MÃ¥l og arbeidsoppgaver i den ... - Riksadvokaten

Riksadvokatens publikasjoner nr. 1/2010:Mål og arbeidsoppgaverhøyerepåtalemyndigheti denRapportfra arbeidsgruppeRiksadvokaten Avgitt mai 2010

5. Embetslederens rolle 645.1 Innledning 645.2 Generelle krav til embetsledelsen 655.3 Særlig om mål- og resultatansvaret 655.4 Embetsledernes mediekonta kt og utadrettet virksomhet 665.5 Embetslederne som gruppe 675.6 Verdigrunnlag og alminnelige krav til embetsledelsen 686. Ressurssituasjonen ved embetene 726.1 Synspunkter på spørsmålsstillingen 726.2 Særlig om straffesaksledelsen 736.3 Dynamikk i ressursstyringen 746.4 Omstilling – bemanning 746.5 Driftsmidler og lønnsvekst 756.6 Ressursbehov i politiet 767. Rekrutteringen til de n høyere påtalemyndighet 767.1 Innledning 767.2 Nærmere om rekruttering fra politiet 777.3 Statsadvokatenes lønnsforhold 797.4 Særlige arbeidsbelastninger 797.5 Generelle tiltak for å bedre rekrutteringen 807.6 Hvem skal rekrutteres til statsadvokatembeter 817.7. Turnover 817.8 Særlig om rekruttering av kontormedarbeidere 828 Administrative og økonomiske konsekvenser ogforslag til regelendringer 828.1 Administrative og økonomiske konsekvenser 828.2 Forslag til regelendringer 832

RAPPORTENS INNHOLD:SIDE:1. Innledning 31.1 Oppnevnelse av arbe idsgruppen 31.2 Mandatet med bemerkninger 31.3 Viktig grunnlagsmateriale 51.4 Arbeidsgruppens virksomhet 61.5 Sammendrag og hovedsynspunkter 62. Målstruktur, virksomhetsplanlegging, risikostyringog rapportering 112.1 Innledning 112.2 Målene for justissektoren 122.3 Omsetting av hovedmål til den høyere påtalemyndighet 132.4 Styringsdialog, planprose ss og målfastsettelse 172.5 Risikostyring 292.6 Rapportering 313. Statsadvokatenes ro lle og arbeidsoppgaver 343.1 Endringer i organisasjonen og oppgavene de siste ti år 343.2 Fordelingen av påtalekompetanse 383.3 Utferdigelse av tiltalebeslutning 403.4 Statsadvokatenes aktorater 413.5 Statsadvokatenes fagledelse 443.6 Medie- og informasjonsstrategi 483.7 Statsadvokatenes saksstyri ng i etterforskningsfasen 523.8 Kompetanseutvikling ve d statsadvokatembetene 553.9 Samarbeid mellom statsadvokatembeter 574. Kontorfunksjoner og oppgavefordeling 594.1 Innledning 594.2 Nærmere om dagens kontoroppgaver 604.3 Endrede oppgaver og kompetansebehov 614.4 Etterutdanning for kontormedarbeiderne 621

1. INNLEDNING1.1 Oppnevnelse av arbeidsgruppenRiksadvokate nedsatte ved br ev av 4. juni 2008 en arbeid sgruppe til å vurdere ulikesider ved virksomheten i Den høyere påtalemyndighet.Arbeidsgruppen fikk slik sammensetning:Førstestatsadvokat Geir Fornebo (led er), Nordland statsadvokatembeterFørstestatsadvokat Marit Bakkevig, Oslo statsadvokatembeterFørstestatsadvokat Petter Norde ng, Økokrim statsadvokatembeterStatsadvokat Per Morten Schjet ne, Trøndelag statsadvokatembeterStatsadvokat Tone Haave, Oslo statsadvokatembeterKst førstestatsadvokat Ole Bredrup Sæver ud, Troms og Finnmark statsadvokatembeterPolitiinspektør Runar Karlsen, Telemark politidistriktFørstekonsulent Lene Stormarken, Oslo statsadvokatembeterKontorleder Åse Berit Tveit, Agder statsadvokatembeter.Sjef i Økokrim, Einar Høgtveit, deltok i sted et for Petter Nordeng frem til desember2008. Ole Bredrup Sæverud trådte inn som me dlem i arbeidsgruppen fra februar 2009.Marit Bakkevig gikk etter hvert over i ny stilling som st atsadvokat ved Det nasjonalestatsadvokatembetet, og Runar Karlsen til ny stilling som stabssjef iUtrykningspolitiet.1.2 MandatetRiksadvokaten fastsatte i brev et av 4. juni 2008 følgende mandat for arbeidsgruppen:1. I lys av målstrukturen for justissektoren som Justisdepartementet har fastsatt, skalarbeidsgruppen fremme forslag til målstr uktur for den høyere påtalemyndighet, ogsom inneholder hovedmål, delmål, resultatindikatorer og tiltak. Mål,resultatindikatorer og tiltak skal være så konkrete som mulig. Gruppen skal ogsåvurdere hvordan prinsippet om risikostyring kan integreres og benyttes i Den høyerepåtalemyndighet.2. Med utgangpunkt i forslaget til målstruktur, jf mandatets punkt 1, skalarbeidsgruppen utarbeide forslag til mal for virksomhetsplan ved de regionalestatsadvokatembeter, og vurdere om det bør gjøres endringer i rutinene for periodiskrapportering fra embetene til Riksad vokaten. Hva bør være gjenstand forrapportering, hvilke nøkkeltall bør benyttes, og hvor ofte bør det rapporteres? Detskal vektlegges at styringsdokumentene både må være tilpasset embetets egne behovfor styring og kontroll og det behov Riksadvokaten har for å kunne følge oppvirksomheten og for å kunne rapportere videre på etatsnivå til Ju stisdepartementet.3

3. Arbeidsgruppen skal beskrive rollen som embetsleder og vurdere om det børgjøres endringer i denne slik den i dag utføres. Her skal det særlig legges vekt påledelse (både situasjonsbestemt og verdi basert ledelse), styring og kontroll avvirksomheten ved eget embete og oppfølgning av medarbeiderne.4. Arbeidsgruppen skal beskrive, vurdere og eventuelt foreslå endringer istatsadvokatenes arbeidsoppgaver/statsadv okatrollen. I den besk rivende del skaldet særlig legges vekt på endringer etter at ”Fosheim-utvalgets rapport ble avgitt i2001. Arbeidsgruppen skal blant annet vurdere- om påtalekompetansen er hensiktsme ssig fordelt mellom de tre nivåenei påtalemyndigheten,- om statsadvokatene bør foreta en mer aktiv saksstyring påetterforskningsstadiet i alvorlige og kompliserte saker derstatsadvokaten er tiltalekompetent og skal føre aktoratet- forholdet mellom statsadvokat aktorater og politiaktorater- balansen mellom virksomhetsområdene (straffesaksbehandling[enkeltsaksbehandling og aktorater], fagledelse avstraffesaksbehandlingen i politiet, utadrettet virksomhet, og drift aveget embete, herunder vedlikehol d og utvikling av de ansatteskompetanse). Arbeidsgruppen bør innenfor hvert av dissehovedvirksomhetsområdene vurdere hvilke oppgaver som bør tilliggestatsadvokatembetene i fremtiden og hvorledes disse bør prioriteres- om det er hensiktsmessig med sp esialisering innenfor bestemteoppgaver eller kriminalitetsområder i Den høyere påtalemyndighet (iden enkelte region, felles for to elle r flere regioner, eller for landet somhelhet)- om det bør etableres/formaliseresamarbeidsordninger mellomregionene og hvorledes dette i tilfelle kan gjøres.5. Arbeidsgruppen skal vurdere om det i dag er samsvar mellom arbeidsoppgavene ogden foreliggende ressurs, både personellmessig og økonomisk. Er det avvikforutsettes gruppen å vurdere både hvilke ressurstilgang som er nødvendig,eventuelt hvilke oppgaver som må reduseres fjernes for å få den nødvendigebalanse mellom oppgaver og personell/økonomi.6. Arbeidsgruppen skal beskrive og vurd ere kontorfunksjonærenes oppgaver og omdenne ressurs nå, blant annet etter innfør ing av BL, bør organiseres på en annenmåte med nye funksjoner. Det må også klar legges om enkelte av statsadvokatenesarbeidsoppgaver (såkalte støttefunksj oner) mer hensiktsmessig kan utføres avkontorpersonalet.7. Arbeidsgruppen skal vurdere om rekru tteringen til Den høyere påtalemyndighet ertilfredsstillende og eventuelt fremme forsl ag som kan gi flere og godt kvalifisertesøkere. Utvalget skal også vurdere hvor lenge arbeidstakeren gjennomgående blir iDen høyere påtalemyndighet og vurdere om det er for høy ”turn over”. Tiltak for åøke stabiliteten bes angitt om det fremst år som nødvendig.4

8. Gruppen skal redegjøre for administr ative og økonomiske konsekvenser av deforslag dem fremmes.9. Gruppen skal avgi sin r apport innen utgangen av 2009.Arbeidsgruppen skal i sitt arbeid legge til grunn at organiseringen avpåtalemyndigheten med tre nivåer beholdes, og at det ikke blir et skille mellom politiog påtalemyndighet på lokalt nivå, at virksomhetsområdene i Den høyerepåtalemyndighet (straffesaksbehandling, fagl edelse og utadrettet virksomhet) liggerfast, og at det ikke vil bli vedtatt love ndringer som pålegger statsadvokatene åforestå en mer aktiv saksstyr ing på etterforskningsstadiet.Arbeidsgruppen skal gjøre sine vurderinger på fritt grunnlag, og er ikke bundet avde rammer (rettslig og økonomisk) som gjel der for virksomheten i dag utover deforutsetninger som fremgår ovenfor. Dersom det fremmes forslag som krever lovellerforskriftsendring, må arbeidsgr uppen utforme utkast til nye/endredebestemmelser. Tilsvarende må gruppen bere gne behovet for ressurstilførsel dersomden fremmet forslag som krever økte ressurser.”Økokrim skiller seg på flere måter fra de øvrige statsadvokatembeten e både i størrelse,organisering, sammensetning av kompe tanse og oppgaveløsning. Også ved Detnasjonale embetet skiller virksomheten se g klart ut fra de regionale embetene.Arbeidsgruppen har sett hen til praksis og erfa ring ved de sentrale embetene der dettehar vært relevant i drøftelsen.1.3 Viktig grunnlagsmaterialeAv grunnlagsmateriale arbeidsgruppen ha r brukt under sitt arbe id nevnes særlig:Fosheim-utvalgets rapport fra 2001Riksadvokatrens høringsu ttalelse til rapporten.Straffesaksbehandli ngen i Den høyere påtalemyndighet 2004 (RA-3/2005)Statskonsults gjennomgang av organisering og drift ved Oslo statsadvokatembeter,rapport 2004:6, og senere dokumenter vedrør ende driften ved dette embetet.Riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsrundskrivBudsjettproposisjon, tildeli ngsbrev og disponeringsskrivÅrsrapporter fra embeteneStyringsdokumenter i politietDiverse artikler og skriv om statsadvokatenes virksomhetPlattform for ledelse i staten (Fornyings- og administrasjonsdepartementet september2008)Risikostyring i staten (Senter for statlig økonomistyring desember 2005)Uttalelser fra embetene og politidistrikter.Politidirektoratets årsrapport om tilsynsvirksomheten5

1.4 Arbeidsgruppens virksomhetArbeidsgruppen har hatt til sammen 12 møter, lokalisert til embetene i Oslo, Hamar,Trondheim og Bodø.I tillegg har arbeidsgruppen besøkt ett av statsadvokatembetene i København. Dendanske påtaleorganisasjon er forholdsvis lik den norske, og det pågår også der engjennomgang av påtalemyndighetens oppgaver. Det danske Justitsministeriet harnedsatt et utvalg for å vurdere statsadvoka tenes organisatoriske struktur og oppgaver ikjølvannet av omorganiseringen av dansk politi.Arbeidsgruppen har innhentet erfari nger og synspunkter fra embetene ogpolitidistriktene om spørsmål i tilknytning til mandatet. Fra politiet er det særliginnhentet synspunkter på fagledelsen, og de t er gjennomført en undersøkelse omforhold knyttet til rekruttering. I vurderingen av statsadvokatrollen er det viktig å vitenoe om hvordan virksomheten oppfates og bedømmes av omgivelsene.Sentrale spørsmål i mandatet ble drøftet på statsadvokatmøtet i 2009, og særlig den delav mandatet som vedrører oppgavefordeli ngen mellom kontorsektor og statsadvokaterble drøftet på de årlige samlinge r for kontorpersonalet i 2008 og 2009. Frakontorsektoren er det i tillegg, fra alle em betene, innhentet skriftlige synspunkter påspørsmål knyttet til oppgaveforde ling og kompetanseutvikling.1.5 Sammendrag og hovedsynspunkter1.5.1 Fosheim-utvalgets beskrivelse og vurdering av virksomheten i 2001 er dekkendeogså i dag. Ressursene brukes i stor grad til enkeltsaksbehandling og aktorater,samtidig som oppgaveløsningen i liten grad styres av strategiske valg og målrettetinnsats. Statsadvokatenes profesjonelle id entitet – enten denn e ses utenfra ellerinnenfra – er særlig knyttet til håndteringen av alvorlige st raffesaker, i mindre grad tiloverordnet faglig ledelse og strategisk e funksjoner i straffesaksvirksomheten.Volumet på kjerneoppgaver som saksbehandling og aktorater har totalt sett endret seglite de senere årene, samtid ig er enkelte oppgaver tatt bor t og lagt til andre instanser.Fagledelsen er over noen år blitt mer system atisert, og ikke minst er Riksadvokatensegen fagledelse styrket.Allikevel er ikke systematisk le delse av straffesaksbehandlingen istatsadvokatregionene tilstre kkelig integrert i virksomh eten, og det er betydeligeforskjeller i hvordan denne utøve s ved de regionale embetene.1.5.2 Gjennom sin uavhengige profesj onsutøvelse og gode kompetanse harstatsadvokatene det beste formelle og r eelle utgangspunkt for straffesaksledelse ogkvalitetsutvikling i straffesaksbehandlinge n. Den samlede kompetansen ”konserveres”imidlertid gjennom enkeltsaksbehandling, og brukes i for liten grad til å skaperesultater utenfor embetenes interne virksomhet.6

Målrettet ledelse av den regionale straffe saksvirksomheten, med synlig vekt påkvalitetsmålsettinger, bør utgj øre en større del av stat sadvokatenes virksomhet. Alledeler av virksomheten – saksbehandling, ak torater, tilsyn og utad rettet virksomhet –bør i større grad ses i sammenheng, og som u like virkemidler for å nå faglige mål.Selv om dette ligger utenfor mandate t, vil arbeidsgruppen fremheve atpåtalemyndighetens tilknytning til politiet, og den nåværende nivåinndeling, ansessom den beste organisatoriske ramme for oppgaveløsningen og våre forslag. Det ernødvendig at en del av påtalemyndigheten er ”der det skjer”, samtidig som et regionaltnivå utenfor politiets styrings linje er en viktig garanti fo r at rettssikkerhet og fagligehensyn blir mest mulig styrende for arbeidet.1.5.3 Det er etter vårt syn avgj ørende at det oppnås større fl eksibilitet og valgfrihet ioppgaveløsningen, slik at ressursbruken ved em betene i større grad kan planlegges ogstyres under hensyn til bestemte faglige målsettinger. Med samme organisering ogvirksomhetsområder – jf mandatet – ser imid lertid arbeidsgruppen ingen enkeltståendegrep for å oppnå dette. Arbeidsgruppen ha r særlig lagt vekt på å beskrive de prosesservi mener er nødvendige for å utvikle vi rksomheten i ønsket retning, og herundertilpasse denne bedre til dagens virkelighet i politiet.Det bør skje et utviklingsarbeid på fler e områder, og arbeidsgruppen vil fremhevenødvendigheten av at de tre nivåer i påta leorganisasjonen ses under ett i valget avløsninger. Statsadvokatenes og politiets på talevirksomhet henger nøye sammen, og deter vanskelig å se for seg endringer i stat sadvokatenes virksomhet som ikke – i størreeller mindre grad – også vil gripe inn oppgaveløsningen til påtalemyndigheten ipolitiet.1.5.4 Arbeidsgruppen oppsummerer nedenfor sine hovedsynspunkter innenformandatet, samt de endringer og utviklingsområder som anses viktigst:• Ledelse og utvikling av den regionale st raffesaksbehandlingen er formålet medstatsadvokatenes virksomhet og innholde t i statsadvokatrollen. Dette følgeretter vårt syn av de overordnede målset ninger og funksjonsbe skrivelser for denhøyere påtalemyndighet, sammen med kr avet om mål- og resultatstyring.Det er på politisk nivå fastlagt at de regionale statsadvokatembetene haransvaret for straffesaksbehandlingen i politidistriktene i de respektive regioner(sist fastlagt i budsjettpro posisjonen for 2010). I departementets tildelingsbrevsamme år er dette konkretisert i en hove dmålsetning om å sikre en målrettet ogeffektiv straffesaksbehandling so m holder høy kvalitet og ivaretarrettssikkerhet og menneskerettigheter.Fagledelsen kan med en slik hovedmålse tning ikke beskrives og utøves som ensærskilt funksjon ved siden av den øvri ge virksomhet, slik påtalemyndighetensstyringsdokumenter og planverk i dag legger opp til. Kravet om mål- ogresultatstyring må medføre at bestem te faglige målsetninger i regionen mågjennomsyre hele virksomheten, og være bestemmende for valg og løsning avde fleste oppgaver på statsadvokatnivået.7

• Det må utvikles en forpliktende styringsdialog mellom Riksadvokaten ogembetene som årlig fastlegger noen aktu elle og konkrete faglige målsetningerfor de enkelte statsadvokatregionene. De tte vil gi en bedre plattform forstraffesaksledelsen, og bidra til en nødvendig styrking av regionsnivået.Arbeidsgruppen har forslag til en årlig st yringssyklus, der de strategiske deleneav virksomhetsplanleggingen gjenno mføres på høsten, og knyttes tilbudsjettforslag for påfølgende år. Fastse ttelse av regionale mål må skje medgrunnlag i landsdekkende faglige måls etninger og prioriteringer, samtsituasjonsbestemte forhold og utviklingstrekk i regionen.Landsdekkende målsetninger for et kommende virksomhetsår børkonkretiseres i et felles styringsdokument for den samlede påtalemyndighet.Det er viktig at dette styringsdokumentet, med hensyn til form ogutgivelsestidspunkt, gir grunnlag for en reell regional planprosessom munnerut i et samlet plan- og budsjettforsla g fra statsadvokatembetene. Dette vilsamtidig gi bedre sammenheng mellom de regionale utfordringer og oppgaver,og budsjettdisponeringen.Faglige målsetninger for de regionale embetene bør i styringsdialogen medRiksadvokaten fastsettes ved inngangen ti l virksomhetsåret, og med grunnlag iembetenes forslag.Det er etter arbeidsgruppen s syn avgjørende at regiona le målsetninger og tiltakfastsettes gjennom en formalisert pl anprosessom i stor grad involvererpåtalemyndigheten i politiet.Påtalevirksomheten i politiet og på st atsadvokatnivået er tett sammenvevet, ogfor å nå viktige målsettinger med god ressursutnyttelse begge steder, bør detutvikles et langt sterkere samarbeid mellom de to nivåene. Et felles regionaltplanarbeid vil gi statsadvokatenes stra ffesaksledelsen bedre plattform, ogstyrke mulighetene for å nå s ynlige resultater i den regionalestraffesaksvirksomhet.• Embetenes virksomhet og ledelse bør med kortere eller lengre tidshorisontsentreres om konkret angitte målsetni nger for straffesaksvirksomheten istatsadvokatregionen, og arbeidsgruppen har forslag til hovedstruktur i envirksomhetsplan med dette som siktemål.Ledelsen av de regionale embetene har avgjørende betydning for hvordan denhøyere påtalemyndighet totalt løser sine oppgaver, samt for embetenes evne tilå innta en strategisk og lede nde posisjon i den regionalestraffesaksvirksomheten. Embetslederne har dessuten, som styringsgruppe, enviktig funksjon i å samordne den faglige virksomheten i påtalemyndigheten.Ledelsesfunksjonen ved de regionale embeter bør videreutvikles gjennomegnede kompetansetiltak, og det er n ødvendig med en grundigere vurdering avrammevilkårene for embetsledelsen.Arbeidsgruppen drøfter noen sentra le elementer i embetslederrollen.8

• Skal embetene fungere som et strategi sk nivå i påtalemyndigheten, er detnødvendig med større fleksibilitet og va lgfrihet i oppgaveløsningen. Dette kanoppnås ved at volumet på aktorater og på talesakereduseres noe, samtidig medat regelverket i mindre grad blir styre nde for utvalget av saker og embetetsressursbruk.• Det må i forbindelse med den nye stra ffeloven gjøres nødvendige tilpasninger istraffeprosessloven. Arbeidsgruppen fo reslår i denne forbindelse atkompetansebestemmelsene i straffepr osessloven §§ 65 – 67 avløses av enbestemmelse som overlater fordelingen av påtalekompetanse til Riksadvokatengjennom delegasjonslovgivning.Dette åpner potensielt for større fleksibilitet og be dre ressursutnyttelse istraffesaksbehandlingen. Lovens kompeta nsefordeling er i dag primært knyttettil organisasjonsnivået, og arbeidsgruppen reiser blant annet spørsmål omdenne fordelingen i fremtiden også kan knytte s til stillinger, fordi dette også vilgi bedre sammenheng mellom formell og reell kompetanse.• Det foreslås videre en endr ing i påtaleinstruksen § 22- 4, slik at statsadvokateneved innstillinger fra politiet kan nøye se g med å ta stilling til de forhold derstatsadvokatene i dag har påtalekompetanse n, og for øvrig over late til politiet åutforme tiltaledokumentene. Dette vil frigjøre noen ressurser, og gi mulighet tilå styre innsatsen i påtalearbeidet og sakskontrollen på en bedre måte.• Med hensyn til aktoratene foreslås en endring i straffeprosessloven § 76 tredjeledd, slik at statsadvokatene, med unntak av aktorater for H øyesterett, i alletilfelle bestemmer på hvilket nivå aktoratene skal utføres.Det er etter arbeidsgruppensyn nødvendig at bindingen til lovensstrafferamme til en viss grad lø ses opp, og at aktorressursen påstatsadvokatnivået i større gr ad styres i forhold til de faglige målsetninger somtil en hver tid gjelder, og den virksomhet disse for øvrig krever ved embetene.Dette vil også bidra til å styrke statsa dvokatenes innflytelse på rettsutviklingen.Fordeling av aktorater mellom embetet og politidistriktene, og kriterier fordette, bør inngå i den regionale planprosessen, se over. Dette vil i forhold tildagens situasjon også gi større foru tsigbarhet og bedre ressursutnyttelse ipolitiet.• Arbeidsgruppen er bedt om å vurdere hvorvidt statsadvokatene bør utøve enmer aktiv saksstyring på etterforskning sstadiet i alvorlige og kompliserte sakerder statsadvokaten er tiltalekompetent og skal føre aktoratet. Arbeidsgruppenmener at statsadvokatene ikke bør ha som oppgave å involvere seg i en slikgrad at det nærmer seg etterforskningsledelse.Derimot bør statsadvokatene i sterkere grad følge opp fremdriften i alvorligeog prioriterte saker under etterforskni ng, dette gjelder spesielt der noen ersiktet eller varetektsfengslet.9

• Kontorsektoren utgjør en betydelig re ssurs i den høyere påtalemyndighet. Detbør på kort sikt gjøres tilpasn inger i oppgavene og iverksetteskompetanseutvikling, slik at denne ressursen kan ut nyttes bedre i den samledeoppgaveløsningen.Det bør med grunnlag i forventede fr emtidige oppgaver, og i kompetansebehovved de alminnelige embetene, gjøres en strategisk vurdering av hvordan deadministrative ressurser for fremtiden sk al utnyttes (eksempelvis behovet forikke-juridiske fagstillinger), og hvilken betydning dette får for rekrutteringen.Arbeidsgruppen drøfter mulige endri nger i oppgavene i dagens situasjon, ogforeslår noen mulige områder for etterutdanning.• Statsadvokatrollen formes ikke i liten gr ad av informasjons prosesser internt ipåtaleorganisasjonen, og det bilde so m dannes utad, blant annet gjennommedieomtale. Informasjonsarbeid og in formasjonsstrategier er dermed etterarbeidsgruppensyn et vi ktig utviklingsfelt.Det foreslås opprettet en stilli ng som informasjonsrådgiver vedriksadvokatembetet. Til s tillingen bør det legges informasjonsarbeid ogtilrettelegging på etatsnivå, samt kvalifisert bistand til embetene iinformasjons- og mediespørsmål.• Arbeidsgruppen ser behov å utvikle et eg et faglig datanettverk for den samledepåtalemyndighet.• Arbeidsgruppen har i sitt arbeid ikke ve ktlagt ressursspørsmål i særlig grad.Det er urealistisk å basere endringer i vi rksomheten på et generelt løft avressursene i etaten. Det varsles nå innstramninger i offentlig sektor denærmeste årene, og det varsles i Justisde partementets tildelingsbrev for 2010 atdette kan få konsekvenser også for den høyere påtalemyndighet. Det fremhevesat fornyings- og effektiviseringsarbeid med snarlig effekt må prioriteres.Det er videre en risiko for at en generell bemanningsøkning påstatsadvokatnivået kan bidra til en sementer ing av virksomhet det er ønskelig åendre. Når siktemålet er å styrke statsadvokatene som strategisk nivå, er detnærliggende å se for seg økte ressurse r til påtalemyndighete n i politiet for åavlaste statsadvokatene med saksbehand lingsoppgaver og aktorater, samt økteressurser til Riksadvokaten for blant a nnet å gi foreslåtte endringer ivirksomheten den nødvendige forankring og styring.Arbeidsgruppen vil med hensyn til ressurs er allikevel fremheve at lønnsnivåetfor statsadvokater må økes for å unngå en faglig svekkelse av virksomheten.Dette gjelder i dagens situasjon, og en mer resultatorientert oppgaveløsning vilfremover kreve at det også rekrutteres statsadvokater som, ved siden av godefaglige kvalifikasjoner, har lederege nskaper og relevant ledererfaring.10

Med hensyn til rekrutteringen er det, ve d siden av lønnsutviklingen, viktig atinnholdet i statsadvokatenes arbeid utvi kles, både med hensyn til oppgaver ogutfordringer, alminnelige arbeidsvilkår og arbeidstidsbestemmelser,kompetanseutvikling og andre forhold av betydning i et moderne arbeidsliv.2 MÅLSTRUKTUR, VIRKSOMHETSPLANER, RISIKOSTYRING OGRAPPORTERING I DEN HØYERE PÅTALEMYNDIGHET2.1 Innledning2.1.1 Mål- og resultatstyringPrinsippene for mål- og resultatstyrin g er blant annet nedfelt i Statensøkonomireglement, og et vesentlig el ement i disse er at overordnedesektormålsetninger skal omsettes til egen vi rksomhet. Det skal, innenfor rammen avdisponible ressurser, fastsettes ulike mål og aktivitetsplaner, som enkeltvis og samletskal fremme hovedmålene.Det viktige er at det skal gjøres virksomhetsvalg som støtter de overordnedemålsetningene mest mulig effektivt, og det er et lederansvar å dokumentere at så ertilfelle.Etter arbeidsgruppensyn bør målstruktur , plandokumenter og rapportering ikkegjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Mål og aktivitetsplaner bør fastsettes for enkortere eller lengre periode gjennom en styringsdialog. Dette vil økeoppmerksomheten mot de deler av virk somheten i etaten og den enkeltestatsadvokatregion som det er ønskelig å ut vikle, samtidig som resultatutvikling ogressursstyring synliggjøres bedre.2.1.2 Virksomhetsmål i påtalemyndighetenI den høyere påtalemyndighet er en vesentlig del av ressursene bundet opp tillovbestemte oppgaver i form av saksbehandli ng og aktorater, samtidig som det er enstørre eller mindre andel frie ressurs er som brukes til generelle oppgaver somfagledelse og utadrettet virksomhet. Denne todelingen avspeiles i dagens målstrukturog styringsdokumenter.Arbeidsgruppen har innenfor mandatet gje nnomgående forsøkt å unngå et systematiskskille mellom intern og ekstern virksomhet (enkeltsaksbehandling/aktorater ogfagledelse/utadrettet virksomhet), og fokuser t på at den høyere på talemyndighet har etlangsgående faglig ansvar for straffesaksvirksomheten, slik dette fremgår avbudsjettproposisjonen og Justisdepart ementets tildelingsbrev, se under.Det avgjørende blir da at målene gjelder den regionale straffesa ksvirksomheten, og atdet på statsadvokatnivå kreves både intern e og eksterne aktiviteter for å nå disse. Idagens situasjon er mål- og resultatstyri ngen i hovedsak knyttet til statsadvokatenesinterne virksomhet, som utgjør en liten andel av den samlede straffesaksbehandlingen.11

