Last ned PDF - Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Rapport
Nasjonal sårbarhets- og
beredskapsrapport for 2005
Håndtering av store hendelser og potensiell aldring i
kritiske infrastrukturer

Nasjonal sårbarhets- og
beredskapsrapport for 2005
NSBR-05
Håndtering av store hendelser
og potensiell aldring i kritiske infrastrukturer

Innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Sammendrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1 Bakgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.1 Tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2 Samfunnets evne til å håndtere store hendelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.2 Fremgangsmåte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.3 Beskrivelse av de utvalgte store hendelsene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.4 Øvelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.5 Tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.6 Samlede erfaringer - Hendelser, øvelser og tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.7 Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3 Aldring i kritiske infrastrukturer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.2 Aldring innen kraftforsyning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.3 Aldring innen vannforsyning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.4 Konklusjon – Aldring i kritisk infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Litteraturliste 41
Vedlegg 43
Vedlegg A-1 Fremgangsmåte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1.1 Erfaringssamtaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Vedlegg A-2 Gjennomgang av gjennomførte
øvelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.2 Funn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.3 Konklusjon gjennomgang av øvelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Vedlegg A-3 Gjennomgang av tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.2 Funn relatert til håndtering av store hendelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.3 Konklusjon fra gjennomgang av tilsynsfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Vedlegg B-1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Vedlegg B-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Vedlegg B-3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Vedlegg B-4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Vedlegg B-5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Vedlegg B-6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Vedlegg B-7a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Vedlegg B-7b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Vedlegg B-8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Vedlegg B-9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Vedlegg B-10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Vedlegg B-11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Vedlegg B-12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Vedlegg B-13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Vedlegg B-14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Vedlegg B-15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Forord
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i
samfunnet. DSB skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede
hendelser. DSB skal sørge for god beredskap og effektiv ulykkes- og krisehåndtering.
Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport for 2005 (NSBR-05) er produsert på oppdrag fra Justis- og politidepartementet.
NSBR-rapportene er periodiske rapporter som utarbeides av DSB som ledd i arbeidet med
å opparbeide og formidle oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. I denne rapporten drøftes to forhold.
Det ene er en kvalitativ gjennomgang av samfunnets evne til å håndtere større hendelser. Det andre er en
drøfting av potensiell sårbarhet knyttet til aldring i kritiske infrastrukturer, i denne sammenheng avgrenset
til kraft- og vann- og avløpsektoren. Senere rapporter vil utdype andre tverrsektorielle sårbarhets- og beredskapsutfordringer.
Jon A. Lea
direktør
5

Sammendrag
Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2005 er et bidrag i DSB sitt arbeid for å oppnå og formidle
oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. NSBR-rapportene skal bidra til tverrsektoriell oversikt over
sentrale sårbarhets- og beredskapsutfordringer. Rapportens to tema er håndtering av store hendelser og
aldring i kritiske infrastrukturer. Rapporten bør betraktes som et grunnlagsdokument for diskusjon og
videre samhandling mellom ansvarlige aktører, og signaliserer behov for ytterligere forskning og utredning.
Temaet håndtering av store hendelser er basert på gjennomgang av dokumentasjon fra håndtering av
utvalgte store hendelser som har foregått i perioden 1999-2004, samt evalueringer fra øvelser for departement,
direktorat, fylkesmann, kommuner, næringsliv, lokale redningssentraler og nødetatene. I tillegg er
det gjennomgått rapporter fra ulike typer tilsyn.
Gjennomgangen av de store hendelsene gir et bilde av en god og vel samordnet håndtering av hendelsene.
Bildet blir mer sammensatt når det sammenholdes med evalueringer fra øvelser og tilsynsfunn. Funnene
indikerer behovet for en bedre gjensidig forståelse av ansvar og oppgaver mellom nødetatene og andre
sivile myndigheter. Dette kan også gjelde innad blant nødetatene. I tillegg påpekes behovet for å tilrettelegge
informasjon fra håndtering av reelle hendeler som et grunnlag for kompetanse- og erfaringsutveksling.
Med temaet aldring i kritiske infrastrukturer fokuseres det på aldring i systembærende komponenter innen
kraftforsyning og vann- og avløpsektoren. Innen kraftforsyning er det avdekket en økning i antall ikke
varslede avbrudd. Det fremkommer også at den nødvendige investeringstakten for å hindre tiltagende
aldring i infrastrukturen ikke oppnås. For å konkludere om den tiltagende aldringen representer økt
sårbarhet kreves det imidlertid mer kunnskap.
Innen vannforsyning fremkommer det at dagens investeringsnivå i ledningsnettet tilsvarer en utskiftingstakt
på 181,5 år. Når ledningsnettet har en levetid på mellom 50 og 100 år indikerer nåværende utskiftingstakt
en tiltakende aldring. Det er gjort beregninger som viser at det norske vannforsyningssystemet har en
gjennomsnittelig lekkasjeprosent på 45. Avløpsnettet synes heller ikke dimensjonert for å tåle utfordringer
i forhold til økte nedbørsmengder og flom.
Totalt sett omfatter våre undersøkelser to transportnettverk med betydelige oppgraderingsbehov, uten at det
foreligger planer eller er avklart finansiering for dette formål.
7

1 Bakgrunn
Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2005 (NSBR-05) er utarbeidet på oppdrag fra Justis- og politidepartementet.
Rapporten er et bidrag i DSB sitt arbeid for å oppnå og formidle oversikt over risiko og
sårbarhet i samfunnet. Den er utarbeidet av en prosjektgruppe sammensatt av fagavdelingene i DSB.
Prosjektgruppen har arbeidet i tidsrommet april til november 2005.
Det vil være ulike forventninger til hva en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport skal omfatte. Forventningene
kan spenne fra en oversikt over den nasjonale beredskapsstatus, til drøftelse av sentrale utviklingstrekk
ved samfunnets sårbarhet og hvilke ressurser Norge har for å møte nye utfordringer. Tema for denne
rapporten er en gjennomgang av samfunnets evne til å håndtere store hendelser og en drøfting av den potensielle
sårbarheten som fremkommer ved aldring innen kritiske infrastrukturer. Rapporten bør betraktes som
et grunnlagsdokument for diskusjon og videre samhandling mellom ansvarlige aktører, og signaliserer
behov for ytterligere forskning og utredning.
Ambisjonen er at årets rapport sammen med fremtidige NSBR-rapporter skal bidra til en tverrsektoriell
oversikt over sentrale nasjonale sårbarhets- og beredskapsutfordringer. Dette kan visualiseres slik:
1.1 Tema
Det er stor bevissthet rundt årsaker til og risiko forbundet med store ulykker eller hendelser. Vår gjennomgang
tilsier imidlertid at det foreligger imidlertid lite informasjon som gir grunnlag for læring og erfaringsoverføring
knyttet til selve håndteringen. I gjennomgangen er det lagt vekt på å identifisere og vurdere
forhold som påvirker håndteringsevnen på tvers av etater, sektorer og forvaltningsnivåer.
Temaet kritiske infrastrukturer er tidligere omhandlet i blant annet sårbarhetsutvalgets rapport og Forsvarets
forskningsinstitutts rapportserie om beskyttelse av samfunnet (BAS). Justisdepartementet har nedsatt
et eget utvalg som arbeider med å kartlegge og vurdere virkemidler for sikring av Norges kritiske infrastrukturer.
Dette utvalget definerer begrepet kritisk infrastruktur slik:
Kritisk infrastruktur defineres som de objekter, systemer og tjenester som er så viktig for samfunnet at deres
manglende funksjonalitet eller ødeleggelse vil medføre svekkelse av den nasjonale økonomi, alvorlig
svekkelse av den statens myndighetsutøvelse, betydelig tap av liv og helse, og/eller betydelig tap av den
nasjonale trygghetsfølelse 1 .
Kraft- og vannforsyning er eksempler på slike kritiske infrastrukturer. NSBR-05 sitt bidrag er tydelig
avgrenset i forhold til utvalgets mandat og oppgave, og omhandler kun den betydning aldring potensielt vil
kunne ha for sårbarhet innen kraft- og vann- og avløpsektoren.
1.
Utvalg for sikring av landets kritiske infrastruktur, 2005, s. 2.
9

2 Samfunnets evne til å håndtere store hendelser
2.1 Innledning
I dette kapittelet gjennomgås samfunnets evne til å håndtere store hendelser. Gjennomgangen er basert på
dokumentasjon fra reelle hendelser, erfaringer fra øvelser og funn fra tilsyn. Hensikten er å identifisere
utfordringer og forhold som påvirker håndteringsevnen. Arbeidet er ikke fokusert mot årsakene til eller
virkningene av en stor hendelse.
Ansvaret for å planlegge, forberede og iverksette tiltak i en krisesituasjon er fordelt på et betydelig antall
aktører. Hvilke aktører og nivåer som blir involvert i håndteringen av en konkret krise avhenger av krisens
type, omfang, kompleksitet og hvor den inntreffer. Involvering av mange aktører stiller store krav til koordinering
og samhandling i planlegging og gjennomføring av tiltak på tvers av så vel sektorgrenser som
forvaltningsnivåer.
Innledningsvis gjøres det rede for definisjoner, prinsipper for håndtering av store hendelser og metode som
er benyttet for å innhente informasjon. Det gis deretter en kortfattet beskrivelse av hendelsesforløp og håndtering
av de reelle hendelsene som er gjennomgått. Avslutningsvis gis en fremstilling av de samlede funn.
Definisjoner og avgrensninger
Tradisjonelt er store hendelser definert ved oppfyllelsen av kriterier som antall omkomne, eller materielle
skader over en gitt verdi. Slike definisjoner vil ikke fange opp variasjoner ut fra geografi, demografi og
ressurstilgang. En stor hendelse kan håndteres rutinemessig der store ressurser er tilgjengelig, mens håndteringen
kan være mer krevende andre steder. En statisk definisjon av begrepet store hendelser 2 er derfor
funnet lite hensiktsmessig. Rapportens bruk av begrepet blir derfor at store hendelser vil være uønskede
hendelser som har en egenart eller karakter som gjør at de skiller seg vesentlig fra andre hendelser som
aktørene rutinemessig håndterer. Dette kan eksempelvis komme til uttrykk gjennom hendelsens omfang og
kompleksitet. Definisjonen omfatter også hendelser der det potensielle skadepotensial ikke inntreffer. Et
eksempel på dette er Lillestrøm-ulykken som beskrives senere i rapporten. Rapportens bruk av begrepet
store hendelser er videre enn de tradisjonelle definisjoner av storulykker 3 og store ulykker 4 .
Med samfunnets evne menes den totale kapasitet samfunnet har til å takle sin store hendelser gjennom
kompetanse, ressurser, forebyggende aktivitet, håndtering av kritiske situasjoner og restitusjon etter ekstraordinære
hendelser.
Med håndtering menes summen av de tiltak som iverksettes fra en uønsket hendelse inntreffer til en
normalsituasjon eller ny stabil tilstand er gjenopprettet. Denne definisjonen går utover de rent redningsoperative
tiltak og inkluderer tiltak som skal bidra til å normalisere situasjonen.
Prinsipper og ansvar
Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er bygget opp etter de fastsatte prinsipper 5 for ansvar,
nærhet og likhet. Ansvarsprinsippet innebærer at den som har ansvar for en sektor, funksjon eller tjeneste
i en normalsituasjon også har ansvaret ved ekstraordinære hendelser. Den virksomhet som har ansvar for
en sektor, har også ansvaret for nødvendige skadeforebyggende tiltak, beredskap og iverksettelse av tiltak
ved kriser og i krig. Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå.
2.
3.
4.
5.
Lydersen, 2004, s.223-224.
Storulykkesforskriften, 200.
St. meld. nr. 41, (2000-2001); NOU, 2000:24.
Disse prinsippene fremkommer bla av. St.meld. nr. 25 (1997-98) Hovedlinjer for det sivile beredskaps virksomhet
og utvikling og NOU 1999:4 Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern, jf. St.meld. nr. 41 (2000-2001).
11

Likhetsprinsippet innebærer at det skal være størst mulig likhet mellom organiseringen i fred, krise og krig.
Begrunnelsen for dette er at den som utfører samfunnsoppgaven i fred også har de best forutsetninger for
å håndtere oppgavene i kriser og krig.
For noen typer hendelser er det bestemt at særlige organisatoriske ordninger med staten som deltaker skal
tre i kraft. Dette gjelder redningstjenesten, atomulykkesberedskapen og beredskapen mot akutt forurensning.
Ansvaret for bekjempelse av terror og sabotasje i fredstid tilligger politiet. Med redningstjeneste
forstås den offentlige organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde
mennesker fra død og skader som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner og som ikke blir ivaretatt
av særskilt opprettede organer eller ved særlige tiltak 6 .
Redningstjenesten er i tillegg til de ovennevnte prinsipper, basert på prinsipper om samvirke, integrasjon
og deltakelse fra frivillige organisasjoner. Samvirkeprinsippet innebærer at alle (statlige, fylkeskommunale,
kommunale, private eller frivillige) ressurser som er egnet for akuttinnsats for å redde liv registreres,
organiseres, trenes og brukes ved innsats i den offentlig koordinerte redningstjenesten.
Integrasjonsprinsippet betyr at redningstjenesten har et integrert koordineringsapparat, og at det er det
samme apparatet som tar seg av landredning, sjøredning og flyredning. Kjernen i redningstjenesten
utgjøres av de tre nødetatene (politiet, brannvesenet og helsetjenesten). Politiet er gitt ansvaret for å iverksette,
organisere og koordinere redningsinnsatsen. 7 Sammen med frivillige organisasjoner, sivilforsvaret
og eventuelt andre forsterkningsstyrker står nødetatene for innsatsen på skadestedet. Forsvaret er ansvarlig
for operasjon av redningshelikoptre - 330 skvadronen. Operativt forestås koordineringen av redningsaksjoner
av landets to hovedredningssentraler (HRS) og 28 underordnete lokale redningssentraler (LRS).
Forsvaret er en viktig ressursleverandør til redningstjenesten. Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) i
Stavanger, med støtte fra Landsdelskommando Nord-Norge (LDKN), har oversikt over de ressursene som
til enhver tid kan stilles til disposisjon, og utøver operativ kommando over de enkelte avdelinger, fly og
fartøy.
Kommunene vil ut fra sine alminnelige oppgaver spille mange viktige roller under store hendelser. De må
opprettholde vanlige samfunnsfunksjoner og særlig sørge for funksjoner av betydning for redningsinnsatsen.
Kommunale oppgaver kan blant annet omfatte:
– Opprettholde kommunens funksjoner og tjenesteytelser og sikre nødvendige forsyninger
– Informere publikum og media
– Bistå politiet med evakuering og innkvartering av personer
– Gjennomføre opprydningsaksjoner og tiltak for å beskytte miljøet
– Bidra til å normalisere situasjonen
Dersom hendelsen påvirker flere kommuner eller det er behov for ressurser utover kommunens ressurser,
vil Fylkesmannen ha et samordningsansvar 8 .
Industrivernpliktige bedrifter plikter å organisere, utstyre, lære opp og øve et industrivern som er best mulig
tilpasset bedriftens risikoforhold og egenart. Dette pålegget er hjemlet i Sivilforsvarsloven og nærmere
angitt i blant annet Forskrift om egenbeskyttelsestiltak ved industrielle bedrifter.
Viktige deler av Norges beredskap er basert på innsats av frivillige organisasjoner og andre. Uten denne
innsatsen ville det offentliges eget apparat måtte hatt et helt annet omfang og en både vesentlig bredere og
mer spesialisert kompetanseplattform for å kunne opprettholde en forsvarlig redningstjeneste til sjøs og til
lands.
6.
7.
8.
NOU 2001:31, s. 19.
Politiloven, 1995, paragraf 27.
Kgl. res. av 12.12.1997.
12

2.2 Fremgangsmåte
Gjennomgangen er basert på dokumentasjon fra hendelser, øvelser og tilsyn. Følgende momenter ble
etablert for strukturering av erfaringene som fremkommer i dokumentasjonen:
• Ansvar og praktisering av roller
• Overlevering av ansvar
• Media og pårørende
• Kapasitet
• Samspillet mellom offentlige, private og frivillige aktører
• Planverk
Som kvalitetssikring av funn er det gjennomført erfaringssamtaler med et utvalg beredskapsmyndigheter
og andre typer organisasjoner som vil kunne ha en rolle i håndtering av en stor hendelse. I disse møtene har
funnene vært fremlagt og diskutert og prosjektgruppen er gitt innspill.
Vedlegg A-1 gir en skjematisk fremstilling av fremgangsmåten og oversikt over gjennomførte erfaringssamtaler.
Gjennomgang av hendelser
For å identifisere fellestrekk ved håndteringen av store hendelser er det innhentet informasjon om utvalgte
store hendelser inntruffet i Norge i løpet av de siste 6 årene. Dette betyr blant annet at håndteringen av
Tsunami-katastrofen i desember 2004 faller utenfor rapportens fokusområde siden selve håndteringen av
hendelsen har foregått i helt andre områder og under andre forhold. Utvalget er begrenset til hendelser der
det foreligger tilstrekkelig informasjon om håndteringsaspektet. Gjennomgangen er basert på offentlig
tilgjengelig erfaringsdokumentasjon fra hendelsene. Det er ikke foretatt intervjuer eller annen informasjonsinnsamling
om de utvalgte hendelsene utover innhenting av tilgjengelig dokumentasjon.
Følgende hendelser er gjennomgått:
• Hurtigbåten MS Sleipners forlis 26.november 1999
• Togkollisjonen på Åsta, 4.januar 2000
• Togkollisjonen på Lillestrøm stasjon, 5. april 2000
• Forliset av MV Rocknes 19. januar 2004
• Motorhavari i gasstankeren MS Marte 20. september 2004
For å sikre et bredere utvalg av hendelser er det gjennomgått informasjon om tre hendelser fra Sverige og
Danmark. Informasjonen fra disse hendelsene er kun brukt supplerende og sammenlignende. Følgende
hendelser er gjennomgått:
• Brann i diskotek Hisingen, Gøteborg, 29. november 1998
• Togavsporing på Borlänge stasjon, 8. april 2000
• Eksplosjon på N. P. Johnsens Fyrværkerifabrikk i Kolding, 3. november 2004
For supplerende informasjon om store hendelser vises det til kapittelet Storulykker i Norge siste 20 årene
i boken ’Fra flis i fingeren til ragnarok’ 9 .
Gjennomgang av øvelser
Informasjon fra gjennomførte øvelser fra DSB, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO), nødetatene
(politi, brann og helse) samt sivilforsvaret er innhentet og gjennomgått. DSB sine erfaringer er basert på de
krisehåndteringsøvelsene som hvert år gjennomføres for lokal, regional og sentral forvaltning. NSOs erfa-
9.
S.Lyderesen (red.) 2004. Kap.7 s.133 – 161.
13

