En norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC)
En norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC)
En norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC)
- No tags were found...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Hovedoppgave NTNU | Christian Søgaard Jensen
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong><strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Christian Søgaard JensenInsitutt for bygg, anlegg ogtransport ved NTNUJuni 2004Hovedoppgaven <strong>til</strong>hørerNTNU og NSP, og kopieringfra oppgaven, ellerkommersiell bruk avoppgaven er ulovlig.Ta kontakt med undertegnedehvis du har spørsmål ellerkommentarer.Christian Søgaard Jensen+47 906 96 610christia@stud.ntnu.noII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>NORGES TEKNISK-NATURVITENSKAPELIGE UNIVERSITETINSTITUTT FOR BYGG, ANLEGG OG TRANSPORTOppgavens tittel:<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Dato: 07.05.2004Antall sider (inkl. bilag): 95Hovedoppgave X ProsjektoppgaveNavn: Christian Søgaard JensenFaglærer/<strong>veileder</strong>: Olav Torp, Institutt for bygg, anlegg og transportEventuelle eksterne faglige kontakter/<strong>veileder</strong>e: Stein Rognlien, StatsbyggEkstrakt:Hovedoppgaven er utformet som en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>). <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> ernåverdien av alle fremtidige kostnader (og evt. inntekter) ved å gjennomføre et prosjekt påtradisjonell måte (i motsetning <strong>til</strong> OPS). <strong>PSC</strong> skal på den måten fungere som en benchmark motprivate aktørers OPS-<strong>til</strong>bud på et offentlig prosjekt. Det kan på denne måten dokumentereshvorvidt et OPS vil gi mer verdi for pengene, eller ikke.<strong>En</strong> <strong>PSC</strong>-prosess består av flere elementer: definering av referanseprosjekt, kalkulering avbasiskostnader (kapitalkostnader, drifts- og vedlikeholdskostnader osv.), identifisering ogkalkulering av risiko, samt en avsluttende evaluering.Det viktigste elementet i en <strong>PSC</strong> er identifisering og kalkulering av risiko. Dette har tidligere blittnedprioritert i offentlige prosjekter, men er svært viktig i prosessen med å kalkulere en realistisk<strong>PSC</strong>. Ulike typer risiko må identifiseres, sannsynligheten for at de inntreffer må estimeres ogforventet kostnad må kalkuleres.Selve evalueringen av de private aktørenes OPS-<strong>til</strong>bud og <strong>PSC</strong>, er mer komplisert enn kun ensammenlikning av nåverdi. Denne evalueringsprosessen omfatter også en kvalitativ evaluering av<strong>til</strong>budene, som fasilitetens kvalitet, estetikk og utholdenhet.Stikkord:1. <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)2. Offentlig privat samarbeid (OPS)3. Alternative gjennomføringsmodeller4. Verdi for pengene_____________________________(sign.)III
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>IV
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>> sammendragHovedoppgaven er en del av forskningsprosjektet ”Offentlig privat samarbeid (OPS)i byggeprosjekter”, som gjennomføres ved NTNU / Sintef, i regi av Norsk senter forprosjektledelse (NSP).Hovedoppgaven er utformet som en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>(<strong>PSC</strong>). <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> er nåverdien av alle fremtidige kostnader (og evt. inntekter) ved ågjennomføre et offentlig prosjekt på tradisjonell måte (i motsetning <strong>til</strong> OPS). <strong>PSC</strong>skal på den måten fungere som en benchmark mot private aktørers OPS-<strong>til</strong>bud på etoffentlig prosjekt. Slik kan det dokumenteres hvorvidt et OPS vil gi mer verdi forpengene.<strong>En</strong> <strong>PSC</strong>-prosess består av flere elementer: definering av referanseprosjekt,kalkulering av basiskostnader (kapitalkostnader, drifts- og vedlikeholdskostnaderosv.), identifisering og kalkulering av risiko, samt en avsluttende evaluering.Det viktigste elementet i <strong>PSC</strong> er identifisering og kalkulering av risiko. Dette hartidligere blitt nedprioritert i offentlige prosjekter, men er svært viktig i prosessenmed å kalkulere en realistisk <strong>PSC</strong>. Ulike typer risiko må identifiseres,sannsynligheten for at de inntreffer må estimeres, og forventet kostnad måkalkuleres.Selve evalueringen av de private aktørenes OPS-<strong>til</strong>bud og <strong>PSC</strong>, er mer komplisertenn kun en sammenlikning av nåverdi. Denne evalueringsprosessen omfatter ogsåen kvalitativ evaluering av <strong>til</strong>budene, som fasilitetens kvalitet, estetikk ogutholdenhet.Det krever tid og <strong>til</strong> dels store ressurser å utvikle en detaljert og realistisk <strong>PSC</strong>. Forat OPS skal bli et reelt alternativ må denne prosessen må bli mindre krevende. Detkan blant annet gjøres ved å utvikle et <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy.V
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>> innhold1 Innledning ..............................................................................................12 Forskningsdesign....................................................................................32.1 Valg av metode for datainnhenting.....................................................52.1.1 Litteraturstudie ........................................................................................ 52.1.2 Arbeidsseminar/arbeidsgruppemøte .......................................................... 52.1.3 Intervju/samtaler..................................................................................... 62.2 Prosjektstyring ....................................................................................62.3 Presentasjon av resultater ..................................................................63 Hva er OPS? ............................................................................................73.1 Definering av OPS................................................................................93.2 Fordeler ved bruk av OPS ................................................................. 103.3 Utfordringer ved bruk av OPS .......................................................... 113.4 Suksessfaktorer for OPS................................................................... 134 Hva er <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>? ...................................................... 154.1 Formålet med <strong>PSC</strong> ............................................................................ 164.2 Definisjonen av <strong>PSC</strong>.......................................................................... 174.3 Bakgrunnen for <strong>PSC</strong> ......................................................................... 174.4 Risiko i <strong>PSC</strong>....................................................................................... 184.5 Kostnader i <strong>PSC</strong> ................................................................................ 204.6 <strong>PSC</strong>-prosessen .................................................................................. 214.7 Definering av referanseprosjekt ...................................................... 225 Utvikling og bruk.................................................................................... 235.1 OPS-modell ....................................................................................... 245.2 Tidlig evaluering ............................................................................... 255.3 Når brukes en <strong>PSC</strong>? .......................................................................... 266 Kalkulering av kostnader..................................................................... 276.2 Basiskostnader ................................................................................. 286.2.1 Kapitalkostnader .................................................................................... 286.2.2 Vedlikeholdskostnader............................................................................ 296.2.3 Driftskostnader ...................................................................................... 306.2.4 Tredjeparts-inntekter ............................................................................. 31VIII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6.2.5 Faste, variable og semi-variable kostnader .............................................. 326.2.6 Direkte og indirekte kostnader................................................................ 326.3 Konkurranse-nøytralitet................................................................... 336.4 Overførbar risiko .............................................................................. 336.5 Gjenværende risiko .......................................................................... 336.6 Diskonterte kontantstrømmer.......................................................... 346.6.1 Den private sektors finanseringsomkostninger ......................................... 347 Identifisering og kalkulering av risiko ................................................ 377.1 Identifisering av risiko ..................................................................... 397.2 Kvantifisering av konsekvensene <strong>til</strong> risiko....................................... 437.3 Estimering av sannsynligheten <strong>til</strong> risiko .......................................... 437.4 Følsomhetsanalyse ........................................................................... 457.5 Allokering av risiko........................................................................... 477.6 Håndtering av risiko ......................................................................... 488 Evaluering............................................................................................ 518.1 Kvantitativ evaluering ...................................................................... 548.1.1 <strong>PSC</strong> vs OPS-<strong>til</strong>bud .................................................................................. 548.1.2 Påvirkning på kjernevirksomhet .............................................................. 548.2 Kvalitativ evaluering ........................................................................ 558.2.1 Tjenester............................................................................................... 558.2.2 Estetikk ................................................................................................. 558.2.3 Utholdenhet .......................................................................................... 568.2.4 Ikke-kvantifiserbar risiko ........................................................................ 568.3 Justeringer i OPS-<strong>til</strong>bud og <strong>PSC</strong> ....................................................... 568.3.1 Justeringer i OPS-<strong>til</strong>bud.......................................................................... 578.3.2 Justeringer i <strong>PSC</strong>.................................................................................... 579 Hjelpeverktøy ...................................................................................... 599.1 Sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>.................................................... 609.2 Et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy...................................................... 609.2.1 Informasjonsark .................................................................................... 619.2.2 Kalkulasjonsark...................................................................................... 619.2.3 Resultatark............................................................................................ 619.2.4 Verktøyet resultater ............................................................................... 6110 Konklusjon........................................................................................... 6311 Videre arbeid ....................................................................................... 65Litteraturliste ............................................................................................ 67Vedlegg ........................................................................................................ IIX
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>X
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>1 InnledningBakgrunnen for hovedoppgavenDet har vist seg å kunne gi økt verdi for pengene å gjennomføre offentligeprosjekter som Offentlige Private Samarbeid (OPS). OPS er likevel ikke alltid denbeste løsningen. Til tross for at et prosjekt <strong>til</strong>synelatende er egnet for OPS, er detikke sikkert at OPS er den gjennomføringsmodellen som gir mest verdi for pengene.For å kunne vurdere dette, må den offentlig byggherren vite hvor mye det villekostet å gjennomføre prosjektet på tradisjonell måte.Kapitell 1<strong>En</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) er nåverdien av alle fremtidige kostnader (ogevt. inntekter) ved å gjennomføre et prosjekt på tradisjonell måte (i motsetning <strong>til</strong>OPS). <strong>PSC</strong> skal på den måten fungere som en benchmark mot private aktørers OPS<strong>til</strong>budpå et offentlig prosjekt.<strong>En</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) vil være svært viktig i den videre bruken av OPSsom gjennomføringsmodell i Norge. <strong>En</strong> offentlig byggherre må kunne dokumentereat OPS faktisk gir billigere fasiliteter/tjenester. OPS-<strong>til</strong>budene må derforsammenliknes med kostnadene ved å gjennomføre prosjektet på tradisjonelt måte.Utviklingen av en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) er en av åttearbeidspakker i første fase av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter” somgjennomføres ved Sintef og NTNU, i regi av Norsk senter for prosjektledelse (NSP).Formålet med hovedoppgavenFormålet med hovedoppgaven er å øke kunnskapen om, og oppmerksomhetenrundt, kalkuleringen av <strong>PSC</strong>. Hovedoppgaven presenterer en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>,som skal være <strong>til</strong> hjelp for offentlige oppdragsgivere i arbeidet med å kalkulere enrealistisk <strong>PSC</strong>.Foreløpig finnes det ingen standariserte metoder eller verktøy som kan være <strong>til</strong>hjelp i arbeidet med <strong>PSC</strong> i Norge, og ingen offentlig instans har heller tatt initiativ <strong>til</strong>utviklingen.Avgrensing av hovedoppgavenVeilederen omfatter en beskrivelse av hele <strong>PSC</strong>-prosessen, en sjekkliste forberegningen av <strong>PSC</strong>, og rammeverket for et <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy. Utviklingen avberegningsverktøyet er ikke en av besvarelsen, da dette vurderes å ligge utenforrammene av denne hovedoppgaven.Hovedoppgaven er basert på litteratur og erfaringer fra Storbrittania, Nederland,Australia og Danmark. <strong>En</strong> rekke andre land har også erfaring med OPS, men dissefire har blitt valgt grunnet god og <strong>til</strong>gjengelig dokumentasjon om arbeidet med<strong>PSC</strong>.1
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Hovedoppgavens disposisjonDenne hovedoppgaven er en fortsettelse på prosjektoppgaven ”Offentlig privatsamarbeid”, som ble skrevet høsten 2003. Prosjektoppgaven var et litteraturstudieom OPS, og kapitell 3: ”Hva er OPS?” er hentet fra prosjektoppgaven. Dettekapitellet er tatt med i hovedoppgaven for å gi leseren en innføring i hva et OPSinnebærer.Kapitell 2 beskriver hvordan arbeidet med hovedoppgaven har foregått, oganvendte metoder for datainnhenting beskrives. Kapitellet beskriver også hvordanresultatene fra hovedoppgaven presenteres.Kapitell 3 gir en introduksjon <strong>til</strong> hva et OPS innebærer, og beskriver fordeler,utfordringer og suksessfaktorer ved bruk av OPS.Kapitell 4 definerer <strong>PSC</strong>, og beskriver bakgrunnen for <strong>PSC</strong>. <strong>PSC</strong>-prosessenillustreres, og referanseprosjektets rolle i <strong>PSC</strong>-prosessen beskrives.Kapitell 5 forklarer når en <strong>PSC</strong> skal utvikles, og når den skal brukes.Kapitell 6 beskriver de ulike kostnadene som inngår i en <strong>PSC</strong>.Kapitell 7 omhandler identifiseringen av kalkuleringen av risiko, som er det viktigsteelementet i arbeidet med en <strong>PSC</strong>.Kapitell 8 presenterer den avsluttende evalueringsprosessen, der <strong>PSC</strong> sammenliknesmed de private OPS-<strong>til</strong>budene.Kapitell 9 presenterer en sjekkliste for utregningen av en <strong>PSC</strong>, samt en beskrivelseav et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-verktøy.Eksempler og figurerEksemplene som brukes i <strong>veileder</strong>en er fiktive, og har ingen <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong>gjennomførte eller planlagte prosjekter.Alle figurene som brukes i <strong>veileder</strong>en uten referanser er utarbeidet avundertegnede.2
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 22 Forskningsdesign> valg av metoder for datainnhenting> prosjektstyring> presentasjon av resultater3
