Oppgaver uten grenser - KS

Oppgaver uten grenser
Om kommunenes oppgavemangfold og konsekvenser
av sterkere statlig styring av kommunene

Kommunenes oppgaveekspansjon –
og konsekvenser av sterkere statlig styring av kommunene
Problemnotat
Yngve Carlsson, KS-BTV
Oktober 2010
1

Innholdsfortegnelse
Innholdsfortegnelse .................................................................................................................... 2
Forord ......................................................................................................................................... 3
Innledning ................................................................................................................................... 4
I. Oppgaveekspansjonen og dens drivkrefter ............................................................................. 5
Endringer i kommunenes oppgaver etter kommunestrukturreformen i 1963 ........................ 5
Problemer/utfordringer som kommunen må/bør gjøre noe med: ........................................... 6
”Når mye smått summerer seg opp til noe stort” ............................................................... 6
Fenomener som ”alltid” har vært der, men som først i løpet av de siste årene har blitt
definert som et problem kommunene må gjøre noe med ................................................... 7
Medisinske diagnoser – som også er sosialt konstruerte .................................................... 9
Tilstander som var der, som siden har økt i omfang og som har blitt definert som et
problem ............................................................................................................................. 12
Alvorlige medisinske tilstander som kan behandles eller lindres i kommunene pga. ny
eller billigere teknologi .................................................................................................... 13
Når teknologien skaper problemer som kommunene må eller bør adressere .................. 14
Globalisering og en åpnere verden ................................................................................... 16
Oppgaveekspansjon uten reformer - oppsummert ................................................ 20
Fire sentrale drivere i problemekspansjonen .......................................................... 22
Aktører som er opptatt av å løfte fram og definere problemer: ........................................... 23
De grenseløse problemene.................................................................................................... 24
Hvordan har kommunene forsøkt å løse utfordringene? ...................................................... 25
Store kommuner har etablert spesialiserte enheter og stillinger ...................................... 26
Små kommuner: Problemløsning fra generalister eller gjennom interkommunale enheter
.......................................................................................................................................... 26
De ansatte i førstelinjetjenesten som buffere ................................................................... 28
En lokal organisasjon preget av tillit og legitimitet – med en egen evne til å håndtere
motstridende krav ................................................................................................................. 28
II. Statlig styring på oppgaver hvor ressursene ikke følger med – hvilke konsekvenser kan det
få? ............................................................................................................................................. 29
Den statlige styringens dominoeffekt – stadig flere ønsker å skjerme seg mot lokale
politiske prioriteringer .......................................................................................................... 29
Avslutningskommentar, hypoteser og problemstillinger ......................................................... 32
Litteraturliste ............................................................................................................................ 33
2

Forord
Dette notatet ble skrevet sommeren 2010 av seniorrådgiver i KS, Yngve Carlsson. Det var
først tenkt som et internt arbeidsnotat som ledd i KS’ arbeid overfor en planlagt
stortingsmelding om statlig styring av kommunesektoren. KS mener at dette notatet fortjener
en større lesekrets enn fagfolk i den interne administrasjonen i organisasjonen. Notatet
dokumenterer på en utmerket måte de økende forventningene over tid til oppgaver
kommunene bør løse. Samtidig drøfter notatet hvilke konsekvenser den stadig sterkere statlige
styringen har for kommunenes evne til å løse dette mangfoldet av oppgaver. Det er dette
oppgavemangfoldet, sammen med en ressursramme som har økt – men neppe i samme
forhold som forventningene – og en stadig sterkere styring fra statens side, som gjør den
norske kommunen til en av verdens desidert mest komplekse organisasjoner. Notatet er
skrevet i en form som bør gjøre det lett forståelig for de som vanligvis ikke leser tungt
fagstoff.
De enkelte synspunkter i notatet står for forfatterens egen regning, og representerer ikke
nødvendigvis KS sitt syn.
Helge Eide,
Områdedirektør interessepolitikk, KS
3

Innledning
Dette notatet inneholder en presentasjon av den stadig økende oppgaveporteføljen som
kommunene har fått eller tatt, og ser denne oppgaveekspansjonen i lys av en parallell
utvikling; en stadig sterkere statlig styring av kommunesektoren.
Første del av notatet tar detaljert for seg hvordan kommunens oppgaver på velferdsområdet
har økt i omfang og kompleksitet i løpet av de siste 30-40 årene. Presentasjonen er nokså
detaljert, fordi en vanskelig kan fatte helheten i problemspekteret uten å kjenne til de enkelte
delene. En del av oppgavene har kommunene blitt tildelt gjennom politiske reformer over
relativt kort tid, men mange av oppgavene har kommunene blitt tildelt eller påtatt seg smått
og gradvis. Fenomener som en tidligere aksepterte eller ikke gjorde noe med, blir gradvis
oppfattet som kommunale utfordringer. Dette summerer seg til en anselig oppgaveportefølje. I
notatet beskrives driverne i denne problem- og oppgaveekspansjonen, og det konkluderes med
at ekspansjonen langt på vei er ”grenseløs”.
I andre del av notatet demonstreres hvordan den statlige styringen av kommunene gradvis har
blitt sterkere, og drivkreftene bak styringsiveren drøftes. Det er i stor grad de samme aktørene
som definerer problemer og setter dem på dagsordenen med krav om at de skal løses, som
samtidig tar til orde for økt statlig styring av kommunesektoren.
Spørsmålene blir da: Hva blir konsekvensene for kommunene av at de stadig får flere
oppgaver og problemer å forholde seg til, når tilstrekkelige løsningsressurser ikke følger med?
Og hva blir konsekvensene for problemløsningen av at det kommunale handlingsrommet
snevres inn gjennom en tiltagende statlig styring?
Det meste av empirien som ligger til grunn for dette notatet er basert på egne erfaringer
og/eller egen forskning over en tidsperiode på nesten 30 år. 1 De aller fleste av de
problemene/utfordringene som nevnes, er slike undertegnede har opplevd at kommunene har
forsøkt å løse og hvor jeg selv enten har vært involvert som forsker eller rådgiver. Notatet er
ikke spekket med referanser som i en tradisjonell vitenskapelig artikkel, og det er valgt en
språklig fremstillingsform som forhåpentligvis skal kunne gjøre stoffet lett tilgjengelig. Den
viktigste testen av innholdet i notatet er at leserne faktisk kjenner seg igjen i det bildet som
tegnes.
1 Erfaringen inkluderer to år i ungdomspsykiatrien i Buskerud fylkeskommune (1982-1984), tre år som
nærmiljøkonsulent i Drammen kommune (1984-1987), 20 år som forsker ved Norsk institutt for by- og
regionforskning (1987-2006), og de siste fire årene som seniorrådgiver i KS. Forskningen inkluderer evaluering
av flere statlige forsøks- og utviklingsprogram som: De statlige nærmiljøforsøkene inkl. SAM-programmet
(1987-1996), Kultur gir Helse (1998-2000), Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet (tre puljer over
tre år hver i perioden 1999-2008), og Idrettens storbyprogram (2004). I tillegg kommer et tiltalls evalueringer av
prosjekter som retter seg mot voldelige ungdomsgrupper, samt ca. tyve konsulent/rådgivningsoppdrag på steder
hvor innvandrere eller flyktninger har vært involvert i voldelige konflikter, enten som offer eller som
gjerningsmenn. Til sammen dreier det seg om erfaringer fra kommunalt problemløsningsarbeid i ca. 70
lokalsamfunn i Norge. Henvisninger til de viktigste arbeidene finnes i litteraturlisten bak.
4

I. Oppgaveekspansjonen og dens drivkrefter
Endringer i kommunenes oppgaver etter kommunestrukturreformen
i 1963
Den norske velferdskommunen har i dag et mye mer omfattende spekter av oppgaver enn for
rundt 50 år siden. Da, i 1963, ble dagens kommunestruktur fastlagt gjennom at 744 kommuner
ble til 454 gjennom utstrakte kommunesammenslåinger. Med noen små justeringer rundt en
del av de mellomstore byene, har vi den samme kommunestrukturen i dag.
Den første store reformen som skjedde på 1960-tallet var innføringen av obligatorisk 9-årig
skole. Denne reformen var i seg selv et av hovedargumentene for kommunestrukturreformen i
1963: Mange kommuner var for små til å kunne drifte en egen ungdomsskole.
Eldreomsorgen på begynnelsen 1960-tallet var fortsatt basert på familiepleie. Etter hvert er
den gradvis blitt bygget ut med en omfattende og stadig mer avansert hjemmesykepleie og
behandling i sykehjem. Og kommunal pleie og omsorg dreier seg ikke lenger bare om
eldreomsorg, men i stor grad også om habilitering og rehabilitering av yngre mennesker med
ulike typer medfødte eller ervervede funksjonshemninger og sykdommer.
På slutten av 1980-tallet fikk kommunene overført ansvaret for de psykisk
utviklingshemmede – som ble flyttet fra store sentralinstitusjoner til enten kommunale
bofellesskap eller hjemmebasert omsorg. I dag er dette en stor virksomhet i de fleste
kommuner. Den kommunale primærhelsetjenesten har også ekspandert gjennom
fastlegesystemet som kommunene har ansvaret for, kommunal fysioterapitjeneste og – utover
på 1990-tallet – en betydelig opprustning av kommunepsykiatrien.
Sosialtjenesten, som ved inngangen til 1960-tallet fortsatt var et enkelt fattigvesen, har
utviklet seg til et avansert hjelpeapparat som også inkluderer rusomsorg og boliger for
vanskeligstilte. I dag er sosialtjenesten en del av den kommunale/statlige hybriden NAV.
Barnevernet ble gradvis bygd ut fra 1970-tallet, og fikk spesielt et løft på begynnelsen av
1990-tallet, og har senere fortsatt å øke i antall ansatte.
Utbyggingen av barnehager har strukket seg over et par generasjoner – fra den gang det var et
tilbud til noen svært få til i dag – hvor det er tilnærmet full barnehagedekning. Fra midten av
1990-tallet startet utbyggingen av skolefritidsordningene – som i dag utgjør en betydelig
virksomhet ute i kommunene. Og fra 1997 ble grunnskolen 10-årig.
Mens kommunene på 1960-tallet hadde et bibliotektilbud og kanskje en kommunal kino, har
tjenester og tilbud innenfor fritids- og kulturfeltet ekspandert betydelig. De fleste kommuner
driver fritidsklubber eller et ungdomshus, mange har bygd større kulturhus, mange driver
idrettshaller og noen til og med badeland. I løpet av de siste 10-15 årene har kulturskolene
dukket opp som en ny og stor virksomhet. Kultur- og fritidsfeltet tilhører i stor grad det
”kommunale frihetsrommet”, og ekspansjonen i virksomheter har andre drivkrefter enn statlig
styring og statlige reformer – med unntak av kulturskolene som nå er pålagt kommunene
gjennom en pliktlov.
Et viktig fellestrekk ved reformene hvor kommunene har fått store oppgaver fra staten, er at
de har stått lenge på den politiske agendaen før de har blitt gjennomført. De har vært
diskutert, planlagt og ofte gjennomført over lengre tid. Reformene har i stor grad vært innført
ved bruk av øremerkede midler i en oppbyggingsfase, for deretter å bli ført inn i
rammetilskuddet. Selve lanseringen av reformene har utvilsomt skapt forventninger blant
borgere og brukere. De øremerkede midlene har gitt muligheter for å lage et godt tilbud. Men
når man senere har gått fra øremerkede midler til å inkorporere midlene i rammetilskuddet, er
5

erfaringen fra store deler av kommunesektoren at kostnadene blir større enn de midlene som
er lagt inn for å finansiere reformen. Dette setter enda større press på kommunens
prioriteringer. Det kommunale handlingsrommet synes å være mer presset av underfinansierte
reformer enn av statlige føringer på hvordan tjenestene skal utføres.
KS har i mange sammenhenger påpekt en tendens til at nasjonale politikere skaper
forventninger hos innbyggerne til et tjenestetilbud i kvalitet og omfang som de lokale
politikere ikke er i stand til å levere. Dette kan i neste omgang svekke omdømmet til
kommunens folkevalgte både blant stortingspolitikere, statlige byråkrater og hos innbyggerne.
Manglende ”levering” kan lett gjøres til et spørsmål om kommunalpolitisk uansvarlighet,
manglende evne til å kunne prioritere og til begrenset kompetanse. Det gjøres derimot ikke til
et spørsmål om å ha tilstrekkelige ressurser som rekker til å opprettholde et anstendig
tjenestetilbud i både omfang og kvalitet.
Problemer/utfordringer som kommunen må/bør gjøre noe med:
”Når mye smått summerer seg opp til noe stort”
Et viktig poeng i dette notatet er følgende: Det er ikke bare store reformer som legger press på
kommunenes ressurser. Det er også en kontinuerlig utvikling i hvilke oppgaver det
kommunale apparatet forventes å adressere. Smått og gradvis introduseres et ”problem” som
kommunen forventes å gjøre noe med. Etter hvert senkes ofte også tersklene for hva som
aksepteres av sykdom, plager, mistrivsel og utrygghet – slik at innslagspunktet for når
kommunen forventes å sette inn ressurser senkes.
En del av de oppgavene som defineres og som gradvis forstørres, kan i noen grad møtes av
det apparatet som (delvis) finansieres gjennom statlig finansierte reformer (for eksempel
barnevern og psykiatri), samtidig som det derigjennom kan bidra til at reformene blir enda
mer underfinansierte. Noen utfordringer blir etter hvert møtt med ”lovbestemte individuelle
rettigheter”, som krever store ressurser fra kommunene. Andre problemer tilhører det
”kommunale frihetsrommet”, men er allikevel av en slik karakter at både innbyggere, media
og nasjonale politikere forventer at dette er noe kommunene ”må gjøre noe med”.
Jeg skal i fortsettelsen presentere en lang og tidvis detaljert liste over fenomener/tilstander
som var lite aktuelle for ca. en drøy generasjon siden (ca. 30-40 år siden), men som
kommunene i dag forventes å ”ta tak i”: Det være seg å forebygge at problemet oppstår,
forhindre at oppståtte problemer utvikler seg videre, eller motvirke problemets negative
konsekvenser gjennom hjelpende, lindrende eller kompensatoriske tiltak. Et sentralt poeng er
at problemforståelse er relativt, og at hva som oppfattes som et problem er sosialt konstruert.
At et problem er sosialt konstruert betyr selvsagt ikke at det er en fiksjon. Men hva vi
definerer som et problem er avhengig av grunnleggende verdier og tenkemåter i et samfunn
(Fauske 1997). Likeledes er det avhengig av at noen har makt og mulighet til å sette det på
dagsordenen (Rønning 1992). De verdimessige og moralske kontekster varierer. Det er altså
ikke problemet i seg selv, men problemdefinisjonene som fører til at myndighetene må gjøre
noe med problemet. Oppfatninger om hva en bør gjøre noe med endrer seg over tid, og det
kan også variere geografisk.
Det påfølgende er ingen uttømmende liste, og selv om den allerede er lang kan den sikkert
gjøres lengre. På den andre siden kan det tenkes at enkelte problemer er trivielle og ikke betyr
all verdens ressurser fra kommunenes side. Det er allikevel summen som er interessant.
Det er ikke slik at alle kommuner vil måtte forholde seg til alle de problemer som blir nevnt i
fortsettelsen. En del problemer er av en slik karakter at de fortsatt vil være ukjente for mange
kommuner. Men de fleste kommuner av en viss størrelse vil måtte forholde seg til de aller
6