inger er basert på de øvelsene de jevnlig bistår industrivernpliktige bedrifter med gjennomføring av. Erfaringene
fra sivilforsvaret, politiet, utvalgte brannvesen og utvalgte helseforetak er basert på evalueringsrapporter
og informasjon om øvelser gjennomført i løpet av de siste 3 årene. Vedlegg A-2 gir en gjennomgang
av erfaringer fra øvelser.
Gjennomgang av tilsyn
For å få oversikt over aktuelle funn fra tilsyn som er av betydning for håndteringsevnen har prosjektet
innhentet erfaringer og dokumentasjon fra de tilsyn DSB har gjennomført i tidsrommet 2002-2004. I tillegg
har NSO redegjort for sine erfaringer med tilsyn av industrivernpliktige bedrifter. Gjennom erfaringssamtalene
er det også kommet innspill fra andre tilsynsmyndigheter. Vedlegg A-3 gir en gjennomgang av erfaringer
fra tilsyn.
2.3 Beskrivelse av de utvalgte store hendelsene
I det følgende gis en kort beskrivelse av de faktiske hendelsene som er gjennomgått. Beskrivelsen tar for
seg hendelsesforløpet og håndteringen av hendelsen. Funnene som fremkommer fra håndteringen av
hendelsene vil sammenholdes med erfaringer fra øvelser og tilsyn i punkt 2.6 Samlede erfaringer -
Hendelser, øvelser og tilsyn.
Hurtigbåten MS Sleipners forlis 26.november 1999
26. november 1999 ca. kl. 1900 gikk hurtigbåten MS Sleipner på skjæret Store Bloksen. Etter noen tid
brakk baugen av, og fartøyet gikk av skjæret. Skadene på skroget var svært omfattende, og en drøy halvtime
etter grunnstøtingen gikk hovedskipet ned. De 76 passasjerene og besetningen på 9 havnet i sjøen. 16
personer omkom 10 .
Etter grunnstøting varslet MS Sleipner til Rogaland radio. Hovedredningssentralen i Sør-Norge (HRS) ble
umiddelbart varslet, og det ble iverksatt en omfattende redningsaksjon. Hovedredningssentralen la raskt til
grunn at ulykken kunne få katastrofedimensjoner. Et Sea King redningshelikopter som kunne bringe lege
og helsepersonell til havaristen ble utkalt, og Rogaland radio ble pålagt å sende ut en melding der fartøy
innen 30-45 minutter fra skadestedet ble bedt om å gå til havaristen. Haugesund politidistrikt ble utpekt
som lokal redningssentral (LRS) og fikk i oppdrag å etablere mottakssted. I samråd med HRS besluttet LRS
å opprette mottakssted for overlevende på Mølstrevåg, innenfor Ryvarden fyr. HRS varslet Akuttmedisinsk
kommunikasjonssentral (AMK) Haugesund og Haukeland sykehus. AMK Stord ble verken varslet av HRS
eller via helsevesenet 11 .
Værforholdene gjorde det vanskelig å berge passasjerer opp fra havet. Mange var sterkt medtatte og måtte
ytes førstehjelp og omsorg om bord. Værforholdene førte også til at fartøyene som deltok i redningsoperasjonen
valgte å gå til land andre steder enn det utvalgte mottaksstedet 12 . Ved mottaksstedene ble de overlevende
registrert av politiet, gitt klær og varme, legebistand og anledning til å ringe hjem 13 . I løpet av ulykkeskvelden
ble det funnet 11 omkomne. Det ble gjennomført sjø- og strandsøk ut over natten og neste dag,
men ytterligere omkomne ble ikke funnet. Redningsaksjonen ble avsluttet 27. november kl 1800.
Kommisjonens vurdering er at redningsarbeidet skjedde i samsvar med regelverket og var profesjonell og
effektiv under de rådende forhold. Frivillige organisasjoner anses å ha gitt et verdifullt bidrag 14 . Redningsoperasjonen
kom raskt i gang og ble ledet på en hensiktsmessig måte. En rekke frivillige gjorde en stor
10.
11.
12.
13.
14.
NOU 2000:31, s. 13.
NOU 2000:31, s. 112.
NOU 2000:31, s. 112.
NOU 2000:31, s. 114.
NOU 2000:31, s. 115.
14

innsats. Når antallet omkomne ikke ble større enn 16, skyldes det i stor grad det gode redningsarbeidet,
særlig fra besetningene på fartøyene på stedet som gjorde en fremragende innsats 15 .
Togkollisjonen på Åsta, 4.januar 2000
4. januar 2000 kolliderte sørgående tog fra Trondheim med nordgående lokaltog fra Hamar ved Åsta.
Sammenstøtet førte til store materielle skader. Det oppstod umiddelbart etter en kraftig brann i området ved
lokomotivet og restene av motorvognen, og noen minutter senere også i den første vognen. Brannen spredte
seg etter hvert også til de to siste vognene. 19 personer omkom i sammenstøtet og brannen som fulgte. 67
personer overlevde 16 .
Etter kommisjonens oppfatning ble redningsaksjonens kritiske faser samlet sett godt gjennomført. Ulykken
skjedde i normalarbeidstid, og det var etter forholdene god tilgang på redningsressurser. Redningsarbeidet
ble ledet av Østerdalen politidistrikt. Distriktets redningsplan, som er den overordnede og sentrale beredskapsplan
for ulykker, var forelagt HRS kun ett halvt år i forveien, og HRS hadde ingen bemerkninger til
planen. Kommisjonen fant det ikke tilfredsstillende at Jernbaneverket ikke hadde samordnet sine beredskapsplaner
for Rørosbanen, men opererte med to planer og en geografisk deling av banen mellom disse.
Helsetjenesten sin plass i LRS var på denne tiden ikke besatt. De manglet også faglig leder sanitet, eller det
var uklart hvem skadestedslederen skulle forholde seg til. Politiet karakteriserte sitt forhold til NSB BA
som uoversiktlig den første perioden. NSB BA var representert med mange personer med ulike roller, men
LRS oppfattet ikke at de fikk kontakt med handlings- eller beslutningstakere. 17
Togkollisjonen på Lillestrøm stasjon, 5. april 2000
Natt til 5. april 2000 kjørte et godstog på vei nordover fra Oslo inn i et stillestående godstog på Lillestrøm
stasjon. Førstnevnte godstog besto blant annet av to tankvogner, hver lastet med om lag 46 tonn kondensert
propan. I kollisjonen oppstod det lekkasje og brann i gassen som lakk ut av tankvognene. Det var fare for
at vognene skulle revne og gassen eksplodere i en såkalt BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion).
Etter kommisjonens oppfatning ville en BLEVE ført til formidable materielle ødeleggelser innenfor
et område opp til 500 meter fra toget. Det kan ikke sees bort fra at flere hundre personer ville omkommet
og at deler av Lillestrøm sentrum ville blitt lagt i ruiner 18 . Brannvesenets nedkjøling av tankene forhindret
antakeligvis dette. 19
Det ble iverksatt en omfattende redningsoperasjon. Romerike politidistrikt opprettet LRS i tråd med
gjeldende regler og prinsipper. Organisasjonen fungerte godt under hele aksjonen. Det ble fattet beslutninger
og gjennomført tiltak som førte til at en katastrofe ble forhindret. Ca 2000 mennesker innenfor en
faresone på 1000 meter fra skadestedet ble evakuert. Beredskapsplanene for Skedsmo kommune var
innelåst i rådhuset og ikke tilgjengelig for dem som ledet evakueringen. Det vurderes som sentralt at Lillestrøms
beliggenhet gjorde det mulig å sette inn de nødvendige ressurser på kort tid, samt innhente den
avgjørende kompetanse. Lillestrøm-regionen hadde felles brannvesen for kommunene Lørenskog,
Skedsmo og Rælingen. Dette muliggjorde en stor førsteutrykning. 20
Kommisjonens oppfatning er at det tok flere timer før man vurderte alvorligheten av situasjonen i forhold
til det skadepotensialet som senere er avdekket. Redningsledelsen hadde selv ikke den nødvendige kompetanse
for å vurdere faremomenter og tiltak. Det ble derfor innhentet ekstern eksperthjelp. Det anses at denne
ekspertisen ble tilstrekkelig tidsnok knyttet til redningsledelsen. LRS iverksatte tiltak for å brenne av
15.
16.
17.
18.
19.
20.
NOU 2000:31, s 15-16.
NOU 2000:30, s.13.
NOU 2000:30, s.180-181.
NOU 2001:9, s. 93.
NOU 2001:9, s. 91.
NOU 2001:9, s. 94-98.
15

gassen i fakler uten å orientere skadestedsledelsen, men kommisjonen anser slike glipp som naturlig under
en aksjon som varer så lenge. 21
Redningsaksjonen ble avsluttet 9.april 2000. Det ble arbeidet med tømming av tanken ett døgn etter at
redningsaksjonene var avsluttet, og i denne perioden var det i følge kommisjonen uklart hvem som hadde
ansvaret på skadestedet 22 . Arbeidet på skadestedet ble avsluttet 10. april kl 2130 da begge tankvognene var
tomme 23 .
Forliset av MV Rocknes 19. januar 2004 24
19. januar 2004 gikk lasteskipet MV Rocknes på en grunne i Vatlestraumen vest for Bergen. Etter grunnstøtingen
fikk skipet slagside og kantret i løpet av få minutter. Havaristen drev mot land med 4 knops fart
og havnet etter hvert i fjæresteinene. 18 personer omkom, mens 12 personer ble reddet etter forliset.
Hovedredningssentralen i Sør-Norge mottok nødsignal fra MV Rocknes i Vatlestraumen og iverksatte en
omfattende redningsaksjon. Det ble etablert samleplass, iverksatt en redningsoperasjon på havaristen for å
redde ut overlevende, luft-, sjø- og strandsøk, samt en oljevernoperasjon. Totalt var ca. 6-700 personer
involvert i redningsarbeidet. I redningsaksjonen ble 12 medlemmer av mannskapet reddet og 3 funnet døde
i sjøen. Redningsaksjonen ble avsluttet 20. januar kl 1600.
Redningstjenesten i Bergen var godt rustet for å håndtere en slik hendelse. Tilgangen på personell og
materiell var god, og det kom mange henvendelser om bistand fra rederi, kommune, forsvar, sivilforsvar
og frivillige. Samvirket mellom nødetatene fungerte meget godt. Selv om det ikke var gjort risikovurderinger
eller lagt konkrete planer for en slik hendelse, gjorde eksisterende planer, og erfaring fra samvirke i
forbindelse med øvelser, det mulig å håndtere hendelsen på en god måte. En faktor som kunne vanskeliggjort
arbeidet var at media tok kontakt med innesperrede personer i havaristen. Ettersom dette var en
havarist i drift var det vanskelig å sperre av og hindre tilgang for media.
Oljevernaksjonen ble gjennomført som en statlig aksjon med hjemmel i forurensningslovens §46, 3. ledd.
Aksjonsledelsen ble overført fra Horten til Haakonsvern. Det ble hentet inn ressurser fra ulike deler av
landet. Innledningsvis ble det gjennomført en sjøaksjon for å foreta oljeoppsamling til sjøs. Parallelt ble det
gjennomført en strandaksjon ned mannskaper blant annet fra den interkommunale oljevernberedskapen.
Denne pågikk frem til juni 2004. 25
For oljevernaksjonen vurderes gjennomføring som god. Det tilsier ikke behov for organisasjonsmessige
endringer, men kystverket vurderer grunnlaget for å formalisere sin koordineringsrolle 26 . Den etablerte
aksjonsledelse var ikke i henhold til planverket, men vurderes å ha fungert godt 27 . Det vurderes tiltak for å
sikre en tilstrekkelig eskalering i beredskapsapparat for å sikre nødvendige ressurser på et tidlig tidspunkt.
For eksempel ble det avdekket behov forsterket støtte til rådgivning for interkommunalt utvalg for akutt
forurensning. 28
Motorhavariet i gasstankeren Marte 20. september 2004
20. september 2004 fikk den italienske gasstankeren Marte motorstopp. Skipet, som hadde et mannskap på
14 og var lastet med 1600 tonn flytende gass (propen), kom i drift og var nær ved å gå på land på øya Fedje.
21.
NOU 2001:9, s. 95-96.
22. NOU 2001:9, s. 95.
23.
NOU 2001:9, s. 42.
24.
Eidsnes, intervju 2005.
25.
Kystverket 2004, s. 19-23.
26.
Kystverket 2004, s. 29.
27.
Kystverket 2004, s. 29.
28.
Kystverket 2004, s. 29-33.
16

Hendelsen ble avdekket ved at Kystverket gjennom sin trafikkovervåkning så at Marte hadde mistet farten.
På forespørsel bekreftet fartøyet at motorene hadde stanset. Kystverkets trafikksentral på Fedje vurderte
situasjonen som kritisk og ba flere nærliggende fartøyer om å komme til unnsetning. HRS ble varslet av
Fedje trafikksentral. Redningshelikopter ble utkalt, og Kystverkets beredskapsavdeling ble varslet og satt
inn i situasjonen.
Lensmannen i Austrheim og Fedje ble varslet og sendte umiddelbart varsel til Hordaland politidistrikt.
Politiet ble informert om at det dreide seg om et skip fra Mongstad, men visste ingenting om lasten. Politiet
bestemte seg for å ta utgangspunkt i et «worst case scenario», og ble tilrådet av Bergen brannvesen til å
vurdere evakuering.
Når politiet fikk vite at skipet inneholdt farlig last tok de kontakt med NRK med tanke på å iverksette varsel
om evakuering over radio. Kommunen ble ikke varslet om den forestående evakueringen 29 . Ganske
nøyaktig én time etter at trafikksentralen oppdaget at fartøyet hadde mistet farten var sleper fast ombord på
Marte og situasjonen avklart. Lensmannen ble ikke varslet om at redningsaksjonen var avblåst 30 .
Brannen i diskoteket Hisingen, Göteborg, 29. oktober 1998
Ved midnatt 29. oktober 1998 brøt det ut brann på den Makedonske foreningens lokaler i Hisingen,
Göteborg. Da brannen brøt ut befant det seg mellom 340 og 400 mennesker i et lokale på 10x36 meter, og
det var kun to utganger. 63 personer omkom og 213 ble skadet i brannen.
Hendelsen ble varslet på telefon. På grunn av kommunikasjonsproblemer tok det litt tid før redningstjenesten
forstod hva situasjonen var og hvor den foregikk. De første enhetene på stedet ble møtt av store
folkemengder og mange skadete. De måtte bane seg vei til hendelsesstedet. Det store antall mennesker
innenfor det avgrensede området skapte problemer, blant annet i forhold til sammenstøt mellom redningsmannskapet
og panikkpregede ungdommer. Totalt ble 213 personer fraktet til sykehus. 150 av disse ble
innlagt og fordelt på 5 sykehus i Göteborg og nabobyene 31 . Brannen spredte seg til et teater i samband med
foreningslokalene, men i løpet av noen timer kom brannen under kontroll.
Håndteringsarbeidet ble vurdert som kaotisk den første halvtimen. Tross store ressurser klarte man ikke å
gi den hjelpen man kunne ønske til de skadde. Gode personlige initiativ og godt samarbeid på tvers av
fagområdene, som ved at det ble etablert en samlingsplass i et tomt lagerlokale, gjorde imidlertid innsatsen
mer effektiv. Totalt sett ble arbeidet på skadestedet vurdert som profesjonelt utført 32 . Ledelsesansvaret for
redningsarbeidet ble overført to ganger. Overleveringen av ansvar vurderes som å ha fungert bra, og
kommunens informasjon og støtte til arbeidet ble også vurdert som god 33 .
Togavsporingen på Borlänge stasjon, 8. april 2000
Natt til 8. april sporet 6 av vognene på et tog lastet med totalt ca. 450 tonn LPG 34 av på Borlänge stasjon.
Fem av vognene veltet. Avsporingen førte ikke til utslipp eller lekkasjer 35 .
Katastrofealarmen ble utløst kort tid etter avsporingen og redningstjenesten ble varslet. Da redningsleder
observerte LPG-vogner ble området sperret av. Kommunen ble varslet og kommunens stab trådte i kraft. I
første omgang tok kommunen ansvar for informasjon til lokalbefolkningen og forberedte evakuering. I
løpet av kort tid var også LPG-kompetanse på plass hos redningsledelsen. På ettermiddagen første dag ble
det gjennomført første stormøte med redningstjeneste, jernbaneverk, kommune og Gasakuten. Dag 2 ble
29. Fylkesmannen i Hordaland, 2004, s. 8.
30.
Fylkesmannen i Hordaland, 2004, s. 8.
31.
Räddningsverket 1998, s. 20.
32.
Räddningsverket 1998, s. 35-36.
33.
Räddningsverket 1998, s. 36-37.
34.
En gassblanding som hovedsaklig består av propan og butan.
35.
Räddningsverket 2000, s. 9.
17

det besluttet å evakuere 635 personer fra et område rundt skadestedet. På den tredje dagen ble situasjonen
på ulykkesstedet bedømt som statisk og tømming av vognene kunne begynne. Redningsaksjonen fortsatte
frem til 16. april 36 .
En tilsvarende ulykke i Borlänge i 1998 hadde gitt erfaringer slik at ansvarsfordeling, organisering, og
rutiner for rednings- og informasjonsarbeidet fungerte bedre under håndteringen av denne ulykken 37 .
Eksplosjonen på N. P. Johnsens Fyrværkerifabrikk i Kolding, 3. november 2004
3. november 2004 brøt det ut en eksplosjonsartet brann i N. P. Johnsens Fyrværkerifabrikk i Kolding.
Brannen ble utløst av at en ansatt mistet en kasse med raketter ned i en 40 fots åpen container. Fabrikken
var gitt tillatelse til å oppbevare inntil 300 tonn med nettoeksplosiver.
I katastrofeområdet var det 750 hus med ca. 2000 innbyggere. Fabrikkområdet ble totalt ødelagt i brannen.
I tillegg ble 60 hus fullstendig ødelagt og flere hundre hus innen en radius på flere km fikk skader. Én
brannmann omkom under slukningsarbeidet 38 og i underkant av 1100 personer ble evakuert.
Politiet ble varslet over alarmtelefon, og de kontaktet den kommunale redningsberedskapen. Det ble
opprettet kommandosted under politiets ledelse og iverksatt innledende evakuering. Under aksjonens
innledning ble det rapportert at ikke alle innsatsstyrkene kjente eget ansvar og ikke var klar over hvilken
risiko brannen innebar 39 . Etter eksplosjoner i flere containere ble det slått storalarm, og etter hvert deltok
mannskaper fra 21 kommuner i arbeidet.
Det ble også foretatt en mer omfattende evakuering av befolkningen rundt brannstedet. Ved registrering av
de evakuerte var det et godt samarbeid mellom politi, AMK og sykehus. Personalet som gjennomførte
registreringen av de evakuerte var godt øvet 40 . Ledelse, kommunikasjon og samarbeid mellom de ulike
funksjoner og organisasjoner fungerte meget godt, og man inngikk de avtaler og reguleringer som var
nødvendig. Det fremholdes at felles øvelser og felles innsatslederutdannelse var et grunnlag for det gode
samarbeidet. En tidligere gjennomført kommunal katastrofeøvelse og forberedelser til en ny bidro til at
aktørene kjente hverandres kompetanse og handlingsmåte 41 .
2.4 Øvelser
Det er hentet inn et bredt spekter av evalueringer og vurderinger i forhold til gjennomførte øvelser.
Øvelsene er gjennomført for private virksomheter, redningstjeneste, direktorater og departementer. Det er
hentet inn evalueringsrapporter fra nødetatene (politi, brann og helse inklusive LRS-øvelser). Grunnlaget
inkluderer både operative øvelser og table-top øvelser.
Når det gjelder operative øvelser for nødetatene varierer hyppigheten på øvelser for de respektive distrikt i
stor grad. I enkelte distrikt gjennomføres det årlige øvelser i LRS-regi, mens det i andre distrikt ikke er gjennomført
øvelser de siste tre årene. Det foreligger ikke nasjonale krav om hyppighet eller tema til øvelser i
landets regioner. Det er allikevel grunnlag for å fastslå at de fleste distrikter gjennomfører årlige samøvelser
som involverer alle de tre nødetatene og andre regionale etater/aktører.
I distriktene med faste frekvenser og en systematisk tilnærming til øvelser er det gjerne oppnevnt et eget
samarbeidsforum som diskuterer og vedlikeholder planer og samvirkeøvelser. Som del av samarbeidet tar
slike fora også for seg beredskapsplanlegging og risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) i distriktet.
Eksempler på distrikter med et fast forum er Vestfold, Telemark og Hordaland. Det fremkommer også at
36.
37.
38.
39.
40.
41.
Räddningsverket, 2000, s. 11-27.
Norling, 2000, s. 33-36.
Politimester i Kolding, 2004, s. 3-4.
Politimester i Kolding, 2004, s. 21.
Politimester i Kolding, 2004, s. 26.
Politimester i Kolding, 2004, s. 29.
18

