En norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC)

En norsk veileder tilPublic Sector ComparatorHovedoppgave NTNU | Christian Søgaard Jensen

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEn norsk veileder tilPublic Sector ComparatorChristian Søgaard JensenInsitutt for bygg, anlegg ogtransport ved NTNUJuni 2004Hovedoppgaven tilhørerNTNU og NSP, og kopieringfra oppgaven, ellerkommersiell bruk avoppgaven er ulovlig.Ta kontakt med undertegnedehvis du har spørsmål ellerkommentarer.Christian Søgaard Jensen+47 906 96 610christia@stud.ntnu.noII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorNORGES TEKNISK-NATURVITENSKAPELIGE UNIVERSITETINSTITUTT FOR BYGG, ANLEGG OG TRANSPORTOppgavens tittel:En norsk veileder til Public Sector ComparatorDato: 07.05.2004Antall sider (inkl. bilag): 95Hovedoppgave X ProsjektoppgaveNavn: Christian Søgaard JensenFaglærer/veileder: Olav Torp, Institutt for bygg, anlegg og transportEventuelle eksterne faglige kontakter/veiledere: Stein Rognlien, StatsbyggEkstrakt:Hovedoppgaven er utformet som en norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC). En PSC ernåverdien av alle fremtidige kostnader (og evt. inntekter) ved å gjennomføre et prosjekt påtradisjonell måte (i motsetning til OPS). PSC skal på den måten fungere som en benchmark motprivate aktørers OPS-tilbud på et offentlig prosjekt. Det kan på denne måten dokumentereshvorvidt et OPS vil gi mer verdi for pengene, eller ikke.En PSC-prosess består av flere elementer: definering av referanseprosjekt, kalkulering avbasiskostnader (kapitalkostnader, drifts- og vedlikeholdskostnader osv.), identifisering ogkalkulering av risiko, samt en avsluttende evaluering.Det viktigste elementet i en PSC er identifisering og kalkulering av risiko. Dette har tidligere blittnedprioritert i offentlige prosjekter, men er svært viktig i prosessen med å kalkulere en realistiskPSC. Ulike typer risiko må identifiseres, sannsynligheten for at de inntreffer må estimeres ogforventet kostnad må kalkuleres.Selve evalueringen av de private aktørenes OPS-tilbud og PSC, er mer komplisert enn kun ensammenlikning av nåverdi. Denne evalueringsprosessen omfatter også en kvalitativ evaluering avtilbudene, som fasilitetens kvalitet, estetikk og utholdenhet.Stikkord:1. Public Sector Comparator (PSC)2. Offentlig privat samarbeid (OPS)3. Alternative gjennomføringsmodeller4. Verdi for pengene_____________________________(sign.)III

En norsk veileder til Public Sector ComparatorIV

En norsk veileder til Public Sector Comparator> sammendragHovedoppgaven er en del av forskningsprosjektet ”Offentlig privat samarbeid (OPS)i byggeprosjekter”, som gjennomføres ved NTNU / Sintef, i regi av Norsk senter forprosjektledelse (NSP).Hovedoppgaven er utformet som en norsk veileder til Public Sector Comparator(PSC). En PSC er nåverdien av alle fremtidige kostnader (og evt. inntekter) ved ågjennomføre et offentlig prosjekt på tradisjonell måte (i motsetning til OPS). PSCskal på den måten fungere som en benchmark mot private aktørers OPS-tilbud på etoffentlig prosjekt. Slik kan det dokumenteres hvorvidt et OPS vil gi mer verdi forpengene.En PSC-prosess består av flere elementer: definering av referanseprosjekt,kalkulering av basiskostnader (kapitalkostnader, drifts- og vedlikeholdskostnaderosv.), identifisering og kalkulering av risiko, samt en avsluttende evaluering.Det viktigste elementet i PSC er identifisering og kalkulering av risiko. Dette hartidligere blitt nedprioritert i offentlige prosjekter, men er svært viktig i prosessenmed å kalkulere en realistisk PSC. Ulike typer risiko må identifiseres,sannsynligheten for at de inntreffer må estimeres, og forventet kostnad måkalkuleres.Selve evalueringen av de private aktørenes OPS-tilbud og PSC, er mer komplisertenn kun en sammenlikning av nåverdi. Denne evalueringsprosessen omfatter ogsåen kvalitativ evaluering av tilbudene, som fasilitetens kvalitet, estetikk ogutholdenhet.Det krever tid og til dels store ressurser å utvikle en detaljert og realistisk PSC. Forat OPS skal bli et reelt alternativ må denne prosessen må bli mindre krevende. Detkan blant annet gjøres ved å utvikle et PSC-beregningsverktøy.V

En norsk veileder til Public Sector Comparator> innhold1 Innledning ..............................................................................................12 Forskningsdesign....................................................................................32.1 Valg av metode for datainnhenting.....................................................52.1.1 Litteraturstudie ........................................................................................ 52.1.2 Arbeidsseminar/arbeidsgruppemøte .......................................................... 52.1.3 Intervju/samtaler..................................................................................... 62.2 Prosjektstyring ....................................................................................62.3 Presentasjon av resultater ..................................................................63 Hva er OPS? ............................................................................................73.1 Definering av OPS................................................................................93.2 Fordeler ved bruk av OPS ................................................................. 103.3 Utfordringer ved bruk av OPS .......................................................... 113.4 Suksessfaktorer for OPS................................................................... 134 Hva er Public Sector Comparator? ...................................................... 154.1 Formålet med PSC ............................................................................ 164.2 Definisjonen av PSC.......................................................................... 174.3 Bakgrunnen for PSC ......................................................................... 174.4 Risiko i PSC....................................................................................... 184.5 Kostnader i PSC ................................................................................ 204.6 PSC-prosessen .................................................................................. 214.7 Definering av referanseprosjekt ...................................................... 225 Utvikling og bruk.................................................................................... 235.1 OPS-modell ....................................................................................... 245.2 Tidlig evaluering ............................................................................... 255.3 Når brukes en PSC? .......................................................................... 266 Kalkulering av kostnader..................................................................... 276.2 Basiskostnader ................................................................................. 286.2.1 Kapitalkostnader .................................................................................... 286.2.2 Vedlikeholdskostnader............................................................................ 296.2.3 Driftskostnader ...................................................................................... 306.2.4 Tredjeparts-inntekter ............................................................................. 31VIII

En norsk veileder til Public Sector Comparator6.2.5 Faste, variable og semi-variable kostnader .............................................. 326.2.6 Direkte og indirekte kostnader................................................................ 326.3 Konkurranse-nøytralitet................................................................... 336.4 Overførbar risiko .............................................................................. 336.5 Gjenværende risiko .......................................................................... 336.6 Diskonterte kontantstrømmer.......................................................... 346.6.1 Den private sektors finanseringsomkostninger ......................................... 347 Identifisering og kalkulering av risiko ................................................ 377.1 Identifisering av risiko ..................................................................... 397.2 Kvantifisering av konsekvensene til risiko....................................... 437.3 Estimering av sannsynligheten til risiko .......................................... 437.4 Følsomhetsanalyse ........................................................................... 457.5 Allokering av risiko........................................................................... 477.6 Håndtering av risiko ......................................................................... 488 Evaluering............................................................................................ 518.1 Kvantitativ evaluering ...................................................................... 548.1.1 PSC vs OPS-tilbud .................................................................................. 548.1.2 Påvirkning på kjernevirksomhet .............................................................. 548.2 Kvalitativ evaluering ........................................................................ 558.2.1 Tjenester............................................................................................... 558.2.2 Estetikk ................................................................................................. 558.2.3 Utholdenhet .......................................................................................... 568.2.4 Ikke-kvantifiserbar risiko ........................................................................ 568.3 Justeringer i OPS-tilbud og PSC ....................................................... 568.3.1 Justeringer i OPS-tilbud.......................................................................... 578.3.2 Justeringer i PSC.................................................................................... 579 Hjelpeverktøy ...................................................................................... 599.1 Sjekkliste for utregningen av PSC.................................................... 609.2 Et norsk PSC-beregningsverktøy...................................................... 609.2.1 Informasjonsark .................................................................................... 619.2.2 Kalkulasjonsark...................................................................................... 619.2.3 Resultatark............................................................................................ 619.2.4 Verktøyet resultater ............................................................................... 6110 Konklusjon........................................................................................... 6311 Videre arbeid ....................................................................................... 65Litteraturliste ............................................................................................ 67Vedlegg ........................................................................................................ IIX

En norsk veileder til Public Sector ComparatorX

En norsk veileder til Public Sector Comparator1 InnledningBakgrunnen for hovedoppgavenDet har vist seg å kunne gi økt verdi for pengene å gjennomføre offentligeprosjekter som Offentlige Private Samarbeid (OPS). OPS er likevel ikke alltid denbeste løsningen. Til tross for at et prosjekt tilsynelatende er egnet for OPS, er detikke sikkert at OPS er den gjennomføringsmodellen som gir mest verdi for pengene.For å kunne vurdere dette, må den offentlig byggherren vite hvor mye det villekostet å gjennomføre prosjektet på tradisjonell måte.Kapitell 1En Public Sector Comparator (PSC) er nåverdien av alle fremtidige kostnader (ogevt. inntekter) ved å gjennomføre et prosjekt på tradisjonell måte (i motsetning tilOPS). PSC skal på den måten fungere som en benchmark mot private aktørers OPStilbudpå et offentlig prosjekt.En Public Sector Comparator (PSC) vil være svært viktig i den videre bruken av OPSsom gjennomføringsmodell i Norge. En offentlig byggherre må kunne dokumentereat OPS faktisk gir billigere fasiliteter/tjenester. OPS-tilbudene må derforsammenliknes med kostnadene ved å gjennomføre prosjektet på tradisjonelt måte.Utviklingen av en norsk veileder til Public Sector Comparator (PSC) er en av åttearbeidspakker i første fase av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter” somgjennomføres ved Sintef og NTNU, i regi av Norsk senter for prosjektledelse (NSP).Formålet med hovedoppgavenFormålet med hovedoppgaven er å øke kunnskapen om, og oppmerksomhetenrundt, kalkuleringen av PSC. Hovedoppgaven presenterer en norsk veileder til PSC,som skal være til hjelp for offentlige oppdragsgivere i arbeidet med å kalkulere enrealistisk PSC.Foreløpig finnes det ingen standariserte metoder eller verktøy som kan være tilhjelp i arbeidet med PSC i Norge, og ingen offentlig instans har heller tatt initiativ tilutviklingen.Avgrensing av hovedoppgavenVeilederen omfatter en beskrivelse av hele PSC-prosessen, en sjekkliste forberegningen av PSC, og rammeverket for et PSC-beregningsverktøy. Utviklingen avberegningsverktøyet er ikke en av besvarelsen, da dette vurderes å ligge utenforrammene av denne hovedoppgaven.Hovedoppgaven er basert på litteratur og erfaringer fra Storbrittania, Nederland,Australia og Danmark. En rekke andre land har også erfaring med OPS, men dissefire har blitt valgt grunnet god og tilgjengelig dokumentasjon om arbeidet medPSC.1

En norsk veileder til Public Sector ComparatorHovedoppgavens disposisjonDenne hovedoppgaven er en fortsettelse på prosjektoppgaven ”Offentlig privatsamarbeid”, som ble skrevet høsten 2003. Prosjektoppgaven var et litteraturstudieom OPS, og kapitell 3: ”Hva er OPS?” er hentet fra prosjektoppgaven. Dettekapitellet er tatt med i hovedoppgaven for å gi leseren en innføring i hva et OPSinnebærer.Kapitell 2 beskriver hvordan arbeidet med hovedoppgaven har foregått, oganvendte metoder for datainnhenting beskrives. Kapitellet beskriver også hvordanresultatene fra hovedoppgaven presenteres.Kapitell 3 gir en introduksjon til hva et OPS innebærer, og beskriver fordeler,utfordringer og suksessfaktorer ved bruk av OPS.Kapitell 4 definerer PSC, og beskriver bakgrunnen for PSC. PSC-prosessenillustreres, og referanseprosjektets rolle i PSC-prosessen beskrives.Kapitell 5 forklarer når en PSC skal utvikles, og når den skal brukes.Kapitell 6 beskriver de ulike kostnadene som inngår i en PSC.Kapitell 7 omhandler identifiseringen av kalkuleringen av risiko, som er det viktigsteelementet i arbeidet med en PSC.Kapitell 8 presenterer den avsluttende evalueringsprosessen, der PSC sammenliknesmed de private OPS-tilbudene.Kapitell 9 presenterer en sjekkliste for utregningen av en PSC, samt en beskrivelseav et norsk PSC-verktøy.Eksempler og figurerEksemplene som brukes i veilederen er fiktive, og har ingen tilknytning tilgjennomførte eller planlagte prosjekter.Alle figurene som brukes i veilederen uten referanser er utarbeidet avundertegnede.2

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 22 Forskningsdesign> valg av metoder for datainnhenting> prosjektstyring> presentasjon av resultater3

En norsk veileder til Public Sector Comparator2 ForskningsdesignForskningsdesignet beskriver hvordan arbeidet med hovedoppgaven har blittgjennomført, og hvilke metoder som har blitt brukt i datainnhentingen. Kapitelletbeskriver i tillegg hvordan resultatene fra hovedoppgaven presenteres.Hovedoppgaven er er en av åtte arbeidspakker i forskningsprosjektet ”OPS ibyggeprosjekter” i regi av Norsk senter for prosjektledelse (NSP). Arbeidet medhovedoppgaven har vært delt i to paraleller: utformingen av en norsk veileder tilPSC, og deltakelse i øvrige arbeidspakker i forskningsprosjektet.Arbeidet kan illustreres slik (veilederen til venstre, og øvrig arbeid medforskningsprosjektet til høyre):Oppstart 25.01.04Litteraturstudie om PSCUtvikling av en norskveileder til PSCArbeidsseminarDefinering av ramme og målfor forskningsprosjektetUtvikling av en sjekklistefor PSCArbeidssseminarUtvikling av en OPS-modellInnhenting avkommentarer og innspillVurdering av dansk PSCverktøyArbeidsseminarUtvikling av en generellrisikomatrise for OPSprosjekterUtvikling av rammen til etnorsk PSC-verktøyRedigering og trykkingArbeidssseminarPresentasjon av”En norsk veileder til PSC”Innlevering 07.06.04Figur 2: Forskningsdesign4

En norsk veileder til Public Sector ComparatorDet er forøvrig ikke naturlig å oversette begrepet Public Sector Comparator til norsk.Det finnes allerede mange, til dels forvirrende og misvisende, begreper innen OPS.Begrepet Public Sector Comparator er godt innarbeidet i det internasjonale arbeidetmed OPS, og beholdes derfor i denne hovedoppgaven.2.1 Valg av metode for datainnhentingInternasjonalt finnes det flere veiledere til PSC. Arbeidet med å utvikle en norskveileder ble basert på litteratur fra fire land med mye erfaring fra offentlig privatsamarbeid (OPS): Storbrittania, Australia, Nederland og Danmark. Flere land harerfaring med OPS, men denne hovedoppgaven baserer seg på fire land der det harblitt utviklet veiledere til PSC.Arbeidet med de øvrige arbeidspakkene i forskningsprosjektet gikk paralelt medlitteraturstudiet. Dette arbeidet foregikk på mindre arbeidsgruppemøter vedNTNU/Sintef og større arbeidsseminarer sammen med øvrige aktører iforskningsprosjektet.Tilbakemelding og innspill fra en rekke personer i ulike deler av BAE-næringen, harvært viktig i prosessen med å utarbeide veilederen.Metodene for datainnhenting brukt i denne hovedoppgaven var først og fremst etlitteratursøk, og –studie. Deretter ble samtaler, samt arbeidsgruppemøter ogarbeidsseminarer brukt til å innhente informasjon og innspill.2.1.1 LitteraturstudieDet finnes ingen norsk litteratur om temaet Public Sector Comparator (PSC), menbåde Nederland, Storbrittania, Australia og Danmark har utarbeidet veiledere tilPSC.Et av hovedoppgavens mål var å utarbeide en lettleselig norsk veileder om PSC. Detvar derfor viktig å trekke essensen ut av de eksisterende detaljerte engelskspråkligeveilederene, samtidig som veilederen måtte tilpasses norske forhold.Litteraturstudiet resulterte i kapitlene 3 til 8 i denne hovedoppgaven, og la ogsågrunnlaget for utarbeidelsen av sjekklisten og rammen til et norsk PSC-verktøy(kapitell 9).2.1.2 Arbeidsseminar/arbeidsgruppemøteArbeidet med forskningsprosjektet ble basert på enkelte større arbeidsseminarer deralle samarbeidspartenerne deltok, og mindre arbeidsgruppemøter internt vedNTNU/Sintef. Arbeidsgruppemøtene ble brukt til å forberede, og bearbeideresultatene fra, arbeidsseminarene.Hvert arbeidsseminar hadde ett hovedtema (se figur 2), og ble ledet av denansvarlige fra NTNU/Sintef.5