Et utslag av dagens målstrukt ur er at fagledel sen i plandokumenter og rapporter er skiltut som et eget virksomhetsområde. De n høyere påtalemyndighet har et overordnetansvar for straffesaksbehandlingen, og etter arbeidsgruppensyn vil kravet til mål- ogresultatstyring dermed nødve ndiggjøre at virksomheten i sin helhet innrettes slik at denmed best mulig ressursutnyttelse ivaretar hovedmålsettingene. Dermedproblematiseres fagledelsen som et virksomhetsområde, fordi ledelse avstraffesaksvirksomheten er formålet med hele virksomheten.Påtalemyndigheten på statsadvokatnivå og i politiet er undergitt de sammehovedmålsetninger og rettslige rammer for si tt arbeid, og virksomheten er i allehovedtrekk lik. Det er vanskelig å tenke se g vesentlige endringer i oppgaveløsningen iden høyere påtalemyndighet som ikke i større eller mindre grad vi l berøre politietsvirksomhet, og omvendt.Derfor mener arbeidsgruppen at det, innenfor dagens system, så langt som mulig børutvikles felles styringsdokumenter og pl anprosesser vedrørende påtalemyndighetensansvarsområde.2.2 Målene for justissektorenHovedmålene for hele justissektoren er nedfelt slik i budsjettp roposisjonen for 2010:• Redusert kriminalitet• God og effektiv konfliktforebygging og -løsning• Ivareta rettssikkerhet for individer og grupper• Gode og tilgjengelige rettslige rammer for innbyggerne, næringslivet og detoffentlige• Økt samfunnssikkerhet• Helhetlig forvaltning av norsk politikk for polarområdene• Ivaretakelse av Norges forpliktelser og interesser internasjonalt, innenforJustisdepartementets ansvarsområder• En åpen, effektiv og kvalitetsbevisst justisforvaltningDet heter videre i proposisjonen at ”de regionale statsadvokatembeter har ansvaretfor straffesaksbehandlingen i politidistriktene i de respektive regioner.” ( 2010 s. 117)Under punktet hovedutfordringer og satsninger i 2010 heter det i Justisdepartementetstildelingsbrev til den høyere påtalemyndighet:”Det er en hovedutfordring å sørge for tr ygghet i samfunnet. Målet er å forebyggebedre, oppklare mer, reagere raskere og rehabilitere bedre.Hovedutfordringen for den høyere påtalemy ndighet vil også i 2010 være å sikre enmålrettet og effektiv straffesaksbehandling av høy kvalitet som iv aretar rettssikkerhetog menneskerettigheter.12

Som faglig ansvarlig for straffesak sbehandlingen er en godt fungerendepåtalemyndighet, herunder godt fungerende statsadvokatembeter, en forutsetning forat straffesakskjeden skal fungere og de overordnede mål om redusert kriminalitetkunne nås.Departementet vil allerede nå varsle om at det kan bli behov for innstramninger ioffentlige utgifter de nærmeste årene. Det kan også få konsekvenser for virksomhetenei justissektoren. Departementet forventer derf or at Riksadvokaten prioriterer fornyingsog effektiviseringsarbeidet, gjerne med sikte på effekt allerede i 2010.”2.3 Omsetting av hovedmål til virksomh eten i den høyere påtalemyndighet2.3.1 I Justisdepartementets tildelingsbrev for 2010 heter det:”Det er ønskelig at Den høyere påtalemyndi ghets egne planverk viderefører og byggeropp om den målstruktur som er benyttet i St.prp.nr.1. Der det er mulig bør det angisklare resultatindikatorer/st yringsparametre til målene. Arbeidet skal danne grunnlagfor videreutvikling av tildelingsbrevet, og vil bli fulgt opp i styr ingsdialogen. Mål somgir utrykk for bestemte prioriteringer, kva litetsheving, utviklingsområder og lignendebør følges opp av konkrete tiltaksplaner. Videre må risikofaktorer identifiseres ogfølges opp.Noen av målformuleringene for justissekt oren er det anstre ngende å tilordnestatsadvokatenes virksomhet, mens a ndre faller inn i kjerneområdet.Målformuleringene har ingen skarp avgren sning, og de vil til dels også overlappehverandre.Hvilke elementer som bør inngå i planverket for den høyere påtalemyndighet blir etspørsmål om hensiktsmessighet, og hva som naturlig kan tjene som et fundament foroppgaveløsningen slik den politiske hovedmålsetning er formulert.2.3.2 I hvilken grad virksomheten i den høye re påtalemyndighet faktisk bidrar til åredusere kriminaliteten er svært vanskelig å vurdere. Det er imidlertid et fornuftigutgangspunkt at måten vi løser straffesakene på kan påvirke kriminalitetsutviklingengjennom allmennprevensjon og alminnelig tillit til strafferettsapparatet.Det er ingen nødvendig sammenheng mellom hovedmålsetningen om redusertkriminalitet og målsetninger om rettssikkerh et og kvalitet i straffesaksbehandlingen.For den høyere påtalemyndighet bør kvalite ts- og rettssikkerhetsmålet gå foraneventuelle virkninger på kriminalitetsutviklingen.Innenfor rammen av de målsetninger so m nå gjelder for justissektoren finnerarbeidsgruppen at en hovedmålsetning fo r den høyere påtalemyndighet bør formuleresslik:Den høyere påtalemyndighet skal bidra til kriminalitetsbekjempelsen gjennom åsikre kvalitet, rettssikkerhet, rikt ige prioriteringer og effektivitet istraffeforfølgningen.13

Begrepet kvalitet omfatter i vid forstand de øvrige elementer i målformuleringen, mendet er i sammenheng med mål- og resultatstyrin g hensiktsmessig å gjøre et skille for åkunne bryte dette ned i operas jonelle delmål og tiltak.2.3.3 KvalitetskravetDet er nok en ganske samstemt oppfatning av hva kvalitet i straffesaksarbeidetinnebærer, og kvalitet eller kvalitetsmangler gjenkjennes i arbeidet. Det er allikevelvanskelig å fastlegge bestemte kvalitetsmål med egnede indikatorer eller målepunkter.Målepunktene i nåværende målstruktur (virksomhetsplaner) gjelder i hovedsaktiltakssiden, med en underliggende forutsetni ng om at tiltaket fremmer mer generellekvalitetsmål. Fagledelsen er i stor grad målsatt som sådan (aktivitetsmål), og deregionale målsetningener typisk ”inspeksjoner” i politidistriktet, samt ”deltakelse”ved politidistriktenes fastsettelse av resultatmål m.m. Rapporteringen gjeldertilsvarende hvorvidt slike aktiviteter er gj ennomført, og i mindre grad effekten avdisse.Når det er selve aktivitetene som målsettes og rapporteres, er det en risiko for atvirkningene eller resultatene av aktivitetene vies for liten oppmerksomhet. Dreiesmålstyringen mer mot faglige kvaliteter og kjennetegn ved selve straffeforfølgningen,styres samtidig fokuset mot hvilke virkemidler som mest effektivt bidrar tilmåloppnåelse. Det pekes i denne sammenheng på at det ikke er gjennomført noensystematisk evaluering av statsadvokaten es tiltak i den gene relle fagledelse.Arbeidsgruppen har stilt spørsmål til polit idistriktene om fagledelsen, og kommernærmere tilbake til dett e under punkt 4 i mandatet.Embetene er bedt om å komme med inns pill til hensiktsmessige målepunkter forkvalitet i straffesaksarbeidet. Sammenligne nde statistikk over ta llstørrelser somfrifinnelsesandel, antall omgjøringer i klagesituasjoner og tilsvarende, kan iytterpunktene og over lang tid gi indikasjoner, men arbeidsg ruppen kan vanskelig se atdet kan fastsettes fornuftige måltall basert på slik statistikk. Som et embete harbemerket, kan det bak en frifinnelse ligge både et faglig godt påtalevedtak og etforbilledlig aktorat.Gjennomgang av årsrapporter fra statsadvokate mbetene viser at omtalen av kvalitet iliten grad knyttes ti l konkrete elementer eller kje nnetegn. Kvalitetsvurderinger ergeneraliserte, og gjerne begren set til uttalelser om at kva liteten er tilfredsstillende,sviktende eller lignende. Heller ikke i polit idistriktenes plandoku menter og rapporterer kvalitetskravet systematisert i synlig grad.I Danmark har Riksadvokaten i forbindelse me d en utviklingsplan (2007) beskrevet etbedømmelsessystemed indikatorer og måle punkter for ”legalitetssikring”(ettersammenhengen kvalitetssikring), der de re gionale statsadvokatembetene skal avgiårlige bedømmelser av politikretsene. St atsadvokatens bedømmelse skal blant annetbaseres på sakskontroll og saksbehandlingsstat istikk, faglig vurdering av politiets egenkvalitetssikring (systemkontroll), intervjuer av medarbeidere og spørreskjemaer. Detlegges særlig vekt på statsa dvokatenes vurdering av system - og rutinenivået i politiet,og bedømmelsessystemet legger opp til en forholdsvis omfattende rapportering14

Kvalitetskravet er heller ikke i det danske planarbeidet utredet nærmere, ut over atdette brytes ned på elementer som ”kvali tet i retsarbejdet”, ”politirapporteneskvalitet”, ”afgørelsens hjem mel og riktighed” m.m.Viktige elementer i kvalitetskravet er etter arbeidsgruppens oppfatning:• Korrekt registrering og koding av straffesaker• Grundig, objektiv og målrettet etterforskning• Notoritet og oversiktlighet i straffesaksdokumentene.• Riktig bevisvurdering (egen overbevisning og utsikter til fellende bevisførsel)• Riktig lovanvendelse (subsumsjon)• Rettslikhet ved påtaleavgjørelser• God og forståelig utforming av påtaledokumenter• Korrekt og informativ begrunnels e ved negative påtalevedtak• Gode underretningsrutiner• Grundig og god saksforberedelse• God og tillitvekkende iretteføringKvalitetskravet kan systematiseres på forskjellige måter, men i sammenheng med målogresultatstyring blir det ve sentlige å splitte dette opp på en måte som gjør det muligå beskrive virkeligheten og eventu elt fastsette et utviklingsmål.2.3.4 RettssikkerhetskravetRettssikkerhet er i dagens plandokumenter behandlet som en del av det alminneligekvalitetskravet, og ikke som en særsk ilt målsetning i virksomhetsplanen. Etterarbeidsgruppens oppfatning er det hensiktsme ssig å skille ut rett sikkerhetskravet somet eget delmål, og gjennom dette fremheve hvor sentralt dette er for virksomheten iden høyere påtalemyndighet.Rettssikkerhetskravet omfatter etter arbeidsgruppens forståelse ogsåkriminalitetsofrene stilling og rettigheter i straffeprosessen.Viktige elementer i rettssikkerhetskrave t er, etter arbeidsg ruppens vurdering:• Høy grad av åpenhet i virksomheten• Tilstrekkelig og riktig informasjon til siktede og forsvarer• Grundig behandling av informasjon og an modninger fra siktede og forsvarer.• Tilstrekkelig og riktig informasjon til kriminalitetsofre• Grundig behandling av opplysninger og anmodninger fra kriminalitetsofre• Formålsstyring og forholdsmessighet ve d anvendelse av tvangsmidler.2.3.5 Riktige prioriteringerEtter arbeidsgruppens oppfatning er det en sentral oppgave i den høyerepåtalemyndighet å arbeide for riktige priori teringer i straffeforfølgningen. Det gjelderbåde for politiets og statsadvokatenes virksomh et at det med begrensede ressurser mågjøres virksomhetsvalg som i første rekke tilgodeser prioriterte saksområder.15

Samtidig viser erfaringer (blant annet med pr ioriterte voldssaker) at det i den praktiskehverdag er vanskelig å få til en synlig dr eining av virksomheten. Det kreves særligårvåkenhet og styring.Prioritetsrekkefølgen bestemmes av sentra le styringsdokumenter, samt regionale oglokale prioriteringer for straffesaksbehandlingen.Statsadvokatene har i dag – med utgangspunkt i elektronisk straffesaksstatistikk –gode muligheter til å kontrollere status og fr emdrift for utvalgte saksområder i allefaser av politiets arbeid. Også statsadvoka tenes behandling av enkeltsaker gir et godtgrunnlag for å bedømme om sentralt prio riterte saksområder faktisk undergis enprioritert behandling.Selv om den gjennomgående saksbehandlingstiden ved embetene i dag er forholdsviskort, vil det også der være behov for en be visst styring av saksbehandlingsressursen.I målsetningen om riktige prioriteringer er etter arbeidsgruppens oppfatning følgendeelementer viktige:• God kunnskap – på alle nivåer – om gjeldende prioriteringer• Riktig registrering og forhå ndsvurdering av straffesakene• Prosedyrer og retningslinjer for prioritert behandling• Synlig ressursinnsats og effe ktivitet på alle nivåer2.3.6 EffektivitetMåltall for saksbehandlingstiden i påtale arbeidet synes i dag fornuftig, og børopprettholdes. Måloppnåelse, e ller arbeidet mot måloppnåelse, må antas å medvirke tilen mer effektiv og forsvarlig straffesaks avvikling samlet sett. Flere embeter nårjevnlig måltallene, mens det for andre er en større utfordring.Målsettingen om at 90 % av sakene skal av gjøres innen 30 dager synes å treffe dengjennomgående kapasiteten ved embetene ga nske godt, og bør fortsatt ligge som ennorm for effektiviteten i de n høyere påtalemyndighet. Det samme gjelder saker medunge lovbrytere. I følge Riksadvokatens år srapport for 2009 lå måloppnåelsen detteåret på ca. 85 % for påtale- og klagesaker, og på vel 76 % for saker med ungelovbrytere.Det er i dag noen innvendinger mot må lemetoden. Alt ette r hvilke rutiner ogfremgangsmåter som velges i saksbehandlingssystemet kan statsadvokatene blibelastet med saksbehandlingstid både hos Riksadvokaten og i politiet.Hvis den forutsatte fremgangsmåte i BL benyttes, vil den tid politiet bruker til ågjennomføre beordret etterforskning etter at saken er kommet med innstilling blibelastet statsadvokatene. Dette er særlig uhe ldig fordi formålet med tilbakesendelserå høyne kvaliteten på ette rforskningsmaterialet og bedre grunnlaget forpåtaleavgjørelsen. Saksbehandlingstiden ka n stoppes i slike tilfelle, men da ved åoverstyre systemet.16

Sende saken til Riksadvokaten med innstill ing, og det finnes delsaker som ikkeomfattes av innstillingen, stoppes ikke sa ksbehandlingstiden ve d innstillingen, menførst når statsadvokaten tar ut en samlet tiltale.Særlig ett embete har pekt på at det ster ke fokus på enkelte måltall må ledsages avpålitelige målinger av embetenes effektivit et. Dette er arbeidsgruppen enig i, og denanbefaler at BL/PAL justeres slik at det i størst mulig gr ad er statsadvokatenes reellesaksbehandlingstid som blir målt.Etter arbeidsgruppens oppfat ning bør det utvises forsiktighet med å innføre fleresentralt bestemte frister, eller å skjerp e dagens frister. Dette gjelder både forstatsadvokatene og politiet. Det må i denne sammenheng has for øye at de enkelteembeter kan fristbelegge enkelte sakstyper eller aktiviteter som en del av og mål- ogresultatstyringen i statsadvokatr egionen. Det er uheldig om sentrale frister i for storgrad ”tetter igjen” de regiona le embetenes rom for styring.Viktige elementer i effektivitetskrave t er etter arbeidsgruppens oppfatning:• Rask iverksettelse av etterforskning• Tidlig avklaring av etterforskningstema/bevistema• Målrettet og forholds messig etterforskning• Kort tid mellom ferdigstilt etterforskning og påtaleavgjørelse• Rask berammelse for domstolene2.4 Styringsdialog, planprosess og målfastsettelse2.4.1 StyringsdialogenArbeidsgruppen mener det bør utvikles en mer gjennomgående og formalisertstyringsdialog for de tre nivåene i påtalem yndigheten. Dette er etter vårt syn en heltavgjørende forutsetning for å kunne ivaret a det overordnede regionale ansvar forstraffesaksbehandlingen.En godt utviklet styringsdial og vil avløse mange av de aktiviteter som skjer innenfordagens fagledelse, og som etter det arbeidsg ruppen erfarer i realiteten er temmeligulike fra region til region. Formaliserte pr osesser og større likh et i den regionalestyringen, vil gi et felles er farings- og referansegrunnlag i etaten og i samarbeidet medpolitiet.I tilknytning til det siste nevnes eksempelvi s at Politidirektoratet i det regionalesamarbeidet med statsadvokatene i dag møter temmelig ulike rutiner forstraffesaksstyring og samarbeid med polit idistriktene. Dette vanskeliggjør godkommunikasjon om status og utfordri nger i regionens politidistrikter.2.4.2 Forslag til en styringssyklusArbeidsgruppen vil skjematisk fremstilt foreslå følgende styringssyklus ipåtalemyndigheten:17

DISPSKRIV RAÅRSRAPPFRAPOLITIETDRØFTMØTESA/PODT ILBAKE-MELDINGDRØFTINGS-MØTEPOLITI/SAEMBETSLMØTE IISAMLETÅRSRAPPEMBETERDRØFTMØTESA/RAEMBETSLMØTE IPLAN/BUDSJETTFORSLAGHALVÅRSRAPPREGIONALPLANLPOLITI/SASAMLETMÅL/PRIPOLITI/SANedenfor angis nærmere hva slags innhold arbe idsgruppen ser for seg i de ulike trinn istyringssyklusen:TIDSROM AKTIVITET INNHOLD/FORMÅLJANUAR ÅRSRAPPORTERFRA POLITIDISTRIKTENENØKKELTALL/MÅLTALLAKTORATERKVALITETSBEDØMMELSERUTVIKLINGSTREKKFEBRUARTILBAKEMELDING /DRØFTELSERSAMLET ÅRSRAPPORTFRA EMBETENEMÅLOPPNÅELSE OG STATUS FORSTRAFFESAKSBEHANDLINGENOG POLITIETS PÅTALEVIRKSOMHETDRØFTESEMBETETS DRIFTRESULTATUTVIKLING REGION/DISTRIKTEMBETETS STRAFFESAKSBEHANDLINGAKTORATER/FORDELING/KRITERIERRESSURSBRUK/BUDSJETT/REGNSKAPKOMPETANSEUTVIKLINGMARS EMBETSLEDERMØTE I EMBETENES REGIONSMÅL/TILTAKDRIFT/RESSURSUTVIKLINGDØRFTELSER/INSPILL NESTE ÅRS MÅLM.M.JULIAUGUSTHALVÅRSRAPPORT18

SEPTEMBETOKTOBERSAMLETPRIORITERINGS-RUNDSKRIVNESTE ÅRS SATSNINGERLANDSDEKKENDE MÅLOKTOBERNOVEMBERNOVEMBERREGIONALPLANLEGGING/MÅLSA/POLITIEMBETENES PLAN-OG BUDSJETTFORSLAGDRØFTINGSMØTESA/RATILSTANDSANALYSEDISTRIKTENES RESULTAMÅLREGIONALE UTVIKLINGSMÅL/MÅLTALL(LANDSDEKKENDE / SÆRSKILT REGION)AKTORATER/FORDELINGKOMPETANSESITUASJON/UTVIKLINGRESSURSERRISIKOSTYRINGMÅLFORSLAG REGIONBUDSJETT/RESSURSBEHOVRESULTATUTVIKLING/TILSTANDDRØFTELSE AV REGIONSMÅL(ENDRING, VIDEREFØRING)EMBETETS DRIFT, RESSURSEMBETSLEDERMØTE IIDRØFTINGSMØTEPODRESULTATUTVIKLINGPÅTALEVIRKSOMHETENDISTRIKTENES PÅTALEVIRKSOMHETREGIONALE MÅLSETTINGERNOVEMBERDESEMBERDISPONERINGSSKRIVFASTSETTELSE AV REGIONSMÅLENDRING/PRESISERINGRESSURSFORUTSETNINGERBUDSJETTILDELING2.4.3 Styringsinformasjon og planleggingPlanprosess og målfastsettelse i statsadvokatr egionene må ha sitt utgangspunkt både isentrale styringsdokumenter og i mer situasjons bestemte forhold i de ulike regionene.Utfordringene i straffesaksarbeidet kan være svært forskjellige i de ulike i regionene ilandet, og det er viktig at de regionale em betene kan bidra til å løse disse gjennomstyring av egne ressurser.Sentralt for påtalemyndigheten er Riksadvoka tens mål og prioriteringsrundskriv somomhandler de faste og langsiktige prioriteri nger, generelle krav til virksomheten, ogfra år til annet særlige oppmerksomhe tsområder med pålegg om oppfølging fraembeteneside. Det utvikles mange styringssi gnaler på ulike hold i justissektoren, ogdisse må nødvendigvis også videreformidles i rundskrivene i den grad de berørerpåtalemyndighetens virksomhet.For å illustrere bredden i de faglige prosesser som embetene ideelt sett skal forholdeseg til, hitsettes fra Riksadvokatens rundskriv for 2008 og 2009 følgendeoppmerksomhets- eller tilsynsområder:Særlig kontroll med særreaksjonssakeneAnsvaret for rettsutvikling og rettsavklaring19

Stillingen til pårørende og ofreOppfølgning av ”Fritz Moen-sakene”Strengere straffer i saker om organisert kriminalitetInnsats for å sikre inndragning av utbytteBruk av ordningen med stafferabattImplementering av overor dnede direktiver i politiet.Politiets bruk av varetektOppfølgning av politiets metodebrukEtterforskningen i familievold-sakerOppfølgning av etterfors kningsrutinene i voldtektssakerPolitidistriktenes prioritering av organisert kriminalitet, grovenarkotikaforbrytelser og menneskehandelAnsvar og initiativ ved se ntralisert etterforskningEtterforskning og fremdrift i arbeidsmiljøsakerOppfølgning av økonomi- og miljøsakerOppfølgning av saker som hører til PSTOppfølgning av direktiver til politiet om adekvat reaksjonKontroll av politiets bruk av henleggelseskoderBruk av erfaringen fra klagesaker til retningslinjer/veiledningStatsadvokatenes fortløpende veiled ning av politiets påtalemyndighet påangitte områder, og betydningen av statsadvokatenes ti lgjengelighet.Delproposisjon til ny straffelov – reaksjonsnivået i visse sakerOppfølgning av at politiet innretter vi rksomheten i forhold til fristene forhoved- og ankeforhandlingOppfølgning av politiets hå ndtering av savnet-meldingerSaker om vold mot barnAvdekking av straffbare forhold i utlendingssakerI tillegg gis en rekke påle gg og retningslinjer på embets ledermøter, statsadvokatmøtetmed senere referat, og noen pålegg gis gje nnom året i form av brev som gjerne gårbåde til embetene og politiet.En del av påleggene kan sies å uttrykke almi nnelige krav til virksomheten som ivaretasuten særlig ressursbruk, men god implementering vil ofte kreve både entilstandsvurdering i statsadvokatregionen og ulike tiltak for å sikre gjennomføringbåde ved embetet og i politiet.Det er neppe kapasitetil å følge opp så vi dt mange områder mer systematisk gjennomvirksomhetsåret. En fare ved dette er at di rektiver og styringssigna ler ikke fester segverken ved embeten eller i politidistriktene, slik at det over tid utviklesfeilprioriteringer og et uheldig gap mello m de overordnede krav og den faktiskeoppgaveløsningen. Riksadvokaten har selv pekt på risikoen for manglendeimplementering.Hvis et styringsdokument innholdsmessig har fo r stor bredde, reduseres lett dets evnetil å virke styrende for virksomheten. Påta lemyndigheten er i utpreget grad undergittregel- og direktivstyring, og handlingsro mmet er forholdsvis begrenset. Skalvirksomheten kunne dreies i synlig grad, må formidling av styringsinformasjon skapefokus på noen særlig viktige innsatsområder.20

Flere embeter gir i høringsr unden utrykk for at målformuleringene i dag er for mange,og for statiske i utformingen. Ett embete uttaler at ”det sterkt bør vurderes å redusereantall mål, samt fastsettes mer spissede må l. Det tenkes da særlig på mål der svarenenødvendigvis må bli av helt generell karakter, og mer får preg av avskrift fra år til år(uimotsigeligheter)”.Ett annet embete fremholder: ” etter vår oppfatning fanges de sentrale mål for denhøyere påtalemyndighets virksomhet inn ved Riksadvokatens årlige rundskriv forstraffesaksbehandlingen ved statsadvokatem betene. Problemet har de fleste år ikkevært mangel på mål og målsetninger, men mangel på muligheter til å nå de vi har”2.4.4 Felles styringsdokument i påtalemyndighetenRiksadvokaten utgir i dag særskilte mål- og prioriteringsrundskriv for virksomhetenved statsadvokatembetene og for stra ffesaksbehandlingen i politiet.Straffesaksvirksomheten på de to nivåer er undergitt de samme hovedmålsetninger, ogoppgavene henger nøye sammen. Arbeidsgruppen mener derfor at rundskrivene børslås sammen til ett felles styringsdokument for virksomheten innenforpåtalemyndighetens ansvarsområde. Arbeidsg ruppen ser ingen avgj ørende grunn til atmålsetninger for straffesaksvirksomheten som sådan omtales i to separate rundskriv.At det utgis et særskilt styr ingsdokument for politiets stra ffesaksvirksomhet kan ettervår oppfatning også gi et uheldig inntrykk av at Riksadvokaten styrer politietsvirksomhet forbi regionsnivået. Prop. 1 S (2009-2010) angi r som nevnt atstatsadvokatregionene har ansvaret fo r de respektive po litidistriktersstraffesaksvirksomhet, og det er best i samsvar med denne formuleringen atsentralstyringen i størst mulig grad sk jer via styringsdialogen med embetene.Arbeidsgruppen ser det for øvrig som vesent lig at dokumentet komm er så tidlig at detblir rom for en planleggingsfase i forkant av virksomhetsåret, og at det innholder etteller få landsdekkende målsettinger som kan danne utgangspunkt for en planprosesssammen med politiets påtalemyndi ghet i statsadvokatregionen.Styringsdokumentet kan i tillegg angi øvr ige oppmerksomhetsområder, men det børklart fremgå hva som skal ha prioritet ve d implementering i statsadvokatregionene, ogmålsetningen bør anses å være så viktig at den kan bære en særlig ressursinnsats for åoppnå resultater. Eksempelvis kan dette skilles ut under et eget punkt om”satsningsområder komme nde år” eller lignende.Spesiell omtale av virksomheten ved de alminnelige statsadvokatembeter kan – somfor Økokrim og Det nasjonale embetet i dage ns rundskriv – omtales i et eget punkt.Et felles styringsdokument for påtalemyndi ghetens samlede virksomhet gir etterarbeidsgruppensyn en heldig (samlende ) signaleffekt, og har pedagogiske fortrinn,blant annet ved at alle forholder seg til e tt dokument der aktuell styringsinformasjonfor de ulike ledd i påtalemyndighetens virksomhet fremgår og kan sammenholdes.21

I Danmark utga Riksadvokaten og rikspolitisje fen for 2010 en felles strategisk plan for”politiets og anklagemyndighedens arbejde” . Det heter innledningsvis at formålet erfremtidig planlegging av ”hvordan de samlede ressourcer helt overordnet børanvendes”.Det heter videre at ”i de lokale strategier i politikredsene udmøntes denneoverordnede strategiske plan, politiets hand lingsplaner, den nationale strategiplan forpolitiets operative innsats og anklagemyndighete ns delstrategi i èn felles strategi, somsætter retningen for arbejdet i politi og anklagemyndighet i den enkelte kreds.”Det er her i landet et samarbeid på topplan et om utformingen av styringsinformasjonlangs begge spor. Et felles st yringsdokument ville imidler tid på regionsnivået gi etbedre grunnlag for planlegging og styr ing av straffesaksvirksomheten.2.4.5 Regionale målsettingerDet er nødvendig at generelle og spesiell e krav til virksomheten dokumenteres, menetter arbeidsgruppensyn må det, som tidligere nevnt, i tillegg utvikles enstyringsdynamikk som, over et kortere elle r lengre tidsrom, kan samle innsatsen omnoen viktige og avgrensede målsettinger. Dette vil øke embetenes mulighet til å nåsynlige resultater i regionene.Viktige forutsetninger for de tte er, etter vår oppfatning:• at det fra Riksadvokatenside beskrives ett eller noen få prioriterteutviklingsområder for det kommende år ut over de generelle krav tilvirksomheten.• at det i styringsdialogen mellom embete ne og Riksadvokaten fastsettes ett ellernoen få resultat- og utviklingsmål som er vesentlige og aktuelle for den enkeltestatsadvokatregion, og som er basert på begrunnede forslag fra embetene selv.• at embetenes forslag til resultatmål og tiltak er forankret i en god regionalanalyse, og i en planprosessom i nvolverer politiets påtalemyndighet.• at det kan frigjøres ressurser til målrette de tiltak ved å redusere andre deler avvirksomheten i kortere eller lengre perioder.2.4.6 Nærmere om regionalt planarbeidDet er etter arbeidsgruppens yn helt sentralt at planarbeid et i regionene i større gradgjennomføre sammen med den lokale påta lemyndighet i politiet. Vårt tosporedesystem medfører at planprosessene i stor gr ad skjer atskilt, selv om statsadvokatene iulik grad deltar ved fastsettelsen av måltall for straffesaksbehandlingen ipolitidistriktene.Arbeidsgruppen ser bare fordeler med et vesentlig tettere og bredere samarbeidmellom den høyere påtalemyndighet og påtalemyndigheten i politiet.Oppgaveløsningen på de to nivåer er svær t sammenvevet, og er i påtalevirksomhetenundergitt de samme målsettinger.22

