Direkte nedlasting av pdf - Samfunnsøkonomene

TEMA SYKEFRAVÆR«The children now love luxury; they have bad manners,contempt for authority; they allow disrespect for eldersand love chatter in place of exercise. Children now aretyrants, not the servants of their households. They nolonger rise when elders enter the room. They contradicttheir parents, chatter before company, gobble up daintiesat the table, cross their legs, and tyrannize their teachers.»Sokrates, 469–399 f. Kr.ROGER BJØRNSTADForskningsleder, SSBØkt sykefravær kan forklares med øktsysselsettingSykefraværet svinger med konjunkturene, men har også økt over tid. SSBs sykefraværsmodelltreffer det faktiske sykefraværet godt, og knytter begge fenomener til utviklingen i sysselsettingen.Flere teorier tilsier en kausal sammenheng mellom konjunkturer og sykefravær, for eksempel pågrunn av disiplinering eller stress. Det kan også være at de med et høyt sykefravær kun får jobbtilbudi gode tider. Sykefraværsmodellen gir ikke svar på hvilke teorier som er de viktige, menannen forskning viser at det ikke er spesielle grupper som opplever økt sykefravær i gode tider.Konjunkturene svinger imidlertid både opp og ned. Derfor er det kanskje mer interessant å finneårsakene til det varig økte sykefraværet. Sykefraværsmodellen knytter dette til økt yrkesdeltakelse.Denne økningen har kommet blant grupper av befolkningen med et klart høyere sykefraværenn øvrige grupper. Dermed kan det økte sykefraværet over tid forklares med etmer inkluderende arbeidsliv. Andre forklaringer som for eksempel holdningsendringer hos nyegenerasjoner, økt brutalisering i arbeidslivet eller økt sykelighet støttes ikke.INNLEDNINGDet er to klare trekk ved utviklingen i sykefraværet siden1980-tallet. For det første svinger det med konjunkturbevegelsene,slik at sykefraværet øker i gode tider og reduseresi dårlige. For det andre har det vært en underliggendeøkning i sykefraværet. Mens de jobbet i SSB undersøkteAtle F. Bjørnstad og Marte Solli disse utviklingstrekkene.De utviklet en modell for antall sykepengetilfellerbetalt av folketrygden og antall sykepengedager per sykepengetilfelleinnenfor seks aldersgrupper på bakgrunn avårsdata fra Arbeids- og velferdsetaten for perioden 1985-2004. 1 Med separate delmodeller for ulike alderstrinn tarmodellen eksplisitt hensyn til endringer i alderssammensetningeni befolkningen. Det er antall avsluttede sykepengetilfellersom modelleres, hvor sykefraværene erregistrert inntil et år etter at de ble påbegynt. Det viste segat svært mye av utviklingen kunne forklares med arbeidsledighetsratenog gjennomsnittlig yrkesdeltakelse. Begge1 Se A. F. Bjørnstad og M. Sollie (2006) og R. Bjørnstad (2006).4 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 ROGER BJØRNSTAD

Figur 1 Faktisk, estimert og prognostisert utvikling i sykefraværet.TEMA SYKEFRAVÆR – ARTIKKELKilde: NAV og SSBvariablene knyttet dermed sykefraværet til sysselsettingenpå ulike vis.Den gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen er den viktigstevariabelen i modellen. Yrkesdeltakelsen har økt markert itallfestingsperioden. Økningen i yrkesdeltakelsen har ihovedsak kommet blant grupper med et høyere sykefraværi utgangspunktet. Mens det har vært små endringer iyrkesdeltakelsen blant menn, har den kvinnelige yrkesdeltakelsenøkt klart innenfor hver aldersgruppe, og spesieltmye blant unge kvinner. Sykefraværet har fulgt detsamme mønsteret. Sykefraværet blant kvinner og mennvar om lag på samme nivå i 1980. Deretter har forskjelleneøkt, særlig gjennom 1980-tallet. Studier har vist at opptil50 prosent av de totale kjønnsforskjellene kan tilskrivesfødselsrelatert sykefravær 2 , og gjennom 1980-tallet var deten markert økning i yrkesdeltakelsen blant kvinner før defikk barn.Den gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen har imidlertidikke økt jevnt, men variert kraftig med konjunktursituasjonen.Dermed bidrar denne variabelen vesentlig til åforklare både økningen i sykefraværet over tid og dekonjunkturelle svingningene i sykefraværet. Selv omledigheten også er en forklaringsvariabel i modellen,viste altså tallfestingen at det var gjennomsnittlig yrkesdeltakelsesom i størst grad fanget opp de konjunkturellebevegelsene i sykefraværet. Flere teorier tilsier at det eren kausal sammenheng mellom konjunkturer og sykefravær.For eksempel kan arbeidstakere disiplineres av etsvakt arbeidsmarked, eller gode tider og et høyt arbeidspresskan gi belastningsskader og stress. Alternativt kanforklaringen være at grupper med høyt sykefravær kunfår jobbtilbud i gode tider og er de første til å miste jobbeni dårlige tider. Sykefraværsmodellen tallfester betydningenav konjunkturene, men gir ikke svar på hvilkehypoteser som er de viktige. Sandman-utvalget (NOU2000:27) og Ose mfl. (2006) går gjennom forskningeninnenfor området og konkluderer med at årsakene tilkonjunkturbevegelsene i sykefraværet trolig er sammensatte,slik at ingen enkelt hypotese alene forklarer utviklingen.Analyser fra blant annet Rikstrygdeverket (2005)og Askildsen mfl. (2004) finner imidlertid at sykefraværetblant de som er i jobb i utgangspunktet endres minstlike mye som det gjennomsnittlige sykefraværet når konjunktureneendres.Sykefraværet falt markert etter tallfestingsperioden formodellen, da sykelønnsordningen ble endret 1. juli 2004.Da skulle det stilles aktivitetskrav for rett til sykepenger ogkrav om å vurdere gradert sykemelding framfor aktivsykemelding. Endringen reduserte sykefraværet i statistikkenblant annet fordi gradert sykemelding blir ført somdelvis sykefravær, mens aktiv sykemelding blir ført som2 Se NOU 2000:27, kap. 6.ROGER BJØRNSTAD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 5

fullt fravær. Det er uvisst i hvilken grad det faktiske sykefraværetble redusert, men økningen i gradert sykemeldingser ikke ut til å ha vært så sterk at hele nedgangenkan forklares med dette. SSBs sykefraværsmodell klarteuansett ikke å forklare nedgangen i sykefraværstallene ogi figur 1 er modellresultatet kontrollert for endringene i2004. Det er gjort ved å utvide datasettet til og med 2008,for så å estimere betydningen av en regimeskift-dummyfor modellens restledd 3 . Regimeskift-dummyen inkluderesså i modellen med den estimerte koeffisientverdien foralle år fra og med 2005. Utviklingen etter nivåjusteringeni 2005 er således i sin helhet generert av den opprinneligemodellen. Figuren viser at modellen treffer det faktiskesykefraværet svært godt når vi kontrollerer for endringenei 2004.Konjunktursituasjonen i 2008 var svært lik den i 1985.Det betyr at det økte sykefraværet siden midten av 1980-tallet til 2008 langt på vei forklares med at særlig kvinneri større grad deltar i arbeidslivet. Andelen eldre blant desysselsatte har også hatt betydning for utviklingen i sykefraværet.På slutten av 2000-tallet har imidlertid denneandelen vært på om lag samme nivå som i 1980, men meden relativt markert nedgang i løpet av 1980-tallet og en tilsvarendeoppgang senere. Sett i forhold til 1985 har såledesogså flere eldre blant de sysselsatte bidratt til noe øktsykefravær.Ved å benytte sykefraværsmodellen sammen med prognosenefor ledighet og gjennomsnittlig yrkesdeltakelse gitt iØkonomiske analyser nr. 6/2009, kan antall sykefraværsdagerframskrives til og med 2012. Resultatet er gjengitt ifiguren. Modellen prognostiserte en økning i sykefraværetpå vel 11 prosent i 2009, resultatet ble en økning 7,6 prosent.Modellen knytter økningen først og fremst til denmarkerte økningen i yrkesdeltakelsen fra 72,0 prosent avbefolkningen i yrkesaktiv alder i 2006 til 73,9 prosent i2008. Også ledighetsnedgangen fra 4,6 prosent i 2005 til2,5 prosent 2007 bidro til økningen. Slike forhold gir ifølgemodellen økt sykefravær med et tidsetterslep. I 2009har ledigheten steget og yrkesdeltakelsen gått ned, ogprognosene tilsier at denne utviklingen fortsetter til 2011.Etter om lag uendret sykefravær i 2010, indikerer sykefraværsmodellendermed en samlet reduksjon på vel 12 prosentfra 2010 til 2012.SSBs SYKEFRAVÆRSMODELLSykefraværsmodellen til SSB er detaljert dokumentert iBjørnstad og Sollie (2006), så jeg skal bare kort redegjørefor modellen her. Modellen er en feiljusteringsmodell. Detinnebærer at den søker å forklare utviklingen i sykefraværetbåde på kort sikt og det mer langsiktige «likevektsnivået».Både endringer og nivåene på ledighetsraten oggjennomsnittlig yrkesdeltakelse er av betydning for sykefraværetifølge modellen. Figur 1 viser hvor godt modellentreffer den faktiske utviklingen i sykefraværet når vi kontrollererfor endringene i sykelønnsordningen i 2004, ogmodellen må sies å treffe svært godt. Avvikene mellom faktiskog modellforklart sykefravær er gjennomgående lave.Det har vært flere endringer i sykelønnsordningen og statistikkeni perioden vi her ser på, som da sykefraværsperiodenarbeidsgivere selv måtte finansiere økte fra 14 til 16dager i 1998 og at statsansatte med sentral oppgjørsordningikke er med i statistikken før etter 1. januar 2000 4 .Dessuten ble det inngått en intensjonsavtale mellom partenei arbeidslivet og myndighetene om et mer inkluderendearbeidsliv i 2001. Opptjeningstiden for rett til sykepengerble utvidet fra to til fire uker i 2004 og gjeldendefra 1. juli samme år ble det stilt aktivitetskrav for rett tilsykepenger og krav om å vurdere gradert sykemeldingframfor aktiv sykemelding 5 . Det har også vært en rekkeendringer i de medisinske vilkårene for sykemelding, ogdet har vært innført sykemelding II for sykefravær utover8 uker i 1988, krav om særskilt vedtak etter 12 ukerssykemelding og aktiv sykemelding i 1993.Ledigheten og yrkesdeltakelsen fra Arbeidskraftsundersøkelsen(AKU) i Statistisk sentralbyrå, som er forklaringsfaktorenebak sykefraværsutviklingen i modellen, er vist ifigur 2. De klare sykliske bevegelsene i begge disse variableneforklarer liknende bevegelser i sykefraværet.Dessuten knyttes det økte sykefraværet over tid til denunderliggende økningen i yrkesdeltakelsen. Det ergjennomsnittlig yrkesdeltakelse som inngår i modellen,men i figuren er det også tatt med yrkesdeltakelsen blantmenn og kvinner. Vi ser av figuren at mens yrkesdeltakelsenblant menn har svingt rundt et relativt stabilt nivå,eller vist en svakt fallende tendens, er det den klareøkningen i yrkesdeltakelsen blant kvinner som bidrar til åøke den gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen.3 Regimeskift-dummyen er lik 1 i perioden 2005-2008, og 0 ellers.4 NAV har skjønnsmessig justert sysselsettingstallene for dette.5 Mens gradert sykemelding i statistikken blir ført som delvis sykefravær, blir aktiv sykemelding ført som fullt fravær.6 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 ROGER BJØRNSTAD

Figur 2 Yrkesdeltakelse og ledighet.TEMA SYKEFRAVÆR – ARTIKKELKilde: SSBFigur 3 Antall sykepengedager per sysselsatt, 2004.Kilde: NAV og Statistisk sentralbyråDen kvinnelige yrkesdeltakelsen økte spesielt mye på 1980-tallet. Etter 1991 har kvinners yrkesandel økt mer moderat.Fra 1980 til 1991 økte andelen kvinner i arbeidsstyrken fra40,9 til 45,2 prosent, en økning på 4,3 prosentpoeng eller0,4 prosentpoeng årlig. Fra 1991 til 2002 økte den medytterligere 1,7 prosentpoeng, til 46,9 prosent, en årlig vekstpå kun 0,15 prosentpoeng. Fra 2002 til 2009 har yrkesdeltakelsenblant kvinner og menn utviklet seg svært likt,andelen kvinner har kun økt med ytterligere 0,4 prosentpoeng.Ifølge modellen har altså den underliggende økningeni kvinnelig yrkesdeltakelse hatt spesielt sterk betydningfor sykefraværet fram til begynnelsen av 1990-tallet. Vi skali neste avsnitt se at det er klare kjønnsforskjeller i sykefraværet,og jeg skal deretter se nærmere på hvilke kvinnersom først og fremst kom i jobb i denne perioden.KVINNER HAR HØYEST SYKEFRAVÆRSom en kan se av figur 3 er sykefraværet naturlig nok høyestblant de eldre, men figuren viser også at sykefraværeter høyere blant kvinner enn blant menn i alle aldersgrupper,og særlig i de aldersgruppene da mange kvinner fårbarn. Årsakene til kjønnsforskjellene i sykefraværet er troligsammensatte, men studier tyder på at opptil 50 prosentav de totale kjønnsforskjellene kan tilskrives forplantnings-og fødselsrelatert sykefravær. 6 Et eksempel er studieni Hauge og Opdalshaug (2000). De tok bort sykefraværmed diagnoser knyttet til svangerskap og sykdommeri reproduksjonsorganene, og fant at dette utgjorde 37,3prosent av den totale forskjellen mellom kvinner og mennog 71,4 prosent av forskjellen i alderen 20 til 34 år. Sidenmange kvinner opplever rygglidelser, muskelkramper,6 Se NOU (2000, kap. 6) for en gjennomgang av forskningen på årsaker til kjønnsforskjeller i sykefraværet.ROGER BJØRNSTAD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 7

Figur 4 Erstattede sykepengedager per sysselsatt etter kjønn, 1983-2009.Kilde: NAV og Statistisk sentralbyråangst, søvnløshet, hodepine, fordøyelsesproblemer mm.,er det i tillegg trolig mange svangerskapsrelaterte plagersom plasseres i andre diagnosekategorier enn kun detHauge og Opdalshaug så på.Ellers er det pekt på at det norske arbeidsmarkedet fortsatter svært kjønnsdelt og at kvinner i større grad enn mennjobber i yrker der sykefraværet er høyest. For eksempelviser AKU at det høyeste sykefraværet blant kvinner finneren innen helse- og sosialtjenester, samtidig er det i dennenæringen det arbeider flest kvinner og relativt få menn.Cappelen og Hånes (2006) forklarer at ulikhetene i sykelighettil dels er biologiske. Kvinner og menn får ulike sykdommer.Typiske «kvinnesykdommer» er osteoporose ogfibromyalgi. Dette er muskel og skjelettlidelser det ikkefinnes effektive behandlinger mot, og som en må leve medi lang tid. Menn får i større grad sykdommer og skader dedør av tidligere i livet. Forholdet mellom biologiske forskjellerog livsstil er også viktig. Det blir trukket fram atkvinner ofte er dobbeltarbeidende og har lavere inntekt.En annen forklaring på ulikhetene i sykefraværet kan væreat kvinner og menn reagerer og fortolker belastninger påulike måter, og at kvinner i større grad lytter til kroppenssignaler, og tidligere enn menn opplever seg som syke ogoppsøker helsevesenet. Blant annet Kreftforeningen harpekt på at kreft ofte blir oppdaget og behandlet senere hosmenn enn hos kvinner fordi menn venter for lenge med åoppsøke lege. 7HVILKE KVINNER ER MER INKLUDERT IARBEIDSLIVET NÅ ENN FØR?Kvinner har altså høyere sykefravær enn menn og harsiden begynnelsen av 1980-tallet økt sin yrkesdeltakelse.Vi skal imidlertid se at sykefraværet blant kvinner har øktmer enn det den kvinnelige sysselsettingsveksten aleneskulle tilsi. Det innebærer at for å forklare det økte sykefraværetmed økt kvinnelig sysselsetting, må de gruppeneav kvinner som i større grad deltar i arbeidslivet i dag haet høyere sykefravær enn de gruppene som har deltatt ihele perioden vi ser på. I tråd med at den sterkesteøkningen i kvinnelig sysselsetting skjedde på 1980-tallet,og at mye av kjønnsforskjellene i sykefraværet er knyttettil svangerskap og fødsler, vil det være spesielt interessantå se nærmere på utviklingen på 1980-tallet i kvinnersarbeidsmarkedstilknytning før graviditet og fødsel.Figur 4 viser antall erstattede sykepengedager per sysselsattfor kvinner og menn for perioden 1983-2009, unntattfor 1985 og 1986 da det mangler statistikk. 8 Merk at dettesykefraværsbegrepet ikke er det samme som i modellen iBjørnstad og Sollie (2006) og som ble brukt i figur 1. Imodellen brukes antall fraværsdager i de avsluttede sykepengetilfellene,her ser vi på erstattede sykepengedager.Begge statistikkene er fra NAV, og har stort sett utviklet seglikt. Et viktig unntak er i 2004 da det ble registrert en markertnedgang i antall erstattede sykefraværsdager, mensdet var en liten økning i de avsluttede sykefraværsdagene.Først i 2005 kom det en markert nedgang i de avsluttede7 Se Aftenposten 13. november 2006.8 NAV sluttet å publisere sykefraværet som andeler av sysselsettingen fordelt på kjønnene i 2002. For perioden 2003-2009 er tallene derfor beregnet på bakgrunnav tallene fra NAV og AKU separat. De beregnede tallene er konsistente med utviklingen i totaltallet.8 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 ROGER BJØRNSTAD

Figur 5 Antall fødende kvinner med rett til fødselspenger.TEMA SYKEFRAVÆR – ARTIKKELKilde: NAV og Statistisk sentralbyråsykefraværsdagene. Forskjellen hadde trolig sammenhengmed regelendringene 1. juli 2004.Sykefraværsutviklingen i figur 4 gjenspeiler konjunkturbevegelsene,noe jeg skal komme tilbake til under.Konjunktursituasjonen var imidlertid relativt lik påbegynnelsen av 1980-tallet og i 2008, og det var ogsåsykefraværet blant menn. Dette støtter ikke en antakelseom at økningen i det gjennomsnittlige sykefraværet skyldesøkt sykelighet, holdningsendringer eller et mer stressendearbeidsliv, og underbygger de gode forklaringsegenskapenetil sykefraværsmodellen over. Siden en skulle forventeat slike mekanismer var knyttet til omstendigheterved den generelle samfunnsutviklingen, er det grunn til åtro at det ville økt sykefraværet blant både menn ogkvinner.Fra 1983 og fram til slutten av 1980-tallet økte sykefraværetblant kvinner klart, også målt per sysselsatt. Menssykefravær forekom bare litt hyppigere blant kvinner ennblant menn i 1980, var fraværshyppigheten blant kvinnerhele 65 prosent høyere enn blant menn i 2009. Menskvinnene sto for 43 prosent av sykepengetilfellene og 40prosent av sysselsettingen i 1980, sto de for 61 prosent avsykepengetilfellene og 47 prosent av sysselsettingen i2009.Siden vi har sett at forplantningsrelaterte sykdommer kanutgjøre en svært stor andel av de totale kjønnsforskjellenei sykefraværet, er det naturlig å se på hvorvidt økt yrkesdeltakelseblant kvinner som kombinerer arbeid medfamilieliv kan være en viktig forklaring på de økte forskjellene.Utviklingen i antall fødende kvinner med rett tilfødselspenger, som er vist i figur 5, tyder på nettopp det.Vilkåret for å få fødselspenger er nemlig at den fødendekvinnen har vært yrkesaktiv. Vi ser av figuren at antalletmed rett til fødselspenger økte markert fram til 1990, oghar deretter holdt seg stabilt. Kjønnsforskjellene i sykefraværethar langt på vei fulgt det samme mønsteret.Sykefraværet blant kvinner ser imidlertid ut til å være merutsatt for konjunkturelle svingninger enn sykefraværetblant menn. Hadde det ikke vært for at det kraftigetilbakeslaget i økonomien i 1989 trolig bidro til å redusereforskjellen, ville vi nok sett en enda klarere sammenheng.I figur 6 sammenlikner jeg yrkesdeltakelsen i prosent avbefolkningen i yrkesaktiv alder for ulik kjønn og alder i 1980og i 2009. Av figuren ser vi klart at den sterkeste økningen iyrkesdeltakelsen i denne perioden har kommet blant ungekvinner. Det er særlig tidspunktet kvinner kommer inn iarbeidslivet på som har endret seg siden 1980.Yrkesaktiviteten har økt mest markert blant kvinner i aldersgruppene25-29 år og 30-34 år. Også denne statistikkentyder på at økt sysselsetting blant kvinner før de får barn eren viktig årsak til det økte sykefraværet blant kvinner.KAN DET ØKTE SYKEFRAVÆRET KNYTTES TILENDRINGER I HOLDNINGER, SYKELIGHET ELLERARBEIDSLIV?Tilsynelatende har det skjedd store samfunnsendringer desiste tiårene, både innenfor økonomien og arbeidslivet,ROGER BJØRNSTAD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 9

Figur 6 Yrkesdeltakelse 1980 og 2009Dette inntrykket forsterkes ved å se på sykefraværsutviklingenblant menn i figur 4, eller ved å se på sykelønnsstatistikkeni NHO-området inntil den ble avsluttet i 2001 i figur 8.Begge viser at sykefraværet har variert med konjunkturenerundt et relativt stabilt nivå. Det kan virke lite sannsynlig atslike samfunnsgjennomgripende endringer i holdninger ellerannet kun har gitt utslag i økt sykefravær for kvinner eller iandre deler av økonomien enn i industrien.Kilde: SSBmen kanskje også i holdninger, sykelighet og helsevesenet.Det er da nærliggende å knytte det økte sykefraværet tilhypoteser om økt ekskludering fra arbeidslivet, mer brutalisertarbeidsliv, økt utnyttelse av sykelønnsordningen,økt sykelighet, endret sykmeldingspraksis eller annet liknendesom SSBs sykefraværsmodell ikke tar hensyn til.Siden modellen forklarer utviklingen såpass bra, og ellers errimelig velspesifisert, tyder det på at slike samfunnsendringerneppe har vært viktige for den samlete sykefraværsutviklingeni tallfestingsperioden for modellen. Dersomendringer i holdninger, sykelighet eller arbeidsliv haddepåvirket sykefraværet systematisk, ville modellen rimeligvisha brutt sammen. Det kan være at samfunnsendringenedyptliggende sett likevel ikke er så store, eller at endringervi observerer har den iboende egenskapen at den skapermotreaksjoner på andre områder slik at konsekvensenesamlet sett er små. En annen forklaring kan være atendringene som man har en tendens til oppleve etter hvertsom man blir eldre, i virkeligheten er endringer i holdningerved en selv og ikke ved yngre generasjoner eller ved dedyptliggende samfunnstrekkene. Sitatet fra Sokrates øverst idenne artikkelen er nesten 2500 år gammelt, og kan illustrereat spørsmålet om holdningsendringer trolig er nærmereknyttet til tilnærmet uendrede holdningsforskjellermellom generasjoner snarere enn til endringer over tid.HVORFOR SVINGER SYKEFRAVÆRET MEDKONJUNKTURENE?Sykefraværet avhenger av konjunktursituasjonen, og avfigur 7 kan vi se hvordan antall sykepengedager per sysselsatttotalt beveger seg motsatt av arbeidsledighetsratenmed noen års tidsetterslep. 9 Særlig så man et betydelig falli sykefraværet i perioden etter den sterke økningen iarbeidsledigheten fra 1988 til 1992. I etterkant av at ledighetentok til å synke fra 1994 så man en tilsvarende veksti sykefraværet. Veksten fortsette så helt frem til og med2003. I 2003 var sykepengeutgiftene på 29,1 milliarder kr,de høyeste noen sinne – også når en måler de som andelav BNP. I 2004 og 2005 falt sykefraværet igjen etter enperiode med stigende ledighet, men trolig også på grunnav regelendringene 1. juli 2004.Forskningslitteraturen fokuseres på særlig tre forhold for åforklare de observerte konjunkturbevegelsene i sykefraværet;disiplineringseffekter, sammensetningseffekter og hel-Figur 7 Sykefravær i NHO.Kilde: NHO, figuren er hentet fra Gjesdal (2005).9 For 2005-2009 har NAV kun publisert det samlede antallet sykepengedager. Antall sykepengedager per sysselsatt er derfor beregnet ved å dividere dette talletpå antallet sysselsatte i følge AKU. Denne metoden gir det samme som det publiserte tallet for sykepengedager per sysselsatt i 2004.10 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 ROGER BJØRNSTAD

