Styringsutfordringer og utviklingstrekk i kommunal sektor. PA ... - KS

Styringsutfordringer og utviklingstrekk
i kommunal sektor:
fra Public Administration - New Public Management
- New Governance
Innledning
Samplan 11-12 Rådmenn
Svalbard - 3. samling; 12.-15. mars 2012
Morten Øgård
Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag
Universitetet i Agder

Disposisjon
• Innledning: Hvilke utfordringer er det som skal
håndteres?
• Hva kjennetegner den gode organisasjon?
• Ser vi konturene av noe nytt når det gjelder
kommunal demokrati, organisering og ledelse?
• Hvordan skal vi eventuelt kunne måle
lokaldemokratiets virkemåte?

Innledning
I dette foredraget skal jeg gjøre to ting:
Først skal jeg med utgangspunkt i hva nyere litteratur og forskning sier
gjøre meg noen refleksjoner om det er slik at vi kan se noen nye
utviklingstrekk i kommuner når det gjelder organisering, ledelse og
demokrati. Eventuelt hvilke konsekvenser har dette for
kommunene?
Dernest vil jeg gripe fatt i et utviklingsprosjekt som er blitt gjennomført
av KS og rette søkelyset på legitimitetsutfordringer knyttet til vårt
lokaldemokrati.
Det er to problemstillinger som jeg vil reise:
- Hvordan kan vi måle lokaldemokrati?
- Hva kan man gjøre når man står overfor de legitimitetsutfordringene
som man framkommer i det empiriske materialet som jeg skal vise
dere?

Hvilke utfordringer er det som skal håndteres?

Stat – kommune relasjonen
Internasjonale strømninger
- Økonomiske
og
utfordringer
- Legitimitetsmessige
Knyttet til det representative Knyttet til innbyggerne:
demokratiet:
- Økt individualisering
- Frafall av politikere - Valgfrihet
- Styringsproblemer - Ønske om økt innflytelse
1)Profesjonelt byråkrati - Mindre tillit til lokaldemo
2)Mangel på styringsinfo

Fire strategier som brukes for å håndtere
presset mot kommunene
1) Territorielle reformer: Kommunesammenslåing
2) Begrense kommunenes autonomi og oppgaver:
Statlig overtakelse av sykehus, NAV osv.
3) Markedstenkning: Konkurranseutsetting,
privatisering, ”benchmarking”, valgfrihet osv.
4) Interkommunalt samarbeid: Fra selvstyrte
generalister til samarbeidende spesialister i klynger

• Jeg kunne lagt til at det finnes en femte
strategi som på engelsk har gått under
navn som:
– Self government
– Communitarism
– Community based democracy
– Community empowerment

• Med unntak av den sistnevnte strategien sliter de fire
første i forhold til klassiske begreper som:
– Ethics
– og
– Accountability
Begrepene er relatert til hverandre og blir ofte brukt om hverandre i
og med at begge begrepene relaterer seg til forpliktelse og
ansvar.
Vi kan definere de to begrepene med referanse til Kearns
(1996:10) på følgende måte:

• ”Ethics is primarily concerned with the
responsibility-personal or organizational – for
making decisions according to an accepted (or
defensible) moral code for distinguishing right
from wrong”.
• Accountability, on the other hand, involves the
responsibility to answer to higher authority for
whom ethical standards (if they are considered
at all) may be only one of many performance
criteria

• ”In its most narrow interpretation, accountability
involves answering to a higher authority in the
bureaucratic or interorganizational chain of
command”
• Accountability, in essence, is the obligation of
public and nonprofit organizations to serve a
higher authority-the public trust- which is the
ultimate source of their mandate, their authority,
and their legitimacy”

Hva kjennetegner den gode organisasjon?
• Leverer varene (effektiv/styrbar både politisk og administrativt)
• Har et kontinuerlig fokus på åpenhet, innsyn og deltakelse i sentrale
prosesser (demokrati)
• Tar vare på og videreutvikler de ansatte og folkevalgte
(kunnskapsforvaltning)
• Ligger i forkant og hele tiden klarer å drive fram nye innovasjoner
(både når det gjelder demokrati, ledelse brukerorientering, struktur
og organisasjonskultur, samarbeid, styring osv.)
• Nettverksorientert (internt/eksternt)
• Evne til å mobilisere samfunnets totale ressurser med tanke på
utvikling og krisehåndtering

La oss så gå litt mer i dybden på disse
elementene og vise hva litteraturen trekker
fram som vesentlige aspekter med tanke
på å bygge organisasjoner som kan virke i
det offentliges tjeneste