En større grad av felles faglig planarbeid på de to nivåer vil etter arbeidsgruppensoppfatning kunne bedre påtalemyndighetensamlede oppgaveløsning og gi bedreressursutnyttelse både ved embetene og i poli tiet. Felles planprosesser vil blant annetøke den gjensidige innsikten i virkso mheten på de to nivåene, gi goderfaringsoverføring og øke treffs ikkerheten i straffesakslede lsen. Dette vil igjen bedremuligheten for å nå omforente mål for straffesaksvirksomheten i regionen medtilhørende politidistrikter.Flere politidistrikter har overfor arbeidsgruppenett opp fremhevet betydningen av atstatsadvokatenes ledelse må bygge på god kunnskap om politiets virksomhet for å fålegitimitet. Dagens fagledelse bærer pr eg av punktkontroller, der kontinuitet ogoppfølgning i stor grad er fraværende. E tter arbeidsgruppens oppfatning gir fellesregional planlegging av påtalevirksomhet en det beste utgangpunkt for mer dybde ogkontinuitet i ledelsen av straffesaksarbeidet.Innenfor en felles planprosess bør det drøftes regionale og lokale resultat- ogutviklingsmål på straffesaksområdet, og ikke minst relevante tiltak og prosjekter for ånå fastsatte mål. Relevant kompetanse i regionen bør trekkes inn uavhengig av omdenne befinner seg ved embete t eller i et politidistrikt.Den endelige fastsettelse av lokale resultatmål i det enkelte distrikt er naturligvispolitimesterens ansvar.I en regional planprosess vil det – i samme nheng med faglige mål – være naturlig ådrøfte fordelingen av aktorater som etter loven ligger t il statsadvokatene.Fordelingen av aktorater kan dels gjelde volumet, dels hva slags aktorater som skalgjennomføres på hvert av nivåene.Med hensyn til antall aktorater kan spørsmålsstillingen eksempelvis være at embetetmå redusere antall rettsdager med 10-15 % fra foregående år for å få plass tilomforente tiltak. Fordelingen bør ha saklig sammenheng med de målsetninger som erfastsatt i planprosessen.Er målsetningen å utvikle kriminalitetsbekjempelsen på et bestemt område, vil detvært naturlig å planlegge at st atsadvokatene i en første fase tok en del aktorater på detaktuelle området for å samle erfaringer og utvikle påtalepraksis mht. rettsanvendelseog reaksjonsnivå m.m. En økt andel trad isjonelle statsadvokata ktorater måtte daoverføres til politiet, jf. punkt 4 under.Synspunktet er i denne sammenheng at også utnyttelsen av ”aktorressursen” – somtradisjonelt ses som hendelsess tyrt eller bundet – i vesentlig større grad enn i dag kanplanlegges og brukes målrettet.2.4.7 Resultatmål og utviklingsmålArbeidsgruppen ser for seg to nivåer av målsettinger: sentralt fastsatte resultatmål somer felles for alle embetene, og særlige regionale resultatmål som fastsettes ettersituasjonen i den enkelte stat sadvokatregion. For de landsdekkende mål blir spørsmåleti styringsdialogen hvordan disse best skal ivar etas i de enkelte regioner, der status ogutfordringer kan være temmelig ulike.23

Resultatmål bør fastsettes på områder der det er ønskelig å få til endringer, eller derdet er spesielt viktig å opprettholde et minstekrav elle r en standard for virksomheten.Dagens måltall for embetenesaksbehandli ngstid bærer preg av det siste, fordimålsetningene ligger fast over lang tid, og ikke flyttes ved god eller dårligmåloppnåelse ved embetene.Hvor det ikke kan settes måltall eller fikseres en bestemtilstand forkvalitetsmålsettinger, foreslås det at det i plandokumenter i den høyerepåtalemyndighet brukes benevnelsen utviklingsmål. Disse tenkes knyttet til en fagliganalyse/tilstandsbeskrivelse på et område av straffesa ksvirksomheten, sammen medangivelse av en ønsket utvikling eller tils tand. Tilsvarende må det i rapporteringen (seunder) redegjøres for resultatutvikling og måloppnåelse.Arbeidsgruppen mener at kvalitative mål fa stsatt i en dialog mellom Riksadvokaten ogdet enkelte embete er særlig viktig for å skape utvikling. En god styringsdialog villettere finne frem til målsettinger som er vesentlige og aktuelle for embetet ogregionen, og dermed skape forpliktelse og interesse for målene.Det er i denne forbindelse viktig at godt begrunnede forslag til resultatmål kommer fraembetene selv. Disse vet gjennom si n virksomhet hvor skoen trykker, ogregionsperspektivet kommer bedre frem. Arbeidet med å utvikle gode regionalemålforslag vil styrke embetenes kunnskap om de ulike sider avstraffesaksvirksomheten.En godt utviklet styringsdial og, med større vekt på region ale analyser og målforslag,vil potensielt også kunne gi Riksadvo katen bedre styringsinformasjon.Det bør åpnes for at regionale resultatmåle dsages av (øremerkede) ressurser for enkortere eller lengre periode, se under manda tpunktet om ressursforhold. Det er i dagliten sammenheng mellom embetenes planlagte virksomhet og tildelingen avressurser. En noe større sammenheng ville ivareta kravet til mål- og resultatstyringbedre, og det ville ha en motiverende og result atdrivende effekt om det ble lagt ekstraressurser til gode prosjekter.2.4.8 VirksomhetsplanleggingStatsadvokatenes virksomhet er underlagt mål- og resultatst yring, slik at overordnedemål skal omsettes til egen virksomhet på en måte som i størst mulig grad bidrar til åstyre denne. Det må samtidig vurderes hv ilke aktiviteter som gir best måloppnåelsemed hensyn til ressursbruken.Det skal angis målepunkter/parametre der dette er mulig, mens det for øvrig børformuleres utviklingsmål som er forankret i en analyse eller tilsta ndsbeskrivelse. Detteivaretar mål- og resultatstyringen best.Hvis det i planprosessen ikke er mulig å konkretisere et kvalitetsmål ut over heltgenerelle vendinger som ”høy kvalitet i stra ffesaksbehandlingen” og lignende, bør detaktuelle målet ikke inn i virksomhetsplane n, fordi slike målangivelser er for upresisesom styringsinformasjon.24

Målet bør i det minste formuleres ned på et nivå som eksempelvis” bedre utforming avpåtaledokumenter” og tilsvarende. Det er grunn til å tro at gode planprosesser i segselv vil bidra til å utvikle og systematisere kvalitetsmålsetninger istraffesaksbehandlingen.Skal en virksomhetsplan i vanlig be tydning fungere som handlingsplan ogstyringsverktøy ved embetet, må den heller ikke på mål- og tiltakssiden være forbredspektret og omfattende. Ett embete fremhever at dagens virksomhetsplaner denførste tiden bidro til en nyttig bevisstgjø ring, men at virksomhetsplanenetter hvertble statiske og uvirksomme. Det er videre u ttalt at målstrukturen i dag i første rekkesynes å et eksternt siktem ål, og i mindre grad er innr ettet mot intern styring.Det vil alltid gjelde noen grunnleggende krav til virksomheten, men disse bør barebeskrives i virksomhetsplanen hvis det er satt et særlig utviklingsmål.Det er avgjørende med en god intern pla nprosess, slik at målsettingene og devurderinger som ligger bak innarbeides hos de ansatte. Både ved planlegging oggjennomføring bør kontormedarbeiderne involver es, slik at de samlede ressurser vedembetet utnyttes best mulig.2.4.9 Forslag til hovedstruktur i plandokument for embeteneHoveddelen i virksomhetsplanen bør bestå i en beskrivelse av ett eller flere regionalemål som er fremdrøftet i styringsdialoge n med Riksadvokaten, med angivelse avresultatmål. Hvis det ikke kan angis måltall, må det som nevnt beskrives etutviklingsmål for embetets ellers politiets straffesaksvirksomhet.I virksomhetsplanen må det angis noen som er ansvarlig for gjennomføringen av deulike tiltak, og det bør settes gjenno mføringsfrister for aktivitetene.For mer ressurskrevende tiltak bør forv entet ressursbruk angis i dagsverk forstatsadvokater og kontormedarbeidere, og forven tede utgifter (buds jettavsetning) børfremgå. Angivelse av ressursinnsats knyttet til målrettede aktiviteter vil bedre ivaretamål- og resultatstyringen, og vil kunne påvirke budsjettildelingen.Virksomhetsplanen bør videre beskri ve mulige hindre for gjennomføring ogmåloppnåelse, og eventuelt risikodempende tiltak, se også punkt om nærmererisikostyring nedenfor.Planen bør i utformingen ha en felles og ob ligatorisk del med beskrivelse av embetetog statsadvokatregionen, tilhørende politidistrikter, domsstolsstruktur og annenbakgrunnsinformasjon for det enkelte embete.Den bør videre innta en overordnet målf ormulering for den høyere påtalemyndighet,jf. forslag over, og dernest en beskrive lse av de landsomfattende satsninger, ogimplementeringen av disse gjennom konkrete regionsmål.Forslag til utforming av hovedelementer i VP:25

NØKKELINFORMASJON OM EMB ETET OG STATSADVOKATREGIONENRegionen: geografisk/politidistrik ter/domstoler/særlige ansvarsområder/oppgaverEmbetet: ansatte, stillinger, årlig budsjett m.m.HOVEDMÅLSETTING FOR DEN HØYE RE PÅTALEMYNDIGHET:Den høyere påtalemyndighet skal bidra til kr iminalitetsbekjempelsen gjennom å sikrekvalitet, rettssikkerhet, riktig e prioriteringer og effektivit et i straffeforfølgningen.LANDSDEKKENDE MÅL OG PRIORITERINGER 2012Måltall saksbehandling:1. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for påtale - og klagesaker skal ikke overstige 30dager, og 90 % av disse sakene sk al være avgjort innen 30 dager.Utviklingsmål:1. Etterforskning, saksfremdrift og påtalebeha ndling i saker om vold i nære relasjonerskal styrkes.(Tilstandsbeskrivelse og risikostyring på etatsnivå bør ikke tas inn i embetenesvirksomhetsplaner, men i Riksadvokatenstyringsdokument)REGIONALE MÅLSETTINGERIMPLEMENTERING AVLANDSDEKKENDE MÅL1. Bedre samarbeidsrutiner mellompoliti og barne- ogfamilievernsinstanserSÆRLIGE REGIONALE MÅL1. Etterforskning, på talebehandling ogfremdrift i saker om miljøovertredelserskal styrkes i statsadvokatregionen.2. Bedret initial etterforskning3. Bedre påtalestyring4. Riktig bruk av strl § 219Tilstandsbeskrivelse:Tilstandsbeskrivelse:Det er store distriktsvise forskjeller i antall Det er påfallende få saker etterregistrerte saker, og dette antas å skyldes miljøvernlovgivningen i regionen.dels feilbedømmelse og feilkoding av Behandlingen av enkeltsaker – herundersaker, og dels forskjeller i samarbeidet klagesaker – viser dels sviktendemed barne- og familievern. Det brukes for etterforskning, dels sviktendesjelden dommeravhør av barn, og avhør bevisvurdering. Fisker idirektoratet hargjennomførers for sent.flere ganger påpekt manglende26

Embetet ser i enkeltsaker at det er fordårlig bevissikring i tidlig fase, og atlovanvendelsen og delsbevisbedømmelsen er uriktig i for mangetilfeller.Tiltak:oppfølgning ved anmeldelser i saker omrømming fra oppdrettsanlegg. Årsakenligger dels i manglendeetterforskningskompetanse.(tilstandsbeskrivelsen og utviklingsmål erdrøftet med politimestere/påtaledere)Tiltak:Fagmøte og ansvarsfordeling ved embetetAnsvarlig: førstestatsadvokat AFrist: uke 5Initiere tverrfaglig møte på regionsnivå.Etablere rutiner forvarsling/anmeldelse/bistand m.m.Ansvarlig: statsadvokat BFrist: uke 14Tverrfaglig møte mellom statsadvokater,jurist (med særansvar) fra politidistrikteneog regionale kontroll- ogtilsynsmyndigheter. Økokrim inviteres.Regelverk, rolleavklaringer ogsamarbeidsrutiner.Ansvarlig: statsadvokat AFrist: uke 7Statsadvokat aktorere r aktuelle saker.Tilrettelegge kurs i st raksetterforskning.Utarbeidelse av materialsamling m.m.Ansvarlig:Frist:Gjennomgang på påtalemøteOppfølgning av fremdrift i ikkepåtaleavgjorte saker (PAL)Ansvarlig: førstekonsulentFrist: månedligFagseminar med politijurister omlovanvendelse og utforming av siktelser.2 utvalgte statsadvokataktorater påsaksfeltet, med etterfølgend evalueringav etterforskningen.Ansvarlig : fordeles av embetslederEtt politiaktorat følges og evalueres.Beregnet ressurs:Samlet 20-30 dagsverk SA/KTRUtgifter 20-30 000Beregnet ressurs:Samlet 8-10 dagsverk SA/KTRUtgifter 10-15 00027

Risiko:Risiko:Vesentlig økning i kjerneoppgaver vedembetet kan ta for mange ressurser.Risikoen dempes ved tidligst muligberammelse av aktiviteter, og ved atpolitiet tar høyde for en mulig økning ipolitiaktorater 1. halvårOppfølgning/kontroll:Evalueringsmøte med PM/PL uke 49Evalueringsmøte 1. halvår 2013Rapportering: RA årsrapport.Oppfølgning/kontroll:Evalueringsmøte med PM/PL uke 49Samtaler med ledere kontroll/oppsynEvalueringsmøte 1. halvår 2013Rapportering:REGIONALE MÅLResultatmål:Beholdningen av ikke påtaleavgjorte sakersom er eldre enn 12 mnd, og som erregistrert etter straffeloven §§ 192 og 195,skal reduseres med 50 % for regionen i2012Tilstandsbeskrivelse:Sentralt prioriterte saker etter straffeloven§§ 192 og 195 har i for mange tilfelle blittliggende uten fremdrift både påetterforsknings- og påtalestadiet.Overvekten av saker er 1 ½ år gamle ellermer ved innstilling fra politiet. I økendegrad mottas klager over politiets fremdriftog manglende informasjon frabistandsadvokat. Politiet besvarer i formange tilfeller ikke forespørsler om sakenpå en rask og tilfredsstillende måte.Tiltak:Identifisering av saker underetterforskning i PAL.Purrerutiner/oppfølgning fra embetet iikke påtaleavgjorte saker eldre enn 6måneder.MÅLSETTINGER FOR EMBETETS DRIF T OG FELLESFUNKSJONER 201228

2.5 Risikostyring2.5.1 Grunnlag og prinsippRegelverket for økonomistyring i staten stiller krav om risikostyring og intern kontrolli statlige virksomheter. I departementets tildelingsbrev til den høyere påtalemyndighetfor 2010 heter det blant annet:”Det skal etableres systemer, rutiner og tiltak som fokuserer på identifisering avrisikofaktorer som kan medvirke til at virksomhetens mål ikke kan nås, ogkorrigerende tiltak som med rimelighet kan redusere sannsynligheten for manglendemåloppnåelse. Virksomhetens ledelse skal sø rge for at det er et ablert en forsvarligrisikostyring og intern ko ntroll i virksomheten, og pås e at den fungerer på entilfredsstillende måte. Prinsippet om risikostyring må integreres i Riksadvokatensplanlegging av egen virksomhet, og ved Riksadvokatenstyring av underliggendeenheter.”I dokumentet ”Risikostyring i staten” (SSØ- 2005) gje nnomgås prinsipper ogprosesser for risikostyring, og det pekes på at god risikostyr ing er integrert ivirksomhetens mål- og resultatstyring. På overordnet nivå (R iksadvokaten) er detnaturlig å gjennomføre risikovurderinger som en del av ”strategi- ogplanleggingsprosesser” , og på lavere organisasjons nivåer (statsadvokatnivået)gjennomføres risikovurderinger i forbindelse med ”utarbeidelse av virksomhetsplanerog lignende”.Risikostyring skal knyttes til noen av de mest sentrale målsettingene for virksomheten,og viktige vurderingstemaer i denne sammenheng er:• Hva er viktige forutsetninger for måloppnåelse?• Hvilke forhold og hendelser kan true måloppnåelsen?• Kan risikoen for at disse inntrer elimin eres, avdempes, eller aksepteresomden er?2.5.2 Nærmere om metode og praksisVanlige prosessbeskrivelser for risikostyri ng er til dels komplis erte og omstendelige,og eksempler på implementering hentes ty pisk fra organisasjoner der fagansvar ogadministrativt ansvar henger sammen på alle nivåer.I beskrivelser og eksempler fra virksomheter er det også i blant vanskelig å se denpraktiske forskjellen mellom primære tiltak fo r å nå en gitt målsetning, og tiltak for åmotvirke risikoen for ikke å nå målet.Fra embeten er det i høringsrunden gitt utrykk for at risikostyringen primært børivaretas av Riksadvokaten ved avsetning av midler som kan settes inn regionalt vedbehov, eller at formalisert risikostyring frem står uhensiktsmessig og lite treffende iden høyere påtalemyndighet. Andre har gitt ek sempler på mer generelle risikofaktorerog forslag til håndtering av disse.29

Arbeidsgruppen har sett noe hen til d okumenter om risikostyringen i politiet ogØkokrim, men risikostyringen må naturli gvis tillempes virksomhetens oppgaver ogegenart. Det er eksempelvis i forhold til Ø kokrim den forskjell at denne virksomheteni utgangspunktet styrer sa ksinntaket, og i større grad enn den alminneligepåtalemyndighet hele ”produksjonsskjeden”. Også Det nasjonale embetet er i enlignende situasjon med sin nærh et til etterforskningsleddet.Det er eksempler på gradering av risikof aktorer både etter sa nnsynligheten for atomstendighetene inntreffer, og etter anta tt innvirkning på måloppnåelsen. I praksisgraderes både sannsynlighet for inntreden og konsekvensene av inntreden fra 1 – 3, ogrisikoen fremkommer som et produkt av de tte. Er sannsynligheten for inntreden 2 ogkonsekvensene 3, tallfestes risikoen ti l 6 (hvilket burde påkalle særligoppmerksomhet).Det gir neppe noen bedre styringsmulighet om risikoen graderes nærmere, men en sliktilnærming kan naturligvis øke bevisstheten om risikofaktorer.2.5.3 ImplementeringArbeidsgruppens oppfatning er at prin sippene for risikostyring bør inngå ivirksomhetsplanleggingen ved embetene, og at det for viktige målsettinger konkretdefineres risikofaktorer og ri sikodempende tiltak i virksomh etsplanen. En systematisktilnærming til risiko og mottiltak kan gi nyttig kunnskap om hvilke forhold somregelmessig kommer i veien for oppgaveløsningen ved embetene.Risikofaktorer kan ikke identifiseres uten en tilstrekkelig klar målformulering, ogimplementering av risikostyring kan dermed også bidra til konkretisering og klarhet imålangivelser i organisasjonen.Risikostyringen kan for embetets st raffesaksbehandling eksempelvis enkeltinnarbeides i virksomhetsplanen slik:Sentral målsetting: 90 % av påtalesakene skal avgjøres innen 30 dager.Tiltak ved embetet : Aktiv og individuell bruk av restan seliste i daglig valg av sakerRisiko:Lange perioder med fravær fra kontoret hindrer oppfølgningRisikodemping: Ved berammelser tas det hensyn til behovet for jevntilstedværelseMan har rutiner som sikrer beha ndling av saker som nærmer segfristen når saksansvarlig er fraværende.Med hensyn til regionale målsettinger for straffesaksvirksomheten er det naturlig ådrøfte eventuelle risikofaktorer me d politiet innenfor planprosessen.2.5.4 Riksadvokatens risikostyringArbeidsgruppen har foreslått at Riksadvokate n utarbeider et styringsdokument med eneller få prioriterte landsdekke nde målsetninger (satsningsområder). Det ville i så fallvære naturlig at Riksadvokaten her besk river forhold som med et etatsperspektivsærlig kan true måloppnåelsen.30

Riksadvokaten bør som et element i risi kostyringen også holde tilbake noe avbudsjettildelingen for å kunne kompensere for typiske risikofaktorer som lengresykdomsfrafall og annet uventet fravær ved embetene.Risikovurderinger ved de regionale embe ter er det også naturlig å ta opp istyringsdialogen med Riksadvokaten, særlig hv is det kan bli spørsmål om ressurser forå møte spesielle risikofaktorer ved embete t og i regionen. Embetets risikostyring kandet deretter være naturlig å omtale ved målf astsettelse og budsjettildeling i etterkant avstyringsdialogen.2.6 Rapportering2.6.1 Formål og hensynRapportering er i utgangs punktet en oppsummering av vi rksomheten og dens ulikeaktiviteter, samt resultater og ressursforbruk gjennom en periode. Det må tas hensyn tilat etterspørsel av informasjon gje nnom rapportering samtidig virker somstyringsverkstøy, fordi valg av rapport eringsområder og rapporteringsmåte kanpåvirke aktivitetene.Rapporteringen bør henge godt sammen med virksomhetsplanleggingen, og børdermed i utgangpunktet bare innholde informas jon om de deler av virksomheten derdet gjelder særlige målsettinger eller minstekrav.Et annet hensyn er at rap porteringen må gi et mest mulig fullstendig bilde avvirksomheten, slik at den viser helheten og sammenhengen mellom ulikevirksomhetsområder med hensyn til resu ltater og ressursinnsats. Fremkommereksempelvis et lavt antall rettsdager et år, må rapporten samtidig forklare dettegjennom en beskrivelse av ( økning i) de øvrige aktiviteter.Det bør være en viss sammenheng i rapporteringen på embetsnivå og etatsnivå, slik atrapporteringen fra statsadvokatregionen ha r gjenbruksverdi for Riksadvokatensrapportering til Justisdepartementet. Det er imidlertid unødvendig at embetenesrapporter inneholder ubearbeidet informasjon som Riksadvokaten enkelt kan lese ut avstraffesaksstatistikken på regions- og distriktsnivå.Rapporteringen bør ikke gjøres mer omfattende enn formålene tilsier.2.6.2 Sammenslåing av nåværende del I og II i årsrapporteringenArbeidsgruppen foreslår at dagens praksis med to adskilte rapporter om (1) embetenesinterne virksomhet og (2) straffesaksbeha ndlingen og kriminalitetsutviklingen iregionen, avløses av en samlet rapport om straffesaksvirksomheten i regionen somavgis årlig og halvårlig.Forslaget har dels sammenheng med at arbeidsg ruppen mener at det bør utgis et samletstyringsdokument (mål- og prioriteringsrunds kriv) for påtalemyndigheten, og at målogplanprosesser på den høyere påtalemyndighe ts ansvarsområde i større grad enn idag bør gjennomføre sammen med påta lemyndigheten i politiet. Den samledestraffesaksvirksomhet i statsadvokatregi onen blir mål- og rapporteringsområde, ogbåde embetets og politiet virksomhet bør synliggjøres i samme rapport.31

2.6.3 Rapportering på straffesaksstatistikkRen tallrapportering på kriminalitetsutviklingen synes mindre hensiktsmessig, og børavløses av en smalere og mer analytisk ra pportering om endringer og utviklingstrekk iregionen over noe tid. Det vil gjennomgående ikke være grunnlag for å gi en nyttiganalyse av endringer i kriminalitetsutvik lingen fra ett år til et annet, og rentallinformasjon kan hentes ut fra PAL.Nøkkeltall for politiets straffesaksbehandling er viktig, men det er ikke nødvendig atselve tallmaterialet rapporteres i dagens form. Tallmaterialet på regionsnivå kan i storutstrekning hentes ut på begge nivåer også i dag, og elektroniskesaksbehandlingssystemer bør fremover tilret telegge for enkel tilgang til, og en vissbearbeidelse av, slik informasjon.Tallmateriale for politiets straffesaksbehand ling bør bare inngå i rapporteringen i dengrad det er naturlig å rette oppmerksomhete n mot, illustrere og eventuelt forklareutviklingstrekk i regionen.2.6.4 Styrings- og rapporteringsverktøyArbeidsgruppen foreslår at den høyere påtale myndighet får en egen portal i PSV, ellerat det utvikles et tilsvar ende styringsverktøy for de n høyere påtalemyndighet deroppklaringsandel, saksbehandlingsti d og andre nøkkeltall genereres på regionsnivå fraPAL, med mulighet for fortløpende avlesning. Teknisk er det intet i veien for at detlegges inn en ønsket bearbeidelse av tallene, slik at eksempelvis iretteføringsandel,andel tilståelsessaker og a ndre ønskede sammenstillinge r kan avleses direkte.På samme måte som i politiet bør det kunne legges inn periodiserte måltall påregionsnivå, slik at resultat utviklingen kan avleses minst månedlig på begge nivå. Somdagens PSV bør systemet ha kommentar felter for summarisk rapportering påmåltallene.Arbeidsgruppen vedlegger foreløpige lø sningsforslag fra PDMT. Tilknytningen vilmedføre noen kostnader, og det må gjøres noen velfunderte valg med hensyn tilhvilken informasjon som bør legges inn. Ar beidsgruppen har innenfor sitt mandat lattvære å gå nærmere inn på innholdsmessige lø sninger. Dette vil ligge noe frem i tid, ogdet pågår for tiden tilpasninger av målepunkter m.m. til den nye straffeloven.2.6.5 Innholdet i rapporteringen m.m.Arbeidsgruppen har forslått at embetenes mål- og planarbeid samles om noen få ogaktuelle resultat- og utviklingsmål i regionen, og at de ulike deler av virksomheten måses i sammenheng, som ulike virkemidler i arbe idet for å nå målene. Årsrapportene børda særlig omhandle disse målsetningene, hvilke virksomhetsvalg som er gjort vedembetene og ressursbruken knyttet til disse. Resultater og utvikling i perioden måkommenteres og analyseres grundig, slik at statsadvokatenes regionale innsats ogeffekten av denne synl iggjøres best mulig.Aktorater tar en betydelig del av ressursene ved embetene, og det foreslås rapporteringav hvilke type saker som er iretteført av statsadvokatene, både med hensyn tilrettsinstans og art. Det bør knyttes faglige kommentarer til aktorater som antas å hainteresse ut over den konkrete sak, og kriter iene for fordelingen av aktorater mellomembetet og politiet bør omtales i rapporten.32

Videre må det rapporteres om embetets kontroll- og tilsynsvirksomhet, med kortfattetinformasjon om bakgrunnen for, og formålet med, disse aktivitetene. Normalt børkontroll og tilsyn alltid ledsages av en særs kilt tilsynsrapportil politidistriktet, og somi dag bør Riksadvokaten og Politidirek toratet få kopi av rapporten.Politidistriktene bør rutin emessig motta kopi av embete nes halvårs- og årsrapport.Mange etater avgir i dag årsmeldinger om virksomheten ved siden av den vanligerapportering i linjen, og det kunne som ledd info rmasjonsarbeidet i dag vært naturligom de regionale embeter hadde utarbeidet en årsmelding om straffesaksvirksomheten istatsadvokatregionen, med omtale av nøkkelta ll, utviklingstrekk og eventuelt avspesielle enkeltsaker i anonymisert form. Gode eksempler på det siste finnes iØkokrims årsrapporter.Årsmeldinger som også er beregnet på allm ennheten vil være krevende med hensyn tilinnhold og utforming, og er et godt eksempel på tiltak hvor embetene hadde behov forkvalifisert støtte fra en informasjonsmedarbeider.2.6.6 Forslag til områder for embetenes rapportering:EMBETETS DRIFTMÅLTALL OG FAGLIGE UTVIKLINGSMÅLSTATSADVOKATREGIONENPERSONELLBUDSJETT/REGNSKAPLANDSDEKKENDEHOVEDMÅLSTATUSRESULTATUTVIKLINGREGIONSMÅLSTATUSRESULTATUTVIKLINGUTVIKLINGSMÅLINTERN DRIFTREGIONS-NIVÅDISTRIKTS-NIVÅREGIONS-NIVÅDISTRIKTS-NIVÅANDRE FORHOLDEMBETETSSAKSBEHANDLINGMÅLSETNINGJUSTERES, TAS UT,VIDEREFØRESRESSURSBRUKEMBETETSAKTORATERMÅLSETNINGJUSTERES, TAS UT,VIDEREFØRESRESSURSBRUKKONTROLL- OGTILSYNSVIRKSOMHETVOLUM/ENDRINGFORKLARINGMÅLTALLPÅTALESAKER90 %-REGELEN OGSNITTMÅLTALL U-1890 %-REGELEN OGSNITTANDRE INTERNEMÅLTALLVOLUM/ENDRINGFORKLARINGINSTANS:TINGRETTLAGMANNSRETTHØYESTERETTFORDELING PÅSAKSOMRÅDERFORDELING MELLOMPOLITI OG STATSADV.MÅLSETTINGKRITERIERBAKGRUNN/FORMÅLPOLITIDISTRIKTDRIFTSENHETERRESULTAT/FUNNOPPFØLGENDE TILTAK33

2.6.7 Årsrapporter fra politidistrikteneArbeidsgruppen foreslår at det som en del av styringsdialogen, se over, avgisårsrapporter fra politidistriktene til de regionale embeter. Dette bør være enforholdsvis begrenset rapportering, me d vekt på kvalitative forhold istraffesaksvirksomheten og nøkkeltall fo r måloppnåelse/resultatutvikling.Embetene kan i dag følge distriktene gj ennom tilgjengelig straffesaksstatistikk ogPSV, og, som for statsadvokatene s årsrapporter, bør rapporte ring på ikke bearbeidettallmateriale unngås.3 STATSADVOKATENES ROLLE OG ARBEIDSOPPGAVER3.1 Endringer i organisasjonen og oppgavene de siste 10 år3.1.1 Overføring av administrativt ansvarMed virkning fra 2006 overtok Riksadvokaten det administrative ansvar for Denhøyere påtalemyndighet. Etter arbeidsgruppe ns oppfatning var det svært tjenlig foroppgaveløsningen å legge re ssursdisponeringen og fagansvaret på samme hånd, ogden alminnelige oppfatning er at dette har vært positivt for organisasjonen.3.1.2 Politireformen er gjennomførtReformen medførte noen mindre endringer i statsadvokatembetenes grenser, men utennevneverdig innvirkning på ar beidsbelastning og oppgaveløsning.Ved å redusere antallet politidistrikter søker man blant annet å organisere en effektivkriminalitetsbekjempelse som i mindre grad en tidligere hemmes av administrativegrenser mellom politidistrikter, samt bygge opp større og mer slagkraftige enheter imøte med kriminalitetsutviklingen.De større påtaleenheter gir statsa dvokatene mulighet for å konsentrerestraffesaksledelsen, idet man enklere når en større gruppe både ved sakskontroll ogved instruksjon og veiledning. Enkelte peke r på at reformen i kombinasjon meddelegert påtalekompetanse har gjort straffesa ksledelsen mer utfordrende ved at det ipolitiet er utviklet høyere egenkompetanse.3.1.3 Opprettelsen av Det nasjonale statsadvokatembetetDet nasjonale statsadvokatembetet for bekj empelse av organisert og annen alvorligkriminalitet trådte i funksjon 1. august 2005. Totalt sett medfører nyetableringen at detavdekkes omfattende og organisert kriminalitet i større utstrekning enn før. Viderearbeides det med internasjonale forbrytelser som det tidligere ikke var kapasitetil åetterforske og påtalebehandle.Etableringen av det nasjonale embetet vil neppe få noen betydning for virksomhetenved de ordinære statsadvokatembetene.34

