Fagnotatet - KS

Tor Selstad 1
Miljø- og klimaspørsmål i forvaltningsreformen
Et fagnotat til KS som drøfter hvilke klimasaker som er mest kommunale,
hva slags forvaltningsmessige ressurser klimapolitikken krever lokalt og regionalt,
og hvordan klimapolitikken kan innpasses i planleggingen.
Lillehammer
01.02.2008
1 .Tor Selstad er professor i samfunnsgeografi og planlegging ved Høgskolen i Lillehammer
1

I.
Innledning
Fra fossilbasert industrisamfunn til bærekraftsamfunn
Klimaendringer er slett ikke noe nytt i menneskehetens historie, men det er nytt at de i stor
grad er skapt av menneskelig aktivitet. Fra naturhistorien kjenner vi de store istidene, men vi
har også hatt perioder av kortere varighet med varmere eller kaldere klima. At menneskene
påvirker den naturlige økologien er for så vidt også kjent fra tidligere epoker, for eksempel
inntraff alt i oldtiden økokatastrofer som svekket jordbruksproduksjonen i dagens Irak. Landet
rundt Middelhavet ble overbeitet og avskoget. Men hvor store disse ødeleggelsene enn var,
kan de ikke sidestilles med vår tids inngrep i det største systemet av alle: Det globale
klimasystemet.
Gjennom utslipp av CO 2 og en rekke andre klimagasser har vi forsterket atmosfærens
naturlige ”drivhuseffekt”. Gjennomsnittstemperaturen er raskt stigende, men den fordeles
ujevnt over jordas regioner. Noen deler vil få rask sterk oppvarming, andre mer moderat, og
oppvarmingen vil følges av mer ekstremt vær. Vår tids klimautfordringer er i sannhet globale,
og de kan grovt sett forklares med den samfunnsformen som har preget den siste kvartpart av
forrige årtusen: Industrisamfunnet. Det som kjennetegner denne produksjonsmåten er at
tradisjonelle fornybare energikilder er erstattet med fossilt brensel. Store deler av vår
produksjon og vårt forbruk er basert på olje, gass og kull. I følge forskerne må denne
produksjonsmåten, og de tilhørende livsstiler, endres fram til 2020-2030 om ikke
temperaturøkningen skal komme helt ut av kontroll. Den store utfordringen er altså at den
samfunnsformen som er utviket gjennom 250 år må endres radikalt i løpet av et par tiår! Det
sier seg selv at at alle gode krefter må medvirke om vi skal klare denne formidable
transformasjonen. Også kommunesektoren.
Det var industrisamfunnet som ga oss kapasitet til å endre klimasystemene. Vi må nå
bruke industrialismens fremste karaktertrekk – teknologisk innovasjon – til å løse de
problemene industrisamfunnet har skapt. Men vi må ikke tro at teknologiske løsninger alene
kan løse klimaproblemene, ”technical fix” som de omtales som i litteraturen. Mer
grunnleggende er det at vi i løpet av den korte tiden vi har til rådighet må opparbeide sosial,
politisk og faglig kapasitet til å møte disse utfordringene. Skal industrien medvirke til å løse
de problemene den har skapt, må det utvikles nye samfunnsinstitusjoner og nye former for
politisk regulering. Vi presiserer at vi med begrepene ”industri” og ”industrisamfunn” ikke
2

sikter mot industrisektoren snevert, men om alle produksjonsformer som har fått et industrielt
preg. Gjennom massekonsumet blir vi som forbrukere også involvert i dette systemet. Sterke
inngrep i næringslivet henter i siste instans sin legitimitet fra en miljø- og klimabevisst
befolkning. Det gjelder også inngrep i samfunnslivet for øvrig.
Vi har godt grunnlag for å hevde at alle må bidra til den kolossale dugnaden som må
gjøres: Alle samfunnssektorer, alle forvaltningsnivåer. At det statlige engasjementet må være
tungt er selvsagt, men det er lite trolig at staten vil lykkes alene uten de kommunale
forvaltningsnivåene – region og kommune. Hvis tiltakene for klimakutt skal involvere
innbyggerne og samfunnet – og ikke bare markedsaktørene – er det lite trolig at man når fram
uten å engasjere de forvaltningsnivåene som har tett kontakt med region- og lokalsamfunn.
Hva er klimapolitikk?
Dette notatet har ikke som formål å analysere miljø- og klimaproblemene i sin fulle bredde.
De som tviler på problemenes alvorlige karakter henvises til den faglige 2 og
populærvitenskapelige 3 litteratur. Dette notatet tar som gitt utganspunkt en nydannet
konsensus om at vi må handle nå. Det primære formålet er å diskutere hva kommunesektoren
kan bidra med, og spesielt i lys av den forvaltningsreformen vi nå er inne i: Hva blir
fylkeskommunens rolle. En første oppgave blir da å definere nærmere hva klimapolitikk
egentlig innebærer.
Vi omtalte foran den store klimapolitiske satsingen som en dugnad der alle må delta.
Men dugnaden for å kutte utslipp av klimagasser vil ikke skje under ideelle vilkår. For
nettopp i de tiårene vi skal redusere utslippene for å begrense temperaturøkningen til 2,0-2,4
grader, må vi tilpasse oss de endringene som vil komme uansett. Klimapolitikken har dermed
to hovedinnretninger (se tabell 1): Tilpasning til klimaendring, og reduksjon av
klimagassutslippene parallelt. Vi kan også snakke om to nokså forskjellige tiltaksformer: Den
ene typen kan vi kalle direkte, øyeblikkelige innsatser her og nå. De kan rette seg både mot
2 På den faglige siden må FNs klimapanel nevnes: The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) og
spesielt The Fourth Asessment report med bidrag fra fire arbeidsgrupper: IPCC (2007a): Climate change 2007 :
impacts, adaptation and vulnerability : Working Group II Cambridge University Press; IPCC (2007b): Climate
change 200 : Mitigation of climate change. Working group III. Cambridge: Cambridge University Press; IPCC
(2007d): (Solomon, Susan) Climate change 2007: The physical science basis. Working Group I Cambridge:
Cambridge University Press.
3 Av de mer populære bidragene kan selvfølgelig Al Gores bok anbefales, eller boka til den norske journalisten
Ole Mathismoen: Gore, A. og I. I. Tjørve (2007): En ubehagelig sannhet : den globale klimakrisen - vår tids
største utfordring. Oslo: Versal forl, Mathismoen, O. (2007): Klima .Hva skjer. Oslo: Font forlag.. Gode norske
nettsteder finner vi på CICERO, SFT og SSB.
3

utslag av klimaendringene (1), men også strakstiltak mot utslipp, som Kyoto-kravene fram til
2010 (2).
Men klimapolitikken har også et dypere, mer forbyggende felt der tiltakene er mer
indirekte. For både klimaendring og kutt i klimagasser vil kreve forebyggende innsatser. Slike
tiltaksformer handler om å forandre samfunnet i en retning som gjør oss mindre sårbare for
klimaendringer (3), og om å endre produksjon og konsum slik at vi blir mindre avhengige av
fossilt brensel (4).
Tabell 1: Fire felter klimapolitikk
Tilpasning
(til klimaendringer)
Utslippsreduksjon
(av klimagasser)
Direkte tiltak
(1) Tiltak for å mestre
klimaendringer som vil
komme, krisehåndtering
(2) Tiltak for å redusere
utslipp av klimagasser
hjemme og ute, Kyoto-avtalen
og lignende
Indirekte forebygging
(3) Forebygging gjennom
tiltak som gjør oss robuste i
forhold til endret klima
(4) Forbygging gjennom
endring av produksjon,
forbruk og samfunnsinstitusjoner
Vi får dermed fire felter klimapolitikk, slik det er vist i tabell 1. Klimapolitikkens
akutte karakter gir høy legitimitet til øyeblikkelig innsats, for eksempel i risikopregede
områder som kan være utsatt for ras, skred, flom, springflo ved høyere vannstand etc. Om
staten med underliggende direktorater griper inn i slike områder med strakstiltak er det ingen
som vil protestere. Det er heller ingen som bestrider riktigheten av at vi er foregangsland i
forhold til internasjonale avtaler som pålegger alle land som har sluttet seg til avtalen å
redusere sine utslipp. En annen ting er når de mer konsekvensrike tiltakene for forebygging
skal gjennomføres. Da handler det om politikk som gir nye vilkår for næringsliv, for
samferdsel, for reiseliv, ja, de fleste former for samfunnsliv. Det handler altså om å regissere
en grunnleggende endring i samfunnsutviklingen som krever sterk legitimitet – oppslutning
fra befolkningen. Om disse tiltakene gjennomføres som nye juridiske spilleregler, iverksatt av
faglige organ med stor administrativ myndighet, vil de neppe bidra til å styrke den basale
legitimeringen i samfunnet. Kvoteordningen er et eksempel. Om den virker som et frikjøp fra
å gjøre klimakutt i Norge, vil vi over tid oppleve skepsis og motstand både ute og hjemme.
Dette er hovedgrunnen til at de demokratisk styrte forvaltningsnivåene på regionalt og
lokalt nivå må spille en framtredende rolle i klimapolitikken. I siste instans handler det om å
initiere handlinger i nærings- og samfunnsliv, altså at samfunnsborgerne skal stille opp i
dugnaden. Om forvaltningsansvaret blir topptungt og utelukkende iverksettes top-down,
4

utløses heller ikke de ressurser og den innovasjonsevne vi trenger i region- og lokalsamfunn.
Kommunene og sivilsamfunnet har ressurser og fornyingsevne vi rett og slett ikke kan
unnvære.
Selv om klimapolitikken framheves som et nytt politikkfelt og en stor utfordring for
framtida, står vi ikke helt uten kunnskap og erfaringer om kommunenes og regionenes rolle.
Vi kan her egentlig snakke om flere miljøbølger, hvorav de to siste retter seg mot bærekraft
og klima. Men målingene av CO 2 i atmosfæren begynte faktisk alt på slutten av femtitallet,
og kunnskap om den økende trenden ble raskt etablert. Under seksti- og syttitallets miljøbølge
var denne innsikten vel kjent. På slutten av femtitallet ble det arrangert et stort symposium
som resulterte i to bindsterke verk om miljøendringer – klimaendringer var ett av mange
tema. 4 Tidlig på syttitallet beregnet en gruppe rundt Meadows (blant dem nordmannen Jørgen
Randers) hvordan det ville gå med verden, og sammenbrudd pga. forurensninger var ett
scenario, om enn ikke pga. drivhuseffekten. 5 President J. Carter i USA var svært oppmerksom
på miljøproblemene, og fikk utarbeidet en rad rapporter. En av dem diskuterte oppvarming
som følge av klimagassutslipp som en mulighet. 6 Signalene var mange i denne perioden, men
noe gjennombrudd for klimapolitikk kom ikke under den første miljøbølgen som strakte seg
inn i syttitallet.
Gjennombruddet kom med Brundland-rapporten fra 1987, som på åtti- og nittitallet ble
fulgt opp i stortingsmeldinger med bærekraftperspektiv, også klimapolitikk. Det er viktig å
være klar over at bærekraftparadigmet innebar et helt nytt i miljøtenkningen, som på mange
måter endret karakter fram til nittitallet. Dette paradigmeskiftet er beskrevet flere steder, 7 og
er egentlig grunnlaget for den andre miljøbølgen. I denne perioden skjedde det også en
markant ”kommunalisering”, om enn via en indirekte impuls fra Rio-konferansen i 1993. Den
skapte Agenda 21, som ganske snart ble en lokal agenda. Det ble gjort forsøk med
miljøforvaltning i kommuner og fylkeskommuner som har gitt oss erfaringer som fortsatt er
verdifulle.
4 Thomas, W. L. (1956): Man's role in changing the face of the earth.
5 Meadows, D. (1972): Hvor går grensen? Oslo: Cappelen.
6 Barney, G. O. (1982): Entering the Twenty-First Scentury. The global report to the president. .
Harmondsworth: Penguin Books.
7 Næss, P. og T. Selstad (1990): Bærekraftig regional utvikling. Oslo: NIBR; Høyer, K. G. (1993): Miljøproblemene endrer
karakter. I K. G. Høyer og T. Selstad (red.): Den besværlige økologien. København: NordREFO; Høyer, K. G. og T. Selstad
(1993): Den besværlige økologien. København: NordREFO: Selstad, T. (1990): Bærekraftig regional utvikling. Begreper og
problemstillinger. I P. Næss og T. Selstad (red.): Bærekraftig regional utvikling. Oslo: NIBR.
5