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>2 ForskningsdesignForskningsdesignet beskriver hvordan arbeidet med hovedoppgaven har blittgjennomført, og hvilke metoder som har blitt brukt i datainnhentingen. Kapitelletbeskriver i <strong>til</strong>legg hvordan resultatene fra hovedoppgaven presenteres.Hovedoppgaven er er en av åtte arbeidspakker i forskningsprosjektet ”OPS ibyggeprosjekter” i regi av Norsk senter for prosjektledelse (NSP). Arbeidet medhovedoppgaven har vært delt i to paraleller: utformingen av en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>PSC</strong>, og deltakelse i øvrige arbeidspakker i forskningsprosjektet.Arbeidet kan illustreres slik (<strong>veileder</strong>en <strong>til</strong> venstre, og øvrig arbeid medforskningsprosjektet <strong>til</strong> høyre):Oppstart 25.01.04Litteraturstudie om <strong>PSC</strong>Utvikling av en <strong>norsk</strong><strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>ArbeidsseminarDefinering av ramme og målfor forskningsprosjektetUtvikling av en sjekklistefor <strong>PSC</strong>ArbeidssseminarUtvikling av en OPS-modellInnhenting avkommentarer og innspillVurdering av dansk <strong>PSC</strong>verktøyArbeidsseminarUtvikling av en generellrisikomatrise for OPSprosjekterUtvikling av rammen <strong>til</strong> et<strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-verktøyRedigering og trykkingArbeidssseminarPresentasjon av”<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>”Innlevering 07.06.04Figur 2: Forskningsdesign4
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Det er forøvrig ikke naturlig å oversette begrepet <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> <strong>til</strong> <strong>norsk</strong>.Det finnes allerede mange, <strong>til</strong> dels forvirrende og misvisende, begreper innen OPS.Begrepet <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> er godt innarbeidet i det internasjonale arbeidetmed OPS, og beholdes derfor i denne hovedoppgaven.2.1 Valg av metode for datainnhentingInternasjonalt finnes det flere <strong>veileder</strong>e <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>. Arbeidet med å utvikle en <strong>norsk</strong><strong>veileder</strong> ble basert på litteratur fra fire land med mye erfaring fra offentlig privatsamarbeid (OPS): Storbrittania, Australia, Nederland og Danmark. Flere land harerfaring med OPS, men denne hovedoppgaven baserer seg på fire land der det harblitt utviklet <strong>veileder</strong>e <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>.Arbeidet med de øvrige arbeidspakkene i forskningsprosjektet gikk paralelt medlitteraturstudiet. Dette arbeidet foregikk på mindre arbeidsgruppemøter vedNTNU/Sintef og større arbeidsseminarer sammen med øvrige aktører iforskningsprosjektet.Tilbakemelding og innspill fra en rekke personer i ulike deler av BAE-næringen, harvært viktig i prosessen med å utarbeide <strong>veileder</strong>en.Metodene for datainnhenting brukt i denne hovedoppgaven var først og fremst etlitteratursøk, og –studie. Deretter ble samtaler, samt arbeidsgruppemøter ogarbeidsseminarer brukt <strong>til</strong> å innhente informasjon og innspill.2.1.1 LitteraturstudieDet finnes ingen <strong>norsk</strong> litteratur om temaet <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>), menbåde Nederland, Storbrittania, Australia og Danmark har utarbeidet <strong>veileder</strong>e <strong>til</strong><strong>PSC</strong>.Et av hovedoppgavens mål var å utarbeide en lettleselig <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> om <strong>PSC</strong>. Detvar derfor viktig å trekke essensen ut av de eksisterende detaljerte engelskspråklige<strong>veileder</strong>ene, samtidig som <strong>veileder</strong>en måtte <strong>til</strong>passes <strong>norsk</strong>e forhold.Litteraturstudiet resulterte i kapitlene 3 <strong>til</strong> 8 i denne hovedoppgaven, og la ogsågrunnlaget for utarbeidelsen av sjekklisten og rammen <strong>til</strong> et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-verktøy(kapitell 9).2.1.2 Arbeidsseminar/arbeidsgruppemøteArbeidet med forskningsprosjektet ble basert på enkelte større arbeidsseminarer deralle samarbeidspartenerne deltok, og mindre arbeidsgruppemøter internt vedNTNU/Sintef. Arbeidsgruppemøtene ble brukt <strong>til</strong> å forberede, og bearbeideresultatene fra, arbeidsseminarene.Hvert arbeidsseminar hadde ett hovedtema (se figur 2), og ble ledet av denansvarlige fra NTNU/Sintef.5
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>2.1.3 Intervju/samtalerUnderveis i arbeidet med hovedoppgaven ga personer ved instituttet, og ellers iBAE-næringen kommentarer og innspill <strong>til</strong> <strong>veileder</strong>en.Et av målene med hovedoppgaven var å lage en realistisk, brukervennlig og god<strong>veileder</strong>. Innspill fra erfarne personer i BAE-næringen var viktig for å nå dettemålet. Foreløpige utkast ble, etter avtale, sendt <strong>til</strong> Sintef, PriceWaterHouseCoopers,Terramar, COWI AS (DK), Dr. Tech. Olav Olsen og Forsvarsbygg (se vedlegg D:Kontaktpersoner).2.2 ProsjektstyringEtter at forskningsprosjektet, og dermed også hovedoppgaven, tok endelig form,utarbeidet ble det utabeidet en forstudierapport. Rapporten inneholderoppgavetekst, disposisjon, POS, WBS og en fremdriftsplan. Forstudierapportenligger vedlagt som vedlegg C: Forstudierapport.I løpet av arbeidet med hovedoppgaven ble det jevnlig rapportert om progresjon ogutvikling <strong>til</strong> <strong>veileder</strong>.2.3 Presentasjon av resultaterResultatene fra arbeidet med hovedoppgaven presenteres i følgende publikasjoner:- <strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>. Veilederen finnes i toversjoner: en hovedoppgave-versjon (denne versjonen) og en offisiellversjon (publiseres på forskningsprosjektet nettsider, kapitell 2, 10 og 11samt enkelte vedlegg er fjernet).- <strong>En</strong> brosjyre om <strong>PSC</strong>. Denne brosjyren ligger vedlagt (se vedlegg E:Brosjyre om <strong>PSC</strong>). Brosjyren publiseres på forskningsprosjketets nettsider.- <strong>En</strong> populærvitenskapelig artikkel. Artikkelen skal presenterehovedoppgaven på insituttets nettsider, og vil i <strong>til</strong>legg sendes <strong>til</strong>Byggeindustrien og Teknisk Ukeblad ved innlevering av hovedoppgaven.6
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 33 Hva er OPS?> hva innebærer et offentlig privat samarbeid (OPS)?> fordeler og utfordringer ved OPS> suksessfaktorer for OPS7
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>3 Hva er OPS?Dette kapittelet gir en innføring i hva et OPS innebærer, og presenterer fordeler,utfordringer og suksessfaktorer for OPS-prosjekter. Kapittelet er hentet fraprosjektoppgaven ”Offentlig privat samarbeid i Norge”, skrevet av Christian SøgaardJensen ved NTNU høsten 2003.Et offentlig privat samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig- og privatsektor om et prosjekt eller en tjeneste. Grunnlaget for OPS somgjennomføringsmodell er en visjon om å utføre offentlige tjenester mer effektivt, og<strong>til</strong> lavere kostnader enn hva som er vanlig i dag. Typiske OPS-prosjekter er byggingeller utvikling, samt drift og vedlikehold av infrastruktur, skoler, sykehus eller andreoffentlige bygninger. Drift innebærer teknisk drift av vei eller bygning, samteventuelt drift av tjenester som kantine, posthåndtering og renhold.Kjernevirksomheten, for eksempel undervisning, vil fortsatt ivaretas av detoffentlige.I et OPS beskriver den offentlige utbygger oppgaven som skal løses, og definererfunksjons- og kvalitetskrav. Innenfor disse rammene får den private aktøren frihet<strong>til</strong> å planlegge og gjennomføre arbeidet på en mest mulig effektiv måte.Den private aktøren, ofte et konsortium av flere private virksomheter, har ansvaretfor byggingen/utviklingen og finansieringen av prosjektet, og driften av fasiliteten ien kontraktsfestet periode. I store OPS-prosjekter blir det ofte etablert et privatprosjektselskap. Det er vanligvis knyttet incentivordninger <strong>til</strong> betalingen, slik at denprivate aktøren får betalt etter hvorvidt de kontraktsfestede kvalitetskravene eroppfylt. Betalingen skjer ved årlige utbetalinger, fra prosjektet er ferdigs<strong>til</strong>t og utkontraktsperioden, ofte 20-25 år.8
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Relasjonene mellom involverte aktører i et OPS kan se slik ut:Figur 3: Aktører i et OPS-prosjekt 13.1 Definering av OPSI Norge defineres OPS ofte som:<strong>En</strong> offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med detoffentlige) der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor. 2Fordelingen av risiko er sentralt i et OPS. Risiko skal fordeles mellom det offentligeog det private etter hvilken part som er best skikket <strong>til</strong> å påvirke, og dermedminimere, risikoen. Det betyr blant annet at den privat aktøren vil bære all risikoforbundet med finansiering og bygging, inkludert ferdigs<strong>til</strong>lelse (med mindreferdigs<strong>til</strong>lelsen utsettes pga. forhold som det offentlige har ansvar for). Denoffentlige part, som tidligere selv har sittet med denne risikoen, kan fokusere på sinrolle som bes<strong>til</strong>ler. Det offentliges rolle som bes<strong>til</strong>ler vil være svært viktig i et OPS.Bes<strong>til</strong>leren må utforme realistiske og hensiktsmessige funksjons- og kvalitetskrav forprosjektet, samt følge opp at den private aktøren innfrir disse kravene.1 Jernbaneverkets informasjonsbrosjyre om OPS Jæren.2 KPMG, Kartlegging og utredning av ulike former for OPS, mars 20039
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Eksempel 3.1Oppegård kommune bygger ny skoleOppegård kommune har et prekært behov for en ny barneskole, men kan ikke selvfinansiere bygging innenfor budsjettrammene. Kommunen utarbeider konkretefunksjons- og kvalitetskrav <strong>til</strong> skolen og utlyser byggingen og driften av skolen somet OPS-prosjekt. Etter forhandlinger med flere alternative leverandører skriverkommunen kontrakt med entreprenøren Bygg AS, som i samabeid med Banken AStar på seg ansvaret for finanisering, bygging, drift og vedlikehold av skolen i 25 år.Betalingen fra kommunen skjer ved årlige beløp i hele kontraktsperioden. Størrelsenpå den årlige betalingen avhenger av hvorvidt entreprenør Bygg AS klarer å innfride fastsatte kvalitetskravene <strong>til</strong> skolen.Etter 25 år overføres skolen <strong>til</strong>bake <strong>til</strong> kommunen, som så står fritt <strong>til</strong> enten å selgebygningen, eller inngå en ny drift- og vedlikeholdsavtale med entreprenør Bygg ASeller en annen virksomhet.3.2 Fordeler ved bruk av OPSOffentlig finansiering av prosjekter gjør at utbyggingstakten <strong>til</strong> prosjektene blir liteforutsigbar, som følge av at statsbudsjettet fra år <strong>til</strong> år er avgjørende. Dette fører <strong>til</strong>usikkerhet og er lite samfunnsnyttig. Realiseringen av store prosjekter tar derforlang tid, i <strong>til</strong>legg <strong>til</strong> at det ofte blir kostbare forsinkelser og tidsoverskridelser. Nårprivate aktører har ansvaret for både finansiering, prosjektering, bygging, videredrift og vedlikehold går hele prosessen raskere. Prosjekter gjennomført som OPSstår oftest ferdige langt tidligere enn <strong>til</strong>svarende prosjekter gjennomført ettertradisjonelle modeller. 3Kommuner har ofte ikke mulighet <strong>til</strong> å finansiere <strong>til</strong>trengte prosjekter, som skolereller sykehjem, innenfor budsjettrammene. Med OPS kan kommunen fordelekostnadene over en lang periode, og derfor kunne realisere prosjekter som ellersikke ville blitt gjennomført.OPS innebærer i <strong>til</strong>legg en rekke andre fordeler:InnovasjonKontrakter basert på funksjons- og kvalitetskrav og ikke detaljerte tekniske krav eren viktig del av et OPS. Den private aktøren velger selv hvordan de vil løseoppgaven, såfremt de leverer et produkt som oppfyller de kontraksfestedebeskrivelsene. Dette kan gi grobunn for nytenkning og innavasjon, da den privateaktøren vil være tjent med å finne alternative og mer økonomiske løsninger.3 HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.10
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>KonkurranseProsjekter og tjenester som tidligere var forbeholdt offentlige aktører har ofte etstort effektiviseringspotensiale. I et konkurransepreget marked vil en privat aktørofte kunne levere prosjekter billigere enn om det gjennomføres i offentlig egenregi.Spesielt gjelder dette innen kommunesektoren, siden den offentlige aktør har litenerfaring og kompetanse innen gjennomføring av store prosjekter. Ved å overlatedette <strong>til</strong> private aktører som allerede innehar denne kompetansen, kan det offentligekonsentrere seg om sin rolle som bes<strong>til</strong>ler og bruker. OPS utnytter på denne måtenbåde privat- og offentlig sektors kompetanse best mulig. Det er en forutsetning forsuksess at det er et reelt konkurransegrunnlag blant private aktører.Gode totaløkonomiske løsningerVed å se bygging og drift i sammenheng, vil den private aktøren velge løsningersom er økonomisk fordelaktige over tid. Et problem med tradisjonellegjennomføringsmodeller er at en entreprenør velger en løsning som er billig ibyggefasen, men som gir større kostnader i driftsfasen. Ved bruk av OPS vil detvære naturlig for entreprenøren å velge en løsning som i utgangspunktet er littdyrere i byggefasen, men som gir lavere kostnader i driftsfasen, og derfor er merkostnadseffektivt i et livstidsperspektiv.For at denne fordelen ved OPS skal bli gjeldende er det viktig at det er en visslengde på OPS-kontraktene. Spesielt innen bygging av infrastruktur er dette viktig.Kostnadene som følge av billige løsninger, blir ofte ikke synlige før etter mange år,og det er derfor nødvendig med driftsavtaler på 20-30 år.Frigjøring av offentlige ressurserPrivate aktører i et OPS kan redusere riskikoen <strong>til</strong> det offentlige og gi øktforutsigbarhet, både i byggeperioden og i leieperioden. Risikoen for overskridelserpå ferdigs<strong>til</strong>lingstid og pris er overførbar <strong>til</strong> den private aktøren. Den private aktørenhar større påvirkningsmulighet, og når en løsning er valgt, blir byggeprosessenmindre komplisert for den offentlige aktør.På grunn av dette vil OPS gi lavere egenressursbruk for det offentlige. Betydeligeinterne ressurser vil også frigjøres i drifts- og vedlikeholdsfasen, ved at dette eransvar overført <strong>til</strong> den private aktøren. Den største ikke-målbare fordelen ved OPSer at den offentlige part kan ha et hovedfokus på sin primæroppgave, det vil si ådrive best mulig tjenester, og ikke bruke kapasitet og ressurser på å væreeiendomsbesitter.3.3 Utfordringer ved bruk av OPSOPS-modellen innebærer ofte en rekke utfordringer for både offentlig og privatsektor. Selv om OPS kan føre <strong>til</strong> effektivisering og innsparinger, vil det ikke alltidvære <strong>til</strong>felle. OPS kan også føre <strong>til</strong> mer kostbare prosjekter. Det er viktig å huske atOPS ikke er noe ”hokus-pokus”, <strong>til</strong> tross for de mange potensielle gevinstene.Utfordringene aktørene møter vil i stor grad være avhengig av valgt OPS-modell,men det er en rekke generelle utfordringer som alltid vil være aktuelle.11
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Samarbeid og kommunikasjonOPS er avhengig av et tettere samarbeid og bedre kommunikasjon mellom offentligog private aktører enn tradisjonelle modeller. Det er viktig at begge parter er inns<strong>til</strong>tpå dette, og jobber sammen mot et felles mål. Få aktører i Norge har erfaring medslike samarbeidsmodeller, og det krever tålmodighet og respekt fra begge parter,hvis OPS-prosjektet skal bli en suksess.UviklingskostnaderDet er den offentlige aktør som setter rammebetingelsene for prosjektet, ved ådefinere funksjons- og kvalitetskrav. Til dette kreves en kompetanse som offentligsektor ikke nødvendigvis har. Det er krevende og vanskelig å spesifisere langsiktigebehov og krav. OPS-modellen innebærer derfor risikoen for at det offentlige ikke fårforventet kvalitet fordi de ikke innehar riktig kompetanse innen kontraktsinngåelseog kontroll av OPS-prosjekter.Hjelp <strong>til</strong> dette kan hentes fra rådgivere med nødvendig kompetanse,kontraktsmodeller og oppfølgingssystemer. Etterhvert som offentlig sektoropparbeider seg mer erfaring og kompetanse innen bruk av OPS, viluviklingskostnadene bli mindre.FinansieringskostnaderOPS-prosjekter vil kunne føre <strong>til</strong> høyere finansieringskostnader. Investorer vil ofteanse långivning <strong>til</strong> offentlig sektor som risikofritt i motsetning <strong>til</strong> lån <strong>til</strong> privateaktører. Derfor er privat finansiering i utgangspunktet dyrere enn offentligfinansiering. Ved lav rente vil forskjellen være liten, men ved høy rente vilforskjellen være betydelig.Effektiviseringsgevinsten ved et OPS må derfor være høyere enn utviklings- ogfinansieringskostnadene for at prosjektet skal bli mer lønnsomt enn ved tradisjonellgjennomføring.TransaksjonskostnaderSiden en anbudskonkurranse om et OPS er mer tids- og ressurskrevende enntradisjonelle anbudskonkurranser, blir transaksjonskostnadene ofte høyere. Dettegjelder spesielt mens erfaringen med OPS er beskjeden. De høyetransaksjonskostnadene kan skremme private virksomheter fra å delta i anbud påOPS.Binding av budsjetteneOPS-avtaler innebærer faste utgifter for det offentlige, over en lengre tidsperiode. I<strong>til</strong>legg tas avgjørelsen om å bygge, lenge før betalingen skal skje. Det kan derforses på som negativt at politikerne som sitter med makten får mindre handlefrihet.Mindre fleksibilitetAt leieforhold inngår i en OPS-kontrakt, kan føre <strong>til</strong> mindre fleksibilitet, da denoffentlige part ikke kan si opp leieavtalen uten å hefte økonomisk for den. Hvisdrifts-/leieperioden er satt <strong>til</strong> 25 år, og det etter 10 år viser seg at den offentligepart ikke lenger har behov for fasiliteten, vil den private aktør kreve økonomiskkompensasjon som <strong>til</strong>svarer inntekter for resten av driftsperioden.12