3.1.4 Kommisjonen for gjenopptagelse av straffesakerVed endringer i straffeprosessloven kap. 27 i kraft fra 1. januar 2004 blegjenopptagelseskommisjonen etablert. Før kommisjonen avga statsadvokateneuttalelse til domstolen i de fleste saker, mens statsa dvokatenes involvering i prosesserom gjenopptakelse nå gjennomgåender mer avgrenset.De administrative konsekvenser for påtalem yndigheten ble ikke tallfestet da loven bleendret, og det er heller ikke nå grunnlag for å beregne i hvilket omfang ressursereventuelt er blitt frigjort. En viss besparelse har opprettelsen av kommisjonenutvilsomt medført.3.1.5 Spesialenheten for politisakerVed lov av 5. mars 2004 nr 13, i kraft fr a 1. januar 2005, ble Spesialenheten forpolitisaker opprettet. Gjennom denne l ovendringen ble påtalekompetansen i sakeneoverført fra statsadvokatembetene til Spesia lenheten. Selv om det ikke var mangesaker pr. år, medførte sakene ofte en god del arbeid ved embetene. Avgjørelsene kunnevære faglig kompliserte, og ikke sjelden fo rbundet med betydelig offentlig interesse.I Ot.prp. nr. 96 (2002-2003) pkt. 9 uttaler departementet at det dreier seg om så vidt fåsaker i løpet av året at over føringen av påtalekompetansen ikke gir grunnlag for kutt ide ordinære budsjettene til påtalemyndighe ten. Riksadvokaten har dessuten fortsattinstruksjonsmyndighet over Spes ialenheten, og er klageinstans.3.1.6 Behandling av erstatningskrav i anledning forfølgningVed lovendring som trådte i kraft fra 1. apri l 2004 ble det gjort betydelige endringer ien tidligere siktets rett til er statning i anledning straffeforf ølgning. Sakene avgjøresadministrativt i første omgang, og dersom de n administrative avgj ørelsen bringes innfor retten, er ansvaret for sake n overført til regjeringsadvokaten.Om de administrative konsekvenser av lovendringene uttalte departementet at ”forpåtalemyndigheten vil reformen bety en lettelse som vil komme straffesaksavviklingengenerelt til gode.” Både før og etter reformen har nok statsadvokatene for en del lentseg til innstillinger om erstatningsspørsmålet fra politiet, og noen ressursbesparelse avsynlig betydning for den øvrige virksomhet er det neppe snakk om.3.1.7 Delegasjon av påtalekompetanseOrdningen med utvidet påtalekompetanse i utva lgte saksgrupper hadde virket i vel sjuår da Fosheim-utvalget avga sin innstill ing. På grunn av en viss bekymring for ulikpåtalepraksis og kvalitetsforringelse i straffesa ksarbeidet, valgte Fosheim-utvalget dengang å ikke foreslå noen utvidet delegasjonsadgang.Ved lovendring som trådte i kraft 1. apr il 2004, ble delegasjonsbestemmelsen senereutvidet med den hovedbegrunnelse at dette ville bidra til en kortere saksbehandlingstidi et forholdsvis stort antall straffesaker. Det ble ikke foretatt noen konket vurdering avhvilken arbeidsbesparelse endringene vill e medføre for statsadvokatene, men det bleuttalt i Ot.prp. nr 98 (2002- 2003) at endringen ville av laste statsadvokatene i noengrad. For øvrig ble det forutsatt at frigjor te ressurser kunne brukes til fagledelse ogkvalitetskontroll av politiets arbeid.Det er uvisst i hvilke grad den utvidede delegasjonen har gitt forventet effekt.35

3.1.8 Fordeling av aktorater mell om statsadvokatene og politietPå det tidspunkt Fosheim-utvalget avga sin rapport kunne Riksadvokaten , medhjemmel i § 76 tredje ledd tredje punktum, oppnevne en bestemt politiaktor til å utføreaktoratet der dette på grunn av strafferammen lå til statsadvokat.Fosheim-utvalget mente at statsadvokatene burde stilles noe frie re med hensyn til åavgjøre hvilke aktorater de utfører. Med virkning fra 1. oktober 2002 blestraffeprosessloven § 76 tredje ledd endret slik at stat sadvokatene fikk kompetanse tilselv å oppnevne politiaktor både for ti ngrett og lagmannsre tt også i saker medstrafferamme over 6 år. Antallet oppnevnelser av politiaktor i ”6-å rssaker” har etterdette økt noe.Arbeidsgruppen vil av grunner som omtales nærmere nedenfor anbefale en lovendring,slik at statsadvokatenetter loven avgjør hvem som skal utføre aktoratene utenforHøyesterett.3.1.9 Frister for å avholde hovedforhandlingMed ikrafttredelse 1. oktober 2002 ble de t i straffeprosessloven § 275 annet leddinnført frist for påbegynnelse av hovedforhand ling i tingrett og i lagmannsrett i sakerder tiltalte var under 18 år da forbrytelsen ble begått og i saker hvor tiltalte sitter ivaretekt når saken skal berammes. Hensikten var å få en hurtigere behandling av dissestraffesakene frem til rettskraftig dom.Innføringen av fristreglene ha r etter hvert medført at kapasiteten til å utføre aktoraterer blitt problematisk. Dette gjelder særlig ved Oslo statsadvokatembeter, og også inoen grad i Hordaland.I 2009 utgjorde fristsakene 59 % av det tota le antall rettsdager i Oslo. Den relativtkorte fristen for avvikling av hovedforhandlinger øker risikoen fordobbeltberammelser og aktorbytte. Ved Oslo statsadvokatembeter synes en internomorganisering å ha gitt en viss effekt.En arbeidsgruppe nedsatt av Domstolsad ministrasjonen har foreslått frister foravvikling av blant annet straffesakene bå de i første og annen instans. Forslagetgraderer i første instans fristene etter ”pri oriterte saker”, ”alminnelige straffesaker”, og”saker med strafferamme over 6 år”, og slik at minst 75 % av sake ne skal avviklesinnen fristene.Saksbehandlingstiden i domstolene har ge nerelt fått økt oppmerksomhet, og det ergrunn til å påregne et økende press fra domstolene ved berammelser. Dette kan fåkonsekvenser for den øvrige virksomheten ve d embetene (og i politiet), og denne erdet grunn til å følge nøye.3.1.10 Forvaringssaker og saker vedrøren de overføring til tvungent psykiskhelsevern og tvungen omsorgNye regler om strafferettslig utilregneli ghet og strafferettslige særreaksjoner trådte ikraft 1. januar 2002. Arbeidet med konvertering til nye regler er nå avsluttet. Det er ide nye reglene lagt opp til at sakene kan/ skal fremmes for domstolene til prøving avvilkårene hyppigere enn tidligere.36

Det er vanskelig å vurdere om særreaksjonene i forhold til det gamle sikringsregimethar ført til endret arbeidsbelas tning. Selv om det ikke er et stort antall saker, er deterfaring for at sakene til de ls er arbeidskrevende påtale messig. Det kreves gode rutinerog årvåkenhet i oppfølgningen av løpende saker. Saker om prøveløslatelse fraforvaring innebærer ordinært reisevir ksomhet for embetene utenfor Oslo.3.1.11 Fornærmedes stilling i strafferettenDet ble i 2008 gjort flere endringer i stra ffeprosessloven for å styrke stillingen tilfornærmede og etterlatte i st rafferettspleien. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2008.Lovendringen medførte et behov for en del endringer av påtale myndighetens rutinerfor underretninger og samhandling med bist andsadvokaten med hensyn til bevisføringm.m. Blant annet kan forberedelsene til hovedforhandling ta noe mer tid for denenkelte statsadvokat (og i politiet), men på den annen side kan bedre samhandling medbistandsadvokaten også føre til en bedre forberedelse av hovedforhandlingen.3.1.12 Skjerpet begrunnelsesplikt ved ankesiling og i lagrettesaker.I kjølevannet av Høyesteretts avgjørelser om skjerpet begrunnel sesplikt ved enkelteankesilingsavgjørelser og lagrettesaker er det vurdert hvordan dette vil påvirkepåtalemyndighetens virksomhet (jf. eksemp elvis Riksadvokatens innspill til revidertnasjonalbudsjett 2009) når det gj elder ankesilingsavgjørelsene.Arbeidsgruppen finner det vanskelig å vurde re effekten, men utvidet begrunnelsespliktfor domstolen i straffesaker må nødve ndigvis innbære noe merarbeid også ipåtalemyndigheten.3.1.13 Nye etterforskningsmetoderMuligheten for å avdekke omfattende og alvor lige straffbare forhold er bedret somfølge av nye prosessregler og etterforskningsmetoder som er kommet til de senere år.Samlet sett har bruken av nye etterforskningsmetoder, særlig kommunikasjonskontroll,medført en mer tidkrevende tilretteleggelse, forberedelse og iretteføring av enkeltesaker. Sakene krever særlig samarbeid og dialog med politiet i etterforskningsfasen ogved saksforberedelsen. Kommunikasjon med forsvarer i forkant av hovedforhandlinger også mer tidkrevende enn tidligere, både for å ivareta kontradiksjonen og avklareomfanget av bevisførselen m.m.Implementeringen av nye etterforskningsme toder har nok i sum ført til en viss økning iarbeidsbelastningen over noen år, men denne ka n ikke leses ut av antall rettsdager.3.1.14 DNA-reformenBeslutninger om DNA-registrering var i seg selv forholdsvis enkle og lite tidkrevendeavgjørelser, men de var av flere gr unner likevel et merkbart innslag iarbeidshverdagen.Overføring av den primære beslutningskompetans en representerten viss lettelse, ogdesto mer fordi det har vist seg å komme få klager over pol itiets beslutninger.37

3.1.15 SoningsutsettelserMed virkning fra april 2010 avgjør nå Krim inalomsorgen saker om soningsutsettelse.Overføringen har neppe særlig betydning for den samlede arbeidsbelastning vedembetene. Det har vært en firkantet og restriktiv praksis i soningssakene, og itypetilfellene har avgjørelsene vært forholdsvis summariske.3.2 Fordelingen av påtalekompetanse3.2.1 InnledningDagens lovfestede kompetansefordeling føre r til at statsadvokatene og Riksadvokateni ikke liten grad behandler enkeltsaker hvor verken sakens kompleksitet eller alvor iseg selv tilsier avgjørelse på et overordnet nivå. Oftest vil avgjørelsene avhenge avkonkret bevisbedømmelse, og denne er ikke sjelden forholdsvis oversiktlig også isaker vi i alminnelighet kara kteriserer som alvorlige.Det er imidlertid flere andre hensyn som tilsier at påtalekompetanse legges tiloverordnet nivå, med færre og gjennomgående mer kvalifiserte aktører, blant andrehensynetil rettslikhet, retts sikkerhet og rettsutvikling.Enkelte saker – typisk drap og andre svær t alvorlige integritetskrenkelser – børbehandles på overordnet nivå for å unders treke sakens alvor og viktighet utad. Detsamme gjelder annen svært samfunnsskadelig kriminalitet.I vårt system, hvor sakene på underordnet ni vå påtalebehandles gjennom innstillinger,ligger det videre en kvalitetssikring i at saken blir vur dert av flere.Det er endelig svært viktig at alle niv åer i påtalemyndigheten – også Riksadvokaten -har et visst tilfang av saker som erfarings - og styringsgrunnlag. I tillegg til at konkreturiktige avgjørelserettes opp, avdekkes ikke sjelden systematisk svikt gjennomenkeltsaksbehandling på overordnet nivå.En fordel med dagens lovfestede kompetan sefordeling er at de n gir god notoritet medhensyn til den enkeltes kompetanse overfor domstolene, andre aktører istrafferettspleien og omgivelsene for øvrig.Ulempen er i første rekke manglende fleksibi litet, og at ressursutnyt telsen derfor ikkeblir optimal.3.2.2 Tilpasninger til ny straffelovNy straffelov nødvendiggjør flere tilpas ninger i straffeprosessloven, og etter detopplyste vil endringen formodentlig komme på høring høsten 2010.Gjennom arbeidsgruppens høringsrunde i pol itiet og ved embeten er det kommetmange godt begrunnede forslag til endringer i den primære kompetanse på alle nivå,og forslag til utvidet delegasjonsadgang. På grunn av det forestående lovarbeidetfinner arbeidsgruppen det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn i dette.38

Etter vårt syn vil det i forbi ndelse med det pågående lovgivn ingsarbeidet være naturligmed en mer grunnleggende gjennom gang av kompetansefordelingen ipåtalemyndigheten.3.2.3 Større fleksibilitet i kompetansefordelingenI sammenheng med arbeidsgruppensynspunkt er på statsadvoka tenes strategiskefunksjoner, behovet for større flek sibilitet i oppgaveløsningen og bedreressursutnyttelse, er en mindre st atisk kompetansefordeling ønskelig.Den reelle kompetansen har betydelig va riasjonsbredde både i politiet og påstatsadvokatnivået, uten at dett e avpeiles i den formelle kompetanse som er knyttet tilnivåinndelingen i påtalemyndigheten. En fremtidig ordning som tillot atpåtalekompetansen for en del kunne knyttet til stillingsnivå, ville gi en bedre samletressursutnyttelse og en potensielt bedret straffesa ksavvikling.Kompetanseordningen bør ideelt sett sikre de tre påtalenivåen et tilstrekkelig utvalgsaker for å sikre en korrekt avgjørelse i de mest alvorlige og komplekse sakene, mensamtidig sikre et representativt ut valg saker som erfaringsgrunnlag forstraffesaksledelsen. Imidlertid bør ordningen – særlig på regionsnivå – på sikt gimulighet for større fleksibilitet.Situasjonen har endret seg ve d at politiets egenkompetanse generelt er styrket overnoen år, blant annet gjennom politireformen, og til dels ved andre krav tiloppgaveløsningen og et økt behov for å utnytte kompetansen på tvers avorganisasjonsnivåene.Både endringer i primærkompetansen og utvidet delegasjon krever i dag enomstendelig lovgivningsprose ss. Etter arbeidsgruppensyn bør det for fremtidentilstrebes en ordning der Riksadvokaten og statsadvokatembetene kan delegerepåtalekompetanse uten at det kreves en de legasjonshjemmel i lov for de aktuellestraffebestemmelser. Det er da nærliggende å se for seg en delegasjonsadgang knyttettil stillingsnivå (eksempelvis politiadvokat I /II), og/eller til kompetansekriterier, somantall år i stillingen, etterutdanning/hos pitering, spesialiststillinger og lignende.En slik ordning kunne i større grad enn i da g også bane vei for en faglig karrierestigeinnenfor påtalemyndigheten i politiet. Om en kompetansedeling i dagens situasjon ermulig og hensiktsmessig også innenfor statsa dvokatnivået, får i denne omgang bli etåpent spørsmål. Det er imidlertid en kjen sgjerning at nytilsatte statsadvokater i daggjennomgående har de samme oppgaver so m de med 10-20 års erfaring, og at det ipraksis ikke er noen faglig karrier estige i den høyere påtalemyndighet.3.2.4 Alternative løsningerDet kan tenkes ulike alternative ordninge r for kompetansefordelingen. Regulering avprimærkompetanse og delegasjonsadgang i på taleinstruksen ville gi mulighet forraskere endringer enn i dagens situas jon, men den beste lø sningen vil etterarbeidsgruppens oppfatning være å gi Riksadvokaten hjemmel til å treffebestemmelser om fordelingen av påtalekom petanse. På kort sikt kunne det da utenlovgivning gjøres noen tilpasning er av kompetansen på de tre nivåer, og på sikt kunnehele kompetansespørsmålet enkl ere ses i sammenheng med annenorganisasjonsutvikling.39

I forbindelse med straffeprosessloven ble det fremhevet at kompetansereglene børfremgå så klart som mulig av selve av loven (Innstilling om rettergangsmåten istraffesaker 1969 s. 173 flg.). Utgangspunktet den gang var en til dels uoversiktligsituasjon, særlig med hensyn til politiets påtalekompetanse, og det avgjørende hensynser ut til å ha vært behovet for større klarhet og notoritet i kompetansereglene.Etter arbeidsgruppenskjønn er det i dagens situasjon fullt mulig å regulerepåtalekompetansen utenfor loven på en tilstr ekklig oversiktlig måte, og er vanskelig åse andre vektige hensyn tilsier at kompe tansefordelingen bør fremgå direkte avstraffeprosessloven.Arbeidsgruppen vil dermed forslå at st raffeprosessloven §§ 65-67 erstattes med enbestemmelse som gir Riksadvokaten fullmakt til selv å regulerekompetansefordelingen.3.3 Utferdigelse av tiltalebeslutningEtter påtaleinstruksen § 22-4 kan Riksadvokate n, når det besluttes tiltale, overlate tilstatsadvokaten å utferdige selve tiltaledokum entet. Normalt utformer Riksadvokatenden eller de aktuelle tiltalepunkter i sin påtegning, og denne brukes uendret itiltaledokumentet sammen med opplysning om at tiltalepunktet er besluttet avRiksadvokaten.Det har tidligere vært fremmet forslag om å endre påtaleinstruksen, slik atstatsadvokatene på samme måte kan overlate t il politiet å utferdige tiltalebeslutningen.Fra enkelte embeter har det tidligere komm et innvendinger mot en slik løsning fordistatsadvokatene mister sakstilfang og dermed kontrollmulighet. Arbeidsgruppen stillerseg tvilende til at siktelsesposter som hør er til politiets kompetanse gjennomgåendeblir kontrollert like grundig som de mer alvorlige forhold som hører tilstatsadvokatene.Arbeidsgruppen mener det nå bør etableres en slik ordning for å frigjøre ressurser. Detmåtte forutsettes at saken kommer inn med en fullstendig siktelse, slik atstatsadvokaten i like stor grad som nå har mulighet til å øve kontroll også med de delerav saken som hører til politiets kompetanse.Det viktigste etter vårt syn er også her at statsadvokatene unde r en hver omstendighetoverprøver kun en forholdsvis liten del av pol itiets straffesaksbehandling, og at det børfrigjøres ressurser som i stedet kan brukes til systematisk og målrettet kontroll avutvalgte saker eller saksgrupper. Også her bør aktuelle faglige målsettinger forstraffesaksbehandlingen i stor grad styre ressursinnsatsen.Arbeidsgruppen foreslår at påtaleinstruksen § 22-4 endres slik at statsadvokatene kanoverlate til politiet å utferdige tiltaledokumentet.40

3.4 Statsadvokatenes aktorater3.4.1 UtviklingenGjennomsnittlig antall rettsdager for stat sadvokatene ved de alminnelige embeter harholdt seg på et for holdsvis stabilt nivå i perioden 2002-2008, men det er betydeligevariasjoner mellom embetene. De fleste embeter hadde færre rettsdager pr.statsadvokat i 2007 enn i 2002, men det er i kke store utslag, og heller ingen jevntendens i denne perioden.Totalt for etaten var antall rettsdag er for årene 2002, 2004 og 2008 henholdsvis 2950,3163 og 3107.Særlig etter endringen av straffeprose ssloven § 76 med hensyn til oppnevnelse avpolitiaktor i ”6-årssakene”, har embetene i varierende gr ad regulert sin belastning vedå overlate en del aktorater ti l politiet. Andelen pol itiaktorater ser ut til å ha økt noe desenere årene, men det er embetsvise va riasjoner. Som hovedreg el synes oppnevnelseav politiaktor å skje helt rutinemessig på ”politiets område”, og oppnevnelse i 6-årssaker skjer hovedsakelig av kapasitetsgrunn er. I sistnevnte saker ses særlig hen tilsakens alvor og kompleksitet, og den aktuele aktors kvalifikasjoner. Oppnevnelseskjer typisk i oversiktlige na rkotikasaker og saker etter st raffeloven § 132a), og i litengrad i saker om seksuelle overgrep og sv ært alvorlige voldssa ker. Oppnevnelse i 6-årssaker skjer i varierende grad, og det er embeter hvor oppnevnelse som hovedregelikke skjer.Riksadvokaten har i tilknytning til kriter iet ”særlige grunner” i straffeprosessloven§ 76 tredje ledd utalt at ”det må være noe særskilt med den aktuelle saken som gjør atdet er rasjonelt å overlate aktoratet til andre. Bestemmels en skal ikke brukes tilgenerelt å avlaste statsadvokatene med aktorater ved stor arbeidsbelastning”.Det er allikevel grunn til å tro at opp nevnelser til en viss grad skjer avkapasitetsgrunner. Gjennomgåe nde tar politiet uansett vel imot oppnevnelser også i desaker som etter strafferammen hører til statsadvokatene, fordi sakene representerer etmotiverende og lærerikt avbrekk i hverdagen.I Riksadvokatens årsrapport for 2009 vises t il en nedgang i antall aktorater fra 2006 til2009, mens antall rettsdager er tilnærmet lik. Dreiningen mot lengre aktorater erformodentlig mest følbar ved de større embetene, særlig Oslo, og skyldes gjerneenkelte sakstyper med særskilt bevisproblematikk og styringsutfordringer underhovedforhandlingen. Det er videre fremhol dt at økt bruk av tolk under hoved- ogankeforhandlinger bidrar til at sakene kan ta noe lengre tid.3.4.2 Aktoratene som oppgaveLøsning av enkeltsaker, og især utførelse av aktorater, har sterk ledelsesforankring iden høyere påtalemyndighet. Et visst volum på disse oppgavene synes uløselig knyttettil selve statsadvokatrollen, og i dag legitimeres denne i stor grad av statsadvokatenesvirksomhet i domstolene.Fosheim-utvalget uttalte i 2001: ”Slik utvalget ser det er dagens ordning i for storgrad basert på en underliggende forutsetning og forventning om at statsadvokateneskal bruke så mye som mulig av sin tid på aktorater”41

Til tross for en noe mer systematisert fa gledelse, og oppmerksomhet mot en mer”balansert virksomhet” i styringsdokumentene , er dette etter arbeidsgruppen syn langtpå vei gyldig også i dag.Riksadvokaten har uttalt at utviklingen i fordelingen av ak torater på de to nivåer vil blinøye fulgt opp, og herunder påpekt at ”det er nødvendig med et forholdsvis høyt antallaktorater og et tilsvarende antall rettsdage r for at ikke stats advokatfunksjonen skalundergraves” (2008).Antall rettsdager og aktorater er blitt et sentralt ”produks jonsmål” som vies myeoppmerksomhet i ulike sammenhenger, mens det utenom gjennomgåender lite fokuspå hva slags saker statsadvokatene på det al minnelige bruker ressursene sine på. Dettedrøftes sjelden i ledermøter og lignende, og er ikke gjenstand for rapportering, jf. vårtforslag under punkt 2 i mandatet.Det er grunn også til å tro at aktorater, blant annet på grunn av sammensetningen avkompetanse i etaten, i noen grad er en foretrukket virksomhet, og dette kan videreforsterkes ved at det er knyttet en sæ rlig overtidsordning til denne oppgaven.Arbeidsgruppen er også av den oppfatning at statsadvokatene bør utføre en god delaktorater, men det gjennomsnittlige antall retts- og reisedager bør senkes noe vedenkelte embeter for bedre å kunne utvikl e embetenestrategiske funksjoner.Det viktige er imidlertid at bruken av aktorressursene i større grad må ses isammenheng med de regionale målsettinger for straffesaksvirksomheten. Da kan (ogbør) også volumet på aktorater variere synlig fra år til år ved de enkelte embeter. Detviktige blir da at den samlede oppgaveløs ning ved embetet synliggjøres, blant annetgjennom styrket planlegging og rapportering i virksomheten.3.4.3 Rettsutvikling gjennom aktorateneVed de alminnelige embetene utføres i hovedsak de aktorater som etter loven ligger tilstatsadvokatene. En stor andel av aktora tene er av kortere varighet, og i etgjennomsnittlig aktorat er antakelig utford ringen knyttet til konkret bevisføring ogbevisbedømmelse. Antakelig har bare en mi ndre andel av sakene et særlig potensialfor rettsutvikling.Et vesentlig siktemål med aktoratene i den høyere påtalemyndighet bør være å ytesubstansielle bidrag til rettsutviklingen, og dette bør i størst mulig grad skje pågrunnlag av strategiske valg.I 2009 ble det i Høyesterett registrert 411 sa ker med anke over dom i straffesak. Av detotalt registrerte anker hadde (også) påtalemyndigheten anket i 33 av sakene – altså enandel på ca 8 %.Henvisningsandelen totalt var på ca. 16 %, mens den for påtalemyndighetens anker varpå ca 48 %. Av ankesaker som ble tillatt fremmet hadde (også) påtalemyndighetenanket i ca. ¼ av sakene.42

Høringsrunden ved embetene viser at disse i ulik grad tar be grensede anker forlagmannsretten. Mange av embetene overlater de fleste av disse sakene til politiet,mens to av embetene oppgir en høy andel for statsadvokatene. Det er særlig fra ettembete fremhevet at få begrensede anker i lagmannsretten antakelig innvirker påankefrekvensen til Høyesterett, og at det bør være et mål å øke statsadvokatenes andel.Dette er generelt sett fornuftig, men heller i kke her bør andelen saker i seg selv væremålsettingen. Det viktige er at embetenesaksutvalg – enten de tte gjelder ankesakereller aktorater i tingretten – i større grad bør inngå som en del av et planmessig arbeidfor rettsutvikling på bestemte områder. Oppmerksomheten mot vold i nære relasjonerog endringen i straffeloven § 219 i 2006, burde som eksempel medført at embetenehadde flere slike aktorater både i tingretten og lagmanns retten. Statsadvokatene villegjennom flere aktorater vunnet den nødvendige erfaring for en systematisk utviklingav saksfeltet, og det ville sannsynligvis væ rt anket flere saker til Høyesterett.Generelle kriterier som definerer de ”rik tige sakene” vurdert etter sakenes alvor,kompleksitet og prinsipielle betydning, er i seg selv neppe tilst rekkelige til å dreievirksomheten mot et mer profilert utvalg av aktorater. Både vanetenkning og fagligepreferanser hos den enkelte gj ør seg gjeldende, og kriter iene er skjønnsmessige og iblant vanskelig å anvende i den praktiske hverdag. Aktorressursen styres best hvissaksutvalget knyttes til bestemte faglige mål. Dette betyr ikke at statsadvokatene ikkeskal engasjere seg i prinsipielle saker som oppdages utenfor ”målområdet”, men atfokus mot bestemte sakskriterier er en mer effektiv innfallsvinkel.3.4.4 Fordelingen av aktoraterHvis statsadvokatene i større grad skal målrette saksut valget, vil dette nødvendiggjøreat politiet tar flere tradis jonelle statsadvokataktorater . Dette må imidlertid skje somledd i en planprosess i regionen hvor også politiet involveres, se over.Slik arbeidsgruppen ser det er det få bete nkeligheter knyttet til dette. Politijuristerutfører i dag enkelte aktorater med betydeli ge faglige utfordringer, og i de flestedistrikter vil det være polit ijurister som har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å utførenoen av de tradisjonelle statsadvokatene.Et aspekt arbeidsgruppen vek tlegger er at politiet gjennom aktorater i en del alvorligesaker tilføres særlig kompetanse på de aktue lle saksfelt. Som eksempel vil utførelse avaktoratet i en voldtektssak, eller sak om overgrep mot barn, åpenbart styrkepolitijuristens forutsetninger for en god og målrettet etterforskningsledelse i slikesaker.De fleste statsadvokater vil være enige om at den rettslige håndteringen avbevismaterialet og politiets etterforskning, er en god kilde til læring. Ved å gå i rettenmed en del av disse sakene får politijuristene anvendelig kunnskap mer direkte enngjennom videreformidling av statsadvokatenes erfaringer. En drei ning av saksutvalgetvil dermed bedre både statsadvokatenes og politijur istenes oppga veløsning.For å sikre at alvorlige saker iretteføre s med tilstrekkelig kvalitet, bør statsadvokatenepå uvante saksområder følge opp politijurist ene nærmere både under saksforberedelsenog hovedforhandlingen.43

Det vil etter arbeidsgruppensyn ikke svekke statsadvokatfunksjonen om embeteneoverlater flere alvorlige saker til politiet. Snarere tvert om, dette vil gi bedre mulighetfor å påvirke rettsutviklingen og kriminalitet sbekjempelsen på utvalgte områder på ensynlig måte. Det som på sikt kan true st atsadvokatrollen er snarere å tviholde på”kjerneoppgavene” uten videre siktemål enn å løse disse etter hvert som de tilflyterembetene.Det avgjørende er at stat sadvokatene inntar en mer stra tegisk rolle i det regionalestraffesaksarbeidet. Det er dette som e tter vårt syn bør være den funksjonelleskillelinjen, ikke alvoret i aktoratene.Det er her nærliggende å trekke frem en u ttalelse fra en politia dvokat som, etter å hakonkludert med at statsadvokatenes lønn er for lav, fremholder: ”Videre bør en se påforholdet mellom politiet og st atsadvokatene med tanke på å gi statsadvokatrollen etstørre innhold. Det å ha et j obbinnhold som i hovedsak inne bærer aktorering av størrestraffesaker, kan bidra til både rekrutte ringsproblemer og problemer med å beholdefolk over tid.”3.4.6 Endring av straffeprosessloven § 76Bestemmelsen i straffeprosessloven § 76 tredje ledd er i dag mye av en formalitet.Avgrensningskriteriet ”særlige grunner” har et uklart i nnhold, og styrer i mindre gradembetenes oppnevnelser.Det foreslås en endring i bestemmelsen, slik at statsadvokatene i al le tilfelle avgjørhvem som skal utføre aktoratene i tingret t og lagmannsrett. Dette skaper en meravklart situasjon både for statsadvokatene og politidistriktene, og vil bidra til denfleksibilitet i oppgaveløsn ingen arbeidsgruppen mene r er nødvendig. Riksadvokatenkan eventuelt gi retningslinjer eller instr uks om sakstyper som i ethvert tilfelle skalaktoreres på statsadvokatnivå.Ved å endre bestemmelsen demmes det opp for en tendens i enkelte politidistrikter tilå se de aktuelle aktorater som tilleggsoppgave r, og en lovendring kan gi politiet etargument for å styrke sin påtalebemanning.3.5 Statsadvokatenes fagledelse3.5.1 Fagledelsen som oppgaveI Justisdepartementets tildelingsbrev heter det (senest for 2010) at en hovedutfordringfor den høyere påtalemyndighet er å ”sikre en målrettet og effektivstraffesaksbehandling av høy kvalitet som ivaretar rettssikkerhet ogmenneskerettigheter”.Utfordringen gjelder den samlede straffesa ksbehandling i den høyere påtalemyndighetog i politiet, og formuleringen beskriver, slik arbeidsgruppen ser det, hele siktemåletfor virksomheten i den høyere påtalemyndi ghet. Statsadvokatene skal også – jf.tildelingsbrevet – avgjøre tiltalespørsmål og føre de alvorligste straffesakene i retten.44