Den klimabølgen vi nå er inne i kan derfor kalles den tredje miljøbølgen, og arven
etter Gro Harlem Brundtlands kommisjon er klar. Men vi må naturligvis også fremheve FNs
oppfølging i klimapanelet, som danner den kunnskapsmessige basisen for de innsatser som nå
må gjøres – ved siden av de erfaringene vi har gjort oss på hjemmeplan.
Selv om vi her diskuterer et høyst aktuelt politikkfelt, skapt gjennom de siste tyve
årene, har det ikke vokst fram i et vakuum. Skal vi forstå den offentlige miljøforvaltningen,
må denne plasseres inn i en historisk kontekst. Etter denne innledningen koster vi derfor på
oss en kortfattet historisk gjennomgang av miljøforvaltningens utvikling i del II.
Del III fokuserer så på forvaltningsreformen, og dens betydning for miljøforvaltningen.
Denne seksjonen vektlegger reformen og de aktuelle sakene på miljøområdet.
Del IV handler tilsvarende om kommunal planlegging, dens opprinnelse og dagsaktuelle
betydning. Reform av planleggingen må også forstås som et viktig aspekt ved
forvaltningsreformen.
Del V blir det mest konkrete og framtidsrettede. Det handler om hvilke konkrete
saksfelt som fortrinnsvis må ivaretas av kommunene og regionene, og da må vi se både
planleggingen og forvaltningen i sammenheng.
6

II.
Miljøforvaltningens utvikling
I en kortfattet skisse kan utviklingen av miljøforvaltningen deles inn i fem faser. Det som står
sentralt i disse fasene er institusjonaliseringen av miljøproblemene, og spesielt forholdet
mellom stat og kommune. Selv om vi i dag diskuterer en overflytting av statlige oppgaver til
kommunesektoren, er det i et historisk perspektiv gjerne slik at innovasjonene gikk den andre
veien. Det var ofte kommuner og fylkeskommuner som var nyskaperne, gjerne i tett kontakt
med sivilsamfunnet. Det vi kaller ”velferdsstaten” – med eldreomsorg, helsevesen og
fattigdomsbekjempelse – begynte i stor grad som kommunale initiativ. I nyere tid tenker vi
mer kommunene som en forlengelse av staten, men de har likevel klart å opprettholde sin
rolle som ”stifinnere” i forhold til nye utfordringer og oppgaver. 8 Til en viss grad kan vi si det
samme om miljøforvaltningen.
(1). De første miljøtiltakene: Infrastruktur og planlegging.
De første miljøtiltakene var en reaksjon på den industrielle revolusjon. Sterk industrialisering
og byvekst skapte en rad ubalanser i byenes økologi. I de overbefolkede industribyene måtte
den stadig mer omfangsrike industriarbeiderklassen bo i trange og usunne boliger tett inntil
fabrikkene som veltet ut røyk og forurensninger. Kloakken gikk åpen i gatene. Hyppige
epidemier av barnesykdommer, difteri og kolera kunne skape år med særlig høy dødelighet.
”Byen spiser sine barn”, sa man om det urban-industrielle infernoet på 1800-tallet.
Barnedødeligheten var åpenbart lavere i herreder og landsbyer. Rundt midten av 1800-tallet
ble det derfor nedsatt kommisjoner i byene for å drøfte boligforholdene, helsetilstanden,
dødeligheten – kort sagt det komplekset av problemer som preget ”coketowns” for om lag 150
år siden. For fagfolkene innen helsevesenet ble årsakssammenhengene stadig tydeligere.
Forurensninger gjennom luft og vann svekket helsen allment, men kunne overføre epidemiske
sykdommer som rammet med ujevne mellomrom. Fra denne analysen ble det utledet to typer
tiltak som skulle få enorm betydning for moderniseringen gjennom 1900-tallet.
8 Se for eksempel Baldersheim, H. (1987): Frå statstenar til stifinnar. 1970-1987. I H. E. Næss, E. Hovland, T.
Grønlie og H. Baldersheim (red.): Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo:
Universitetsforlaget.
7

For det første ble moderne infrastruktur skapt. Infrastruktur betyr bokstavelig talt det
som ligger under, altså ”usynlige” strukturer. Mens avløpet tidligere gikk i dagen, ble det nå
lagt i underjordiske kanaler som ledet det ut av byene. Vannforsyning skjedde tidligere
gjennom åpne vannposter, eller direkte fra elvene. De ble nå lagt i rør under jorda sammen
med kloakken. Endelig ble håndteringen av avfallet fra industri og husholdninger et offentlig
anliggende – les kommunalt. Slik ble kort sagt den moderne VAR-sektor skapt; en
infrastruktur for vann, avløp og renovasjon. De er en selvsagt ting i dag, men ble altså i sin tid
skapt av framsynte politikere, leger og ingeniører. Det var de største industribyene som var
anførende, og de ble fulgt opp av lokale byingeniører i andre land, bl.a. Norge. I Storbritannia
var London den ledende byen med moderne infrastrukur fra ca 1850, mens det i Norge var
sosialloven fra 1860 som representerte et gjennombrudd. I dag står ikke kommunene fritt til
selv å bestemme sin VAR-sektor, de er underlagt strenge krav i lovgivningen.
For det andre ble forestillingene om planlegging endret radikalt. Fram til 1800-tallet
hadde byplanlegging – noen planlegging på landsbygda fantes ikke – handlet om storstilte
”barokke” byanlegg som demonstrerte kongens og kirkens makt. Planleggingen sto altså fjern
fra de problemene folk flest møtte i hverdagen. Ved inngangen til 1900-tallet forandret dette
seg. Industrialismen og liberalismen på 1800-tallet førte til en nøktern minimumsplanlegging i
byen, ofte med et sjakkbrettmønster (the grid). Denne planleggingen innbar ingen bevisst
lokalisering av for eksempel industri og boliger, men ved inngangen til 1900-tallet kom
gjennombruddet for en bevisst allokering av arealer som skapte avstand mellom bruksformål
som gikk dårlig sammen.
I perioden fra ca 1850 til ca 1930 var det altså bymyndigheter – byleger og
byingeniører – som var stifinnere for det som mye senere er kalt det blå naturvernet –
resipientvern. . Etter hvert fikk de følge av profesjonelle byplanleggere. Styringen top down
har utvilsomt tiltatt, for i dag har vi sterke direktorater av typen Statens forurensingstilsyn
som sørger for at nasjonale bestemmelser etterleves.
(2). Det klassiske naturvernet: Vern av urørt natur.
Parallelt med oppryddingen i byene økte interessen for den urørte natur. De to-tre siste tiårene
på slutten av 1800-tallet omtales gjerne som den andre industrielle revolusjon. 9 Den var særlig
9 Den gjengse historieforståelsen med tre industrielle revolusjoner finner vi bl.a. i Bruland, K. og D. C. Mowery
(2005): Innovation through time. I J. Fagerberg, D. C. Mowery og R. R. Nelson (red.): The Oxford handbook of
innovation. Oxford: Oxfors university press.
8

knyttet til kjemisk- og metallurgisk industri. Industrien gjorde nå stadig dypere innhugg i
naturområder; ikke bare gjennom fabrikkene og byene, men også gruver og tekniske anlegg
utenfor byene. På den ene siden økte hungeren etter industrielt råstoff, på den andre siden så
framsynte forskere at naturområder var i ferd med å forsvinne eller bli ødelagt av inngrep.
En framvoksende naturvernbevegelse samlet midler og støtte til å kjøpe opp og frede
områder mot all annen bruk enn friluftsliv og turisme. Bevegelsen begynte med ildsjeler i
samfunnet, men etter hvert så også kommunene seg tjent med å verne skog, utmark og
strandområder for allmennhetens bruk. Den første naturfredningsloven i Norge ble vedtatt
1910, og den omfattet 16 verneforslag. Loven ble fornyet i 1954 og 1970. Selve naturvernadministrasjonen
ble imidlertid først etablert i 1955, og i 1960 kom naturverninspektørene.
På sekstitallet ble også de første omfattende nasjonalparkplanene lagt fram.
Med naturvernloven av 1954 ble vernetanken definitivt statliggjort. Ikke slik at
enkeltpersoner og organisasjoner ikke kunne ta initiativ, men vedtak om vern ble fra nå av
fattet av Stortinget – som oftest i omfattende verneplaner. Med en stadig større andel vernet
areal øker også behovet for tilsyn og kontroll. Før opprettelsen av Miljøverndepartementet i
1972 var det Kommunaldepartementet som var ansvarlig fagdepartement, og fra 1982 med
fylkesmannens miljøvernavdeling som ytre etat. I 1986 ble Direktoratet for naturforvaltning
(DN) plassert mellom Miljøverndepartementet og Fylkesmannen. Hele dette apparatet må sies
å være preget av det klassiske miljøvernet
(3). Fra naturvern til miljøvern: Tiltak mot forurensninger.
På sekstitallet ble miljøvernbegrepet radikalt utvidet. Hva hjalp det å lede drikkevann i rør,
verne skog, regulere bosetting, om de store resipientene – vann, jord, luft – var forurensede
og farlige? En av de store tankevekkerne var Rachel Carsons bok om ”den tause våren” da
fuglene sluttet å synge. 10 De døde ut pga. spredningen av DDT. Gjennom framveksten av den
kjemiske og metallurgiske industri økte antallet stoffer som fritt ble sluppet ut i naturen
dramatisk. Ved inngangen til syttitallet var dette et formidabelt problem. Miljøvernaktivister
og miljøorganisasjoner startet kampanjer som ga gjenlyd inn i det internasjonale samfunnet.
Det var på denne tiden FN begynte å holde sine store miljøkonferanser, den første i
Stockholm i 1972. Forurensningene lot seg ikke stoppe av landegrensene, men var i mange
tilfeller ”langtransporterte” gjennom luft og vann. Nasjonalstatene hadde nå stort sett etablert
sine egne miljøverndepartement, og dette kan vi oppfatte som den definitive institusjonal-
10 Norsk utgave: Carson, R. (1968): Den tause våren. Oslo: Tiden.
9