En norsk veileder til Public Sector Comparator2.1.3 Intervju/samtalerUnderveis i arbeidet med hovedoppgaven ga personer ved instituttet, og ellers iBAE-næringen kommentarer og innspill til veilederen.Et av målene med hovedoppgaven var å lage en realistisk, brukervennlig og godveileder. Innspill fra erfarne personer i BAE-næringen var viktig for å nå dettemålet. Foreløpige utkast ble, etter avtale, sendt til Sintef, PriceWaterHouseCoopers,Terramar, COWI AS (DK), Dr. Tech. Olav Olsen og Forsvarsbygg (se vedlegg D:Kontaktpersoner).2.2 ProsjektstyringEtter at forskningsprosjektet, og dermed også hovedoppgaven, tok endelig form,utarbeidet ble det utabeidet en forstudierapport. Rapporten inneholderoppgavetekst, disposisjon, POS, WBS og en fremdriftsplan. Forstudierapportenligger vedlagt som vedlegg C: Forstudierapport.I løpet av arbeidet med hovedoppgaven ble det jevnlig rapportert om progresjon ogutvikling til veileder.2.3 Presentasjon av resultaterResultatene fra arbeidet med hovedoppgaven presenteres i følgende publikasjoner:- En norsk veileder til Public Sector Comparator. Veilederen finnes i toversjoner: en hovedoppgave-versjon (denne versjonen) og en offisiellversjon (publiseres på forskningsprosjektet nettsider, kapitell 2, 10 og 11samt enkelte vedlegg er fjernet).- En brosjyre om PSC. Denne brosjyren ligger vedlagt (se vedlegg E:Brosjyre om PSC). Brosjyren publiseres på forskningsprosjketets nettsider.- En populærvitenskapelig artikkel. Artikkelen skal presenterehovedoppgaven på insituttets nettsider, og vil i tillegg sendes tilByggeindustrien og Teknisk Ukeblad ved innlevering av hovedoppgaven.6

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 33 Hva er OPS?> hva innebærer et offentlig privat samarbeid (OPS)?> fordeler og utfordringer ved OPS> suksessfaktorer for OPS7

En norsk veileder til Public Sector Comparator3 Hva er OPS?Dette kapittelet gir en innføring i hva et OPS innebærer, og presenterer fordeler,utfordringer og suksessfaktorer for OPS-prosjekter. Kapittelet er hentet fraprosjektoppgaven ”Offentlig privat samarbeid i Norge”, skrevet av Christian SøgaardJensen ved NTNU høsten 2003.Et offentlig privat samarbeid (OPS) er et samarbeid mellom offentlig- og privatsektor om et prosjekt eller en tjeneste. Grunnlaget for OPS somgjennomføringsmodell er en visjon om å utføre offentlige tjenester mer effektivt, ogtil lavere kostnader enn hva som er vanlig i dag. Typiske OPS-prosjekter er byggingeller utvikling, samt drift og vedlikehold av infrastruktur, skoler, sykehus eller andreoffentlige bygninger. Drift innebærer teknisk drift av vei eller bygning, samteventuelt drift av tjenester som kantine, posthåndtering og renhold.Kjernevirksomheten, for eksempel undervisning, vil fortsatt ivaretas av detoffentlige.I et OPS beskriver den offentlige utbygger oppgaven som skal løses, og definererfunksjons- og kvalitetskrav. Innenfor disse rammene får den private aktøren frihettil å planlegge og gjennomføre arbeidet på en mest mulig effektiv måte.Den private aktøren, ofte et konsortium av flere private virksomheter, har ansvaretfor byggingen/utviklingen og finansieringen av prosjektet, og driften av fasiliteten ien kontraktsfestet periode. I store OPS-prosjekter blir det ofte etablert et privatprosjektselskap. Det er vanligvis knyttet incentivordninger til betalingen, slik at denprivate aktøren får betalt etter hvorvidt de kontraktsfestede kvalitetskravene eroppfylt. Betalingen skjer ved årlige utbetalinger, fra prosjektet er ferdigstilt og utkontraktsperioden, ofte 20-25 år.8

En norsk veileder til Public Sector ComparatorRelasjonene mellom involverte aktører i et OPS kan se slik ut:Figur 3: Aktører i et OPS-prosjekt 13.1 Definering av OPSI Norge defineres OPS ofte som:En offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med detoffentlige) der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor. 2Fordelingen av risiko er sentralt i et OPS. Risiko skal fordeles mellom det offentligeog det private etter hvilken part som er best skikket til å påvirke, og dermedminimere, risikoen. Det betyr blant annet at den privat aktøren vil bære all risikoforbundet med finansiering og bygging, inkludert ferdigstillelse (med mindreferdigstillelsen utsettes pga. forhold som det offentlige har ansvar for). Denoffentlige part, som tidligere selv har sittet med denne risikoen, kan fokusere på sinrolle som bestiller. Det offentliges rolle som bestiller vil være svært viktig i et OPS.Bestilleren må utforme realistiske og hensiktsmessige funksjons- og kvalitetskrav forprosjektet, samt følge opp at den private aktøren innfrir disse kravene.1 Jernbaneverkets informasjonsbrosjyre om OPS Jæren.2 KPMG, Kartlegging og utredning av ulike former for OPS, mars 20039

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempel 3.1Oppegård kommune bygger ny skoleOppegård kommune har et prekært behov for en ny barneskole, men kan ikke selvfinansiere bygging innenfor budsjettrammene. Kommunen utarbeider konkretefunksjons- og kvalitetskrav til skolen og utlyser byggingen og driften av skolen somet OPS-prosjekt. Etter forhandlinger med flere alternative leverandører skriverkommunen kontrakt med entreprenøren Bygg AS, som i samabeid med Banken AStar på seg ansvaret for finanisering, bygging, drift og vedlikehold av skolen i 25 år.Betalingen fra kommunen skjer ved årlige beløp i hele kontraktsperioden. Størrelsenpå den årlige betalingen avhenger av hvorvidt entreprenør Bygg AS klarer å innfride fastsatte kvalitetskravene til skolen.Etter 25 år overføres skolen tilbake til kommunen, som så står fritt til enten å selgebygningen, eller inngå en ny drift- og vedlikeholdsavtale med entreprenør Bygg ASeller en annen virksomhet.3.2 Fordeler ved bruk av OPSOffentlig finansiering av prosjekter gjør at utbyggingstakten til prosjektene blir liteforutsigbar, som følge av at statsbudsjettet fra år til år er avgjørende. Dette fører tilusikkerhet og er lite samfunnsnyttig. Realiseringen av store prosjekter tar derforlang tid, i tillegg til at det ofte blir kostbare forsinkelser og tidsoverskridelser. Nårprivate aktører har ansvaret for både finansiering, prosjektering, bygging, videredrift og vedlikehold går hele prosessen raskere. Prosjekter gjennomført som OPSstår oftest ferdige langt tidligere enn tilsvarende prosjekter gjennomført ettertradisjonelle modeller. 3Kommuner har ofte ikke mulighet til å finansiere tiltrengte prosjekter, som skolereller sykehjem, innenfor budsjettrammene. Med OPS kan kommunen fordelekostnadene over en lang periode, og derfor kunne realisere prosjekter som ellersikke ville blitt gjennomført.OPS innebærer i tillegg en rekke andre fordeler:InnovasjonKontrakter basert på funksjons- og kvalitetskrav og ikke detaljerte tekniske krav eren viktig del av et OPS. Den private aktøren velger selv hvordan de vil løseoppgaven, såfremt de leverer et produkt som oppfyller de kontraksfestedebeskrivelsene. Dette kan gi grobunn for nytenkning og innavasjon, da den privateaktøren vil være tjent med å finne alternative og mer økonomiske løsninger.3 HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.10

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKonkurranseProsjekter og tjenester som tidligere var forbeholdt offentlige aktører har ofte etstort effektiviseringspotensiale. I et konkurransepreget marked vil en privat aktørofte kunne levere prosjekter billigere enn om det gjennomføres i offentlig egenregi.Spesielt gjelder dette innen kommunesektoren, siden den offentlige aktør har litenerfaring og kompetanse innen gjennomføring av store prosjekter. Ved å overlatedette til private aktører som allerede innehar denne kompetansen, kan det offentligekonsentrere seg om sin rolle som bestiller og bruker. OPS utnytter på denne måtenbåde privat- og offentlig sektors kompetanse best mulig. Det er en forutsetning forsuksess at det er et reelt konkurransegrunnlag blant private aktører.Gode totaløkonomiske løsningerVed å se bygging og drift i sammenheng, vil den private aktøren velge løsningersom er økonomisk fordelaktige over tid. Et problem med tradisjonellegjennomføringsmodeller er at en entreprenør velger en løsning som er billig ibyggefasen, men som gir større kostnader i driftsfasen. Ved bruk av OPS vil detvære naturlig for entreprenøren å velge en løsning som i utgangspunktet er littdyrere i byggefasen, men som gir lavere kostnader i driftsfasen, og derfor er merkostnadseffektivt i et livstidsperspektiv.For at denne fordelen ved OPS skal bli gjeldende er det viktig at det er en visslengde på OPS-kontraktene. Spesielt innen bygging av infrastruktur er dette viktig.Kostnadene som følge av billige løsninger, blir ofte ikke synlige før etter mange år,og det er derfor nødvendig med driftsavtaler på 20-30 år.Frigjøring av offentlige ressurserPrivate aktører i et OPS kan redusere riskikoen til det offentlige og gi øktforutsigbarhet, både i byggeperioden og i leieperioden. Risikoen for overskridelserpå ferdigstillingstid og pris er overførbar til den private aktøren. Den private aktørenhar større påvirkningsmulighet, og når en løsning er valgt, blir byggeprosessenmindre komplisert for den offentlige aktør.På grunn av dette vil OPS gi lavere egenressursbruk for det offentlige. Betydeligeinterne ressurser vil også frigjøres i drifts- og vedlikeholdsfasen, ved at dette eransvar overført til den private aktøren. Den største ikke-målbare fordelen ved OPSer at den offentlige part kan ha et hovedfokus på sin primæroppgave, det vil si ådrive best mulig tjenester, og ikke bruke kapasitet og ressurser på å væreeiendomsbesitter.3.3 Utfordringer ved bruk av OPSOPS-modellen innebærer ofte en rekke utfordringer for både offentlig og privatsektor. Selv om OPS kan føre til effektivisering og innsparinger, vil det ikke alltidvære tilfelle. OPS kan også føre til mer kostbare prosjekter. Det er viktig å huske atOPS ikke er noe ”hokus-pokus”, til tross for de mange potensielle gevinstene.Utfordringene aktørene møter vil i stor grad være avhengig av valgt OPS-modell,men det er en rekke generelle utfordringer som alltid vil være aktuelle.11

En norsk veileder til Public Sector ComparatorSamarbeid og kommunikasjonOPS er avhengig av et tettere samarbeid og bedre kommunikasjon mellom offentligog private aktører enn tradisjonelle modeller. Det er viktig at begge parter er innstiltpå dette, og jobber sammen mot et felles mål. Få aktører i Norge har erfaring medslike samarbeidsmodeller, og det krever tålmodighet og respekt fra begge parter,hvis OPS-prosjektet skal bli en suksess.UviklingskostnaderDet er den offentlige aktør som setter rammebetingelsene for prosjektet, ved ådefinere funksjons- og kvalitetskrav. Til dette kreves en kompetanse som offentligsektor ikke nødvendigvis har. Det er krevende og vanskelig å spesifisere langsiktigebehov og krav. OPS-modellen innebærer derfor risikoen for at det offentlige ikke fårforventet kvalitet fordi de ikke innehar riktig kompetanse innen kontraktsinngåelseog kontroll av OPS-prosjekter.Hjelp til dette kan hentes fra rådgivere med nødvendig kompetanse,kontraktsmodeller og oppfølgingssystemer. Etterhvert som offentlig sektoropparbeider seg mer erfaring og kompetanse innen bruk av OPS, viluviklingskostnadene bli mindre.FinansieringskostnaderOPS-prosjekter vil kunne føre til høyere finansieringskostnader. Investorer vil ofteanse långivning til offentlig sektor som risikofritt i motsetning til lån til privateaktører. Derfor er privat finansiering i utgangspunktet dyrere enn offentligfinansiering. Ved lav rente vil forskjellen være liten, men ved høy rente vilforskjellen være betydelig.Effektiviseringsgevinsten ved et OPS må derfor være høyere enn utviklings- ogfinansieringskostnadene for at prosjektet skal bli mer lønnsomt enn ved tradisjonellgjennomføring.TransaksjonskostnaderSiden en anbudskonkurranse om et OPS er mer tids- og ressurskrevende enntradisjonelle anbudskonkurranser, blir transaksjonskostnadene ofte høyere. Dettegjelder spesielt mens erfaringen med OPS er beskjeden. De høyetransaksjonskostnadene kan skremme private virksomheter fra å delta i anbud påOPS.Binding av budsjetteneOPS-avtaler innebærer faste utgifter for det offentlige, over en lengre tidsperiode. Itillegg tas avgjørelsen om å bygge, lenge før betalingen skal skje. Det kan derforses på som negativt at politikerne som sitter med makten får mindre handlefrihet.Mindre fleksibilitetAt leieforhold inngår i en OPS-kontrakt, kan føre til mindre fleksibilitet, da denoffentlige part ikke kan si opp leieavtalen uten å hefte økonomisk for den. Hvisdrifts-/leieperioden er satt til 25 år, og det etter 10 år viser seg at den offentligepart ikke lenger har behov for fasiliteten, vil den private aktør kreve økonomiskkompensasjon som tilsvarer inntekter for resten av driftsperioden.12

En norsk veileder til Public Sector ComparatorDessuten vil risikoen for at den private part går konkurs være tilstede, og offentligmyndighet vil således ikke kunne kreve den resterende del av en tjeneste. I tilleggtil utfordringene ved bruk av OPS er det en rekke suksessfaktorer som må være tilstede for at OPS-prosjektet skal nå sitt mål om å bli et mer effektivt og bedreprosjekt, enn posjekter gjennomført etter tradisjonelle modeller.3.4 Suksessfaktorer for OPSOPS har vist seg å kunne gi store innsparinger. Det har imidlertid også vist seg ateffektiviseringsgevinsten varierer sterkt, fra 0 til 59 %. 4 Variasjonene i innsparingsynes å ha sammenheng med hvor godt offentlig sektor klarer å utnytte deeffektiviseringsmulighetene OPS gir, og hvor kostnadseffektiv offentlig sektor er iforkant av OPS-prosjektet. Dessuten spiller graden av konkurranse ved etablering avOPS-prosjektet en viktig rolle.De viktigste faktorene for å sikre at OPS gir et bedre og mer kostnadseffektivtprosjekt sammelignet med den tradisjonelle måten å drive prosjekt på synes åvære:- At bygging, drift og vedlikehold av fasilitetene ses i sammenheng.Mer driftsøkonomiske løsninger velges i byggeperioden, når kontrakten ogsåinnebærer drift og vedlikehold i et 20-årsperspektiv.- Kontrakter som spesifiserer hva som skal leveres, og ikke hvordandet skal leveres. Dette gir den private part betydelig frihet, og mulighetertil å finne mer effektive og innovative måter å utvikle tjenesten på.- Optimal fordeling av risiko. Ved at hver part påtar seg den risiko de erbest i stand til å påvirke og dermed minimere.- Reell konkurranse om OPS-prosjektene. Det må foreligge et reeltmarkedsgrunnlag, som sikrer at det blir en konkurranse om prosjektene.- OPS basert på partnerskap. At aktørene ikke er kontraktsmotparter, menhar gjensidig insentiv til å utvikle en best mulig tjeneste.4 HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.13