Leverer varene (effektiv/styrbar både politisk
og administrativt)
• Lager styrings- og organisasjonsstrukturer som
er fleksible, effektive og ikke minst åpner opp for
kreativitet
• Skaper RE-ledere som tar ansvar og ønsker å
utnytte handlingsrommet
• Streber etter å skape en brukerorientert
organisasjon som sette brukeren i sentrum og
ikke systemer og forvaltning
• Avklarer roller pol/adm
• Utvikler den politisk- og innbyggerorienterte
styringsinformasjonen

Har et kontinuerlig fokus på åpenhet, innsyn
og deltakelse i sentrale demokratiske
prosesser (demokrati)
• Fokuserer på ulike demokratisyn med
tilhørende fordeler og ulemper
• Etablerer ordninger for å sikre åpenhet,
deltakelse og innsyn
• Etablerer en egen demokratipolitikk
• Etablerer ombud for demokrati

Tar vare på og videreutvikler de ansatte
(kunnskapsforvaltning)
• Kontinuerlig fokus på HMS: Gå utover rene
kvantitative arbeidsmiljøkartlegginger
• Kjører kurs og opplæring, men vri innsatsen mot
opplæring som gir formell kompetanse
(studiepoeng)
• Etablerer strategier og systemer for
kunnskapsforvaltning
• Driver kunnskapsutvikling/etter og
videreutdanning sammen med andre
(kommuner, private, utdanning, forskning osv.)

Ligge i forkant og hele tiden være klar på å
drive fram nye innovasjoner
• Fokuserer på kontinuerlig innovasjon og nytenkning når det gjelder
formelle styringsverktøy og organisering (organisatorisk og
ledelsesmessig)
• Stimulerer kreativitet og entreprenørskap med tilhørende kreativitet
når det gjelder belønningsstrukturene i organisasjonen
• Nettverksorientering for fremming av innovasjon og læring fra
omgivelsene
• Aktiv bruk av benchmarking data, og da særlig med tanke på
folkevalgte og innbyggere.
• Stort trøkk på gevinstrealisering knyttet til IKT investeringer

Nettverksorientert (internt/eksternt)
• Tenker nettverk både internt og eksternt
• Skaper en kultur for samarbeidsorientering både
internt og internt
• Skaper systemer for nettverksevaluering
• Fokuserer på netteverksledelse
• Fokuserer på demokratiske legitimiteten og
åpenheten i nettverk

Evne til å mobilisere samfunnets totale ressurser med
tanke på utvikling og krisehåndtering
Utvikler en klar politikk for relasjoner til
frivillig sektor?
Forholder seg aktivt og bevisst til stiftelser
og fond?
Har etablert en egen form for opplæring i
krisehåndtering?
Har en kontiuerlig rulerende plan for
krisehåndtering?

Sagt på en litt annen måte kunne dette innebære at
robuste organisasjoner framstår som å:
• Holde seg selv på tå hev ved å måle resultater,
evaluere programmer/prosjekter og ikke minst skape
klare forventninger knyttet til hvilke resultater som
skal oppnås.
• Dyrke selvstyre og fleksibilitet gjennom å
desentralisere mest mulig makt og myndighet
nedover i systemet, bygge ned barrierer mellom
enheter, fremme deltakelse og åpen kommunikasjon
• Fremme tilpasning gjennom kontinuerlig oppfølging av
brukere, investere i nye ideer, stimulere læring og
innovasjon, og skape kraftfulle insentivstrukturer for
resultatoppnåelse
• Holde seg orientert gjennom utvikling og bruk av
databaser og ny informasjons- og
kommunikasjonsteknologi

Hva kjennetegnet den moderne
90 – talls organisasjonen?

Tre hoveddimensjoner i en NPM orientert
utviklingspolitikk:
- Tro på ledelse
- Mer bruk av indirekte styring enn av
direkte autoritet
- Brukerorientering

New Public Management en oversikt over ulike
elementer
Fokus på økt effektivitet
Tro på ledelse
som innebærer
Ledere blir gitt mulighet til
å lede gjennom utstrakt
bruk av desentralisering
og delegering
Profesjonalisering av
lederrollen
Disiplinering av
arbeidsstyrken gjennom
produktivitetskrav
Ledere ansettes på
kontrakt nært knyttet opp
til resultatkrav

Privatisering/fristilling av
kommunal virksomhet
Prestasjonsbasert
belønningssystem
Mer bruk av
indirekte
kontroll enn av
direkte autoritet
i form av:
Fokus på
kvalitet/kvalitetssikring
Delegering av ansvar og
myndighet
Målstyring
Vektlegging av markeder
og kontrakter
Konkurranseeksponering
Benchmarking