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Dessuten vil risikoen for at den private part går konkurs være <strong>til</strong>stede, og offentligmyndighet vil således ikke kunne kreve den resterende del av en tjeneste. I <strong>til</strong>legg<strong>til</strong> utfordringene ved bruk av OPS er det en rekke suksessfaktorer som må være <strong>til</strong>stede for at OPS-prosjektet skal nå sitt mål om å bli et mer effektivt og bedreprosjekt, enn posjekter gjennomført etter tradisjonelle modeller.3.4 Suksessfaktorer for OPSOPS har vist seg å kunne gi store innsparinger. Det har imidlertid også vist seg ateffektiviseringsgevinsten varierer sterkt, fra 0 <strong>til</strong> 59 %. 4 Variasjonene i innsparingsynes å ha sammenheng med hvor godt offentlig sektor klarer å utnytte deeffektiviseringsmulighetene OPS gir, og hvor kostnadseffektiv offentlig sektor er iforkant av OPS-prosjektet. Dessuten spiller graden av konkurranse ved etablering avOPS-prosjektet en viktig rolle.De viktigste faktorene for å sikre at OPS gir et bedre og mer kostnadseffektivtprosjekt sammelignet med den tradisjonelle måten å drive prosjekt på synes åvære:- At bygging, drift og vedlikehold av fasilitetene ses i sammenheng.Mer driftsøkonomiske løsninger velges i byggeperioden, når kontrakten ogsåinnebærer drift og vedlikehold i et 20-årsperspektiv.- Kontrakter som spesifiserer hva som skal leveres, og ikke hvordandet skal leveres. Dette gir den private part betydelig frihet, og muligheter<strong>til</strong> å finne mer effektive og innovative måter å utvikle tjenesten på.- Optimal fordeling av risiko. Ved at hver part påtar seg den risiko de erbest i stand <strong>til</strong> å påvirke og dermed minimere.- Reell konkurranse om OPS-prosjektene. Det må foreligge et reeltmarkedsgrunnlag, som sikrer at det blir en konkurranse om prosjektene.- OPS basert på partnerskap. At aktørene ikke er kontraktsmotparter, menhar gjensidig insentiv <strong>til</strong> å utvikle en best mulig tjeneste.4 HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.13
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Ethvert prosjekt må vurderes i forhold <strong>til</strong> om disse fem betingelsene forinnsparingspotensiale er <strong>til</strong> stede. I <strong>til</strong>legg er det flere andre faktorer som kan bidra<strong>til</strong> at OPS-prosjektet blir en suksess:- Flere separate prosjekter utlyses sammen. De høye transaksjonskostnadeneblir fremhevet som den største ulempen ved OPS. Ved å utlyse flereprosjekter sammen blir disse kostnadene mindre. Dette er blant annet gjortmed skoleprosjekter i <strong>En</strong>gland.- Både offentlige og private aktører er åpne og samarbeidsvillige, og inns<strong>til</strong>t påat OPS er en læringsprosess.- Bruk av andres erfaringer, både nasjonalt og internasjonalt. Det finneserfaringer fra bruk av OPS i nært sagt alle sektorer i <strong>En</strong>gland. Også andreland i Europa, samt USA og Australia har mye erfaring med bruk av OPS.OPS er uansett ingen garanti for suksess. Et OPS er krevende, og det er mangefallgruver underveis. Unngår man disse, er sannsynligheten for økt effektivitet ogbetydelige innsparinger stor.14
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 44 Hva er <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong><strong>Comparator</strong>?> formålet med <strong>PSC</strong>> definisjon av <strong>PSC</strong>> bakgrunnen for <strong>PSC</strong>> risiko i <strong>PSC</strong>> <strong>PSC</strong>-prosessen> ulike kostnader i <strong>PSC</strong>> definering av referanseprosjekt15
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>4 Hva er <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>?Dette kapittelet definerer <strong>PSC</strong>, og beskriver bakgrunnen for arbeidet med <strong>PSC</strong>. <strong>PSC</strong>prosessenillusteres, og de ulike kostnadene i <strong>PSC</strong> beskrives. I <strong>til</strong>legg forklaresreferanseprosjektets rolle i <strong>PSC</strong>-prosessen.<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) er nåverdien av livsløpskostnadene ved ågjennomføre et prosjekt som tradisjonell offentlig anskaffelse. <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> omfattersummen av alle kostnadene ved finansiering, design, bygging, drift og vedlikehold idet definerte tidsperspektivet. For at <strong>PSC</strong> skal kunne være direkte sammenlikbarmed OPS-<strong>til</strong>budene, må den også være risikojustert. Det vil si at alle risikofaktorermå identifiseres og prisfastsettes.4.1 Formålet med <strong>PSC</strong>Utviklingen og bruken av <strong>PSC</strong> er en viktig del av arbeidet med å evaluere hvorvidt etprosjekt burde gjennomføres som et Offentlig Privat Samarbeid (OPS), eller vedtradisjonelle metoder for offentlige anskaffelser. <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> utvikles og beregnes i etprosjekts tidlige fase, før konkurransegrunnlaget sendes <strong>til</strong> private aktører. <strong>En</strong> <strong>PSC</strong>utfører følgende sentrale roller:- den viser prosjektets totale kostnad på en tidlig fase ianskaffelsesprosessen- den fungerer som et viktig prosjektstyringsverktøy i løpet avanskaffelsesprosessen. Den er <strong>til</strong> stor nytte for den offentligeoppdragsgiver fordi den fokuserer på funksjons- og kvalitetskrav,optimal risiko-allokering, samt prosjektets reelle kostnad- den øker fokusen på begrepet ”verdi for pengene”- den gir en sammenliknbar benchmark og er på den måten etevalueringsverktøy- den oppfordrer <strong>til</strong> konkurranse ved å skape forutsigbarhet ievalueringsprosessen16
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>4.2 Definisjonen av <strong>PSC</strong>I Storbritannia har arbeidet med offentlig privat samarbeid (public privatepartnerships, PPP) pågått siden midten av 1990-tallet, og HM Taskforce definerer<strong>PSC</strong> slik:”<strong>PSC</strong> is a hypothetical risk-adjusted costing, by the public sector as a supplier, to anoutput specification as part of a PPP procurement exercise” 5Karakteristika ved <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>):- uttrykkes som en nåverdikostnad- er basert på de nyeste metoder det offentlige har <strong>til</strong> å levere denaktuelle tjenesten- tar høyde for og prissetter alle risikoelementer ved tradisjonelloffentlig anskaffelseFor å kunne være et realistisk benchmark mot privat sektors anbud, må <strong>PSC</strong> ikkebare omfatte tradisjonelle kostnader ved anskaffelse, men også kostnadene ved åbeholde risikoelementer som vil havne hos privat sektor i et OPS-prosjekt. I løpet avanskaffelsesprosessen må mulige risikofaktorer identifiseres, og det skal vurdereshvordan disse kan håndteres på en mest fordelaktig måte. Det er også nødvendig åberegne konsekvensene disse risikoene medfører, og sannsynligheten for at deinntreffer. Beregningen av alle risikofaktorenes sannsynlighet og økonomiskekonsekvens er svært viktig for å kunne få rettferdige og realistiske sammenlikningermellom private anbud på et OPS-prosjekt og <strong>PSC</strong>. 64.3 Bakgrunnen for <strong>PSC</strong>For å sikre at offentlige midler blir brukt på en økonomisk effektiv og god måte,burde offentlige anskaffelser, generelt sett, konkurranseutsettes. Den teoretiskemuligheten <strong>til</strong> å konkurrere om offentlige prosjekter må følges av en prosess, som ipraksis gjør prosjekter <strong>til</strong>gjengelige for alle kompetente aktører som ønsker å delta.Tidligere har offentlig sektor stort sett levert tjenester og utført prosjekter i egenregi, uten konkurranse. Dette kan føre <strong>til</strong> lav grad av effektivisering, og også laverekvalitet på prosjektene og tjenestene. Det å åpne offentlige prosjekter forkonkurranse fra private aktører vil uten tvil være med på å gi økt verdi for pengene.Mens konkurransen sikrer at den private sektor presenterer sine beste anbud, vil detfortsatt være behov for å kunne sammenlikne det beste OPS-<strong>til</strong>budet med en5 HM Treasure, UK Green Book6 Identifisering og kalkulering av risiko omtales i kapitell 7.17
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>offentlig benchmark, altså kostnadene ved offentlig finansiering og gjennomføring.<strong>En</strong> <strong>PSC</strong> er det kvantitative elementet i denne sammenlikningen.Generelt sett kan økt verdi for pengene genereres ved å:- opprettholde spenningen ved konkurranse gjennom heleanbudsprosessen- inkludere incentiver som oppfordrer privat sektor <strong>til</strong> å levere etprosjekt av god kvalitetet i kontrakten- oppfordre <strong>til</strong> innovative løsninger- inngå en langtidskontrakt basert på partnerskap, som vil gi en vissforutsigbarhet for det offentlige, og samtidig sikre fremtidigeinntekter for den private anbyderenSammenlikningen av det beste private OPS-<strong>til</strong>budet, og <strong>PSC</strong> burde ikke vurderessom et endelig svar på hvilken løsning som gir mest verdi for pengene. Dette erspesielt viktig når det private anbudet er svært nærme kostnadene i <strong>PSC</strong>. Andrefaktorer som også må vurderes er:- Verdien og tryggheten det representerer for offentlig sektor at privatsektor påtar seg en rekke av risikoene ved prosjektet- Konsekvensene for offentlig sektor ved at man blir bundet i en langkontrakt med en privat aktørMange faktorer kan være svært vanskelige å kvantifisere, som for eksempelforskjeller i nivå på tjenesten som leveres, samt metode og tidspunkt for leveranse.Å oppnå økt verdi for pengene vil ikke nødvendigvis si å akseptere det lavesteanbudet. Kvalitative faktorer må også inngå i sammenlikningen, ogsammenlikningen må dokumenteres på en <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>lende måte slik at man senerekan forstå bakgrunnen for avgjørelsen. 74.4 Risiko i <strong>PSC</strong>Uttrykket risiko innebærer to viktige elementer. Først og fremst så er det enkostnad. For det andre, så er det ikke en sannhet – mer enn et utfall er mulig.Denne usikkerheten gjør det vanskelig å identifisere og estimere kostnaden vedrisiko.Tradisjonelt sett har offentlig sektor vært dårlige <strong>til</strong> å fokusere på risiko, og som etresultat av dette har budsjettene for store offentlige anskaffelser ofte vært basertpå optimisme. 8 Det har vært vanlig med store overskridelser, både økonomisk og7 Evalueringsprosessen behandles ytterligere i kapitell 8.8 HM Treasury Taskforce, How to construct a <strong>PSC</strong> Technical Note No. 5.18
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>tidsmessig. Det har også vært sterkere fokus på økonomien gjennom byggefasen,enn på totaløkonomien <strong>til</strong> et prosjekt gjennom hele livsløpet.<strong>En</strong> kontrast <strong>til</strong> dette er private sektors arbeid med risiko. I privat sektor eridentifisering av risiko, og mulige konsekvenser, en del av hverdagen. Dette er fordidårlig budsjettering kan gi svært alvorlige konsekvenser for en privat aktør.Årsakene <strong>til</strong> overskridelser i offentlige budsjetter kan være komplekse, og ikke alltidmulige å unngå. Likevel har den private sektors erfaring vist at det er mulig åminimere risikoen for slike overskridelser med kontraktuelle forhold. Forhold somresulteter i at leverandører deler noen av de finansielle konsekvensene av relevantrisiko. Dette arbeidet, som hjelper både bes<strong>til</strong>ler og leverandør <strong>til</strong> å budsjettererealistisk og håndtere risiko effektivt, kalles ofte allokering av risiko, eller øverføringav risiko.Det viktigste prinsippet i arbeidet med overføring av risiko er at en risiko skal liggehos den aktør som har størt mulighet <strong>til</strong> å påvirke, og dermed minimere denaktuelle risiko. Optimal allokering av risiko vil kunne føre <strong>til</strong> en betydelig økning iverdi for pengene.Figur 4.4 viser sammenhengen mellom allokering av risiko og verdi for pengene.Verdi for pengeneOptimal overføring av risikoAllokering av risikoFigur 4.4: Allokering av risiko 9Verdien for pengene øker ved overføring av risiko <strong>til</strong> leverandøren, som enten kanredusere sannsynligheten for at den konkrete risikoen opptrer, eller redusere definansielle konsekvensene om risikoen opptrer – eller begge deler. Men hvis risikosom den private aktøren ikke har grunnlag for å kunne påvirke eller håndtere likeveloverføres, vil denne risikoen prissettes så høyt at vi ikke lenger har økt verdi forpengene.9 HM Treasury Taskforce, How to construct a <strong>PSC</strong> Technical Note No. 5.19
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Målet er altså ikke maksimal overføring av risiko, men optimal overføring av risiko.Til tross for at risikoallokering har en sentral rolle i et OPS, betyr ikke det atrisikoene ved et prosjekt er annerledes enn om prosjektet ble gjennomført som entradisjonell offentlig anskaffelse. Sjansen for ekstra kostnader eller forsinkelser villikevel ofte være lavere, fordi risikoene er identifisert og håndteringen av disse erplanlagt i en tidlig fase.4.5 Kostnader i <strong>PSC</strong>Kostnadene ved å gjennomføre et prosjekt med tradisjonelle metoder kan deles ifire grupper:- Basiskostnader (kapital-, vedlikeholds- og driftskostnader)- Konkurranse-nøytralitet- Overførbar risiko- Gjenværende risikoKostnadDCBGjenværende risikoOverførbar risikoKonkurranse-nøytralitetABasiskostnaderFigur 4.5: Ulike kostnader i <strong>PSC</strong> 10Kostnadene deles i disse gruppene for å vise at en <strong>PSC</strong> skal representere detoffentliges totale kostnader ved å gjennomføre et prosjekt på tradisjonell måte, ogfor å fokusere på at den omfatter mer enn bare de tradisjonelle prosjektkostnadene,som prosjekterings- og byggekostnadene. I en <strong>PSC</strong> må alle aspektene ved ågjennomføre prosjektet kalkuleres.10 Treasury Taskforce (UK), How to construct a <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Technical Note No. 520
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong><strong>PSC</strong> = Basiskostnader + Konkurranse-nøytralitet + Overførbar risiko + Gjenværende risiko4.6 <strong>PSC</strong>-prosessen<strong>PSC</strong>-prosessen omfatter alt arbeidet med <strong>PSC</strong>, fra definering av referanseprosjekt <strong>til</strong>den avsluttende evalueringen. <strong>PSC</strong>-prosessen, med en henvisning <strong>til</strong> kapittelet i<strong>veileder</strong>en der hvert element beskrives, kan illustreres slik:Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere <strong>PSC</strong> = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 4.6: <strong>PSC</strong>-prosessen21
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>4.7 Definering av referanseprosjektDet første elementet i arbeidet med <strong>PSC</strong> er identifiseringen av et referanseprosjekt.Referanseprosjektet beskriver den mest effektive, og sannsynlige, måten offentligsektor har, for selv å levere et spesifikt prosjekt. Prosjektet må selvsagt <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>lekravspesifikasjonene, som er definert i konkurransegrunnlaget.Kravsspesifikasjonene omfatter funksjons- og kvalitetskrav <strong>til</strong> prosjektet.Kravspesifikasjonene bør fokusere på selve leveransen, fremfor metoden forlevering. Leverandøren får altså frihet <strong>til</strong> å bestemme hvorden kraveneimøtekommes. Defineringen av hvilke metoder for leveranse det offentlige skalbruke, er kritisk i en <strong>PSC</strong>.Referanseprosjektet bør:- reflektere den anskaffelsesmetoden offentlig sektor sannsynligvis vilbruke for å <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>le kravspesifikasjonene, hvis prosjektet skalgjennomføres som en tradisjonelle offentlig anskaffelse- <strong>til</strong>by samme kvalitet og service som forventes av de private<strong>til</strong>byderne- være et konkret anbud som om det skulle deltatt i anbudsprosessenI referanseprosjekt beholder den offentlige aktøren eierskapet og ansvaret for alldrift og vedlikehold. I mange <strong>til</strong>feller vil referanseprosjektet innebære entotalentreprise, eller evt. flere underentrepriser, i <strong>til</strong>legg <strong>til</strong> drifts- ogvedlikeholdskontrakter med eksterne aktører.I <strong>til</strong>feller der det er lite eller ingen erfaring fra liknende prosjekter i offentlig regi vildet være vanskeligere å sette rammene for referanseprosjektet. I slike <strong>til</strong>feller blirdet nødvendig med mer tid og flere ressurser i arbeidet med å utarbeide ogdefinere referanseprosjektet.22