iseringen av miljøverntanken. Det sies ofte at globaliseringen ble innledet med murens fall i
1989, men det er mange grunner til at det ikke er dekkende. Miljøvernpolitikken på syttitallet
ble i stigende grad internasjonal politikk, eller med dagens begrep: global. De mange
konvensjonene som ble vedtatt understreket globaliseringen. De handlet ikke bare om
humanøkologien, men også om andre arters vern.
I Norge kom denne dreiningen mot resipientvern forvaltningsmessig til uttrykk med
opprettelsen av Statens Forurensningstilsyn (SFT) i 1974 . SFT ble fagorgan for bl.a.
Produktkontrolloven av 1976 og Forurensningsloven fra 1981. I likhet med DN, ble også
SFT plassert i en mellomposisjon mellom departementet og regional stat. Her var det skapt en
sterk top-down-linje fra Miljøverndepartementet til Fylkesmannens miljøavdeling. Dette
skjedde midt i den nye fylkeskommunenes etableringstid, og den tapte kampen om
miljøforvaltningen. Det eneste feltet med tilknytning til miljø som faktisk ble fylkeskommunalt
var fylkeskonservatorene, med Lov om kulturminner fra 1982.
(4). Vern om globale resipienter: Bærekraftig utvikling.
Den globaliseringen som fant sted ved inngangen til 1980-tallet pekte mot en mer statlig og
overstatlig politikk, men som vi snart skal se var dette ikke utvetydig. Med rapporten fra
Brundtland-kommisjonen fra 1987 var globaliseringen av miljøsektoren manifest. 11
Kommisjonen forsøkte å forene tilsynelatende motstridende hensyn til vekst og vern, rik og
fattig, nålevende og kommende generasjoner, alt sammenfattet med begrepet bærekraftig
utvikling. Det defineres som en ”…utvikling som imøtekommer dagens behov uten å
ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov”.
Bærekrafttilnærmingen lagde en overskridende syntese av gamle ideer om natur- og
miljøvern, i en fagpreget terminologi. Begrepet forurensning fikk nå en helt ny dimensjon
med de såkalte klimagassene, dvs. kjemiske forbindelser som skaper drivhuseffekter – global
oppvarming. Luftforurensing ble tidligere forstått i sin lokal-nasjonale ramme, unntaksvis
transnasjonalt. Fra nå av ble temaet forurensning definitivt globalt. Det spiller ingen rolle hvor
CO 2 -utslkipp skjer når resipienten er global. Og siden ressurs og energibruk er innvevd i alle
menneskelige aktiviteter, pekte det utvidede bærekraftperspektivet mot samfunnsendring, på
alle plan:
11 Norsk utgave(1987): Vår felles framtid. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. Oslo: Tiden.
10

”Bærekraftig utvikling er kort sagt en endringsprosess hvor ressursutnyttelse, investeringer, teknologisk
utvikling og institusjonelle endringer alle harmonerer med hverandre og sikrer både det umiddelbare og
framtidige potensialet for å dekke menneskelige behov og forventinger” (1987, s. 44)
Oppfølgingen av Brundtland-rapporten har vært heller mangelfull i Norge, men igjen skjedde
det bevegelse gjennom lokalsamfunn, kommuner og regioner. Slagordet om ӌ tenke globalt,
men handle lokalt” ble umiddelbart oppfattet som riktig. Rio-konferansen i 1992 skapte
nærmest en bevegelse på lokalt nivå i flere vestlige land, også i Norge. Her hjemme ble
Agenda 21 fulgt opp i såkalte Lokal Agenda 21, understøttet av det parallelle MIK-forsøket –
miljøvern i kommunene. Dette forsøket utstyrte 91 kommuner med miljøvernledere, og fra
1992 ble det gjennomført som reform i alle kommuner. Men finansieringen ble samtidig
flyttet til rammeoverføringene, og derfor har i dag langt fra alle kommunene miljøvernleder
eller miljøkompetanse. Fylkeskommunene har også engasjert seg i miljøtiltak, selv om de
tapte kampen om miljøforvaltningen regionalt. Men heller ikke her fins det noe omfattende
apparat for bærekrafttiltak.
(5) Den aktuell utfordringen: Klimapolitikk
Klimaendringene er den ultimate bærekraftproblemstillingen. Den handler ikke bare om en
spesifikk forurensning knyttet til en kjemisk eller metallurgisk industriprosess, men kan føres
tilbake til selve basisen for industrisamfunnet – fossile brensler. Forbrenning av karbonforbindelser
resulterer i CO 2 -utslipp som skaper global oppvarming. I virkeligheten er det en
lang rekke luftutslipp som gir drivhuseffekter, og disse blir gjerne omregnet til CO 2 -
ekvivalenter. Det gjør naturligvis forbyggende tiltak desto mer kompliserte.
Den nye innsikten om klimaendringene ble videreutviklet av FNs klimapanel, som
gjennom flere rapporter har sannsynliggjort at klimaendringene vi allerede opplever er
menneskeskapte. Men fagfolkene har også anvist handlingsmuligheter. Gjennom bekjempelse
av CO 2 -utslipp er det mulig å hemme oppvarmingen, og her vises det ofte til utfasingen av
osonnedbrytende gasser som er substituert med osonvennlige alternativer. Men de
osonnedbrytende gassene var bare knyttet til et fåtall produkter (sprayflasker, kjøleskap med
mer). CO 2 -utslippene kan føres tilbake til praktisk talt alle prosesser som driver det moderne
samfunn: Produksjonen, forbruket, transporten osv. Igjen ser vi at kompleksiteten øker og at
det trengs gjennomgripende endringer i alle samfunnets institusjoner.
11

III.
Forvaltningsreform – også i miljøforvaltningen?
Bakgrunnen
Den historiske bakgrunnen for forvaltningsreformen er bl.a. beskrevet av flere. 12 Allerede like
etter krigen ble det gjort forsøk på å skape en ny fylkeskommune styrt av et direktevalgt
fylkesting. Det måtte utstyres med bredere oppgaver enn den gamle fylkeskommunen, men
her møtte reformatorene stor motstand i forvaltningen. Arbeidet ble tatt opp igjen på
syttitallet, nå under ledelse av ”Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen”. Den skapte
det vi kaller ”den nye fylkeskommunen”, som fikk tunge oppgaver som sykehus og videregående
opplæring (VGO). Det var en klar forutsetning at den skulle tilføres flere oppgaver
etter etableringen i 1976. Nye oppgaver i forvaltningen skulle i prinsippet legges til
fylkeskommunen og ikke til fylkesmannen.
Et av de nye saksområdene som utviklet seg på syttitallet var nettopp miljøvern.
Miljøverndepartementet foreslo at denne sektoren ble delt mellom fylkeskommunen og
fylkesmannen, men overraskende nok valgte Stortinget å legge hele ansvarsområdet til
fylkesmannen. Fylkesmannens miljøvernavdeling (FMA) ble dermed opprettet. Senere ble
denne løsningen modellen for fylkesmannens landbruksavdeling (FMLA). Fylkeskommunen
var dermed stanset i veksten, selv om det var et plaster på såret at den fikk ansvaret for
kollektiv samferdsel.
Den aktuelle reformen
Den reformprosessen vi nå er inne i er altså tredje runde i kampen om mellomnivået. Tiden
som er gått har ikke gjort miljøoppgavene mindre viktige, tvert om. Regjeringen har fremmet
spørsmålet om sterke regioner både på ”Soria Moria” 13 og i en stortingsmelding fra 2007. 14
For Stoltenberg er dette andre gangs behandling, siden reformprosessen egentlig startet alt
våren 2001, i hans første regjeringstid. Det som er foreslått av Stoltenberg II i 2007 er i
12 Flo, Y. (2004 ): Staten og sjølvstyret : ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket
etter 1900 Bergen: Universitetet i Bergen, Selstad, T. (2003): Det nye fylket og regionaliseringen. Bergen:
Fagbokforlaget, Styve, J. P. (1979): Reformer i lokalforvaltninga — nokre sentrale utviklingsliner. Side i H.
Baldersheim, A. Offerdal og T. Strand (red.): Lokalmakt og sentralstyring. Bergen: Universitetsforlaget.
13 Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet
2005-09 ("Soria Moria erklæringen")
14 St.meld.nr.12(2006-2007) "Regionale fortrinn - regional framtid (Stoltenberg II)". Oslo: Kommunal- og
regionaldepartementet.
12

prinsippet den samme løsningen på miljøområdet valgt av Stoltenberg I, 15 på grunnlag av den
store utredningen om oppgavefordelingen. 16 Forslaget fra 2001 innebar i all enkelhet å flytte
begge de ”grønne” etatene hos fylkesmannen, Miljøvernavdelingen og Landbruksavdelingen,
til fylkeskommunen. Forslaget ble imidlertid ikke iverksatt. Høsten 2001 tiltrådte regjeringen
Bondevik II som trakk reformforslagene tilbake. 17
Ønsket om å styrke kommunesektoren med en sterkere fylkeskommune var imidlertid
like sterkt fortsatt, og i 2003-2004 engasjerte KS seg sterkere i reformen,. Siden de nye
regjeringspartnerne fra 2005 gjorde forvaltningsreformen til et viktig innslag i sin
regjeringserklæring har reformarbeidet pågått nærmest kontinuerlig siden 2005. På det stadiet
reformen nå befinner seg, handler den først og fremst om hvilke oppgaver som skal legges til
hvilket forvaltningsnivå: Stat, fylkeskommune eller kommune. Dette spørsmålet er behandlet
av både regjeringen og Stortinget, men fortsatt er det uklart hvilke sektorer som skal legges til
regionene. Det nye er at man også diskuterer i hvilken grad oppgavene skal overføres. Striden
om miljøforvaltningen står her sentralt.
Regjeringen vil overføre både FMA og FMLA fra regional stat – fylkesmannen – til de
nye regionene. Men overføringen skal ikke nødvendigvis skje i sin helhet. De oppgavene som
har preg av tilsyn og kontroll skal fortsatt ligge under fylkesmannen, mens alle oppgaver med
stimulerings- og utviklingspreg skal overføres. Innenfor miljøforvaltningen skal man altså
foreta en grensedragning mellom tilsyn og kontroll på den ene siden, og planlegging og
utviklingsfunksjoner på den andre. Den planlagte saksgangen gir en pekepinn på hvorfor
utfallet kan bli ganske annerledes enn det regjeringen forestiller seg. For det første er det klart
at de berørte fagorganene vil si sin mening, at FMA skal forbli der den er mest mulig
ubeskåret. Tilsvarende kan statsråder komme til å forsvare at ”deres” ytre etater skal forbli en
del av departementets apparat.
Vi er altså inne i siste runde i en forvaltningsreform som antakelig vil endre miljøforvaltningen
radikalt i kommunal forvaltning og planlegging. Når vi i fortsettelsen bruker
uttrykk som kommunal planlegging eller forvaltning omfatter det hele kommunesektoren,
altså både kommuner og fylkeskommuner – og de tilhørende plansystemene (kommune-
15 St.meld.nr.31 (2000-2001) "Kommune, fylke, stat — en bedre oppgavefordeling (Stoltenberg I)". Oslo:
Kommunal- og regionaldepartementet.
16 NOU2000:22 "Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune." Kommunal- og
Arbeidsdepartementet:
17 St.meld.nr.19 (2001-2002). "Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. (Bondevik II)|".
Kommunal- og regionaldepartementet.
13