Figur 8 Erstattede sykepengedager per sysselsatt (venstre akse) og AKU-ledigheten (høyre akse), 1983-2009.TEMA SYKEFRAVÆR – ARTIKKELKilde: NAV og Statistisk sentralbyråseeffekter. Arbeidsgivere vet at lønn under sykefravær kangi arbeidstakere incentiver til å sykmelde seg uten å være(tilstrekkelig) syk. Uansett om arbeidstakeren virkelig ersyk eller ikke, disiplineres han/hun av frykt for at arbeidsgiverenvil oppfatte fraværet som negativt. Når det er høyledighet vil det i så fall kunne øke sannsynligheten for åmiste jobben, og det vil også være vanskeligere å finne nyttarbeid slik at det å bli arbeidsledig vil få større konsekvenserenn når det er lav ledighet. Følgelig virker disiplineringensterkest når arbeidsledigheten er høy. Det er altsåikke bare slik at disiplineringseffekten hindrer friske i åvære borte fra jobben, den bidrar også til at syke går påjobb.Sammensetningseffektene oppstår ved at sysselsettingenssammensetning endres når aktivitetsnivået i økonomienendres. Ved et høyt aktivitetsnivå vil mer marginale gruppervære sysselsatt. Disse gruppene antas å ha mer fraværenn gjennomsnittet forøvrig, og det gjennomsnittligesykefraværet vil i så fall være høyere i perioder med høyøkonomisk aktivitet og høy sysselsetting. Tilsvarende vildet i perioder med lavere aktivitetsnivå og høy ledighetforekomme utstøting av disse gruppene fra arbeidslivetslik at det samlede sykefraværet vil være lavere i en lavkonjunktur.Den siste av hypotesene sier at hver enkelt arbeidstakershelse svinger med konjunkturene. Flere kan for eksempelføle seg utbrente i en høykonjunktur på grunn av at ethøyt aktivitetsnivå på arbeidsplassen fører til økt fysisk ogpsykisk belastning.Analyser, blant annet fra Rikstrygdeverket (2005) ogAskildsen mfl. (2004), finner at sykefraværet blant de somer i jobb i utgangspunktet endres minst like mye som detgjennomsnittlige sykefraværet når konjunkturene endres.Dette tyder på at det ikke er sammensetningseffekten somforklarer de sykliske bevegelsene i sykefraværet. Hvorvidtdet er mange friske som er borte fra jobben i gode tidereller om det er mange syke som er på jobben i dårligetider, eller om det er varierende sykelighet blant arbeidernesom er årsaken, sier studiene imidlertid ikke noe om.Disiplineringseffektene burde tilsi at det er korttidsfraværetsom svinger mest, og at sykefraværet svinger mer i privatsektor der faren for oppsigelser er størst. Slik er detikke. Det er i langtidssykefraværet man observerer de størstekonjunkturelle svingningene, og svingningene er likemarkante i privat og offentlig sektor. Både Sandman-utvalget(NOU 2000:27) og Ose mfl. (2006) går gjennomforskningen innenfor området. Begge konkluderer med atårsakene til konjunkturbevegelsene i sykefraværet trolig ersammensatte og at ingen av hypotesene alene forklarerutviklingen.AVSLUTTENDE KOMMENTARERSykefraværet har økt klart siden begynnelsen av 1980-tallet.Sykefraværsmodellen i Bjørnstad og Sollie (2006) forklarerøkningen med et mer inkluderende arbeidsliv ogknytter den til den økte kvinnelige yrkesdeltakelsen, særligfram til begynnelsen av 1990-tallet. En nærmereundersøkelse viser at det i denne perioden var sterk veksti antallet kvinner med rett til fødselspenger. Opptil 50ROGER BJØRNSTAD SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 11

prosent av forskjellen i sykefraværet mellom kvinner ogmenn skyldes nettopp fødsels- og svangerskapsorientertsykefravær. Sykefraværet blant menn eller i NHO-områdethar ikke økt nevneverdig i perioden, noe som forsterkerinntrykket av at dyptgripende holdningsendringer ellerekskluderingsmekanismer, som burde rammet store delerav samfunnet, ikke har økt i omfang i perioden.Det har i tillegg vært klare konjunkturelle bevegelser isykefraværet, med sterk økning etter konjunkturoppgangenpå midten av 1990-tallet. Sykefraværsmodellen knytterogså disse bevegelsene i sykefraværet til utviklingen i sysselsettingen.Annen forskning tyder imidlertid på at detikke er spesielle grupper som står bak de konjunkturellesvingningene i sykefraværet. Av øvrige hypoteser på dekonjunkturelle svingningene i sykefraværet, er det først ogfremst svingninger i arbeidspresset eller disiplineringensom har vært mest diskutert i faglitteraturen.Sykefraværsmodellen gir ikke svar på hvilke hypotesersom er de viktige.Uansett årsak utgjør sykepengene en stor utgiftspost forstaten. En utgiftspost som øker i gode tider, da det forøvriger behov for finanspolitiske innstramninger.Sykelønnsordningen er imidlertid et ledd i et velferdsprogramsom tar sikte på å inkludere flest mulig i arbeidslivet.Internasjonal sammenlikning tyder på at dette har værtvellykket; Norge har svært høy yrkesaktivitet nettoppblant de gruppene som er hyppige brukere av disse velferdsordningene.Dersom det å kutte i sykelønnsordningenog andre velferdsprogrammer viser seg å redusere yrkesaktivitetenblant kvinner, eldre og funksjonshemmede,kan det samfunnet sparer i sykelønnsutgifter bli motvirketav redusert verdiskapning og økte samfunnskostnader påandre områder.REFERANSER:Askildsen, J. E., E. Bratberg og Ø. A. Nilsen, «Svingninger i sykefraværet:Er arbeidsledigheten avgjørende?» Søkelys på arbeidsmarkedet,21:3-12.Bjørnstad, A. F. og M. Sollie (2006): «Utviklingen i folketrygdensutgifter til sykepenger». Rapporter 2006/40, Statistisk sentralbyrå.Bjørnstad, R. (2006): «Er det økte sykefraværet tegn på et mer inkluderendeeller ekskluderende arbeidsliv?». Økonomiske analyser6/2006, Statistisk sentralbyrå.Cappelen, I. og H. Hånes (2006): «Kvinner lever lenger, men ersykere». Michael, 3, Suppl 3, 26-31.Gjesdal, S. (2005): «Sykefraværets utvikling i Norge 1975 – 2002».Tidsskrift for Den Norske Legeforening, nr. 6, 125: 742-745.Hauge, L. og O. A.. Opdalshei (2000): «Svangerskap og sykefravær».Søkelys på arbeidsmarkedet, 17, 89-93.NOU (2000): «Sykefravær og uførepensjonering. Et inkluderendearbeidsliv». Sosial- og helsedepartementet, NOU 2000:27.Ose, S. O., H. Jensberg, R. E. Reinertsen, M. Sandsund og J. M.Dyrstad (2006): «Sykefravær. Kunnskapsstatus og problemstillinger».Rapport A325, SINTEF.Rikstrygdeverket (2005), «Sykefravær og konjunkturer». Rapport1/2005.12 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 ROGER BJØRNSTAD

KNUT RØEDSeniorforsker ved Frischsenteret og Professor II ved ESOP, Universitetet i OsloTEMA SYKEFRAVÆRJa til sykenærvær!På en vanlig arbeidsdag er omtrent 1 av 12 arbeidstakere fraværende på grunn av sykdom.Regjeringen og partene i arbeidslivet er enige om at sykefraværet er for høyt. Fraværet eromtrent på samme nivå i dag som det var i 2001, da man i den såkalte «avtalen om inkluderendearbeidsliv» (IA-avtalen) fastsatte en målsetting om 20 prosent reduksjon i fraværet.En «ekspertgruppe» har fremmet forslag om en «aktivitets- og nærværsreform» som bl.a.innebærer at leger i langt mindre utstekning enn i dag skal skrive ut fulltids sykmelding:Gradert sykmelding skal bli normen for alle sykefravær som strekker seg ut over et par uker.Denne målsettingen er fulgt opp i den nye IA-avtalen. Men partene nøler med å ta i brukkraftfulle virkemidler for å nå målene.Et unødvendig høyt sykefravær er kostbart. Ikke bare forstatskassen og arbeidsgiverne. Det er aller mest kostbartfor dem som er fraværende. Langtids sykefravær blir formange starten på en utstøtningsprosess fra arbeidslivet.Det blir vanskeligere å komme tilbake i arbeid jo lengreman har vært (helt) fraværende. Samtidig viser nyerenorsk forskning at sykefravær også for dem som kommertilbake i arbeid «straffes» nokså hardt med dårligerelønns- og karriereutvikling etterpå (Markussen, 2010a;Bergsvik, 2010). Fravær er med andre ord langt fra «gratis»for arbeidstakerne, på tross av vår gode sykelønnsordning.Sykefravær bidrar også til å forsterke sosial ulikhet.Fraværet – og de negative konsekvensene som følger meddet – er mye større blant lavtlønte enn blant høytlønte.Jeg har som medlem av ovennevnte ekspertgruppe værtmed på å fremme en del forslag som tar sikte på å få nedfraværet i Norge; se Mykletun m. fl. (2010). I denne artikkelenvil jeg oppsummere og begrunne de viktigste forslagene,og dessuten kommentere den «skjebnen» forslagenefikk under utformingen av den nye IA-avtalen.ER DET NØDVENDIG MED KUTT I SYKELØNNA?For mange samfunnsøkonomer finnes det et nokså opplagtsvar på hvordan man kan få ned sykefraværet iNorge, nemlig å kutte sykelønna. Norge er tross alt noksåalene i verden om en ordning som sikrer de fleste arbeidstakere100 % lønnskompensasjon fra fraværsdag nr.1 oget helt år framover. Det er liten tvil om at redusert sykelønnvil kunne redusere sykefraværet i Norge. Den empiriskeforskningen på dette feltet etterlater liten tvil om atdet er en positiv kausal sammenheng mellom sykepengeordningenssjenerøsitet og nivået på sykefraværet; se foreksempel Henrekson og Persson (2004) og Johansson ogPalme (2005). Samtidig er det også liten tvil om at enKNUT RØEDSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 13

svekket sykelønnsordning isolert sett vil kunne bidra til åforsterke sosial ulikhet; både fordi sykefraværet er høyerei belastende (og dårlig betalte) jobber, og fordi det ervanskelig å tenke seg at sykelønnskutt i praksis vil omfattearbeidslivets mer privilegerte arbeidstakere. På detteområdet står vi derfor overfor en avveining mellom kryssendelegitime hensyn. Ekspertgruppen valgte å ikke ginoen anbefaling knyttet til eventuelle endringer i sykelønnsordningen,men nøyde seg med å påpeke hva vifaktisk vet om sammenhengen mellom sykelønn og sykefravær.Gitt denne kunnskapen handler dette om enverdibasert politisk avveining, der ekspertgruppen neppeer mer «eksperter» enn andre. Spørsmålet om endringer isykelønnsordningen framstod heller ikke for ekspertgruppensom «brennende aktuelt», ettersom bådeRegjeringen og partene i arbeidslivet – så vel som allepartiene på Stortinget – var enige om at sykelønnsordningenikke skulle endres ved denne korsveien.Ekspertgruppen hadde riktignok som mandat å foreslåtiltak som kan medføre en «klar» og «vesentlig» reduksjoni sykefraværet. Spørsmålet som da naturligvis måtte stillesvar om en klar og vesentlig reduksjon i sykefraværetvirkelig er mulig uten at man samtidig gjør noe med sykelønnsordningen.I sykefraværsdebatten er det mange(økonomer) som har hevdet at redusert sykelønn er deteneste virkemiddelet som virkelig kan få ned fraværet iNorge. Hvis ekspertgruppen hadde delt dette synetville det på sett og vis vært i strid med mandatet å unnlateå foreslå en svekkelse av sykelønnsordningen. Ekspertgruppenskom imidlertid nokså raskt fram til at redusertsykelønn ikke er den eneste farbare veien for å få nedfraværet.FRA FULL TIL GRADERT SYKMELDINGEn av ekspertgruppens viktigste anbefalinger er at legemeldtsykefravær heretter som hovedregel skal være gradert,dvs. at også syke arbeidstakere skal være i (noe)arbeid. Forslaget innebærer et fundamentalt brudd medden nokså innarbeidede tankegangen om at man bør væreborte fra jobben når man er syk. Vi sier ja til sykenærvær!Dette gjelder selvfølgelig ikke sykdommer der nærvær påjobben er til skade for arbeidstakeren selv eller for menneskerarbeidstakeren er i kontakt med. Men den problemstillingener relevant bare for en svært liten del avsykefraværet i Norge. De store fraværsvolumene i Norge erknyttet til rygg- og skjelettplager og til lettere psykisklidelser. For slike sykdommer er aktivitet vanligvis merhelse- og rehabiliteringsfremmende enn passivitet; sef.eks. Hagen m. fl. (2003) og Mykletun og Knudsen(2009). Fortsatt kontakt med arbeidsplassen ved utnyttelseav gjenværende arbeidsevne bidrar dessuten til ateventuelle arbeidsmiljøproblemer blir avdekket og til atvarig utstøtning kan forebygges. Sist, men ikke minst, vilkrav om utnyttelse av gjenværende arbeidsevne motvirkeutilsiktet overforbruk av sykepenger. Aktivitetskrav bidrartil å dempe atferdsrisiko (moral hazard) forbundet medsykelønnsordningen på omtrent samme måte som reduksjoneri selve ytelsen.Det er i noen grad naturlig å tenke på vektlegging av(redusert) deltakelse og aktivitet under sykdom som enalternativ strategi til direkte kutt i sykelønnsordningen.Dersom man for eksempel innfører karensdager for å fåned sykefraværet er det åpenbart at man ikke med sammerett kan forvente at de ansatte stiller opp med sin gjenværendearbeidsevne. Kutt i lønn under sykdom kan sies å«legitimere» at man ikke skal arbeide i det hele tatt dersomman først er sykmeldt, og svekke budskapet om ågjøre det man til enhver tid kan, helsetilstanden tatt ibetraktning.Målsettingen om økt bruk av gradert sykmelding i Norgeer ikke ny. Den var et sentralt element i en reform av regelverketrundt legemeldt sykefravær som trådte i kraft 1. juli2004. Omtrent samtidig som denne reformen ble iverksattfalt sykefraværet i Norge med over 20 prosent. Markussen(2010b, se også side 18-23 i dette nummer) viser at enbetydelig del av dette fallet nettopp kan tilskrives økt brukav gradert sykmelding. Nyere forskning fra Danmark(Høgelund m. fl. 2010) og Sverige (Andrén og Andrén,2008) tyder også på at gradert sykmelding bidrar til åbringe syke arbeidstakere raskere tilbake i full jobb ennfulltids sykmelding.OMLEGGING AV SYKMELDINGSKRAV OGARBEIDSGIVERFINANSIERINGPå tross av økende satsing på gradert sykmelding er detfortsatt er ikke mer enn rundt 18 prosent av det totaleantallet sykmeldinger i Norge som er gradert. Og selv forfravær som varer lengre enn åtte uker er det bare 32prosent som er gradert. Det er også stor variasjon ibruken av gradert sykmelding mellom ulike fastleger.Den tidelen av leger som graderer sjeldnest gjør det irundt 14 prosent av sykmeldingene de skriver ut (over 814 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 KNUT RØED

uker), mens den tidelen av legene som graderer oftestgjør det i 54 prosent av tilfellene (Mykletun m. fl., 2010).For muskel- og skjelettsykdommer og psykiske lidelser ervariasjonen enda større. Dette tyder på at det fortsattfinnes et betydelig potensial for økt bruk av graderte sykmeldingeri Norge.Men hvordan skal dette oppnås i praksis? Ekspertgruppenforslo tiltak innrettet mot både leger, arbeidsgivere, ogarbeidstakere. Forslagene innebærer en nokså stor omleggingav dagens «sykefraværsløp»:1. Egenmeldingsperioden utvides fra 3 dager til 10 dager.Samtidig forkortes arbeidsgivernes lønnsansvar forkorttidsfravær fra 16 dager til 10 dager. Dette betyr atde første 10 dagene i et sykefravær utelukkende er ensak mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det vil ikkevære anledning til å be legen om sykmelding for dissedagene, med mindre arbeidsgiver krever det.2. Etter 10 dagers fravær må arbeidstakere levere sykmelding.Hovedregelen skal da være at syke arbeidstakerearbeider noe, med mindre det er til skade for en selveller kolleger. Som grunnlag for utskriving av den førstesykmeldingen må arbeidstakeren ha med en egenerklæringom arbeidsevne, der det også redegjøres forden kontakt som har vært med arbeidsgiver vedrørendemuligheter for tilrettelagt arbeid. Lønnsutgiftenefor fraværet betales i denne perioden av Folketrygden.3. Etter 8 uker skjerpes kravet til nærvær og aktivitet.Bedriftene må legge til rette for at syke arbeidstakerekan utnytte den arbeidsevnen de fortsatt måtte ha, omnødvendig ved å endre arbeidsoppgaver. Arbeidstakeresom av helsemessige grunner ikke kan utføre sitt vanligearbeid må godta at innhodet i jobben endres. I detilfellene der 100 % sykmelding opprettholdes etter 8uker må arbeidsgiver dekke 20 % av sykelønnsutgiftene.Så lenge arbeidstakeren er i minst 20 % aktivitetslipper arbeidsgiveren å betale noe av sykelønnsutgiftene.Det har vært hevdet at forslaget om 20 % arbeidsgiveransvarfor fulltids langtidsfravær vil føre til økt utstøtning fraarbeidslivet fordi arbeidsgivere vil bli redde for å ansattefolk med helseproblemer og høy risiko for fravær. Menekspertgruppens forslag innebærer ingen samlet økning iarbeidsgiveres sykefraværsutgifter – snarere tvert imot.Ekspertgruppen foreslår riktignok økte kostnader forarbeidsgivere ved svært lange fulltids sykefravær. Mendette blir kompensert gjennom lavere finansieringsansvarfor korttidsfravær. Ja, dersom målsettingene om mindrefulltids fravær blir innfridd, innebærer ekspertgruppensforslag at arbeidsgivernes samlede sykefraværsutgifter blirredusert. Risikoen ved å ansatte folk som er mye syke blirdermed mindre enn i dag. Mange synes å tro at det førstog fremst er de svært lange sykefraværene som utgjør enrisiko for arbeidsgivere. Det typiske eksempel er en litenbedrift som uheldigvis har et par ansatte som blir syke ethelt år, og som dermed kan få store økonomiske problemerdersom forslaget om arbeidsgiveransvar for langtidsfraværblir gjennomført. Men det er ikke denne type risikosom betyr noe ved ansettelse av personer med foreksempel funksjonshemming eller kroniske sykdom. Maner ikke 100 % sykmeldt i et år på grunn av funksjonshemning.De diagnoser som dominerer sykefraværet iNorge – muskel- og skjelettplager og psykiske lidelser –gir normalt fluktuerende helseproblemer. Man har godeperioder og dårlige perioder. Dette gir typisk opphav tilmange fravær av varierende varighet og grad, med potensieltstore kostnader for arbeidsgiver. Ekspertgruppensforslag innebærer at arbeidsgivers kostnader forbundetmed denne type fravær vil bli redusert, ikke økt. Enda viktigereer det kanskje at de kostnadene arbeidsgiver påleggesi ekspertgruppens forslag er kostnader som de samtidigutstyres med effektive virkemidler for å unngå. Ved åforeta tilrettlegging som sikrer at langtidssyke arbeidstakerkan være i minst 20 % aktivitet reduseres arbeidsgiverssykelønnsansvar til null. Vi får dermed et riktigere forholdmellom kostnader og kontroll. Arbeidsgiver får økt ansvar fordet sykefraværet de faktisk kan gjøre noe med. Og de fårmindre ansvar for det sykefraværet de ikke kan gjøre såmye med, for eksempel korttidsfraværet knyttet til infeksjonssykdommer.SYKEFRAVÆR ELLER ARBEIDSLEDIGHET?Ekspertgruppen foreslo at sykepenger bare skal kompenserefor bortfall av arbeidsinntekt som er forårsaket av enfunksjonsnedsettelse som skyldes sykdom eller skade.Dette høres kanskje selvsagt ut, og mange tror det er slikallerede i dag. Men i praksis er det ikke uvanlig å benyttesykelønnsordningen som en mer gunstig arbeidsledighetsforsikring.Siden sykelønna gir 100 prosent kompensasjon,mens arbeidsledighetstrygden bare gir 62.4 prosentkompensasjon, er det rent økonomisk en stor fordel åvære sykmeldt dersom man blir oppsagt. I disse tilfellenegir sykepengene reelt sett ikke bare kompensasjon for dettap som er forårsaket av sykdommen, men også for tapetTEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARKNUT RØED SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 15

av arbeid. Den reelle kompensasjonsgraden i sykelønnsordningenblir i disse tilfellene 160 prosent – man får 60prosent mer utbetalt dersom man var sykmeldt på oppsigelsestidspunktetenn dersom man ikke var det. Dette skaperen helt urimelig forskjellsbehandling mellom personersom blir syke like før eller like etter oppsigelse eller permittering(de som blir syke rett etter oppsigelsen får fortsatt«bare» 62.4 prosent, akkurat som de andre oppsagte).Og ordningen gir svært sterke insentiver til å «skaffe seg»en sykmelding dersom man står i fare for å miste jobben –selv om man ikke nødvendigvis er så veldig syk. Risikoenfor overforbruk av sykmelding i slike situasjoner er dermed(mildt sagt) åpenbar.Det er viktig å understreke at forslaget fra ekspertgruppenikke på noen måte innebærer en svekkelse av arbeidsmiljølovensbestemmelser om et særskilt oppsigelsesvernunder sykdom. Disse bestemmelsene fastslår at arbeidstakeresom er helt eller delvis borte fra arbeidet på grunn avsykdom ikke av denne grunn kan sies opp de første 12månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte. Sykmeldtepersoner er ikke i utgangspunktet beskyttet mot oppsigelserav andre årsaker, for eksempel i forbindelse medstore nedbemanninger, massepermitteringer, og nedleggelser.Men hvorfor personer som er sykmeldt i slike situasjonerskal få 60 prosent høyere kompensasjon enn desom ikke er sykmeldt – men som ellers er i nøyaktigsamme situasjon – er det vanskelig å forstå. Et mulig argumentkunne ha vært at man på grunn av sykdom var forhindretfra å søke andre jobber, og at man derfor trengteen høyere kompensasjon. Men i så fall burde det sammeargument vært gyldig for andre arbeidsledige som blirsyke, dvs. de som blir syke etter permitteringen/oppsigelsen.De må imidlertid ta til takke med samme kompensasjonsom andre arbeidsledige.«Partene er enige om at en endring i medfinansieringen itråd med ekspertgruppas prinsipper vil kunne bidra til enstyrking av arbeidsgivers oppfølging av og tilretteleggingfor langtidssykmeldte og medvirke til at hovedregelen blirgradert sykmelding. Partene er enige om at en endring itråd med ekspertgruppas forslag må skje på en slik måteat virksomheter og ansatte er sikre på at de får god oppfølging.I den forbindelse vil også skjermingsordninger blivurdert. Partene vil komme tilbake til dette i løpet av inneværendeår. Dagens ordning videreføres med mindrepartene er enige om noe annet i avtaleperioden, jf. IAavtalenav 24. februar 2010.»Det er i og for seg ikke så rart at både Regjeringen ogpartene i arbeidslivet ønsker å utrede den foreslåtte omleggingenav arbeidsgiverfinansieringen litt nærmere.Dette vil tross alt være en omfattende reform, med betydeligeøkonomiske virkninger både for arbeidsgivere ogstaten, og med store administrative konsekvenser (særligfor NAV, som vil måtte behandle flere refusjonskrav dersomden initiale arbeidsgiverperioden forkortes fra 16 til10 dager). Jeg tror imidlertid det er en nokså viktig brikkei strategien for å få ned sykefraværet som med dette ikkehar falt på plass. En vellykket integrering av personer mednedsatt arbeidsevne på arbeidsplassene kommer til å krevekreativitet og innsats fra arbeidsgiveres side. Det er oftemanglende tilrettlegging på arbeidsplassene som gjør atsyke mennesker støtes ut av jobbene sine. Arbeidsgiverebør derfor i noen grad stilles til ansvar for de økonomiskekonsekvensene knyttet til om man lykkes eller ikke lykkesi dette arbeidet. Det kan i noen tilfeller være litt for lettvintå avspise den syke ansatte med den tilsynelatende rausemeldingen om «ikke å komme tilbake på jobb før du erhelt frisk», vel vitende at det er Folketrygden som betalerregningen.«FORSIKTIG» OPPFØLGING I IA-AVTALENEkspertgruppens forslag inngikk som en del av grunnlagetfor forhandlingene om en ny IA-avtale. Regjeringen ogpartene i arbeidslivet ble den 24. februar enige om en nyavtale med gyldighet fram til utgangen av 2013. Den nyeavtalen innebærer i all hovedsak en tilslutning til ekspertgruppensforslag om økt satsing på gradert sykmelding.Man gikk imidlertid ikke i denne omgang inn for denforeslåtte omlegging av egenmeldingsperiode og arbeidsgiverfinansiering.I protokollen fra IA-forhandlingene heterdet:BEHOV FOR SKJERMING?Av protokollen fra IA-forhandlingene framgår det at partenei forbindelse med forslaget om omlegging av arbeidsgiverfinansieringenvil vurdere skjermingsordninger, dvs. atarbeidsgiver skal fritas fra medansvar for personer medkjent høy sykdomsrisiko. Noen slike ordninger finnesallerede i dag, bl.a. i forbindelse med graviditet. Det erimidlertid all grunn til å advare mot en utglidning av disseordningene. Det vil i praksis være umulig å trekke fornuftigegrenser mellom høy og lav sykdomsrisiko, og det vilvære svært uheldig om arbeidsgiveres engasjement på16 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 KNUT RØED