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEthvert prosjekt må vurderes i forhold til om disse fem betingelsene forinnsparingspotensiale er til stede. I tillegg er det flere andre faktorer som kan bidratil at OPS-prosjektet blir en suksess:- Flere separate prosjekter utlyses sammen. De høye transaksjonskostnadeneblir fremhevet som den største ulempen ved OPS. Ved å utlyse flereprosjekter sammen blir disse kostnadene mindre. Dette er blant annet gjortmed skoleprosjekter i England.- Både offentlige og private aktører er åpne og samarbeidsvillige, og innstilt påat OPS er en læringsprosess.- Bruk av andres erfaringer, både nasjonalt og internasjonalt. Det finneserfaringer fra bruk av OPS i nært sagt alle sektorer i England. Også andreland i Europa, samt USA og Australia har mye erfaring med bruk av OPS.OPS er uansett ingen garanti for suksess. Et OPS er krevende, og det er mangefallgruver underveis. Unngår man disse, er sannsynligheten for økt effektivitet ogbetydelige innsparinger stor.14

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 44 Hva er Public SectorComparator?> formålet med PSC> definisjon av PSC> bakgrunnen for PSC> risiko i PSC> PSC-prosessen> ulike kostnader i PSC> definering av referanseprosjekt15

En norsk veileder til Public Sector Comparator4 Hva er Public Sector Comparator?Dette kapittelet definerer PSC, og beskriver bakgrunnen for arbeidet med PSC. PSCprosessenillusteres, og de ulike kostnadene i PSC beskrives. I tillegg forklaresreferanseprosjektets rolle i PSC-prosessen.Public Sector Comparator (PSC) er nåverdien av livsløpskostnadene ved ågjennomføre et prosjekt som tradisjonell offentlig anskaffelse. En PSC omfattersummen av alle kostnadene ved finansiering, design, bygging, drift og vedlikehold idet definerte tidsperspektivet. For at PSC skal kunne være direkte sammenlikbarmed OPS-tilbudene, må den også være risikojustert. Det vil si at alle risikofaktorermå identifiseres og prisfastsettes.4.1 Formålet med PSCUtviklingen og bruken av PSC er en viktig del av arbeidet med å evaluere hvorvidt etprosjekt burde gjennomføres som et Offentlig Privat Samarbeid (OPS), eller vedtradisjonelle metoder for offentlige anskaffelser. En PSC utvikles og beregnes i etprosjekts tidlige fase, før konkurransegrunnlaget sendes til private aktører. En PSCutfører følgende sentrale roller:- den viser prosjektets totale kostnad på en tidlig fase ianskaffelsesprosessen- den fungerer som et viktig prosjektstyringsverktøy i løpet avanskaffelsesprosessen. Den er til stor nytte for den offentligeoppdragsgiver fordi den fokuserer på funksjons- og kvalitetskrav,optimal risiko-allokering, samt prosjektets reelle kostnad- den øker fokusen på begrepet ”verdi for pengene”- den gir en sammenliknbar benchmark og er på den måten etevalueringsverktøy- den oppfordrer til konkurranse ved å skape forutsigbarhet ievalueringsprosessen16

En norsk veileder til Public Sector Comparator4.2 Definisjonen av PSCI Storbritannia har arbeidet med offentlig privat samarbeid (public privatepartnerships, PPP) pågått siden midten av 1990-tallet, og HM Taskforce definererPSC slik:”PSC is a hypothetical risk-adjusted costing, by the public sector as a supplier, to anoutput specification as part of a PPP procurement exercise” 5Karakteristika ved Public Sector Comparator (PSC):- uttrykkes som en nåverdikostnad- er basert på de nyeste metoder det offentlige har til å levere denaktuelle tjenesten- tar høyde for og prissetter alle risikoelementer ved tradisjonelloffentlig anskaffelseFor å kunne være et realistisk benchmark mot privat sektors anbud, må PSC ikkebare omfatte tradisjonelle kostnader ved anskaffelse, men også kostnadene ved åbeholde risikoelementer som vil havne hos privat sektor i et OPS-prosjekt. I løpet avanskaffelsesprosessen må mulige risikofaktorer identifiseres, og det skal vurdereshvordan disse kan håndteres på en mest fordelaktig måte. Det er også nødvendig åberegne konsekvensene disse risikoene medfører, og sannsynligheten for at deinntreffer. Beregningen av alle risikofaktorenes sannsynlighet og økonomiskekonsekvens er svært viktig for å kunne få rettferdige og realistiske sammenlikningermellom private anbud på et OPS-prosjekt og PSC. 64.3 Bakgrunnen for PSCFor å sikre at offentlige midler blir brukt på en økonomisk effektiv og god måte,burde offentlige anskaffelser, generelt sett, konkurranseutsettes. Den teoretiskemuligheten til å konkurrere om offentlige prosjekter må følges av en prosess, som ipraksis gjør prosjekter tilgjengelige for alle kompetente aktører som ønsker å delta.Tidligere har offentlig sektor stort sett levert tjenester og utført prosjekter i egenregi, uten konkurranse. Dette kan føre til lav grad av effektivisering, og også laverekvalitet på prosjektene og tjenestene. Det å åpne offentlige prosjekter forkonkurranse fra private aktører vil uten tvil være med på å gi økt verdi for pengene.Mens konkurransen sikrer at den private sektor presenterer sine beste anbud, vil detfortsatt være behov for å kunne sammenlikne det beste OPS-tilbudet med en5 HM Treasure, UK Green Book6 Identifisering og kalkulering av risiko omtales i kapitell 7.17

En norsk veileder til Public Sector Comparatoroffentlig benchmark, altså kostnadene ved offentlig finansiering og gjennomføring.En PSC er det kvantitative elementet i denne sammenlikningen.Generelt sett kan økt verdi for pengene genereres ved å:- opprettholde spenningen ved konkurranse gjennom heleanbudsprosessen- inkludere incentiver som oppfordrer privat sektor til å levere etprosjekt av god kvalitetet i kontrakten- oppfordre til innovative løsninger- inngå en langtidskontrakt basert på partnerskap, som vil gi en vissforutsigbarhet for det offentlige, og samtidig sikre fremtidigeinntekter for den private anbyderenSammenlikningen av det beste private OPS-tilbudet, og PSC burde ikke vurderessom et endelig svar på hvilken løsning som gir mest verdi for pengene. Dette erspesielt viktig når det private anbudet er svært nærme kostnadene i PSC. Andrefaktorer som også må vurderes er:- Verdien og tryggheten det representerer for offentlig sektor at privatsektor påtar seg en rekke av risikoene ved prosjektet- Konsekvensene for offentlig sektor ved at man blir bundet i en langkontrakt med en privat aktørMange faktorer kan være svært vanskelige å kvantifisere, som for eksempelforskjeller i nivå på tjenesten som leveres, samt metode og tidspunkt for leveranse.Å oppnå økt verdi for pengene vil ikke nødvendigvis si å akseptere det lavesteanbudet. Kvalitative faktorer må også inngå i sammenlikningen, ogsammenlikningen må dokumenteres på en tilfredsstillende måte slik at man senerekan forstå bakgrunnen for avgjørelsen. 74.4 Risiko i PSCUttrykket risiko innebærer to viktige elementer. Først og fremst så er det enkostnad. For det andre, så er det ikke en sannhet – mer enn et utfall er mulig.Denne usikkerheten gjør det vanskelig å identifisere og estimere kostnaden vedrisiko.Tradisjonelt sett har offentlig sektor vært dårlige til å fokusere på risiko, og som etresultat av dette har budsjettene for store offentlige anskaffelser ofte vært basertpå optimisme. 8 Det har vært vanlig med store overskridelser, både økonomisk og7 Evalueringsprosessen behandles ytterligere i kapitell 8.8 HM Treasury Taskforce, How to construct a PSC Technical Note No. 5.18

En norsk veileder til Public Sector Comparatortidsmessig. Det har også vært sterkere fokus på økonomien gjennom byggefasen,enn på totaløkonomien til et prosjekt gjennom hele livsløpet.En kontrast til dette er private sektors arbeid med risiko. I privat sektor eridentifisering av risiko, og mulige konsekvenser, en del av hverdagen. Dette er fordidårlig budsjettering kan gi svært alvorlige konsekvenser for en privat aktør.Årsakene til overskridelser i offentlige budsjetter kan være komplekse, og ikke alltidmulige å unngå. Likevel har den private sektors erfaring vist at det er mulig åminimere risikoen for slike overskridelser med kontraktuelle forhold. Forhold somresulteter i at leverandører deler noen av de finansielle konsekvensene av relevantrisiko. Dette arbeidet, som hjelper både bestiller og leverandør til å budsjettererealistisk og håndtere risiko effektivt, kalles ofte allokering av risiko, eller øverføringav risiko.Det viktigste prinsippet i arbeidet med overføring av risiko er at en risiko skal liggehos den aktør som har størt mulighet til å påvirke, og dermed minimere denaktuelle risiko. Optimal allokering av risiko vil kunne føre til en betydelig økning iverdi for pengene.Figur 4.4 viser sammenhengen mellom allokering av risiko og verdi for pengene.Verdi for pengeneOptimal overføring av risikoAllokering av risikoFigur 4.4: Allokering av risiko 9Verdien for pengene øker ved overføring av risiko til leverandøren, som enten kanredusere sannsynligheten for at den konkrete risikoen opptrer, eller redusere definansielle konsekvensene om risikoen opptrer – eller begge deler. Men hvis risikosom den private aktøren ikke har grunnlag for å kunne påvirke eller håndtere likeveloverføres, vil denne risikoen prissettes så høyt at vi ikke lenger har økt verdi forpengene.9 HM Treasury Taskforce, How to construct a PSC Technical Note No. 5.19

En norsk veileder til Public Sector ComparatorMålet er altså ikke maksimal overføring av risiko, men optimal overføring av risiko.Til tross for at risikoallokering har en sentral rolle i et OPS, betyr ikke det atrisikoene ved et prosjekt er annerledes enn om prosjektet ble gjennomført som entradisjonell offentlig anskaffelse. Sjansen for ekstra kostnader eller forsinkelser villikevel ofte være lavere, fordi risikoene er identifisert og håndteringen av disse erplanlagt i en tidlig fase.4.5 Kostnader i PSCKostnadene ved å gjennomføre et prosjekt med tradisjonelle metoder kan deles ifire grupper:- Basiskostnader (kapital-, vedlikeholds- og driftskostnader)- Konkurranse-nøytralitet- Overførbar risiko- Gjenværende risikoKostnadDCBGjenværende risikoOverførbar risikoKonkurranse-nøytralitetABasiskostnaderFigur 4.5: Ulike kostnader i PSC 10Kostnadene deles i disse gruppene for å vise at en PSC skal representere detoffentliges totale kostnader ved å gjennomføre et prosjekt på tradisjonell måte, ogfor å fokusere på at den omfatter mer enn bare de tradisjonelle prosjektkostnadene,som prosjekterings- og byggekostnadene. I en PSC må alle aspektene ved ågjennomføre prosjektet kalkuleres.10 Treasury Taskforce (UK), How to construct a Public Sector ComparatorTechnical Note No. 520

En norsk veileder til Public Sector ComparatorPSC = Basiskostnader + Konkurranse-nøytralitet + Overførbar risiko + Gjenværende risiko4.6 PSC-prosessenPSC-prosessen omfatter alt arbeidet med PSC, fra definering av referanseprosjekt tilden avsluttende evalueringen. PSC-prosessen, med en henvisning til kapittelet iveilederen der hvert element beskrives, kan illustreres slik:Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere PSC = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 4.6: PSC-prosessen21

En norsk veileder til Public Sector Comparator4.7 Definering av referanseprosjektDet første elementet i arbeidet med PSC er identifiseringen av et referanseprosjekt.Referanseprosjektet beskriver den mest effektive, og sannsynlige, måten offentligsektor har, for selv å levere et spesifikt prosjekt. Prosjektet må selvsagt tilfredsstillekravspesifikasjonene, som er definert i konkurransegrunnlaget.Kravsspesifikasjonene omfatter funksjons- og kvalitetskrav til prosjektet.Kravspesifikasjonene bør fokusere på selve leveransen, fremfor metoden forlevering. Leverandøren får altså frihet til å bestemme hvorden kraveneimøtekommes. Defineringen av hvilke metoder for leveranse det offentlige skalbruke, er kritisk i en PSC.Referanseprosjektet bør:- reflektere den anskaffelsesmetoden offentlig sektor sannsynligvis vilbruke for å tilfredsstille kravspesifikasjonene, hvis prosjektet skalgjennomføres som en tradisjonelle offentlig anskaffelse- tilby samme kvalitet og service som forventes av de privatetilbyderne- være et konkret anbud som om det skulle deltatt i anbudsprosessenI referanseprosjekt beholder den offentlige aktøren eierskapet og ansvaret for alldrift og vedlikehold. I mange tilfeller vil referanseprosjektet innebære entotalentreprise, eller evt. flere underentrepriser, i tillegg til drifts- ogvedlikeholdskontrakter med eksterne aktører.I tilfeller der det er lite eller ingen erfaring fra liknende prosjekter i offentlig regi vildet være vanskeligere å sette rammene for referanseprosjektet. I slike tilfeller blirdet nødvendig med mer tid og flere ressurser i arbeidet med å utarbeide ogdefinere referanseprosjektet.22

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 55 Utvikling og bruk> OPS-modell> tidlig evaluering> når brukes en PSC?23

En norsk veileder til Public Sector Comparator5 Utvikling og brukDette kapittelet illustrerer når arbeidet med utviklingen av PSC bør begynne, og nårPSC skal brukes.5.1 OPS-modellDe ulike prosessene i et OPS-prosjekt defineres av forskningsprosjektet”OPS i byggeprosjekter” i en OPS-modell. OPS-modellen deler et OPS-prosjekt inn ifem prosesser, med tilhørende produkter eller milepæler. 11OPS-modellen definerer fem hovedprosesser i et OPS-prosjekt. I kronologiskrekkefølge kan prosessene illusteres slik:Figur 5.1: Prosesser og produkter/milepæler i et OPS-prosjektTabell 5 viser sammenhengen mellom fasene og produktene/milepælene;FaseProdukt / milepæl1. Idé og utvikling A. Prosjektplan2. Kontrahering B. Kontrakt3. Gjennomføring C. Bygget står ferdig4. Bruksfase D. Kontraktsperioden utløper5. Overdragelse E. Eventuelt eierskifteDe viktige prosessene i utviklingen av en PSC er:- Prosess 1: Ide og utvikling. Her utføres den første tidligevurderingen av prosjektets OPS-relevans.- Prosess 2: Kontrahering. I løpet av denne prosessen ferdigstillesPSC, og den inngår i evalueringsprosessen sammen med den privateOPS-tilbudene.11 NSPs forskningsprosjekt ”OPS i byggeprosjekter”, www.ops-portalen.net24

En norsk veileder til Public Sector Comparator5.2 Tidlig evalueringProsess 1 (Idé og utvikling) i et OPS-prosjekt består av 4 underprosesser:Figur 5.2: Prosess 1 – Idé og utviklingDen første evalueringen av prosjektets OPS-relevans finner vi ifase 1.3: Konseptvurdering. Et konsept er da valgt og konseptet vurderes med ulikegjennomføringsmodeller, der OPS er et av alternativene. De ulike alternativenevurderes mhp. lønnsomhet, kostnad, usikkerhet og fremdrift.Eksempel 5.2Oppegård kommune har for få skoleplasserGrunnet befolkningsveksten i Oppegård kommune mangler kommunenskoleplasser til ca 200 elever. Kommunen gjennomfører en funksjons- ogbehovsanalyse (prosess 1.1), og skisserer flere måter å løse problemet på.Kommunen kommer frem til følgende tre alternativer (konsepter):- Bygge på en eksisterende barneskole- Bygge en helt ny skole- ”Kjøpe” skoleplasser hos en nabokommuneDe tre konseptene vurderes mhp. lønnsomhet, usikkerhet og tilgjengeligeressurser (prosess 1.2), og et konsept velges. Det fattes vedtak om at det mestfornuftige er å bygge en helt ny skole. Deretter vurderes ulike gjennomføringsogfinansieringsmodeller (fase 1.3), der OPS er et av alternativene. OPSfremstår som den beste løsningen, og velges som foretrukketgjennomføringsmodell.Det finnes flere verktøy som kan være til hjelp i denne tidlige evalueringen. 12 Enaller første evaluering kan gjøres ved å undersøke om typiske suksessfaktorer for etOPS-prosjekt er tilstede. 13Såfremt en slik tidlig evaluering slår fast at et OPS tilsynelatende er dengjennomføringsmodellen som vil gi mest verdi for pengene, fortsetter arbeidet medå utarbeide en prosjektplan (prosess 1.4).12 Forskningsprosjektets nettsider; www.ops-portalen.net, under ”Veiledere og verktøy.13 Suksessfaktorer for et OPS beskrives i kapitell 3.425