fleste av disse problemene. For ikke å drukne i lange beskrivelser av hvert enkelt problem
skal jeg være ganske spissformulert – og påstandsformulert – mht. hva problemet består i og
hva som er kommunens rolle for å forebygge, redusere eller lindre problemet.
Fenomener som ”alltid” har vært der, men som først i løpet av de siste
årene har blitt definert som et problem kommunene må gjøre noe med
• Vold i oppdragelsen (”juling”)
• Vold i hjemmet (”kvinnemishandling”)
• Barn med alkoholiserte foreldre
• Seksuelt misbruk av barn
– Av små barn
– Voksne menn og unge jenter
• Samspillsproblemer mor og barn
• Mobbing
• Ensomhet
• Fattigdom
Hvis vi sammenligner dagens problembilde i Norge med det en hadde på 1960-tallet, finner vi
flere fenomener som eksisterte den gang, men som ikke nødvendigvis ble definert som et
problem. I dag kan derimot fenomenet oppfattes som svært problematisk.
Handlinger som for et par generasjoner siden ble betraktet som ”oppdragelse”, vil i dag bli
definert som barnemishandling – særlig der hvor det anvendes fysisk vold. De fleste som
vokste opp på 1950- og 60-tallet, vil huske at det da var helt vanlig å anvende ”juling” i
oppdragelsen. Det var så vanlig at det ikke var noe man brydde seg særlig om. Det var først
fra begynnelsen på 1970-tallet at det ble forbudt å bruke fysisk refsing som
oppdragelsesmiddel i Norge. Terskelen for å melde denne typen vold til barnevernet var
ganske høy langt utover på 80-tallet. Og som tidligere nevnt var det heller ikke så mye
”barnevern” å melde det til. 2
Det fantes andre fenomener som en nok ante eksisterte, men som en ikke snakket om. Et
eksempel er barn som vokste opp sammen med alkoholiserte foreldre. Det var (og er) sterkt
skambelagt og noe som de involverte selv forsøkte å holde innenfor husets fire vegger. Mange
barn var også utsatt for store psykiske påkjenninger siden de både måtte beskytte sine foreldre
ved å skjule problemet og opptre som voksenperson for en far eller mor som ikke fungerte.
Lærerne, som var den viktigste gruppen offentlige ansatte som så disse ungene, var ikke
særlig drillet i å se etter tegn på at ungene var utsatt for manglende omsorg eller direkte
vanskjøtsel. Og hvis de så problemet, visste de neppe hva de skulle gjøre med det, eller hvor
de skulle henvende seg.
Et fenomen det slett ikke ble snakket om var seksuelt misbruk av barn. Seksuelt misbruk av
barn i familien hadde folk flest knapt noe begrep om. Incest gikk først inn i den vanlige
språkbruk på 1990-tallet. Andre voksnes misbruk av mindreårige gutter og jenter, skjedde
også i det ytterste mørke. Mange av de overgrepene som skjedde for 30-40 år siden har først
kommet til syne i løpet av de siste årene. For kommunene har for eksempel barnemishandling
2 Selv midt på 1980-tallet kunne barnevernet i en så stor kommune som Drammen benevnes som ”Alf Sigmund”
– dvs. én person. I tillegg hadde kommunen et trettitalls sosialkuratorer med barnevernsoppgaver i tillegg til
andre tradisjonelle sosialkuratoroppgaver. Til sammen utgjorde Drammens barnevern den gangen neppe mer enn
rundt ti årsverk mot 50 årsverk i 2010. I dag utgjør meldinger om bruk av vold i oppdragelsen en betydelig
andel av meldingsgrunnlaget inn til barnevernet.
7

– herunder grove seksuelle overgrep – mot barn på barnevernsinstitusjoner og
”forbedringsanstalter” på 50,-60- og 70-tallet utløst store erstatningsbeløp de senere år.
Vold mot kvinner var heller ikke noe man snakket mye om – dette tilhørte det private rom.
Terskelen for å melde til politiet var trolig svært høy. Fra 1970-tallet ble dette satt på
dagsordenen av kvinnebevegelsen – som også etablerte de første krisesentrene. Siden har det
blitt etablert krisesentre over hele landet, og de er nylig gjort til et kommunalt plikttiltak
gjennom lov. I løpet av de siste årene har politiet rettet søkelyset mot familievoldssaker, noe
som i sin tur innebærer at det avdekkes flere saker, og at flere blir henvist til det kommunale
hjelpeapparatet – særlig til barnevernet.
Mishandling og omsorgssvikt er i første rekke en oppgave for barnevernet, men berører også
helsesøstre, barnehagepersonale, sosiallærere, lærere, fritidsklubbansatte, utekontakter mv. Og
nettopp det at vi gjennom de større reformene innenfor skole, helse og sosialområdet gradvis
har bygget opp et apparat for å håndtere denne typen problemer, gjør at det er noen å henvise
problemet til. I tillegg har mange lærere, helsesøstre og andre som arbeider direkte med barn
og unge fått informasjon og opplæring i hvordan de skal avdekke slike problemer tidligst
mulig. Stadig flere tilfeller av mishandling og omsorgssvikt bringes dermed fram som en
oppgave som det kommunale apparatet må håndtere.
Samtidig er det viktig å understreke at det sannsynligvis fortsatt er store mørketall. Det er
åpenbart fortsatt mange barn som lever under forhold som er uakseptable, som enten ikke
oppdages i det hele tatt, eller som ikke meldes videre fordi barnehagepersonale, lærere og
andre offentlige omsorgspersoner enten ikke ser eller vil se hva som skjer, eller ikke vet
hvordan de skal håndtere det. Dette kan allikevel ikke sammenlignes med den gang alle slike
handlinger skjedde i det skjulte. Siden det fortsatt helt sikkert er store mørketall og at
tersklene for hva vi aksepterer av omsorgssvikt neppe kommer til å heves, er det god grunn til
å regne med at behovet for hjelpe- og omsorgstiltak i regi av kommunen (og spesielt
barnevernet) fortsatt vil øke.
Inkludert i dette problemspekteret er også handlinger som er mindre dramatiske, men som
allikevel faglig sett betraktes som skadelige for barns og unges senere utvikling. Et problem
som fikk oppmerksomhet på 1990-tallet var samspillsproblemer mellom mor og barn – ofte
knyttet til mødre som en fryktet ikke var modne nok til å oppdra et barn – enten på grunn av
ung alder, og/eller lav IQ eller EQ. Utstyrt med datidens nye videoteknologi kom Marte-Meoterapeutene
inn i heimen for å avdekke samspillsproblemer og for å rettlede de emosjonelt
umodne eller usikre mødrene. Det ble etablert individuelle og gruppebaserte oppfølgingstiltak
som krevde kapasitet fra helsesøstre og barnevernspersonale – og etter hvert også fra såkalte
familiesentre som ble etablert som et lavterskeltilbud i mange kommuner. 3
Det fantes også andre problemer som helt sikkert eksisterte for 30-40 år siden, men som ikke
ble definert som et problem som det kommunale apparatet burde ta tak i. Ensomhet ble for
eksempel i liten grad definert som et problem. I dag er det en bevissthet rundt ensomhet og de
konsekvenser det har for den enkelte livskvalitet. For de eldre er det etablert eldresentre
mange steder, og ensomme eldre motiveres og fraktes til sosiale arrangementer enten av
kommunalt ansatte miljøarbeidere eller av ansatte fra frivillighetssentralen som kommunen
driver. Ensomme unge får støtte- eller fritidskontakt som skal fungere som en bro til
aktiviteter sammen med andre og som en brobygger til kjennskap og vennskap.
3 Undertegnede evaluerte midt på 1990-tallet det tverrfaglige arbeidet ved Varden barnestasjon i Sandefjord. Det
tverrfaglige teamet fokuserte også på slike samspillsproblemer. Varden barnestasjon var en forløper og trolig
også et forbilde for de mange familiesentrene som senere er etablert i Norge.
8

Mobbing blir i dag definert som et alvorlig problem i skolen. For 30-40 år siden hadde man
ikke noe begrep om mobbing. Den gang ble unger ertet – og det var en del av naturens orden.
Bevisstheten om hvilke skadevirkninger dette kunne få, spesielt for de som ble utsatt for
vedvarende plaging, var liten. I dag har mange skoler tatt i bruk strukturerte
mobbeprogrammer for å avdekke mobbing og få lærere og foreldre til å aktivt engasjere seg,
utvikle klare regler for hva slags atferd som ikke tolereres, og å gi beskyttelse og støtte til
mobbeofre. Kommunenes deltakelse i mobbeprogrammene krever betydelige ressurser – ikke
bare til innkjøp av selve mobbeprogrammet og dets oppfølgingstjenester, men også i form av
mye tidsbruk fra lærernes side.
En av velferdsstatenes viktigste målsettinger har vært å utrydde fattigdom. Og i perioden etter
krigen har det vært en gjengs oppfatning både blant politikere og folk flest at velferdsstaten
har lykkes godt med dette gjennom at ingen trenger å sulte og at så å si alle har tak over hodet.
Helt fram til 2000-tallet var det lite oppmerksomhet om fattigdom i Norge, men deretter fikk
fattigdom et nytt innhold, nemlig å ha så lav inntekt at en ikke kan delta i samfunnet på lik
linje med andre mennesker (relativ fattigdom). For barn gjelder det særlig muligheten til å
delta i fritidsaktiviteter på lik linje med andre barn og det å kunne ha klær og utstyr som
forhindrer at de blir sosialt isolert og/eller mobbet på skolen. Forståelsen av fattigdom ble
endret fra å dreie seg om sult og tak over hodet til ikke å ha penger til sykkel, skiutstyr, PC
med internettilgang, mobiltelefon, kinobillett, kontingenter i frivillige organisasjoner og til å
oppleve noe spennende i skoleferiene. Å være fattig i et ellers velstående samfunn føles som
spesielt vanskelig og skamfullt. For noen kan det ha alvorlige konsekvenser for helse og
mulighetene til å bli inkludert i samfunnet (Tvetene 2001, Thorød 2008). Dette er en
forståelse som også har spredd seg fra forskere til andre samfunnsaktører. ”Nyfattigdom” har
blitt satt på den politiske dagsordenen – blant annet gjennom tiltaksplan mot fattigdom
(St.meld. nr. 6 (2002-2003)) og senere også gjennom en rekke tiltak (og tiltaksplaner) ute i
enkeltkommuner. Målgruppene er unge enslige, enslige forsørgere, langtidsledige,
langtidssykemeldte, trygdede med barn, sosialhjelpsmottakere og flyktninger. De kommunale
tiltakene innebærer alt fra rausere praktisering av lov om sosiale tjenester (bl.a. slik at
sosialhjelpen også kan dekke fritidsaktiviteter for barn), etablering av utstyrsdepoter,
ferieaktiviteter, kommunale sommerjobbprosjekter, introduksjonskort for flyktninger,
kommunal støtte til frivillige organisasjoner som inkluderer fattige barn mv.
Det kan tenkes at det faktiske omfanget av de nevnte problemene kan ha endret seg noe over
tid. Det kan for eksempel tenkes at det har blitt flere mishandlede barn fordi alkoholbruken
har økt i samfunnet og at nye rusmidler har gjort sitt inntog. Det kan også tenkes at det er flere
voksne menn som misbruker barn og unge seksuelt fordi ny teknologi har skapt nye
møteplasser hvor slikt misbruk lettere kan tilskyndes. Det kan også tenkes at det er enda verre
å være fattig – kort og godt fordi langt flere er velstående.
Men mest sannsynlig er det endringer i måten vi ser på og vurderer disse og andre problemer
som er den viktigste drivkraften bak at kommunene i stadig større grad må møte disse
problemene med tiltak og ressurser. Det blir sett på noe ”som kommunene må gjøre noe med”
- enten dette blir lovforankret eller kun forankret i folks forventninger. Og kommunene gjør
noe med det – men ikke alltid i et omfang eller med en kvalitet som alle vurderer som god
nok. Det vil alltid være noen som vil hevde at her må kommunene gjøre mer.
Medisinske diagnoser – som også er sosialt konstruerte
• Dysleksi
• ADHD
• Autismespekterdiagnoser (inkl. asperger syndrom)
• Tourettes syndrom
9

• M.fl.
Medisinsk og psykologisk forskning har bidratt med diagnoser og kunnskap om gode
behandlingsmetoder i forhold til problemtilstander som en nok tidligere oppfattet, men som en
ikke gjorde stort med. Ofte hadde man folkelige betegnelser på tilstandene som ”dum” (jf.
dysleksi), ”vill” (ADHD), ”gal” (autisme), ”merkelig” (asperger syndrom), ”sprø” (tourettes
syndrom). Dette var unger som skolene enten ga opp og lot seile sin egen sjø, eller de ble
henvist til ”særskoler” eller sendt til ulike typer forbedringsanstalter og institusjoner.
Ved hjelp av god oppfølging og tilrettelegging i skolene vet vi nå at dyslektikerne kan tilegne
seg lese- og skriveferdigheter som gjør at de kan tilpasse seg et ”lesekrevende arbeidsliv” på
lik linje med andre unge. De er ikke ”dumme”. For en drøy generasjon siden var alternativet
et ødelagt selvbilde, og muligens en jobb som ufaglært. I nær tilknytning til dysleksi er en ny
diagnose/tilstand knyttet til språkvansker i ferd med å bli synliggjort, nemlig vansker med å
gjøre seg forstått muntlig og med å forstå andre. Slike språkvansker kan igjen forårsake leseog
skrivevansker, sosiale vansker og emosjonelle problemer i form av manglende selvtillit,
angst og tilbaketrekking. 4
For en generasjon siden hadde man ikke begreper om dysleksi, ADHD, tourettes syndrom og
autismespekterdiagnoser. For 20-25 år siden dukket diagnosene opp og ble inkludert i WHOs
diagnosemanualer. Siden har antallet som får slike diagnoser steget kraftig fra en i hver
kommune, til en på hver skole, til en i hver klasse – og kanskje etter hvert til flere i hver
klasse. Det er ingen reform som ligger bak, men en sterk økning i antallet med slike
diagnoser.
ADHD’erne og de med mye ufrivillige bevegelser og lyder (tourettes syndrom) som tidligere
ofte havnet på spesialskoler og i mange tilfeller i fengsel, kan gjennom medisinering, tilpasset
opplæring og oppfølging på fritiden, kanaliseres inn i et utdanning- og yrkesløp hvor de kan
få utløp for sin virketrang. Noe av det samme gjelder med de uforståelige, merkelige og sære
ungene (høytfungerende autister og asperger syndrom) som tidligere ble misforstått, gitt opp
og ofte ble sendt på spesialskoler for deretter å ende opp i voksenpsykiatrien (Gilberg 1995).
Gjennom tilpasset opplæring, samt sosial trening i både skole og fritid, er det en realistisk
sjanse for at mange av dem kan leve et tilnærmet normalt liv med arbeid og egen bolig.
Barn og unge som får en diagnose som nevnt ovenfor, gis ofte et oppfølgingstilbud ute i
kommunene. Dette inkluderer ofte spesialpedagogisk hjelp i barnehage og skole, egen
barnehage- og skoleassistent, støttekontakt eller ”fritid med bistand”, tilpasset fysisk trening
og helgeavlaster. Og bak de som følger barnet direkte opp, finner en ofte veiledere fra PPT,
barnevernet eller helsetjenesten med enda tyngre kompetanse.
Stadig flere barn får denne type psykiatriske diagnoser. Ifølge professor i barns og unges
psykiske helse, Willy Tore Mørch, har diagnosen ADHD
”(…) økt voldsomt i Norge de siste 10-15 årene, mer enn i noe annet land. Man kan spørre
seg om økningen er et reelt tegn på underdiagnostisering, eller om man stiller den litt for ofte.
4 Jfr. Lillian Hollund- Møllerhaug, ”Forekomsten av språkvansker hos norske barn”. Tidsskrift for Norsk
Psykologforening, Vol 47, nummer 7, 2010, side 608-610.
10