plan/fylkesplan). At vi vektlegger kommunesektoren som sådan, innebærer også at vi
forutsetter at det her vil måtte skje et samspill mellom det lokale og det regionale nivået.
Oppgavefordelingen kan komme til å kreve nye territorielle inndelinger i forvaltningen.
Om oppgavene blir større og tyngre kan dette kreve et større befolkningsunderlag enn
dagens kommuner og fylkeskommuner. Det ble imidlertid tidlig klart at det ikke ville bli
foreslått radikale endinger på laveste nivå. Kommunene vil altså i hovedsak beholde dagens
oppgaver, og blir ikke utfordret til fusjoner. Trykket i forvaltningsreformen er nesten i sin
helhet lagt på regionnivået, og den blir derfor ofte omtalt som regionreformen. Her må det
imidlertid også tilføyes at statlige sektorer under Stolteberg I og Bondevik II har organisert
seg med nye regioninndelinger uavhengig av fylkeskommunene.
Spørsmålet er likevel dette: Hva er best for poltikkområdet, hvilke løsninger er best for
miljøet generelt og klimaspørsmålene spesielt? Her må vi åpenbart legge en dynamisk
oppfatning av miljø og miljøpolitikk til grunn. Det er temmelig åpenbart at det klassiske
naturvernet som i Norge vant fram rundt århundreskiftet 1900, er noe helt annet enn bærekraft
og klimapolitikk, slik dette forstås i dag. Miljøforvaltningen kan derfor ikke bare være en sum
av historiske oppgaver som er lagt til denne sektoren, men må forstås i forhold til dagens og
morgendagens utfordringer.
Morgendagens miljøforvaltning vil måtte være tosidig: På den ene siden må den fange
opp alle tidligere epokers miljøutfordringer og kriser, det som akkumuleres til dagens
miljøforvaltning. På den andre siden må den mestre dagens og morgendagens klimautfordringer
– både tilpasning til og forebygging mot klimaendringer. Denne delen av
miljøforvaltningene eksisterer knapt, i hvert fall ikke i kommunesektoren, og må bygges
nesten fra grunnen.
Mens forvaltningsapparatet i tidlige faser har vært preget av kommunalisering, med
god støtte fra aktører i sivilsamfunnet, naturvernere og miljøaktivister, har tendensen til
statliggjøring vært ganske klar de siste 25 årene. Forsøk på å bygge opp miljøforvalting i
kommunesektoren har ikke ført fram. Den regionale miljøvernetaten var på syttitallet
programmert til å komme i den fylkeskommunale administrasjonen, men endte hos fylkesmannen.
Kommunenes og KS’ forsøk med MIK så en stund ut til å peke mot miljøvernledere
i alle kommuner, men etter at luften gikk ut av forsøket er det kanskje bare hver tiende
kommune som har miljøkompetanse.
14

I denne situasjonen er vi altså avhengige av det statlige apparatet: Departementene,
direktoratene og ytre ledd i form av FMA. Deres virke fanger opp det akkumulerte virkefeltet
til den moderne miljøforvaltning, og med rette er denne forvaltningen kontroll- og
tilsynpreget. Men det etablerte forvaltningsapparatet fanger ikke opp de siste tiårenes miljøutfordringer,
og vi tenker da på epoken som ble innledet med Brundtland-rapporten og
foreløpig er avsluttet med rapportene fra FNs klimapanel. Bærekraft og klimavennlighet er
stikkordene for dagens utfordringer. Selv om Brundtland ga Norge mye kredit som
foregangsland i miljøsaker, er vår egen oppfølging ikke mye å skryte av. En stortingsmelding
ble produsert, 18 men sentralforvaltningen fulgte ikke opp selv engang.
Rio 93 og Lokal Agenda 21 var en inspirasjon, men kommunene var ikke utstyrt med
forvaltningsressurser til å overta statens ansvar, heller ikke hadde de regionale FMA slike
ressusrer. Slik er det også nå når klimakrisen utfolder seg i hele sin bredde. FMA kan gjøre en
viktig innsats for kontroll og tilsyn, og det er positivt også for bærekraften. Likevel er
bærekraft noe langt mer krevende enn tilsyn med naturvernområder og kontroll med
resipientene.
Hvis det er Miljøverndepartementet, SFT, ND og FMA som skal ta ansvaret for at
Norge blir klimavennlig, virker det lite sannsynlig at vi vil få en effektiv klimapolitikk i
Norge. En slik klimaforvaltning vil være kontrollerende overvåkende, og ikke innoverende og
utviklende. Det er en miljøforvaltning som sikkert kan spille en viktig rolle for tilpasning til
klimaendringer, særlig i sammenheng med planlegging, som vi skal se nærmere på i neste
kapittel. Men en slik miljøforvaltning vil neppe i samme grad kunne stå for forebyggende
klimatiltak som gjør det Brundland-kommisjonen sier, nemlig griper tungt inn i samfunnets
institusjoner.
18 St.meld.nr.46 (1988-1989): "Miljø og utvikling". Oslo: Miljøverndepartementet.
15

Figur 1: Den akkumulerte miljøforvaltningen, 1955-2007
16

IV.
Regional planlegging
Bakgrunn
Når det i dag snakkes om reformer i den regionale 19 og kommunale planleggingen er det med
utgangspunkt i forvaltningsreformen, som altså i stor grad er blitt til en regionreform.
Samfunnsplanlegging blir oppfattet som en viktig oppgave for regionene, og det forslås da
samtidig at det skal gjennomføres flere planinnovasjoner. En viktig grunn til dette er at
fylkeskommunene skal få større ansvar i miljøforvaltningen.
Som vi har sett foran sprang kommunal planlegging ut av de samme krisene som
skapte lokal miljøforvaltning. De nye industribyene vokste fram i rekordfart, ”shock cities”
ble de ofte kalt, og de rådende planleggingsideer var ganske enkle. Sjakkbrettmønsteret ble
foretrukket som byplan fordi det ga en rask klargjøring av arealer som kunne tas i bruk etter
hvert som fabrikkene og arbeiderbosettingene vokste. Denne planfilosofien var bare i svært
beskjeden grad en lokaliseringspolitikk. Det kunne bli avsatt arealer til markedsplass, kirke og
offentlige bygninger, men ellers var det fritt fram for ulike virksomheter etter hvert som
behovet meldte seg. En planlagt regulering av ulike virksomheter skjedde bare i lite omfang,
og derfor ble uheldig samlokaliseringer av bolig og industri fortsatt vanlig. Fra århundreskiftet
1900 vant prinsippene om sonering (zoning) fram. Den innebar at virksomheter som
passet dårlig sammen – for eksempel tungindustri og boliger – ble regulert til arealer beskyttet
av avstand.
Den urban-industrielle krisa skapte på 1800-tallet en rekke forstillinger om idealbyer,
som i liten grad ble realisert. Mer realistisk var ideene om å flytte byene på landet gjennom
”hagebyer” (garden cities) og ”nybyer” (new towns) i en viss avstand fra den opprinnelige
bykjernen. Ikke minst assosieres Ebenezer Howard til denne planretningen. Howard hadde
vært referent for Londons byråd, og gjennom sitt arbeide der hadde han fått intim kjennskap
til problemene. Nå ville han bidra med noe som kunne løse dem. Hans bok fra 1899 ble også
oversatt til norsk, delvis også tilpasset norske forhold . Planleggingen er siden tidlig på 1900-
tallet blitt obligatorisk etter en egen planlovgivning i de fleste land. Vår første bygningslov
19 Regional planlegging brukes gjerne som fellesbegrep om alle former for territoriell planlegging, inklusive den
kommunale, men det betegner også planlegging på spesifikke regionale nivåer, som fylket.
17

med mer omfattende planbestemmelser kom i 1924, og er utvilsomt inspirert av den engelske
bevegelsen for ”town and country planning.”
Bygningsloven fra 1924 omfattet alle bykommuner, og herredskommuner som hadde
tett bosetting. Vi var altså på vei mot en universell planplikt. På trettitallet var flere kommuner
i gang med planer som omfattet forstadsbebyggelse i andre kommuner, altså en form for
interkommunal planlegging. Det er ikke usannsynlig at vi ville innført en form for generell
planlegging av alle arealer på førti- eller femtitallet, om ikke krigen kom forstyrrende inn.
Både UK og Sverige forberedte nye planlover, og begge ble vedtatt i 1947. Siden mange
nordmenn hadde vært i eksil i Sverige eller UK under krigen var vi velinformerte om hva
moderne planlegging handlet om etter krigen. 20
I Norge smeltet denne fysisk orienterte planlegging sammen med en parallell
økonomisk planlegging på nasjonalt og regionalt nivå. Med endringene i bygningsloven av
1965 så mange for seg en form for ”totalplanlegging” fra stat til kommune, som omfattet
økonomi, sosiale forhold og fysisk-areell utvikling. I Norge ble det skapt en sterk tro på
planlegging som styringsinstrument på nær sagt de fleste områder, en planoptimisme som
utvilsomt var knyttet til en visjon om en offentlig styrt blandingsøkonomi.
Bygningsloven av 1965 innførte obligatorisk arealplanlegging der hele området i alle
kommuner, byer som herreder, skulle planlegges. I utbyggingsområder skulle det lages mer
detaljerte reguleringsplaner. På det regionale nivået over kommunene skulle det utarbeides
interkommunale regionplaner. Da fylkeskommunen kom, ble regionplanene erstattet med
fylkesplaner.
Til de nye planbestemmelsene ble det utarbeidet veiledningsmateriell som skulle
hjelpe kommunene i den praktiske gjennomføringen. Når man leser dette i dag blir man slått
av i hvor stor grad planleggingen var tenkt som et redskap for ressurs- og miljøvern. Veiledningsmateriellet
har sterke normative utsagn om vårt samfunns sløsing med resurser og
forspillelse av resipienter, og det henvises hyppig til vernelover: Jordloven, strandsoneloven,
lov mot vannforurensninger, lov om naturvern. Både planlegging og naturvern var lagt til
Distriktsplanavdelingen i Kommunal og arbeidsdepartementet, og det styrket miljøperspektivet
i planleggingen. Da Miljøverndepartementet ble opprettet flyttet både plan og miljø
20 Thomassen, Ø. (1997): Herlege tider. Norsk fysisk planlegging ca. 1930-1965. Trondheim: NTNU; Wold, K.
G. (1947): Plan for velstand — T.V.A. og Norge. Oslo: N.K.L.a forlag; Mydske, P. K. (1974): "Den historiske
bakgrunnen for fysisk/økonomisk planlegging i Norge.Universitetet i Bergen.
18