En norsk veileder til Public Sector Comparator5.3 Når brukes en PSC?Hovedprosess 2 (Kontrahering) i et OPS-prosjekt vil bestå av seks underprosesser:Figur 5.3: Prosess 2 – Idé og utviklingArbeidet med å lage PSC begynner allerede parallelt med utviklingen avprekvalifiseringsgrunnlaget (prosess 2.1). Et første utkast til allokering av risiko børvære en del av prekvalifiseringsgrunnlaget, og referanseprosjektet 14 bør ogsådefineres.Arbeidet med PSC fortsetter i løpet av prekvalifiseringen (prosess 2.2), og ogsåparallelt med utviklingen av tilbudsgrunnlaget (prosess 2.3).Så snart tilbudsgrunnlaget er ferdig, og sendt til prekvalifiserte tilbydere(prosess 2.3) bør arbeidet med PSC være i sluttfasen. I løpet av konkurransen(prosess 2.4) skal PSC kompletteres slik at den er fullstendig og klar til bruk. Ievalueringsfasen (fase 2.5) evalueres de private OPS-tilbudene sammen med PSC. 1514 Referanseprosjektet beskrives i kapitell 4.7.15 Evalueringsprosessen beskrives i kapitell 8.26

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 66 Kalkulering av kostnader> basiskostnader> konkurranse-nøytralitet> overførbar risiko> gjenværende risiko> diskontert kontantstrøm27

En norsk veileder til Public Sector Comparator6 Kalkulering av kostnaderDette kapittelet beskriver det mest grunnleggende elementet i PSC-prosessen;kalkuleringen av kostnader.6.2 BasiskostnaderBasiskostnadene representerer de kostnadene det offentlig har ved å produsere oglevere referanseprosjektet. Basiskostnadene deles i kapital-, drifts-, ogvedlikeholdskostnader, og kategoriseres som direkte eller indirekte kostnader.6.2.1 KapitalkostnaderKapitalkostnader er kostnader som kan knyttes direkte til produksjonen av denaktuelle tjenesten eller fasiliteten. Det kan blant annet være kostnader tilknyttet:- prosjektutvikling og design- kjøp av tomt eller bygning- kjøp av materialer- betaling til eksterne leverandører- selve anskaffelsesprosessen (inkludert dokumentasjon,prosjektstyring o.l.)- byggekostnaderKapitalkostnader er med andre ord alle kostnadene offentlig sektor har i forbindelsemed utvikling og bygging.Det er viktig at alle antagelser som gjøres i arbeidet med å anslå kapitalkostnadenebegrunnes og forklares, og at det henvises til informasjonskildene som blir brukt iantagelsene. I Storbritannia har enkelte PSC enkelte ganger blitt kalkulert medantagelser om at offentlige prosjekter alltid blir forsinket pga mangel på offentligkapital. 16 Slike antagelser anbefales ikke, da det vil være vanskelig å forutse dennetyper forsinkelser nøyaktig. Hvis det er tvil om tilgjengeligheten på offentlig kapitalbør det gjennomføres en følsomhetsanalyse, som kan kvantifisere konsekvensen avmulige forsinkelser. Antagelser som angår starttidspunkt, ferdigstillelse og de ulikefasene av prosjektet bør være realistiske i forhold til hva man kan forvente fraoffentlig sektor, og må ikke nødvendigvis stemme overens med de private OPStilbudene.Antagelser rundt prosjekterings- og byggeteknikk bør baseres på erfaring fra16 HM Treasury Taskforce, How to construct a PSC Technical Note No. 5.28

En norsk veileder til Public Sector Comparatoroffentlig sektor innen tilsvarende prosjekter, og ikke på hvordan man tror en privataktør vil løse oppgaven. Man skal ikke være redd for å tenke nytt og innovativt, mendet er viktig å være realistisk. Det er samtidig viktig å huske at slike prosjekteringsogbyggeteknikker forandrer og utvikler seg over tid.Antagelsene om kostnads- og tidsoverskridelser bør normalt reflektere erfaring fratradisjonelle offentlige anskaffelser. Det er likevel viktig å bruke erfaringstallenekritisk, og tilpasse dem til det aktuelle prosjektet. Størrelsen og kompleksiteten til etprosjekt har en direkte innvirkning på risikoen for forsinkelser. Det vil derfor væremisvisende å bruke erfaringstall fra et lite prosjekt til å lage en PSC, dersom detaktuelle prosjektet er forholdsvis stort.6.2.2 VedlikeholdskostnaderI løpet av kontraktstiden vil det være behov for vedlikehold av fasiliteten for at denfortsatt skal tilfredsstille de definerte kvalitets- og funksjonskravene.Vedlikeholdskostnadene er med andre ord ikke kostnader som en følge avoppgraderinger eller utvidelser, men kun som en følge av opprettholdelse av detkvalitetsmessige og funksjonelle nivået. Typiske kostnader er:- materialer- utstyr- arbeidskraft som kreves for å gjennomføre vedlikeholdet (lønn o.l.)Det er en sammenheng mellom størrelsen på kapitalkostnadene ogvedlikeholdskostnadene. Mindre kapitalkostnader kan gi størrevedlikeholdskostnader, og større kapitalkostnader kan gi laverevedlikeholdskostnader. Brukes for eksempel materialer av bedre kvalitet, som ogsåer dyrere, i byggefasen til prosjektet, vil behovet for vedlikehold bli lavere, enn omdet brukes billigere materialer av dårligere kvalitet. Det er altså viktig å fokusere pålivsløpskostnadene til hele prosjektet i en tidlig fase, slik at man kan finne en ”riktig”balanse mellom kapitalkostander og vedlikeholdskostnader.Tidspunktet for vedlikeholdet er også avgjørende for størrelsen påvedlikeholdskostnadene. Her vil diskontering av kontantstrømmene være viktig. 1717 Diskontering av kontantstrømmer omhandles i kapitell 6.6.29

En norsk veileder til Public Sector Comparator6.2.3 DriftskostnaderDriftskostnader er kostander som påløper ved driften av fasiliteten, altså leveringenav de aktuelle tjenestene som er definert i kontrakten. De eksakte driftskostnadenevil variere mye med type tjeneste og prosjekt, det er derfor ikke hensiktsmessigmed en detaljert sjekkliste. Noen kostnader vil uansett tjeneste og prosjekt måttevære med:- ansatte som er direkte involvert i driften:o lønno arbeidsgiveravgifto opplæring og utviklingo reiseutgifter- leie eller kjøp av utstyr- administrative kostnader- forsikringKostnadene til tjenester som rengjøring og kantine kan estimeres ut fra bruk averfaringstall fra tilsvarende prosjekter.Siden et OPS-prosjekt ofte innebærer en langtidskontrakt, kan effekten av inflasjonvære betydelig for størrelsen på driftskostnadene. Til tross for dette er det vanlig åse bort fra inflasjonen, da alle kostnadene i en PSC skal presenteres i nåverdi, ogdet er vanskelig å forutse en fremtidig inflasjon. Enkelte unntak kan gjøres i tilfellerder deler av utgiftene forbundet med driften er forventet å øke raskere enn detgjennomsnittelige prisnivået. Disse forventningene må i slike tilfeller baseres påpålitelige kilder. Finnes det ikke robuste pålitelige prognoser er det bedre å antakonstante relative priser, og utføre en følsomhetsanalyse for å forutse de muligeforandringene i kostnadsnivå.Forventede driftskostnader bør også reflektere og forutse fremtidige forbedringer ogøkt effektivitet i leveringen av tjenestene (for eksempel pga forutsigbar tekniskutvikling eller læringsprosessen). Det er viktig at alle antagelser angåendedriftskostnader baseres på de beste og mest effektive metoder det offentlige har forleverering av aktuelle tjenester, slik at PSC reflekterer den høyeste verdien forpengene tradisjonell offentlig anskaffelse kan tilby.30

En norsk veileder til Public Sector Comparator6.2.4 Tredjeparts-inntekterForventede tredje-parts inntekter over livsløpet til referanseprosjektet reduserer detoffentliges utgifter, og skal trekkes fra de totale driftskostnadene i en PSC. Tredjepartsinntekter kan genereres ved at:- en tredje-part ønsker å bruke fasiliteten- kapasiteten til fasiliteten overgår det offentliges behov- det offentlige tillater tredje-parts brukEksempel 6.2.4Tredjeparts-inntekterTrondheim kommune bygger et stort nytt flott bygg som skal huse kommunenestekniske etat. Kommunenes behov er 1000 kvm, men bygger et bygg på 3000 kvm,og leier ut de øvrige 2000 kvm til et privat konsulentfirma. LeieinntekteneTrondheim kommune mottar fra det private konsulentfirmaet er tredjepartsinntektenei prosjektet.Før man antar en tredjeparts-inntekt er det viktig å vurdere det offentliges behov ogønsker gjennom hele prosjektets livsløp. Kostnadene og risikoen assosiert medtredjeparts-inntekter må også vurderes. Det er viktig å ikke overvurdere denøkonomisk gevinsten ved tredjeparts-inntekter. Følgende aspekter må være en delav vurderingen av hvorvidt tredjeparts-inntekter skal kalkuleres som en del avbasiskostnadene:- markedets behov for slike tjenester- prisnivå på tilsvarende tjenester- offentlige forskrifter og retningslinjer for slike tredjeparts-inntekterBasiskostnader =Kapitalkostnader + Vedlikeholdskostnader + (Driftskostnader – Tredjeparts-inntekter)31

En norsk veileder til Public Sector Comparator6.2.5 Faste, variable og semi-variable kostnaderVed prognoser for fremdige driftskostnader, er det fornuftig å skille mellom faste,variable og semi-variable kostnader. Figur 6.2.5 illustrerer forholdet mellom kostnadog mengde for disse tre ulike kostnadsfordelingene. Ved diskontering avkontantstrømmer 18 må enhver kostnad være plassert i en av disse kategoriene.Variable kostnader Semi-variable kostnader Faste kostnaderKostnadKostnadKostnadMengde Mengde MengdeFigur 6.2.5 Kostnadsfordeling 196.2.6 Direkte og indirekte kostnaderDirekte kostnader er kostnader som kan spores til en spesifikk tjeneste. De direktekostnadene vil avhenge av type tjenester som skal leveres, og metode for offentliganskaffelse.Indirekte kostnader er kostnader som ikke er direkte relatert til leveringen avtjenester. De inkluderer:- Driftskostnader:oookostnader som følge av driften (elektrisitet, rengjøring etc.)ansatte og utstyr som ikke er direkte tilknyttet driften (administrasjonetc.)overordnet prosjektstyring- Kapitalkostnader:ookostnader som følge av periodevis utilgjengelig utstyrkostnader som følge av bruk av nye administrasjonsbygninger18 Diskontering av kontantstrømmer forklares i kapitell 6.6.19 Partnerships Victoria, PSC Supplementary Note32

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempel 6.1.6Direkte og indirekte kostnaderDet skal bygges en ny vei. Offentlig sektor har en rekke alternativer forgjennomføringen. Veien kan for eksempel bygges i egenregi, eller ved åengasjere en ekstern entreprenør (totalentreprise). Hvis prosjektet gjennomføresi egen regi, vil direkte kostnader inkludere lønn, materialer, transport og utstyr.Alternativt, hvis prosjektet gjennomføres av en ekstern entreprenør, vil de direktekostnadene reflekteres i den kontraktsfestede prisen entreprenøren krever. Prisenvil da også inkludere entreprenørens påslag og risikopremie.6.3 Konkurranse-nøytralitetI noen type prosjekter vil offentlig sektor ha en konkurransefordel i forhold til privatsektor, pga skattefordeler e.l. ved at eierskapet forblir hos det offentlige. Enkelteprosjekttyper vil gi privat sektor en slik fordel. For at sammenlikningen mellom PSCog OPS-tilbudene skal bli rettferdig må disse mulige fordelene identifiseres ogprissettes som en del av PSC.6.4 Overførbar risikoOptimal allokering av risiko er en sentral del av et OPS. All risiko skal ligge hos denpart som er best egnet til å påvirke, og dermed minimere risikoen. Privat sektor måkalkulere og prissette all risiko de sitter med ved et OPS, og denne kostnaden bliren del av den privat aktørens OPS-tilbud. Ved tradisjonell offentlig anskaffelsebeholder det offentlige all risiko. Tidligere har disse risikoene ikke blitt identifisert ogkalkulert for hvert prosjekt, men for å kunne sikre en rettferdig sammenlikningmellom OPS-tilbudene og PSC blir dette svært viktig.6.5 Gjenværende risikoI et OPS vil det alltid være en rekke riskoer som offentlig sektor er best egnet til åpåvirke. Denne type risiko vil med andre ord være det offentliges ansvar uavhengigav om prosjketet gjennomføres som et OPS eller ved tradisjonelle offentligeanskaffelser. Blir disse risikoene inkludert i PSC, må de også legges til de privateOPS-tilbudene.33

En norsk veileder til Public Sector Comparator6.6 Diskonterte kontantstrømmerDiskontering av kontantstrømmer er sentralt i kalkuleringen av en PSC. Medutgangspunkt i alle kontantstrømmene i løpet av prosjektets levetid, kalkuleres ennåverdi for prosjektet. Dette gir rom for en finansiell sammenlikning av PSC og deprivate OPS-tilbudene. Alle fremtidige kostnader diskonterers altså til en nåverdi, ogsummeres.Diskontering av kontantstrømmer er særlig viktig når det gjelder et OPS-prosjekt,fordi kontantstrømprofilene i PSC og de private OPS-tilbudene kan være sværtforskjellige. Alternative ord på diskonteringsrenten er avksastningskrav,alternativkostnad, pris på kapital, kalkulasjonsrente eller kapitalkostnad.De to komponentene i diskonteringen av en kontantstrøm er:- periodiske kontantstrømmer basert på basiskostnader, kostnader som følgeav konkurranse-nøytralitet, samt overførbar og gjenværende risiko- diskonteringsrentenDiskonteringsrenten kan være en nominell rente, altså en rente som inkludererinflasjonskostnader. Den nominelle renten brukes til å diskontere nominellekontantstrømmer, dvs. inn- og utbetalinger budsjettert i løpende priser.Kontantstrømmene kan også budsjetteres i faste priser (renset for inflasjon, oguttrykt i dagens prisnivå). I så fall må diskonteringsrenten være en realrente, dvs.en rente som ikke inkluderer inflasjonskostnad.Diskonteringsrenten tar utgangspunkt i hvilken avkastning de investerte midlenealternativt ville kunnet gi.6.6.1 Den private sektors finanseringsomkostningerNår de private leverandørene legger inn anbud på et OPS-prosjekt, vil prisen blantannet være basert på finansieringsomkostningene. Både leverandørensavkastningskrav til egenkapital, og lånerenten spiller en sentral rolle.Lånerenten, og dermed også finansieringsomkostningene, avhenger av hvilken typeprivat virksomhet som inngår i samarbeidet. Store institusjonelle investorer (f. eks.pensjonskasser) får lån til lavere rente enn entreprenører. Uansett vil den privatevirksomhetens rente ofte avvike fra den offentliges. Forskjellen oppstår fordi deprivate diskonteringsrenten innebærer en risikopremie, som det ikke blir tatt høydefor i den offentlige kalkulasjonsrenten.Det er viktig å være oppmerksom på denne forskjellen i rente, da det vil ha storekonsekvenser for nåverdien av fremtidige kontantstrømmer.34