Måten diagnosen stilles på er relativt lettvint, ved hjelp av enkle instrumenter” (Intervju i
Vårt Land, 21. juni 2010).
Tall fra Reseptregisteret viser en dobling i antall brukere av ADHD-medisiner i alderen 0 til
19 år i perioden 2004 – 2009; fra rundt 8500 til snaut 17000. Sosial- og helsedirektoratet
regner med at 3-5 pst. av norske barn og unge under 18 år faktisk har ADHD – selv om alle
ikke er diagnostisert. Det innebærer at det i gjennomsnitt er ett barn med ADHD i hver
skoleklasse. 5
Når det gjelder autistiske tilstander (inkl. asperger syndrom) opplyser assisterende direktør
ved Folkehelseinstituttet og leder av verdens største studie av autisme, Camilla Stoltenberg, at
det har vært en sterk økning i antallet med en autismediagnose de senere år og at dette i all
hovedsak skyldes at flere tilfeller blir oppdaget og at flere tilstander blir inkludert i
autismediagnosen:
”Bare for ti år siden ble autisme sett på som en ekstremt sjelden diagnose. Nå viser nye
studier at så mye som en prosent av befolkningen kan være rammet av såkalte
autismespekterforstyrrelser” (Intervju i VG 10. juni 2010).
I gjennomsnitt betyr dette én elev pr. småskole og fire-fem elever pr. storskole.
Sosiologen Per Solvang (2002) påpeker at denne type diagnoser også er sosialt konstruerte.
Dyslektiker, ADHD’er eller asperger er ikke noe man er, men noe man blir. Det finnes ingen
enkle diagnostiske kriterier, men flere skjønnsmessige, og det finnes ingen klare
terskelverdier. For kommunene framstår spesielt barn og unge med slike diagnoser likevel
som noe de ”må gjøre noe med”. Det finnes sterke motiver for ”å få en diagnose”, både hos
foreldre og hos fagfolk i barnehage og skole. For mange foresatte innebærer en medisinsk
diagnose at de kan forklare barnets dårlige fungering eller merkelige oppførsel med denne
diagnosen, og dermed lette evt. følelser av skyld og utilstrekkelighet. Og diagnosene kan åpne
for betydelige økonomiske stønader som grunn- og hjelpestønad. For fagfolk/pedagoger gir
en diagnose både ekstraressurser og muligheter til å hjelpe barn som en ellers hadde lite å
tilby. Når diagnosekriteriene endres ved at stadig flere tilstander blir inkludert i diagnosene,
samtidig som kommunale fagfolk (helsesøstre, førskolelærere og lærere) kurses i å se tegn
slik at de kan henvises videre til PPT og BUP for videre diagnostisering, er det lett å forstå at
antallet stiger kraftig. Mangelen på klare kriterier innebærer at diagnostisering også vil kunne
være avhengig av utredernes subjektive verdier, faglige ståsted, eller være apparatavhengig i
betydning av ulikt kartleggings og utredningstilbud i ulike deler av landet. Det er liten grunn
til å anta at denne type funksjonshemning skal variere særlig fra fylke til fylke eller kommune
til kommune, 6 men likevel er det nesten 2,3 prosent av barn (0-19 år) i Nordland som får
ADHD-medisin – mot 0,8 prosent i Oslo. 7
I dette notatet, hvor en viktig målsetting er å illustrere hvor store oppgaver kommunene har
fått og hvor mye ressurser dette krever, er det viktig å understreke at det selvsagt dreier seg
om helt legitime og viktige hjelpebehov. Det dreier seg om å hjelpe barn og unge til et godt og
meningsfullt liv. Gode hjelpetiltak kan bidra til forskjellen mellom et liv i arbeid og egen
bolig – til forskjell fra et liv med psykiske og rusrelaterte problemer og evt. også
5 Kilde: Folkehelseinstituttet 2010:
http://www.fhi.no/eway/default.aspx?pid=233&trg=MainLeft_5648&MainArea_5661=5648:0:15,2917:1:0:0:::0:
0&MainLeft_5648=5544:60586::1:5647:2:::0:0
6 Andelen som får ADHD-medisiner er ikke ensbetydende med det faktiske antallet med diagnose, men det er
grunn til å anta at det er et betydelig overlapp slik at det er betydelig variasjoner fra fylke til fylke over hvor
mange som har diagnosen.
7 Jf. Aftenposten 31. juli 2010.
11

fengselsopphold. Dette er noe de kommunale fagfolkene og mange kommunalpolitikere også
er klar over – og som igjen innebærer at en forsøker å strekke seg langt for å komme disse
barnas behov i møte.
Tilstander som var der, som siden har økt i omfang og som har blitt
definert som et problem
• Selvmord
• Spiseforstyrrelser
• Inaktivitet og fedme
• Feilernæring
Det finnes også problemer som var der tidligere og som vi ikke snakket så mye om, men som
senere har økt i omfang og som har blitt definert som viktige oppgaver for kommunene.
Bl.a. tilhører selvmord en type problem som det tidligere var liten åpenhet om og som mange
familier opplevde som en så stor belastning at de helst ville holde det skjult. Samtidig var det
heller ikke så mange selvmord i Norge. Ved inngangen til 1970-tallet var Norge et av de
landene i Europa med færrest registrerte selvmord. Men fra 1970 til 1990 økte antallet
selvmord blant unge mennesker med 2,5 ganger (SSB 2000). 8 Dette genererte større
oppmerksomhet rundt fenomenet, samtidig som det også ble stadig større åpenhet om det,
både fra personer som selv hadde forsøkt å ta sitt liv og fra pårørende. Det ble etablert en
rekke tiltak på statlig nivå (jf. nasjonal handlingsplan i 1994) og etter hvert også ute i
kommunene – spesielt gjennom styrkingen av det psykiske helsevern i kommunene. Utover
på 1990-tallet sank antallet selvmord i Norge, og det har siden holdt seg 25 prosent lavere enn
ved utgangen av 1980-tallet, men likevel betydelig høyere enn i 1970. Arbeid for å forebygge
selvmord er i stor grad sekundær- og tertiærforebyggende – dvs. rettet mot risikogrupper og
mot personer som tidligere har forsøkt å ta sitt eget liv. En god del av arbeidet skjer i den
statlige spesialisthelsetjenesten, men kommunene har også en rekke virkemidler som kan
aktiveres. Disse omfatter for eksempel oppfølging av pasienter som har vært behandlet på
sykehus, oppfølging av pårørende etter selvmordsforsøk (særlig barn som også kan være i en
risikogruppe), samt oppfølging av etterlatte etter selvmord. Enkelte kommuner (eks. Asker og
Bærum) har et eget selvmordsforebyggende team. I andre kommuner skjer en oppfølging fra
helsesøster, sosiallærere på skolen, barnevernsansatte og psykiatriske sykepleiere. Enkelte
kommuner har tatt et krafttak gjennom å koble ressurser fra ulike kommunale instanser når
dette spørsmålet har kommet på den lokale dagsorden – for eksempel etter gjentatte selvmord
eller selvmordsforsøk blant unge mennesker (eks. Karasjok midt på 1990-tallet og
Kvaløysletta bydel i Tromsø i 2001).
Spiseforstyrrelser – særlig anoreksi og bulimi – er en type lidelse man ikke hadde begrep om
eller snakket om for 30-40 år siden. Sannsynligvis var fenomenet heller ikke like utbredt som
i dag. Et stadig økende press i retning av et skjønnhetsideal hvor jenter og kvinner skal være
slanke og at toppidrettsutøvere ikke skal bære unødvendige kilo, kan ha ført til en økning av
spiseforstyrrelser. I dag har det blitt en sterk bevissthet rundt slike begreper og lidelser. En
medvirkende årsak kan være at dette også har rammet kjente kvinner i både idrett og
underholdnings/skjønnhetsindustrien, slik at det har fått mye medieoppmerksomhet. Ca. 0,3
prosent av kvinner mellom 15-44 år har til enhver tid anoreksi, dvs. 2700 på landsbasis
(tilsvarende 25-30 i en kommune med 50.000 innbyggere og 2-3 i en kommune med 5000
innbyggere). Antallet som lider av bulimi er 2 prosent (dvs. 18.000 kvinner på landsbasis
mellom 15-44 år). De mest alvorlige tilfellene – spesielt av anoreksi – krever omfattende
8 http://www.ssb.no/ssp/utg/200002/7.shtml
12

ehandling i spesialisthelsetjenesten. Kommunale instanser som helsesøster, psykiatriske
sykepleiere, sosiallærere og kroppsøvingslærere spiller en viktig rolle i å kunne avdekke
problemet, samt også gi oppfølging og støtte som ledd i en etterbehandling.
At folk er overvektige og noen i en slik grad at det kan gi alvorlig sykdom, er ikke noe nytt.
Men de overvektige var åpenbart færre for en generasjon siden enn i dag. Stadig flere i Norge
passerer grensen for det WHO definerer som overvekt og fedme, og i følge
Folkehelseinstituttet tyder mye på at andelen sterkt overvektige barn/unge er økt med 2-3
ganger siden 1970. 9 Noen lider av en spiseforstyrrelse som resulterer i overspisning. For de
fleste skyldes det endringer i miljø og levevaner (bl.a. i form av større inntak av sukker og
fett, samt mindre fysisk aktivitet). Fedme og betydelig overvekt kan gi en rekke alvorlige
lidelser og helseskader for den enkelte og legge beslag på store ressurser i
spesialisthelsetjenesten. Det er derfor mye å vinne på å forebygge fedme og overvekt. Deler
av den kommunale virksomheten, spesielt på anleggssiden, har i mange årtier hatt et
helsefremmende siktemål (jf. kommunale idrettshaller, svømmehaller, lysløyper, gang- og
sykkelveier). Dagens oppmerksomhet rundt overvekt og fedme har også resultert i
forventninger om økt innsats fra kommunale fagfolk. Dette kan være seg mer aktivitet på
SFO, organisering av selvhjelpsgrupper for personer i risikosonen, direkte rådgivning til
foreldre fra helsesøster, og ikke minst en plikt for kommunen til å sørge for to timers fysisk
aktivitet pr. uke utover kroppsøvingstimene for elever på mellomtrinnet (5-7. klasse).
Forebygging av fedme er et sentralt mål i Samhandlingsreformen. Ressurser fra
spesialisthelsetjenesten skal overføres til kommunene for derigjennom å få en mer direkte
forebyggende innretning. Dette vil føre til en rekke nye tiltak av både forebyggende og
reparerende art.
Et annet problem blant barn og unge er feilernæring. Problemet har ofte blitt konkretisert
gjennom unge som ikke har med seg matpakke, men som i stedet drikker brus og spiser
godteri i løpet av skolehverdagen. Dermed hopper blodsukkeret opp og ned, og elevene blir
trøtte og uopplagte og ute av stand til å ta til seg læring på skolen. En annen gruppe er de som
ikke spiser morgenmat og som møter slappe og uopplagte på skolen. Dette har igjen
foranlediget krav om innføring av gratis skolefrokost, lunsj eller gratis frukt. Gratis frukt og
grønt til elever i ungdomsskolen er nå lovpålagt og er bakt inn i rammetilskuddet til
kommunene. En del kommuner har innført egne matordninger som går utover dette – spesielt
på skoler hvor det er mange sosialt utsatte barn.
Alvorlige medisinske tilstander som kan behandles eller lindres i
kommunene pga. ny eller billigere teknologi
Lammelser
Muskelsykdommer
Nyresvikt
Pusteproblemer
Utviklingen av nye medisiner og ny teknologi gjør at stadig flere sykdommer og lidelser kan
behandles. Dette skaper et prioriteringspress i sykehusene. Den samme utviklingen av
medisinsk teknologi slår også inn i kommunene som nye og ressurskrevende oppgaver. En
rekke tilstander som en tidligere enten døde av eller som krevde intensiv behandling i
sykehus, kan nå skje på sykehjem og i økende grad i den enkeltes hjem – gjennom å
kombinere ny teknologi og en ofte betydelig innsats fra kommunale pleiere. Sterkt
9 htttp://www.fhi.no/eway/default.aspx?pid=233&trg=MainLeft_5648&MainArea_5661=5648:0:15,2917:1:0:0:::
0:0&MainLeft_5648=5544:44465::1:5647:49:::0:0
13

trafikkskadde og muskelsyke vil ved hjelp av nye løfteanordninger og tilrettelagte boliger
kunne ha et meningsfullt liv i eget hjem. For et tiår eller to siden var de henvist til et liv på en
institusjon. Mennesker med nyresvikt som er avhengig av dialyse, trenger ikke lenger
oppsøke sykehus, men kan få dette i eget hjem. Og mennesker som ikke kan puste ved egen
hjelp trenger ikke være henvist til en respirator på et sykehus, men kan bo hjemme – nok en
gang forutsatt stor innsats fra den kommunale hjemmesykepleien. Utviklingen av medisinsk
teknologi gir muligheter for å hjelpe unge funksjonshemmede og syke – og er en av grunnene
til at en betydelig del av pleie- og omsorg i kommunene ikke lenger kun er ”eldreomsorg”,
men i betydelig grad også ”yngreomsorg”. Og forventninger og krav fra brukere selv, fra
deres interesseorganisasjoner og pårørende, dreier seg ofte om at de må få denne hjelpen i
eget hjem siden dette er teknologisk mulig, og ikke ”bli stuet bort på et sykehjem sammen
med gamle og senile”. I tillegg har de ikke bare rett til pleie og omsorg i den kommunen de
bor; i følge lov om helsetjenester i kommunene har de den samme retten til pleie på hytta. For
noen kommuner (bl.a. Tjøme) innebærer det at de får 10-20 ekstra brukere i sommerhalvåret –
herunder enkelte med behov for svært ressurskrevende pleie (eks. terminalbehandling).
Når teknologien skaper problemer som kommunene må eller bør
adressere
• Tagging
• ”Utagerende råning”
• ”Utagerende snøscooterkjøring”
• Spillavhengighet
• Mobbing på mobiltelefon og internett (bilder i dusjen, trusler og intriger)
• Seksuelt misbruk av barn og unge formidlet via internett
Teknologiske oppfinnelser, nyvinninger og innretninger kan representere problemer som
kommunene forventes å adressere. Det er ikke teknologien i seg selv som er problemet, men
hvordan den blir brukt. Bruken må derfor også forstås i et sosial og kulturell sammenheng.
Innen spesielle ungdomskulturer har aerosolboks med lakk (”sprayboks”) vært benyttet til å
sette sitt preg på de fysiske omgivelsene, særlig fra 1980-tallet og utover. Dette gjelder
spesielt innen hip-hop-kulturen. Noe har vært kunstnerisk, men mye oppfattes som ren
vandalisering og forsøpling av det offentlige rom. Ekstreme politiske grupperinger har også
flittig brukt sprayboksen for å synliggjøre sine slagord og for å markere sine standpunkt, for
eksempel overfor flyktninger og innvandrere at de er uønskede (såkalt ”low-level
harassment”), og i noen grad for å rette direkte trusler mot bestemte asylmottak eller
flyktningeboliger.
De fleste av de større bykommunene har i en årrekke brukt betydelige ressurser og mye tankevirksomhet
for å stoppe denne taggingen. Det gjelder byer som Bergen, Stavanger, Trondheim, Drammen,
Kristiansand og ikke minst Oslo. Bare i 2009 brukte Oslo kommune for eksempel 75 millioner kroner for
å fjerne tagging. 10 I tillegg er det satt inn sosiale innsatser mot deltakere i taggemiljøene eller for å
forhindre at ungdom søker seg til slike miljø. 11 Også mindre byer og tettsteder kan periodevis oppleve
uønsket tagging. Et eksempel på dette er Brumunddal på begynnelsen av 1990-tallet, hvor teknisk etat i
10 http://www.byradet.oslo.kommune.no/budsjett_2010/article146790-39954.html
11 Oslo kommunes handlingsplan mot tagging inneholder for eksempel et årlig bymesterskap for 8-klassinger i
streetbasket, samt en filmmanuskonkurranse for 9-trinn hvor de skal lage et manus til en 30 sekunders
kampanjefilm mot tagging.
14