objekteiere er en viktig ressurs og en til dels sentral premissleverandør for etablering av samarbeidsforum.
Dette sammenfaller til en viss grad med at disse distriktene har særlig risikoutsatte objekter og/eller har hatt
reelle hendelser som har vært håndtert. Informasjonsgrunnlaget viser betydningen av å forankre øvelsene i
ROS-analyser for objekt eller territoriet som det øves i forhold til. Øvrige erfaringer fra øvelser beskrives
i kapittel 2.6 Samlede erfaringer - Hendelser, øvelser og tilsyn.
2.5 Tilsyn
DSB gjennomfører tilsyn med private og offentlige virksomheter innenfor de lovområder direktoratet
forvalter 42 . Kongelig resolusjon av 24. juni 2005 gir direktoratet et eksplisitt koordineringsansvar for
oppfølging av og tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomhet med potensial for store ulykker. I tillegg
fører DSB tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på vegne av Justis- og
politidepartementet 43 . I 2004 gjennomførte DSB ca 1.240 tilsyn. Dette dreier seg om tilsyn innen virksomheter
med farlige stoffer, elsikkerhet, markedskontroller, kommunale brannvesen og nødalarmsentraler, og
departementstilsyn. Av oppsummeringen i DSB sin tilsynsrapport for 2004 44 fremgår det at virksomhetene
sliter med mange av de samme problemene, på tross av at de er svært ulike i type og aktivitet.
Det gjennomføres videre en rekke tilsyn av ulike tilsynsmyndigheter som har betydning for en vurdering
av samfunnets evne til å håndtere store hendelser. Eksempler på dette er hovedredningssentralenes tilsyn
med lokale redningssentraler, fylkesmannens tilsyn med kommunene, helsetilsynets tilsyn med de
regionale helseforetak osv. I denne rapporten er det i hovedsak lagt til grunn DSB sine tilsyn. Imidlertid er
det supplert med erfaringssamtaler med andre tilsynsmyndigheter for å gi et bredere informasjonsgrunnlag.
Funn fra tilsyn beskrives i kapittel 2.6 Samlede erfaringer - Hendelser, øvelser og tilsyn.
2.6 Samlede erfaringer - Hendelser, øvelser og tilsyn
Ved sammenstillingen av erfaringer er det fokusert på elementer som gir et potensial for å øke håndteringsevnen.
Erfaringene er samlet etter følgende momenter:
• Ansvar og praktisering av rolle
• Overlevering av ansvar
• Media og pårørende
• Kapasitet
• Samspillet privat - offentlig – frivillig
• Planverk
I de aktuelle offentlige utredninger er det lagt stor vekt på å utrede årsaksforhold, men mindre på å drøfte
selve håndteringen 45 . Et begrenset dokumentert underlag kan medføre mangler i beskrivelsen av erfaringer
fra hendelsene. Det fremgår ikke av utredningene om mangelen på informasjon skyldes manglende evalueringer
av hvordan situasjoner håndteres. Det fremgår av informasjonsgrunnlaget at det er et betydelig
potensial for forbedring av kompetanse- og erfaringsutveksling. Dersom slike evalueringer hadde blitt
tilgjengeliggjort i rapporter, kunne en økt nytte av erfaringene funnet sted.
42.
Brann- og eksplosjonsvernloven, 2002; Lov om tilsyn med elektriske anlegg, 1929; Sivilforsvarsloven, 1953;
Produktkontrollloven, 1976.
43.
Kgl. res. av 3. november 2000.
44.
DSB, 2004, s.42.
45.
I forhold til togkollisjonen på Lillestrøm ble håndteringen trukket frem som avgjørende i forhold at denne avverget
store konsekvenser. Allikevel er det bare ca 7 av 112 sider i kommisjonens rapport som beskriver håndteringen
av hendelsen.
19

Ansvar og praktisering av rolle
Hendelsene som er gjennomgått har i stor grad konkludert med et godt samspill mellom nødetatene og
andre parter som har vært involvert i redningsarbeidet. Evalueringen av øvelsene har trukket frem at det er
et forbedringspotensial når det gjelder nødetatenes forståelse av hverandres ansvar og roller i skadestedsledelsen.
Dette gjelder for eksempel forhold vedrørende hvor mye ansvar som tillegges faglederne og
kommunikasjonen dem i mellom. Dokumentasjonen er ikke samsvarende 46 mellom hendelser og øvelser
på dette punktet.
Det er et sammenfallende funn både for hendelser og øvelser at den øvrige redningstjeneste tidvis finner
helsetjenestens praktisering av funksjonene «fagleder helse» og «operativ leder helse» uklar. Dette
forholdet synes heller ikke avklart innad i helsesektoren mht ansvars- og arbeidsdeling. Uklarhet i forhold
til forståelsen av disse rollene kommer frem i dokumentasjonene fra håndteringen av Åsta-ulykken.
Det er ved flere hendelser og øvelser rapportert om et potensial for å bedre samspillet mellom nødetatene
og sivile myndigheter (i særdeleshet kommuner). Dette beskrives i punkt Samspillet privat – offentlig –
frivillig. I erfaringssamtalene som er gjennomført tyder det på at forståelsen, av blant annet kommunens
ansvar og oppgaver og det medfølgende behov for informasjon og varsling fra nødetatene, ikke er samsvarende
mellom partene. En årsak som er trukket frem er at det foreligger et gjensidig kunnskapsbehov
mellom kommune og nødetatene om ansvar og rolle i en krisesituasjon.
I håndteringen av noen hendelser har det oppstått situasjoner som har krevd en tolkning og avklaring i
forhold til hvem som skal lede aksjonen. Eksempler på dette er havariene av MV Rocknes og MS Marte.
Geografisk plassering – en drivende havarist på vei til land - gjorde hendelsene til en mellomting mellom
en land- og sjøulykke. Dette krevde en tydelig ansvarsoppgang mellom HRS og LRS.
Ansvaret ved bruk av næringslivets personell eller materiell under en redningsaksjon kan være uklart. Det
finnes store redningsressurser i private bedrifter. Næringslivet finner det imidlertid ikke avklart hvem som
har ansvaret for ressurser og personell dersom redningstjenestene tar disse i bruk under innsatsen. Dette
gjelder spesielt i forhold til et eventuelt erstatningsansvar dersom det inntreffer personskader.
Departementstilsyn som DSB har gjennomført, avdekker forbedringspotensial knyttet til samordning
mellom departementer. Det er en bevissthet relatert til sektoransvar, men noe uklart når Justis- og politidepartementets
samordningsrolle vil inntre. Manglende tydeliggjøring av departementenes beredskapsforventninger
til og tilbakerapportering fra underliggende etater er et sentralt funn i tilsynene. Funn fra departementstilsyn
knyttet til departementenes forståelse av rolle, ansvar og beredskap kan få en håndteringsmessig
betydning. Dette gjelder spesielt dersom det oppstår en hendelse på områder der det er gråsoneproblematikk
mellom departementene i normalsituasjon.
Overlevering av ansvar
Håndteringsbegrepet har blitt definert i bred forstand ved at det i tillegg til redningsarbeidet også er
inkludert det etterfølgende arbeidet for å normalisere situasjonen. Motivasjonen for dette var blant annet å
se nærmere på ansvarsoverleveringen fra redningstjenesten til de normalt ansvarlige myndigheter jamfør
ansvarsprinsippet. Det foreligger imidlertid lite dokumentasjon om hvordan en situasjon håndteres etter at
redningsaksjonen er avsluttet. Dette gjelder både for reelle hendelser og for øvelser.
Det er kun enkeltstående episoder som peker på at overlevering av ansvar er en problemstilling under håndteringen
av de reelle hendelsene. Et eksempel er at kommisjonen som gransket Lillestrømulykken pekte på
at det var uklart hvem som hadde ansvaret for situasjonen når tankvognene ble tømt for gass. Dette skjedde
etter at redningsaksjonen var avsluttet. Flere etater har påpekt utfordringer slik at bruk av ressurser for å
begrense forurensing ikke kommer i konflikt med arbeidet for å redde liv og helse.
46.
Et tilsvarende manglende samsvar i dokumentasjonen fra hendelser og øvelser fremkommer også når det gjelder
samspillet mellom nødetatene.
20

Øvelser for strategisk ledelse viser et behov for klare rutiner og retningslinjer i forhold til overføring av
krisehåndteringsansvaret fra en myndighet til en annen. Det påpekes faren for vakuum som fører til at krisehåndteringen
mer eller mindre kan stoppe opp, og at ansvarsfordelingen blir uklar.
Media og pårørende
Presset fra både media og publikum under en stor hendelse kan være større enn normalorganisasjonen er i
stand til å håndtere. Planlegging, koordinering og dimensjonering av publikums- og mediehåndtering i
forbindelse med kriser kan sjelden overdimensjoneres. Dette er en sentral utfordring som understøttes av
informasjonsgrunnlaget. Det er et behov for at øvelsene har et mer realistisk spill i forhold til media og
pårørende.
Media kan også opptre forstyrrende på selve skadestedet. Det finnes eksempler på at media kommer for tett
inn på skadestedet og dermed bidrar til å komplisere redningsarbeidet. Under arbeidet med å redde ut havarister
fra MV Rocknes la en båt fra media seg inntil skroget og kommuniserte med havaristene. En handling
som ifølge redningsledelsen kunne fått betydelige konsekvenser.
tillegg til at media og publikum forventer jevnlig informasjon forventer overordnede myndigheter å få
status- og situasjonsrapporter. Politisk ledelse er forventet å ha førstehåndskunnskap, og dersom presset er
stort, vil det også forventes at de uttaler seg. Et krav om rapportering kan komme overraskende på redningsledelsen,
men det er viktig å forutse og dimensjonere stabsapparatet for et slikt formål.
I evalueringer fra øvelser fremkommer det at et forbedringspotensial i forhold til håndtering av pårørende
(pårørerendesenter), og evakuering av folk rundt skadestedet. Problemstillinger rundt dette fremkom også
under Sleipnerulykken. Pårørende møtte opp ved båtens anløpsteder og måtte håndteres der. Generelt ved
transportulykker kan det fremkomme behov for en desentralisert håndtering av pårørende. Hendelsen med
gasstankeren Marte avdekket problemer knyttet til effektiv varsling av lokalbefolkningen, både hva angikk
hurtighet og valg av informasjonskanaler.
Virksomheter som benytter farlige stoffer som medfører potensial for uhell med alvorlige konsekvenser for
liv, helse eller materielle skader er omfattet av storulykkesforskriften. Disse virksomhetene er gitt informasjonsplikt
til allmennheten. DSB sine tilsyn avdekker at denne informasjonsplikten i liten grad oppfylles.
Dersom lokalbefolkningen ikke er kjent med virksomhetens skadepotensial og anbefalte handlingsmåte
ved en ulykke, kan dette bidra til å komplisere redningsarbeidet.
Kapasitet
Kompetanse
Dokumentasjonen fra de store hendelsene som er gjennomgått gir i stor grad uttrykk for at redningstjenesten
har den nødvendige kompetanse. Den hendelsen som har krevd spesiell kompetanse er i første rekke
togkollisjonen på Lillestrøm stasjon. Her tok det en del timer før skadepotensialet ble avdekket, men
deretter ble den nødvendige kompetansen hentet inn i redningsarbeidet. Den sentrale beliggenheten til
Lillestrøm er trukket frem som et moment for at kompetansen kom fram i tide. Det samme gjelder for håndteringen
av Rocknes-ulykken. Her var det behov for spesialkompetanse for å skjære ut overlevende fra
skroget på havaristen. Bergen har et stort maritimt miljø noe som gjorde tilgangen på kompetanse god.
Evalueringer av nødetatenes øvelser tyder på at den enkelte etat er trygg på egne oppgaver og egen kapasitet.
Et viktig unntak er hendelser med masseødeleggelsesmidler og farlige stoffer, samt andre kompliserte
hendelser. Flere etater har fremhevet behovet for kompetanseheving på kjemikalieuhell.
Operative øvelser har avdekket et forbedringspotensial i organisering av skadested, for eksempel når det
gjelder plassering av kommandoplass, samleplass for skadede og samleplass for innsatsmannskaper. Dette
er særlig uttalt med hensyn til hendelser med utslipp av farlige stoffer og masseødeleggelsesmidler. Utfordringer
som er kommet opp i denne forbindelse er knyttet til forståelsen av skadestedsleders rolle, politiets
samarbeid med faglederne (brann og helse), om den kollektive skadestedsledelse skal være samlet mest
mulig, eller om er det akseptabelt at disse beveger seg mer fritt mellom kommandoplass og selve
21

skadestedet. Samlet sett er det flere som peker på at skadestedsledelsen kan forbedres og knytter dette til
behov for kompetanseheving, samt vilje og evne til å samarbeide.
Erfaringsrapporter fra reelle hendelser viser at øvelser og erfaring fra tilsvarende situasjoner er nyttig i
forhold til rask, riktig og effektiv håndtering. Redningstjenestene i Borlänge hadde erfaring fra en tilsvarende
togulykke i byen for to år siden. Dette omtales som en stor fordel med tanke på organisering, ansvarsfordeling
og rutiner for redningsarbeidet og informasjonsarbeidet. Det som erfaringsrapporten spesielt
trekker frem er at straks SOS alarmen gikk benyttet redningstjenestene en særskilt sjekkliste med viktige
punkter som skulle utføres ved en slik hendelse. Ved denne hendelsen tok redningsledelsen kontakt med
fagekspertise for farlig gods på et tidlig tidspunkt. Under fyrverkerieksplosjonen i Kolding kommune dro
en nytte av erfaring fra øvelse i året før hendelsen inntraff. Det skulle arrangeres en ny 13. november samme
år, ti dager etter eksplosjonen i lageret. På dette grunnlag var beredskapen i byen på det beste, og det førte
til et meget godt samarbeid mellom alle aktørene. Stort sett alle deltakere hadde gjennom de tidligere
øvelsene opparbeidet seg kunnskap om andre aktører, samt egne erfaringer som kom til nytte under
hendelsen.
Ressurser
De gjennomgåtte hendelsene har i stor grad konkludert med at redningsetatene har tilfredsstillende
ressurser. I forbindelse med Åstaulykken viste det seg at brannvesenet ikke var bemannet i tråd med
daværende DBE sine krav. Dette fikk ikke følger for håndteringen da hendelsen skjedde på et bemanningsmessig
gunstig tidspunkt. Evalueringer fra øvelser peker i liten grad på mangler av ren ressursmessig
karakter. Det er likevel et unntak på ressurssiden når det gjelder hendelser med farlige stoffer og masseødeleggelsesmidler
der det kreves særskilt verneutstyr og kunnskap om prosedyrer og taktiske disposisjoner.
I enkelte øvelser med masseskade er det påpekt mangler på medisinsk utstyr, bårer og tepper. Det stilles i
noen øvelser spørsmål ved kapasitet til å utføre redningsinnsats utenfor vei.
Fra noen reelle hendelser og fra mange øvelser rapporteres det om sambandstekniske problemer. Det er ofte
et problem med for mye trafikk på en kanal, eller at ulike etater kommuniserer på ulike kanaler slik at
manglende informasjon hemmer nødvendig koordinering. Dette er et velkjent problem, og er mye av
bakgrunnen for beslutningen om utvikling av nytt felles nødnett.
Nødetatene har samlet sett mye ressurser, og kan i tillegg spille på andre samarbeidspartnere (sivilforsvaret,
frivillige organisasjoner, private ressurser som industrivern og virksomheter). Men øvelser viser at beslutningstakere
kan mangle oversikt over tilgjengelige ressurser, det være seg både tilgjengelig materiell samt
personell både på offentlig og privat side. En bedre ressursoversikt vil ikke bare lette krisehåndteringsarbeidet,
det vil kunne føre til en betydelig effektivisering. I større samøvelser er som regel de fleste aktører
involvert. Utfordringene under reelle hendelser ligger likevel i å nyttiggjøre seg kapasiteten til nødetatene
og utnytte de private og frivillige ressursene. De frivillige organisasjonenes ressurser og verdifulle lokalkunnskap
bør også kunne komme bedre til nytte under både øvelser og reelle hendelser.
Samspillet privat – offentlig – frivillig
Dokumentasjonen fra de store hendelsene peker på et godt samspill innad mellom nødetatene, og i forhold
til frivillige organisasjoner, forsvaret og sivile myndigheter som deltar i redningsaksjonene. Evalueringer
fra øvelser viser et gjennomgående behov for at ulike etater blir bedre kjent med hverandre mht ressurser
og kompetanse. Det gjelder også innad blant nødetatene, selv om behovet kan være større for samarbeidspartnere
utenfor redningstjenestens kjerne. Opprettelsen av samarbeidsfora og samøvelser beskrives som
et meget viktig middel for å oppnå dette. Det konstanteres at beskrivelsen av samspillet i dokumentasjon
fra store hendelser ikke samsvarer med beskrivelsen fra mange øvelsesevalueringer. Det er tidligere påpekt
det samme forholdet i punkt Ansvar og praktisering av rolle.
For nødetatene er varslingsrutiner ofte nevnt som forbedringsområde i øvelsesrapporter. I det ligger at
nødetatene i for liten grad varsler hverandre på et tidlig stadium. Dette gjelder også andre samarbeidspartnere,
som gjerne bruker lengre tid på å komme til skadested enn nødetatene, samt kommuner. I tillegg er
det viktig at riktig informasjon mht ressursbehov og lignende blir formidlet raskt. Dette støttes av flertallet
22