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 55 Utvikling og bruk> OPS-modell> tidlig evaluering> når brukes en <strong>PSC</strong>?23
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>5 Utvikling og brukDette kapittelet illustrerer når arbeidet med utviklingen av <strong>PSC</strong> bør begynne, og når<strong>PSC</strong> skal brukes.5.1 OPS-modellDe ulike prosessene i et OPS-prosjekt defineres av forskningsprosjektet”OPS i byggeprosjekter” i en OPS-modell. OPS-modellen deler et OPS-prosjekt inn ifem prosesser, med <strong>til</strong>hørende produkter eller milepæler. 11OPS-modellen definerer fem hovedprosesser i et OPS-prosjekt. I kronologiskrekkefølge kan prosessene illusteres slik:Figur 5.1: Prosesser og produkter/milepæler i et OPS-prosjektTabell 5 viser sammenhengen mellom fasene og produktene/milepælene;FaseProdukt / milepæl1. Idé og utvikling A. Prosjektplan2. Kontrahering B. Kontrakt3. Gjennomføring C. Bygget står ferdig4. Bruksfase D. Kontraktsperioden utløper5. Overdragelse E. Eventuelt eierskifteDe viktige prosessene i utviklingen av en <strong>PSC</strong> er:- Prosess 1: Ide og utvikling. Her utføres den første tidligevurderingen av prosjektets OPS-relevans.- Prosess 2: Kontrahering. I løpet av denne prosessen ferdigs<strong>til</strong>les<strong>PSC</strong>, og den inngår i evalueringsprosessen sammen med den privateOPS-<strong>til</strong>budene.11 NSPs forskningsprosjekt ”OPS i byggeprosjekter”, www.ops-portalen.net24
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>5.2 Tidlig evalueringProsess 1 (Idé og utvikling) i et OPS-prosjekt består av 4 underprosesser:Figur 5.2: Prosess 1 – Idé og utviklingDen første evalueringen av prosjektets OPS-relevans finner vi ifase 1.3: Konseptvurdering. Et konsept er da valgt og konseptet vurderes med ulikegjennomføringsmodeller, der OPS er et av alternativene. De ulike alternativenevurderes mhp. lønnsomhet, kostnad, usikkerhet og fremdrift.Eksempel 5.2Oppegård kommune har for få skoleplasserGrunnet befolkningsveksten i Oppegård kommune mangler kommunenskoleplasser <strong>til</strong> ca 200 elever. Kommunen gjennomfører en funksjons- ogbehovsanalyse (prosess 1.1), og skisserer flere måter å løse problemet på.Kommunen kommer frem <strong>til</strong> følgende tre alternativer (konsepter):- Bygge på en eksisterende barneskole- Bygge en helt ny skole- ”Kjøpe” skoleplasser hos en nabokommuneDe tre konseptene vurderes mhp. lønnsomhet, usikkerhet og <strong>til</strong>gjengeligeressurser (prosess 1.2), og et konsept velges. Det fattes vedtak om at det mestfornuftige er å bygge en helt ny skole. Deretter vurderes ulike gjennomføringsogfinansieringsmodeller (fase 1.3), der OPS er et av alternativene. OPSfremstår som den beste løsningen, og velges som foretrukketgjennomføringsmodell.Det finnes flere verktøy som kan være <strong>til</strong> hjelp i denne tidlige evalueringen. 12 <strong>En</strong>aller første evaluering kan gjøres ved å undersøke om typiske suksessfaktorer for etOPS-prosjekt er <strong>til</strong>stede. 13Såfremt en slik tidlig evaluering slår fast at et OPS <strong>til</strong>synelatende er dengjennomføringsmodellen som vil gi mest verdi for pengene, fortsetter arbeidet medå utarbeide en prosjektplan (prosess 1.4).12 Forskningsprosjektets nettsider; www.ops-portalen.net, under ”Veiledere og verktøy.13 Suksessfaktorer for et OPS beskrives i kapitell 3.425
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>5.3 Når brukes en <strong>PSC</strong>?Hovedprosess 2 (Kontrahering) i et OPS-prosjekt vil bestå av seks underprosesser:Figur 5.3: Prosess 2 – Idé og utviklingArbeidet med å lage <strong>PSC</strong> begynner allerede parallelt med utviklingen avprekvalifiseringsgrunnlaget (prosess 2.1). Et første utkast <strong>til</strong> allokering av risiko børvære en del av prekvalifiseringsgrunnlaget, og referanseprosjektet 14 bør ogsådefineres.Arbeidet med <strong>PSC</strong> fortsetter i løpet av prekvalifiseringen (prosess 2.2), og ogsåparallelt med utviklingen av <strong>til</strong>budsgrunnlaget (prosess 2.3).Så snart <strong>til</strong>budsgrunnlaget er ferdig, og sendt <strong>til</strong> prekvalifiserte <strong>til</strong>bydere(prosess 2.3) bør arbeidet med <strong>PSC</strong> være i sluttfasen. I løpet av konkurransen(prosess 2.4) skal <strong>PSC</strong> kompletteres slik at den er fullstendig og klar <strong>til</strong> bruk. Ievalueringsfasen (fase 2.5) evalueres de private OPS-<strong>til</strong>budene sammen med <strong>PSC</strong>. 1514 Referanseprosjektet beskrives i kapitell 4.7.15 Evalueringsprosessen beskrives i kapitell 8.26
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 66 Kalkulering av kostnader> basiskostnader> konkurranse-nøytralitet> overførbar risiko> gjenværende risiko> diskontert kontantstrøm27
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6 Kalkulering av kostnaderDette kapittelet beskriver det mest grunnleggende elementet i <strong>PSC</strong>-prosessen;kalkuleringen av kostnader.6.2 BasiskostnaderBasiskostnadene representerer de kostnadene det offentlig har ved å produsere oglevere referanseprosjektet. Basiskostnadene deles i kapital-, drifts-, ogvedlikeholdskostnader, og kategoriseres som direkte eller indirekte kostnader.6.2.1 KapitalkostnaderKapitalkostnader er kostnader som kan knyttes direkte <strong>til</strong> produksjonen av denaktuelle tjenesten eller fasiliteten. Det kan blant annet være kostnader <strong>til</strong>knyttet:- prosjektutvikling og design- kjøp av tomt eller bygning- kjøp av materialer- betaling <strong>til</strong> eksterne leverandører- selve anskaffelsesprosessen (inkludert dokumentasjon,prosjektstyring o.l.)- byggekostnaderKapitalkostnader er med andre ord alle kostnadene offentlig sektor har i forbindelsemed utvikling og bygging.Det er viktig at alle antagelser som gjøres i arbeidet med å anslå kapitalkostnadenebegrunnes og forklares, og at det henvises <strong>til</strong> informasjonskildene som blir brukt iantagelsene. I Storbritannia har enkelte <strong>PSC</strong> enkelte ganger blitt kalkulert medantagelser om at offentlige prosjekter alltid blir forsinket pga mangel på offentligkapital. 16 Slike antagelser anbefales ikke, da det vil være vanskelig å forutse dennetyper forsinkelser nøyaktig. Hvis det er tvil om <strong>til</strong>gjengeligheten på offentlig kapitalbør det gjennomføres en følsomhetsanalyse, som kan kvantifisere konsekvensen avmulige forsinkelser. Antagelser som angår starttidspunkt, ferdigs<strong>til</strong>lelse og de ulikefasene av prosjektet bør være realistiske i forhold <strong>til</strong> hva man kan forvente fraoffentlig sektor, og må ikke nødvendigvis stemme overens med de private OPS<strong>til</strong>budene.Antagelser rundt prosjekterings- og byggeteknikk bør baseres på erfaring fra16 HM Treasury Taskforce, How to construct a <strong>PSC</strong> Technical Note No. 5.28
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>offentlig sektor innen <strong>til</strong>svarende prosjekter, og ikke på hvordan man tror en privataktør vil løse oppgaven. Man skal ikke være redd for å tenke nytt og innovativt, mendet er viktig å være realistisk. Det er samtidig viktig å huske at slike prosjekteringsogbyggeteknikker forandrer og utvikler seg over tid.Antagelsene om kostnads- og tidsoverskridelser bør normalt reflektere erfaring fratradisjonelle offentlige anskaffelser. Det er likevel viktig å bruke erfaringstallenekritisk, og <strong>til</strong>passe dem <strong>til</strong> det aktuelle prosjektet. Størrelsen og kompleksiteten <strong>til</strong> etprosjekt har en direkte innvirkning på risikoen for forsinkelser. Det vil derfor væremisvisende å bruke erfaringstall fra et lite prosjekt <strong>til</strong> å lage en <strong>PSC</strong>, dersom detaktuelle prosjektet er forholdsvis stort.6.2.2 VedlikeholdskostnaderI løpet av kontraktstiden vil det være behov for vedlikehold av fasiliteten for at denfortsatt skal <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>le de definerte kvalitets- og funksjonskravene.Vedlikeholdskostnadene er med andre ord ikke kostnader som en følge avoppgraderinger eller utvidelser, men kun som en følge av opprettholdelse av detkvalitetsmessige og funksjonelle nivået. Typiske kostnader er:- materialer- utstyr- arbeidskraft som kreves for å gjennomføre vedlikeholdet (lønn o.l.)Det er en sammenheng mellom størrelsen på kapitalkostnadene ogvedlikeholdskostnadene. Mindre kapitalkostnader kan gi størrevedlikeholdskostnader, og større kapitalkostnader kan gi laverevedlikeholdskostnader. Brukes for eksempel materialer av bedre kvalitet, som ogsåer dyrere, i byggefasen <strong>til</strong> prosjektet, vil behovet for vedlikehold bli lavere, enn omdet brukes billigere materialer av dårligere kvalitet. Det er altså viktig å fokusere pålivsløpskostnadene <strong>til</strong> hele prosjektet i en tidlig fase, slik at man kan finne en ”riktig”balanse mellom kapitalkostander og vedlikeholdskostnader.Tidspunktet for vedlikeholdet er også avgjørende for størrelsen påvedlikeholdskostnadene. Her vil diskontering av kontantstrømmene være viktig. 1717 Diskontering av kontantstrømmer omhandles i kapitell 6.6.29
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6.2.3 DriftskostnaderDriftskostnader er kostander som påløper ved driften av fasiliteten, altså leveringenav de aktuelle tjenestene som er definert i kontrakten. De eksakte driftskostnadenevil variere mye med type tjeneste og prosjekt, det er derfor ikke hensiktsmessigmed en detaljert sjekkliste. Noen kostnader vil uansett tjeneste og prosjekt måttevære med:- ansatte som er direkte involvert i driften:o lønno arbeidsgiveravgifto opplæring og utviklingo reiseutgifter- leie eller kjøp av utstyr- administrative kostnader- forsikringKostnadene <strong>til</strong> tjenester som rengjøring og kantine kan estimeres ut fra bruk averfaringstall fra <strong>til</strong>svarende prosjekter.Siden et OPS-prosjekt ofte innebærer en langtidskontrakt, kan effekten av inflasjonvære betydelig for størrelsen på driftskostnadene. Til tross for dette er det vanlig åse bort fra inflasjonen, da alle kostnadene i en <strong>PSC</strong> skal presenteres i nåverdi, ogdet er vanskelig å forutse en fremtidig inflasjon. <strong>En</strong>kelte unntak kan gjøres i <strong>til</strong>fellerder deler av utgiftene forbundet med driften er forventet å øke raskere enn detgjennomsnittelige prisnivået. Disse forventningene må i slike <strong>til</strong>feller baseres påpålitelige kilder. Finnes det ikke robuste pålitelige prognoser er det bedre å antakonstante relative priser, og utføre en følsomhetsanalyse for å forutse de muligeforandringene i kostnadsnivå.Forventede driftskostnader bør også reflektere og forutse fremtidige forbedringer ogøkt effektivitet i leveringen av tjenestene (for eksempel pga forutsigbar tekniskutvikling eller læringsprosessen). Det er viktig at alle antagelser angåendedriftskostnader baseres på de beste og mest effektive metoder det offentlige har forleverering av aktuelle tjenester, slik at <strong>PSC</strong> reflekterer den høyeste verdien forpengene tradisjonell offentlig anskaffelse kan <strong>til</strong>by.30
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6.2.4 Tredjeparts-inntekterForventede tredje-parts inntekter over livsløpet <strong>til</strong> referanseprosjektet reduserer detoffentliges utgifter, og skal trekkes fra de totale driftskostnadene i en <strong>PSC</strong>. Tredjepartsinntekter kan genereres ved at:- en tredje-part ønsker å bruke fasiliteten- kapasiteten <strong>til</strong> fasiliteten overgår det offentliges behov- det offentlige <strong>til</strong>later tredje-parts brukEksempel 6.2.4Tredjeparts-inntekterTrondheim kommune bygger et stort nytt flott bygg som skal huse kommunenestekniske etat. Kommunenes behov er 1000 kvm, men bygger et bygg på 3000 kvm,og leier ut de øvrige 2000 kvm <strong>til</strong> et privat konsulentfirma. LeieinntekteneTrondheim kommune mottar fra det private konsulentfirmaet er tredjepartsinntektenei prosjektet.Før man antar en tredjeparts-inntekt er det viktig å vurdere det offentliges behov ogønsker gjennom hele prosjektets livsløp. Kostnadene og risikoen assosiert medtredjeparts-inntekter må også vurderes. Det er viktig å ikke overvurdere denøkonomisk gevinsten ved tredjeparts-inntekter. Følgende aspekter må være en delav vurderingen av hvorvidt tredjeparts-inntekter skal kalkuleres som en del avbasiskostnadene:- markedets behov for slike tjenester- prisnivå på <strong>til</strong>svarende tjenester- offentlige forskrifter og retningslinjer for slike tredjeparts-inntekterBasiskostnader =Kapitalkostnader + Vedlikeholdskostnader + (Driftskostnader – Tredjeparts-inntekter)31
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6.2.5 Faste, variable og semi-variable kostnaderVed prognoser for fremdige driftskostnader, er det fornuftig å skille mellom faste,variable og semi-variable kostnader. Figur 6.2.5 illustrerer forholdet mellom kostnadog mengde for disse tre ulike kostnadsfordelingene. Ved diskontering avkontantstrømmer 18 må enhver kostnad være plassert i en av disse kategoriene.Variable kostnader Semi-variable kostnader Faste kostnaderKostnadKostnadKostnadMengde Mengde MengdeFigur 6.2.5 Kostnadsfordeling 196.2.6 Direkte og indirekte kostnaderDirekte kostnader er kostnader som kan spores <strong>til</strong> en spesifikk tjeneste. De direktekostnadene vil avhenge av type tjenester som skal leveres, og metode for offentliganskaffelse.Indirekte kostnader er kostnader som ikke er direkte relatert <strong>til</strong> leveringen avtjenester. De inkluderer:- Driftskostnader:oookostnader som følge av driften (elektrisitet, rengjøring etc.)ansatte og utstyr som ikke er direkte <strong>til</strong>knyttet driften (administrasjonetc.)overordnet prosjektstyring- Kapitalkostnader:ookostnader som følge av periodevis u<strong>til</strong>gjengelig utstyrkostnader som følge av bruk av nye administrasjonsbygninger18 Diskontering av kontantstrømmer forklares i kapitell 6.6.19 Partnerships Victoria, <strong>PSC</strong> Supplementary Note32
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Eksempel 6.1.6Direkte og indirekte kostnaderDet skal bygges en ny vei. Offentlig sektor har en rekke alternativer forgjennomføringen. Veien kan for eksempel bygges i egenregi, eller ved åengasjere en ekstern entreprenør (totalentreprise). Hvis prosjektet gjennomføresi egen regi, vil direkte kostnader inkludere lønn, materialer, transport og utstyr.Alternativt, hvis prosjektet gjennomføres av en ekstern entreprenør, vil de direktekostnadene reflekteres i den kontraktsfestede prisen entreprenøren krever. Prisenvil da også inkludere entreprenørens påslag og risikopremie.6.3 Konkurranse-nøytralitetI noen type prosjekter vil offentlig sektor ha en konkurransefordel i forhold <strong>til</strong> privatsektor, pga skattefordeler e.l. ved at eierskapet forblir hos det offentlige. <strong>En</strong>kelteprosjekttyper vil gi privat sektor en slik fordel. For at sammenlikningen mellom <strong>PSC</strong>og OPS-<strong>til</strong>budene skal bli rettferdig må disse mulige fordelene identifiseres ogprissettes som en del av <strong>PSC</strong>.6.4 Overførbar risikoOptimal allokering av risiko er en sentral del av et OPS. All risiko skal ligge hos denpart som er best egnet <strong>til</strong> å påvirke, og dermed minimere risikoen. Privat sektor måkalkulere og prissette all risiko de sitter med ved et OPS, og denne kostnaden bliren del av den privat aktørens OPS-<strong>til</strong>bud. Ved tradisjonell offentlig anskaffelsebeholder det offentlige all risiko. Tidligere har disse risikoene ikke blitt identifisert ogkalkulert for hvert prosjekt, men for å kunne sikre en rettferdig sammenlikningmellom OPS-<strong>til</strong>budene og <strong>PSC</strong> blir dette svært viktig.6.5 Gjenværende risikoI et OPS vil det alltid være en rekke riskoer som offentlig sektor er best egnet <strong>til</strong> åpåvirke. Denne type risiko vil med andre ord være det offentliges ansvar uavhengigav om prosjketet gjennomføres som et OPS eller ved tradisjonelle offentligeanskaffelser. Blir disse risikoene inkludert i <strong>PSC</strong>, må de også legges <strong>til</strong> de privateOPS-<strong>til</strong>budene.33