Ringsaker kommune hadde et team som umiddelbart rykket ut med sandblåserutstyr hver gang det ble
oppdaget fremmedfiendtlige slagord på vegger og i underganger. 12 Til og med lille Rennesøy kommune
har hatt et ”taggeproblem”. 13
Biltrafikk skaper også store utfordringer for kommunene. Det er nok å nevne kommunale planer og tiltak i
de større byene for å begrense privatbilismen for derigjennom å motvirke negative effekter på miljøet.
Dette er så velkjent at det ikke trenger videre utdyping – og tilhører også de store og kjente oppgaver som
må møtes med store reformaktige grep på både nasjonalt og lokalt nivå. Fra 1980-tallet ble bilen også
allemannseie blant ungdom. I mange norske kommuner har det oppstått ungdomskulturer der bilen står i
sentrum. Mange steder dreier det seg om positive ungdomsfellesskap, men noen steder utvikles det
”rånemiljøer” som oppfattes som problematiske og som det forventes at kommunen og politiet gjør noe
med. Eksempler er at bilbrukende ungdom blir for dominerende og dermed fortrenger andre brukere av
sentrum, at uakseptabel bilbruk (eks. burning) fører til støy og forurensning, og at ”rånekulturen”
legitimerer og fremmer spesielt trafikkfarlig atferd. Hvert eneste år skjer mange tragiske ulykker med
utspring i slike ungdomsmiljøer, noen med dødelig utgang. Langt flere ender med invalidiserende skader
hvor unge mennesker blir avhengige av enten kommunal hjemmesykepleie eller institusjonspleie resten av
livet. I tillegg skjer det av og til seksuelle koblinger i slike miljøer mellom menn i 20-årene og en spesiell
type sårbare jenter helt ned til 13-14 års-alder.
Forventningene fra innbyggerne og det kommunale apparatet selv om ”at noe må gjøres” med slike
rånemiljøer, er ofte klart artikulerte. Mange kommuner bruker mye tankekraft på hvordan de skal møte
dette. Tiltaksmangfoldet spenner fra å opprette uteteam/utekontakter, mekkeverksted, motorsportbaner,
holdningskampanjer i skolen og tiltak i barnevernet rettet mot sårbare unge jenter. For enkelte kommuner
representerer også svært synlige og aggressive rånemiljøer et omdømmeproblem som undergraver
kommunens attraktivitet. Begrunnelsene for å gjøre noe med slike miljøer er derfor mange og forståelige.
I snørike kommuner nær tregrensen, har snøscooteren fått stor utbredelse. På noen slike steder defineres
ulovlig og ”utagerende” snøscooterkjøring som et problem som kommunene må gjøre noe med. Dette
krever neppe så stor direkte ressursinnsats, men tiltakene krever ofte mye politisk diskusjon og omtanke.
Det er sikkert mulig å kunne godta og leve med både tagging og råning, men i mange
kommuner blir dette definert som problemer som krever innsats og handling fra kommunen.
Samtidig kjennetegnes denne type problemer av at de er uforutsigbare og foranderlige. De kan
oppstå raskt, men like raskt kan de også forsvinne av seg selv. Andre steder kan fenomenet i
seg selv være mer eller mindre permanent, men uttrykksformer og miljøets omfang kan
variere. Mange kommuner har aldri opplevd dette som problematisk, mens i andre kommuner
kan slike problemer stå høyt på den lokalpolitiske dagsorden i lang tid (jf. Notodden).
En teknologisk nyvinning som har skapt mye hodebry for mange kommuner er
spillmaskinene – som igjen har gitt grobunn for en ny diagnose; spillgalskap. Mens det for en
generasjon eller to gjaldt noen få enkeltpersoner som spilte bort lønna på travbanen, og lot
familien sitte igjen i fattigdom, ble dette i første halvdel av 2000-tallet nærmest omtalt som en
epidemi. Stadig flere satte seg i bunnløs gjeld etter å ha spilt bort pengene på spillmaskiner på
den lokale butikk, bensinstasjon eller kafé. En del av de økonomiske konsekvensene ble
lempet over på kommunene – både i form av økt behov for gjeldsrådgivning, men også i form
av sosialhjelp og støtte til familier som plutselig befant seg i dyp fattigdom. Nå er dette
spillproblemet redusert gjennom ”snillere” spillautomater. Men nye og lett tilgjengelige
12 Jfr. Carlsson: ”Aksjonsplan Brumunddal – ga den resultater? NIBR-rapport 1995.13, s. 86
13 http://www.aftenbladet.no/lokalt/article502591.ece
15

muligheter på internett og via mobiltelefonen vil på nytt kunne skape behov for både økt
rådgivning og økonomisk krisehjelp. Og den forventes helt sikkert å komme fra kommunen.
Internett og mobiltelefonen har også en bakside som kan kreve omtanke og innsats fra
kommunene. De kan forsterke eller endre fenomener som mobbing og seksuelt misbruk av
barn. Mobbingen får en ny dimensjon når bilder og ufordelaktig omtale av enkeltpersoner
spres teknologisk. Lærere på skolene, sosiallærere, fritidsklubbansatte og andre som arbeider
direkte opp mot barn og unge, må forholde seg til dette gjennom alt fra å informere om
fenomenet til å gå inn i konkrete episoder. Samtidig er internett et møtested hvor voksne
lettere kan få mulighet til å etablere seksuelle relasjoner til mindreårige. Omfanget av kjente
fenomener som mobbing og seksuelt misbruk av barn øker trolig på denne måten, samtidig
som det stiller de kommunale fagfolkene som arbeider opp mot barn overfor nye utfordringer
og merarbeid (herunder kursing) på grunn av at problemet endrer karakter.
Globalisering og en åpnere verden
• Narkotika
• Spredning av smittsomme sykdommer
• Overdosedødsfall
• Prostitusjon
• Vold mot eldre foreldre
• Organisert krim. jf. MC-bander
• Rasisme
• Nynazisme
• Etnisk diskriminering
• Foreldre som ikke snakker norsk
• Skolebarn som ikke snakker godt nok norsk
• Analfabetisme og uvitenhet blant foreldre
• Vold i oppdragelsen
• Krigstraumer og posttraumatisk stressyndrom
• Tvangsgifte
• Kjønnslemlestelse
• ”Innvandrergjenger”
• Unger som uteblir lenge fra skolen (fordi de er langvarig i foreldrenes hjemland)
Den kanskje største påvirkningen på det norske samfunnet i løpet av de siste 30-40 årene, er
effektene av en stadig åpnere verden. Personer, varer (legale og illegale), teknologi,
kulturimpulser, organisasjoner og nettverk, beveger seg over kontinenter, landegrenser og
kommunegrenser. Globaliseringen har gitt det norske samfunnet viktig arbeidskraft og en
rekke positive kulturimpulser, men har også stilt kommunene overfor mange og store
utfordringer. Det er problemsiden som presenteres her.
Det er vanlig å si at narkotikaen ”kom til Norge” på slutten av 1960-tallet (selv om den hadde
vært her lenge i form av pillemisbruk) – først til hovedstaden og senere til de andre større
byene – før den på 1980-tallet ble tilgjengelig de fleste steder i landet. Først kom cannabisen
og noe senere heroin, kokain og et vidt spekter av kjemisk/syntetisk fremstilte rusmidler
(amfetamin, ecstasy, GHB mv.). Konsekvensene ble menneskelig fornedrelse, prostitusjon,
vinningskriminalitet, spredning av smittsomme sykdommer og et betydelig antall
overdosedødsfall. Kommunene må dermed forholde seg til narkotika på flere områder. Det
forventes at de driver informasjon og forebygging blant unge på skolene, gjennom
fritidsklubber og oppsøkende virksomhet, og det forventes og kreves at de gir hjelp og støtte
16

til brukere og deres nære pårørende (særlig barn av narkomane). Sosialtjenestene har blitt
styrket for å kunne håndtere utslåtte misbrukere med penger til livsopphold og med bolig,
noen steder med tett oppfølging fra miljøarbeidere. For det kommunale helsevesenet har
mennesker med rusproblemer etter hvert blitt en betydelig målgruppe. Somatiske plager,
smittsomme sykdommer og store psykiske problemer har krevd betydelig innsats fra den
kommunale delen av helsevesenet. I dag har mange kommuner egne spesialister eller til og
med egne team som tilbyr legemiddelassistert rehabilitering (LAR). For barnevernet utgjør
barn av foreldre med et alvorlig narkotikaproblem en betydelig andel av saksmengden – noe
som kan forklare noe av veksten i behovet for omsorgstiltak fra barnevernets side. Og behovet
for penger til rus har i mange tilfeller ført til at narkomane har anvendt vold mot en eldre mor
eller far for å få ta i penger. Dette har igjen foranlediget kommunal innsats – som for
eksempel eldrevoldskoordinator ved legevakt/sosial vakttjeneste i Drammen.
Av og til skjer det brå endringer i det lokale bruksmønsteret. Det er spesielt når nye former for
narkotika introduseres eller når spesielt farlige narkotiske stoffer introduseres for nye
brukergrupper. Eksempler på dette er Ecstasy og GHB – som også har tatt flere unge liv.
Dette har igjen foranlediget nye tiltak for å møte den akutte situasjon.
En stadig større del av narkotikaomsetningen synes å bli styrt av godt organiserte kriminelle
nettverk. Noen av disse nettverkene finnes ute i norske kommuner. I første rekke gjelder dette
bestemte MC-miljøer – hvor en rekke personer som tilhører disse er tatt for ulovlig omsetning
av narkotika. Ca. 20 norske kommuner har i dag et MC-miljø som opererer etter egne lover og
som stiller seg utenfor norsk lov – de såkalte ”1-prosentmiljøene” (Hells Angels, Bandidos,
Outlaws, Coffin Cheaters). Narkotikaomsetningen går ofte sammen med torpedovirksomhet
og annen vinningskriminalitet. Samtidig dreier dette seg om en internasjonal kultur hvor
motorsykkelen spiller en stor rolle og hvor de lokale organisasjonene er en del av en
verdensomspennende organisasjon. I første rekke er bekjempelse av kriminalitet med utspring
i MC-miljøene en politisak. Men kommunene har også virkemidler de kan velge å bruke. Det
gjelder alt fra en offensiv bruk av bygningslov og alkohollov, mobilisering av befolkningen
mot denne type aktivitet, samt å bruke penger på å kjøpe opp bygninger hvor MC-bander leier
lokaler. Øvre Eiker, Kristiansand og Trondheim er eksempler på kommuner som har nedlagt
mye oppfinnsomhet og arbeid for å bekjempe slike grupperinger. I dag er det tegn til at minst
én av disse MC-gruppene har begynt å rekruttere stadig yngre ungdommer – ikke primært for
at de skal være en del av en motorsykkelkultur, men for å bruke dem i kriminelle handlinger.
Berørte kommuner kan velge å definere dette som ”noe de bør gjøre noe med”, eller de kan
velge å la være.
Den første bølgen av arbeidsinnvandrere med ikke-europeisk bakgrunn kom til Norge fra
begynnelsen av 1970-tallet. Krig, konflikter og nød brakte fra slutten av 1970-tallet og fram
til i dag et stort antall flyktninger og asylsøkere til Norge. Andelen innbyggere med ikkevestlig
bakgrunn i Norge er i dag ca. 7,5 pst. av totalbefolkningen.
En av de første utfordringene som innvandring frambrakte ute i kommune-Norge, var
negative reaksjoner fra enkelte i majoritetsbefolkningen. Det gjaldt i første rekke i form av
rasistiske utsagn og trakassering, men i noen grad også hærverk og direkte vold hvor offeret
ble utpekt i egenskap av å være fremmed og annerledes. Spesielt på slutten av 1980-tallet og
ved inngangen til 90-tallet var rasistisk vold og åpenlys trakassering utbredt, men den kunne
ikke knyttes til noen tydelig ideologisk overbygning. Eksempler på slike kommuner var
Arendal, Ringsaker (Brumunddal) og Vennesla.
Utover på 1990-tallet fikk ungdommer som utøvet rasistisk vold ofte bistand fra personer og
miljøer som ønsket å utnytte lokal fremmedfiendtlighet og rasisme for å bygge opp en større
17