etatene som det er gjennomført erfaringssamtaler med. Når det gjelder de frivillige organisasjonene er det
viktig at oversikter over relevante frivillige ressurser og kontaktinformasjon er tilgjengelig hos de enkelte
politidistrikt, samt at de frivillige tas med i alle relevante varslingsøvelser og andre operative øvelser.
Det er fremkommet under øvelser at kommunikasjonen og arbeidsdeling mellom skadestedsleder og
private innsatsstyrker ikke alltid fungerer optimalt. Det gjelder arbeidsdeling i den løpende innsats, men
også lederfunksjonen i innsatsen, særlig i startfasen. Nødetatene finner også i flere tilfeller at de ikke har
hatt god nok kjennskap til hvilke ressurser private (industrivernpliktige) bedrifter besitter. Dette funnet er
i overensstemmelse med Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon sine erfaringer. I reelle hendelser ser vi at
det kan være vanskelig for redningsledelsen å forholde seg til private virksomheter. Under Åstaulykken var
det vanskelig for politiet å holde oversikt over beslutningstakere fra NSB som skulle bistå redningsledelsen.
En økende grad av harmonisering av beredskapsplaner kan med fordel utføres.
Beskrivelsen av enkelte hendelser viser til et forbedringspotensial mht informasjon fra skadestedsledelse
til kommuner. Dette er i overensstemmelse med innspill DSB har fått under øvelser med kommuner. Det
fremkommer også i evalueringer av reelle hendelser at det finnes eksempler på varslingssvikt mellom
redningsledelse og kommune. Et slikt eksempel er som tidligere nevnt at politiet i Hordaland ifm MS Marte
ikke varslet Fedje kommune om evakueringsvarselet som ble sendt på radio. Dette til tross for at politiet
ikke var stasjonert på Fedje og kunne ledet en slik evakuering. Kommunikasjonen innad i etatene er ikke
alltid er like god. Et eksempel fra en reell hendelse er at AMK Stord ikke ble varslet under Sleipner
ulykken.
NSO rapporterer at det kan være vanskelig å arrangere samøvelser mellom redningstjenesten og private
virksomheter med unntak for petrokjemisk industri. Dette kan skyldes at redningstjenesten tidvis er
vanskelig å engasjere og at virksomhetene har lite kunnskap om redningstjenesten.
Flere etater påpeker i erfaringssamtaler at det er spesielt viktig at aktørene i redningsfasen må se hele
hendelsen i en helhet. Det finnes mange sidestilte hierarki i beredskapsstrukturen som med fordel kan
utvikles til å fremstå som mer helhetlig og føre til at øvelser og håndtering av reelle hendelser går bedre.
Planverk
De innhentede rapporter fra tilsyn indikerer at manglende kartlegging av farer og problemer er det funnet
som har den klart hyppigste forekomsten når en ser alle typer tilsyn og tilsynsobjekter under ett 47 . I de fleste
typer virksomheter er det gjennomført en form for kartlegging, men denne er ofte ikke fullstendig. Det kan
være viktige fagområder som ikke er vurdert, eller at planlagte tiltak etter en risikokartlegging ikke er gjennomført.
Den manglende risikokartlegging og risikooppfølging gjelder på tvers av type og størrelse på virksomheten.
Disse manglene innebærer at virksomhetene ikke kan dokumentere hvilken risiko virksomheten
innebærer og hvordan tiltak prioriteres. Følgelig kan beredskapen vanskelig dimensjoneres i forhold til
denne risikoen. I 2004 ble dette funnet i mer enn halvparten av de kontrollerte virksomhetene innenfor
farlige stoffer. Funnet avdekkes også gjennom departementtilsyn i forhold til ulik bevissthet til risiko- og
sårbarhetsanalyser som grunnlag for beredskapsordninger.
Øvelser for departement, direktorat og kommuner har avdekket at beredskapsplaner kan være mangelfulle.
I enkelte øvelser fravikes eksisterende planverk, noe som kan skyldes at beredskapsplanen ikke er tilstrekkelig
kjent for beslutningstakere, og/eller at beredskapsplanen ikke er utarbeidet på grunnlag av oppdaterte
risiko- og sårbarhetsanalyser.
Fra reelle hendelser sees det også eksempler på at de ulike aktørenes beredskapsplaner er ikke kompatible
med hverandre eller redningstjenestens planer. Dersom planverk ikke er samordnet kan det oppstå situasjoner
hvor oppgaver ikke utføres fordi alle tror at andre ivaretar dem. Duplisering av kapasiteter kan også
oppstå.
47.
DSB 2004, s.6.
23

2.7 Konklusjon
Konklusjonen er ikke uttømmende, men omhandler funn som bør følges opp eller evalueres videre. En
oppfølging kan være i form av utredninger eller evalueringer utført av instanser med sikte på å oppnå en
forbedring av egen eller felles innsats. Funnene kan være utgangspunkt for diskusjon og bedre samhandling
mellom de aktører som bidrar i håndtering av store hendelser. Det er i stor grad pekt på forhold som kan
forbedres. Det er imidlertid også behov for læring av de gode eksempler som grunnlag for forbedringer av
planverk, analyser, øvelser, opplæring. Det oppmuntres til å se etter "best practise" og «benchmarking» i
andre sammenhenger, og det kunne faktisk være en slik systematisk tilnærming også i beredskapserfaringer.
Den gjennomgåtte dokumentasjonen fra hendelsene underbygger inntrykket av en velfungerende og god
redningstjeneste. Det er ved ingen hendelser satt spørsmålstegn ved det kanskje viktigste kriteriet for god
håndtering – hvorvidt flere liv kunne vært reddet. Det er imidlertid verdt å merke seg at de gjennomgåtte
hendelsene ikke overstiger ikke hva som kan betegnes å ligge utover samfunnets normale håndteringsevne.
Informasjonsgrunnlaget er mangelfullt med hensyn til fremstilling av erfaringer fra selve håndteringen av
store hendelser. Det synes derfor å være et betydelig potensial for forbedring av kompetanse- og erfaringsutveksling.
Dersom slike evalueringer hadde blitt tilgjengeliggjort i rapporter, kunne en økt nytte av erfaringene
funnet sted.
Funnene indikerer et behov for en bedre samhandling, herunder harmonisering av aktørenes beredskapsplanverk.
Dette kan være en sammenfattede konklusjonen. Et slikt behov krever at myndigheter, virksomheter
og andre aktører i større grad samøver, samkjører planverk og avklarer hverandres ansvar og
oppgaver under håndteringen.
Momenter fra gjennomgangen som underbygger konklusjonen:
• Evaluering av øvelser peker på et forbedringspotensial når det gjelder nødetatenes forståelse av hverandres
ansvar og roller i skadestedsledelsen.
• Operative øvelser har avdekket et forbedringspotensial i organisering av skadested, for eksempel når det
gjelder plassering av kommandoplass, samleplass for skadede og samleplass for innsatsmannskaper
• Samlet sett er det flere som peker på at skadestedsledelsen kan forbedres og knytter dette til behov for
kompetanseheving, samt vilje og evne til å samarbeide.
• Når det gjelder kompetanse og ressurser er det spesielt hendelser med bruk av farlige stoffer og
masseødeleggelsesmidler som er krevende for redningsapparatet.
• Departementstilsynene som DSB har gjennomført avdekker forbedringspotensial knyttet til samordning
mellom departementer, spesielt på områder hvor det er gråsoneproblematikk i sektoransvar i normalsituasjon.
• I evalueringer fra øvelser fremkommer det at et forbedringspotensial i forhold til håndtering av
pårørende (pårørerendesenter), og evakuering av folk rundt skadested.
• Beskrivelsen av enkelte hendelser viser til et forbedringspotensial mht informasjon fra skadestedsledelse
til kommuner.
• Det forekommer et behov for å se en hendelse lengre enn selve redningsfasen og dermed fokusere på det
samlede håndteringsapparatet for en stor hendelse.
• Planlegging og dimensjonering av publikums- og mediehåndtering i forbindelse med kriser kan sjelden
overdimensjoneres. Dette er en sentral utfordring som understøttes av erfaringer fra informasjonsgrunnlaget.
Det er et behov for at øvelsene har et mer realistisk spill ift. media og pårørende.
24

3 Aldring i kritiske infrastrukturer
3.1 Innledning
I dette kapittelet drøftes aldring i kritiske infrastrukturer som et potensielt sårbarhetsproblem. Drøftingen
avgrenses til kraft- og vannforsyning. Dette er to transportnettverk som ivaretar noen av samfunnets grunnleggende
behov.
De infrastrukturer som disse transportnettverkene består av dekker så langsiktige behov at systemene som
sådan forventes å vare vesentlig lenger enn de enkelte komponentene i dem. Vedlikehold på kort sikt og
reinvesteringer på lengre sikt er allikevel en forutsetning for leveringssikkerhet og leveringskvalitet. Det
kan stilles spørsmål ved om ressurstilgangen for dette formål har vært tilstrekkelige. Dessuten er det mye
som taler for at deregulering, nye brukerforventninger og teknologiske og kompetansemessige generasjonsskifter
har forsterket dette behovet.
Rapporten henspeiler seg på et systems manglende evner og iboende karakter. Fokus her vil derfor ikke i
så stor grad være rettet mot konsekvensene av manglende levering av tjenester, men rette seg mot systemets
iboende robusthet og evne til å takle uønsket påvirkning.
Noen sentrale begreper
Aldring er en betegnelse på økende alder til gjenstander eller mennesker. Innen tekniske områder er imidlertid
påløpte år alene et lite dekkende mål for holdbarhet. Aldring av tekniske komponenter er sterkt
påvirket av eksterne forhold som vær og vind, annen belastning, teknisk utvikling for øvrig, vedlikehold
med mer. Aldring av infrastruktur vil derfor måtte sees sammen med «forventet levetid».
Hvis tekniske komponenter har lenger levetid enn de menneskene som lagde og monterte dem, er det fare
for at kunnskap om komponentene går tapt. Motsatt kan det være utfordringer knyttet til det å introdusere
ny teknologi ovenfor aldrende kompetanse. Det oppleves eksempelvis som problematisk for nettselskaper
at leverandører, når disse moderniserer ved for eksempel å gå over til nye overvåkingssystemer, ikke finner
det økonomisk interessant å følge opp de eldre systemene og de lar denne kompetansen forsvinne. Nettselskapene
sitter derfor med svekket support for en del eldre systemer.
I rapporten benyttes følgende definisjon på sårbarhet:
»Sårbarhet er et uttrykk for et systems manglende evne, eller redusert evne, til å motstå uønskede
hendelser, begrense konsekvensene, og til å gjenopprette funksjonene etter hendelsen» 48 .
Det finnes flere definisjoner av sårbarhet, men det velges her å ta utgangspunkt i denne definisjonen da
denne primært henspeiler seg på et systems manglende evner og iboende robusthet.
48.
Jf. TR A5962, basert på dansk sårbarhetsutredning og ROSS-prosjektet.
25

3.2 Aldring innen kraftforsyning 49
Det har vært mye fokus på sikkerhet og kvalitet ved elektrisitetsforsyningen de siste årene, selv om man i
et større historisk bilde ikke har hatt en bedre forsyningssikkerhet, kvalitet og dekning for elektrisitet. 50
Elektrisitetsforsyningen har drøye 100 års historie i Norge. Utviklingen har derfor til nå vist forholdsvis
bratte, stigende kurver mht sikkerhet, kvalitet og dekning innen elektrisitetsforsyningen. Når sårbarheten
knyttet til kraftforsyning har blitt et tema de siste årene er dette fordi:
• overvåkningen av påliteligheten i nettet, som startet opp i 1995 (ILE), har avdekket en tendens til lavere
leveringspåliteligheten de siste årene
• toleransen i samfunnet overfor sviktende kraftforsyning er lavere fordi samfunnet er mer avhengig av
elektrisitet og konsekvensene ved utfall derfor er større – sårbarheten hos menneskene er økende
• det har vært flere hendelser de senere år som har bekreftet sårbarhetsutfordringene
Fra et brukerperspektiv er det en realitet at man aldri har vært mer avhengig av elektrisitet for å fungere
normalt i hverdagen 51 . Dette aspektet forsterkes dramatisk i Norge ved at man så ensidig er avhengig av
elektrisitet som energikilde, langt mer enn andre land som det er naturlig å sammenligne 52 . Det er også
viktig å påpeke at man aldri har vært mer avhengig av elektrisitetsforsyning av en gitt kvalitet. Vi omgir
oss med, og har gjort oss mer avhengig av finelektronisk utstyr, som er meget følsomt overfor spenningsvariasjoner
i nettet. Kvalitetstoleransen knyttet til elektrisitet er allerede forholdsvis lav og vil sannsynligvis
bli lavere.
• Når det gjelder hendelse - og krisehåndtering har man sett flere større strømbrudd de senere år som har
gitt forsyningssikkerheten et større fokus og mer oppmerksomhet. 53
• Med bakgrunn i ulike avhengighets- og interaksjonsforhold ser man en økende avhengighet mellom
elektrisitet og andre kritiske funksjoner i samfunnet.
• For samfunnsøkonomien er sikker strømforsyning en forutsetning for økonomisk vekst og stabilitet.
• I et folkehelseperspektiv har ikke strømforsyningen eller bortfall av strøm foreløpig vist seg å ha store
konsekvenser for liv og helse. I forebyggende sammenheng har spesiell oppmerksomhet vært rettet mot
utsatte grupper som er avhengig av elektromedisinsk utstyr hjemme i boliger uten nødstrøm. Det siste er
en relevant problemstilling med utgangspunkt i utviklingen innen helsepolitikken for en stadig større
gruppe av eldre, der flere blir boende i sine boliger eller i boliger utenfor helseinstitusjonene 54 , og flere
blir sent tidligere hjem fra institusjonene sammen med nødvendig elektromedisinsk utstyr.
Fra et profesjons-/tilbyderperspektiv har man kunnet konstatere visse tendenser i retning av svakere forsyningssikkerhet
og kvalitet de senere årene. Dette er det nå mulig å overvåke ettersom det er etablert standardiserte
mål for å overvåke enkelte data for pålitelighet. Det stilles spørsmål om det er grunn til å tolke
de svakere tendensene som indikasjoner på at nettet er i dårligere forfatning og/eller om det er preget av
aldring. Ved siden av statistikken, har man gjennom tilsyn klare observasjoner i nettet som underbygger og
som i noen grad kan forklare de utslagene man til nå kan se i statistikken. Profesjons- og tilbyderperspektivet
er sammensatt av flere ulike elementer som er innbyrdes avhengig av hverandre:
• Markedsperspektiv
• Teknologi-/systemperspektiv
49.
Kapittelet bygger i stor grad på en rapport fra et forprosjekt om «Sårbarhet i kraftforsyningen» fra SINTEF
Energiforskning AS (SEFAS), 2005.
50.
Se vedlegg B-1.
51.
Se vedlegg B-2.
52.
Se vedlegg B-3.
53.
Strømbrudd i Italia 28. september 2003, strømbrudd i Sverige og Danmark 23. september 2003, strømbrudd i
London 28. august 2003, strømbrudd i USA 14. – 15. august 2003, strømbrudd i Sverige 7. januar 2005, strømbrudd
i Oslo 1. august 2005.
54.
Se vedlegg B-4.
26

• Regulering og kontroll
• Beredskap
Det vil i det følgende legges vekt på profesjons-/teknologiperspektivet med størst vekt på sannsynlighet for
utfall i elektrisitetsforsyningen.
Utfordringene knyttet til sårbarhet i kraftforsyningen
Det synes som at kraftnettets evne til å motstå store påkjenninger er i ferd med å svekkes. Det kan observeres
en økende trend i antall ikke varslede avbrudd, samt for feilfrekvensen i kraftledninger i distribusjonsnettet
og fordelingstransformatorer. Funn og observasjoner fra DSB sine tilsyn med nettet kan bekrefte
denne tendensen. På nåværende tidspunkt er det imidlertid for lite kunnskap og for få klare holdepunkter
til å fastslå om sårbarheten i kraftnettet er økende. Dette skyldes i hovedsak mangel på gode indikatorer,
målemetoder og dokumentasjonsunderlag. Forskningsprosjektet «Sårbarhet i kraftnettet» skal bidra til slik
dokumentasjon, samt fremskaffe målemetoder og indikatorer.
De største truslene eller usikkerhetene synes å være knyttet til følgende forhold:
• Organisering, bemanning og kompetanse
• Mangel på indikatorer, dataunderlag og kunnskap om kraftnettets tilstand
• Usikkerhet om virkningen av endringer og om fremtidige rammebetingelser
• Økende klimabelastninger
Energiforbruket i Norge er ikke spesielt høyt sammenlignet med andre land 55 . Det ligger på litt over gjennomsnittet
sammenlignet med land det er naturlig å sammenligne med. Derimot ligger Norge på toppen i
forhold til bruk av elektrisitet som energikilde. Norges elektrisitetsforbruk er nesten fem ganger gjennomsnittet
i Europa. Dette har sammenheng med at elektrisitet har vært relativt billig: I 2000 var prisen per kWh
omtrent halvparten av prisen i mange europeiske land. Selv om Norge har produsert stadig mer olje, har det
i samme periode paradoksalt nok skjedd en overgang fra oljeprodukter til bruk av elektrisitet, som nå utgjør
ca. 50 prosent av det totale energiforbruket.
Aldring – et stadig mer aktuelt tema for sikkerheten i kraftnettet
Teknisk tilstand og aldring
Det mest omfattende datagrunnlaget som sier noe om tilstand på anleggsdeler er tilgjengelig feilstatistikk.
Utover feilstatistikk finnes lite informasjon å ta utgangspunkt i for å si noe generelt om kraftnettets tilstand,
bortsett fra erfaringer som knytter seg til myndighetenes tilsyn, som i dette tilfellet vil være tilsynet som
DSB utfører.
Som grunnlag for å gjøre analyser av feilstatistikken og utviklingen innen leveringspåliteligheten, har man
fått nye muligheter gjennom innføring av KILE-ordningen 56 . KILE-ordningen ble innført for å motvirke at
leveringspåliteligheten skulle forverres som følge av kostnadsreduksjoner hos nettselskapene. Hvordan
utviklingen i leveringspåliteligheten 57 har vært kan belyses ved hjelp av avbruddsstatistikk. Vedlegget
viser utviklingen i ikke levert energi for perioden 1996 – 2004 i sum for Norge, fordelt på ikke varslede og
varslede avbrudd 58 . Antall ikke varslede avbrudd har hatt en økende trend i perioden med en økning fra
1996 til 2004 på vel 11 %. Samtidig har det vært en reduksjon i antall varslede avbrudd på nærmere 50 %.
Varigheten for varslede avbrudd er tilsvarende redusert med over 60 %, mens varigheten for de ikke
55.
Se vedlegg B-3.
56.
Kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke levert energi (KILE). NVE innførte fra 01.01.01 nye regler som gjør at
nettselskapenes inntekter er avhengig av leveringspåliteligheten i nettet.
57.
Leveringspålitelighet = Kraftsystemets evne til å levere elektrisk energi til sluttbruker. Beskriver tilgjengeligheten
av elektrisk energi og er knyttet til hyppighet og varighet av avbrudd (varslet og ikke varslet).
58.
Se vedlegg B-7a.
27