dette området innrettes mer mot å sikre seg unntak ennmot å legge til rette for nærvær og aktivitet.Unntaksordninger skaper også byråkrati, med behov forsøknader og godkjenninger. Dessuten kan unntak værestigmatiserende for de arbeidstakere som med rette ellerurette blir stemplet som å tilhøre høyrisiko-gruppen. Sist,men ikke minst, er det som nevnt over ingenting i de forslagenesom har vært lagt fram fra ekspertgruppen som tilsierøkt behov for skjermingsregler. Det er ikke foreslått ågi arbeidsgiverne noe større økonomisk ansvar for sykefraværetenn det de har i dag.VIL FRAVÆRET GÅ NED?Den nye IA-avtalen gir prinsipiell tilslutning til idéen omat arbeidstakere normalt bør arbeide også under sykdom.For å innfri denne målsettingen har partene sluttet seg tilekspertgruppens forslag om å utvikle et bedre rådgivningsverktøyfor legene, bl.a. med utarbeidelse av faglige«veiledere» og tilbakemeldinger på sykmeldingspraksisentil den enkelte lege. De har også sluttet seg til en delendringer av administrative rutiner knyttet til fraværsforløpene,bl.a. med framskynding av såkalte «stoppunkter»(dialogmøter og oppfølgingsplaner). Mer kontroversielle –men kanskje også mer effektive – virkemidler har man ikkevillet ta i bruk ved denne korsveien. Alt i alt tror jeg vi kanhåpe at den nye IA-avtalen, med den økte vekten på gradertframfor full sykmelding, vil bidra til å få ned sykefraværeti Norge. Men hvis man på sikt skal oppnå en klar ogvesentlig reduksjon i sykefraværet – uten å svekke sykelønnsordningen– tror jeg det er behov for vesentlig størredristighet enn Regjeringen og partene i arbeidslivet greideå mobilisere denne gangen.Bergsvik, D. (2010): Sick leave and economic incentives – New evidencefrom personell data. Working Paper, Frischsenteret (kommer).Henrekson, M. og Persson, M. (2004): The Effects on Sick Leave ofChanges in the Sickness Insurance System. Journal of LaborEconomics, Vol. 22, 87-113.Høgelund, J., Holm, A., og McIntosh, J. (2010): Does graded returnto-workimprove sick-listed workers’ chance of returning to regularworking hours? Journal of Health Economics, Vol. 29, 158-169.Johansson, P. og Palme, M. (2005): Moral hazard and sickness insurance.Journal of Public Economics, Vol. 89, 1879-1890.Markussen, S. (2010a): The individual cost of sick leave. Essay 3 i«The discretionary nature of sick leave». Doktoravhandling innleverttil bedømmelse ved Økonomisk institutt, Universitetet I Oslo(www.frisch.uio.no/pdf/The individual cost of sick leave.pdf)Markussen, S. (2010b): How physicians can reduce sick leave – evidencefrom a natural experiment. Essay 2 i «The discretionary natureof sick leave». Doktoravhandling innlevert til bedømmelse vedØkonomisk institutt, Universitetet I Oslo (www.frisch.uio.no/pdf/Closing the gates.pdf)Molde Hagen, E., Grasdal, A., Eriksen, H. R. (2003): Does early interventionwith a light mobilization program reduce long-term sick leavefor low back pain: A 3-year follow-up study. Spine, Vol. 28, No. 20,2309-2315.Mykletun, A., Eriksen, H. R., Røed, K., Schmidt, G., Fosse, A.,Damberg, G., Christiansen, E. C., Guldvog, B. (2010): Tiltak forreduksjon i sykefravær: Aktiviserings?og nærværsreform. Ekspertgrupperapporttil Arbeidsdepartementet. www.regjeringen.no/pages/ 2334559/R_2010_tiltak_sykefravaer.pdfMykletun, A. og Knudsen, A. K. (2009): Psykiske lidelser i Norge: Etfolkehelseperspektiv. Rapport 2009:8 (Del I), Nasjonalt folkehelseinstitutt.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARREFERANSER:Andrén, D. og Andrén, T. (2008): Part-Time Sick Leave as a TreatmentMethod? Working Papers in Economics No. 320, School of Business,Economics and Law, Uniersity of Gothenburg.KNUT RØED SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 17

TEMA SYKEFRAVÆRSIMEN MARKUSSENFrischsenteret2004: Da sykefraværet falt som en stein*1. juli 2004 ble sykmeldingsreglene for fastlegene endret. Kort fortalt ble legene bedt omå benytte aktiv sykmelding sjeldnere, oftere benytte gradert sykmelding og i de tilfellene derpasienten var fulltidssykmeldt ble legen pålagt å dokumentere behovet for inaktivitet nårsykmeldingen varte lenger enn 8 uker. Resultatet var et fall i sykefraværet på over 23 prosent.Tiltakene som ble gjennomført da ligner på det en regjeringsnedsatt ekspertgruppe nylig harforeslått og som nå er innarbeidet i den nye IA-avtalen. 1Debatten om sykefravær er vanskelig kanskje først ogfremst fordi den inneholder en motsetning som er vanskeligå løse: hensynet til de som er syke mot ønsket om åredusere overforbruk av ordningen. Dette er på ingenmåte unikt for sykelønnsordningen. Den samme motsetningener gjeldende for arbeidsledighetstrygd, uføretrygd,sosialstønad og egenandeler i helsevesenet for å nevnenoe. Det unike med sykelønnsordningen er at det kansynes som om hensynet til den syke er tillagt mer vekt ogbehovet for insentiver er tillagt mindre vekt enn innenforde andre ordningene: Dagpenger og uføretrygd er sattbetydelig lavere enn tidligere arbeidsinntekt, sosialstønadener langt lavere enn enhver arbeidsinntekt og egenandeleri helsesektoren har blitt utbredt. Sykelønna er derimotsatt lik inntekt for alle inntekter opp til 6G. Det ergodt dokumentert i forskningsliteraturen at et kutt i sykelønnafører til en reduksjon i sykefraværet (se f.eksHenrekson og Persson, 2004; Johanson og Palme, 2005).Samtidig er det opplagt at et slikt kutt også vil ramme demsom fortsatt må være hjemme fra jobb men nå mottar mindresykepenger – eller som må gå på jobb til tross for at deburde vært hjemme.En måte å omgå dette tilsynelatende uløselige problemetpå er å gjøre arbeid lettere for dem som er syke og sykefraværmindre attraktivt for dem som ikke er det. Mangeav de senere års nyvinninger i sykefraværspolitikken såsom gradert sykmelding, dialogmøter og funksjonsevnevurderingkan forstås i en slik sammenheng. Satt på spissen;en arbeidstaker med helseplager og arbeidslyst vil troligsette stor pris på å få muligheten til å være gradert sykmeldten periode og dermed både få redusert arbeidspressetnoe samtidig som han slipper å miste kontakten medarbeidslivet. En arbeidstaker hvis største lidelse er manglendearbeidslyst vil derimot ikke sette like stor pris på åmåtte vise ansikt på jobb flere dager i uka, delta i dialogmøterog diskutere hvordan jobben kan tilrettelegges for åkunne fortsette arbeidet. Slike myke tiltak kan derfor ten-* Dette arbeidet er del av prosjektet «Absenteeism in Norway – Causes, Consequences and Policy Implcations» med støtte fra Norges Forskningsråd.1 Artikkelen er en kort versjon av How physicians can reduce sick leave – evidence from a natural experiment tilgjengelig på http://www.frisch.uio.no/cv/simenm_eng.html18 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 SIMEN MARKUSSEN

Figur 1 Utviklingen i sykefraværet 2000 – 2009. Kvartalsvise tall for samlet sykefravær (legemeldt og egenmeldt), kilde SSB.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARkes å ha en dobbelt effekt da de hjelper syke til å kunnefortsette i jobb samtidig som de motvirker overforbruk avordningen.Det kanskje beste eksemplet på at slike tiltak kan ha enbetydelig effekt er virkningene av noen høyst beskjedneregelendringer i 2004. Legene ble da bedt om å sjeldnerebenytte aktiv sykmelding, oftere benytte gradert sykmeldingog i de tilfellene der pasienten var fulltidssykmeldtble legen pålagt å dokumentere behovet for inaktivitet idet sykmeldingen varte lenger enn 8 uker. Resultatet varet fall i det legemeldte sykefraværet på over 23 prosent.Figur 1 viser utviklingen i det totale sykefraværet fra 2000til 2009 og vi ser også tydelig i rådata at det skjer noe dramatiskmed sykefraværet i 2004.Reformen i 2004 var rettet mot legene og deres sykmeldingspraksis.Legen er gitt en vanskelig rolle i den norskevelferdsstaten. På en og samme tid skal de behandle og biståsine pasienter, de skal forsvare den norske velferdsstaten ogde skal drive butikk. Flere har pekt på at legen er stilt i enumulig dobbeltrolle og at det i prinsippet ikke lar seg gjøreå kombinere det å være en god lege for sine pasienter medå holde igjen for presset på velferdsstaten (Carlsen ogNyborg, 2010, se også side 35-41 i dette nummer). I møtemed en pasient som ønsker eller krever sykmelding for enikke-verifiserbar diagnose har trolig legen lite å stille oppmed. Erfaringene fra reformen i 2004 tyder likevel på atlegene kan spille en nøkkelrolle for å redusere fraværet.Uten at fastlegen endret atferd er det liten grunn til at reformeni 2004 skulle få noen som helst effekt. Noen av resultateneunder tyder likevel på at legens forhandlingsposisjoni møte med sine pasienter, i form av i hvor stor grad legenlider av pasientmangel, har mye å si for hvordan leger velgerå følge opp pålegg om endret sykmeldingspraksis.I resten av denne artikkelen vil jeg kort presentere reformeni 2004, hvilke effekter den hadde og kort spekulerelitt i hvorfor den viste seg å være en suksess.REFORMEN I KORTE TREKKReformen i 2004, som egentlig er et sett med endringer iFolketrygdloven (Ot.prp 48 2003-2004), bestod av i altseks deler:(A) DOKUMENTASJON OG EVALUERING AV FUNKSJONEVNE: Detble gjort mer eksplisitt at legen hadde ansvar for åvurdere pasientens funskjonsevne (eller «restarbeidsevne»)i forbindelse med sykefraværsutskriving.Sykefraværsskjemaet ble også endret noe for å vektleggedette.(B) GRADERT SYKMELDING SKULLE VÆRE FØRSTEVALG: Legenble instruert til å benytte gradert sykmelding som førstevalg.Med andre ord, i hvert tilfelle der det skulleskrives en sykmelding skulle legen først vurdereomgradert sykmelding er mulig.(C) UTVIDEDE DOKUMENTASJONSKRAV VED LENGRE TIDS INAKTI-VITET: Fastlegen ble pålagt å sende inn en utvidet lege-SIMEN MARKUSSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 19

erklæring i de tilfellene der arbeidsrelatert aktivitetikke er igangsatt etter 8 uker sykmelding. Denne skaldokumentere at medisinske grunner er til hinder for slikaktivitet (Ot.prp 48 2003-2004, s.14).(D) MÅLRETTING AV AKTIV SYKMELDING: Ordningen medaktiv sykmelding skulle nå ikke benyttes dersomarbeidstakeren var i stand til å utføre deler av sinevanlige oppgaver, siden det i disse tilfellene skullebenyttes gradert sykmelding.(E) INNSTRAMMING I RETTEN TIL EGENMELDTSYKEFRAVÆR: Egenmeldt sykefravær som fortsettersom et legemeldt sykefravær skulle nå inngå i kvotenfor egenmeldt fravær.(F) SANKSJONERING AV LEGER SOM IKKE FULGTE BESTEM-MELSENE: Leger som ikke fulgte de nye bestemmelsenekan fratas retten til å skrive ut sykefravær og andretrygdeytelser.Slik jeg ser det er det to hovedgrep som her gjøres og somvi kanskje kan forvente å finne effekter av. For det førsteskal legene nå først vurdere om gradert sykmeldinger mulig og kun vurdere aktiv sykmelding i spesielletilfeller. Det andre tiltaket som kanskje kan forventes åha en effekt er at legen pålegges å sende inn en utvidetlegeerklæring for fulltidsfravær som varer mer enn 8 uker.En slik erklæring kan danne et utgangspunkt for enkonstruktiv dialog mellom lege og pasient der utfallet kanvære full eller delvis tilbakevending til arbeid. Vi kanogså tenke oss at å sende inn en slik erklæring på falskteller sviktende grunnlag er ubehagelig både for lege ogpasient.EFFEKTER AV REFORMENLovendringene som trådte i kraft 1. juli 2004 endret sykmeldingsregimetfor alle arbeidstakere og leger over natten.Når vi skal forsøke å evaluere virkningen av reformener vi derfor nødt til å sammenligne fraværet før og etter atreformen ble iverksatt. Vi kan også forsøke å studereeksakt når endringene i sykefravær fant sted. Dersomendringene finner sted akkurat på samme tid som reformentrådte i kraft styrker det oss troen på at det virkeligvar reformen som førte til endringene i sykefravær. Sist,men ikke minst, kan vi forsøke å finne ut detaljert hvordansykefraværet endret seg for så å holde dette opp motde ulike delene av reformen.Reformen evalueres ved å studerer fraværsutviklingenblant alle norske sysselsatte i alderen 20-65 i perioden2002-2005. Datasettet for sykefravær dekker alt legemeldtsykefravær i denne perioden og inneholder opplysningerom type sykmelding, startdato, stoppdato, gradering m.m.For å studere variasjoner mellom leger i hvordan disseresponderte på reformen kobles de sysselsatte til sinrespektive fastlege ved hjelp av fastlegeregisteret.Konkret studerer jeg virkninger av reformen for insidens –altså sannsynligheten for å starte en ny fraværsepisode –og for varighet – eller sannsynligheten for å avslutte enpågående fraværsepisode på ulike tidspunkt. Jeg gjør dettefor tre typer sykefravær. Den første kategorien er aktivsykmelding. Den andre kategorien er gradert sykmeldingdefinert som alle forløp som starter med en graderinglavere enn 100 prosent. 2 Den siste kategorien, som dekkeralle forløp som ikke faller inn i en av de to ovennevntekategoriene, er fulltidssykmelding. Kvantitativt er dennesiste kategorien klart viktigst da den stod for 78 prosent avfraværet i 2003. Aktiv sykmelding stod for omlag 17 prosentmens graderte sykmeldinger utgjorde kun 5 prosent.Målt i antall forløp er fulltidsfraværet enda mer dominerendesiden aktiv sykmelding og gradert sykmelding gjerneer langt mer langvarig. Mens fulltidssykmeldinger isnitt varte 33 dager i 2003 varte graderte sykmeldinger 83dager og aktive sykmeldinger hele 196 dager i gjennomsnitt.Avslutningsvis i den empiriske analysen aggregeres effektenepå insidens og varighet opp til virkninger på sykefraværsraten.Denne er definert som arbeidstakeres gjennomsnittligeandel av et år benyttet i sykefravær og tar dermedikke hensyn til helger, ferier og helligdager.Det er sterke sesongsvingninger i sykefraværet og dette måen ta hensyn til for å beregne eventuelle effekter av reformen.Dette gjøres ved å estimere tids- og sesongeffekterder disse identifiseres ved at datasettet inneholder flere år(2002-05). For alle utfall estimeres to ulike formuleringerav modellen for å fange opp effekter på kort og lang sikt.Effekter på kort sikt finner jeg ved å estimere separate årsogmånedseffekter slik at effekten av reformen fanges oppsom den sesongjusterte forskjellen i sykefraværet mellomførste og andre halvår 2004. For å finne effekter på langsikt estimerer jeg månedseffekter og en årstrend slik at jeg2 Mange forløp starter som fulltidssykmelding og går etter en stund over til å bli gradert ved at arbeidstakeren gradvis vender tilbake til jobb. Dette fanges ikkeopp som gradert sykmelding i denne kategoriseringen.20 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 SIMEN MARKUSSEN

sammenligner utviklingen i fraværet før og etter reformen,fra 2002 og ut 2005, justert for sesongsvingninger. Dennesiste formuleringen hviler dermed på at fraværsutviklingenkan beskrives med en slik lineær trend i disse årene.For i noen grad å fange opp eventuelle sammensetningsendringeri arbeidsstyrken estimeres effekter på insidensratenmed faste individeffekter slik at vi studerer endringerinnen individ.Effekter på insidensratenSom forventet reduserte reformen antallet aktive sykmeldingerbetraktelig. På kort sikt falt antallet med 57 prosentog på lenger sikt var nedgangen enda større, hele 73 prosent.Fallet i antallet aktive sykmeldinger motsvares avøkningen i antall graderte sykmeldinger. Det ser altså utsom om legene klarte å erstatte aktiv sykmelding med gradertsykmelding.En ikke-forventet effekt av reformen var at den førte til enkraftig reduksjon i antallet fulltidssykmeldinger somumiddelbart falt med 8 prosent. Delvis var nok det etresultat av den økte oppmerksomheten rundt sykefraværpå det tidspunktet. Faktisk tyder analysen på at den sterkestereduksjonen i insidensraten kom allerede januar2004 – mens reformen var under behandling og på ingenmåte var ingangsatt. Hvor mye av reduksjonen i innstrømmingtil fulltidsfravær som var permanent er derforusikkert og kan vanskelig tallfestes bedre enn at den førtetil en reduksjon på mellom 0 og 5 prosent.Effekter på varighetReformen reduserte varigheten av fulltidssykmeldinger oggraderte sykmeldinger med henholdsvis 13,3 og 10,2 prosent.Viktigst for totalfraværet var det at friskmeldingssannsynligheteneøkte betraktelig de første 8 ukene avfulltidssykmeldinger. Robusthetsøvelsene viser at detteinntraff akkurat ved innføring av reformen. Det kandermed virke som om kravet om utvidet legeerklæringetter 8 uker med inaktivitet bidro til at fraværsforløpet bleavsluttet.Samlet effekt på fraværetTabell 1 viser den samlede effekten på sykefraværet påkort og lang sikt. På kort sikt falt fraværet med 1,6 prosentpoeng,en nedgang på 22,9 prosent. Mesteparten avdenne nedgangen kom innenfor fulltidssykmeldinger somreduserte fraværet med ett prosentpoeng. Av dette eneprosentpoenget stod redusert varighet for omlag 60 prosentav nedgangen mens redusert insidensrate stod for detresterende. På lang sikt, som her altså er ut 2005, er densamlede nedgangen i sykefravær enda større – hele 1,7prosentpoeng eller 24,5 prosent. Det er først og fremst tokilder til denne kraftige nedgangen; redusert varighet avfulltidssykmeldinger og redusert insidens av aktive sykmeldinger.Sannsynligvis er ikke økningen i faktisk arbeidede timerlike stor som reduksjonen i sykefravær. Årsaken er atmange av de aktivt sykmeldte var aktive, selv om de i sykefraværstatistikkener oppført med full sykmelding. Ved åsammenholde sykefraværstall fra arbeidskraftsundersøkelsen(AKU) med den registerbaserte statistikken kan enmuligens få et visst bilde av dette. I AKU spørres respondenteneom hvorvidt de var fraværende på grunn av sykdomeller ikke sist uke. Nedgangen i sykefravær i AKU erogså noe mindre enn i registerstatistikken. En enkel «bakpå-konvolutten-utregning»tilsier at økningen i sysselsettinger omlag 80 prosent av reduksjonen i sykefravær. 3I mange sammenhenger har jeg fått høre at reformen i2004 «sluttet å virke» etter en stund. I prinsippet er detikke mulig å skille en eventuell langsiktig virkning avreformen fra alle mulige andre forhold som kan tenkes åpåvirke sykefraværet. Om vi likevel skal forsøke å si noeom dette er Figur 1 et godt utgangspunkt. Basert på å siktelangs kurven ser det ut som om vi får både et skift ned ogen mindre bratt trend etter 2004.Hvem endret atferd?Reformen i 2004 var rettet mot sykmeldende leger.Viktigst i så måte er fastlegene. Det kan være interessant åundersøke hvilke leger som endret sin sykmeldingspraksismye og lite, i betydningen at deres pasienter i gjennomsnittendret sitt sykefravær.Resultatene tyder på at faktorer som legens alder, kjønn,spesialisering og lokalisering (om de jobber i legefellesskapeller alene) hadde mindre betydning for hvordanlegene responderte på reformen. Derimot viser det seg atleger som før reformen (juni 2004) hadde betydelig færreTEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTAR3 Nedgangen i sykefravær fra 2003 til 2005 i AKU er omlag 17 prosent. Tilsvarende tall for legemeldt sykefravær er omlag 21,5 prosent. Disse tallene er ikkedirekte sammenlignbare med resultatene presentert i Tabell 1, men det relative forholdet mellom dem kan trolig fortelle oss noe om hvor mye de aktivt sykmeldtefaktisk arbeidet.SIMEN MARKUSSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 21

Tabell 1 Samlet endring i sykefravær som følge av reformen. Datakilde; alt legemeldt sykefravær i Norge 2002-2005, for detaljerom data og beregninger se Markussen 2010.KORT SIKT (Reformens 6 første måneder) Fulltids Gradert Aktiv Totaltsykmelding sykmelding sykmeldingEndring i sykefraværsraten 4 (prosentpoeng) -1.01 0.05 -0.63 -1.59Prosentvis endring -18.2% 16.0% -58. 6% -22.9%ENDRINGENE DEKOMPONERTpartielle bidrag fra endringer i insidens og varighet i hver av fraværskategorieneEndret insidens -5.8% 1.2% -8.7% -13.3%Endret varighet -8.8% -0.5% -0.4% -9.7%Samlet endring -14.6% 0.7% -9.1% -22.9%Lang sikt (Reformens 18 første måneder) Fulltids Gradert Aktiv Totaltsykmelding sykmelding sykmeldingEndring i sykefraværsraten (prosentpoeng) -0.97 0.06 -0.79 -1.70Prosentvis endring -17.5% 18.9% -73.3% -24.5%ENDRINGENE DEKOMPONERTpartielle bidrag fra endringer i insidens og varighet i hver av fraværskategorieneEndret insidens -3.6% 1.4% -11.3% -13.5%Endret varighet -10.4% -0.5% 0.0% -10.9%Samlet endring -14.0% 0.8% -11.3% -24.5%pasienter enn det de oppgir som ønskelig respondertebetydelig mindre på reformen enn andre. De 5 prosenteneav leger med størst pasientmangel reduserte fraværet med0.32 prosentpoeng mindre enn de 5 prosentene av legermed de «fulleste listene». Samtidig finner jeg også at legermed mange pasienter responderte mindre enn leger medfærre pasienter. De som responderte mest var altså legersom hadde, og ønsket å ha, en liten eller middels stor pasientliste.De som responderte minst var leger med mangepasienter og som ønsket seg enda fler.Disse resultatene støtter opp om at det er en innebygdkonflikt i fastlegeordningen mellom legens portvokterrolleog forretningsdrift. Det er viktig å understreke at detteikke på noen måte er ment som en kritikk av leger. Men,som de fleste andre responderer nok også leger på insentiver.Dersom pasienter ikke liker at legen sier nei til sykmeldingerer konsekvensen av at pasienter fritt kan velgelege at fastleger har insentiver til å være greie mot sinepasienter – og ikke til å være portvoktere for velferdsstaten.EN SUKSESS, MEN HVORFOR?På mange måter er det en gåte at en så tilsynelatende pusletereform skulle få slike konsekvenser. Også sammenlignetmed reformer der sykelønna kuttes var nedgangen isykefravær betydelig. Ulike studier av sykelønnsreduksjonsett under ett kan tyde på en 10 prosent nedgang i sykelønnareduserer fraværet med omlag 10 prosent. I såfallresulterte disse endringene i sykelønnsordningen i en likestor reduksjon i fraværet som en ville fått ved å kutte sykelønnatil 75 prosent av inntekten. Fra registerdatastudierfår vi i liten grad innsikt i hvorfor tiltakene virket så kraftfulltog et forsøk på å drøfte hvorfor vil derfor baseres påspekulasjoner. En mulig forklaring kunne vært at legenefryktet de varslede sanksjonene fra myndighetene dersomde ikke «strammet inn» sin sykmeldingspraksis.Innvendingen mot dette er at de fleste leger trolig innså atde stod overfor en tom trussel. Dette ble også påpekt nårreformen ble innført (Adresseavisen, 05.06.2004).Dersom legene ikke følte seg tvunget til å legge om har jegvanskelig for å finne andre forklaringer enn at legeneønsket å «la seg reformere». Også før reformen benyttet4 Sykefraværsraten er målt som andel av et år benyttet i sykefravær, 1 prosentpoeng er derfor tilsvarende 3,65 dager mindre fravær (inkl. helger).22 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 SIMEN MARKUSSEN

fastleger gradert sykmelding og gjorde funksjonsvurderinger.Dersom legene ikke ønsket å endre praksis er detvanskelig å forstå at reformen skulle ha en slik kraftigeffekt. Jeg tror derfor reformen ga legene ryggdekning forå være litt strengere i møtet med pasienter som ønsker åsykmelde seg – ikke bli sykmeldt dersom det er hva legenfinner riktig. Jeg tror derfor det presset som ble lagt pålegene økte deres forhandlingsstyrke i møtet med kravstorepasienter og at dette er hovedgrunnen til at reformenvirket. En slik forklaring samsvarer også godt med det atleger som manglet pasienter responderte mindre på reformenenn andre. Disse legenes forhandlingsstyrke var svakeresiden de var mer redd for å miste pasienter.legene burde vært gitt et system der det å være en godportvokter ikke går på bekostning av hensynet til egen forretningsdrift.Dette kunne vært gjort ved i større grad å gifastlegen fast lønn samt ved å sette et tak på antall pasienter.Jeg er derfor ikke mer enn forsiktig optimist på vegneav den nye IA-avtalen.REFERANSER:Adresseavisen (2004): Regjeringen svinger pisken, intervju medProfessor Steinar Westin, 05.06.2004Carlsen, N., Nyborg, K., (2009): The gate is open: Primary care physiciansas social security gatekeepers, working paper.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARKAN VI GJØRE DET IGJEN?Tusenkronerspørsmålet akkurat nå er om den nye IA-avtalen,med ytterligere vektlegging av gradert sykmelding,kan gjenta suksessen fra 2004. I den forbindelse er det littsynd at IA-partene ikke klarte å bli enige om ekspertgruppensforslag om økt bedriftsansvar for det lange sykefraværetnår det ikke er gradert. Det virker som om partenehåper at en henstilling om at gradert sykmelding skal brukesenda mer enn i dag skal løse biffen. Slik jeg ser detburde arbeidsgiver vært gitt mer ansvar (gjerne kombinertmed skattelette, poenget er ikke å flå landets bedrifter) ogHenrekson, M. og Persson, M. (2004): The Effects on Sick Leave ofChanges in the Sickness Insurance System. Journal of laborEconomics, Vol. 22, 87-113.Johansson, P., Palme, M., (2005): Moral hazard and sickness insurance,Journal of Public Economics, Vol.89., p.1879-1890.Markussen, S., (2010): How physicians can reduce sick leave – evidencefrom a natural experiment, tilgjengelig på http://www.frisch.uio.nocv/simenm_eng.htmlOt.prp 48 (2003-2004): Om lov om endringer i Folketrygdloven (nyeregler for sykmelding m.v.)SIMEN MARKUSSEN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 23