etter, men ikke den regionale utviklingsplanleggingen. Dermed oppsto det en splittelse
mellom planlegging for vekst og planlegging for vern.
Den planoptimismen som rådde i Norge i etterkrigstiden levde helt fram til siste del
av syttitallet. Landet gikk da inn i en nedgangskonjunktur som ble søkt motvirket av
keynesiansk motkonjunkturpolitikk. Den feilet. Samtidig var det klart at den regionale og
lokale planleggingen heller ikke kunne gjøre noe med den økonomiske nedgangen, for
planinstrumentene var mer innrettet på å regulere vekst enn skape den. Den lokale
planleggingen led i det hele tatt av svak framdrift. Mange rurale kommuner i distriktene var
preget av stagnasjon og kjente ikke noe sterkt behov for å regulere sine tettsteder.
Men selv om planoptimismen slo sprekker, ble ikke troen på den lokale og regionale
planleggingen svekket, tvert om. Som miljøvern- og planminister fikk Gro Harlem
Brundtland nedsatt en planlovutredning, som med sin rapport fra 1977 foreslo en utvidelse av
de kommunale planpliktene. 21 For det første instituerte utredningen prinsippet om at ingen
utbygging kunne skje uten planlegging, altså en planplikt. Hvis kommunen ble utsatt for en
større utbygging, offentlig eller privat, skulle det foretas konsekvensutredninger. Disse var i
stor grad motivert av den nye miløbevisstheten på syttitallet. 22 Utredningsplikt er altså den
andre planinnovasjonen fra denne utredningen. Den tredje er en generell innformasjonsplikt
ovenfor innbyggerne, både om planforslag og ferdige planer. Disse prinsippene ble innført i
Plan- og bygningsloven ved endringer i 1985, utredningsplikten først i 1990. Tilsynelatende
var vi godt skodd med planbestemmelser til å møte utfordringene fra Brundtland-rapporten i
1987.
Planinnovasjoner for nye regioner
I stortingsmeldingen 23 som beskrev hvilke oppgaver som skulle overføres til de nye
regionene, er den første oppgaven som nevnes samfunnsplanleggingen. Nå var det ikke uten
videre den gamle typen planlegging forfatterne bak meldingen hadde i tankene. Det vises tvert
om til et arbeide som har gått parallelt med forvaltningsreformen, nemlig arbeidet med å
reformere samfunnsplanleggingen. En komité ble nedsatt i 1998, og den kom med sine
utredninger i 2001 og 2003. Første delutredning 24 omhandler behovene og prinsippene, og
miljø- og klima står sentralt. Planlovutvalget påpeker at bærekraftperspektivet gir en ny viktig
21 NOU 1977:1 Ny planleggingsov.
22 I internasjonal litteratur gjerne benevnt som Environmental Impact Asessment (EIA)
23 St.meld.nr.12 (2006-2007) "Regionale fortrinn - regional framtid (Stoltenberg II)". Oslo: Kommunal- og
regionaldepartementet.
24 NOU2001:7 "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II (Planlovutvalgets
utredning med lovforslag). Planlovutvalgets første delutrdning." Miljøverndepartementet.
19

grunn for regional planlegging. Og siden miljøoppgavene skal flyttes fra regional stat til
fylkeskommune er det logisk at fylkets miljøplanlegging styrkes. Andre delutredning. 25 er
den endelige innstillingen med lovutkast. Her kan vi altså snakke om samkjørte
reformprosesser, men utfallet er ennå ikke helt klart. Utfallet for planleggingen er i noen grad
knyttet til fylkeskommunens skjebne og vise versa.
Hvis Miljøverndepartementets utredning leder til lovendring, vil vi oppleve en rekke
planinnovasjoner i Norge. Det ”gamle” plansystemet fra 1985 vil altså bli gjennomgripende
endret. Det kan også skje at vi samtidig får større regioner, men pr. i dag er dette spørsmålet
uavklart. St. meld. nr. 12 skisserer her to hovedalternativer: Enten får vi en regionmodell med
færre enheter, eller vi får såkalt forsterkede fylkeskommuner, som ikke er ulik dagens enheter.
Høringsrunden med fylkene gir et flertall for regionmodellen, men resultatet kan likevel bli
videreføring av fylkene. Men selv da er det behov for endring i planinstitusjonene, sier
planlovutvalget. Og siden planlovutvalget selv foreslår opprettelsen av nye (plan)regioner,
kan vi uansett snakke om planinnovasjoner for nye regioner.
Fylkesplanleggingen ble implementert parallelt med oppbyggingen av den sentrale
miljøforvaltningen, Miljøverndepartementet, og på syttitallet handlet faktisk planlegging i stor
grad om naturressursforvaltning. Da de nye fylkeskommunene etablerte seg etter 1976 ble
planleggingen i større grad dreid mot de fylkeskommunale virksomhetsområdene: sykehus,
samferdsel, videregående skole med mer. Mange fylker var da i en situasjon der det måtte gis
prioritet til tiltaksarbeid og næringsutvikling, særlig gjaldt dette utkantfylkene. Ved inngangen
til åttitallet hadde vi bak oss en konjunkturnedgang, og også byfylkene ble nå langt mer
opptatt av verdiskaping og sysselsetting.
Ved inngangen til nittitallet var fylkesplanleggingen preget av svekket legitimitet.
Men planproduksjonen gikk sin gang, en viss plantretthet til tross. For hver fylkestingperiode
har 18 fylker med stor regelmessighet produsert et relativt omfattende dokument med analyse
av fylkets status, og gitt forslag til tiltak. Fylkene har fremmet sine planer til litt forskjellige
tidspunkt, men regner vi 1973 som utgangspunktet, har altså fylkene 8-9 relativt omfattende
planrunder bak seg. Et stort arbeide er også nedlagt i godkjenningen av disse planene. Men
25 NOU2003:14 "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planlovutvalgets
utredning med lovforslag." Miljøverndepartementet.
20

har effektene av planleggingen stått i forhold til planarbeidets omfang? Den generelle
diagnosen av det regionale plansystemet kan oppsummeres i to punkter. 26
For det første har planleggingen vært preget av svake virkemidler, særlig i forhold til
sin tiltaksfunksjon. På syttitallet var riktignok fylkeskommunene saksbehandlere for Distriktenes
utbyggingsfond, men ved en reform i 1993 ble DU statliggjort og slått sammen til en
Statens nærings- og distriktsfond (SND). Ti år senere ble SND fusjonert med andre virkemiddelaktører
til Innovasjon Norge (IN), som nå er et rent statlig selskap under
Næringsdepartementet. Som utviklingsplanlegging har fylkesplanlegging i stigende grad blitt
”å ro uten årer”.
For det andre har intensjonen vært at fylkesplanleggingen skulle bli et bindeledd
mellom forvaltningsnivåene, dog ikke slik at fylkeskommunen ble ”overkommune”. Uansett
skulle planen være retningsgivende for kommune og stat. Muligheten for gjennomføring var i
stor grad et spørsmål om statlige organer og virksomheter følte seg forpliktet gjennom
deltakelse i partnerskap. Her forventet departementet også at fylkeskommunene trakk inn
private aktører i såkalte ”private public partnerships”. Det har i liten grad skjedd i Norge, der
partnerskapene mer må forstås som offentlige-offentlige partnerskap. Det som verre er, er at
staten har vegret seg mot a inngå forpliktende partnerskapssamarbeide med fylkeskommunene.
Planene har derfor framstått som tomme oppfordringer om a være med i partnerskap.
Ved inngangen til det nye århundret var følgelig fylkesplanleggingens legitimitetstap
akutt. Det ble ikke bedre ved at selve forvaltningsnivået som skulle ha ansvaret for planen,
fylkeskommunen, også fikk sin legitimitet svekket. Det samme gjaldt de politikkfeltene
forvaltningsnivået var knyttet til, nemlig regional planlegging og distriktsutbygging.
De detaljerte forslagene til det nye plansystemet finner vi i planlovutvalgets andre
innstilling. 27 Utvalget vil vekk fra standardiserte altomfattende planleggingen, og en første
innovasjon er at planleggingen skal styrkes ved å gjøres mer fleksibel. Fylkeskommunene skal
ikke lenger planlegge likt på alle områder, men må selv, en gang i hver fylkestingperiode,
utarbeide en regional planstrategi. Den regionale planstrategien skal være en gjennomgang av
fylkets status og utfordringer, og en angivelse av hvilke planer som skal virkeliggjøre
planstrategien.
§ 5-3 Regional planstrategi
26 Amdam, J., T. Selstad og H. Vike (2004): Regionalt utviklingsarbeid og utviklingaktørar.
Volda/Lillehammer: Høgskulen i Volda/Høgskolen i Lillehammer.
27 Det foreligger nå et konkret lovforslag til Stortinget, men det er ikke offentlig ennå.
21

Fylkeskommunen skal minst en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter
fylkestingets konstituering, utarbeide en regional planstrategi, i samarbeid med kommuner,
statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet
Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, hva som er
oppnådd i forhold til tidligere planer, og nasjonal politikk av betydning for planleggingen. Den
skal beskrive hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging, hvilke
planformer som bør benyttes og hvordan planleggingen bør organiseres og gjennomføres.
Forslag til regional planstrategi sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for
å komme med uttalelse skal ikke være kortere enn 6 uker. Planstrategien vedtas av
fylkestinget.
Planlovutvalget ville gjenopprette interkommunale planer, altså planlegging for funksjonelle
regioner rundt regionsentra. Det var disse interkommunale planene fylkesplanene i sin tid
skulle erstatte, men når de nå innføres igjen må dette forstas som en form for legalisering og
regulering av en allerede opparbeidet praksis. Tre av fire kommuner inngår i regionsamarbeide,
av mange derfor kalt ”det fjerde forvaltningsnivået”, og mange av disse driver
planlignende arbeide allerede. Mange fylkeskommuner har faktisk også tilskyndet at det
opprettes slike regionale samarbeider for å realisere den regionale planstrategien. Planlovforslaget
vil derfor regulere denne praksisen.
Kap.7 Interkommunalt plansamarbeid
§ 7-1 Innledende bestemmelser
To eller flere kommuner bør samarbeide om planlegging etter denne lov når det er
hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrenser. Interkommunalt plansamarbeid
kan igangsettes som gjennomføring av regional planstrategi, videreføring av fylkesplan,
eller etter initiativ av kommunene selv. Samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper.
Fylkeskommunen og statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede et slikt
samarbeid når det anses nødvendig for å ivareta hensyn og 1øse oppgaver som går ut over den
enkelte kommune.
Gjenopprettelsen av interkommunale planregioner kan også forstås som en innovasjon. Det
samme gjelder også planlegging mellom fylkeskommuner, som også har sin bakgrunn i en
frivillig bølge de siste ti årene. I mange tilfeller er fylkene for små til a fange inn større
byregioner med sine utstrakte pendlingsomland, og derfor har landsdelene tjent som en arena
for slike fylkesoverskridende planarbeider. Planlovforslaget foreslår derfor også en regulering
av denne planformen.
§ 6-8 Plansamarbeid mellom fylker
To eller flere fylkeskommuner kan samarbeide om planlegging etter denne lov når det er
ønskelig a samordne planlegging over fylkesgrenser. Samarbeidet kan omfatte regional
planstrategi, fylkesplan og fylkesdelplaner. For slikt samarbeid gjelder reglene om
interkommunalt plansamarbeid.
22

