulighet til åsette krav til boliger til spesielle grupper, spesialboliger av ulike34 http://www.lovdata.no/all/tl-20080627-071-018.htmlNIBR-rapport: 2009:8

78slag. Når det gjelder å sette krav til boligens tilgjengelighet(tilgangen til boligen) kan det forstås som ytre atkomst og gir sliksett ikke noen ny hjemmel.Videre kan det i reguleringsbestemmelsene gis funksjons ogkvalitetskrav for å sikre blant annet universell utforming. Vi går utfra at det vil komme en avklaring av hvordan en kan stille slikekrav til funksjoner på området og hvilke funksjoner en har itankene. Kan det stilles krav til funksjoner som går ut overfunksjonskravene i tekniske forskrift eller kan dreie seg om kravder det ikke er direkte krav i teknisk forskrift? I tilfelle en tillater atdet stilles kvalitetskrav ut over teknisk forskrift, innebærer det enkommunalisering av boligkvalitetsspørsmål og en mulig utfordringfor boligprodusentene. Dette vil vi komme tilbake til isluttkapittelet.FunksjonskravFlere av dem vi har snakket med, er kritiske ikke bare tilkravsnivået i teknisk forksrift, men også til utformingen av den. Iteknisk forskrift er kravene formulert som funksjonskrav.Hva innebærer det å stille funksjonskrav og hvordan får de etkonkret innhold? Funksjonskrav uttrykker et predefinertminimumskrav. Men nivået på ytelsen må defineres og vi har i dagpreaksepterte fortolkninger av hvilket ytelsesnivå som gjelder.Dette ligger i veiledningen eller i spesiell dokumentasjon. Ut fra etgitt ytelsesnivå, kan en definere en eller flere tekniske løsning sompreaksepterte løsning. Flere mener at det når det gjeldertilgjengelighet og brukbarhet ville vært enklere og bedre å angikonkrete krav som minstebredder på dører og minste størrelse pårom ol.Vi vil derfor kort minne om årsaken til at forskriften har fått enslik utforming (temaet blir tatt opp igjen i drøftelser i siste kapittel).Teknisk forskrift var tidligere en deskriptiv forskrift som hjemletkonkrete krav. Omleggingen skjedde for å kunne fange opputviklingene innen material- og bygningsteknologi. Tanken var atnye løsninger kunne anvendes uten at forskriften må endres. Enslik tilnærming vil gi større smidighet og variasjonsmulighet, ogbidra til utviklingNIBR-rapport: 2009:8

79En kan stille spørsmål ved om denne utviklingstenkningen har likestor relevans på all de områder som forskriften dekker. Det er ikkegitt at variasjonsmulighet og fleksibilitet er de viktigste verdier nåren skal fastsette f. eks krav til romforbindelser. Skal en bevege seginternt i en bolig med rullestol, kunne det være nyttig å setteminimumskrav til lysåpningen av dører. Vi kan ikke se at det her ernoen spesielle hensyn til f. eks materialteknologiskutvikling. Slikkan en kanskje se på en rekke av de funksjoner som ligger i kap X(Brukbarhet) i teknisk forskift.Ser vi på prinsippet om universell utforming er det en veg å gå fradagens situasjon fram til å fastsette ytelsesnivå for ulike funksjoneri bygg av ulike kategorier. Det er også et spørsmål om hvordandette skal gjøres. Vi vil tro at det også vil komme en avklaring avhva som ligger i teknisk forskrift ved kommende revisjon av denneforskriften.VeiledningerVi finner at Trondheim kommune har gjort et stort arbeidgjennom å utarbeide en veileder som etter hvert har fått status somet prosjekteringsverktøy. Flere kommuner jobber nå etter detsamme sporet. Dette har de gjort i samarbeid med bygningsteknisketat (BE)og arbeidet er delfinansiert av BE. Verktøyet er underutprøving. Det er åpenbart behov for veiledninger, men vi kan herikke ta stilling til kravsnivået som ligger i denne veiledningen. Denvar tenkt som en veileder som anga tilleggsytelser i forhold til tekniskforskrift og at bruken av denne veilederen var hjemlet ireguleringsbestemmelsene. Ut fra angivelsen av reguleringsformål iny planlov er det vel tvilsom om denne strategien fungerer.Men en skal ikke se bort fra det normative elementet som ligger ien slik veileder. Dersom innholdet i en veileder blir til ”slik gjør videt her hos oss”, vil veilederen ha gjennomslag selv om det ikkeeksisterer noen juridiske bindinger. Dersom innholdet blir det”normale” er det ikke gitt at noen stiller spørsmålstegn ved den.Problemet oppstår dersom det kommer inn utbyggere medkonsepter som ikke passer til den lokale standarden eller lokaleforståelsen og derfor ikke vil nytte den. I et byggmarked medmange nasjonale aktører må en regne med at slike kommunalestandarder har begrenset gjennomslagskraft.NIBR-rapport: 2009:8

80ByggesaksbehandlingI gjennomgangen av hva Trondheim og Ullensaker kommuner hargjennomført for å bedre kvaliteten i boligbygg, ser vi at byggesaksbehandlingenbrukes aktivt. Med nye byggesaksbestemmelser fra1997, har kommunen ulike muligheter til å ta opp ønsker og kravmed utbygger og dennes ansvarlige aktører. For en gjennomgangav byggesaksreformen og dennes praktisering, se Nørve 2005. Vivil her trekke fram tre områder der kommunene har påvirkningsmulighetsom en kontekstualisering av strategiene.SøknadKommunene kan i en tidlig fase ta opp forhold i forhåndskonferanse.Dette kan være forhold knyttet til kommunale planerog vedtekter, risikoområder og annet som kommunene mener atutbygger bør fokusere på. Videre vil kommunene ved søknad omrammetillatelse kontrollere at prosjektet ligger innen for de rammersom vedtekter og regulering fastsetter. I sin rammetillatelse kankommunen sette vilkår f. eks knyttet til dokumentasjon som skalforeligge ved søknad om igangsettingstillatelse.KontrollKommunene kontrollerer ikke selv at de tekniske kravene tilbygget er oppfylt. Dette står de ansvarlige aktørene selv ansvarligfor. Men kommunene tildeler anvarsretter etter søknad. Et foretakmå tildeles ansvarsrett for å kunne gjennomføre en oppgave.Ansvarsretten er knyttet til kvalifikasjoner. Søknad om ansvarsrettfungerer som en kvalifisering.Som et ledd i søknadsprosessen, foreslår foretaket hvordankontrollen av deres arbeid skal foregå, om de selv skal kontrollereat alle viktige hensyn er ivaretatt eller om det settes på et uavhengigkontrollforetak. Det er spesielt på brannområdet at praksis i dagtilsier uavhengig kontroll. Den vanlige kontrollformen har værtegenkontroll der foretaket har egne systemer for hvordan dennekontrollen skal gjennomføres og dokumenteres. Kommunene kanbe om andre kontrollformer enn hva søker foreslår.TilsynKommunene skulle ikke selv kontrollerer at de tekniske kravenevar oppfylt og den gamle byggeplasskontrollen opphørte derfor.Kommunene fikk i stedet et ansvar med å føre tilsyn at loven blefulgt opp. Tilsyn er et vidt begrep og kan romme mange ulikeNIBR-rapport: 2009:8

81strategier og aktiviteter. I følge veiledningen består kommunenetilsyn av tre deler: tilsynet med prosjektering, tilsynet medutførelsen og tilsynet med foretakenes systemer.Tilsynet med prosjektering skal gjøres som stikkprøver etter atkontrollerklæringen foreligger. Kommunene kan da kreve ågjennomgå prosjekteringen for å kontrollere at overordnede kraver ivaretatt. Tilsyn med utførelsen skjer som stikkprøver påbyggeplassen løpende gjennom/når som helst i byggeprosessen.Arbeidene kontrollers mot tekniske krav eller tillatelsen som liggertil grunn for tiltaket. Som vi ser, kan denne aktiviteten tilforveksling likne den gamle byggeplasskontrollen. Tilsyn medutføring kan også gjøres som en sluttbefaring. Ser vi på reformenav 1997, var det egentlig prosjekteringen som sto i fokus ettersomdet var påvist at mange feil og mangler i byggeprosessen kunneskrives tilbake til feil eller manglende prosjektering. Dette gjelderogså innefor tilgjengelighetsområdet(Nørve og Øyen 2004).Ullensaker kommune bruker forhåndskonferanse til å ta oppspørsmål knyttet til ”universell utforming”. Trondheim kommunehar stille krav i rammetillatelsen, og de stiller krav til uavhengigkontroll på prosjektering av boligbygg knyttet til forskriftens kap.X Brukbarhet.Tilsynsvirksomheten i kommunene har ikke vært omfattende ogdet har ikke vært vanlig å gjennomføre tilsyn på prosjektering pådette temaet i noen av kommunene. Men det har vært gjennomførttilsyn med tema UU som sluttkontroll ved å befare bygg.Vi ser her at kommunene har tatt i bruk en rekke virkemidlerknyttet til bygningslovgivning. Alle disse elementene er ikkeavhenging av at det foreligger en føring i reguleringsplanene. Menfor kommunene har poenget vært at de ønsker sterkere og klarerføringer knyttet til kvalitet enn hva de synes de får ut av denforeliggende tekniske forskriften og at de derfor må ha reguleringsbestemmelserog veileder som gir innhold til prinsippet omuniversell utforming. Hvis de ikke har føringer i reguleringsbestemmelser,mener flere informanter at de heller ikke har så myeå følge opp gjennom byggesaksregimet.NIBR-rapport: 2009:8