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>6.6 Diskonterte kontantstrømmerDiskontering av kontantstrømmer er sentralt i kalkuleringen av en <strong>PSC</strong>. Medutgangspunkt i alle kontantstrømmene i løpet av prosjektets levetid, kalkuleres ennåverdi for prosjektet. Dette gir rom for en finansiell sammenlikning av <strong>PSC</strong> og deprivate OPS-<strong>til</strong>budene. Alle fremtidige kostnader diskonterers altså <strong>til</strong> en nåverdi, ogsummeres.Diskontering av kontantstrømmer er særlig viktig når det gjelder et OPS-prosjekt,fordi kontantstrømprofilene i <strong>PSC</strong> og de private OPS-<strong>til</strong>budene kan være sværtforskjellige. Alternative ord på diskonteringsrenten er avksastningskrav,alternativkostnad, pris på kapital, kalkulasjonsrente eller kapitalkostnad.De to komponentene i diskonteringen av en kontantstrøm er:- periodiske kontantstrømmer basert på basiskostnader, kostnader som følgeav konkurranse-nøytralitet, samt overførbar og gjenværende risiko- diskonteringsrentenDiskonteringsrenten kan være en nominell rente, altså en rente som inkludererinflasjonskostnader. Den nominelle renten brukes <strong>til</strong> å diskontere nominellekontantstrømmer, dvs. inn- og utbetalinger budsjettert i løpende priser.Kontantstrømmene kan også budsjetteres i faste priser (renset for inflasjon, oguttrykt i dagens prisnivå). I så fall må diskonteringsrenten være en realrente, dvs.en rente som ikke inkluderer inflasjonskostnad.Diskonteringsrenten tar utgangspunkt i hvilken avkastning de investerte midlenealternativt ville kunnet gi.6.6.1 Den private sektors finanseringsomkostningerNår de private leverandørene legger inn anbud på et OPS-prosjekt, vil prisen blantannet være basert på finansieringsomkostningene. Både leverandørensavkastningskrav <strong>til</strong> egenkapital, og lånerenten spiller en sentral rolle.Lånerenten, og dermed også finansieringsomkostningene, avhenger av hvilken typeprivat virksomhet som inngår i samarbeidet. Store institusjonelle investorer (f. eks.pensjonskasser) får lån <strong>til</strong> lavere rente enn entreprenører. Uansett vil den privatevirksomhetens rente ofte avvike fra den offentliges. Forskjellen oppstår fordi deprivate diskonteringsrenten innebærer en risikopremie, som det ikke blir tatt høydefor i den offentlige kalkulasjonsrenten.Det er viktig å være oppmerksom på denne forskjellen i rente, da det vil ha storekonsekvenser for nåverdien av fremtidige kontantstrømmer.34
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Eksempel 6.3Diskontering av kontantstrømmerOppegård kommune skal bygge en ny skole. Tre private aktører blirprekvalifisert, og leverer <strong>til</strong>bud på OPS-prosjektet.Kommunen utarbeider <strong>PSC</strong> for å kunne evaluere de private OPS-<strong>til</strong>budene.Ifølge referanseprosjektet vil det ta to år å ferdigs<strong>til</strong>le skolen, og prosjekteringogbyggekostnadene vil utgjøre 10 mill. kr hvert av disse to årene. Detforventes at drifts- og løpende vedlikeholdskostnader vil være 500 000 kr pr år,mens kostnadene i år 5 blir på 1 mill kr., grunnet ekstraordinært vedlikeholdAlle kontantstrømmer er justert for risiko.Det beste private OPS-<strong>til</strong>budet innebærer at Oppegård kommune må betale3 mill. kr hvert år, etter byggets ferdigs<strong>til</strong>lelse (år 2). Ved endt kontraktstid blirbygget vederlagsfritt kommunens eiendom.Vi ser bort fra inflasjon, og regner med en realrente (r) på 5 %. Formelen fornåverdi er:NV = KS / (1 + r) tUtgiftene, og nåverdiene av disse, forventes å fordele seg slik:År (t) <strong>PSC</strong> Nåverdi <strong>PSC</strong> OPS-<strong>til</strong>bud Nåverdi OPS0 -10000’’ -10000’’ 0 01 -10000’’ -9524’’ 0 02 -500’’ -454’’ -3000’’ -2721’’3 -500’’ -432’’ -3000’’ -2591’’4 -500’’ -411’’ -3000’’ -2468’’5 -1000’’ -784’’ -3000’’ -2351’’6 -500’’ -373’’ -3000’’ -2238’’7 -500’’ -355’’ -3000’’ -2132’’8 -500’’ -338’’ -3000’’ -2030’’9 -500’’ -322’’ -3000’’ -1934’’10 -500’’ -307’’ -3000’’ -1842’’Totalt -25000’’ -23300’’ -27000’’ -20307’’Til tross for at prosjektets totale kostnad <strong>til</strong>synelatende er lavest ved ågjennomføre referanseprosjektet (- 25 mill. kr i motsetning <strong>til</strong> - 27 mill. kr),viser det seg at OPS-alternativet har en betydelig lavere nåverdi(- 20,3 mill. kr i motsetning <strong>til</strong> - 23,3 mill. kr).<strong>En</strong> kvantitativ evaluering av de to alternativene konkluderer altså med at OPS erdet beste alternativet.35
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>36
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 77 Identifisering ogkalkulering av risiko> identifisering av risiko> kvantifisering av konsekvenser> estimering av sannsynlighet> følsomhetsanalyse> allokering av risiko> håndtering av risiko37
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>7 Identifisering og kalkulering av risikoDette kapittet beskriver arbeidet med å identifisere og kalkulere forventet kostnad,ved ulike typer risiko. Dette arbeidet har ofte blitt nedprioritert i offentligeprosjekter, men er en viktig del av <strong>PSC</strong>-prosessen.Risiko er en del av ethvert prosjekt. I en <strong>PSC</strong> reflekterer risiko potensialet forytterligere kostnader i forhold <strong>til</strong> allerede antatte basiskostnader. For at en <strong>PSC</strong> skalgi en realistisk sammenlikning mot private OPS-<strong>til</strong>bud, må den inkludere en realistiskog omfattende prising av alle risiko. <strong>En</strong> vurdering av et prosjekts risikoprofil, samthvem som er best egnet <strong>til</strong> å ha ansvaret for ulike typer risiko, påvirker:- utformingen av kravspesifikasjoner- kalkuleringen av en <strong>PSC</strong> og evalueringen overfor private OPS-<strong>til</strong>bud- utformingen av en passende betalingsmekanisme, som reflektererallokeringen av risiko og genererer incentiver <strong>til</strong> kostnadseffektive tjenester- offentlig sektors forståelse for prosjektets risiko, og egen risikostrategi- forhandlingene med private OPS-<strong>til</strong>bydere<strong>En</strong> viktig del av OPS-tankegangen er at enhver risiko skal ligge hos den aktør somhar størst mulighet <strong>til</strong> å påvirke, og dermed minimere denne. Det brukes ofte enrisikomatrise for å vise hvilken aktør som har ansvaret for hvilke risiko. Tabell 7viser et eksempel på en enkel risikomatrise.Type risikoFerdigs<strong>til</strong>lelseEtterspørselLovgivningFinansieringTeknologiForce majoure (naturkatastrofer)OffentligansvarXXPrivatansvarXXXDeltansvarxTabell 7 : Risikomatrise38
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Figur 7 illusterer hvilken plassering identifiseringen og kalkuleringen av risiko har ien <strong>PSC</strong>-prosess.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere <strong>PSC</strong> = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 7: <strong>En</strong> <strong>PSC</strong>-prosess – Identifisering og kalkulering av risiko7.1 Identifisering av risikoDet første steget når man skal identifisere risiko er å lage en liste over alle typerrisiko som kan være relevante for prosjektet. Denne listen vil ligge <strong>til</strong> grunn forevalueringen og den endelige allokeringen av risiko. Utføringen av risikoallokeringener en iterativ prosess, og vil kreve <strong>til</strong>pasning gjennom hele anskaffelsesprosessen.Selv om de fleste typer risiko kan identifiseres tidlig, vil det være noen former forrisiko som ikke blir identifisert før i løpet av prosessen. Hvis overføringen av disserisikoene er inkludert i prisen <strong>til</strong> de private OPS-<strong>til</strong>budene, må <strong>PSC</strong> <strong>til</strong>passes slik atden inkluderer de samme risikoene.39
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>For et stort prosjekt vil denne identifiseringsprosessen være en kompleks øvelse, daantallet separate typer risiko vil være stort. I disse <strong>til</strong>fellene vil det være fordelaktigmed workshops, eller ”myldre-samlinger”, som hjelp <strong>til</strong> å identifisere alle typenerisiko.Til slike workshops, eller samlinger, burde man samle så mange erfarne menneskersom mulig, både fra privat og offentlig sektor. Mulige deltakere inkludererøkonomiske rådgivere, profesjonelle forhandlere, advokater og ikke minst personerfra involverte aktører – det er disse menneskene som virkelig forstår hvilke risikosom er aktuelle. Der det er mulig, bør erfaringer fra lignende OPS-prosjekter brukesaktivt.Oversikten over risikoene bør være så omfattende som mulig. Til tross for at detsynes vanskelig å kvantifisere konsekvensene eller sannsynligheten <strong>til</strong> en risiko(f.eks. force majeure), er det viktig at risikoen kartlegges og vurderes.Det er lett å ”glemme” enkelte risikoer, men en systematisk prosess vil minimeredenne faren. Tabell 7.1 beskriver hovedtypene av risiko som sannsynligvis vil opptrei et prosjekt.(Forskningsprosjektet ”OPS” i regi av NSP lager et forslag <strong>til</strong> risikomatrise for OPSprosjekter,og resultatet presenteres på forskningsprosjektets nettsider.)TilgjengelighetByggingEtterspørselProsjekteringInflasjonLovgivningRisikoen for at tjenesten som leveres ikke <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>lerkontraktsfestede krav.Risikoen for at byggingen av den fysiske fasiliteten ikkeer ferdig innen kontraktsfestede tids- ogkostnadsrammer.Risikoen for at etterspørselen etter tjenesten ikkesamsvarer med nivået som er planlagt. Ettersometterspørselen etter en tjeneste kan være (delvis)kontrollerbar av offentlig sektor, vil denne risikoen oftevære mindre for offentlig enn for privat sektor.Risikoen for at prosjekteringen ikke <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>lerkvalitetskravene.Risikoen for at reel inflasjon avviker fra antatt inflasjon.Risikoen for at lovendringer kan føre <strong>til</strong> økte kostnader.Dette kan deles i generell risiko, som endringer iskattelovgivningen, og spesifikke lovendringer som kandiskriminere OPS-prosjekter.40
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>VedlikeholdDriftPlanleggingPolitikkRestverdiTeknologiVolumbehovRisikoen for at kostnadene ved å opprettholdefasiliteten i god stand avviker fra budsjettet.Risikoen for at driftskostnadene avviker fra budsjettet,eller at tjenesten ikke kan leveres som kontraktsfestet.Risikoen for at detaljert planlegging ikke kangjennomføres, eller (hvis gjennomført) at prosjektetkun kan gjennomføres <strong>til</strong> en større kostnad ennbudsjettert.Risikoen for politiske endringer som kan føre <strong>til</strong> øktekostnader, ekskludert lovendringer.Risikoen <strong>til</strong>knyttet usikkerheten om fasilitetensrestverdi ved endt kontraktstid.Risikoen for at endringer i teknologi fører <strong>til</strong> attjenester som leveres ikke lenger bruker optimalteknologi.Risikoen for at den reelle bruken av en fasilitet ellertjeneste avviker fra forventningene.Tabell 7.1: Ulike typer risiko i et prosjektEtter at alle typer risiko er identifisert vil det være nyttig å klassifisere dem i tokategorier:- risiko som i utgangspunktet vurderes som overførbare <strong>til</strong> privat sektor (foreksempel finansiell risiko)- risiko som i utgangspunktet vurderes som gjenværende i offentlig sektor (foreksempel politisk risiko)<strong>En</strong>kelte risikoer vurderes som både potensielt overførbare og potensieltgjenværende. Disse risikoene vil ha en sentral rolle i forhandlingene. <strong>En</strong> del av disserisikoene vil kunne deles av offentlig og privat sektor etter en kontraktsfestetformel.Denne tidlige klassifiseringen er kun midlertidig, og risiko som først vurderes somoverførbare kan ende som gjenværende i den endelige kontrakten.Eksempel 7.1 viser et eksempel på tidlig klassifisering av risiko for bygge- ogdriftsfasen i et prosjekt.41
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>EksempelTidlig klassifisiering av risikoOverførbar risiko (ikke aktuelle for forhandling)DesignFeil i design eller prosjekteringProsjektering utføres ikke innen fastsatte tids- ogkostnadsrammerForandringer i design som kreves av brukergruppenByggefaseITFeil kostnads- eller tidsestimaterUforutsette grunnforholdSkader på utstyr eller materialer på byggeplassGjennomføring i tråd med HMS-kravProblemer med underleverandør eller –entreprenørSystem designTeknologi (oppdateringer o.l.)Tilgjengelighet og utførelseRisiko som vil være tema for forhandlingerDesignIngenByggefaseITForsinkelse i oppstartForce majeure (naturkatastrofer)Generell risiko forbundet med helse og sikkerhetMengde og brukGjenværende risiko(forhandlinger bør utforske muligheten for overføring)Design<strong>En</strong>dringer i kravsspesifikasjoner som krever endring idesign<strong>En</strong>dringer i krav fra myndighetene (f. eks. <strong>til</strong>brannsikkerhet)ByggefaseIT<strong>En</strong>kelte lovendringerPolitiske endringerNoen antagelser om forventet risikoallokering tidlig i prosjektet vil være svært nyttigsenere i anskaffelsesprosessen.42
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>7.2 Kvantifisering av konsekvensene <strong>til</strong> risikoEtter å ha identifisert alle relevante typer risiko, er det nødvendig å kvantifisere oganta tidspunkt for konsekvensene av risikoene. <strong>En</strong> del litteratur om emnet risikohenviser <strong>til</strong> ”kvantifisert” og ”ikke-kvantifisert” risiko. <strong>En</strong>kelte konsekvenser er enkleå kvantifisere, men andre er svært vanskelige. Det er likevel farlig å anta at enkeltekonsekvenser ikke lar seg kvantifisere, kun fordi dette ikke har skjedd tidligere.Disse risikoene blir ofte ignorert, <strong>til</strong> tross for at de kan være minst like viktige iarbeidet med å vurdere om et OPS-prosjekt eller en <strong>PSC</strong> representerer mest verdifor pengene.Den beste metoden for å kvantifisere konsekvensene av risiko avhenger av<strong>til</strong>gjengelige informasjonskilder. Generelt sett er det best å bruke empiriske bevisnår det er <strong>til</strong>gjengelig. Når det ikke er det, må man bruke antagelser basert påerfaringer og fornuft. Målet er alltid å oppnå et realistisk kostnadsestimat forprosjektet. Planlagte kostnader forutsetter at alt går som planlagt. Forventedekostnader <strong>til</strong>later enkelte <strong>til</strong>leggskostnader som følge av f.eks. tids- ogkostnadsoverskridelser basert på erfaring fra tidligere prosjekter. <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> skal alltidbaseres på forventede kostnader.Selv når det i utgangspunktet virker umulig å kvantifisere konsekvensene av enrisiko, skal den være med i risikomatrisen. <strong>En</strong> vanskelig risiko bør ikke ignoreres,ettersom en slik risiko uansett vil påvirke prisen som kreves av offentlig sektor nårtjenesten skal leveres. Det er viktig for den offentlige aktøren å være oppmerksompå faktorer som påvirker disse vanskelige risikoene. <strong>En</strong> større forståelse for allerisikoene i prosjektet vil også hjelpe den offentlige aktøren når denne skal evaluerede private OPS-<strong>til</strong>budene og <strong>PSC</strong>.Ved kvantifisering av enhver risiko er det viktig å ikke kun tenke på de direktekonsekvensene. Skulle en risiko inntreffe, vil dette kunne få flere enn bare den enedirekte konsekvensen. <strong>En</strong> forsinkelse på et gitt tidspunkt i byggefasen vil foreksempel kunne påvirke andre deler av byggefasen og derfor få størrekonsekvenser. <strong>En</strong>kelte risikoer har kanskje små direkte konsekvenser, men store ogdyre indirekte konsekvenser.Det er også viktig å unngå at en risiko blir priset to ganger. Dette kan skje hvis maninkluderer kostnadene ved en forsikring som dekker en spesifikk risiko, og i <strong>til</strong>leggkvantifiseringen av konsekvensene <strong>til</strong> den aktuelle risikoen.7.3 Estimering av sannsynligheten <strong>til</strong> risikoNår man har identifisert alle risikoene, og kvantifisert alle konsekvensene, er detnødvendig å estimere sannsynligheten for at hver enkelt risiko faktisk inntreffer.Det er viktig å anta sannsynligheter på en måte som er både realistisk ogkonsekvent. <strong>En</strong> kostnadsdatabase er en ideell informasjonskilde, men i de fleste<strong>til</strong>feller er ikke slik informasjon <strong>til</strong>gjengelig.43
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Eksempel 7.3 viser hvordan sannsynligheten for at en hendelse inntreffer brukes <strong>til</strong>å beregne forventet kostnad.Eksempel 7.3RisikojusteringI en <strong>PSC</strong> for et stort byggeprosjekt har basiskostnadene blitt estimert <strong>til</strong> 900millioner kr i nåverdikostnad. De totale kostnadene inkluderer 50 millioner kr forIT-systemet. <strong>En</strong> risikoanalyse identifiserer en teknologirisiko knyttet <strong>til</strong> ITsystemet,og <strong>PSC</strong> må derfor justeres for å inkludere den forventede kostnaden <strong>til</strong>IT-systemet.Man antar at det er 60 prosent sannsynlighet for at alt kommer <strong>til</strong> å gå etterplanen. Det betyr at det er 40 prosent sannsynlighet for at IT-systemet, som erhelt nytt og ikke tidligere testet, vil være vanskelig å implementere. Det vil i såfall kreve en periode med parallel bruk av ett eldre IT-system. Kostnadene for ITsystemetvil da øke <strong>til</strong> 220 millioner kr, for at systemet skal <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>le dekontraktsfestede funksjons- og kvalitetskravene.Forventet kostnad for IT-systemet kalkuleres ved å multiplisere de alternativekostnadene med <strong>til</strong>hørende sannsynlighet:Kostnad Sannsynlighet Total kostnadMillioner krMillioner kr50x 0,6 =30220x0,4 =88Forventet kostnad 118<strong>PSC</strong> burde økes med 68 millioner kr for å reflektere differansen mellom detoriginale estimatet (50 millioner kr) og den forventede kostnaden(118 millioner kr).Til tross for at det ikke er en formell kostnadsdatabase <strong>til</strong>gjengelig, er det viktig åbasere sannsynlighetsestimatene på erfaring. Eksterne konsulenter kan gjernebrukes, men det er viktig å huske at uansett hvem som estimerer fremtidigehendelser, så bør antagelsene baseres på erfaringer og forventninger om fremtidigutvikling.Det er viktig å skille mellom kostnadsoverskridelser for mindre prosjekter og storeenkeltstående kontrakter der risikoen for tids- og kostnadsoverskridelser er større.Uansett hvilken informasjonskilde som brukes, bør aktører som har ansvaret for44