Brukervalg/valgfrihet
Rettighetslovgivning
Bruker/borger
fokusering i form
av:
Citizen Charter/service
forbindelser
Voucher
Borger/brukerundersøkelser
Kommunedels/bydelsutvalg
IT demokrati (Cyber
democracy)
Folkeavstemninger
Høringer

Langt på vei kan en si at slik flertallet av norske og
svenske kommuner i dag framstår organisatorisk
og ledelsesmessig så er de et bilde av den
moderne 90- talls organisasjonen:
- Stor tro på betydningen av ledelse
- Mindre bruk av direkte autoritet enn
indirekte styring
- Brukerorientering
Spørsmålet blir imidlertid om vi blant våre
foregangskommuner i dag ser konturene av noe
nytt?

Ser vi konturene av noe nytt?

Utviklingstrekk i styringsoppfatninger
i offentlig sektor
Fra:
Public Administration
New Public Management
Public/New/Network Governance

Hva ligger i New Governance begrepet?
Noen definisjoner:
”the way in which stakeholders interact with each other in order to influence the
outcomes of public policies” (Boivard og Löfler 2003:6)
”Government is the institution itself, where governance is a broader concept
describing forms of governing which are not necessarily in the hands of
formal government” (Huges 2003)
”The notion of governance implies that public policies are no longer made
merely by government but through a complex process of interaction among
many different parties, including those in government, but also those in
business and those in nonprofit organizations. (Denhardt m.fl. 2008:394)
Følgende figur er et forsøk på å illustrere ulike retninger innenfor ”governance”
litteraturen

Nettverksbasert
oppgaveløsning/innovasjon
Partnerskap (PPP)
Kontraktbasert styring
Endringsledelse
Lederskap gjennom
resultatinformasjon
Public/New/N
etwork/
Governance
IKT
Refleksivt
Lederskap
Fra politikk utforming til politikk
moderering/tilrettelegging
Åpenhet
”Accountabillity”
Nytt fokus på å engasjere
innbyggerne
Fra servicekvalitet til
livskvalitet og demokratibokslut

Typer av utviklingspolitikk fordelt på land, 1997/98 – 2010/11 (Mean scores: Scale 0-100)
Bruker
orientering
Markeds
orientering
Samfunns/borger
orientering
Åpenhet/
Informasjon
1997 - 2010 1997 - 2010 1997 - 2010 1997 - 2010
Finland Mean 60 90 65 51
Sverige Mean 55 71 81 73 40 49 62 66
Norge Mean 40 65 66 69 32 52 36 55
Danmar
k
Mean 76 73 48 69 45 55 44 60
Total Mean 56 69 73 70 45 51 49 60
30

Governance tenkningens konsekvenser i forhold til kommuner
Dagens kommuner må ta hensyn til:
Ikke bare
Organisatorisk lederskap
Politikk områder og strategi
Strategisk personalforvaltning
Prosessfokus
Måling av objektive og
subjektive resultater
Fokus på autoritet
Ikke bare tjenestekvalitet
Men i økt utstrekning
Nettverk lederskap
”Politicking”: Balansere ulike
strategiske interesser
Kunnskapsforvaltning
Interne og eksterne relasjoner
Måling av multidimensjonell
resultatoppnåelse
Utvikle ”good local
governance” (kreative og
lærende lokale nettverk)
Men også livskvalitet og
demokrati (involvering)

• Livskvalitet og lokaldemokrati høyere på
dagsorden, men hvordan skal vi eventuelt
kunne måle lokaldemokratiets virkemåte?
– en kort orientering om et norsk
utviklingsprosjekt på feltet

Formålet med prosjektet:
Å utvikle målemetoder for å vurdere
lokaldemokratiets virkemåte
Slik det oppleves av innbyggene og de folkevalgte

Framgangsmåte:
Spørreundersøkelser blant innbyggerne og folkevalgte
i 4 (6) kommuner
-Telefonintervjuer blant innbyggerne (250 – 450)
-Spørreskjemaer til utfylling av folkevalgte

Hovedspørsmål:
Hvordan speiles sentrale demokrati-standarder
i innbyggernes og de folkevalgtes
erfaringer og oppfatninger angående egen kommune?