evegelse – og som i tillegg til rasismen også tok avstand fra det norske demokratiet.
Enkeltpersoner og organisasjoner med et tydelig nynazistisk budskap markerte seg i flere
norske lokalsamfunn – og bidro til å fyre opp under den rasistiske volden. Dette skjedde i
Øvre Eiker, Tønsbergsområdet, Kristiansand, Oslo (Nordstrand og Bøler bydel).
Et 20-talls norske kommuner har måttet forholde seg til rasistisk vold. For de fleste av disse
har fenomenet vært helt nytt, og en del kommuner var åpenbart handlingslammet i møte med
aggressive miljøer bestående av ungdommer og unge voksne fra lokalsamfunnet (jf. Bjørgo
og Carlsson 1999). Men flere kommuner utviklet tiltaksplaner og iverksatte alt fra
holdningstiltak i skolen, bred mobilisering av lokalbefolkningen, etablering av
natteravntjeneste, til en rekke forebyggende ungdomstiltak og sosialpolitiske tiltak rettet mot
deltakere i gjerningsmiljøene.
Den aggressive og voldelige rasismen i Norge synes å være på retur, men fortsatt er det
kommuner som opplever episoder hvor uskyldige innvandrere eller flyktninger er offer. I
dagens moralske og politiske kontekst vil det være svært vanskelig for en kommune ikke å ta
dette alvorlig gjennom en eller annen form for handling.
Et tilgrensende problem er etnisk diskriminering og utestengning. Dette kan, men må ikke,
være rasistisk motivert. Det finnes også andre grunner til at personer med ikke-vestlig
bakgrunn diskrimineres i arbeidsliv, på boligmarkedet, på utesteder. En rekke kommuner har
valgt å adressere denne utfordringen gjennom tiltak mot diskriminering – som også omfatter
kommunen som arbeidsgiver og hvor innsatsen skjer i form av holdningsbearbeiding og
endring av praksiser.
En av de aller største utfordringene som innvandringen har stilt kommunene overfor, er
språkproblemene. Dette har ført til et veldig behov for tolkebistand, enten i form av egne
kommunale tolker eller gjennom å kjøpe dette på et privat tolketjenestemarked. Men også der
hvor borger eller bruker snakker et tilsynelatende godt norsk, er ofte språkproblemene såpass
store at mange oppgaver er mer tidkrevende sammenlignet med etniske nordmenn. Dette
gjelder særlig i barnehager, skoler, helsestasjoner og barnevernet.
En lignende utfordring er at en del av innvandrer- og flyktningebefolkningen er analfabeter
eller tilnærmet analfabeter. Sammen med analfabetismen følger også ofte mangel på
kunnskap som forutsettes kjent for voksne mennesker– for eksempel om helse, kosthold og
samfunnsliv generelt. Analfabetisme innebærer også store problemer med å tilegne seg ny
kunnskap og et nytt språk. Mange innvandrere og flyktninger kommer fra samfunn som er
svært ulike Norge økonomisk, organisatorisk, teknologisk, klimamessig og kulturelt – som
igjen forutsetter at de må tilegne seg mye kunnskap for å fungere godt både som enkeltindivid
og i rollen som forelder. Å gi denne informasjonen til analfabeter er en betydelig utfordring
både pedagogisk og ressursmessig (fordi det tar så lang tid) for de kommunalt ansatte som står
i det direkte møtet med denne typen brukere.
Det er store variasjoner mellom kommunene mht. hvor mye ekstrainnsats som trengs for å
møte dårlige norskkunnskaper, analfabetisme og generelt lavt kunnskapsnivå. Det varierer
ikke minst som følge av hvor mange flyktninger/innvandrere de har og av det språk og det
kunnskapsnivået disse har med seg. Det er store forskjeller mellom de bosniske flyktningene
som kom for 15-16 år siden til dagens flyktninger fra Somalia og Afghanistan.
I tillegg kommer utfordringer knyttet til skolebarn med et annet morsmål enn norsk og som
har så dårlige språkkunnskaper at de ikke er i stand til å kunne følge vanlig undervisning. De
må ha særskilt norskopplæring, noe som i opplæringsloven er fastlagt som en rettighet for
elevene og en plikt for kommunene. I tillegg opererer flere kommuner med gratis kjernetid i
18

arnehagen for å stimulere minoritetsspråklige foreldre til å sende ungene i barnehagen for å
bedre deres norskkunnskaper.
For det kommunale apparatet representer vold i oppdragelsen som nevnt et kjent problem,
men fremstår nå i en ny tapning som krever mer ressurser og andre tilnærminger. Som nevnt
ble vold i oppdragelsen gradvis definert som uakseptabelt i Norge fra 1970-tallet. For mange
av innvandrer/flyktninggruppene er bruk av fysisk avstraffelse i oppdragelsen imidlertid
fortsatt vanlig og akseptabelt. Håndteringen av dette representerer en betydelig utfordring for
både helsesøstre, lærere og barnevern. Skal en praktisere samme terskel for inngripen som
overfor norske barn – eller bør en tolerere mer fysisk vold i oppdragelsen i
innvandrermiljøene? Hvordan en skal ta dette opp – og hvilke hjelpetiltak en skal anvende –
vil kunne være forskjellig sammenlignet med norske barn. Bl.a. innebærer hjelpetiltak overfor
foreldrene språklige og pedagogiske utfordringer.
Gjennom mottak av flyktninger fra krigsområder har helsetjenesten i Norge måttet forholde
seg til mennesker som har hatt opplevelser som knapt noen nordmenn har erfart. Vi har fått
mennesker – ikke minst barn – med krigstraumer og med diagnosen posttraumatisk
stressyndrom. Dette er mennesker som trenger mye og kompetansekrevende hjelp, behandling
og oppfølging fra det kommunale apparatet – hvis de skal oppnå et normalt funksjonsnivå og
et godt liv.
Med flyktninger og innvandrere har det kommunale apparatet videre fått et par utfordringer
som har vært helt ukjente tidligere – hhv. tvangsgifte og kjønnslemlestelse. Disse to
fenomenene blir av og til sammenfattet som æresrelatert vold i nære relasjoner. Det dreier seg
om praksiser som er dypt forankret i enkelte folkegrupper, men som strider både mot norsk
lov og menneskerettigheter. I kommuner som Oslo og Drammen er æresrelatert vold i nære
relasjoner en åpenbar utfordring for barnehageansatte, lærere, helsesøstre, ansatte på
sosialkontor og legevakt, ungdomsarbeidere og ansatte i barnevernet. Bare i Drammen har 80
fagpersoner, de fleste fra kommunen og noen fra politiet, gjennomgått et eget høyskolekurs
om ”Vold i nære relasjoner, menneskerettigheter og profesjonsetikk”. 14 Videre er det iverksatt
en rekke tiltak, som utarbeidelse av samarbeidsrutiner mellom ulike etater, bredt
holdningsskapende arbeid overfor bestemte etniske grupper, dialog med utsatte familier,
behandling og i enkelte tilfeller institusjonsplassering og identitetsskifte. I de fleste norske
kommuner er neppe dette noe stort problem for apparatet pr. i dag, enten fordi de har en liten
innvandrerbefolkning eller at en har en innvandrerbefolkning hvor slikt ikke praktiseres. Men
i stadig flere kommuner forekommer fenomenet og det blir definert som et problem som ”en
må gjøre noe med”. 15
Vold utført av ungdommer som opptrer som en gruppe eller gjeng kan også ha ære som en av
flere viktige forklaringer. Å komme som innvandrer eller flyktning inn i et velstående og
komplisert konkurransesamfunn, er i seg selv en risikofaktor for at enkelte vil søke ære og
anerkjennelse på illegitime og illegale måter. Å delta i en gruppe som bygger opp ære og
anerkjennelse ved å utøve vold og gjennom å tilegne seg forbruksgoder som gir status, er et
alternativ for enkelte som ikke lykkes på skole, som ikke har råd til eller mulighet til å hevde
seg gjennom idrett eller kulturaktiviteter, og som heller ikke har særlig forhåpninger om å
kunne lykkes i arbeidslivet. Mer eller mindre varige grupper bestående av gutter med etnisk
minoritetsbakgrunn har gjort mye av seg og vært svært synlige i flere norske kommuner. I
14 Høgskolekurs med 30 studiepoeng.
15 Følgende kommuner har søkt informasjon i Drammen kommune om arbeidet med æresrelatert vold, fordi dette
er et fenomen de også må forholde seg til: Fredrikstad, Stavanger, Kongsberg, Trondheim, Ålesund, Tromsø,
Oslo, Nes, Bergen, Lier, Nedre Eiker og Øvre Eiker.
19

Oslo 16 , Kristiansand 17 , Trondheim 18 , Skien 19 , Stavanger, Bergen, Drammen – men tidvis også
i enkelte mindre kommuner. I Oslo har fenomenet vært etablert i flere år gjennom for
eksempel A- og B-gjengen, og her utgjør nye grupper som ”kommer nedenfra” et fortsatt
rekrutteringsgrunnlag. Andre steder har gjengfenomenet gått mer i bølger. Når slike bølger
oppstår, forventes det at kommunen, sammen med politiet, gjør noe med problemet. Og de
nevnte kommunene har da også satt inn et vidt repertoar av virkemidler for å forebygge
gjengdannelser og for å bidra til å løse opp allerede etablerte grupper. Det dreier seg om alt
fra fritidsklubber og kulturtiltak hvor minoritetsunger kan ”bli vinnere”, tilbud om
sommerjobber hvor de kan tjene egne penger, individuell mentoroppfølging, etablering av
oppfølgingsteam, bruk av MST og institusjonsplassering. Det dreier seg ofte om betydelige
innsatser fra kommunens side.
Gjennom innvandring har en også fått en ny type skoleskulk i form av elever som oppholder
seg i foreldrenes hjemland i svært lang tid. Noen er borte så lenge at det kan gå alvorlig ut
over deres evne til å følge med i undervisningen. Kommuner som opplever dette bruker ofte
mye ressurser på å finne ut hvor elevene befinner seg og på å få dem tilbake til skolen – ofte i
et nært samarbeid mellom skole, barnevern og politi.
Norge har nå så lang erfaring med flyktninger og innvandrere at mange av utfordringene nok
er kjente. De utfordringene kommuner som Oslo og Drammen i dag står overfor, vil kunne bli
vanlige i relativt mange andre kommuner, selv om det er vanskelig å si på hvilken måte og i
hvilket omfang. Noen problemer kommer i bølger – mens andre vil være mer varige og ha et
stabilt omfang. Men vi vil helt sikkert også oppleve at nye fenomener vil oppstå – som igjen
vil bli definert som et problem. Noen slike ser vi konturene av, som etablering av ekstreme og
voldelige islamistiske grupper, ”aggressiv tigging”, omreisende kriminelle, situasjonen for de
omreisendes barn, etc.
Oppgaveekspansjon uten reformer - oppsummert
Vi kan nå oppsummere et bilde av fenomener som kommunene må forholde seg til – og som
en i de fleste kommuner vil definere som ”et problem en må gjøre noe med” forutsatt at
fenomenet objektivt oppstår. De største kommunene må forholde seg til det meste, mindre
kommuner må forholde seg til en del, men ikke alt. Enkelte definerte problemer er ganske
stabile og like i karakter og omfang fra kommunen til kommune – slik at det kan være enkelt
å dimensjonere innsatsen. Mange problemer oppstår tilsynelatende tilfeldig eller med ulik
styrke fra tid til annen. Både omfang og karakter på mange av utfordringene kan variere fra
kommunen til kommune.
16 Carlsson 2005
17 Carlsson og Haaland 2004,
18 Berg 2005
19 Barland og Egge 2008
20

• Vold i oppdragelsen (”juling”)
• Vold i hjemmet (”kvinne-mishandling”)
• Barn med alkoholiserte foreldre
• Seksuelt misbruk av barn
– Av små barn
– Kobling voksne menn og unge jenter
• Samspillsproblemer mor og barn
• Mobbing
• Ensomhet
• Fattigdom
• Dysleksi
• ADHD
• Autismespekterdiagnoser (inkl. asperger syndrom)
• Tourettes syndrom
• Selvmord
• Spiseforstyrrelser
• Inaktivitet og fedme
• Feilernæring
• Lammelser
• Muskelsykdommer
• Nyresvikt
• Pusteproblemer
• Tagging
• ”Utagerende råning”
• ”Utagerende snøscooterkjøring”
• Spilleavhengighet
• Mobbing på mobiltelefon og internett (bilder i dusjen, trusler og innrtriger)
• Seksuelt misbruk av barn og unge formidlet via internett
• Narkotika
• Overdosedødsfall
• Prostitusjon
• Spredning av smittsomme sykdommer (hepatitt B, HIV/Aids)
• Vold mot eldre foreldre
• Organisert krim. jf. MC-bander
• Rasisme
• Nynazisme
• Etnisk diskriminering
• Foreldre som ikke snakker norsk
• Skolebarn som ikke snakker godt nok norsk
• Analfabetisme og uvitenhet blant foreldre
• Krigstraumer (posttraumatisk stressyndrom)
• Tvangsgifte
• Kjønnslemlestelse
• ”Innvandrergjenger”
• Unger som uteblir lenge fra skolen (fordi de er langvarig i foreldrenes hjemland)
Selv om det kan diskuteres hva som bør være med i en slik oversikt – det kan være både
problemer som bør tas ut og andre som bør legges til – rokker det ikke ved hovedpoenget,
21

nemlig at kommunene står overfor problemer – dvs. fenomener som oppfattes at en bør gjøre
noe med – i en langt større grad i dag enn for 30-40 år siden. Og det skjer hele tiden en
problemekspansjon. Det er få problemer som er løst eller som av andre grunner er uaktuelle
og som gir avlastning i den andre enden. 20 Det er dette bildet som gjør den norske
velferdskommunen til trolig verdens mest komplekse organisasjon målt i antall og arten av
oppgaver. Den norske kommunen skal sørge for ”alt” fra at veier brøytes og strøs til å
forhindre æresrelatert vold. De største kommunene i landet må forholde seg til de fleste av de
nevnte fenomenene, mens mindre kommuner må forholde seg til et utvalg utfordringer.
Fire sentrale drivere i problemekspansjonen
Det er fire sentrale drivere i den omtalte problemekspansjonen:
Globaliseringen som ”problemprodusent” er grundig eksemplifisert ovenfor. Norske
kommuner må i stadig sterkere grad forholde seg til fenomener som enten har sitt utspring i
andre deler av verden eller som har sammenheng med at mange nye innbyggere skal
inkluderes i norske lokalsamfunn.
Ny teknologi gjør det mulig å løse eller lindre mange tilstander, men skaper samtidig
utfordringer som kommunene forventes å adressere.
Forskning innen legevitenskap og psykologi har bidratt til å utvikle kunnskap om
fenomener/tilstander som vi for en generasjon siden ikke hadde anelse om hvordan vi kunne
møte – og derfor ble det heller ikke definert som noe problem. Forskning har etablert
diagnoser som dysleksi, ADHD, tourettes syndrom og autismespektertilstander, og har åpnet
dører til kunnskap om hva som kan bedre funksjonsnivå, livskvalitet og fremtidsmulighetene
for de berørte.
En betydelig del av tiltaksrepertoaret overfor de ovennevnte funksjonshemningene er av
pedagogisk og sosial karakter og må/bør læres og trenes i kommunale institusjoner
(barnehage, skole). Et viktig trekk ved denne forskningen er at definisjonen av disse
tilstandene endrer seg. Inklusjonskriteriene endres og utvides. Antallet med diagnoser øker
kraftig, noe som innebærer at det blir flere som vil kunne kreve/forvente bistand, oppfølging
og støtte fra kommunale virksomheter. Også annen medisinsk eller samfunnsvitenskapelig
forskning på spiseforstyrrelser, selvmord, fedme, posttraumatisk stress-syndrom, rasisme,
voldelige grupper etc., ender ofte opp med anbefalte tiltak av pedagogisk og sosial karakter
som kan bedre på tilstanden og hvor kommunene sitter på mange av virkemidlene.
Den norske velstandsøkningen de siste tiårene har også bidratt til at flere tilstander har blitt
definert som et ”problem en må gjøre noe med”. Den økonomiske veksten har tilført
kommunene økonomi som igjen har blitt konvertert til fagpersoner med både kunnskap og
arbeidskapasitet til å adressere problemene. På 1980-tallet var det for eksempel i mange
kommuner knapt noe barnevern å melde saker til eller noen kommunal psykiatritjeneste som
kunne følge opp enkeltpersoner med kompleks psykososial problematikk. Jo større og mer
synlig apparatet blir, desto lettere vil det være å plassere ansvaret for problemer der.
Hovedpoenget er: Kunnskap om hvordan en kan forebygge, redusere eller lindre tilstander
som skaper vansker enten for enkeltpersoner, familier eller hele lokalsamfunn - kombinert
20 En del helseproblemer som infeksjonssykdommer er åpenbart løst. HIV/Aids kom som en ny utfordring på
slutten av 1980-tallet. Den fikk et veldig fokus da sykdommen spredde seg og det ikke fantes kjente medisiner.
Det skjedde en betydelig satsing – også ute i kommunene – både for å forhindre spredning og for å hjelpe de som
var smittet. Det er derimot få kommuner som i dag har Aids-kontorer eller som bruker mye ressurser på dette.
22