varslede avbruddene har hatt en betydelig variasjon fra år til år med et tilnærmet uendret gjennomsnitt over
perioden.
Ovennevnte utvikling kan skyldes flere forhold:
• Mer bruk av AUS (arbeid under spenning) og reserveaggregater – dvs at energi leveres selv om vedlikehold
utføres
• Mer effektiv gjennomføring av planlagte utkoplinger – mer effektiv bruk av maskenettet for overføringer
som forsyner kundene med energi
• Færre planlagte utkoplinger grunnet færre vedlikeholdsarbeider og mer målrettet vedlikehold.
De planlagte utkoplingene iverksettes hovedsakelig for at nettselskapene skal kunne gjennomføre vedlikehold
i nettet. Holdt opp mot økningen (11 %) i antall ikke varslede avbrudd, er det grunn til å spørre om det
er slik at tilstanden på kraftnettet er i ferd med å svekkes og om dette i så fall skyldes redusert/ mangelfullt
vedlikehold. Det er ikke funnet dokumentasjonsunderlag som kan bekrefte om vedlikeholdet er redusert/
mangelfullt. Eksempelvis er det i rapporteringen av økonomiske og tekniske data til NVE ikke mulig å
skille ut kostnadene til vedlikehold. Erfaringer fra flere nettselskap viser imidlertid at vedlikeholdet planlegges
bedre og gjennomføres mer effektivt og målrettet. For eksempel blir enkelte komponenter overvåket
slik at man kan belaste komponentene hardere. Spørsmålet DSB stiller er om dette bidrar til å svekke forsyningssikkerheten.
Man stiller spørsmål om de nye driftsmetodene fjerner redundansen i systemene. Over
tid kan det observeres at det tidligere bærende prisnipp for feiltoleranse «n-1», det vil si at man skal tåle
driftsforstyrrelse uten å risikere driftsstans, har blitt organisert og effektivisert bort fra systemene til nettselskapene.
Det er vanskelig å trekke klare slutninger om utviklingen i leveringspåliteligheten blant annet på grunn av
usikkerhetene som ligger i datamaterialet. Fra og med året 2000 har det vært i bruk en standardisert metode
for å beregne ikke levert energi. Det er bl.a. derfor grunn til å tro at det er tallene i de siste fem årene i denne
perioden som både er mest sammenliknbare år for år og har høyest kvalitet. Det skal også påpekes at det
ikke nødvendigvis er slik at anleggene og beredskapen er robust for store utfall ved ekstremsituasjoner fordi
måleindikatorene ikke angir noe om disse forholdene. Og nettet i Norge har ikke siden orkanen på Nordvestlandet
i 1992 i noen særlig stor grad vært utsatt for ekstremsituasjoner som har kunnet gi ev indikasjoner
på robustheten til anlegg og beredskap.
Det vil være ulike degraderingsmekanismer for ulike typer komponenter avhengig av teknologi, materialer,
miljø, ytre påkjenninger, belastningsgrad, driftsmønster osv. Fra ulike studier av kraftnettkomponenter kan
man finne følgende holdepunkter når det gjelder aldring og levetider for ulike komponenter:
Anleggskategori Hva har betydning for aldring og levetider Kritiske komponenter
Kraftledninger Miljø/ytre påkjenninger, ulike materialer, Skjøter, trestolper, isolatorer
endring i driftsmønster
Transformatorer Beslutningsgrad, endret driftsmønster Papirisolasjon, viklinger
Kabler Teknologi, forlegning, endret driftsmønster Skjøter, endeavslutninger
Tabell: Beskrivelse av forhold som påvirker kraftnettkomponenter 59
Ovennevnte funn fra undersøkelsene til NVE viser at komponentenes alder alene ikke er noen god
indikator på tilstand. Det skal imidlertid påpekes at det ligger en viktig forutsetning til grunn for undersøkelsen;
et godt vedlikehold ligger som forutsetning for ekspertenes forslag til forventet levealder for de
ulike komponentene.
Tallene viser at endret driftsmønster øker belastningen på komponentene og kan påvirke aldringen og
dermed levetiden for alle disse anleggskategoriene. Det samme gjelder også for generatorer og turbiner,
mens belastningsgrad påvirker transformatorer, brytere og generatorer. Selv om det finnes kunnskap om
degraderingsmekanismer og tilstand for enkelte komponenter er det mindre kunnskap om hva som har
59.
Sneve, 2005; NVE-rapport nr 8, 2005; SINTEF, foredrag, 2005.
28

størst betydning i et system sammensatt av mange komponenter og anleggsdeler. Dette er et av temaene i
forskningssamarbeidet mellom SINTEF Energiforskning, NVE, EBL og DSB, som DSB anser viktig å
prioritere fremover.
Aldersfordeling og reinvesteringsbehov
De fleste anleggsdeler vil ha en lengre teknisk levetid enn de 30 årene som oftest ligger til grunn for en
analyseperiode i forkant av en investering. Komponentene har ofte blitt romslig dimensjonert, og drevet
med en forholdsvis lav belastningsgrad. Dette kan imidlertid være i endring med mer effektivisering der
komponentene kjøres med høyere belastning uten at nettet bygges ut, samtidig som man effektiviserer og
kutter i drift og vedlikeholdet.
NVE har gjennomført en analyse i samarbeid med SINTEF Energiforskning av aldersfordelingen av
komponenter i kraftsystemet og behovet for reinvesteringer 60 . Eksempler på hvor mange km kraftledning/
kabel og ytelse for transformatorer som er installert i ulike femårsperioder fremkommer i eget vedlegg 61 .
I tillegg er det vist en kurve over den relative utviklingen i brutto elektrisitetsforbruk i Norge fra og med
1950.
Tallene viser en kjent og forventet utvikling, nemlig at det var stor aktivitet og investeringer i energibransjen
i perioden 1960 frem til 1980-årene. Dette er sammenfallende med at landet ble fullstendig elektrifisert,
og hadde en sterk økning i brutto elektrisitetsforbruk. På 1990-tallet er det installert betydelig mindre
transformatorytelse og færre km ledninger og kabler i forhold til økningen i elektrisitetsforbruket enn tidligere.
Dette innebærer dermed en økning i belastningsgrad og i utnyttelsen av kapasiteten i systemet, som
er i tråd med intensjonene i energiloven av 1992. Spørsmålet DSB stiller er når man kommer til eller har
kommet til skjæringspunktet mellom effektiv bruk av infrastruktur og uforsvarlig drift, som går på bekostning
av sikkerheten i samfunnet. På bakgrunn av DSBs egne tilsynserfaringer synes dette punktet å ha blitt
passert i en del tilfeller
Teknisk levetid og gjennomsnittlig alder for de ulike anleggskategoriene som ble anslått i undersøkelsen er
vist i tabellen nedenfor:
Anleggskategori
Anslått teknisk
levetid
Gjennomsnittlig
alder
Andel som når
forventet levetid
i 2005
[%]
[år]
[år]
LuftlinjerLavspent 35-45
22
1-16
16-50
Høyspent
35-45
30
24-41
41-57
Over 22 kV
35-45
33
19-49
49-70
KablerLavspent
40-70
13
0-2
0-7
Høyspent
40-70
18
0-7
1-17
Over 22 kV
40-70
24
0-16
1-25
Krafttransformatorer 40-50 25 2-14 14-23
Fordelingstransformatorer 40-50 20 2-6 6-20
Generatorer > 1 MW 45 32 9-30 18-58
Andel som når
forventet levetid
i 2015
[%]
For distribusjonsnettet er det estimert behov for en gjennomsnittlig reinvesteringstakt på ca 55 år for å
unngå tiltagende aldring av nettet. Dette tilsvarer en jevn reinvestering på ca 1,8 % av den nåværende
anleggsmassen per år, som igjen tilsvarer ca 1 840 MNOK per år, med utgangspunkt i dagens anslåtte
nyverdi. Ved å studere reinvesteringsbehovet for ulike femårsintervaller, kan det finnes at det årlige
behovet i inneværende periode er ca 400 MNOK for å unngå tiltagende aldring av distribusjonsnettet. Fra
60.
61.
Sneve, 2005.
Se vedlegg B-9.
29

og med 2002 er det i rapporteringen av økonomiske og tekniske data til NVE skilt mellom nyinvesteringer
og reinvesteringer. I 2003 ble det innrapportert til NVE reinvesterte verdier på 552 MNOK. Dette er noe i
overkant av det som er beregnet som årlig behov for inneværende femårsperiode, men det er langt under
det som er beregnet som årlig behov sett over distribusjonsnettets tekniske levetid.
Tallene viser at det er luftnettet, og da spesielt regional- og sentralnettet, som har en høy gjennomsnittsalder
i forhold til anslått teknisk levetid. Det er viktig å påpeke at man her snakker om gjennomsnittstall. Dette
innebærer at alderen på kraftledninger både kan være reelt lavere enn tabellen indikerer fordi noen anlegg
kan være oppgradert ved at eksempelvis utsatte komponenter kan være skiftet ut. På den annen side kan
den reelle tilstanden, fordi tallene ikke tilkjennegir geografiske forskjeller, være dårligere i ulike områder.
Det er DSBs oppfatning at tilstanden relativt sett er dårligere i sentrale strøk der utbyggingen av elektrisitetsforsyningen
kom først i gang.
For regional- og sentralnettet beregnes behov for gjennomsnittlig reinvesteringstakt å være ca 43 år for å
unngå tiltagende aldring av nettet. Dette tilsvarer en jevn reinvestering av regional- og sentralnettet på ca
2,33 % av den nåværende anleggsmassen per år som igjen tilsvarer ca 1 815 MNOK per år, med utgangspunkt
i dagens anslåtte nyverdi. Ved å studere reinvesteringsbehovet for ulike femårs intervaller, kan det
finnes at det årlige behovet i inneværende periode er ca 1 400 MNOK for å unngå tiltagende aldring av
regional- og sentralnettet. For 2002 og 2003 har selskapene innrapportert til NVE hhv 980 MNOK og 806
MNOK til reinvesteringer. Dette er lavere enn det estimerte gjennomsnittlige behovet, både for inneværende
femårsperiode og for regional- og sentralnettets tekniske levetid. Det vil være enkelte kritiske punkter
i systemet. Holdt sammen med den generelle aldringen i kraftnettet vil dette også kunne ha betydning for
personsikkerheten. I tillegg vil dette øke sannsynligheten for flere feil.
Bemanning og kompetanse
Det har vært en betydelig nedbemanning og omstrukturering i nettvirksomheten de siste 10 – 15 årene. Det
har vært mye fokus og bekymring knyttet til temaer som «nedbemanning» og «forgubbing» innen kraftsektoren,
samt «realkompetansesvikt». I bladet Mandagmorgen (temanummer 10/11 2005) 62 uttales det at
«Kraftbransjens tekniske personell er nesten like gammelt som kraftverkene og mastene».
Nettselskapene rapporterer antall årsverk i forbindelse med den årlige rapporteringen til NVE av økonomiske
og tekniske data. Figurene i vedlegg 10 viser antall rapporterte årsverk for regional- og distribusjonsnettet
i perioden 1994 – 2003. Som grafen viser var antallet årsverk i 1994 i overkant av 9400. Antallet var
redusert til i overkant av 6500 i 1999. Dette representerer ca 30 % reduksjon 63 . Som figuren viser er antall
årsverk ytterligere redusert etter 1999 til i overkant av 5000 i 2003. Den totale reduksjonen i 10-årsperioden
fra 1994 – 2003 er på nærmere 50 % i antall rapporterte årsverk. Særlig i de senere år har mange nettselskap
foretatt utskilling av entreprenørvirksomhet, slik at det totale antallet personer som arbeider med driften av
nettet er flere enn det figuren viser. Hvor mange dette gjelder totalt sett for Norge er ikke kjent, men man
kan anta at reduksjonen i bemanningen totalt ikke er fullt så dramatisk som tallene umiddelbart viser.
Utviklingen må også sees i sammenheng med antall og størrelse på nettselskap. Dette fremkommer i egen
figur i vedlegg B-11. Tallene viser en klar tendens til at selskapene fusjonerer og går over til stordrift. Det
blir færre små nettselskaper. Tallene viser at det er de selskapene som allerede er store som kjøper opp de
små, ettersom tallet på store selskaper ikke øker nevneverdig. Dette påpekes spesielt som et problem ved
kriser, da selskapet i slike tilfelle må ut på markedet å skaffe den arbeidskraften krisen krever og de man
da får leid inn for anledningen vil i mindre grad inneha den lokale kunnskapen som av mange anses som
svært viktig.
Disse strukturendringene medfører betydelige endringer og utfordringer mht driften av nettet. En samling
i større nettselskap sammen med reduksjon av bemanning kan føre til sentralisering av vitale funksjoner og
i noen grad reduksjon av kompetanse i selskapene. Spesielt vil ofte personale ha mindre lokalkunnskap om
nettet og de enkelte anlegg. Større enheter med færre folk, mindre lokalkunnskap og utskilt entreprenør-
62.
63.
Mandagmorgen (temanummer 10/11 2005).
Høringsnotat NVE, 18. mai 2001, vedlegg 1.
30

virksomhet der bestillerrollen blir viktigere, er karakteristika som kjennetegner det vi kan kalle storskala
nettforvaltning 64 . En slik situasjon fordrer nye måter å jobbe på samt mer bruk av informasjonssystemer
og formalisert informasjon for overvåking og drift av nettet og ved håndtering av større feilsituasjoner.
Aldringen av kompetansen beskrives fra bransjehold innen kraftsektoren som dramatisk. Systematiske
innsamlinger av data og studier av dette forholdet avdekker variasjoner fra fagområde til fagområde og det
er geografiske forskjeller. Generelt sett viser aldersfordelingen for personell innen tekniske yrker i
kraftsektoren at det er stort behov for kompetanse det neste tiår 65 . For de enkelte fagområder, som for
eksempel for montører (personer med fagbrev), viser tallene at man står overfor en situasjon som bør tas
alvorlig 66 . Det er spesielt blant ansatte med fagbrev det kan forventes et stort behov for ansettelser om 5-
10 år. Her er det store grupper som snart vil gå av med pensjon og lavere rekruttering av yngre. Selv om
behovet for ansatte med fagbrev vil bli noe mindre de neste 10 årene, vil naturlig avgang som følge av
pensjon utgjøre en stor andel av dagens arbeidsstokk. Vurderingene av behovet er dessuten tuftet på dagens
utvikling, som i utgangspunktet kanskje er for lite fokusert på vedlikeholdsoppgaver etc, som i stor grad
utføres av denne gruppen arbeidstakere. Det skal legges til at det av de spurte personene med fagbrev bare
var 4% som oppga at de ønsket seg til arbeid i nettet dvs. kraftforsyningen. De fleste ønsker seg inn i elektro
- svakstrømsrelatert arbeid.
Blant ingeniørene er kurven normalfordelt i forhold til alder. Det kommer omtrent like mange unge inn som
det vil slutte de nærmeste 5-10 årene 67 .
Samtidig er behovet for nyansettelser i dag omtrent like stort som behovet i fremtiden.
Det er relativt sett få sivilingeniører i elkraftbransjen i dag. Trenden er at det her ser ut til at det rekrutteres
minst like mange personer som antallet som går av med pensjon 68 . Det er med andre ord et mindre problem
knyttet til at mange går av med pensjon de neste 10 årene. Samtidig er det for denne gruppen energibransjen
ønsker å øke rekrutteringen vesentligst. Det bør nevnes i denne sammenheng at tilgangen til nyutdannede
ser ut til å være vanskelig innenfor elkraftområdet og at det utdannes få. Det anses derfor viktig at bransjen
fremstår som en faglig attraktiv arbeidsplass for i fremtiden å sikre tilgang til nødvendig kompetanse.
Det kan være en metodisk usikkerhet ved bemanningsstudiene ettersom nettselskapene i disse skulle svare
på behovet for rekruttering innen de ulike faggruppene i fremtiden. Det betyr at mange har lagt dagens
utvikling med mindre fokus på vedlikehold og investeringer til grunn for å beskrive behovet i fremtiden og
at det reelle bemanningsbehovet er entrepenørselskapenes og ikke nettselskapenes. Et økende behov for
vedlikehold og investeringer kan føre til at disse anslagene er underdimensjonert.
Aldring som årsak til økt sårbarhet i nettet?
Overskriften inneholder et spørsmål om det er økt sårbarhet i nettet. For å svare på det er det nødvendig å
få innsikt i statusen knyttet til risiko og sårbarhet. Dette kan gjøres gjennom analyse av feilstatistikk. Det
kan også trekkes erfaringer fra det fysiske tilsynet med tekniske installasjoner som gjøres fra DSB. Uansett
innfallsvinkel trengs et systematisk arbeid for å fastslå hvorvidt sårbarheten knyttet til infrastrukturen for
kraftforsyningen er økende. Det er derfor stor enighet mellom aktørene om at et større forskningsarbeid må
igangsettes. DSB ser også et klart behov for ytterligere å utbygge statistikk og dokumentasjonsgrunnlag fra
tilsynet som utføres.
Hvilke indikatorer som finnes for å observere utviklingen innen sårbarheten ser så langt ut til å være utviklingen
i antall og varighet av avbrudd, samt i feilfrekvenser for ulike anleggskategorier. Feilstatistikken gir
informasjon på et aggregert nivå om tilstanden på de anleggsdeler som har hatt feil og ikke om øvrige
anleggsdeler.
64.
65.
66.
67.
68.
Langdal, Eggen, 2003.
Se vedlegg B-12.
Se vedlegg B-13.
Se vedlegg B-14.
Se vedlegg B-15.
31

Risiko- og sårbarhetsanalyser vil kunne gi status (et øyeblikksbilde) og indikasjoner om en utvikling. Slike
analyser for større geografiske områder er det neppe aktuelt å gjennomføre oftere enn med noen års
mellomrom, og analysene er derfor kanskje ikke egnet som grunnlag for å kontrollere risiko. Det er viktig
å vite risikostatus for å få et tidlig signal om behovet for tiltak.
I forprosjektet til forskningssamarbeidet «Sårbarhet i kraftnettet» 69 er det identifisert noen utfordringer
relatert til å framskaffe mer kunnskap om sårbarheten i kraftnettet. Det er ikke funnet holdepunkter for å gi
noe klart svar på om sårbarheten i kraftnettet er økende. Dette skyldes i hovedsak mangel på gode indikatorer,
målemetoder og dokumentasjonsgrunnlag. Funnene representerer imidlertid betydelig usikkerhet i
forhold hvilken virkning de har på sårbarheten i kraftnettet og forsyningssikkerheten og de kan oppsummeres
som følger.
• Redusert bemanning i nettselskapene (nærmere 50 % færre årsverk i perioden 1994 – 2003)
• Høy gjennomsnittsalder på ansatte i tekniske yrker (spesielt de med fagbrev)
• Utskillelse og innleie av entreprenørvirksomhet (prosjektering, bygging, vedlikehold, vakt og beredskap)
• Nye oppgaver og nye behov for kompetanse (nye forskrifter, kjøp av tjenester mm)
• Færre og større nettselskap (nye måter å gjøre ting på – storskala nettforvaltning)
• Mindre vedlikehold? (Bedre planlagt, mer målrettet og effektivt – eller mangelfullt?)
• Færre investeringer og økt utnyttelse av kapasiteten i kraftsystemet
• Høy gjennomsnittsalder på luftnettet (> 30 år)
• Endret driftsmønster (gjelder spesielt hovednettet)
Utviklingstrekkene som er belyst i rapporten gir god grunn til å spørre om sårbarheten i kraftnettet er
økende. På den annen side kan man hevde at KILE-ordningen til en viss grad motvirker redusert vedlikehold
og manglende reinvesteringer i nettet.
Som en viktig del av risikobildet kommer DSBs erfaringer og observasjoner fra tilsynet med elektriske
anlegg og overvåkningen av utviklingen i fordelingsnettet. Det har over flere år blitt påpekt fra DSB at
vedlikehold og reinvesteringer i for stor grad neglisjeres av nettselskapene. DSB har påpekt en aldringstendens
i nettet og at det er å forvente større grad av usikkerhet knyttet til forsyningspåliteligheten. Funn fra
tilsyn kan i enkelte områder tyde på at svært mange av tremastene er så råtne at nettselskapet selv har rutiner
for at de som arbeider i nettet ikke skal klatre i mastene. De statistiske tendensene og hendelsene knyttet til
utfall de siste år underbygger dette, selv om dette også kan ha, og sannsynligvis er påvirket av andre forhold
enn de rent aldringsmessige. For eksempel, som det tidligere har vært påpekt, endrer klimaet og dermed
påkjenningene på nettet seg. Aldring akselereres under slike påvirkninger som klima, økt strømbelastning
med mer. Dette skjer samtidig som man ser og opplever at toleransen for bortfall av elektrisitet minker.
Pågangen til DSB i forbindelse med utfall og det faktum at DSB stadig oftere opplever at driftspersonell i
flere nettselskaper etterspør DSB-pålegg (vedtak) om utbedringer for at dette skal blir gjort, gir grunn til å
etterspørre i hvilken grad nettselskapene ivaretar sine forpliktelser og i hvilken grad KILE-ordningen alene
har den forventede effekt.
Som virkemiddel fra DSBs side, har spesielt økonomiske sanksjoner overfor nettselskapene vist seg å være
et tiltak som virker. Det er også andre forhold som kan gi effekter og som derfor må vurderes:
• Krav til maksimal levetid for visse kritiske tekniske komponenter
• Gradvis innføring av forskrifter med tilbakevirkende kraft
• Nye tekniske krav som krav til isolering av luftledninger opp til 24 kV
• Indirekte krav omspolejording av distribusjonsnettet
• Formelt krav til redundans (n-1), et tidligere ikke-lovfestet prinsipp
69.
«Sårbarhet i kraftnettet - en forstudie» fra SINTEF Energiforskning AS (SEfAS), 2005.
32