826 Kvalitetsforskrift – omStavanger kommunes strategiVi skal i dette kapitelet kort se på den strategi som Stavangerkommunene har nyttet for oppnå ønskede kvaliteter i nyeboligbebyggelsen. Under omtalen av Ålesund kommune henvistevi til den tilnærmingen som Stavanger har nyttet. Vi starter med åse på kommunens boligstrategiske plan.6.1 Stavanger kommunes boligstrategiske planStavanger kommune har ingen separat boligsosial handlingsplan,men en Boligpolitisk strategiplan for 1998 – 2003, Boligpolitiskstrategiplan for 2001-2006 og Boligplan for Stavanger kommune2005-2010.Boligpolitisk strategiplan for 2001-2006Denne har den to deler, en strategiplan og en situasjonsundersøkelseog tar utgangspunkt i bystyrevedtak av 15.05.2001.Planen ivaretar de hensyn som ligger til grunn for utarbeidelse avboligsosiale planer. Verken denne eller den tidligere planenformulerer tydelige boligkvalitetskrav. Fokus ligger på tilpasning avboliger til eldre og funksjonshemmede og generelle formuleringerom at kommunale boliger skal holde en tilfredsstillende standard.Boligpolitisk strategiplan for 2005-2010 35Boligplan for Stavanger kommune 2005-2010 er ment å være etsamlende dokument for både den boligpolitiske strategien og forutbyggingspolitikken. Planen skal bestå av to deler: del 1 Boligpolitiskstrategiplan (oppdatert på nettsiden 18.06.2007) og del 235 Boligplan Stavanger kommune 2005-2010. Del 1 Boligpolitisk strategiplanNIBR-rapport: 2009:8

83Utbyggingsplan. Foreløpig foreligger bare den boligpolitiskestrategiplanen. Den omhandler boligbehov og løsninger forvanskeligstilte på boligmarkedet. Planen inneholder ikkeboligkvalitetsmål utover å opprettholde en tilfredsstillendestandard i de kommunale boligene.Men planen viser til Kommuneplanens arealdel 2002-2017 der detheter: ”Det skal i alle bydeler produseres attraktive, lettstelteboliger med livsløpsstandard i blokk og rekkehus, for husstandersom ønsker å redusere sitt boligkonsum”( ( ibid se 5.3, upaginertdokument).Kommuneplan 2006 - 2021 36Den boligpolitiske strategiplan 2005-2010 vist til kommuneplanen2002-2017. Kommuneplanen er senere rullert og ny plan vedtatt i2006 : Kommuneplan 2006-2021, Stavanger en europeisk kulturby.I selve planarbeidet berøres boligkvalitetsspørsmål under kapitteletom miljøprofil ved nybygg og rehabilitering. Under retningslinjerskisseres det seks punkt, i hovedsak knyttet til miljøkrav. Det sjettekravet omhandler krav til kvalitetsprogram for størreutbyggingsområder (100 boliger eller 1000kvm BRA) og der et avpunktene er ”hensyn til prinsipper for universell utforming”.Reguleringsplan 1640 Stavanger stadion 37Kvalitetsprogrammet er knyttet til reguleringsplan 1640 Stavangerstadion. Hensikten med planen var å omregulere deler avidrettsområdet (etter at Viking fikk nytt stadion i Jåttavågen) tilfriområde og boligformål. Planen består av to hoveddeler, en delmed idretts- og friområdefunksjoner og en boligdel. . I planens § 2stilles det plankrav som rettes mot en rekke ulike områder somestetikk og miljø, ny bebyggelse, tekniske anlegg, lek og opphold,og parkering. Boligarealet er delt i fire felter. Det heter ireguleringsbestemmelsene for plan 1640, § 2-4 ” Det skalutarbeides et kvalitetsprogram som skal gjelde hele planområdet,og som skal innarbeides som utbyggingsbestemmelser ibebyggelsesplanene”.36 Stavanger kommune. Kommuneplan 2006 – 2021- Stavanger en europeiskkulturby. Kultur og byutvikling, kommuneplanavdelingen. Vedtatt av Stavangerbystyre 27.03.0637 Reguleringsbestemmelser for plan 1640: Stadionområdet, Eiganes og Vålandbydel, 02.09.02, revidert 16.06.03NIBR-rapport: 2009:8

84Utvikling av kvalitetsprogramFor å utvikle et slikt kvalitetsprogram, ble det nedsatt et prosjektknyttet til omreguleringen av gamle Stavanger stadion. Dettearbeidet ble støttet av Husbanken. Kvalitetsprogrammet erutarbeidet i tråd med denne bestemmelsen. Dette ble vedtatt i2005. Kvalitetsprogrammet omhandler en rekke kravsområder ogprogrammet er konkretisert i en sjekkliste til bruk for utarbeidelseav bebyggelsesplaner innenfor plan 1640 Stavanger stadion 38 .Sjekklisten omhandler 6 områder, der ett av dem er Krav tilboligen.Prosjektet Stavanger stadion har også vært tilknyttet Handlingsplanfor økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne,tiltak BU 45 og delfinansiert av midler fra handlingsplanen. Dennedelen av prosjektet har handlet om universell utforming. Iprosjektrapporten peker en på at det har vist seg vanskelig å få tiluniversell utforming i praksis. Det heter i rapporten” PBL harklare begrensinger fordi det i følge kommunal – og regionaldepartementet(KRD) ikke er anledning til å lage reguleringsbestemmelsermed strengere krav enn teknisk forskrift (TEK) Årepeterer minimumskravene i reguleringsbestemmelsen har litenmening, og bestemmelser vedtatt som retningslinjer utenlovhjemmel er vanskelig å gjennomføre” (s 10) Derfor har en valgtå sikre kravene i kvalitetsprogrammet privatrettslig gjennomkjøpskontakten mellom kommunen og utbyggerne.Rapport 1 i prosjektet (2006) omhandler i hovedsak friområdet ogidrettsanlegg, samt felt B2 Vikingmarka. Det foreligger i rapporteningen definisjon av hva som menes med ”Universell utforming”.KvalitetsprogrammetSer vi på krav til boligene, er det en rekke krav som går påtilgjenglighet og brukbarhet. Vi kan nevne noen eksempler frasjekklisten for utformingskravene:−−80 % av boligene skal ha livsløpsstandard. (80 % avleilighetene må dermed være større enn 55 kvm BRAAtkomst til areal for privat uteopphold skal være trinnfri38 Kvalitetsprogram for Stavanger stadion. Stavanger kommune KBU. April2005NIBR-rapport: 2009:8

85−−Baderommet skal prosjekteres slik at gulv i baderom fluktermed gulv i resten av boligen, og skal planlegges slik at detkan tilpasses ved bevegelseshemning. Golvet skal ha jamt fallmot slukHeisstol må være minimum 1,4m x 1,4 mMen kvalitetsprogrammet trekker også inn andre sider vedboligkvalitet, som atkomst og belysning:−−Det kreves at boligene ikke skal ha utvendig svalgangsløsningfordi dette ofte medfører mindre gode løsningerknyttet til klima, innsyn og sikkerhetsproblematikk. Hverleilighet skal ha enkel tilgang til trapperom og heis. Det skalvære maksimalt fire leiligheter pr. etasje og heis.Videre kreves det at boliger skal ha dagslys fra minst tohimmelretninger i hovedrom for varig opphold. Det sammekrevet stilles til leiligheter med livsløpsstandard.Strategi og gjennomføringUtgangspunktet for Stavanger kommune er at den kvaliteten som idag blir resultatet av gjelden teknisk forskrift, ikke er god nok. Deer heller ikke fornøyd med at de ikke har anledning til å styre innbedre kvalitet gjennom reguleringsbestemmelsene. Kommunenehar derfor utarbeidet et kvalitetsprogram der kravene er sikretprivatrettslig gjennom kjøpskontakten mellom kommunen ogutbyggerne. Dette grepet er knyttet til deres grep i utbyggingspolitikken:Stavanger kommune legger tilgrunn en modell for hovedutbyggingsområder.Modellen bygger på følgende elementer ( seNordahl m.fl 2008):−−−Kommunene utpeker hovedutbyggingsområder og kjøperopp områdetKommunen gjør en flatereguleringKommunen selger ut omåder/felt på vilkår til boligbyggelag,selvbyggere og private utbyggere.NIBR-rapport: 2009:8

86Kommunen tar slik et helhetlig grep både for å få til utvikling ogfor å styre inn de kvaliteter de ønsker. Problemet ligger i hvor stortomfang kommunene kan kjøpe opp og legge til rettetomteområder på disse vilkårene. Det er i dag stor arealknapphetog det er etter hvert svært få områder som kan utvikles gjennomhovedutbyggingsmodellen (ibid,s133). Også rettslige endringerberører deres muligheter. Kommunen har mistet sitt fortinn irelasjon til å kjøpe opp arealer og har derved mindre muligheter tilå hindre at private kjøper opp grunnen pga endringer ikonsesjonsloven (ibid). Disse lovendringene, samtarealknappheten, innebærer at kommunene i større grad må brukede muligheter som ligger i Plan- og bygningsloven samt muligheterfor ekspropriere.Byggesaksbehandling og tilsynAt kravene fra kvalitetsprogrammet er ivaretatt, følges oppgjennom byggesaksbehandlingen.Stavanger kommune var raskt ute med å utvikle tilsyn oggjennomfører også tilsyn knyttet til tilgjengelighet, ut fra kravene iteknisk forskrift. Dette vil vi komme tilbake til i siste kapittel.NIBR-rapport: 2009:8