Fylkesplanlegging er blitt oppfattet som en samfunnsplan – og en plan for fylkeskommunen
selv. Den fysiske arealplanleggingen har hittil vært et nesten rent kommunalt anliggende.
Planlovutvalgets lovskisse innebærer imidlertid at dette også kan bli tema for fylkesplanen.
Her sies det riktignok at planen kan ha en annen karakter enn en detaljert arealbruksplan, men
det åpnes likevel for at planen kan gis bindende rettsvirkning innen visse grenser. Dette må
også forstås som en planinnovasjon.
§ 6-6 Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning
For å ivareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser knyttet til arealbruk, kan det
utarbeides fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. En fylkesdelplan for arealbruk
med særlig rettsvirkning skal, når den er vedtatt av fylkestinget, legges fram for Kongen for
godkjenning. Ved godkjenningen kan Kongen, etter drøfting med fylkeskommunen, vedta
endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til nasjonale eller viktige regionale
interesser. Ved godkjenningen fastsettes planens bindingstid. Bindingstiden kan forlenges på
grunnlag av tilråding i regional planstrategi.
Det er grunn til å tro at dette forslaget blir fulgt opp, for eksempel slik at det i et gitt tidsrom –
eksempelvis 10 år – er mulig for planmyndighet (fylkeskommunen) å nedlegge forbud mot
iverksettelse av visse bygge- og anleggstiltak. En slik binding må begrunnes i regionale eller
nasjonale hensyn. Med denne bestemmelsen kan altså fylkeskommunene til en viss grad bli
mer ”overkommune” enn den er i dag, men ikke slik at den undergraver kommunens ansvar.
Planlovutvalgets understreker at fylkene har plikt til a samarbeide med kommunene og
andre berørte offentlige instanser. Fylkeskommunen har også ansvaret for a utarbeide et planprogram
som sier hva planlegging skal gå ut på og hvilke plantyper som skal dekke hva.
§ 6-4 Behandling av fylkesplan
Ved utarbeidelsen av fylkesplan skal fylkeskommunen samarbeide med kommunene, statlige
organer og organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Statlige
myndigheter og kommuner har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres
virkeområde, eller myndighetens egne planer og vedtak. Fylkeskommunen utarbeider
planprogram i samarbeid med berørte kommuner og statlige myndigheter, jf. § 1-8. Forslag til
planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn
Det er begrepet planprogram som realiserer ideen om at planleggingen skal være fleksibel og
tilpasset situasjonen i regionen. Planprogrammet vil altså bestemme om det skal gjennomføres
en helhetlig plan for hele fylket, eller om det skal gjennomføres som fylkesdelplaner for
interkommunale regioner. Det kan også lages fylkeskommunale temaplaner som omhandler
næringsutvikling, demografi, kultur, miljø etc. Planmyndigheten – fylkeskommunen – må
velge de planformene som er hensiktsmessige i forhold til de strategiene som er valgt. Alle
regionale planer skal ha et handlingsprogram. Mens planstrategien skal utarbeides det første
året i en fylkestingsperiode, skal handlingsprogrammet revideres hvert år.
23

Implementeringen av disse planinnovasjonene er sterkt knyttet til forvaltningsreformen, som
skal være iverksatt i 2010. Men i påvente av planlovreform har flere fylker allerede tilpasset
seg de nye plantypene og begrepene. I prinsippet kan et konkret planprogram peke i to
forskjellige retninger: Det kan øke ambisjonsnivået, for eksempel med klimaplanlegging.
Eller det kan redusere ambisjonsnivået, i ekstreme tilfeller på den måten at fylkeskommunen
sier at det ikke er behov for noen oversiktsplan i det hele tatt. Sverige hadde en länsplanering
som lignet den norske fylkesplanleggingen. Den ble gjort frivillig, og dermed forsvant den i
stor grad.
24

VI.
Konklusjoner
Hva er kommunale klimaoppgaver?
Miljøproblemene er svært sammensatte, og det er ikke uten videre lett å identifisere hvaem
som bør ha ansvaret for det i den offentlige forvaltningen. Vi skal likevel gjøre et forsøk, og la
oss da starte med en oversikt.
Figur 2: Samlede utslipp av CO 2 og andre klimagasser omregnet til CO 2 : Metan (CH 4 ),
lystgass (N 2 O) og fluorholdige gasser (HFK, PFK, og SF 6 ). Kilde: SSB
I 1990, som er referanseår for Kyoto-avtalen, slapp Norge ut om lag 50 mill. tonn
klimagasser. Utslippene toppet seg med om lag 55 mill. tonn CO 2 –ekvivalenter i 2004, men
etter to år med en viss nedgang er det på 53,7 mill. tonn CO 2 –ekvivalenter i 2006. Det
tilsvarer en vekst på 8 prosent siden 1990. Norge er etter Kyoto-protolllen innrømmet en
vekst i utslippene på en prosent fram til 2010 (market med stiplet linje i figur 2), og forhold til
den lå vi 7 prosent over i 2006. Prognosen peker mot enda større utslipp, beregnet til 59,2
mill. tonn CO 2 –ekvivalenter fram til 2010. Siden vi da overskrider avtalen, må de økte
utslippene dekkes opp med oppkjøp av nye utslippsrettigheter.
Utviklingen går altså i gal retning. FNs klimapanel anslår at utslippene av CO 2 i 2050
må ligge 50-85 prosent under nivået i 2000 for å begrense temperaturøkningen til 2,0-2,4
grader Celsius. Norge har i den klimapolitiske meldingen sagt at landet skal være karbon-
25

nøytralt i 2050. Fram til 2030 skal vi kutte utslippene tilsvarende 30 prosent av utslippene i
1990. Og om den ”kortsiktige” Kyoto-målsettingen til 2010 sier regjeringen at den vil skjerpe
kravene til å komme ti prosent under 1990-nivået. Foreløpig peker altså tallene mot like
mange prosent over.
Den norske regjeringen er en sterk tilhenger av globale avtaler og kvotekjøp, og vil
hente ut en stor del av utslippsreduksjonene i utviklinmgsland og land i rask industrialisering,
som Kina og India. Arbeidet for å redusere utslippene hjemme skal intensiveres. 28 I det
såkalte klimaforliket skjerpes målsettingene. Det skal foretas ”betydelige” utslippsreduksjoner
både i utlandet og Norge, og landet skal være klimanøytralt alt i 2030. 29 Med betydelige
utslippsreduksjoner antydes en reduksjon av 13-16 mill. tonn CO 2 –ekvivalenter, når skog er
medregnet. Med den skjerpingen som avtalen innebærer, antydes det at intervallet kan stige til
15-17 mill tonn CO 2 –ekvivalenter.
Konket hvilke tiltak som skal gi disse reduksjonene hjemme sier ikke avtalen noe om,
men det listes opp en lang rekke sektorer og enkeltsatsinger derunder. Målsektorene er særlig
energi, transport, industri og bygg. Om offentlig forvaltning sies ikke annet enn at det skal
stilles konkrete krav til energibruk og energiforsyning. Kommunesektoren nevnes ikke
eksplisitt, selv om denne er viet et eget kapittel i klimameldingen. I kapitlet om sektorvise
satsinger er også kommunene oppført. Her lanseres tre tiltaksformer 30
• Bruk av Plan-og bygningsloven
• Initiere et program om Framtidens byer
• Vurdere innføring av rikspolitiske retningslinjer for-klimaarbeid
Målsettingen er at kommunale virkemidler ”i større grad enn i dag (vår utheving) skal bidra
til å redusere utslippene av klimagasser” (kapittel 8)”. Ambisjonene påvirkes ikke særlig
sterkt av opplysningene i kapitlet om kommunalt klimaarbeid som sier at om lag 20 prosent
av utslippene kan knyttes til kommunale virkemidler og tiltak (kapittel 17). Da snakker vi
altså om størrelsesordenen 10 mill CO 2 , som slett ikke kan sies å være ubetydelig.
28 . St.meld.nr.54 (2000-2001): "Norsk klimapolitikk".
29 Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet
2005-09 ("Soria Moria erklæringen")
30 Kapittel 8 heter ”Sektorvise klimahandlingsplaner”og de kommunale forvaltningsnivåene må altså her forstås
som sektor. Kapittel 17 omhandler ”Kommunalt klimaarbeid”, med delkapitler om ”Kommunenes muligheter til
å påvirke utslipp av klimagasser” og ”Nye tiltak for kommunalt klimaarbeid St.meld.nr.54 (2000-2001): "Norsk
klimapolitikk". .
26

Kommuner og fylkeskommuner må altså på egen initiativ finne fram til de mest
relevante områdene for reduksjon av klimagasser. Da kan det være nyttig å følge veien til
kildene, for dermed å evaluere den kommunale andelen av utslippene og de virkemidlene
kommunesektoren har til disposisjon. Figur 3 viser de samlede CO2-uslippene i forhold til ni
kilder.
60000
50000
40000
30000
20000
Husholdninger
Tjenester ellers
Transport
Varehandel og reiseliv
Kraftprod., bygg og anlegg
Annen industri
Verkstedindustri med mer
Prosessindustri
Primærnæringer
10000
0
1990 2005
Figur 3: Klimagassutslipp etter kilde. Kilde:SSB, statistikkbanken
Primærnæringene er en forholdsvis liten kilde, men hva angår landbruket er den en viktig
kommunal sektor. Både kommunene og fylkeskommunene vil med reformforslaget ha både
miljø- og landbruksadministrasjon, og vil være nær til å initiere tiltak for redusert
metanutslipp. Landbruk omfatter også skogforvaltningen, som med det norske opplegget
utgjør en viktig post i CO 2 -regnskapet. SFT-anslår at potensialet for behandling av biogass og
gjødsel til ca 1,2 mill. tonn CO 2 –ekvivalenter, men det krever utvikling av incentiver, som
fortrinnsvis er statlige. Kommunal og fylkeskommunal medvirkning kan likevel forbedre
gjennomføringsevnen. Trekker vi inn tiltak for skogreising, er potensialet svært stort. Det
anslås av SFT å utgjøre om lag 27 mill. tonn CO 2 –ekvivalenter, altså tilsvarende halvparten
av de totale utslippene i 2006. Og ikke minst kan den kommunale og fylkeskommunale
sektoren være pådriver for lokal og regional utvikling av bioenergiformer: Ved, flis, pellets,
bioetanol og biodisel.
Prosessindustrien (inklusive olje- og gassutvinning) er den største enkeltkilden, og tiltak vil
normalt kreve statlig deltakelse. Denne industrigreinen er imidlertid relativt konsentrert til at
oversiktlig antall lokalsamfunn, og der kan kommuner og fylkeskommuner i partnerskap med
27

edrifter og foreninger være initiativtakere og pådrivere. Selv om CO 2 –utslippene er globale,
opptrer de sammen med andre forurensninger i bedriftenes indre og ytre miljø, og bedrift og
lokalsamfunn har i slike tilfeller skaffet seg nyttige erfaringer.
Verkstedindustri og annen industri er sammenlignet med prosessindustrien relativt ubetydelig
som problemskaper, men er desto mer aktuell som problemsløser gjennom teknologiutvikling
og innovasjon. Det er verkstedsindustrien som må utvikle teknologi for karbonfangst – som
kan utnyttes både av petroleumsindustri og prosessindustri. Men glemmes må heller ikke at
bioenergi og andre fornybare energikilder, som kan ha store systemeffekter lokalt og
regionalt, også vil kreve utvikling og produksjon av nytt utstyr. Slike innovasjonstiltak kan
gjerne skje med utgangspunkt i lokale partnerskap, der regionenes tiltaksapparat kan stille opp
med diverse støtteformer til næringslivet
Kraftproduksjon, bygg og anlegg framstår i figur 3 som relativt ubetydelige utslippsektorer.
Dette dreier seg imidlertid om svært lokale næringer, der energiøkonomisering er aktuelt, og
alternative energikilder med fordel kan utnyttes. Kommuner og fylkeskommuner er store som
eiere av kraftanlegg, og de er også pådrivere for modernisering og bygging av småkraftverk.
Mange fylkeskommunale selskaper har engasjert seg i alternative energikilder. Potensialet er
ikke beregnet, men det må være stort.
Når varehandel og reiseliv også er ubetydelige i statistikken for CO 2 –utslipp er dette isolert
sett riktig nok, men her må vi naturligvis se selve reisekomponenten – transporten – som en
del av sektoren. Gjennom fornuftig lokalisering av handelsbedrifter og et reiseliv som
stimulerer til lengre opphold, kan utslipp i transport reduseres. Kommunene og
fylekskommunene er viktige som plan- og tiltaksmyndigheter.
Transport er uten tvil en sektor der regionene sitter med store virkemidler, og der kommunene
deltar aktivt i utformingen av samferdselen. Sektoren er stor som utslippskilde, størst etter
prosessindustrien. Dette er utvilsomt en sektor med stort innsparingspotensiale. SFT anslår
det til 1,4 mill. tonn CO2-ekviavlenter. En stor del av transporten utføres av husholdningene
med privatbil. Et endret forhold mellom bilisme og kollektivtransport kan redusere utslippene
ytterligere, men det krever tiltak som lett kan bringe befolkningen i opposisjon.
Immaterielle tjenester ellers preges av små CO 2 –utslipp, med mindre de drar med seg et stort
transportarbeide. Generelt gjelder at større forbruk av tjenester ikke har samme negative
virkning som materielt forbruk av biler, energi, veier etc.
28