Det ligger et utvalgskriterium allerede i de ”alvorligste” sakene, men slikarbeidsgruppen ser det må ut valget i tillegg tilpasses hove dmålsetningen: å sikre engod regional straffesaksbehandling. S pørsmålet blir da hele tiden hvilke saker ogaktorater det etter gjeldende målsetninger er riktig å bruke ressurser på.Også under utviklingen av fagledelsen på midten av 1990-tallet bl e dette totalansvaretfremhevet. I et oppsummerende slutt dokument etter ledelsesutviklingen forembetslederne heter det eksempelvis at ”førstestatsadvokaten skal som overordnetpåtalemyndighet inneha ansvaret for å lede påtalemyndighetens totale virksomhetinnen strafferettepleien i sitt distrikt.”Det er etter arbeidsgruppensyn ikke forenelig med et slikt totalansvar at embetenesevne til å styre straffesaksbehandlingen i regionen til en hver tid avhenger avarbeidsbelastningen med saksbehandlingsoppgave r og aktorater. Det må være motsatt,slik at det er det helhetlig e regionsansvaret som styrer den interne virksomheten medhensyn til oppgavevalg og ressursbruk.Ved dette fremheves det strategiske i oppga veløsningen som etter arbeidsgruppensoppfatning må ligge i rollen som overordnet påtalemyndighet.3.5.2 Fagledelsen i dagTilbakemeldinger fra politiet og embetene gi r også i sum uttrykk for at fagledelsen eren sideordnet aktivitet som lett viker for såkalte kjerneoppgaver. Det er forskjeller ihvordan fagledelsen oppfattes internt i den høyere påtalemyndighet og i politiet, oghva som oppfattes som viktige og relevante tiltak.Ett embete uttaler at ”den store vektleggingen av f aglederrollen fra overordnet holdblir mer en formalitet for å legitimere stats advokatenes virksomhet enn en realitet". Etannet embete angir at ”det generelle arbeidspresset gj ør at det blir mindre tid tilfagledelse enn ønskelig”.Hvor stor andel av den samlede virksomhet den generelle fagledel sen tar er vanskeligå fastslå. Ved et av de mellomstore embe ter angis ¾ årsverk, og ved et annet i sammekategori anslås ca. 100 dagsverk. Det er formentlig noe ulikt hva som i en sliksammenheng defineres som fagledelse.Arbeidsgruppens inntrykk er at de fleste em beter oppfatter at fagledelsen – slik den erbeskrevet på tiltakssiden i styringsdokumentene – iv aretas i rimelig grad.Gjennomgående har dagens fagledelse et sterkt preg av kontroll og rapportering,typisk ved at negative ut viklingstrekk fanges opp under inspeksjoner og gjennomgangav straffesaksstatistikk, og se nere rapporteres. Også stat sadvokatenes fagledelse kansies å ha et reaktivt preg. Det er først nå r den negative utviklingen er et faktum, oggjerne har vart en stund, at fagledelsen aktiveres. St atsadvokatenes engasjementstopper imidlertid i de fl este tilfeller ved rapporteringen etter inspeksjoner.Et politidistrikt har sagt det slik :45

”statsadvokatenes tilsyn ser i det vesentl ige ut til å bli foretatt ut fra etkontrollperspektiv, snarere enn veilednings - og opplæringsperspektiv. Tilsynene ser ihovedsak ut til å være innrettet mot feils øking. Resultatet av denne fremgangsmåtenblir som regel påpeking av uheldige forhold – som ofte er kjent for politidistriktetsledelse – i kombinasjon med en uttrykt forventning om endring til det bedre. Denneform for fagledelse er av begren set nytteverdi slik vi ser det.”Et annet distrikt omtaler stat sadvokatenes deltakelse ved fast settelsen av resultat slik:” Dette arbeidet synes ikke å være veldig høy tprioritert, og kommer nok etter egnesaker og aktorater i prioriteringen av gjørem ål. Men også vi i poli tiet har slitt med åfinne en god nok intern prosess hvor statsadvokatene naturlig hører hjemme.”Tilbakemeldingene fra politiet viser allike vel at statsadvokatenes engasjement i ulikesammenhenger gjennomgående oppfattes svært positivt, og at det er ønske om mersynlighet, tilstedeværelse og tilgjengelighet. Det er imidlertid en utfordring å finnesamarbeids- og ledelsesformer som gir konti nuitet, og som passer be dre inn i politietsvirksomhet.3.5.3 Arbeidsgruppens syn på fagledelsenSom ledelse betraktet er statsadvokatens ledelse av straffesaksvirksomheten sværtkrevende, fordi treffende veiledning, instru ksjoner og tiltak krever innsikt i mange ogsamvirkende årsaksforhold i en stad ig mer kompleks pol itiorganisasjon.Statsadvokatene burde ideelt sett ha stabile og nære relasjoner til politidistriktene, slikat utviklingstrekk og endringsprosesser av betydning for straffesaksbehandlingenfanges opp og eventuelt møtes med adekvate innspill og tiltak så tidlig som mulig.Daværende riksadvokat påpekte i kjølvanne t av ledelsesutviklingen i 1994/95 atsamarbeidet mellom de to styringslinjer på topplanet var i god utvikling, slik atulempene ved den tosporede ledelse ble avdempet.Han fortsetter: ”ser vi på statsadvokatenes sama rbeid med politikamrene har dettevært mye mer tilfeldig, og det er mye mindre utviklet en det er på topplanet. Her er detbetydelige regionale og lokale variasjoner. Dette beror på personer, sympatier,antipatier og mye annet som kommer inn og supplerer administr ative systemer ienhver sammenheng. Det gjelder å redusere de nne type tilfeldige fa ktorers betydning isamarbeidet, og å prøve å få dette mer organisert og formalisert.”Dette er etter arbeidsgruppensyn en ade kvat vurdering også i dag, til tross for enbedre systematisering av fagledelsen i styringsdokumentene. Riksadvokatensfagledelse er gjennom årene blitt mer syn lig, mens det på embetsnivå gjennomgåendeer en svakere, og ikke minst mer ue nsartet, styring av den regionalestraffesaksvirksomheten. Det har dermed ogs å oppstått et utfordrende grensesnittmellom embetenes regionsansvar og Ri ksadvokatensentrale fagledelse.Dette synes også å være en utfordring i Danmark, som har en lignende påtaleordning.Det danske Justisministeriet nedsatte i august 2009 en arbeidsgruppe for å vurderestatsadvokatenes organisering og arbeidsoppgaver, og uttaler i den forbindelse blantannet: ”Samtidig har Riksadvokaten som nævn t fået en rekke nye opgaver vedrørendeøkonomisk og administrativ styring av he le anklagemyndigheten. Som supplementilstatsadvokaternes tilsyn med den f aglige kvaliteten i politikredsenes46

opgavevaretagelse opstiller Rigsadvokaten bl .a. overordnede mål for politikredsenessagsproduktion og sagsbehandlingstider, og Ri gsadvokaten følger løpende op herpå.Der er i praksis opstået spørgsmål om de nærmere grænseflader mellem de regioanelestatsadvokaters og Rigsadvokatens opgaver på bl.a. dette området.”Utvikling av formaliserte regionale planprosesser og må lsettinger er etter våroppfatning en fornuftig vei å gå for å oppnå en bedre regional straffesaksledelse, og vilikke minst gi statsadvokatenen felles plattform for sin virksomhet. En fellesplanprosess med politiet vil minske avstanden mellom de to nivåer, og bidra til åutvikle en felles forståelse av påta levirksomheten og målene for denne.Et tettere samarbeid innenfor den regi onale påtalemyndighet innebærer ikke enutvisking av nivåinndelingen og statsadvoka tenes overordningsforhold. Tvert om vildette gi et mer synlig innhold til st atsadvokatrollen og embetenes totalansvar.Begrepet ”fagledelse” får ved en systematisk tilnærming et noe uklart innhold, ogdekker ikke godt den realitet at de regionale embeter har ansvaret forstraffesaksbehandlingen i regionens politidistrikter, jf. budsjettpropos isjonen og punkt2 ovenfor.Det kan dermed spørres om begrepet bør brukes i styringsdokumenter og planverk iden høyere påtalemyndighet. Når embetene sk al forholde seg til regionsansvaret, måvirksomheten i sin helhet innrettes mot fastsatte mål, og det er disse som primært børvies oppmerksomhet i styringen.3.5.4 KompetanseutviklingEn fellesnevner i tilbakemeldingene fra politie t er behovet for, og ønsket om, en størregrad av veiledning og opplær ing fra statsadvokatenes side.Ett politidistrikt uttaler: ”politidistriktet ønsker hyppige re møter med statsadvokaten,der det legges vekt på generell fagledel se, informasjonsutveksling, veiledning ogopplæring. Slik situasjonen er i dag er fagledelsen begrenset, og veiledning ogopplæring skjer som regel gjennom påtegni nger i enkeltsaker. Gjennom hyppigeremøter og mer tydelig fagledelse vil statsadvokatene kunne bidra til å hevekompetansen til politijuristene, samtidig so m det utvikles en mer ensartet praksis ipolitidistriktene.”Statsadvokaten deltar i dag innenfor den regionale del av grunnopplæringen for nyepolitijurister, og holder årlig e påtalemøter med et hove dsaklig faglig innhold.Høringsrunden i politiet gir inntrykk av at kompetansetiltak etter grunnopplæringen ihovedsak dreier om påtalemøtene og mer ad -hoc pregede aktiviteter. Individuellkompetanseheving, eksempelvis i form av ve iledningssamtaler med politijurister, skjeri liten grad.Minst to statsadvokatembeter tilbød i 2009 sine politidistrikter oppl æringstiltak delvistil avløsning for tradisjonell inspeksjonsvirkso mhet, og slik at det i hovedsak ble valgttemaer og opplegg etter politiets ønske. Etter det ar beidsgruppen erfarer ble dette godtmottatt i politidistriktene, og slike tilbud bør utvikles videre. Enkelte embeter har mereller mindre regelmessig hos piteringer fra politiet.47

I sammenheng med kompetansesituasjonen i politiet har Riksa dvokaten i publikasjonnr. 3/2005 s. 14 flg uttalt at Riksadvokaten som utgangspunkt ikke har noe ansvar forat det skal foreligge et utdanningstilbud so m tilfredsstiller kravene til kompetanse forså vidt det gjelder påtalemyndigheten i poli tiet, og heller ikke noe ansvar for selveopplæringen. Kompetanseutvi kling regnes som en del av personalforvaltningen, ogligger som sådan til Politidirektoratet.Arbeidsgruppen er enig i at politiledelsen ha r det primære ansvaret for at tjenestemenni påtalemyndigheten har tilstrekkelige kvalifikasjoner for stillingen, og dernest for åtilrettelegge forholdene for kompetanseu tvikling. Hvis et helhetlig ansvar forstraffesaksvirksomheten opprettholdes, har im idlertid statsadvokate ne på sin side etreelt medansvar. Statsadvokatene har helt overlegne forutsetninger for å vurderekompetansesituasjonen. Påtalemyndighetens tjenestemenn i politiet arbeider sværtselvstendig, og ved siden av domstolene er st atsadvokatene i praksis de eneste som inoen utstrekning kontrollerer politiets påtalearbeid i enke ltsaker. Statsadvokateneavdekker gjennom sin saksbehandling eventuel l kvalitetssvikt, og iblant systematiskemangler, både i etterforskni ngen og påtalebehandlingen.Opplæringsaktiviteter bør bygge på en ka rtlegging av hvilke kompetansebehov somforligger i statsadvokatregionen – både ved embetene og i politiet – og politiet måinvolveres og gis innflytelse på både kartleggingen og tiltakene.Både hospiteringer og kortere konstitusj oner kan være svært gode opplæringstilbudhvis tilretteleggingen ved embetet er god. Dag lig arbeid ved embetet over en periodegir etter all erfaring en bratt læringskurve, og spesielt hvis vedkommende deltar i alleordinære straffesaksoppgaver under veiledning. Skal omfanget av hospiteringer økessystematisk, bør det skje en tilretteleggi ng for dette langs begge styringslinjer.3.6 Medie- og informasjonsstrategi3.6.1 Forslagene til Medieutvalget i 2000En viktig forutsetning for allmennpreven sjonen er at publikum blir kjent medpåtalemyndighetens virksomhet, både gj ennom enkeltavgjørelser og generellinformasjon om oppgaveløsningen.Saklig og riktig informasjon om straffesa ksbehandlingen – herunder embetenes fagligemålsettinger, samt kontroll- og tilsynsvirksomhet – vil også generelt bidra til å bevareog styrke tilliten til påtalemyndighetens virksomhet.Medie-utvalgets utredning fra 16. februar 2000 foreslo følgende mål for den høyerepåtalemyndighets kontakt med mediene.• Den høyere påtalemyndighet skal preges av størst mulig åpenhet i sitt forholdtil allmennheten og mediene. Det må ta s hensyn til gjeldende rammer foruttalelser til offentli gheten, personvernet for alle involverte i saken,domstolene og at etterf orskningen ikke skades.• Dersom informasjon helt eller delvis ikke kan gis, skal man så langt som muligforklare og prøve å vinne forståelse for det.• Statsadvokatene bør delta aktiv t i den generelle debatten innenfor sitt fagfelt.48

• Kontakt med mediene, herunder tilgjenge lighet, er en del av den enkeltestatsadvokats daglige arbeid. Den høyere påtalemyndighet skal vise respekt formedienes sentrale rolle som kontrollor ganer, debattfora og formidlere avinformasjon.Disse målene ble senere tatt inn i Riksa dvokatens mål- og prioriteringsrundskriv forstatsadvokatene av 23. januar 2001 (nr. 2/2001) pkt V, med oppfordring til en meråpen og imøtekommende holdning til mediene enn tidligere. Retningslinjene gjelderfortsatt.I kapittel 10 ga Medievalget anbefa linger om hvordan Riksadvokaten ogstatsadvokatembetene burde organisere info rmasjonsvirksomheten. Fosheim-utvalgettiltrer forslagene i rappo rten, jf s. 108 pkt 5.3.3.Medieutvalgets forslag om mediekurs for statsadvokatener fulgt opp avetterutdanningsrådet i den høye re påtalemyndighet, som de siste årene har arrangertkurs i mediehåndtering for statsadvokatene.Forslaget fra medieutvalget om egen hjem meside for den høyere påtalemyndighet påinternett er fulgt opp. Denne ligger under www.Riksadvokaten.no , og har informasjonom påtalemyndighetens organisering. Ri ksadvokatens rundskriv, publikasjoner,rapporter og utvalgte enkeltavg jørelser publiseres også på nettsiden. Videre har sidenlenker til de regionale statsadvokatembetene, hvor det lokalt (via Riksadvokaten) kanlegges ut aktuell informasjon. Denne mulighete n har i liten grad blitt fulgt opp ved delokale statsadvokatembetene. Det er grunn til å tro at hovedårsaken er manglendekunnskap om den praktiske fremgangsmåten, samtidig som det må skje enbevisstgjøring.3.6.2 Mediebildet og st atsadvokatrollenMediebildet er oftest knyttet til aktora tene og enkeltsaker, og gjerne de merspektakulære av disse. Dette er med på å forme statsadvokatrollen slik denne opplevesutenfra, og påtalemyndighetens eget forhold til media. I mediesammenheng harfokuset oftest vært hvordan vi opptrer og ”t akler” media når dette er påtrengende,mens det i sammenheng med dette arbeidet er viktigst å se på hv ilke budskap det i denalminnelige virksomheten er behov for å få frem overfor media.I tillegg til alminnelig informasjon om regi onens straffesaksbehandling ville det etterarbeidsgruppens vurderinger typisk væ re aktuelt å informere om særligesatsningsområder og faglige målset ninger for en kommende periode.Forfølges eksemplet med familievoldsaker, ville det tjene både bekjempelsen avfamilievold, og ikke minst allmennhetens oppfatning av vår virksomhet, om embetenemaktet å få frem i media nasjonale eller regionale strategier fra påtalemyndighetensside.Eksempel på en nyttig sak kunne være: ” Troms og Finnmark statsadvokatembeter vili samarbeid med politidistriktene fr a neste år iverksette en rekke tiltak for å styrkebekjempelsen av vold i nære relasjoner …..”.49

Og på nasjonalt nivå: ”Riksadvokaten har bedt landets statsadvokatembeter planleggeog iverksette tiltak i sine regioner for å styrke bekjempelsen av vold i nærerelasjoner…..”Høringsrunden ved embeten etterlater som nevnt inntrykk av at disse i liten gradbruker media i generelle sammenhenger. Ett embete trekker frem at media ikke ersærlig interessert i mer generell faglig informasjon, med mindre denne kan knyttes tilenkeltsaker som pådrar seg spesiell oppmer ksomhet. Et annet embete peker på atstatsadvokatene i liten grad kan supplere polit iets presseinformasjon om mål, resultaterog kriminalitetsutvikling.Slik arbeidsgruppen ser det har den ”alminne lige del” av den høyere påtalemyndighet irealiteten en medieu tfordring knyttet til manglende budskap utenfor enkeltsakene.Dette har også for en del sammenheng med manglende strategisk fokus ivirksomheten.3.6.3. Informasjonsmedarbeider i den høyere påtalemyndighetMedieutvalget gikk i sin tid ikke inn for å ansette en egen informasjonsmedarbeiderhos Riksadvokaten, men anbefalte at de t ble gjort en løpende vurdering avpåtalemyndighetens opptreden i mediene (s. 87, arbeidsgruppens kursiv).Økokrim har hatt en egen kommunikasj onsrådgiver siden mars 2007. Oppgavene forkommunikasjonsrådgiveren innebærer både ekstern og intern ko mmunikasjon, det vilsi å gi råd for mediehåndtering til de på taleansvarlige (det er ca 30 personer vedØkokrim som uttaler seg til pressen), vide re har vedkommend et ansvar for å gipåtaleansvarlig personell medietreni ng, utarbeide pressemeldinger,kommunikasjonsstrategi/profilering, hjemmesi de, årsrapport/brosj yrer, internavism.m.Arbeidsgruppen ser i første rekke et be hov for at den høyere påtalemyndighet og densvirksomhet også utenfor enkeltsaker kommer bedre frem i mediebildet, men dettekrever i dagens virkelighe t kontinuerlig oppmerksomhet mot forholdet til media og ensystematisk tilnærming til informasjonsvirksomhet på alle nivåer. Viktige sider vedinformasjonsarbeid er også kommunika sjon og informasjonsformidling innenforpåtaleorganisasjonen, og hvordan rollen og oppgavene formidles til samarbeidendeetater og de nærmeste omgivelser. A lt dette påvirker oppfatningen av våroppgaveløsning i og utenfor organisasjonen, og in formasjonsstrategien blir tilsvarendeviktig for en god utvikling.De regionale embeter har i dag gjennomgående ikke tilstrekkelig kompetanse til åbedrive god og systematisk informasjonsvirksomhet. Det foreslås dermed at detopprettes en ny stilling ved riksadvokate mbetet viet informasjonsarbeid ogkommunikasjonsrådgivning i de n høyere påtalemyndighet.Arbeidsgruppen ser for seg flere funksjoner; og som de viktigste:• Informasjonsstrategier og inform asjonsutvikling i den alminneligepåtalemyndighet.• Herunder påtalemyndigheten på nett• Kvalifisert støtte til embetene i medie- og informasjonsspørsmål50

3.6.4 Påtalefaglig elektronisk nettverkUnder arbeidsgruppens besøk i Danmark fi kk vi demonstrert dansk påtalemyndighets”Anklagenett”, et nettverk for faglig og praktisk informasjon for arbeidet ipåtalemyndigheten. Nettverket ble oppfattet so m et nyttig arbeidsverktøy, og vi menerdet er behov for et tilsvare nde faglig nettverk i Norge.Påtalemyndighetens hjemmeside er lite utvi klet og oppdatert, mens Intranett gjør enviss nytte som nyhetsformidling. For behovet i den høyere påtalemyndighet erimidlertid informasjonsbaser, systematikk og søkefunksjoner for svakt utviklet, og deter utilstrekkelig oppdatering.Påtalemyndighetens tre nivåer bør ha sitt eg et nettverk for faglig og praktisk rettetinformasjon av betydning for påtalearbeidet . Arbeidsgruppen har ikke kapasitetil åbeskrive dette nærmere, men vi ser for oss følgende hovedområder av fagliginformasjon:• sentrale styringsdokumenter• nøkkelinformasjon om straffesaks behandlingen (land, region)• sentrale og regionale retn ingslinjer og direktiver• generell faglig informasjon på påtalemyndighetens område• påtalepraksis, viktig e enkeltavgjørelser• internasjonale spørsmål• doms- og litteraturhenvisninger med søkefunksjon• oversikt over personell med spesialkompetanse• løpende oversikt over ku rs og utdanningstilbud• de enkelte regioner med til hørende politidistrikter• faglige spørsmål, kommentarer og diskusjon• administrative forhold/kontorfunksjonerUtvikling og vedlikehold av et internt fa glig nettverk vil være en forholdsvisressurskrevende oppgave, men det et til tak som vil kunne bidra til en mertilfredsstillende arbeidssituasjon for mange an satte, og dessuten bidra til effektivitet ogkvalitet i arbeidetAll erfaring tilsier at et velfungerende og troverdig nettverk vil kreve løpendeoppdatering og vedlikehold. Etter utviklings fasen vil administrering av nettverketformodentlig kreve minst ett årsverk, og det vil kreves både påtalefaglig ogsystemfaglig kompetanse.Arbeidsgruppen vil som et utgangspu nkt mene at funksjonen bør legges tilriksadvokatembetet, men i prinsippet kan dette løses på flere måter.Det er naturlig å tenke seg utvikling og ved likehold av et felles påtalenettverk som etsamarbeidsprosjekt mellom Riksadvokaten og departementet/Po litidirektoratet.51

3.7 Statsadvokatene saksstyr ing i etterforskningsfasen3.7.1 Dagens situasjon – synspunkter fra embeteneDet er i dag ikke uvanlig at de t er kontakt mello m statsadvokat ogetterforskningsledelse/påtaleledd om ulik e forhold knyttet til etterforskningen ialvorlige og omfattende straffesaker, der statsa dvokaten skal treffe påtaleavgjørelse ogføre aktoratet.I særlige tilfelle foreligge r varslingsplikt ette r påtaleinstruksen, og statsadvokaten kanvidere bli involvert på grunn av metodespørsmål og rettsanmodninger.I alminnelighet er det polit iet som kontakter statsadvokaten og ber om å få drøftesaken. Det kan også skje at statsadvokaten e ngasjerer seg etter å ha blitt kjent medsaken gjennom media, eller gjennom henvende lser fra forsvarer eller bistandsadvokat.I slike tilfeller kan saken ha vært under etterforskning en ti d, og statsadvokatensengasjement kan skyldes at etterforsk ningen har tatt uforholdsmessig lang tid.Inntrykket etter arbeid sgruppens høringsrunde er at de t forholdsvis sjelden er snakkom styring av etterforskningen, i den fors tand at statsadvokaten løpende tarbeslutninger av taktisk eller annen art som blir bestemmende for hvordanetterforskningen som helhet gjennomføres.Det er ulike grunner til at st atsadvokatenes engasjement blir forholdsvis begrenset. Fordet første er det som regel ikke kapasite t til en mer aktiv saksstyring, og det kan nokvære at noen kvier seg for å gripe styre nde inn, med det ansvar dette innebærer.Embetene og politiet ser i all hovedsak fo rdeler ved en mer aktiv saksstyring.Ett embete uttaler: ”Vi ser ingen prinsipielle innv endinger mot det, tvert om. Godkjennskap til saken er en ubetinget fordel når den senere skal avgjøres og eventueltaktoreres. I tillegg sikrer saksstyring fra stat sadvokaten at etterfor skningen ledes i enhensiktsmessig og rettsikkerhetsmessig betryggende retning.”Et annet embete påpeker at i dagens situasjon ”blir mangler ved etterforskningen ofteikke avdekket før saken kommer inn hit for påtalemessig behandling. Ofte blir det dagitt pålegg om ytterligere etterforskning, hv ilket gjerne medfører uforholdsmessigforsinkelse av fremdriften. I noen tilfeller er det for se nt å reparere mangler vedetterforskningen på det tidspunkt saken motta s av statsadvokatene. På den annen sideforekommer det også at saker blir overette rforsket, og dermed tar unødvendig mye tidog ressurser.”Flere politidistrikter peker også på fordeler med en mer aktiv saksstyring i visse saker,og ett distrikt peker nettopp på at dette ka n få en ressursbesparende effekt, ved atetterfølgend etterforskningspå legg unngås i større grad.Et annet distrikt uttaler at det ikke er behov for mer aktiv saksstyring, men at det ikkeer noen prinsipielle mo tforstillinger mot dette ”så lenge man er klar på hvem som tarbeslutninger, særlig med tanke på fremtidig klagebehandling m.m. En må vokte seg forå komme i en situasjon hvor en ikke vet hvem /hvilke nivå som har fa ttet beslutninger isaken.”52

Det nasjonale embetet uttaler at ”det er helt avgjørende at en statsadvokat følgerprosjektet helt fra begynnelsen”. Også ved Økokrim er normalsituasjonen atetterforskningen organiseres med et tett og kontinuerlig samarbeid mellometterforskere/fagpersonell og kompetent påtalemyndighet. Dette regnes som enavgjørende forutsetning for et godt resultat.3.7.3 Ulike hensynEn mer aktiv styring fra stat sadvokatenside må ha som fo rutsetning at dette vil gibedre kvalitet og effektivitet til etterforskningen, men ar beidsgruppen er i dagenssituasjon ikke sikker på at dette gjennomgående ville bli resultatet.Hvorvidt en mer aktiv saksstyring vil tilfør e kvalitet i en konkret sak vil som ellersavhenge av den enkelte statsa dvokats erfaring og kompetanse i vid forstand. En ting erå fange opp mangler ved etterforskninge n når materialet gjennomgås vedpåtaleavgjørelsen, noe annet er å involvere seg på en styrende måte fra en tidlig fase ietterforskningen. Det siste krever noe i tillegg til ren påtalefaglig kompetanse, ogspesielt når styringen sk al utøves i et organi satorisk grenseland.Ett embete har pekt på at det kan reises så vel praktiske som prinsipielle innvendingermot en ordning som innebærer noe mer enn utøvelse av den direktivmyndighet somligger i straffeprosessloven § 225 annet ledd, slik at statsadvokate n i realiteten utøveren løpende etterforskningsledelse. Om dette fremheves at politimesteren hartotalansvaret for oppgaveløsningen, og at ”en aktiv saksstyring fra statsadvokaten vilvære et fremmedelement i politiorganis asjonen som kan grip e inn i og forstyrreoppgaveløsningen.”Aktiv involvering på etterfors kningsstadiet kan gi betydeli ge styringsutfordringer medhensyn til rolleavklaringer og ansvarsfor hold. Når statsadvokat en trer inn harvedkommende i praksis kommunikasjonsansvar et, slik at hvis det oppstår feil oguklarheter vil konklusjonen lett bli at st atsadvokaten ikke har vært tydelig nok. Vedaktiv opptreden i etterforskningsfasen er det viktig å sikre god notoritet, og det må hasfor øye at rådgivning og innspill i de nne rollen lett kan overtolkes og blibestemmende, selv om det ikke var ment slik.Medlemmer av Stortingets justiskomité re iste i sin tid – og i sammenheng med flereforslag til effektiviseringstiltak - spørsm ål om statsadvokatene burde engasjere segsterkere i saker der noen var siktet.Et flertall i komiteen fremhevet ”at det forhold at statsadvokatene i begrensetutstrekning deltar i etterforskningen pe r i dag har sine fordeler også ut frarettssikkerhetsmessige hensy n. Det er etter flertallets oppfatning hensiktsmessig atstatsadvokatene kun i et mindr etall av straffesakene har væ rt involvert i saken når desenere skal ta standpunktil etterforskni ngsmaterialet, enten ved avgjørelse avpåtalespørsmålet eller ved klage.”53