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempel 6.3Diskontering av kontantstrømmerOppegård kommune skal bygge en ny skole. Tre private aktører blirprekvalifisert, og leverer tilbud på OPS-prosjektet.Kommunen utarbeider PSC for å kunne evaluere de private OPS-tilbudene.Ifølge referanseprosjektet vil det ta to år å ferdigstille skolen, og prosjekteringogbyggekostnadene vil utgjøre 10 mill. kr hvert av disse to årene. Detforventes at drifts- og løpende vedlikeholdskostnader vil være 500 000 kr pr år,mens kostnadene i år 5 blir på 1 mill kr., grunnet ekstraordinært vedlikeholdAlle kontantstrømmer er justert for risiko.Det beste private OPS-tilbudet innebærer at Oppegård kommune må betale3 mill. kr hvert år, etter byggets ferdigstillelse (år 2). Ved endt kontraktstid blirbygget vederlagsfritt kommunens eiendom.Vi ser bort fra inflasjon, og regner med en realrente (r) på 5 %. Formelen fornåverdi er:NV = KS / (1 + r) tUtgiftene, og nåverdiene av disse, forventes å fordele seg slik:År (t) PSC Nåverdi PSC OPS-tilbud Nåverdi OPS0 -10000’’ -10000’’ 0 01 -10000’’ -9524’’ 0 02 -500’’ -454’’ -3000’’ -2721’’3 -500’’ -432’’ -3000’’ -2591’’4 -500’’ -411’’ -3000’’ -2468’’5 -1000’’ -784’’ -3000’’ -2351’’6 -500’’ -373’’ -3000’’ -2238’’7 -500’’ -355’’ -3000’’ -2132’’8 -500’’ -338’’ -3000’’ -2030’’9 -500’’ -322’’ -3000’’ -1934’’10 -500’’ -307’’ -3000’’ -1842’’Totalt -25000’’ -23300’’ -27000’’ -20307’’Til tross for at prosjektets totale kostnad tilsynelatende er lavest ved ågjennomføre referanseprosjektet (- 25 mill. kr i motsetning til - 27 mill. kr),viser det seg at OPS-alternativet har en betydelig lavere nåverdi(- 20,3 mill. kr i motsetning til - 23,3 mill. kr).En kvantitativ evaluering av de to alternativene konkluderer altså med at OPS erdet beste alternativet.35

En norsk veileder til Public Sector Comparator36

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 77 Identifisering ogkalkulering av risiko> identifisering av risiko> kvantifisering av konsekvenser> estimering av sannsynlighet> følsomhetsanalyse> allokering av risiko> håndtering av risiko37

En norsk veileder til Public Sector Comparator7 Identifisering og kalkulering av risikoDette kapittet beskriver arbeidet med å identifisere og kalkulere forventet kostnad,ved ulike typer risiko. Dette arbeidet har ofte blitt nedprioritert i offentligeprosjekter, men er en viktig del av PSC-prosessen.Risiko er en del av ethvert prosjekt. I en PSC reflekterer risiko potensialet forytterligere kostnader i forhold til allerede antatte basiskostnader. For at en PSC skalgi en realistisk sammenlikning mot private OPS-tilbud, må den inkludere en realistiskog omfattende prising av alle risiko. En vurdering av et prosjekts risikoprofil, samthvem som er best egnet til å ha ansvaret for ulike typer risiko, påvirker:- utformingen av kravspesifikasjoner- kalkuleringen av en PSC og evalueringen overfor private OPS-tilbud- utformingen av en passende betalingsmekanisme, som reflektererallokeringen av risiko og genererer incentiver til kostnadseffektive tjenester- offentlig sektors forståelse for prosjektets risiko, og egen risikostrategi- forhandlingene med private OPS-tilbydereEn viktig del av OPS-tankegangen er at enhver risiko skal ligge hos den aktør somhar størst mulighet til å påvirke, og dermed minimere denne. Det brukes ofte enrisikomatrise for å vise hvilken aktør som har ansvaret for hvilke risiko. Tabell 7viser et eksempel på en enkel risikomatrise.Type risikoFerdigstillelseEtterspørselLovgivningFinansieringTeknologiForce majoure (naturkatastrofer)OffentligansvarXXPrivatansvarXXXDeltansvarxTabell 7 : Risikomatrise38

En norsk veileder til Public Sector ComparatorFigur 7 illusterer hvilken plassering identifiseringen og kalkuleringen av risiko har ien PSC-prosess.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere PSC = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 7: En PSC-prosess – Identifisering og kalkulering av risiko7.1 Identifisering av risikoDet første steget når man skal identifisere risiko er å lage en liste over alle typerrisiko som kan være relevante for prosjektet. Denne listen vil ligge til grunn forevalueringen og den endelige allokeringen av risiko. Utføringen av risikoallokeringener en iterativ prosess, og vil kreve tilpasning gjennom hele anskaffelsesprosessen.Selv om de fleste typer risiko kan identifiseres tidlig, vil det være noen former forrisiko som ikke blir identifisert før i løpet av prosessen. Hvis overføringen av disserisikoene er inkludert i prisen til de private OPS-tilbudene, må PSC tilpasses slik atden inkluderer de samme risikoene.39

En norsk veileder til Public Sector ComparatorFor et stort prosjekt vil denne identifiseringsprosessen være en kompleks øvelse, daantallet separate typer risiko vil være stort. I disse tilfellene vil det være fordelaktigmed workshops, eller ”myldre-samlinger”, som hjelp til å identifisere alle typenerisiko.Til slike workshops, eller samlinger, burde man samle så mange erfarne menneskersom mulig, både fra privat og offentlig sektor. Mulige deltakere inkludererøkonomiske rådgivere, profesjonelle forhandlere, advokater og ikke minst personerfra involverte aktører – det er disse menneskene som virkelig forstår hvilke risikosom er aktuelle. Der det er mulig, bør erfaringer fra lignende OPS-prosjekter brukesaktivt.Oversikten over risikoene bør være så omfattende som mulig. Til tross for at detsynes vanskelig å kvantifisere konsekvensene eller sannsynligheten til en risiko(f.eks. force majeure), er det viktig at risikoen kartlegges og vurderes.Det er lett å ”glemme” enkelte risikoer, men en systematisk prosess vil minimeredenne faren. Tabell 7.1 beskriver hovedtypene av risiko som sannsynligvis vil opptrei et prosjekt.(Forskningsprosjektet ”OPS” i regi av NSP lager et forslag til risikomatrise for OPSprosjekter,og resultatet presenteres på forskningsprosjektets nettsider.)TilgjengelighetByggingEtterspørselProsjekteringInflasjonLovgivningRisikoen for at tjenesten som leveres ikke tilfredsstillerkontraktsfestede krav.Risikoen for at byggingen av den fysiske fasiliteten ikkeer ferdig innen kontraktsfestede tids- ogkostnadsrammer.Risikoen for at etterspørselen etter tjenesten ikkesamsvarer med nivået som er planlagt. Ettersometterspørselen etter en tjeneste kan være (delvis)kontrollerbar av offentlig sektor, vil denne risikoen oftevære mindre for offentlig enn for privat sektor.Risikoen for at prosjekteringen ikke tilfredsstillerkvalitetskravene.Risikoen for at reel inflasjon avviker fra antatt inflasjon.Risikoen for at lovendringer kan føre til økte kostnader.Dette kan deles i generell risiko, som endringer iskattelovgivningen, og spesifikke lovendringer som kandiskriminere OPS-prosjekter.40

En norsk veileder til Public Sector ComparatorVedlikeholdDriftPlanleggingPolitikkRestverdiTeknologiVolumbehovRisikoen for at kostnadene ved å opprettholdefasiliteten i god stand avviker fra budsjettet.Risikoen for at driftskostnadene avviker fra budsjettet,eller at tjenesten ikke kan leveres som kontraktsfestet.Risikoen for at detaljert planlegging ikke kangjennomføres, eller (hvis gjennomført) at prosjektetkun kan gjennomføres til en større kostnad ennbudsjettert.Risikoen for politiske endringer som kan føre til øktekostnader, ekskludert lovendringer.Risikoen tilknyttet usikkerheten om fasilitetensrestverdi ved endt kontraktstid.Risikoen for at endringer i teknologi fører til attjenester som leveres ikke lenger bruker optimalteknologi.Risikoen for at den reelle bruken av en fasilitet ellertjeneste avviker fra forventningene.Tabell 7.1: Ulike typer risiko i et prosjektEtter at alle typer risiko er identifisert vil det være nyttig å klassifisere dem i tokategorier:- risiko som i utgangspunktet vurderes som overførbare til privat sektor (foreksempel finansiell risiko)- risiko som i utgangspunktet vurderes som gjenværende i offentlig sektor (foreksempel politisk risiko)Enkelte risikoer vurderes som både potensielt overførbare og potensieltgjenværende. Disse risikoene vil ha en sentral rolle i forhandlingene. En del av disserisikoene vil kunne deles av offentlig og privat sektor etter en kontraktsfestetformel.Denne tidlige klassifiseringen er kun midlertidig, og risiko som først vurderes somoverførbare kan ende som gjenværende i den endelige kontrakten.Eksempel 7.1 viser et eksempel på tidlig klassifisering av risiko for bygge- ogdriftsfasen i et prosjekt.41

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempelTidlig klassifisiering av risikoOverførbar risiko (ikke aktuelle for forhandling)DesignFeil i design eller prosjekteringProsjektering utføres ikke innen fastsatte tids- ogkostnadsrammerForandringer i design som kreves av brukergruppenByggefaseITFeil kostnads- eller tidsestimaterUforutsette grunnforholdSkader på utstyr eller materialer på byggeplassGjennomføring i tråd med HMS-kravProblemer med underleverandør eller –entreprenørSystem designTeknologi (oppdateringer o.l.)Tilgjengelighet og utførelseRisiko som vil være tema for forhandlingerDesignIngenByggefaseITForsinkelse i oppstartForce majeure (naturkatastrofer)Generell risiko forbundet med helse og sikkerhetMengde og brukGjenværende risiko(forhandlinger bør utforske muligheten for overføring)DesignEndringer i kravsspesifikasjoner som krever endring idesignEndringer i krav fra myndighetene (f. eks. tilbrannsikkerhet)ByggefaseITEnkelte lovendringerPolitiske endringerNoen antagelser om forventet risikoallokering tidlig i prosjektet vil være svært nyttigsenere i anskaffelsesprosessen.42

En norsk veileder til Public Sector Comparator7.2 Kvantifisering av konsekvensene til risikoEtter å ha identifisert alle relevante typer risiko, er det nødvendig å kvantifisere oganta tidspunkt for konsekvensene av risikoene. En del litteratur om emnet risikohenviser til ”kvantifisert” og ”ikke-kvantifisert” risiko. Enkelte konsekvenser er enkleå kvantifisere, men andre er svært vanskelige. Det er likevel farlig å anta at enkeltekonsekvenser ikke lar seg kvantifisere, kun fordi dette ikke har skjedd tidligere.Disse risikoene blir ofte ignorert, til tross for at de kan være minst like viktige iarbeidet med å vurdere om et OPS-prosjekt eller en PSC representerer mest verdifor pengene.Den beste metoden for å kvantifisere konsekvensene av risiko avhenger avtilgjengelige informasjonskilder. Generelt sett er det best å bruke empiriske bevisnår det er tilgjengelig. Når det ikke er det, må man bruke antagelser basert påerfaringer og fornuft. Målet er alltid å oppnå et realistisk kostnadsestimat forprosjektet. Planlagte kostnader forutsetter at alt går som planlagt. Forventedekostnader tillater enkelte tilleggskostnader som følge av f.eks. tids- ogkostnadsoverskridelser basert på erfaring fra tidligere prosjekter. En PSC skal alltidbaseres på forventede kostnader.Selv når det i utgangspunktet virker umulig å kvantifisere konsekvensene av enrisiko, skal den være med i risikomatrisen. En vanskelig risiko bør ikke ignoreres,ettersom en slik risiko uansett vil påvirke prisen som kreves av offentlig sektor nårtjenesten skal leveres. Det er viktig for den offentlige aktøren å være oppmerksompå faktorer som påvirker disse vanskelige risikoene. En større forståelse for allerisikoene i prosjektet vil også hjelpe den offentlige aktøren når denne skal evaluerede private OPS-tilbudene og PSC.Ved kvantifisering av enhver risiko er det viktig å ikke kun tenke på de direktekonsekvensene. Skulle en risiko inntreffe, vil dette kunne få flere enn bare den enedirekte konsekvensen. En forsinkelse på et gitt tidspunkt i byggefasen vil foreksempel kunne påvirke andre deler av byggefasen og derfor få størrekonsekvenser. Enkelte risikoer har kanskje små direkte konsekvenser, men store ogdyre indirekte konsekvenser.Det er også viktig å unngå at en risiko blir priset to ganger. Dette kan skje hvis maninkluderer kostnadene ved en forsikring som dekker en spesifikk risiko, og i tilleggkvantifiseringen av konsekvensene til den aktuelle risikoen.7.3 Estimering av sannsynligheten til risikoNår man har identifisert alle risikoene, og kvantifisert alle konsekvensene, er detnødvendig å estimere sannsynligheten for at hver enkelt risiko faktisk inntreffer.Det er viktig å anta sannsynligheter på en måte som er både realistisk ogkonsekvent. En kostnadsdatabase er en ideell informasjonskilde, men i de flestetilfeller er ikke slik informasjon tilgjengelig.43

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempel 7.3 viser hvordan sannsynligheten for at en hendelse inntreffer brukes tilå beregne forventet kostnad.Eksempel 7.3RisikojusteringI en PSC for et stort byggeprosjekt har basiskostnadene blitt estimert til 900millioner kr i nåverdikostnad. De totale kostnadene inkluderer 50 millioner kr forIT-systemet. En risikoanalyse identifiserer en teknologirisiko knyttet til ITsystemet,og PSC må derfor justeres for å inkludere den forventede kostnaden tilIT-systemet.Man antar at det er 60 prosent sannsynlighet for at alt kommer til å gå etterplanen. Det betyr at det er 40 prosent sannsynlighet for at IT-systemet, som erhelt nytt og ikke tidligere testet, vil være vanskelig å implementere. Det vil i såfall kreve en periode med parallel bruk av ett eldre IT-system. Kostnadene for ITsystemetvil da øke til 220 millioner kr, for at systemet skal tilfredsstille dekontraktsfestede funksjons- og kvalitetskravene.Forventet kostnad for IT-systemet kalkuleres ved å multiplisere de alternativekostnadene med tilhørende sannsynlighet:Kostnad Sannsynlighet Total kostnadMillioner krMillioner kr50x 0,6 =30220x0,4 =88Forventet kostnad 118PSC burde økes med 68 millioner kr for å reflektere differansen mellom detoriginale estimatet (50 millioner kr) og den forventede kostnaden(118 millioner kr).Til tross for at det ikke er en formell kostnadsdatabase tilgjengelig, er det viktig åbasere sannsynlighetsestimatene på erfaring. Eksterne konsulenter kan gjernebrukes, men det er viktig å huske at uansett hvem som estimerer fremtidigehendelser, så bør antagelsene baseres på erfaringer og forventninger om fremtidigutvikling.Det er viktig å skille mellom kostnadsoverskridelser for mindre prosjekter og storeenkeltstående kontrakter der risikoen for tids- og kostnadsoverskridelser er større.Uansett hvilken informasjonskilde som brukes, bør aktører som har ansvaret for44