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>flere potensielle OPS-prosjekter være konsekvente i estimeringen av risiko som erfelles for prosjektene.Det å estimere sannsynligheter er ikke en eksakt vitenskap, og mange antagelser –ofte ganske dristige – må gjøres. Det er derfor viktig å sørge for at antagelsene erfornuftige og godt dokumentert, slik at de er åpne for endringer senere ianskaffelsesprosessen.Et alternativ er å diskutere enkelte temaer med private leverandører for å få innspill<strong>til</strong> estimeringen av sannsynlighet. Det er da en fordel å være så åpen og fleksibelsom mulig, uten å svekke det offentliges posisjon i en forhandlingssituasjon.Den ultimate testen av sannsynlighetsestimatene er de reelle kostnadstallene.Utviklingen og vedlikeholdet av kostnadsdatabaser vil være viktig og avgjørende foroffentlig sektors suksess i forhandlingene om OPS-prosjekter i fremtiden.7.4 FølsomhetsanalyseEt estimat av nåverdien for hele prosjektet er basert på et stort antall antagelser.Hva skjer hvis noen av antagelsene viser seg å være feil?<strong>En</strong> følsomhetsanalyse innebærer vurderinger av hvilken effekt det vil ha for dentotale nåverdien, hvis enkelte antagelser viser seg å ikke holde mål. Slike analyserkan identifisere punktet for når endringer i antagelsene får store nok konsekvenser<strong>til</strong> at konklusjonene fra den totale nåverdikostnaden må endres (”vendepunktet”).Dette punktet er illustrert i figur 6.4.2.Følsomhetsanalyser av delkostnader hjelper en aktør <strong>til</strong> å se hvilken effekt ulikeantagelser vil ha for den totale kostnaden. <strong>En</strong> følsømhetsanalyse kan ha følgendeformål:- identifisere hvilke endringer i viktige antagelser som er store nok <strong>til</strong> atkonlusjonen av sammenlikningen mellom <strong>PSC</strong> og OPS-<strong>til</strong>budene blirannerledes- fastslå robustheten <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>, sammenliknet med OPS-<strong>til</strong>budene. Dette vil væreen kvalitativ faktor i evalueringen der <strong>PSC</strong> er <strong>til</strong>nærmet lik det laveste OPS<strong>til</strong>budet20Antagelser som påvirker de viktigste variablene bør undersøkes som en del av enfølsomhetsanalyse. Det bør for eksempel vurderes hvorvidt en økning i en avbasiskostnadene kan minske en <strong>til</strong>knyttet risiko. Kanskje kan en økning på 10prosent i kapitalkostnadene, minimere risikoen knyttet <strong>til</strong> prosjekteringen ogbyggingen?Følsomheten <strong>til</strong> antagelser rundt finansielle faktorer bør kartlegges gjennom et20 Evalueringsprosessen blir ytterligere beskrevet i kapitell 845
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>antall ulike scenarioer, som verst/forventet/best situasjoner. Dette vil gi en bedrerefleksjon av den potensielle spredningen av totale kostnader i <strong>PSC</strong>. Det vil ogsåkunne bidra <strong>til</strong> en mer omfattende evaluering av <strong>PSC</strong> i forhold <strong>til</strong> private OPS-<strong>til</strong>bud,ved å øke fleksibiliteten i de finansielle analysene.Som en generell regel skal omfanget av følsomhetsanalysene reflekterekompleksiteten <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>, og nærheten mellom <strong>PSC</strong> og det laveste OPS-<strong>til</strong>budet.Variabler som typisk bør inkluderes i en følsomhetsanalyse er:- prosjektets tidsperspektiv (både byggefase og driftsfase)- inflasjonsrente- byggekostnader, fremdriftsplan og milepæler (både i forhold <strong>til</strong>basiskostnader og <strong>til</strong>knyttet risiko)- totale driftskostnader- tredjeparts-inntekter- restverdiDet finnes en rekke avanserte teknikker for å vurdere antagelsene rundtprosjektrisiko. Det er imidlertid viktig å huske at kvaliteten på resultatet, ikke erbedre enn kvaliteten på informasjonen man bruker. Dessuten er slike analyser oftekostbare. Det bør derfor være en svært god grunn <strong>til</strong> å ta slike avanserte teknikker ibruk. Det er være nødvendig for alle prosjekter.Eksempel 7.4 viser et enkelt eksempel på en følsomhetsanalyse.46
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Eksempel 7.4FølsomhetsanalyseSom en forutsetning fra eksempel 7.3, antar vi at de totale risikojusteringeneutgjør 150 millioner kr (inkludert justeringene for IT-systemet på 68 millioner kr).Den risikojusterte <strong>PSC</strong> er 1050 millioner kr.<strong>En</strong> ny uavhengig rapport om IT-systemet, konkluderer med at sannsynlighetenfor behovet for parallel kjøring av de to systemene er lavere enn først antatt.Rapporten fastslår ikke at IT-systemet definitivt vil fungere (da ville man måtteforandre <strong>PSC</strong> som følge av ny informasjon), men den antyder at risikoen ermindre enn tidligere fryktet. Det gjennomføres derfor en følsomhetsanalyse.Hva skjer med den forventede teknologirisikojusteringen som allerede ergjennomført, hvis prognosene i den nye rapporten stemmer?Sannsynligheten for at det nye IT-systemet skal fungere optimalt settes nå <strong>til</strong> 80prosent. Den reviderte beregningen av forventet kostnad for IT-systemet erderfor:Kostnad Sannsynlighet Total kostnadMillioner krMillioner kr50x0,8 =40220x0,2 =52Forventet kostnad 92Dette utgjør altså en betydelig forandring i de forventede kostnadene for ITsystemet.Kostnadene har falt med 26 millioner kr, fra 118 millioner <strong>til</strong> 92millioner.Hvorvidt dette blir avgjørende er avhengig av OPS-anbudenes størrelse. Hvis detbeste OPS-anbudet ligger på 1040 millioner kr, ser vi at <strong>PSC</strong> før denne reviderteberegningen var dyrere (1050 millioner kr), men at den nå (1024 millioner kr) erbilligere.7.5 Allokering av risiko<strong>En</strong> av grunnene <strong>til</strong> å analysere risikoene i prosjektet så grundig, er å åpne for at denprivate leverandøren kan overta ansvaret for en eller flere typer risiko. Et av deviktigste prinsippene ved et OPS er at enhver risiko skal bæres av den part som erbest egnet <strong>til</strong> å påvirke, og dermed minimere risikoen. Målet er altså å oppnå enoptimal balanse mellom risiko som overføres <strong>til</strong> den private aktøren, og risiko somblir værende hos den offentlige aktøren. Foreløpig tar slike forhandlinger lang tid,men etterhvert som erfaringen øker i begge sektorer vil dette gå raskere. Til tross47
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>for at det kreves detaljerte forhandlinger før man ender med en optimal løsning, erdet viktig å lage en skisse <strong>til</strong> allokeringen av risiko så tidlig som mulig i prosjektet.Forskjellige private OPS-<strong>til</strong>bud kan foreslå ulike kombinasjoner av overført risiko, ogdet er viktig at dette inngår i evalueringen av anbudene og <strong>PSC</strong> 21 .Når leverandøren er valgt og kontraktsforhandlinger er gjennomført, vil allerisikoene være plassert i en av tre kategorier:- de som er overført fra offentlig <strong>til</strong> privat aktør;- de som er gjenværende i offentlig sektor; og- de som er kontraktsfestet <strong>til</strong> å skulle deles av offentlig og privat aktør(offentlig og privat aktør deler evt. kostnader som påløper som følge avrisikoen etter en definert sats).De økonomiske fordelene ved å overføre en risiko synes å være minst nårkonsekvensene av risikoen er små. Dette kan være <strong>til</strong>felle når den økonomiskekonsekvensen er liten (f. eks. at inflasjonen blir litt annerledes enn forventet), ellerat sannsynligheten for at hendelsen skal inntreffe er svært liten (f. eks.naturkatastrofer).Der de økonomiske fordelene ved å overføre en risiko er liten, kan ofte kostnadeneved selve overføringen utjevne eller overgå besparelsen. Det er derfor viktig å ikkebruke store ressurser på å evaluere og fohandle om mulig overføring av slik risiko.De vil ha en liten effekt på <strong>PSC</strong>, og bør derfor vies lite oppmerksomhet.Interaksjonen mellom risiko og prosjektstyring må også vurderes. Når ting gårvirkelig galt i et prosjekt, er det gjerne fordi flere uønskede hendelser inntreffersammen. Det er ikke alltid ønskelig, og heller ikke alltid mulig, å separere enhverrisiko og vurdere den isolert. I <strong>til</strong>feller der sannsynligheten for ulike risikoeravhenger av hverandre, bør disse risikoene allokeres sammen, enten i privat elleroffentlig sektor.7.6 Håndtering av risikoSelv etter at all risiko har blitt identifisert, og forventet kostnad er kalkulert, kanman fortsatt ikke ignorere temaet risiko. Det er viktig å holde fokus på risikogjennom hele kontraktstiden, for å sikre at all risiko blir håndtert på en fornuftigmåte. Dette er en viktig del av prosessen med å minimere kostnadene i offentligeprosjekter.Selv uten OPS kan enkelte risikoer overføres <strong>til</strong> andre aktører, f. eks. kan en delrisikoer knyttet <strong>til</strong> prosjektering og bygging kunne overføres <strong>til</strong> en eller flereutførende entreprenører. <strong>En</strong> offentlig oppdragsgiver kan også beskytte seg mot21 Justeringer i OPS-anbud behandles ytterligere i kapittel 8.3.148
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>risiko med ulike forsikringsavtaler. <strong>En</strong>kelte risikoer kan rett og slett håndteres ved åfjerne det som som medførerfører risikoen.Håndtering av risiko handler om å ta avgjørelser og velge metoder som kontrollererrisikoene i praksis. Håndteringen kan enten påvirke konsekvens og/ellersannsynlighet. Generelt sett vil innhenting av erfaring og kunnskap kunne minimererisiko. For eksempel ved bruk av standardmetoder og/eller erfarne medarbeidere.Det er også viktig å være åpne for å lære av private aktører. De har tradisjonelt settstørre fokus på, og derfor mer kunnskap om, håndtering av risiko. Kontinuerligforbedring av arbeidet med risiko vil føre <strong>til</strong> lavere kostnader i fremtidige prosjekter.49
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>50
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 88 Evaluering> kvantitativ evaluering> kvalitativ evaluering> justeringer i <strong>PSC</strong> og OPS-<strong>til</strong>bud51
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>8 EvalueringDette kapittelet omhandler det siste elementet i en <strong>PSC</strong>-prosess; evalueringen. Deprivate OPS-<strong>til</strong>budene skal sammenliknes og evalueres sammen med den ferdige<strong>PSC</strong>. Evalueringen avgjør om prosjektet skal gjennomføres som OPS, eller påtradisjonell måte.Figur 8 viser evalueringens plassering i <strong>PSC</strong>-prosessen.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere <strong>PSC</strong> = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 8: <strong>PSC</strong>-prosessen52
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Ethvert prosjekt vil ha noen fastsatte evalueringskriterier. Disse kriteriene skal iutgangspunktet presenteres i konkurransegrunnlaget. Det er også vanlig atkriteriene vektlegges, slik at de private aktørene vet hvilke faktorer som er viktigstfor den offentlige oppdragsgiveren. Når vektleggingen er fastsatt kan den offentligaktøren gi poeng <strong>til</strong> de ulike OPS-<strong>til</strong>budene, og <strong>PSC</strong>, for deretter å fastslå hvilketprosjekt som scorer høyest, og dermed vinner konkurransen.Eksempel 8Nytt sykehjem i OppegårdOppegård kommune skal bygge et nytt sykehjem, og ser at å bygge sykehjemmetsom et OPS vil kunne gi store besparelser. Tre private konsortier har levert anbudpå prosjektet, og Oppegård kommune har utarbeidet en <strong>PSC</strong>. Ikonkurransegrunnlaget var evalueringskriteriene fastlagt, og vektleggingen varsom følger:- Nåverdikostnad: 50 %- Design/estetikk: 10 %- Innovasjon og nytenkning: 10 %- Tidspunkt for ferdigs<strong>til</strong>lelse: 10 %- Brukermedvirkning og -vennlighet: 20 %I løpet av evalueringsprosessen ble anbudene og <strong>PSC</strong> gitt poeng etter skalaen1-10 innen de ovennevnte kriteriene. Poengene ble multiplisert medvektleggingen, og den totale poengsummen ble kalkulert. Vinneren ble ikkedet anbudet med lavest pris, men vant takket være et høyt antall poeng på deandre kriteriene.Det er viktig å huske at den rene finansielle evalueringen, av OPS-<strong>til</strong>budenesnåverdikostnad og <strong>PSC</strong>, kun er en av flere komponenenter i evalueringsprosessen,og ikke nødvendigvis det avgjørende elementet. Se figur 8 for oversikt over muligeevalueringselementer.53
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>EvalueringKvalitativKvantitativ<strong>PSC</strong> vs OPS-anbudKjernevirksomhetUtholdenhetEstetikkTjenesterIkke-kvantifiserbarrisikoKredittvurderingSkatter og avgifterErfaringFigur 8: Forslag <strong>til</strong> evalueringselementer 228.1 Kvantitativ evaluering8.1.1 <strong>PSC</strong> vs OPS-<strong>til</strong>bud<strong>En</strong>hver evaluering vil omfatte en rekke kvantitative og kvalitative elementer. Denkvantitative faktoren som får mest oppmerksomhet er sammenlikningen avnåverdien <strong>til</strong> de innleverte OPS-<strong>til</strong>budene og <strong>PSC</strong>.Det er viktig at alle avvik fra konkurransegrunnlaget vurderes, slik at man sikrer enrettferdig sammenlikning av anbudene. Kapitell 4.3 omhandler dette temaetytterligere.Forskjellen på nåverdien av OPS-<strong>til</strong>budene og <strong>PSC</strong> er et viktig og kraftig tall. Tiltross for alt arbeidet som er lagt ned i utviklingen av <strong>PSC</strong>, er det likevel viktig åhuske at den i høy grad er basert på antagelser. Det vil derfor være svært viktig åikke basere sitt valg av leverandør kun på antatt nåverdi.8.1.2 Påvirkning på kjernevirksomhetDet andre kvantitive elementet som bør vurderes, er hvilken påvirkning de ulikeløsningene vil ha for kjernevirksomheten, som det offentlige i de fleste <strong>til</strong>fellerfortsatt vil ha ansvaret for. Hvis den private aktøren har valgt en alternativ løsning,som endrer kostnadene forbundet med kjernevirksomheten må dette inn ievalueringen. For eksempel så kan et OPS-<strong>til</strong>bud på et sykehusprosjekt innebære en22 Partnerships Victoria (Australia), <strong>PSC</strong> Supplementary Technical Note, 200354
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>innovativ løsning som gjør det billigere for den offentlige aktøren å leveremedisinske tjenester. Denne innsparingen bør estimeres og deretter inngå ievalueringen. For en del store prosjekter kan denne type kvantitativ påvirkning påkjernevirksomheten være betydelig og derfor svært viktig.8.2 Kvalitativ evalueringIkke alle faktorer lar seg kvantisere. Kvalitative elementer er likevel kritiskeelementer i evalueringen, og det er viktig at de får mye oppmerksomhet. Det kanvære fristende å vektlegge de kvantitative faktorene for mye, fordi de <strong>til</strong>synelatendeer mer presise og objektive. Det bør man likevel forsøke å unngå. Det nytter hellerikke å prøve å kvanitisere faktorer som ikke lar seg kvantifisere. Det kan føre <strong>til</strong> øktekostnader, og en feilaktig følelse av nøyaktighet.Kvaliteten på tjenestene, estetikken, utholdenheten og ikke-kvantifiserbar risiko ereksempler på kvalitative elementer som vil opptre i de fleste prosjekter.8.2.1 TjenesterKvaliteten på tjenestene som leveres er et viktig og ikke-kvantifiserbart aspekt i enevaluering. Et OPS-<strong>til</strong>bud kan yte bedre tjenester enn referanseprosjektet ved åovergå nivået i kravspesifikasjonene. Anbudet kan også innebære prosesser ogløsninger som sannsynligvis vil levere en høyere kvalitet i løpet avkontraktsperioden.Et eksempel på dette er en leverandør av FM-tjenester (Facilities Managment), somhar flere <strong>til</strong>svarende prosjekter i sin portefølje. Leverandøren dokumenterer godeprosesser og rutiner i slike prosjekter, og kan derfor gi den offentlige aktør tro på atleverandøren vil kunne levere tjenester av høyere kvalitet, enn andre leverandører.8.2.2 EstetikkMed evalueringsfaktoren estetikk menes de miljømessige verdiene som oppnås vedgod desing og estetikk. Dette er viktigst for prosjekter som involverer det å skapenye fysiske fasiliteter, som nye sykehjem, fengsel eller skoler.Selv om det kan forventes at alle leverte <strong>til</strong>bud lever opp <strong>til</strong> reguleringsplaner ogandre konkrete kriterier, vil de likevel skille seg fra hverandre og referanseprosjekteti deres estetiske attraktivitet og miljømessige påvirkning. Slike forskjeller børvurderes i evalueringen, såfremt estetikk er et av evalueringskriteriene nevnt ikonkurransegrunnlaget.55