877 Strategier for bedreboligkvalitet?7.1 Misfornøyde kommuner ogutviklingsarbeidVi vil i dette kapittelet prøv å samle trådene. Men vi bringer ogsåinn noe nytt materiale som utvider diskusjonen knyttet til hvordanen skal oppnå bedre kvalitet, spesielt kvaliteter knyttet til universellutforming. Empirien er knyttet til Stavanger kommune og bruk ogfortolkning av teknisk forskrift.Kritikk av boligkvaliteten – brukbarhet og tilgjengelighetVi kan registerte at flere kommuner har vært opptatt avboligkvaliteter. I noen tilfeller har det handlet om behov for andrekvaliteter i den kommunale boligmassen, både for eldre ogfunksjonshemmede, men også for grupper av bostedsløse. Slikediskusjoner finner vi i og tilknyting til noen boligsosialehandlingsplaner. I andre tilfeller handler det om en kritikk av denallmenne boligkvalitet i nybygg. Kritikken handler om mangledetilgjengelighet og brukbarhet for personer med nedsattfunksjonsevne og om andre kvaliteter som lys og luft, ensidigbelyste leiligheter og atkomst via utvendig svalgang.Politikkinitiativenes betydningKritikken som retter seg mot manglende tilgjengelighet ogbrukbarhet er nært knyttet til politikk for funksjonshemmede ogregjeringens handlingsplan og også til BU -31 ”Pilotkommuneprosjektet”som er et spesifikt tiltak under denne handlingsplanen.Samtidig ser vi at folkehelsearbeidet og planitiativet ”Helse i plan”i en rekke kommuner også setter prinsippet om universellNIBR-rapport: 2009:8

88utforming på dagsordenen. Vi får på mange måter en grasrotbevegelsesom jobber med boligkvalitet, spesielt tilgjengelighet, inær tilknytning til statlig utviklingsarbeid. BU 31 ”Pilotkommuneforsøket”er et prosjekt under handlingsplanen, finansiert avplanens stimuleringsmidler og ledet fra handlingsplanenssekretariat for iverksetting i Miljøverndepartementet. Husbankenhar delfinansiert ett av Trondheims kommune prosjekter ogStatens byggetekniske etat har delfinansiert et annet.Det kommunene ønsker er en styrking og presisering av dentekniske forkriften slik at de har hjemmel til å følge oppbygningskvalitetene. Men det skjedde lite på dette området iperioden 2003-2008. Det ble i perioden satt i gang et omfattendelovarbeider både knyttet til politikk for funksjonshemmede, tilplandel og bygningsdelen av Plan og bygningsloven. Dette toknaturligvis tid. Vi er fortsatt ikke ved vegs ende. To nye standarder,en for publikumsbygg og en for boligbygg ble i desember sendt påhøring. Samtidig jobbes det med en revisjon av tekniske forskrift.7.2 Fra sektorplan til kommuneplanVi startet opp med å se på innholdet i boligsosiale planer og fant atdet i vårt utvalg ikke var vanlig å legge inn mer generellekvalitetsmålsettinger i disse. Vi har omtalt to kommuner somhadde planer med boligkvalitetsmål. Vi har i andre undersøkelsersett at kommunene arbeider med omstilling av sin boligmasse forat den skal høve bedre for de grupper som kommunene nå harsom mål å bosette. I de to omtalte kommunene kom vissekvalitetskrav inn i den politiske diskusjonen og er senere braktvidere til kommuneplanarbeidet. Når vi har sett på de trepilotkommunene, finner vi også her at boligkvaliteter og hva vi kanknytte til prinsippet om universell utforming bringes inn ogforankres i kommuneplanarbeidet. Boligkvalitet og ”universellutforming” bringes altså videre fra sektorplaner, frautviklingsprosjekter (som BU-31 og Helse i plan) og inn ikommuneplanarbeidet.Problemet er hvordan prinsippet om universell utforming kanbringes videre inn i planer og andre redskaper som kommunenekan nytte. Vi finner er at det ikke skjer noen fagliggjøring elleroperasjonalisering når prisnippet skal bringes over i plan.NIBR-rapport: 2009:8

89”Universell utforming” brukes direkte som formulering ireguleringsbestemmelser. Det er da fortsatt like åpent hvilketemaer eller kravsnivåer som skal inngå. Når en utbygger skal retteseg etter en plan som krever ”universell utforming” må en enten gien fortolkning eller det må finnes tolkninger i form av veiledningereller standarder. Dette erfarte Kongsvinger ved gjennomføringenav sine byggeprosjekter. Det fantes en hel rekke veiledninger fraulike aktører, men ingen omforent standard.Men både veiledinger og standarder er frivillig å følge. Vi ser atflere, som Trondheim har prøvd å binde en veileding/prosjekteringsverktøy gjennom henvisninger i reguleringsplan, menhar fått beskjed om at dette ikke er legalt. Stavanger har funnet densikre vegen gjennom oppkjøp, salg på vilkår og medfølgendekvalitetsprogram, en strategi som vanskelig å gjennomføre for demange kommuner.7.3 Veiledere som kvalitetsstrategi?Vi har tidligere sett på kommuner som satser på å utvikle veiledereeller prosjekteringsverktøy for boligkvalitet og pekt på dennormering som også ligger i veiledninger. Kommunene er klarover at veilederen i dag ikke er bindende for utbygger. Men det kanlikevel være slik at utbyggere synes veilederen/kravene erfornuftige og i tråd med etterspørselen i markedet. Det kan ogsåvære slik at utbygger tar veilederen som god fisk og ikke etterspørlegaliteten. Det kan være at det utvikler seg en lokal kultur for at”det er slik vi gjør det”. Slik sett kan veiledere for god boligkvalitetføre til ønskede resultater.Problemer kan imidlertid oppstå når det kommer inn nyeutbyggere som ikke er del av denne kulturen eller deler dennekvalitetsforståelsen. Vi skal her bruke Stavangerkommune someksempel. Eksempelet handler ikke om bruk av en kommunalboligkvalitetsveileding, men om hva som skjer når en lokalsamforstand brytes. Det er dørbredder som i denne sammenhenger temaet for diskusjonen og forståelsen av TEKs §10-32 og 10-37.Brudd på samforstand og pålegg om endringI Stavanger har det over år vært en forståelse for at en valgte 9 Mdører internt i boliger. (9 M gir en fri lysåpning på ca 82 cm) I 2004NIBR-rapport: 2009:8

90får Stavanger kommune inn en rammesøknad for et bygg medsmåleiligheter fra en sto nasjonal aktør på boligbyggmarkedet. Irammetillatelsen stilles en del vilkår og det heter i rammetillatelsen:”Det legges til grunn at prosjektering med tanke på atkomst og brukbarhet forfunksjonshemmede vil vies særlig oppmerksomhet og at dette gjenspeiles ikontrollplan for prosjektering.” (rammetillatelse 14.04.2004). Det blirsenere gitt igangsettingstillatelse. I utføringsfasen blir det foretatttilsyn på byggeplassen. Stavanger kommune gjennomfører tilsyn i30 % av sine byggesaker, enten som tilsyn på prosjektering ellerutføring. Ved tilsynet i mars 2007 blir dørbreddene til toalett/WCmålt til 7M. (en fri lysåpning på ca 62 cm). Dette er i strid med hvasom i Stavanger kommune har vært forstått som å være i pakt medforskriftskravene. Utbygger får da pålegg om å endre disse dørenefør det kan bli utstedt ferdigattest (brev av 11.04.2007).Klage og fylkesmannens behandlingUtbygger påklager vedtaket og mener at Stavanger kommune ikkehar hjemmel for å kreve 9 M dører når de kan vise (på tegning)muligheten for å bygge om til 9 M-dører dersom det skulle oppståbehov for bedre tilgjengelighet (Jm TEK – 10-32. ”Bolig skal haplanløsning og være tilrettelagt slik at det er enkelt å innpassetoalett som kan benyttes av orienterings- og bevegelseshemmede”).Utbygger mener også at kommunens tolkning av lovverket stengerfor at arkitekter kan finne fram til nye løsninger som kan tilfredsstilleforskriftens funksjonskrav (i følge Stavanger kommune) 39 .Byggesaksavdelingen fastholdet sitt krav og oversender klagen tilfylkesmannen.Fylkesmannen gir ansvarlig søker /tiltakhaver rett og påleggerkommunen å utstede ferdigattest (brev av 14.08.2007). Det heter ivedtaket: ”Valgte dørbredder ansees å ligge innenfor lovens krav tildokumentasjon. Kommunene bes utstede ferdigattest” (ibid) Pådenne bakgrunn gjøre Stavanger kommune en henvendelse tilKommunal- og regional departementet om tolkning av TEK mhtdørbredder og ber om en redegjørelse for hvem som på fagliggrunnlag kan bestemme hva som er nedre grense for at dørbredderfaktisk oppfyller funksjonskravene i TEK Brev av 29.08.2007).39 Stavanger kommune. Brev til Fylkesmannen i Rogaland. Delegert behandlingav saksnummer :KBU 2217/17NIBR-rapport: 2009:8