med ressurser til å handle – øker sannsynligheten for at tilstanden blir definert som ”et
problem kommunen må gjøre noe med”.
Aktører som er opptatt av å løfte fram og definere problemer:
I selve ordet ”velferdsstat” og i mye av tenkningen rundt velferdsstaten ligger det klare
forventninger om at staten – og kommunene på vegne av staten – skal hjelpe folk til et godt
liv. Det innebærer også at tilstander og fenomener som skaper uhelse, mistrivsel, lidelse og
utrygghet forventes å bli adressert. Og det er mange aktører som deltar aktivt i å identifisere
problemer og deretter kreve innsats fra de instanser som kan gjøre noe med det.
Interesse- og brukerorganisasjoner har som en av sine hovedoppgaver å sette sitt problem på
dagsordenen og deretter kreve mest mulig ressurser kanalisert inn mot det. På mikronivå
hjelper de sine medlemmer til å spisse argumentasjonen og stille krav i individuelle
enkeltsaker. Ressurssterke enkeltpersoner kan sette søkelyset både på ”sitt eget problem” og
derigjennom synliggjøre et problem som gjelder flere og ”som kommunene må gjøre noe
med”.
Ofte spiller også den statlige spesialforvaltningen en viktig rolle – dvs. direktorater og
departementer. Enten ser de selv et problem oppstå eller de blir konfrontert med det gjennom
nasjonale media som krever at noe gjøres. Departementer og direktorater finansierer ofte
forskning og utredning, enten via Norges forskningsråd eller gjennom egne FoU-midler, slik
at de ofte får mye informasjon om nye fenomeners utbredelse og karakter og hva som kan/bør
gjøres. Deretter bruker departementer og direktorater både informasjon, overtalelse og i noen
tilfeller direkte pålegg overfor kommunene – for å få dem til å adressere utfordringene.
I utkanten av statsforvaltningen har en ombudene (bl.a. barneombud, forbrukerombud og
likestillings- og diskrimineringsombud) som ofte påpeker at det gjøres for lite på akkurat
deres fagfelt og at innsatsen må styrkes: Enten må kommunene skjerpe seg, eller så må staten
styre tettere gjennom lov og øremerking.
Forskere er en viktig aktørgruppe som synliggjør problemer og løfter de fram i den offentlige
debatt slik at de kan adresseres. Et eksempel på dette er forskernes rolle det siste tiåret i å
synliggjøre ”den nye fattigdommen” – ved å vise hvilke konsekvenser det har for de som ikke
kan delta i samfunnets aktiviteter på lik linje med andre.
I en velferdsstat ligger det i politikkens natur at det politiske flertallet på både statlig og
kommunalt nivå vil forsøke å vise handlingsdyktighet i forhold til problemer på dagsordenen.
Norske lokalpolitikere befinner seg tett på virkeligheten. Det er alltid politikere som kjenner
til enkeltmennesker eller grupper som sliter med et problem som de mener de bør få hjelp til å
løse. Det er derfor en del av lokalpolitikernes ”ombudsrolle” å videreformidle henvendelser
fra enkeltvelgere, grupper og organisasjoner. Men det er også en viktig del av den
partipolitiske konkurransen at den politiske opposisjonen vil prøve å sette det politiske
flertallet til veggs for ikke å ha tatt et problem alvorlig nok. Da brukes argumenter av typen:
”Dette er et problem som de styrende ikke har tatt alvorlig og som det snarest må gjøres noe
med. Det er uverdig at en ikke gjør noe med dette i verdens rikeste land”, mv.
Videre er det de kommunale fagfolkene som møter mennesker ansikt til ansikt, som ser hva
som skjer ute ”i virkeligheten” og som forsøker å bringe informasjonen opp i organisasjonen
eller ut til lokal debatt gjennom sine respektive fagorganisasjoner.
Media spiller også en viktig rolle i å synliggjøre utfordringer. Media kan selv, gjennom sin
egen aktive journalistikk, sette et problem på dagsordenen – enten nasjonalt eller lokalt.
23

Enkelte ganger skjer dette i form av banebrytende og kritisk journalistikk, 21 andre ganger
gjennom stadig påpekning av kjente problemer som at enkeltpersoner får for lite eller for
dårlig behandling eller manglende oppfølging fra en eller annen kommunal virksomhet.
Med referanse til de aktørene som er nevnt ovenfor, påpeker velferdsforskeren Knut
Halvorsen at:
”De er alle involvert i å overbevise allmenheten om påståtte sosiale problemers utbredelse,
og få det synliggjort for allmenheten, og som har sterke interesser i at problemet forsøkes
løst” (Halvorsen 2001: 28).
De grenseløse problemene
Det er liten tvil om at alle de tilstandene som er nevnt ovenfor – og som kommunen på et eller
annet vis forventes å gjøre noe med – er reelle problemer for de som er involvert. Det dreier
seg i aller høyeste grad om velferd!
Samtidig kjennetegnes det hele av en form for grenseløshet. Når den norske velferdsstaten –
som regel gjennom kommunene – har begynt å kanalisere ressurser for å adressere et problem,
ofte med begrunnelse i dets negative konsekvenser for den enkelte eller lokalsamfunnet, er det
vanskelig å si nei til andre fenomener som har lignende konsekvenser. Når en allerede bruker
store ressurser for å gripe inn mot fysisk mishandling mot små barn, blir det nesten umulig å
begrunne at en ikke skal bruker ressurser for å gripe inn overfor seksuelt misbruk, eller hjelpe
barn som har vært utsatt for krigstraumer eller æresrelatert vold. Når en først gir
ekstraressurser for å hjelpe barn med lese- og skrivevansker og til barn som er sosialt isolerte
fordi de har en autismespekterforstyrrelse, blir det vanskelig å begrunne hvorfor barn som har
vanskelig med å forstå muntlig språk ikke skal få lignende bistand. Når en bruker ressurser for
å motvirke vold mot barn og kvinner, blir det vanskelig ikke å gjøre tilsvarende overfor
sårbare eldre som blir utsatt for vold og trusler. Det dreier seg om et landskap hvor det er
svært vanskelig på et prinsipielt politisk grunnlag å si ”her går grensen, dette skal ikke
kommunen drive med”. Det finnes ikke noe klart sted hvor en kan sette ned grensesteinene.
Det finnes sikkert politikere som ser med bekymring på denne problemekspansjonen og som
ser at oppgavene overskrider ressursene. Men få har utvist særlig engasjement ved å påpeke at
”her går grensen”. Tradisjonen ute i kommunene er å forsøke å hjelpe de som trenger det
gjennom å strekke ressursene, ikke å opprette stengsler og avgrense seg mot problemer og
velferdsutfordringer som innbyggerne måtte ha.
Kommunen har et ansvar for innbyggernes ve og vel, og et betydelig apparat med stor
problemløsningserfaring. Når det oppstår et problem, vil det nesten alltid være nærliggende å
peke på kommunen. Det betyr at kommunen vil være adressaten for så å si alle nye problemer
som oppstår. En kan selvsagt peke på foreldrenes ansvar, men noen må mobilisere dem, og
det vil normalt være ”noen i kommunen”. En kan peke på frivillige organisasjoner, men
mange av dem sliter med å mobilisere innsats og har nok med det de allerede gjør. Og de er
uansett verken et redskap for stat eller kommune. Hvis de skal gjøre noe, vil det ofte være i
form av profesjonell og lønnet innsats som kommunen allikevel må betale. Og det siste
gjelder selvsagt også næringslivet. I den grad frivillige organisasjoner eller næringsliv skal
gjøre noe, vil det være på kontrakt for en kommune som allikevel vil ha ansvaret – også det
økonomiske ansvaret.
21 Et godt eksempel på dette er Vetle Lid Larsens featureartikkel i Aftenposten i 1991 om ”Brumunddal, stedet
Gud glemte”, der han satte søkelyset på hvordan fremmedfiendtligheten og rasismen artet seg i et norsk
lokalsamfunn og hvordan et alvorlig problem ble forsøkt bagatellisert.
24

En tredje type grenseløshet er at mange av tilstandene krever en betydelig ressursinnsats for å
lykkes i problemløsningen i en slik grad at brukere, interesseorganisasjoner, ombud etc. skal
være fornøyd. Hvis en bruker en store ressurser i skolen, kan en redusere mobbing. Setter en
inn store behandlings- og oppfølgingsressurser kan en bedre situasjon for barn med
krigstraumer. Hvis en setter inn store oppfølgingsressurser i skole og fritid overfor enkeltbarn
med noen av de kjente psykiatriske diagnosene, kan de negative konsekvensene av
lidelsen/funksjonshemningen reduseres og fremtidsmulighetene bedres. Dette er noe også
mange foreldre er klar over. I motsetning til i barnevernet, hvor foreldrene ofte er
”ressurssvake”, dreier seg her ofte om ressurssterke foreldre som er klar over hvilke
rettigheter de har, og de er godt i stand til å hevde dem. Spesielt vanskelig blir det for
kommunene hvis denne type brukere gis rett på flere ressurser enn det kommunene er i stand
til å gi. 22
Isolert sett kan kommunene forebygge, motvirke og redusere problemet, samt lindre følgene
for de som er berørt, hvis de kanaliserer mye ressurser mot det enkelte problem.
For kommunene er utfordringen at de ikke bare skal forholde seg til ett problem eller en
tilstand. Kommunene må forholde seg til stadig flere tilstander som defineres som problemer.
Og de må forholde seg til at terskelen for forventet ressursinnsats senkes blant annet gjennom
at inklusjonskriteriene for enkelte diagnoser endres. I tillegg skal kommunene forholde seg til
uforutsigbare fenomener som kan komme plutselig eller som kan variere betydelig i omfang
og intensitet over tid. Og sist men ikke minst: Kommunene skal også sørge for tjenester og
tilbud til de som ikke har spesifikke problemer – til vanlige barn som skal ha en god
undervisning og til de mange som blir skrøpelige og hjelpetrengende rett og slett fordi de blir
gamle.
Maktutredningens sluttrapport i 2003 konkluderte med at etterspørselen etter kommunale
velferdstjenester har steget raskere enn utbyggingen av dem. Kravene og forventningene har
økt langt sterkere enn ressursene. Oppgavene løper foran ressurstildelingen – som i stor grad
er statlig bestemt. Maktutredningen konkluderte med at ”den kommunale opplevelsen er at de
skal realisere mange gode hensikter med altfor knappe midler.” Denne konklusjonen styrkes
av den gjennomgangen av oppgaver som er gjort i dette notatet: Kommunenes
oppgaveportefølje har økt så sterkt i omfang at kommunenes ressurser ikke har holdt tritt. Alt
annet likt er det lite trolig at kommunens ressursvekst skal holde tritt med denne
problemekspansjonen i fremtiden.
I forlengelsen av denne påstanden kan en formulere en annen påstand: Jo flere oppgaver
kommunene bruker ressurser på, desto mindre blir muligheten til å lykkes med den enkelte
oppgave. Dette innebærer at kritikken fra brukere, pårørende, brukerorganisasjoner, forskere,
ombud etc. vil kunne øke i fremtiden. Det vil alltid finnes noen som vil kunne hevde at
kommunen ikke gjør nok og at dette er et resultat av feil prioritering, uvitenhet eller dumskap
– og som vil forsøke å så tvil om kommunens evne og vilje til å håndtere problemene.
Hvordan har kommunene forsøkt å løse utfordringene?
Norske kommuner er forskjellige, og det er et av hovedargumentene for at kommunene skal
ha stor handlefrihet. De varierer når det gjelder antall innbyggere, topografi, klima,
næringsstruktur, etc. Men også det problemspekteret de står overfor varierer sterkt fra en
kommune til en annen. Problembildet i Alna bydel i Oslo, Drammen, Notodden, Forsand,
22 For kommunene innebærer dette derfor ikke bare ressurser til individuelle oppfølgingstiltak, men også en ofte
krevende saksbehandling – ofte med klagerunder – og kanskje i enkelte tilfeller i form av rettssaker.
25

Tynset og Kautokeino er veldig forskjellig. Problemene kan variere fra kommune til
kommune i antall, omfang, intensitet og hvordan de arter seg.
Store kommuner har etablert spesialiserte enheter og stillinger
Store kommuner har kunnet spesialisere mye av sin problemløsning gjennom å opprette egne
enheter, avdelinger, prosjekter og fagstillinger. Eksempler på det er barnevernsvakt, sosial
vakttjeneste, oppfølgingsteam for bostedsløse, voldsoffermottak, utekontakt, sosialarbeidere i
skolen, barnevernskonsulent på politistasjonen, gjeldsrådgiver, egen enhet for
rusmiddelmisbrukere, helsestasjon for ungdom, egen habiliteringsenhet, eget krisesenter, egen
tolketjeneste, ambulerende boteam, familiesenter, feltsykepleierteam, LAR-team
(legemiddelassistert rehabilitering), egen pedagogisk-psykologisk tjeneste,
selvmordsforebyggende team mv. For store kommuner på størrelse med Drammen, Tromsø
og Kristiansand dreier det seg trolig om et hundretalls stillinger i hver kommune.
De store kommunene har kunnet rekruttere personer med spisskompetanse på mange av
problemene – de fleste ansatt i disse spesialenhetene. Det vil si fagfolk med spesiell
kompetanse på lese- og skrivevansker, ADHD, asperger syndrom, rasisme, mobbing,
språkopplæring ift. minoritetspråklige, spiseforstyrrelser, selvmord, æresrelatert vold etc.
Slike spesialister arbeider trolig delvis selv direkte med problemer og brukere, delvis gjennom
å gi råd og veiledning til generalist-fagfolk (barnehageansatte, helsesøstre, lærere, assistenter)
som arbeider i førstelinjen. 23 En rimelig hypotese er at en slik spesialisering og
fagkompetanse fremmer god problemløsning.
På den annen side fører et sterkt spesialisert apparat til større koordineringskostnader og
behov for tverretatlige grupper og/eller prosjekter. Dette gjelder særlig rundt de mange
enkeltpersonene som har en sammensatt problematikk (som samtidig for eksempel har
lærevansker, atferdsproblemer, omsorgssvikt, etc.). Koordineringen forsøkes ofte gjennomført
via såkalte ansvarsgrupper hvor mange fagfolk skal forsøke å koordinere sin innsats. Samtidig
fører flere enheter og flere fagfolk til større mulighet for uenighet og konflikter, som igjen kan
føre til at arbeidet stopper opp og/eller til at enkeltpersoner kan falle mellom apparatets stoler.
Koordineringsutfordringene finnes også ift. mer generelle problemområder som krever innsats
fra mange enheter i et spesialisert apparat (f.eks. ”innvandrergjenger”, voldelige rasistiske
grupper, inkludering av flyktninger, selvmordsforebygging, mv.). Svaret er tverretatlige
grupper eller prosjekter.
Men mye av problemløsningen i store kommuner er også lagt til generalistene i førstelinjen
og har dermed ført til behov for langt flere ansatte i denne linjen, for eksempel i barnehage,
skole, barnevern, helse- og omsorgstjenester, etc.
Små kommuner: Problemløsning fra generalister eller gjennom
interkommunale enheter
De små kommunene må i stor grad håndtere problemer gjennom et apparat hvor det ikke er
ressursgrunnlag for å spesialisere. Problemene må løses av generalister – av den enkelte
barnevernsansatte, helsesøster, omsorgsarbeider og lærer. For å møte de mange problemene
har antall ansatte også ekspandert i små kommuner, men neppe i samme omfang som
problemene som skal løses. Fordelen i små kommuner er at det er færre fagfolk som trenger å
samordne seg slik at koordineringskostnadene blir klart mindre enn i store kommuner.
Forutsatt at småkommunen har kloke og dyktige generalister, kan dette helt sikkert oppveie
23 Denne muligheten til å få høyspesialiserte fagfolk sammenfaller også med den utviklingen som har skjedd i
profesjonsutdanningene i høyskolesystemet – hvor det tilbys masterutdanninger eller lengre
videreutdanningskurs på stadig flere og smalere problemfelt.
26