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>8.2.3 Utholdenhet<strong>En</strong> viktig kvalitativ faktor i et OPS-<strong>til</strong>bud er dets utholdenhet. Med utholdenhetmenes sannsynligheten for misligholdelse av kontrakten. Faktorer som påvirkerutholdenheten kan være:- Kredittvurdering. Den private aktørens finansielle styrke, og evne <strong>til</strong> åtakle risikoene fastsatt i kontrakten, er en viktig del av evalueringen. Det erviktig at den private aktøren kan vise <strong>til</strong> god likviditet og sterke garantier.Hvis det er en reell fare for at flere uønskede scenarioer kan føre <strong>til</strong> aktørenskonkurs, har aktøren lav utholdenhet.- Skatter og avgifter. I <strong>til</strong>feller der den private aktøren har overtatt risikoenforbundet med skatter og avgifter, må antagelsene gjort om sannsynlighetvurderes detaljert. Har den private aktøren antatt en positiv utvikling ifremtiden, kan en negativ utvikling gjøre at aktøren går konkurs. Dennefaktoren vil være en del av kredittvurderingen, men på grunn av viktighetenav disse antagelsene, bør denne faktoren vises ekstra oppmerksomhet.- Erfaring og kapasitet. Bortesett fra finansiell misligholdelse vil den størsteårsaken <strong>til</strong> misligholdelse av kontrakten være mangel på erfaring ogkompetanse hos den private aktøren. Dette kan føre <strong>til</strong> at aktøren ikke klarerå levere som avtalt. Det er derfor viktig å vurdere den private aktørensbakgrunn, erfaringer og faglig kompetanse. Det vil også være viktig åkartlegge roller og ansvar internt hos den private aktøren.8.2.4 Ikke-kvantifiserbar risikoKostnadene <strong>til</strong> alle typer risiko som overføres <strong>til</strong> den private aktøren er ikkekvantifiserbare. Det betyr ikke at allokeringen av slik risiko bør eksluderes fraevalueringen. Plasseringen av ikke-kvantifiserbar risiko kan ha stor påvirkning påprosjektets reelle kostnad, og bør derfor vies mye oppmerksomhet.8.3 Justeringer i OPS-<strong>til</strong>bud og <strong>PSC</strong>Noen ganger må enten OPS-<strong>til</strong>budene eller <strong>PSC</strong> justeres i løpet avevalueringsprosessen. Dette for å sikre en rettferdig og realistisk sammenlikningmellom alternativene.56
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>8.3.1 Justeringer i OPS-<strong>til</strong>budAnbydere skal i utgangspunktet levere anbud som <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>ler kravspesifikasjonenei konkurransegrunnlaget. I realiteten vil de fleste anbud skille seg mer eller mindrefra disse spesifikasjonene.For eksempel ved å:- foreslå en annerledes risikoallokering- <strong>til</strong>by innovative løsninger- mislykkes i å levere enkelt av de ønskede tjenesteneEvalueringen av slike OPS-<strong>til</strong>bud må ta disse avvikene i betraktning. Der det ermulig bør dette gjøres ved å s<strong>til</strong>le såkalte ”klargjørende spørsmål” <strong>til</strong> anbyderen, deranbyderen selv fastsetter den finansielle forskjellen på valgt løsning ogkravspesifikasjoner. Der det ikke er mulig bør disse kostnadene/besparelsenefastsettes ved antagelser, og deretter legges <strong>til</strong> anbudet. Det er svært viktig å sørgefor at evalueringen av <strong>PSC</strong> og OPS-<strong>til</strong>budene involverer slike ulikheter og avvik, slikat sammenlikningen blir reell.OPS-<strong>til</strong>budene kan også inneholde forskjellige antagelser rundt variabler somfremtidig rentenivå og inflasjon. Variabler som er utenfor <strong>til</strong>byderenes kontroll, ogsom vil påvirke det offentliges kostnader, burde normaliseres slik at de sammeantagelsene blir brukt.8.3.2 Justeringer i <strong>PSC</strong><strong>PSC</strong> bør bare justeres etter at OPS-<strong>til</strong>budene er levert, hvis det viser seg at viktigekomponenter har blitt priset feil eller utelatt. For eksempel kan anbudene påpekerisiko som <strong>PSC</strong> ikke dekker.Anbudene kan også vise at antagelser gjort i <strong>PSC</strong> er unøyaktige. For eksempel, hvisprosjektet inkluderer leveranser fra andre kommersielle aktører, vil både <strong>PSC</strong> oganbyderne måtte anta <strong>til</strong>gjengelighet og behov. Hvis anbudene har antatt relativtlike verdier, mens <strong>PSC</strong> ligger høyere eller lavere, kan det tyde på at <strong>PSC</strong> børjusteres.På den annen side, hvis <strong>PSC</strong> inneholder tall som er realistiske for offentlig sektor,skal ikke <strong>PSC</strong> justeres bare fordi tallene i OPS-<strong>til</strong>budene er lavere. For eksempel skalikke byggekostnadene nedjusteres i <strong>PSC</strong>, hvis de i utgangspunktet er basert pågode erfaringstall i offentlig sektor, <strong>til</strong> tross for at de private OPS-<strong>til</strong>budene harlavere kostnader.Justeringer i <strong>PSC</strong> bør gjøres med forsiktighet. <strong>PSC</strong> skal ikke endres for å reflekterede private anbyderenes alternative eller mer effektive løsninger.57
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>58
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Kapitell 99 Hjelpeverktøy> sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>> et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy59
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>9 HjelpeverktøyDette kapittelet presenterer en sjekkliste som vil være <strong>til</strong> hjelp i arbeidet med åverifisere at <strong>PSC</strong> er riktig kalkulert. I <strong>til</strong>legg presenteres rammeverket <strong>til</strong> et <strong>PSC</strong>beregningsverktøy.<strong>En</strong> <strong>PSC</strong>-prosess er en omfattende og krevende prosess. Et beregningsverktøy kangjøre det lettere å kalkulere en <strong>PSC</strong>, og på den måten bidra <strong>til</strong> at hele prosessen blirmindre kostbar.9.1 Sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>Med utgangspunkt i denne <strong>veileder</strong>en har det blitt utviklet en sjekkliste forutregningen av <strong>PSC</strong>. Denne sjekklisten ligger vedlagt <strong>veileder</strong>en, som vedlegg A:”Sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>”.9.2 Et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-beregningsverktøyI Danmark har rådgiverne COWI AS utviklet et excel-basert verktøy, i samarbeidmed nederlandske Ecorys. Dette kapittelet gir en enkel beskrivelse av et verkøybasert på det danske excel-verktøyet, <strong>til</strong>passet <strong>norsk</strong>e forhold.Verktøyet består av en rekke excel-ark: tre informasjonsark, et resultatark og flerekalkulasjonsark. Figur 9.2 illusterer verktøyets struktur.ProsjektrammenPrisindeks ogstart- og sluttdatoReferanseprosjektetKostnader og evt.inntekterKalkulasjonsarkKontantstrømmerRisikoRisikomatrise ogmetode forkalkulering av risikoResultatarkReferanseprosjektetsog OPS-<strong>til</strong>budetsnåverdiFigur 9.2: <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy 2323 Erhvervs- og Boligstyrelsen, Vejledning for Vurderings- og Benchmarkingsverktøjer <strong>til</strong> OPP60
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>9.2.1 Informasjonsark- Det første arket er ”prosjektrammen”, hvor man skriver inn prisindeks, samtstart- og sluttdato for prosjektet.- Det andre arket er ”referanseprosjektet”. Her legges alle budsjettdatavedrørende referanseprosjektet inn. Budsjettdata omfatter allebasiskostader, samt kostnader som følge av konkurranse-nøytralitet.- Det tredje arket er ”risiko”, som skal inneholde en risikomatrise. Det skalogså noteres hvilken metode som er brukt <strong>til</strong> kalkulering av risiko:oooRisiko er kalkulert etter deterministisk metode (sannsynlighet xkonsekvens)Risiko er inkludert i diskonteringsfaktorenRisikoen er innarbeidet i basiskostnadene9.2.2 KalkulasjonsarkKalkulasjonsarkene viser oversikter over forventet kontantstrøm i løpet avkontraktstiden, basert på informasjon om tidshorisont og kostnader frareferanseprosjektet.9.2.3 ResultatarkI resultatarket vises resultatene fra beregningene. Diskonteringsfaktoren og prisenpå det mest fordelaktige OPS-<strong>til</strong>budet legges inn i dette arket. Arket viser noennøkkeltall for referanseprosjktet, som kapitalkostnader, drifts- ogvedlikeholdskostnader samt den totale <strong>PSC</strong>. Forskjellen i nåverdi påreferanseprosjektet og OPS-<strong>til</strong>budet vises her.9.2.4 Verktøyet resultater<strong>PSC</strong>-beregningsverktøyet gir tre delresultater, som synliggjøres på forskjelligestadier av anskaffelsesprosessen:- <strong>En</strong> beregning av referanseprosjektets nåverdi.- <strong>En</strong> sammenlikning av private OPS-<strong>til</strong>bud og referanseprosjektet.- <strong>En</strong> eventuell optimering av risikoallokeringen på bakgrunn avforhandling.61
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>62
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>10 KonklusjonFremtiden <strong>til</strong> Offentlig Private Samarbeid (OPS) i Norge avhenger av at offentligeoppdragsgivere kan dokumentere at OPS gir mer verdi for pengene enn tradisjonellemodeller for offentlige anskaffelser. <strong>En</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) er viktig idenne dokumentasjonsprosessen.Kapittel 10<strong>En</strong> <strong>PSC</strong>-prosess består av fire hovedelementer: definering av referanseprosjekt,kalkulering av basiskostnader, identifisering og kalkulering av risiko og enavsluttende evaluering.Referanseprosjektet beskriver den mest effektive, og sannsynlige, metoden offentligsektor har, for selv å levere et spesifikt prosjekt. I referanseprosjekt beholder denoffentlige aktøren eierskapet og ansvaret for drift og vedlikehold. I mange <strong>til</strong>feller vilreferanseprosjektet innebære en totalentreprise, eller evt. flere underentrepriser, i<strong>til</strong>legg <strong>til</strong> drifts- og vedlikeholdskontrakter med eksterne aktører.Basiskostnadene i et prosjekt omfatter de totale kostnadene i prosjektetskontraktstid. Basiskostnadene består av kapitalkostnader, som følge avprosjektering og bygging, samt drifts- og vedlikeholdskostnader. Kostnadenepåløper <strong>til</strong> ulikt tidspunkt i løpet av kontraktsperioden, og må derfor diskonteres <strong>til</strong>nåverdi for å gi ett reelt bilde av prosjektets totale kostnader.Arbeidet med risiko er helt sentralt i <strong>PSC</strong>-prosessen, fordi risiko reflektererpotensialet for ytterligere kostnader i forhold <strong>til</strong> allerede antatte basiskostnader.De ulike typene risiko i prosjektet må identifiseres, sannsynligheten for at deinntreffer må estimeres, og konsekvensene må kartlegges.Hit<strong>til</strong> har vedtaket om OPS som foretrukket gjennomføringsmodell på prosjekter iNorge, oftest blitt fattet av politiske organer, uten en detaljert evaluering avalternative løsninger. I land som har mer erfaring fra OPS, for eksempel Danmark,Storbritannia og Australia, finnes det standariserte metoder for å gjøre slikeevalueringer. Kalkuleringen av <strong>PSC</strong> vil være viktig i fremtiden, også i Norge.Standardiserte metoder og beregningsverktøy som gjør denne prosessen enklereblir en sentral del av det videre arbeidet med OPS.63
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>64
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>11 Videre arbeid<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)I det videre arbeidet med <strong>PSC</strong> er det naturlig å utvikle et <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy,som beskrevet i kapitell 9.2. Et slikt verktøy vil utvilsomt gjøre <strong>PSC</strong>-prosessenmindre krevende.Det blir også viktig å øke kunnskapen om hva <strong>PSC</strong> er, og hvilken funksjon <strong>PSC</strong> har ianskaffelsesprosessen.Kapitell 11<strong>En</strong> <strong>veileder</strong> er lite verdt, hvis den ikke blir brukt. Det er viktig at det høsteserfaringer med bruk av denne <strong>veileder</strong>en, slik at forbedringer og oppdateringer kangjøres.Offentlig Privat Samarbeid (OPS)Både i arbeidet med <strong>PSC</strong>, og arbeidet med OPS generelt, ligger andre land langtforan Norge. Bruk av erfaringer fra blant annet Storbritannia, Australia og Danmarker viktig.<strong>En</strong> totaløkonomisk tankegang, kontrakter basert på funksjons- og kvalitetskrav ogsamarbeid basert på partnerskap er elementer fra OPS som vil være viktige ifremtidige byggeprosjekter, uavhengig av om prosjektene blir gjennomført som OPSeller ikke. <strong>En</strong> rekke øvrige gjennomføringsmodeller; Partnering, Samspill-modellenosv., omfatter ett eller flere av disse elementene. For å sikre at det <strong>til</strong> enhver tidvelges den løsning som gir mest verdi for pengene, blir definerte metoder ogverktøy for sammenlikning og evaluering av ulike alternativer enda viktigereDet er mange temaer innen OPS som er aktuelle for videre arbeid, og flere vilforhåpentligvis omfattes av forskningsprosjektets neste fase. To temaer som ersvært aktuelle for fremtidige prosjekt- og hovedoppgaver er:- Hva gjør ett OPS-prosjekt <strong>til</strong> en suksess, og et annet <strong>til</strong> fiasko?Det har allerede blitt gjennomført flere OPS-prosjekter i Norge, med ulikgrad av suksess. <strong>En</strong> sammenlikning av to eller flere prosjekter vil sette fokuspå viktige suksessfaktorer og avgjørelser.- <strong>En</strong> basiskontrakt for OPS-prosjekter?Kontraktene mellom parter i et OPS-prosjekt har foreløpig vært sværtomfattende. Det er en av faktorene som har bidratt <strong>til</strong> prosjektenes høyetransaksjonskostnader. Kan man utvikle en basiskontrakt for et OPS?Eventuelt en basiskontrakt for hver av de mest typise OPS-prosjektene?65
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>66
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>LitteraturlisteBakgrunnslitteratur- Partnerships Victoria (Australia), <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> Technical Note, 2001- Partnerships Victoria (Australia), <strong>PSC</strong> Supplementary Technical Note, 2003Litteratur- Treasury Taskforce (UK), How to constuct a <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Technical Note No. 5- PPP Knowlegde Center (NL), Manual <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>, 1999- Erhvervs- og Boligstyrelsen (DK), Vejledning for Vurderings- ogBenchmarkverktøjer <strong>til</strong> Offentlig-Private Partnerskaber (OPP), februar 2004- KPMG, Utredning av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved bruk av OPS,mai 2003.- COWI, Kortlægning af offentligt-privat samspili forbindelse med byggeri,renovering, drift og vedligeholdelse av folkeskoler, juni 2003.- Undervisningsbygg Oslo KF, Informasjon for prekvalifisering: OPS-prosjektenePersbråten vgs og Høybråten skole, 31.03.2003.- Strømsnes, Dag (KPMG), Kan offentlig-privat samarbeid bidra <strong>til</strong> bedrekommunesektor?, Kommunal RAPPORT, 17.09.2003Referanselitteratur- KPMG, Kartlegging og utredning av ulike former for OPS, mars 2003- HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.- HM Treasure, UK Green Book- HM Treasury Taskforce, How to construct a <strong>PSC</strong> Technical Note No. 5.- NSPs forskningsprosjekt ”OPS i byggeprosjekter”, www.prestasjonsledelse.no/ops- Partnerships Victoria (Australia), <strong>PSC</strong> Supplementary Technical Note, 2003- Erhvervs- og Boligstyrelsen (DK), Vejledning for Vurderings- ogBenchmarkverktøjer <strong>til</strong> Offentlig-Private Partnerskaber (OPP), februar 200467
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>68
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>VedleggVedlegg> ord- og begrepsforklaring> sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>> forstudierapport> kontaktpersoner> brosjyre om <strong>PSC</strong>I
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>II
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Ord- og begrepsforklaringOrd eller begrepOPS<strong>PSC</strong>Offentlig oppdragsgiver / bes<strong>til</strong>lerOPS-selskapKonkurransegrunnlagDiskonteringKvantitativ evalueringKvalitativ evalueringAnskaffelsesprosessenForklaringOffentlig Privat Samarbeid<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Den offentlig aktøren i et OPS, for eksempelen kommune. Den offentlige aktøren er oftebåde bes<strong>til</strong>ler og bruker av prosjektet.I større OPS-prosjekter blir det ofte dannet eteget privat OPS-selskap. I mindre prosjekterbestår den private aktøren ofte av etkonsortium av flere private firmaer, f.eks. enentreprenør og en investor.Kalles også <strong>til</strong>budsunderlag. Det materialetsom offentliggjøres fra oppdragsgiveren somutgangspunkt for <strong>til</strong>budskonkurransen.Materialet inneholder en beskrivelse avprosjektet, funksjons- og kvalitetskrav,evalueringskriterier mm.Et beløp i fremtiden vil ikke ha like stor verdisom samme beløp i dag. Fremtidigekontantstrømmer må derfor omregnes <strong>til</strong>nåverdi.Evalueringen av alternativenes kostnader.Evalueringen av kvalitative faktorer, somestetikk, prosjektets kvalitet og utholdenhet.De aktiviteter som utløses fra behov oppstår<strong>til</strong> utfasing.Vedlegg AIII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>IV