91Utbyggers klage på Stavanger kommunes vedtak suppleres fradennes bransjeforening Entreprenørforeningen – bygg og anlegg(EBA) ( Brev fra EBA av 30.11.2007).Ny aktør som tøyer grensene?Saken viser hvordan en ny aktør kommer inn og bryter en lokalforståelse om at alle dører i en bolig skal være 9M. Det framgår avsaksgangen at utbygger tidlig i prosessen har konsultertByggetekniske etat (BE) for å få en tolkning av krav til innvendigedører i boliger. Utbygger har fått tilbakemelding på at det ikke kravtil mål på innvendige dører, men at det er en sterk anbefaling avmodulmål på 9M. I følge bransjeforeningens advokat (EBA)godtgjør heller ikke KRDs svar til Stavangers kommunenes brevav 20.08.2007 at Stavanger kommune kan fortsette (og kreve) ånytte 9M dører som alminnelig praksis internt i boliger.Vi ser altså en situasjon der en sterk aktør ikke ønsker å følge oppde signaler som gis i rammetillatelsen knyttet til god tilgjengelighet,ut fra den forforståelsen som eksisterte i Stavanger kommune.Denne forforståelsen var de antagelig kjent med siden de selvinnhentet råd på dette punktet fra BE. Ved klage og hjelp avbransjeforeningens advokat og dennes tolkning av Plan ogbygningsloven undermineres den linjen Stavanger kommune harlagt seg på i dette spørsmålet. Dette skaper store problemer forStavanger kommune mht å følge en innarbeidet praksis.Problemet er ikke avgrenset til det tilfellet vi her diskuterer. Det låflere liknende saker til behandling på det tidspunkt diskusjonenepågikk. Vi må se EBAs henvendelse til fylkesmannen etter atankebehandlingen var avgjort, i denne sammenheng. Her ser vialtså sterke aktører som bestrider legaliteten i kommunalefortolkning av det sentrale regelverket. Med slike aktører på banenkommer en heller ikke langt ved å bruke veiledere som ikke erjuridisk bindende. Veiledning og normativ styring har sine grenser.Og dette berører ikke minst kommunenes muligheter til å settegrenser for sterke aktører gjennom bruk av det sentraleregelverket. Dette er også interessant i prosjektet. Vi har tidligerepekt på at hele ”bevegelsen” knyttet til utprøving av reguleringsplanerog veiledere for å styrke boligkvaliteter, springer ut av enforståelse av at teknisk forskrift verken stiller strenge nok krav, ertydelig nok i sine krav eller gir god nok kvalitet vurdert ut fra denNIBR-rapport: 2009:8

92faktiske gjennomføring. Også i relasjonen til denne kritikken avteknisk forskrift kan denne ”dør”-saken være et case. Vi skalderfor knytte ytterligere noen kommentarer til denne saken.7.4 TEK - en garanti for enminimumsstandard?Det er ikke slik at en kommunal veiledning om boligkvalitet kansammenlignes med tekniske forskrift (TEK) og veiledningen tilteknisk forskrift (REN). Det ligger sterke føringer på hva som kanansees som løsninger som oppfyller forskriftens funksjonskrav,hva som er å anse som preaksepterte løsninger. Utbygger/prosjekterende synes i dette tilfellet å ha sterke grunner for åbestride kommunene forståelse og håndheving av forskriftskravene.Konkret ville det føre til merkostnader å skifte de dørenesom Stavanger kommunes påla utbygger. Videre ville det åetterkomme pålegget begrense utbyggers mulighet til å velgeliknende løsninger i kommende prosjekter. Men selve argumentasjonen,både fra bransjeforeningen og fra Fylkemannen i Rogaland,innbyr til en videre diskusjon av forholdet mellom forskrift ogveiledning og hvordan faglige krav skal avveies. Men for å senærmere på forholdet mellom argumentasjonen og hvordanforskift-veiledningssystemet er tenkt å virke, må vi gå litt merdetaljert inn på det siste. Vi vil i denne saken skille mellom dematerielle kravene i TEK og prosessen i byggesaksbehandlingen.Funksjonsbasert forskrift og materielle kravDersom vi ser på TEK, var den som tidligere nevnt, en deskriptivforskrift som hjemlet konkrete krav. Forskriften har vært iomdanning siden 80-tallet og er i dag i hovedsaklig enfunksjonsbasert. Omleggingen skjedde for å kunne fange opputviklingene innen material- og bygningsteknologi. Tanken er atnye løsninger kan anvendes uten at forskriften må endres. I detteligger også en oppfatning av at konkrete målbare krav ikkeinviterer til nytenkning (NOU 2005:12, s146). Mye av grunnlagetble lagt i Byggeforskriftsutvalget. Utvalget tenkte det er enkeltere åfå til forenkling og utvikling der en refererte til funksjonsbestemmelser.En slik tilnærming vil gi større smidighet, variasjons-NIBR-rapport: 2009:8

93mulighet, fleksibilitet og hindre restriktiv praksis 40 . Funksjonskraveneer overordnede krav som skal gi frihet til utforminginnenfor de rammer som er gitt i forskriften og åpner opp for at deprosjekterende kan få en større frihet og velge løsninger som ertilpasset det enkelte prosjekt. ( Benytt 2/april 2001).Videre er kravene å forstå som minimumskrav til sikkerhet, helse,miljø og brukbarhet som et hvert bygg skal oppfylle. Enfunksjonsbasert forskrift innebærer at spesielle løsninger ikkekrever dispensasjon så lenge minimumskravet kan dokumenteresoppfylt (Innledning REN 4 utg., 2007 s.11) Forskriften følges oppgjennom en veiledning. Veiledningen beskriver ytelsesnivået dvshva bygningen skal yte for at en skal kunne si at funksjonskravet iforskriften er overholdt. (BE-nytt nr 1/paril 2002). For vanligebygninger angir veiledningen til TEK ”preaksepterte løsninger”.Dette er minsteytelser som er nødvendig for å oppfyllefunksjonskravene i forskriften. En kan nytte andre enn depreaksepterte løsningene, men en må da vise at den er minst like godsom løsningen som er angitt i veilederen. Det er ikke tilstrekkelig åvise at løsningen er ”god nok” eller prøve å vise at veiledningenesytelse på et område er strengere enn det som er nødvendig for åfylle forskriftens krav.(BE-nytt nr 3/des 2006).Går vi tilbake til ”dør-saken”, så handler den om § 10-37,bevegelige bygningsdeler. ”Øvrige dører til rom for varig oppholdskal være så brede at de ved vanlig transport i forhold til rommetfunksjons, kan passeres komfortabelt med tilstrekkelig klaring tilkarm og dørblad. Dør skal være lett å bruke og lett å se, og skalkunne brukes av orienteringshemmede”. I TEK fra 1987 var detsatt som en absolutt minimumsbredde på dører til minst ettsoverom, stue, kjøkken og annet viktig rom (bad) ikke skulle hamindre bredde enn 9 M. I veiledningen (REN) som gjaldt dabyggesaken ble behandlet heter det ma ” Dører til alle rom der enrullestolsbruker kan få behov for adgang, bør være minst 9 M”.Utbyggers advokat legger her vekten på to forhold:−at veiledningen sier : ”bør være” (ikke skal – som forøvrigbare nyttes i forskriften) og hevdet at bruken av bør40 mail fra Olav Berge 03.07.2007NIBR-rapport: 2009:8

94−innebærer en anerkjennelse av at smalere dørbredder kantilfredsstille kravene i TEK.at dersom det velges alternative løsninger av etfunksjonskrav, må foretaket selv ved analyse og /ellerberegning dokumentere ytelseskravet.Det legges videre ved en dokumentasjon på bredden på rullestoler( utsnitt fra hjemmesiden til to leverandører) der disse har enbredde på +/- 65 cm. I følge advokaten taler dette for at endørbredd på 8 M tilfredsstiller funksjonskravet i TEK. Detkonkluderes med at dørbredder på 8 M er tillatt og at det ikkeforeligger grunnlag for å kreve bredere dører i den konkrete saken.Pålegget i den midlertidige brukstillatelsen om å endre dørbredderpå 8 M til 9 M er ugyldig og må oppheves. I forhold til dørbredderplikter kommunene å gi ferdigattest for bredder på minimum 8M.(brev av 30.22.2007 fra EBA). Dette godtar fylkesmannen ogpålegger Stavanger kommune og utstede ferdigattest.Vi ser at Stavanger kommune har problemer når bådefylkesmannen og entreprenørforeningens advokat ikke aksepterersterke anbefalinger knyttet til dørbredder og heller ikke hva somkreves av dokumentasjon når en ikke ønsker å nytte enpreaksepterte løsninger. Vi skal derfor se litt nærmere påutbyttbarheten av preaksepterte løsninger.”Målefeil”For det første ligger det en åpenbar misforståelse i EBA brevs derdet heter at 8 M gir en dørbredde på 80 cm. Av veiledningen gårdet fram at det er passasjebredden som er avgjørende. En dør på 8M vil ha en passasjebredde/lysåpning på 72,5 cm, ikke 80 cm. Deter da vanskelig å argumentere for at en rullestol som er bredereenn 65 cm kan passeres komfortable med tilstrekkelig klaring tilkarm og dørblad. Og enda verre: ved tilsyn ble dører målt til 7M(ikke 8M) og med en fri åpening på 62,5 cm er det åpenbart at enrullestol med de mål de selv oppgir, ikke kommer inn.Minst like gode løsningerMen dette er ikke det viktigste. En grunn for å velge andreløsninger enn de preakspeterte som i dette tilfellet er angitt til 9Mdør,er at en skal finne bedre løsninger for det konkrete bygget. Enmå da dokumentere at løsningen er minst like god som løsningensom er angitt i veilederen. Det er ikke tilstrekkelig å vise atNIBR-rapport: 2009:8

