sammendrag av rapport 2006 - IMDi

Oslo kommune
Byrådsavdeling for barn og utdanning
Sammendrag av sluttrapport
Den flerkulturelle byen,
etnisk mangfold og
nyskaping i Oslo

Bakgrunn
Rapporten presenterer en casestudie fra Oslo. Casestudien er del av et internasjonalt
forskningsprosjekt i regi av det britiske rådgivningsselskapet COMEDIA. I prosjektet
inngår et titalls byer i Storbritannia, Nord­Amerika og Australasia.
Gjennom prosjektet har en forsøkt å finne ut hva immigrasjon betyr økonomisk
og for innovasjon og byutvikling i de utvalgte byene, i tillegg til at det er foretatt en
sammenligning mellom disse byene.
Kritiske suksessfaktorer
Rapporten beskriver kritiske suksessfaktorer for Oslos minoriteters bidrag til verdiskaping.
Verdiskaping er definert som:
• Økonomisk vekst – arbeidsplasser og deltakelse i arbeidslivet
• Innovasjon – nye arbeidsplasser og bedrifter, nye produkter,
tjenester og prosesser
• Byutvikling – miljø, trivsel, nettverk og fellesarenaer.
Over 20 % av Oslos befolkning er innvandrere. Innvandrerbefolkningen i Oslo har
vokst sterkt de siste 20 årene. Samtidig har struktur og sammensetning i denne delen
av befolkningen endret seg radikalt. Vekst i innvandrerbefolkningen vil gi et betydelig
bidrag til den samlede (framtidige) befolkningsveksten. Dette vil sette et tydelig
preg på byens videre utvikling på alle de tre ovennevnte verdiskapingsområdene.
Det er viktig å ta hensyn til at innvandrerne ikke er noen homogen gruppe. Det
kan være betydelige forskjeller mellom og innen de enkelte gruppene. Det vil også
være grupper av innvandrere som i utgangspunktet har mer til felles med den øvrige
norske befolkningen enn med enkelte andre innvandrergrupper. I mange sammenhenger
vil det også være forskjeller mellom ulike grupper i den norske befolkningen,
forskjeller som er større enn mellom det gjennomsnittlige norske og enkelte innvandrergrupper.
Oslo er en svært mangfoldig by. Det finnes områder som er «innvandrerdominert»,
men Oslo er ikke en multietnisk by i den forstand at en etnisk gruppe monopoliserer
ett geografisk område eller en næring, og en annen gruppe et annet område. Etnisk
identitet for mange innvandrere er situasjonell heller enn imperativ, mens deres
etniske identitet identifiseres som imperativ av den etnisk norske majoriteten. Det vil
si at en innvandrer hele tiden defineres som «innvandrer» av nordmenn, men ser på

seg selv som «norsk», «pakistansk», «norsk-pakistansk» osv. avhengig av situasjon.
Samtidig er de enkelte grupper av innvandrere forholdsvis lite integrert på tvers av
etniske skillelinjer. De tydeligste krysningspunktene er heller mellom de enkelte
innvandrergruppene og det norske samfunnet.
Oslo har forutsetninger for å utvikle seg til en interkulturell by fordi en type
uheldig geografisk og økonomisk segregering og ghettoisering ikke har «satt seg»
verken i byrommet, økonomien eller i det institusjonelle apparatet.
Noen trekk ved situasjonen for innvandrere i Oslo
Rapporten beskriver hovedtrekk ved situasjonen for innvandrere i Oslo når det
gjelder bakgrunn, deltagelse i arbeids­ og næringsliv, bosituasjon og deltagelse i
samfunnslivet. Noen av disse trekkene gjengis her:
• Yrkesdeltakelsen blant innvandrere er lavere enn blant nordmenn. Andregenerasjonsinnvandrere
viser seg å ha vesentlig høyere yrkesdeltakelse enn
foreldregenerasjonen. Sysselsettingen stiger markant etter en botid på rundt 4 år.
De etniske nettverkene har en viktig rolle når det gjelder å finne arbeid.
• Innvandrere er sterkt representert i næringer som varehandel, transport, hotell­
og restaurant, forretningsmessig tjenesteyting, eiendomsdrift og i helse­ og sosialsektoren,
både som arbeidstagere og bedriftseiere.
• Etniske nettverk spiller en viktig rolle i mange sammenhenger, hvorav to utpeker
seg, for å få (den første) jobben, og for finansiering (eventuelt egen bedrift). Disse
nettverkene er gjerne uformelle, og slekts- og eller «land-by»-baserte.
• En forholdsvis stor del av innvandrerne fra ikke­vestlige land sammenlignet med
vestlige innvandrere og nordmenn er eiere av egen virksomhet. Størst ikke­vestlig
eierskap er knyttet til varehandel, restaurant- og hotelldrift og transport. Det finnes
ikke noe typisk etnisk mønster for bedriftsetablering. Finansiering er et problem
for mange etablerere. Når det gjelder de mer forretningsmessige sidene av driften
som tilgang på kapital, lokaler og informasjon om lover og regler, brukes vanlige
norske kanaler.
• Rekrutteringen til høyere utdanning av barn med innvandrerbakgrunn er økende.
Det er stor vilje til sosial mobilitet blant ungdommene. Andre­generasjons innvandrere
skaffer seg ofte utdanning på et høyere nivå enn foreldregenerasjonen,
og ofte på et nivå som ligger over det gjennomsnittlige norske utdanningsnivået.
• Mange innvandrere får ikke anledning til å praktisere i arbeid der de bruker den
kompetansen og de kvalifikasjonene de enten har med seg fra hjemlandet, eller