En norsk veileder til Public Sector Comparatorflere potensielle OPS-prosjekter være konsekvente i estimeringen av risiko som erfelles for prosjektene.Det å estimere sannsynligheter er ikke en eksakt vitenskap, og mange antagelser –ofte ganske dristige – må gjøres. Det er derfor viktig å sørge for at antagelsene erfornuftige og godt dokumentert, slik at de er åpne for endringer senere ianskaffelsesprosessen.Et alternativ er å diskutere enkelte temaer med private leverandører for å få innspilltil estimeringen av sannsynlighet. Det er da en fordel å være så åpen og fleksibelsom mulig, uten å svekke det offentliges posisjon i en forhandlingssituasjon.Den ultimate testen av sannsynlighetsestimatene er de reelle kostnadstallene.Utviklingen og vedlikeholdet av kostnadsdatabaser vil være viktig og avgjørende foroffentlig sektors suksess i forhandlingene om OPS-prosjekter i fremtiden.7.4 FølsomhetsanalyseEt estimat av nåverdien for hele prosjektet er basert på et stort antall antagelser.Hva skjer hvis noen av antagelsene viser seg å være feil?En følsomhetsanalyse innebærer vurderinger av hvilken effekt det vil ha for dentotale nåverdien, hvis enkelte antagelser viser seg å ikke holde mål. Slike analyserkan identifisere punktet for når endringer i antagelsene får store nok konsekvensertil at konklusjonene fra den totale nåverdikostnaden må endres (”vendepunktet”).Dette punktet er illustrert i figur 6.4.2.Følsomhetsanalyser av delkostnader hjelper en aktør til å se hvilken effekt ulikeantagelser vil ha for den totale kostnaden. En følsømhetsanalyse kan ha følgendeformål:- identifisere hvilke endringer i viktige antagelser som er store nok til atkonlusjonen av sammenlikningen mellom PSC og OPS-tilbudene blirannerledes- fastslå robustheten til PSC, sammenliknet med OPS-tilbudene. Dette vil væreen kvalitativ faktor i evalueringen der PSC er tilnærmet lik det laveste OPStilbudet20Antagelser som påvirker de viktigste variablene bør undersøkes som en del av enfølsomhetsanalyse. Det bør for eksempel vurderes hvorvidt en økning i en avbasiskostnadene kan minske en tilknyttet risiko. Kanskje kan en økning på 10prosent i kapitalkostnadene, minimere risikoen knyttet til prosjekteringen ogbyggingen?Følsomheten til antagelser rundt finansielle faktorer bør kartlegges gjennom et20 Evalueringsprosessen blir ytterligere beskrevet i kapitell 845

En norsk veileder til Public Sector Comparatorantall ulike scenarioer, som verst/forventet/best situasjoner. Dette vil gi en bedrerefleksjon av den potensielle spredningen av totale kostnader i PSC. Det vil ogsåkunne bidra til en mer omfattende evaluering av PSC i forhold til private OPS-tilbud,ved å øke fleksibiliteten i de finansielle analysene.Som en generell regel skal omfanget av følsomhetsanalysene reflekterekompleksiteten til PSC, og nærheten mellom PSC og det laveste OPS-tilbudet.Variabler som typisk bør inkluderes i en følsomhetsanalyse er:- prosjektets tidsperspektiv (både byggefase og driftsfase)- inflasjonsrente- byggekostnader, fremdriftsplan og milepæler (både i forhold tilbasiskostnader og tilknyttet risiko)- totale driftskostnader- tredjeparts-inntekter- restverdiDet finnes en rekke avanserte teknikker for å vurdere antagelsene rundtprosjektrisiko. Det er imidlertid viktig å huske at kvaliteten på resultatet, ikke erbedre enn kvaliteten på informasjonen man bruker. Dessuten er slike analyser oftekostbare. Det bør derfor være en svært god grunn til å ta slike avanserte teknikker ibruk. Det er være nødvendig for alle prosjekter.Eksempel 7.4 viser et enkelt eksempel på en følsomhetsanalyse.46

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEksempel 7.4FølsomhetsanalyseSom en forutsetning fra eksempel 7.3, antar vi at de totale risikojusteringeneutgjør 150 millioner kr (inkludert justeringene for IT-systemet på 68 millioner kr).Den risikojusterte PSC er 1050 millioner kr.En ny uavhengig rapport om IT-systemet, konkluderer med at sannsynlighetenfor behovet for parallel kjøring av de to systemene er lavere enn først antatt.Rapporten fastslår ikke at IT-systemet definitivt vil fungere (da ville man måtteforandre PSC som følge av ny informasjon), men den antyder at risikoen ermindre enn tidligere fryktet. Det gjennomføres derfor en følsomhetsanalyse.Hva skjer med den forventede teknologirisikojusteringen som allerede ergjennomført, hvis prognosene i den nye rapporten stemmer?Sannsynligheten for at det nye IT-systemet skal fungere optimalt settes nå til 80prosent. Den reviderte beregningen av forventet kostnad for IT-systemet erderfor:Kostnad Sannsynlighet Total kostnadMillioner krMillioner kr50x0,8 =40220x0,2 =52Forventet kostnad 92Dette utgjør altså en betydelig forandring i de forventede kostnadene for ITsystemet.Kostnadene har falt med 26 millioner kr, fra 118 millioner til 92millioner.Hvorvidt dette blir avgjørende er avhengig av OPS-anbudenes størrelse. Hvis detbeste OPS-anbudet ligger på 1040 millioner kr, ser vi at PSC før denne reviderteberegningen var dyrere (1050 millioner kr), men at den nå (1024 millioner kr) erbilligere.7.5 Allokering av risikoEn av grunnene til å analysere risikoene i prosjektet så grundig, er å åpne for at denprivate leverandøren kan overta ansvaret for en eller flere typer risiko. Et av deviktigste prinsippene ved et OPS er at enhver risiko skal bæres av den part som erbest egnet til å påvirke, og dermed minimere risikoen. Målet er altså å oppnå enoptimal balanse mellom risiko som overføres til den private aktøren, og risiko somblir værende hos den offentlige aktøren. Foreløpig tar slike forhandlinger lang tid,men etterhvert som erfaringen øker i begge sektorer vil dette gå raskere. Til tross47

En norsk veileder til Public Sector Comparatorfor at det kreves detaljerte forhandlinger før man ender med en optimal løsning, erdet viktig å lage en skisse til allokeringen av risiko så tidlig som mulig i prosjektet.Forskjellige private OPS-tilbud kan foreslå ulike kombinasjoner av overført risiko, ogdet er viktig at dette inngår i evalueringen av anbudene og PSC 21 .Når leverandøren er valgt og kontraktsforhandlinger er gjennomført, vil allerisikoene være plassert i en av tre kategorier:- de som er overført fra offentlig til privat aktør;- de som er gjenværende i offentlig sektor; og- de som er kontraktsfestet til å skulle deles av offentlig og privat aktør(offentlig og privat aktør deler evt. kostnader som påløper som følge avrisikoen etter en definert sats).De økonomiske fordelene ved å overføre en risiko synes å være minst nårkonsekvensene av risikoen er små. Dette kan være tilfelle når den økonomiskekonsekvensen er liten (f. eks. at inflasjonen blir litt annerledes enn forventet), ellerat sannsynligheten for at hendelsen skal inntreffe er svært liten (f. eks.naturkatastrofer).Der de økonomiske fordelene ved å overføre en risiko er liten, kan ofte kostnadeneved selve overføringen utjevne eller overgå besparelsen. Det er derfor viktig å ikkebruke store ressurser på å evaluere og fohandle om mulig overføring av slik risiko.De vil ha en liten effekt på PSC, og bør derfor vies lite oppmerksomhet.Interaksjonen mellom risiko og prosjektstyring må også vurderes. Når ting gårvirkelig galt i et prosjekt, er det gjerne fordi flere uønskede hendelser inntreffersammen. Det er ikke alltid ønskelig, og heller ikke alltid mulig, å separere enhverrisiko og vurdere den isolert. I tilfeller der sannsynligheten for ulike risikoeravhenger av hverandre, bør disse risikoene allokeres sammen, enten i privat elleroffentlig sektor.7.6 Håndtering av risikoSelv etter at all risiko har blitt identifisert, og forventet kostnad er kalkulert, kanman fortsatt ikke ignorere temaet risiko. Det er viktig å holde fokus på risikogjennom hele kontraktstiden, for å sikre at all risiko blir håndtert på en fornuftigmåte. Dette er en viktig del av prosessen med å minimere kostnadene i offentligeprosjekter.Selv uten OPS kan enkelte risikoer overføres til andre aktører, f. eks. kan en delrisikoer knyttet til prosjektering og bygging kunne overføres til en eller flereutførende entreprenører. En offentlig oppdragsgiver kan også beskytte seg mot21 Justeringer i OPS-anbud behandles ytterligere i kapittel 8.3.148

En norsk veileder til Public Sector Comparatorrisiko med ulike forsikringsavtaler. Enkelte risikoer kan rett og slett håndteres ved åfjerne det som som medførerfører risikoen.Håndtering av risiko handler om å ta avgjørelser og velge metoder som kontrollererrisikoene i praksis. Håndteringen kan enten påvirke konsekvens og/ellersannsynlighet. Generelt sett vil innhenting av erfaring og kunnskap kunne minimererisiko. For eksempel ved bruk av standardmetoder og/eller erfarne medarbeidere.Det er også viktig å være åpne for å lære av private aktører. De har tradisjonelt settstørre fokus på, og derfor mer kunnskap om, håndtering av risiko. Kontinuerligforbedring av arbeidet med risiko vil føre til lavere kostnader i fremtidige prosjekter.49

En norsk veileder til Public Sector Comparator50

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 88 Evaluering> kvantitativ evaluering> kvalitativ evaluering> justeringer i PSC og OPS-tilbud51

En norsk veileder til Public Sector Comparator8 EvalueringDette kapittelet omhandler det siste elementet i en PSC-prosess; evalueringen. Deprivate OPS-tilbudene skal sammenliknes og evalueres sammen med den ferdigePSC. Evalueringen avgjør om prosjektet skal gjennomføres som OPS, eller påtradisjonell måte.Figur 8 viser evalueringens plassering i PSC-prosessen.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere totale basiskostnader [A]Kalkulere overførbar risiko [C]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kalkulere gjenværende risiko [D]Identifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere PSC = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8Figur 8: PSC-prosessen52

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEthvert prosjekt vil ha noen fastsatte evalueringskriterier. Disse kriteriene skal iutgangspunktet presenteres i konkurransegrunnlaget. Det er også vanlig atkriteriene vektlegges, slik at de private aktørene vet hvilke faktorer som er viktigstfor den offentlige oppdragsgiveren. Når vektleggingen er fastsatt kan den offentligaktøren gi poeng til de ulike OPS-tilbudene, og PSC, for deretter å fastslå hvilketprosjekt som scorer høyest, og dermed vinner konkurransen.Eksempel 8Nytt sykehjem i OppegårdOppegård kommune skal bygge et nytt sykehjem, og ser at å bygge sykehjemmetsom et OPS vil kunne gi store besparelser. Tre private konsortier har levert anbudpå prosjektet, og Oppegård kommune har utarbeidet en PSC. Ikonkurransegrunnlaget var evalueringskriteriene fastlagt, og vektleggingen varsom følger:- Nåverdikostnad: 50 %- Design/estetikk: 10 %- Innovasjon og nytenkning: 10 %- Tidspunkt for ferdigstillelse: 10 %- Brukermedvirkning og -vennlighet: 20 %I løpet av evalueringsprosessen ble anbudene og PSC gitt poeng etter skalaen1-10 innen de ovennevnte kriteriene. Poengene ble multiplisert medvektleggingen, og den totale poengsummen ble kalkulert. Vinneren ble ikkedet anbudet med lavest pris, men vant takket være et høyt antall poeng på deandre kriteriene.Det er viktig å huske at den rene finansielle evalueringen, av OPS-tilbudenesnåverdikostnad og PSC, kun er en av flere komponenenter i evalueringsprosessen,og ikke nødvendigvis det avgjørende elementet. Se figur 8 for oversikt over muligeevalueringselementer.53

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEvalueringKvalitativKvantitativPSC vs OPS-anbudKjernevirksomhetUtholdenhetEstetikkTjenesterIkke-kvantifiserbarrisikoKredittvurderingSkatter og avgifterErfaringFigur 8: Forslag til evalueringselementer 228.1 Kvantitativ evaluering8.1.1 PSC vs OPS-tilbudEnhver evaluering vil omfatte en rekke kvantitative og kvalitative elementer. Denkvantitative faktoren som får mest oppmerksomhet er sammenlikningen avnåverdien til de innleverte OPS-tilbudene og PSC.Det er viktig at alle avvik fra konkurransegrunnlaget vurderes, slik at man sikrer enrettferdig sammenlikning av anbudene. Kapitell 4.3 omhandler dette temaetytterligere.Forskjellen på nåverdien av OPS-tilbudene og PSC er et viktig og kraftig tall. Tiltross for alt arbeidet som er lagt ned i utviklingen av PSC, er det likevel viktig åhuske at den i høy grad er basert på antagelser. Det vil derfor være svært viktig åikke basere sitt valg av leverandør kun på antatt nåverdi.8.1.2 Påvirkning på kjernevirksomhetDet andre kvantitive elementet som bør vurderes, er hvilken påvirkning de ulikeløsningene vil ha for kjernevirksomheten, som det offentlige i de fleste tilfellerfortsatt vil ha ansvaret for. Hvis den private aktøren har valgt en alternativ løsning,som endrer kostnadene forbundet med kjernevirksomheten må dette inn ievalueringen. For eksempel så kan et OPS-tilbud på et sykehusprosjekt innebære en22 Partnerships Victoria (Australia), PSC Supplementary Technical Note, 200354

En norsk veileder til Public Sector Comparatorinnovativ løsning som gjør det billigere for den offentlige aktøren å leveremedisinske tjenester. Denne innsparingen bør estimeres og deretter inngå ievalueringen. For en del store prosjekter kan denne type kvantitativ påvirkning påkjernevirksomheten være betydelig og derfor svært viktig.8.2 Kvalitativ evalueringIkke alle faktorer lar seg kvantisere. Kvalitative elementer er likevel kritiskeelementer i evalueringen, og det er viktig at de får mye oppmerksomhet. Det kanvære fristende å vektlegge de kvantitative faktorene for mye, fordi de tilsynelatendeer mer presise og objektive. Det bør man likevel forsøke å unngå. Det nytter hellerikke å prøve å kvanitisere faktorer som ikke lar seg kvantifisere. Det kan føre til øktekostnader, og en feilaktig følelse av nøyaktighet.Kvaliteten på tjenestene, estetikken, utholdenheten og ikke-kvantifiserbar risiko ereksempler på kvalitative elementer som vil opptre i de fleste prosjekter.8.2.1 TjenesterKvaliteten på tjenestene som leveres er et viktig og ikke-kvantifiserbart aspekt i enevaluering. Et OPS-tilbud kan yte bedre tjenester enn referanseprosjektet ved åovergå nivået i kravspesifikasjonene. Anbudet kan også innebære prosesser ogløsninger som sannsynligvis vil levere en høyere kvalitet i løpet avkontraktsperioden.Et eksempel på dette er en leverandør av FM-tjenester (Facilities Managment), somhar flere tilsvarende prosjekter i sin portefølje. Leverandøren dokumenterer godeprosesser og rutiner i slike prosjekter, og kan derfor gi den offentlige aktør tro på atleverandøren vil kunne levere tjenester av høyere kvalitet, enn andre leverandører.8.2.2 EstetikkMed evalueringsfaktoren estetikk menes de miljømessige verdiene som oppnås vedgod desing og estetikk. Dette er viktigst for prosjekter som involverer det å skapenye fysiske fasiliteter, som nye sykehjem, fengsel eller skoler.Selv om det kan forventes at alle leverte tilbud lever opp til reguleringsplaner ogandre konkrete kriterier, vil de likevel skille seg fra hverandre og referanseprosjekteti deres estetiske attraktivitet og miljømessige påvirkning. Slike forskjeller børvurderes i evalueringen, såfremt estetikk er et av evalueringskriteriene nevnt ikonkurransegrunnlaget.55