TEMA SYKEFRAVÆRSTEINAR WESTINProfessor i sosialmedisin, NTNUMer meningsfull sykefraværsstatistikk*En utfordring til Statistisk sentralbyrå og NAVI denne kommentaren etterlyses en bedre, mer meningsfull og lettere tilgjengelig oversiktover det norske sykefraværet gjennom et lengre tidsrom, med spesiell vekt på inndeling iulike typer fravær, mer detaljert enn bare «egenmeldt» og «legemeldt». Vi trenger en oppdatertoversikt med gode tabeller og figurer, og vi trenger bedre rutiner for de kvartalsvisestatistikkene som rutinemessig blir kommentert av journalister og gir grunnlag for denoffentlige debatt om sykefraværet og sykelønnsordningen.BAKGRUNNVed flere anledninger har vi her til lands hatt brede offentligedebatter om sykefraværet og de medisinsk betingedevelferdsordningene. Den første omfattende debatten avdette slaget i etterkrigstiden var muligens den som gikk isosialminister Odd Høydals tid på 1970-tallet, da forestillingerom trygdemisbruk og lav arbeidsmoral pregetnyhetsbildet.Mer nylig skjedde det høsten 2006, da Bjarne HåkonHanssen som Arbeids- og inkluderingsminister lanserte etforslag om revisjon i sykelønnsordningen, blant annet vedå foreslå at 20 % av utgiftene ved sykefravær ut overarbeidsgiverperioden skulle dekkes av arbeidsgiver.Debatten som fulgte var bred, opphetet, og langt på veipreget av et uklart forhold til det underliggende tallmaterialet– statistikken over sykefraværet (Westin 2006). Detble også gjort sammenlikninger med andre europeiske ognordiske land. Det ble pekt på at ordningene for sykefraværbåde er annerledes og registreres annerledes fra landtil land, særlig når det gjelder de lange sykefraværene.Men selv om mange advarte mot at slike sammenligningerkunne være sterkt misvisende, ble det nærmest fastslåtti mediene at Norge har verdens høyeste sykefravær.Partene i arbeidslivet (NHO og LO) viste til den såkalte IAavtalenfra 2001 som begrunnelse for å ikke endre selvesykelønnsordningen. Men en rekke tiltak ble iverksatt somfølge av rapporten fra det såkalte Stoltenbergutvalget, somble nedsatt høsten 2006, for å se hva man ellers kunnegjøre innenfor rammen av IA-avtalen. Det ble innført rutinerfor tettere oppfølging av sykmeldte, både fra arbeidsgiverog fra NAV, det ble avsatt betydelige midler til ordningermed kjøp av helsetjenester til sykmeldte, det bleinnført strammere regler for legers sykmeldinger, og detble gitt midler til det forskningsprogrammet som NFR etablerteom forskning på årsaker til sykefravær og utstøtingfra arbeidslivet. Effekten av disse tiltakene er ikke evaluert.* Kommentaren er basert på et notat ved forfatteren av 4. desember 2009 for Norges forskningsråd, som grunnlag for Sykefraværsprogrammets kontakt medStatistisk sentralbyrå og Nav om muligheter for bedre og mer sammenlignbar sykefraværsstatistikk. Forfatteren er også fastlege ved Mathesongården legesenteri Trondheim og programstyreleder i Forskningsrådets Program for forskning om årsaker til sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.24 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 STEINAR WESTIN

NY DEBATT OM SYKEFRAVÆRETOmtrent den samme debatten har vi nå hatt etter at KristinHalvorsen lanserte sitt statsbudsjett tidlig sist høst, ogstatsministeren tenkte høyt overfor mediene om hva somkunne gjøres for å få det økende sykefraværet ned.Stoltenberg forklarte at veksten i utgifter til sykelønn harmange årsaker, ikke minst at vi har en stor og høyt utdannetarbeidsstyrke med sykepengerettigheter, at en voksendedel av befolkningen går over i pensjonistenes rekker,og at det ikke er aktuelt å røre selve sykelønnsordningen.Debatten ble likevel dreid over mot selve sykelønnsordningen,den vi har hatt siden 1978, og som ganskeriktig er Europas mest generøse.Visstnok er det slik at av alle statsbudsjettets faste posterer det nå utgifter til folketrygden som øker mest. Riktignok er det litt uklart hva det egentlig er som har økt, antalletsykmeldte, omfanget av tapte arbeidsdager, eller debeløpene som må avsettes i statsbudsjettet til å dekkesykelønn for de sykmeldte, med stadig flere høyt lønnedearbeidstakere (Bakke 2010). Heller ikke er det klart hvorvidtdet også kan være demografiske årsaker til det som imediene gjennom vinteren kom til å hete at «sykefraværetgår til himmels».Figur 1Utviklingen i sykefraværet siden år 2000, målt somtapte dagsverk på grunn av egenmeldt og legemeldtsykefravær for arbeidstakere 16-69 år, i prosent avavtalte dagsverk. Kvartalstall.Et mer nøkternt forhold til vinterens opphetede debatt fårvi med denne figuren over trender i egenmeldt og legemeldtsykefravær siden år 2000 (figur 1). Det er knapt nokgrunn til å hevde at det «går til himmels». Det er riktignok kommet en viss økning i legemeldt fravær på høsten2009, mest for kvinner, mens det har vært tilnærmet stabiltfor menn. Ennå har vi heller ikke full oversikt overhvilken effekt det kan ha hatt på sykefraværet sist høst atvi hadde en epidemi av svineinfluensa, der folk ble anmodetom å holde seg borte fra jobben, og en pågåendefinanskrise. Over tid er det likevel stabiliteten som er detmest fremtredende trekket, også når det gjelder det egenmeldtefraværet. Samlet sykefravær i Norge er fortsattlavere enn først på 2000-tallet.På den annen side ser vi heller ikke noe tegn til den nedgangenpå 20 % som var et av tre mål da IA-avtalen bleinngått i 2001. Men påfallende er det at det egenmeldtefraværet har beveget seg så lite, det som trolig reflekterer«hverdagens arbeidsmoral», dersom vi har tiltro til atdenne delen av statistikken bygger på representative data.Særlig er det verdt å merke seg at over 50 % av norskearbeidstakere (alle i bedrifter med IA-avtale) i løpet avdenne tiårsperioden har fått rett til hele åtte dagers egenmelding,tre ganger i 12-månedersperioden. Bare av dengrunn kunne man vente en viss økning i egenmeldt fravær,uten at det behøvde å ha noen sammenheng medlavere terskel for fravær fra jobb.Inntrykket av at fraværet går til himmels fikk likevel festeseg, og avisenes forsider var utover høsten i økende gradpreget av historier om misbruk, det professor JohnGunnar Mæland i Bergen omtalte i Aftenposten som «trygdemoralskpanikk» (kronikk 20.11.09). «Nå må vi ta osssammen», lød det i Redaksjon En og på annen kronikkplassi Aftenposten, med klare antydninger om økendeskoft og fallende arbeidsmoral. Etter hvert ble debattennoe bredere, og kom til å inneholde ulike forklaringer på«det høye sykefraværet», om alt fra mangel på psykologer,slepphendte leger, uansvarlige arbeidsgivere, et ineffektivthelsevesen, og et mer omskiftelig og konkurranseutsattarbeidsliv. Etter hvert også med forslag til løsninger, somredusert dekningsgrad og karensdager – en eller er pardager uten sykelønn, som sterkere økonomiske incentivertil å gå på jobb. Vi har forskningsdata som viser at laveresykelønn hjelper, lød fra flere økonomer.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARDet kan reises mange argumenter for at sykepenger skalvære litt lavere enn lønna. På den annen side – hvis det erslik at korttidsfraværet ikke har økt, er det kanskje ikke etopplagt målrettet tiltak å bruke et økende langtidsfraværsom begrunnelse for å innføre karensdager ved innledningtil sykefravær. For hvem er det i så fall som får karensdager?Neppe folk i de høye lønnsklassene og med de godeSTEINAR WESTIN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 25

jobbene. Det er god grunn til å anta at de (evt. vi) vil forhandleseg til full dekning uansett, som de (vi) haddeallerede før vi fikk sykelønnsordningen i 1978. Det varblant annet derfor LO og arbeidstakerorganisasjonene fikkgjennomslag for at full sykelønn burde gjelde alle.Det er altså klare fordelingseffekter i de forslagene som harvært ute til debatt denne vinteren: Nettoeffekten av redusertdekningsgrad eller karensdager vil med stor treffsikkerhetbli at man tar fra de med minst inntekt og gir til desom tjener mest. Det vil være i strid med tiltak foreslått avdet såkalte fordelingsutvalget, og trolig også med nasjonalestrategier for å utjevne sosiale helseforskjeller (St.meld.nr. 20 (2006-2007)).SYKEFRAVÆR ER UTTRYKK FOR ULIKESOSIALE FENOMENERSett fra et sosiologisk og sosialmedisinsk synspunkt ersykefravær som sekkebetegnelse en altfor grov kategori tilå forstå hva slags sosiale fenomener det dreier seg om.Fellesnevneren er at man skal være ute av stand til å utføreinntektsgivende arbeid på grunn av funksjonsnedsettelsesom skyldes «sykdom eller skade», det såkalte medisinskevilkår. Men ut over dette kriteriet er det åpenbartforskjell på fravær for en kort luftveisinfeksjonen, eller et«mandagsskoft» for den saks skyld, og et langtids fraværhos en person som i realiteten er på vei mot uførepensjon.Tiltak som kan forebygge korte fravær, hvis det skulle viseseg som et økende problem, må være av et helt annet slagenn det som kan forebygge langsiktig utstøting fraarbeidslivet, eller manglende inngang og integrering iarbeidslivet for unge (som kanskje er det fenomenet vi harstørst grunn til å bekymre oss for). På samme måte måman ved sammenligninger av sykefravær mellom ulikeland se til at man sammenlikner «likt med likt», særlighvis det er den moralske tilstand man vil måle.HVORDAN VITE HVA SOM HJELPER – OG PÅ HVA?Det er med andre ord avgjørende at vi nå kan få en bestmulig nyansert statistikk over sykefraværet. For det eråpenbart at denne debatten preges av et uryddig forholdtil hva dataene for sykefraværet faktisk viser, og av en statistikkover sykefraværet som ikke lett lar seg tolke nårman skal vurdere hva som går opp og hva som går ned, ogman leter etter årsaker og eventuelle tiltak.Blant de spørsmålene man kan stille er følgende:- Hvis det er slik at skoft og fallende arbeidsmoral er enavgjørende faktor, vil vi vente å finne det i en økning avkorttidsfraværet, det egenmeldte på én til tre dager.Visstnok er det slik at dette fraværet ikke har økt (figur1), at det fortsatt er på nivå med tidlig 1980-tall (dersomtallene er pålitelige og representative). Er korttidsfraværetda et avgjørende og akutt problem, som kanrettferdiggjøre karensdager?- Innenfor kategorien «legemeldt fravær» er det åpenbartstor forskjell på de relativt korte fraværene og de lange,særlig de svært lange (52 uker uten friskmelding), somgjerne er «uførepensjonens inkubasjonstid». Er detdenne andelen med 52-ukers sykmeldinger som harøkt mest? Og i så fall, hva slags tiltak er da aktuelle?- Skyldes fallet i sykefraværet fra 2003 til 2004 at IAavtalenvirket (figur 1)? Eller var forklaringen for enstor del at man endret, strammet inn, regelverket foraktiv sykmelding, som ganske riktig var i ferd med å blioverbenyttet som subsidiert lønn, særlig de siste parårene før 2004-reformen? Og føres det i NAV i det heletatt noen tilstrekkelig statistikk over omfanget av aktivsykmelding (NAV-subsidiert lønn)?- Hvor stor del av kvinners sykefravær har sammenhengmed svangerskap og svangerskapsrelaterte plager?- I hvilken utstrekning kan omsorgsfravær ved barnssykdom komme til å telle med som sykefravær, evtselektivt for kvinner?- Ved nordiske sammenligninger av sykefravær, finnesdet data som kan si noe om forskjeller innenfor rammenav det fraværet som registreres likt i alle landene,for eksempel omfanget av inntil 2 eller 3 måneders fravær?- Kan det for eksempel være rene regelforskjeller i hvastønadsordninger heter, som ligger til grunn for de ofteomtalte nordiske forskjellene?- Hvis manglende inkludering og utstøting fra arbeidsliveter et voksende problem (de riktig lange fraværene),er da medfinansiering av sykelønn gjennom hele åretfor arbeidsgivere riktig medisin?- Finnes det noen registrering av omfanget av «avventendesykmelding» – såkalt «gult kort» – dette tiltaketsom ble innført som en del av Stoltenbergutvalgets forslag?Etc.Det er visstnok de lange fraværene som har økt over tid.Og aller mest de riktig lange fraværene, de som strekkerseg over mer enn halvåret og utgjør bortimot halvparten26 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 STEINAR WESTIN

av alle sykefraværsdager i Norge, selv om antallet av dissesykmeldte ikke er så stort. I figur 2 ser vi at så mye somhalvparten av alt trygdefinansiert sykefravær i 2001bestod av fravær på et halvt år eller lengre. Disse lange fraværeneregistreres knapt som sykefravær i land visammenlikner Norge med, selv om folk ikke kommer tilbakei jobb. I England er det for eksempel ingen registreringav sykefravær etter 28 uker.For disse lange fraværene dreier det seg ikke om skoft ellermandagssyke, men om arbeidstakere på vei ut av jobbenmed en medisinsk diagnose, over mot rehabilitering, attføringeller uførepensjon. I dagens mest benyttede statistikkfår vi ingen slik informasjon, bare en kategori somheter «legemeldt fravær», for alt over tre dager.Figur 2Sykefravær betalt av Rikstrygdeverket i 2001. Fraværsepisoderetter lengde, andel av episoder og sykedager (fraGjesdal 2005). Markering med piler ved forfatteren, for åvise omfanget av de lange sykefraværene.Hvis jeg skal få sitere en hypotese, uttrykt av undertegnedebl.a. i en Dagbladartikkel 18. oktober 2009:«Her står den norske velferdsstaten overfor sitt storedilemma. Med en åpen økonomi og et sterkt konkurranseutsattnæringsliv, og en politikk for offentlig sektor somogså i stigende grad hyller konkurranse, anbud, downsizingog outsourcing, blir rommet for de halvsyke trangere.Det skal mer til for å forsvare en lønn. Våre politikere serikke uten videre at stadige effektiviseringer og dereguleringerhar sin pris. Fastlegene ser hvordan dette foregår,men der blir det omformet til individuelle problemer ogheter sykdom. Det er bokstavelig talt et annet departement.Og der ligger folketrygden.»Med andre ord, det er svært ulike typer forklaringer mankan gi på sykefraværets bevegelser. Tilsvarende må detman eventuelt vil foreslå av tiltak være styrt mot det sosialefenomenet man har for øyet, og det må spesifiseres merenn i de to grove kategoriene «egenmeldt» eller «legemeldt»fravær. Hvis det foregår en betydningsfull utstøtingfra arbeidslivet som følge av politisk besluttede omstruktureringeri offentlig sektor, slik vi har sett noen tydeligeeksempler på (Trygstad et al 2006) eller mer generelt somfølge av nedlegging eller nedbemanning i bedrifter (Regeet al 2009, Westin et al 1989), vil karensdager åpenbartvære et meningsløst tiltak mot de lange sykefraværenesom utløses av slike prosesser. Poenget er at vi må vite merom hva slags sosiale fenomener som skjuler seg bak sykefraværetsbevegelser.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARÅrsaken til dette langtidsfraværet må vi søke i helt andremekanismer enn for korttidsfraværet. Noe har med selvetrygdeordningene å gjøre. Mens langtidssykmeldte i andreland ganske raskt mister arbeidsforholdet og går over påandre slags ytelser, er man i Norge registrert som sykmeldti inntil et år. Mange av de langtidssykmeldte vi ser på legekontorenehar sykdomsdiagnoser som blir synliggjort (ikkenødvendigvis nye) i kjølvannet av omstruktureringer ogeffektiviseringer på jobben. Plager og sykdommer de førkunne mestre kommer lettere til overflaten som medisinskediagnoser når jobben forsvinner eller blir for krevende.BEDRE DATA FOR SYKEFRAVÆRET:STRATIFISERING OG LANGE TIDSLINJERDet kan tenkes mange ulike måter for å forbedre sykefraværsstatistikken.Den er rimelig bra når det gjelder inndelingetter næring og bransjer, men:1. Lange tidslinjer er det oftest mangel på. Korte tidskuttmed oppgang og nedgang i sykefraværet blirofte tillagt urimelig stor vekt. Bedre tilgang på datasom viser lange tidstrender vil være nyttig.2. Stratifisering på ulike fraværslengder kan være tilstor nytte for å definere hva slags sosialt fenomen vistår overfor. På neste side oppstilles et eksempel påhva man i prinsippet skulle ønske å vite mer om.3. Ytterligere stratifisering på kjønn og alder kan gi nyttigtilleggsinformasjon. Av særlig interesse vil detvære å nyansere statistikken for de helt unge og deeldste.STEINAR WESTIN SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 27

Hvis man tenker seg statistikken over sykefraværet inndeltetter varighet, og med en inndeling som bedre reflekterertidsintervaller som korresponderer med de fenomenerman kunne ønske å vite mer om, kan en ønskeliste se slikut:1: 1-3 dager, egenmeldinger (med egen strategi for statistikkføringav 4-8 dagers fravær i IA-bedrifter).2: 4-16 dager (resten av arbeidsgiverperioden, deromfanget vil være av interesse for vurdering av hvasykelønnsordningen koster, og for hvem? (Bjerkedal ogThune 2003)).3: 17 dager - 2 måneder (fram til det som tidligere vargrensen for sykmelding II).4: 2 - 6 måneder (dels fordi mange land ikke registrerersykefravær ut over 26 uker, dels fordi omfanget avdette fraværet stadig er innefor rammen det som kan ogbør utløse tiltak).5: 6 -12 måneder, som sier noe om de lange fraværenesom ofte registreres under andre ordninger i land visammenlikner oss med,6: … og med en egen kategori for alle 12 måneders (52ukers) fravær uten friskmelding, som antakelig er engod tidlig indikator på det som blir uførepensjoner totil fire år senere.7: En helt egen kategori for aktiv sykmelding, som langtpå vei bør ansees som offentlig subsidiert lønn.8. Og endelig, omfanget av avventende sykmelding, dersomdenne skulle vise seg å øke til et betydningsfulltnivå (det er den ikke i dag).Det er ikke klart hvor langt i en slik detaljering det ermulig å gå, eller hva som kan gi nyttig informasjon. Mendet kan ganske sikkert gjøres bedre enn i dag. For eksempelville det vært av interesse å vite at en betydningsfull delav nedgangen i sykefraværet fra 2003 til 2004 (figur 1)skyldtes at man strammet inn på reglene for bruk av aktivsykmelding.En bedre og mer meningsfull sykefraværsstatistikk vilvære et verdifullt bidrag for den offentlige debatt, og villetrolig gitt et bedre grunnlag både for det såkalte ekspertutvalgetsom på nyåret fremmet forslag til å få ned sykefraværet,samt for det utvalget som nå skal vurdere forholdav betydning for sykefravær og utstøting i helse- ogomsorgssektoren.Velferdsstatens ordninger er tunge og betydningsfullestrukturer, og fortjener kvalifisert belysning. Derfor harsykefraværsprogrammet i Norges forskningsråd tatt noeninitiativ overfor Statistisk sentralbyrå og NAV med henblikkpå å skape et mest mulig sannferdig og forståelig virkelighetsbildeav det norske sykefraværet. Den prosessener ennå ikke avsluttet.REFERANSER:Gjesdal, Sturla. Sykefraværets utvikling i Norge 1975–2002 Tidsskriftfor Den norske legeforening 2005; 125: 742–5.Bakke, Hallvard. Sjuk debatt. Klassekampen kronikk 22.01.2010: s 3.Bjerkedal, Tor, Ola Thune. Hva koster sykelønnsordningen? Tidsskriftfor Den norske legeforening 2003; 123: 662-3.Rege, Mari, Ketil Telle, Mark Votruba.The effect of plant downsizingon disability pension utilization. Journal of The European EconomicAssociation 2009; 7 (no 4): 754-85.Trygstad, Sissel, Thomas Lorentzen, Espen Løken, Leif Moland, NinaSkalle. Den nye staten. Omfang og effekter av omstillinger i staten1990-2004. Oslo: Fafo-rapport 530, 2006.Wergeland, Ebba, og Tor Bjerkedal. Sykefraværsdebatten – misbruk avtrygd eller misbruk av tall. Norsk Tidsskr Arb Med 1991; 12: 413–8.Westin, Steinar, James J Schlesselman, Mieko Korper. Long-termeffects of a factory closure: Unemployment and disability during tenyears’ follow-up. J Clin Epidemiol 1989; 42: 435-41.Westin, Steinar. Hvilket sykefravær? Dagbladets kronikk 12.09.2006:s 51.28 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 STEINAR WESTIN