3.7.5 Arbeidsgruppens synOvernevnte innvendinger har etter vårt syn mindre re kkevidde. Det er ingenholdepunkter for at involvering i sa ken på etterforskningsstadiet errettssikkerhetsmessig uheldig ved den senere påtalebehandling. Den vesentlige trusselmot rettssikkerheten ligger i mange lfull og ensidig etterforskning.Statsadvokatene bør involvere seg i alvorlige og omfattende saker, ogstraffeprosessloven åpner for at dette kan gjøres i sterk gr ad. Det er etter vårt synsærlig viktig at st atsadvokaten følger opp fremdriften i de alvorlig e og prioritertesakene, og spesielt i saker hvor det er noen so m er siktet/varetektsfengslet. Etter vårtsyn bør det så langt som mulig, og i sa mråd med ansvarlig politijurist, settesfrister/milepæler for etterforskningen i slik e tilfeller. Erfaringsmessig er oppfølgningav fremdriften også kvalitetsdrivende.I dansk påtalemyndighet utpekte Riks advokaten i 2009 langvarige siktelser ogvaretektsfengslinger som ”særlige fokusområder”. Om la ngvarige siktelser heter detfra Riksadvokatens hånd: ” Med henblikk på at oppnå en generelt hurtigerebehandling av straffesager, skal politidirek tørerne og statsadvokaterne således sættesærlig fokus på at begrænse antalle t av langvarige si gtelser, samt…” . Det er iDanmark også innberetningsordning knyttet til fengslinger over 3 måneders varighet.Statsadvokatene kan i dag ved systematis k bruk av PAL/STRASAK følge opp sakeneog påskynde etterforskningen fra embetet ut en at dette blir for ressurskrevende.En mer direkte faglig styring vil sær lig være aktuelt i saker med særligemetodespørsmål, ved utenlandsetterforskni ng og rettsanmodninger, og for øvrig nårsaken eksempelvis reiser vanskelige s pørsmål med hensyn til avgrensninger ogrettsanvendelse. I egne aktorater kan det også være hensiktsmessig å engasjere seg iavslutningsfasen av etterforskningen for å sikre en hensiktsmessig redigering, og atviktig bevismateriale har en hensiktsmessig form og ligger godt tilrette med sikte påarbeidet i domstolen.Statsadvokatene bør oftere enn i dag orientere seg om alvorlige og spes ielle saker i entidlig fase, og etablere rutiner som sikr er at statsadvokatene får kunnskap om atetterforskning er, eller vil bli, iverks att. Det kan så gis råd og veiledning tilsaksansvarlig jurist i politiet. Statsadvokate ne bør også vise interesse i en tidlig fasenår politidistriktet ytes bistand fra Kripos eller Økokrim. Statsadvokaten må imidlertidvite om saken, og det bør foreligge rutiner som sikrer at statsadvokatener kjent medbistandsoppdrag fra Økokrim.Slik arbeidsgruppen ser statsadvokatrollen, lig ger det ikke naturlig innenfor denne atstatsadvokatene skal styre omfattende og alvor lige saker så aktivt at det nærmer segetterforskningsledelse, og dermed et mer he lhetlig ansvar for etterforskingen. En slikstyring ville også bli for ressurskrevende for de fleste embeter. Frie ressurser bør isammenheng med arbeidsgruppens øvrige fors lag heller anvendes til generell ledelseav det regionale straffesaksarbeidet.Noen systematisk økning i statsadvokatenes involvering i etterforskningen av dealvorligste sakene ser arbeidsgruppen dermed ingen grunn til å anbefale.54

3.8 Kompetanseutvikling ve d statsadvokatembeteneKompetanseutvikling for kontoransatte be handles nærmere nedenfor, under punktetom fordeling av arbeidsoppgaver ved embetene.3.8.1 Kompetansesituasjone n for statsadvokateneOm faglig utvikling hos statsadvokate ne uttalte Fosheim-utvalget i 2001:”Slik utvalget ser det, må fortsatt den enkelte statsadvokat ha et betydelig eget ansvarfor å holde seg faglig à jour. Det er imidle rtid et problem at arbeidssituasjonen i dagvanskeliggjør dette. I det daglige vil den alminnelige saksbehandling ogforberedelsene til aktoratene kreve det me ste av arbeidstiden. I tillegg skal oppgaverknyttet til fagledelsen utføres. Det b lir minimalt med tid til gjennomgang av detbetydelige omfang av faglig stoff som tilflyte r kontoret av blant annet lovforarbeider,rundskriv, fagtidsskrifter og lit teratur. Slik det er i dag vil faglig oppdatering gjerneskje etter behov som ledd i saksbehandling eller forberedelser til aktorater etter adhocprinsippet. Etter utvalgets oppfatning er dette ikke tilfredsstillende.”Embetene ser i dag ut til å bruke en ressu rs på 3-8 dager i snitt pr. statsadvokat ogkontoransatt på kurs/seminarer – statsa dvokatmøtene og ”fagdagene” medregnet.Trekkes statsadvokatmøtet ut se r vi at det i liten grad in itieres kompetanseutviklendetiltak for statsadvokatene fra embetets side.Til å være en utpreget kompetansevirk somhet brukes det ved første øyekastbekymringsfullt lite ressurser på kunnskapsutvikling i embetene. Det er forstatsadvokatene allikevel slik at det sk jer kontinuerlig tilegnelse av kompetansegjennom oppgaveløsningen, og alt tyder på at statsadvokatenes generelle påtalefagligekompetanse gjennomgåender høy.Den utpregede fagkultur som omgir statsadvokatenes arbeid – og hvorriksadvokatembetets kompetanse og fagmiljø ha r en helt sentral betydning – bidrar iseg selv sterkt til at kjerneoppgavene løses på en god måte, og at etaten utad har engod faglig status. Slik oppfa ttes situasjonen også fra politie ts side, selv om enkeltepeker på at statsadvokatene på noen felt mangler den spesialkompetanse som ernødvendig for å øve en betryggende kontroll.Ulike kurs og seminarer i regi av etterutd anningsrådet gjennomføres med varierendedeltakelse fra embetene, men også dette skjer på mer på tilfeldig basis. Ellers deltarstatsadvokater i ulik grad på fagkonferanse r, og i andre sammenhenger som bidrar tilalminnelig kompetanseheving. Enkelte statsadvo kater har hatt lønnet studiepermisjon,men ordningen er for etaten ikke utnyttet i full grad. Ett embete har hatt som intensjonå tilby statsadvokatenen studieuke per år, men det har vist seg vanskelig ågjennomføre.Arbeidsgruppen vil også under dette punktet peke på den generelle risiko forkompetansesvikt i etaten ved at lønns- og arbeidsbetingels er utvikler seg negativt.Dette vil føre til at de best kvalifiserte ikke søker statsadvokatstillinger, noe som overtid kan føre til en faglig svekkelse i etaten. Arbeidet krever en god fagliggrunnkompetanse, og en merkbar kompetans esvikt vil lett kunne true helefundamentet for påtalemyndighetens virksomhet.55

3.8.3 Systematisk kompetanseutviklingDet som i første rekke påkaller bekymring i dagens situasjon er statsadvokatenesmuligheter for en mer systematisk og spes ialisert kompetanseutvi kling, jf. nedenforom særlig økonomisk kriminalitet.En mer målrettet utvikling av fagkunnskap skjer i liten grad ved de alminneligeembeter. Dette har også sammenheng med at kjerneoppgavene favner over et vidtspekter, og at det ved de fleste embete r er liten plass for spesialistfunksjoner.Arbeidsgruppen er usikker på i hvilken grad situasjonen har å gjøre med denalminnelige ressurstilgang ved embetene.Kjerneoppgavene vil i alminnelighet gjør e det vanskelig for statsadvokater ågjennomføre en mer systematis kompetanseu tvikling uten særlig tilretteleggelse avarbeidssituasjonen, og mulighetene for dette er nok begrenset ved de fleste embeter.Enkelte embeter opplyser at kom petanseutvikling i dag inngår ivirksomhetsplanleggingen, mens andre ikke har spesielt fokus på dette.Arbeidsgruppen vil tilrå at embetene over noe tid kartlegger kompetansesituasjonen istatsadvokatregionen og ved embetet, og her under utvikler en kompetanseplan medkortere eller lengre tidshorisont.Også på etatsnivå bør det gjøres en systematisk gjennomgang avkompetansesituasjonen, og av hvilke ut viklingsbehov som foreligger i dagenssituasjon og fremover. Det er viktig at kompe tansetiltak i størst mulig grad forankres ide praktiske behov i virksomheten.Et spørsmål knyttet til statsadvokatrollen er at kompetanseutvik ling og rekruttering iden høyere påtalemyndighet også må ses i forhol d til de strategiske valg som på lengresikt gjøres med hensyn til et atens funksjoner og oppgaver.Etaten kjennestegnes av et utpreget juridi sk-faglig ståsted på a lle nivåer, og det kanvære at den samlede oppgaveløsningen på sikt er tjent med at det også tas inn i etatenannen fagkunnskap enn den juridiske. De tte kan være innenfor ledelse ogorganisasjonsutvikling, informasjonsvirkso mhet, kriminalvitenskap, analyse m.m.Arbeidsgruppen vil tilrå at det sentralt ne dsettes et fagutvalg/kompetanseutvalg for åvurdere ulike sider ved kompetansespørsm ålet i den alminnelige påtalemyndighet. Itråd med arbeidsgruppens tankegang for øvrig bør spørsmålet ses helhetlig for de trenivåer i påtaleorganisasjonen, og bør få en sammensetning deretter.3.8.4 Særlig om økonomisk kriminalitetInnenfor fagfeltene til Økokrim – og sæ rlig mer kompleks økonomisk kriminalitet -har embeten etter det arbeidsgruppen erfarer gjennomgående mer begrensetkompetanse, og kan dermed ikke i alle tilfel ler yte politiet tilstrekkelig og kvalifisertstøtte. Samtidig er situasjonen at mange omfattende og komplekse saker må løses ipolitidistriktene. Økokrim har ikke – og v il formodentlig aldri få – kapasitetil åhåndtere eller yte bistand i alle omfattende saker.56

Et politidistrikt uttaler om situasjonen: ”Det er for øvrig et tankekors at det stillesbetydelige krav til politiet om å bygge opp kompetansen innen økonomisketterforskning uten at tilsvar ende krav stilles til statsadv okatnivået. Det synes tilfeldigom statsadvokaten har denne spesialkompet ansen. I vanskelige saker, ofte med strengestraffer, besitter derfor påtalemyndigheten i politiet gjerne bedre kompetansennstatsadvokaten, og en kan derfor stille spø rsmål ved om det skjer en reell overprøvingav politiets påtalevedtak.”Mange saker innenfor dette feltet krever i dag noe i tillegg til den strafferettsligebasiskunnskap, og de alminnelige embeter er nø dt til å opparbeide seg et tilstrekkeligkunnskapsnivå til å kunne gi pol itiet kvalifisert veiledning, både under etterforskningog iretteføring av sakene.På dette feltet vil arbeidsgruppen konkret foreslå at det i samarbeid med Økokrimiverksettes en mer systematis kompetanseut vikling for statsadvokatene for å sikre atet tilstrekkelig antall stat sadvokater til enhver tid har nødve ndig kompetanse. Tilbudetmå være mer substansielt enn dagskurs og seminarer, og ta sikte på å tilføre bådegrunnleggende kompetanse og spesialkompetans e innenfor de vanligste områdene avøkonomisk kriminalitet.Dette er ett av de områder der arbeidsgruppen mener at de t av ressursgrunner kan væreaktuelt med et samarbeid mellom regionene, slik at to av de mindre embetene gårsammen om å tilføre en statsadvokat nødvendig spesialkunnskap. Vedkommende kanda følge opp og påtaleavgjøre spesielle saker ved begge embetene, og ikke minst ha etsærlig fagansvar for de tilhørende politidistrikters øko-team.Arbeidsgruppen benytter anledningen til å peke på myndighetenesatsning påbekjempelse av økonomisk kriminalitet, blant annet gjennom en egen handlingsplan. Ien situasjon hvor Økokrim kan håndtere kun en mindre del av de mest alvorligesakene, vil grensenytten av å styrke de al minnelige embetene på dette feltet værebetydelig.3.9 Samarbeid mellom statsadvokatembeter3.9.1 Dagens situasjonSammenslåing av embeter ligger ikke i mandate t, og arbeidsgruppen har da heller ikkefunnet grunn til å drøfte om det i noen region er bør etableres formelle administrativesamarbeidsordninger. Heretter drøftes fø lgelig om det er områder hvor fagligeoppgaver kan løses mer effektivt og/eller med høyere kvalitet innenfor et samarbeidmellom to eller flere statsadvokatembeter.Generelt mener arbeidsgruppen at det i dagens situasjon er viktigere å utvikle et sterktog formalisert samarbeid mellom politidistriktene og embetene slik det er foreslått,men det er allikevel områder der det kan være nyttig å utvikle et tettere samarbeidmellom embetene.Arbeidsgruppens inntrykk er at det i liten grad er utviklet fa ste samarbeidsordningermellom regionene, og høringsrunden ved embetene har gitt få innspill tilsamarbeidstiltak.57

Det er et visst samarbeid på tilfeldig basis, eksempelvis i form av foredrag/innlegg påpåtalemøter og ellers når dette er ønskelig. Embetene har også i flere år samarbeidetom den regionale del av grunnopplæringen fo r politijurister. Embetene i Nordland ogTroms har i flere år samarbeidet om påtalemøter, og til en viss grad driftsrutiner vedembetene. Det er avviklet felles møter med lagmannsretten, og i det siste felles møtemed påtalelederne i de to statsadvokatregionene.Under mandatpunktet om embetslederrollen behandle særskilt behovet forinformasjonsutveksling og kunnskap om de øvrige embeters virksomhet.3.9.2 Faglig spesialiseringMellom de mindre embetene kunne det antakelig vært hensiktsmessig å samarbeideom spesialkompetanse, slik at det for to regioner eksempelvis var en statsadvokat medspesialisering innenfor økonomisk kriminalite t, metodespørsmål eller andre særligeområder.Arbeidsgruppen kan i dagens situasjon vans kelig fremsette konkrete forslag til slikesamarbeidsordninger, også fordi slike ordninger vil dra med seg spørsmål omoppgave- og ressursfordeling ved de sama rbeidende embetene. Situasjonen erforskjellig ved de ulike embetene, og disse er selv de nærmeste til å vurdere sin egenkompetanse og hvilke behov de har.3.9.3 AktoraterHordaland statsadvokatembeter har pekt på mu ligheten for å samarbeide om aktorater,slik at embetet eksempelvis kunne ta aktora ter fra naboembetene som utføres i Bergen.Også i Nord-Norge kunne en tenke seg at lagmannsrettsaktorat er i Nordland somlegges til Tromsø kunne utføres av st atsadvokatene ved embetet i Tromsø.De fleste embeter har gående forvari ngssaker der spørsmål om forlengelse ogprøveløslatelse normalt behandles i domstoler i Oslo. Det er imidlertid forholdsvis fåslike saker til enhver tid, og an takelig lite å spare på at st atsadvokater i Oslo behandlerdisse. Sakene har dessuten ofte en histori kk som det saksansvarli ge embete kjennergodt.Det pekes på at overtakelse av aktora ter generelt vil medf øre dobbeltarbeid medhensyn til saksforberedelse, og arbeidsgruppe n er usikker på i hvilken grad et merformalisert samarbeid om aktorater vil føre til ressursbesparelser.I sammenheng med arbeidsgruppens øvrige fo rslag pekes det derimot på at det ienkelte regioner vil kunne ligge en svært mer kbar ressursbesparelse i at flere aktorateroverlates til politiets påtalemyndighet på domstolsstedet. I Nord-Norge avviklerlagmannsretten flest ankesaker i Bodø og Tr omsø, slik at også en dreining mot flerebegrensede anker på bekostning av sa ker i tingretten, ville innebære enressursbesparelse både for politid istriktene og statsadvokatembetet.58

3.9.4 Faglig samarbeid utenfor enkeltsakerI denne sammenheng vil vi særlig peke på samarbeid om høringsuttalelser. Uten atdette er undersøkt spesielt er inntrykket at det i blant kan være vanskelig å sette avtilstrekkelige ressurser til høringsuttalelser. Ved mer omfattende høringer – fra desenere år eksempelvis vedrørende straffel ovsarbeidet – kan det være nødvendig å setteav en uke eller to for å kunne gjøre et gr undigere arbeid, og dette er vanskelig særligved de minste embetene.Det er samtidig viktig at Riksadvokaten på sentrale fagområder for påtalemyndighetenfår grundige og gode uttalelser fra statsadvoka tgruppen, med sine pr aktiske erfaringerfra saksbehandlingen, arbeidet i domstolen e og den faglige kontakten med politiet.Dette er viktig for vårt bidrag til rettsu tviklingen, samtidig som arbeidet med høringerbidrar til å vedlikeholde se ntral fagkompetanse i etaten.En mulig samarbeidsmåter å gjøre avtale om en turnusordning hvor embeten ettertur tar ansvaret for utformingen av vik tige høringsuttalelsene gjennom året, og underdette sørger for å innhente synspunkter fra de øvrige ved eksempelvis å sende et utkastfor kommentarer/tilføyelser. Det kan også væ re inspirerende å arbeide sammen mednoen for å utvikle gode synspunkter og innspill.Arbeidsgruppen ser også for seg at de fl este embeter vil ha nytte av samarbeid ogsystematisk erfaringsutveksling faglig e og administrative driftsrutiner.4 KONTORFUNKSJONER OG OPPGAVEFORDELING4.1 InnledningDet er i dag er 58 stillingshjemler på kont orsiden, og 90 statsadvokatstillinger utenomØkokrim – hvilket i snitt gir 0,6 kontorst illing pr. statsadvokat i den alminneligepåtalemyndighet. Kontorfunksjonærene utgjør dermed en betydelig ressurs, og det ertilsvarende viktig at denne i årene fremover tilpasses og anvendes riktig ioppgaveløsningen. Ressursen ligge r i etaten, og det er spørsm ål om å optimalisere dengjennom kompetanseheving, rekrutteri ng og tilpasninger i arbeidssituasjonen.Tradisjonelt har det gått et klart ski lle mellom juridisk faglige oppgaver påstatsadvokatsiden, og typiske kontor- og st øttefunksjoner på funksjonærsiden.Gjennom årene har oppgaver som saksre gistrering og annen dokumentbehandling,samt konseptbasert skriving av påtaledokument er og brev, tatt den ve sentligste del avkontorressursene.Innføring av datasystemer i saksbehand lingen har i påtalemyndigheten som i andresektorer til dels forrykket funksjons fordelingen mellom faglige oppgaver ogstøttefunksjoner. Innføringen av BL – først i politiet og senere i den høyerepåtalemyndighet fra 2005 – har medført merkba re endringer i arbeidsfordelingen, selvom det også her er embetsvise variasjoner. En stor ande l av statsadvokatene løser nåsine saksbehandlingsoppgaver i BL, og ved enkelte embeter fullfører statsadvokatenesaken elektronisk, slik at det kun gjenstår kopiering, arkivfunksjoner ogposthåndtering på kontorsiden.59

De fleste embeter har nå sluttet med arkivering av straffe saksdokumenter igjenpartsmapper. Dokumenten er elektronisk lagret, og nye ekster ne dokumenter blirskannet inn i BL.Enkelte statsadvokater foretrekker fortsatt at kontorpersonalet skriver i BL etterkonsept, mens det ser ut til at nær alle so m de senere år er tilsatt med bakgrunn frapolitiet vanemessi gjør det meste av saksbehandlingen i BL.Grunnen til at så mange statsadvokater fo retrekker å arbeide direkte i BL, erformodentlig at de faglige avgjørelsen er så integrert i systemet gjennom maler ogvalg av ulike ”rutinetrinn”. Det oppleves de rmed mest effektivt å sluttføre saken nården først er oppe i systemet.Til tross for bortfall av enkelte oppg aver opplever ikke kontorsiden atarbeidsoppgavene gjennomgåender blitt fæ rre. Årsaken til dette er dels at deelektroniske systemene også genererer mer informasjon, og at det oppstår andrearbeidsoppgaver knyttet til informasjonsbehand ling og drift av systemene. Ved enkelteembeter er de kontoransatte mer delaktig i saksbehandlingsoppgaver enn tidligere,mens andre igjen har det som oppgave å hente ut rapporter fra PAL, samt andre rutinerknyttet til straffesaksoppfølgning.Det er også flere oppgaver i sammenheng med saksforberedelse av statsadvokatenesegne saker. Eksempelvis var det for en del år siden stort sett i sa ker for Høyesterett detble produsert faktiske og juridiske utdrag, me ns dette i dag er mer vanlig også for deordinære domstoler. Gjennomgåender det også en økt aktivitet i form av brev oghenvendelser til embetet fra sakens øvrige aktører.4.2 Nærmere om dagens kontoroppgaverGjennomgåender følgende oppgaver i dag de vanligste for kontormedarbeiderne:• Registrering av innkomne saker i BL• Pakking og postoppgaver• Skrivearbeid (enklere saksbehandling og påtaledokumenter i BL etter konsept)• Gyldiggjøring og avslutning av saken i BL (statsadvokaten har skrevet BL-dok)• Stevninger og postforkynnelser• Saksforberedende oppgaver og utarbeidelse av utdrag.• Kopiering• Scanning av eksterne dokumenter til BL• Dokumentføring• Arkivering• Journalføring• Intern restansekontroll (v ed enkelte embeter)• Uttak fra PAL – Jus-rapporter• Berammelser• Innkjøp av materiell• Reisebestillinger m.v.60

Kontorleder har (unntatt Oslo ) typisk følgende oppgaver:• Koding og arkivering av brevpost• Budsjettforslag og budsjettfordeling• Regnskap (fakturabehandling, kontroll, rapportering)• Personal/lønnsarbeid• Interne kontormøter4.3 Endrede oppgaver og kompetansebehov4.3.1 Endringer i embetenes funksjonerFosheim-utvalget (2001) skrev om kontoroppgavene blant annet at:”Kontorstøtten til statsadvokat ene bør videreutvikles så l angt det er mulig, og det erviktig at de kontoransatte blir sett på som den viktige ressursen gruppen representerer.Dersom oppgaver knyttet til fagledelsen etter hvert får en med fremtredende rolle vedstatsadvokatembetene, vil dette også kunne føre til nye oppgaver fo r kontorsektoren…Siktemålet må hele tiden være at flest mulig arbeidsoppgaver delegeres, slik atstatsadvokatene får avlastning, samtidig so m de kontoransatte få r nye utfordringer.”Ut over den endring av oppgavefordelinge n som kom etter innf øringen av BL, harkontorfunksjonene i sum ikke endret seg vese ntlig de siste årene. Dette har naturligsammenheng med at embetenes faglige oppga ver i hovedsak er de samme, og at detdermed heller ikke har vært noen målset ning å endre kontorsektorens gjøremål.Endringer i oppgavefordelingen må ha ti l hensikt å bedre embetenesamlederessursutnyttelse og oppgaveløsning, og det styr ende er dermed hvilke målsettinger ogoppgaver det enkelte embete til enhver tid står ovenfor. Hvis embetene også fremoverhovedsakelig skal forholde seg til enkeltsak er og aktorater, vil det generelt sett værefornuftig at statsadvokatene i størst mulig grad frigjøres til rent faglig virksomhet og atstøttefunksjonene optim aliseres deretter.Hvis den samlede virksomhet innrettes mer mo t mål- og resultatstyrt straffesaksledelsei regionen, vil dette også måtte få betydning for kontoroppgavene.Som foreslått under punktet om virk somhetsplanlegging bør det forstatsadvokatregionene årlig fastsettes noe n få konkrete målsettinger, som dels kanvære måltall for embetets og politiets st raffesaksbehandling som i dag, dels fagligeutviklingsmål. Resultatoppfølgningen på om råder med konkrete måltall kan i stor gradadministreres fra embetet gjennom bruk av elektronisk stra ffesaksstatistikk, ogrutinene kan i stor grad legges til kontorpersonell. Ved enkelte embeter gjøres dette tilen viss grad også i dag.Det er grunn til å tro at drøftelse og fastlegging av regionale mål forstraffesaksvirksomheten – forutsatt gode planprosesser – vil bringe inn et nytt ogmotiverende element for alle medarbeiderne ved embetet. Forpliktende målsettingervil også på en annen måte stimulere til å ta i bruk de ressurser som er ved embetet, ogherunder sørge for adekvat opplæring og involvering av kontorressursene.61

4.3.2 SaksbehandlingsoppgaverI hvilken grad kontormedarbeidere tildele s rene saksbehandlingsoppgaver varierermellom embetene. Under høringer hos de kontoransatt er fleresaksbehandlingsoppgaver med tilhørende oppl æring gjennomgående fremholdt somønskelig. Saksbehandlingsoppgaver i denne sa mmenheng kan blant annet være utkasttil påtegninger i saker der det ikke skal tas en påtaleavgjørelse, så som oversendelse avanke, rene ekspedisjonssaker og e nkelte brev og underretninger m.m.En fordel med økt saksbehandlerkompetanse på kontorsiden er at kontoret i større gradkan holde produksjonen oppe i perioder da statsadvokatener fraværende. Påtegningerkan gjøres ferdig og ligge kl ar til kontrol l/underskrift.Også her bør imidlertid utgangspunktet væ re at dette samlet bidrar til bedreressursutnyttelse ved embetet. Dette vil a vhenge av individuelle kvalifikasjoner vedembetene, men i særlig grad den opplæring som tilbys.4.4 Etterutdanning for kontormedarbeiderne4.4.1 Generelle synspunkterVidereutvikling av kompetanse og oppga veløsning i kontorsektoren er etterarbeidsgruppensyn et særdeles viktig anliggende, både for å få til en godressursutnyttelse i etaten, og som ledd i å dreie virksomheten i en mer strategiskretning.Kompetansehevning og etterutdanningstilbud vil i årene fremover få betydning forrekrutteringen, og kan danne grunnlag fo r at den høyere påtalemyndighet gradvistilføres mer ikke-juridisk fagkompetanse . Statsadvokatenes overordnede rolle istrafferettspleien må også avspeiles i generelt kunnskapsnivå, ferdigheter ogsammensetning av kompetanse blant kontormedarbeiderne.De kontoransatte har i dag ulik e kurstilbud, blant annet i regi av etterutdanningsrådet,men dette er hovedsaklig enkeltstående kur s som innholdsmessig ikke inngår som leddi en systematis kompetanseutvikling i kontorsektoren. Kompetansebehovet børvurderes mer helhetlig for etaten, og fora nkres i de samlede oppgaver som skal løsesved embetene.Etter det arbeidsgruppen erfarer er det blan t kontoransatte gjennomgåendet betydeligengasjement omkring spørsmål knyttet til den fremtidige oppgaveløsning ogarbeidssituasjon, og det er kommet inn fler e gode innspill til kursvirksomhet og andretiltak for å øke kompetansen.4.4.2 Etterutdanning for domstolsansatteDomstolsadministrasjonen har for kont orpersonell i domstolene iverksatt ensystematisk etterutdannelse – ”Justina”– med sikte på å kva lifisere kontoransatte til istørre grad å løse saksbe handlingsoppgaver. Etterutdaningen skjer i samarbeid meden høgskole som ivaretar det faglige opplegge t. Blant fagmodulene finnes blant annetstraffeprosessuellemner, rettskildelære og juridisk metode. Opplæring i bruk avLovdata hører også med til opplæringen.62

Domstolsansatte har til dels andre oppgave r enn i påtalemyndigheten, blant annetknyttet til arv, skifte og bobehandling, og disse oppgavene ligger nok noe bedre tilrette for selvstendig saksbehandling. Arbeidsg ruppen vil allikevel tro at det også vedembetene kan bidra til bedre ressursutnyttelse å legge enkeltesaksbehandlingsoppgaver til kontormedarbei derne. Uten adekvat opplæring kanimidlertid situasjonen lett bli at kontro ll og oppfølgning fra statsadvokatenes side tarså mye tid at en omlegging ikke vil svare seg. Dette blir utilfr edsstillende for bådestatsadvokatene og kontormedarbeiderne.4.4.3 Situasjonen i dansk påtalemyndighetI dansk påtalemyndighet er det så langt vi kunne se under besøket lagt til rette forsystematisk etterutdannelse av kontormedarbeidere, og e nkelte av opplæringstiltakenevirket innholdsmessig treffende slik arbeidsgruppen ser for seg embetenesoppgaveløsning.Eksempelvis nevnes et opplæringsti ltak (”Straffesagen skridt for skridt”) dersiktemålet er at kontorpersonalet bedre skal se sammenhengen mellom sitt eget,statsadvokatenes og politiets arbeid.Etter arbeidsgruppens oppfatning er ne ttopp god forståelse av sammenhengen istraffesakssystemet, og herunde regelverket som regulerer forhol det mellom de ulikeaktører og roller, viktig for de kontoransa tte uansett arbeidsoppgaver ved embetet.Dette er for øvrig kunnskap som bør opparbeideså tidlig som mulig iansettelsesforholdet. Det å se sitt eget arbe id i en noe større sammenheng enn embetetsinterne virksomhet, er både motiv erende og kvalitetsfremmende.I Danmark tilbys det også lederutdanning for nåværende og fremtidige kontorledere,utdannelse for personalledere rettet mot medarbeiderutvikling, og utdannelse medfokus på drift og effektivite t innen påtalemyndigheten.I sammenheng med arbeidsgruppens vekt på ledelse og målstyring, nevnes videre atDanmark har et utdanningstilbud – ”Introduksjon til administrasjon og styring” – somer myntet på kontoransatte som vil arbeid e innenfor mål- og resultatstyring påpåtalemyndighetens område.4.4.4 Forslag til områder for etterutdanningArbeidsgruppen mener at kontormedarb eiderne i den høyere påtalemyndighetfremover bør gjennomgå en viss obligatoris k kompetanseutvikling, og dessuten tilbysetterutdanning med noe valgfrihet.Hovedelementene kan forslagsvis se slik ut:• en obligatorisk ”grunnpakke” bestående av (1) innføring i strafferettslige,straffeprosessuelle og kriminalpolitiske emner, (2) ulike funksjoner, nivåer ogaktører i strafferettspleien og sammenhengen mellom disse, samt (3)påtalemyndighetens organisasjon, med til legg av grunnleggende målsetningerog styringssystemer i den høyere påtalemyndighet og politiet.63