Hva er sentrale demokrati-standarder?
= viktige målestokker for velfungerende lokaldemokrati

Hva er sentrale demokrati-standarder?
= viktige målestokker for velfungerende lokaldemokrati
Fire demokrati-standarder:
1: Pålitelig styre
2: Ansvarlig styre
3: Borgernært styre
4: Effektivt styre

Hva er sentrale demokrati-standarder?
1: Pålitelig styre – likebehandling av innbyggerne i politikk
og forvaltning
2: Ansvarlig styre – innbyggernes mulighet til å kontrollere
de folkevalgte (holde dem ansvarlig)
3: Borgernært styre – innbyggernes muligheter til å delta
og bli hørt (utenom valg)
4: Effektivt styre – folkevalgtes evne til å styre
og kommunens evne til å levere tjenester
som imøtekommer innbyggernes behov

Resultater for Kristiansand kommune
Hvordan speiles demokrati-standarder
i innbyggernes erfaringer med og oppfatninger av
lokalpolitikken og kommuneforvaltningen noen
utvalgte eksempler?

Pålitelig styre – likebehandling av
innbyggerne i politikk og forvaltning

Her i kommunen…. er det særinteresser som får gjennomslag,
ikke innbyggernes fellesinteresser. (4a1)

De som har gode personlige forbindelser i kommunen, får lettere
ivaretatt sine interesser. (4b)

Som regel kan en stole på løftene fra politikerne her i kommunen. (23)

Ansvarlig styre – innbyggernes
mulighet til å kontrollere de folkevalgte
(holde dem ansvarlig)

Det spiller ingen rolle for kommunens politikk hvilke partier som
sitter ved makten. (24)

Kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om…..
aktuelle saker som diskuteres i kommunepolitikken. (7a)

Kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om…..
hvilke rettigheter man har i forhold til kommunen. (7b)

Her i kommunen er det vanskelig for innbyggerne å få innsyn i
grunnlaget for viktige politiske beslutninger. (25)

Borgernært styre – innbyggernes muligheter
til å delta og bli hørt (utenom valg)

Jeg er svært interessert i lokalpolitikken her i kommunen. (4)

Her i kommunen … er det gode rutiner for å ta i mot innbyggernes
forslag om forbedringer i kommunal virksomhet (8b).

Her i kommunen … involverer kommunen innbyggerne i forsøk på
å finne løsninger på lokale problemer. (8d)

Jeg er godt fornøyd med mulighetene jeg har til å påvirke
kommunale beslutninger som engasjerer meg. (11)

Effektivt styre – folkevalgtes evne til å
styre og kommunens evne til å levere
tjenester som imøtekommer
innbyggernes behov

I det store og hele er jeg godt fornøyd med kommunens
tjenestetilbud. (2)

Jeg er godt fornøyd med måten lokaldemokratiet fungerer på
her i kommunen. (6)

Tegnforklaring: ☺ sterkt positivt resultat; / blandet resultat; ! sterkt negativt resultat
Pålitelig
styre
Måles
gjennom
Demokratistandard
Likebehandling
De
folkevalgtes
integritet
De
folkevalgtes
dyktighet og
troverdighet
Innbyggernes oppfatninger og erfaringer
! Særinteresser har bedre kår enn fellesinteressene i
Kristiansand kommune, og de med personlige
forbindelser får helt klart lettere ivaretatt sine
interesser enn de uten (15,16)
/ Det er ikke gjengse oppfatning at de folkevalgte
alltid fremmer egne personlige interesser, men
samtidig er der delte meninger om i hvilken grad
folkevalgte (mis)bruker makt til personlig fordel
(20, 21)
/ Flertallet av folkevalgte oppfattes som dyktige og
vet hva de gjør, men innbyggerne er tvilende til
om en kan stole på og ha tillit til om de holder
løfter som gis (22, 23)

Ansvarlig
styre
Politisk
tydelighet
☺
Folk ser forskjell på partiene - spiller noen
rolle hvem som styrer (24)
Kommunens
informasjons
-virksomhet
Kommunens
åpenhet
Egen
kunnskap og
kompetanse
! Kommunen overbeviser i liten grad når det
gjelder å informerer om aktuelle saker som
diskuteres i kommunepolitikken og
rettigheter man som innbygger har overfor
kommunen (7a, b)
/ Det oppfattes ikke som entydig lett å skaffe
seg innsyn i grunnlaget for viktige politiske
beslutninger (25)
/ Folk føler seg relativt godt informert om
lokalpolitikken, men har vanskeligere med
å vurdere om beslutninger kommunestyret
fatter er fornuftige (9, 10c)

