Forholdet mellom stat og kommune i NAV ... - Rokkansenteret

Forholdet mellom
stat og kommune i NAV –
nyskapning eller tradisjon?
En studie av styringsnettverket i NAV
Kristin Marie Dahle
Universitetet i Bergen
Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap
Masteroppgave
Våren 2008

Forord
Jeg vil først og fremst takke min veileder, professor Anne Lise Fimreite, for meget god
oppfølging gjennom hele skriveprosessen. Du har vist en beundringsverdig hjelpsomhet og
tålmodighet. Jeg gikk alltid fra ditt kontor med et klarere hode enn jeg hadde da jeg kom.
Tusen takk for hjelpen. Jeg vil også rette en stor takk til min biveileder, professor Harald
Sætren, som måtte trå til mot slutten av skriveprosessen og gjorde det til gagns.
Jeg vil også takke alle på forskningsseminaret Politisk organisering og flernivåstyring for
gode innspill og kommentarer underveis.
Jeg er informanten og respondentene mine en stor takk skyldig. Tusen takk for det
engasjement dere viste og all hjelp jeg fikk av dere.
Til slutt vil jeg gjerne takke min enestående familie og samboeren min, Aksel. Takk for at
dere har lest utkast underveis og vært klare med råd om jeg skulle trenge det. Takk for
motivasjon og støtte.
Kristin Marie Dahle
Bergen, juni 2008.
”Dei synte meg ein fager veg opp frå vår vesle stova.” (Per Sivle)
1

INNHOLDSFORTEGNELSE
Tabell- og figuroversikt s. 5
1.0 Innledning s. 6
1.1 Tema s. 6
1.2 Problemstilling og begrunnelse s. 7
1.3. Strukturen i oppgaven s. 9
2.0 Kontekst s.10
2.1 Innledning s.10
2.2 Forholdet mellom stat og kommune s.10
2.3 KS s.12
2.3.1 KS’ oppbygging s.13
2.3.2 Konsultasjonsordningen s.14
2.4 NAV s.15
2.4.1 Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten s.15
2.4.2 NAV-reformen s.16
2.4.3 Prosessen frem mot vedtak om NAV i Stortinget s.20
2.5 Oppsummering s.24
3.0 Teoretisk tilnærming s.25
3.1 Innledning s.25
3.2 Autonomi og integrasjon s.26
3.2.1 Oppsummering s.28
3.3 Multi-level governance s.29
3.3.1 Governance s.30
3.3.2 Multi-level governance s.32
3.3.2.1 Multi-level governance eller
multi-level participation s.35
3.3.3 Oppsummering s.36
3.3.4 NAV som styringsnettverk s.37
3.3.4.1 Oppsummering s.39
2

3.4 Operasjonalisering s.40
3.4.1 Avtale s.40
3.4.2 Deltakelse s.41
3.4.3 Forhandling s.42
3.4.4 Status i relasjonen s.42
3.4.5 Analyseskjema –
forventninger til empirien s.43
4.0 Metodisk grunnlag s.45
4.1 Innledning s.45
4.2 Casestudie som forskningsmetode s.45
4.3 Datagrunnlag s.46
4.3.1 Datatilgang s.47
4.3.2 Dokumenter s.48
4.3.3 Intervju s.49
4.3.4 Annen forskning s.51
4.4 Vurdering av studiens datagrunnlag s.52
4.4.1 Validitet s.52
4.4.2 Reliabilitet s.53
4.5 Oppsummering s.55
5.0 Fra stortingsvedtak til rammeavtale –
forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV s.56
5.1 Innledning s.56
5.2 Avtale s.57
5.2.1 Oppsummering i forhold til
de teoretiske tilnærmingene s.60
5.3 Deltakelse s.61
5.3.1 Oppsummering i forhold til
de teoretiske tilnærmingene s.65
5.4. Forhandling s.67
5.4.1 Oppsummering i forhold til
de teoretiske tilnærmingene s.70
5.5 Status i relasjonen s.72
5.5.1 Oppsummering i forhold til
de teoretiske tilnærmingene s.80
5.6. Oppsummering s.82
3

6.0 Analytiske betraktninger s.84
6.1 Innledning s.84
6.2 Representerer styringsnettverket i NAV noe nytt
i forholdet mellom stat og kommune? s.84
6.2.1 Styringsnettverket i NAV –
gammel vin på nye flasker? s.90
6.3 Hvilke implikasjoner kan deltakelse i
styringsnettverket i NAV ha for kommunesektoren? s.91
6.3.1 Autonomi og integrasjon – 430 fluer i en smekk? s.96
6.3.2 Hvilke implikasjoner kan deltakelse i
styringsnettverket i NAV ha for KS? s.97
6.3.3 KS – mellom barken og veden? s.101
6.4. Oppsummering av analysen s.101
7.0 Oppsummering s.103
7.1 Oppsummering av studien s.103
7.2 Studiens funn s.105
7.3 Videre forskning s.106
8.0 Referanseliste s.109
Vedlegg s.113
Vedlegg 1 - Intervjuguide for respondenter fra kommunesektoren s.113
Vedlegg 2 - Intervjuguide for respondenter fra AID s.114
Vedlegg 3 - Intervjuguide for respondenter fra KS s.115
4

Tabell- og figuroversikt
Figur 1: Overordnet NAV-modell s.18
Figur 2: Funksjoner i NAV-kontoret s.19
Figur 3: Tidsakse – fra stortingsvedtak til rammeavtale s.58
Tabell 1: Analyseskjema – forventninger til empirien s.44
og 86
Tabell 2: Status i relasjonen s.73
Tabell 3: Forventninger til samarbeidet mellom stat og kommune s.78
5

1.0 Innledning
1.1 Tema
Tema for denne studien er Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). NAV innebærer en
reorganisering av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen. I korte trekk går dette ut på å
slå sammen tidligere Aetat og Trygdeetaten, for så å opprette en førstelinjetjeneste sammen
med den kommunale sosialtjenesten. Det vil i denne oppgaven fokuseres på
styringssamarbeidet i NAV, mellom staten og kommunesektoren. Jeg vil hovedsakelig se på
tiden fra stortingsvedtaket om NAV våren 2005 til signering av rammeavtalen om NAV våren
2006. Rammeavtalen ble inngått mellom staten, ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet
(AID), og kommunesektoren, ved KS (kommunesektorens interesse- og
arbeidsgiverorganisasjon, tidligere Kommunenes Sentralforbund). I rammeavtalen postuleres
et samarbeid mellom stat og kommune som likeverdige parter. Forholdet mellom stat og
kommune står sentralt i denne oppgaven. Denne relasjonen er viktig for integrasjon og
samarbeid blant annet når det gjelder velferd og også for kommunal autonomi og lokal
deltakelse. Dette er viktige tema som berører innbyggerne i Norge. Den mest sentrale
tematikken vil være styringssamarbeidet i NAV, som i følge rammeavtalen skal være
likeverdig. Ved hjelp av to ulike teoretiske tilnærminger vil jeg undersøke om
styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune,
sammenlignet med den tradisjonelle, hierarkiske forståelsen av forholdet hvor staten har en
dominerende rolle. Dette vil jeg undersøke ved å se på prosessen frem mot signering av
rammeavtalen. I tillegg til den tradisjonelle måten å se forholdet mellom stat og kommune,
benyttes tilnærmingen multi-level governance. Spørsmålet er altså om forholdet mellom stat
og kommune i styringsnettverket i NAV er en nyskapning, eller om det er tradisjon. Jeg vil
også undersøke hvilke implikasjoner deltakelse i NAVs styringsnettverk kan ha for
kommunesektoren. Dette vil avhenge av svaret på spørsmålet om hvorvidt styringsnettverket
faktisk representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Her vil
interesseorganisasjonen KS være sentral som følge av sin rolle som representant for
kommunesektoren og avtalepartner med staten.
6

1.2 Problemstillinger og begrunnelse
I denne studien vil jeg fokusere på styringsnettverket i NAV. Jeg vil se på forholdet mellom
stat og kommune i dette styringsnettverket. Jeg vil også ta for meg mulige implikasjoner for
kommunesektoren, og for KS som organisasjon, av å delta i dette styringssamarbeidet.
Problemstillingene for studien vil være:
• Representerer styringsnettverket i NAV noe nytt i forholdet mellom stat og kommune?
• Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for
kommunesektoren?
Studien har en tidsmessig avgrensning. Den vil i hovedsak ta for seg det som skjedde i
sammenheng med NAVs styringssamarbeid i perioden fra stortingsvedtaket om NAV i mai
2005 til rammeavtalen mellom AID og KS ble signert i april 2006 (opprettingsfasen).
Perioden før dette vil bli kort beskrevet i kontekstkapitlet for økt forståelse, men denne
tidligere fasen har allerede blitt undersøkt og beskrevet av studenter og forskere (se blant
andre Haugneland 2006/ Christensen 2008). Det er derfor mest interessant for meg å studere
fasen fra og med stortingsvedtaket i 2005. Studien vil i hovedsak konsentreres om
styringssamarbeidet på sentralt nivå, i grove trekk mellom KS og AID, og etter hvert NAV
Interim og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Lokale forhold vil også til en viss grad tas i
betraktning, ettersom man på lokalt nivå har egne avtaler mellom fylkesenhetene i NAV og
den enkelte kommune. Disse lokale avtalene nevnes og tar utgangspunkt i den sentrale
rammeavtalen. Hovedfokus vil likevel ligge på sentralt nivå og den overordnede styringen i
NAV-samarbeidet.
Begrunnelse for problemstillingene
Ifølge Grønmo (2004:72-73) kan en problemstilling begrunnes samfunnsmessig og
forskningsmessig. En samfunnsmessig begrunnelse refererer til at problemstillingen er relatert
til den sosiale konteksten den inngår i. Problemstillingens relevans for grupper i samfunnet
eller samfunnet som helhet er sentral i en samfunnsmessig begrunnelse. En forskningsmessig
begrunnelse innebærer å vise hvordan problemstillingen er teoretisk forankret. Den må være
fruktbar for fremtidig forskning og bidra til originale resultater av forskningen. En
forskningsmessig begrunnelse skal vise til hvordan problemstillingen forholder seg til
7

tidligere forskning og hvordan den peker mot forskning som kan generere ny innsikt og
forståelse på det aktuelle feltet.
Denne studiens problemstilling kan begrunnes samfunnsmessig ved at den er dagsaktuell og
relatert til sin sosiale kontekst i form av NAV-reformen, samfunnsstyring og forholdet
mellom stat og kommune. Problemstillingen kan ha nytteverdi for partene i
styringssamarbeidet i NAV, altså stat, kommune og interesseorganisasjonen KS. Det kan også
være nyttig for samfunnet som helhet at implikasjoner for kommunesektoren studeres. Dette
kan ha betydning for lokal deltakelse og muligheter for påvirkning fra det forvaltningsnivået
som er nærmest innbyggerne, nemlig kommunesektoren. Reformen er interessant av flere
grunner, blant annet på grunn av sitt store omfang i forhold til budsjett og antall brukere. Den
innebærer også en sammenslåing av to store og kjente statlige etater. Den felles
førstelinjetjenesten med kommunene, samtidig med en opprettholdelse av skillet mellom
statlige og kommunale tjenesteområder, er også spesiell og trolig interessant for brukerne av
tjenestene. Brukerne vil møte denne samordnede førstelinjetjenesten når de har behov for en
eller flere av tjenestene i NAV.
Forskningsmessig kan problemstillingen sies å ha forutsetninger for å generere originale
resultater. Det finnes relativt få studier som tar for seg det samme området ettersom NAVreformen
fortsatt er ny og ikke fullført. Det mer spesifikke styringssamarbeidet på sentralt
nivå, med KS som representant for kommunene og avtalepartner med staten, ser ut til å være
studert i forholdsvis lite omfang. Det vil dermed sannsynligvis finnes et potensiale og kanskje
også et behov for forskning på området. Organisering av offentlig forvaltning er et sentralt
tema i statsvitenskapen. Det empiriske materialet vil studeres ved hjelp av teori som
foreligger om den norske styringskjeden, relasjonen mellom stat og kommune,
styringsnettverk og governance. Studien forholder seg derfor til tidligere forskning samtidig
som den kan bidra til en videreutvikling av forskningen på området. Denne studien er knyttet
til den pågående NAV-evalueringen som ledes av Anne Lise Fimreite (professor ved
Universitetet i Bergen) på oppdrag fra Norges Forskningsråd. Når vitenskapelige tema som
relasjoner i forvaltningssystemet får ringvirkninger for kommunal autonomi og lokalt
mangfold, kan en knytte det vitenskapelige til det samfunnsmessig interessante og nyttige.
8

1.3 Strukturen i oppgaven
Først i studien vil konteksten for studien bli presentert. Her vil forholdet mellom stat og
kommune i Norge beskrives, før det blir gitt en innføring i organisasjonen KS. KS og AID
inngikk rammeavtalen for NAV gjennom konsultasjonsordningen og denne ordningen vil
også bli beskrevet. Deretter vil jeg redegjøre for NAV-reformen. I kapittel 3 vil studiens
teoretiske rammeverk bli presentert. Her vil jeg ta for meg to teoretiske tilnærminger som vil
brukes for å studere styringsnettverket i NAV. Den første tilnærmingen er den tradisjonelle,
hierarkiske forståelsen av forholdet mellom stat og kommune som tar for seg spenningen
mellom autonomi og integrasjon. Den andre tilnærmingen er multi-level governance. Her vil
jeg presentere governance-tilnærmingen og ta for meg styringsnettverk som styringsmodell.
Til slutt i kapittel 3 vil jeg presentere en operasjonalisering hvor jeg har trukket ut viktige
begrep fra de to teoretiske tilnærmingene. Disse begrepene er avtale, deltakelse, forhandling
og status i relasjonen. Begrepene vil senere brukes til å koble empiriske data sammen med
teorien for å svare på problemstillingene for oppgaven. Jeg vil ytterligere konkretisere
begrepene i et analyseskjema for å redegjøre for forventninger til empirien. I kapittel 4 vil det
metodiske grunnlaget for studien beskrives. Her vil jeg først presentere studien som en
casestudie. Deretter vil det gis en redegjørelse for datagrunnlaget for studien og en vurdering
av dette datagrunnlaget i form av validitet og reliabilitet.
I kapittel fem vil det redegjøres for det empiriske grunnlaget for studien. Funnene som
presenteres gir et grunnlag for å svare på studiens problemstillinger. Presentasjonen av
empirien vil være strukturert i henhold til begrepene fra operasjonaliseringen i kapittel 3.
Først vil rammeavtalen beskrives nærmere under begrepet avtale. De neste tre begrepene
fungerer som verktøy for å svare på oppgavens første problemstilling, som omhandler
styringsnettverket i NAV og hvorvidt dette representerer noe nytt i forholdet mellom stat og
kommune. Kapittel 6 utgjør analysedelen av studien, hvor jeg vil forsøke å svare på
problemstillingene som ble presentert tidligere i dette kapitlet (jmf. punkt 1.2). Jeg vil først ta
for meg problemstillingen som omhandler hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer
noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Deretter vil jeg se på hvilke implikasjoner det
kan ha for kommunesektoren, og dernest for KS som organisasjon, å delta i dette
styringsnettverket. Oppgaven vil deretter avsluttes med en oppsummering.
9

2.0 Kontekst
2.1 Innledning
I dette kapitlet vil jeg gi en oversikt over bakgrunnen for styringsnettverket i NAV, som er
oppgavens fokus. Med dette håper jeg å kunne øke forståelsen for problemstillingene og deres
kontekst. Jeg vil først redegjøre for forholdet mellom stat og kommune i Norge, ettersom
dette er det bakteppet man tar utgangspunkt i når man vurderer om styringsnettverket i NAV
er noe nytt og unikt. Jeg vil deretter gi en innføring i organisasjonen KS og
konsultasjonsordningen hvor KS møter staten på vegne av kommunesektoren. Til slutt vil jeg
ta for meg selve NAV-reformen, det vil si redegjøre for de tre tidligere etatene som inngår i
NAV, beskrive innholdet i reformen og gi en kort innføring i prosessen som ledet til
stortingsvedtaket om NAV våren 2005.
2.2 Forholdet mellom stat og kommune
Norge er en enhetlig, parlamentarisk stat som har flere politiske parti. Her finnes en sterk
tradisjon for lokalt selvstyre. Kommunene er selvstendig valgte demokratiske institusjoner.
Det er 430 kommuner i Norge, med en gjennomsnittlig befolkning på omtrent 10,000
innbyggere. Variasjonene er imidlertid store, fra Utsira med sine litt over 200 innbyggere til
Oslo med rundt 500 000 mennesker. Kommunene innehar vid myndighet og mange oppgaver.
Kommunenes myndighet er imidlertid avledet statsmakt og det lokale selvstyret er ikke
forankret i den norske grunnloven (Fimreite og Lægreid, 2008a:7-8:).
Den norske velferdsstaten og offentlig sektor er godt utbygd og kommunene har ansvar for
flere av velferdsoppgavene. Grunnskole, primærhelsetjeneste, omsorg for eldre og
sosialtjenesten er eksempler på oppgaver som kommunene er ansvarlige for. Disse er
omfattende områder, både når det gjelder budsjett og antall ansatte, som gjør
kommunesektoren til en viktig del av velferdsstaten (Christensen et al., 2007:391-392).
Velferdspolitikken blir for det meste besluttet på sentralt nivå, men kommunene har
anledning, og plikt, til å tilpasse den til lokale forhold (Fimreite og Lægreid, 2008a:7).
10

Forholdet mellom stat og kommune baserer seg på en kombinasjon av politisk
desentralisering, med utgangspunkt i prinsippet om lokal autonomi, og administrativ
desentralisering, basert på prinsippet om delegert myndighet. På sentralt myndighetsnivå har
spesialisering etter sektor stått meget sterkt. Dette har også vært tilfellet på lokalt nivå, som
dermed har vært et slags organisatorisk speilbilde av den sentrale organiseringen. I
Kommuneloven fra 1993 fikk imidlertid kommunesektoren frihet til å kunne organisere seg
slik man selv ville, uavhengig av statens spesialiseringsprinsipp. Reformtendensen på lokalt
nivå har etter dette vært motsatt av statens. På lokalt nivå har man forsøkt å fremme
koordineringen på tvers av sektorer og dermed har reformene her stort sett gått i retning av
andre spesialiseringsprinsipp enn sektor, som for eksempel spesialisering på grunnlag av
geografiske områder. Den vanligste organiseringsformen i norske kommuner i dag er
tonivåmodellen hvor man har en administrasjonsleder på topp som har direktelinje ut til
lederne av de ulike velferdsavdelingene i kommunen, som for eksempel skoler og aldershjem
(Fimreite og Lægreid, 2008a:7-8).
Mens de norske kommunene har benyttet sin organisatoriske frihet til å bevege seg bort fra
sektor som spesialiseringsprinsipp, har imidlertid staten beholdt sin tradisjonelle
sektororganisering. Ettersom spesialiseringsprinsippene i kommunesektoren ikke lenger
tilsvarer statens sektorisering, blir noe av grunnlaget for vertikal koordinering mellom stat og
kommune borte. Det blir en større utfordring for staten å ha oversikt over og kontroll med
kommunenes implementering av statlig politikk. På den annen side skal kommunene ha sin
organisatoriske frihet. Dette er en av utfordringene NAV-reformen er ment å lette ved å
integrere statlige tjenester (trygd- og arbeidsområdet) med den kommunale sosialtjenesten
(Fimreite og Lægreid, 2008a:8). I NAV skal stat og kommune koordinere oppgaver i ett
NAV-kontor og under samme ledelse på lokalt nivå. Staten beholder sine tjenesteområder og
det samme gjør kommunesektoren. Samarbeidet mellom stat og kommune reguleres, foruten i
lov og rammeavtale, i lokale avtaler hvor partene anses som likeverdige (Christensen et al.,
2007:398-399).
KS er kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon og representerer ofte det
mangfoldige kommune-Norge i møte med staten. KS er dermed en relevant aktør i forholdet
mellom stat og kommune. Dette ser man blant annet i NAV, hvor KS har skrevet under på en
rammeavtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), på vegne av
kommunesektoren. Før det blir gitt en redegjørelse for selve NAV-reformen vil det derfor gis
11

en innføring i organisasjonen KS, samt konsultasjonsordningen hvor KS, på vegne av
kommunesektoren, møter staten.
2.3 KS
De fleste kjenner nok KS som organisasjonen ved navn Kommunenes Sentralforbund. På
Landstinget 28. januar 2004 ble det imidlertid bestemt at man ikke lenger skulle bruke dette
navnet, men kun betegnelsen KS. Slik ville man bli kvitt betegnelsen ”sentralforbund” og ta
konsekvensen av at KS ikke bare hadde kommunale medlemmer, men også fylkeskommuner
og bedrifter i kommunesektoren. KS, og kun det, er altså nå navnet på organisasjonen. I
offisielle dokumenter og lignende føyer man på en forklaring på hva KS er, ikke minst for å
kunne skille organisasjonen fra andre som også bruker navnet som forkortelse (for eksempel
Kongeskipet Norge og Krigsskolen). På brevark, visittkort og lignende står det derfor: KS –
kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (www.ks.no) 1 .
KS ble stiftet i 1972. Organisasjonens historie strekker seg imidlertid tilbake til 1903 da
Norges byforbund ble etablert. I 1972 ble Norges Byforbund og Norges Herredsforbund slått
sammen til Norske Kommuners Sentralforbund. Dette regnes som etableringen av KS som vi
kjenner det i dag. På dette tidspunktet hadde interkommunale bedrifter, kraftlag, sykehus,
skoler og lignende blitt invitert til å være medlemmer i organisasjonens forhandlingsavdeling.
I 1988 endret Norske Kommuners Sentralforbund navn til Kommunenes Sentralforbund, og i
januar 2004 ble som nevnt KS den offisielle betegnelsen (www.ks.no) 2 .
KS er kommunenes, fylkeskommunenes og medlemsbedriftenes arbeidsgiverorganisasjon.
Organisasjonen er forhandlingspart overfor arbeidstakerorganisasjoner som har kommunale
medlemmer. KS har på vegne av sine medlemmer rett til å forhandle og inngå avtaler blant
annet om lønnsvilkår med arbeidstakere i kommunal sektor. KS er en av Norges største
arbeidsgiverorganisasjoner ettersom medlemmene sysselsetter rundt 360 000 ansatte.
Organisasjonen har som mål å føre en arbeidsgiverpolitikk med lokalt grunnlag og bidra til at
brukerne av medlemmenes tjenester får et godt tilbud. KS vil også forenkle avtaleverket for å
kunne fremme lokale variasjoner og effektiv utnyttelse av ressurser i tjenesteproduksjon. KS
1 http://ks.no/upload/61749/050217mbNavnebrev.pdf, 21.02.07
2 http://ks.no/templates/Page.aspx?id=26272, 21.02.07
12

tilbyr sine medlemmer støtte i lønns- og personalpolitikk, for eksempel i form av informasjon,
kurs, konsulenter og advokater (www.ks.no) 3 .
2.3.1 KS’ oppbygging
Styringsstrukturen i KS er bygd opp rundt organene Fylkesmøtet, Fylkesstyret, Landstinget,
Landsstyret, Sentralstyret og arbeidsutvalgene. Bedriftsmedlemmene i KS har sin egen
struktur og sine egne vedtekter. Fylkesmøtet er KS’ øverste organ på fylkesnivå. De viktigste
oppgavene Fylkesmøtet har er å velge delegater til Landstinget og representanter til
Fylkesstyret. Fylkesmøtet avholdes minst hvert fjerde år. Fylkesstyret tar seg av den politiske
virksomheten på fylkesnivå i tråd med prioriteringer fra Landsting, Landsstyre og
Sentralstyre. Fylkesstyret skal fungere som en koordinator for samhandling lokalt.
Landstinget er KS’ høyeste organ og øverste myndighet. Representantene er valgt av
medlemmene i KS. Landstinget avholdes hvert fjerde år. Landstinget bestemmer blant annet
kontingentrammen og velger representanter til Landsstyret og Sentralstyret. Landsstyret står
for KS’ krav i forhold til staten i konsultasjon. Landsstyret behandler også årsmelding og
regnskap. Landsstyret består av 18 representanter fra Landstinget, Sentralstyrets 15
medlemmer, alle fylkesstyrelederne og en representant for bedriftsmedlemmene. Sentralstyret
er KS’ virksomhetsleder og iverksetter vedtak fra Landstinget og Landsstyret. Sentralstyret
fastsetter også budsjett og forvalter KS’ eiendeler. Medlemmene av Sentralstyret kan
oppnevne arbeidsutvalg og bestemme deres arbeidsoppgaver, som for eksempel da
styringsstrukturutvalget ble gitt sitt mandat i mars 2005. I tillegg til de nevnte
styringsorganene finnes også rådmannsutvalget som er et rådgivende organ både sentralt og
regionalt (www.ks.no) 4 .
I henhold til styringsstrukturen i KS er det altså slik at Fylkesmøtet velger Fylkesstyre og
delegater til Landstinget, mens Landstinget velger medlemmene av Sentralstyret og
Landsstyret. De tillitsvalgte i KS skal representere medlemmene og velges blant folkevalgte i
kommune- og fylkesting. Fylkesmøtet er satt sammen i henhold til kommunenes
innbyggertall. Landstinget er satt sammen avhengig av innbyggertall i fylkene.
Representativitet sikres videre ved hjelp av føringer som for eksempel at det skal tilstrebes å
ha hvert kjønn representert med minst 40 prosent. Den eksisterende politiske
3 http://ks.no/templates/Page.aspx?id=36137, 21.02.07
4 http://ww.ks.no/upload/83922/utredningSSU.doc, 25.02.07
13

styringsstrukturen i KS har vært under vurdering av et styringsstrukturutvalg med tanke på å
få utredet alternative styringsstrukturer. Utvalgets hovedkonklusjon var at styringsstrukturen i
KS burde opprettholdes, men med visse justeringer med tanke på å styrke organisasjonens
lokale og regionale nivå (www.ks.no) 5 .
2.3.2 Konsultasjonsordningen
Konsultasjonsordningen har eksistert siden 2001. Ordningen er opprettet for at det skal bli
lettere for KS å formidle sine medlemmers behov til Regjeringen og dermed kunne påvirke de
betingelser som kommer fra staten. KS og Regjeringen har nå fire faste konsultasjonsmøter i
året. Disse handler blant annet om kommuneøkonomi, kommunale oppgaver og statlige
rammebetingelser. De er også en arena for samarbeid i den hensikt å oppnå vellykkede
oppgaveoverføringer mellom forvaltningsnivåer. KS kan også inngå avtaler med Regjeringen
på sentrale områder for kommunesektoren. Målet med konsultasjonsordningen er å oppnå
lokaldemokratiske rammevilkår og kan ses på som en form for økt aksess til staten for
kommunene. Dette vil igjen kunne føre til at kommunal sektor blir en effektiv produsent av
tjenester og en bidragsyter til god samfunnsutvikling (www.ks.no) 6 . Noen av avtalene KS har
tegnet med staten gjennom konsultasjonsordningen siden 2003 er:
Avtale om barnehageløftet
Avtale om kvalitetsutvikling i helse- og omsorgssektoren
Avtale med Kunnskapsdepartementet om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen
Avtale om flyktningbosetning i kommunene
Avtale med Arbeids- og inkluderingsdepartementet om Ny arbeids- og
velferdsforvaltning (NAV)
(www.ks.no) 7
Formålet med konsultasjonsordningen kan sies å være at partene blir enige om hva som kan
oppnås innenfor inntektsrammene til kommunesektoren. Fra KS’ side har det vært en
oppfatning av et misforhold mellom statlige ambisjoner og kommunenes økonomi. Dette kan
forklare KS’ motivasjon bak ordningen. Fra statens side er ordningen et redskap for å sikre
5 http://www.ks.no/upload/83922/utredningSSU.doc, 25.02.07 og
6 http://ks.no/templates/Topic.aspx?id=30866, 21.02.07
7 http://ks.no/templates/Topic.aspx?id=2995, 21.02.07
14

lokal oppfyllelse av de statlige ambisjonene. Ved å bruke KS som avtalepartner kan også
staten oppnå legitimitet for politikken sin i kommunene. Avtaler inngått i konsultasjon er ikke
bindende i seg selv. En rammeavtale om NAV ble imidlertid vedtatt i Stortinget gjennom
stortingsproposisjon nr.46, (2004-2005) og ble bindende på den måten. KS ønsker å utvikle
konsultasjonsordningen i en mer forpliktende retning, etter mønster fra sin danske
søsterorganisasjon. Dette kan ha stor betydning for KS’ rolle ettersom KS da som
interesseorganisasjon og avtalepartner kan måtte argumentere overfor kommunene at de skal
iverksette en viss politikk, en politikk som KS selv har vært med på å avtale. Denne rollen
som ”mellommann” mellom stat og kommune kan være interessant å studere og vil diskuteres
nærmere i oppgavens analysedel (Sørensen et al., 2007:36-41).
2.4 NAV
NAV-reformen ble vedtatt av Stortinget i mai 2005. Rammeavtalen om NAV ble inngått
mellom KS og Regjeringen (AID) gjennom konsultasjonsordningen. Reformen innebærer at
Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten samordnes. Aetat og Trygdeetaten er statlige etater,
mens sosialtjenesten er kommunal. Før jeg kommer inn på selve reformen og prosessen som
førte til vedtaket i Stortinget, vil jeg gi en kort beskrivelse av de tre instansene som omfattes
av reformen.
2.4.1 Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten
Aetat og de tjenester som Aetat forvalter har en lang historie (ca 120 år). Denne etaten hadde
18 regionale og 162 lokale kontor i Norge og bestod av ca 3 800 fulltidsstillinger. Instansen
hadde som sitt hovedmål å bistå arbeidssøkere og arbeidsgivere i sin prosess samt å arbeide
for en forebygging av arbeidsledighet. Aetat tok seg også av utbetaling av dagpenger,
ventelønn og attføringsytelser, fungerte som et rådgivende organ for Arbeids- og
inkluderingsdepartementet, og leverte analyser om arbeidsmarkedet (Christensen et al.,
2007:392-393).
Trygdeetaten administrerte på sin side trygdekontorene som fantes i hver kommune, samt
hjelpemiddelsentralene. Denne etaten bestod av ca 7 600 fulltidsansatte. Størrelsen på denne
etaten illustreres ved at den årlig behandlet mer enn 6 millioner saker og utbetalinger på over
230 milliarder kroner. Trygdeetatens ordninger berørte i ulike former så godt som alle
15

innbyggere i Norge i løpet av livet. Folketrygden skal gi økonomisk trygghet blant annet ved
å sikre inntekter og kompensere for arbeidsløshet, svangerskap, sykdom og alderdom.
Trygdeetatens tjenester ble i hovedsak regulert av Trygdeloven (Christensen et al., 2007:393).
Fra 01.07.06 ble de to statlige etatene slått sammen til den nye Arbeids- og velferdsetaten.
Etaten har omtrent 12 000 ansatte (www.ks.no) 8 .
Innen 2010 skal også sosialtjenesten i alle kommuner være innlemmet i NAV. Dette omfatter
mellom fire og fem tusen kommunale årsverk. Sosialtjenesten har også en lang historie. Dette
var en av tjenestene som kommunesektoren fikk ansvar for da kommunene formelt ble
anerkjent i 1837. Dette ansvaret har etter hvert utviklet seg til å omfatte et sosialt og
økonomisk sikkerhetsnett i velferdsstaten. Sosialtjenesten er regulert av Lov om sosiale
tjenester og skal blant annet fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre tilstanden for
vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og forebygge sosiale problemer (Christensen et al.,
2007:393).
Ulike hensyn knyttet til de tre tjenestene og samspillet dem imellom har hatt innvirkning på
arbeidet med NAV-reformen. Man var blant annet bekymret for at 700 000 mennesker i
arbeidsdyktig alder til enhver tid var helt eller delvis ute av arbeidsmarkedet. Et annet hensyn
var at mange brukere møtte en inkonsistent og fragmentert forvaltning, spesielt med tanke på
flertjenestebrukere som måtte ha hjelp fra flere kontor og forvaltningsnivå. En tredje faktor
var at det å ha tre instanser som hver hadde ansvar for sitt spesielle tjenesteområde kunne
skape gråsoner hvor man ikke kunne si hvem som faktisk var ansvarlige. Disse faktorene var
med på å skape oppfatningen av et reformbehov i arbeids- og velferdsforvaltningen
(Christensen et al., 2007:393).
2.4.2 NAV-reformen
NAV-reformen er altså en samordning av Aetat, Trygdeetaten (nå: Arbeids- og
velferdsetaten) og sosialtjenesten. Målet med NAV-reformen er å
8 http://www.ks.no/upload/74763/051125NAVReformen.doc, 22.03.07
16