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong><strong>En</strong> sjekkliste forutregningen av <strong>PSC</strong>Denne sjekklisten vil kunne være <strong>til</strong> hjelp i arbeidet med å verifisere at en<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>) har blitt kalkulert i henhold <strong>til</strong> ”<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>PSC</strong>”.Vedlegg BDefinering av referanseprosjekt□Tilfredss<strong>til</strong>ler referanseprosjektet funksjons- og kvalitetskravene somdefineres i konkurransegrunnlaget?□□Er referanseprosjektet basert på de meste effektive, men realistiske,metoder det offentlige har for å kunne levere et slikt prosjekt?Er <strong>PSC</strong> basert på det definerte referanseprosjektet?Kvantifisering av de ulike elementene i en <strong>PSC</strong>□Kontroller at alle kostnader har blitt inkludert i de fire hovedelementene i en<strong>PSC</strong> (basiskostnader, konkurranse-nøytralitet, overførbar risiko oggjenværende risiko).□□□□Kontroller at alle kapitalkostnader, driftskostnader og vedlikeholdskostnaderer inkludert.Kontroller at all kvantifiserbar risiko er identifisert og forventet kostnad erkalkulert.Gjennomfør en følsomhetsanalyse for å fastslå <strong>PSC</strong>s robusthet ogfleksibilitet. Hva skjer hvis enkelte eller flere av de viktigste antagelsene viserseg å være feil?Kontroller at antagelsene som er gjort er fornuftige og realistiske, bådeinnen kapital-, drifts- og vedlikeholdskostnader.V
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Antagelser om risiko og <strong>til</strong>hørende kostnader□□□□Diskuter de viktigste antagelsene som er gjort. Er disse antagelsenerealistiske og basert på erfaringer, vanlig praksis og forventet fremtidigutvikling?Dokumenter vurderingsteknikker brukt i arbeidet med risiko, både innenestimering av sannsynlighet og kalkulering av konsekvens.Konstruer en detaljert risikomatrise, som definerer allokering av all risiko.<strong>En</strong> uavhengig aktør burde kontrollere at antagelsene er fornuftige ogrealistiske.Gjeldende prosedyrer, regler og godkjenninger□□□□Er det satt av store nok ressurser <strong>til</strong> å utvikle en realistisk <strong>PSC</strong>?Diskuter tidspunkt for offentliggjøring av <strong>PSC</strong>. Før eller etter atkonkurransegrunnlaget sendes <strong>til</strong> prekvalifiserte <strong>til</strong>bydere?Er <strong>PSC</strong> kalkulert i henhold <strong>til</strong> gjeldende regler og prosedyrer for denne typeprosjekt?Er <strong>PSC</strong> innenfor alle gjeldende lover og regler, deriblant lov om offentligeanskaffelser?VI
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Forstudierapport våren 2004Vedlegg C<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>A Norwegian guide to<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Christian Søgaard JensenInstitutt for bygg, anlegg og transportVII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Hovedoppgave våren 2004 ׀ Christian Søgaard Jensen<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)A Norwegian guide to<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)BakgrunnI en rapport utarbeidet for Nærings- og Handelsdepartementet, konkluderer KPMGmed at det bør utarbeides <strong>veileder</strong>e, standariserte metoder ogbeslutningsstøtteverktøy for OPS-prosjekter <strong>til</strong>passet <strong>norsk</strong>e forhold. Dette er ogsået ønske fra Statsbygg, og utarbeidelsen av slike metoder og verktøy vil inngå somen del av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter” i regi av Norsk senter forprosjektledelse. Forskningsprosjektet gjennomføres i samarbeid med Insitutt forbygg, anlegg og transport, Sintef, PTL AS, Skanska og Terramar.Å gjennomføre offentlig prosjekter som Offentlige Private Samarbeider (OPS) harvist seg å kunne gi økt verdi for pengene. Men OPS er ikke alltid den besteløsningen. Til tross for at et prosjekt i utgangspunktet er egnet for OPS, er det ikkesikkert at OPS er den gjennomføringsmodellen som gir mest verdi for pengene. Forå kunne vurdere dette, må den offentlig bes<strong>til</strong>leren vite hvor mye det ville kostet ågjennomføre prosjektet på tradisjonell måte. Denne beregningen gir bes<strong>til</strong>leren enoffentlig benchmark som kalles <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>). Det finnes ingenverktøy eller standariserte metoder for å beregne <strong>PSC</strong> i Norge i dag. Økt bruk avOPS som gjennomføringsmodell i Norge forutsetter at offentlig sektor kandokumentere at OPS gir økt verdi for pengene. Bruk av <strong>PSC</strong> vil derfor være en viktigdel av forarbeidet <strong>til</strong> alle fremtidige OPS-prosjekter.OppgaveStudenten skal lage en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>. Hva er en <strong>PSC</strong>,hva må den inneholde, og hvordan skal den brukes? Deretter skal studentenutarbeide et forslag <strong>til</strong> en sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>, samt et rammeverk foret <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy.Oppgaven skal baseres på internasjonale erfaringer med utviklingen av <strong>PSC</strong>, og skalvære en del av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter”, i regi av Norsk senterfor prosjektledelse.Veileder ved NTNU: Olav Torp, institutt for bygg, anlegg og transport.Frist for innlevering: 18. juni 2004VIII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong><strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)1 - Innledning2 - ForskningsdesignValg av forskningsdesignValg av metode for datainnhenting3 - Hva er OPS?Definisjon og avgrensningFordeler og utfordrigner ved OPSSuksessfaktorer for OPS4 - Hva er en <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)?Formålet med en <strong>PSC</strong>Definisjon av <strong>PSC</strong>Konkurranse, verdi for pengene og <strong>PSC</strong>5 - De ulike kostnadene i en <strong>PSC</strong>FremgangsmåteBasiskostnaderDiskontert kontantstrøm6 - Identifisering og kalkulering av risikoIdentifisering av risikoKvantifisering av konsekvensene av risikoEstimering av sannsynligheten av risikoFølsomhetsanalyseAllokering av risikoGjenværende risiko7 - Anskaffelsesprosessen og <strong>PSC</strong>8 - EvalueringKvantitativ evalueringKvalitativ evalueringJusteringer i OPS-<strong>til</strong>bud og <strong>PSC</strong>9 - <strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>Sjekkliste for utregningen av <strong>PSC</strong>Et <strong>norsk</strong> beregningsverktøy for <strong>PSC</strong>10 - Konklusjon11 - Videre arbeidIX
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>POS<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)01.03.04ProblemOffentlig privat samarbeid (OPS) blir stadig mer utbredt, både internasjonalt og i Norge. Iforegangsland innen OPS, som <strong>En</strong>gland, Holland og Danmark finnes det flerebeslutningsstøtteverktøy <strong>til</strong> bruk i et OPS. Selv om OPS kan gi store besparelser, vil detikke alltid være den beste løsningen. Men hvordan kunne vurdere om de OPS-<strong>til</strong>budeneen offentlig bes<strong>til</strong>ler får inn er gode nok? For å avgjøre dette må <strong>til</strong>budenes størrelsesammenliknes med prisen det ville kostet det offentlige å gjennomføre prosjektet påtradisjonelt vis. Denne prisen kalles <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>). Men hvordan regneut en realistisk og ”riktig” <strong>PSC</strong>?HovedmålHovedmålet er å utvilkle en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>, samt å utvikle en sjekkliste forkalkuleringen av <strong>PSC</strong> og rammen <strong>til</strong> et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-beregningsverktøy.- Veilederen <strong>til</strong> <strong>PSC</strong> skal omfatte både de ulike elementene i en <strong>PSC</strong>, og bruken av en<strong>PSC</strong>.- Sjekklisten skal være på maks to sider, men spesifikk nok <strong>til</strong> at den er <strong>til</strong> god hjelp foroffentlig aktører (først og fremst kommuner) i arbeidet med å vurdere OPS.- Rammen for <strong>PSC</strong>-verktøyet skal beskrive hvordan et slikt verktøy kan konstrueres, medskisser og forklaringer <strong>til</strong> hvordan verktøyet skal fungere.Delmål1. Forskningsdesign og forstudierapport er levert og godkjent av <strong>veileder</strong>.2. Litteraturstudie om <strong>PSC</strong> er utført, og litteraturliste er utarbeidet.3. <strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong> er ferdig utviklet.4. <strong>En</strong> sjekkliste for beregningen av <strong>PSC</strong> er ferdig utviklet.5. Rammen for et <strong>norsk</strong> <strong>PSC</strong>-verktøy er fastlagt, og beskrevet i rapporten.6. <strong>En</strong> presentasjon av hovedoppgavens problems<strong>til</strong>ling og resultater er utarbeidet.7. Hovedoppgaven er levert og godkjent av <strong>veileder</strong>.Suksesskriterier1. Hovedoppgaven skal leveres innen 18. juni2. Hovedoppgaven vurderes <strong>til</strong> karakteren A.Forutsetninger, risiko og hindringer1. Informasjon om internasjonale erfaringer med bruk av <strong>PSC</strong> er <strong>til</strong>gjengelig(forutsetning)2. Skal sjekklisten bli realistisk og brukervennlig må en brukergruppe komme medkonstruktive og gode innspill (risiko)3. Offentlig tregt byråkrati (hindring)X
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>XI
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>XII
<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>KontaktpersonerFirma / organisasjon Navn Tlf / e-mailPriceWaterHouseCoopers Dag Strømsnes dag.strømsnes@pwc.noForsvarsbygg Einar Jacobsen einar.jacobsen@forsvarsbygg.noCOWI AS (DK)Torben Søgaard tsj@cowi.dkJensenCOWI AS (DK) Annette Walter anette.walter@cowi.dkTerramar Pål Keyser Frølich pal.keyser.frolich@terramar.noDr. Techn. Olav Olsen Gro Lindley gl@olavolsen.noSimonsen & Føyen Kjell Andre kah@simonsenfoyen.noHonerudStatsbygg Stein Rognlien stein.rognlien@statsbygg.noSintef Agnar Johansen agnar.johansen@sintef.noVedlegg DErhvervs- ogBoligstyrelsen (DK)Erik Lind Olsenelo@ebst.dkXIII
verdi forpengene?en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong><strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>
<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>> hva er OPS?> hva er <strong>PSC</strong>?Et offentlig privat samarbeid(OPS) er et samarbeidmellom offentlig- og privatsektor, om et prosjekt elleren tjeneste.I et OPS beskriver den offentligeutbygger oppgaven som skalløses, og definerer funksjons- ogkvalitetskrav. Innenfor disserammene får den private aktørenfrihet <strong>til</strong> å planlegge oggjennomføre arbeidet på en mestmulig effektiv måte.OPS innebærer at privat sektor,ofte ved et konsortium av ulikeprivate virksomheter, tar ansvarog risiko for finansiering,bygging, drift og vedlikehold aven fasilitet over en kontraktfestetperiode.Fordelingen av risiko ersentralt i et OPS. Risiko skalfordeles mellom det offentlige ogdet private etter hvilken part somer best skikket <strong>til</strong> å påvirke, ogdermed minimere, risikoen.Eksempel<strong>En</strong> kommune trenger en nyskole, men kan ikkefinansiere prosjektet innenbudsjettrammene. Et OPSfremstår som en god løsning,og et konsortium beståendeav en privat entreprenør ogen bank får oppdraget.Konsortiumet får ansvar ogrisiko forbundet medprosjektering, bygging ogvidere drift og vedlikehold.Betalingen fra offentlig <strong>til</strong>privat aktør starter ikke førskolebygningen er ferdig.Betalingen foregår ved årligebetalinger gjennom helekontraktsperioden.Etter kontraktens utløpoverføres skolebygningen<strong>til</strong>bake <strong>til</strong> kommunen, som såstår fritt <strong>til</strong> å selge elleromdisponere bygningen.<strong>Public</strong> sector comparator(<strong>PSC</strong>) er nåvedien avlivsløpskostnadene ved ågjennomføre et prosjekt somtradisjonell offentliganskaffelse.<strong>PSC</strong> omfatter summen av allekostnadene ved finansiering,design, bygging, drift ogvedlikehold i det definertetidsperspektivet.Utviklingen og bruken av<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong> (<strong>PSC</strong>)er en viktig del av arbeidet medå evaluere hvorvidt et prosjektburde gjennomføres som etOffentlig privat samarbeid (OPS),eller med tradisjonelle metoderfor offentlige anskaffelser.<strong>PSC</strong> og risikoFor å kunne være et realistiskbenchmark mot privat sektorsanbud, må <strong>PSC</strong>en ikke bareomfatte tradisjonelle kostnaderved anskaffelse, men ogsåkostnadene ved å beholderisikoelementer som i et OPSprosjektvil havne hos privatsektor. I løpet avanskaffelsesprosessen må muligerisikofaktorer identifiseres, og detskal vurderes hvordan disse kanhåndteres på en mest fordelaktigmåte.Kostnadene i <strong>PSC</strong>Kostnadene ved å gjennomføreet prosjekt med tradisjonellemetoder kan deles i fire grupper;- Basiskostnader (kapital-,vedlikeholds- og driftskostnader)- Konkurranse-nøytralitet- Overførbar risiko- Gjenværende risikoReferanseprosjekt<strong>En</strong> viktig del av utviklingen av<strong>PSC</strong> er identifiseringen av etreferanseprosjekt.Referanseprosjektet beskriverden mest effektive, ogsannsynlige, måten offentligsektor har for selv å kunne levereet spesifikt prosjekt. Prosjektetmå <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>lekravspesifikasjonene, som erdefinert i konkurransegrunnlaget.
<strong>PSC</strong> - prosessen>Figuren illustrerer <strong>PSC</strong>prosessen,med henvisninger<strong>til</strong> ”<strong>En</strong> <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong> <strong>til</strong> <strong>PSC</strong>”.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere totale basiskostnader [A]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere overførbar risiko [C]Kalkulere gjenværende risiko [D]identifisering ogkalkulering avrisikoRisiko er en del av ethvertprosjekt. I <strong>PSC</strong> reflektererrisiko potensialet forytterligere kostnader iforhold <strong>til</strong> allerede antattebasiskostnader.For at <strong>PSC</strong> skal kunne gi enrealistisk sammenlikning av verdifor pengene i forhold <strong>til</strong> privateOPS-<strong>til</strong>bud, må den inkludere enrealistisk og omfattende prisingav alle risiko.Identifisering av risikoDet første steget er å lage enliste over alle typer risiko somkan være relevante for etprosjekt. Denne listen ligger <strong>til</strong>grunn for evalueringen og denendelige allokeringen av risiko.Risikoallokeringen er en iterativprosess, og vil kreve <strong>til</strong>passinggjennom heleanskaffelsesprosessen.Selv om de fleste typer risiko vilkunne identifiseres tidlig, vil detvære noen former for risiko somikke blir identifisert før sent i<strong>PSC</strong>-prosessen.Kvantifisering avkonsekvenserEtter å ha identifisert all relevantrisiko, er det nødvendig åkvantifisere og anta tidspunkt forkonsekvensene av risikoene.Den beste metoden for åkvantifisere konsekvensene avrisiko avhenger av <strong>til</strong>gjengeligeinformasjonskilder. Generelt setter det best å bruke empiriskedata når det er <strong>til</strong>gjengelig. Nårdet ikke er det, må man brukeantagelser basert på erfaringerog fornuft.Estimering av sannsynlighetNår man har identifisert allerisikoene, og kvantifisert allekonsekvensene, er det nødvendigå estimere sannsynligheten for athver enkelt risiko faktiskinntreffer.<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere <strong>PSC</strong> = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8
<strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>> hvorfor <strong>PSC</strong>?Fremtiden <strong>til</strong> offentligeprivate samarbeid (OPS) iNorge er avhengig av atoffentlige aktører kandokumentere at denneløsningen gir mer verdi forpengene. <strong>En</strong> <strong>PSC</strong> vil væreviktig i dennedokumentasjonen.Hit<strong>til</strong> har vedtaket om OPS somforetrukketgjennomføringsmodell påprosjekter i Norge ofte blitt fattetav politiske organer, uten endetaljert evaluering av alternativeløsninger eller ”verdi forpengene”. I land med mererfaringen innen OPS, foreksempel Danmark, Storbrittaniaog Australia finnes detinnarbeidede faste metoder for ågjøre slike evalueringer.Som en del avforskningprosjektet ”OPS ibyggeprosjekter” i regi av Norsksenter for prosjektledelse har detblitt utarbeidet en <strong>norsk</strong> <strong>veileder</strong><strong>til</strong> <strong>Public</strong> <strong>Sector</strong> <strong>Comparator</strong>.Veilederen ligger påforskningsprosjektets nettsider.Forskningsprosjektet”OPS i byggeprosjekter”i regi av NSPEtter initiativ fra Statsbyggble det høsten 2003 startetet forskningsprosjekt omOPS ved Insitutt for bygg,anlegg og transport vedNTNU.Forskningsprosjektet harsom mål å fremme kunnskapom OPS i offentlig og privatsektor. Utviklingen avstandarder, verktøy og<strong>veileder</strong>e er sentralt i dettearbeidet.I november 2004offentliggjøresforskningsprosjektetsresultater på en nettside. Etav prosjektets delmål er atdenne nettsiden skaloppdateres jevnlig ogfremstå som enkunnskapsportal omOffentlige Privat Samarbeid(OPS).Prosjektets nettside er:prestasjonsledelse.no/opskontaktinformasjonchristian søgaard jensen+47 90696610christia@stud.ntnu.noNTNUInstitutt for bygg, anlegg og transport