• utdanningstilbud innenfor BL/PAL, med særlig vekt på analyse og oppfølgningav straffesaksavviklingen ved embetet og i politiet, og å kvali tetssikre brukenav elektroniske saksbehandlingssystemer de samme steder.• utdanningstilbud rettet mot saksbehandlingsoppgaver og saksforberedelse vedembetet, der siktemålet er å gi ak tuelle kontormedarbeidere tilstrekkeligekvalifikasjoner til enke lte saksbehandlingsoppgaver som ikke innebærerpåtalebehandling, samt rutiner, dokumentbehandling og korrespondanseknyttet til saksforberedelse ti l hoved- og ankeforhandlinger.• utdanningstilbud innenfor kontorledelse, me d fokus på blant annetmedarbeiderutvikling, driftsrutine r ved statsadvokatembeter, samtressursstyring og administrativ e systemer i kontorsektoren.Det er arbeidsgruppensyn at etterutdanni ngen bør bestå av et formalisert kursoppleggsom gjennomføre sentralt, men at det i undervisningen i stor utstrekning kan brukesegne krefter.5 EMBETSLEDERENS ROLLE5.1 Om dagens situasjonRollen som embetsleder utøves nok ganske fors kjellig ved embetene, og det er av dengrunn vanskelig å vurdere om det bør gjøres systematiskendringer iembetslederrollen som sådan. Arbeidsgruppe n må derfor nøye seg med å peke påforhold ved embetsledelsen som etter vårt skjønn er viktige, også under hensyn til våreforslag.I en høringsrunde fremkommer at embetslede rne selv mener å bruke fra i overkant av50 % til under 10 % til eksterne og interne oppgaver som oppfattes somoppgaveløsning i egenskap av embetsleder. Dette fordeler se g igjen på interneadministrative oppgaver, oppgaver knyttet ti l generell fagledelse og forskjelligutadrettet virksomhet.De fleste mener at straffesaksoppgavene i perioder tar for mye tid på bekostning avlederoppgaver. Spesielt lengre perioder med aktorater gjør at det blir for litenkontinuitet i lederfunksjonene. På den annen side mener embetslederne at det ønskeligå ha straffesaksoppgaver, fordi dette gir de t nødvendige grunnlag for utøvelse avfagledelsen – både internt og i forhold til politiet.Noen uttrykker ønske om en viss re duksjon i kjerneoppgavene, og det pekeseksempelvis på at embetslederne som hove dregel ikke bør utføre de lengsteaktoratene. Saksforberedelse og hovedforhand ling i lange aktorater vil samlet ta formye sammenhengende tid, og gå utover kontinuiteten i embetsledelsen.64

5.2 Generelle krav ti l embetsledelsenFosheim-utvalget beskrev i sin tid embetslede rs ansvar og oppgaver på en måte som erlett å slutte seg til også i dagens situasj on. Embetsleder har totalansvaret for embetetsvirksomhet. Ansvaret omfatter alle side r ved den interne straffesaksbehandlingen(intern fagledelse), fagledelsen av politiet, utadrettet virksomhet, herunder informasjontil media og allmennheten, samarbeidet med a ndre etater i strafferettspleien, og alleforhold knyttet til driften av embetet. De t siste omfatter forhold som økonomistyring,personalforvaltning og HMS-arbeid.Fosheim-utvalget peker videre på ansvaret for å organisere virksomheten på enhensiktsmessig måte, for at det er balanse mellom virksomhetsområdene, og for atembetet i størst mulig grad når de mål som er fastsatt av overordnet myndighet istyringsdokumenter og styringsdialog.Videre ligger det til embetslederfunksjonen å påse at embetets ansatte har dennødvendige kompetanse, og at både statsadvokater og kontoransatte gis muligheter forå vedlikeholde og utvikle sin kom petanse i arbeidsforholdet.Embetsleder må også sørge for at ressurse r og kompetanse utnyttes på best muligmåte, og at embetet utvikles i takt med e ndrede krav og forventninger. Det siste ersærlig viktig å ha for øye i en virksomhet som i grunntrekk ene har vært organisert ogutøvet på samme måte i svært lang tid, se under.5.3 Særlig om mål- og resultatansvaret.I tråd med de tilrådinger arbeidsgruppen gir under manda tpunktene om målstruktur ogvirksomhetsplanlegging, vil det være en vi ktig og krevende le derfunksjon å utviklerelevante faglige målsetninger å ar beide etter i statsadvokatregionen.Det må utvikles nære samarbeidsrelasjoner med lokal påtalemyndighet ipolitidistriktene, og herunder faste og hens iktsmessige strukturer for påtalemessigplansamarbeid i regionen. Dette må gjøres i forståelse med politimestrene, menarbeidsgruppen ser i dagens situasjon for seg at politidistriktenes påtaleledere blir denærmeste i det praktiske faglige samarbeidet.I planleggingen er det videre embetsleders ansvar å sørge for gode prosesser bådeinternt ved embetet og i samarbeidet med politidistriktene. Embetsleder må videresørge for at styringsdialogen med Riksadvokate n er grundig forberedt. Det vises til detsom er sagt tidligere om analyse/tilstandsbe skrivelse, og utarbeidelse av regionale målmed forankring både i situasjonsbestem te forhold i statsadvokatregionen og ilandsdekkende prioriteringer.Når regionsmålener fastsatt blir det en lederoppgave å innrette alle deler avvirksomheten under hensyn til de faglige målsettingene, og herunder involverekontorpersonalet i oppfølgnings- og kontrolloppgaver. Det må påses at embetet har enriktig profil på aktoratene og at saksbe handlings- og kontrollressurser brukes på deriktige sakene. Gjennom virksomhetsåre t må resultatoppfølgning og rapporteringivaretas.65

Arbeidsgruppen vil understreke at den ikke ser det anbefalte plansamarbeidet somtilleggsoppgaver. Disse oppgavene vil ta opp i seg mye av dagens fagledelse, og etbedre utviklet samarbeid med politiet v il gjøre kontroll- og tilsynsoppgaver mindreressurskrevende fordi statsadvokatene vil ha mer kontinuerlig kunnskap omdistriktenes virksomhet og status.5.4 Embetsledernes mediekontakt og utadrettede virksomhet5.4.1 Mediekontakten utenfor enkeltsakerFosheim-utvalget påpekte i sin tid at statsadvokatene bør delta aktivt i offentligmeningsutveksling på sitt fagområde, og at det er en oppgave for embetsleder ogtilrettelegge for dette. Utvalget uttalte videre at embetsleder selv må ta stilling til”policy-spørsmål”, og eventuelt informere media om slike.Det er arbeidsgruppens totalinntrykk at statsadvokatene utenfor enkeltsaker erforholdsvis lite synlige i medi a, jf ovenfor, og at dette i kke har endret seg mye i tidenetter Medieutvalgets arbeid.Det vil etter arbeidsgruppen s syn være en lederoppgave å bekjentgjøre fagligemålsetninger og resultater i den regionale påtalemyndighe t, og likeledes spesielleutviklingstrekk i straffesaksbehandlingen so m må antas å ha offentlig interesse iregionen.Det må videre tilrettelegges for offentlighet og medieinnsyn ved embetet. Enkelteembeter oversender i dag brevjournaler elektronisk til pressen, og under enhveromstendighet må presseinnsynet tas hensyn til ved utforming og tilretteleggelse avjournaler og arkiver ved embetet.5.4.2 Samfunnskontakt og samarbeidEmbetsleder har et særlig ansvar for at statsadvokatembetet har regelmessig ogkonstruktiv kontakt med samarbeidendetat er i straffesaksvirksomheten, herunderregionens domstoler. Domstolene er underlagt berammelsesfrister i flere sakstyper, ogsaksstyringen (saksforberedelse og prosessl edelse) har fått økt betydning som ledd ieffektiviseringsarbeidet.Det er her både et spørsmål om samarbeid og om tilretteleggelse for en effektivavvikling av sakene, men det er samtidig viktig å skape forståelse i domstolen forembetenes øvrige oppgaveløsning. Kontakten er også viktig for kvalitetsutviklingen iembetets og politiets arbeid i domstolene, og embetene bør med kortere eller lengremellomrom ha kontaktmøter både me d tingrettene og lagmannsrettene(domstolslederne).For øvrig er det arbeidsgruppens inntrykk at embetene i rimelig, om enn ulik, gradpleier kontakt med tilgrensende etater, en ten dette skjer innenfor formalisertesamarbeidsordninger eller mer ad-hoc preg et. En formalisert samarbeidsordning eretablert i forhold til skattemyndighetene.66

Politiledelsen har de senere år økt sin kontaktflate til kommuner og lokalemyndighetsområder, og det er naturlig om embetslederne har tilsvarende tverrfagligkontakt på regionalt nivå. De t finnes eksempler på at embetslederne har deltatt iregionale etatsledermøter i regi av fylkesmannsembetet for å orientere omstraffesaksvirksomheten i statsadvokatregionen.5.5 Embetslederne som gruppe5.5.1 Erfaringsutveksling – beste praksisDe regionale embetene har tradisjonelt utøve t sin virksomhet selvstendig, slik atetatsperspektivet og felles oppgaveløsning ikke har vært like fremherskende som ienkelte andre offentlige virksomhet er. Dette har både sammenheng medpåtalemyndighetensærlige virksomhetso mråde og statsadvokatenselvstendigefaglige stilling.Embetslederne har to årlige møter med Riksadvokaten, og mer sporadisk interne møteruten Riksadvokaten til stede. Embetsledergr uppen bør aktivt og systematisk utveksleerfaringer og ideer fra arbeidet i de ulike regionene, og samlingene bør i stor gradtilrettelegges for dette. I dette ligger en betydelig mulighet for kvalitetsutvikling i densamlede virksomhet, og ikke minst en ressursbesparelse.Områder for erfaringsutveksling kan både være tiltak og prosjekter innenforstraffesaksledelsen, driftsrutiner ved em betet og ulike samarbeidsordninger derembetet er involvert.I sammenheng med arbeidsgruppens forslag til felles planprosesser med politiet ogregionale resultatmål/utviklingsmål, blir ev entuelt planarbeidet og utformingen av defaglige målsetningene i regionene viktig e temaer å drøfte i embetsledergruppen.Høstmøtet kan da blant annet vies erfaringe r med de ulike tiltak og resultatutviklingengjennom året.5.5.2 Særlig om embetenes påtalepraksisSå langt arbeidsgruppen kan se er det ve d embetene i dag lite systematis kunnskapom de øvrige embeters påtalepraksis og rent faglige virksomhet, når det ses bort framedieomtalte enkeltsaker og lignende.Spørsmål knyttet til rettsutvikling og på talepraksis i regionene bør også viesoppmerksomhet i embetsledergruppen, blant annet for å motvirke større ulikheter ipåtalepraksis i de ulike regioner i landet. Det er gitt sentrale direktiver på flereenkeltområder hvor praksis forutsettes å væ re lik, men det er også en rekke områdermed større ”slingringsmonn”.At like tilfeller behandles lik t påtalemessig er helt sentra lt, men sekundært vil størreulikheter være uheldig styringsmessig vis-à- vis landets politidistrikter. Det har medårene kommet økt kontakt mellom landets påtale leder, og større regionsvise forskjellerfår lett uheldig oppmerksomhet.67

Riksadvokatembetet behandler et forholdsvis lite antall enkeltsaker, og har gjennomsakstilfanget neppe tilstrekkelig grunnl ag for å kunne sammenligne, samordne ogkorrigere avvikende/ulik pr aksis ved embetene. Den påtalefaglige virksomhetenrapporteres heller ikke på en måte som kan supplere grunnlaget for en slik styring. Enstørre grad av faglig erfa ringsutveksling i ledersammenhe ng vil dermed også kunne giRiksadvokate nyttig styringsinformasjon.Også regional domstolspraksis på viktige saksområder (blant annet der et er sattutviklingsmål etter arbeidsgruppens fors lag) kan være naturlig å drøfte iembetsledergruppen. En mer gjennomgående kunnskap om domstolspraksis i landetvil kunne bidra til å styrke statsadvoka tenes påvirkning på rettsutviklingen.En annen side ved dette er den mulighe t som ligger ”elektronisk samhandling” ietaten, jf. eget punkt om faglig datanettverk.5.6 Verdigrunnlag, og alminnelige krav til embetsledelsen5.6.1 Generelt om ledelse i offentlig sektorDet må sies å gjelde et særlig verdigrunnlag for ledelse i statlig sektor, og ulike siderved dette er godt beskrevet i dokumentet ”Platt form for ledelse i staten”, utgitt avFornyings- og administrasjonsdepartementet i september 2008.Hovedoverskrifter om statlig ledelse er blant annet:• Ledere i staten er forpliktet på demokr atiske og rettsstatlige verdier uavhengigav hvem som sitter ved makten. Ledere forvalter ressurser på vegne av dagensog morgendagens innbyggere, og oppnår resu ltater til fellesskapets beste.• Ledere i staten sørger for at kont akt med innbyggere og brukere bygger pååpenhet, dialog og klart språk. Ledere stimulerer til medbestemmelse ogmedvirkning for de ansatte og deres organisasjoner.• Ledere i staten utvikler forvaltningen slik at den preges av en løsningsorientertkultur for samarbeid og endring.• Ledere i staten bruker, vedlikehol der og videreutvikler kompetanse ogmangfold i sine virksomheter. Ledere tar bruk ny teknologi og variertearbeidsformer.• Rettsstatsverdier er legalitet, nøytral itet, likebehandli ng, rettferdighet,forutberegnelighet og kontradiksjon.Selv om påtalemyndighetens virksomhet har kl are særtrekk i forhold til de fleste andreforvaltningsområder, har disse overordne de og ideelle prinsippene gyldighet somverdibasis også for ledelsen ved statsadvokatembetene.Formuleringene avspeiler i sum også et nyere syn på ledelse, med vekt på blant annetsamfunnsorientering, helhetstenkning, åpenhet, god ressursforvaltning ogresultatutvikling.68

5.6.2 Ledelse av kompetansevirksomhetPåtalemyndighetens virksomhet er typisk kunnskapsbasert, og utøves av mange høytkvalifiserte og selvstendige medarbeidere. Om slike virksomheter særlig heter detsamme sted:”Kompetente og høy utdannede medarbeidere har store forventinge r til arbeidet, tilmuligheten for faglig utvikling, og til eget handlingsrom og ansvar. Kreative ogselvstendige arbeidstakere i trygge og gode arbeidsforhold er avgjørende både forkvalitet og innovasjon i oppgaveløsningen. Le delse i kunnskapsorganisasjonerbådekrevende og givende. Ledere må sørge for delegering, god dialog, faglig veiledning ogpersonlig tilbakemelding, samt en god organisering av arbeidsprosesser.”Det har over noen år vokst frem andre krav og forventninger fra medarbeidernesideogså i den høyere påtalemyndighet. I hvilk en grad etaten og embetslederne i dagmakter å møte disse på en god måte er vans kelig å svare på, men dette varierer nok endel avhengig av ledelses kultur og andre forutsetninger ved det enkelte embete.Det ligger med dagens oppgaveløsning en konsta nt utfordring i embetenes ressurser ogevne til å skape en tidsmessig og tilfred sstillende mulighet for medarbeiderutvikling.Særlig ved de minste embeten er det i dagens situasjon klare begrensninger ihandlingsrommet. For etaten er det en utfordring i at det i praksis mangler enkarrierestige, og at det i liten grad kan tilbys endringer og progresjon iarbeidsoppgavene. Oppgaven er for de fl este hovedsakelig de samme gjennom enlang yrkeskarriere som statsadvokat.Større vektlegging av regional straffesaks ledelse og reduksjon i enkeltsaksoppgaver,vil med arbeidsgruppens forslag kunne gi økte muligheter for funksjonsfordeling ogvariasjon i arbeidsoppgavene ved embetene.Vårt inntrykk er at det i dag ikke legges synlige begrensinger på statsadvokatene medhensyn til eksempelvis faglig virksomhet uten for embetet, men at det er andre forholdsom blir avgjørende for om de i og for se g gode muligheter som fi nnes i etaten blirutnyttet.Med hensyn til faglig utvikling vises til punktet om kompetanseutvikling over underpunkt 3.Enkelte spørsmål knyttet til alminnelige arbeidsvilkår er behandlet undermandatpunktet om rekruttering nedenfor.5.6.3 Særlige utfordringer i dagens embetsledelseEnkelte forhold kan bidra til å undervurdere betydningen av – og til delsvanskeliggjøre – en aktiv ledelse ved st atsadvokatembetene. Embetene er små ogoversiktlige, det faglige arbeidet er utpreg et selvstendig og i st or grad lovstyrt, oggjennomgående har embeten en kjerne av erfarne medarbeidere som kanskje har kjenthverandre kollegialt gjennom lang tid. Embetslederne har også vanligestatsadvokatfunksjoner,utpr egede fagpersoner, og utfører i stor grad ordinærefaglige gjøremål.69

Slike forhold kan samlet bidra til at ledelses funksjoner i for liten grad synliggjøres ogsystematiseres, og at virksomheten i fo r stor grad styres gjennom uformellmedarbeiderkontakt. I det daglige kan dette oppleves uproblematisk og til delsfordelaktig, men en fare ved det er at virksomheten kan få et selvstyrt preg.Også på dette punkt er det arbeidsg ruppens oppfatning at noen konkrete ogforpliktende målsettinger for de regionale em betene kan bidra i positiv retning, fordidet vil bidra til å synliggjør e lederfunksjonene i større grad. Et sentralt element iembetsledelsen blir da målrealiseri ng gjennom god samordning av ressursene ogmotivasjon av medarbeiderne. Oppmerksomheten mot konkrete faglige mål kankomme til som en samlende utfordring ved embetet både for statsadvokatene ogkontorsiden.5.6.3 Lederfunksjonenene som sådanDaværende riksadvokat oppsummert ette r lederutviklingen på 90-tallet atembetslederne bør:• Utvikle og gjøre allment kjent påtale myndighetens kriminalpolitiske mål ogholdninger (policy).• Være kjent med og ta hensyn til den al minnelige rettsoppfatning til enhver tid,men også om nødvendig søke å påvirke denne ut fra påtalemyndighetensmålsetninger.• Profilere påtalemyndighetensamfunnsrolle.• Skape forståelse for de oppgaver påtalemyndigheten skal ivareta.• Utvikle etatstilhørighet innad i påtalemyndigheten.• Ha et helhetsperspektiv og forestå langsiktig planlegging og målstyring.• Skape enighet og forståelse for felles må l for ressursutnytte lse og prioritering.• Være kreativ, tenke fremtidsrettet og ta initiativ til endringer.• I sitt virke være engasjerende , motiverende og inspirerende.• Utvikle og oppdatere egen fagkunnskap.• Ivareta pådriveransvar, veiledera nsvar og kontrollansvar innad ipåtalemyndigheten.Dette gir godt uttrykk for generelle egen skaper som etterspørres i de flestelederstillinger i offentlig og privat sektor.70

Faglige kvalifikasjoner, erfaring og alminne lige samarbeidsevner – og i mindre gradtypiske lederegenskaper – har formodentlig vært sentrale kriterier ved ansettelse avembetslederne. Det er samtidig en kjen sgjerning at det i kke er noen nødvendigsammenheng mellom gode faglige kvalifikasjoner og evne til ledelse ogorganisasjonsutvikling.Siste systematiske lederutdannelse ble avvikl et i regi av Justisde partementet i 1994/95,og det har i årenes løp knapt vært noen reell mulighet fo r å utvikle denne delen avembetslederrollen.I politiet er det innenfor egen sektor de senere år utviklet flere lederutdanningstilbudmed blant andre påtalelederne som målgruppe . Det foreligger et topplederprogram, eteget kurstilbud i to trinn om ledelse og organisasjonsutvikling, samt et nyligutdanningstilbud særlig rettet mot praktisk påtaleledelse.I betraktning det betydelige ansvarsfelt som etableres gjennom omtaltestyringsdokumenter, er det etter arbeidsg ruppens oppfatning nødve ndig å etablere etgodt etterutdanningstilbud rettet mot embetsledelsen.Dette bør av hensyn til embets ledernes arbeidshverdag ikke være for omfattende, detmå være praktisk rettet, og tilpasset de sæ rlige lederutfordringe r som er knyttet tilstatsadvokatembetenes virksomhet og egenar t. Samtidig må tilbudet omfatte basaleforhold knyttet til ledelse i offentlig sektor, se over.5.6.4 Noen rammebetingelser for embetsledelsenVellykket ledelse vil generelt avhenge av valgmuligheter og virkemidler. Anerkjentevirkemidler er blant andre avlønning, ut sikter til avansement, økte og skiftendeutfordringer, god tilretteleggelse for oppgave løsningen og mulighet for tilpasninger iarbeidssituasjonen etter ønsker og behov. Summen og kombinasjonen av slikevirkemidler gir de nødvendige forutsetninger fo r både å stille krav til medarbeiderne,og motivere til den innsats som er påkrevet.Arbeidsbetingelsene for statsadvoka ter omtales nærmere under punktet omrekruttering, og lønnsforholdene under punktet om ressurser. I denne sammenhengpekes kun på at statsadvokate nes arbeidsbetingelser i da g kan virke begrensende ogsåfor en effektiv og resultatorien tert ledelse av embetene.Embetsleder har i dag liten påvirkning på lønnsutviklingen hos medarbeidernettertiltredelsen, og lønnsnivået ha r i utgangspunktet sakket akteru t over en periode da degenerelle krav til virksomheten samtidig er skjerpet. Riksadvokaten har mulighet for ågi individuelle lønnsøkninger utenfor de or dinære forhandlinger, men dette skjer ipraksis ikke. Heller ikke gjennom lokale forhandlinger har det med dagensdriftsmidler vært mulig å skape den ønskede lønnsvekst i etaten.Med unntak for Oslo statsadvokatembeter me d sin avdelingsordning, er det i praksisingen karrierestige under embetsledernivåe t. Til tross for intensjonene i denpersonalpolitiske handlingsplanen for de n høyere påtalemyndighet, er videremuligheten for særskilt tilretteleggelse og tilpasninger i arbeid sforholdet i praksisforholdsvis begrenset ved sær lig de minste embetene.71

Fra Riksadvokatenståsted er arbeidssitu asjonen og betingelsene for embetsledernetilsvarende viktig for å sikre god regiona l styring og god fremtidig rekruttering tildisse stillingene.Når det gjelder lønnsbetingelsene nevnes de t at det i Danmark er etablert enresultatlønnskontrakt mellom embetsleder og Riksadvokaten basert på en poengskalafor måloppnåelse. Kontrakten for 2009 i nneholdt eksempelvis målsetninger forsaksbehandlingstiden ved de regionale embeter, forbedret tilsyn med økonomiskestraffesaker og ”balanceret udviklin g” (jevnt gode resultater).Kontraktene var forholdsvis omfattende og de taljerte, og ordningen virket etter våreforhold fremmedartet. Embete ne er i høringsrunden spur t om dette kunne være enløsning, og meningene var delte.Arbeidsgruppen er av den oppfatning det bør fastsettes en hovedlønn som i seg selvmotiverer og forplikter til god og resultatorien tert ledelse av embe tet og den regionalestraffesaksbehandlingen. Med de krav som er formulert med hensyn til ledelsen avembetet og straffesaksvirksomheten i regione n, se over, etterspørres i realiteten etsvært kvalifisert segment i arbeidsmarkedet.6 RESSURSSITUASJONEN VED STATSADVOKATEMBETENE6.1 Synspunkter på spørsmålsstillingenArbeidsgruppen er under dette punkt bedt om å vurdere om det i dag er samsvarmellom oppgavene og foreliggende ressurs er, hvilken ressurstilførsel som ernødvendig ved avvik, og eventuelt hvilke oppgave r som må reduseres eller fjernes forå oppnå balanse.Ressursspørsmålet er særdeles vanskelig, blant annet fordi det skjer en mer ellermindre synlig tilpassning av oppgaveløsningen til de ressurser som til enhver tidforeligger. Samtidig er det i dag ikke helt enkelt å gi en klar beskrivelse av oppgavene,og hvor godt disse i dag samlet sett løses. Med unntak av påtalebehandlingen av desaker som kommer inn til embetet, er det mulig å redusere eller øke innsatsen i alledeler av virksomheten. Typisk kan aktorate r i større eller mindre grad overlates tilpolitiet, og embetene kan i dag til en viss grad regulere volumet på, og bruken avaktorresursene selv. Ett embete angir som eksempel at statsadvokatene tar nær allebegrensede anker, mens andre tar en liten brøkdel av disse sake ne. Det fremkommerogså betydelige forskjeller i bruken av polit iaktorer i 6-årssaker , og samtidig er detsom tidligere nevnt mindre kunnskap om sa ksutvalg og kriterier for dette vedembetene.Tiltak i den generelle fagledelsen og utadrette t virksomhet kan reduseres, uten at dettepåkaller mye oppmerksomhet hvis årsaken er økning i kjerneoppgave ne. Det er grunntil å tro at generelle faglige oppgaver av ulik art – typisk mer krevendehøringsuttalelser og lignende – lett vil bli nedprioritert hvis ikke ressursene strekkertil. Heller ikke dette synli ggjøres i dagens situasjon som manglende oppgaveløsning,samtidig som det er lett å hevde at nettopp dette er en sentral oppgave.72

Alt i alt er det vanskelig å ha noen sikke r oppfatning om det på etatsnivå er samsvarmellom arbeidsoppgaver og foreliggende ressurs. Oppgavene avhenger av demålsetninger arbeidet skal fø lge, og disse er, slik arbe idsgruppen ser det, ikketilstrekkelig klarlagt. Hvis alle deler av virksomheten (alle oppgaver) ses isammenheng og som ulike virkemiddel i et må lrettet arbeid, blir også spørsmålet om åfjerne eller redusere enkeltoppgaver mindr e viktig. Det er målsetningene someventuelt må tilpasses ressurssituasjon.6.2 Særlig om straffesaksledelsenBasert på blant annet uttalelser fra embete ne, er arbeidsgruppens generelle inntrykk atdet ikke oppfattes å være samsvar mellom forventet og faktisk oppgaveløsning. Medforventet oppgaveløsning siktes det til hvordan målsetninger for den høyerepåtalemyndighet er beskrevet i sentrale styr ingsdokumenter, jf. omtalen under punkt 2.Hvorvidt manglende samsvar til syvende og sist skyldes manglende økonomiske ogpersonellmessige ressurser er arbeidsgr uppen ikke sikker på. Den mest relevantespørsmålsstilling er uansett om de n høyere påtalemyndighet under dehovedmålsetninger som er fastlagt på politis k nivå arbeider med de riktige oppgavene,og på riktig måte.Fosheim-utvalget foreslo i sin tid en bet ydelig stillingsvekst, særlig begrunnet i enstyrking av fagledelsen (s. 106-107 i rapporten). Utvalget be regnet et embete med firepolitidistrikter (politireformen var ikke gjennomført) til ca. 208 dagsverk – altså nær etårsverk for en statsadvokat. Beregningen tok utgangspunkt i tids forbruket til antattfornuftige tiltak inne nfor fagledelsen.Det er lite hensiktsmessig å forsøke å beregne behovet for en bemanningsøkning påstatsadvokatnivået etter samme lest som Fosheim-utvalget . Sistnevnte arbeid – medsine svært grundige vurderinger av oppgave løsningen – førte ikke til noen generellressursøkning. De signaler som i dag foreligger med hensyn til fremtidig vekst ioffentlig sektor, gir heller ikke særlige fo rhåpninger om en gjennomgående styrking avressursene.En god regional straffesaksledelse vil være forholdsvis ressursk revende, men etterarbeidsgruppensyn kan noen ressurser spares inn ved en større gr ad av formalisering,samordning av embetenes virksomhet, sa mt utvikling og utnyttelse av godestyringsverktøy. På den a nnen side kan en mer resultatorientert styring avstraffesaksvirksomheten i regionen bli mer krevende enn dagens fagledelse. Ogsåselve plan- og styringsprosessen vil, i hve rt fall ved enkelte embeter, innebære øktressursbruk i forhold til dagens situasjon.Det vil på sikt likevel ligge en potensiell besparelse i at etaten i større grad gis enfelles plattform for straffesaksledelsen, og at det herunder legges bedre til rette for atvellykkede prosjekter og tiltak (beste praksis) blir kjent, systematisert og eventueltimplementert ved andre embeter, se over.73

Foreløpig er det etter arbeidsgruppens yn hensiktsmessig å avvente de valg som måtas med hensyn til oppgaveløsningen. Slik vi ser det bør ressursutviklingen vedembetene i hovedsak skje gjennom styr ingsdialogen mellom Riksadvokaten og denenkelte statsadvokatregion. Arbeidsgruppens forslag om å ressursberegne fagligeutviklingsprosjekter i plan- og budsjettsamme nheng, vil eventuelt gi et bedre grunnlagfor å vurdere de løpende behov ved embetene.6.3 Dynamikk i ressursstyringenBåde bemanning og driftsbudsjett bør i st ørre grad kunne tilpasses varierendeutfordringer og målsetninger i statsadvokatregionen, både med hensyn til embetets ogpolitiets straffesaksbehandling.Situasjonen kan og bør variere betydelig fra e tt år til et annet, og fra region til region,og det er dermed ikke gitt at opprettelse av nye faste embeter alltid gir den besteressursutnyttelse. Også i dagens situas jon brukes i en del tilfeller korterekonstitusjoner for å møte spesielle utfordri nger, og arbeidsgruppen ser en mulighet i åutvikle bruken av engasjementstillin ger (konstitusjoner og hospiteringer) mersystematisk i ressursstyringen.Økt bruk av kortere eller lengr e konstitusjoner vil også ha som sideeffekt at embetethyppigere tilføres nyttig erfa ring og kunnskap utenfra. Med konstituerte fra politiet vilembetet få nyttig kunnskap om ”politihverdagen” og det aktuelle politidistriktetspåtalevirksomhet, samtidig som den konstituerte får god kompetanseutvikling ogbringer erfaringer fra embetets virksomhet tilbake til politiet. Dette vil kunne bringeetaten ”frisk kunnskap”, og ha en positiv effe kt både på statsadvokatenes og politietsvirksomhet.Som tidligere nevnt bør også det ordinære drif tsbudsjettet i noen grad avpasses etterembetets målsetninger og virksomhetsplan.6.4 Omstilling og bemanningDet ligger i ressursproblematikken også et spørsmål om dimensjoneringen avstatsadvokatnivået i årene fremover, og vi dere et spørsmål om inndelingen avstatsadvokatregionene. Det sist e ligger utenfor mandatet og berøres ikke nærmere idenne sammenheng. Mulige samarbeidsområder mellom embeten er omtalt over.Med den dreining i oppgaveløsningen arbeidsgru ppen ser for seg, er det ikke fornuftigmed en gjennomgående økning i antall stillinger i etaten. En vesentlig stillingsvekst vil– med statsadvokatenes selvstendige arbeidsmåte – samtidig gi øktestyringsutfordringer både ved embetene og på etatsnivå.Skal statsadvokatembetenes strategiske funks joner utvikles, er det mer nærliggende åse for seg en bemanningsøkning hos Riksadvoka ten, for å øke dennes mulighet til å gikvalifisert støtte til statsadvokatenes virksomhet. Da tenkes det ikke bare på rent fagligstøtte, men også hjelp og rådgivning til å ut vikle embetet med alle dets funksjoner iønsket retning.74