Husholdssektoren er den tredje største kilden for CO 2 –utslipp, og den tangerer flere av de
sektorene vi har berørt foran. Transport, naturligvis, siden en stor del av transportarbeidet
utføres privat, men ellers forbruk av bolig, energi til oppvarming, vareinnkjøp og reiseliv med
mer. Kort sagt: de fleste tiltak som krever endret praksis må skaffe seg legitimitet i husholdningene.
Lykkes de ikke med det, feiler tiltaket. Nest etter transporten er det husoppvarmingen
som bekymrer mest i CO 2 –regnskapet. Offensiv byggesaksbehandling, enøk-tiltak,
rehabilitering og alternative energikilder (fjernvarme) er tiltaksformer som er aktuelle i en
lokal eller regional kontekst. SFT anslår at innsparingpotensialet er om lag 4,5 mill. tonn
CO2. I prinsippet sokner alle boligene til lokalsamfunn og regioner, og kommunesektoren eier
selv en fjerdedel næringsbygg i landet målt etter areal. Husholdningene kan også medvirke til
bedre avfallshåndtering, for eksempel. sortering, og i avfallsektoren alene er det et innsparingspotensiale
på 1,2 mill tonn CO 2 .
Det tallfeste innsparingspotensialet i de tiltakene som her er omtalt, og som har en stor
kommunal komponent, summerer seg altså til vel 8 mill. tonn CO 2 . Størrelsesordenen er altså
om lag det halve av hva klimaforliket skisserer for tiltak ”hjemme”. Men her må det bemerkes
at potensialet for innsparinger er beregnet bottom up på basis av noen lokale klimaplaner, og
deretter blåst opp til makronivå. 31 Innsparingsmuligheter gjennom kommunale og fylkeskommunale
tiltak kan godt vise seg å bli større når flere kommuner og regioner får utarbeidet
energi- og klimaplaner. Signalene fra staten til kommunesektoren oppfattes som sprikende og
vanskelige å gripe fatt i for de som vil sette i gang planlegging og tiltak lokalt og regionalt. 32
Men det mest grunnleggende problemet er dette: Ingen kan i dag med sikkerhet si hvilke tiltak
klimapolitikken vil iverksette om ti eller tjue år, og da er det uklokt på forhånd å utelukke
noen fra den store dugnaden.
En sterk miljø- og klimaetat i regionene
Som Vestlandsforskning påpekte i sin rapport fra 2003 33 har vi i Norge et velutviklet
forvaltningsapparat for miljøsaker generelt, oppbygd gjennom ca 100 år, men med sterkest
vekst de siste femti årene. Klimapolitikken har ennå ikke noe entydig tilholdssted i
forvaltningen
31 SFT (2007a): "Klimatiltak i kommunesektoren". Oslo: Statens forurensningstilsyn, SFT (2007b): "Reduksjon
av klimagasser i Norge. En tiltaksanalyse for 2020". Oslo: Statens forurensningstilsyn.
32 CIVITAS (2006): "Kommunal klimapolitikk i lys av sprikende statlige styringssignaler, virkemidler og
sektorinteresse". Oslo: CIVITAS.
33 Aall, C. og K. Groven (2003): "Institusjonell respons på klimaendringer". Sogndal: Vestlandsforskning.
29

Ut fra klimasituasjonens alvor, er det ingen dramatisk konklusjon at alle forvaltningsnivåer
bør være engasjert både i tilpasning til klimaendringer, men ikke minst forebygging
som kan bremse klimaendringene. Pr i dag er miljøforvaltningen primært statlig. Ved å
overføre den regionale miljøforvaltningen til fylkeskommunene vil også kommunesektoren få
en stor del av dette apparatet. Hvilke nivåer man vil satse på er i stor grad et spørsmål om
kompetanse.
Det er gjort forsøk med utvikling av med stillinger som miljøvernledere i kommunene,
som et fellesprosjekt mellom KS og Miljøverndepartementet. DN og SFT var mindre
engasjerte hevder Knut Sørgaard, tidligere miljøvernleder i Molde i en kronikk. 34 Han antyder
at den manglende interessen kan oppfattes slik at direktoratene føler seg truet av
kommunaliseringen. Det kan heller ikke underslås at mange miljøvernledere møtte motstand i
kommunenes administrasjon. Da ordningen ble basert på rammeoverføringer, nedprioriterte
mange kommuner denne funksjonen. Hvor mange som er igjen er høyst usikkert. Sørgaard
mener at det er 30 som har miljøvernleder i dag, altså om lag 7 prosent.
Kommunesektoren står for så vidt fritt til å engasjere seg på de feltene de ønsker så
sant de har ressurser til det og dette engasjementet ikke er i strid med annen lovgiving.
Kommunene blir også engasjert gjennom ulike statlig initierte programmer som ”Framtidens
byer” og ”Livskraftige kommuner”, men slike lever gjerne kort tid og kan ikke erstatte et fast
ledd i forvaltningen. Det er også utilfredstillende om det skal være opp til kommunenes og
fylkeskommunenes interne prioriteringer om det skal utvikles miljøkompetanse og lederskap.
Det er derfor fristende å spørre som Sørgaard gjør: ”Hvorfor bruker ikke staten fylkesnivået
som den sentrale kanal fir dialog med kommunene på dette området?”
Spørsmålet er dobbelt betimelig siden fylkeskommunene i følge St.meld. nr 12 skal
overta miljøvernavdelingene. Det må da være en klar forutsetning at disse videreutvikles til
fullverdige klimaetater. I så fall må kompetanse utvides i forhold til det som allerede finnes
hos fylkesmannens miljøvernavdeling, og det må være en like klar forutsetning at en slik
utvidelse av virkefeltet supplerer kontroll- og tilsynsoppgavene med utviklingsoppgaver som
endrer praksis i kommunene selv, i næringslivet, husholdningen, samferdselen m.v. Denne
utviklingskompetansen er ikke fremmed for fylkeskommunen i dag heller.
Fylkeskommunen vil i en slik modell være et bindeledd mellom stat og kommuner.
Kommunene vil fortsatt på eget initiativ prøve å øke engasjementet på det klimapolitiske
34 Sørgaard, K. (2007): Har kommunene en rolle i klimapolitikken? Kommunal Rapport 6/11-2007
30

feltet, men vil være begrenset av sin kompetanse. Her kan fylkeskommunens miljø- og
klimaavdeling fylle inn og kompensere manglende kompetanse lokalt. Ikke minst kan dette
være en viktig støttekompetanse i den kommunale planleggingen. Men vi må heller ikke
glemme at den store klimapolitikken hører hjemme i mange sektorer, og ofte er disse statlige.
I forhold til staten blir det en utfordring for fylkeskommunene å forplikte staten til å delta i de
partnerskapene som må etableres for gjennomføre radikale klimapolitiske tiltak. Det kan ikke
minst skje på planleggingsarenaen.
Miljø- og klimaplanlegging på alle folkevalgte nivå
Etter bygningsloven av 1965, har planleggingen i Norge i sterk grad blitt begrunnet med
miljøhensyn. Dette perspektivet ble skjerpet med Plan- og bygningsloven av 1985 og
innføring av konsekvensanalyser – som i stor grad hadde et miljøperspektiv. I dag utsettes
dette etablerte apparatet for tre typer endringsimpulser.
For det første tilskyndes kommuner og fylkeskommuner til å utarbeide energi- og
klimaplaner. Den sterkeste pådriveren er her Enova, 35 som har utgitt en egen veileder på
feltet. SFT og SSB har vært bidragsytere med statistikk og data. Flere kommuner og
fylkeskommuner har utarbeidet slike planer allerede, noen også med rulleringer.
For det andre har vi arbeidet med å reformere det generelle plansystemet, som er gitt
en prinsipiell miljø- og klimapolitisk begrunnelse. En lovtekst er utarbeidet, som kan fremmes
for Stortinget våren 2008. Flere fylkeskommuner har tilpasset seg det antatt nye systemet og
utarbeidet egendefinerte regionale planstrategier. Klima er et temaområde som blir prioritert i
disse.
For det tredje har Norge de 10-12 siste årene vist interesse for EUs planfilosofi, ESDP,
som argumenterer for en bærekraftig planlegging i større rom enn regioner og nasjoner. 36
Norge deltar i Den europeiske konferansen for ministre med ansvar for regional planlegging
(CEMAT), som har tilsluttet seg EUs romlige planfilosofi. 37 I Norge har mange
35 Enova (2007): "Alle kommuner bør ha en energi- og miljøplan." Trondheim:
36 EU-kommisjonen (1997): "ESDP Det europeiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv. (Noordwijkerklæringen)".
Brussel: EU-kommisjonen; EU-kommisjonen (1999): "ESDP European Spatial Development
Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the European Union. (Potsdamerklæringen)".
Brussel: EU-kommisjonen.
37 CEMAT (2000): Retningslinjer for bærekraftig romlig utvikling av det europeiske rommet. Hannover: Den
europeiske konferansen for ministre med ansvar for regional planlegging (CEMAT).
31

fylkeskommuner utarbeidet romlige planstrategier på landsdelsnivå med henvisning til dette
EU-systemet.
At det planlegges mye på flere nivåer kan være en styrke, men det kan også skape
forvirring og lede til plantretthet. Da delegitimeres planleggingen og den står i fare for å
forvitre. Det er derfor vår oppfatning at planleggingen må integreres i ett system, og da er det
temmelig logisk at dette må bli det lovpålagte systemet. Dette framstår – særlig etter den
forberedte reformen – som et fleksibelt system som både har plass til kommunale og regionale
miljø- og klimaplaner, og overregionale romlige planer, der flere fylker deltar. Med bruk av
kommunale og regionale delplaner kan man både fylle rommet mellom flere kommuner,
mellom fylkeskommune og kommunene, og mellom flere fylkeskommuner. Vi skal derfor
rekapituler hovedtrekkene i lovforslaget.
Etter den modell som planlovutvalget foreslår vil vi få en mer smidig og tilpasset
regional planlegging. Det vil ikke være slik at alle planlegger etter samme mal lenger, men må
heretter selv lage et planprogram som dekker de spesifikke behov. Det er imidlertid en viss
fare for at planleggingen blir skrudd ned til et minimum i fylker som har en lite planvennlig
politisk ledelse. Det bør derfor følge som en del av planreformen at visse planoppgaver – i
særdeleshet klimapolitikken – er obligatoriske. Det kan for eksempel bestemmes gjennom
rikspolitiske retningslinjer.
Det foreligger i dette forslaget en viss fare for at kommunene kan oppfatte fylkeskommunene
som overkommuner. Det er lite ønskelig i norsk kommunalsektor. Det er derfor
viktig at fylkeskommunene og kommunene har supplerende roller i klimaplanleggingen. Ut
fra respektive styrker og svakheter, synes det rimelig at kommunene har det tyngste ansvaret
for klimatilpasning. Den oppgaven har de langt på vei allerede, og planlegging er en viktig
tversgående arena for samordning. De vil imidlertid være avhengig av faglig ekspertise fra for
eksempel Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Kommunene mangler
kompetanse når det gjelder klimatilpasning, men de mangler også grunnleggende data. 38 SFT,
kan også spille en rolle i den grunnleggende kartleggingen av risikosoner og fareområder.
Fylkeskommunene bør ha et desto større ansvar for forebyggende tiltak i forhold til
klimagasser. Disse forutsettes å være tyngre og mer ressurskrevende oppgaver, som dessuten
krever de en tyngre utviklingskompetanse enn kommunene har.
38 Andersen, C. og M. Karlsen (2007): "Klimatilpasning Norge". Plan, 6/2007, 28-31, Iversen, R. K. (2007):
"Frykter klimaendringer - men er ikke forberedt". Kommunal rapport, 20/12 2007,
32