• få flere i arbeid
• gjøre det enklere for brukerne samt tilpasse forvaltningen til brukernes behov
• få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
NAV-reformen er en av de største norske forvaltningsreformene i nyere tid. NAV vil forvalte
en tredel av statsbudsjettet, det vil si ca 250 mrd kroner årlig. Gjennom ordninger som
arbeidsledighetstrygd, pensjon, barnetrygd og sosialstøtte vil man kunne si at hele den norske
befolkning på et eller annet tidspunkt vil være brukere av NAV (www.nav.no) 9 .
NAV-reformen innebærer et tett samarbeid mellom stat og kommune. Avtalene mellom
partene forankres i lov. Rammeavtalen som ble inngått mellom Arbeids- og
inkluderingsdepartementet (AID) og KS i april 2006 danner utgangspunktet for de lokale
avtalene (www.ks.no) 10 . Partnerskapet er også forankret i Lov om arbeids- og
velferdsforvaltningen som ble vedtatt i Odelstinget 7. juni 2006 (Referat fra Odelstinget 7.
juni 2006) og trådte i kraft 1. juli samme år (Ot.prp. nr 47, 2005-2006). Alle kommuner skal
ha et lokalt NAV-kontor. Dette gir en etableringstakt på ca tre kontorer i uken over de tre
årene prosessen foregår. Det er nærliggende å tro at et slikt tempo krever et omfattende
samarbeid mellom stat og kommune (www.ks.no) 11 . Kommunene og NAV i fylket inngår
samarbeidsavtaler om hvilke tjenester som skal inngå i kontorene. Gjennom disse lokale
samarbeidsavtalene kan kommunene tilby tjenester utover minstekravet i det enkelte kontor.
Minstekravet av tjenester som skal inngå i et NAV-kontor er økonomisk sosialhjelp samt alle
tjenestene fra Arbeids- og velferdsetaten (www.nav.no) 12 . De lokale samarbeidsavtalene vil
føre til at tjenesteinnholdet på et NAV-kontor kan variere noe fra kommune til kommune. En
overordnet NAV-modell kan imidlertid illustreres slik (figur 1):
9 http://nav.no/page?id=1073743081, 22.02.07
10 http://www.ks.no/templates/Topic.aspx?id=4467, 22.02.07
11 http://www.ks.no/upload/74763/051125NAVReformen.doc, 22.03.07
12 http://nav.no/page?id=1073743081, 22.02.07
17

A-etat Trygd
Arbeids- og velferdsetaten
Felles førstelinje
Sosial/
kommune
Sosial/
kommune
Ramme-
avtale
Lokale
avtaler
Figur 1: Overordnet NAV-modell (Figur inspirert av lysark KS/ fra informant)
Figur 1 illustrerer at A-etat og Trygdeetaten blir slått sammen til den nye Arbeids- og
velferdsetaten. Denne etaten vil ha felles førstelinje sammen med sosialtjenesten i hver enkelt
kommune. Rammeavtalen legger overordnede føringer på partnerskapet mellom stat og
kommune, mens de lokale samarbeidsavtalene videre regulerer samarbeidet mellom NAV i
fylket og den enkelte kommune.
Figur 2 viser målbildet som er utarbeidet for NAV-kontorene. Dette er en presentasjon av de
viktigste funksjonene i kontorene. Som man ser av illustrasjonen kan brukeren opprette
kontakt med NAVs førstelinje enten hjemme hos seg selv via telefon, internett eller post, eller
ved å møte opp på NAV-kontoret. I NAV skal det tas lærdom av det man har erfart i både
Trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten, nemlig at mange brukere kan hjelpes på enklere måter
og at mange blir selvhjulpne tidlig i prosessen. Selvbetjeningsløsninger blir dermed en viktig
del av NAV. Det som i figur 2 betegnes som drop inn-aktiviteter kan for eksempel være enkle
opplegg for jobbsøking. Ettersom brukerne skal være sikret å møte den tilstrekkelige
kompetanse i alle ledd av NAV, må det være en slik faglig kompetanse hos de personer
brukerne møter i frontlinjen. Alle de ansatte i frontlinjen skal dermed være godt skikket til å
avklare brukerens behov og å finne løsninger. Tyngre oppgaver, som ivaretakelse og
oppfølging av brukere som ikke blir selvhjulpne ved hjelp av den bistand de får i frontlinjen,
18

skal utføres av ansatte som er mer avskjermet fra frontoppgavene. Denne grensen mellom
frontlinje og mer avskjermede oppgaver vil, blant annet på grunnlag av størrelsen på kontoret,
variere fra kontor til kontor. Med i figur 2 er også spesialfunksjoner og produksjonsoppgaver.
Spesialfunksjoner er funksjoner som krever spesiell kompetanse og kan for eksempel være
arbeidslivssentre eller hjelpemiddelsentraler. Produksjonsoppgavene er oppgaver som ikke er
i direkte kontakt med brukerne og som samles i egne kontor for å få effektiv saksbehandling.
Slike oppgaver kan for eksempel være utbetalinger av ulike ytelser. Det er et uttalt mål at det
skal være et nært samspill mellom kontorene og de nevnte spesial- og
produksjonsfunksjonene (hentet fra lysarkserie KS/ fra informant).
Figur 2: Funksjoner i NAV-kontoret (Figur hentet fra lysarkserie KS/ fra informant)
Man kan dele oppgaver og tjenester i NAV-kontoret inn i to hovedbolker – nemlig de som er
rettet mot arbeid på den ene siden og ikke-arbeidsrelaterte tjenester på den andre. I
arbeidsbolken finner man blant annet bistand i forhold til jobbsøking. NAV-kontorene vil
imidlertid også måtte bistå mennesker som av ulike grunner ikke har arbeid som mål. Det er et
viktig poeng for NAV at det skal være glidende overganger mellom disse to prosessene
(bistand til arbeid og behov for ikke-arbeidsrelaterte tjenester). Tidligere har nemlig disse
19

olkene blitt kritisert for å ikke være i kontakt med hverandre og nærmest statiske på den
måten at om man for eksempel befinner seg i prosessen hvor man får ikke-arbeidsrelatert
hjelp, er det ”umulig” å bevege seg over i den andre. Disse prosessene skal altså i NAV være
mer dynamiske og fleksible, og ikke være omgitt av absolutte grenser. Målbildene for NAV
viser altså endringer i arbeidsmetoder og organisering, noe som skal kunne føre til at man når
målene for reformen om økt fokus på arbeidslinjen, brukertilpasning og helhet og effektivitet i
forvaltningen (hentet fra lysarkserie KS/fra informant).
2.4.3 Prosessen frem mot vedtak om NAV i Stortinget
Denne oppgaven vil i hovedsak ta for seg perioden fra stortingsvedtaket om Ny arbeids- og
velferdsreform 31. mai 2005 til rammeavtalen mellom KS og AID ble signert 21. april 2006.
Arbeidet med det som ble NAV-reformen startet imidlertid flere år før dette. Det vil være
nyttig for forståelsen av reformen å vite litt også om denne tidlige perioden av NAVprosessen.
Den første delen av reformprosessen ble kalt SATS. SATS stod for Samordning av
Aetat, Trygdeetaten og sosialtjenesten og var forløperen til det som ble NAV. Denne tidlige
delen av prosessen startet med en intensjonserklæring fra den første Bondevik-regjeringen i
2001 om å samle de tre ulike tjenestene - Aetat, Trygdeetaten og den kommunale
sosialtjenesten (Christensen et al., 2007:395). SATS-perioden ble imidlertid avsluttet med
Regjeringens SATS-melding til Stortinget i mai 2003. Med utgangspunkt i Haugneland
(2006) vil jeg oppsummere perioden fra Stortingets behandling av SATS-meldingen 13. mai
2003 til det endelige stortingsvedtaket om NAV 31. mai 2005. Haugneland deler denne
perioden inn i fire faser. Disse fasene er initiativfasen, første utredningsfase, andre
utredningsfase og vedtaksfasen (Haugneland, 2006:31).
Initiativfasen starter med Stortingets tilbakesending av SATS-meldingen (St.meld. nr.14
2002-2003) til Regjeringen. SATS-meldingen ble behandlet i Stortinget 13. mai 2003. I denne
stortingsmeldingen ble det foreslått å beholde den tredelte forvaltningen av arbeids- og
velferdsområdet, men med en anbefaling om å samlokalisere sosialtjenesten og Aetat i lokale
kontor. Stortingsmeldingen ble gjenstand for til dels kraftig kritikk fra opposisjonen på
Stortinget. Opposisjonen mente at regjeringen ikke hadde gjort det den ble bedt om, nemlig å
utrede muligheter for sammenslåing av de tre etatene til en enhet. Stortinget sendte med
utgangspunkt i denne vurderingen meldingen tilbake til regjeringen og vedtok samtidig et
nytt, presisert mandat for utredning av en felles arbeids- og velferdsetat. Regjeringen
20

oppnevnte etter dette et eksternt utvalg som skulle lage en Norsk Offentlig Utredning (NOU)
angående en reform i arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget bestod av syv medlemmer
og ble ledet av professor Jørn Rattsø. Det ble også oppnevnt et sekretariat i departementet og
en referansegruppe (Haugneland 2006:34-36).
Utvalgets arbeid utgjør det Haugneland (2006:38-53) kaller første utredningsfase og resulterte
i dokumentet NOU 2004:13. I dette dokumentet kommer det frem at utvalget ser et klart
reformbehov for arbeids- og velferdsforvaltningen både når det gjelder økt fokus på
arbeidslinja og i sammenheng med brukerretting. Man var bekymret for antall arbeidsledige
og også det faktum at brukerne av tjenester relatert til trygd, arbeid og sosialtjenesten møtte
en fragmentert forvaltning når de søkte hjelp. Utvalget mener at en endring i selve
organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen kan bidra til å møte behovet for reform.
Utvalget utreder fire ulike modeller for organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen.
Disse er ”statlig arbeidslinje” hvor dagens oppgavefordeling mellom stat og kommune
opprettholdes, ”kommunal arbeidslinje” hvor kommunesektoren i tillegg til sosialtjenesten
forvalter arbeidstjenestene, ”statlig enetatsmodell” hvor staten overtar sosialtjenesten og
”kommunemodellen” hvor kommunesektoren får ansvar for både trygd- og arbeidstjenester i
tillegg til den allerede kommunale sosialhjelpen. Rattsø-utvalget anbefaler modellen ”statlig
arbeidslinje” for en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. I denne modellen
samles alle arbeidsrelaterte tjenester i èn etat for arbeid og inntekt. Det opprettes også en egen
etat for pensjoner. Slik ville man skille mellom hovedsakelig regelstyrte tjenester (etat for
pensjoner) og mer skjønnsbaserte oppgaver (etat for arbeid og inntekt). Rattsø-utvalget
foreslår et fortsatt kommunalt ansvar for sosialtjenesten. Utvalget går også inn for en felles
førstelinje for de to statlige etatene og ser for seg at man ved lov også kan samlokalisere
sosialtjenesten med denne, altså et lovregulert samarbeid mellom stat og kommune (NOU
2004:13; Haugneland 2006:38-53).
Rattsø-utvalget avleverte sin utredning til daværende Arbeids- og sosialminister, Dagfinn
Høybråten, 29. juni 2004. Etter dette startet arbeidet med å utarbeide stortingsproposisjon nr
46 (2004-2005). Dette er fasen Haugneland (2006:55-57) kaller andre utredningsfase. De
departementsansatte som arbeidet med proposisjonen var stort sett de samme som satt i
sekretariatet for Rattsø-utvalget. De hadde i denne perioden nær kontakt med både Aetat,
Trygdeetaten og KS. Her ser vi på mange måter styringsnettverket i NAV komme til syne for
første gang. KS er nå deltaker i utredningen som representant for kommunesektoren. I
21

proposisjonen foreslås det å opprette èn ny statlig etat som omfatter det som til da har vært
Aetat og Trygdeetaten. Regjeringen går også inn for å opprettholde dagens ordning med en
kommunal sosialtjeneste, men foreslår å samordne denne med den statlige etatens førstelinje.
På denne måten kan man opprette en førstelinje uten unødvendige organisatoriske skiller. Den
samordnede førstelinjen skal opprettes i lokale kontor i hver enkelt kommune. Regjeringen
formulerer også hovedmålene for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse er at flere
skal i arbeid og aktivitet, at det skal bli enklere for brukerne å benytte seg av tjenestene og at
arbeids- og velferdsforvaltningen skal bli helhetlig og effektiv (St.prp. nr. 46 2004-2005: 53).
Ved å organisere det statlige tjenesteområdet innen arbeid og velferd i èn etat blir også
førstelinjetjenesten et samarbeid mellom to – ikke tre – parter, nemlig den nye arbeids- og
velferdsetaten og hver enkelt kommune. Slik ønsker Regjeringen også å oppnå en mer
helhetlig og brukervennlig tjeneste, med et samlet fokus på arbeidslinjen. Man ønsker en mer
effektiv forvaltning blant annet i forhold til kompetanse og dobbeltarbeid og også i form av
stordriftsfordeler knyttet til personalforvaltning, lønns- og regnskapssystem og
utbetalingsfunksjoner. Regjeringen påpeker også at saker som før måtte løses på
departementsnivå nå lettere kan tas hånd om på direktoratnivå (Haugneland, 2006:58-60).
Regjeringen ønsker at brukerne av arbeids- og velferdstjenestene skal møte og oppleve
førstelinjen som en samlet enhet på de lokale kontorene. Omorganiseringen omfatter
imidlertid to forvaltningsnivåer og tre tidligere atskilte tjenester. Det forventes derfor at
formelle organisasjonsendringer i seg selv ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å nå målet om
en slik samlet enhet. Regjeringen foreslår derfor tiltak med tanke på å skape felles holdninger,
kultur, mål- og ansvarsforståelse hos de ansatte. Blant disse tiltakene finner man felles
kompetansebygging og lederutvikling (Haugneland 2006:61-63).
En samlet førstelinjetjeneste stiller krav til balanse mellom hensyn som nærhet og
tilgjengelighet på den ene siden og likhet og effektivitet på den andre. Regjeringen vil gi
statsetaten og kommunene handlefrihet til selv å finne passende løsninger på denne
balansegangen i utformingen av lokal førstelinjetjeneste. Regjeringen ser imidlertid for seg at
(minimumskrav til) de lokale samarbeidsavtalene og samlokaliseringen bør lovfestes for at
man skal få en samlet enhet. En rammeavtale mellom Regjeringen og KS skal ifølge
proposisjonen utgjøre et felles grunnlag for de lokale samarbeidsavtalene. Rammeavtalen
utgjør et overordnet grunnlag for samarbeidet mellom stat og kommune og manifesterer
22

styringsnettverket i NAV. Gjennom de lokale samarbeidsavtalene, som blir inngått mellom
fylkesenhetene i NAV og hver enkelt kommune, skal man mer konkret finne løsninger for
hvordan samarbeidet skal se ut på lokalt nivå (Haugneland 2006:62).
I den siste fasen, vedtaksfasen, blir Regjeringens forslag først behandlet i sosialkomiteen på
Stortinget. Sosialkomiteens tilråding til Stortinget er å stemme for Regjeringens forslag til ny
arbeids- og velferdsforvaltning (Inns.S.nr. 198, 2004-2005, www.stortinget.no) 13 . Komiteens
innstilling ble deretter enstemmig bifalt (med to tillegg fra sosialkomiteen) i Stortinget 31.
mai 2005 (referat votering i Stortingsmøte 31. mai 2005, www.stortinget.no 14 ; Haugneland
2006:65-67).
Rammeavtalen mellom KS og AID om NAV karakteriseres som mer omfattende og av en mer
bindende karakter enn andre avtaler inngått i konsultasjon. Avtalen er som nevnt også vedtatt
i Stortinget. Det spesielle med NAV for forholdet mellom stat og kommune er at man her skal
inngå i et likeverdig samarbeid, noe som understrekes av selve rammeavtalen. Denne
oppgaven vil ta for seg tiden frem mot signering av rammeavtalen og forholdet mellom stat og
kommune i denne prosessen, i henhold til spørsmålet om hvorvidt styringsnettverket i NAV
representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune sammenlignet med det
tradisjonelle forholdet dem imellom (første problemstilling).
Det har ikke vært veldig mye politisk friksjon rundt NAV-reformen og behandlingen av den i
Stortinget. Etter hvert som reformen trer i kraft i kommunene viser det seg imidlertid at det
kommer kritikk (for eksempel gjennom tidsskriftet Kommunal Rapport) som ikke bare retter
seg mot staten, men også mot KS som er inne i styringsnettverket som avtalepartner med
staten og representant for kommunesektoren. Staten har som nevnt mulighet til å oppnå
legitimitet gjennom å involvere KS og kommunesektoren slik de gjør i NAVs
styringsnettverk. KS kan samtidig sies å ta på seg et større ansvar ved å være avtalepartner
med staten og blir deretter også selv gjenstand for kritikk om medlemmene er misfornøyde.
KS har på denne måten fått en posisjon som en slags mellommann mellom kommunesektoren
og staten. KS rolle som interesseorganisasjon, men også som avtalepartner med staten, kan
derfor være interessant å studere i sammenheng med rammeavtalen om NAV. I tillegg til
hvilke implikasjoner deltakelsen i styringsnettverket i NAV kan ha for kommunesektoren
13 http://www.stortinget.no/inns/inns-200405-198.html, 18.10.07
14 http://www.stortinget.no/stid/2004/sv050531.html#sak1, 18.10.07
23

generelt, vil derfor også implikasjoner for KS som organisasjon være et sentralt spørsmål i
denne oppgaven (andre problemstilling).
2.5 Oppsummering
I konteksten har jeg tatt for meg forholdet mellom stat og kommune, organisasjonen KS og
selve NAV-reformen. KS er interessant i denne sammenheng fordi de inngår i
styringsnettverket i NAV sammen med staten, på vegne av kommunene. Rammeavtalen om
NAV er inngått mellom KS og AID. I rammeavtalen postuleres et likeverdig samarbeid
mellom stat og kommune. Dette likeverdsbegrepet er (noe av) det som gjør styringsnettverket
i NAV interessant. Stortingsvedtaket om NAV-reformen og den nye Arbeids- og
velferdsforvaltningsloven gjør samarbeidet i NAV bindende for både stat og kommuner/KS.
Styringsnettverket i NAV har derfor en så omfattende karakter at det vil være aktuelt å studere
hvorvidt dette representerer noe nytt i stat-kommune-forholdet. Dette er en problemstilling jeg
vil forsøke å svare på i denne oppgaven. For å gjøre det, vil jeg benytte meg av to teoretiske
tilnærminger til forholdet mellom stat og kommune. Disse tilnærmingene vil bli presentert i
neste kapittel. Den første tilnærmingen er en tradisjonell, hierarkisk forståelse av statkommune-forholdet,
med utgangspunkt i spenningen mellom autonomi og integrasjon. Den
andre tilnærmingen er multi-level governance, hvor jeg vil ta for meg teori om governance og
styringsnettverk.
24

3.0 Teoretisk tilnærming
3.1 Innledning
En teoretisk tilnærming er et verktøy for å svare på studiens problemstillinger på en
systematisk måte. Det teoretiske rammeverket vil til en viss grad legge føringer på hvilke data
man søker og hvordan man tolker dem. Teoretiske innfallsvinkler kan føre til at man som
forsker har forventninger til mulige funn. Det er derfor viktig å bruke empiri i sammenheng
med den teoretiske tilnærmingen, for å få en helhetlig studie av vitenskapelig verdi. I dette
kapittelet vil jeg presentere den teoretiske tilnærmingen som ligger til grunn for oppgaven.
For å belyse studiens problemstillinger vil jeg benytte meg av flere teoretiske innfallsvinkler
som sammen kan gi et forklarende bilde av styringssamarbeidet i NAV. Innfallsvinklene kan
tidvis overlappe hverandre ettersom de har likheter seg i mellom. I den første
problemstillingen er spørsmålet om styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i
forholdet mellom stat og kommune. For å svare på dette vil jeg benytte meg av to ulike
teoretiske tilnærminger. Den første av disse er den tradisjonelle forståelsen av forholdet
mellom stat og kommune, basert på dimensjonen autonomi-integrasjon. Den andre
tilnærmingen er multi-level governance, eller flernivåstyring på norsk. Her vil jeg ta for meg
teori om governance, mer nøyaktig multi-level governance. Jeg vil også argumentere for at
styringssamarbeidet i NAV kan ses som et styringsnettverk og gi en nærmere innføring i
denne styringsmodellen. Denne tilnærmingen kan være et komplement til den tradisjonelle
oppfattelsen av stat-kommune-relasjonen. De to tilnærmingene trenger altså ikke å ekskludere
hverandre, men kan komplimentere hverandre ved at de dekker ulike sider ved
styringsnettverket i NAV. Ved bruk av disse to tilnærmingene vil jeg senere i oppgaven svare
på den første problemstillingen, altså om styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i
forholdet mellom stat og kommune.
Teorien som presenteres vil i hovedsak brukes for å kunne beskrive caset for oppgaven,
styringsnettverket i NAV, på en mest mulig dekkende måte. Jeg vil imidlertid senere i
oppgaven også se på implikasjoner for kommunesektoren ved å delta i dette nettverket. Her
vil jeg da også ha en forklarende tilnærming. Til slutt i dette kapitlet vil jeg presentere en
operasjonalisering hvor jeg har trukket ut viktige begrep fra de to teoretiske innfallsvinklene
25

og et analyseskjema hvor begrepene ytterligere konkretiseres for å klargjøre forventninger til
empirien. Disse begrepene vil senere brukes til å koble empiriske data sammen med teorien
for å svare på problemstillingene for oppgaven.
3.2 Autonomi og integrasjon
Man kan identifisere (minst) to ulike syn på lokaldemokratiet. ”Ovenfra-ned”-perspektivet
vektlegger integrasjon mellom stat og kommune. Satt på spissen vil man i dette perspektivet
betrakte de lokale institusjonene som lite annet enn iverksettende organ for staten. Den andre
synsmåten kjennetegnes av et ”nedenfra-opp”-perspektiv. Her oppfattes kommunene som
autonome politiske organ. Man vektlegger de verdiene som lokalstyret representerer til
forskjell fra staten og den autonomi som gjør at kommuner blir oppfattet som noe mer enn
utøvende organ for staten. Denne spenningen mellom integrasjons- og autonomiperspektivet
har vært del av en langvarig diskusjon om hvordan lokaldemokratiet skal forstås (NOU
2000:22, 60-61).
Kjellberg (1995:48-49) skriver om autonomi- og integrasjonsmodellene at de er ulike måter å
se forholdet mellom sentral- og lokalstyre på. Han mener at de to modellene representerer
ulike strategier for å forene verdier for lokalt selvstyre - autonomi, deltakelse og effektivitet -
med verdier for sentral styring - rettssikkerhet, effektivitet, omfordeling og makroøkonomiske
faktorer (ibid:42, 45-47). Han beskriver autonomimodellen som en modell hvor de to sfærene,
stat og kommune, er klart separert. Staten skal ikke blande seg inn i lokalstyret. Denne
modellen fikk fornyet relevans da subsidiaritetsprinsippet ble holdt opp som et prinsipp for
oppgavefordeling innad i EU. Integrasjonsmodellen tar for seg statlig innblanding på en annen
måte enn autonomimodellen. I motsetning til i autonomimodellen blir ikke statlig innblanding
sett på som unødvendig byråkratisering og standardisering. Statlig innblanding blir her sett på
som en manifestasjon av sammenflettingen av stat og kommune og det tette og fruktbare
samarbeidet mellom dem i velferdsstaten.
Balansen mellom autonomi og integrasjon har lenge vært et debattert emne. Makt- og
kompetansefordelingen mellom stat og kommune har stadig blitt forandret siden
Formannsskapslovene av 1837 og kommunenes plass i det nasjonale styringssystemet er
fremdeles et kontroversielt tema. Debatten kan forklares ved hjelp av prinsippene lokalt
handlingsrom og nasjonal integrasjon. Det lokale handlingsrommet forstås som i hvilken grad
26

kommunene kan foreta selvstendige prioriteringer, mens nasjonal integrasjon forstås som i
hvilken grad kommunene skal utføre politikk som er besluttet sentralt. Ulike oppfatninger av
hva som er den rette balansen mellom disse prinsippene er årsak til debatten om kommunenes
plass i styringskjeden og forholdet mellom stat og kommune. Disse oppfatningene kalles også
kommuneideologier. En kommuneideologi som opptas av lokalt handlingsrom innebærer
kommunalpolitisk autonomi, mens en kommuneideologi som vektlegger integrasjon
konsentreres om kommunenes kapasitet til å gjennomføre sentral politikk. Ut fra
kommuneideologiene kan man si at det finnes (minst) to ulike forståelser av hvordan landet
bør styres, henholdsvis av det store fellesskapet eller av flere mindre fellesskap (Fimreite et
al. 2002:1-2). Det som diskuteres er hvilke typer beslutninger som bør fattes lokalt, hvilke
oppgaver som kan utføres lokalt og ikke minst hvordan slike lokale beslutninger og aktiviteter
skal samordnes med sentral politikk og aktiviteter. Lokalt handlingsrom og nasjonal
integrasjon kan imidlertid oppfattes som teoretisk uavhengige dimensjoner. Det er ikke
nødvendigvis slik at økt grad av integrasjon betyr mindre handlingsrom, eller motsatt
(Fimreite et al. 2002:2-3).
Sett under ett mener Fimreite et al. (2002:3) at fra 1837 har relasjonen mellom stat og
kommune utviklet seg mot en høyere grad av nasjonal integrasjon. De mener imidlertid at
konsekvensene av dette for det kommunale handlingsrom ikke er entydige.
Lokalstyreparadokset går ut på at jo mer myndighet og flere oppgaver kommunen får, jo
større interesse vil staten ha av å kontrollere kommunene og på den måten innskrenke
kommunal autonomi (Kjellberg 1995:43). Det hersker også uenighet om hvorvidt
frikommuneforsøk og Kommuneloven av 1992 som hadde til hensikt å frigjøre kommunene,
faktisk har fungert som intendert. Mange mener at etter hvert som kommunene ble mer og
mer ulike staten i spesialiseringsprinsipp, fant staten nye måter å styre dem på som for
eksempel rettighetslovgivning og øremerking av ressurser (jmf. punkt 2.2). I den nye
autonome kommunen som Fimreite et al. (2002:10-11) ser for seg har kommunene for så vidt
stor handlefrihet, men omfanget av lovpålagte oppgaver kommer til å bli så stort at det i
praksis ikke vil finnes ressurser i kommunene til å ta på seg egne oppgaver. Tiden da
kommunene fungerte som autonome velferdspionerer kan da være helt borte. Integrasjonen er
også lav i dette forholdet, på grunn av muligheten for at staten vil flytte ut store
velferdsoppgaver fra det lokale selvstyret. Overtakelsen av sykehusene (fra
fylkeskommunene) kan sees som et tegn på denne utviklingen. Integrasjonen av
velferdsoppgaver som finner sted i NAV kan kanskje også tolkes som en del av en slik
27

utvikling, selv om sosialtjenesten fremdeles er et kommunalt ansvarsområde. Slik kan
integrasjon avle desintegrasjon dersom det fører til at staten overtar ansvaret for oppgaver
som før var kommunale.
Kommunenes frihet til å utforme politikk på selvstendig grunnlag er ifølge Fimreite et al.
(2007:191) under press. Ideen om separate og relativt autonome sfærer i forvaltningen, som
den norske velferdsstaten har vært avhengig av, er forlatt til fordel for en integrasjonsmodell
hvor de involverte nivåene har sammenfallende mål. Reformer i velferdsstaten må ta hensyn
til balansen mellom integrasjon og autonomi, innlemmingen av kommunene i
velferdssystemet og lokal frihet til å utforme tilpasset politikk. Denne balansen i forholdet
mellom statlig styring og lokal selvbestemmelse er aktuell også i NAV-reformen, hvor de to
institusjonene møtes og skal samarbeide i ett NAV-kontor og en organisasjon. Overgangen til
dette samarbeidet hvor to ulike retningslinjer (stat og kommune) skal integreres i et kontor, vil
kunne utfordre balansegangen mellom autonomi og integrasjon. Partenes meninger om
spenningen mellom autonomi og integrasjon i forholdet mellom stat og kommune og hva
NAV har å si for denne spenningen vil utdypes senere i oppgaven.
3.2.1 Oppsummering
I NAV har stat og kommune inngått en rammeavtale og skal inngå i et likeverdig fellesskap.
KS har som representant for kommune-Norge signert denne avtalen og på de lokale kontorene
skal de ansatte kunne utføre oppgaver på det som før var andre sitt myndighetsområde. NAV
er på denne måten et flernivåsystem som representerer noe nytt i forhold til relasjonen mellom
stat og kommune. NAV kan dermed utfordre vår tradisjonelle forståelse av forholdet mellom
disse institusjonene. I det lovpålagte samarbeidet NAV representerer vil tradisjonelle
spesialiseringsprinsipp overskrides. Kommune og stat skal være likeverdige partnere i et tett
samarbeid. Dette kan se ut til å være noe annet enn den tradisjonelle hierarkiske ordningen vi
er vant til i forvaltningen, i form av økt deltakelse og forandret status i relasjonen mellom stat
og kommune. Det er også nytt at KS er avtalepartner med staten i en så omfattende og
bindende avtale. Den tradisjonelle forestillingen om stat-kommune-relasjonen, og integrasjonautonomi-perspektivet
som følger av det, kan på grunnlag av dette være en utilstrekkelig
teoretisk tilnærming for å beskrive dette flernivåsystemet.
28

Den tradisjonelle forståelsen av forholdet mellom stat og kommune kan likevel være
dekkende for sider ved styringsnettverket i NAV. Rammeavtalen mellom KS og AID
postulerer et likeverdig samarbeid mellom stat og kommune, men utenfor styringsnettverket i
NAV er fremdeles stat og kommune ordnet på en tradisjonelt hierarkisk måte. Spørsmålet er
om man klarer å få til noe nytt i dette styringsnettverket, eller om den tradisjonelle forståelsen
av forholdet mellom stat og kommune fortsatt er mer dekkende. Balansegangen mellom
autonomi og integrasjon og diskusjonen om lokalt handlingsrom kan være interessant i
sammenheng med NAV. Hvilke beslutninger og oppgaver som skal tas hånd om lokalt og
også hvordan disse skal samordnes med aktiviteter og beslutninger på sentralt nivå, er aktuelle
spørsmål. Som interesseorganisasjon kjemper KS for kommunal autonomi og en lokalt
tilpasset politikk. Samtidig er avtalen om NAV uttrykk for et tett og bindende samarbeid
mellom stat og kommune. KS går nok derfor også en balansegang mellom autonomi og
integrasjon i forholdet mellom stat og kommune. KS’ rolle vil diskuteres nærmere i
oppgavens analysedel.
Den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune som tar for seg
autonomi og integrasjon i et hierarkisk ordnet system, kan fremdeles ha en viss
forklaringskraft, men kan kanskje komplimenteres med andre måter å se forholdet på. Multilevel
governance er en slik alternativ innfallsvinkel. Her vises det til nye måter for
inkluderende samfunnsstyring på tvers av forvaltningsnivå og skillet mellom privat og
offentlig sektor. Multi-level governance må ikke nødvendigvis erstatte den tradisjonelle måten
å se stat-kommune-relasjonen på, men kan komplementere beskrivelsen av et slikt samarbeid
som styringsnettverket i NAV utgjør. Multi-level governance er den andre tilnærmingen jeg
vil bruke for å vurdere om styringsnettverket i NAV utgjør noe nytt for forholdet mellom stat
og kommune.
3.3 Multi-level governance
I forhold til den tradisjonelle forståelsen av relasjonen mellom stat og kommune, kan multilevel
governance sies å være en mer ”moderne” teoretisk tilnærming. Her legges mer vekt på
deltakelsesaspektet som en utvidelse av demokratiet, en kontekstuell og fremforhandlet orden
og mer likeverdig status i relasjonen mellom deltakerne, i dette tilfellet stat og
kommunesektor. Videre vil jeg presentere denne alternative teoretiske tilnærmingen. Jeg vil
29

først gi en liten innføring i governance, før jeg går nærmere inn på multi-level governance.
Deretter vil jeg ta for meg styringsnettverk som styringsmodell.
3.3.1 Governance
Begrepet governance var opprinnelig sterkt assosiert med begrepet government, altså politiske
lederes autoritet og myndighet. På 1980-tallet ”gjenoppstod” imidlertid governance med
forandret betydning. Begrepet ble nå brukt for å referere til noe mer enn government (Kjær
2004:1). Governance er et mye brukt begrep, men det brukes med flere forskjellige
betydninger. En viktig grunn til begrepets popularitet er deltakelsesaspektet, altså kapasiteten
det har til å ta inn et helt spekter av institusjoner og forhold som er involvert i
styringsprosesser. Dette gjør det mer bruksvennlig enn det litt smalere begrepet government
(Pierre og Peters 2000:1). Governance er et vidt begrep og det finnes ingen enkel
sammenhengende governance-teori. Governance kan også være et normativt ideal. Det kan
derfor være vanskelig å forstå hva governance-teori er (Kjær 2004:1-2). Rhodes (1997a:15,
ref. Kjær 2004:3) definerer governance slik: ”Governance refers to self-organizing,
interoganizational networks characterized by interdependence, resource-exchange, rules of
the game, and significant autonomy from the state.”
Pierre og Peters (2000:1) legger mer vekt på forbindelsen mellom governance og government:
“Governance is the capacity of government to make and implement policy, in other words, to
steer society.” Konseptet governance knytter det politiske systemet til sine omgivelser og
handler om hvordan man styrer samfunnet mot felles mål. Pierre og Peters (2000:7) påpeker
også at governance er et begrep som det er vanskelig å få tak på. Forfatterne kaller selv sin
governance-tilnærming statssentrisk. De mener at staten fremdeles er sentrum for tung
politisk autoritet og at nye former for governance uansett stammer fra en styringsmodell hvor
staten er et udiskutabelt makt- og kontrollsenter. De ser derfor på governance som prosesser
hvor staten har en ledende rolle, gjør prioriteringer og definerer mål (Pierre og Peters
2000:12).
Struktur og prosess
Man kan se governance både i et struktur- og et prosessperspektiv. Førstnevnte bygger på en
antakelse om at politiske og økonomiske institusjoner har utviklet seg over tid som løsninger
på utfordringene ved samfunnsstyring. Man kan identifisere fire governance-strukturer som
30

hver har sine svar på hvordan samfunnet styres. Disse er hierarki, marked, nettverk og
autonome lokalsamfunn (Pierre og Peters 2000:14-15).
Som hierarkisk struktur bygger governance på tradisjonelle verdier for demokratisk styring.
Dette er styring gjennom statsstrukturer som opprettholder skillet mellom offentlig og privat
sektor. Staten har full autoritet over underliggende institusjoner. Mye av dagens litteratur
stiller seg avvisende til denne strukturen (Pierre og Peters 2000:14-16). Hierarkier spiller
likevel en stor rolle for eksempel i Skandinavia, hvor staten på tross av et lokalt selvstyre med
høy grad av autonomi, har beholdt sin kontroll gjennom lovgivning og økonomiske tilskudd.
Nettverk trenger derfor ikke nødvendigvis å gå på bekostning av hierarkiet (Pierre og Peters
2000:15-18). Governance som markedsstruktur er en motsetning til hierarkistrukturen. I dette
synet på utgjør markedet den mest effektive fordelingsmekanismen for samfunnets ressurser
ved å benytte økonomiske kriterier for effektivitet (Pierre og Peters 2000:18-19).
Man kan også se governance som nettverksstruktur. Dette er en av de vanligste måtene å se
governance på i dag. Nettverk består av et spekter av aktører innen et gitt område. De kan
arbeide med ett enkelt område eller ha mange ulike oppgaver. Staten har alltid hatt en viss
form for samhandling med omgivelsene, men nettverkene har med tiden blitt mer autonome.
Forholdet mellom nettverk og stat preges av felles interesser og gjensidig avhengighet.
Statens dilemma blir da at selv om man er avhengig av nettverk for å styre, kan nettopp disse
nettverkenes interesser hindre statens egeninteresse (Pierre og Peters 2000:19-20). Den fjerde
måten å beskrive governance som struktur på er som autonome lokalsamfunn. I dette synet
mener man at autonome lokalsamfunn kan og bør løse felles problemer med minimal
inngripen fra den byråkratiske staten (Pierre og Peters 2000:21-22).
Gjennom governance-tilnærmingen ser en at aktører, rolleutforming og relasjoner mellom
aktørene i et nettverk varierer i ulike kontekster. Strukturtilnærmingen er ikke tilstrekkelig for
å forstå de situasjonsbestemte sidene ved nettverk. Prosesstilnærmingen tar for seg de
prosesser som finner sted innen nettverkene og de resultatene man oppnår gjennom disse. En
slik tilnærming kan hjelpe oss til bedre å forstå aktørers rolle og relasjonene mellom ulike
aktører. Forholdet mellom aktørene i styringsnettverket i NAV i prosessen frem mot
rammeavtalen, vil kunne studeres gjennom en prosesstilnærming som multi-level governance.
På denne måten kan man studere mer enn de institusjonelle faktorene og bedre forstå det
situasjonsbestemte styringsnettverket.
31