95løsningen er ”god nok” og argumentere for at veiledningenesytelse på et område er strengere enn det som er nødvendig for åfylle forskriftens krav.(BE-nytt nr 3/des 2006). Men dette er hvaEBA gjør – en 8 M dør er ”god nok” for å fylle forskriftskravet.Og fra Fylkesmannens brev:” Kommunen har målt at dører inntilsoverom har en lysåpning på 62,56 cm. Selv om det er knapt, antarFylkemannen at det fortsatt vil kunne foretas vanlig transport tilrommets funksjon” (Brev av 14.08.2007).Innovasjon?I utbyggers klage på kommunenes pålegg anfører de atkommunens tolkning av lovverket truer valgfriheten med hensyntil hvordan funksjonskravene i lovverket skal oppfylles. Dette kanda hemme arkitektens muligheter til å utvikle nye løsninger. Vi hartidligere omtalte grunnlaget for å formulere forskriften somfunksjonskrav av hensyn til innovasjon Her står vi overfor et saksom kan sies å være en pervertering av utviklingshensynet. Det erikke mye i utviklingen av konstruksjon- og materialteknologi somskulle tilsi endring av dørbredder og passasjer. Det er heller slik atvårt behov for transport og forflytning er relativt konstant ogdørbredder må endres dersom det som skal forflyttes øker istørrelse.Hvem skal avgjøre?Vi ser her at fylkesmannen har overprøvd fagetaten i Stavangerkommune. For å overprøve fagetaten, bør de selv ha byggetekniskkompetanse eller innhente faglige vurderinger mht forståelse avforholdet mellom funksjonskrav, hvilke løsninger som tilfredsstillerfunksjonskravet og hvilke ”bevis” som kreves. Det vil blivanskelig dersom fylkesmannen på ”fritt grunnlag” tar stilling tiltolkningen av TEK. Av Stavanger kommunes brev til Kommunalog regionaldepartementet (Brev av 29.08.2007) framgår det atkommunen har hatt kontakt med fylkesmannens saksbehandlersom opplyser at fylkesmannens vedtak er fattet etter å ha konferertmed BE. (Denne kontakten framgår ikke i fylkemannensbegrunnelse av sitt vedtak).Det heter i Stavanger kommunes brev til KRD:BE har i saken hevdet at kommunen ikke har hjemmeltil å fastsette en bestemt bredde. Det er opp tilansvarlig prosjekterende å bestemme hvilken breddeNIBR-rapport: 2009:8

96som oppfyller kravene, og det skal han kunnedokumentere. Den eneste dokumentasjon vi har klartå få ut av de ansvarlige er at de mener at dørene erbrede nok og at forskriftene ikke har satt noen krav tilbredde. I det ene tilfellet viser de til at boligene erberegnet til unge beboere som handler møbler påIKEA som kommer flatpakket. De henviser også tilBE’s uttalelse om at vi ikke har hjemmel til å kreve enbestemt bredde.På denne bakgrunn spør Stavanger kommune:Vi spør hvem er det som på et faglig grunnlag kanbestemme hvor den nedre grense for bredde går forslike dører. Er det BE, fylkemannen, kommunen elleret tilfeldig ansvarlig prosjekterende/kontrollerendeforetak?Kommunal- og regionaldepartementets svar går ikke helt tilpoenget, men sier om selve ”dørsaken” at:Velger ansvarlig foretak å følge en alternativ løsning,må foretaket selv ved analyse og/eller beregningdokumentere ytelseskravet i § 10.37. Som det fremgårav bestemmelsen stilles det blant annet krav til atdøren skal kunne brukes av orienteringshemmede.Etter departementets mening vil det vanskelig kunnefinnes relevante hensyn som taler for en anbefaling omsmalere bredde enn 9 M. Følgelig vil det ved alternativløsning med smalere dørbredder vanskelig kunnedokumentere forskriftsmessighet. Dette særlig avhensyn til at det må antas at en slik løsning vilinnebære at døren ikke kan brukes av orienteringshemmede,slik funksjonskravet forutsetter. 41EBA vurderte departementets bred som en uttalelse med ”litenrettkildemessig vekt” og at uttalelsen mangler konkretebegrunnelse (brev av 30.22.2007 fra EBA). Vi har ikke gått etter41 Brev av 31 oktober 2007. KRD skiver her om TEK § 10-37 og at det herstilles krav til orienteringshemmede. Paragrafen viser til orientering – ogbevegelseshemmede. I forhold til dørbredder er nok det mer til poenget åframheve at bevegelseshemmede skal kunne passere.NIBR-rapport: 2009:8

97alle kilder i denne saken og ikke intervjuet fylkesmannen eller BEom deres kontakt med utbygger og med fylkesmannen. Det kanvære at kilder ikke er riktig framstilt i det materialet vi har fåtttilgang på eller at det kan finnes supplerende informasjon.Men gjennomgangen at det materialet vi her har referert til, viserimidlertid at når bygningsmyndighetene prøver å få gjennomførtvisse boligkvaliteter/materielle krav ved hjelp av TEK, kan detoppstå situasjoner der det er all grunn til å spørre hvem det er sompå faglig grunnlag kan bestemme hvor nedre grenser går ellerhvilke løsninger som tilfredsstiller et funksjonskrav og gir en minstlike god ytelse som veiledningens løsninger? Dette er ikke alene etjuridisk spørsmål som kan avgjøres av fylkesmannens jurister.Denne gjennomgangen understøtter også noen av de intervjuendekommunene oppfatning av TEK, at kravsnivået er for utydelig ogat det derfor også er vanskelig å føre tilsyn knyttet til temaer somboligkvaliteter som tilgjengelighet.Universell utforming som prinsipp vil sannsynligvis bli innlemmet ibygningslovgivningen og ut fra ny lov må vi også få en revidertforskrift og veileding. En bør da se på hvordan en ved tvister kanavgjøre hvilke løsninger som er holdbare og hvordan dette skalavgjøres. Dette ble behandlet av Bygningslovutvalget (se NOU2005:12,s 146-147) Utvalget foreslår at det oppnevnes enbyggeteknisk nemnd som kan gi rådgivende uttalelser om tekniskeløsninger vedrørende byggverk. Utvalget foreslår ikke at nemndasuttalelser skal være juridisk bindene, men forventer at uttalelsenefra utvalget vil bli tillagt betydelig vekt ut fra utvalgets kompetanse.Forslaget om byggeteknisk nemnd følges ikke opp i regjerningensproposisjon.Funksjonsbasert forskrift og prosessuelle kravVi har i det forrige avsnittet pekt på en konflikt mht å avgjørehvilke tekniske løsninger som tilfredsstille forskriftensfunksjonskrav. Dersom en avviker fra det som forstås sompreaksepterte løsninger må det dokumenteres at løsningen er minstlike god som løsningen som er angitt i veilederen. Det er ikketilstrekkelig å vise at løsningen er ”god nok. Vi har tidligere sett atflere kommuner mener det er uklart hva de etter forskriften kankreve. Det er vanskelig å føre tilsyn ut fra TEK.NIBR-rapport: 2009:8

98Men det er et annet interessant element i saken: Kravet omendring av dørbredder skjedde etter tilsyn ved utføring. Er dette etgodt tidspunkt for å gripe inn i en byggesak mht dørbredder?Ved byggesaksbehandlingen hadde kommunene stilt en del vilkår irammetillatelsen. Det heter:” Det legges til grunn at prosjekteringmed tanke på atkomst og brukbarhet for funksjonshemmede vilvies særlig oppmerksomhet og at dette gjenspeiles i kontrollplanfor prosjektering.” (rammetillatelse 14.04.2004) 42 . EBAs advokathevder i sin supplering av klagen til fylkemannen at slik dettekravet i rammetillatelsen er utformet, er det ikke et materielt, menet prosessuelt krav.Alle vilkår som har betydning for prosjekteringen skal være angitt irammetillatelsen. Ut fra denne ramme gjennomføres i prinsippetdetaljprosjektering før igangsettingstillatelsen gis. EBAs advokathevder at krav som legger føringer på prosjekteringen kan ikkestilles etter at rammetillatelsen er gitt og det foreligger i følgeadvokaten ingen hjemmel for å stille krav, f. eks til dørbredder.Byggesaksbestemmelsen må håndheves slik at det foreliggerforutsigbarhet og likebehandling av alle aktører. Det er derforviktig at alle premisser legges tidlig i byggeprosessen og atforskriftskravene er relativt entydige. Dersom det er slik atforskriftskravene er uklare og det er uklart hvem som harmyndighet til avklare det materielle innholdet, er det åpenbart noesent å komme med krav om 9 M dører på tilsyn foretatt iutføringsfasen. Men i dette tilfellet hadde kommunen stilt vilkårom at kontrollplanen for prosjektering spesielt skulle følge opptilgjengelighet for funksjonshemmede og dermed også signalisert attilrettelegging for funksjonshemmede var viktig. Vi har ikke settdenne kontrollplanen eller hva foretaket har levert av materialemht til å ivareta rammevilkåret.Det kunne være enklere å foreta endringer i prosjektet dersomkommunene hadde foretatt tilsyn på prosjektering i dette tilfellet.Men dersom kommunene hadde hatt innsigelser ved tilsyn påprosjektering, hadde dette ikke endret konflikten om hvem somhar definisjonsrett i relasjon til TEK.42 Vi har ikke vært inne i byggesaken og vet ikke om hva som står i kontrollplanfor prosjektering.NIBR-rapport: 2009:8