En norsk veileder til Public Sector Comparator8.2.3 UtholdenhetEn viktig kvalitativ faktor i et OPS-tilbud er dets utholdenhet. Med utholdenhetmenes sannsynligheten for misligholdelse av kontrakten. Faktorer som påvirkerutholdenheten kan være:- Kredittvurdering. Den private aktørens finansielle styrke, og evne til åtakle risikoene fastsatt i kontrakten, er en viktig del av evalueringen. Det erviktig at den private aktøren kan vise til god likviditet og sterke garantier.Hvis det er en reell fare for at flere uønskede scenarioer kan føre til aktørenskonkurs, har aktøren lav utholdenhet.- Skatter og avgifter. I tilfeller der den private aktøren har overtatt risikoenforbundet med skatter og avgifter, må antagelsene gjort om sannsynlighetvurderes detaljert. Har den private aktøren antatt en positiv utvikling ifremtiden, kan en negativ utvikling gjøre at aktøren går konkurs. Dennefaktoren vil være en del av kredittvurderingen, men på grunn av viktighetenav disse antagelsene, bør denne faktoren vises ekstra oppmerksomhet.- Erfaring og kapasitet. Bortesett fra finansiell misligholdelse vil den størsteårsaken til misligholdelse av kontrakten være mangel på erfaring ogkompetanse hos den private aktøren. Dette kan føre til at aktøren ikke klarerå levere som avtalt. Det er derfor viktig å vurdere den private aktørensbakgrunn, erfaringer og faglig kompetanse. Det vil også være viktig åkartlegge roller og ansvar internt hos den private aktøren.8.2.4 Ikke-kvantifiserbar risikoKostnadene til alle typer risiko som overføres til den private aktøren er ikkekvantifiserbare. Det betyr ikke at allokeringen av slik risiko bør eksluderes fraevalueringen. Plasseringen av ikke-kvantifiserbar risiko kan ha stor påvirkning påprosjektets reelle kostnad, og bør derfor vies mye oppmerksomhet.8.3 Justeringer i OPS-tilbud og PSCNoen ganger må enten OPS-tilbudene eller PSC justeres i løpet avevalueringsprosessen. Dette for å sikre en rettferdig og realistisk sammenlikningmellom alternativene.56

En norsk veileder til Public Sector Comparator8.3.1 Justeringer i OPS-tilbudAnbydere skal i utgangspunktet levere anbud som tilfredsstiller kravspesifikasjonenei konkurransegrunnlaget. I realiteten vil de fleste anbud skille seg mer eller mindrefra disse spesifikasjonene.For eksempel ved å:- foreslå en annerledes risikoallokering- tilby innovative løsninger- mislykkes i å levere enkelt av de ønskede tjenesteneEvalueringen av slike OPS-tilbud må ta disse avvikene i betraktning. Der det ermulig bør dette gjøres ved å stille såkalte ”klargjørende spørsmål” til anbyderen, deranbyderen selv fastsetter den finansielle forskjellen på valgt løsning ogkravspesifikasjoner. Der det ikke er mulig bør disse kostnadene/besparelsenefastsettes ved antagelser, og deretter legges til anbudet. Det er svært viktig å sørgefor at evalueringen av PSC og OPS-tilbudene involverer slike ulikheter og avvik, slikat sammenlikningen blir reell.OPS-tilbudene kan også inneholde forskjellige antagelser rundt variabler somfremtidig rentenivå og inflasjon. Variabler som er utenfor tilbyderenes kontroll, ogsom vil påvirke det offentliges kostnader, burde normaliseres slik at de sammeantagelsene blir brukt.8.3.2 Justeringer i PSCPSC bør bare justeres etter at OPS-tilbudene er levert, hvis det viser seg at viktigekomponenter har blitt priset feil eller utelatt. For eksempel kan anbudene påpekerisiko som PSC ikke dekker.Anbudene kan også vise at antagelser gjort i PSC er unøyaktige. For eksempel, hvisprosjektet inkluderer leveranser fra andre kommersielle aktører, vil både PSC oganbyderne måtte anta tilgjengelighet og behov. Hvis anbudene har antatt relativtlike verdier, mens PSC ligger høyere eller lavere, kan det tyde på at PSC børjusteres.På den annen side, hvis PSC inneholder tall som er realistiske for offentlig sektor,skal ikke PSC justeres bare fordi tallene i OPS-tilbudene er lavere. For eksempel skalikke byggekostnadene nedjusteres i PSC, hvis de i utgangspunktet er basert pågode erfaringstall i offentlig sektor, til tross for at de private OPS-tilbudene harlavere kostnader.Justeringer i PSC bør gjøres med forsiktighet. PSC skal ikke endres for å reflekterede private anbyderenes alternative eller mer effektive løsninger.57

En norsk veileder til Public Sector Comparator58

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKapitell 99 Hjelpeverktøy> sjekkliste for utregningen av PSC> et norsk PSC-beregningsverktøy59

En norsk veileder til Public Sector Comparator9 HjelpeverktøyDette kapittelet presenterer en sjekkliste som vil være til hjelp i arbeidet med åverifisere at PSC er riktig kalkulert. I tillegg presenteres rammeverket til et PSCberegningsverktøy.En PSC-prosess er en omfattende og krevende prosess. Et beregningsverktøy kangjøre det lettere å kalkulere en PSC, og på den måten bidra til at hele prosessen blirmindre kostbar.9.1 Sjekkliste for utregningen av PSCMed utgangspunkt i denne veilederen har det blitt utviklet en sjekkliste forutregningen av PSC. Denne sjekklisten ligger vedlagt veilederen, som vedlegg A:”Sjekkliste for utregningen av PSC”.9.2 Et norsk PSC-beregningsverktøyI Danmark har rådgiverne COWI AS utviklet et excel-basert verktøy, i samarbeidmed nederlandske Ecorys. Dette kapittelet gir en enkel beskrivelse av et verkøybasert på det danske excel-verktøyet, tilpasset norske forhold.Verktøyet består av en rekke excel-ark: tre informasjonsark, et resultatark og flerekalkulasjonsark. Figur 9.2 illusterer verktøyets struktur.ProsjektrammenPrisindeks ogstart- og sluttdatoReferanseprosjektetKostnader og evt.inntekterKalkulasjonsarkKontantstrømmerRisikoRisikomatrise ogmetode forkalkulering av risikoResultatarkReferanseprosjektetsog OPS-tilbudetsnåverdiFigur 9.2: PSC-beregningsverktøy 2323 Erhvervs- og Boligstyrelsen, Vejledning for Vurderings- og Benchmarkingsverktøjer til OPP60

En norsk veileder til Public Sector Comparator9.2.1 Informasjonsark- Det første arket er ”prosjektrammen”, hvor man skriver inn prisindeks, samtstart- og sluttdato for prosjektet.- Det andre arket er ”referanseprosjektet”. Her legges alle budsjettdatavedrørende referanseprosjektet inn. Budsjettdata omfatter allebasiskostader, samt kostnader som følge av konkurranse-nøytralitet.- Det tredje arket er ”risiko”, som skal inneholde en risikomatrise. Det skalogså noteres hvilken metode som er brukt til kalkulering av risiko:oooRisiko er kalkulert etter deterministisk metode (sannsynlighet xkonsekvens)Risiko er inkludert i diskonteringsfaktorenRisikoen er innarbeidet i basiskostnadene9.2.2 KalkulasjonsarkKalkulasjonsarkene viser oversikter over forventet kontantstrøm i løpet avkontraktstiden, basert på informasjon om tidshorisont og kostnader frareferanseprosjektet.9.2.3 ResultatarkI resultatarket vises resultatene fra beregningene. Diskonteringsfaktoren og prisenpå det mest fordelaktige OPS-tilbudet legges inn i dette arket. Arket viser noennøkkeltall for referanseprosjktet, som kapitalkostnader, drifts- ogvedlikeholdskostnader samt den totale PSC. Forskjellen i nåverdi påreferanseprosjektet og OPS-tilbudet vises her.9.2.4 Verktøyet resultaterPSC-beregningsverktøyet gir tre delresultater, som synliggjøres på forskjelligestadier av anskaffelsesprosessen:- En beregning av referanseprosjektets nåverdi.- En sammenlikning av private OPS-tilbud og referanseprosjektet.- En eventuell optimering av risikoallokeringen på bakgrunn avforhandling.61

En norsk veileder til Public Sector Comparator62

En norsk veileder til Public Sector Comparator10 KonklusjonFremtiden til Offentlig Private Samarbeid (OPS) i Norge avhenger av at offentligeoppdragsgivere kan dokumentere at OPS gir mer verdi for pengene enn tradisjonellemodeller for offentlige anskaffelser. En Public Sector Comparator (PSC) er viktig idenne dokumentasjonsprosessen.Kapittel 10En PSC-prosess består av fire hovedelementer: definering av referanseprosjekt,kalkulering av basiskostnader, identifisering og kalkulering av risiko og enavsluttende evaluering.Referanseprosjektet beskriver den mest effektive, og sannsynlige, metoden offentligsektor har, for selv å levere et spesifikt prosjekt. I referanseprosjekt beholder denoffentlige aktøren eierskapet og ansvaret for drift og vedlikehold. I mange tilfeller vilreferanseprosjektet innebære en totalentreprise, eller evt. flere underentrepriser, itillegg til drifts- og vedlikeholdskontrakter med eksterne aktører.Basiskostnadene i et prosjekt omfatter de totale kostnadene i prosjektetskontraktstid. Basiskostnadene består av kapitalkostnader, som følge avprosjektering og bygging, samt drifts- og vedlikeholdskostnader. Kostnadenepåløper til ulikt tidspunkt i løpet av kontraktsperioden, og må derfor diskonteres tilnåverdi for å gi ett reelt bilde av prosjektets totale kostnader.Arbeidet med risiko er helt sentralt i PSC-prosessen, fordi risiko reflektererpotensialet for ytterligere kostnader i forhold til allerede antatte basiskostnader.De ulike typene risiko i prosjektet må identifiseres, sannsynligheten for at deinntreffer må estimeres, og konsekvensene må kartlegges.Hittil har vedtaket om OPS som foretrukket gjennomføringsmodell på prosjekter iNorge, oftest blitt fattet av politiske organer, uten en detaljert evaluering avalternative løsninger. I land som har mer erfaring fra OPS, for eksempel Danmark,Storbritannia og Australia, finnes det standariserte metoder for å gjøre slikeevalueringer. Kalkuleringen av PSC vil være viktig i fremtiden, også i Norge.Standardiserte metoder og beregningsverktøy som gjør denne prosessen enklereblir en sentral del av det videre arbeidet med OPS.63

En norsk veileder til Public Sector Comparator64

En norsk veileder til Public Sector Comparator11 Videre arbeidPublic Sector Comparator (PSC)I det videre arbeidet med PSC er det naturlig å utvikle et PSC-beregningsverktøy,som beskrevet i kapitell 9.2. Et slikt verktøy vil utvilsomt gjøre PSC-prosessenmindre krevende.Det blir også viktig å øke kunnskapen om hva PSC er, og hvilken funksjon PSC har ianskaffelsesprosessen.Kapitell 11En veileder er lite verdt, hvis den ikke blir brukt. Det er viktig at det høsteserfaringer med bruk av denne veilederen, slik at forbedringer og oppdateringer kangjøres.Offentlig Privat Samarbeid (OPS)Både i arbeidet med PSC, og arbeidet med OPS generelt, ligger andre land langtforan Norge. Bruk av erfaringer fra blant annet Storbritannia, Australia og Danmarker viktig.En totaløkonomisk tankegang, kontrakter basert på funksjons- og kvalitetskrav ogsamarbeid basert på partnerskap er elementer fra OPS som vil være viktige ifremtidige byggeprosjekter, uavhengig av om prosjektene blir gjennomført som OPSeller ikke. En rekke øvrige gjennomføringsmodeller; Partnering, Samspill-modellenosv., omfatter ett eller flere av disse elementene. For å sikre at det til enhver tidvelges den løsning som gir mest verdi for pengene, blir definerte metoder ogverktøy for sammenlikning og evaluering av ulike alternativer enda viktigereDet er mange temaer innen OPS som er aktuelle for videre arbeid, og flere vilforhåpentligvis omfattes av forskningsprosjektets neste fase. To temaer som ersvært aktuelle for fremtidige prosjekt- og hovedoppgaver er:- Hva gjør ett OPS-prosjekt til en suksess, og et annet til fiasko?Det har allerede blitt gjennomført flere OPS-prosjekter i Norge, med ulikgrad av suksess. En sammenlikning av to eller flere prosjekter vil sette fokuspå viktige suksessfaktorer og avgjørelser.- En basiskontrakt for OPS-prosjekter?Kontraktene mellom parter i et OPS-prosjekt har foreløpig vært sværtomfattende. Det er en av faktorene som har bidratt til prosjektenes høyetransaksjonskostnader. Kan man utvikle en basiskontrakt for et OPS?Eventuelt en basiskontrakt for hver av de mest typise OPS-prosjektene?65

En norsk veileder til Public Sector Comparator66

En norsk veileder til Public Sector ComparatorLitteraturlisteBakgrunnslitteratur- Partnerships Victoria (Australia), Public Sector Comparator Technical Note, 2001- Partnerships Victoria (Australia), PSC Supplementary Technical Note, 2003Litteratur- Treasury Taskforce (UK), How to constuct a Public Sector ComparatorTechnical Note No. 5- PPP Knowlegde Center (NL), Manual Public Sector Comparator, 1999- Erhvervs- og Boligstyrelsen (DK), Vejledning for Vurderings- ogBenchmarkverktøjer til Offentlig-Private Partnerskaber (OPP), februar 2004- KPMG, Utredning av samfunnsøkonomiske konsekvenser ved bruk av OPS,mai 2003.- COWI, Kortlægning af offentligt-privat samspili forbindelse med byggeri,renovering, drift og vedligeholdelse av folkeskoler, juni 2003.- Undervisningsbygg Oslo KF, Informasjon for prekvalifisering: OPS-prosjektenePersbråten vgs og Høybråten skole, 31.03.2003.- Strømsnes, Dag (KPMG), Kan offentlig-privat samarbeid bidra til bedrekommunesektor?, Kommunal RAPPORT, 17.09.2003Referanselitteratur- KPMG, Kartlegging og utredning av ulike former for OPS, mars 2003- HM Treasury Taskforce, Value for money drivers in PFI, 2000.- HM Treasure, UK Green Book- HM Treasury Taskforce, How to construct a PSC Technical Note No. 5.- NSPs forskningsprosjekt ”OPS i byggeprosjekter”, www.prestasjonsledelse.no/ops- Partnerships Victoria (Australia), PSC Supplementary Technical Note, 2003- Erhvervs- og Boligstyrelsen (DK), Vejledning for Vurderings- ogBenchmarkverktøjer til Offentlig-Private Partnerskaber (OPP), februar 200467

En norsk veileder til Public Sector Comparator68

En norsk veileder til Public Sector ComparatorVedleggVedlegg> ord- og begrepsforklaring> sjekkliste for utregningen av PSC> forstudierapport> kontaktpersoner> brosjyre om PSCI

En norsk veileder til Public Sector ComparatorII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorOrd- og begrepsforklaringOrd eller begrepOPSPSCOffentlig oppdragsgiver / bestillerOPS-selskapKonkurransegrunnlagDiskonteringKvantitativ evalueringKvalitativ evalueringAnskaffelsesprosessenForklaringOffentlig Privat SamarbeidPublic Sector ComparatorDen offentlig aktøren i et OPS, for eksempelen kommune. Den offentlige aktøren er oftebåde bestiller og bruker av prosjektet.I større OPS-prosjekter blir det ofte dannet eteget privat OPS-selskap. I mindre prosjekterbestår den private aktøren ofte av etkonsortium av flere private firmaer, f.eks. enentreprenør og en investor.Kalles også tilbudsunderlag. Det materialetsom offentliggjøres fra oppdragsgiveren somutgangspunkt for tilbudskonkurransen.Materialet inneholder en beskrivelse avprosjektet, funksjons- og kvalitetskrav,evalueringskriterier mm.Et beløp i fremtiden vil ikke ha like stor verdisom samme beløp i dag. Fremtidigekontantstrømmer må derfor omregnes tilnåverdi.Evalueringen av alternativenes kostnader.Evalueringen av kvalitative faktorer, somestetikk, prosjektets kvalitet og utholdenhet.De aktiviteter som utløses fra behov oppstårtil utfasing.Vedlegg AIII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorIV

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEn sjekkliste forutregningen av PSCDenne sjekklisten vil kunne være til hjelp i arbeidet med å verifisere at enPublic Sector Comparator (PSC) har blitt kalkulert i henhold til ”En norsk veileder tilPSC”.Vedlegg BDefinering av referanseprosjekt□Tilfredsstiller referanseprosjektet funksjons- og kvalitetskravene somdefineres i konkurransegrunnlaget?□□Er referanseprosjektet basert på de meste effektive, men realistiske,metoder det offentlige har for å kunne levere et slikt prosjekt?Er PSC basert på det definerte referanseprosjektet?Kvantifisering av de ulike elementene i en PSC□Kontroller at alle kostnader har blitt inkludert i de fire hovedelementene i enPSC (basiskostnader, konkurranse-nøytralitet, overførbar risiko oggjenværende risiko).□□□□Kontroller at alle kapitalkostnader, driftskostnader og vedlikeholdskostnaderer inkludert.Kontroller at all kvantifiserbar risiko er identifisert og forventet kostnad erkalkulert.Gjennomfør en følsomhetsanalyse for å fastslå PSCs robusthet ogfleksibilitet. Hva skjer hvis enkelte eller flere av de viktigste antagelsene viserseg å være feil?Kontroller at antagelsene som er gjort er fornuftige og realistiske, bådeinnen kapital-, drifts- og vedlikeholdskostnader.V

En norsk veileder til Public Sector ComparatorAntagelser om risiko og tilhørende kostnader□□□□Diskuter de viktigste antagelsene som er gjort. Er disse antagelsenerealistiske og basert på erfaringer, vanlig praksis og forventet fremtidigutvikling?Dokumenter vurderingsteknikker brukt i arbeidet med risiko, både innenestimering av sannsynlighet og kalkulering av konsekvens.Konstruer en detaljert risikomatrise, som definerer allokering av all risiko.En uavhengig aktør burde kontrollere at antagelsene er fornuftige ogrealistiske.Gjeldende prosedyrer, regler og godkjenninger□□□□Er det satt av store nok ressurser til å utvikle en realistisk PSC?Diskuter tidspunkt for offentliggjøring av PSC. Før eller etter atkonkurransegrunnlaget sendes til prekvalifiserte tilbydere?Er PSC kalkulert i henhold til gjeldende regler og prosedyrer for denne typeprosjekt?Er PSC innenfor alle gjeldende lover og regler, deriblant lov om offentligeanskaffelser?VI

En norsk veileder til Public Sector ComparatorForstudierapport våren 2004Vedlegg CEn norsk veileder tilPublic Sector ComparatorA Norwegian guide toPublic Sector ComparatorChristian Søgaard JensenInstitutt for bygg, anlegg og transportVII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorHovedoppgave våren 2004 ׀ Christian Søgaard JensenEn norsk veileder tilPublic Sector Comparator (PSC)A Norwegian guide toPublic Sector Comparator (PSC)BakgrunnI en rapport utarbeidet for Nærings- og Handelsdepartementet, konkluderer KPMGmed at det bør utarbeides veiledere, standariserte metoder ogbeslutningsstøtteverktøy for OPS-prosjekter tilpasset norske forhold. Dette er ogsået ønske fra Statsbygg, og utarbeidelsen av slike metoder og verktøy vil inngå somen del av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter” i regi av Norsk senter forprosjektledelse. Forskningsprosjektet gjennomføres i samarbeid med Insitutt forbygg, anlegg og transport, Sintef, PTL AS, Skanska og Terramar.Å gjennomføre offentlig prosjekter som Offentlige Private Samarbeider (OPS) harvist seg å kunne gi økt verdi for pengene. Men OPS er ikke alltid den besteløsningen. Til tross for at et prosjekt i utgangspunktet er egnet for OPS, er det ikkesikkert at OPS er den gjennomføringsmodellen som gir mest verdi for pengene. Forå kunne vurdere dette, må den offentlig bestilleren vite hvor mye det ville kostet ågjennomføre prosjektet på tradisjonell måte. Denne beregningen gir bestilleren enoffentlig benchmark som kalles Public Sector Comparator (PSC). Det finnes ingenverktøy eller standariserte metoder for å beregne PSC i Norge i dag. Økt bruk avOPS som gjennomføringsmodell i Norge forutsetter at offentlig sektor kandokumentere at OPS gir økt verdi for pengene. Bruk av PSC vil derfor være en viktigdel av forarbeidet til alle fremtidige OPS-prosjekter.OppgaveStudenten skal lage en norsk veileder til Public Sector Comparator. Hva er en PSC,hva må den inneholde, og hvordan skal den brukes? Deretter skal studentenutarbeide et forslag til en sjekkliste for utregningen av PSC, samt et rammeverk foret norsk PSC-beregningsverktøy.Oppgaven skal baseres på internasjonale erfaringer med utviklingen av PSC, og skalvære en del av forskningsprosjektet ”OPS i byggeprosjekter”, i regi av Norsk senterfor prosjektledelse.Veileder ved NTNU: Olav Torp, institutt for bygg, anlegg og transport.Frist for innlevering: 18. juni 2004VIII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorEn norsk Public Sector Comparator (PSC)1 - Innledning2 - ForskningsdesignValg av forskningsdesignValg av metode for datainnhenting3 - Hva er OPS?Definisjon og avgrensningFordeler og utfordrigner ved OPSSuksessfaktorer for OPS4 - Hva er en Public Sector Comparator (PSC)?Formålet med en PSCDefinisjon av PSCKonkurranse, verdi for pengene og PSC5 - De ulike kostnadene i en PSCFremgangsmåteBasiskostnaderDiskontert kontantstrøm6 - Identifisering og kalkulering av risikoIdentifisering av risikoKvantifisering av konsekvensene av risikoEstimering av sannsynligheten av risikoFølsomhetsanalyseAllokering av risikoGjenværende risiko7 - Anskaffelsesprosessen og PSC8 - EvalueringKvantitativ evalueringKvalitativ evalueringJusteringer i OPS-tilbud og PSC9 - En norsk PSCSjekkliste for utregningen av PSCEt norsk beregningsverktøy for PSC10 - Konklusjon11 - Videre arbeidIX

En norsk veileder til Public Sector ComparatorPOSEn norsk veileder tilPublic Sector Comparator (PSC)01.03.04ProblemOffentlig privat samarbeid (OPS) blir stadig mer utbredt, både internasjonalt og i Norge. Iforegangsland innen OPS, som England, Holland og Danmark finnes det flerebeslutningsstøtteverktøy til bruk i et OPS. Selv om OPS kan gi store besparelser, vil detikke alltid være den beste løsningen. Men hvordan kunne vurdere om de OPS-tilbudeneen offentlig bestiller får inn er gode nok? For å avgjøre dette må tilbudenes størrelsesammenliknes med prisen det ville kostet det offentlige å gjennomføre prosjektet påtradisjonelt vis. Denne prisen kalles Public Sector Comparator (PSC). Men hvordan regneut en realistisk og ”riktig” PSC?HovedmålHovedmålet er å utvilkle en norsk veileder til PSC, samt å utvikle en sjekkliste forkalkuleringen av PSC og rammen til et norsk PSC-beregningsverktøy.- Veilederen til PSC skal omfatte både de ulike elementene i en PSC, og bruken av enPSC.- Sjekklisten skal være på maks to sider, men spesifikk nok til at den er til god hjelp foroffentlig aktører (først og fremst kommuner) i arbeidet med å vurdere OPS.- Rammen for PSC-verktøyet skal beskrive hvordan et slikt verktøy kan konstrueres, medskisser og forklaringer til hvordan verktøyet skal fungere.Delmål1. Forskningsdesign og forstudierapport er levert og godkjent av veileder.2. Litteraturstudie om PSC er utført, og litteraturliste er utarbeidet.3. En norsk veileder til PSC er ferdig utviklet.4. En sjekkliste for beregningen av PSC er ferdig utviklet.5. Rammen for et norsk PSC-verktøy er fastlagt, og beskrevet i rapporten.6. En presentasjon av hovedoppgavens problemstilling og resultater er utarbeidet.7. Hovedoppgaven er levert og godkjent av veileder.Suksesskriterier1. Hovedoppgaven skal leveres innen 18. juni2. Hovedoppgaven vurderes til karakteren A.Forutsetninger, risiko og hindringer1. Informasjon om internasjonale erfaringer med bruk av PSC er tilgjengelig(forutsetning)2. Skal sjekklisten bli realistisk og brukervennlig må en brukergruppe komme medkonstruktive og gode innspill (risiko)3. Offentlig tregt byråkrati (hindring)X

En norsk veileder til Public Sector ComparatorXI

En norsk veileder til Public Sector ComparatorXII

En norsk veileder til Public Sector ComparatorKontaktpersonerFirma / organisasjon Navn Tlf / e-mailPriceWaterHouseCoopers Dag Strømsnes dag.strømsnes@pwc.noForsvarsbygg Einar Jacobsen einar.jacobsen@forsvarsbygg.noCOWI AS (DK)Torben Søgaard tsj@cowi.dkJensenCOWI AS (DK) Annette Walter anette.walter@cowi.dkTerramar Pål Keyser Frølich pal.keyser.frolich@terramar.noDr. Techn. Olav Olsen Gro Lindley gl@olavolsen.noSimonsen & Føyen Kjell Andre kah@simonsenfoyen.noHonerudStatsbygg Stein Rognlien stein.rognlien@statsbygg.noSintef Agnar Johansen agnar.johansen@sintef.noVedlegg DErhvervs- ogBoligstyrelsen (DK)Erik Lind Olsenelo@ebst.dkXIII

verdi forpengene?en norsk veilederPublic Sector Comparator

Public Sector Comparator> hva er OPS?> hva er PSC?Et offentlig privat samarbeid(OPS) er et samarbeidmellom offentlig- og privatsektor, om et prosjekt elleren tjeneste.I et OPS beskriver den offentligeutbygger oppgaven som skalløses, og definerer funksjons- ogkvalitetskrav. Innenfor disserammene får den private aktørenfrihet til å planlegge oggjennomføre arbeidet på en mestmulig effektiv måte.OPS innebærer at privat sektor,ofte ved et konsortium av ulikeprivate virksomheter, tar ansvarog risiko for finansiering,bygging, drift og vedlikehold aven fasilitet over en kontraktfestetperiode.Fordelingen av risiko ersentralt i et OPS. Risiko skalfordeles mellom det offentlige ogdet private etter hvilken part somer best skikket til å påvirke, ogdermed minimere, risikoen.EksempelEn kommune trenger en nyskole, men kan ikkefinansiere prosjektet innenbudsjettrammene. Et OPSfremstår som en god løsning,og et konsortium beståendeav en privat entreprenør ogen bank får oppdraget.Konsortiumet får ansvar ogrisiko forbundet medprosjektering, bygging ogvidere drift og vedlikehold.Betalingen fra offentlig tilprivat aktør starter ikke førskolebygningen er ferdig.Betalingen foregår ved årligebetalinger gjennom helekontraktsperioden.Etter kontraktens utløpoverføres skolebygningentilbake til kommunen, som såstår fritt til å selge elleromdisponere bygningen.Public sector comparator(PSC) er nåvedien avlivsløpskostnadene ved ågjennomføre et prosjekt somtradisjonell offentliganskaffelse.PSC omfatter summen av allekostnadene ved finansiering,design, bygging, drift ogvedlikehold i det definertetidsperspektivet.Utviklingen og bruken avPublic Sector Comparator (PSC)er en viktig del av arbeidet medå evaluere hvorvidt et prosjektburde gjennomføres som etOffentlig privat samarbeid (OPS),eller med tradisjonelle metoderfor offentlige anskaffelser.PSC og risikoFor å kunne være et realistiskbenchmark mot privat sektorsanbud, må PSCen ikke bareomfatte tradisjonelle kostnaderved anskaffelse, men ogsåkostnadene ved å beholderisikoelementer som i et OPSprosjektvil havne hos privatsektor. I løpet avanskaffelsesprosessen må muligerisikofaktorer identifiseres, og detskal vurderes hvordan disse kanhåndteres på en mest fordelaktigmåte.Kostnadene i PSCKostnadene ved å gjennomføreet prosjekt med tradisjonellemetoder kan deles i fire grupper;- Basiskostnader (kapital-,vedlikeholds- og driftskostnader)- Konkurranse-nøytralitet- Overførbar risiko- Gjenværende risikoReferanseprosjektEn viktig del av utviklingen avPSC er identifiseringen av etreferanseprosjekt.Referanseprosjektet beskriverden mest effektive, ogsannsynlige, måten offentligsektor har for selv å kunne levereet spesifikt prosjekt. Prosjektetmå tilfredsstillekravspesifikasjonene, som erdefinert i konkurransegrunnlaget.

PSC - prosessen>Figuren illustrerer PSCprosessen,med henvisningertil ”En norsk veileder til PSC”.Definere referanseprosjekt> Kapitell 4.7Kartlegge ulike basiskostnader> Kapitell 6.2Kalkulere direkte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere indirekte kostnader> Kapitell 6.2.6Kalkulere totale basiskostnader [A]Vurdere konkurranse-nøytralitet [B]> Kapitell 6.3Kvantifisere konsekvensene ved atuønsket hendelse inntreffer> Kapitell 7.2Kalkulere sannsynlighet for at uønskethendelse inntreffer> Kapitell 7.3Kalkulere risikokostnader> Kapitell 7.3Velge allokering av risiko> Kapitell 7.5Kalkulere overførbar risiko [C]Kalkulere gjenværende risiko [D]identifisering ogkalkulering avrisikoRisiko er en del av ethvertprosjekt. I PSC reflektererrisiko potensialet forytterligere kostnader iforhold til allerede antattebasiskostnader.For at PSC skal kunne gi enrealistisk sammenlikning av verdifor pengene i forhold til privateOPS-tilbud, må den inkludere enrealistisk og omfattende prisingav alle risiko.Identifisering av risikoDet første steget er å lage enliste over alle typer risiko somkan være relevante for etprosjekt. Denne listen ligger tilgrunn for evalueringen og denendelige allokeringen av risiko.Risikoallokeringen er en iterativprosess, og vil kreve tilpassinggjennom heleanskaffelsesprosessen.Selv om de fleste typer risiko vilkunne identifiseres tidlig, vil detvære noen former for risiko somikke blir identifisert før sent iPSC-prosessen.Kvantifisering avkonsekvenserEtter å ha identifisert all relevantrisiko, er det nødvendig åkvantifisere og anta tidspunkt forkonsekvensene av risikoene.Den beste metoden for åkvantifisere konsekvensene avrisiko avhenger av tilgjengeligeinformasjonskilder. Generelt setter det best å bruke empiriskedata når det er tilgjengelig. Nårdet ikke er det, må man brukeantagelser basert på erfaringerog fornuft.Estimering av sannsynlighetNår man har identifisert allerisikoene, og kvantifisert allekonsekvensene, er det nødvendigå estimere sannsynligheten for athver enkelt risiko faktiskinntreffer.Public Sector ComparatorIdentifisere alle typer risiko> Kapitell 7.1Summere PSC = [A] + [B] + [C] + [D]Evaluering> Kapitell 8

Public Sector Comparator> hvorfor PSC?Fremtiden til offentligeprivate samarbeid (OPS) iNorge er avhengig av atoffentlige aktører kandokumentere at denneløsningen gir mer verdi forpengene. En PSC vil væreviktig i dennedokumentasjonen.Hittil har vedtaket om OPS somforetrukketgjennomføringsmodell påprosjekter i Norge ofte blitt fattetav politiske organer, uten endetaljert evaluering av alternativeløsninger eller ”verdi forpengene”. I land med mererfaringen innen OPS, foreksempel Danmark, Storbrittaniaog Australia finnes detinnarbeidede faste metoder for ågjøre slike evalueringer.Som en del avforskningprosjektet ”OPS ibyggeprosjekter” i regi av Norsksenter for prosjektledelse har detblitt utarbeidet en norsk veiledertil Public Sector Comparator.Veilederen ligger påforskningsprosjektets nettsider.Forskningsprosjektet”OPS i byggeprosjekter”i regi av NSPEtter initiativ fra Statsbyggble det høsten 2003 startetet forskningsprosjekt omOPS ved Insitutt for bygg,anlegg og transport vedNTNU.Forskningsprosjektet harsom mål å fremme kunnskapom OPS i offentlig og privatsektor. Utviklingen avstandarder, verktøy ogveiledere er sentralt i dettearbeidet.I november 2004offentliggjøresforskningsprosjektetsresultater på en nettside. Etav prosjektets delmål er atdenne nettsiden skaloppdateres jevnlig ogfremstå som enkunnskapsportal omOffentlige Privat Samarbeid(OPS).Prosjektets nettside er:prestasjonsledelse.no/opskontaktinformasjonchristian søgaard jensen+47 90696610christia@stud.ntnu.noNTNUInstitutt for bygg, anlegg og transport