TORSTEIN BYEFagdirektør i Avdeling for økonomi, energi og miljø i Statistisk sentralbyråCHRISTOFFER BERGERådgiver i Seksjon for arbeidsmarkedsstatistikkHELGE NÆSHEIMSeksjonssjef i Seksjon for arbeidsmarkedsstatistikkTEMA SYKEFRAVÆRDet komplekse sykefraværetSykefraværsstatistikken har siden den startet i år 2000 vist at sykefraværsprosenten 1 harligget på om lag 7 prosent, men med en del variasjoner fra år til år. Tre temaer er sværtsentrale i debatten om sykefraværet; i) et høyt sykefravær koster for mye i form av utbetaltesykepenger, men også i form av tapte inntekter både på kort sikt (produksjonstap) og langsikt (avgang i arbeidstyrken), ii) det påstås at sykefraværet øker og iii) det påstås at sykefraværeti Norge er høyere enn i andre land. I denne artikkelen vil vi berøre punkt ii) og iii),men ikke ta opp det fundamentale spørsmålet om kostnader i i).Myndighetene og partene i arbeidslivet inngikk i 2001 enavtale om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) hvor manble enige om en målsetting om en 20 prosents reduksjon isykefraværet. Begrunnelsen som ble gitt var at sykefraværeti Norge er høyt og stigende.Det er ikke uten videre lett med utgangspunkt i statistikkenå bekrefte/avkrefte om Norge kan sies å ha et høytsykefravær og om det kan sies å ha vært en vekst over langtid. Det skyldes at hovedkilden for sykefraværsstatistikkeni dag, den sentrale sykefraværsstatistikken, først ble etablerti år 2000 og at man ikke finner en tilsvarende statistikki andre land (som nevnt ser vi her bort fra spørsmåletom sykefraværet er høyt i kostnadssammenheng).I artikkelen vil vi først gi en kort presentasjon av sykefraværetfra 2000 til 2009 basert på den sentrale sykefraværsstatistikken.For å kunne si noe om utviklingen isykefraværet før år 2000 og for å kunne jamføre med sykefraværeti andre land må man bruke andre datakilder. Forjamføring mellom land er det vanlig å bruke tall fraArbeidskraftsundersøkelsene (AKU). Det er også brukt iforarbeidene til IA-avtalen. Dette er ikke uproblematisk ogvi drøfter dette nærmere i siste del av artikkelen. Før detteanvender vi også tall fra AKU for å belyse den langsiktigeutviklingen i sykefraværet i Norge. Det vil si at vi går tilbaketil 1972.SYKEFRAVÆRET I PERIODEN MED IA-AVTALEDen viktigste kilden for data om sykefraværet er i dag densentrale sykefraværsstatikken som utarbeides i samarbeidmellom NAV og SSB. Statistikken gir kvartalsvise tallbasert på NAVs register over legers sykemeldinger (legemeldtsykefravær) og en bedriftsbasert utvalgsundersøkelsesom dekker det egenmeldte sykefraværet.Statistikken ble etablert i år 2000. Isolert sett gir den etveldig godt grunnlag for å beskrive og å analysere nivå ogutvikling på det totale sykefraværet for arbeidstakere iNorge.1 Sykefraværsprosenten måler tapte dagsverk på grunn av egen sykdom i prosent av avtalte dagsverk. Mer informasjon på www.ssb.no/sykefratot/om.html.TORSTEIN BYE MED FLERESAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 29

I 4. kvartal 2009 var det totale sykefraværet (egenmeldt oglegemeldt) 7,6 prosent blant arbeidstakere i aldersgruppen16-69 år. Det legemeldte sykefraværet var 6,4 prosent,mens det egenmeldte var 1,2 prosent. I forhold til året førtilsvarer dette en økning på henholdsvis 6,4 og 12,7 prosent– altså vokste det egenmeldte sykefraværet prosentvisdobbelt så mye som det legemeldte.Sykefraværet var på samme nivå i 4. kvartal 2009 som i 4.kvartal 2001, året da avtalen om et mer inkluderendearbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått. Det vil si at sykefraværetvar omtrent 20 prosent høyere enn det som er målsetningeni IA-avtalen fra 2001, og som sist ble fornyet vinteren2010.Det har imidlertid vært en god del variasjoner i sykefraværeti løpet av disse ti årene. Det steg gradvis fra i overkantav 7,1 prosent i 2000 til om lag 8,5 prosent frem tilslutten av 2003, og økningen skyldes trolig økt bruk avaktiv sykmelding 2 . Fra og med 2. kvartal 2004 til og med2. kvartal 2005 var det et markert fall i sykefraværet, ogdet kom i hovedsak i det legemeldte fraværet. I 4. kvartal2004 var det totale sykefraværet 6,4 prosent – 24 prosentlavere enn samme kvartal året før.Året 2004 skiller seg altså ut. Dette året ble også reglenefor sykemelding endret. Muligheten til å bruke aktive sykmeldingerble strammet inn, og man innførte tiltak for åøke bruken av graderte sykemeldinger.Etter det kratige fallet i 2004 økte sykefraværet gradvisopp mot 7,1 prosent igjen fram til 2008, og i siste del av2009 var det en sterk vekst, slik at fraværet da var 7,6 prosent(se figur 1). En stor del av veksten sist år skyldesimidlertid svineinfluensaen, som rammet Norge spesielthøsten 2009. I denne oppfordret myndighetene direkte tilat man skulle holde seg hjemme dels av egen grunn, menogså av hensyn til smittefare for andre.Det egenmeldte sykefraværet, som også er kortere fravær,utgjør en liten del av det totale sykefraværet. Den egenmeldteandelen av totalfraværet lå på rundt 12 prosentmellom 2000 og 2003. Deretter har det ligget stabilt påom lag 14-15 prosent. Økningen henger sammen med IAavtalensom åpner for at de ansatte i bedrifter som inngåravtale om å bli såkalt IA-bedrift, kan egenmelde seg i åttedager, mot tidligere tre dager. IA-avtalen har altså ført tilen forskyvning fra korte legemeldte fravær til egenmeldtfravær. Andelen IA-bedrifter har også økt over tid og variereri tillegg mye mellom de ulike næringene. I offentligsektor er i dag nesten alle IA-bedrifter mens det i privatsektor bare er rundt 40 prosent av bedriftene som er IAbedrifter.Om man er interessert i å analysere utviklingeni egenmeldt kontra legemeldt sykefravær ut fra for eksempellegers sykemeldingspraksis skaper selvsagt dette problem.Statistikkserien er kort og det har vært regelendringerunderveis.De fleste sykefraværene er av kort varighet. I 4. kvartal 2009utgjorde fravær som varte inntil to uker 80 prosent av allesykefraværstilfellene. Men disse svarte på den annen sidebare til 14 prosent av de tapte sykefraværsdagsverkene.Motsatt finner vi at fravær med varighet på over 12 ukerstod for vel 65 prosent av de tapte dagsverkene mens debare svarte til 8 prosent av sykefraværstilfellene (se figur 2).Av figuren ser vi også at det er de korte og de lengste fraværenesom øker fra 2001 til 2009. Tallene for varighet ernoe undervurdert fordi det ikke tas hensyn til at en del avsykefraværene vil kunne bli forlenget utover det som varangitt på siste sykemelding i 4.kvartal 2009.Nivået på sykefraværet varierer en god del med alder,mellom kvinner og menn og mellom ulike næringer. Bådedet egenmeldte og det legemeldte sykefraværet er høyestblant kvinner. En god del skyldes sykefravær knyttet tilsvangerskap. Tabeller NAV publiserer for gravide og ikkegravidekvinner, indikerer at svangerskapsrelaterte sykdommerkan forklare rundt 35 prosent av forskjellen imenns og kvinners legemeldte sykefravær. Når vi jamførersykefraværet i ulike næringer finner vi det høyeste sykefraværeti helse- og sosialtjenester med 10 prosent i 4.kvartal 2009. Dette er godt over gjennomsnittet av allenæringer på 7,6 prosent. Det er også en klar overrepresentasjonav kvinner i denne sektoren. En mer detaljertgjennomgang av hovedtrekkene i utviklingen i sykefraværetfra 2000/2001 til 2009 blir gitt i Berge (2010).Siden de egenmeldte sykefraværstallene er basert påutvalgsundersøkelser betyr dette at de punktanslag somgis er beheftet med usikkerhet. Mindre utslag fra år til årkan derfor ligge innenfor konfidensintervallet for disse ogman bør da utvise forsiktighet ved tolkning av marginaleendringer i tallene. Generelt gjelder også at det er noeusikkerhet i registertall, det vil her si de legemeldte syke-2 Aktiv sykemelding vil si at man er noe på arbeid selv om man mottar sykepenger og ikke lønn fra arbeidsgiver.30 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 TORSTEIN BYE MED FLERE

Figur 1 Sykefravær i følge sentral sykefraværsstatistikk ogAKU. Prosent. 4. kvartal 2000 – 4. kvartal 2009.Figur 2 Andel sykefraværstilfeller og tapte sykefraværsdagsverk,etter varighet. 4. kvartal 2001 og 4. kvartal 2009.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARfraværstallene, men her er usikkerheten tilnærmet neglisjerbar.SYKEFRAVÆRET FØR IA-AVTALENVar det slik at sykefraværet var sterkt stigende før den førsteIA-avtalen ble inngått og endte det opp på et historiskhøyt nivå? For å kunne svare på dette må man altså gåtil andre datakilder siden den sentrale statistikken førstble etablert i 2000. Vi har her valgt å se på tall fra AKU.Før vi ser på sykefraværstallene slik de måles i AKUpresenterer vi kort hvordan sykefravær måles i AKU oghvordan forholdet er til tallene i den sentrale sykefraværsstatistikken.AKU er en intervjuundersøkelse blant et tilfeldig utvalg avbefolkningen i alderen 15 -74 år. Det primære formåletmed denne er å måle folks forhold til arbeidsmarkedet(sysselsetting, ledighet etc). For den enkelte som intervjuesanvender man en uke som referanseperiode. Men sidenutvalget er fordelt på alle årets uker får man representativegjennomsnitt for både kvartal og år. For de som er utenarbeid kartlegges deres ønsker om arbeid og herunder omde tilfredsstiller kravene for å bli klassifisert som arbeidsledige.For de sysselsatte kartlegges en rekke forhold knyttettil jobben. Arbeidstid er viktig og i spørresekvensen omdette avgrenses til de som ikke utførte arbeid i det hele tatti referanseuken. Til denne gruppen går det så et spørsmålom hva som var årsaken til at de var fraværende fra jobbenhele uka. Egen sykdom er ett av svaralternativene. Deter dette som danner grunnlaget for sykefraværstallene fraAKU. Legg merke til her at kravet til å bli definert underkategorien sykefravær i denne undersøkelsen er at man erfraværende hele uken. Det vil si at om man jobber kun entime denne uken og er syk resten av uken så blir dette ikkeklassifisert som sykefravær. Denne definisjonen følgeraltså av definisjonen i sysselsettingsdelen av AKU.AKU-lignende undersøkelser blir gjennomført i sværtmange land og er den kilden man bruker når arbeidsledighetog sysselsetting sammenlignes mellom land. Dette kangjøre at man også tenker at tall for sykefravær fra AKU erlike godt sammenlignbart mellom land. Men dette er ikkeopplagt. Det kommer vi tilbake til i siste del av artikkelen.SYKEFRAVÆR I AKU JAMFØRT MED ISYKEFRAVÆRSSTATISTIKKENI 2009 var sykefraværsprosenten slik den måles i AKU 4,0prosent, mens den i sykefraværsstatistikken var 7,5 prosent.Årsaken til denne forskjellen er ikke målefeil ellerutvalgusikkerhet, men i all hovedsak ulike definisjoner avmåltallet. De viktigste forskjellene er at man i AKU• bare inkluderer sykefravær av minst en ukes varighetmens sykefraværsstatistikken teller med alt sykefravær• AKU har med tall også for selvstendig næringsdrivendeog tilfeldige småjobber hvor sykefraværet er lavere ennfor arbeidstakere som sykefraværsstatistikken dekker• I sykefraværsstatistikken justeres nevneren i sykefraværsprosenten(antall mulige dagsverk) ned på grunnav ferie og allmenne fridager. Dette gjøres ikke i AKUog man får dermed relativt sett en større nevner noesom bidrar til lavere prosentTORSTEIN BYE MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 31

Av figur 1 ser man at AKUs tall er lavere, men viser enutvikling i sykefraværet fra år 2000 som er ganske likt detbildet som sykefraværsstatistikken gir. Det er likevel visseforskjeller i årene rundt 2002 til 2004 hvor variasjonen iAKUs tall er noe mindre. Årsaken er at endringer i sykelønnsordningenslår ulikt ut i de to statistikkildene. Detteomtales nærmere senere i artikkelen.UTVIKLINGEN I SYKEFRAVÆRET MÅLT VED AKUSSB startet med AKU i Norge i 1972 og det finnes tall forsykefravær i denne undersøkelsen helt tilbake til detteåret. Det har ikke skjedd endringer i selve AKU-undersøkelsensom vi mener skaper store problemer for sammenlignbarhetenover tid, men det er selvsagt slik at om detskjer endringer i sykefravær i retning av mer korttidsfravær(fra lenger enn en uke til kortere enn en uke, elleromvendt) så kan dette påvirke utviklingen i det man faktiskmåler (jfr. at kravet er sykdom hele uken i AKU)Helt fra 1972 har skjemaet stort sett vært uendret når detgjelder de spørsmål som brukes for å gi tall for sykefravær.Det har bare vært mindre endringer i definisjonen på sysselsattesom jo bestemmer populasjonen av de som kaninngå i tallet for sykefravær. En vesentlig endring i AKUover disse årene som imidlertid kan tenkes å påvirke sykefraværstalleter endringer i referanseuker. Én uke har heletiden vært lengden på referanseperioden, men hvilke ukerman har kartlagt har variert mye. Fra 1972 til 1987 kartlaman bare én bestemt uke i hvert kvartal. Disse ukene blelagt slik at man konsekvent prøvde å unngå ferieuker oguker med faste fridager. Fra 1988 til 1996 hadde man enreferanseuke i hver måned. Det betydde at man fikk meden uke i juli, men ellers la man fortsatt ukene utenom ukermed faste fridager eller typiske ferieuker. Så fra 1996intervjuer man folk i alle årets uker. Utvalget man har eraltså spredt jevnt utover hele året. Utslagene av endringeri referanseukenes plassering, synes likevel ikke å ha gittmerkbare brudd i tidsserien av tall for årsgjennomsnitt.at det er klare sammenhenger mellom variasjonene fra år tilår mellom menn og kvinner - for kvinner rundt en stigendetrend – for menn rundt et stasjonært nivå.Veksten i kvinners sykefravær kan sees i sammenhengmed den kraftige veksten i sysselsettingen i helse- og sosialnæringeni denne perioden. Denne skjedde i stor gradgjennom en vekst i kvinners deltakelse i arbeidslivet. Tallover sykefravær fra AKU etter næring, viser at sykefraværsprosenteni helse- og sosialnæringen har økt klart fra1970-tallet og fram til i dag. Altså har både næringenvokst kraftig og sykefraværshyppigheten økt i næringen.Samlet er nok dette den viktigste faktoren som ligger baktrendveksten i kvinners sykefravær. Det er nærliggende åanta at en stadig kraftig vekst og forventninger om viderevekst i denne sektoren når befolkningen eldes da kanbidra til ytterligere vekst i sykefraværet.Et sentralt spørsmål i diskusjonen rundt IA-avtalene er omnivået på sykefraværet nå er høyt i forhold til tidligere perioder.Den første IA-avtalen ble som nevnt inngått i 2001. Viser av figur 3 at sykefraværet i årene før denne ble inngåtthadde vist en klar vekst (perioden 1993-2001), selv omnivået for kvinner også var svært høyt og om lag på sammenivå også i 1987. Veksten i denne perioden kom riktignokfra et svært lavt bunnpunkt i 1994 med 2,4 prosent for dettotale sykefraværet. Figuren viser videre at det historisk setthar vært en god del svingninger i sykefraværet slik at vekstperioderer fulgt av nedgangsperioder. Sykefraværsnivåetrundt 2001 på rundt 4 prosent var likevel historisk høyt.Fra 2004 til 2009 finner vi også en vekst i sykefraværet,men mindre markert enn i årene før 2001. Man nådde likevelopp på et nivåtall for sykefraværet i 2009 som var påsamme nivå som det historisk høye i 2001.Figur 3 Sykefraværsprosent etter kjønn. AKU. Årsgjennomsnitt1972-2009.Figur 3 viser AKUs tall for sykefravær fra 1972 til og med2009. Tallene er årsgjennomsnitt. Figuren inneholder framtil 1978 bare totaltallet for sykefravær, mens den fra 1979også har tall for sykefravær fordelt på kvinner og menn.Hovedbildet er at sykefraværet for både kvinner og mennhar variert en god del over perioden, men likevel slik at dethar vært en stigende tendens for kvinner mens det for mennhar svingt rundt samme nivå som på 1970-tallet. Vi ser også32 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 TORSTEIN BYE MED FLERE

SAMMENLIGNING MELLOM LAND VED BRUK AV AKUDet vanlige internasjonalt er at statistikksituasjonen påområdet sykefravær er som det var i Norge før den sentralesykefraværsstatistikken ble etablert i år 2000. Det vi siat man har bedriftsbaserte utvalgsundersøkelser som dekkermedlemsbedrifter av arbeidsgiverorganisasjoner olsamt registerdata knyttet til sykepengeordninger. I de flesteland har man dessuten en rekke ulike sykepengeordningerog ikke en universell ordning som i Norge. Dettegir nasjonale fragmenterte statistikker som ikke er enkle åanvende for internasjonale sammenligninger.Det er således ikke overraskende at OECD og andre somønsker å gjøre komparative analyser på området, ser enmulighet i å anvende tall fra AKU. Dette er en undersøkelsesom man er godt kjent med i analyser av arbeidsledighetog sysselsetting mellom land. For alle EU/EFTAlander det dessuten slik at alle er forpliktet til å levereAKU-filer til EUs statistikkontor Eurostat som inneholderde variable som danner grunnlaget for sykefraværstallenefra AKU som vi har presentert over. Fra Eurostats databaserer det lett å få ut tall for landene. Som vi viser nedenforer det likevel ikke så opplagt at sykefraværstallene ersammenlignbare. I den forbindelse kan det også nevnes atnesten ingen lands statistikkmyndigheter presenterersykefraværstall fra AKU som sykefraværstatistikk på sinehjemmesider. I den grad tallene publiseres, finnes de somen del av tabeller over sysselsatte midlertidige fraværendefra arbeid. For Norges vedkommende kan dette synes somen viss underutnytting av tallgrunnlaget i AKU.Det er i alle fall to forhold som gjør at sammenlignbarhetenmellom sykefraværstall fra ulike lands AKU er problematisk.Det ene er ulikheter i kriteriene for om midlertidigfraværende fra arbeid skal regnes som sysselsatte (og dermedkunne bli definert som sykefraværende). Det andre erutformingen av institusjonelle ordninger som sykepengeordningerog oppsigelsesvern i ulike land. Disse kan medføreat personer som fortsatt er syke ikke lenger blir definertsom sysselsatte og dermed faller utenfor AKUs mål påsykefravær. Disse forholdene utdypes nærmere nedenfor.For å komme med i sykefraværstallet i AKU er et absoluttkrav at man må være definert som sysselsatt. I alminnelighethar de ulike land svært like regler for hvordan man klassifisererpersoner som er sysselsatt i AKU. Dette følger avanbefalinger fra The International Labour Organisation(ILO). Men på et meget viktig område i forhold til sykefravær,er anbefalingene fra ILO utilstrekkelige til å sikresammenlignbarhet. Det gjelder definisjonen av hva somskal til for at en person som er fraværende fra arbeid fortsattskal defineres som sysselsatt. Altså vil populasjonen somman skal måle sykefravær for, kunne variere mellom land.Hovedkriteriet i internasjonale anbefalinger fra ILO for at ensom er midlertidig fraværende fortsatt skal regnes som sysselsatt,er at det foreligger en avtale om at personen skalkunne komme tilbake igjen på en gitt dato. Dette er en nødvendigbetingelse. Om personen ikke lenger mottar lønn, erdet videre anbefalt at man setter en tidsgrense for hvor lengeen person skal kunne være fraværende for at personen skalklassifiseres som sysselsatt. Det er imidlertid ikke sagt noefra ILOs side om hva denne tidsgrensen skal være. I EU diskuteresfor tiden om man skal avtale en felles tidsgrense.Det har vært lansert grenser på både 3 og 6 måneder utenat noe er bestemt ennå. I dag praktiseres grenser med etmye videre tidsspenn. Betydningen av denne variasjonenfor sysselsettingstallene er imidlertid ikke lett å anslå fordidette også avhenger av utformingen av ulike institusjonelleordninger som oppsigelsesvern og permisjonsrettigheter. Inorsk AKU er grensen for når en person faller ut av populasjonen”sysselsatt” satt til ett år. Det vil si at en person somer midlertidig fraværende på mer enn 12 måneder må fåutbetalt lønn fra sin arbeidsgiver for at personen fortsatt skalregnes som sysselsatt. For Norge faller dette dermed sammenmed tiden man kan gå på sykepenger.Selv om kriteriene for å bli definert som sysselsatt i teorienikke forholder seg til institusjonelle ordninger, vil dissekunne ha stor betydning for hva som skjer i praksis i AKU.Om f.eks. sykepengeordningen var slik i Norge at manetter 6 måneder i stedet for 12 måneder måtte gå over påattføring (og være uten jobb) ville sykefraværsprosenten i2004 blitt redusert fra 3,6 prosent til 2,9 prosent. Det erogså klart at variasjoner mellom land med hensyn til oppsigelsesverni sykemeldingsperioden kan bidra til å forklareforskjeller i sykefraværsprosenter fra AKU.Forskjellene i regelverk vil selvsagt også bidra til at atferdentil de sysselsatte med hensyn til sykefravær blir endret, ogdet er antakelig selve intensjonen med regelforskjellene.Dette vil i så fall være forskjeller som er reelle og som det erriktig/relevant at AKU fanger opp. Men regelforskjeller kanogså bidra til at personer bare flyttes fra en ordning som gjørat man blir klassifisert som sysselsatt (og syk) i AKU til enstatus som gjør at man ikke kommer med i AKUs sykefraværstallselv om man fortsatt er syk. Det vil for eksempelTEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARTORSTEIN BYE MED FLERE SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 33

være at en syk person raskere overføres fra sykepengeordningtil attføring (og dermed ikke er sysselsatt lenger).Et spesielt forhold gjelder bruk av gradert sykemeldingsom man i den nye IA-avtalen legger opp til at skal tas ibruk i mye større grad. Relatert til AKU vil dette bety atpersonen ikke lenger vil være helt fraværende fra arbeideti referanseuka og dermed vil personen ikke lenger tellemed i sykefraværet fra AKU slik det tradisjonelt er målt.Om IA-avtalens intensjon blir fulgt opp i stor grad, vilaltså dette isolert sett trekke i retning av at AKU-tall forsykefravær vil vise en større nedgang enn det reelle framoverav rent definisjonsmessige grunner, altså overvurderesden faktiske nedgangen. Noe vil være reelt ved at delvissykmeldte vil arbeide noe, men noe av det vil ogsåskyldes at AKU bare teller med sykefravær for de som erfraværende fra jobb i hele referanseuka. Hvis slike delvisesykemeldinger er mye mer vanlig i enkelte andre land, vildette også bidra til å forklare hvorfor AKUs tall for Norgetilsynelatende har ligget høyt.Betydningen av slike institusjonelle forhold på AKUs tall forsykefravær får man illustrert ved å se på figur 1. Mens øktbruk av aktiv sykemelding gav en vekst i sykefraværet i2002 og 2003 i følge sykefraværsstatistikken, finner manikke en tilsvarende vekst i AKU. Det skyldes at en person påaktiv sykemelding ikke har vært helt fraværende fra arbeidi referanseuken og kommer dermed heller ikke med i AKUssykefraværstall. Man skulle dermed heller ikke vente atAKU fikk noen nedgang i den etterfølgende perioden, sliksykefraværsstatistikken viser, når bruken av aktiv sykemeldingstoppes. Når man likevel finner et markert fall i AKUstall skyldes dette trolig økt bruk av gradert sykemelding.For å vite mer om hvor sammenlignbare ulike lands AKUtallfor sykefravær er, har vi altså både behov for å vitehvordan ulike institusjonelle ordninger knyttet til sykepengeordningerer i de ulike landene, samt vite hvilke kriterierulike land setter for å klassifisere fraværende fraarbeid som sysselsatt i AKU. Å dokumentere slike institusjonelleordninger impliserer et omfattende arbeid. Detkan også være vanskelig å se hvordan slike forskjeller spillersammen med den statistiske definisjonen av sysselsettingsom landene anvender i sine AKU -undersøkelser. Ide fleste land har man ikke universelle sykefraværsordningersom i Norge. Tvert i mot finnes det gjerne en rekkeulike ordninger for ulike grupper av sysselsatte. I en delland vil også ordningene ha endret seg en god del over tid.Dette kompliserer sammenligning av sykefraværsprosentermellom land ytterligere. Vi har ikke i dag informasjonsom gjør at vi kan si at norske tall for sykefravær fra AKUligger for høyt eller lavt i forhold til andre lands tall pågrunn av definisjonsmessige forhold. Det vi peker på er atsammenhengen mellom ulike lands sykefraværstall fraAKU er langt mer komplisert enn det man kan få inntrykkav. Og problemstillingen blir ikke drøftet i særlig grad avde som anvender tallene.Siden AKU-tallene er basert på utvalgsundersøkelser betyrdette at de punktanslag som gis er beheftet med usikkerhet.Mindre utsalg fra år til år kan derfor ligge innenforkonfidensintervallet for disse og man bør da utvise forsiktighetved tolkning av marginale endringer i tallene.KONKLUSJONERDet er stor oppmerksomhet omkring sykefraværet iNorge. I artikkelen har vi vist at sykefraværet siden 1972har svingt en god del, men at det for menn ikke har værtnoen trendvekst. For kvinner finner vi imidlertid en vissstøtte for at der har vært en trendmessig vekst, men denneer ikke like tydelig etter 2001 da den første IA-avtalen bleinngått. Videre pekes det på forhold rundt AKU-undersøkelsenesom tilsier stor forsiktighet med å bruke disse til åtrekke bastante konklusjoner om forskjeller i sykefraværsnivåmellom land.Beskrivelsen av utviklingen i sykefraværet antyder ellers atdette er et komplekst fenomen og at det er mange faktorersom spiller sammen over tid. Enkle toveistabeller (foreksempel kjønn) kan tilsløre betydningen av underliggendefundamentale forhold (for eksempel yrkesdeltakelse,næringssammensetning, demografiske forhold og kortsiktigekonjunkturmessige forhold). Dette tilsier at manegentlig bør benytte et rikt datamateriale langs flere dimensjonersammen med egnede metoder når man forsøker åforklare bakenforliggende utviklingstrekk. Det som tilsynelatendekan se ut som kausalitet (årsak- virkning) kan vednærmere studie vise seg å være en korrelasjon som misterbetydning når alle relevante variable er med. Ulike studierav dette er tatt opp i andre artikler i dette nummeret.REFERANSER:Berge, Christoffer (2010): «Uendret sykefravær siden 2001»,Samfunnspeilet 2, 2010, Statistisk sentralbyrå.34 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 TORSTEIN BYE MED FLERE