3.3.2 Multi-level goverance
Multi-level governance kan oversettes til flernivåstyring på norsk, men jeg vil hovedsakelig
benytte meg av den engelske betegnelsen for å gjøre klart skillet mellom governance og
government (jmf. punkt 3.3.1). Begrepet ble først brukt av Gary Marks (1992, ref. Bache og
Flinders, 2004a:2-3) for å forklare den utvikling som hadde forløpt i EU-systemet etter
innføringen av en reform i 1988. Begrepet skulle forklare de komplekse styringsforholdene på
en dekkende måte. Et viktig kjennetegn ved multi-level governance er at det er en modell som
fokuserer på prosess og resultat. Preget av uformalitet og fraværet av strukturelle hindringer
blir sett på som noen av multi-level governances fremste fordeler for effektiv styring (Peters
og Pierre, 2004:84). Multi-level governance er for mange i ferd med å fremstå som den
normativt overlegne metoden når det gjelder fordeling av autoritet (Bache og Flinders,
2004c:195). Multi-level governance kan være interessant når det gjelder NAV ettersom man
her har et styringsnettverk som involverer både statlig, regionalt og lokalt nivå samt
interesseorganisasjoner. NAV er i seg selv et flernivåsystem som vil være interessant å
studere gjennom tilnærmingen multi-level governance.
Marks (1993:392, ref Bache og Flinders 2004a:3) definerer multi-level governance som ”a
system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers”. Han
tar utgangspunkt i en nettverkstilnærming og forklarer multi-level governance som territorielt
overgripende nettverk. Begrepet inkluderer både en vertikal og en horisontal dimensjon. Dette
ser vi i styringsnettverket i NAV hvor man har vertikal samordning mellom stat, fylke og
kommune samt innad i enhetene og horisontal samordning mellom tjenesteområder, direktorat
og territoriale nivå. Peters og Pierre (2004:75-76) mener at forholdene mellom aktørene på
ulike styringsnivå er fremforhandlet og kontekstuelt definert. Forhandling muliggjøres av en
mer likeverdig status i relasjonen mellom deltakerne. Tidligere hierarkiske styringsmodeller
suppleres av et mer komplisert bilde av relasjoner mellom styringsnivå. Stat og institusjoner
som makt- og kontrollsentrum bør ikke forkastes, men heller komplimenteres av den mer
moderne tilnærmingen multi-level governance.
4 aspekt
Peters og Pierre (2004:77) utdyper fire aspekt ved konseptet multi-level governance som de
mener er sentrale for definisjonen av begrepet og krever nøyere overveielse. Det første
aspektet er at multi-level governance faktisk er governance. Deltakelse er sentralt og
32

nødvendig for effektiv og demokratisk styring. Konseptet refererer til en bredere og mer
inkluderende koordineringsprosess enn konvensjonell styring. Multi-level governance går ut
på å integrere prosesser på ulike institusjonelle nivå for å fremme interessene til systemet som
en helhet. Staten vil fremdeles være en mektig aktør, spørsmålet blir hvilken rolle
(stats)myndighetene bør ha (Peters og Pierre, 2004:77-78).
Det andre aspektet som nevnes er flernivåforståelsen av multi-level governance. Konseptet
innbefatter en spesiell type forhold, både vertikalt og horisontalt, mellom ulike institusjonelle
nivå. Forholdet mellom nivåene er kontekstuelt definert og ikke tradisjonelt hierarkisk.
Statusen i relasjonen er med andre ord mer inkluderende, foranderlig og likeverdig. På en
måte ser sentrale myndigheter ut til å ha ”sluppet opp” sin kontroll, men på den annen side
kan multi-level governance også være en måte for staten å kapitalisere på den økende
profesjonalismen som finnes på regionalt og lokalt nivå. Det har imidlertid vært lite
konstitusjonell forandring i følge med multi-level governance. Definisjonene av institusjoners
kompetanse har holdt seg stabile, og avtaler har blitt signert i uoverensstemmelse med
gjeldende konstitusjonelle kompetansedefinisjoner. Det er vanskelig å se hvor lenge en slik
uoverensstemmelse mellom formelle og reelle definisjoner av institusjonell diskresjon kan
opprettholdes (Peters og Pierre, 2004:79-80). I NAV har man fått en ny lov for arbeids- og
velferdsområdet. Man kan kanskje få utfordringer fremover med ulike statlige og kommunale
avtaleverk, blant annet når det gjelder ansettelsesbestemmelser som reguleres av
Tjenestemannsloven. Her kan det komme en bredere konstitusjonell endring fremover som
følge av flernivåsamarbeidet.
Et tredje kjennetegn ved multi-level governance er at man har en forhandlende orden og rang,
heller enn at rang er bestemt av et formelt rammeverk. Dette reflekterer oppbruddet av det
tradisjonelle hierarkiet (Peters og Pierre, 2004:81). Prosessene er ikke anstrengt av regler,
men kan etter hvert støte på slike formelle ”hindre”. Multi-level governance innebærer
flerfoldige forbindelser mellom involverte aktører, med liten eller ingen hierarkisk struktur
seg imellom. Ut fra disse kjennetegnene har multi-level governance flere fellestrekk med
nettverk. Det fjerde aspektet Peters og Pierre (2004:81-82) nevner, er at multi-level
governance kan ses som et politisk spill. Det mer ”avslappede” rammeverket åpner for
autonome og strategiske aktører. Hver institusjon/spiller har med seg et sett interesser og mål i
kampen og det å spille kan være like viktig som det å vinne alle omganger. Multi-level
33

governance kan altså ses som et politisk spill hvor deltakelse er et viktig aspekt. Relasjonene
er ikke preget av hierarki, noe som muliggjør forhandling mellom aktørene.
Aktører på ulike institusjonelle nivå kan ha ulike oppfatninger av multi-level governance. På
lokalt nivå kan muligheten til direkte forhandling med mektige institusjoner være
tiltrekkende. Det er imidlertid en tendens til at man på nasjonalt nivå har kritisert multi-level
governance på grunn av bekymring over tap av kontroll. Sentrale styresmakter kan også
oppleve positive effekter av multi-level governance, for eksempel i form av økt forståelse for
kompleksiteten i styringsprosesser. Kanskje er det slik i NAV at staten håper at det tette
samarbeidet med kommunesektoren kan føre til økt forståelse for de hensyn staten tar på
arbeids- og velferdsområdet, som hensynet til likhet og effektivitet (Peters og Pierre, 2004:
82-84). Med økende grad av multi-level governance vil likevel staten måtte forandre seg for å
beskytte sin sentrale posisjon. I økende grad blir også staten anerkjent som den som kan
forme og regulere governance-prosessene (metagovernance). I en stadig mer komplisert
kontekst, vil staten møte et økende press på å forandre seg og utvikle nye styringsstrategier.
Legitimiteten staten sikrer seg gjennom frie valg vil fortsatt gi dem retten til å utøve sin
autoritet, men ikke midlene til å gjøre det (Bache og Flinders, 2004c:201-202).
Utfordringer
Mange har en oppfatning av at beslutningstaking innenfor multi-level governance vil være
nærmest fri for konflikter. Dette mener Peters og Pierre (2004:86-88) er lite realistisk. I
forhandlinger vil det være sprikende interesser blant deltakerne som trolig vil jobbe hardt for
å forsvare sine interesser. På grunnlag av dette virker det overoptimistisk å anta at
forhandlinger gjennomføres uten reelle interessekonflikter og dermed uten bruk av andre
midler enn sunn fornuft for å nå en beslutning. Av antakelsen om lite konflikter følger også at
resultatene er fremforhandlet og ikke pålagt. Dette kan være tilfellet i noen situasjoner, men
mange av forhandlingsprosessene kan også skjule en god del makt, for eksempel makten til å
sette agenda for diskusjonene. Denne makten vil ifølge Peters og Pierre stort sett ligge hos
sentrale myndigheter.
Peters og Pierre peker også på andre utfordringer med multi-level governance, som for
eksempel om denne ordningen virkelig kan sørge for reell governance forstått som styring
mot felles mål. For dem er det vanskelig å se at setting av mål kan gjøres på andre måter enn å
tvinge det gjennom. Da kan resultatet bli ”overordnede” enigheter som ikke løser noen
34

problemer og konflikter som må løses på andre arenaer (Peters og Pierre, 2004:87). Kanskje
kan dette forklare hvorfor mange utfordringer i sammenheng med NAV først kom til syne
etter at rammeavtalen var inngått og det lokale samarbeidet skulle begynne.
Multi-level governance som analytisk rammeverk har potensiale til å gjelde i de fleste
sammenhenger. Dette kan både være en fordel og en ulempe. Enhver kompleks politisk
prosess kan beskrives som multi-level governance. Konseptet er tilsynelatende ikke godt nok
til å gi klare prediksjoner på resultater av governance-prosesser (Peters og Pierre, 2004:88).
Vi kan ikke forvente at multi-level governance skal forklare all styring, men det kan være
fruktbart når det gjelder å øke vår forståelse av dynamiske prosesser og å isolere
nøkkelvariabler (Bache og Flinders, 2004b:94). Uansett hvordan man bruker multi-level
governance, som teori, organiseringsperspektiv, som normativt ideal eller som et konsept for
sammenligning, vil det likevel ha bruksverdi i å øke vår forståelse av politikk og styring
(Bache og Flinders, 2004c:203).
3.3.2.1 Multi-level governance eller multi-level participation
En utfordring kan være at den påståtte konsensuspregete ordningen multi-level governance
oppfattes som, i realiteten er konsensus diktert av de sterkeste deltakerne. Formelle ordninger
som kan utstyre ressurssvake deltakere med makt og forhandlingsstyrke, kan være borte. Da
kan de mektigste deltakerne, som oftest nasjonale myndigheter, dominere prosessen. Selv om
man har bred deltakelse, vil en ubalanse i deltakerrelasjonens status umuliggjøre reell
forhandling. Dette trenger ikke alltid å skje, men poenget er at vi ikke har noen garanti for at
multi-level governance er en god modell for alle de involverte. Det er usikkert om multi-level
governance kan klare å imøtekomme de svakeste deltakernes interesser. Faren er da at multilevel
governance i realiteten ikke blir noe mer enn multi-level participation, altså deltakelse
(Bache 1999:42, ref Peters og Pierre 2004:87).
I multi-level governance vektlegges gjerne økt innflytelse og mobilisering av ”nye” aktører i
styringsprosesser, men man ser ikke nødvendigvis på hvordan dette ”nye” påvirker resultatene
av styringsprosessene. Man må altså, som Bache og Flinders (2004c:204) skriver, skille
mellom multi-level governance og multi-level participation. Ved multi-level participation vil
ikke økt involvering nødvendigvis føre til økt innflytelse. Det kan sies å være en svakhet ved
konseptet multi-level governance at det på denne måten ser seg blind på ”nye” aktører og mer
35

flytende maktbaser og dermed risikerer å overse strukturelle ulikheter som faktisk fortsetter å
eksistere i relasjonen mellom aktører (Bache og Flinders 2004c:204). Dette kan være
interessant i forhold til styringsnettverket i NAV. Strukturelle ulikheter kan føre til at
kommunesektoren ikke nødvendigvis har reell innflytelse i samarbeidet, men bedre kan
karakteriseres som en deltaker. Uttrykket ”det viktigste er å delta” får her en omfattende
betydning. Senere i oppgaven vil jeg se på om styringsnettverket i NAV representerer
”nyvunnet” innflytelse for kommunesektoren i forholdet til staten. Hvis multi-level
governance skal kunne bevege seg fra å av noen bli sett på som proto-teori til å bli fullt ut
anerkjent som en helhetlig teori, er denne uklarheten mellom deltakelse og reell innflytelse en
svakhet man bør demme opp for. Man må formulere klarere forventninger til innflytelsen
subnasjonale og ikke-statlige aktører får, samtidig som en setter fokus på deres deltakelse.
Klarere hypoteser for statens reaksjoner på nye utfordringer som stammer fra multi-level
governance vil også være positivt (Bache og Flinders, 2004c:204).
3.3.3 Oppsummering
Governance-tilnærmingen utgjør et rammeverk for å studere styringsnettverket i NAV.
Styringsnettverket kan representere noe helt nytt i forhold til styringsprosesser og forholdet
mellom stat og kommune. Governance-tilnærmingen kan være til hjelp når det tradisjonelle
synet på dette forholdet ikke er tilstrekkelig. Begrepet har kapasitet til å ta inn det spekter av
aktører som er involvert i styringsnettverket i NAV. Dette deltakelsesaspektet er sammen med
en mer likeverdig status i relasjonen mellom aktørene og forhandling i styringsprosessene,
viktige kjennetegn på governance.
Multi-level governance vil være nyttig som innfallsvinkel for å studere forholdene mellom
statlig, regionalt og lokalt nivå som inngår i styringsnettverket NAV, samt hvilket forhold KS
har til disse aktørene. NAV er et flernivåsystem basert på samordning både vertikalt og
horisontalt. Statens rolle i multi-level governance, og i styringsnettverket NAV, er interessant.
Antakelsen om ”skjult” makt kan gjøre seg gjeldende i NAV hvis det er slik at en part setter
agenda for styringen. Dette vil i så fall være stikk i strid med de opprinnelige intensjonene for
rammeavtalen. Senere i oppgaven vil jeg se på kommunesektorens rolle i styringsnettverket i
NAV, for å finne ut om styringsnettverket faktisk representerer noe nytt i forhold til
relasjonen mellom stat og kommune. Governance-tilnærmingen vil være nyttig for å forsøke å
besvare disse spørsmålene.
36

Det finnes mange definisjoner av governance, men de ulike definisjonene har ifølge Kjær
(2004:3-4) til felles at de alle til en viss grad fokuserer på den rollen nettverk spiller i
oppnåelsen av felles mål. Det er altså en klar forbindelse i forskningslitteraturen mellom
governance og nettverk. Skiftet fra government til governance har styrket nettverkenes
posisjon (Pierre og Peters 2000:20). Videre i oppgaven vil jeg se flernivåsystemet NAV som
et styringsnettverk og ta for meg denne måten å styre på.
3.3.4 NAV som styringsnettverk
Nyhuus og Thorsen (2007:3) beskriver NAV-samarbeidet som et partnerskap. Med
utgangspunkt i Ambro definerer de partnerskap som ”et forpliktende samarbeid mellom
selvstendige parter som har en felles interesse av samhandling” (Nyhuus og Thorsen 2007:3).
NAV-partnerskapet er lovpålagt og inkluderer i følge forfatterne her to offentlige instanser.
Jeg vil argumentere for at NAV-samarbeidet kan sees som et styringsnettverk. Nyhuus og
Thorsen (ibid:65) skriver selv at ”I stedet for 2 parter er vi fristet til å beskrive NAVpartnerskapet
som bestående av 4 aktører; rådmann, fylkesdirektør, NAV leder og
partnerskapsmøtet” 15 . Det følger av dette at det er grunnlag for å se NAV-samarbeidet som et
styringsnettverk av flere aktører.
Staten og hver enkelt kommune skriver en lokal samarbeidsavtale seg imellom og staten er i
denne sammenheng også de respektive fylkene (NAV i fylket). Den overordnede
rammeavtalen er imidlertid skrevet under av staten (AID) og KS, ikke kommunene som
sådan. Det viser seg også at mange i kommune-Norge ikke får med seg de avtaler som blir
inngått i konsultasjonene (Sørensen et al. 2007:10). Man står derfor overfor et komplisert
flernivåsystem hvor staten med departement, direktorat og underliggende fylkesenheter inngår
i et styringsnettverk med kommunene og KS som interesseorganisasjon. I dette
styringsnettverket er forarbeid og avtaleinngåelse gjort på et overordnet nivå mellom staten
(AID) og KS, mens implementeringen av reformen utføres av Arbeids- og velferdsdirektoratet
og på kommune- og fylkesnivå. Det å se på NAV som et styringsnettverk kan problematisere
sider ved samarbeidet som for eksempel KS’ rolle i nettverket. Videre vil jeg se NAV-
15 Partnerskapsmøtet er en arena hvor rådmannen og NAV-direktøren i fylket koordinerer styring og
ansvarslinjer, og avklarer mål og forventninger til NAV-lederen (Nyhuus og Thorsen, 2007: 6).
37

samarbeidet som et styringsnettverk. Først vil styringsnettverk som styringsmodell beskrives
nærmere.
Sørensen og Torfing (2005:15) definerer styringsnettverk som 1) en relativt stabil horisontal
sammenslutning av gjensidig avhengige, men operasjonelt sett autonome aktører, 2) som
interagerer og forsøker å påvirke hverandre gjennom forhandlinger, 3) som finner sted
innenfor et institusjonalisert fellesskap 4) som er selvregulerende innenfor rammer som ofte
settes av politiske myndigheter og 5) i vid forstand bidrar til den offentlige styring.
Styringsnettverk er altså en sammenslutning av relevante parter som er gjensidig avhengige
av hverandres kompetanse, autoritet og ressurser for å løse en bestemt styringsoppgave. Det
kan likevel være autoritative ulikheter mellom deltakerne slik at noen aktører har mer
innflytelse enn andre. Aktørene påvirker hverandre gjennom forhandlinger. Forhandlingene
preges gjerne av ulike typer maktutøvelse og fører derfor sjelden til full enighet, men heller en
noenlunde grov konsensus. Styringsnettverkene beskjeftiger seg med offentlig styring i form
av utvikling av problemforståelser, verdier, institusjoner og løsninger på problemer som
anerkjennes som offentlige (Sørensen og Torfing, 2005:15-17). Rammene for styringsnettverk
settes ofte av politiske myndigheter. Dette kan tolkes som at definisjonen av styringsnettverk
er i tråd med Pierre og Peters statssentriske forståelse av governance.
Ifølge Sørensen og Torfing (2005:200) ser man i dag en økende popularitet rundt
styringsnettverk: ”Vi er i det hele taget fanget i styringsnetværkenes spind” (ibid). Viktige
forklaringer på denne utviklingen er fragmenteringen av offentlig sektor og differensieringen
av samfunnet som vanskeliggjør det politiske ønsket om å styre samfunnsutviklingen.
Styringsnettverk kan være et attraktivt verktøy for å svare på denne utfordringen. Det knyttes
forhåpninger til at styringsnettverk kan bidra til en effektiv og demokratisk samfunnsstyring
og de lovprises for sin evne til å finne fremforhandlede løsninger som, fordi deltakerne i
nettverket ofte er klar over hvor skoen trykker, er tilpasset realitetene. Dette kommer også til
syne i NAV hvor en del av argumentasjonen for å beholde en kommunal sosialtjeneste
nettopp dreier seg om at kommunene er bedre egnet til å tilpasse løsninger til lokale forhold.
Slik kan styringsnettverk bidra til å kvalifisere politiske beslutninger ettersom
nettverksaktørene innehar viktig (detalj)kompetanse (Sørensen og Torfing, 2005:29-30).
En annen fordel med styringsnettverk er at de etablerer en ramme for konsensus og håndtering
av konflikter. De muliggjør forhandling, diskurs og institusjonell læring. Styringsnettverk kan
38

også redusere implementeringsmotstand ved at flere aktører føler felles ansvar for
beslutningene bak ulike tiltak. Når aktørene har vært med på å forhandle frem resultatet, kan
det redusere sjansen for at disse kritiserer eller motsetter seg implementeringen. Dette kan
også være interessant i forhold til NAV som styringsnettverk. Deltakelsesaspektet i å ha
kommunene med på laget og unngå konflikter, kan ha vært viktig for staten ettersom man i
NAV er avhengig av en samarbeidende kommunal sektor. En inkludering av aktører i
forhandlingsprosessene, vil forankre politiske beslutninger i flere organisasjoner (Sørensen og
Torfing, 2005:29-30). Partenes tanker og oppfatninger rundt deltakelses- og
forhandlingsaspektet i styringsnettverket i NAV, vil jeg komme nærmere inn på senere.
Styringsnettverk har, som andre styringsformer, sterke og svake sider. For å få kunnskap om
hvordan man gjennom styringsnettverk kan oppnå effektiv og demokratisk styring, er det
behov for empiriske studier av hvordan styringsnettverk fungerer i konkrete styringsprosesser
(Sørensen og Torfing, 2005:141,164).
3.3.4.1 Oppsummering
I NAV vil det være innslag av tradisjonelt byråkrati og hierarki, men også av nettverk. Staten
styrer ikke alene, men i et styringsnettverk sammen med kommunesektoren/KS. Dette kan
sies å være en konsekvens av en komplisert forvaltning hvor det trengs samordning og hvor
partene er avhengige av hverandres deltakelse for å løse styringsoppgavene i NAV.
Kommunale aktører kvalifiserer politiske beslutninger på grunnlag av deres kjennskap til
lokale forhold. Involveringen av flere aktører forankrer også beslutningene som blir tatt i flere
viktige grupper og kan føre til en ”glattere” implementeringsprosess. Man har utarbeidet og
inngått en rammeavtale om felles oppgaveløsning mellom offentlige instanser, men også
mellom staten og interesseorganisasjonen KS. Konflikter mellom KS og staten løses gjennom
konsultasjon og forhandling. NAV-avtalen i seg selv karakteriseres ofte som et kompromiss
mellom stat og kommune. Grensene mellom offentlig styringsverk og interesseorganisasjonen
KS kan synes mer uklare nå som de inngår i et styringssamarbeid. Den byråkratiske
tilnærmingen med avgrensede sektorer og klare kompetansejurisdiksjoner bør derfor
suppleres med en nettverkstilnærming (Fimreite og Lægreid 2008b:7-8).
39

3.4 Operasjonalisering
Ut fra det teoretiske rammeverket og tilnærmingene som er nevnt kan man utlede noen begrep
som tydeligere operasjonaliserer styringsnettverket i NAV. Disse utgjør forventninger til
empirien. Videre vil jeg identifisere og utdype disse begrepene. Det første begrepet er avtale.
Jeg vil nemlig først av alt i empirien ta for meg rammeavtalen mellom KS og AID. Denne er
på mange måter en manifestering av styringsnettverket i NAV. Den første problemstillingen
for oppgaven omhandler dette styringsnettverket. Spørsmålet er om styringsnettverket i NAV
representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, eller om det er mer dekkende å si
at det er en videreføring av tradisjonell hierarkisk styring med staten på toppen. Med
utgangspunkt i teori blir det også et spørsmål om hvorvidt man har reell multi-level
governance, eller om multi-level participation (deltakelse) er en mer dekkende beskrivelse
med tanke på kommunesektorens rolle i styringsnettverket. For å svare på disse spørsmålene,
vil jeg forsøke å avdekke litt av prosessen som ledet opp til rammeavtalen. Rammeavtalen
regnes altså som resultatet av prosessen. For å konkretisere denne fasen vil jeg bruke tre
begrep som har vært underliggende i teorifremstillingen. Begrepene deltakelse og forhandling
er prosessuelle begrep. Jeg vil deretter ta for meg statusen i stat-kommune-relasjonen. Disse
tre begrepene skal være til hjelp for å finne ut om styringsnettverket i NAV representerer noe
nytt i forholdet mellom stat og kommune.
3.4.1 Avtale
NAV-samarbeidet er forankret i en bindende rammeavtale mellom stat og kommune.
Samarbeidet er også vedtatt i Stortinget og lovpålagt gjennom Arbeids- og velferdsloven
(trådt i kraft 01.07.2006). En slik bindende avtale mellom stat og kommune er noe nytt i den
norske forvaltningen og det er også spesielt at det er en interesseorganisasjon (KS) som på
vegne av kommunesektoren er avtalepartner med staten. I rammeavtalen (s. 2) står det blant
annet at ”reformen skal gjennomføres som et samarbeid mellom stat og kommune, som
likeverdige parter”. Formuleringer om deltakelse, likeverdig status og beslutninger som skal
tas i fellesskap er gjennomgående i offentlige dokument som omhandler NAV. Rammeavtalen
ble underskrevet i april 2006 og kan sies å være resultatet av en prosess som omfattet staten
representert av Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) og KS som representant for
kommunesektoren. Avtalen er tydelig på at samarbeidet mellom disse partene skal være
likeverdig. Det kan være interessant å se hvordan prosessen frem mot denne avtalen har artet
40

seg. Hovedspørsmålet er hvorvidt prosessen som ledet til utforming av rammeavtalen faktisk
representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, eller om prosessen preges mer av
et tradisjonelle hierarkisk forhold. De tre neste begrepene er verktøy for å svare på dette
spørsmålet.
3.4.2 Deltakelse
For at muligheten til innflytelse i det hele tatt skal være til stede, må det tilrettelegges for
deltakelse. Jeg vurderer deltakelse som en forutsetning for at kommunesektoren skal ha
innflytelse i styringsnettverket i NAV, og at styringsnettverket på den måten kan representere
noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Deltakelse er et sentralt begrep i tilnærmingen
multi level-governance. Man ser deltakelse som en utvidelse av demokratiet. Staten klarer
ikke å styre alene og må derfor samarbeide med andre aktører. I definisjonen av
styringsnettverk snakker man om en sammenslutning av aktører innenfor et fellesskap og
deltakelse som en mer demokratisk måte å styre på. En slik styring skal være mer egnet for å
oppnå tilpassede løsninger, øke offentlig legitimitet og forankre beslutninger hos berørte
parter.
Multi-level governance tar inn et bredt spekter av aktører og institusjoner. I denne
tilnærmingen er man opptatt av deltakelse og integrerte styringsprosesser på flere nivå som
gjerne inkluderer både offentlige og private aktører. Det fokuseres på mobilisering av ”nye”
aktører i styringen og de flerfoldige linkene mellom ulike aktører. Disse faktorene skiller til
en viss grad denne teoretiske tilnærmingen fra den første, altså den tradisjonelle hierarkiske
forståelsen av forholdet hvor staten er et udiskutabelt maktsentrum. I empirien vil jeg se på
hva parter fra ulike forvaltningsnivå tenker om deltakelsesaspektet i NAVs styringsnettverk,
da spesielt kommunesektorens deltakelse. Staten styrer, ifølge rammeavtalen, ikke NAV
alene, og i empirien vil det utdypes hvilke tanker representanter for de ulike partene i
styringsnettverket har om hvorfor staten inngår et styringssamarbeid med kommunesektoren.
Det kan være for å forankre beslutninger i relevante parter, lette implementeringen av
reformen, eller rett og slett fordi staten er avhengig av kommunesektoren for å oppnå sine
mål. Spørsmål som følger av dette er hvordan de deltakende partene kommer frem til
beslutninger og hvilken status partene har i relasjonen dem imellom.
41

3.4.3 Forhandling
Forhandlingsprosesser kan være en indikator på hvem som har innflytelse i styringen,
ettersom forhandling innebærer maktutøvelse. Man kan definere multi-level governance som
et system av kontinuerlig forhandling mellom aktører i et nettverk (jmf. punkt 3.3.2).
Forholdet mellom aktører og institusjoner er fremforhandlet. Et av kjennetegnene ved multilevel
governance er nettopp at man her har en fremforhandlet orden, heller enn at den er
bestemt av formelle retningslinjer og tradisjonelt hierarki. I denne tilnærmingen må staten
forhandle med andre aktører som kan delta i styringen av samfunnet på lik linje med staten.
Deltakerne forhandler ut fra interesser og styrke. Man forhandler for å løse konflikter. Også i
styringsnettverk vil aktørene interagere og påvirke hverandre gjennom forhandlinger.
Forhandlingene preges av ulike typer maktutøvelse. Man kommer sjelden frem til full enighet,
men heller grov konsensus. Løsningene som er fremforhandlet i en kontekst av deltakelse skal
være legitime, demokratiske, tilpassede og effektive. Pierre og Peters mener at en videreføring
av maktmønstre kan finnes i forhandlingene som foregår i et nettverk (jmf. punkt 3.3.2 og
3.3.2.1). Forhandlingsprosessene kan skjule makt. Forhandling er derfor et viktig begrep for å
avdekke maktmønstre i et samarbeid.
I empirien vil jeg gå mer inn på de ulike partenes syn på beslutningsprosessene som foregikk
frem til rammeavtalen ble signert. Det vil være interessant å få vite noe om partenes tanker
om hvordan disse prosessene gikk for seg og om det var innslag av mer eller mindre skjult
makt i forhandlingsprosessene.
3.4.4 Status i relasjonen
I likhet med deltakelse, vurderer jeg også en likeverdig status mellom partene som en
forutsetning for at partene kan ha innflytelse på styringen i et samarbeid, at man skal kunne
styre sammen og at styringsnettverket i NAV kan representere noe nytt i forholdet mellom
stat og kommune. Begrepet likeverd gjentas hyppig i offentlige dokumenter som omhandler
NAV, for eksempel i rammeavtalen (jmf. punkt 3.4.1). Det er derfor interessant å se på
hvordan partene har oppfattet statusen i relasjonen også i prosessen frem mot signering av
avtalen. En likeverdig status mellom partene i styringsnettverket NAV er kjernen i skillet
mellom det ”nye” stat-kommune-forholdet og den tradisjonelle hierarkiske oppfatningen av
relasjonen. I tilnærmingen multi-level governance har ikke staten lenger full autoritet over
42

underliggende institusjoner, men må samarbeide om styring på lik linje med andre aktører.
Beslutninger er ikke bestemt fra toppen av et hierarkisk system. Staten må dele autoritet med
andre likeverdige deltakere og er avhengig av andre for å i det hele tatt kunne være med å
styre samfunnet. Andre aktører kan ha like mye eller mer autoritet enn staten. Aktørenes
likeverdighet underbygges av deres gjensidige avhengighet og denne går på tvers av både
territoriale nivå og skillet mellom offentlige og ikke-offentlige aktører.
Ideen om styringsnettverk tar for seg hvordan man er avhengig av andre aktører for å styre og
oppnå sine mål. Deltakerne tar felles beslutninger på et likeverdig grunnlag for å nå
demokratiske og tilpassede løsninger. Når forholdet mellom stat og kommune er likeverdig og
ikke tradisjonelt hierarkisk, kan det synes som at staten på en måte slipper opp litt av sin
kontroll. På den annen side kan staten også kapitalisere på dette. Spørsmålet er om staten
fremdeles er makt- og kontrollsentrum og at man ikke har likeverd, men heller en videreføring
eller forsterking av gamle maktmønstre. Det kan være interessant å undersøke hvorvidt NAV
representerer nyvunnet likeverd og økt innflytelse for kommunesektoren.
Ut fra begrepene deltakelse, forhandling og status i relasjonen vil jeg gjøre opp et bilde av
hvorvidt styringsnettverket NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune,
eller om prosessen bedre kan forstås som en videreføring av den tradisjonelle tilnærmingen til
forholdet. I tråd med multi-level governance er det slik at deltakelse ikke nødvendigvis betyr
innflytelse. Kanskje er det slik at ”det viktigste er å delta”.
3.4.5 Analyseskjema - forventninger til empirien
Ut fra operasjonaliseringen av begrepene overfor kan jeg lage et analyseskjema som
ytterligere konkretiserer hva jeg er ute etter i empirien og hvordan jeg kan svare på om
styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune.
Begrepene deltakelse, forhandling og status i relasjonen skal hjelpe meg å undersøke
prosessen fra stortingsvedtaket i mai 2005 frem til rammeavtalen ble signert i april 2006.
Forventningene mine til empirien oppsummeres i tabell 1 nedenfor:
43