99Gjennom andre informanter har vi fått forståelsen av at noen avTEKs bestemmelser har vært sovende og en kan derfor ikke medforskrift i hånden komme å hevde en gitt tolkning av § 10-37 ”Bevegelige bygningsdeler”, f. eks at dørbredder bør være 9 M.Kommunens synspunkt burde vært tatt opp med aktørene f. eksgjennom en forhåndskonferanse der forståelsen ble signalisert ogderetter gjennom behandling av rammetillatelsen.Dersom bygningslovgivningen er slik å forstå at alle punkter derdet kan reises tvil om tolkningen skal tas opp i forhåndskonferanser,herunder også forståelsen av TEK, kan det synes somat loven kan bli arbeidsom å praktisere.Vi må også peke på BEs rolle i denne saken der utbygger har værtkontakt med to ulike saksbehandlere, muntlig og skriftlig. Hva somsies og hva som er utbyggertolkning av en muntlig samtale, ervanskelig å vite.TEK – siste skanse for bedre kvalitet?Vi har tidligere gjennomgått de ulike mulighetene somkommunene bruker for å få til en bedre kvalitet i boligbebyggelsenenn hva de opplever som resultatet av dagens byggeri. Som vi harsett i den første kommunegruppen, er dette kommuner som førstog fremst har vært opptatt av kvalitet og tilgjengelighet i sin egenboligmasse og som har slike mål i sine boligsosiale planer. Noen avdisse ønsket å dra kravene lenger, men innser at de mangleroverordnet forankring av kravene.Vi finner at det i flere kommuner er et arbeid på gang med ånedfelle universell utforming i det generelle planarbeidet gjennomrulleringen av kommuneplanen. Videre har vi i gjennomgått trekommuner som ønsker å nedfelle krav til boligkvalitet ireguleringsplaner. Det er ikke gitt at dette er en farbar veg.Miljøverndepartementets svar til Trondheim kommune, setterfoten ned for en slik praksis ut fra foreliggende lov. Det er hellerikke noe som tyder på at endrer seg gjennom den nye planloven(se tidligere). Stavanger kommune har funnet sin veg gjennomoppkjøp og slag til utbyggere på betingelser. Men som vi har pektpå, er ”Stavangermodellen” vanskelig å gjennomføre på grunn avrettlige endringer og arealknapphet.Er dette en riktig oppsummering av styringsdiskusjonen knyttet tilboligkvaliteter, innebærer dette at hele boligkvalitetsdiskusjonen ogNIBR-rapport: 2009:8

100utformingen av universell utforming av boliger, faller tilbake påinnholdet, fortolkningen og forvaltningen av Teknisk forskrift.Med nye byggesaksdel av plan- og bygningsloven, er også tekniskforskrift under revisjon. Vår ”dør-sak” er svært aktuell når det skalutformes ny forskift. Den nye loven inneholder (i forslaget) etforsterket fokus på tilgjengelighet og universell utforming. IOt.prpr. nr 45 Om lov om planlegging og byggesaksbehandling(byggesaksdelen) heter det i § 29-3 Krav til universell utforming ogansvarlighet: ”Tiltaket etter kap. 20 (søknadspliktige tiltak, minkom.) skal innenfor sin funksjon være universelt utformet isamsvar med forskrifter gitt av departementet”. Det ligger derfortil forskriftsarbeidet å gi universell utforming et materielt innhold.7.5 Om beslutningsmåter og profesjoneltskjønnLover utformes av jurister, men håndheving av lov og tilhørenderegleverk gjennomføres av administrasjoner med ulik fagligbakgrunn. Ulike lover ledsages av mer eller mindre detaljerteforskrifter som en ment å styre inn lovens praksis. Det foreliggerslik sterke forsøk på sentral styring. Bygningslovgivningen er ikkeundergitt den samme sentrale styringen som trygde- og sosiallovgivningen, ma fordi det ville være politisk uakseptabelt ågjennomføre statlig styring av en kommunal nemnd, sombygningsrådet (Eckhoff og Graver 1991, s 1997). Loven er derformer åpent for det (bygningsfaglige) skjønn i anvendelsen avreglene.Eckhoff og Graver har gjennomført en studie bruken avregelverket knyttet til bygging (Eckhoff og Graver 1991). De harspesielt sett på hvilke hensyn som søkes tilgodesett gjennomavgjørelsene og hvilke forhold som påvirker bruken av rettsregler.De peker her på de ulike tilnærminger til rettsregler blant juristerog ikke jurister. De fleste rettsregler er forankret i formelle vedtattetekster, f. eks lov eller forskrift. Men regelinnholdet er ikke alltididentisk med det som følger av en rent språklig tolkning av teksten.I følge juridisk metode kan det også hentes argumenter fra andrekilder ved bedømmelsen av hva regelen går ut på, somlovforarbeider og rettspraksis. Men det er lovteksten en tarutgangspunkt i. Mye av det materialet som jurister anser somNIBR-rapport: 2009:8

101relevant for tolkninger, når ikke fram til det store flertallet av demsom tar avgjørelser i den lokale forvaltningen. F. eks vilbeslutningstakeres utdanning ofte disponere for ulike måter åforholde seg til regler og normer. De peker på at de som erutdannet innen tekniske fag vil være vant til å ta utgangspunkt ierfaringssetninger for med hjelp av disse å velge tiltak som vil føretil realisering av ønskede mål. De vil ha en formålsorientering i sintolkning av regler. Jurister vil på sin side ha en mer avveiende holdinghvor avgjørelsen følger av avveininger av de ulike hensyn idetenkelte tilfellet, noe som følger av juristenes rettskildelære.Innsikt (ut over kunnskapen til den faste regelen som avgjørelsenbygger på) følger ofte av beslutningstakers utdanning og vil oftevære en forutsetning for å treffe en ikke-formalistisk beslutning.En forutsetning for å treffe en målrettet beslutning er innsikt isammenhenger mellom de tiltak som besluttes og de resultatersom oppnås i framtiden. På samme måte vil innsikt isammenhenger mellom normer i systemet og hensyn som de ulikenormer skal fremme være en forutsetning for en avveiendeavgjørelse.Eckhoff og Graver er spesielt opptatt av bygningsrådeneavgjørelsesmåter. De finner at rådene har en tendens til å forenklesaken som skal avgjøres ved at skjønnsutøvelsen (aveiningen)standardiseres, no de også peker på at Ombudsmannens i sineårsmeldinger flere ganger har reagert mot: Bygningsrådene baserersine avgjørelser på faste regler i tilfeller hvor Ombudsmannenkrever individuelle løsninger. (s 185). Men Eckhoff og Graversempiri handler ikke om bygningsdelen av PBL, men er knyttet tilbyggevedtak og planforutsetningene (arealgrenser, mønehøyder,bygging i uregulert område ol). Derfor ligger det ingen eksempler iempirien på avgjørelser knyttet til forståelsen av teknisk forskrift.Byggesaksbehandling og tilsyn er delegert fagetaten og i deresvurderinger vil det normalt ligge en skjønnsutøvelse basert påderes fag og utdanning. Det normale har vært bygningstekniskkompetanse.Juridisk overprøving av teknisk /funksjonelle løsninger?Men går vi tilbake til vårt case og ser på (den juridiske)behandlingen hos fylkesmannen, er det uklart om det er slikefagforskjeller som ligger til grunn i dette tilfellet. Fylkesmannenlegger til grunn at ansvarlig søker har stor frihet til å velgeNIBR-rapport: 2009:8