mye av mangelen på spesialkompetanse. Dessuten er mange små kommuner så oversiktlige at
”apparatet” på et tidlig tidspunkt vet hvem som har eller kan få et problem, og hvor det kan
settes inn tidlige og ikke altfor dyre tiltak.
På den andre siden er det ingen urimelig hypotese at mangel på kompetanse og fagmiljøer kan
gjøre problemløsningen i små kommuner dårligere enn i større kommuner:
• En del oppgaver krever en kompetanse som små kommuner neppe vil kunne skaffe
seg.
• En del oppgaver er så krevende faglig og menneskelig at fagfolk neppe vil arbeide
alene med dem.
• En del problemer/utfordringer dukker opp kun tilfeldig og tidvis, slik at små
kommuner ikke kan sette av permanente fagressurser.
• En del oppgaver krever enheter som er såpass store at de sprenger mulighetene for
små kommuner (jf. mange av de oppgaver som nå skal føres til kommunene gjennom
samhandlingsreformen).
En løsning for de små kommunene er å etablere interkommunale enheter innenfor for
eksempel PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste), barnevern, barnevernsvakt, krisesenter,
kriminalitetsforebygging, introduksjonssenter og voksenopplæring for flyktninger,
habiliteringstjenester for funksjonshemmede barn m.m. Dette har gjort det økonomisk mulig å
etablere et fagmiljø som er attraktivt nok til at høyt utdannet personell søker seg dit.
Denne typen interkommunalt samarbeid, hvor en henviser stadig større oppgaver og flere
ressurser inn i det interkommunale rom, har som konsekvens at den politiske styringen kan
undergraves. Den flyttes fra det enkelte kommunestyre til indirekte styring gjennom et
regionråd, styringsgruppe, interkommunalt selskap eller i form av en vertskommuneløsning
eller samkommunemodell. Ressursfordelingen avtalebaseres mellom deltakerkommunene,
noe som igjen hindrer fleksibilitet og direkte styring av ressursene fra den enkelte kommunens
side. Og en slik fleksibilitet er spesielt viktig for små kommuner hvor problembildet kan
variere sterkere enn i store kommuner, både når det gjelder hvilke problemer som oppstår og
med hvilken styrke.
Det er også en fare for at en ved å henvise stadig flere oppgaver inn i dette interkommunale
rommet gradvis utvikler et slags fjerde forvaltningsnivå som er basert på kun indirekte
politisk styring. En får kommuner som innbyrdes har svært ulike oppgaver – ved at noen
håndterer oppgavene selv og hvor andre kommuner samarbeider om ulike oppgaver i ulike
kommunekonstellasjoner. Man kan samarbeide med en kommune om én oppgave, med et par
andre om en annen oppgave og med opptil flere om en tredje oppgave. Og dette varierer fra
kommunene til kommune og fra region til region.
På denne måten gjøres kommunene innbyrdes svært ulike og ugjenkjennelige mht. hvilke
oppgaver og problemer de adresserer hhv. alene eller sammen med andre kommuner. Dette
gjør kommunen som organisasjon og oppgaveløser enda vanskeligere å forstå for lokale
politikere, og ikke minst for velgerne. Faren for å utvikle et svært uryddig ”fjerde
forvaltningsnivå” er spesielt overhengende hvis det interkommunale samarbeidet om
oppgaver som er eksemplifisert ovenfor, suppleres av nye oppgaver innfor både
forebyggende, behandlende og rehabiliterende helsearbeid gjennom samhandlingsreformen.
Den problemekspansjonen som er nevnt i dette notatet, og som krever spesiell kompetanse for
å bli håndtert på en god måte i 2010, legger press på den kommunestrukturen som ble etablert
27

tilbake i 1963. Dagens oppgavebilde er så uendelig mye mer komplisert. Det forutsetter trolig
kommuner som er betydelig større enn mange av dagens kommuner hvis denne type oppgaver
fortsatt skal være underlagt direkte lokal folkevalgt styring.
De ansatte i førstelinjetjenesten som buffere
At kommunene faktisk – til tross for manglende ressurser – har klart å møte de mange
problemer og utfordringer som er nevnt i dette notatet, har ikke minst sammenheng med at det
er utløst en merinnsats fra de ansatte i førstelinjen – fra lærere, sykepleiere, omsorgsarbeidere,
barnevernsansatte, etc. Maktutredningen nevner dette eksplisitt i sin sluttrapport (kap. 5.3).
”Det er de som arbeider i direkte pasient- og klientkontakt som føler velferdsstatens dilemma
på kroppen. De opplever helt konkret misforholdet mellom ambisjoner og bevilgninger, og de
voksende kravene som det ofte ikke er tid og ressurser til å imøtekomme. Dilemmaet blir i
noen grad absorbert og dempet i velferdsstatens førstelinje, av en arbeidsstyrke som strekker
seg og tærer på sine egne ressurser i møtet med klientene. Dette er velferdsstatens
lavtlønnede omsorgsreservoar som bærer byrdene når budsjettene ikke strekker til. Når de
tilførte midlene ikke er tilstrekkelige, og går sammen om et kontinuerlig press om effektivitet
og lønnsomhet, er det de ansattes ansvarsfølelse og samvittighet som tøyer innsatsen. (…) Det
er først og fremst kvinners omsorgsressurser som blir utnyttet og oppbrukt når velferdsstatens
oppgaver og krav går lenger enn bevilgningen tilsier”. 24
Det store sykefraværet i førstelinjeyrkene, et høyt antall uføretrygdede, samt at få ønsker å stå
i jobben til de er 67 år, kan være et tegn på at denne strikken er tøyd så langt at det ikke lenger
kan være så mye mer ”å hente” blant de ansatte i den brede kommunale førstelinjen.
En lokal organisasjon preget av tillit og legitimitet – med en egen
evne til å håndtere motstridende krav
Haukelien m. fl. (2010) har stilt seg følgende spørsmål: ”Hvorfor har ikke kommunene
kollapset under presset fra den omfattende ansvarsoversvømmelsen? Hvorfor har ikke lokale
folkevalgte blitt ”klovner” i befolkningens øyne når de ikke er i stand til å begrunne hvorfor
tjenestene på flere områder blir dårligere, og på andre lenge har vært ytterst mangelfulle?”
I rapporten fra forskerne ved Telemarksforskning vises det til at kommunene fortsatt nyter
stor legitimitet og tillit hos folk. Denne tilliten har sammenheng med nærheten mellom
innbyggere og folkevalgte – hvor de aller fleste oppfatter at de er representert av folk de
identifiserer seg med. De lokale politikere er ikke er ute etter å fremme egne særinteresser,
men derimot opptatt av likehetsverdier i betydningen skape forbedring av livsbetingelsene for
de som befinner seg i en vanskelig eller uheldig situasjon. Lokalpolitikere har mulighet til å
imøtegå kritikk i det offentlige rom, men også i direkte samtale med innbyggerne på de
mange uformelle arenaene hvor lokale politikere treffer innbyggerne. De kan forklare de
vanskelige dilemmaene og få forståelse for dette.
Den politiske kommunen har klart å håndtere en stadig mer omfangsrik oppgaveportefølje
uten å miste sin legitimitet eller oppslutning. Dette har kommunen gjort gjennom pragmatisk
å løse oppgavene med de ressurser en har. Oppgavene settes ikke på vent, og utsatte
mennesker settes ikke i kø – en forsøker å gjøre i alle fall noe. Det er sjelden spørsmål om å
gjøre ting best mulig, men om hva som er godt nok gitt de ressurser en har til rådighet.
24 http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2003/nou-2003-019/14.html?id=118907#
28

Pragmatismen kommer bl.a. til uttrykk gjennom at normer og styringssignaler fra staten og
tilsynsmyndighetene ikke tas bokstavelig. Skulle de gjøre det, ville hele systemet kollapse.
II. Statlig styring på oppgaver hvor ressursene ikke følger
med – hvilke konsekvenser kan det få?
Den ovennevnte rapporten fra Telemarksforskning presenterer noen interessante refleksjoner
om hvorfor den norske velferdskommunen faktisk har klart å håndtere alle disse oppgavene så
godt som den har gjort. Dette er et viktig spørsmål i samfunnsvitenskapen som dessverre
stilles altfor sjelden: Hvorfor går det så bra som det gjør? Rapporten peker på mekanismer og
faktorer som gjør at velferdskommunen langt på vei har klart å håndtere et i utgangspunktet
uløselig dilemma mellom de krav som både innbyggere, brukere og statlige instanser stiller til
kvalitet og nivå på problem- og oppgaveløsning, samtidig som ressursene er klart begrensede.
Kommunen har klart dette fordi den har hatt autonomi. Der hvor staten har forsøkt å styre, er
autonomien likevel et godt stykke på vei blitt opprettholdt ved at kommunen – pragmatisk
som den er – ikke alltid har tatt statens og tilsynsmyndighetenes standarddefinisjoner helt
bokstavelig.
Samtidig er det ikke vanskelig å se hva som truer denne balansen, og det er innskrenkingen av
det kommunale handlingsrommet. Mye forskning (jf. Maktutredningen 2003,
Velferdsutvalget 2003, Lokaldemokratikommisjonen 2005, Sørensen og Vabo 2005, DIFI
2010) viser at kommunens autonomi gradvis har blitt innskrenket:
”Fra 1990-tallet er det vedtatt en rekke lover i Norge som rettighetsfester krav til
helsetjenester, velferd og utdanning. Likestillingsrettigheter og rettigheter for kulturelle
minoriteter er bygget videre ut. Mange av de generelle velferdsrettighetene skal gjennomføres
på kommunalt nivå og dette begrenser spillerommet for det lokale selvstyret. Samtidig bidrar
de til å overbelaste kommunale budsjetter, slik at ikke alle berettigede krav kan tilfredsstilles
fullt ut og samtidig. På denne måten oppstår nye og utilsiktede former for ulikhet der
mulighetene til å fremme sin sak gjennom massemediene og rettsvesenet kan være
utslagsgivende” (Maktutredningens sluttrapport pkt. 6.2).
Et hovedpoeng i maktutredningen er at når staten styrer gjennom rettighetslover, vil en over
tid utvikle en praksis hvor enkelteltindivider og interesseorganisasjoner etter hvert vil bruke
lovene for alt det de er verdt for å påvirke prioriteringen til sin fordel– og da i stor grad
gjennom å bruke rettsvesenet. Dette innebærer at kommunenes pragmatiske praktisering av
statlige pålegg, og særlig rettighetslovene, over tid vil kunne endres.
Kommunene vil kunne bli presset til å imøtekomme de individuelle kravene med de ressurser
som lov og rettsavgjørelser foreskriver. Spørsmålet er da: Hva må da evt. nedprioriteres?
Hvilke fortreningseffekter og velferdstap vil dette føre til?
Den statlige styringens dominoeffekt – stadig flere ønsker å
skjerme seg mot lokale politiske prioriteringer
I følge Sørensen og Vabo (2005) finner en den viktigste drivkraften bak den statlige styringen
i samspillet mellom media og sentrale politikere. Ofte retter media spørsmål til nasjonale
politikere (helst en statsråd) om hva de vil gjøre med en kritisk sak hvor enkeltpersoner synes
urimelig behandlet i kommunen (f.eks. eldre på bøttekott på sykehjemmet, unge
funksjonshemmede på ”aldershjem” etc.). Skal de nasjonale politikerne vise handlekraft og
29

dermed score politiske poeng i velgermassen, må de love et ”statlig grep” hvor kommunens
prioriteringer overstyres – gjennom øremerking, lovpålagte krav til tjenestene og/eller
minimumsstandarder. Løsninger på en tilsynelatende uklok prioritering eller dårlig håndtering
av en sak i en eller noen få kommuner, finner sin løsning gjennom å bruke et generelt
styringsinstrument som gjelder alle kommuner.
Det finnes også andre drivkrefter som trekker i retning av statlig styring av kommunene. Krav
og press kommer ofte også innenfra kommunene sjøl – i første rekke fra ansatte og deres
organisasjoner. I følge Terje P. Hagen ligger en viktig drivkraft i profesjonaliseringen og
sektorspesialiseringen:
”Profesjoner og sektorspesialister i det lokale og sentrale styringssystemet vil stille krav om
standarder når det gjelder egne lønns- og arbeidsforhold og når det gjelder kommunenes
ytelser. De lokale helsemyndighetene ønsker øremerkede tilskudd til eldreomsorg,
undervisningsadministrasjonen ønsker mer veldefinerte og høyere statlige minstestandarder,
barnehageforvaltningen ønsker høyere kvalitetskrav til barnehagene osv. Profesjonene på de
lokale nivåene vil derfor etterspørre flere reguleringer, sterkere bindinger på bruk av
kommunens midler og økt statlig ansvar for oppgaveløsningen. (…) Fordi det skjer
sentralisering på ett område som følge av profesjonalisering og utvikling av standarder, vil
det bli nødvendig for grupper innenfor andre deler av kommunens ansvarsområde å stille
krav om lignende standarder. Sentralisering skaper sentralisering” (Hagen 2000: 196).
Profesjons- og fagorganisasjoner, ofte med støtte fra tjenesteområdets bruker- og
interesseorganisasjoner, ønsker å komme seg ut av den prioriteringsklemma som kommunen
står oppe i. Dette kan gjøres ved å skjerme nettopp sitt eget tjenesteområde fra de lokale
politiske prioriteringene. I en kommune som hele tiden får eller påtar seg flere oppgaver enn
det er ressurser til, og hvor det hele tiden er nødvendig å utnytte og smøre ressursene tynt
utover, framstår det som rasjonelt for både ansatte, brukere, brukerorganisasjoner og
sektor/interessepolitikere å ville skjerme seg mot lokale prioriteringer. Sentrale løsninger
framstår som om de i seg selv gir en velferdsgevinst.
Et illustrerende eksempel er kravet om statlig styring av det kommunale ungdomsarbeidet
gjennom en ungdomslov som ble overlevert regjeringen i 2007. I oppropet hvor kravene var
formulert, framgikk det at alle kommuner skal være forpliktet til å tilby en bestemt type
ungdomstiltak (rusfrie mestringsarenaer uten kvalifikasjonskrav), at det utarbeides
retningslinjer gjennom en forskrift for å sikre kvalitet i tiltaket, samt krav om øremerkede
midler (jf. en ungdomsmilliard). 25 Bak oppropet sto:
Ungdom og Fritid, som er en interesseorganisasjon for ca. 600 fritidsklubber
og ungdomshus – de fleste kommunale.
Fagforbundet, som organiserer drøyt 300.000 ansatte i offentlig sektor, hvorav
20.000 som arbeider med barn og unge.
Landsforeningen for utekontakter, en interesseorganisasjon for 62 kommunale
utekontakter med ca. 200 ansatte.
25 Et annet eksempel på denne logikken er Musikernes fellesorganisasjon og Norsk kulturskoleråd som i
september 2008 tok til orde for detaljerte forskrifter som binder kommunenes handlefrihet når det gjelder
musikk- og kulturskolene. Det er ikke nok at kulturskolene har blitt et en lovpålagt oppgave for kommunene. I
følge interessentene må det hardere lut til.
30