Deltakelse
Forhandling
Status i
relasjonen
Tradisjonelt syn på forholdet
mellom stat og kommune
Liten grad av deltakelse
Deltakelse på statens
premisser, initiert av
staten
Ikke forhandling
Tradisjonelt hierarki
Formelle retningslinjer
Staten dikterer
Kanskje konsultasjon
Ikke likeverd
Staten er makt- og
kontrollsentrum og har full
autoritet nedover i systemet
Staten den eneste som kan diktere
spillereglene
Tabell 1: Analyseskjema - forventninger til empirien
Multi-level governance
Omfattende deltakelse
Flere aktører fra et bredt spekter og ulike
nivå
Mangfoldige linker
”Nye” aktører
Forhandling viktig, aktørene påvirker
hverandre gjennom forhandling
Orden, regler og beslutninger er
fremforhandlet
Alle parter har noe å vinne og noe å tape
Alle parter har maktmidler/alternativ
Større grad av likeverd
Flere aktører på lik linje med hverandre
Gjensidig avhengighet og delt autoritet
Staten kan være maktsentrum, men også
andre aktører kan være det
Av tabell 1 ser vi at hvis prosessene i styringsnettverket i NAV preges av et omfattende
deltakelsesmønster med nye aktører fra flere nivå, en vektlegging av forhandling hvor partene
har maktmidler og alternativ og en status i relasjonen preget av likeverd, gjensidig
avhengighet og delt autoritet, vil dette tolkes som at tilnærmingen multi-level governance er
mest dekkende for forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket. Hvis
styringsnettverket ser mer ut til å være preget av deltakelse på statens premisser, hierarki og
konsultasjon i stedet for forhandling og en status i relasjonen som ikke er likeverd, men hvor
staten dominerer, vil den tradisjonelle forståelsen av forholdet mellom stat og kommune
vurderes som mest dekkende.
44

4.0 Metodisk grunnlag
4.1 Innledning
I vitenskapelige studier må det tas stilling til om metoden og datagrunnlaget som benyttes er
av tilstrekkelig god kvalitet og hensiktsmessig for å kunne svare på problemstillingen(e).
Begrepet metode refererer til opplegget og de spesifikke fremgangsmåtene for gjennomføring
av vitenskapelige studier (Grønmo, 2004:29). I dette kapitlet vil jeg fokusere på de metodiske
sidene ved denne studien. Jeg vil først utdype hva en casestudie er, samt fordeler og ulemper
med slike studier. Deretter vil jeg beskrive datagrunnlaget for studien. Jeg vil først si litt om
tilgangen på data, før jeg går nærmere inn på de to datatypene jeg har valgt: dokument og
intervju. Til slutt vil jeg vurdere datagrunnlagets validitet og reliabilitet.
4.2 Casestudie som forskningsmetode
Hellevik (1991:79-81) skriver om casestudier som intensive forskningsopplegg. I intensive
forskningsopplegg skjærer man ned på antall enheter og øker antall variabler. I en casestudie
undersøkes en enhet som anses som vitenskapelig interessant i seg selv. I denne studien utgjør
styringsnettverket i NAV min enhet. Ifølge Yin (2003) er behovet for casestudier knyttet til
ønsket om å forstå komplekse sosiale fenomen. Ved bruk av casestudie som metode har
forskeren mulighet til å sikre seg en helhetlig forståelse av reelle, komplekse hendelser som
for eksempel organisatoriske prosesser. Metoden gir rom for å ta hensyn til konteksten rundt
et fenomen. Dette kan være relevant i denne studien ettersom konteksten kan ha betydning
både for hvordan man vurderer styringsnettverket i NAV i forhold til stat-kommunerelasjonen
og også hvilke implikasjoner deltakelse i dette nettverket kan få for
kommunesektoren. Casestudie er også en egnet strategi når studien er basert på flere metoder
for datainnsamling.
Ifølge Hellevik (1991:81) finnes det visse utfordringer knyttet til casestudier. Blant disse
finner man vanskeligheten med å teste hypoteser i forklarende undersøkelser. Det er også
vanskelig å kunne si noe generelt om faktorene som undersøkes og deres betydning utover det
aktuelle caset. Hellevik mener imidlertid at det også finnes muligheter med casestudier som
kan oppveie ulempene. En casestudie kan gi detaljkunnskap om det som studeres. Opplegget
45

gir også anledning til å kunne se det som studeres i et helhetsperspektiv. I denne studien om
styringsnettverket i NAV vil dette være en fordel ettersom det er flere faktorer som spiller inn
og konteksten kan være komplisert. Innsikt i det kontekstuelle aspektet ved fenomenet som
studeres er en av fordelene man kan oppnå ved bruk av casestudie som forskningsmetode.
Videre kan en casestudie føre til innsikt i utviklingsforløp, i kronologien av endringer som
inngår i en studie. Dette er også relevant for denne studien som tar for seg prosessen fra
stortingsvedtaket om NAV i mai 2005 frem til signering av rammeavtalen mellom KS og
Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) i april 2006. Casestudier gir også forskeren
mulighet til å ha en omfattende personlig kontakt med fenomenene som studeres. Ettersom
casestudier begrenser seg til en analyseenhet kan, ifølge Grønmo (2004:90-91), mengden
informasjon om denne enheten være omfattende.
I tillegg til å oppnå et helhetlig bilde av det som studeres kan formålet med en casestudie være
å utvikle begreper, hypoteser eller teorier. En baserer seg gjerne på teoretisk generalisering til
et univers (alle relevante enheter som gjelder for problemstillingen) hvor enheten anses som
typisk. Casestudier vil ofte være basert på kvalitativ metode. De kan også kombinere
kvalitative og kvantitative tilnærminger. I denne studien vil det i tillegg til egne semistrukturerte
intervju, være innslag av både kvalitativt og kvantitativt orienterte dokumenter.
Studien innbefatter altså en kombinasjon av ulike typer data og ulike typer metoder (Grønmo,
2004:90-91).
4.3 Datagrunnlag
Hvilket datagrunnlag som er av interesse i denne studien henger sammen med både
problemstilling og teoretisk tilnærming. Av dette følger at blant annet opplysninger om
aktørers oppfatning av hendelsesforløp, muligheter og utfordringer, involverte organisasjoner
og forholdet mellom disse, partenes interesser og mulighet for innflytelse vil være relevant
informasjon. Intervju og dokument utgjør datagrunnlaget for denne studien. De to ulike
typene data brukes som supplerende informasjon for å oppnå et så helhetlig bilde som mulig.
Det er et poeng at mye av informasjonen som kom frem i intervjuene er opplysninger som
ikke foreligger i dokumentform, eller som i alle fall ville vært vanskelig å trekke ut av
skriftlige dokumenter for så å kunne danne seg et tydelig bilde av saken. Nettopp her er
intervjuene nyttige. På denne måten har en også et bedre utgangspunkt for å vurdere de ulike
datakildenes kvalitet.
46

Datagrunnlaget for denne studien baseres på disse kildene:
Intervju med personer i KS som var og fremdeles er involvert i NAV-prosessen.
Intervju med personer i Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) som enten var
eller er sentrale aktører i arbeidet med NAV-reformen. Intervju med personer som
representerer kommunesektoren (administrativ ledelse). Personene ble intervjuet om
sine erfaringer og oppfatninger i sammenheng med NAV-reformen, styringsnettverket
i NAV, kommunesektorens innflytelse og implikasjoner for kommunesektoren av
deltakelse i styringsnettverket. Seks personer ble intervjuet. I tillegg hadde jeg en
informant som jeg hadde mer uformelle samtaler med (se også punkt 4.3.3 for en
forklaring av skillet mellom informant og respondenter).
Ulike dokument som ble overlevert fra informant eller respondenter, for eksempel
faktaark, lysark som ble brukt som læringsmateriale, møtereferat, brevsendinger
mellom KS, AID og NAV Interim, interne brev/e-poster, utgaver av tidsskriftet
Kommunal Rapport, vedtak og uttalelser.
Internettsidene til KS, NAV, Regjeringen og Stortinget.
Offentlige dokument som utredninger (NOU), stortingsproposisjoner,
odelstingsproposisjoner, innstillinger, referat fra stortings- og odelstingsmøter.
Kommuneundersøkelsen fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI). Rapport fra Anvendt
Kommunalforskning (AKF) og Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) om
den norske konsultasjonsordningen og det danske avtalesystemet. Masteroppgave om
NAV (Haugneland, 2006) fra Universitetet i Oslo. Masteroppgave om partnerskapet i
NAV (Nyhuus og Thorsen, 2007) fra Karlstads Universitet/Høgskolen i Hedmark.
4.3.1 Datatilgang
Prosessen med å få tilgang til og samle inn data til denne studien kan etter egen oppfatning
karakteriseres som uproblematisk. Mye av dokumentmaterialet var offentlig informasjon som
lå på nettsidene til involverte parter. Både informanten og flere av respondentene hadde også
uoppfordret funnet skriftlig materiale som de mente kanskje kunne være relevant for studien.
47

En ting som imidlertid bør nevnes er at NAV Interims internettsider ble lagt ned etter at
organisasjonens virke ble avsluttet. Dette medførte at en del materiale som før hadde vært
tilgjengelig på disse sidene nå forsvant eller ble overført til andre sider, men uten
henvisninger. Dette var sider med materiale jeg før hadde benyttet meg av, men som nå var
utfordrende å finne tilbake til. Når det gjelder intervjuene, stilte respondentene villig opp uten
å komme med krav eller betingelser verken for intervjuet i seg selv eller bruk av data i
etterkant. Ingen av respondentene hadde noe imot at intervjuene ble tatt opp på bånd. Både
informant og respondenter svarte utførlig på spørsmålene som ble stilt. Dette gjorde at den
informasjonen som vanskelig kunne finnes i skriftlige dokumenter, likevel ble formidlet og
nyttiggjort i oppgaven.
4.3.2 Dokumenter
Som nevnt tidligere er dokumenter en del av datagrunnlaget i denne studien. Disse er blant
annet artikler, bøker, nettsider og offentlige dokumenter. Tilgjengeligheten til disse
dokumentene er i all hovedsak god. Det finnes i det hele tatt store dokumentmengder som
omhandler NAV. Dokumentene har blitt benyttet både som en kilde til bakgrunnskunnskap og
som kilde til data som går mer direkte på oppgavens problemstillinger. Jeg har hatt en
kvalitativ tilnærming til gjennomgangen av dokumentene og på denne måten forsøkt å oppnå
en helhetlig forståelse av innholdet i dem. Dokumentene inneholder blant annet informasjon
om aktører, møtevirksomhet, partenes meninger og oppfatninger, uttalte utfordringer ved
reformen, vedtak og så videre. Det er imidlertid viktig å huske, særlig når det gjelder offisielle
tekster, at de alltid er skrevet med tanke på et spesielt publikum og ikke nødvendigvis er helt
objektive. Jeg har også benyttet uoffisielle dokumenter i denne studien. Dette er dokumenter
jeg har fått tilgang til gjennom informant og respondenter. Behovet for dette grunner i at ikke
alt av interesse kommer frem i rent offisielle dokumenter. Offisielle dokumenter kan ofte
bestå av generelle formuleringer og nettopp offisielle meninger. Gjennom bruken av
dokumenter som jeg har fått tilgang på gjennom informant og respondenter har jeg dermed
fått et bedre bilde av hvem som har deltatt hvor og når, hva som har skjedd i fasen før
offisielle vedtak ble gjort, mer inngående oppfatninger og vurderinger og så videre. Det kan
være problematisk at disse dokumentene ikke er direkte offentlige. De aller fleste av disse
dokumentene er likevel ikke noe jeg ser for meg at partene nødvendigvis vil holde hemmelig i
den forstand at de er ”hemmeligstemplet”. Jeg tror i stedet forklaringen er at det finnes så
store mengder informasjon om NAV-prosessen at man har måttet prioritere hva som legges ut
48

på nett. Disse dokumentene vil i oppgaven uansett sees i sammenheng med de offentlige
dokumentene og intervjuene som har blitt gjennomført.
En av fordelene ved å benytte seg av dokumenter i en studie er at disse kan gi informasjon om
samfunnsforhold over store avstander i tid og rom. Gjennom dokumenter har man derfor i
prinsippet muligheten til å finne mengder av relevant informasjon om ulike personer og
tidsperioder. Dette kan være en fordel når man skal studere kompliserte fenomen som for
eksempel styringsnettverket i NAV i forhold til relasjonen mellom stat og kommune.
Reformprosessen omfatter mange personer over lang tid, hvor ulike mennesker har deltatt på
ulike arenaer til ulike tidspunkt. Betingelsen for å gjøre seg nytte av denne fordelen er
selvsagt at man har tilgang på dokumentene. Det finnes imidlertid også en del utfordringer
ved bruk av dokumenter i en studie. Typiske problemer er blant annet at forskerens perspektiv
kan påvirke både utvelgingen og tolkningen av tekstene. Man har i realiteten som regel ikke
anledning til å rekke over og benytte seg av all tilgjengelig informasjon på et område. Et
snevert perspektiv kan føre til at man holder seg til en bestemt type dokumenter og at
tolkningen blir ensidig. Man kan motvirke dette ved å vurdere tekster ut fra ulike perspektiv
og ved å finne tekster som avviker fra det typiske. Forskerens begrensninger i kildekritisk
og/eller kontekstuell forståelse kan også påvirke tolkningen av tekstene som brukes. Ved
mangel på kildekritisk forståelse kan en forsker komme til å bygge sine tolkninger på tekster
som ikke er autentiske eller troverdige. Man kan forebygge slike problemer ved å vurdere
ulike tekster i forhold til hverandre, andre kilder og foreliggende kunnskap på området. I
denne oppgaven bruker jeg flere ulike, og mer eller mindre offisielle, dokumenter. Disse blir
sett i sammenheng med hverandre for å få en mest mulig helhetlig studie. For å opprettholde
en kontekstuell forståelse av det som studeres bør forskeren også se tekstene i lys av
situasjonen de ble utformet i, intensjoner bak dem og leserpersepsjon (Grønmo, 2004:121,
192-193).
4.3.3 Intervju
Intervju er en viktig datakilde i denne studien. Intervjuene fungerer også som et supplement til
den informasjonen som fremgår av dokumentene som benyttes. Det finnes for eksempel lett
tilgjengelige møtereferater fra konsultasjonsmøtene mellom KS og Regjeringen både på KS’
og Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) internettsider, mens de møter og prosesser
som finner sted før det formelle møtet i konsultasjon ikke er dokumentert på denne måten.
49

Altså har intervjuene vært nyttige for å få fatt på det faktiske deltakelsesmønsteret og de
”skjulte” beslutningsarenaene.
Det første steget i arbeidet med intervjuene var avtale og gjennomføring av samtale med
informanten. Informanten skiller seg fra de seks respondentene ved at kontakten med ham var
helt uformell. I motsetning til samtalene med respondentene, ble samtalen med informanten
ikke tatt opp på båndopptaker. Informanten fungerte også som en slags ”fødselshjelper” og
var behjelpelig med forslag til aktuelle respondenter. Møtet med informanten fant sted i
september 2007 og kontakten med denne personen vedvarte gjennom intervjuprosessen.
Intervjuene ble gjennomført i løpet av oktober og desember 2007. Respondentene ble valgt
etter egen vurdering og som nevnt etter veiledning og tips fra informanten. Forespørslene (via
mail og/eller telefon) om disse intervjuene ble møtt med velvilje og entusiasme. For to av
respondentene ble min forespørsel videreformidlet av informanten. Jeg valgte å intervjue to
aktører fra hver av partene stat (Arbeids- og inkluderingsdepartementet), kommunesektor og
KS. Respondentene var alle involverte aktører i NAV-arbeidet, på sentralt og/eller lokalt nivå.
Seks personer ble intervjuet og intervjuene varte fra 45 til 90 minutter. Intervjuene foregikk
på respondentenes kontor, eventuelt gruppe-/møterom på arbeidsplassen deres. Intervjuene
var semi-strukturerte ved at jeg på forhånd hadde utarbeidet intervjuguider. Disse
intervjuguidene var tematisert og spørsmålene relativt åpne (vedlegg 1-3). Med et fleksibelt
opplegg ønsket jeg å legge til rette for at respondenten skulle føle seg fri til å respondere på
sin måte, uten å skulle passe inn i en kategori eller på annen måte måtte begrense seg. Jeg
ønsket også at respondentenes vektlegging av ulike faktorer kunne skinne gjennom på denne
måten. Dette gjør respondenten til en viktig aktør som kan komme med innspill som forskeren
selv kanskje ikke har tenkt på. Samtalepreget i et relativt åpent intervju kan også føre til et
mer likeverdig forhold og god kommunikasjon mellom respondent og intervjuer (Grønmo,
2004:163).
Ulempen med et slikt fleksibelt opplegg er at det stiller høye krav til den som intervjuer. Noen
av utfordringene som kan melde seg er at kommunikasjonen eller kjemien fungerer dårlig, at
forskeren påvirker svarene, eller at den som blir intervjuet har ønsker om å presentere seg selv
på en viss måte. Det kan hende at han/hun ikke forstår spørsmålene, ikke har tilstrekkelig
kunnskap på et område, eller ikke kan huske relevante opplysninger. Det kan også være
50

vanskelig å strukturere svarene, men jeg benyttet meg som nevnt av båndopptaker som ingen
av respondentene hadde noe imot (Grønmo, 2004:164-165).
I henhold til oppgavens problemstillinger var det interessant for meg å få innsikt i hva
respondentene tenker om prosessene som tok sted i styringsnettverket i NAV frem mot
signering av rammeavtalen samt kommunesektoren og KS’ rolle i denne prosessen. Det var
også interessant å høre hva respondentene tenker om implikasjoner av denne rollen for
kommunesektoren og relasjonen mellom stat og kommune. De fleste av spørsmålene var
relevante for alle respondentene uavhengig av hvilke organisasjoner de tilhørte.
Intervjuguidene ble imidlertid justert litt avhengig av hvem som skulle intervjues.
Spørsmålene var likevel så å si identiske for de aktører som tilhørte samme organisasjon, noe
som gir muligheter for et visst sammenligningsgrunnlag. Intervjuene ble i ettertid transkribert
og analysert ved at jeg kategoriserte funnene tematisk. Jeg har hatt en kvalitativ tilnærming til
intervjuene og analysen av dem. I studiens empiri- og analysedel vil det bli presentert sitat fra
intervjuene. Jeg mener at intervjuene som ble gjennomført var av stor nytteverdi for
oppgaven. Feilkilder er forsøkt unngått blant annet ved å tilpasse spørsmålene til
respondentens kompetanseområde, ikke stille ledende spørsmål og også å benytte flere enn èn
respondent innenfor samme organisasjon. De aktuelle begivenhetene var også forholdsvis
nært i tid slik at variasjoner hva hukommelse angår ikke skulle være et problem.
4.3.4 Annen forskning
Jeg har også benyttet meg av sekundære kilder i denne studien. Jeg har blant annet brukt
Kommuneundersøkelsen fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI). Undersøkelsen ble
gjennomført av AFI i august 2007. Dette er en undersøkelse blant ordførere og rådmenn i de
kommunene som var NAV-piloter fra oktober 2006. Undersøkelsen tok for seg politikernes
og kommuneadministrasjonens rolle i etablering og utvikling av kontorene, erfaringer og
oppfatninger av samarbeidet med staten så langt. 36 personer fra 22 kontor besvarte
undersøkelsen (Alm Andreassen et al., 2007:112). Jeg har også benyttet meg av en rapport fra
Anvendt Kommunalforskning (AKF) og Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR).
Denne rapporten tar for seg konsultasjonsordningen mellom stat og kommune i Norge og det
danske avtalesystemet. Man har her benyttet seg av både dokumentstudier og intervjuer, blant
annet i KS. For å undersøke erfaringer og holdninger til konsultasjonsordningen, ble også seks
kommuner og fylkeskommuner intervjuet og spørreskjema utsendt til alle landets kommuner
51

(165 mottatte svar) og fylkeskommuner (8 mottatte svar) (Sørensen et al., 2007:28-29). Disse
er kvantitativt orienterte undersøkelser om forholdet mellom stat og kommune. Jeg har også
benyttet meg av en masteroppgave i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo som tar for seg
beslutningsprosessen frem mot stortingsvedtaket om NAV. Oppgaven er fra 2006 og er
skrevet av Haugneland. En annen masteroppgave som benyttes er Nyhuus og Thorsens
masteroppgave i offentlig lederskap og styring fra Karlstads Universitet/Høgskolen i
Hedmark, 2007. Denne tar for seg partnerskapet i NAV. Disse sekundærkildene er til hjelp for
å få et helhetlig bilde av NAV-reformen, styringsnettverket i NAV og konteksten rundt dette,
i hovedsak relasjonen mellom stat og kommune, samt KS sin rolle.
4.4 Vurdering av studiens datagrunnlag
4.4.1 Validitet
Validitet refererer til datamaterialets gyldighet eller relevans for problemstillingen(e)
(Grønmo 2004:221). I kvalitativ forskning brukes også begrepet bekreftbarhet. Grønmo
(2004:234-237) nevner kompetanse-, kommunikativ og pragmatisk validitet som relevante for
kvalitative studier. Kompetansevaliditet er et uttrykk for forskerens kompetanse i forhold til
innsamling av data på det aktuelle forskningsfeltet. Erfaringer og kvalifikasjoner spiller her en
rolle. Forskerens kompetanse i forhold til kildene og det empiriske feltet som studeres er
viktig for kompetansevaliditeten. Det kan være nyttig å bruke flere ulike datakilder. Som
masterstudent har man lite erfaring med å forske selv så på den måten kan
kompetansevaliditeten påstås å være lav. Man kan imidlertid likevel ha gode kunnskaper på
det empiriske feltet og eventuelle svakheter kan oppveies av andre validitetsvurderinger.
Kommunikativ validitet tar for seg dialogen mellom forskeren og andre om datamaterialet i
forhold til problemstillingen. Dialogen kan være med kildene selv (aktørvalidering), eller med
andre forskere (kollegavalidering). I denne studien har jeg en veileder som har god
forskningsmessig kompetanse og innsikt i det empiriske feltet jeg studerer. Kommunikasjonen
med informant og respondenter var også av en slik karakter at jeg fikk mange innspill
gjennom arbeidet. På denne måten har arbeidet i denne studien til en viss grad blitt evaluert
både av veileder og andre aktører. Denne kommunikasjonen kan høyne validiteten i
datamaterialet. Pragmatisk validitet tar for seg i hvilken grad datamaterialet i studien utgjør et
godt handlingsgrunnlag. Den uttrykker i hvilken grad bestemte hendelsesforløp kan påvirkes
52

av studien. Dette er derfor særlig relevant i aksjons- eller anvendt forskning. Denne type
validitet er mindre relevant i forhold til denne studien, men man kan ha ambisjoner om å
oppnå en viss innflytelse selv om studien ikke er bestilt av involverte aktører eller lignende
(Grønmo 2004:235-237).
Når det gjelder analyse av de kvantitative dataene i denne studien, vil dette være
sekundæranalyser på grunn av at dette er allerede foreliggende data (Grønmo, 2004:136).
Noen funn herfra brukes i min studie for å belyse problemstillingene. Validitets- og
reliabilitetsvurderinger i kvantitative studier gjøres i hovedsak i forberedelsesfasen. Det kan
derfor være vanskelig for meg å vurdere faktorer som definisjonsmessig-, intern- og ekstern
validitet før jeg benytter meg av informasjon fra undersøkelsene. Det er likevel mulig å se på
disse dataene med et kritisk blikk slik at man er forsiktig med hva man benytter seg av. Man
kan for eksempel finne ut hvor mange respondenter man har hatt i en spørreundersøkelse,
svarprosent og forskernes vurdering av eget arbeid. Man kan forsøke å være kritisk til
formuleringen av spørsmål og om disse er gyldige til å belyse egne problemstillinger.
Opplysninger om hvordan arbeidet har blitt utført, er gjerne også vedlagt i rapporter og
lignende. Når det gjelder validitetsvurderinger vil det også være et poeng for studien i sin
helhet at også disse ”lånte” funnene er relevante for problemstillingene. Dette mener jeg er
ivaretatt i denne studien (Grønmo, 2004:238). Grønmo mener imidlertid at det ikke er mulig å
oppnå perfekt validitet i samfunnsvitenskapelige studier og at det verken finnes enkle kriterier
for - eller presise mål på - validitet som gjør at den kan testes på en eksakt måte (Grønmo,
2004:237).
4.4.2 Reliabilitet
Reliabilitet refererer til påliteligheten til datamaterialet som benyttes (Grønmo 2004:220). I
sammenheng med kvalitativ forskning bruker man også begrepet troverdighet. I kvalitative
studier er det vanskelig eller umulig å teste reliabiliteten ved hjelp av standardiserte metoder.
Dette forklares blant annet med at undersøkelsesopplegget er mindre strukturert og at
forskerens betydning er mer fremtredende (ibid 228). Grønmo (2004:229-230) nevner likevel
noen relevante måter å vurdere reliabilitet på. Blant disse finner vi vurderinger av stabilitet. I
den sammenheng kan forskeren gjennomføre gjentatte datainnsamlinger av relativt stabile
forhold. Man kan for eksempel gjennomgå de samme tekstene på ulike tidspunkt, eller ha
flere samtaler med samme respondenter om samme tema. Man kan også foreta en kritisk
53

gjennomgang av samme datamateriale, for eksempel tekster eller lydbåndopptak, på ulike
tidspunkt. Grønmo nevner også reliabilitet forstått som ekvivalens. Dette kan vurderes ved å
se på samsvaret mellom ulike forskeres beretninger om de samme forholdene, eller
vurderinger av det samme datamaterialet. Dette er mindre relevant for denne studien, men
veilederen kan representere en annen forskers perspektiv og i studiens dokumentgrunnlag
finnes også andre rapporter som tar for seg noenlunde samme tema.
Man kan også vurdere reliabilitet i lys av to typer konsistens. Den interne konsistensen er god
dersom de ulike dataelementene er rimelige i forhold til hverandre og bidrar til å skape et
helhetlig bilde av det som studeres. Det er derfor avgjørende å ha en forståelse av hvilke data
som er relevante og å forklare eventuelle avvik slik at en kan presentere et helhetlig bilde.
Den eksterne konsistensen er god dersom det er samsvar mellom datamaterialet i studien og
annen tilgjengelig informasjon om samme tema, altså konteksten for studien. Her kan jeg med
fordel trekke veksler på både veileder, informant, aktørene som blir intervjuet og andre som
har innsikt i den større konteksten samt artikler, dagsaktuelle reportasjer, rapporter og
lignende (Grønmo, 2004:230). Av rapporter benytter jeg meg av to kvantitative undersøkelser
som også kan være et supplement til de andre dokumentene. Intervjuene supplerer disse og
denne kombinasjonen kan være nyttig for å få frem et helhetlig bilde av styringsnettverket i
NAV.
Konteksten spiller en stor rolle i kvalitativ forskning og i praksis kan det derfor være umulig å
gjennomføre uavhengige datainnsamlinger basert på eksakt samme undersøkelsesopplegg.
Det vil likevel være viktig for meg å dokumentere fremgangsmåten min så langt som mulig,
slik at den også kan bli vurdert av andre. Intervjuguide(r) er oppgitt som vedlegg til oppgaven
og informant og respondenter blir referert til i teksten der det er aktuelt. At intervjuene er tatt
opp på bånd er også noe som kan øke databehandlingens nøyaktighet, ettersom gjengivelsen
av dem ikke er avhengig av min hukommelse. Den største utfordringen for replikasjon er nok
at noen av dokumentene som nevnt tidligere ikke er offentlige. Når det gjelder intervjuene er
det nok vanskeligere å vise reliabilitet her, men mitt personlige inntrykk er at respondentene
svarte på en ærlig og fullstendig måte. Noen kan kanskje mene at jeg har relativt få
respondenter (to fra hver av partene KS, AID og kommunesektoren), men på den annen side
benytter jeg meg av mange andre kilder til data i studien. Det kan være et problem at
respondenter har begrenset kunnskap, men på den annen side ble respondentene i denne
studien valgt ut nettopp på grunn av sin erfaring og kompetanse. I tilfeller hvor respondentene
54

følte at de hadde begrenset kunnskap, oppgav de det før de gikk videre. Benyttelsen av to
ulike metoder for datainnsamling og flere respondenter fra samme organisasjon kan også være
positive faktorer hva reliabilitet angår. Poenget, uavhengig av om man kaller det reliabilitet
eller troverdighet, er at funnene som presenteres i en studie er basert på faktiske forhold og
ikke på forskerens subjektive skjønn eller tilfeldigheter, men er innsamlet i tråd med etablerte
forutsetninger og fremgangsmåter (Grønmo 2004:228-229).
4.5 Oppsummering
Dette kapitlet har tatt for seg de metodiske sidene ved studien. Jeg har først beskrevet studien
som en casestudie som kombinerer kvalitative og kvantitative tilnærminger. Jeg har deretter
beskrevet datagrunnlaget for studien og tilgangen på dette, før datatypene intervju og
dokument ble utdypet. Jeg vurderer validitet og reliabilitet for datamaterialet som
tilfredsstillende ivaretatt i denne studien. Et relativt lavt antall respondenter kan likevel være
en utfordring, men benyttelsen av flere ulike kilder for data kan veie opp for dette. Det kan
også være utfordringer knyttet til den forholdsvis uformelle intervjusituasjonen, at ikke hele
datamaterialet som benyttes er samlet inn på egenhånd og at noen av dokumentene som
benyttes for en helhetlig forståelse av styringsnettverket i NAV ikke er offentlig tilgjengelige.
55

5.0 Fra stortingsvedtak til rammeavtale –
forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV
5.1 Innledning
For at dette skal være en studie av vitenskapelig verdi må teorien ses i sammenheng med
empiriske funn. Jeg intervjuet som nevnt tidligere seks personer for å få innsikt i deres tanker
rundt mine problemstillinger. I denne delen av oppgaven vil respondentenes svar komme
frem. Jeg vil også benytte meg av Kommuneundersøkelsen som Arbeidsforskningsinstituttet
(AFI) gjennomførte blant NAV-pilotene i august 2007 (jmf. punkt 4.3.4). Jeg vil trekke ut
noen relevante funn som i hovedsak handler om respondentenes oppfatning av samarbeidet
mellom stat og kommune.
Først vil jeg ta for meg selve rammeavtalen om NAV mellom KS og Arbeids- og
inkluderingsdepartementet (AID). Jeg vil vise hvordan den kom til og beskrive litt av det som
hendte i forkant av signeringen av den endelige rammeavtalen. Jeg vil kort gå inn på
respondentenes tanker rundt avtalen og hensikten med den. Deretter vil jeg ta for meg de tre
begrepene som skal være verktøy for å svare på den første problemstillingen, altså hvorvidt
styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Disse
begrepene er trukket ut fra de teoretiske innfallsvinklene (jmf. punkt 3.4). Deltakelse og
forhandling er begrep som tar for seg prosessen frem mot signering av rammeavtalen. Disse
kan si noe om hvordan rammeavtalen kom til og dynamikken i denne fasen. Deretter vil jeg ta
for meg status i relasjonen.
I rammeavtalen mellom KS og AID presiseres det at forholdet mellom stat og kommune skal
være likeverdig. Det vil derfor være interessant undersøke hvordan respondentene mener at
statusen i relasjonen faktisk har artet seg i prosessen frem mot rammeavtalen. Rammeavtalen
foreligger allerede og man kan se partenes intensjoner for NAV-samarbeidet her. Det er
imidlertid mindre synlig hvordan prosessen frem mot resultatet, rammeavtalen, har artet seg.
Det vil derfor fokuseres mest på denne prosessen, for å avdekke om styringsnettverket i NAV
representerer noe nytt i stat-kommune-relasjonen i praksis, ikke bare i en skriftlig avtale. Jeg
vil først presentere resultatet, altså rammeavtalen, for så å gå nærmere inn på begrepene som
skal være verktøy for å studere prosessen frem mot dette resultatet. Respondentenes tanker
56

undt begrepene deltakelse, forhandling og status i relasjonen, vil belyse prosessen frem mot
signering av rammeavtalen. Ved hjelp av disse begrepene vil jeg finne ut om
styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, eller om
det er en videreføring av det tradisjonelle stat-kommune-forholdet.
5.2 Avtale
Rammeavtalen om NAV som ble inngått mellom KS og AID beskriver hvordan man kan
fremme målene for NAV-reformen gjennom å legge til rette for etableringen av de lokale
NAV-kontorene. Avtalen danner et grunnlag for samarbeidet mellom staten og
kommunesektoren som likeverdige partnere. Det blir beskrevet hva som skal være med i de
lokale samarbeidsavtalene mellom fylkesenhetene i NAV og den enkelte kommune. I avtalen
avklares det felles utgangspunkt, siktemål og prinsipper blant annet for tvisteløsning ved
lokale uenigheter. Den tar også for seg områder hvor man skal utarbeide felles materiale eller
videre prosesser for å fasilitere arbeidet med de lokale samarbeidsavtalene. Avtalen sier noe
om finansiering og hvilke kommunale ordninger det vil være naturlig å ta med i NAVkontoret
utover lovens minimumskrav (økonomisk sosialhjelp). Rammeavtalen tar også for
seg samarbeidet mellom KS og Arbeids- og velferdsetaten (og tidligere NAV Interim) som
sammen tar hånd om iverksettingen av reformen. Til slutt identifiseres premisser for det
videre samarbeidet om reformen (rammeavtalen s.1-4).
Da stortingsproposisjonen om NAV (nr.46, 2004-2005) ble behandlet våren 2005, var en
rammeavtale med KS en viktig forutsetning i forslaget. Rammeavtalen var viktig for å få et
godt samarbeid mellom stat og kommune, og for at NAV-reformen i det hele tatt skulle
lykkes. KS som kommunenes representant skulle være med på å trekke opp rammene for
NAV-reformen gjennom avtalen som skulle inngås mellom KS og AID. Etter
stortingsvedtaket begynte man å jobbe med utformingen av et grunnlagsdokument for
rammeavtalen. Grunnlagsdokumentet mellom KS og det daværende Arbeids- og
sosialdepartementet var klart i august 2005. I grunnlagsdokumentet ble det utdypet hva KS og
departementet i fellesskap mente at rammeavtalen skulle omfatte. Dette felles dokumentet var
viktig for tiden frem mot signering av den endelige rammeavtalen. Både i KS og i
departementet var man opptatt av å ha et slikt felles dokument å kunne vise til. Den
57

påfølgende høsten arrangerte nemlig departementet en ”turnè” sammen med KS hvor de reiste
rundt i ulike fylker og hadde informasjonskonferanser med landets kommuner. På disse
informasjonskonferansene ble det redegjort for innholdet i avtalen og grunnlagsdokumentet
som da forelå (intervju, KS, oktober 2007).
”Da var det veldig viktig for oss at vi hadde dette felles dokumentet mellom KS og staten
present. At vi kunne illustrere at KS er med, kommunene er ikke satt på sidelinja.”
(intervju AID, oktober 2007)
I videre forhandlinger om den endelige rammeavtalen ble partene enige om at man måtte
vente med konkrete beslutninger til man så hvordan den nye Arbeids- og
velferdsforvaltningsloven ville se ut. Dette lovforslaget ble sendt til Stortinget i mars 2006 og
endelig sluttføring av rammeavtalen mellom KS (ved Halvdan Skard) og AID (ved Bjarne
Håkon Hanssen) ble signert den 21. april (intervju, KS, oktober 2007). Perioden fra
stortingsvedtaket 31. mai 2005 til signering av rammeavtalen i april 2006 illustreres i
tidsaksen nedenfor.
mai 2005 august 2005 høst 2005 mars 2006 april 2006
Stortingsvedtak Grunnlags- ”Turnè” Lov- Rammedokument
proposisjon avtale inngått
Figur 3: Tidsakse – fra stortingsvedtak til rammeavtale
Rammeavtalen mellom KS og AID var altså en viktig brikke i NAV-reformen helt fra
stortingsproposisjonen (nr.46, 2004-2005) som ble fremmet våren 2005. Partene kom sammen
kort tid etter stortingsvedtaket og samarbeidet tett i prosessen som skulle resultere i
rammeavtalen om NAV.
58