102løsninger innenfor de funksjonskrav som TEK stiller og videre at”kravene til dokumentasjon av kravet til dørbredder er oppfylt,antas å være relativ små”. Selv antar Fylkesmannen at det fortsattevil kunne foretas vanlig transport til rommet ut fra dets funksjoner(bad og do) med en dør med lysåpning som var målt til 62,5 cm.Som vi ser av saksbehandlingen, tillegges veiledningen liten vekt iFylkesmannens beslutning. Veiledingen til TEK angir”preaksepterte løsninger”. Dette er minsteytelser som ernødvendig for å oppfylle funksjonskravet i forskriften (BE-nytt3/2006 v. Stenstad). Veiledningen anbefaler at dører bør væreminst 9 M til alle rom der en rullestolbruker har behov for adgang.Fylkemannen viser liten forståelse for veiledningens (faglige) statusog hvilke prinsipper som ligger til grunn når en skal verifisering atalternative løsninger er minst like gode som de som veiledningenanbefaler.Det kan se ut som om fylkesmannen tar utgangspunkt i Tekniskforskrift og selv gjør en overprøving av hvilke løsninger som fyllerfunksjonskravet. Kunnskapen er evt hente fra hverdagslivskunnskapen,fra egen(?) erfaringer med transport inn og ut av soverom,baderom og toaletter. Vi vil anta at fylkesmannen ikke ville ha gjortdet samme grepet dersom det var funksjonskrav og tekniskeløsninger knyttet til brann, materialer og konstruksjoner sakengjaldt. Innen dette fagområdet er det åpenbart at en behøverteknisk -naturvitenskapelig kompetanse for å tolke løsningersaksept i relasjon til funksjonskravene. En kan ikke ”synse” ut frahverdagslivserfaring.Dersom det fylkemannen gjør i denne saken skulle være ”god jus”kan vi kanskje se bort fra den metoden som ligger bak oppbyggingenav en funksjonsbasert forskrift med veiledning og hvilketyper bevis/dokumentasjon som må foreligge ved valg av løsningersom ikke kan betraktes som preaksepterte.En forskrift med mer konkrete krav?Det kan være at denne saken er svært spesiell og at en kan settestore spørsmålstegn ved mange sider ved klagen og saksbehandlingen.Men dette hovedavsnittet handlet om at i siste instans erdet kravene og gjennomføringen/håndheving av teknisk forskriftsom bestemmer hva som er minimumskvaliteter i boliger – på devariabler som styres av forskriften. Gode planløsninger er viktigNIBR-rapport: 2009:8

103for boligkvalitet, men slike kvaliteter ligger utenfor hva forskriftenkan styre direkte.Når det vedtas ny bygningslovgivning, vil det også utarbeides en nyforskrift. Denne forskriften skal nærmere bestemme hva somligger i lovforslagets §29-3 ”Krav til universell utforming ogforsvarlighet”. Universell utforming handler ikke bare om kap X iforskriften ”Brukbarhet” Det vil også handle om f. eks miljø oghelse og sikkerhet. Kravene til sikkerhet, brann og rømming liggerogså svært nært kravene til atkomst i kap X. om brukbarhet.Ser vi på noe av hva som har vært problemer knyttet til dagen kapX i forskriften, vil vi først stille spørsmål ved hva som erhensiktsmessig å utforme som funksjonskrav, ut fra hensynet tilfleksibilitet og utvikling av produktet bolig. Det kan være atminstekrav til dørbredder kan formuleres direkte i forskriften? Detkan være at det også på andre områder er krav som med fordel kangis en mer direkte formulering. Det å nekte utbyggere/arkitekter ålage smale toalettdører, kan legge begrensinger/skape problemerfor planløsninger av småleiligheter. Men det er ikke verre enn atdet må legges mer arbeid i planløsningen evt. at små boliger ikkekan lages med tilfredsstillende kvaliteter. Det er ikke myenyskaping å vente mht boligplanløsninger knyttet til detoverordnende målet om universell utforming der smale dører er endel av løsningen. Dersom en for framtiden legger seg på en”besøksstandard” for store grupper av boliger vil nettoppdørbredder og terskelhøyder være en nøkkel for å oppnå dennekvaliteten internt i boligen.Deretter må en se på hvordan funksjonskravene kan formuleres,noe vi ikke kan si noe videre om. Men det som er viktig er hvordanforholdet mellom forskrift og veiledning er å forstå og å utformeen god veiledning. Dette materialet må ha en tydelighet som gjør atintensjonene bak funksjonskravene ikke kan ”tolkes bort” juridisk.En må være så tydelig at en ved kommunal byggesaksbehandlingog spesielt ved kommunalt tilsyn på f. eks prosjektering kan settefoten ned for løsninger som ikke fyller funksjonskravene. Og utenå bli overprøvd av Fylkesmannes egne vurderinger av hvilketekniske løsninger som oppfyller (funksjons)kravene.NIBR-rapport: 2009:8

1047.6 Industrialisering - nasjonale og kommunalenormerVi startet innledningsvis med å trekke opp en del problemstillingerma om boligkvalitet var blitt et nytt område for kommunalpolitikk. Er det interessant å utvide området for kommunalautonomi til boligkvalitetsspørsmål? Skulle kommunene selv settekvalitetsstandarder som gjennomføres med kommunalestyringsmidler?Vi vil se disse problemstillingene i lys av det som skjer mhtutviklingen av boligproduksjonen. For det første er det mangestore nasjonale aktører i boligproduksjonsmarkedet som uansettkan få problemer med å forholde seg tilsvært ulike rammebetingelseri kommunene. De store skandinaviske aktørene harvært opptatt av hvordan de kan industrialisering eller systematiseresin byggproduksjon, både ved å produserer moduler industrielt (ifabrikker) og ved å systematiserer arbeidet på byggeplassen.Hensikten med standardiserte byggesystemer og systematiskbygging er å bygge boliger med god og jevn (teknisk) kvalitet ogreduserer kostnadene. En vil her prioriterer kostnadseffektiveløsninger både når det gjelder tekniske løsninger og bæresystemer,men også planløsninger (Berg 2008). Opplegget i Norge basererseg på standardiserte og helst like løsninger, men fortsatt med storgrad av produksjon på byggeplassen. Standardiseringsarbeidetomfatter også selve prosjekterings- og planleggingsarbeidet i tilleggtil gjennomføringen /produksjonene (ibid).En forutsetning for sterkere standardisering er strengeforutsetninger for prosjektering. Det bør i prisnippet benyttesprinsipptegninger for planløsning av leiligheter, råbygg, fasader,detaljer og tekniske anlegg mm. Det må også lages rutiner,prinsipper og løsninger som legges til grunn for prosjektering i deenkelte faser og prosesser i prosjektet. (ibid).Det er flere grunner til at der er vanskelig å gjennomføre sterktindustrialiserte prosjekter. Dette handler både om reguleringsforhold,tekniske begrensinger og aktørenes strategiskeavveininger.NIBR-rapport: 2009:8

105ReguleringshindringerTar vi utgangspunkt i reguleringshindringer, handler dette om flereforhold. Reguleringsplaner innholder normalt gesims og/ellermønehøyder. Disse er fastsatt ut fra tradisjon og omliggendebebyggelse. Disse høydene framkommer gjennom tradisjonellbygging. Dersom en skal bygge med ferdige moduler, vil hvermodul bygges med både tak og gulv og når disse stables vil detinnebærer at hver etasje er høgere enn et tradisjonelt byggeplassprodusertbygg. Uten å få dispensasjon fra reguleringsplanenmht høgder vil en med industriell produksjon ofte måtte bygge enetasje mindre enn om en bygde med tradisjonelle metoder. I sliketilfeller vil det derfor ikke være lønnsomt å bygge industrielt.Mange reguleringsplaner for felt med flerleilighetsbygg, harbestemmelser om parkeringskjeller. Dette gir problemer forindustriell produksjon pga tekniske begrensinger. Dersom en skullebygger en parkeringskjeller med bruk av elementer, måtte en haelementer som var brede nok til å gi plass til to biler, dvs. 4,6 X5,00 meter. Det er sikkert mulig å produsere, men moduler medslike bredder er svært kostbare å transportere i Norge. Dersom enbruker smalere moduler, får en dårligere utnytting av parkeringskjellerenog færre plasser. Det er ikke god økonomi i slikeløsninger.(ibid)En mulighet er da å bygge garasjekjelleren på stedet og kombineredenne med industrielle bygging/modulbygging av det øvrigebygget. Kort fortalt innebærer dette da to ulike bygg satt sammen,med ulike prinsipper for bæring, noe som medfører tekniskeproblemstillinger knyttet til hvordan bæresystemet i kjelleren fåroverført krefter fra de overliggende boligene. Utfordringen er åløse overgangen mellom bæresystemene på en kostnadseffektivmåte (ibid).Byggebransje kunne derfor tenke seg andre måleregler slik at enkunne lage parkeringsanlegg på bakken, slik som i nabolandene.ProduktgodkjenningEt resultat av industrialiseringsarbeidet, er innkjøp avbaderomsmoduler. Disse produseres i andre land med laverekostnader. Skal et slikt produkt brukes i Norge, må det tilfredsstillede nasjonale forskriftene. Tidligere gjorde en det slik at modulenesom skulle importeres, ble prosjektert av norske, godkjenteNIBR-rapport: 2009:8