Borgernært
styre
Politisk
interesse
Innbyggernes
engasjementsvilje
/ Stor interesse for lokalpolitikken, men man
diskuterer ikke så mye med andre (4, 5)
/ Liten interesse for kommunale verv, men
stor interesse for frivillig arbeid – likt med
andre kommuner (12, 13)
Involvering ! Kommunen framstår i innbyggernes øyne
som lite åpen for forslag og involvering fra
innbyggernes side – mindre enn i andre
kommuner (8b, d)
Politikernes
lydhørhet
Egen
innflytelse
! De folkevalgte mister relativt fort kontakten
med folk og er bare moderat interessert i
folkets meninger (18, 19)
! Å påvirke kommunale beslutninger er
vanskeligere i Kristiansand enn i andre
kommuner, i likhet med de andre
kommunene er nærmiljøet mer påvirkbart (
11, 12)

Effektivt
styre
Resultater / Råder tilfredshet med tjenestene.
Ikke så entydig positivitet knyttet
til hvordan lokaldemokratiet
fungerer – hovedtendens som i
andre kommuner men svakere (2,
6)

Hvor enige er innbyggerne og de folkevalgte
om erfaringer og oppfatninger?

Tilfredshet med kommunens tjenestetilbud.
F olkevalgte
Innbyggere
A
K ommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

Kommunen involverer innbyggerne i forsøk på å finne løsninger
på lokale problemer.
F olkevalgte
Innbyggere
A
Kommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

Det er særinteresser som får gjennomslag,
ikke innbyggernes fellesinteresser.
F olkevalgte
Innbyggere
A
Kommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

De som har gode personlige forbindelser i kommunen får lettere
ivaretatt sine interesser.
F olkevalgte
Innbyggere
A
Kommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

Det er gode rutiner for å ta i mot innbyggernes
forslag om forbedringer.
Folkevalgte
Innbyggere
A
K ommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

Her i kommunen tar de folkevalgte hensyn til innbyggernes
synspunkter.
F olkevalgte
Innbyggere
A
Kommune
B
C
K ristiansand
-100 -50 0 50 100
PDI verdier

Oppsummering av innbyggerne og
folkevalgtes oppfatninger av hvor godt
lokaldemokratiet fungerer i
Kristiansand kommune

Måles
gjennom
Demokratistandard
Påliteligstyre
Likebehandling
Innbyggerne og folkevalgte mener…..
Både innbyggerne og de folkevalgte
mener at særinteresser har større
gjennomslag, og at personlige forbindelser
er viktige for å få ivaretatt egne interesser.
Vi vil imidlertid legge til at selv om det
råder enighet så er oppfatningen enda
sterkere blant innbyggerne. Særlig gjelder
dette for betydningen av det å ha
personlige forbindelser for å fremme egne
interesser

Ansvarlig
styre
Kommunens
informasjonsvirksomhet
Verken innbyggere eller folkevalgte
er entydig fornøyd med den
informasjonen som kommunen gir
innbyggerne om viktige politiske saker
og om hvilke resultater man oppnår
samt rettigheter man har i forhold til
kommunen. Her skal bemerkes at
innbyggerne er mer negative til
informasjonsbildet enn de folkevalgte
er. Unntaket går på informasjon om hva
man får igjen for skattepengene. Denne
oppfatter de folkevalgte som enda
dårligere enn innbyggerne gjør.

Borgernært
styre
Innbyggernes
involvering
Det er stort sett enighet om at det ikke
foreligger gode rutiner for å ta imot forslag om
forbedringer fra innbyggernes side. Innbyggerne
er imidlertid enda tydligere på denne mangelen
enn de folkevalgte. Begge gruppene er i
hovedsak enige om at klager på tjenester blir
behandlet på en saklig måte. Her er det
imidlertid verdt å merke seg at de folkevalgte i
langt sterkere grad enn innbyggerne er
overbevist om dette. Det synes å råde en klar
uenighet mellom de folkevalgte og innbyggerne
om i hvilken grad de sistnevnte involveres med
tanke på å finne løsninger og om det å ta hensyn
til innbyggernes synspunkter. Her framstår de
folkevalgtes egne oppfatning som langt mer
positive enn hva innbyggerne synes når det
gjelder medvirkningsmulighetene.

Effektivt
styre
Resultater
Det er i begge grupper tilfredshet med
tjenestetilbudet. Verdt å merke seg er at
innbyggerne er mer positive til dette
enn de folkevalgte. Oppfatningen av
lokaldemokratiet er også positive (men
mindre positiv enn for tjenestetilbudet).
I den forbindelse viser det seg
imidlertid at positiviteten er større blant
folkevalgte enn blant innbyggerne.

Spørsmål som reiser seg
• Hvordan ville du reagert om dette var din
kommune?
• Hva burde man gjøre for å håndtere et
slikt resultat?
• Hvordan reagerte folkevalgte og
forvaltning i Kristiansand?