”Det ble gjennom mye dialog, spesielt mot Arbeids- og inkluderingsdepartementet, åpnet for
en prosess hvor vi lagde en rammeavtale.” (intervju, direktør KS, oktober 2007)
Det som gjør rammeavtalen om NAV så interessant for forholdet mellom stat og kommune, er
at man her inngår et likeverdig samarbeid. Det slås fast at ”reformen skal gjennomføres som
et samarbeid mellom stat og kommune, som likeverdige parter” (rammeavtalen, s.2). Dette er
noe annet enn det tradisjonelle hierarkiske forholdet mellom stat og kommune hvor staten er
maktsentrum. Rammeavtalen er også unik på grunn av sin forpliktende karakter overfor både
stat og kommune. Hensikten og betingelsene for å inngå en slik avtale beskrives slik av en
direktør i KS (intervju, oktober 2007):
”Regjeringen forplikter seg til å styre gjennom et mål og en avtale istedenfor en lovregulering
og en øremerket sum med penger, mens KS’ forpliktelse må være å jobbe for å få
medlemmene til å realisere det målet.” (intervju, direktør KS, oktober 2007)
Rammeavtalen kan altså være en måte for KS å sikre at kommunene har handlefrihet når det
gjelder hvordan de vil jobbe for å nå reformens mål. Partene beskriver rammeavtalen mellom
KS og AID som viktig av flere grunner. For staten var det viktig at KS, som representant for
kommunene, støttet reformen i stedet for å motarbeide den.
”Rammeavtalen var viktig for å få KS til å støtte reformen og ikke motarbeide den.”
(intervju AID, oktober 2007)
Staten hadde interesse av å vise at kommunesektoren ikke var satt på sidelinjen i arbeidet med
reformen. Avtalen hadde på den måten en slags legitimeringsfunksjon.
”Det er legitimitetsbygging, dette er noe som noen faktisk har snakket sammen om og tenkt
gjennom og vi behøver ikke ta den debatten lokalt hele veien. Jeg tror kanskje noe av det
viktigste er at du unngår en del slike stadige omkamper.” (intervju AID, oktober 2007)
I sitatet overfor nevnes også et annet poeng med avtalen, det mer konkrete i at avtalen regnes
som et resultat av en prosess hvor man har tatt debatter på sentralt nivå. De samme debattene
59

må ikke da nødvendigvis tas igjen i hver enkelt kommune når de lokale samarbeidsavtalene
skal inngås. I sitatet nedenfor pekes det også på dette konkrete og nyttige i rammeavtalen.
”Det konkrete i en sånn rammeavtale mener jeg er til hjelp. Det gir konkrete føringer på
arbeidet for andre mennesker.” (intervju AID, oktober 2007)
Diskusjonene har altså blitt tatt hånd om på forhånd slik at man skal slippe å ha de samme
debattene lokalt når de lokale samarbeidsavtalene skal inngås mellom fylkesenhetene i NAV
og hver enkelt kommune. Avtalen er dermed disiplinerende for begge parter ettersom man
unngår en diskusjon om hvem som skal gjøre hva. Det er nemlig, til en viss grad, allerede
bestemt på sentralt nivå.
”Der kommer avtalen inn og gir visse føringer slik at man ikke får det slagsmålet i hver
kommune. Man ser at både kommunesektoren og staten har en mening om at det er dette som
er naturlig.” (intervju AID, oktober 2007)
KS’ involvering, på vegne av kommunesektoren, i både forarbeid, rammeavtale og
iverksetting var altså viktig både for KS selv og for staten. Etter en oppsummering av
rammeavtalens kjennetegn i forhold til de teoretiske tilnærmingene, vil jeg se nærmere på
hvordan respondentene utdyper dette med kommunal deltakelse og tanken bak denne
strategien for de ulike partene.
5.2.1 Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene
Rammeavtalen mellom KS og AID er en viktig brikke i samarbeidet mellom staten og
kommunesektoren og i NAV-reformen i sin helhet. Samarbeid mellom stat og kommune har
man hatt lenge i Norge. På velferdsområdet har det lenge vært slik at kommunesektoren
implementerer og tilpasser statlig politikk. På denne måten trenger ikke det samarbeidet som
rammeavtalen postulerer være noe nytt. Den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom
stat og kommune kan være dekkende for sider av rammeavtalen og styringsnettverket i NAV.
Rammeavtalen er imidlertid tydelig på at det skal være et likeverdig forhold mellom stat og
kommune i NAV. Dette er nytt. Forholdet mellom stat og kommune har tidligere vært forstått
rent hierarkisk. Rammeavtalen er derfor en indikator på at styringsnettverket i NAV
60

epresenterer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. Kommunesektoren kan også ses
som en ”ny” deltaker på grunn av sin nye rolle som likeverdig styringsdeltaker med staten. Ny
er også KS sin rolle som avtalepartner med staten på vegne av kommunesektoren i et slikt
styringsnettverk som man har i NAV. Rammeavtalen binder opp dette styringsnettverket og
kjennetegn på multi-level governance manifesteres i den. Her oppsummeres ”det nye” i
forholdet mellom stat og kommune, altså flere deltakende aktører og forhandling mellom
likeverdige parter, som skiller dette styringsnettverket fra det tradisjonelle hierarkiske statkommune-mønsteret.
Rammeavtalen er resultatet av en prosess mellom KS og AID. Som vist kommer det tydelig
frem i avtalen at partene, stat og kommune, skal være likeverdige. Spørsmålet er om
prosessen kan sies å være preget av dette likeverdet, eller om makt og innflytelse er ujevnt
fordelt mellom partene. Oversatt til teori blir spørsmålet om det er et tradisjonelt hierarkisk
forhold mellom stat og kommune, eller om multi-level governance med sin alternative
tilnærming til deltakelse, forhandling og forhold mellom aktørene i et styringsnettverk er mer
dekkende. Videre vil jeg se på prosessen frem mot rammeavtalen for å kunne svare på nettopp
hvilken tilnærming som er mest dekkende for styringsnettverket i NAV. Jeg vil undersøke
denne prosessen ved hjelp av begrepene deltakelse, forhandling og status i relasjonen.
5.3 Deltakelse
Kommunesektoren var altså representert gjennom KS allerede fra stortingsproposisjonen som
ble lagt frem våren 2005. Sammen med AID utarbeidet de et grunnlagsdokument for
rammeavtale, gjennomførte en ”informasjonsturnè” og signerte den endelige rammeavtalen
hvor de ble tillagt ansvar for gjennomføring av reformen sammen med Arbeids- og
velferdsetaten. Et slikt mønster av omfattende deltakelse, med likeverdige parter, går på tvers
av den tradisjonelle hierarkiske forståelsen av stat-kommune-forholdet i Norge. Når partene
deltar på lik linje i styringsnettverket i NAV, betyr det at staten ikke lenger er makt- og
kontrollsentrum i relasjonen mellom stat og kommune. Dette vil i så fall representere et helt
nytt deltakelsesmønster fra kommunesektorens side. Vi kan imidlertid ikke vite sikkert om
prosessene som foregikk i styringsnettverket i NAV frem mot signering av rammeavtalen,
preges av de samme indikasjonene på et ”nytt” stat-kommune-forhold som rammeavtalen
postulerer. Det er derfor interessant å se på hva partene mener om hvordan det faktiske
61

deltakelsesaspektet i styringsnettverket i NAV har artet seg i prosessen frem mot
rammeavtalen.
”Når en skal ha gjennom en politisk reform av denne typen er det helt naturlig for de som er
på statens side å tenke at vi må samarbeide med kommunene.” (intervju AID, oktober 2007)
Et samarbeid med kommunesektoren karakteriseres altså fra statens side som naturlig for
NAV-reformen. En respondent forteller også at to av hovedpersonene bak reformen var
spesielt opptatt av at kommunesektoren skulle delta i prosessen. Disse personene hadde
bakgrunn fra kommunal sektor og erfaring med arbeid knyttet til kommunene i ulike
departement samt organisasjonsarbeid i KS. Deres bakgrunn ga dem, ifølge respondenten fra
AID (oktober 2007), en viss innsikt i tankegangen i KS og kommune-Norge, noe som hadde
innvirkning på den sterke vektleggingen av kommunal deltakelse i NAV-reformen.
”Her var det et veldig tett samarbeid som trengtes, så derfor var behovet for å få til et
samarbeid med KS veldig stort. KS er den eneste du kan kontakte hvis du vil snakke med
kommunene samlet, det er nokså åpenbart.” (intervju AID, oktober 2007)
Sitatet overfor viser at NAV-reformens omfattende karakter gjorde at det var spesielt viktig å
få med seg kommunene i arbeidet. Man ble forpliktet til å samarbeide tett med hverandre, noe
som bidro til behovet for kommunal deltakelse. Det å bruke arbeids- og
interesseorganisasjonen KS som representant for kommune-Norge, var da en hensiktsmessig
ordning for å kunne møte kommunene samlet. På denne måten fikk KS den spesielle rollen
som ”mellommann” mellom stat og kommune og som avtalepartner med staten.
”Politisk og for å få gjennom en reform i Stortinget, så det viktig at KS blir en
samarbeidspartner og ikke en motstander.” (intervju AID, oktober 2007)
Innenfor de rammer som stortingsvedtaket i mai 2005 ga, var det viktig å få til et samarbeid
mellom stat og kommune på grunnlag av deres gjensidige avhengighet for å oppfylle målene
som var satt for reformen. Det tette samarbeidet som trengtes gjorde at staten ikke ville
risikere en motarbeidende kommunesektor. Her kommer den nevnte legitimitetsfunksjonen
(jmf. punkt 5.2) inn som del av statens hensikt med involveringen av KS.
62

”For å få til NAV- samarbeidet har det blitt sett på som veldig viktig at løsningen har
legitimitet i kommunesektoren. Man skaper legitimitet gjennom å bruke KS og at KS går god
for at de har vært inne og fått ivaretatt en del kommunale hensyn i løsningen. Dermed er det
lettere å få aksept når du skal gjøre konkret arbeid ute i kommunene.” (intervju AID, oktober
2007)
Det var altså en av statens hensikter å skaffe seg legitimitet når man skulle samhandle med
kommunene. Poenget var at kommunene skulle bli hørt slik at de ville akseptere resultatet og
samarbeide med staten, selv om de kanskje ikke var enige i alt reformen medførte. Dette kan
tolkes positivt for kommunesektoren. Det kan også tolkes som en form for utnytting av KS og
kommunene. En annen representant for AID beskriver det slik:
”Den legitimitetsfunksjon rammeavtalen har når du skal ut i den enkelte kommune som
representant for staten og si at ”nå skal vi gjøre sånn og sånn”, at du kan dunke i bordet og
si at KS har vært med.. Den legitimeringseffekten det har at KS er involvert på en grundig og
synlig måte når man skal ut å snakke til den enkelte ordfører og rådmann – den har vært
viktig.” (intervju AID, oktober 2007)
Fra statens side har det altså blitt karakterisert som naturlig å ta med kommunene i NAVprosessen.
Reformens omfang og den gjensidige avhengigheten mellom partene gjorde det
nødvendig å ha kommunene med på laget, i stedet for at de valgte å motarbeide reformen. For
å møte kommunene samlet, var det KS som ble samarbeids- og avtalepartner med staten. KS’
deltakelse har også hatt en legitimeringsfunksjon som man på statlig side har vært opptatt av
for å få NAV-reformen til å lykkes.
Fra KS’ side ser man det å delta i styringsnettverket og skrive under på en rammeavtale som
en måte å bevare muligheten til kommunal handlingsfrihet.
”I stedet for å si at her skal vi ha en lovregulering eller forskrift for å sørge for at det gjøres
akkurat sånn og slik, tenkte vi at hvis man heller setter et mål som man er enig om så må
kommunene kunne gjennomføre det litt forskjellig i forhold til å nå det målet.” (intervju,
direktør KS, oktober 2007)
63

I KS har man også gjort vurderinger i forhold til balansegangen mellom å klare å gjennomføre
og lykkes med en slik reform, mens man fremdeles tar hensyn til det beste for kommunene.
Det beste for kommunene er da ikke bare å bevare kommunal handlefrihet i den ordningen
man kom frem til, men også i det hele tatt å få en slik ordning til å fungere slik at
kommunesektoren ikke risikerer å miste oppgaver i sosialtjenesten til staten. I NAVs tidlige
fase hadde man i KS et ønske om en kommunemodell hvor en del arbeidsmarkedstiltak også
ble overført til kommunene. Man la seg imidlertid etter hvert på en linje hvor man vurderte et
samarbeid og kompromiss med staten som gunstigere enn å stå fast på sitt. Dette grunnet blant
annet i en erkjennelse av at Stortinget uansett ikke ville omfavne kommunemodellen. Man var
også opptatt av å ikke risikere å miste hele sosialtjenesten på grunn av uenigheter med staten.
Høyest mulig grad av autonomi betyr ikke så mye om man ikke har oppgaver. Vurderingen av
hvilken linje man skulle legge seg på i forhold til NAV beskrives slik av en representant for
KS:
”Alternativet til å gå inn i en sånn rammeavtaleprosess, var å stå steinhardt på
kommunemodellen. Det sannsynlige er at den ville tapt i en votering i Stortinget likevel. Det
kan jo tenkes at det hadde vært et hederlig tap, men så er spørsmålet om hederlige tap er
bedre enn små, litt usynlige, grå resultater som du får gjennom det du kan kalle dialog med
staten. Og den vurderingen som ledelsen her har gjort, er at resultater er bedre enn hederlige
tap.” (intervju KS, oktober 2007)
Ut fra KS-respondentenes uttalelser kan det se ut til at KS valgte å kompromisse med staten i
stedet for å stå hardt på sine preferanser. Når KS velger en slik strategi, er det nærliggende å
tro at det er på grunn av en frykt for å ikke få oppfylt noen av sine ønsker for samarbeidet.
Denne frykten kunne blitt realitet for eksempel hvis sosialtjenesten hadde blitt overtatt av
staten. Denne bevisstheten om at staten har autoritet til å frata kommunene myndighet og KS’
deltakelseslinje på dett grunnlag, vil diskuteres nærmere i oppgavens analysedel.
Det nevnes også saker hvor kommunene føler at de ikke har fått deltatt i stor nok grad, blant
annet når det gjelder de såkalte forvaltningsenhetene. Dette er enheter som i hovedsak skal
fatte vedtak om regelstyrte ytelser innenfor trygd- og arbeidsdelen av NAV. Behovet for
spesialkompetanse hos de ansatte og hensynet til effektivitet var noen av argumentene for å
samle visse forvaltningsoppgaver i sentraliserte enheter. Det har imidlertid vært en del
diskusjon rundt disse enhetene. Fra kommunesektorens side har det blitt kritisert at man ikke
64

fikk være med på beslutningene som angikk forvaltningsenhetene. Fra kommunesektoren
hevdes det også at de sentraliserte forvaltningsenhetene trekker myndighet ut fra det lokale
NAV-kontoret og skal overprøve beslutningene som blir tatt lokalt (Fimreite og Lægreid,
2008b:25).
”Der hadde kommunesektoren gjerne sett både at de fikk delta mer aktivt i utformingen av det
og at det ble en klarere skjæringsflate.” (intervju KS, oktober 2007)
Det virker imidlertid som om deltakelsesgraden har økt og at dette har ordnet seg etter hvert.
Noen av respondentene fra kommunesektoren mente at KS hadde vært sent ute i forhold til
staten. Spesielt for en pilotkommune hadde KS vært for sent ute til å være til konkret hjelp i
etableringsfasen. Dette var imidlertid en stor kommune som generelt ikke så behovet for å ha
utstrakt kontakt med KS. Selv om KS tilsynelatende var sent ute sammenlignet med statlig
side, tyder uttalelser på at dette har forandret seg nå.
”KS har i økende grad vært på banen og er nå i en aktiv og god dialog med staten. Men det
tok kanskje litt tid før KS kom tydelig nok på banen.” (intervju rådmann, desember 2007)
Kommunesektorens tanker rundt deltakelsesaspektet i styringsnettverket i NAV inkluderer
altså blant annet håpet om å kunne bevare kommunale oppgaver og handlingsfrihet ved å
kompromisse med staten. Slik kan man få reformen til å fungere og oppnå små resultater
istedenfor å lide ”hederlige tap”. I tillegg har kommunesektoren innvendinger i forhold til de
såkalte forvaltningsenhetene og kommunenes manglende deltakelse i utformingen av dem.
Respondenter fra kommunene mener også at KS’ deltakelse kom sent, men godt.
5.3.1 Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene
Stat og kommune har lenge hatt et samarbeidsmønster i Norge. Kommunesektoren har vært
en viktig aktør på velferdsområdet og staten har gitt kommunene anledning til å tilpasse
sosialtjenesten til lokale forhold. Deltakelse fra kommunens side har lenge vært til stede og
kan dekkes av den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune. Det nye
er imidlertid mønsteret av deltakelse hvor kommunesektoren skal delta på lik linje med staten
i styringsnettverket i NAV. Dette mønsteret av deltakelse går på tvers av den tradisjonelle
hierarkiske forståelsen av forholdet mellom stat og kommune. I multi-level governance har
65

man mangfoldige linker, både vertikalt og horisontalt, mellom flere aktører. KS deltar på
sentralt nivå som representant for kommunesektoren. KS’ rolle som avtalepartner med staten
,på vegne av kommunene, i en reform som NAV er heller ikke noe vi før har vært vant til.
Ifølge representanter for staten var KS en helt naturlig aktør å kontakte i sammenheng med
NAV-reformen. Reformens omfattende og bindende karakter gjorde at et tett samarbeid var
nødvendig. I multi-level governance ses et slik samarbeid og deltakelsesmønster som en
utvidelse av demokratiet og deltakelse fra kommunesektoren er nå innlemmet i et
styringsnettverk som etter rammeavtalen skal bestå av likeverdige parter. I multi-level
governance nevnes også den gjensidige avhengigheten man i NAV ser mellom stat og
kommune hva angår kompetanse, autoritet og ressurser.
I multi-level governance ses utvidet deltakelse også som en mer effektiv måte å styre på for å
oppnå tilpassede løsninger og forankre beslutninger hos berørte parter. En slik forankring var
ifølge representanter for staten viktig i NAV. Respondentene nevner den
legitimeringsfunksjon det hadde at KS var deltaker i prosessen. Slik kunne man ”dunke i
bordet”, oppnå aksept og hindre implementeringsmotstand fra kommunene. Ideen om
utvidelse av demokratiet blir da mer diskutabel, hvis dette tolkes som en slags utnyttelse av
kommunesektoren. KS så på sin side rammeavtalen som en mulighet til å bevare kommunal
handlingsfrihet i NAV-reformen. Enighet om mål kunne åpne for at ulike kommuner kunne
bruke ulike virkemidler for å nå de felles målene for reformen. For KS var det viktig å få dette
til slik at man ikke stod i fare for en statliggjøring av sosialtjenesten. Da spørs det om man
ikke er tilbake til den tradisjonelle tilnærmingen hvor staten faktisk har full autoritet over
kommunene og kan benytte seg av kommunesektoren som implementeringsagenter, men også
ta tilbake delegert myndighet om det skulle være ønskelig. Om styringsnettverket i NAV byr
på høyere grad av deltakelse og likeverd i deltakelsen, er det uansett omgitt av en kontekst
hvor den tradisjonelle hierarkiske ordningen fremdeles preger forholdet mellom stat og
kommune. Det neste prosessbegrepet er forhandling. Forhandling kan skjule makt (jmf. punkt
3.3.2) og er derfor et annet verktøy som kan være til hjelp for å finne ut av om man har en ny
balanse mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV, eller om staten fremdeles er
maktsentrum i forholdet.
66

5.4 Forhandling
I sammenheng med stat-kommune-forholdet i NAV snakker man ofte om forhandlinger.
Forhandling i forhold til konsultasjon, i forhold til rammeavtalen mellom KS og AID, i
forhold til lokale samarbeidsavtaler og vanskeligheter med iverksetting av reformen. Jeg ville
gjerne se hva respondentene mente om selve betegnelsen forhandling og hvordan denne type
samhandling artet seg i NAV-prosessen.
En representant for KS forteller litt om hvordan dialogen med AID faktisk foregikk frem mot
rammeavtalen. Man hadde i hele perioden mange møter hvor begge parter la frem skisser som
de deretter prøvde å få omforent og overlappet. Det var imidlertid stort sett AID som
formulerte utkast både til grunnlagsdokumentet og selve rammeavtalen.
”Jeg vet ikke om jeg skal kalle det forhandlinger. Noen vil si at forhandlinger bare skjer når
begge parter har kampmidler eller alternativ til en omforent løsning. Og det er jo på en måte
den svake posisjonen KS har i forhold til det her da.” (intervju KS, oktober 2007)
Respondenten karakteriserer det som KS og kommunesektorens avmakt at man ikke har gode
alternativ og heller ikke tunge maktmidler å sette bak eventuelle krav.
”Vi kan ikke si til Regjeringen at hvis ikke dere vil være med på en omforent ordning så har vi
et alternativ som er veldig ubehagelig for dere. (…) Vi har ikke noe alternativ som kan skape
bryderi for Regjeringen.” (intervju KS, oktober 2007)
Når KS uttaler at de ikke har noe alternativ å stille opp med i diskusjonene med staten, har
nok det sammenheng med den større konteksten som styringsnettverket i NAV er del av. Som
nevnt i punkt 5.3 er KS, og kommunesektoren ellers, bevisst den ressursfordel staten har, det
faktum at staten er lovgiver og ikke minst at staten faktisk har anledning til å statliggjøre
sosialtjenesten om de skulle ønske det. Dette fører til et press på KS for i det hele tatt å få til
et NAV-samarbeid med staten. Alternativet til et fungerende styringsnettverk og en vellykket
reform, kan nemlig være statliggjøring. Dette er ikke uttalt fra statens side, men bevisstheten
om denne konteksten hvor forholdet mellom stat og kommune er hierarkisk ordnet med staten
som maktsentrum har nok betydning også for det som skjer innenfor styringsnettverket i
67

NAV. Dette er grunnen til at KS uttaler å ikke ha nok maktmidler til at beslutningsprosessene
kan karakteriseres som reelle forhandlinger mellom stat og kommune.
”Vi har ikke fått et forhandlingssystem som vi ønsker oss mellom likeverdige parter og det
tror jeg heller ikke det er vilje for å gjøre. Samtidig så er vi et stykke på vei i forhold til å
involvere kommunal sektor gjennom KS mer enn tidligere, men det er fortsatt sterke
begrensninger i hvor reell innflytelsen er.” (intervju, direktør KS, oktober 2007)
KS har altså, i følge respondenten, ikke den forhandlingsarenaen de kunne tenkt seg. Heller
ikke denne KS-representanten vil bruke betegnelsen forhandling. Han ønsker seg også en
generelt mer forpliktende samhandlingsprosess mellom stat og kommune hvor
kommunesektoren har mer reell innflytelse.
”Det er mer orientering og drøfting enn det er forhandlinger egentlig.” (intervju, direktør KS,
oktober 2007)
På den annen side nevnes saker som det har blitt forhandlet om, både lokalt og sentralt, hvor
kommunesektoren også mener at de har vunnet gjennom i forhold til staten. På sentralt nivå
nevnes først og fremst saken om tvisteløsningsmodell hvor KS fikk gjennomslag for en endret
løsning som de mente ville være mer objektiv i tilfeller hvor stat og kommune var uenige. På
lokalt nivå nevnes mange saker man har forhandlet om i sammenheng med de lokale
samarbeidsavtalene. Det virker som om man lokalt betegner dialogen med staten som
forhandlinger og som om man her har fått gjennom mye. Variasjonene i de lokale avtalene
tolkes av respondentene som en indikasjon på at staten faktisk kompromisser med
kommunene i reelle forhandlinger.
”Blant pilotene er det stor lokal variasjon i hva slags innhold de har gitt kontorene.”
(intervju KS, oktober 2007)
Et konkret eksempel på lokale variasjoner er at noen kommuner har lagt inn
barnevernstjenester i NAV-kontoret, noe som i utgangspunktet går lenger enn rammeavtalen.
I rammeavtalen er det nemlig fokus på at NAV-kontorene skal bestå av arbeidsrelaterte
tjenester. I de lokale samarbeidsavtalene har likevel statsetaten gått med på dette i flere
tilfeller. De kommunale respondentene synes å være godt fornøyd med hva de har oppnådd i
68

samarbeidet med NAV i fylket. I arbeidet med de lokale samarbeidsavtalene blir det blant
annet forhandlet om tjenesteinnhold og lederskapsmodeller. De lokale avtalen er relevante i
denne sammenheng blant annet fordi de springer ut fra rammeavtalen. Noen kommuner har
også benyttet seg av KS’ ”oppskrift” på lokale samarbeidsavtaler og arbeidet med dem. Noe
som også nevnes som en fordel for kommunesektoren i forhandlingssituasjonen med staten, er
at det kan være vanskelig for staten å skulle møte så mange og ulike kommuner. På den annen
side vil fylkesenhetene i NAV få mer erfaring med de lokale avtalene etter hvert som de har
fremforhandlet disse med stadig flere kommuner. Kommunene på sin side erfarer bare denne
forhandlingssituasjonen en gang.
”Jeg vil tro at for staten kan det være krevende å oppleve at du møter så forskjelligartede
kommuner. Det er det mangfoldet staten må rigge seg for å møte, mens kommunene møter en
ganske enhetlig stat.” (intervju kommune, oktober 2007)
Fra statsetatens side uttrykkes det at man på begge sider har måttet gi og ta og at
rammeavtalen er påvirket av både staten og KS, noe som tyder på at man faktisk har hatt
reelle forhandlinger rundt dette.
”Selvfølgelig var vi ikke enige om alt i utgangspunktet, men hver part ga og tok og vi kom
ganske fort fram til enighet om det meste.” (intervju AID, oktober 2007)
Det kan virke som om man i AID gir sterkere uttrykk for et likeverdig og forhandlende
forhold mellom partene, enn KS gjør. En respondent fra AID kaller sogar rammeavtalen i seg
selv et kompromiss mellom stat og kommune.
”Det var ulike synspunkter, men det var ikke så vanskelig å bli enige om et kompromiss - for
det er et kompromiss vil jeg si.” (intervju AID, oktober 2007)
Fra statens side kaller man det forhandlinger, eventuelt tautrekking, parlamentering eller
diskusjon. Uansett hva man kaller det, har det ifølge respondenten fra AID (oktober 2007) ført
til at man har funnet formuleringer som begge parter har kunnet godta. Han mener at begge
parter har påvirket rammeavtalen og er fornøyd med det som står der. Han forteller også at det
man forhandlet mest om var innholdet i de lokale NAV-kontorene. Her stod det mellom, for å
sette det på spissen, statens fokus på arbeidslinja og muligheten til kommunal valgfrihet. Vi
69

har sett at respondentene fra kommunene mener at de kom godt ut av disse forhandlingene og
at det er store variasjoner i de lokale samarbeidsavtalene.
Det kan altså se ut til at KS er de som er minst villige til å bruke betegnelsen forhandling på
samhandlingen mellom staten og KS i NAV-sammenheng. Samhandlingen har verken
karakter av forhandling eller likeverd hvis KS ikke føler at de har alternativ eller maktmidler.
Da har det kanskje ingenting å si at staten bruker betegnelse som likeverdighet og
forhandlinger. En representant for KS påpeker likevel at man i NAV har kommet lenger i så
måte enn man før har gjort.
”Jeg syns at vi i forhold til NAV har kommet lenger inn i en reell samhandlingssituasjon og
det jeg ville kalle forhandlinger enn vi har gjort i andre saker. Det har også skjedd i andre
saker, men ikke så systematisk over tid.” (intervju KS, oktober 2007)
Dette understreker at NAV er en omfattende reform på mange måter. Reformen og
styringsnettverket i NAV har betydning i en større sammenheng, i forholdet mellom stat og
kommune. Dette omfatter også KS’ posisjon i stat-kommune-forholdet.
5.4.1 Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene
I tilnærmingen multi-level governance er forhandlinger en måte å interagere, påvirke og løse
konflikter på. Man forhandler ut fra interesser og styrke. Fra statens side uttrykkes det at
begge parter har måttet gi og ta i styringsnettverket i NAV og at begge parter har påvirket
rammeavtalen. Dette tyder på at man har hatt reell forhandling og at styringsnettverket i NAV
på den måten faktisk representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune.
Representantene fra KS vil imidlertid ikke bruke betegnelsen forhandlinger på den dialogen
som foregikk i prosessen frem mot rammeavtalen. En av dem sier at det ikke kan
karakteriseres som forhandlinger på grunn av at KS ikke har kampmidler eller alternativ som
kan skape bryderi for Regjeringen. Staten har derfor et slags ”overtak” i styringsnettverket i
NAV. På denne måten har ikke KS styrke nok til å forhandle med staten. Dette tyder på en
ubalanse mellom stat og kommune som preges av det tradisjonelle stat-kommune-forholdet
hvor staten er maktsentrum, om enn mer ”skjult” enn tidligere, og har full autoritet over
kommunesektoren. Når KS ikke vil bruke betegnelsen forhandlinger på grunn av det som kan
karakteriseres som et ujevnt maktforhold, er det usikkert om man kan gå ut fra at det faktisk
70

har vært forhandling mellom likeverdige parter. Kanskje er det slik at så lenge en part føler
seg fri for pressmidler, så har man ikke reell forhandling. Hvis det er slik som teorien om
multi-level governance tilsier, at forhandlingsprosessene kan skjule makt, så vil det være
nærliggende å tolke KS-representantenes uttalelser i den retning.
Fra kommunehold virker det imidlertid som om man bruker betegnelsen forhandling uten
problemer. Dette vil kanskje bety at det er mer balanse i forholdet mellom stat og kommune
på lokalt nivå, altså mellom fylkesenhetene i NAV og den enkelte kommune som skal inngå
lokale samarbeidsavtaler. Kommunene er lokale og det kan oppfattes som positivt for
kommunesektoren at man på lokalt nivå har et godt samarbeid med staten. Det kan se ut til at
man på lokalt nivå har styrke nok til å forhandle og å oppnå noe i forhandling med staten.
Spørsmålet blir da om det egentlig er ønskelig å ha et mer forhandlende forhold også på
sentralt nivå. Sentralt nivå i sammenheng med kommunesektoren vil si KS. Et mer likeverdig
forhold på sentralt nivå kan ha konsekvenser som at KS får en betydelig rolle, men på
bekostning av lokal autonomi, eller at integreringen mellom stat og kommune blir for sterk.
Implikasjoner av å trekke det kommunale opp fra det lokale og til sentralt nivå, vil diskuteres
nærmere i analysedelen (jmf. punkt 6.3.2).
Respondenter fra KS er altså skeptiske til betegnelsen forhandlinger i styringsnettverket i
NAV på grunn av mangel på kampmidler og alternativ. De mener likevel at man i
sammenheng med NAV har kommet nærmere en reell forhandlingsprosess enn man tidligere
har vært. Styringsnettverket i NAV kan på denne måten tolkes som å representere noe nytt i
forhold til begrepet forhandling, men samtidig ikke nok til at den tradisjonelle tilnærmingen
til forholdet mellom stat og kommune kan forkastes til fordel for tilnærmingen multi-level
governance. Uttalelser fra respondentene, og særlig fra KS, tyder nemlig uansett på at man her
står over for prosesser som er mer i tråd med den tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen til
stat-kommune-relasjonen enn med multi-level governance.
Forhandlinger er prosesser som innebærer maktutøvelse og er derfor et sted man kan
undersøke hvorvidt innflytelse er konsentrert eller jevnt fordelt mellom involverte aktører.
Spørsmålet er om styringsnettverket i NAV viderefører gamle maktmønstre istedenfor å
representere noe nytt i relasjonen mellom stat og kommune. Felles for de fleste beskrivelsene
av samarbeidet mellom stat og kommune i NAV er at det skal være likeverdig. Dette
representerer i så fall en ny status i relasjonen mellom stat og kommune. Det vil derfor være
71