106prosjekterende som en del av et prosjektsamarbeid. Det erimidlertid opprettet en nasjonal ordning for produktgodkjenning.Den oppfattes av bransjen som en flaskehals og bransjen ønskerogså å kunne bruke produkter som er sertifisert i nabolandene.Kommunalisering kan motvirke industrialiseringFor å få gjennomført bedre kvalitet bl.a knyttet til brukbarhet ogtilgjenglighet for alle, er det flere veier å gå. Den ene veien er åstyrke og tydeliggjøre den nasjonale forskriften slik at den gir klarekrav i relasjon til prosjektering, byggesaksbehandling og oppfølginggjennom tilsyn. Endrede forskriftskrav vil inngå i den norskeproduktgodkjenningen.Den andre vegen å gå er via kommunal regulering, fulgt opp avveiledere eller prosjekteringsverktøy som knyttes til reguleringsbestemmelsene.Tar vi for oss spørsmålet om baderomskabiner,ser vi at det vil bli problematisk dersom kommunene selv skalfastsette størrelser, planløsninger/plassering av utstyr ellerdørbredder for baderom. Da er en nok tilbake til byggeplassproduksjonigjen.Vi trakk fram at en forutsetning for sterkere standardisering er atdet benyttes prinsipptegninger for blant annet planløsning avleiligheter. Mange kvaliteter knyttet til universell utforming, ligger iplanløsningene med romstørrelser og betjeningsarealer,romforbindelser og passasjer. Det synes også åpenbart at dersomen skal videreutvikle systematisering og modulbasert produksjonav boliger, kan en ikke ha et avvik mellom kommunale ognasjonale normer.7.7 Boligsosiale handlingsplaner ogkommuneplanarbeidetDet kan se ut til at det ikke har vært den boligsosial planleggingensom i seg selv har brakt fram prinsippet om universell utformingav boligmassen. Men den boligsosiale planleggingen har ført til atkommunene har måttet vurdere å omstille den kommunalboligmassen mot andre brukergrupper. Noen av dissebrukergruppene har stilt kommunene overfor nye utfordringer. Idenne omstillingen har det ligget ulike kvalitetshensyn, der også dekommunale boligenes tilgjengighet har vært et tema.NIBR-rapport: 2009:8

107Vi har gjennomgått åtte boligsosiale handlingsplaner fra Østfold ogfant at sju av dem ikke hadde tatt opp temaer som universellutforming eller tilgjenglighet spesielt. Den åttende, fra Ryggekommune, har imidlertid mål i handlingsplanen om at kommunenskal bygge boliger med livsløpsstandard/universell utforming.Rygges handlingsplan er vedtatt i 2006. De øvrige planene er eldre.Det kan derfor være slik at problemstillinger knyttet til universellutforming er utviklet over år og kommer fram i senere vedtatteplaner. Denne tendensen ser vi også i den boligsosiale planen forUllensaker kommune. Ullensaker utarbeidet sin første boligsosialeplan i 2003. Denne planen er nå rullert og ny plan vedtatt i 2008.Her understrekes det at den boligsosiale handlingsplanen må ses isammenheng med kommunenes øvrige planprosesser. Denboligsosiale planen avgrenser seg fra andre plantyper som tar forseg den generelle boligbyggingen og spesielle boliger for eldre.Men det understrekes likevel i planen at det er viktig at alle nyeboliger som bygges er universell utformet slik at de er tilpasset alleuavhengig av funksjonsnivå. Av herredsstyrets vedtak framgår deat nye kommunale boligene bør ha universell utforming.Kvalitetstemaet har så blitt tatt inn i prosessen med revisjon avkommuneplanen, slik vi ma. så i Ålesund. Her har nok arbeidetmed Helse i Plan bidratt. I noen kommuner er det andrepolitikkinitiativ, som pilotkommuneprosjektet, som synes å værekatalysator for å få boligkvaliteter som universell utforming inn iplanarbeidet. Vi ser at Ullensaker kommune har forankretprinsippet om universell utforming i kommuneplanarbeidet og vedrevisjon av tema- eller delplaner som boligsosiale handlingsplan,nedfelles prinsippet også i slike planer. Slik kan boligsosialehandlingsplaner også bidra til å løfte fram kvaliteter i detkommunale boligtilbudet og se kommunale boligkvaliteter isammenheng med kvaliteter i boligmassen forøvrig. Men detforutsettes at disse planene rulleres og sees i sammenheng med detøvrige kommuneplanarbeidet.NIBR-rapport: 2009:8

108LitteraturBarlindhaug, Rolf og Per Medby(2007): Subsidiemodellen innenforboligtilskuddet. Evaluering av omleggingen av modellen.NIBR-rapport 2007:7Barlindhaug, Rolf og Marit Ekne Ruud(2008): Beboernes tilfredshetmed nybygde boliger NIBR-rapport 2008:14Berg, Torer (2008) Industrialisering og systematisering avboligbyggproduksjon. Er systematisering og standardiseringBA-næringens veivalg? Prosjektrapport 20. SINTEFByggforsk og Byggekostnadsprogrammet ....Eriksen, S., Øyen, C.F., Kasa, S. og Underthun, A, 2007:Klimatilpasning og fuktsikring i typehussektoren. Delrapport fra FoUprogrammet«Klima 2000», Prosjektrapport 3, SINTEFByggforsk, OsloHolm, Arne (2005) Kommunenes ansvar og rolle i boligpolitikken.Empiri og teori om kommunal autonomi, beslutninger ogstyring. Byggforsknotat 72. Norges Byggforskningsinstitutt.Holm, Arne og Siri Nørve (2007) ”Bostedsløshet i små og mellomstorekommuner. Strategier i arbeidet med å forebygge og bekjempebostedsløshet”. NIBR-rapport 2007:8 Norsk institutt for by- ogregionforskning.Nordal, Berit, Rolf Barlindhaug og Marit Ekne Ruud( 2008)Markedsbasert utbyggingspolitikk. Møte mellom kommuner ogutbyggere i pressområder. Samarbeidsrapport NIBR/SINTEF/Byggforsk/NOVA 2007NIBR-rapport: 2009:8

109Norges offentlige utredninger (2001:22) Fra bruker til borger. Enstrategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Sosial- oghelsedepartementetNorges offentlige utredninger (2002:22) Boligmarkedet ogboligpolitikken. Kommunal- og regionaldepartementetNorges offentlige utredninger (2003:14) Bedre kommunal og regionalplanlegging etter plan- og bygningsloven 2. Planutvalgets utredningmed lovforslag. Miljøverndepartementet.Norges offentlige utredninger (2004:22) Velholdte bygninger gir mer tilalle. Om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren. Kommunal- ogregionaldepartementetNorges offentlige utredninger (2005:12) Mer effektiv bygningslovgivning2. Bygningslovutvalgets andre delutredning med lovforslag.Kommunal- og regionaldepartementetNorges offentlige utredninger (2005:8) Likeverd og tilgjengelighet.Rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne.Bedret tilgjengelighet for alle. Justis- og politidepartementetNørve, S (2005) Bedre kontroll over byggevirksomheten? En evaluering avkommunal iverksetting og byggeforetakenes endrede kontrollpraksis.”Prosjektrapport. 390 Norges byggforskningsinstitutt.Nørve, S og C Øyen (2004) Tilgjengelighet og levekår. Norgesbyggforskningsinstitutt Prosjektrapport. 359Nørve, Siri, Jon Christophersen, Karine Denizoue, Dag Edvardsenog Cecilie Flyen Øyen (2005) Kunnskapsoversikt. Universellutforming og tilgjengelighet. Prosjektrapport. 392Nørve, Siri, Karine Denizoue og Wibeke Knudsen (2006): På vegmot mer universelt Byggforskningsinstitutt.Ot.prp.nr 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling(plan- og bygingsloven) (plandelen)Ot.prp.nr 39 (1993 -94) Om lov om endring i Plan- og bygingslovenNIBR-rapport: 2009:8

110Ot.prp.nr 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling(plan- og bygingsloven)(byggesaksdelen)REN (2003): Veiledning til teknisk forskrift til plan- ogbygningsloven 1997, utgave april 2003, Statensbygningstekniske etat.St.meld. nr. 23 (2003-2004) Om boligpolitikken.St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmendebarrierer. Strategier, mål og tiltak i politikken for personermed nedsatt funksjonsevneStøa, Eli, Karin Høyland og Solvår Wågø (2006) Bokvalitet i småboliger Studier av fem boligprosjekter i Trondheim.SINTEF Teknologi og samfunn. Arkitektur ogbyggeteknikk. Rapport SBF51 A06004TEK Teknisk forskrift (2003): Forskrift om krav til byggverk ogprodukter til byggverk (TEK) av 22. januar 1997 nr. 33.Ajourført med endringer ved forskrift 29. august 2001 nr.1069 og forskrift 24. juni 2003 nr 751, i kraft 1. juli 2003,Statens bygningstekniske etat.Øyen, C.F., S. Jerkø og H. Ovesen, 2005: "Forsterket fokus på estetiskutforming? En evaluering av forvaltningsmyndighetenes og foretakenespraksis", Prosjektrapport 381/2005, Norgesbyggforskningsinstitutt, OsloNIBR-rapport: 2009:8

111InformanterKommuneÅlesundKongsvingerKristiansundUllensakerTrondheimStavangerPosisjonFolkehelsekoordinator og leder for Helse i plan ioppstartenTidl. Leder for bolig og eiendomsavdelingenSekretær for boligsosial planVirksomhetsleder VH Plan og byggingProsjektleder, pilotkommuneprosjektetSamfunnsavdelingenTeknisk forvaltningPlanlegger, utviklingsseksjonenPlansjef, utviklingsseksjonenJuridisk rådgiverProsjektleder, pilotkommuneprosjektetPlansjefByggesakssjefProsjektleder, universell utformingByggesak, siv arkByggesak, sjefsarkitektByplankontoret, planleggerBoligenheten, overarkitektLeder tilsynsenhetenProsjektleder, Kultur og byutviklingByggesakssjefNIBR-rapport: 2009:8