KARINE NYBORG 1Professor ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, og rådgiver ved FrischsenteretTEMA SYKEFRAVÆRRådgiver – ikke portvaktHvem vokter porten til sykelønnsordningen? Her er et mulig svar: Ingen. Fastlegen kan ikkeforventes å være portvakt i tradisjonell forstand – og er det neppe heller.SYKMELDER VI OSS SELV?Den norske sykelønnsordningen, med ett hundre prosentlønnskompensasjon i inntil ett år, må kunne sies å representerevelferdsstaten på sitt mest generøse. Det gjør detnaturlig å anta – i alle fall for en økonom – at hvis portentil sykelønnsordningen ikke voktes strengt, vil misbruketflorere. I de fleste økonomiske modeller fremstilles arbeidtross alt som kostnadskrevende anstrengelse, eller rett ogslett fravær av fritid: kort sagt bare ork.Imidlertid er det langt fra klart at den norske sykelønnsordningenhar noen egentlig portvakt. I praksis later det tilat pasientene selv i stor grad har det avgjørende ord ibeslutninger om syk- og friskmeldinger (Larsen m.fl.1994, Carlsen og Norheim 2005, Carlsen og Nyborg2009, Carlsen 2009). Norske fastleger forteller at de sjeldenavslår forespørsler om sykemelding; at pasientene ipraksis sykmelder seg selv for kortere perioder; og at dersomen pasient etter lengre tids sykefravær ikke lar segoverbevise om at det nå er på tide å gå tilbake i jobb, blirsykemeldingen normalt forlenget (Carlsen og Nyborg2009).Ovennevnte observasjoner kan lett tolkes dithen at legenebør underlegges strengere kontroll, og at deres insentiver tilå begrense uberettigede sykemeldinger må skjerpes. Legeneselv har imidlertid ofte hevdet at rollene som helbreder ogportvakt kan stå i konflikt med hverandre, og empiriskestudier bekrefter at mange leger finner denne rollekonfliktenvanskelig (se f.eks. Carlsen og Norheim 2005). I denneartikkelen vil jeg påpeke et forhold som vil gi en slik konfliktmellom legens helbreder- og portvaktroller. Legene harrett og slett ikke nok informasjon til å kunne stanse smarteskulkere uten samtidig å nedprioritere behandling av reeltsyke. Spørsmålet blir: Dersom vi kan få gode helbredereeller gode portvakter, men ikke begge deler, er vi da egentligsikre på at det er gode portvakter vi ønsker oss?Mitt resonnement vil i stor grad være basert på en teoretiskmodell presentert i Carlsen og Nyborg (2009), og engrundigere formell analyse finnes der; nedenfor vil jegbare løselig skissere modellen, med vekt på de intuitivehovedpoengene. I Carlsen og Nyborg (2009) dokumenterervi også resultater fra fokusgruppeintervjuer med norskefastleger, og for detaljer om dette vil jeg også henvisetil originalartikkelen (se dessuten Carlsen 2009). Mittanliggende her er å påpeke et prinsipielt moment jegmener er relevant for debatten om virkemidler for redusertsykefravær: Legene har en viktig rolle å spille for omfangetav sykefravær, men primært dreier dette seg om å værepasientens medisinske rådgiver, ikke å være portvakt iegentlig forstand. Som konsekvens av dette vil tiltak for å1 Vesentlige deler av resonnementet i denne artikkelen er basert på Carlsen og Nyborg (2009). Takk til Benedicte Carlsen for kommentarer og for godt forskningssamarbeid,og til Norges forskningsråd for prosjektstøtte via Velferdsprogrammet og ESOP (Centre of Equality, Social Organization and Performance).KARINE NYBORGSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 35

høyne kvaliteten på legenes rådgivningstjeneste, foreksempel innføring av veiledende sykemeldingsnormerfor ulike diagnosetyper, kunne ha et langt større potensialefor å få sykefraværet ned enn tiltak for å tvinge legene tilå vokte porten strengere, som for eksempel overprøvingfra andre leger eller økonomiske/juridiske sanksjoner.DIAGNOSE OG BEHANDLINGLa oss for et øyeblikk glemme Jens Stoltenbergs betimeligepåpekning om at «du er ikke enten helt frisk eller heltsyk», 2 og anta at nettopp så enkelt er det: Enten er personi helt frisk i periode t (h i t =1); eller han føler seg syk (h i t = 0).I tråd med dette vil jeg ignorere gradering av sykemeldinger(som ikke er sentralt for mitt resonnement). Fordijeg skal diskutere helbredelse snarere enn forebygging, viljeg også anta at den som er frisk i én periode, forblir friski den neste, at den som er syk og ikke får behandling, forblirsyk, mens den som er syk og behandles medisinskkorrekt, har en gitt, positiv sannsynlighet for å helbredes.Hvis korrekt behandling krever at pasienten hviler, harvedkommende krav på sykemelding. La oss også anta atdet finnes diagnoser der riktig behandling krever aktivitet,ikke hvile.Som en forenkling kan vi gå ut fra at ethvert sett av gittesymptomer er knyttet til én og bare én diagnose, at det forenhver diagnose finnes én og bare én korrekt behandling,og at enhver lege kjenner disse sammenhengene. Legensmedisinfaglige problem er da redusert til å skaffe seg oversiktover pasientens symptomer. Noen symptomer kanlegen selv observere, for eksempel ved hjelp av blodprøver,røntgenbilder eller temperaturmåling. Visse symptomerkan imidlertid bare observeres av pasienten selv. Harhan smerter? Hvor sitter smertene? Er han kvalm?Svimmel? Slapp, nedstemt, forvirret? Har han synsforstyrrelser?Hører han stemmer?Diagnoser som stilles helt eller delvis på grunnlag avlegens observasjoner, kan vi kalle verifiserbare diagnoser.Diagnoser som stilles kun ut fra pasientens observasjoner,kan vi tilsvarende kalle subjektive diagnoser. Virus på balansenerven,migrene eller ME kan være eksempler på dette.I det følgende vil jeg anta at alle arbeidstakere kjennersymptomene på minst én subjektiv diagnose som tilsiersykemelding.Subjektive diagnoser er nøkkelen til å forstå legens informasjonsproblem,og dermed konflikten mellom portvaktoghelbrederrollene. Se for deg at en pasient sitter på legekontoretog forteller om symptomer på en subjektiv diagnosesom krever hvile. Legens problem er da: Hvordankan hun vite at pasienten faktisk er syk? Hvordan kan hunvite at dette ikke bare er et friskt eksemplar av HomoOeconomicus, en art som ikke nøler med å lyve om det lønnerseg, og for hvem arbeid kun består av ork og bryderi?Det kan legen ikke vite. Og denne usikkerheten vil væreder hver gang hun sitter overfor en pasient som har, ellerhevder å ha, slike symptomer.LEGENAnta nå at lege p er opptatt av sin inntekt Y p, av sin suksesssom helbreder H p, og kanskje også sin suksess somportvakt, G p, på følgende måte:(1) u p= Y p+ b pH p+ g pG pder u per lege p’s nytte, b p≥ 0, og g p≥ 0. Legens inntekter økende i antall pasienter. Suksess som helbreder, H p, erøkende i forventet helsegevinst av legens innsats. Vi åpnerogså her for at enkelte leger kan ha et genuint ønske om åvære en god portvakt (g p> 0), for eksempel ved at legenfår dårlig samvittighet hvis hun tror hun tillater sløsingmed fellesskapets ressurser. La oss anta at legens oppfatningom sin suksess som portvakt, G p, er fallende i antallurettmessige sykemeldinger hun tror hun har skrevet ut. 3Ignorer, i første omgang, at legens popularitet (og dermedinntekt) kan være avhengig av hennes strategi.Stilt overfor pasienter med verifiserbare diagnoser er detingen konflikt mellom helbreder- og portvaktrollen: Legenkan fastsette diagnosen, foreskrive sykemelding og annenbehandling ut fra strengt medisinske kriterier, og slik bådemaksimere forventet helsegevinst og minimere antallurettmessige sykemeldinger.Konflikten oppstår i møtet med pasienter som hevder å hasymptomer på subjektive diagnoser som krever sykemelding.Legen må her ta et valg. Hvordan skal hun forholde segtil disse pasientene? Skal hun ta dem alle på ordet og sykmeldedem – en strategi vi kan omtale som å vise tillit? Skal2 dn.no 04.02.10 (http://www.dn.no/forsiden/politikkSamfunn/article1831095.ece)3 For detaljer, se Carlsen og Nyborg (2009).36 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 KARINE NYBORG

hun behandle dem alle som skulkere og konsekvent avslåsykemelding – vise mistillit? Eller skal hun kanskje gi hver avdem en viss sjanse, selv uten informasjon som kan hjelpehenne å skille skulkere fra syke, og la tilfeldighetene rå ihvert enkelt tilfelle? Det siste alternativet er i praksis bare enkombinasjon av de to første, og er interessant kun for legersom er indifferente mellom tillit og mistillit. La oss derfor idet følgende konsentrere oss om disse to strategiene.Hvis legen velger tillit, blir hun en dårlig portvakt: Enhverkan få sykemelding hos henne ved å lyve på seg riktigsubjektiv diagnose. Hvis legen derimot velger mistillit,vil hun i praksis unnlate å gi korrekt behandling til enhel gruppe reelt syke, det vil si pasienter med subjektivediagnoser som krever hvile. Legen blir dermed en dårligerehelbreder.Merk at vi foreløpig verken har introdusert økonomiskeinsentiver, sosialt press eller ønske om å være populær. Sålangt skyldes rollekonflikten utelukkende et genuint informasjonsproblem:Subjektive symptomer kan være avgjørendefor å stille riktig diagnose.PASIENTENAnta nå, for enkelhets skyld, at alle arbeidstakere er fastansatt på fulltid, har en eksogent gitt lønn, og at sykelønnsordningeninnebærer full lønnskompensasjon ogoppsigelsesvern ved sykdom forutsatt at sykemeldingforeligger. La oss også se bort fra pasientens kostnad ved åoppsøke lege.Betrakt en arbeidstaker i som lever i to perioder (ung oggammel). Anta at arbeidstakeren maksimerer summen avsin forventede nytte i de to periodene, og at i’s nytte i periodet, U i t , er(2) U it= (αc i t + βl it+ γ iL i t ) h itder c i t er i’s konsum, l i t er i’s fritid, og L i t er i’s arbeidstid iperiode t, og der α > 0, β > 0, og γ i≥ 0. To ting er verdt åmerke seg her. For det første er ingenting moro når maner syk. For det andre tillater vi her at det finnes arbeidstakeremed strengt positiv γ i, som dermed vil ha glede (ellernytte) av å være på jobb; for eksempel på grunn av sosialerelasjoner på arbeidsplassen eller interessant arbeid. 4To forhold kan få en arbeidstaker til å ønske sykemelding:At han er syk og håper på helbredelse, eller at han ønskermer fritid uten trekk i lønn (skulk). Siden vi ser bort fragradert sykemelding og alle er i full jobb, vil den enkelteenten ha arbeidstid L ittilsvarende full arbeidsdag, ellervære sykmeldt og ha arbeidstid lik null. Inntekten blir densamme i begge tilfeller.Vi vil da kunne dele arbeidstakerne i følgende tre grupper:Syke: De som i en gitt periode er syke (h it= 0) vil oppsøkelege i håp om å helbredes. De vil foretrekke den legende tror er den beste helbrederen. De vil aldri lyve forlegen, uavhengig av sin arbeidsmotivasjon γ i. For den sykeer helbredelse overordnet alt annet.Motiverte friske: Friske (h i t =1) med høy arbeidsmotivasjon(γ i> β) foretrekker å gå på jobb. Disse oppsøker derforikke lege i det hele tatt.Skulkere: Friske (h i t =1) med lav arbeidsmotivasjon (γ i< β)vil foretrekke urettmessig sykemelding dersom de kan fådet. Dersom det er håp om dette, vil de oppsøke lege. Devil foretrekke den legen de tror er den dårligste portvakten.For å ha mulighet til sykemelding må de lyve forlegen. Subjektive diagnoser som krever hvile er den enestediagnosetypen som kan gi sykemelding og der legenikke kan avsløre pasientens løgn; skulkerne vil derforoppgi symptomer på en slik diagnose.MARKEDETLa oss nå også ta hensyn til at legens popularitet, og dermedhennes inntekt, kan være endogent avhengig av omhun velger strategien tillit eller mistillit. Anta at pasientenekan observere hvilken strategi en lege følger, for eksempelfordi arbeidstakere forteller hverandre om det hvis de fåravslag på en forespørsel om sykemelding. Hvilke leger vilbli foretrukket?De syke foretrekker best mulig helbredere. I modellen eralle leger like faglig dyktige, men legene som viser tillit villikevel være bedre helbredere for pasienter med subjektivediagnoser som krever sykemelding: Disse pasientene viljo ikke få korrekt behandling hos leger som følger strategienmistillit.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTAR4 Unytten ved å jobbe fanges her opp ved at arbeidstid går på bekostning av fritid. Hvis γ i = 0, er verdien av en marginal arbeidstime altså gitt ved marginalnyttenav fritid – en standardtilnærming i økonomiske modeller. γ i L i t er ment å reflektere en eventuell egenverdi av å arbeide.KARINE NYBORG SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 37

Hvis den syke vet han har en verifiserbar diagnose, vil hanvære indifferent mellom leger. Hvis han derimot ikke vethva slags diagnose han har, eller verre, hvis han vet at hanhar en subjektiv diagnose som krever sykemelding, vil hanstrengt foretrekke en tillitsfull lege – fordi dette gir hambest mulighet til å bli frisk.Skulkerne foretrekker selvsagt dårlige portvakter; hvis devisste at legen ville vise mistillit, ville de ikke bry seg medå oppsøke lege i det hele tatt. Skulkere vil altså strengtforetrekke tillitsfulle leger. De motiverte friske går ikke tillegen – og er derfor ikke pasienter overhodet.Alle pasienter vil dermed (svakt) foretrekke tillitsfulle leger.Preferansen er streng for alle unntatt syke som vet at diagnosenderes er verifiserbar eller ikke krever sykemelding;disse, og bare disse, er indifferente. Leger som viser mistilliter særdeles upopulære (alt annet gitt): Ingen vil ha demsom sin foretrukne lege, og i de vil dermed stå overfor enbetydelig lavere etterspørsel enn tillitsfulle leger.Det eneste insentivet en lege har til å velge mistillit i dennemodellen er legens genuine ønske om å være en god portvakt.En lege med g p= 0, som altså ikke er opptatt avdette, vil derfor helt sikkert velge tillit. Men selv en legemed g p> 0 vil velge mistillit kun dersom denne preferansener så sterk at den både oppveier ønsket om å være engod helbreder og inntektstapet som følger av at mistillitgjør legen upopulær. 5Gitt den medisinskfaglige og yrkesetiske opplæring legerfår, der helbrederrollen står i høysetet, synes det urimeligå anta at leger vil prioritere portvaktrollen så høyt. Det kanimidlertid tenkes at selv leger som først og fremst er opptattav helbrederrollen kan komme til å velge mistillit imarkedslikevekt. Dette kan skje hvis ønsket om å væregod portvakt likevel er klart til stede, hvis legens ekstrainntektfor den marginale pasienten er lav, og hvis legentror en høy andel av pasientene egentlig er skulkere, selvom hun ikke vet hvem disse er (Carlsen og Nyborg 2009).I en slik situasjonen er det store portvaktgevinster å henteved å nekte sykemeldinger (for leger som måtte være opptattav slikt), små helsegevinster ved å innvilge sykemeldinger,og lite inntektstap ved å gjøre seg upopulær.Hvis legen tror de fleste pasientene er reelt syke, krevermistillit meget sterke preferanser for å være god portvakt.Leger som velger mistillit i likevekt er så opptatt av å væreportvakt at de om nødvendig er villige til å gå på akkordbåde med hensynet til egen inntekt og til pasienteneshelse. Spørsmålet er om samfunnet er tjent med leger somer så nidkjære portvakter. Det er ingenting i modellen somtilsier at dette nødvendigvis er samfunnsmessig optimalt.Merk at konklusjonene over gjelder selv om noen diagnoserkrever aktivitet for helbredelse. La oss for eksempelanta at anbefalt behandling for ryggsmerter endres frahvile til aktivitet, på grunn av ny kunnskap. Dette vil ikkestanse smarte skulkere: Så lenge de fortsatt vet om minsten subjektiv diagnose som krever sykmelding, for eksempelME, vil de slutte å klage over ryggsmerter, og i stedetpåberope seg symptomer på ME. Det er nok at skulkerenfortsatt kjenner til minst én subjektiv diagnose som kreversykemelding.Carlsen og Nyborg (2009) og Carlsen (2009) rapportererfunn fra fokusgruppeintervjuer med 28 norske fastleger,og resultatene herfra synes å harmonere godt med de teoretiskekonklusjonene. Legene i denne undersøkelsenmente at pasientene i praksis sykmeldte seg selv når detgjaldt kortere sykemeldinger, det vil si inntil to-tre uker.For lengre sykemeldinger tok flere av legene en mer aktivrolle ved å forsøke å overtale pasienten til å returnere tilarbeid etter en tid; men dersom pasienten ikke lot segoverbevise om at friskmelding ville være til vedkommendeseget beste, ble sykemeldingen vanligvis forlenget. Detvar likevel en utbredt oppfatning at de fleste sykemeldingervar kurante og uproblematiske, ofte knyttet til observerbarebiomedisinske forhold (det vi her har kalt verifiserbarediagnoser), og at pasientene i liten grad forsøkte ålure legene. Det siste ble begrunnet dels med at noe sliktville være ubehagelig for pasientene, dels med et inntrykkav at mange pasienter helst vil jobbe.TILTAKHva kan så gjøres for å få ned sykefraværet? Når det gjelderskulkerne, er svaret klart: Økonomiske insentiver erdet eneste som biter på dem.Det er imidlertid ikke åpenbart at de smarte skulkernebeskrevet i modellen er noen utbredt art i Norge i dag.Fastlegene som ble intervjuet i Carlsen og Nyborg (2009)hadde ikke selv inntrykk av at de ble lurt i særlig grad.5 Markedet forsterker altså rollekonflikten. Det er imidlertid informasjonsproblemet, ikke markedet, som gjør at konflikten oppstår i første instans.38 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 KARINE NYBORG

Dette kan selvsagt skyldes at de er så rundlurt at de ikkeengang mistenker det, men en tenkelig forklaring er joogså at de fleste pasientene snakker sant.Konklusjonen om at sykepengeordningen i praksis manglerportvakt, er i tråd med flere empiriske undersøkelsersom indikerer at det er pasienten selv som i siste instanstar beslutningen om syk- eller friskmelding (Larsen m.fl.1994, Carlsen og Norheim 2005, Carlsen og Nyborg2009). Hvis porten virkelig er så åpen, er det er stort paradoks– i hvert fall gitt antakelsen om at arbeid primært eren plage – at sykefraværet i Norge er så lavt.En mulig forklaring på det siste er at sykefravær svekkerfremtidig lønnsvekst (Markussen 2009), og at arbeidstakerneer klar over og tar hensyn til dette. Det kan ogsåhende at folk ønsker å gå på jobb fordi de trives der. Entredje mulig forklaring er at normene mot skulk, og/ellerå lyve for legen, fortsatt er sterke i den norske befolkningen.Alle disse forklaringene innebærer at pasienten ikkeuten videre ønsker sykemelding, og derfor går til legenprimært for å få medisinske råd.Jeg har argumentert for at legene har liten mulighet til åfungere som portvakter i tradisjonell forstand. Rollekonfliktenpåpekt over skyldes et genuint informasjonsproblem,ikke slapphet hos legene. Problemet kan derforneppe løses ved strengere kontroll eller overprøving avlegene: Heller ikke eksterne kontrollører eller egne trygdelegervil kunne verifisere pasientens subjektive observasjoner,og dermed er vi like langt.Legenes primære rolle er ikke portvakt, men medisinskrådgiver. I modellen over var alle leger like dyktige, men ipraksis er det selvsagt ikke slik. En lege som sykmeldernår aktivitet er mer helsebringende enn hvile, gir dårligeråd. Det er derfor høyst tenkbart at tiltak som kan bidra tilå bedre legenes rådgiverfunksjon vil kunne få ned sykefraværet.Veiledende normer og/eller retningslinjer, sentralerådgivningstjenester, kurs og kompetanseoppbygging kanvære eksempler på slike tiltak.Med tilstrekkelig sterke økonomiske insentiver er det selvsagti prinsippet mulig å få alle leger til å velge mistillit, ogdermed bli bedre portvakter. For eksempel kunne legenbelastes en avgift (trekk i godtgjørelsen fra det offentlige)per utskrevet sykemeldingsdag. Et enklere tiltak for åoppnå nøyaktig det samme, er rett og slett å frata sykemed subjektive diagnoser sykepengeretten. Effekten erden samme; forskjellen er bare at beslutningen overlateslegen ved det første tiltaket, og gjøres eksplisitt politiskved det andre. Er det politisk uakseptabelt å frata folk medsubjektive diagnoser sykepengeretten, burde det ikkevære mer akseptabelt å bruke økonomiske insentiver for åfå legene til å oppfylle det samme.Ytterligere et moment bør nevnes her. I modellen diskutertover var sykemeldingens eneste hensikt å øke pasientenssannsynlighet for helbredelse. I praksis har imidlertidsykemelding også en annen funksjon, nemlig å unnta fraarbeidsplikt den som grunnet sykdom eller skade ikke klarerå utføre arbeidet sitt – også når det ikke ville vært helseskadeligå forsøke.Hvorvidt en person klarer å utføre sine vanlige arbeidsoppgaver,er noe legen typisk verken har særlig informasjonom eller kompetanse til å vurdere. Hva arbeidetbestår i, hvor flink arbeidsgiver er til å tilrettelegge, ellerhvor vanskelig utførelse av oppgavene egentlig er for densyke, er i likhet med subjektive symptomer informasjonlegen ikke selv kan verifisere. Den primære informasjonskildener igjen pasienten; her kommer imidlertid nok enaktør inn, nemlig arbeidsgiver. Hvis arbeidsgiver og/ellerarbeidstaker ikke er interessert i at pasienten skal tilbakei arbeid, og derfor ikke ønsker å gi utfyllende opplysningerom muligheten for dette, har legen lite å stilleopp med. Likevel har legen i det norske sykelønnssystemetoppgaven med å sykmelde også ut fra dettehensynet. Legen som rådgiver stilles her i en vanskeligrolle, ved at hun tvinges til å vurdere og ta stilling tilforhold hun ikke har spesialkompetanse eller førstehåndskunnskap om.I tilretteleggingsspørsmål er pasientens fastlege neppe denfremste eksperten. En mulighet kunne være å i større gradavgrense legenes sykemeldingsansvar til det de faktisk harkompetanse på, nemlig det rent medisinske. For eksempelkunne en forestille seg at sykemeldinger ut over 8 uker bleoversendt tilretteleggingsspesialister i NAV, som da overtokansvaret for å vurdere gradering og eventuell friskmelding;men at legen sendte med en tidsbegrenset vetoerklæring(“pasienten må ikke belaste høyre arm/ ta tungeløft/ utsettes for stress-situasjoner”, etc), som spesifisertede medisinske begrensningene av hensyn til helbredelse(eller for å unngå forverring) som NAV måtte holde seginnenfor når de vurderte tiltak for pasienten.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARKARINE NYBORG SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 39