• DLE som sårbarhetsovervåker i nettet
• Krav om at samfunnskritiske virksomheter har reserve/nødstrøm
• Krav til rekruttering og bemanning
• Krav til beredskap for skadeutbedring (materiell, personell, systemer)
Også nettselskapenes kompetanse er et tilbakevendende tema for DSB. Et forhold som kan tolkes som
kompetansesvikt, er at nettselskaper ber tilsynsmyndighetene kontrollere sine underleverandører. Nettselskapene
ser ut til å ha, etter de omstruktureringer som er gjennomført med outsourcing og konkurranseutsetting,
for liten fagkompetanse både innenfor vedlikehold og nyanlegg. Som det er påpekt tidligere, stiller
dette forsyningssikkerheten ovenfor store utfordringer i krisesituasjoner der både kunnskap og lokal
kjennskap er viktige faktorer for å håndtere situasjonen best mulig. Det er i den sammenheng også avdekket
at innleide mannskaper/virksomheter mangler spesifikasjoner for arbeidet de skal gjøre.
Erfaringer tilsier også at enkelte nettselskaper ikke alltid vet hva de skal bestille/kjøpe og hvordan de skal
kontrollere varen/tjenesten de har kjøpt. Dette byr på utfordringer for forsyningssikkerheten da behovene
både vil være vanskelig å avdekke og å gjøre noe med. Tilsyn har også avdekket at enkelte nettselskaper
har vanskelig for å fremskaffe dokumentasjon og kunnskap over hvor linjer og kabler går. Noe som i sin
tur gjør det naturlig å sette et spørsmålstegn ved vedlikeholdet. Å vite hvor nettet befinner seg rent geografisk
må sies å være et minimum for et godt vedlikehold enten dette er et tradisjonelt periodisk vedlikehold
eller et tilstandsbasert vedlikehold
Det er en erfaring hos DSB at nettselskapene nå har lavere lagerhold av reservedeler, mindre redundans i
nettet og at det er færre ansatte i nettselskapene som kan bidra med utbedringer i en krisesituasjon enn tidligere.
Dette tilsier at det nå vil bli vanskeligere og mer tidkrevende å gjenoppbygge et nett etter en ekstrem
værsituasjon eller annen ekstremhendelse enn tidligere.
DSB ser mange utfordringer knyttet til det å vurdere tilstanden i nettet og å komme frem til felles forståelse
om problemstillingene sammen med de andre aktørene i kraftsektoren. Dette er en utfordring med stor
kompleksitet og manglende muligheter til å gjøre gode analyser. En forskningstilnærming er en forutsetning
for å bygge ytterligere kompetanse på området. Det er derfor en erkjennelse i samarbeidsprosjektet
«Sårbarhet i kraftnettet» at det bør etableres metoder og modeller for å analysere, evaluere, prediktere og
håndtere sårbarhet, og for å fremskaffe kunnskap om hvilke faktorer som påvirker sårbarheten mest, utviklingen
i disse og hvordan mekanismene virker sammen. Man vil også søke å utarbeide en metodikk for
sårbarhetsanalyser. For å utvikle hensiktsmessige modeller og metoder vil man kunne hente verdifullt
underlag på deltemaer fra tidligere arbeid og pågående prosjekter.
3.3 Aldring innen vannforsyning
Innledning
Aldringsfenomenet som en potensiell sårbarhet for vann- og avløpbransjen må sees på i forhold til forsyningssikkerhet
og i forhold til leveringskvalitet. Med forsyningssikkerhet menes at det unngås avbrudd i
vannforsyning og med leveringskvalitet menes at det leverte vann ikke er forurenset utover de krav som
settes til vannkvalitet.
Fokus for sikkerhet og sårbarhetsanalyser i vannforsyningen har for en stor del vært rettet mot produksjonsanlegg
og rensing av drikkevann. Men i den senere tid er det også knyttet sikkerhetsmessige spørsmål til
forhold vedrørende ledningsnettenes standard og sikkerhet i forhold til utjevningsbasseng. Noe av
bakgrunnen for det, er at det er gjort beregninger som viser at det norske vannforsyningssystemet har en
gjennomsnittlig lekkasjeprosent på 45 70 . Høy grad av lekkasje er en viktig indikator for ledningsnettets
generelle standard.
70.
Foredragssamling, Brødrene Dahl, 2005.
33

Problemer med avløpkapasitet og en generell dårlig standard på vanntransportsystemet vil kunne forsterkes
som følge av en eventuell utvikling mot mer ekstreme værsituasjoner 71 . Rapporten «Sårbarhet i vannforsyningen»
72 viser til beregninger med en hyppigere frekvens av ekstreme naturhendelser som flom og
skred, samt flomskred og stormflo. Dette er hendelser som kan føre til problemer som oversvømmelse av
anlegg og ulike flomsituasjon dersom avløpkapasiteten, ikke er dimensjonert for denne typen hendelser.
Samtidig beregnes det flere situasjoner med forringet/endret vannkvalitet på grunn av flom, og generelt
redusert kapasitet i vannforsyningen.
Ansvar og roller
Vann- og avløpsbransjen omfatter både små vannverk med 50 brukere og store vannverk med over 100.000
brukere. Det er i underkant av 1700 vannverk her i landet med en beregnet lengde på hovedvannledninger
på ca. 46.000 km.
Drikkevannsforsyning har i all hovedsak vært et kommunalt ansvar i Norge. Hele 95 % av befolkningen
får sitt drikkevann fra vannverk som er kommunale eller interkommunale 73 . Flere kommuner har de siste
årene endret selskapsform for sine vannverk. Vannverk drives som interkommunale selskaper, kommunalt
eide aksjeselskaper, eller kommunale foretak. I tillegg er det vanlig at driftsoppgaver settes ut på anbud.
Det er mange ulike lover som regulerer drikkevannsforsyningen, og ansvaret for forvaltningen av sektoren
er dermed underlagt ulike departementer. Ansvar og roller innen forvaltningen av vannbransjen følger av
den fragmenteringen det her er vist til i lov- og regelverk.
Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for regelverket angående norsk vannforsyning,
drikkevannshygiene og forvaltningen av dette feltet. Nasjonalt folkehelseinstitutt (FHI) er fagorganet
under departementet og opptrer som faglig rådgiver for myndighetene i drikkevannspørsmål samt rådgiver
ved sykdomsutbrudd. FHI har også ansvaret for oversiktsregisteret «Vannverksregisteret» der alle landets
vannverk har meldeplikt 74 . En annen viktig oppgave for folkehelseinstituttet er rådgivning overfor kommunehelsetjenesten.
Etter etableringen av Mattilsynet (01.01.2004) har ansvaret for tilsyn og godkjenning av vannverkene blitt
overført fra kommunen til Mattilsynet. Etableringen av Mattilsynet medfører en mer helhetlig myndighetsutøvelse
som gjør at vannverkene raskere enn ellers kan tilfredsstille kravene i Drikkevannsforskriften 75 .
Hensikten med denne omleggingen er å oppnå en styrket leveringssikkerhet både i normalsituasjon og ved
uønskede hendelser. Mattilsynet plikter videre å informere og gi råd til kommunens smittevernlege. 76
Mattilsynet fører også som nevnt tilsyn med vannverket og deres beredskapsarbeid. Vannverket plikter å
rette seg etter pålegg fra Mattilsynet. 77
Vannverkene har ansvar for at drikkevann levert innen deres område har en kvalitet som ikke forårsaker
sykdom eller skade. Dersom en slik situasjon likevel skulle oppstå har de kommunale smittevernsmyndigheter
ansvar for å identifiser kilden og igangsette nødvendige tiltak samt informere befolkningen. Dette
skjer i samarbeid med Mattilsynets lokale eller regionale ledd 78 .
71. Med transportsystem menes ledningsnett samt ulike typer vannbassenger.
72.
DSB, 2003.
73.
Henholdsvis 1043 stk . 72 %, og 17 stk. 22 %.
74.
Vannverksregisteret er en nasjonal database med årlig innsamling av data fra rapporteringspliktige vannverk både
i forhold til eierform, ledningsnett, høydebasseng, vannkilder, vannuttak og vannforbruk, vannbehandling, manglende
desinfeksjon og vannkvalitet.
75.
Formålet med forskriften er å sikre forsyning av vann i tilfredsstillende mengde og kvalitet til drikke, andre
næringsmiddelformål og hygienisk bruk. Forskriften inneholder en rekke sentrale bestemmelser vedrørende bl.a.:
vannverkseiers ansvar og opplysningsplikt, krav om godkjenning, krav til leveringssikkerhet, krav til beredskapsplan,
krav til vannkvalitet, krav om to hygieniske barrierer samt godkjennings- og tilsynsmyndigheter.
76.
Smittevernloven, 1994.
77.
Drikkevannsforskriften.
34

Aldringsproblematikk innen vannforsyningsbransjen
Aldringstendens innen vannforsyningsbransjen og dennes virkning på vannkvalitet kan vurderes i forhold
til tre faktorer:
• Alder på vann- og avløpnettet
• Hvilket rørmateriale som er benyttet i vannforsyningsnettet
• Kvaliteten på utjevningsbassengene
«Forfallsprosjektet» er et forsknings- og utviklingsprosjekt som har pågått i mer enn 20 år og som arbeider
for å unngå forfall i vannleveringssystemet. 79 Bakgrunnen for prosjektet er å unngå en praksis med prøving
og feiling med hensyn til materialvalg innen sektoren. Målet er å etablere kunnskap om rør materialer og
planleggingsmetoder for å unngå forvitring og gjennomtregninger (vann/avløp) samt brudd i ledningsnettet.
Folkehelseinstituttet har ansvar for registreringer i Vannverksregisteret. Vannverkregisteret har en årlig
samling av data fra rapporteringspliktige vannverk og benyttes til en oversikt over sektoren med hensyn til
mange faktorer 80 . I det følgende vil det refereres noen faktorer fra registeret som representerer indikatorer
på en generell aldringstendens
Vann- og avløpsnettet i Norge
Antall vannverk og kvaliteten på opplysningene som er registrert i Vannverksregisteret, har økt vesentlig
siden 1994. Dette forklarer at det i 1994 bare var registrert 34 000 km ledningsnett, 37 000 km i 1996, 41
000 km i 1998, mens det nå er registrert 46 000 km ledningsnett. Dette tallet er lavere enn rapportert for
2001, hovedsakelig på grunn av mer eksakte opplysninger i registeret.
1322 av 1665 vannverk rapporterte data for 2002, mens det er brukt data fra 1994-2001 for 300 vannverk,
idet det antas at det ikke har skjedd vesentlige endringer på ledningsnettet ved disse vannverkene i forhold
til sist innrapporterte data 81 .
Alderen på det ledningsnettet vi har i dag varierer. Men en hovedregel er at ledningsnett som er lagt under
den store byggeaktiviteten på 50- og 60- tallet ofte er forbundet med dårlig kvalitet. Av tabellen nedenfor
ser vi at over 50 % av ledningsnettet er eldre enn 20 år.
Norsk vann og avløpsforening (NORVAR) sin rapport «Gjennskaffelsesverdien av VA-bransjen» skisserer
deler av aldringsproblematikken og setter estimater for bransjens samlede verdier 82 . Her beregnes gjenanskaffelseskostnadene
for norske vann- og avløpsanlegg til formidable 434 milliarder kroner. Av dette er ca
42 milliarder kroner verdien av stikkledninger og ca 24 milliarder kroner anlegg for enkelthus/
husgrupper. 83 Analysen baseres på innhentet statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) i forhold til beregninger
angående avløpsinfrastruktur, og Folkehelseinstituttet i forhold til vannforsyningens infrastruktur.
Det er ikke foretatt en helhetlig analyse av hvor mye av ledningsnettet som har behov for oppgradering eller
utskiftning. En slik kartlegging vil kunne gi et estimat over kostnader og en oversikt over de områder som
bør prioriteres. Kun 0,55 % av ledningsnettet ble rehabilitert eller utskiftet i 2004 84 .
78. Dersom smittekilden er ukjent vil Folkehelseinstituttets feltepidemiologiske gruppe kunne bistå i arbeidet.
79.
Foredragssamling; SINTEF.
80.
I følge Drikkevannsforskriftens § 7 er alle vannverk som forsyner mer enn 50 personer eller minst 20 husstander
rapporteringspliktige til vannverkregisteret (Verg).
81.
43 vannverk som til sammen forsyner 18 000 personer, har ikke oppgitt data om ledningsnettet.
82.
NORVAR 130/2003.
83.
Rapporten beskriver antall og lengder av forskjellige VA-anlegg og beregner kostnadene ut fra oppgitte formler
og enhetspriser. Kostnadene er beregnet i 2001-kroner.
84.
Vannverksregisteret 2004, FHI.
35

Tabellen nedenfor viser fordelingen av ledningsnettet i perioder hvor ledningsnettet ble lagt. For hver
leggingsperiode er det også angitt det antall vannverk som har oppgitt å ha lagt ledninger i denne perioden.
Leggings-perioder:
Før 1910 1910-
1940
1941-
1970
1970-
1999
2000- Ukjent Sum
Antall km 600 1 900 12 000 24 900 1 300 5 100 45 800
Andel av antall
km i %
1 4 26 54 3 11 100
Antall vannverk 56 148 901 1 354 490 344
Tabell: Ledningsnett – leggingsperiode - andel av total lengde (Kilde: FHI 2005)
Figur 4.1 viser at opp mot 60 % av ledningsnettet er lagt i perioden etter 1970. Ved analyse av data om
utskiftningstakt må man ta hensyn til når ledningsnettet er lagt. Annen informasjon om ledningsnettets
tilstand indikerer at det er ledninger lagt i perioden 1941-1970 som er av dårlig kvalitet og bør skiftes ut.
Enkelte produsenter av PVC-rør antyder en levetid for rørene på 100 år.
Rørmateriale
I dag er PVC det mest anvendte materialet, se tabell 4.1, men bruken av PE-ledninger har siden 1994 hatt
en større økning enn PVC (3 % økning for PE mot 1 % økning for PVC). Jern/stål, som tidligere var det
mest anvendte rørmaterialet, er nå det nest vanligste. Dette viser at rør i ulike typer plastmaterialer benyttes
mest når nye ledninger legges. Jern/stål foretrekkes ved legging av rør med store dimensjoner. Andelen av
asbest-sementledninger er redusert med 3 % fra 1994.
Tabellen nedenfor viser fordelingen av rørmateriale som ledningsnettet består av. For hver materialtype er
det også angitt antall vannverk som har oppgitt å ha ledninger av denne materialtypen.
Rørmaterialer:
Asbestsement
Jern/
stål
a GUP - Glassfiberarmert umettet polyester
PVC PE Glassfiber
a Annet Ukjent SUM
Antall km 3 200 15 600 16 400 7 900 100 1 000 1 600 45 800
Andel av antall 7 34 36 17 < 1 2 3 100
km i %
Antall vannverk 386 611 1 354 1 157 31 147 228
Tabell: Ledningsnett – materialtyper – andel av total lengde (Kilde: FHI 2005)
Norsk råvann er ofte aggressivt overfor metaller og 15 600 km. vannledninger er av jern eller stål. Vannkvalitetsparametre
av betydning er blant annet pH og alkalitet. I oksygenrikt vann øker vannets aggressivitet
med synkende pH-verdi, og for mange metaller også med avtakende alkalitet. Også andre parametere
er av betydning for forskjellige metaller, men de nevnte er de viktigste for ledninger av jern, og de er også
viktige for kobber og messinginstallasjoner.
Utjevningsbasseng
En annen vital komponent i vannforsyningssystemet er bassengene. Utjevningsbasseng benyttes for å jevne
ut variasjonen i forbruket gjennom døgnet. I tillegg innehar det en sikkerhetsfunksjon. Dersom det oppstår
brudd i en vannledning er det lagret vann i bassenget som skal dekke vannbehovet og dette kan rekke en
stund. Mange basseng er lukkede anlegg, men noen vannverk har fortsatt åpne basseng. Slike kan lettere
bli forurenset av fugler og dyr.
36