Ungdom mot Narkotika, Nordens største rusgiftspolitiske
ungdomsorganisasjon.
Senere har et 30-talls organisasjoner stilt seg bak kravet om en ungdomslov
herunder også ungdomsorganisasjonene til to av regjeringspartiene (AUF og
SU) og Barneombudet.
Sørensen og Vabo (2005) påpeker videre at de sentraliserte løsningene hele tiden fremstår
som bedre enn de desentraliserte i nasjonale debatter. Velferdsgevinsten ved statlig regulering
blir fremhevet, mens det er få som peker på velferdstapet ved sentralisering. Velgerne får ikke
kunnskap om hvilke fordeler de desentraliserte løsningene har. Sørensen og Vabo peker også
på at en av grunnene til at regjering og storting kan innføre stadig sterkere regulering av
kommunesektoren, er at ”lokaldemokratiets fortrinn har få energiske talsmenn, verken blant
velgerne, lokalpolitikerne eller stortingspolitikerne”. Hvis vi vender tilbake til eksempelet
med en ungdomslov, har det vært utvist betydelig energi for å begrense det lokale demokratiet
i Fagforbundet og Ungdom og Fritid, som jo organiserer kommunalt ansatte og kommunale
fritidsklubber. Kravene kommer ”innenfra” kommunene selv. I dette tilfellet dreier det seg om
et krav om sterkere statlig styring på det området som minst egner seg for statlig styring –
kultur og fritidsfeltet. 26 De nevnte organisasjonene og aktørene går her lenger enn regjeringen
som understreker (i St.meld. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati) at kultur- og
fritidspolitikken ligger utenfor de sentrale velferdstjenester hvor likhet, standardisering og
sterk statlig styring er påkrevet. Et betimelig spørsmål i forlengelsen av dette er: Hvis en ikke
engang kan akseptere lokal politikk på dette feltet, hva skal da rommet for lokal politikk
egentlig være?
En av grunnene til at velferdsgevinsten ved statlig regulering framstår som åpenbar, er at det
er lett å vise til at en gjennom styring og øremerking kan få til en bedring av akkurat den
konkrete tjenesten. Hvis en øremerker en milliard kroner til ungdomsarbeid og pålegger
kommunene å drive fritidsklubblignende tiltak styrt av en kvalitetsforskrift, er det konkret og
enkelt å forstå at dette vil gi bedre fritidsklubber. Motargumentet vil være at dette vil kunne
ha fortrengningseffekter på andre tiltaksområder som nødvendigvis må få mindre ressurser,
samt at det vil undergrave reelt lokale løsninger, som kanskje vil være vel så gode for
ungdommene. Men dette blir en type innvending hvor de negative følgene av den statlige
styringen framstår som uklare og hypotetiske. Statlig styring framstår som så mye bedre enn
velferdstapet på andre områder – kort og godt fordi gevinsten ved statlig styring er så mye
enklere å forstå.
Gjennom at talspersoner for statlig styring (stortingspolitikere, ombudene, ledere i de politiske
ungdomsorganisasjonene, ledere i fagforeningene m.m.) opererer på den nasjonale arena, kan
det tenkes at de opparbeider seg en type definisjonsmakt som det kan være vanskelig å
imøtegå. Og de som evt. kan imøtegå den, befinner seg ikke på den nasjonale arenaen, men på
den lokale.
I tillegg gir Svarte-Per-logikken ekstra kraft til argumentene for statlige styringstiltak overfor
kommunene. Når så mange områder allerede er statlig styrt og skjermet fra kommunal
prioritering, er det desto viktigere for brukere, ansatte og interesse/saks-politikere på de ”frie
og ustyrte områdene” å komme seg inn under det statlig styrte skjoldet. Dette betyr at selv om
en prinsipielt er for kommunal frihet, kan konklusjonen likevel bli ”statlig styring”. Få vil
26 Her vil lokale behov og interesser i stor grad variere ut fra kommunestørrelse, antall ungdommer i kommunen,
hva som allerede foreligger av tilsvarende tilbud, hva som finnes i nabokommunene, etc. Kort sagt: I mange
kommuner vil det neppe være behov for en fritidsklubb fordi de unge er aktive på andre arenaer.
31

være ansatt i, bruker av eller interesse/sakspolitiker på ”de siste kommunalt styrte områdene”
– med stor risiko for å bli en evig salderingspost. Dette har vært en viktig begrunnelse for en
ungdomslov. Og denne begrunnelsen har blitt ytterligere aktualisert gjennom at kulturskolene
har blitt lovpålagt, og hvor det viser seg at de får en stadig større andel av de kommunale
kulturbudsjetter. 27
Det er disse drivkreftene som ligger bak mye av den situasjonen som DIFI (2010) beskriver:
Den statlige detaljstyringen har tiltatt samtidig som kontrollen har økt.
Det er ingen som bestrider statens rett til å styre ressursbruk og prioriteringer i kommunene
for å ivareta viktige nasjonale hensyn, rettigheter for svake grupper og rettssikkerhetshensyn.
Problemet er at det har vokst opp en underskog av statlige påbud, plikttiltak og individuelle
rettigheter som samlet sett undergraver den handlefriheten som kommunene trenger for å
være en god problem- og oppgaveløser – i forhold til oppgaver som det ut i fra et
velferdsperspektiv er minst like viktig å løse.
Avslutningskommentar, hypoteser og problemstillinger
Et hovedargument for at vi i det hele tatt har kommuner er at det kommunale selvstyret bidrar
til en effektiv utnyttelse av ressursene gjennom en lokal tilpasning og prioritering ut i fra lokal
kunnskap og lokale behov. Dette argumentet veier trolig enda tyngre i en situasjon hvor
kommunene ikke bare er ulike i størrelse, topografi, næringsstruktur, folketall etc., men hvor
de står overfor så mange utfordringer som varierer i type, omfang og styrke fra kommune til
kommune. Den norske kommunen forholder seg til et problembilde som stadig ekspanderer. I
dette notatet er det nevnt over 40 mer eller mindre nye utfordringer/problemer hvor det
forventes innsats fra kommunen, og hvor kravene om innsats øker. Samtidig har ikke
ressursene for å møte denne problemekspansjonen holdt tritt – noe som stiller enda sterkere
krav til lokal prioritering og fleksibel utnyttelse av ressursene.
En spesiell utfordring ved den statlige styringen er at den etablerer noen “må-oppgaver” for
kommunene. Samtidig kan mange av de oppgavene som ikke styres på denne måten være
minst like viktig for velferd – for individer, grupper eller en hel lokalbefolkning. Hva er
fortreningseffektene av at staten styrer noe og stadig mer, men ikke alt? Hvilke problemer –
og hvilke klientgrupper, brukere og innbyggere – vil være tapere?
En hypotese er at fortrengningseffektene vil bli mest merkbare ift. å adressere generelle og
varige utfordringer som alle kommuner står overfor, så som kriminalitetsforebygging,
helsefremmende tiltak, inkludering og rusforebygging. I tillegg vil evnen til å adressere helt
nye problemer som oppstår plutselig og som fluktuerer i omfang og karakter, og som krever et
apparat som er fleksibelt og hvor alle ressurser ikke er båndlagt, bli svært begrenset hvis den
statlige styringen tiltar.
En problemstilling som kan/bør utredes videre er: Hva gjør kommunene ift. problemer som er
nedprioritert fordi kommunene må prioritere andre problemer? Bidrar manglende ressurser og
manglende handlingsrom til at enkelte problemer kun møtes med symbolpolitiske tiltak? Eller
er det slik Haukelien m. fl. (2010) antyder, at kommunene faktisk klarer å unndra seg den
27 Dette dokumenteres i utredningen “Ungdoms fritidsmiljø – Ungdom, demokratisk deltakelse og innflytelse”.
Barne- og likestillingsdepartementet, 2009. Utredningen er utarbeidet av en ekspertgruppe bestående av Halvor
Fauske, Guri Mette Vestby og Yngve Carlsson.
32

statlige styringen og den statlige kontrollen – gjennom at de allikevel gjør det som synes mest
fornuftig i den enkelte kommune?
Et realistisk scenario for fremtiden er at den statlige styringen med kommunene vil tilta. Det
er så sterke krefter i sving at det kan være vanskelig å stoppe den stadig sterkere statlige
styringen – særlig innenfor de typiske velferdstjenestene. Det hele kan gå så langt at staten
like gjerne kan overta det direkte ansvaret for å produsere tjenester innenfor skole, barnehage,
barnevern, helse og omsorg. Kommunene kan evt. bli sittende igjen med de feltene hvor det er
åpenbart at de bør ha et stort handlingsrom, for eksempel samfunnsutvikling og kultur.
Da er spørsmålet: Hva vil skje hvis velferdskommunen ikke fantes? Hvordan skal staten da
kunne sikre fleksibilitet til å finne gode lokale løsninger i forhold til oppgaver som varierer
sterkt i omfang, innhold og styrke mellom lokalsamfunn og innen det enkelte lokalsamfunn
over tid? Hvordan skal en prioritere ift. til et oppgavemangfold som overskrider de ressursene
man har til rådighet når prioriteringen ikke skjer politisk? Hvordan skal en lokal stat kunne
gjøre dette, samtidig som en opprettholder en viss legitimitet som politisk system – når en
ikke har lokale politikere som kan ”bufre” og forklare hvorfor de prioriterer som de gjør?
Hvordan skal en evt. sikre åpenhet, innsyn, diskusjon og kritikk i et lokalt statlig system uten
den offentlighet som kjennetegner kommunene? Vil en slik total statliggjøring av den lokale
problemløsning gi bedre eller dårligere problemløsning? Og kanskje viktigst: Bedre eller
dårligere velferd?
Handlefrihet dreier seg ikke bare om statlig styring gjennom lover, forskrifter, rundskriv og
rikspolitiske retningslinjer. Handlefrihet dreier seg i stor grad om økonomi; om
oppgaveekspansjonen faktisk reflekteres i den økonomien som kommunene har. Et spørsmål
som det er naturlig å reise på nytt i forlengelsen av dette notatets beskrivelse av den
kommunale oppgaveekspansjonen, er om kommunene bør få rett til å fastsette det lokale
skattøre. Dette for å kunne tilpasse ressursene til et stadig økende oppgavespekter og høyere
forventninger blant innbyggene om større kommunal innsats. Hvis innbyggerne gjennom valg
gir tilslutning til de partiene som ønsker å heve lokale skatter, vil problemløsningsevnen
kunne økes. Hvis innbyggerne derimot gir tilslutning til partier som ikke ønsker å pålegge
dem større lokale skatter, kan det ha som effekt at folks forventninger til at kommunen skal
løse stadig flere oppgaver reduseres til et nivå kommunen lettere kan håndtere.
Litteraturliste
Barland, B. og Egge, M. (2009): Tro, håp og mulighet: Evaluering av et
kriminalitetsforebyggende ungdomsprosjekt i Skien. PHS Forskning 2009:1
Barne- og likestillingsdepartementet ( 2009): Ungdoms fritidsmiljø – Ungdom, demokratisk
deltakelse og innflytelse. Utredning fra ekspertgruppe nedsatt av Barne- og
likestillingsdepartementet januar 2008
Berg, B. (2005): En stein i elva: En evaluering av et kvalifiseringsprosjekt for ungdom med
minoritetsbakgrunn. Trondheim: SINTEF
Baklien, B. og Carlsson, Y. (2000): Helse og kultur. Prosessevaluering av en nasjonal satsing
på kultur som helsefremmende virkemiddel. NIBR-rapport 2000:11
Bjørgo T. og Carlsson, Y. (1999): Vold, rasisme og ungdomsgjenger. Oslo: Tano
33

Carlsson, Y. (1995). Aksjonsplan Brumunddal – ga den resultater? Oslo: NIBR-rapport
1995:13
Carlsson, Y. (2002) Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet: Rapport fra en
følgeforsker. Oslo: NIBR-notat 2002:125
Carlsson, Y. (2008). Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet. 2005-2007: De gode
eksemplene. Oslo: Barne- og likestillingsdepartementet
Carlsson, Y og Haaland, T (2004). Barn og unge som står utenfor – aktivisering gjennom
idrett. NIBR-rapport 2004:11
Carlsson, Y og Haaland, T (2004): Voldelige ungdomsgrupper – intervensjon på
kommunenivå. NIBR-rapport 2004:20
Fauske, H. (1997): Forståelse, forklaring og konstruksjon av sosiale problemer. Sosiologi i
dag. Nr. 4/97
Hagen, T. P. (2000): Hva skal vi evaluere? Effektivitet eller demokrati? I: Evaluering av
offentlig virksomhet. Metoder og vurderinger. Oslo: Norsk institutt for by- og
regionforskning.
Halvorsen, Knut (2001): Sosiale problemer. En sosiologisk innføring. Fagbokforlaget
Haukelien, H. Vike, H., Landsverk Hagen, A., Rudningen, A. 2010: Frihet til likeverd
Likhetsverdier, lokal tilpasning og ansvarsfordeling. Telemarksforskning rapportutkast juni
2010. Ferdig rapport ventes i oktober 2010.
Rønning, R. (1992): Vår velferdsskute er lastet med. Oslo: Ad Notam Gyldendal
Solvang, P. (2002): Annerledes. Uten variasjon, ingen sivilisasjon. Oslo: Aschehoug
St.meld. nr 6 (2002-2003): Tiltaksplan mot fattigdom.
St.meld. nr.33 (2007-2008): Eit sterkt lokaldemokrati.
Sørensen., R, J. og Vabo, S (2005): Sentraliseringsparadokset. Hvorfor staten overtar
styringen av kommunene. Tidsskrift for samfunnsforskning vol. 46, nr. 4, s. 503-536
Thorød, A. B. (2006): En normal barndom? - Foreldrestrategier for å skjerme barn fra
konsekvenser av å leve med lav inntekt. NOVA-rapport 2/06. Oslo: NOVA
Tvetene, G. K. (2001): ”Jeg prøver å få det til å bli borte av seg selv”. Om barn som lever i
familier som over tid har mottatt økonomisk sosialhjelp. Masteroppgave i statsvitenskap.
NTNU. Institutt for Sosiologi og Statsvitenskap. Trondheim
34