interessant å se på hvordan respondentene mener dette faktisk har artet seg i praksis. Status i
relasjonen er det neste begrepet som vil undersøkes empirisk.
5.5 Status i relasjonen
Reell likeverd?
Likeverd er som nevnt et mye brukt begrep i omtalen av forholdet mellom stat og kommune i
NAV. Det understrekes i rammeavtalen mellom KS og AID at samarbeidet skal være
likeverdig. Dette er nytt i forhold til den tradisjonelle hierarkiske måten å ordne staten over
kommunene på. Et interessant spørsmål er følgelig om man klarer å bryte med det
tradisjonelle og faktisk styre med en ny status i relasjonen – likeverd.
”Vårt utgangspunkt har vært at reformen skal preges av to ting. Det ene er partnerskap og
likeverdighet mellom kommune og stat, og det skal være lokale frihetsgrader i forhold til
hvordan man velger å organisere det lokalt. Der er det, i alle fall på papiret, kommet langt.”
(intervju, direktør KS, oktober 2007)
Respondenten forteller videre at ulike kommuner har lagt veldig ulikt innhold i NAVkontorene
sine. Det tas som et tegn på at en klarer å beholde de lokale variasjonene til tross
for den standardisering staten fører med seg. Det at man klarer å forene de ulike interessene,
ses som et uttrykk for at partene faktisk fungerer som likeverdige lokalt. Det har heller ikke
vært tvistesaker til nå, så det ser ut til at man klarer å samarbeide. De lokale
samarbeidsavtalene er ifølge en representant for KS veldig viktige for kommunene:
”Gjennom de lokale samarbeidsavtalene har KS indirekte et slags maktmiddel. Vi kan enten
velge som vi gjør å støtte opp om den prosessen, eller for å følge ekstremalternativet kunne vi
lagd bråk og sabotert den så godt vi kunne og da hadde den ikke latt seg gjennomføre. Det vet
staten også.” (intervju KS, oktober 2007)
De lokale samarbeidsavtalene gir altså kommunene et slags maktmiddel overfor staten. Staten
er på sin side avhengig av at kommunene samarbeider for at reformen skal fungere.
Samarbeidsavtalene kan på denne måten gi kommunene den tyngde som trengs for å stilles
likeverdige med staten. De har begge noe å vinne på å samarbeide og også noe å tape på å
72

ikke klare det. Det påpekes også i intervjuene at både stat og kommune forventer å lære noe
av hverandre i dette samarbeidet. Man regner den andre parten som verdig og ingen forventer
å kjøre over hverandre i prosessen. Fra kommunehold fortelles det også at staten har
respektert og tilpasset seg kommunen i NAV for å samarbeide og at de har vist ”musikalitet”
og ”et mer fleksibelt virkemiddelapparat enn tidligere” (intervju kommune, oktober 2007).
I Kommuneundersøkelsen til AFI ble respondentene bedt om å vurdere hvorvidt samarbeidet
mellom stat og kommune artet seg som et likeverdig partnerskap. Svarene gjengis i tabell 2.
I hvor stor grad vil du beskrive samarbeidet mellom stat og
kommune som et likeverdig partnerskap?
I forberedelsesfasen frem til åpning av kontoret
I perioden etter åpning av kontoret
FØR og ETTER
Ordfører Rådmann Total
I liten grad 4 5 9
I noen/stor grad 13 14 27
Total 17 19 36
I liten grad 6 5 11
I noen/stor grad 11 14 25
Total 17 19 36
Ikke på noen tid 2 3 5
Før eller etter 6 4 10
Både før og etter 9 12 21
Total 17 19 36
Tabell 2: Status i relasjonen (Alm Andreassen et al., 2007:117 - Tabell 41)
Tabell 2 viser at både rådmenn og ordførere sier seg enig i at samarbeidet mellom stat og
kommune så langt kan beskrives som et likeverdig partnerskap. 13 av 17 ordførere (ca.76%)
og 14 av 19 rådmenn (ca.74%) sier at det i noen til stor grad har vært et likeverdig partnerskap
mellom stat og kommune i forberedelsesfasen før åpningen. Noen færre ordførere, 11 av 17
(ca.65%), er imidlertid fornøyd med samarbeidet i etterkant av åpningen av kontoret. I
nederste rad ser man at de fleste respondentene har vært fornøyd med samarbeidet som et
73

likeverdig partnerskap gjennom hele prosessen, altså både før og etter åpning av pilotkontoret.
2 ordførere (ca.12%) og 3 (ca.16%) rådmenn så imidlertid ikke samarbeidet som likeverdig på
noe tidspunkt, mens 6 ordførere (ca.35%) og 4 rådmenn (ca.21% ) kun så samarbeidet som
likeverdig på et tidspunkt. De fleste av de spurte sier seg uansett enige i at samarbeidet kan
beskrives som et likeverdig partnerskap (Alm Andreassen et al., 2007: 116-117).
På spørsmål til en direktør i KS (oktober 2007) om han føler at man har to likeverdige parter i
NAV-prosessen, svarer han ”Ja, det ble tross alt endra på en del ting også. Innenfor de
rammene som reformen ga i form av stortingsvedtaket så syns jeg vi hadde ganske god
innflytelse på hvordan resultatet ble”.
Dette gir altså inntrykk av at en faktisk har to likeverdige parter og at kommunesektoren har
hatt innflytelse på reformen. Sitatet nedenfor oppsummerer nok likevel det som virker å være
den hyppigste tankegangen rundt dette, nemlig at man ser dualiteten som ligger i forholdet
mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV:
”Det har nok vært ærlig vilje til å få reell likeverdighet fra begge parter, men det er klart at
staten på mange måter er en sånn storebror i det her og uansett så sitter jo de med
lovgivningsverktøyet.” (intervju, KS, oktober 2007)
På papiret, altså rammeavtalen, er forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i
NAV noe nytt og likeverdig. De lokale samarbeidsavtalene og de lokale variasjonene man ser
i ulike NAV-kontor blir også tolket som et tegn på likeverd i forholdet. Fra kommunene
påpekes det også at staten har vist fleksibilitet i møtet med kommunesektoren på lokalt nivå.
Det kan likevel se ut til at reelt likeverd er en intensjon og et ønske fra begge parter, men ikke
virkelighet. Det kommer nemlig klart frem at staten er en slags storebror i samarbeidet, blant
annet på grunn av sin posisjon som lovgiver. Dette vil utdypes nærmere nedenfor.
En dominerende stat
Respondentene pekte på at forholdet mellom stat og kommune i NAV ofte var preget av
mangel på likeverd og en dominerende stat.
74

”Vi opplevde ikke alltid dette som en form for partnerskap. Vi syns at det fikk element av
diktat i seg.” (intervju kommune, oktober 2007)
På spørsmål om de i kommunen i denne fasen følte seg som likeverdig partner med staten,
svarer respondenten: ”Det gjorde vi ikke. Vi følte at her hadde staten lagt en del føringer som
vi ikke var klare til å gå på.” (intervju kommune, oktober 2007)
Dette har også med deltakelsesaspektet å gjøre. Vi har sett at man fra kommunesektoren
mener at KS kom litt senere inn i NAV-planleggingen enn staten (jmf. punkt 5.3). I den
kommunen respondenten i sitatet overfor kom fra, førte dette til at man valgte å gå inn med et
mindre tjenesteområde enn man i utgangspunktet hadde planlagt. Det kommunale
”etterslepet” gjorde kommunen usikker på hvor de stod i forhold til staten og valgte derfor å
gå inn med det som omtrent tilsvarte minimumsløsningen for hva kommunen må ta med inn i
NAV-kontoret etter loven.
”Det har vært for mye preg av informasjon og for lite preg av medvirkning. Staten har
kommet med sine direktiv, altså som instrukser uten kommunal medvirkning. Vi har alltids fått
greie på statens linje, men i liten grad blitt involvert i å utforme den. Det har mer vært
beskjed om hvor skapet skulle stå enn drøftinger.” (intervju rådmann, desember 2007)
Det påpekes også at KS ikke har det mandatet på kommunens vegne som statsetaten har på
statens. KS har ikke et veldig stort apparat ute i fylkene og kan ikke binde opp kommunene på
regionalt nivå.
”KS har organisatorisk vært helt ute av stand til å matche staten på regionnivå.”
(intervju rådmann, desember 2007).
At KS ikke har noen instruksjonsmyndighet overfor kommunene, tydeliggjør ytterligere den
forskjell som finnes mellom staten og kommunesektoren. I staten har man en relativt direkte
linje nedover i et forholdsvis enhetlig system. KS har derimot ingen myndighet over de
mangfoldige kommunene.
”Så har jo KS en begrensning i at vi ikke kan forplikte enkeltkommuner, vi kan bare forplikte
KS.” (intervju KS, oktober 2007)
75

KS har derfor heller ingen garanti for at det de avtaler på sentralt nivå faktisk blir overholdt
lokalt. Denne ubalansen mellom partene er en utfordring for tanken om likeverd.
Fra statens side sies det slik: ”Det var ikke noen tvil om at vi følte oss som likeverdige
partnere og visste at det var ikke slik at den ene kunne forvente at den andre skulle føye seg.
Det at begge hadde lik rett til å mene noe som var riktig, det var likeverdig sånn. Så
oppfatningen av hverandre, den var likeverdig.” (intervju AID, oktober 2007).
Respondenten fra AID fortsetter imidlertid med å si at det på den annen side er klart at
departementet har større ressurser enn KS. Dette førte til at det var departementet som
formulerte utkast til setninger i grunnlagsdokumentet og rammeavtalen. Teksten ble deretter
bearbeidet i fellesskap, men det vil uansett være en fordel å først ha mulighet til å ”sette
agenda”. I tillegg til dette er det et viktig poeng at staten selvsagt er den som vedtar loven.
Rammeavtalen tok til dels utgangspunkt i loven. Loven er imidlertid ikke et
forhandlingsprodukt. Det er til syvende og sist staten, i form av Stortinget, som vedtar den.
Staten har på denne måten mer makt enn kommunene. Ressursfordelen staten har gjorde nok
også sitt til at tankegangen rundt reformen var mer utviklet i statlig enn i kommunal regi.
”De sa at staten hadde med seg 4000 sider inn i denne reformen, mens kommunene og KS nok
ikke hadde så mye. Det forteller litt om følelsen vi fikk av at det ikke var helt likeverdig fordi
staten hadde tenkt og gjort så mye, mens vi liksom ikke helt hadde rukket å gjøre det.”
(intervju kommune, oktober 2007)
Sitatene overfor viser at det finnes en oppfatning av at stat og kommune ikke er reelt
likeverdige i NAV-samarbeidet, selv om likeverd er noe man har lagt vekt på både i skrift og
tale i sammenheng med reformen. Statens ressursfordel, organisatoriske styrke og
lovgivningsmyndighet gjør at reelt likeverd er en betegnelse som sitter langt inne for samtlige
respondenter. Det siste sitatet viser at staten ble oppfattet som å være i forkant av
kommunene, noe som kommer frem flere steder i intervjuene. Det virker imidlertid som om
dette, i likhet med KS’ deltakelse, er noe som bedres underveis. Det har rett og slett bare tatt
litt tid.
76

Tid til hjelp
”Ønsker om kommunal medvirkning har vært tydelig uttalt på Stortinget, også av Statsråden,
men det har tatt litt tid å få det statlige apparatet til å akseptere at her er det to parter.”
(intervju rådmann, desember 2007)
Her kommer en igjen inn på forskjellen mellom intensjon og virkelighet. I det statlige
apparatet er man vant til å jobbe på sin måte. Stat og kommune er to institusjonaliserte parter
som nå skal samarbeide tett i et styringsnettverk. Det vil sannsynligvis ta litt tid å bevege seg
fra den tradisjonelle hierarkiske ordningen til et nytt likeverdig samarbeid som i tilnærmingen
multi-level governance.
”Jeg vet ikke hvor mange steder det står i sånne offentlige dokumenter at det skal være et
samarbeid mellom likeverdige parter. Det tror jeg nok en del kommuner har oppfattet at
staten ruller litt over.” (intervju AID, oktober 2007).
Fra statlig side tror man at samarbeidet vil gå seg til. En respondent fra AID mener at
Arbeids- og velferdsetaten har blitt mye bedre på dette med likeverd og forstår kommunesiden
bedre med litt erfaring. Han mener også at de som faktisk møter kommunesiden og takler
utfordringene rundt likeverd hver dag, har lært av sine erfaringer.
”Det er vanskeligere for de som sitter sentralt i direktoratet. De vet det intellektuelt, men er
ikke helt vant til at det har blitt sånn for de møter ikke problemet daglig. De som har skoene
på og skal få det til, de har skjønt det.” (intervju AID, oktober 2007)
Dette fører oss til distinksjonen mellom lokalt og sentralt nivå i NAV-sammenheng. På det
lokale nivået vil man møtes i ett NAV-kontor i hverdagen og dermed raskt få erfaring med det
nye samarbeidet. I følge resonnementet overfor vil dette samarbeidet også raskere kunne
karakteriseres som likeverdig, ettersom man her er nødt til å jobbe ”hands-on” og være
fleksible. Nettverkets fleksibilitet kan derfor tenkes å komme til syne raskere på lokalt nivå,
enn sentralt. Det kan også se ut til at respondentene i Kommuneundersøkelsen har denne
oppfattelsen. De ble spurt om hvordan de forventet at stat-kommune-forholdet i NAV ville
utvikle seg videre. Tabell 3 nedenfor viser hvordan respondentene svarte på dette spørsmålet.
77

Hvordan forventer du at samarbeidet mellom
staten og kommunen vil utvikle seg i NAVsammenheng
i din kommune?
Ordfører
Rådmann
Dårlig 0 1 1
Godt 14 17 31
Total 14 18 32
Tabell 3: Forventninger til samarbeidet mellom stat og kommune
(Alm Andreassen et al., 2007:117 - Tabell 43)
Total
Man ser av tabell 3 at et overveldende flertall (31 av 32, ca 97%) av både ordførere og
rådmenn i pilotkommunene har gode forhåpninger til utviklingen i samarbeidet mellom stat
og kommune fremover. Kanskje er det slik at de også er klar over at det å gå fra et tradisjonelt
hierarkisk forhold til et forhold mer preget av et annet deltakelsesmønster, forhandling
mellom partene og en ny status i relasjonen, altså multi-level governance, vil kreve tid.
Lokalt vs sentralt nivå
Det ser altså ut til at det med erfaring blir lettere å takle det nye samarbeidet hvor partene skal
være likeverdige. Erfaring får man av å møte disse utfordringene daglig. Man møter nok
oftere slike utfordringer – og hverandre – på lokalt nivå. Det er nemlig slik at respondentene
fra kommunene ganske tydelig karakteriserer samarbeidet med NAV i fylket som likeverdig,
på samme måte som man her var mer tilbøyelig til å bruke betegnelsen forhandling. Dette
reiser noen interessante spørsmål om hvorvidt man i kommunesektoren egentlig ønsker å
være likeverdige med staten også på sentralt nivå. Et KS som er likeverdig med staten kan
bety at beslutninger vil måtte flyttes ut fra den enkelte kommune og opp til KS på sentralt
nivå. Dette vil kunne føre til en høy grad av integrasjon i forholdet mellom stat og kommune
hvor KS blir linken mellom de to partene. En kommunesektor som via KS er så nært, og
likeverdig med, staten kan ha konsekvenser man kanskje ikke ønsker i kommunal sektor.
Dette vil diskuteres nærmere i analysen (jmf. punkt 6.3.2).
78

I tillegg til at inngåelsen av de lokale samarbeidsavtalene har gått veldig greit for
kommunene, er de problemene som finnes gjerne knyttet opp mot sentralt nivå. Det som kan
forhandles lokalt har stort sett løst seg gjennom forhandling, mens ”verkebyllene” er forhold
som må løses sentralt.
Dette illustreres av følgende sitat som svar på spørsmål om man i kommunen følte seg
likeverdig med staten: ”Ja, vi fikk ivaretatt våre anliggender for så vidt gjelder det som
kommunen avtalemessig kan sikre. Det er saker jeg føler at vi ikke er helt i mål med, men det
er knyttet til forhold på statlig side som ikke har vært mulig for oss å binde opp gjennom en
avtale.” (intervju rådmann, desember 2007).
Rådmannen nevner et av disse sentrale forholdene, nemlig avtaleverket i staten. Dette er en
”verkebyll” som står i veien for et reelt likeverdig samarbeid mellom stat og kommune, men
som må løses på sentralt nivå.
Avtaleverket
”Jeg har opplevd et sterkt trykk fra KS’ side på at her er det ting vi må få på plass og en klar
vilje fra NAVs side til å lytte. Jeg opplever at det er sammenfallende syn hos direktoratet og
KS, men det er begrensninger i statlig avtaleverk.” (intervju rådmann, desember 2007)
Avtaleverket er viktig i denne sammenheng fordi det ifølge respondentene hindrer et
likeverdig forhold mellom stat og kommune. Denne hindringen kan også føre til en
misforståelse om at stat og kommune ikke er likeverdige, når de på mange måter likevel er
det.
”Jeg føler dialogen er god og jeg føler ikke at KS eller kommunene og NAV-direktøren er
motparter. Jeg føler mer at motkreftene ligger i det statlige tillitsmannsapparatet, kanskje i
tjenestemannsloven og kanskje i det avtaleverk som de statsansatte har.” (intervju rådmann,
desember 2007)
En av utfordringene respondentene viser til, er spørsmålet om tilsetningsmyndighet. Her har
tjenestemannsloven blitt kritisert for å være til hinder for likeverd i samarbeidet mellom stat
og kommune. Den har blant annet vært til hinder for kommunale medarbeider i NAV som vil
79

ha anledning til å være med på ansettelser og som argument for at statlige ansettelser må
gjøres på fylkesnivå. Problemet er at dette ifølge flere av respondentene fører til at man ikke
klarer å oppnå et reelt likeverdig samarbeid. Sitatene tyder på at man faktisk oppfatter stat og
kommune som likeverdige i NAV, men at det finnes det man kan kalle eksterne hindringer i
avtaleverket. Det er også stor entusiasme for å ordne opp i dette. KS’ sentralstyre har vedtatt
at dette bør ordnes og at loven bør endres om den står i veien for dette.
”Altså, en lov har vært endret før. Det kan gjøres igjen.” (intervju rådmann, desember 2007)
Dette tyder på at engasjementet for å legge til rette for reell likeverdighet er til stede. Det er
også en gjennomgående oppfatning blant respondentene at det er ekte vilje fra både
kommune- og statssiden til å behandle hverandre som likeverdige i NAV-samarbeidet. Dette
kommer til uttrykk i sitatet nedenfor, som også inkluderer en optimistisk profeti på
kommunenes vegne om utviklingen av likeverd og kommunal innflytelse i NAV.
”Jeg føler at NAV-direktoratet har vilje til å håndtere likeverdig, men reelt likeverdig skal det
noe til å bli fordi staten er en og kommunene 431, egentlig frittgående, enheter (…) Når det er
sagt så tror jeg NAV får et kommunalt preg etter hvert. Kommunene har tradisjon for å jobbe
brukerrettet og løsningsorientert og den arbeidsformen tror jeg vinner frem. Om fem år tror
jeg kommunene har satt større preg på NAV enn staten.” (intervju rådmann, desember 2007)
5.5.1 Oppsummering i forhold til de teoretiske tilnærmingene
En ny status i relasjonen mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV er på mange
måter selve kjernen som, med utgangspunkt i rammeavtalen mellom KS og AID, skiller dette
stat-kommune-forholdet fra det tradisjonelle forholdet hvor beslutninger tas fra toppen av et
hierarkisk system. I multi-level governance samarbeider staten med andre aktører om
styringen av samfunnet. Staten er på lik linje med de andre deltakerne. I et styringsnettverk er
partene gjensidig avhengige av hverandre, noe som gjør at gjensidig tilpasning er nødvendig. I
NAV er stat og kommune avhengige av hverandre for å oppfylle reformens mål om et
helhetlig, effektivt og brukertilpasset tjenestetilbud på arbeids- og velferdsområdet. Vi har sett
at representanter fra kommunesektoren mener at staten har tilpasset seg kommunene i NAV
og at man på lokalt nivå beskriver samarbeidet som likeverdig. Fra KS’ side uttrykkes det til
dels at man har hatt to likeverdige parter i prosessen rundt rammeavtalen og at de lokale
80

samarbeidsavtalene gir kommunene et slags maktmiddel. Inngåelsen av disse lokale avtalene
understreker den gjensidige avhengigheten mellom stat og kommune. Begge parter er
avhengige av å bli enige om en avtale og å få tjenestetilbudet til å fungere. Det kan altså se ut
til at styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune i
form av gjensidig avhengighet og en mer likeverdig status i relasjonen. Kommunesektoren
kan se ut til å ha fått mer innflytelse i relasjonen i styringsnettverket i NAV.
Det er likevel tydelig at staten oppfattes som en slags ”storebror” i samarbeidet. Ord som
diktat, direktiv og instrukser blir brukt for å beskrive dominans fra sentralt statlig nivå. Dette
høres mer ut som en tradisjonell hierarkisk ordning hvor staten er på topp med
instruksjonsmyndighet nedover i et vertikalt integrert system. Det er liten tvil om at staten har
større ressurser enn KS/kommunesektoren, mulighet til å ”sette agenda” og selvsagt er den
lovgivende part. Det er likevel flere respondenter som mener at forholdet har blitt mer og mer
likeverdig etter hvert som man har fått erfaring. Dette kan tyde på at de involverte aktørene er
så institusjonaliserte og preget av det tradisjonelle hierarkiet at den fleksibiliteten man ser i
tilnærmingen multi-level governance, særlig i sammenheng med styringsnettverk, vil ta litt tid
å få frem. Det tradisjonelle forholdet mellom stat og kommune har tross alt en lang historie.
Det er sannsynlig at det vil ta litt tid for en rammeavtale og et styringsnettverk å skulle
forandre på en tradisjon som har bestått siden 1837. Noen av ”bremsene” man ser i dag er
den organisatoriske ulikheten mellom kommunesektoren og staten. KS er avtalepartner med
staten, men har ikke det mandatet på kommunens vegne som statsetaten har på statens.
Fylkesapparatet til KS er langt fra så stort som statens og KS har ingen myndighet til å binde
opp kommunene. Avtaleverket er en annen utfordring for å bevege seg fra hierarki til nettverk
som organisasjonsform. Respondentene mener likevel at viljen til å få til reell likeverd er til
stede både på statlig og kommunal side.
Det kan til en viss grad virke som om respondentene mener at stat og kommune er likeverdige
parter i NAV, særlig på lokalt nivå. Dette er som nevnt interessant i forhold til integrasjon og
KS’ beslutningsmakt og vil diskuteres videre i neste kapittel. Det tilsynelatende lokale
likeverdet befinner seg likevel innenfor grensene av stortingsvedtaket og loven bestemt av
staten, samt en bevissthet om statens ressursfordel blant annet i form av økonomi og autoritet.
I det store og det hele er det staten som delegerer myndighet og ressurser til kommunene. Man
kommer ikke utenom denne konteksten i spørsmålet om en ny status i relasjonen mellom stat
og kommune i NAV. Om styringsnettverket i NAV faktisk representerer noe nytt i forholdet
81

mellom stat og kommune, vil dette likevel ikke være upåvirket av det forholdet disse partene
har utenfor denne arenaen. Dette ser vi blant annet når respondentene nevner statens
ressursfordel og lovgivende rolle. Vi ser det også når KS nevner at de ikke har noe alternativ
til å gå inn i prosessene rundt NAV slik de gjør og at de er redde for å miste kommunale
tjenester til staten dersom man ikke får reformen til å fungere på de premissene som er satt.
Styringsnettverket kan likevel ses som multi-level governance, men i så fall en statssentrisk
variant som Pierre og Peters (jmf. Punkt 3.3.1) nevner. Hvis staten er makt- og
kontrollsentrum i NAV kan det bety at man viderefører gamle maktmønstre i
styringsnettverket. Videre i oppgaven vil jeg forsøke å svare på om dette er riktig i forhold til
styringsnettverket i NAV eller om tilnærmingen multi-level governance er mer dekkende.
Dette vil analyseres i neste kapittel.
5.6 Oppsummering
I dette kapitlet har jeg tatt for meg rammeavtalen om NAV som ble inngått mellom KS og
AID i april 2006. Vi har sett at rammeavtalen kan være en indikator på at styringsnettverket i
NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, ettersom det kommer
tydelig frem i avtalen at stat og kommune skal være likeverdige parter i samarbeidet om
NAV. Rammeavtalen er resultatet av en prosess mellom KS og AID. Selv om likeverd
mellom partene understrekes i rammeavtalen, er det mer uklart hvorvidt prosessen opp mot
signering av denne avtalen faktisk har vært preget av et nytt forhold mellom stat og
kommune. Denne prosessen har jeg tatt for meg ved hjelp av begrepene deltakelse,
forhandling og status i relasjonen.
Deltakelse fra kommunesektoren er i seg selv ikke noe nytt og kan derfor dekkes av den
tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune. Det nye er imidlertid
deltakelsens karakter. Kommunesektoren skal, ifølge rammeavtalen, delta i styringsnettverket
på lik linje med staten og KS deltar på vegne av kommunesektoren i et formelt, konkret og
forpliktende samarbeid. Når det gjelder forhandling er det tydelig at KS ikke mener å ha
kampmidler eller alternativ som gjør dem sterke overfor staten. Representantene fra KS vil
derfor ikke engang karakterisere diskusjonsprosessene som forhandling. Her ser det altså ut til
at den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune er mer dekkende enn
tilnærmingen multi-level governance hvor forhandling er sentralt og til og med en del av
82

definisjonen (jmf. punkt 3.3.2). Det er imidlertid interessant at man på lokalt nivå har en
oppfatning av at man har hatt reelle forhandlinger mellom NAV i fylket og den enkelte
kommune. Den samme distinksjonen mellom lokalt og sentralt nivå finner man også når det
gjelder status i relasjonen.
Likeverdet som nevnes i rammeavtalen kan ses igjen i den gjensidige avhengigheten mellom
partene i prosessen og i den fleksibilitet som staten ifølge noen av respondentene har vist i
samarbeidet med kommunesektoren. Disse faktorene taler for at styringsnettverket
representerer noe nytt og at tilnærmingen multi-level governance kan være passende, men alle
respondentene har i det store og det hele en oppfatning av staten som ”storebror” i
styringsnettverket i NAV. I kommunesektoren er man bevisst den autoritetsposisjonen og
ressursfordelen staten har. Staten kan derfor se ut til å være den som setter agenda i
styringsnettverket. Bevisstheten om at staten i ytterste konsekvens kan statliggjøre
sosialtjenesten er tilstede hos respondentene. Denne konteksten gjør at respondentene er
kritiske til at det faktisk er reelt likeverd i styringsnettverket i NAV. Av dette følger at den
tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune ser ut til å være
mer dekkende for styringsnettverket. Det kan absolutt være nye innslag i forholdet mellom
stat og kommune i styringsnettverket, men trolig ikke nok til at man kan forkaste den
tradisjonelle tilnærmingen til fordel for multi-level governance. I analysekapitlet som følger
vil jeg diskutere dette nærmere for å svare på oppgavens problemstillinger.
83

6.0 Analytiske betraktninger
6.1 Innledning
I denne delen av oppgaven vil jeg forsøke å svare på de to problemstillingene for oppgaven.
Jeg vil først diskutere de empiriske funnene knyttet til begrepene fra empirien, hovedsakelig
de tre begrepene deltakelse, forhandling og status i relasjonen som tar for seg prosessen frem
mot signering av rammeavtalen mellom KS og AID. De tre begrepene er verktøy for å svare
på den første problemstillingen, nemlig hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer noe
nytt i forholdet mellom stat og kommune. I sammenheng med teori blir spørsmålet hvilken av
de to tilnærmingene, den tradisjonelle eller multi-level governance, som er mest dekkende for
styringsnettverket. Jeg vil deretter ta for meg den andre problemstillingen, nemlig hvilke
implikasjoner det kan ha for kommunesektoren å delta i dette styringsnettverket. Jeg vil også
diskutere implikasjoner av denne deltakelsen for KS som organisasjon og KS’ forhold til
kommunesektoren som sådan. Til slutt følger en oppsummering av kapitlet.
6.2 Representerer styringsnettverket i NAV noe nytt i forholdet mellom stat og
kommune?
Vi har sett at rammeavtalen er en indikator på at styringsnettverket i NAV representerer noe
nytt i forholdet mellom stat og kommune, ettersom det kommer tydelig frem i avtalen at stat
og kommune skal være likeverdige parter i samarbeidet om NAV. Selv om likeverd mellom
partene understrekes i rammeavtalen, er det mer uklart hvorvidt prosessen opp mot signering
av denne avtalen faktisk har vært preget av noe nytt i forholdet mellom stat og kommune.
Denne prosessen tok jeg i forrige kapittel for meg empirisk ved hjelp av begrepene deltakelse,
forhandling og status i relasjonen.
Deltakelse fra kommunesektoren er ikke noe nytt i seg selv og kan derfor dekkes av den
tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune. Det nye er deltakelsens
karakter. Kommunesektoren skal, i følge rammeavtalen, delta i styringsnettverket i NAV på
lik linje med staten. KS er, på vegne av kommunesektoren, avtalepartner med staten i et
formelt og forpliktende samarbeid. Staten har behov for en deltakende kommunesektor på
84

grunn av den gjensidige avhengigheten partene imellom, for å forankre beslutninger i
kommunene, som en legitimeringsfunksjon og for i det hele tatt å få reformen til å fungere
effektivt og brukertilpasset. Man ser altså et omfattende deltakelsesmønster med linker
mellom flere aktører på tvers av hierarkiske ordninger. KS kan karakteriseres som en ny
deltaker på grunnlag av sin posisjon. Dette er nytt i stat-kommune-forholdet og gjør at multilevel
governance kan være en mer passende teoretisk tilnærming til styringsnettverket i NAV
enn den tradisjonelle tilnærmingen. Det er imidlertid også andre sider ved styringsnettverket
som bør tas i betraktning før man kan konkludere med hvilken tilnærming som er mest
dekkende.
Når det gjelder forhandlingsaspektet i styringsnettverket er det tydelig at KS ikke mener å ha
nok styrke i forhold til staten. Respondentene fra KS mener at de, som representanter for
kommunesektoren, verken har kampmidler eller alternativ som gjør dem i stand til å forhandle
med staten. KS vil derfor ikke engang karakterisere diskusjonsprosessene som forhandling.
Tatt i betraktning hvor sentrale forhandlingsprosesser er i tilnærmingen multi-level
governance, er sannsynligvis den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og
kommune mer dekkende for styringsnettverket i NAV når det kommer til
forhandlingsaspektet. Et interessant poeng er imidlertid at man på lokalt nivå har en
oppfatning av at man har hatt reelle forhandlinger mellom NAV i fylket og den enkelte
kommune. Dette kan ha sammenheng med funnene under det neste begrepet, status i
relasjonen.
Den samme ulikheten i oppfatning mellom lokalt og sentralt nivå gjelder nemlig også status i
relasjonen. Ifølge respondenter fra kommunene har staten vist fleksibilitet i samarbeidet med
kommunene blant annet når det gjelder forhandlinger rundt de lokale samarbeidsavtalene.
Likeverdet understrekes også av den gjensidige avhengigheten mellom partene i prosessen
med å få NAV-kontorene etablert og reformen til å lykkes. Uttalelser fra respondentene tyder
også på at likeverd mellom partene også er en intensjon og et ønske fra begge parter. Disse
faktorene kan tolkes som at styringsnettverket i NAV faktisk representerer noe nytt og at
tilnærmingen multi-level governance kan være passende. På den annen side har alle
respondentene en oppfatning av staten som ”storebror” i styringsnettverket. Dette ser ut til å
kommer fra den konteksten som omfavner styringsnettverket, nemlig stat-kommune-forholdet
utenfor styringsnettverket. Statens autoritetsposisjon og ressursfordel ser ikke ut til å være
”glemt” selv om rammeavtalen postulerer en ny status i relasjonen i form av at stat og
85

kommune skal styre på lik linje med hverandre. Staten karakteriseres som den som setter
agenda i styringsnettverket. Bevisstheten om at staten når alt kommer til alt faktisk har
anledning til å statliggjøre sosialtjenesten, er tilstede hos respondentene. Denne konteksten
gjør at respondentene er kritiske til at det faktisk er reelt likeverd i styringsnettverket i NAV.
Den tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune ser på dette
grunnlaget ut til å være den mest dekkende for styringsnettverket når det kommer til status i
relasjonen.
Hvis vi tar igjen forventningene til empirien fra punkt 3.4.5, kan vi konkretisere funnene
ytterligere. Forventningene til empirien vises i analyseskjemaet (tabell 1) nedenfor.
Deltakelse
Forhandling
Status i
relasjonen
Tradisjonelt syn på forholdet
mellom stat og kommune
Liten grad av deltakelse
Deltakelse på statens
premisser, initiert av
staten
Ikke forhandling
Tradisjonelt hierarki
Formelle retningslinjer
Staten dikterer
Kanskje konsultasjon
Ikke likeverd
Staten er makt- og
kontrollsentrum og har full
autoritet nedover i systemet
Staten den eneste som kan diktere
spillereglene
Multi-level governance
Omfattende deltakelse
Flere aktører fra et bredt spekter og ulike
nivå
Mangfoldige linker
”Nye” aktører
Forhandling viktig, aktørene påvirker
hverandre gjennom forhandling
Orden, regler og beslutninger er
fremforhandlet
Alle parter har noe å vinne og noe å tape
Alle parter har maktmidler/alternativ
Større grad av likeverd
Flere aktører på lik linje med hverandre
Gjensidig avhengighet og delt autoritet
Staten kan være maktsentrum, men også
andre aktører kan være det
Tabell 1: Analyseskjema – forventninger til empirien. Gjentatt fra punkt 3.4.5
Når det gjelder deltakelsesbegrepet kan multi-level governance være en passende tilnærming.
Kommunesektoren får utvilsomt delta i styringsnettverket i NAV og deltakelse er omfattende
86