Vannverk med åpne utjevningsbasseng vil ha problemer med å oppfylle drikkevannsforskriftens § 5 om
kontroll med drikkevannskvaliteten. Modernisering og sikkerhetstiltak innen denne delen av produksjonssystemet
vil derfor være en viktig faktor for redusert sårbarhet.
Aldring i vann- og avløpsbransjen – Potensiell sårbarhet
Forsyningssikkerhet
Lav utskiftingstakt og lite fokus på rehabilitering vil i økende grad påvirke leveringssikkerheten i vannforsyningen.
Selv om det i dag ikke finnes noen samlet oversikt over hva aldring av vannledningsnettet representerer
av risiko, kan det med stor grad av sannsynlighet forventes en økt risiko for ledningsbrudd på
bakgrunn av den lave utskiftningstakten vi i dag registrerer. Som tidligere nevnt er lekkasje prosenten en
sentral indikator på ledningsnettets generelle standard.
Konsekvensen av lekkasjer eller brudd på rør og ledninger vil være ulike i forhold til om dette skjer med
vannledninger eller avløpsrør. Det er likevel spørsmål knyttet til risikoen for at dette skal inntreffe som
beskrives her og det er derfor valgt å ikke differensiere mellom de to systemene fordi problematikk vedrørende
aldring og utskiftningstakt vil være likt innenfor de to systemene.
Kvalitet på drikkevann
Det er gjort beregninger som viser at det norske vannforsyningssystemet har en gjennomsnittlig lekkasjeprosent
på 45 85 . Høy grad av lekkasje er en sentral indikator for ledningsnettets generelle standard. I andre
land, som for eksempel Danmark blir lekkasje fra ledningsnettet sett på som et stort problem som man løser
fortløpende. Deres lekkasje er beregnet til 7 %. Fordi vann og avløp er lagt i samme grøfter kan dette potensielt
føre innsug av avløpsvann i vannledningene. Det er i denne sammenheng interessant hvorvidt den
høye lekkasjeprosenten skyldes aldring og manglende investeringer i ledningsnettet.
Vann som lekker inn i ledningsnettet, medfører stor smittefare. Fellesgrøfter for vann- og avløpsledninger
er som tidligere nevnt meget vanlig i Norge, og det påvises jevnlig termotolerante koliforme bakterier i
grøftevann, selv der vannet ikke er direkte påvirket av kloakk. Både vann- og avløpsledninger har normalt
betydelige lekkasjer.
Forurensninger som har trengt inn i ledningsnettet, er vanskelige å oppdage. Et «støtinnslipp» vil kunne bli
ført konsentrert gjennom store deler av ledningsnettet, og vil sannsynligvis ikke bli oppdaget ved analyse.
Abonnentene vil tidligst kunne merke at drikkevannet er forurenset av kloakk når konsentrasjonen er over
1 %. Kloakkvannet utgjør stor smittefare lenge før konsentrasjonen når dette nivået.
Det har vært hevdet at restklor i ledningsnettet vil uskadeliggjøre mikrobiologisk forurensning. Undersøkelser
har imidlertid vist at klorkonsentrasjoner som er vesentlig høyere enn det som er vanlig å benytte i
Norge, ikke gir noen garanti for at selv meget små mengder smittestoff blir uskadeliggjort. Den hygieniske
sikkerheten må derfor bygges inn i distribusjonssystemet på annet vis. Det er snakk om en rekke tiltak av
forebyggende art, både tekniske og driftsmessige.
Den beste garanti mot forurensning av vann i ledninger er å velge tekniske løsninger som sammen med
tilfredsstillende drift og vedlikehold, sikrer tilstrekkelig overtrykk og en grøftevannstand som ligger under
vannledningen. Gode driftsrutiner må blant annet ta hensyn til hvilken betydning ekstraordinære vannuttak
samt avstengning av deler av distribusjonssystemet har for trykkforholdene i nettet.
Rensing av drikkevann 86
De fleste norske vannverk ble bygget ut i en tid hvor det ble antatt at klorering var tilstrekkelig for å desinfisere
vannet i forhold til alle aktuelle smittsomme mikrober. Klorering ble derfor ansett for å være en god
desinfeksjonsmetode. Det har de senere årene vært fokusert på «nye» typer sykdomsfremkallende orga-
85.
86.
Foredragssamling Brødrene Dahl, 2005.
Følgende avsnitt bygger på materiale innhentet fra Nasjonalt folkehelseinstitutt oktober 2005.
37

nismer, det vil si organismer som man tidligere ikke var klar over at fantes i norske drikkevannskilder, men
som sannsynligvis har vært her i lang tid. Blant annet gjelder dette hvilestadier av parasitter som Giardia
intestinalis og Cryptosporidium parvum. De første vannbårne utbrudd av disse parasittene i Vest-Europa
ble registrert på 1980-tallet. Parasittene har også vært påvist i lave antall i norske vannkilder, men det har
vært usikkert om disse har vært av typer som kan smitte mennesker.
Denne nye kunnskapen har ført til at de fleste større vannverk som benytter klor startet en prosess med å
vurdere oppgradering av desinfeksjonsanlegget. Men på bakgrunn av at risikoen for slik smitte i Norge har
vært bedømt som relativt lav, har oppgraderingen skjedd langsommere enn det nå kunne vært ønsket.
Rensing av drikkevann foregår på flere måter; UV-desinfeksjon, klordesinfeksjon, membran- filtreringsanlegg,
ozonering og kjemisk felling. Mange vannverk har UV-desinfeksjonsanlegg, men den største andelen
av befolkningen får drikkevann som er klordesinfisert. Her er det altså et moderniseringspotensial. Bergen
kommune kunne unngått sin oppblomstring av Giardia-parasitt dersom deres UV-anlegg var installert, men
det kom en måned for sent.
Utfordringer i forhold til forventinger om større belastninger
Det nåværende vanntransportsystemet og renseanleggstruktur i Norge ser ut til å være underdimensjonert
i forhold til de klimatiske endringene som er beregnet fremover med ekstreme nedbørsmengder og endrede
temperaturforhold. Avløpsrørenes kapasitet er i beste fall dimensjonert til å tåle de belastninger som vi i
dag har. Men uten en gjennomgang av ledningsnettet for vann og avløp ut fra forventinger om økte kapasitetsbehov
vil samfunnet oppleve en økt sårbarhet overfor ekstreme værsituasjoner i årene som kommer.
Det er særlig en økt sårbarhet overfor flomhendelser det er et behov for å fokusere på.
Flom i områder med overflatevann som vanninntak gir store utfordringer i forhold til vannforsyningen. I
Norge er dette den mest brukte vannkilden og 90 % av landets befolkning får drikkevannet sitt fra slike
kilder som innsjø/tjern eller elv/bekk.
Eldre avløpsrør er ikke bare utsatt for lekkasjer, de vil også være underdimensjonert under endrede klimaforhold
med mer ekstreme nedbørsmengde enn det vi er vant med. Dette gjelder både i forhold til rensing
og dermed kvalitet på drikkevann og avløpskapasitet.
Dimensjonering av avløp og renseanlegg er et område som bør kartlegges også i forhold til en evaluering av
flom og ekstremnedbørs-situasjonene vi har opplevd i Norge, for å systematisere de effektene hendelsene har
hatt for vannforsyningssikkerheten. I Bergen måtte det innføres koke-påbud for drikkevann etter ekstreme
nedbørsmengder i august 2005, da vannmengdene førte til at renseanlegget ved Svartediket ble satt ut av
funksjon. Det forventes hyppigere flomsituasjoner i områder som ikke er registrert som flomsoner tidligere,
og dette øker behovet for en bedret oversikt på området. 87 Ekstreme nedbørsmengder er problematikk vil
måtte møtes hyppigere i tiden som kommer og her er det sørlig vestlandet og Nord Norge som vil bli utsatt 88 .
Oversvømmelser og overvannshåndtering i byer og tettsteder er et «glemt» sårbarhetsområde i Norge. Til
sammenligning kan man se til Sverige, der det er et enormt fokus, både faglig og fra myndighetssiden mot
denne utfordringen som man forventer bare vil øke i årene fremover 89 .
Oppsummering – aldring i vannforsyning
Vannforsyningssektoren har i dag en utskiftningstakt på infrastruktur tilsvarende 181,5 år på tross av at de
fleste rør har en levetid på mellom 50 og 100 år. Utskiftningstakten for ledningsnettet er så lav at man er
tvunget til å operere med faktiske levetider til opp til 200 år for ledninger som har en teknisk levetid på 50
til 100 år 90 . Det kan på bakgrunn av dette ha oppstått en generell aldringstendens innen bransjens leverings-
87.
CICERO, 2004:09.
88.
RegClim, 2005:09.
89.
NORVAR Bulletin, 2005.
90. Sægrov, foredragssamling.
38

materiell. Sektorens formidable omfang, bidrar til å øke utfordringene.
Vann- og avløpstjenestene finansieres på basis av selvkost gjennom de kommunale vann- og avløpsgebyrer.
Gebyrstørrelsen skal beregnes ut fra et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte
kostnader knyttet til drift, vedlikeholds- og kapitalkostnader for de nærmeste fire årene 91 . Denne
hjemmelen gir i utgangspunktet kommunen hjemmel til å finansiere moderniserings- og oppgraderingsbehov
både på kort og lang sikt. Det har imidlertid vært fremholdt at finansieringsmodeller som for
eksempel et inntektsrammesystem kan gi større incentiver for å planlegge vedlikehold på lengre sikt.
Det er rom for å øke forståelsen for betydningen av et ledningsnett som er dimensjonert for å tåle de utfordringene
det forventes til økt avløpskapasitet og rent vann under flomhendelser.
3.4 Konklusjon – Aldring i kritisk infrastruktur
Vann- og kraftforsyningsbransjen har de siste årene stått overfor betydelige endringer blant annet ved
endringer i eierskap og endrede reguleringskrav. Mange av endringene representerer store utfordringer sett
i lys av stadig økte effektiviseringskrav. For kraftforsyningen sin del gir utviklingstrekkene inntrykk av at
nettselskapene må forvalte et stadig større og eldre nett, med stadig færre ansatte med høy gjennomsnittsalder
og mindre lokal kompetanse tilgjengelig om de enkelte anlegg og kraftnettet. Utfordringene blir ikke
mindre av at samfunnets krav til forsyningssikkerhet er økende, og at det forventes økte klimabelastninger
i fremtiden. Disse sårbarhetstendensene bør være gjenstand for nærmere forskning og utredning.
Feil og avbruddstatistikk viser en økende trend i antall ikke varslede avbrudd samt i feilfrekvensen for
kraftledninger i distribusjonsnettet og fordelingstransformatorer. Disse observasjonene er basert på en
relativt kort tidsserie (ca 10 år), og det har ikke vært anledning til å gjøre nærmere analyser av datagrunnlaget
for å forsøke å finne årsakene til denne økningen. Det er derfor vanskelig å fastslå om dette er en reell
utvikling eller om det skyldes andre forhold som forbedringer i registreringsrutiner og normale variasjoner
i ytre påkjenninger
Når det gjelder vannforsyningen antyder vår undersøkelse at lav utskiftingstakt på ledningsnettverket har
tvunget eierne til utvide de faktiske levetidene i forhold til de tekniske levetidene. Dette kan antyde en
generell aldringstendens innen bransjens leveringsmateriell.
For begge bransjene antydes det at de klimatiske endringene som er beregnet fremover med ekstreme
nedbørsmengder og endrede temperaturforhold er en faktor som vil bidra til ytterligere sårbarhet for forsyningsnettverkene.
Undersøkelsen omfatter to infrastrukturer med betydelige oppgraderingsbehov, uten at finansieringen av
disse kan sies å være avklart.
Gjennom drøftingen er det fremkommet opplysinger som kan være med å aktualisere aldring som et sårbarhetsfenomen
innenfor kritiske infrastruktur av karakter som denne type transportnettverk. Spørsmålet er
om dette har noen overføringsverdi til andre bransjer og sektorer. Spørsmålene som kan gi grunnlag for å
besvare dette er da blant annet:
• I hvor stort omfang fins det aldrende og kritiske komponenter i infrastrukturen, og i hvilken grad nærmer
disse seg slutten på antatt levetid eller overskridelse av denne?
• Hva er forventet utskiftningstakt for aldrende komponenter, og i hvilken grad fins tilstrekkelig økonomiske
midler for dette?
• Har belastningen på komponentene vært endret i forhold til den antatte belastningen/bruken som ble
antatt ved anskaffelsestidspunktet?
• I hvilken grad påvirker samhandling med nye komponenter aldrende kritisk komponenters funksjon/
belastning og virkemåte?
91.
Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer § 1, Miljøverndepartementet 1995.
39

• Hvordan påvirker innsikt om de overnevnte spørsmål vedlikehold, utskiftingsplaner og eventuelt andre
investeringer?
• Hvordan løser virksomheten behovet for langsiktig teknologisk kunnskapsforvaltning?
• Hvordan løser man kunnskapsforvaltning i forhold til aldrende komponenter når kunnskapspersoner
forlater virksomhetene (pensjoneres)?
• I hvilken grad kan den ønskede kompetanse i forhold til virksomhetens aldrende infrastruktur rekrutteres,
og hvordan sikres kunnskapsoverføring fra personell som forlater virksomheten?
40

Litteraturliste
NOU 2000:30. Åsta-ulykken, 4. januar 2000 – Hovedrapport. Oslo: Statens forvaltningstjeneste
NOU 2000:31. MV Sleipners forlis 26. november 1999. Oslo: Statens forvaltningstjeneste
NOU 2001:9. Lillestrøm-ulykken 5. april 2000. Oslo: Statens forvaltningstjeneste
NOU 2001:31 Når ulykken er ute – Om organiseringen av operative rednings og beredskapsressurser. Oslo:
Statens forvaltningstjeneste
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2005). Erfaringer etter terrorangrepet i Madrid. Krisehåndtering
og ressurstilgjengelighet i forbindelse med en tenkt tilsvarende hendelse i Oslo. Tønsberg:
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Sjøfartsdirektoratet 28. juli 2004. Rapport etter Rocknes-ulykken, 28. juli 2004
Fylkesmannen i Hordaland 2004. Rapport – evalueringsmøte etter gasstankeren «Marte»
Räddningsverket 1999. Brandkatastrofen i Gøteborg
Statskonsult Rapport 2003:22. Evaluering av myndighetenes krisekommunikasjon i forbindelse med Åstaulykken
Reddningsverket 2000. Tågolyckan i Borlænge 8.-16. april
Styrelsen for psykologiskt försvar ved Anna Norling. Meddelande 158. Olycksplats Borlænge bangård
Dansk politi 2004. Fyrværkerikatastrofen i Kolding 2004 – En tværfaglig redegørelse
Stian Lydersen (red.) 2004. Fra flis i fingeren til ragnarok – Tjue historier om sikkerhet
Stortingsmelding melding nr. 86 (1961-62)
Kongelig. res av 4. juli 1980 Om organisasjonsplan for redningstjenesten i Norge
Storulykkeforskriften av 17.juni 2005 nr.672 med veiledning.
St. meld. nr. 41 (2000-2001) om brann- og eksplosjonsvern,
NOU 2000:24: Sårbarhetsutvalget, Statens forvaltningstjeneste.
Politilovens 1995
Kgl. res. av 12.12.1997, Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred
Utvalg for sikring av landets kritiske infrastruktur, Statusrapport 1. august 2005
Brannsjef i Bergen, Helge Eidsnes, intervju 2005
Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver,
2002
Lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, 1929
Lov om sivilforsvaret, 1953
Lov om kontroll med produkter og forbrukstjenester, 1976
DSB, Tilsynsrapport 2004
SEFAS, «Sårbarhet i kraftnettet», 2005
NVE, Tor Morten Sneve (red.), Aldersfordeling for komponenter i kraftsystemet. Levetid og behov for
reinvesteringer, 2005
41

NVE 2005 (Rapport nr 8-2005) og Lundgaard, L.: Aldring av komponenter i elkraftsystemet. Foredrag på
Workshop om Sårbarhet i kraftnett hos SINTEF Energiforskning, 3. mai 2005
NVE Høringsnotat, Den økonomiske reguleringen av nettvirksomheten. Forslag til endring av forskrift om
økonomisk og teknisk rapportering, inntektsrammer for nettvirksomheten og overføringstariffer», 18. mai
2001, Vedlegg 1.
Langdal, B. I., Eggen, A. O.: Storskala nettforvaltning, Energi nr 2
Vannforsyningsdagene 2005, Foredragssamling: Brødrene Dahl, 2003
Smittevernloven, 1994
Drikkevannsforskriften
Vannforsyningsdagene 2005, Foredragssamling; Sveinung Sægrov, SINTEF; Vann og miljø
NORVAR 130/2003
Vannverksregisteret 2004,
CICERO , «Klimaendringer og beredskapsmessige utfordringer», 2004:09
RegClim, «Norges klima om 100 år - usikkerhet og risiko», 2005:09
NORVAR Bulletin 2005
DSB, Sårbarhet i vannforsyningen, 2003
Kystverket, «Rocknes»-ulykken – Rapport fra Kystverket, 2004
Miljøverndepartementet, Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer, 1995
Kgl. res. av 3. november 2000 Om innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet
i departementene
42

Vedlegg
A. Håndtering av store hendelser
1 Beskrivelse av fremgangsmåte
2 Beskrivelse av gjennomgang og funn fra øvelser
3 Beskrivelse av gjennomgang og funn fra tilsyn.
B. Aldring i kritiske infrastrukturer
1-15 Kraftforsyning
43

1 Vedlegg A-1 Fremgangsmåte
Følgende figur gir et overblikk over fremgangsmåten som er valgt for å gjennomføre utredningen.
45

1.1 Erfaringssamtaler
Organisasjon
Dato
Næringslivets hovedorganisasjon 22.09.05
Hovedredningssentralen i Sør-Norge 11.10.05
Fylkesmannen i Hordaland 11.10.05
Bergen kommune 12.10.05
Brannvesenet i Bergen 12.10.05
Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum (FORF) 13.10.05
Forsvarets felles operative hovedkvarter (FOHK) 21.10.05
Kystdirektoratet 21.10.05
Politidirektoratet 7.11.05
Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane 7.11.05
Ressursgruppe for gjensidig assistanse 17.11.05
46

1 Vedlegg A-2 Gjennomgang av gjennomførte
øvelser
Dette vedlegget utdyper funn av håndteringsmessig betydning fra de ulike typer øvelser som er innhentet.
1.1 Generelt
Det er hentet inn et bredt spekter av evalueringer og vurderinger i forhold til gjennomførte øvelser.
Øvelsene er gjennomført for private virksomheter, redningstjeneste, direktorater og departementer. Det er
hentet inn evalueringsrapporter fra nødetatene (politi, brann og helse inkl. LRS-øvelser). I tillegg har
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) delt egne erfaringer med prosjektet.
NSO følger opp kravene til industrivernpliktige bedrifter, og gjennomfører på oppdrag øvelser primært for
bedrifter i beredskapsklasse 1. De deltar også i samøvelser mellom virksomheter, kommuner og fylker (på
disse øvelsene er DSB ofte representert) der ledernivået i bedriftens redningsledelse som da øves. I tillegg
fører NSO tilsyn og revisjoner med bedriftenes pålagte øvelsesvirksomhet.
Oppsummering regionale øvelser
Bortsett fra øving på søk- og redningsoperasjoner foreligger det ikke nasjonale målsettinger eller krav til
verken tema eller frekvens for regionale øvelser i regi av LRS, herunder den kollektive ledelsen.. Tema for
øvelsene tar følgelig stort sett utgangspunkt i de regionale ROS-analysene. Scenarier som er øvet er blant
annet:
– Samferdsel med fly-, tog-, skips- og bussulykker (av og til med farlig gods involvert)
– Ulike industriøvelser sammen med industrivern i aktuelle regioner som gassutslipp og brann/masseskader
– Hendelser i ulike institusjoner (sykehus, sykehjem, skoler).
– Utbrudd av epidemier
– Ulykker i underjordiske anlegg (tunnel og andre infrastrukturobjekt?)
– I særlig utsatte distrikt er det øvet utslipp av ABC, slik som radioaktiv forurensning over grensen fra
Russland
– Ulike hendelser som konsekvens av ekstremt vær eller teknisk/menneskelig svikt slik som strøm-og
vannbortfall, flom osv.
1.2 Funn
Ansvar og praktisering av ansvar
DSB peker på at det gjennom øvelser er avdekket mangler i forståelsen for både egen og samarbeidende
aktørers ansvar og roller idet omfanget av en krise eskalerer og krisehåndteringen kompliseres..
NSO påpeker at det er store redningsressurser i private bedrifter. Det er imidlertid ikke avklart hvem som
har ansvaret for ressurser og personell dersom redningstjenestene tar disse i bruk under en innsats. Her er
det uavklart bla. i forhold til ansvar ved personskader.
På et mer operativt nivå blir det i evalueringsrapportene fra nødetatenes øvelser pekt på at roller og
samarbeid i skadestedsledelsen kan klargjøres.
47