NORMEREn velferdsordning som gir pengestøtte ved ikke verifiserbareproblemer, er nødvendigvis sårbar for misbruk. At subjektivediagnoser gir rett til sykepenger, er et eksempel på dette.Skal slike velferdsordninger bestå på sikt, er sterke normermot misbruk i befolkningen antakelig helt nødvendig.Det er vanskelig å si sikkert om normene i forhold til sykefraværhar endret seg i Norge i den senere tid. På mergenerelt grunnlag er det likevel mulig å si litt om normerog hva som kan påvirke dem. Å avstå fra misbruk av trygdeordningeri en situasjon der misbruk er mulig, kanbetraktes som et frivillig bidrag til fellesgoder. En langrekke studier (se, for eksempel, Hauge 2010, Bardsley ogSausgruber 2005, Fischbacher et al. 2001, Ledyard 1995,Cialdini mfl. 1990) viser at mange mennesker, muligensde fleste, er villige til å bidra til fellesgoder forutsatt atandre gjør det samme. Hvis for mange begynner å snylte påandres innsats, svekkes bidragsviljen hos de siste i betydeliggrad. Eksperimentelle studier (bla. Fischbacher ogGächter 2010) har vist at svært få mennesker – tilsynelatendenesten ingen – er ubetingede altruister i den forstandat de fortsetter å bidra helt uavhengig av hva andregjør. Får snyltere boltre seg uhindret, kan de derfor fåsamarbeidet til å gå i oppløsning –ved å demotivere desom i utgangspunktet ønsket å bidra.Overfører vi dette til sykefraværsdebatten, kan det bety atfolk flest unngår skulk så lenge de oppfatter at andre unngårdet; men begynner arbeidskameratene å sluntre unna,senkes terskelen også for en selv. Resultatet kan lett bligode eller onde sirkler (Lindbäck mfl. 1999), der både ensituasjon hvor svært mange vil misbruke sykelønnsordningenog den derfor blir politisk uakseptabel, og en situasjonder svært få gjør det og den dermed forblir akseptabel,kan tenkes å være stabile over tid.Enn så lenge kan det virke som om normen mot misbrukav sykelønnsordningen er rimelig intakt i det norske samfunnet.Det er imidlertid vanskelig å komme forbi at detogså finnes skulkere. Dersom disse får for mye spillerom,og slik demotiverer de mer pliktoppfyllende, kan resultatetbli en selvforsterkende prosess av gradvis normforvitringsom kan være vanskelig å reversere om den først harnådd for langt.I debatten om sykefraværet har enkelte hevdet at Norgesom samfunn har råd til en god del betalt sykefravær. Menkanskje er ikke kortsiktige finansieringshensyn det viktigsteher. Hensynet til bevaring av eksisterende normer motmisbruk, som til syvende og sist utgjør fundamentet foreksistensen av en generøs sykelønnsordning, kan uansetttilsi at unødig sykefravær i størst mulig grad bør holdesnede.KONKLUSJONHovedpoenget i min artikkel har vært at legene ikke kanforventes å fungere som portvakter i klassisk forstand.Tiltak for å få legene til å ”skjerpe seg” overfor skulkere vildermed neppe ha mye for seg.Dette betyr imidlertid ikke at legene er uten betydning foromfanget av sykefravær, eller at tiltak overfor legene erfånyttes. Selv om legene knapt kan stanse smarte skulkere,er det langt fra opplagt at skulkere utgjør noen stor andelav pasientpopulasjonen. For andre pasienter enn disse erlegen primært en medisinfaglig rådgiver. Tiltak som gjørlegene til bedre rådgivere vil derfor kunne redusereomfanget av unødige og uheldige sykemeldinger. Dettegjelder selv om det i siste instans skulle være pasientensom tar beslutningen, mens legen først og fremst gir råd –og altså ikke strengt tatt fungerer som portvakt.REFERANSER:Bardsley, N., and R. Sausgruber (2005): Conformity and Reciprocityin Public Good Provision, Journal of Economic Psychology 26, 664-681.Carlsen, B. (2009): Dobbeltmoralens voktere? Intervjuer med fastlegerom sykemelding, Tidsskrift for velferdsforskning 8/2009.Carlsen, B., & Norheim, O. F. (2005). «Saying no is no easy matter».A qualitative study of competing concerns in rationing decisions ingeneral practice. BMC Health Services Research, 5 (70).Carlsen, B., og K. Nyborg (2009): The Gate is Open: Primary CarePhysicians as Social Security Gatekeepers, Memorandum 7/2009,Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo.Cialdini, R.B., R.R. Reno, and C.A. Kallgren (1990): A Focus Theory ofNormative Conduct: Recycling the Concept of Norms to reduceLittering in Public Places, Journal of Personality and SocialPsychology 58, 1015-1026.Fischbacher, U., S. Gächter, and E. Fehr (2001): Are People ConditionallyCooperative? Evidence from a Public Goods Experiment,Economics Letters 71, 397-404.40 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 KARINE NYBORG

Fischbacher, U., S. Gächter (2010): Social Preferences, Beliefs, andthe Dynamics of Free Riding in Public Goods, kommer i AmericanEconomic Review.Hauge, K. E. (2009): Morality and economic decisions: An experimentalapproach. PhD-avhandling, Universitetet i Oslo.Larsen, B., Førde, O., & Tellnes, G. (1994): Legens rolle i sykmelding.Tidsskrift for Den norske legeforening, 114 (12), 1442 - 1444.Ledyard, J.O. (1995): «Public Goods: A Survey of ExperimentalResearch», in J.H. Kagel and A.E. Roth (eds.): The Handbook ofExperimental Economics, Princeton: Princeton University Press.Lindbeck, A., S. Nyberg and J. Weibull (1999): Social Norms andEconomic Incentives in the Welfare State, Quarterly Journal ofEconomics, 114(1), 1-35.TEMA SYKEFRAVÆR – AKTUELL KOMMENTARMarkussen, S. (2009): The Discretionary Nature of Sick Leave. PhDavhandling,innlevert til Universitetet i Oslo.KARINE NYBORG SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 41

AKTUELL KOMMENTARJON STRANDVerdensbankens forskningsavdeling, Miljø- og energi-gruppenVurdering av Klimakur 2020Klimakur 2020 er en omfattende norsk nasjonal studie av kostnader ved å nå en målsetting omreduksjon I norske klimautslipp med 12 millioner tonn CO 2-ekvivalenter innen 2020,i forhold til basisalternativet. Den er grundig gjennomført og et omfattende arbeid ligger bak.Gjennomført på billigste måte vil en slik utslippsreduksjon føre til en marginal utslippskostnadpå 1500 kroner pr tonn, langt høyere enn anslått kvotepris I 2020 (ca 350 kroner pr tonn). Enrekke forhold som ikke er vurdert i rapporten, kunne med fordel ha vært med for helhetensskyld. Dette inkluderer de uilke muligheter Norge kan ha for å påvirke utslippene i andre landog dermed globalt; samt tilbudssiden i energi-markedet, da Norges innflytelse på globaleklimautslipp er i realiteten størst gjennom vår produksjon og eksport av olje og gass.Miljøverndepartementet har, i samarbeid med en rekkeandre etater i Norge, gjennomført en omfattende og ambisiøsstudie av tiltak mot utslipp av klimagasser i Norge.Det sies innledningsvis blant annet at Norge skal «være etforegangsland i klimapolitikken og en pådriver for en nyog mer ambisiøs internasjonal klimaavtale»; «overoppfyllevår utslippsforpliktels i henhold til Kyoto-protokollenmed 10 prosent»; og skal, gitt at også andre land har ambisiøseklimamål, «ha et forpliktende mål om klimanøytralitetsenest i 2030». Faggruppen bak prosjektet har værtKlima og forurensningsdirektoratet, Norges vassdrags- ogenergidirektorat, Oljedirektoratet, Statistisk sentralbyrå,og Vegdirektoratet. I tillegg har det vært trukket på kompetansei mange andre etater og forskningsinstitusjoner.Gruppens overordnede mandat har vært å utarbeide etnødvendig grunnlagsmateriale for vudering av den norskeklimapolitikken som helhet, herunder behovet for endredevirkemidler i denne politikken. Mer spesifikt er faggruppenbedt om a) å gjennomføre en vurdering av forventetkvotepris i markedet for drivhusgasser, 2012, 2015,og 2020; b) gå gjennom den internasjonale utviklingen imål og virkemiddelbruk for å vurdere implikasjonene forNorge; og c) gjennomføre en analyse av virkemiddelbrukog tiltak mot klimautslipp i Norge opp til 2020.Oppdraget har vært å avklare hvilke valgalternativer somfinnes, og kostnadene knyttet til de ulike alternativene,men ikke å komme med anbefalinger av bestemte alternativer.Utgangspunktet for vurdering av «lønnsomhet» avtiltak er en antatt kvotepris per tonn CO 2på 40 euro (ca350 kroner; eller ca US$60) i 2020.Alle tiltakene og virkningene av dem vurderes i forhold tilen referansebane som i seg selv forutsetter endel tiltak – devurderte tiltakene i Klimakur 2020 kommer altså i tillegg.De tre største kildene til utslipp i Norge i dag er transportsektoren(32 %), petroleumssektoren (27 %), ogindustrien (26 %). I forhold til de fleste andre land er husholdningssektorenen liten kilde til utslipp i Norge – dette42 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 JON STRAND

skyldes i hovedsak det særnorske fenomen at vannkraftrepresenterer 100 % av all elektrisk kraft i Norge. På denannen side har Norge store utslipp per capita, sammenliknetmed andre OECD-land, knyttet til produksjon av oljeog gass. I referansebanen øker utslippene av klimagasserfra 54 millioner tonn CO 2- ekvivalenter i 2008, til 59 millionertonn i 2020.sektor (petroleumssektoren og de mest energiintensivedelene av industrien) skjermes for utslippreduksjonerutover de som utløses av kvoteprisen, og utslippsreduksjonsmåletpå 12 millioner tonn likevel skal nås i 2020, vilmarginal utslippskostnad øke til 3400 kroner pr tonn i deøvrige sektorer, og samlet reduksjonskostnad fordobles, tilca 10 milliarder kroner.AKTUELL KOMMENTARAnalysen identifiserer og analyserer ca 160 utslippsreduserendetiltak. Et hovedresultat er at det er prinsipieltmulig å redusere utslippene med ca. 12 millioner tonninnen 2020, ved å gjennomføre tiltak som for samfunnetkoster mindre enn 1100 kroner/tonn CO 2. Analysen indikererogså at tiltak med et samlet reduksjonspotensiale pånærmere 5 millioner tonn har ingen eller negativ samfunnsøkonomiskkostnad. Dette er altså tiltak vi uansettburde gjennomføre, selv om klimpolitikk var irrelevant.Det aller meste av potensialet for reduksjon i klimagassutslippfinner en i de tre store sektorene, transport (medet reduksjonspotensiale på 3-4.5 millioner tonn CO 2),petroleumsektoren (5.5 millioner tonn når mulighetenefor karbonfangst regnes inn), og industri (4.3 millionertonn). I tillegg anslås utslippene av klimagasser fra byggpraktisk talt å kunne fjernes helt gjennom overgang tilfjernvarme og fornybar energi. I andre sektorer er potensialetfor utslippsreduksjoner begrenset. Potensialet forutslippsreduksjoner med «rimelige» kostnader er mindreenn dette. Reduksjoner på bare ca 7 millioner tonn CO 2kan i følge analysen gjøres til samfunnsøkonomisk kostnadunder 500 kroner pr tonn; og ca 10 millioner tonn tilkostnad under 1000 kroner pr tonn. Det nasjonale måletfor utslippsreduksjon, 12 millioner tonn, nås først ved enmarginal reduksjonskostnad på 1500 kroner pr tonn, medgrunnlag i den makroøkonomiske analysen (som avvikernoe fra analysen av enkeltprosjekter referert i forrigeavsnitt). Totalkostnaden blir da ca 5 milliarder kroner.Merk at disse marginale kostnadstallene ligger vesentlighøyere enn anslått kvotepris i 2020, som i følge rapportensmiddelscenario er 40 euro (eller ca 300-350 kroner)pr tonn. Reduksjoner på bare ca 6 millioner tonn, altsåbare halvparten av reduksjonsmålet, kan gjøres innenforen slik kostnad.Ulike sett av virkemidler for å nå disse reduksjonsmåleneer også vurdert. Det mest slående her er at en CO 2avgifter, langtfra overraskende, det mest effektive virkemiddelet.Et annet interessant funn er at hvis kvotepliktigAlt i alt er dette en imponerende analyse som reflekererdet høye ambisjonsnivået Norge for tiden har i klimapolitikken.Studien sier ikke direkte hva som skal eller børgjøres – det er faktisk ingen direkte konklusjon på rapporten.Men den underliggende ide er at målene, spesieltutslippsreduksjonsmålet på 12 millioner tonn innen2020, er realistiske og kan gjennomføres. Dette til tross forat de marginale kostnadsnivåer som da er nødvendige, liggerskyhøyt over nivåer som i de fleste andre land i dagregnes som realistisk å få gjennomført, innen den aktuelletidsrammen.Nivået på rapporten virker godt. Det er vanskelig for megå vurdere alle analysene i detalj, men det faglige grunnlagetfor dem, det faktum at praktisk talt alle de mestsentrale relevante etater i Norge har vært tungt involvert iarbeidet, samt arbeidets totale omfang, indikerer at tiltakeneskulle være grundig vurdert.Endel ting i rapporten kan en sette spørsmålstegn ved. Eteksempel er forutsetningen om kvotepris i 2030 (som ikkespiller vesentlig rolle for analysen) som er anslått til ca 100euro (140 dollar) pr tonn; etter min mening altfor høyt tilå være realistisk. Her vil jeg først framheve at langtidsmåletfor CO 2-konsentrasjon på 450 ppm nå virker fullstendigurealistisk. Gitt et mer realistisk mål på 550 ppmviser eksisterende «integrated assessment models» som jegkjenner til, at sannsynlig marginal global utslippskostnadheller vil ligge rundt 20-40 dollar per tonn CO 2i 2030.Jeg synes nok også at enkelte «politisk økonomi»-temaerburde ha vært diskutert, i en ellers så bredt anlagt rapport.For eksempel, hvorfor er ikke utslippsreduserende tiltaksom har negativ kostnad allerede gjennomført? Det kan inoen tilfeller skyldes at dette ikke har vært kjent, og forskjellermellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisklønnsomhet, men i andre tilfeller kan det være vanskeligereå forklare. Dette leder til et viktig praktisk spørsmål, nemlig:vil anslåtte utslippsreduksjoner faktisk bli realisert,med de virkemidler som forutsettes? Jeg vet ikke i hvilkenJON STRANDSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 43

grad dette er studert: I praksis kan det være langt fra teoretiskberegnede utslippsreduksjoner, til de som faktiskrealiseres. Eksemplet Amory Lovins, kanskje USAs størsteenergiteknologi-optimist, er illustrerende (se for eksempelhans bok «Winning the oil endgame»). Lovins forutsaallerede i 1976 at USA ville kunne fri seg fra oljeimportinnen få år; samt at bilparken innen få år ville trenge mindreenn 0.25 liter bensin pr mil i gjennomsnitt; alt på samfunnsøkonomisklønnsom vis. Virkeligheten har jo vist segå være en helt annen. Jeg vil ikke påstå at forfatterne avKlimakur lider under liknende illusjoner. Mitt poeng erheller at det må kunne påvises, eller i det minste sannsynliggjøres,at utslippene faktisk vil bli redusert som forutsatt.Et relatert poeng er den klippefaste troen på effektenav virkemidlene i klimapolitikken som reflekteres i rapporten.Jeg tenker spesielt på eksisterende kvoteløsninger,særlig de som hører inn under Kyoto-protokollen, skal haden forutsatte utslippsreduserende effekt. Realiteten er atvi foreløpig ikke klart kan påvise vesentlige reduksjoner iutslipp i Europa som følge av EU-ETS. Bedriftene somomfattes av kvotehandelsordningen i EU-ETS virker stortsett uniteresserte i å redusere sine utslipp (see for eksempelSandoff og Schaad (2009)). Et problem, som er altforlite påaktet, er at når kvotene i det alt vesentlige deles utgratis, og det samtidig (iallfall implisitt blant bedriftene)forutsettes oppdatering av kvotetildelinger i tråd med faktiskeutslipp, forsvinner mesteparten av incitamentet til åredusere utslippene (se Rosendahl (2008)). Dette synes åvære et helt grunnleggende problem knyttet til kvoteløsningermed stor grad av gratis tildeling. Det er etter minmening derfor lite realistisk, som rapporten synes å gjøre,å basere seg på at kvoteordninger av eksisterende type skalgjøre sin fulle del av jobben med utslippsreduksjoner.Siden kvotemarkedene (med stor grad av gratis tildeling)vil gjøre mindre, må derfor andre virkemidler gjøre relativtmer; totalreduksjonen i utslipp som da er nødvendigfor å implementere en fastatt totalkvote vil da genereltikke bli kostnadseffektiv.Mine øvrige kommentarer til rapporten går på hva somikke behandles i den. Det er for det første naturlig fra mittståsted å kommentere Norges klimapoliltikk og klimaengasjementmer generelt. Mange ser herfra med undring påNorges tilsynelatende ubegrensede opptatthet av klimaspørsmål(selv om Verdensbanken, der jeg jobber, selv nokhar en nesten like sterk opptatthet). Det er ikke noe galt iat Norge setter ambisiøse mål for sin klimapolitikk.Spørsmålet er likevel hva dette fører til. Norges utslippinnenfor egne grenser er ubetydelige i global sammenheng.Det er mye viktigere hvordan Norge påvirker andrelands utslipp, nå og over tid. Mye av filosofien bak norskklimapolitikk i det hele (og dermed rapporten) er vel at enambisiøs norsk klimapolitikk har positive slike effekter,for eksempel i form av demonstrasjoneffekter, og gjennomteknologiframskritt.Noen hovedresultater fra litteraturen på dette feltet er nedslåendeog negative, spesielt for virkninger av ensidigetiltak fra enkeltland på andre lands klimapolitikk; se foreksempel Hoel (1991), og Barrett (2003). Det er vanskeligå argumentere imot disse resultatene på faglig grunnlag.Det er nok derfor fornuftig at disse teamene ikke tasdirekte opp i rapporten, da en ville sitte igjen med konklusjonersom bare var pessimistiske uten å være konstruktive.Andre internasjonale problemstillinger kunne en imidlertidha behandlet. Jeg vil trekke fram tre temaer. For detførste burde analysen ha omfattet tiltak rettet mot innenlandsketterspørsel etter elektrisk kraft, noe den ikke er,med den begrunnelse at slik etterspørsel ikke retter segmot fossile brensler, da all norsk elektrisk kraft er vannkraft.Men norsk kraft kan i dag eksporteres til andre landder alternativet ofte er kullkraft, og således bidra tilutslippsreduksjoner der. Tiltak som reduserer etterspørselenetter elektrisk kraft i Norge kan derfor ha en likedirekte virkning på globale utslipp, som de fleste av detiltak som vurderes.For det andre kunne «karbonlekkasje»-problemet ha værtdiskutert mer. Jeg tenker her på to forhold. For det førstefølger noe slik «lekkasje» sannsynligvis direkte av deinnenlandske tiltakene, slik at samlet reduserende effektpå globale utslipp blir mindre enn «bruttoeffekten» somberegnes under programmet. Dette nevnes i rapporten, påside 26, men effektens mulige størrelse diskuteres ikkenærmere. For eksempel, hvis internasjonalt tilbud av fossilebrensler i det hele tatt ikke er elastisk med hensyn påpris, vil det globale tilbud (og derfor likevektskonsum) avfossile brensler ikke påvirkes av etterpørselsreduserendetiltak hjemme, og således ikke ha innvirkning på samletkonsum av fossile brensler.En kunne også ha diskutert liknende forhold for kvotemarkedet.Her forutsettes, såvidt jeg forstår, at Norge skal44 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 JON STRAND

gjennomføre en tredjedel av sin samlede utslippsreduksjonved kvotekjøp, og i praksis da vesentlig gjennom theClean Development Mechanism (CDM). Det kunne da havært på sin plass å kommentere i hvilken grad dissereduksjonene faktisk vil bidra til global utslippsreduksjon.Mye tyder i dag på at de globale utslippsreduksjonene somfølger av CDM-prosjekter generelt er mindre enn prosjektenesnominelle størrelse, som følge blant annet av karbonlekkasje(som er anslått til en størrelsesorden på ca 30prosent av Rosendahl og Strand (2009)) og strategiskmanipulasjon (Strand og Rosendahl (2009).For det tredje kunne en ha trukket fram en mer positiveffekt, nemlig virkningen av forskning i Norge som er relaterttil klimapolitikken, og som kan påvirke internasjonaleklimapolitiske tiltakskostnader i tiden framover. Dethersker i dag konsensus om at hvis ambisiøse globaleklimamål skal nås, fordrer dette teknologiske gjennombruddpå flere fronter, der Norge ikke selv vil kunne løseproblemene, men i det minste komme med bidrag tilglobale løsninger. Den viktigste praktiske tiltaket i dagsynes å være CCS der Norge for tiden er et foregangsland.Hvis norsk forskning her for eksempel har vesentligdemonstrasjonseffekt (er i stand til å vise at kostnadenemed slik teknologi er overkommelige) vil det globalebidraget kunne være betydelig, kanskje tilmed mangeganger større enn det samlede bidraget fra tiltakenediskutert i rapporten. I prinsippet vil slike faktorer kunnegjøre norske CCS-tiltak samfunnsøkonomisk lønnsomme,iallfall globalt når en trekker inn virkningene på kostnaderi andre land.Et blikk utenfra på diskusjonen av klimapolitikk i Norgekan også avsløre andre misforhold. Internasjonalt erdebatten nå skiftet mer over til styrken av de faktiskeklimaendringene, hvor betydelige de faktisk er; og tilspørsmålet om det i det hele tatt er fornuftig å sette i verksterke klimapolitiske tiltak. Spesielt tviler stadig flere her iUSA nå på om en global cap-and-trade løsning er rette veiå gå. Debatten har i den senere tid dreiet mer over motsektorvise istedenfor økonomi-overgripende løsninger.I rapporten synes det som om framtidig global kvoteløsningblir tatt for gitt, og at dette er en premiss for rapporten.Jeg tror det vil være galt å ta dette for gitt.Det er ikke noe galt med at Norge har klima som et overordnetperspektiv. Men det er naturlig å spørre seg hva detbakenforliggende motivet for dette kan være. Det kanneppe være ideen om at Norge vil lide et uoverstigelig tapsom følge av global oppvarming. Noe vil vi nok kunnetape – for eksempel vil skiforholdene i Oslo-områdetkunne forverres. Og muligheten finnes for at klimaetfaktisk kan bli kaldere i Norge, for eksempel ved atGolfstrømmen kan snu (dette er en mulig effekt, omennhøyst usikker). I den formelle argumentasjonen virker detsom om hensynet til fattigere land, der klimavirkningeneklart vil bli mer negative, teller mer. Og da burde velspørsmålet reises om Norge heller bør støtte fattige landdirekte, i stedet for å bruke store beløp på klimatiltakhjemme, med bare marginale effekter.Et annet og viktigere forhold er Norge som produsentlandfor fossile brensler. Noe som ofte glemmes er at Norgesinnflytelse på globale karbonutslipp er størst gjennom vårproduksjon av olje og gass. Hva som er «optimal» norskpolitikk for olje- og gass-produksjon, der slike effektertrekkes inn, er et stort og vanskelig tema som dennerapporten uansett ikke vil kunne svare på. Men spørsmåletkan reises, og for utenforstående kan det virke påfallendeat det ikke reises oftere i norsk klimasammenheng.I stedet for å fokusere på etterpørselssiden for energimarkedetkunne en rette søkelyset mot tilbudssiden, ut fradet elementære poeng at karbonutslipp fra fossile brenslerikke er mulig uten at noen land reduserer sin produksjonav slike brensler; og at Norge bør kunne ta sin del av slikprodusjonsbegrensning. Norges ensidige fokus på etterspørselkan i en slik sammenheng framtre som et forsøkpå å godtgjøre vår egen store produksjon av olje og gass.Klimatiltakene er kostbare, men totalkostnaden av dem erbare en ubetydelig del av våre oljeinntekter.Et eksempel, som en start, på en mulig utvidelse i denneretning kunne ha vært å diskutere kostnader og nytte vedå begrense Norges oljeproduksjon, slik at kostnadseffektivitetenav dette kunne vurderes og sammeliknes med deutredede tiltakene.Et annet relatert forhold er at verdensmarkedsprisene påolje og gass, og således de priser Norge oppnår, påvirkesav globale klimatiltak. For eksempel vil en global karbonskattredusere den pris oljeprodusentene kan oppnå (seBergstrom (1982), Berger et al (1992), og mer nylig Liskiog Tahvonen (2004), Dong og Whalley (2009), Strand(2010)). Norge vil derfor tape på en slik skatt, og kanskjemye mer enn de direkte utgiftene til klimatiltak. Samtidiger det mulig at hovedeffekten av en global klimaskatt vilAKTUELL KOMMENTARJON STRANDSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 45

være på produsentprisene for fossile brensler, og mindre iform av redusert forbruk av slike brensler.Jeg sier ikke med dette at Norge ikke skal drive klimapolitikk.Det jeg sier er at denne politikken bør settes inni sin korrekte ramme, som er global. Uansett, Klimakur2020 er et verdifullt dokument for det som dettte dokumentetrepresenterer, nemlig kostnadsstrukturen for interneklimatiltak i Norge.REFERANSER:Barrett, Scott (2003): Environment and Statecraft. Oxford: OxfordUniversity Press.Berger, Kjell, Fimreite, Øyvind, Golombek, Rolf and Hoel, Michael (1992):The Oil Market and International Agreements on CO2 Emissions.Resources and Energy, 14, 315-336.Bergstrom, Theodore C. (1982): On Capturing Oil Rent with a NationalExcise Tax. American Economic Review, 72, 194-201.Dong, Yan of Whalley, John (2009): A Third Benefit of Joint Non-OPECCarbon Taxes: Transferring OPEC Monopoly Rent. CESifo Working Paperno 2741.Hoel, Michael (1991): Global Environmental Problems: The Effects ofUnilateral Actions Taken by One Country. Journal of EnvironmentalEconomics and Management, 20, 55-70.Lovins, Amory (2004): Winning the Oil Endgame: Innovation for Profits,Jobs and Security. Snowmass, Co.: Rocky Mountain Institute.Rosendahl, Knut Einar (2008): Incentives and Prices in an EmissionsTrading Scheme with Updating. Journal of Environmental Economics andManagement, 56, 69-82.Rosendahl, Knut Einar, og Strand, Jon (2009): Leakage from the CleanDevelopment Mechanism. Arbeidsnotat nr 591, Forskningsavdelingen,Statistisk Sentralbyrå.Sandoff, Anders and Schaad, Gabriela (2009): Does EU ETS Lead toEmissions Reductions Through Trade? The Case of the SwedishEmissions Trading Sector Participants. Energy Policy, 37, 3967-3977.Strand, Jon (2010): Taxes and Caps as Climate Policy Instruments withDomestic and Imported Fuels. Policy Research Working Paper 5171,World Bank.Strand, Jon og Rosendahl, Knut Einar (2009): Endogenous ProjectBaselines and Additionality in CDM. Arbeidsnotat, Research Department,World Bank.U.S. Department of Energy (2006): Stabilization Scenarios: CCSPProduct 2.1a. Climate Change Science Program, under the U.S.Department of Energy (http://www.climatescience.gov/Library/sap/sap2-1/finalreport/default.htm).Berger, Kjell, Fimreite, Øyvind, Golombek, Rolf and Hoel, Michael (1992):Liski, Matti and Tahvonen, Olli (2004): Can Carbon Tax Eat OPEC’sRents? Journal of Environmental Economics and Management, 47, 1-12.The Oil Market and International Agreements on CO 2Resources and Energy, 14, 315-336.Emissions.46 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 JON STRAND