i form av den formelle og forpliktende karakteren den har. Man kan si at deltakelsen er initiert
av staten, men dette trenger ikke bety at multi-level governance ikke dekker prosessen. Den
statssentriske tilnærmingen til multi-level governance tar utgangspunkt i staten som sentrum
for kontroll og initiativ. I styringsnettverket er det også nye aktører i form av
interesseorganisasjonen KS og linkene i styringsnettverket er flerfoldige. Staten samarbeider
med KS sentralt og delegerer til NAV i fylket som igjen forhandler med kommunene lokalt.
Kommunene forholder seg i neste rekke til KS som arbeidsgiver- og interesseorganisasjon,
representant for kommunene og avtalepartner med staten.
Funn under forhandlingsbegrepet hører derimot ganske tydelig inn under det tradisjonelle
synet på forholdet mellom stat og kommune. Det springende punkt er at KS ikke mener at de
har maktmidler eller alternativ til å forhandle med staten. De bruker heller ordet konsultasjon,
eller lignende betegnelser for å karakterisere denne samhandlingen. Det er dermed ikke
forhandling i styringsnettverket i NAV på sentralt nivå. Beslutningsprosesser i
styringsnettverket er heller preget av tradisjonelt hierarki, formelle retningslinjer, diktat fra
staten og konsultasjon med kommunene, enn av reelle forhandlinger.
Statusen i relasjonen i styringsnettverket i NAV skal ut fra rammeavtalen være likeverdig.
Den gjensidige avhengigheten mellom partene kan være en faktor som taler for dette, men alt
i alt er det tydelig at staten dominerer i forholdet. Det ser ikke ut til å være reell likeverd
mellom stat og kommune i styringsnettverket. Staten er sentrum for autoritet og den eneste
som kan definere spillereglene på sentralt nivå.
Ut fra funnene på de tre begrepene overfor, kan man danne seg et bilde av forholdet mellom
stat og kommune i styringsnettverket i NAV frem mot signeringen av rammeavtalen. At
kommunesektoren har fått delta i prosessen er tydelig. Spørsmålet om hvorfor
kommunesektoren deltar, har imidlertid også implikasjoner for vurderingen av innflytelse. At
kommunenes kompetanse og ressurser er nødvendige i NAV, gir kommunesektoren en viss
styrke. Et behov for å forankre beslutninger i kommunesektoren samt en nyttiggjøring av
kommunene for bedre å tilpasse løsninger i NAV, kan også tale for at kommunesektoren
innehar en viss autoritet i samarbeid med staten. Uttalelser fra statlige representanter tyder
imidlertid også på at kommunenes deltakelse har en sterk legitimeringsfunksjon og at man
ikke ville risikere å få kommunene mot seg i reformarbeidet. Dette kan på den ene side bety at
kommunene faktisk har nok styrke til å være en slags ”trussel” for staten. På den annen side
87

kan det også tolkes dit hen at kommunene her blir brukt av staten i statens eget spill. Flere av
representantene fra kommunesektoren mener også at alternativet til samarbeidet var en
statliggjøring av sosialtjenesten. I praksis betyr dette at kommunesektoren ikke hadde noe
alternativ til å delta på den måten de gjorde i styringsnettverket i NAV. Usikkerheten når det
gjelder hensikten med deltakelsen tar likevel ikke bort poenget om at deltakelsen var reell. KS
rapporterer å ha inngått i en åpen og aktiv dialog med staten om NAV og mener å ha fått
legge frem sine synspunkt i prosessen frem mot at rammeavtalen ble signert.
Representanter for kommunesektoren mener å ha blitt hørt og fått forandret på en del ting i
beslutningsprosessene i styringsnettverket i NAV. Det ser imidlertid ut til at man også må ta
den videre konteksten til inntekt for å få et helhetlig bilde av prosessen. Det er nemlig en
gjennomgående oppfatning at staten faktisk er storebror i samarbeidet. En av respondentene i
Kommuneundersøkelsen utdyper sitt syn på dette slik:
”Dette er en historisk sentraliseringsreform. Vi er totalt overstyrt av staten.” (Alm
Andreassen et al., 2007:118)
Det uttrykkes ganske tydelig av mange av respondentene i Kommuneundersøkelsen at staten
blir for dominerende. Respondentene er også kritiske til at omorganiseringen skjedde raskt, at
kommunene ikke har blitt ”hørt” og til sentraliseringen på statlig side i forbindelse med
reformen (Alm Andreassen et al., 2007:124-125).
Oppfatningen av en dominerende stat kan kobles til uttalelsene fra kommunesektoren om at
man egentlig ikke har sett noen alternativ til å bli med i styringsnettverket på statens
premisser. Respondentene fra KS sier rett ut at de ikke har gode nok maktmidler eller
alternativ som kan gi dem styrke overfor staten i forhandling. Vissheten om statens makt og
anledning til å flytte sosialtjenestens oppgaver fra kommunesektoren om ønskelig, er tydelig
til stede hos alle respondentene. Frasen ”..men reelt likeverd skal det noe til å bli”
forekommer hyppig. Statusen i relasjonen kan for så vidt være ny i et snevert perspektiv innad
i styringsnettverkt. Også her spiller imidlertid den generelle konteksten en rolle. Det er en
gang slik at staten sitter med lovgivningsverktøyet og en ressursfordel overfor
kommunesektoren. Ettersom denne videre konteksten, med det tradisjonelle og hierarkiske
stat-kommune-forholdet, er tydelig til stede hos respondentene, vil det ikke være riktig å se
prosessen innad i styringsnettverket isolert fra dette. Om styringsnettverket i NAV faktisk har
88

en del nye kjennetegn i forholdet mellom stat og kommune, vil dette uansett være innenfor en
kontekst hvor staten dominerer. Den nye posisjonen kommunesektoren ser ut til å ha i
styringsnettverket, er oppfattet å være delegert av staten. Kommunesektoren ser ut til å være
veldig klar over at det som er delegert av myndighet fra staten, også kan tas tilbake. Dette gjør
altså at kommunesektoren ikke føler at de har alternativ til å bli med på det som stort sett er
statens premisser.
Et interessant poeng som krever litt mer utdyping er den forskjellen man ser i oppfatninger
mellom lokalt og sentralt nivå. Det ser ut til at en lokalt klarer å gjennomføre NAVsamarbeidet
med høyere grad av likeverd i relasjonen og reelle forhandlinger, men at dette er
vanskeligere sentralt. En av respondentene i Kommuneundersøkelsen sier det slik:
”Samarbeidet lokalt (…) og regionalt mellom stat og kommune er meget bra. Mer skeptisk til
sentralleddets holdning til partnerskapet. Pr i dag er ikke det partnerskapet reelt. Staten har
alt for stor makt.” (Alm Andreassen et al., 2007:119)
De lokale samarbeidsavtalene nevnes som et maktmiddel for kommunene. Disse tydeliggjør
den gjensidige avhengigheten mellom partene og nødvendiggjør følgelig en gjensidig
tilpasning dem imellom. Kanskje er dette mer nødvendig på lokalt enn på sentralt nivå,
ettersom reformen blir så konkret når man skal få den til å fungere i et felles NAV-kontor. Det
ser ut til at den konkrete erfaringen man får på lokalt nivå, kan være det som gjør at
samarbeidet her raskere går mot et nytt og likeverdig forhold mellom stat og kommune. Dette
kan bety at etter hvert som man får mer erfaring med styringsnettverket også på sentralt nivå,
vil nettverket kunne representere noe nytt i forhold til det tradisjonelle, hierarkiske forholdet.
Noen av respondentene uttrykte også et håp om at dette ville gå seg til over tid og at forholdet
mellom stat og kommune i NAV kunne utvikle seg til å bli mer likeverdig. Partene som
inngår i styringsnettverket er institusjonaliserte og tradisjonelt hierarkisk ordnet. Når man nå
skal inngå i et styringsnettverk som kombinerer dette hierarkiet med nettverkets fleksibilitet,
er det sannsynlig at dette faktisk kan ta litt tid og dermed endre seg ettersom NAV-reformen
fullbyrdes og NAV-kontorene blir etablert.
”I etableringsfasen opplevdes det som om en stor del av ″samarbeidet″ var direktiver fra
NAV-interim. Etter etableringen har samarbeidet blitt på begge parters premisser – og
fungerer godt.” (Alm Andreassen et al., 2007:118)
89

Stat og kommune er sannsynligvis så institusjonaliserte at den fleksibiliteten man ser i
tilnærmingen multi-level governance, særlig i sammenheng med styringsnettverk, vil bruke
tid på å komme frem i et ellers hierarkisk ordnet forhold. Noen av ”bremsene” man ser i
styringsnettverket i dag er den organisatoriske ulikheten mellom kommunesektoren og staten.
Det tradisjonelle forholdet mellom stat og kommune har en lang historie. Siden 1837 har
kommunesektoren hatt et relativt fastsatt forhold til staten. Dersom en rammeavtale og et
styringsnettverk skal forandre denne institusjonaliserte tradisjonen, må en sannsynligvis
belage seg på at dette kan ta litt tid.
6.2.1 Styringsnettverket i NAV – gammel vin på nye flasker?
Vi har altså sett at deltakelsesmønsteret i styringsnettverket i NAV absolutt har kjennetegn på
multi-level governance. Når det gjelder forhandlingsaspektet og statusen i relasjonen i
styringsnettverket, er det imidlertid klart at til tross for visse innslag av kommunal innflytelse,
er staten den dominerende part i relasjonen. De kjennetegnene som finnes på at
styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, befinner
seg uansett innenfor en kontekst som respondentene ser ut til å være veldig klar over. En
kontekst hvor den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune fremdeles
er dominerende. Også innad i selve styringsnettverket mener KS å ikke ha reelle alternativ til
å danse etter statens pipe.
Det kan være nye innslag i forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket, men etter
min vurdering ikke nok til at man kan forkaste den tradisjonelle tilnærmingen til fordel for
multi-level governance. Multi-level governance kan nok dekke sider av styringsnettverket i
NAV, spesielt om man tar det lokale nivået til inntekt. I så fall vil den statssentriske
forståelsen av multi-level governance være mest nærliggende. I denne oppgaven har jeg
imidlertid i hovedsak konsentrert meg om styringsnettverkets sentrale nivå og vil derfor
vektlegge prosessene her for å svare på problemstillingen. De empiriske funnene tyder på at
staten fremdeles er et utvetydig makt- og kontrollsentrum i NAV. Når det gjelder skillet
mellom multi-level governance og multi-level participation (jmf.punkt 3.3.2.1), er det
tvilsomt om det er riktig å si at kommunesektoren ikke har innflytelse i det hele tatt i
styringsnettverket i NAV. Tvert om, mange av respondentene fra kommuneundersøkelsen
gjør det klart at de faktisk føler de har hatt innflytelse. Hvis kommunesektoren har fått mer
90

innflytelse i styringsnettverket i NAV enn man tidligere har hatt, kan dette tolkes som en slags
innflytelse på statens ”nåde”. De gjør det imidlertid også klart at staten, på grunn av det
kontekstuelle stat-kommune-forholdet, er storebror og sitter med mest makt i
styringsnettverket. Innflytelsen vil være begrenset innenfor de rammer staten setter. Staten ser
ut til å ha en så dominerende rolle i styringsnettverket i NAV, at det derfor ikke vil være riktig
å kalle det multi-level governance.
Jeg vurderer den tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune
som mest dekkende for styringsnettverket i NAV. Konklusjonen er at styringsnettverket ikke
ser ut til å representere noe grunnleggende nytt i forholdet mellom stat og kommune, unntatt
en intensjon om et mer likeverdig forhold. Et viktig poeng er imidlertid at dette er nå, før
reformen engang er fullbyrdet. Det kan ikke utelukkes at styringsnettverket vil preges av flere
kjennetegn på multi-level governance etter hvert som tiden går. NAV er en spesiell hybrid av
en organisasjonsform, hvor tradisjonelt hierarki og fleksibelt nettverk smelter sammen. Det
kan se ut til at kommunesektoren involveres på en annen måte enn før. Likevel er nok selve
rammeavtalen det eneste som virkelig er et tegn på intensjonen om å bevege seg bort fra det
tradisjonelle forholdet mellom stat og kommune. Prosessen frem mot signering av
rammeavtalen, tyder heller på at den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og
kommune også er den tilnærmingen som best dekker styringsnettverket i NAV.
Styringsnettverket representerer derfor ikke noe nytt i forholdet mellom stat og kommune, i
den forstand at vi kan bevege oss bort fra det tradisjonelle stat-kommune-forholdet. Videre i
oppgaven vil jeg diskutere hvilke implikasjoner deltakelse i styringsnettverket i NAV kan ha
for kommunesektoren. På grunnlag av at den tradisjonelle tilnærmingen vurderes som mest
dekkende for styringsnettverket i NAV, vil bakteppet for diskusjonen være den tradisjonelle
tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune.
6.3 Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for
kommunesektoren?
Den tradisjonelle tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune ser altså ut til å være
mer dekkende for styringsnettverket i NAV enn tilnærmingen multi-level governance. Man
har ikke en omfattende forandring i relasjonens status og KS har ikke det
forhandlingssystemet de kunne ønske seg mellom likeverdige parter. Spørsmålet som følger
91

er hva styringsnettverket i NAV har si for kommunenes autonomi innenfor den tradisjonelt
hierarkiske ordningen mellom stat og kommune som tar for seg spenningen mellom autonomi
og integrasjon. Implikasjoner for kommunesektoren av deltakelse i styringsnettverket i NAV
er interessant fordi man da kan få en indikasjon på hvilken retning forholdet mellom stat og
kommune tar, og om det utvikler seg mot mer autonome sfærer eller mot mer integrasjon.
NAV er en så omfattende reform at den kan gi en pekepinn på utviklingen i forholdet mellom
stat og kommune. Det er kanskje riktig som Fimreite et al.(2007:191) skriver, at kommunenes
frihet til å utforme politikk på selvstendig grunnlag er presset og at ideen om autonome sfærer
er forlatt til fordel for sammenfallende mål nivåene imellom. Hva skjer da med relasjonen
stat-kommune i forhold til spenningen mellom autonomi og integrasjon? KS har som mål å
fremme kommunal autonomi og en lokalt tilpasset politikk, men inngår samtidig i et bindende
partnerskap med staten. Det vil være interessant å se på om respondentene mener at NAV har
innvirkning på kommunesektorens anledning til å foreta selvstendige prioriteringer.
Rammeavtalen om NAV mellom KS og AID er grunnlaget for et bindende samarbeid mellom
stat og kommune. Det i seg selv øker integrasjonsgraden mellom de to partene. I NAV skal
stat og kommune samarbeide innenfor ett og samme kontor. Kommunene er pålagt å gå inn i
NAV-kontoret med minimumsløsningen (økonomisk sosialhjelp). Dette vil innebære en
innskrenkning av kommunal autonomi. Kommunene kan ikke lenger selv omorganisere de
kommunale tjenestene som inngår i NAV-kontoret ettersom disse er integrert med det statlige
innholdet i kontoret. Kommunene må samarbeide med NAV i fylket om lokalisering, innhold,
økonomi og ledelse av NAV-kontoret. På mange måter manifesteres dette i lederen av
kontoret, som skal rapportere både til kommunal og statlig ledelse.
”Det står i skriften at ingen kan tjene to herrer og det er jo det NAV-lederne nå blir pålagt å
gjøre.” (intervju rådmann, desember 2007)
Dette er ikke en integrering som kommunene selv har tatt initiativ til, men et pålagt samarbeid
som bestemmes gjennom stortingsvedtak, lov og rammeavtale. Ettersom KS har inngått
rammeavtalen med AID, kan det tolkes som at kommunene selv faktisk har vært med på noen
av beslutningene i arbeidet med integreringsprosessene i NAV. Dette avhenger imidlertid av
hvilket forhold kommunene har til KS og hvorvidt de selv føler at de har hatt innflytelse også
på sentralt hold i sammenheng med NAV. Det ser ut til at respondentene, også fra
Kommuneundersøkelsen, i det store og det hele mener at samarbeidet mellom stat og
92

kommune i NAV har vært bra. De forventer også en positiv utvikling av dette forholdet etter
hvert som tiden går. Innenfor rammene av stortingsvedtak, loven og konteksten som sådan
mener flere fra KS og kommunesektoren at man klarer å ivareta kommunal autonomi i NAV,
til tross for de faktorer som peker i retning av økt integrasjon i forholdet mellom stat og
kommune. Felles for respondentene er at de mener hensynet til kommunal autonomi gir seg
uttrykk i at man ikke har lagt større begrensninger på hvordan NAV-kontorene skal ”styres og
stelles” enn man har gjort gjennom loven og rammeavtalen.
”Det er to typer føringer som er viktige fra sentralt hold. Det er loven som sier noe og så er
det rammeavtalen som ytterligere gir noen føringer. Det i seg selv er selvfølgelig en
begrensning av den kommunale autonomi, men likevel er det stor frihet igjen.” (intervju AID,
oktober 2007)
Kravet om at en bit av det kommunale ansvarsområdet, sosialtjenesten, skal samordnes med
staten i ett kontor kan redusere kommunal handlefrihet. Likevel mener respondentene, både
fra stat og kommune, at det er lagt opp til en viss grad av lokal fleksibilitet. Man har bestemt
et minimumsinnhold i kontorene, men deretter i høy grad latt det være opp til de lokale
samarbeidsavtalene hvordan det ellers skal være. De lokale avtalene blir fremhevet som en
nøkkel til å bevare kommunal autonomi. Det er også i disse avtalene at respondentene mener
kommunene kan bevare sin autonomi i samarbeidet med staten. De lokale variasjonene som
følger av de inngåtte samarbeidsavtalene tolkes også som et uttrykk for at kommunene har
kunnet forhandle i likeverd med staten. Utover minimumsinnholdet er det nemlig i disse
avtalene mellom NAV i fylket og hver enkelt kommune at det endelige innholdet i kontoret
nedfelles. Respondentene påpeker også at det ikke trenger å være et svart-hvitt bilde her, men
at man kan ha både integrasjon og autonomi samtidig. Dette er i tråd med det Fimreite et al.
mener om at lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon kan oppfattes som teoretisk
uavhengige dimensjoner. Økt grad av integrasjon trenger ikke nødvendigvis bety mindre
handlingsrom, eller motsatt (jmf. punkt 3.2).
”Det trenger ikke nødvendigvis være noen motsetning mellom autonome kommuner og
integrasjon mellom stat og kommune, fordi bortsett fra noen lovbestemte krav er kommunene
frie til å utforme samarbeidet gjennom forhandlinger om den lokale samarbeidsavtalen. Der
kan kommunene, i alle fall i prinsippet, legge inn sin autonomi.” (intervju KS, oktober 2007)
93

På et punkt tyder imidlertid de empiriske funnene på at kommunesektoren er spesielt kritisk
når det gjelder NAV. Dette gjelder de såkalte forvaltningsenhetene (jmf. punkt 5.3). Her er
KS og kommunesektoren misfornøyd med å ikke ha blitt inkludert i diskusjonen og redd for at
disse kan gå på bekostning av lokal autonomi. Sentraliseringen av funksjonene som inngår i
disse enhetene ses på som et effektivt tiltak fra statens side, mens kommunesektoren mener at
det vil trekke beslutninger opp fra det lokale nivået. Dette kan redusere kommunal autonomi.
Til og med i denne saken tyder imidlertid uttalelser fra kommunerepresentanter på at
kommunesektoren har hatt en viss innflytelse og at staten har lyttet til kommunale meninger.
”Jeg tror ikke at noe har gått på bekostning av vår autonomi. Det er klart at fjerner man ting
til spesialenhet så mister man noe av den lokale tilhørigheten, men jeg føler staten har vært
lydhør for at noe skal legges igjen lokalt også.” (intervju kommune, oktober 2007)
Uttalelser fra representanter fra staten tyder også på at man på statlig side har vært bevisst
spenningen mellom autonomi og integrasjon og forberedt seg på å møte de mangfoldige
kommunene i NAV-kontorene rundt om i Norge. Staten ser det som umulig å tre
standardløsninger ned over så forskjelligartede kommuner. Dette har ifølge en respondent fra
AID (oktober 2007) vært helt sentralt i statens tankegang og vært begrunnelsen for at man
ikke legger føringer på annet enn minimumsløsningen i NAV-kontorene. Han mener dette er
ut fra den ”nesten ideologiske tro” på at dette bør bestemmes lokalt og at dette vil gi den
beste løsningen.
Det har blitt hevdet at NAV faktisk har et så sterkt integrasjonspreg at reformen egentlig er et
ledd i å statliggjøre sosialhjelpen. Dette avviser imidlertid en representant for AID:
”Jeg har jo hørt før om dette er et ledd i at sosialhjelpa blir statlig. Det er i alle fall ingen
som trekker i tråder og har en overordnet plan om å endre noen strukturer, det er det ikke.”
(intervju AID, oktober 2007)
Selv om statliggjøring av sosialhjelpen avvises av respondenten som statlig baktanke med
reformen, er det veldig tydelig at dette er noe kommunesektoren ser på som mer sannsynlig.
Det understrekes flere ganger at man ikke hadde noe alternativ til å være med i
styringsnettverket slik man gjorde og at man derfor var avhengig av å få denne løsningen til å
fungere. En mislykket reform vil i deres oppfatning åpne opp muligheten for statliggjøring av
94

sosialtjenesten, noe en respondent fra KS mener at mange i staten jobber for. Også fra statlig
side er man bevisst denne oppfatningen i kommunesektoren. Respondentene fra AID er klar
over at det i kommunesektoren er en oppfatning av at alternativet var statliggjøring. Her
finner man også mye av grunngivningen bak KS’ beslutning om å delta i styringsnettverket
slik man gjorde. Når man la seg på en linje hvor man tenkte samarbeid og forsøkte å få den
valgte løsningen til å fungere på best mulig måte, var det et uttrykk for at man mente at
innenfor den virkeligheten man befant seg var dette måten man kunne bevare kommunal
autonomi på. Dette stod i motsetning til ”demonstrasjonslinja”:
”Alternativet var å gå i demonstrasjonstog borti regjeringskvartalet. Noen mener at
demonstrasjonslinja er veien. Du kan få en slags tilfredsstillelse og frustrasjonsutløp ut av
den, men ikke særlig mer enn det.” (intervju KS, oktober 2007)
Logikken er altså at alternativet til den valgte prosessen var statliggjøring, noe som hadde
betydd at kommunene hadde mistet en stor del av sitt myndighetsområde. Da spørs det vel om
kommunal autonomi egentlig er ivaretatt i NAV likevel. Trusselen om å redusere den, er i alle
fall klart til stede. Denne konteksten må tas hensyn til i spørsmålet om styringsnettverket i
NAVs implikasjoner for kommunesektoren, akkurat som den ble tatt hensyn til i spørsmålet
om hvorvidt styringsnettverket representerer noe nytt i forholdet mellom stat og kommune.
Konteksten, vissheten om det tradisjonelle hierarkiske forholdet mellom stat og kommune
hvor staten er sentrum for autoritet, har nemlig tydelig vært til stede hos KS i NAV-prosessen.
”For det første tror jeg alternativet til den NAV-reformen vi fikk hadde vært en ren statlig
løsning. Derfor blir det for enkelt å si at det eneste målet vi har er mer autonomi for
kommunene. Det er ikke noe vits i å ha autonomi hvis du ikke har noen oppgaver.” (intervju,
direktør KS, oktober 2007)
Konteksten fører altså til at hensynet til kommunal autonomi kunne blitt meningsløst, om ikke
kommunesektoren var med i NAV på statens premisser. Statens makt over kommunenes
eksistens er en del av denne konteksten.
”Det lokale demokratiet er ikke grunnlovsfestet, så det er bare rådgivers pennestrøk eller et
flertall på stortinget så er det forandret.” (intervju kommune, oktober 2007)
95

Også statens posisjon som lovgiver gjør at kommunene ikke ser noe alternativ til å gå med på
det som blir bestemt. Det er et faktum at staten med lovgivningen i ryggen kunne diktert
kommunene inn i dette. Dette er også en del av konteksten som begrenser kommunesektorens
alternativ til å delta i NAVs styringsnettverk på den måten de gjør. De fleste respondentene er
imidlertid meget positive til reformen, både dens innhold i seg selv og dens implikasjoner for
kommunene. Det kan nesten virke som om man i kommunesektoren har vært så skeptiske til
statens ”inntog” i kommunene, at man rett og slett har blitt positivt overrasket over at de har
vært såpass lydhøre overfor kommunesektoren i NAV. Noen nevner også at staten på mange
måter regelstyrer sosialtjenesten allerede, slik at overgangen ikke er så stor i NAV. Selv i de
mest optimistiske utsagn er likevel bevisstheten om det ”eneste” alternativet, statliggjøring, til
stede. En av respondentene mener at NAV fremdeles er i støpeskjeen og at man nok får se
mange forandringer i løpet av de neste årene. Han mener det er spesielt viktig for kommunene
å lykkes i NAV, nettopp på grunn av statens mulighet til å ta oppgaver fra kommunene.
”Det er viktig at NAV blir en suksess, spesielt for kommunene. Hvis det blir mange problemer
en ikke greier å løse vil kommunene tape på det. Da vil kommunene få skylda og så blir det
statliggjort alt sammen. Det er ikke bra verken for Norge eller kommunene. Så jeg tror det er
viktig for kommunene å gripe anledningen.” (intervju rådmann, desember 2007)
6.3.1 Autonomi og integrasjon – 430 fluer i en smekk?
Det ser altså ut til at man både fra statlig og kommunalt hold mener at kommunal autonomi
blir ivaretatt i NAV. I et så tett samarbeid som NAV er dette ikke selvsagt. Noen var på
forhånd redde for at man ville få 430 omtrent like samarbeidsavtaler inngått mellom
kommunene og staten. De av avtalene som er inngått til nå har så store lokale variasjoner at
denne frykten ikke berettiges, staten har ikke benyttet ”fluesmekken” på kommunesektoren i
NAV. Til tross for at man nå skal samarbeide i ett NAV-kontor, ser det ut til at integrasjonen
bevisst balanseres mot kommunal autonomi. Den kommunale autonomien befinner seg
imidlertid innenfor en kontekst som må tas hensyn til i en diskusjon om spenningen mellom
autonomi og integrasjon i forholdet mellom stat og kommune. Selv om man i
kommunesektoren føler man faktisk at har fått til et godt samarbeid med staten og at det ikke
går på bekostning av kommunal autonomi, er det likevel en sterk oppfatning om at staten har
en dominerende rolle i styringsnettverket og i NAV som sådan. Dette grunnes ikke minst i
statens mulighet til å statliggjøre sosialtjenesten. Det har blitt hevdet at NAV er et ledd i en
96

statliggjøring av sosialtjenesten. Fra statens side hevdes det motsatte og kommunesektoren
mener altså å fremdeles ha kommunal autonomi i NAV. På grunnlag av dette beveger man
seg altså ikke mot mindre autonome kommuner som blir fratatt oppgaver. I forhold til
spenningen mellom autonomi og integrasjon i et tradisjonelt hierarkisk forhold mellom stat og
kommune, ser det altså ikke ut til at NAV innebærer en reduksjon av kommunal autonomi.
Deltakelse i styringsnettverket vil ha implikasjoner i forhold til økt integrasjon, men denne ser
ut til å balanseres med en bevaring av kommunal autonomi. Kommunesektoren oppfatter
likevel ikke å ha noe alternativ til den deltakelsen man ser i styringsnettverket i NAV.
Spørsmålet blir da om autonomi som til syvende sist er på statens nåde, virkelig er autonomi.
I forhold til stat-kommune-forholdet tidligere og utenfor NAVs styringsnettverk, ser det
uansett ikke ut til at kommunesektorens deltakelse i styringsnettverket har negative
implikasjoner for kommunal autonomi.
6.3.2 Hvilke implikasjoner kan deltakelse i styringsnettverket i NAV ha for KS?
Også internt i kommunesektoren innebærer styringsnettverket i NAV en forandring i
relasjoner, da med tanke på relasjonen mellom KS og kommunene de representerer. Grunnen
til dette er at KS i NAV har inngått en bindende avtale med staten på vegne av
kommunesektoren. Selv om forholdet mellom stat og kommune i styringsnettverket i NAV
ble vurdert som tradisjonelt, er KS’ rolle ny. KS må nå være forberedt på å ta kritikk som før
ble rettet kun mot staten i og med at de har vært med i styringsnettverket i NAV. Et kritisk
punkt for KS er da om de faktisk har legitimitet i kommunesektoren. Dette er viktig av flere
årsaker. For det første på grunn av KS’ troverdighet i samarbeid med staten. KS har ingen
instruksjonsmyndighet overfor kommunene og kan derfor bare prøve å påvirke dem til å
faktisk utføre det KS avtalt med staten. Hvis staten etter hvert så at KS ikke hadde nok
autoritet til at avtaler inngått i konsultasjon faktisk ble gjennomført i kommunene, kunne KS
mistet den posisjonen de nå har. For det andre er legitimitet i kommunesektoren viktig på
grunn av at et organ som KS, som inngår avtaler som i NAV på vegne av kommunesektoren,
må kjenne kommunene og ikke kompromisse med kommunenes ønsker og autonomi. Av og
til må man likevel balansere ulike hensyn. En representant for KS uttalte i sammenheng med
NAV at man ikke kun tenkte kommunal autonomi, men også på at man måtte kompromisse
for ikke å miste oppgaver fra sosialtjenesten. Logikken er at autonomi er av liten betydning
om man ikke har oppgaver. Innenfor et virkelighetssyn kan altså KS komme til å måtte
kompromisse med kommunal autonomi, men de ulike hensynene bør balanseres nøye for ikke
97

å få kommunene mot seg. Et misfornøyd kommune-Norge kan føre til at KS utspiller sin rolle
som interesseorganisasjon for kommunene og er mer opptatt av å få til et samarbeid sentralt
med staten, altså mer i retning av et integrasjons- enn et autonomiperspektiv. KS må altså
forsøke å balansere det sentrale med det lokale.
Når staten skal samarbeide med kommunesektoren, er det praktiske hensyn som gjør at KS er
den man henvender seg til. I NAV-reformen og styringsnettverket ville det vært praktisk
vanskelig for staten å skulle forholde seg til hver enkelt kommune i Norge og samtidig holde
et overordnet fokus og strategisk kontroll. Løsningen på dette er at KS opptrer som
representant for kommunesektoren som en helhet. Kommunesektoren ser ut til å være fornøyd
med KS’ deltakelse i NAV. Respondentene fra kommunesektoren ser ut til å være fornøyd
med KS’ arbeid i styringsnettverket i NAV. De mener at KS gjør det de kan for å tale
kommunenes sak.
”Jeg synes de bidrar til å rydde i dette her. Jeg tror rett og slett KS har noe å bidra med i å
fortelle staten hvorledes kommunelandskapet ser ut.” (intervju kommune, oktober 2007)
Noen mener at KS kom litt sent inn i prosessen sammenlignet med staten, men at de kom godt
etter. De mener at etter hvert som KS får tilbakemeldinger på utfordringer ute i kommunene,
tar de det opp på sentralt nivå. KS er kommunene på sentralt nivå i styringsnettverket i NAV.
Det er på dette nivået samarbeidet med AID tar sted og overordnet styring skal utføres. Dette
gjør nok også at fokuset til KS blir relativt overordnet. Dette kommer også til uttrykk fra
respondentene som ser på KS som den som sørger for balanse i de store linjene, heller enn å
være til stede i konkrete utfordringer på lokalt nivå. Denne overordnede karakteren kan
innebære visse utfordringer.
”Faren er at KS blir helt kastrert fordi de skal fange et så stort mangfold. Og du kan si at den
eller den kommunen faller utenfor, men så lenge man har det kommunelandskapet man har så
er det ikke lett å se alternativet heller. Utfordringen er at KS greier å opptre på en sånn måte
at kommunene opplever at det mangfoldet KS representerer blir ivaretatt og uten derved å bli
så overordnet at de bli borte.” (intervju kommune, oktober 2007)
KS’ posisjon som avtalepartner med staten i styringsnettverket i NAV kan være utfordrende
for forholdet til kommunene de representerer. KS kan komme i en slags disiplinerende rolle
98

overfor kommunene for å oppnå at det man garanterer overfor staten faktisk blir gjennomført i
kommunene. Skal KS ha troverdighet i styringssamarbeidet er man avhengig av at staten ser
at kommunene implementerer det KS på sentralt nivå blir enige med staten om. Det kan da
komme til at kommunesektoren blir i tvil om KS’ rolle. Hva som er viktigst, å inngå
overordnede avtaler med staten, eller å vie seg fullt og helt til å spille på lag med kommunene,
kan bli et dilemma. Respondentene fra kommunesektoren ser også denne faren, men mener at
det i så fall ligger langt frem i tid. De oppfatter ikke KS som en slags overkommune i
sammenheng med NAV.
”KS må passe på at de ikke blir en ny overkommune. Men vi bindes av staten uansett og det
er et stykke å gå før jeg føler at vi blir bundet av KS på en uhensiktsmessig måte.” (intervju
kommune, oktober 2007)
Man er klar over dette dilemmaet på sentralt nivå. KS kjenner allerede presset for å finne
balansen mellom på den ene side å binde kommunene gjennom en avtale med staten og på
den andre å hele tiden skulle være lydhør og lojal overfor sine medlemmer. Også de statlige
respondentene har tenkt over dette dilemmaet. En representant for AID (intervju, oktober
2007) brukte sågar betegnelsen ”gissel”, om enn på en noe humoristisk måte, for å beskrive
KS’ rolle som mellommann mellom staten og kommunesektoren. En representant for KS
beskriver faren for å havne for mye på den ene siden slik:
”Så kan man spør hva man skal med enda et direktorat. Det er jo ikke noen vits at KS er et
direktorat. Det vi forsøker er å gjøre hva vi kan for å unngå det da.” (intervju, direktør KS,
oktober 2007)
Faren med å bli for overordnet er at man ikke lenger har god nok kontakt med kommunene,
eller at man ikke klarer å ta nok hensyn til kommunenes ønsker på grunn av krav om å
komme til enighet med staten. Uansett om man mener at det er konstruktivt for
kommunesektoren å inngå avtaler som NAV med staten, er det ikke vanskelig å se at KS kan
få en utfordring med å finne ut hvor balansepunktet skal være. Faren er at iveren etter å klare
å bevare kommunal autonomi i konsultasjon med staten, ironisk nok vil gå på bekostning av
det man kan kalle lokal autonomi. For å oppnå kommunal handlefrihet i samhandling med
staten bør KS ha makt. For mye makt i KS kan imidlertid føre til at kommunene ikke lenger
føler at de har lokal autonomi fordi mange beslutninger er ført oppover i systemet til KS. For
99

at kommunesektoren i sin helhet skal ha sin autonomi, må beslutninger og makt flyttes opp på
sentralt nivå. Da kan kommunenes anledning til medvirkning og selvbestemmelse faktisk
forsvinne i et sterkt KS.
”For KS sentralt er det spennende og morsomt å være med og påvirke, men samtidig sier KS
at du skal ha stor lokal handlefrihet. Hvis KS forhandler sentralt og binder opp kommunene
så er jo det en direkte motstrid til lokal handlefrihet og ønsker kommunesektoren at man skal
være så forpliktet til å gjøre noe? Hva hvis en kommune ønsker å ha en annen prioritering?”
(intervju AID, oktober 2007)
For å beherske balansegangen mellom sentral påvirkning og lokal handlefrihet er KS’
legitimitet hos kommunene en viktig faktor. Utfordringen er at kommune-Norge er så
mangfoldig at det er vanskelig å gjøre alle til lags i alle saker. Dette kan føre til at lojaliteten
til og entusiasmen for KS samt fellesskapet i kommunesektoren reduseres.
”Det blir ofte litt grå kompromisser fordi du skal samle så mange som mulig bak det. Da går
det løs på styrken og entusiasmen i organisasjonen.” (intervju KS, oktober 2007)
Det kan også være et problem, og den ene respondenten fra AID mener at det allerede har
vært det i NAV, at man tror at når man har snakket sammen på sentralt nivå med KS så er alle
kommuner enige i at det skal gjøres slik. Uttalelser fra respondentene fra kommunesektoren
tyder imidlertid på at KS faktisk har legitimitet i kommunene.
”Jeg tror KS har legitimitet i kommunene. De speiler et lokalpolitisk landskap og jeg tror de
har levert så mye bra at de har stor grad av legitimitet.” (intervju kommune, desember 2007)
Det kan altså se ut til at KS står overfor en del utfordringer når det gjelder forholdet mellom
stat og kommune, men også når det gjelder forholdet mellom KS og kommunene. Den nye
rollen KS har inntatt i sammenheng med styringsnettverket i NAV, må bli ivaretatt på en måte
som best mulig løser dilemmaet om hvor man skal plassere seg mellom stat og kommune. En
respondent fra kommunesektoren mener at NAV-reformen kan styrke KS som organisasjon
og kommunesektorens fellesskapsfølelse. NAV blir dermed viktig også for forholdet mellom
KS og kommunene de representerer.
100