Overlevering av ansvar
DSB påpeker at øvelser har bidratt til å avdekke et behov for klare rutiner og retningslinjer i forhold til når
krisehåndteringsansvaret blir overført fra en myndighet til en annen. I overgangsfasen kan det oppstå et
vakuum som fører til at ansvarsfordelingen blir svært uklar, og at krisehåndteringen mer eller mindre
stopper opp.
NSO har påpekt at de tidligere nevnte ulike forståelser av innsatsleders rolle kan lede til misforståelser når
ansvaret overføres fra bedriftens redningsleder til SKL.
Media og pårørende
DSB uttaler at et viktig funn som er avdekket under øvelser er at myndighetene i mange tilfeller havner på
etterskudd i forhold til å varsle og informere publikum om en hendelse. Presset fra både media og publikum
kan være større enn normalorganisasjonen er i stand til å håndtere.
I operative øvelser fra nødetatene fremkommer det at konkrete funksjoner knyttet til håndtering av
pårørende (pårørerendesenter), og evakuering av folk rundt skadested ofte er nevnt som tiltak som ikke
fungerer optimalt. Det fremkommer også at håndtering av media er vanskelig, spesielt mht at disse kommer
for tett inn på skadestedet, og vanskeligjøre redningsarbeidet. Det nevnes også som en svakhet at det ikke
er gitt god nok informasjon til media.
Kapasitet
Evalueringer fra nødetatenes øvelser tyder på at den enkelte etat er trygg på egne oppgaver og egen kapasitet.
Et viktig unntak er hendelser med masseødeleggelsesmidler, og til dels hendelser av store dimensjoner.
For øvrig fremkommer det i mange tilfeller avdekket et forbedringspotensial i organisering av skadested,
for eksempel når det gjelder plassering av KO, samleplass for skadede, eller samleplass for innsatsmannskaper.
Dette er særlig uttalt med hensyn til hendelser med masseødeleggelsesmidler, herunder kjemikalieutslipp.
For nødetatene er det i liten grad påpekt mangler av ren ressursmessig karakter. Med resurser menes her
personell og relevant utstyr. Nødetatene har samlet sett mye ressurser, og kan i tillegg spille på andre samarbeidspartnere
som f eks sivilforsvaret, frivillige organisasjoner og private ressurser (industrivern). I større
samøvelser er som regel de fleste aktører involvert.
Et unntak med hensyn til ressurser er sambandssiden hvor det ofte er problemer av teknisk karakter, som
i sin tur har en negativ effekt på samarbeid og koordinering.
Det er også unntak på ressurssiden når det gjelder hendelser med masseødeleggelsesmidler. Disse hendelsene
krever verneutstyr for å kunne operere på et forurenset skadested, og kunnskap om prosedyrer og
taktiske disposisjoner.
I enkelte øvelser med masseskade er det påpekt mangler på medisinsk utstyr, og bårer/tepper. Endelig
stilles det i noen øvelser spørsmålstegn ved kapasitet til å utføre redningsinnsats utenfor vei.
Samspillet privat – offentlig – frivillig
NSOs erfaring er at det er vanskelig å få til samøvelser med redningstjenesten. Årsakene ligger både i at
bedriftene har for lite kunnskap om sine omgivelser, og i at redningstjenesten er vanskelig å engasjere.
Både NSO og DSB har merket seg at kommunikasjonen mellom etater og innad i etatene under en øvelse
ikke alltid er like god. Avtaler ikke ingått, og nødvendige avklaringer er i for liten grad gjort på forhånd.
Eksempelvis kan bedrifter ha en forståelse av eget håndteringsansvar som ikke er overensstemmende med
redningstjenestenes. Dette funnet fremkommer også i evalueringer fra samøvelser mellom nødetatene, og
det pekes svært ofte på dette som en sentral faktor og et forbedringsområde. Dette gjelder blant annet
48

politiets samarbeid med faglederne (brann og helse). Spørsmål som ofte stilles er f eks om den kollektive
skadestedsledelse (SKL) skal være mest mulig samlet, eller er det akseptabelt at disse beveger seg mer fritt
mellom KO og selve skadestedet? Hvor mye ansvar bør tillegges faglederene?,Hvordan skal/bør dialogen
mellom SKL og fagledere generelt være under en operasjon? Det er også pekt på at funksjonene ”fagleder
helse” og ”operativ leder helse” ikke er klart forstått av de øvrig i redningstjenesten. Dette synes også å
være noe uklart også innen helsetjenesten selv mht ansvar- og arbeidsdeling.
NSOs erfaring understøtter til en viss grad en slik begrepsuklarthet. Dette gjelder bl a forståelsen av skadestedsleders
rolle. Evalueringene viser et gjennomgående et behov for ulike etater å bli bedre kjent med
hverandres mht ressurser og kompetanse Det gjelder også nødetatene, selv om behovet antakeligvis er
størst for samarbeidspartnere utenfor redningstjenestens kjerne. Samøvelser beskrives som et meget viktig
middel for å oppnå dette.
For nødetatene er varslingsrutiner ofte nevnt som forbedringsområde. I dette ligger at nødetatene i for liten
grad varsler hverandre på et tidlig stadium (iverksetter trippelvarsling). Dette er også relevant for andre
samarbeidspartnere som gjerne bruker lengre tid på å komme til skadested enn nødetatene, samt
kommuner. I tillegg er det viktig at riktig informasjon mht ressursbehov og lignende blir formidlet raskt.
Behov for forbedring av varslingsrutiner underbygges også av Sosial –og helsedirektoratets (Shdir) ROSog
beredskapsanalyse (Et av de vesentligste funnene i analysene har vært at det mangler, eller er ufullstendige,
varslingsrutiner innenfor flere områder...) 1
Sambandstekniske problemer er gjennomgående. Det er ofte et problem med for mye trafikk på en kanal,
eller at ulike etater kommuniserer på ulike kanaler slik at mangel på informasjon hemmer nødvendig koordinering
Dette er for så vidt et velkjent problem, og er mye av bakgrunnen for beslutningen om utvikling
av nytt felles nødnett.
Et annet forbedringspotensial som fremkommer hos nødetatene er informasjon fra skadestedsledelse til
kommuner. Dette er i overensstemmelse med DSBs erfaringer fra øvelser med kommuner.
Videre er det pekt på at kommunikasjonen og arbeidsdeling mellom skadestedsleder og private innsatsstyrker
ikke alltid fungerer optimalt. Det gjelder arbeidsdeling i den løpende innsats, men også lederfunksjon
i innsatsen, særlig i startfasen. Nødetatene fremholder også at de ikke har hatt god nok kjennskap til
hvilke ressurser private (industrivernpliktige) bedrifter besitter. Dette funnet er i overensstemmelse med
NSOs erfaringer.
NSO bekrefter at det er enkelte geografiske områder med konsentrert industrivirksomhet der samarbeidet
er formalisert mellom private og offentlige beredskapsressurser. Samarbeidet reguler, ansvar og bruk av
kompetanse og ressurser ved en hendelse og følgelig ved en øvelse.
Planverk
Det kan forekomme avvik i den faktiske håndteringen av krisen i forhold til planlagt kriseorganisering
oppført i beredskapsplan. Dette kan skyldes at beredskapsplanen ikke er tilstrekkelig kjent for beslutningstakere,
samt at beredskapsplanen ikke er utarbeidet på grunnlag av oppdaterte ROS-analyser. Selv om det
er viktig at organisasjonene innehar stor grad av fleksibilitet under en krise vil en reorganisering av krisehåndteringsapparatet
underveis kunne føre til manglende forståelse for egen og andres rolle og ansvarsfordeling,
samt en ueffektiv krisehåndtering. I noen evalueringer fra nødetatenes øvelser fremkommer det at
beredskapsplanene kan være mangelfulle.
Både DSB og NSO påpeker at beslutningstakere ofte mangler oversikt over tilgjengelige ressurser, det være
seg både tilgjengelig materiell samt personell. NSO har merket seg den manglende oversikten både på
offentlig og privat side. Det påpekes videre at en bedre ressursoversikt ikke bare vil lette krisehåndteringsarbeidet,
men det vil kunne føre til en betydelig effektivisering.
1.
Web, http://www.shdir.no/publikasjoner/h_ringer/nasjonal_ros__og_beredskapsanalyse_20499, hovedrapport
pkt. 7.2.
49

1.3 Konklusjon gjennomgang av øvelser
Den samlede gjennomgang tyder på at beredskapsetatene er trygg på egen rolle i håndtering av mer rutinepregede
hendelser. og at man har den kapasitet og kompetanse som kreves. Når øvelser gjennomføres
trenes det i høyere grad på situasjoner og scenario som er langt større enn normalhendelsen man håndterer.
Dermed settes det fokus på samspill mellom etatene, kjennskap til andres ressurser og kapasiteter, samt at
organisasjonen selv får nye krav til ansvar og rolle.
Dette setter krav og viser uavklartheter – ikke bare internt mellom nødetatene – men også mellom redningstjeneste
og kommune, redningstjeneste og virksomheter og overfor frivillige organisasjoner.
Våre undersøkelser peker også på en mer generell utfordring med øvelser – selve gjennomføringen. Det er
kommet tilbakemeldinger på at:
Øvelsene er ikke tilstrekkelig fundamentert på risikovurderinger (ROS-analyser). De er også, gjerne av
samme grunn, for lite målrettet, noe som vanskeliggjør en god evaluering. Det påvirker i sin tur læring og
erfaringsoverføring
På virksomhetsnivå er det i øvingssammenheng for lite dialog mellom bedriftsledelse og innsatsledere ved
bedrifter
Operativt er det en tendens til at man øver på det man er bra på
Planverk brukes for lite
Man anvender i for liten grad observatører
En annen tendens er at det i regioner/distrikter med etablert beredskapssamarbeid med ansvar for å planlegge,
koordinere og gjennomføre bla øvelser, fremkommer en høyerer hyppighet av samøvelser enn i
tilsvarende regioner som det ikke er etablert. Dette forholdet kan sees som et incitament til at etablering av
samarbeidsforum vil gi et økt kvantitativt utbytte. Det er grunn til å tro at detet også gir et kvalitativt utbytte,
noe som understøttes av at det i de samme regioner/distrikter også er områder som har håndtert større reelle
hendelser.
Konklusjonen etter gjennomgang av øvelser faller på flere områder sammen med anbefalinger og tiltak som
listet i Shdirs ROS-og beredskapsanalyse 2 (…analysene som er utført i dette prosjektet viser at det både
innad i helsetjenesten og hos samarbeidende etater hersker usikkerhet og mangler på kunnskap også på
områder der rollene er relativt godt beskrevet. I tillegg fremkommer det behov for utvikling av en hel del
nye rutiner og rolleavklaringer som på sikt må kvalitetssikres, utprøves og implementeres gjennom
opplæring og øvelser)
2.
Ibid SHdirs ROS-og beredskapsanalyse, hovedrapport pkt. 7.3.
50

1 Vedlegg A-3 Gjennomgang av tilsyn
1.1 Generelt
DSB gjennomfører tilsyn med private og offentlige virksomheter innenfor de lovområder direktoratet
forvalter 1 . Kongelig resolusjon av 24. juni 2005 gir direktoratet et eksplisitt koordineringsansvar for
oppfølging av og tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomhet med potensial for store ulykker. I tillegg
fører DSB tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på vegne av Justis- og
politidepartementet.
Tilsynene skal primært bidra til økt satsning på forebyggende arbeid, kunnskapsformidling og sikring av
produkter og tjenester i markedet. Tilsyn er imidlertid også et virkemiddel for å redusere skadepotensialet
av og øke evnen til å håndtere store hendelser og ulykker innenfor de områder som reguleres av tilsynsfullmakten.
Samtidig bidrar tilsyn til informasjons- og kunnskapsformidling om regelverket til de kontrollerte
virksomhetene, slik at partene oppnår en felles forståelse av de krav som gjelder.
Tilsynsvirksomheten er risikobasert. I 2004 ble det gjennomført ca 1.240 tilsyn. Dette dreier seg om tilsyn
innen virksomheter med farlige stoffer, elsikkerhet, markedskontroller, kommunale brannvesen og nødalarmsentraler,
og departementstilsyn. Av oppsummeringen i DSBs tilsynsrapport for 2004 2 fremgår det at
virksomhetene sliter med mange av de samme problemene, på tross av at de er svært ulike i type og aktivitet.
1.2 Funn relatert til håndtering av store hendelser
Planverk
Det funnet som har den hyppigste forekomsten når en ser alle typer tilsyn og tilsynsobjekter under ett 3 er
manglende kartlegging av farer og problemer. I de fleste typer virksomheter er det gjennomført en form for
kartlegging, men denne er ofte ikke fullstendig. Det kan være viktige fagområder som ikke er vurdert, eller
at planlagte tiltak etter en risikokartlegging ikke er gjennomført. Temaet har vært en gjenganger over flere
år.
Manglende risikokartlegging og risikooppfølging finnes i virksomheter av alle typer og størrelser.
Manglene innebærer at virksomhetene ikke kan dokumentere hvilken risiko virksomheten innebærer og
hvordan tiltak bør prioriteres, og følgelig ikke kan dimensjonere beredskapen i forhold til denne risikoen.
De avdekkede mangler i risikokartlegginger og vurderinger er av betydning som grunnlag for beredskapsplanlegging
og beredskapsdimensjonering. I 2004 ble det funnet mangler på disse områdene i mer enn halvparten
av de kontrollerte virksomhetene innenfor farlige stoffer. Funnet avdekkes også gjennom departementtilsyn
i forhold til ulik bevissthet til risiko- og sårbarhetsanalyser som grunnlag for beredskapsordninger.
Andre funn
For transport av farlig gods på veg er de vanligste feilene at kjøretøy og containere er merket feil, samt at
last er for dårlig sikret. Manglene som er avdekket i forbindelse med transport av farlig gods på veg, og da
1.
2.
3.
Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver, Lov om
tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, Lov om sivilforsvaret, Lov om kontroll med produkter og forbrukstjenester.
DSB Tilsynsrapport 2004, s.42.
DSB Tilsynsrapport 2004, s.6.
51

spesielt mangelfull eller feil merking av last, kan føre til at hendelser eskalerer i omfang eller kompleksitet
fordi hendelsens risiko ikke oppfattes og kan håndteres på et tidlig stadium.
Ansvar og praktisering av rolle
Departementstilsyn som DSB har gjennomført, avdekker forbedringspotensial knyttet til samordning
mellom departementer. Det er en bevissthet relatert til sektoransvar, men noe uklart når Justis- og politidepartementets
samordningsrolle vil inntre. Et annet sentralt funn fra gjennomgangen er at det er behov for
en tydeliggjøring av departementenes forventninger til beredskapen i underliggende etater og virksomheter
Det anbefales at departementene arbeider videre med bevisstgjøring og konkretisering av ansvar og roller,
for eksempel ved å utrede aktuelle scenarier der departementets rolle drøftes i forhold til andre etater. Funn
fra departementstilsyn knyttet til departementenes forståelse av rolle, ansvar og beredskap kan få en håndteringsmessig
betydning. Dette gjelder spesielt dersom det oppstår en hendelse på områder der det er
gråsoneproblematikk mellom departementene i normalsituasjon.
1.3 Konklusjon fra gjennomgang av tilsynsfunn
Resultater fra tilsynene viser at det er et forbedringspotensial ved gjennomføring av risikokartlegginger og
iverksetting av tiltak i forhold til disse. Manglende gjennomføring og bruk av ROS analysenes resultat
virker negativt på håndteringsevnen. Dette kan resultere i feil dimensjonering av beredskap mot store
hendelser og feil i målsetting av øvelser i håndtering av store øvelser.
Tilsynsrapport 2004 fremhever at de tilsyn DSB gjennomfører med offentlige og private, virksomheter og
bransjer, fortsatt skal være systemrettet og risikobaserte. Tilsynet skal i størst mulig grad innrettes mot det
systematiske HMS og/eller beredskapsarbeidet som gjennomføres. DSB vil fortsette med aktiv bruk av
informasjon og veiledning som del av tilsynsvirksomheten, og fokusere mer på den samlede kombinasjonen
av virkemidler, herunder bl a å kombinere tilsyn med øvelser der dette lar seg gjøre. Det antas derfor
at tilsynsfokus på gjennomføring og bruk av ROS analyser vil øke eller vedlikeholde vår evne til å håndtere
store hendelser.
Konklusjonen er sammenfallende med erfaringer ved tilsyn og øvelser i NSO regi. (Basert på samtale
22.9.05).
52

Vedlegg B-1
Sentralnettet - Historiske investeringer
Rapporterte tall fra Statnett og NVE.
Vedlegg B-2
Forekomst av elektriske produkter i Norge samt energi bruk etter hustype 1
1.
Tall fra SSB.
53

Vedlegg B-3
Energibruk fordelt på energitype*. Peta Joule. Energiforbruk per innbygger i utvalgte land. toe. 1999
Vedlegg B-4
Aldersgruppene 0-15 år og 67+ fra 1959-2050 2
Folkemengden etter alder og kjønn, registrert og framskrevet 3
2.
3.
SSB.
SSB.
54

Vedlegg B-5
Vedlegg B-6
Illustrasjon på utviklingen av den tekniske infrastrukturen i Norge 4
Vedlegg B-7a
Utviklingen i ikke levert energi for Norge i perioden 1996-2004
4.
Tall fra SSB.
55

Utviklingen i antall avbrudd pr rapporteringspunkt i perioden 1996-2004.
Utviklingen i årlig avbruddsvarighet pr rapporteringspunkt i perioden 1996-2004.
Vedlegg B-7b
Feilfrekvens for 22 kV kraftledninger (blank line) i perioden 1994-2003.
Feilfrekvens for fordelingstransformatorer i perioden 1994-2003.
56

Vedlegg B-8
Feilfrekvens for kraftledninger 33 - 420 kV i perioden 1994-2003
Feilfrekvens for krafttransformatorer 33 - 420 kV i perioden 1994-2003
Vedlegg B-9
Antall km kraftledning og kabel i hsp distrib. nett installert pr femårsperiode. Den heltrukne linjen
angir den relative utviklingen i brutto elektrisitetsforbruk i Norge fra og med 1950.
57

Ytelse i MVA for fordelingstransformatorer installert pr femårsperiode. Den heltrukne linjen angir
den relative utviklingen i brutto elektrisitetsforbruk i Norge fra og med 1950.
Antall km kraftledning og kabel i regional- og sentralnett installert pr femårsperiode. Den heltrukne
linjen angir den relative utviklingen i brutto elektrisitetsforbruk i Norge fra og med 1950.
Ytelse i MVA for krafttransformatorer installert pr femårsperiode. Den heltrukne linjen angir den
relative utviklingen i brutto elektrisitetsforbruk i Norge fra og med 1950.
58

Vedlegg B-10
Vedlegg B-11
Antall nettselskap som funksjon av antall sluttbrukere 5
Vedlegg B-12
Antall ansatte i kraftbransjen i tekniske yrker fordelt på alder 6
5.
6.
Feil- og avbruddsstatistikk i høyspennings fordelingsnett t.o.m. 22 kV, 1994-2003.
Thidemann, A., Holand, T.: 4 undersøkelser om kompetansebehov, utdanning og energi. EBL, 2003, Presentasjon.
59

Vedlegg B-13
Antall ansatte i kraftbransjen med fagbrev fordelt på alder
Vedlegg B-14
Antall ansatte ingeniører i kraftbransjen fordelt på alder
Vedlegg B-15
Antall ansatte sivilingeniører i kraftbransjen fordelt på alder
60

Rapport
Postboks 2014
3103 Tønsberg
Telf.: 33 41 25 00
Faks: 33 31 06 60
postmottak@dsb.no
www.dsb.no
HR-2107
ISBN 82-7768-089-9
Januar 2006