Rettelse til:Ny kraftledning over Hardangerfjorden:En samfunnsøkonomisk optimal løsning?av Ingeborg Rasmussen og Steinar StrømAKTUELL KOMMENTARSAMFUNNSØKONOMEN NR. 2 / 2010På bakgrunn av en figur i vedlegget til Statnetts konsesjonssøknad fra 2006, gikk vi ut ifra at kraftledningen Sima-Samnanger med varmekraftverk på Mongstad hadde en positiv nåverdi på 50 mill. kroner. Vi så feil på figuren; nåverdiener på minus 50 mill. kroner! Noe som selvsagt styrker vår konklusjon ytterligere: Nåverdien med et SVC anlegg i Samnangerer som i artikkelen vår 110 mill. kroner. Forskjellen til det som Statnett går inn for er da ikke 60 mill. kroner inåverdi, men 160 mill. kroner i favør av den løsningen vi går inn for. Statnett går med andre ord inn for en løsning sompåfører landet et direkte tap, mens vi går inn for en løsning som gir en klar gevinst, og da uten at vi har trukket inn betalingsvillighetfor å slippe monstermastene i Hardanger.Veiledning for bidragsytere1. Samfunnsøkonomen trykker artikler om aktuelle økonomfaglige emner, både av teoretiskog empirisk art. Temaet bør være av interesse for en bred leserkrets. Bidrag må ha en fremstillingsformsom gjør innholdet tilgjengelig for økonomer uten spesialkompetanse på feltet.2. Manuskripter deles inn i kategoriene artikler, aktuelle kommentarer, debattinnlegg ogbokanmeldelser. Bidrag i førstnevnte kategori sendes normalt til en ekstern fagkonsulent,i tillegg til vanlig redaksjonell behandling.3. Manuskriptet sendes i elektronisk format i Word til Samfunnsøkonomenes Forening vedsekretariatet@samfunnsokonomene.no, eller direkte til en av redaktørene. Bidrageneskal leveres med dobbel linjeavstand og 12 pkt skrift. Artikler bør ikke overstige 20 A4-sider,aktuelle kommentarer 12 sider, debattinnlegg og bokanmeldelser 6 sider.4. Artikler og aktuelle kommentarer skal ha en ingress på max. 100 ord. Ingressen bør oppsummereartikkelens problemstilling og hovedkonklusjon.5. Matematiske formler bør brukes i minst mulig grad. Unngå store, detaljerte tabeller.Alle figurer og tabeller skal det henvises til i teksten med figur- og tabellnummer (ikke benyttformen «ovenfor» eller «under» o.l.).6. Referansene skal følge Harvard Style of ReferencingReferanselisten:Tidsskrifter: Isachen, A. J. og J. T. Klovland (1982): Pengemengde og inflasjon, hvordan gikk det?,Sosialøkonomen 36(1), 11-13.Bøker: Johansen, L. (1982): Kriser og beslutningssystemer i samfunnsøkonomien.Universitetsforlaget, Oslo.Working papers/rapporter: Finstad, A. G. Haakonsen og K. Rypdal (2002): Utslipp til luft avdioksiner i Norge – Dokumentasjon av metode og resultater, Rapporter 7, Statistisk sentralbyrå.7. Referansene i teksten:Hhv én, to og flere enn to forfattere: «…Johansen (1982), Isachen og Klovland (1982), Finstad m.fl. (2002)».Referanser i paranteser: «…(Johansen, 1982; Hoel, 2008)…».SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 47

DEBATTØkonomene spår . . .*HALLVARD BAKKESiviløkonom ......................................Jevnlig blir vi foret med økonomiskespådommer. Offentlige institusjoner og«Hvis prognosene er gale,blir også politikken lett feil»private aktører forteller oss hvordanfremtiden vil bli. Ikke minst er sjeføkonomeri banker flittige og får stadigplass i mediene, som i denne sammenhengenlegger alle vanlige regler for tekstreklametil side. Spådommer liggerogså til grunn for innretningen av statsbudsjettetog for rentepolitikken tilNorges Bank. Hvis prognosene er gale,blir også politikken lett feil, med de følgerdet kan få for produksjon og sysselsetting.Derfor har det mye for seg i ettertid å sehvordan de økonomiske prognosenehar slått til. De senere årene harSamfunnsøkonomene tildelt en prognosepristil den beste prognosemakeren.Siste gang denne prisen ble delt ut, i fjorhøst, som gjaldt prognosene for 2008,gikk den til Norges Bank.Året før gikk det ikke så bra for sentralbanken.Da ble den nr. sju, eller fjerdesist. For Norges Bank er den størrelsendet utvilsomt er viktigst å forutsi prisstigningen.For banken skal etter renteforskriftensette renten slik at prisstigningen,når man ser bort fra energi ogoffentlige avgifter, ”over tid” ligge nær toog en halv prosent. Hvis Norges Bankikke forutsier noenlunde korrekt hvaprisstigningen blir, vil nødvendigvisogså renten lett kunne bli satt feil.Selv om Norges Bank kom best utsammenlagt for 2008, var banken heltnede på 7. plass når det gjaldt å spåprisstigningen. Og bedre var det ikke deforegående årene. 8.plass i 2007, og 6.plass i årene 2006 og 2005. Vi kan dermedslå fast at når det gjelder å vurderefremtidig prisstigning, som er et av deviktigste grunnlagene når banken skalbestemme renten, er Norges Bank en avde aller dårligste prognosemakerne.Hva så med Finansdepartementet somfastlegger rammene for statsbudsjettetog den offentlige økonomien?Departementet kom på 7. plass for2008. Det var bedre enn året før, dadepartementet kom absolutt sist med10. plass. Stort bedre var det ikke i2006 da plasseringen var nest sist.Den enkleste formen for prognose er åsi at neste år blir akkurat som i år, ensåkalt naiv prognose. Det trengs ingenmodeller, datamaskiner eller høyereøkonomisk utdanning for å foretadenne type prognose. Samfunnsøkonomenehar også sett hvordan ennaiv prognose ville kommet ut. Det sierseg selv at i tider med store økonomiskeendringer, slik vi hadde i 2008 dafinanskrisen slo inn over oss, vil detnødvendigvis bli store forandringer fraåret før. Likevel kom den naive prognosenbest ut på et par av områdene.For noen år siden sammenlignet jegprognosene for årene 1994 til 2001,«gjennomgående er tryggereå basere den økonomiskepolitikken på at alt blirsom året før, enn å stole påprognosene de store modelleneregner seg fram til.»gjort av Norges Bank, Finansdepartementetog Statistisk Sentralbyrå forområdene vekst i nasjonalproduktetBNP, sysselsetting, lønnsvekst og prisstigningmed den faktiske utviklingen,og sammenlignet også hver av dem meden naiv prognose. Her slo den naiveprognosen de tre institusjonene ned istøvlene. Av de 84 tifellene, var dennaive prognose best i 48 tilfeller, mensNorges Bank, Statistisk Sentralbyrå ogFinansdepartementet til sammen varbest i 36 tilfeller. Konklusjonen måtte* Omarbeidet versjon av artikkel i Klassekampen 5/2-10.48 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010

derfor bli at det gjennomgående er tryggereå basere den økonomiske politikkenpå at alt blir som året før, enn åstole på prognosene de store modelleneregner seg fram til.Prognoser er til for å veilede både myndigheter,bedrifter og privatpersoner ideres økonomiske beslutninger. Et problemer at en institusjon som viser seg åha best prognoser ett år, slett ikke behøverå gjøre det like godt det neste. Det ermed andre ord umulig å vite hvem manskal stole på.Det er ingen grunn til å kritisere deøkonomer og andre fagfolk som jevnlig«Et stort antall personerarbeider kontinuerlig med åforbedre modellene.Spørsmålet er om det erbryet verdt»spår feil, like lite som vi kan kritiseremeteorologene for at de ikke kan spåværet flere år frem i tid. Det vi kan kritisereer den skråsikkerhet slike prognoserofte blir presentert med og denvekt de tillegges. Et stort antall personerarbeider kontinuerlig med å forbedremodellene. Spørsmålet er om det erbryet verdt. Det meste tyder på at det ersløsing med høyt utdannet arbeidskraft.Hvis man kombinerer en naivprognose med bruk av alminneligsundt skjønn når konjunkturene harendret seg, får en sannsynligvis minstlike gode resultater som dem de komplisertemodellene gir.DEBATTABONNEMENTHUSK!Abonnementet løper til det blir oppsagt,og faktureres per kalenderår.www.samfunnsokonomene.noSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 49

DEBATTØkonomene spår – økonomien rårRAGNAR NYMOENProfessor, Økonomisk institutt,Universitetet i Oslo ......................................Hallvard Bakke har ved flere anledningerbidratt til at det blir satt fokus påårsakene til prognosefeil, og på prognosenesrolle i den økonomisk-politiskebeslutningsprosessen. I et tidligeredebattinnlegg trakk Bakke nytten avhele virksomheten i tvil: ”Bør vi bli spartfor de profesjonelle prognosene sidende så ofte viser seg å være notorisk upålitelige?(Dagsavisen 14/9 1998). Hansinnlegg i dette nummeret avSamfunnsøkonomen tar opp igjen tråden,med fornyet aktualitet.En viktig forandring siden Bakkes forrigeinvolvering er at pengepolitikken erblitt eksplisitt framoverskuende. Detoperative målet er selve inflasjonsprognosen.Dette betyr at Bakkes observasjonerog vurderinger om årsakene ogbetydningen av prognosefeil er blittenda mer relevante enn på 1990 tallet.Feil i inflasjonsprognosene har betydningutover det å tape eller vinne prognosekonkurranser,fordi den tilhørenderentebanen, som påvirker realøkonomiskebeslutninger, da også burde settannerledes ut. Intuitivt er problemetmed at feil i inflasjonsprognosen smitterover på rentebanen størst dersom sentralbankenbinder seg til å foreta smårenteendringer, og minst dersom helerentebanen kan revurderes på hvert rentemøte.Diskresjonær pengepolitikk,med unntak av i ekstraordinære situasjoner,står imidlertid ikke sterkt, pågrunn av problemet med dynamiskinkonsistens.Inflasjonsstyrerne hadde hatt en enkeljobb dersom sammenhengen mellomvirkemiddelet og inflasjonen var direkteog stabil over tid, slik som forutsatt iden opprinnelige monetaristiske modellen.Men slik er det jo ikke, noe ikkeminst arbeidet med de økonomiskeprognosemodellene har dokumentert.Vi får håpe at inflasjonsstyring aldri harvært basert på den tro at regimet villevære enkelt å praktisere, og at det ”bare”var å sette renten slik at inflasjonsprognosenble 2,5 %. I så fall må det ha blittmange frustrerende prognoseopplevelser.Økonomenes prognosefeil er i bunn oggrunn et resultat av en konfrontasjonmellom en komplisert, dynamisk og«ingen prognosemaker kanforutsi hvilke strukturelleendringer som er i vente iprognoseperioden»ikke-stasjonær økonomi og samfunnsøkonomiskemodeller som til sammenlikninger veldig enkle. I tillegg kommerdet at ingen prognosemaker kan forutsihvilke strukturelle endringer som er ivente i prognoseperioden. Dette problemetløses verken med modeller ellerskjønn. Fordi strukturelle endringer erså vanlige i den virkelige økonomien,ligger det altså an til at store prognosefeilvil være typisk, akkurat slik Bakkepoengterer.Hyppigheten av strukturelle endringerer også forklaringen på at naive ogmekaniske prognoser ofte vinner overde samfunnsøkonomiske disiplinmodellenei prognosekonkurranser. Pågrunn av at disiplinmodellene forutsetteren viss grad av regularitet i data, og«svakheten til de enkleprognosemekanismene erogså lette å få øye på: Deoppfatter alle endringer sompermanente»om stabilitet i atferdsrelasjonene, så vilprognosene fra den økonomiske modellenframstå som litt «trege i oppfattelsen»etter at et strukturelt brudd harskjedd. Konkret vil en oppdatertmodellprognose fortsatt kunne bli feil,selv etter at den strukturelle endringeninngår i det informasjonssettet som denoppdaterte prognosen betinger på.Dette vil ikke skje dersom man konsekventbaserer seg på den enkle ”randomwalk” modellen. Men svakheten til deenkle prognosemekanismene er ogsålette å få øye på: De oppfatter alleendringer som permanente, også slikesom kun er midlertidige, og derfor vilprognosene avhenge for mye av50 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010

endringene i initialbetingelsene. Bakkesenkle framskrivningsregel har dermedandre styrker og svakheter enn de økonomiskedisiplinmodellene, og de to tilnærmingenekan med fordel kombineres.Siden vi vet hvorfor prognosene fradisiplinmodellene er sårbare overforstrukturelle brudd, så er det er legitimtå korrigere modellen ex post. Dermedvil effektene av det strukturelle bruddetinkluderes i modellen, og slik sett ikkeskade neste prognose. Det viktigespørsmålet om endringen er av midlertidigeller varig karakter kan imidlertidikke avgjøres ”der og da”, ved hjelp avet par dataobservasjoner. Det kreveskontinuerlig og målrettet modellutviklingsarbeid.Dette er også en grunn til«å legge ned det systematiskeprognosearbeidetvil (…) kunne bli et bidragtil at det blir mindre, ikkemer, realitetsorientering ibeslutningsgrunnlaget»at modellbasert prognosevirksomhet eret viktig testområde for konkurrerendeteorier. Det kan virke som at selvsikkerhetenpå teoriens vegne er omvendtproporsjonal med den vekt man tilleggerutfallet av slike tester. Bakkes forslagom å legge ned det systematiskeprognosearbeidet vil derfor kunne bliet bidrag til at det blir mindre, ikkemer, realitetsorientering i beslutningsgrunnlagetfor makroøkonomisk politikk.Bakkes bekymring for at systematiskarbeid med å forbedre prognosemodelleneer sløsing med samfunnetsressurser deler jeg derfor ikke.Aktiviteten er dessuten liten, både regneti rene forskertimerverk, ogsammenliknet med antallet akademikerårsverksom går med til offentlig ogprivat meningsproduksjon, som er utenempirisk basis og uten mulighet foretterprøving.DEBATTMEDLEM?Er du medlem av Samfunnsøkonomenes Forening?Vi vil gjerne ha din e-postadresse.Send til: nina.risasen@samfunnsokonomene.nowww.samfunnsokonomene.noSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 51

DEBATTSnevert om plastgjenvinningØkonomer går seg av og til vill i et mønster der markedssvikt søkes løst i en optimaliseringav politiske virkemidler som forholdes til et kvantifiserbart mål. Et godt eksempel erartikkelen til Annegrete Bruvoll og Sana Hasane i Samfunnsøkonomen nr. 1 2010 («Hvorforplastgjenvinning?»).THOMAS LAUDALPhD Stipendiat (cand.polit.)Universitetet i Stavanger ......................................Men Bruvoll og Hasane sittperspektiv er såpassbegrenset at deres konklusjoneri beste fall må kallesforeløpige.I dette tilfellet er markedssvikten koblettil ulike typer eksternaliteter som dehevder bør påvirke virkemidlene for åoppnå utslippsreduksjoner og de kritisererdet politiske målet om 75 prosentutnyttelse av avfall i 2010. Bruvoll ogHasane hevder at virkemidlene somskal bidra til at vi oppnår dette utnyttelsesnivåeter suboptimale fordi det finnesmindre kostbare virkemidler som girstørre reduksjoner i utslipp av klimagasserog miljøgifter. Det er mer effektivtå satse på mer generelle avgiftsøkningerog direkte reguleringer avutslipp, i følge Bruvoll og Hasane. MenBruvoll og Hasane sitt perspektiv ersåpass begrenset at deres konklusjoner ibeste fall må kalles foreløpige. Vi serdette på minst tre områder:For det første er ikke målsettingen istortingsmelding nr. 26 (2006-2007 s.123) så snever som man får inntrykk avi artikkelen. Målsettingen om 75% gjenvinninggjelder alle typer avfall, ikkebare plastavfall. Dette betyr at man vedå ha differensiere mellom ulike konteksterog gasser kan ha mange målsettingersom samlet kan være mer effektiveenn om man måtte forholdt seg til bareett mål for plastavfallet.For det andre virker det her som at virkemidlenefor utslippsreduksjon kunhar én direkte effekt; nemlig utslippsreduksjon.Men dette er jo ikke riktig.Målet om utslippsreduksjon er egentliget vekstmål fordi det forutsetter atutslippene reduseres uten at man redusererproduksjonen. Utslippsreduksjonenforutsetter altså investeringerutover det man trenger for å beholdedagens produksjons- og utslippsnivå.Poenget her er at investeringer for å økegjenvinningsgraden som følge av nyeoffentlige virkemidler, vil stimulere tilinnovasjon. En moderat økning av detgenerelle avgiftsnivået og en noe strengeredirekteregulering av utslipp, slikBruvoll og Hasane går inn for, vil ikkestimulere innovasjon i samme grad. EnDeres artikkel refererer ikketil forskning som viserinnovasjonens betydning forvekst, men fokuserer ensidigpå prissetting.utslippsreduksjon som skyldes ny teknologinoen år etter innføringen av nyekrav til gjenvinning, fanges ikke opp avmarkedsperspektivet til Bruvoll ogHasane. Deres artikkel refererer ikke tilforskning som viser innovasjonensbetydning for vekst, men fokusererensidig på prissetting. Et godt bidrag pådette området er «The Free-MarketInnovation Machine» av William J.Baumol (2002).For det tredje nevner ikke Bruvoll ogHasane at valget av politiske prosesskan påvirke effektiviteten og legitimitetentil offentlige virkemidler. Et strengereregelverk knyttet til gjenvinning52 // SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010

som flertallet av velgerne opplever somlegitimt, vil kunne ha politiske ringvirkningeri form av økt kommunal bevissthetomkring avfallshåndtering og styrkebefolkningens generelle forventningerom framtidige utslippsreduksjoner.Dette vil igjen kunne gi grunnlag for tilslutningtil enda strengere reguleringer ietterkant.Det snevre perspektivet tilBruvoll og Hasane er ikke såoverraskende i lys av derespåstand om at markedssvikter det eneste rasjonale forpolitiske inngrep.Bruvoll og Hasane nevner heller ikke etperspektiv som ligger utenfor dereshovedmodell der målet er å finne detmest effektive virkemidlet: Et selvstendignormativt grunnlag for en politikkfor økt gjenvinning. Vi kan på prinsipieltgrunnlag, ønske at bedrifter, institusjonerog enkeltindivider bør ta håndom sitt eget avfall med den begrunnelseat dette er den eneste anstendige løsningenpå sikt.Det snevre perspektivet til Bruvoll ogHasane er ikke så overraskende i lys avderes påstand om at markedssvikt er deteneste rasjonale for politiske inngrep. -Eller som det står i ingressen; «.. politikkbør, som ethvert annet offentliginngrep, begrunnes i at markedet ikkeklarer å ordne opp på egen hånd». Slikeuttalelser er frapperende fordi de ervanskelige å tilbakevise. Dersom politiskeinngrep generelt skal forbeholdeskontekster der markedet har sviktet, mådenne svikten sannsynliggjøres før politiskinngrep kan iverksettes. Men detblir vanskelig å argumentere for noepolitisk initiativ når premisset er; « barehvis du kan vise at markedet ikke kanhåndtere problemet». En tilsvarendeMen rasjonale for bådemarkedsstyring og politiskstyring kan jo ikke bygge påen enkel dikotomi der detene virkemiddelområdetbare er aktuelt bare når detandre er ubrukelig?uttalelse med motsatt fortegn illustrererdette: Vi kan hevde at «markedsstyringbare er aktuelt der politiske reguleringerikke kan håndtere problemet». Menrasjonale for både markedsstyring ogpolitisk styring kan jo ikke bygge på enenkel dikotomi der det ene virkemiddelområdetbare er aktuelt bare når detandre er ubrukelig? Virkemidler i samfunnsstyringenmå begrunnes med etbredere sett av faktorer som sannsynliggjørat bestemte kombinasjoner av markedsstyringog politisk styring er bestegnet for formålet man beskriver.Med en bredere forståelse av den politiskemålsettingen, av virkemidlene ogav den politiske prosessen; hvordanpåvirker dette effektene som forfatternepeker på? Fremstår gjenvinning somlike lite effektivt som det forfatterneshevder basert på et snevert perspektiv?Vi kan ta eksternalitetene etter tur:Eksternaliteter knyttet til sluttbehandlingav avfall: Sterkere virkemidler motutslipp i sluttbehandling av avfall tilrådesikke av forfatterne fordi utslippeneved sluttbehandling er relativt små i forholdtil de totale utslipp og fordi en tilstrammingav dagens avfallspolitikk«neppe vil være kostnadseffektivt».Men det nevnes ikke at en tilstrammingav avfallspolitikken også kan stimuleretil utviklingen av ny gjenvinningsteknologiog åpne nye markeder for gjenvinningstjenester.Eksternaliteter knyttet til utvinningen avnaturressurser og produksjon av nye råvarer:Økt gjenvinning av plast bidrar ikketil noen betydelig utslippsreduksjon fraolje- og gassutvinningen, i følge Bruvollog Hasane. Men forfatterne har ikkevurdert hvorvidt en stadig høyere gradav gjenvinning av plastprodukter overtid kan påvirke velgernes syn på gjenvinningog deponering av avfall og restprodukterogså i olje og gassutvinningen.Eksternaliteter knyttet til brudd på forutsetningeneom fri konkurranse i råvaremarkedene:Endelig påstår Bruvoll ogHasane at argumentet for økt gjenvinningav plast bygger på en antagelse omat uttaket av olje og gass er for høyt.Gjenvinning av plast er ikke et effektivtvirkemiddel her, skriver Bruvoll ogHasane. Det er usannsynlig at økt plastgjenvinningkan bidra til en reduksjonav utvinningstempoet på norsk sokkel.Men en streng avfallspolitikk kan bidratil at forbrukerne ble mer opptatt avmiljøvern generelt. Og skjer dette er detsannsynlig at forbrukernes blir villige tilå betale en høyere pris for et mer bærekraftigsamfunn – og støtte en redusertutvinningstakt i olje- og gassektoren.Det er mange velgere som går inn for enannen utvinningstakt og Senterpartietog SV har dette som programfestet politikk.Vi ser at dersom vi anlegger et noe bredereperspektiv enn det Bruvoll ogHasane gjør, så er det ikke opplagt atvirkemidler for å øke gjenvinningen avplast ikke er «effektive» i forhold til åredusere framtidige utslipp. Et snevertmarkedsregnskap gir med andre ordikke hele svaret i dette tilfellet!DEBATTSAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 53

SAMFUNNSØKONOMEN NR. 3 2010 // 55

Retur:B-PostAbonnementSamfunnsøkonomenes ForeningPB. 8872 Youngstorget0028 OSLO