Behovet for en informasjonsmedarbeider i den høyere påtalemyndighet er nevnt,likeledes behovet for å utvikle og vedlikeholde et elektronisk faglig nettverk. Dissefunksjonene bør legges til riksadvokatembetet i form av to faste årsverk. Med hensyntil utvikling og vedlikehold av et påtalefaglig nettverk er ett årsverk neppetilstrekkelig, men her kan det under Riksadvoka tens styring trekkes inn ressurser bådefra embetene og politiet.Det kan eventuelt være behov for å styr ke riksadvokatembetet for å sikre entilstrekkelig styring av de organisasjons prosesser som er nødvendige for å dreievirksomheten. Oppfølgning og styring er særl ig viktig i en situasjon hvor den ytreorganisering forblir den samme, og det vil kr eves tett oppfølgning av embetene for å fåpå plass kvalitativt gode, og mest mulig like, regionale løsninger. Det kan herunder blibehov for å etablere en prosjektgruppe eller tilsvarende for å utvikle og implementereforeslåtte planprosesser i regionene.Den forslåtte ordning for kompetanseforde lingen vil eventuelt kreve en grundigprosess for å utvikle hensiktsmessige og pr aktikable løsninger på alle nivåer.Hvis arbeidsgruppens forslag følges opp, bør riksadvokatembetet minimum tilføres tofaste stillinger, samt en engasjementstilli ng i implementeringsfasen som anslagsvis vilstrekke seg over to år.6.5 Driftsmidler - lønnsvekstEtatens driftsmidler har etter det ar beidsgruppen erfarer vært oppfattet somtilstrekkelige til en forsvarlig drift, men al likevel slik at budsjett reservene i den høyerepåtalemyndighet reelt sett er blitt mindre over noen år.Arbeidsgruppen ønsker i denne sammenhe ng å peke på behovet for lønnsøkninger ietaten, og at driftsmidlene – med mindre merkbare lønnsøkninger skjer sentralt – måvære av en størrelsesorden som gir rom fo r lønnsvekst gjennom lokale forhandlinger.Behovet for lønnsøkninger begrunnes i sa mmenheng med arbeidsgruppens vurderingerav at en resultatorientert regional straffesaksledelser krevende. Denne funksjonen ersamtidig svært viktig, og kan i dag ikke ivaretas av andre enn statsadvokatene. Hvislønnsnivået ikke følger samme nlignbare stillinger blir det vanskelig å motivere til denekstrainnsatsom er nødvendig for god oppgaveløsning.Det gir en særlig uheldig signaleffekt at det i dag er liten forskjell mellomstatsadvokatenes alminnelige lønnsnivå og det gjennomgående lønnsnivå for politietspåtalepersonell. Det alminnelige lønnsnivå fo r statsadvokatene bør avspeile det fagligeoverordningsforholdet og de forpliktelser for embetene som li gger i de politiskemålsettinger for den høyere påtalemyndighet.Det vises nærmere til drøftelsen under punkt 7 om rekruttering m.m.75

6.6 Ressursbehov i politietDet ligger i arbeidsgruppens forslag at de t kan bli behov for å øke påtaleressursene ipolitiet noe for gi større fl eksibilitet i oppgaveløsningen.Det kan videre bli behov for en særlig kompetanseutvikling for politijuristene, slik atdisse gjennomgående blir i stand til å fø re andre typer aktorater og fatte endeligpåtaleavgjørelse på andre saksområder enn i dag. Det siste vil neppe i seg selv kreveøkt bemanning, fordi politiet også i dag påta lebehandler aktuelle saker i form avinnstillinger til statsadvokaten. Mange politijuri ster er i dag også skikket til å utføreaktorater som etter loven ligger til statsadvokatene.Arbeidsgruppens forslag forutsetter de rmed ingen større og ressurskrevendeomlegging av politiets straffesaksvirksomhet . Siktemålet er i første rekke å bedreoppgaveløsningen på begge nivåer gjennom felles planlegging og økt handlingsrom iden regionale virksomhet.Når arbeidsgruppen tar opp re ssurssituasjonen i politiet, har dette også sammenhengmed at politiledelsen enkelte steder har gitt utrykk for at statsadvokatenesaktoroppnevnelser kan innebære en ressu rsmessig utfordring. Grunnen til dette erformodentlig at statsadvokate ne har økt andelen politiakt orater, samtidig som nyearbeidstidsbestemmelser i politiet tar ressurser også i påtalefunksjonen.7 REKRUTTERING TIL DEN HØYERE PÅTALEMYNDIGHET7.1. InnledningRekrutteringen til den hø yere påtalemyndighet er omtrent den samme som daFosheim-utvalget beskrev situasjonen. Statsa dvokatene rekrutteres fortsatt i hovedsakfra politiet. Selv om alle utnevnte st asadvokater hittil har hatt de nødvendigekvalifikasjoner er det bekymringsfullt at søkermassenfor snever. Særlig idistriktene har det tidvis vært va nskelig å få besatt stillinger.I sin høringsuttalelse til departementet (14.1.2002) beskrev Riksadvokatenrekrutteringssituasjonen til statsadvokatene slik:”3.5.1. RekrutteringRekrutteringen til statsadvokatstillingene gir grunn til bekymring. Situasjonen har blittenda mer kritisk etter at utvalg et avga sin innstilling. Årsa kene til dette er sammensatt.” Det er neppe tvil om at mange mener lønnen er svært viktig når de vurderer å skiftearbeid. Kanskje like mye fordi det sier noe om hvordan stillingen vurderes, som pågrunn av de ekstra pengene en måtte sitt e igjen ved opprykk noen lønnstrinn. Når nyestatsadvokater må være forberedt på å gå ned i lønn ved overgang fra politiet og vilgå betydelig opp i lønn dersom de går over i dommerstilling, må noe gjøres.Situasjonen er paradoksal: Når politijuristene og dommere får et ve lfortjent lønnsløft,blir det vanskelig å rekruttere, og å holde på statsadvokater. Det bør også gjøres noemed lønnsstrukturen i etaten. Det er uheldig at statsadvokater med lang tjenestetidlønnsmessig blir hengend etter nyansatte st atsadvokater. Videre burde, slik utvalget76

fremhever, erfaring og kompetanse premiere s i større grad. Etter Riksadvokatensoppfatning burde det være mulig å rykke opp til førstestatsadvokat også for andre ennembetsledere ved de ordinære statsadv okatembetene. Riksadvokaten har tatt opplønnsspørsmålet med departementet i annen sammenheng, og ber igjen om atdepartementet tar tak i dette meget viktige spørsmål.Selv om lønn er viktig, er også andre for hold etter Riksadvokatens oppfatning av storbetydning. En avgjørende enkeltfaktor for å styrke rekrutteringen er å bedrearbeidsforholdene for statsadvokatene slik det er redegjort for foran.Statsadvokatyrket er, om man får mulighe t til å utføre alle deler av det på entilfredsstillende måte, svært attraktivt. Det gir mulighet for variert juridisk arbeid påhøyt nivå og er av stor sa mfunnsmessig betydning. Statsadv okatene selv er de besteambassadører for sitt yrke. Bare dersom statsadvokatener noenlunde fornøyd medsin arbeidssituasjon, kan det forventes at de motiverer andre til å søke arbeid i denhøyere påtalemyndighet. Slik er det neppe nå.Til tross for klart uttalte bekymringer om rekrutteringssituasjonen både fra Fosheimutvalgetog Riksadvokaten, har anbefalinger i liten grad blitt fulgt opp med konkretetiltak. Statsadvokatene har tvert om i årenes løp blitt ytterliger e akterutseilt i forhold tilsammenlignbare yrkesgrupper, både hva gjelder lønnsutvikling og tidsmessigtilrettelegging av arbeidsforholdene.Statsadvokatene rekrutteres i all hovedsak fr a påtalemyndigheten i politiet. Av landets90 statsadvokaterdet kun 5 statsadvokater som ikke hadde påtaleerfaring fra politietved utnevnelse. 4 av disse 5 er ved Oslo statsadvokatembeter.7.2 Nærmere om rekruttering fra politietArbeidsgruppen har kartlagt politiadv okatenes interesse for å søke jobb somstatsadvokat, og vi har sendt ut en spørreunde rsøkelse til alle landets politidistrikter.263 politijurister har svart, 60 % av res pondentene hadde mer enn 6 års tjeneste ipolitiet.Hovedfunnet vi gjorde fra undersøkelsen var at 75 % av respondentene, av ulikegrunner, ikke ønsket å søke jobb som statsadvokat.Vi har tatt inn et utvalg av tilbakemeldinge ne fra undersøkelsen for å belyse nærmerehvordan politiadvokater per i dag se r på det å bli statsadvokat:«• Lønnes for dårlig i forhold til arbeidspress og den viktige samfunnsoppgavenstillingen innehar…• Lønn står ikke i forhold til ansvar og arbeidspress.• Grunnen til at jeg ikke ønsker å søke jobb de r er ene og alene mitt inntrykk av atdet er veldig stort arbeidspress. Jeg har små barn og tror ikke arbeid der lar seg forenemed det å ha små barn og et ønske om å kunne bruke fritiden på familien. Når barna erblitt (mye) større, kan det være at jeg ser annerledes på dette.77

• Selv om jeg gjerne kunne tenkt meg å væ re statsadvokat ut fra både faglige ogkarrieremessige hensyn, veier hensynetil eg en trivsel og ikke minst familien tyngst. Utfra det som synes hos oss er forutberegneligheten og ikke minst arbeidspresset i embetetslik at det ville være utillateli g overfor både ektefelle og barn.• Jobben som statsadvokat virker i utgangspunktet veldig spennende oginteressant for meg. Jeg opplever imidlertid ar beidspresset hos … som alt for stort, medalle de konsekvenser det medfører i forhold ti l kvalitet på arbeidet, hensyn til familielivmv. (..) Det at lønnen ikke er særlig mye høyere enn for en jurist ved … med noen år påbaken (inkl. tillegg) gjør det selv følgelig ikke noe mer fristende.• En viktig faktor er lønn. På papiret har statsadvokatene 100000 mer i årslønnenn meg. Men jeg forventer å krympe gapet om få år ved lønnsutvikling sompolitiadvokat. I tillegg har jeg nå rikelig anle dning til betalt overtid, slik at jeg egentligtjener mer enn statsadvokatene uten ulempene som stillingen tross alt har. Mitt inntrykker at statsadvokatene bare helt unntaksvis får betalt overtid.• … Stillingen krever for stor arbeidsi nnsats med dagens status og avlønning.• Lønna står ikke i samsvar med arbeidsp resset og med ulemper knyttet til demange og lange rettssakene.• I utgangspunktet hadde jeg som mål å bli stat sadvokat. Slik situasjonen er ved …statsadvokatembeter i dag er jeg ikke intere ssert i å legge ned det arbeidet som krevesut i fra den lønnen som tilbys. Jeg har også inntrykk av at arbeidsbyrden er meget uliktfordelt på de enkelte statsadvokater.• Statsadvokatene gjør en kj empejobb og høster "fortsatt" stor respekt i etaten.Det er nok svært mange flere enn antall søkere som kunne tenke seg en jobb somstatsadvokat...• Svaret på rekrutteringsproblemet er etter min mening at lønnen er alt for lav iforhold til ansvar, forventet kompetanse og den innsats som må nedlegges. Denfremstår også som veldig lav når en sammenligner med andre grupper, som foreksempel dommere. Videre er det paradoks at politiadvokater med noen års erfaring vilmåtte gå ned i lønn for å tiltre en stilling som statsadvokat.• Lønnen må bedres betraktelig for at erfa rne politiadvokater skal rekrutteres. »Som det fremgår er politijuristenes begrunnelse for ikke å søke segstatsadvokatembete tredelt: 1) for stort arbeidspress 2) for dårlige lønnsbetingelser og3) jobben som statsadvokat er ikke forenlig med familieliv. Uttalelsene gjenspeiler debekymringer Fosheim-utvalget ga uttrykk for i sin rapport.78

7.3 Statsadvokatenes lønnsforholdStatsadvokatene har hatt en marginal lønnsutvikling, og lønnsforskjellenestatsadvokatene imellom er minimal – og i hovedsak uavhengig både av kompetanseog erfaring. Enkelte nytilsatte statsadvokater tjener like mye som kolleger med over 20års erfaring. Det har tidvis vært en oppfatni ng at større lønnsspenn over tid vil øke detgenerelle lønnsnivået, men dette har ikke slått til, og det er i dag ingen synliglønnspolitikk og forutsigbar lønnsutvikling i etaten.Den lønnsmessige ubalanse mellom aktørene i strafferettspleien har blitt merkbartstørre de senere år, da både dommerne og politiadvokatene har fått et betydeliglønnsløft. Det er nå på det rene at mange av de best kvalifiserte søkerne fra politiet kanrisikere å gå ned i lønn ve d å begynne som statsadvokat.Det er grunn til å undres over at ikke etaten har maktet å løfte lønnsnivået, når det seshen til lønnsutviklingen i tilgrensende etater de senere år og det betydelige ansvarsfeltsom ligger til statsadvokatstillingene.Uten en konkurransedyktig lønnsutvikling, er det en risiko for faglig utarming istatsadvokatgruppen, og dette vil lett true hele fundamentet for statsadvokatensvirksomhet. Hovedmålsettingene for statsadvoka tenes arbeid forutsetter at etaten harsynlig gode kvalifikasjoner, uten denne ballasten taper oppgaver som veiledning,tilsyn og kontroll i den regionale straffe saksvirksomheten sin legitimitet ogtroverdighet.7.4 Særlige arbeidsbelastningerEnkelte forhold kan sies å innebære en særegen arbeidsbelastning i arbeidet somstatsadvokat:• Lange og arbeidskrevende aktoraterEn viktig del av statsadvokatenes arbe id er aktoratene. Tendensen, særlig iOslo, er at stadig flere aktorater er meget langvarige og arbeidskrevende.Avviklingen av store og lange sake r oppleves på mange måter som enunntakstilstand; et følelses messig og intellektuelt engasjement på heltid. Dendaglige oppfølgning av porteføljen i disse periodene blir vanskelig, og detteøker arbeidsbelastningen ved at presset kommer på to kanter.Tiltak for å redusere belastningen kan være:- tilretteleggelse for at saksforberedelse ne kan starte så tidlig som mulig- kortere rettsdager og rettsuker- lempning av arbeidsoppgaver på kontoret- etterfølgende obligat orisk friperiode- bruk av to aktorer i omfattende saker- god faglig bistand fra embetet79

• Fristsaker – hyppige berammelserFristsakene påvirker i stor grad st atsadvokatenes arbeidssituasjon. Det kannevnes at i 2009 var hele 59 % av sakene i Oslo fristsaker.Korte saksbehandlingsfrister og frister for beramming av hovedforhandlingbetyr at arbeidsbelastningen blir svært uj evn. I noen tilfeller forverres dette vedat enkelte domstoler i liten grad tar hensyn til statsadvokatenes øvrigeberammelser.Den manglende kontrollen på berammelser fremtvinger hyppige aktorskifter. IOslo er det i dag aktorbytter i 28 % av sakene. Aktorbytter er dårligressursutnyttelse både for statsadvokate n og for embetet. For den enkeltestatsadvokat kan aktorbyttene oppleve s belastende fordi de redusererforutsigbarheten i arbeidet samt ofte gir kort tid til forberedelse.Den høye andelen fristsaker har særlig skapt problemer i Oslo, og det eriverksatt interne tiltak for å bedre situasjonen.Generelt er det viktig at både Riksadvokaten og em betslederne bidrar til åskape forståelse i domstolene for statsadvokatenes virksomhet ogarbeidshverdag, og at rettsoppmøter må skje under hensyn til bådesaksavviklingen og embetets øvrige ansvarsområder.• Den personlige belastning i spesielle sakerEnkelte saker er av slik art det inne bærer en særlig personlig belastning åaktorere saken. Dette kan gjelde spesie lt alvorlige integritetskrenkelser ogovergrep hvor statsadvokaten (som de øvrige aktorer) kommer tett innpågroteske og umenneskelige handlinger. En annen type belastning kan væreknyttet til saker med svært tunge kriminelle miljøer – eksempelvis enkeltesaker om organisert na rkotikakriminalitet.På en annen kant ligger det personlige presset ved kontinuerlig medieomtale ienkelte saker, kanskj e av kritisk art.Det er grunn til å tro at statsadvokater ge nerelt vil ha en forholdsvis høy terskelfor selv å si fra om slike belastninger, og eventuelt be om støtte. Det er dermedviktig at det ved det enkelte embete, hos Riksadvokaten som etatsleder, og iHMS-sammenheng er fokus på problemstillingen og mulige tiltak.7.5 Generelle tiltak for å bedre rekrutteringenDe endringer som arbeidsgruppen foreslår vil kunne medføre en mer forutsigbararbeidshverdag, med større valgfrihet og mu lighet for vekslende arbeidsoppgaver. Etøkt fokus på ledelse og kvalitetsutvikling i straffesaksvirksomheten, på bekostning av”produksjonsoppgaver”, vil potensielt sett gjør e stillingene mere attraktive og medføreen jevnere arbeidsbelastning.80

Det pekes videre på betydningen av reelle muligheter for studiepermisjoner, synligsatsning på kompetanse-, or ganisasjons- og karriereutvi kling og en god livsfase- ogseniorpolitikk.7.6 Hvem skal rekrutteres til statsadvokatstillinger?Også i fremtiden vil formentlig den naturlige rekrutteringsplattformen være juristene ipolitiet.Som påpekt av Fosheim-utva lget utfører politijuristen ”en rekke av de samme sentralearbeidsoppgavene som man vil få som statsadvokat, herunder å treffepåtaleavgjørelser og utføre aktorater for retten”, og praksis fra politiet vil også ifremtiden være meget god og riktig erfaringsbakgrunn.Samtidig er det et ønske å rekruttere statsadvokater også med annen yrkesbakgrunn,og Fosheim-utvalget sier om dette: ”samtidig hadde det vært ønskelig med en noestørre bredde i rekrutteringen til stat sadvokatstillingene. Dette ville styrkeallsidigheten og mangfoldet og i sum bidra til gi en høyer e kompetanse innen etaten.Annen interessant yrkesbakgrunn som også k an gi den ønsked erfaringskompetanseer for eksempel som privatpraktiserende advokat, annen advokatpraksis for eksempelhos regjeringsadvokaten, praksis som domme r eller dommerfullmektig eller eventueltsom utreder i Høyesterett”.Dette er også arbeidsgruppen enig i, med ved siden av supplerende juridisk-fagligekvalifikasjoner, pekes i samm enheng med våre forslag på behovet for jurister medledererfaring og st rategiske evner.Med endrede rammebetingelser, herunder en mer målrettet ledelse av den regionalestraffesaksvirksomheten, vil dette i særlig grad gjelde embetsledergruppen. Etterarbeidsgruppensyn vil høy juridisk fagkunnska p fortsatt være et grunnleggende krav,men i tillegg vil det stilles økte krav til le derkompetanse herunder evne til strategisktenkning og samarbeid, jf. punkt 5 over.7.7 TurnoverDet har jevnt over vært stabil bemanning på statsadvokatsiden de siste årene. De fastutnevnte statsadvokatene står gjennomgående forholdsvi s lenge i stillingene, ogavgangen er nok ikke større enn det man kan forvente.Selv om bemanningen jevnt over har vært stabil , har flere latt være å søke seg tilbaketil ledig stilling etter en endt periode som konstituert. De fleste av disse har valgt å gåtilbake til stilling i politiet, og det kan være fl ere årsaker til dette. Det er til dels andretyper oppgaver i politiet, blant annet knytte t til etterforskningsledelse og annenoppgaveløsning med et mer ”operativt” pre g. Det er også gjennomgående større ogmer sammensatte faglige arbeidsmiljøer, og det kan dreie seg om yrkesvalg som ikkenødvendigvis har å gjøre med nega tive forhold i vår etat.81

Den forholdsvis stabile bemanningen i statsadvokatgruppen har sammenheng medflere forhold, blant annet gode faglige og ko llegiale miljøer. Statsadvokatstillingenerfaglig overordnede og selvstendige stillinger, og etaten har formentlig i ensammensetning av kompetanse og interessefelt so m gjør at de fleste finner det fagligearbeidet ved embetet og i domstolene tilf redsstillende. Det er gjennomgående godeholdninger og en fin yrkeskultur i etaten.Dette er verdifulle aktiva som må tas vare på og videreutvikles, mens spørsmålet omden høyere påtalemyndighet som sådan er på riktig vei, jf. Riksadvokatens mandat,ligger på en annen kant.7.8 Særlig om rekruttering av kontormedarbeidereSamlet sett er det lite turnover på kontorsi den, og det er til dels mange søkere tilkontorstillinger ved de regionale embeter. Både antall søkere og de fagligekvalifikasjoner hos disse varierer imidlertid i takt med trenden i arbeidsmarkedet forøvrig.I Oslo har det gjennomgående vært noe færre søkere, og det er særlig for Oslo uttalt atspesialisert nøkkelpersonell på kontorsiden i blant har gå tt til andre stillinger hvorkompetansen kunne brukes. Oslo har også gene relt større utskiftning, blant særlig deyngste medarbeiderne, enn de øvrige embeter.Det er en betydelig variasj onsbredde i kvalifikasjoner hos søkerne til kontorstillinger,men i hovedsak er disse godt kvalifisert for de oppgaver stillingene i dag innebærer,og ikke sjelden ”overkvalifisert”.Også kontorsektoren merker økende krav til omstilling og endring iarbeidssituasjonen, og situasjonen er nok at det til dels synliggjøres etkompetansebehov som det er vanskelig å innf ri i dagens situasjon. Ett eksempel erutviklingen innenfor informasjonstek nologi, og behovet for å kunne utnytte denneoptimalt i oppgaveløsningen. Det er dermed på ikke altfor lang sikt behov sikt behovfor en gjennomtenkt og helhetlig strategi for rekruttering innf or kontorsektoren.8 ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSERREGELENDRINGER8.1 Administrative og økonom iske konsekvenserDe sentrale elementer i arbeidsgruppen s forslag innebærer en viss omlegging avstyringsdialogen og planarbeid et, sammen med tiltak som antas å kunne gi embetenenoe større valgmulighet i oppgaveløsningen.Forslagene innebærer ingen radikal endring i forhold til dagens situasjon, og kan somutgangspunkt gjennomføres uten ekstra ressur stilførsel eller noen vesentlig omleggingav virksomheten.82

De forslåtte stillinger til Riksadvokaten er ment å innebære en generell styrking avetaten, blant annet ved at riksadvokatembetet s kapasitetil å yte regionene kvalifisertstøtte til den regionale straffesaksledels e økes. Noen absolutt forutsetning for denanbefalte dreining av virksomheten er dette imidlertid ikkeArbeidsgruppen vedlegger en ressurs beregning fra PDMT/GENUS med beregnettimeforbruk etter alternative tilknyt ningsmåter til PSV (politimestrenesstyringsverktøy).Det er for øvrig ikke funnet hensiktsmessi g å forsøke å beregne kostnadene til uliketiltak som eksempelvis et påtalefaglig el ektronisk nettverk, lede lsesutvikling, ellerandre av de anbefalinger arbeidsgruppen gir.Det vises for øvrig til drøftelsen under punkt om forholdet mellom ressurser ogoppgaver.8.2 Forslag til regelendringerI lov om rettergangsmåten i straffesa ker foreslås følgende endringer:§ 65 skal lyde:Hvis det ikke er Kongen i statsråd som skal gjøre vedtaket, avgjør Riksadvokaten ellerden han bemyndiger spørsmålet om tiltale.§§ 66 og 67 annet og tredje ledd foreslås opphevet.§ 76 fjerde ledd skal lyde:Når politiet har tatt ut tiltale i en sak, sk al saken for tingretten som regel føres avtjenestemann som hører til påtalemyndigheten. Beslutning om å overføre en sak tilfullmektig ved riksadvokatembetet treffe s av Riksadvokaten. For øvrig avgjørstatsadvokaten hvem som skal føre saken ved tingrett og lagmannsrett.I påtaleinstruksen foresl ås følgende endringer:§§ 22-2 og 22-3 oppheves.§ 22-4 skal lyde:Beslutter Kongen eller Riksadvokaten å reise tiltale, kan det overlates tilstatsadvokaten å utferdige tiltalebeslutningen. I de tilfelle statsadvokaten besluttertiltale kan det overlates til politie t å utferdige tiltalebeslutningen.Vedlegg:Estimat fra GENUS om statsadvokatenes tilknytning til PSV83

EstimatPSV for StatsadvokateneTil:CC:Fra:Genus AS v/Ole Andreas GrytdalDato: 15. June, 20121 FormålStatsadvokatene ønsker en egen rapporteringsløsning. Vi har sett på de fire rapportene som har blittoversendt som mal og skissert tre løsningforslag. To av forslagene tar utgangspunkt i PSV, mens et tredjealternativ bare skaper datagrunnlag til rapportene.2 Løsningsforslagene genereltBasert på de fire rapportene som best år av nøkkeltall og JUS rapporter forstatsadvokatembetet/distriktene og egne kommentarer har vi laget noen løsningsforslag.2.1 Løsningsforslag 1 – Bildefiler fra PAL StrasakLøsningsforslaget her er basert på å benytte/gjenbruke oppsett i PAL Strasak, samt utvide dettemed mulighet for å lagre rapportene som bildefiler(JPG). Bildefilene kan så gjenbrukes i MSWord baserte rapporter manuelt.I praksis så vil en bruker trykke på en knapp, velge statsadvokatembete og et filområde somman ønsker å lagre statistikken på. Deretter vil PAL Strasak generere bilde-filer som mansenere kan sette inn i en word-mal.Denne løsningen vil ikke håndtere lagring av data for nøkkeltall for embete. Dette er en veldigåpen løsning, der brukeren har friheten til å gj øre det meste selv innenfor Microsoft Word.2.2 Løsningsforslag 2 – PSV med Genus Reporter - PDFLøsningsforslag 2 er å bruke PSV slik som distri ktene selv lager sine rapporter i PSV. Detteinnebærer 3 ulike endringer i PSV:1. Registreringsflater

Opprette egne registreringsflater der man kan registrere nøkkeltall for embetet. Detteomfatter tall for faste stillinger, saksavviklin g for statsadvokatembet ene, regnsk apstall ogsykefraværstall. Slike flater finnes og brukes av distriktene i dag.2. RapporterOpprette de ca 20 rapportene som er grunnlag for de 4 sammensatte rapportene3. Tekst/kommentarfelterOpprette tekst/kommentar informasjonsfelter knyttet til analysene/rapportene. Dissearbeidsflatene takler klipp og lim fra word, men har ellers begrensedeformateringsmuligheter. Rapporten som blir generert er heller ikke mulig å få ut i wordformat,men blir låst til f.eks PDF. Slike felter finnes og brukes av distriktene i dag.I tillegg til ovenstående må de data som er grunnlag for rapportene klargjøres i PSV.2.3 Løsningsforslag 3 – PSV med Word fletting - PDFLøsningsforslag 3 er i ut gangspunktet likt løsningsforslag 2, m en skiller seg på formatet man fårrapportene på. Vi må fortsatt lage registreringsfl ater for nøkkeltall og definere opp rapportene iPSV. Ved generering av rapportene benyttes Word-mal er og fletting av rapport data inn i disse.Dette gjør at man enkelt får generert et arbeidsdokument man kan jobbe videre med.Utfordringene med denne løsningen er at Genus Logix ikke støtter wordfletting med denMicrosoft Office versjonen som politiet bruker i dag(2002). For å få til denne flettingen kreves detOffice 2003 eller nyere på pc’en som skal generere ra pporten. Vi har ikke fått testet dette nøye ipolitiets nett, men løsningen er testet i løsninger som er laget av Genus for andre kunder ennpolitiet.Om man velger å gå for denne løsningen bør man u ansett først verifisere at dette vil virke ipolitiets nett/miljø. Dette vil da også kreve at minst en maskin i hvert statsadvokatembete harOffice 2003 installert.

3 TimerDet er laget et grovt estimat for hvert av de forskjellige løsningsforslagene.3.1 Løsningsforslag 1OppgaverTimer1 Definere ca 20 rapporter i PAL Strasak som skal brukes som grunnlag i word-malene 402 Lage oppgave som lagrer alle rapporter til bildefiler og vise denne i PAL Strasak 163 Testing 164 Administrasjon 16SUM 883.2 Løsningsforslag 2Oppgaver1 Definere oppsett av tabeller fra PAL Strasa k inn i PSV eller skrive uttrekksrutiner for åtrekke ut dataTimer24-642 Lage ca 20 rapporter i PSV som skal brukes i rapportene 403 Lage registreringsflater for å håndtere registrering av egne nøkkeltall 244 Lage registreringsflater som håndterer tekst som skal brukes som kommentarer irapportene85 Lage sluttrapportene 326 Testing 247 Administrasjon 16SUM 168-208

3.3 Løsningsforslag 3Oppgaver1 Definere oppsett av tabeller fra PAL Strasa k inn i PSV eller skrive uttrekksrutiner for åtrekke ut dataTimer24-642 Lage ca 20 rapporter i PSV som skal brukes i rapportene 403 Lage registreringsflater for å håndtere registrering av egne nøkkeltall 244 Lage oppgave som henter rapporter/regisre rte nøkkeltall og fletter dette sammen iword-maler325 Testing 246 Administrasjon 16SUM 160-2004 Generelt4.1 Frys av statistikkI PSV har det vært vanlig at vi fryser statistikken e den første i hver måned. Det vil si at dataeneikke endrer seg innenfor én måned. Den 1st i hver måned leses data inn på nytt for alle månederi det gjeldende år.Skal det gjøres tilsvarende for statistikken som skal brukes i disse rapportene forStatsadvokatene? Statistikken i PAL Strasak er so m kjent ”levende” og tallene kan derfor endreseg noe over tid.Hvis det skal fryses statistikk, så utgår løsningsforslag 1 og vi må skrive uttrekksrutiner for alledata noe som betyr at vi ender opp med det stør ste anslaget timer for løsningsforslags 2 og 3.