”NAV-prosessen kan bidra til å styrke KS for her er det så åpenbart at kommunene trenger et
felles talerør, erfaringsutveksling osv. Så NAV er viktig for KS også i sin medlemsrelasjon.”
(intervju rådmann, desember 2007)
6.3.3 KS – mellom barken og veden?
KS har inntatt en ny rolle i sammenheng med NAV. Rollene som interesseorganisasjon og
representant for kommunesektoren på den ene side og ansvarlig avtalepartner med staten på
den andre kan være utfordrende å balansere. Man har muligheten til å oppnå påvirkning og
kommunal autonomi, men også en risiko for at kommunene ikke føler at de får være med på
beslutningene som angår dem. Man kan se for seg et fremtidsscenario hvor kommunene ikke
lenger har genuint egne oppgaver, men oppgaver som enten er pålagt dem fra staten, eller
inngått i konsultasjon med KS. Da spørs det om prisen for påvirkning sentralt blir for stor. Et
resultat hvor kommunene blir uniformert på vegne av KS, er trolig ikke et kommunalt ønske.
KS befinner seg mellom barken og veden og må finne den riktige balansegangen. De vil ikke
bli et ”direktorat”, men heller ikke gå ”demonstrasjonslinja”. Hvor man oppnår mest er
vanskelig å svare på. Man må nok se an det politiske landskapet for å vite hvilke alternativ
man egentlig har. I tillegg er det nok viktig for KS å ha kunnskap om hva kommunesektoren
virkelig ønsker av sin interesseorganisasjon. I den grad KS har makt, kommer jo denne fra
medlemmene. NAV har synliggjort KS’ dilemma på grunn av sin omfattende og bindende
karakter hvor kommunesektoren faktisk har behov for en felles arena. KS har også uttalt at
man ønsker en mer forpliktende konsultasjonsordning etter modell fra Danmark. Dette vil
ytterligere aktualisere problematikken rundt balansegangen mellom stat og kommune,
integrasjon og autonomi. Det ser ut som om kommunene er fornøyd med den jobben KS har
gjort i tilknytning til NAV. KS står nok likevel foran en spennende tid hvor man må forsøke å
finne den riktige balansegangen i forholdet mellom stat og kommune.
6.4 Oppsummering av analysen
I dette kapitlet har jeg fokusert på de to problemstillingene. Jeg har forent teoretiske
tilnærminger med empiriske funn for å svare på om styringsnettverket i NAV representerer
noe nytt i forholdet mellom stat og kommune. For å svare på dette benyttet jeg meg av
analyseskjemaet jeg satte opp tidlig i oppgaven, med en oversikt over empiriske forventninger
under de to teoretiske tilnærmingene jeg benyttet meg av. Jeg har også tatt for meg den neste
101

problemstillingen, altså hvilke implikasjoner deltakelse i dette styringsnettverket kan ha for
kommunesektoren. Herunder har jeg også sett på implikasjoner for KS som organisasjon.
Funnene mine vil oppsummeres i neste kapittel.
102

7.0 Oppsummering
7.1. Oppsummering av studien
I denne studien har jeg tatt for meg styringsnettverket i NAV. Jeg har først beskrevet
forholdet mellom stat og kommune i Norge, interesse- og arbeidsgiverorganisasjonen KS og
NAV-reformen. NAV-reformen innebærer en sammenslåing av to statlige etater, A-etat og
Trygdeetaten, samt en felles førstelinjetjeneste med den kommunale sosialtjenesten. Dette er
en omfattende forvaltningsreform, i form av blant annet budsjett og antall brukere. KS og
staten (AID) inngikk i april 2006 en rammeavtale om NAV. Rammeavtalen postulerer et
likeverdig samarbeid mellom stat og kommune. Dette er nytt i forhold til det tradisjonelle statkommune-forholdet.
Spørsmålet var om dette styringsnettverket representerer noe nytt i
forholdet mellom stat og kommune. For å finne ut av dette har jeg tatt utgangspunkt i to ulike
teoretiske tilnærminger til denne relasjonen, den tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen som
tar for seg spenningen mellom autonomi og integrasjon og deretter tilnærmingen multi-level
governance.
Etter å ha presentert de to teoretiske tilnærmingene tok jeg for meg de metodiske sidene ved
studien. Her ble studien først presentert som en casestudie. Deretter ble det gitt en
redegjørelse for studiens datagrunnlag og en vurdering av dette datagrunnlaget i form av
validitet og reliabilitet. Dernest ble det empiriske grunnlaget for studien presentert.
Presentasjonen av funnene var strukturert i henhold til begrepene avtale, deltakelse,
forhandling og status i relasjonen. Dette er begrep som ble trukket ut fra teorifremstillingen.
Begrepene ble brukt til å koble empiri sammen med de teoretiske tilnærmingene for å kunne
svare på studiens problemstillinger. Rammeavtalen ble beskrevet under det første begrepet og
de tre neste begrepene fungerer som verktøy for å svare på oppgavens første problemstilling. I
analysedelen av oppgaven har jeg først tatt for meg problemstillingen som omhandler
hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i forholdet mellom stat og
kommune. Deretter har jeg drøftet hvilke implikasjoner det kan ha for kommunesektoren, og
dernest for KS som organisasjon, å delta i dette styringsnettverket.
103

7.2. Studiens funn
Svarene på studiens problemstillinger utgjør hovedfunnene i oppgaven. Den første
problemstillingen tok for seg hvorvidt styringsnettverket i NAV representerer noe nytt i
forholdet mellom stat og kommune. For å svare på dette tok jeg utgangspunkt i to teoretiske
tilnærminger. Jeg vurderer den tradisjonelle, hierarkiske tilnærmingen som mer dekkende for
styringsnettverket i NAV enn tilnærmingen multi-level governance. Dette bygger på uttalelser
fra statlige-, kommunale og KS-representanter om forholdet mellom stat og kommune i dette
styringsnettverket. Forhandlingsaspektet og spørsmålet om en ny status i relasjonen er spesielt
tydelige indikatorer på at forholdet mellom stat og kommune fremdeles er preget av at staten
er maktsentrum. En part, KS, mente at det ikke var reelle forhandlinger i styringsnettverket.
De mente at det heller kunne karakteriseres som konsultasjon. Noen respondenter mente også
at staten dikterte kommunene i NAV. Dette betyr at forhandlingsbegrepet indikerer et
tradisjonelt stat-kommune-forhold heller enn multi-level governance. Alt i alt var statusen i
relasjonen i styringsnettverket ikke likeverdig. Staten oppfattes som sentrum for autoritet,
eller ”storebror”. Dette hadde også sammenheng med statens posisjon også utenfor
styringsnettverket, som lovgiver og innehaver av myndighet til å statliggjøre sosialtjenesten.
Den tradisjonelle hierarkiske tilnærmingen til forholdet mellom stat og kommune vurderes
dermed som mest dekkende for styringsnettverket i NAV. Det er derfor grunnlag for å si at
styringsnettverket ikke er en nyskapning i denne forstand, men en videreføring av tradisjonen
i forholdet mellom stat og kommune.
Den andre problemstillingen tok for seg implikasjoner for kommunesektoren av å delta i
styringsnettverket i NAV. Innenfor den tradisjonelle forståelsen av stat-kommune-forholdet
tar man for seg spenningen mellom autonomi og integrasjon. NAV-reformen innebærer en
relativt sterk integrasjon som følge av det tette samarbeidet reformen krever av stat og
kommune. Da kunne man tenke seg at dette ville gå ut over den handlefriheten norske
kommuner har fra før. Det kom imidlertid frem at kommunal autonomi så ut til å bli ivaretatt i
NAV. Respondentenes vurdering av dette kan være preget av hva man mener er realistiske
mål for kommunal autonomi, uten at man risikerer å miste oppgaver til staten. Det ser uansett
ut til at respondentene oppfatter en vellykket balansegang mellom den integrasjonen NAV
innebærer og kommunal autonomi.
104

Jeg har også diskutert hvilke implikasjoner deltakelsen i styringsnettverket i NAV kan ha for
KS som organisasjon. KS fungerer her som avtalepartner med staten og som et talerør og en
representant for kommunesektoren. Dette betyr at KS, som interesseorganisasjon og
avtalepartner på vegne av kommunene, skal ivareta et stort kommunemangfold i de
beslutninger som tas sammen med staten i styringsnettverket. Faren er at KS blir en slags
overkommune som trekker beslutninger opp fra lokalt nivå. Man kan kanskje kalle det en
paradoksal distinksjon mellom kommunal og lokal autonomi. Et sterkt KS kan føre til høyere
grad av kommunal autonomi når kommunene blir sett under ett, men dette kan bety at hver
enkelt kommune får ta færre egne beslutninger. På grunn av sin rolle risikerer KS at
misfornøyde kommuner gir kritikk til dem, som før ble gitt til staten. Utfallet av denne nye
rollen vil påvirkes av hvorvidt KS har legitimitet hos kommunene. Dette ser ut til å være noe
KS allerede er veldig opptatt av. Respondentene fra kommunesektoren mener at KS har gjort
en god jobb i styringsnettverket i NAV. De mener også at KS har legitimitet og at det er en
lang vei å gå før KS blir en overkommune. Dette henger også sammen med KS manglende
myndighet til å binde kommunene. KS’ balansegang i forholdet mellom stat og kommune,
autonomi og integrasjon, vil nok også være påvirket av den videre konteksten og spørsmålet
om reelle alternativ til statens linje.
For begge problemstillingene spiller konteksten en for betydningsfull rolle til at den kan
overses. Alle parter ser ut til å være klar over, og hele tiden bevisst på, at staten er storebror i
samarbeidet. Staten har større ressurser til rådighet enn kommunesektoren, i form av økonomi
og ansatte. Staten har også en myndighet over sine etater som KS ikke kan matche. Når staten
i tillegg er lovgiver og faktisk har anledning til å statliggjøre hele sosialtjenesten om så skulle
være ønskelig, ser det ut til at kommunesektoren ikke har noe reelt valg i samhandlingen med
staten. KS mener å ikke ha nok maktmidler eller alternativer til faktisk å være i stand til å
forhandle med staten. Hvor reell trusselen om statliggjøring av sosialtjenesten er kan sikkert
diskuteres, men frykten for dette kommer tydelig til uttrykk hos respondentene fra KS og
kommunesektoren. Hvis det faktisk er slik at aktører i styringsnettverket i NAV har den
oppfatning at den kommunale sosialtjenestens dager er talte hvis man ikke er med i
styringsnettverket på statens premisser, er dette absolutt en utfordring for det likeverdige
forholdet rammeavtalen postulerer mellom stat og kommune. Et interessant spørsmål som
følger av dette er om styringsnettverket i NAV noen gang kan oppfylle rammeavtalens mål
om likeverd, så lenge stat-kommune-forholdet utenfor styringsnettverket fremdeles er
tradisjonelt og hierarkisk ordnet.
105

7.3 Videre forskning
NAV er en omfattende reform som allerede har blitt studert av studenter og forskere. Det har
blitt skrevet flere masteroppgaver om tiden frem mot stortingsvedtaket om NAV i mai 2005,
blant annet Haugneland (2006) som jeg har brukt i min oppgave. NAV er også et hyppig
studieobjekt blant landets forskere og det har blitt utgitt flere artikler og forskningsrapporter
om temaet. Jeg har blant annet benyttet meg av Christensens rapport fra 2008, som tar for seg
prosessen som ledet frem til opprettelsen av NAV. Jeg har også brukt
Kommuneundersøkelsen fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) fra 2007, som er en
undersøkelse om de kommunene som var NAV-piloter fra oktober 2006. Disse rapportene er
tilknyttet den landsomfattende NAV-evalueringen (2006-2013) på oppdrag fra Norges
Forskningsråd. Evalueringen består av syv moduler og skal ta for seg flere sider av NAVreformen.
Min studie er tilknyttet denne evalueringen (modul 1) og vil på denne måten føye
seg inn mellom foreliggende og fremtidig forskning i evalueringsprosjektet.
NAV er en reform som helt sikkert kan generere et stort antall interessante problemstillinger.
Dette henger sammen med flere faktorer. En av disse er selve størrelsen på reformen, i antall
brukere, ansatte og budsjettomfang. De aller fleste av oss vil komme i kontakt med NAV en
eller flere ganger i løpet av livet. Implikasjonene av reformen har derfor direkte betydning for
”menigmann” så vel som for spesielt interesserte. Studier av NAV med fokus på brukernes
opplevelser av tjenestene er derfor høyst aktuelt. Dette vil si noe om hvorvidt man faktisk
oppnår målene for reformen, om et helhetlig og brukerrettet tjenestetilbud. Det kan også være
interessant å se hvorvidt NAV-reformen oppfyller målene om økt fokus på den mye omtalte
arbeidslinja. Disse problemstillingene er også inkludert i den omtalte NAV-evalueringen.
A-etat, Trygdeetaten og Sosialtjenesten er i tillegg tradisjonsrike institusjoner. Dette er med
på å gjøre reformen interessant og utfordrende. I tillegg innebærer reformen, i følge
rammeavtalen mellom KS og AID, en ny type samarbeid mellom stat og kommune. Dette har
vært tema for min studie og kan også være interessant for fremtidige studier. Denne oppgaven
er skrevet relativt kort tid etter at rammeavtalen ble signert. Andre studier kan for eksempel ta
for seg samme tema, hvorvidt styringsnettverket i NAV innebærer noe nytt i forholdet mellom
stat og kommune, men med fokus på prosesser i styringsnettverket i tiden etter at
rammeavtalen ble signert. En kunne også tatt for seg dette temaet, men med utgangspunkt i
annen teori enn jeg har brukt. Selznicks koopteringsbegrep (Selznick, 1949) kunne vært et
106

interessant inntak til diskusjonen om forholdet mellom stat og kommune. Det er et empirisk
spørsmål hvem som koopterer hvem og det kunne vært aktuelt å se styringsnettverket i NAV
med en slik innfallsvinkel, kanskje særlig når reformen har blitt fullbyrdet.
Det kan også være aktuelt å ta for seg det enkelte NAV-kontor og se hvordan samarbeidet
mellom stat og kommune foregår der. Tidsperspektivet er generelt viktig i sammenheng med
NAV. Reformen er ikke fullbyrdet før i 2010, når stat og kommune skal ha samordnet sine
arbeids- og velferdstjenester i alle kommuner. Man vil nok se forandringer hele tiden frem
mot dette tidspunktet, men også etter at reformen fullbyrdes. En omfattende forandring i
forholdet mellom institusjonene stat og kommune, vil sannsynligvis ta litt tid. Dette vil derfor
være interessant å studere gjennom hele reformprosessen og også i årene etter 2010. Kanskje
vil fremtidige studier finne at den tradisjonelle tilnærmingen til stat og kommune i NAV,
faktisk må erstattes av mer moderne tilnærminger som for eksempel multi-level governance.
NAV-reformen, og også styringsnettverket i NAV, er fremdeles i støpeskjeen og kan derfor
være objekt for mange flere studier i nær og fjern fremtid.
For de involverte partene i NAV kan alle disse temaene for studier være interessante. Min
studie kan være interessant for de involverte i styringsnettverket i NAV, altså staten,
kommunesektoren og KS. Observasjoner fra ”utenforstående” personer kan ofte være nyttig
informasjon og få involverte aktører til å se kjente fenomen med nye øyne. Med et mer
overordnet blikk kan det være lettere å få øye på hvor man bør plassere seg innenfor en ny
kontekst. For staten vil det sannsynligvis være interessant å vite hvordan man skal opptre i en
kontekst som, ifølge rammeavtalen, skal være preget av et likeverdig forhold mellom stat og
kommune. Hvor mye makt og kontroll man kan slippe opp i et slikt forhold uten å miste sin
sentrale posisjon, er et aktuelt spørsmål for staten. Det er nok ikke heldig for
styringsnettverket i NAV, og for forholdet mellom stat og kommune som sådan, hvis fagre
intensjoner i offentlige dokumenter ikke blir overholdt i praksis. For kommunesektoren kan
også et overordnet blikk på styringsnettverket i NAV være interessant. Også her er man
opptatt av forholdet mellom stat og kommune og spenningen mellom autonomi og
integrasjon. Her kan det imidlertid se ut til at de overordnede linjene har en tendens til å
forsvinne i de hverdagslige aktivitetene. Noe av grunnen til dette er nok nettopp at KS har tatt
på seg mye av det overordnede ansvaret. KS vil dermed også kunne ha nytte av observasjoner
fra utenforstående som kan være til hjelp når det gjelder hvor i forholdet mellom stat og
kommune man egentlig bør plassere seg. Dette gjelder konkret i NAVs styringsnettverk, men
107

også i det bredere stat-kommune-forholdet. Det kan også komme flere reformer hvor stat og
kommune må arbeide tett sammen. NAV-reformen kan kanskje få betydning for eksempel for
hvorvidt man velger å gjøre noe med gråsoner på helseområdet, i grensesnittet mellom
primær- og spesialisthelsetjenesten. Studier av forholdet mellom stat og kommune i NAVs
styringsnettverk kan derfor være av interesse for fremtidige reformer.
108

8.0 Referanseliste
Alm Andreassen, T., Drange, I., Thune, T. og Monkerud, L.C. (2007): På vei mot en
integrert velferdsforvaltning? Erfaringer fra pilotprosessen i den nye arbeids- og
velferdsforvaltningen, AFI-rapport nr 4. Oslo: AFI-WRI
Bache, I. og Flinders, M. (2004a): “Themes and Issues in Multi-level Governance”, i
Bache, I. og Flinders, M. (red.): Multi-level Governance. Oxford: Oxford University
Press (s. 1-11)
Bache, I. og Flinders, M. (2004b): “Multi-level Governance and British Politics”, i
Bache, I. og Flinders, M. (red.): Multi-level Governance. Oxford: Oxford University
Press (s. 93-106)
Bache, I. og Flinders, M. (2004c): “Multi-level Governance: Conclusions and
Implications”, i Bache, I. og Flinders, M. (red.): Multi-level Governance. Oxford:
Oxford University Press (s. 195-206)
Christensen, T. (2008): “En felles etat” – en analyse av prosessen som ledet frem til
opprettelse av ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). Rapport 1 fra modul 1 under
NAV-evalueringen.
http://www.rokkansenteret.uib.no/nav/files/NAV-rapport%20Christensen
Christensen, T., Fimreite, A.L., Lægreid, P. (2007): Reform of the employment and
welfare administrations – the challenges of co-cordinating diverse public
organizations, International Rewiev of Administrative Sciences, 73 (3): 389-408
Fimreite, A.L. og Lægreid, P. (2008a): Reorganizing the Welfare State
Administration: Partnership, networks and accountability. Paper to be presented at the
workshop “The shadow line of accountability, performance and control across public
private”. Venice 17.-18. april 2008
Fimreite, A.L. og Lægreid, P. (2008b): Byråkrati og partnerskap hånd i hånd? Om
samordningsutfordringer i NAV. Arbeidsnotat, 4-2008. Bergen: Rokkansenteret
109

Fimreite, A.L, Flo, Y., Selle, P., Tranvik, T. (2007): ”Når sektorbåndene slites.
Utfordringer for den norske velferdsmodellen” Tidsskrift for samfunnsforskning
vol 48 (2), ss165-196
Fimreite, A.L, Flo, Y. og Tranvik, T. (2002): Lokalt handlingsrom og nasjonal
integrasjon. Kommuneideologiske brytninger i Norge i et historisk perspektiv.
Rapport fra Makt- og demokratiutredningen nr 50/2002. Oslo: Unipub
Grønmo, S. (2004): Samfunnsvitenskapelige metoder. Bergen: Fagbokforlaget
Haugneland, Ø. (2006): Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). En studie av
beslutningsprosessen som endte i vedtak om reorganisering av Aetat, trygdeetaten og
sosialtjenesten. Masteroppgave. Statsvitenskap, Universitetet i Oslo
Hellevik, O. (1991): Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap. Oslo:
Universitetsforlaget
Kjellberg, F. (1995): The changing values of local government, Annuals of the
American Academy of Political and Social Sciences, no.1 (s.41-50)
Kjær, A.M. (2004): Governance. Cambridge: Polity Press
Nyhuus, K.H. og Thorsen, T. (2007): Partnerskap: Intensjon og virkelighet i NAV
reformens velferdskontor. Masteroppgave. Masterstudium i offentlig lederskap og
styring, Karlstads Universitet/Høgskolen i Hedmark.
Peters, B.G. og Pierre, J. (2004): “Multi-level Governance and Democracy: A Faustian
Bargain?”, i Bache, I. og Flinders, M. (red.): Multi-level Governance. Oxford: Oxford
University Press (s. 75-89)
Pierre, J. og Peters, B.G. (2000): Governance, Politics and the State. Hampshire:
Macmillan Press.
Selznick, P. (1949): TVA and the grass roots: a study in the sociology of formal
organization. California: University of California Press
110

Sørensen, E.M., Hovik, S., Lorentzen, H., Nergaard, E., Rieper, O. (2007):
Konsultationer og aftaler mellem stat og kommuner – i Norge og Danmark. Rapport
fra AKF og NIBR. København: AKF Forlaget
Sørensen, E. og Torfing, J. (2005): Netværksstyring - fra government til governance.
Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag
Yin, R. K. (2003): Case study research. Design and Methods. Thousand Oaks,
California: Sage.
Offentlige dokumenter
Inns.S. nr. 198 (2004-2005): Innstilling til Stortinget fra sosialkomiteen. Innstilling fra
sosialkomiteen om ny arbeids- og velferdsforvaltning
http://www.stortinget.no/inns/inns-200405-198.html, 18.10.07
NOU 2000: 22: Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. (Kap 5:
Hvilke overordnede hensyn og verdier bør ligge til grunn for oppgavefordelingen)
(s.60-78)
NOU 2004: 13: En ny arbeids- og velferdsforvaltning. Om samordning av Aetats,
trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/dok/NOUer/2004/NOU-2004-
13.html?id=149978, 10.06.08
Pdf-format:
http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/20042004/013/PDFS/NOU200420040013000
DDDPDFS.pdf, 17.10.07
Odelstingsproposisjon nr. 47 (2005-2006): Om lov om arbeids- og
velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)
http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/dok/regpubl/otprp/20052006/Otprp-nr-47-2005-
2006-.html?id=187143, 29.10.07
111

Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005): Ny arbeids- og velferdsforvaltning.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid/dok/regpubl/stprp/20042005/Stprp-nr-46-2004-
2005-.html?id=210402, 10.06.08
Pdf-format:
http://www.regjeringen.no/Rpub/STP/20042005/046/PDFS/STP200420050046000DD
DPDFS.pdf, 17.10.07
Internettkilder:
www.ks.no
http://www.ks.no/upload/61749/050217mbNavnebrev.pdf, 21.02.07
http://www.ks.no/templates/Page.aspx?id=26272, 21.02.07
http://www.ks.no/templates/Page.aspx?id=36137, 21.02.07
http://www.ks.no/upload/83922/utredningSSU.doc, 25.02.07
http://www.ks.no/templates/Topic.aspx?id=30866, 21.02.07
http://www.ks.no/templates/Topic.aspx?id=2995, 21.02.07
http://www.ks.no/upload/74763/051125NAVReformen.doc, 22.03.07
http://www.ks.no/templates/Topic.aspx?id=4467, 22.02.07
Rammeavtalen: http://www.ks.no/templates/Page.aspx?id=34044, 26.02.08
www.nav.no
www.stortinget.no
http://www.nav.no/page?id=1073743081, 22.02.07
http://www.stortinget.no/inns/inns-200405-198.html, 18.10.07
http://www.stortinget.no/stid/2004/s050531-01.html og
http://www.stortinget.no/stid/2004/sv050531.html#sak1, 18.10.07
(Referat fra votering i sak 1, Stortingsmøte 31. mai 2005 kl.10.00)
112

Vedlegg 1 - Intervjuguide for respondentene fra kommunesektoren
Når begynte dere å jobbe med NAV her i kommunen?
Vil du si noe om ditt inntrykk av hvordan det går på NAV-kontoret i din kommune?
Hvordan er kontoret organisert?
o Ledermodell?
o Hvilke tjenester er inne i kontoret fra deres side?
Hvordan gikk arbeidet med den lokale samarbeidsavtalen?
o Føler du at dere har fått ivaretatt den lokale handlingsfriheten?
o Var det noe dere ikke fikk gjennom, eller ting som var spesielt vanskelige?
o Brukte dere veilederen som KS var med å utarbeide?
o Merket dere noe til kulturforskjeller i forhandlingene med staten?
Føler du at kommunen hadde nok informasjon i NAV-prosessen?
o Hvem har dere henvendt dere til med ting dere lurte på? Hva med KS?
KS:
o Føler du at KS har gjort/gjør en god jobb med NAV?
o At de jobber for dere og for å fremme lokale variasjoner?
o Føler du at KS har noe de skulle ha sagt overfor staten?
o Hva føler du om KS’ rolle overfor kommunene?
Autonomi og integrasjon:
o Føler du at kommunesektoren har vært en likeverdig partner med staten? Balanse mellom
verdier?
o Har NAV implikasjoner for kommunal autonomi? Positivt, negativt?
o Har du noen tanker om forvaltningsenhetene? Ansettelsesmyndighet?
KS generelt:
o Føler du at KS’ rolle har forandret seg? Positivt, negativt?
113

o Tror du konsultasjonsordningen har innvirkning på kommunal autonomi? Tror du den gir
større muligheter for varierte løsninger? Økt tilgjengelighet til staten?
o Hva tenker du om en mer forpliktende konsultasjonsordning?
o Hva er alternativet til konsultasjonsordningen?
o Hva tenker du om avtalesystemet i forhold til sektorisering?
o Hva tenker du om KS som ”mellommann” mellom stat og kommune? Implikasjoner for
stat-kommune-forholdet?
o Har KS legitimitet hos kommunene? Lojale mot KS?
Vedlegg 2 - Intervjuguide for respondenter i Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Kan du si litt om din rolle i NAV-prosessen?
Hvordan jobbet dere i tiden fra stortingsvedtak til rammeavtale?
Forhandling/avtaler:
o Hvem initierte å bruke KS som representant for kommune-Norge?
o Kulturforskjeller i stat/komm i måten å forhandle/forholde seg til hverandre?
o Føler du at det var reell likeverdighet mellom partene?
o Noe staten ikke fikk gjennom?
Har du inntrykk av at det har blitt gitt god nok informasjon til folk i NAV-organisasjonen,
f.eks. ledere og ansatte på gamle trygd og A-etat?
Utfordringer:
o Hvordan opplever staten det å skulle samarbeide med en mangfoldig kommunesektor og
en skjønnsbasert sosialtjeneste? Ulike kulturer?
o Andre eksempler på utfordringer?
De lokale avtalene basert på rammeavtalen:
o Hvordan går arbeidet med dem? Spesielle ting som går igjen?
o Har du inntrykk av at de lokale variasjonene blir ivaretatt her?
114

o Tror du det kan bli vanskeligere for folk (både innenfor og utenfor organisasjonen) å
plassere ansvar etter NAV-reformen? (Blant annet med tanke på lederskap..)
Autonomi/lokalt handlingsrom vs nasjonal integrasjon:
o Noe dere har hatt i tankene?
o Tror du at stat og kommune kan dra fordeler av et forhold som NAV representerer?
o Tror du det er fare for at kommunene mister noe av handlingsrommet sitt?
Fremtiden: hva tror du skjer med NAV?
o Hvordan jobber dere med NAV nå? Kontakten med KS?
o Forvaltningsenhetene?
o Tror du vi vil se flere kommune-stat-samarbeid som NAV?
KS generelt
o KS’ rolle forandret? Implikasjoner for stat-kommune-forholdet?
o Tror du det kan være vanskeligere for KS å fremme lokalt mangfold i samarbeid med
staten?
o Har du noen tanker om konsultasjonsordningen? Skal øke tilgjengeligheten for
kommunesektoren til staten. Kan den også, f.eks i forhold til NAV, øke tilgjengeligheten
deres til kommunene?
o Hva tenker du om en mer forpliktende konsultasjonsordning?
o Hva er alternativet til konsultasjonsordningen?
Vedlegg 3 - Intervjuguide for respondenter i KS
Synes du at KS’ rolle har forandret seg? Implikasjoner for stat-kommune-forholdet?
Hva tenker du om konsultasjonsordningen?
o Øker ordningen tilgjengeligheten til staten for kommunesektoren?
o Hva tenker du om en mer forpliktende konsultasjonsordning? Danmark.
o Hva er alternativet til konsultasjonsordningen?
Hvordan arbeider KS for å fremme lokale variasjoner?
115

o Tilbakemeldinger på det arbeidet?
o Har konsultasjonsordningen noe å si for mulighetene for lokal variasjon?
o Hva tenker du om balansen mellom likhet/kollektiv behovstilfredsstillelse og lokalt
mangfold/desentraliserte beslutninger?
Mener du at KS er en sterk organisasjon?
o Har KS legitimitet hos kommunene?
o Disiplinerende rolle?
o Tør KS si nei til staten?
NAV-avtalen:
o Tiden fra stortingsvedtak til rammeavtale – hvordan jobbet dere her?
Forhandling/avtale:
o Enighet, uenighet?
o Kulturforskjeller i måten å forhandle/forholde seg til hverandre?
o Føler du at dere hadde noe dere skulle ha sagt? Reell likeverdighet?
o Mener du at KS har gjort en god jobb med NAV-avtalen?
o Noe KS ikke fikk gjennom?
o Får dere henvendelser om NAV fra kommunesektoren? Spesielle ting som er vanskelige?
o Tror du at kommunene har fått nok informasjon om NAV?
o Utfordringer med NAV?
De lokale avtalene basert på rammeavtalen?
o Hvordan går det med disse? Problemer?
o Blir de lokale variasjonene ivaretatt her?
Fremtiden: hva tror du skjer med NAV?
Autonomi/lokalt handlingsrom vs nasjonal integrasjon:
o Noe dere har jobbet med/hatt i tankene hele tida?
o Hva vil KS her? Autonome kommuner? Integrasjon/samarbeid med staten?
o Redd for at kommunene ikke lenger skal ha genuint egne oppgaver, men oppgaver som
enten er pålagt av staten eller inngått i konsultasjon? Realistisk scenario?
116

117