Det ligger også i planlovutredningen flere forslag som kan bidra til å redusere
spenninger mellom fylkeskommuner og kommuner. Forslaget om gjeninnføring av interkommunale
planordninger, der kommunene selv har ansvaret for planleggingen, er et slikt forslag.
Fylkeskommunene må generelt være forsiktige med å undergrave kommunenes tilnærmede
monopol i arealplanleggingen. Derfor er det bedre om fylkeskommunen vedtar planprogram
som i realiteten forskyver planansvaret nedover, og dermed øker kommunenes myndighet
over arealene. Interkommunale planer innebærer at kommunene pooler sin kompetanse, og i
tillegg kan fylkeskommunene assistere med sin kompetanse. Det mest effektive instrumentet
for samordning av arealbruken er den kommunale planen. Det er også den som mest effektivt
kan styre utbyggingstiltak, hus, infrastrukturer med mer vekk fra risikofylte områder. Om
kommunen ikke fyller denne oppgaven, er riset bak speilet fylkeskommunale arealplaner med
rettvirkning.
En sammenhengende konklusjon
Det er en indre sammenheng mellom de forslagene som legges fram her. For det første er det
klart at de fleste av de klimaproblemene som inngår i den samlede klimapolitikken har en klar
kommunal og regional komponent. Hvor stor denne er kan vi ikke beregne eksakt i dag, men
størrelsesordenen er minst halvparten. Fylkeskommuner og kommuner bør på eget initiativ
identifisere sin rolle i forhold til de uilke klimasakene, men de bør også forvente å bli tildelt
en klarere rolle av staten. Virkemidler som i dag ligger hos departementene, direktoratene,
fylkesmannen kan med fordel overlates til kommuner og regioner.
Kommunesektorens kompetanse er i dag ikke tilstrekkelig til å skape fullverdige
miljø- og klimaetater. I kommunene finner vi bare rester etter MIK-reformen, og fylkeskommunen
er kommet i skyggen av fylkesmannen på miljøområdet. Det betyr at de folkevalgte
kommunenivåene mangler kompetanse til å bli en tung klimapolitisk aktør. Forvaltningsreformen
er derfor en gylden anledning til å skape en fullverdig miljø- og klimaetat som
dekker både de historiske og framtidsrettede bærekraftutfordringene. En oppsplitting i en
statlig verneetat og en fylkeskommunal bærekraftetat er ikke tjenlig. Kompetanse bør derfor
samles ett sted, nemlig en integrert fylkeskommunal etat.
Noen tenker seg at klimaproblemene vil bli løst nærmest uten at vi merker det, og ikke
vil det bli særlig dyrt heller. Lavutslippsutvalget stiller opp et slikt scenario: Fortsatt en
betydelig vekst i produksjon og forbruk, men samtidig en kraftig reduksjon i CO 2 -
33

utslippene. 39 Men det kan også tenkes at omstillingene blir mer dramatiske enn tenkt, og at de
vil merkes godt både i arbeidslivet og i samfunnslivet ellers. Da er det viktig at tiltakene
gjennomføres med folkelig støtte, altså bygger opp legitimitet nedenfra. Forankringen i
folkevalgte organer gir også folk flest innflytelse over gjennomføringen av klimapolitikken i
valg og i generell samfunnsdebatt,
Miljø- og klimaproblemene er komplekse og griper inn i alle samfunnssektorer. De
egner seg derfor godt som tema i planlegging. Men den energi- og klimaplanleggingen som
staten prøver å initiere i fylker og kommuner lar seg ikke gjennomføre uten substansiell
kompetanse. De forvaltningsmessige vilkårene må altså være til stede, sammen med en viss
myndighet til å gjennomføre planene. Hvis forvaltningsreformen skulle enda opp med
tilslutning til en intensivert klimaplanlegging uten å tilføre kompetanse, ender dette opp med
papirplaner. Likeledes vil planleggingen delegitimers om det lovpålagte plansystemet blir
erstattet av ulike ad hoc-planer staten måtte foreslå.
39 Slik forstår vi Randers og ”Lavuslippsutvalget” som han ledet.Randers, J. og Miljøverndepartementet (2006):
Et Klimavennlig Norge : utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. mars 2005 : avgitt til
Miljøverndepartementet 4. oktober 2006. Oslo: Departementenes servicesenter, Informasjonsforvaltning.
34

Kilder:
(1987): Vår felles framtid. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. Oslo: Tiden.
Amdam, J., T. Selstad og H. Vike (2004): "Regionalt utviklingsarbeid og utviklingaktørar".
Volda/Lillehammer: Høgskulen i Volda/Høgskolen i Lillehammer.
Andersen, C. og M. Karlsen (2007): "Klimatilpasning Norge". Plan, 6/2007, 28-31.
Baldersheim, H. (1987): Frå statstenar til stifinnar. 1970-1987. Side i H. E. Næss, E. Hovland,
T. Grønlie og H. Baldersheim (red.): Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner
gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget.
Barney, G. O. (1982): Entering the Twenty-First Scentury. The global report to the president.
. Harmondsworth: Penguin Books.
Bruland, K. og D. C. Mowery (2005): Innovation through time. Side i J. Fagerberg, D. C.
Mowery og R. R. Nelson (red.): The Oxford handbook of innovation. Oxford:
Oxfordduniversity press.
Carson, R. (1968): Den tause våren. Oslo: Tiden.
CEMAT (2000): Retningslinjer for bærekraftig romlig utvikling av det europeiske rommet.
Hannover: Den europeiske konferansen for ministre med ansvar for regional
planlegging (CEMAT).
CIVITAS (2006): "Kommunal klimapolitikk i lys av sprikende statlige styringssignaler,
virkemidler og sektorinteresse". Oslo: CIVITAS.
Enova (2007): "Alle kommuner bør ha en energi- og miljøplan." Trondheim:
EU-kommisjonen (1997): "ESDP Det europeiske fysiske og funktionelle
udviklingsperspektiv. (Noordwijk-erklæringen)". Brussel: EU-kommisjonen.
EU-kommisjonen (1999): "ESDP European Spatial Development Perspective. Towards
Balanced and Sustainable Development of the European Union.
(Potsdamerklæringen)". Brussel: EU-kommisjonen.
Flo, Y. (2004 ): Staten og sjølvstyret : ideologiar og strategiar knytt til det lokale og
regionale styringsverket etter 1900 Bergen: Universitetet i Bergen.
Gore, A. og I. I. Tjørve (2007): En ubehagelig sannhet : den globale klimakrisen - vår tids
største utfordring. Oslo: Versal forl.
Høyer, K. G. (1993): Miljøproblemene endrer karakter. I K. G. Høyer og T. Selstad (red.):
Den besværlige økologien. København: NordREFO.
Høyer, K. G. og T. Selstad (1993): Den besværlige økologien. København: NordREFO.
IPCC (2007a): Climate change 2007 : impacts, adaptation and vulnerability : Working Group
II Cambridge University Press.
IPCC (2007b): Climate change 2007 : Mitigation of climate change. Working group III.
Cambridge: Cambridge University Press.
IPCC (2007d): (Solomon, Susan) Climate change 2007 : The physical science basis. Working
Group I Cambridge: Cambridge University Press.
Iversen, R. K. (2007): "Frykter klimaendringer - men er ikke forberedt". Kommunal rapport,
20. desember 2007,
Mathismoen, O. (2007): Klima .Hva skjer. Oslo: Font forlag.
Meadows, D. (1972): Hvor går grensen? Oslo: Cappelen.
Mydske, P. K. (1974): "Den historiske bakgrunnen for fysisk/økonomisk planlegging i
Norge." Stensil fra Universitetet i Bergen.
NOU1977:1 Ny planleggingsov.
NOU2000:22 "Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune." Kommunal- og
Arbeidsdepartementet:
35

NOU2001:7 "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II
(Planlovutvalgets utredning med lovforslag). Planlovutvalgets første delutrdning."
Miljøverndepartementet.
NOU2003:14 "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II.
Planlovutvalgets utredning med lovforslag." Miljøverndepartementet.
Næss, P. og T. Selstad (1990): Bærekraftig regional utvikling. Oslo: NIBR.
Randers, J. og Miljøverndepartementet (2006): Et Klimavennlig Norge : utredning fra et
utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. mars 2005 : avgitt til
Miljøverndepartementet 4. oktober 2006. Oslo: Miljøverndepartementet
Selstad, T. (1990): Bærekraftig regional utvikling. Begreper og problemstillinger. I P. Næss
og T. Selstad (red.): Bærekraftig regional utvikling. Oslo: NIBR.
Selstad, T. (2003): Det nye fylket og regionaliseringen. Bergen: Fagbokforlaget.
SFT (2007a): "Klimatiltak i kommunesektoren". Oslo: Statens forurensningstilsyn.
SFT (2007b): "Reduksjon av klimagasser i Norge. En tiltaksanalyse for 2020". Oslo: Statens
forurensningstilsyn.
St.meld.nr.12 (2006-2007) "Regionale fortrinn - regional framtid (Stoltenberg II)". Oslo:
Kommunal- og regionaldepartementet.
St.meld.nr.19(2001-2002). "Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå.
(Bondevik II)|". Kommunal- og regionaldepartementet.
St.meld.nr.31(2000-2001) "Kommune, fylke, stat — en bedre oppgavefoprdeling (Stoltenberg
I)". Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet.
St.meld.nr.46(1988-1989) (1989): "Miljø og utvikling". Oslo: Miljøverndepartementet.
St.meld.nr.54(2000-2001) (2007): "Norsk klimapolitikk".
Styve, J. P. (1979): Reformer i lokalforvaltninga — nokre sentrale utviklingsliner. I H.
Baldersheim, A. Offerdal og T. Strand (red.): Lokalmakt og sentralstyring. Bergen:
Universitetsforlaget.
Sørgaard, K. (2007): Har kommunene en rolle i klimapolitikken? 6. november 2007
Thomas, W. L. (1956): Man's role in changing the face of the earth.
Thomassen, Ø. (1997): Herlege tider. Norsk fysisk planlegging ca. 1930-1965. Trondheim:
NTNU.
Wold, K. G. (1947): Plan for velstand — T.V.A. og Norge. Oslo: N.K.L.a forlag.
Aall, C. og K. Groven (2003): "Institusjonell respons på klimaendringer". Sogndal:
Vestlandsforskning.
36