som de har skaffet seg i Norge. Enkelte velger da å søke arbeid i andre land
hvor de, fordi de allerede har internasjonale nettverk, har bedre muligheter. De
som tilhører første generasjon av 19­24­åringer er underrepresenterte i høyere
utdanning, selv om andelen øker. En viktig årsak er at mange ikke har fullført
grunnskolen.
• Mange, både nordmenn og innvandrere, påpeker betydningen av at kulturell
kompetanse anerkjennes som relevant og legitim ved ansettelser. Kulturell kompetanse
gjelder ikke bare rene språkferdigheter, men også evne til å fungere i og
veksle mellom ulike kulturelle settinger, og internasjonal erfaring. Dette er en
kompetanse som mange innvandrere ikke får uttelling for. Denne kompetansen
kan arbeids­ og næringslivet ta vare på og utvikle mer systematisk med tanke på
deltagelse i en global økonomi.
• Innvandrere fra ikke­vestlige land bor trangere og tettere enn den øvrige
befolkningen. Husholdningene er større, og boligene er gjennomgående mindre.
• I Oslo er det en overvekt av ikke­vestlige innvandrere i de østlige bydelene og av
vestlige innvandrere i de vestlige bydelene. Kulturforskjeller er i mange tilfeller
sammenfallende med høy grad av segregasjon. Med høyere inntekt følger ofte
mindre grad av segregasjon. Med økende botid, reduseres også segregasjonsgraden.
Bevegelsen av innvandrere mot øst kan være problematisk. De boligpolitiske
og boligsosiale virkemidlene er ikke innrettet med det formål å motvirke
markedskreftene.
Mangfold krever et mangfold av strategier
I rapporten drøftes mulige strategivalg for Oslos mangfoldspolitikk. Hovedsakelig
dreier valgene seg om hvordan eksisterende tiltak kan målrettes, utvides og systematiseres,
snarere enn utvikling av en helt ny politikk.
Når det gjelder institusjonelle og samfunnspolitiske rammer har Oslo kommune
klare overordnede mål og en sammensatt og allsidig mangfoldspolitikk. Dette
kommer til uttrykk i mange ledd i Oslo kommunes egen virksomhet og i et ytre
delvis kommunalt, regionalt og privat tiltaksapparat. I kommunens overordnede
visjon heter det bl.a at Oslo skal være åpen og inkluderende med rom for mangfold.
Politikken som er utviklet i Oslo er klart målrettet, åpen og utprøvende. Den er
preget av en blanding av multikulturelle tiltak og åpenhet. Det støttes opp om etniske
minoritetsgrupper, spesielt innen kunst og kultur. Deler av Oslo­politikken er også
preget av åpenhet, med vektlegging av antidiskrimineringspolitikk, utvikling av
multikulturelle arenaer og nettverk, OXLO (Oslo Extra Large­programmet) og

aktiviteter i regi av EMI (Enhet for Mangfold og Integrering) er gode eksempler.
Kommunen har en klar, aktiv og bevisst holdning til opplæring og kvalifisering
samtidig som det gjennom Oxlo­programmet legges vekt på involvering, nettverksbygging,
toleranse og rekruttering til egen virksomhet. Når det gjelder de mer sosiale
og samfunnsbyggende sidene, må den kommunale innsatsen karakteriseres som
meget omfattende og nyansert, mens det på området nærings­ og arbeidsliv er
betydelig innsats knyttet til kompetanseutvikling og inkludering i egen organisasjon.
I forhold til næringslivet og organisasjonene er virkemiddelapparatet mindre fokusert
på innvandrere, og det kan være usikkert hvor sterke virkemidlene er i forhold til den
potensielle brukermassen. Det å sørge for at det er god kommunikasjon, koordinering
og samarbeid mellom de ulike instansene vil i seg selv sannsynligvis være viktig for
at man skal få mest mulig igjen for ressursene som legges ned.
Etablereropplæring, ungt entreprenørskap og introduksjonsbedrift er etterspurte
tjenester og vil sannsynligvis stimulere til nyetableringer. Det offentlige støtteapparat
og ressursbruk er i liten grad innrettet mot eller tilpasset de arbeids­ og organisasjonsforhold
som kjennetegner tjenesteytende næringer.
Når det gjelder Oslos tjenestetilbud har det vært arbeidet systematisk innen
områdene helse og sosial, bosetting, språkopplæring og kvalifisering av innvandere.
Ansvar for disse tiltakene er flyttet fra sosial- til opplæringssektoren i kommunen.
Politikken bærer imidlertid fortsatt preg av sosialpolitiske perspektiver, og utvikling
av betingelser for å muliggjøre innvandrernes deltagelse i arbeids­ og næringsliv og
lokalsamfunnsaktiviteter kan med fordel være tydeligere i mangfoldspolitikken.
Det er for svake nettverk mellom regionens næringsliv og FoU­miljøene, og for
lite kontakt mellom skoleverk, arbeids­ og næringsliv. Forholdet mellom norske
organisasjoner både på arbeidsgiver­ og arbeidstakersiden, og innvandrere både som
arbeidstakere og næringsdrivende, er relativt svakt utviklet.
Nettverksbyggingen som skjer i regi av Oslo kommune og gjennom tiltaksapparatet,
bidrar til å skape arenaer for samhandling mellom forvaltning, virkemiddelapparatet
og brukergruppene. Disse kan videreutvikles.
Etablering og utvikling av bydelssentra og møteplasser vil ha betydning for
utviklingen av en interkulturell by. Studiene fra de sentrale byområdene viser at det
er sammenheng mellom næringsvirksomhet og opplevelse av godt nabolag. Slike
erfaringer kan tas med i byplanlegging.

Internasjonal forskning
Den internasjonale litteraturen om forholdet mellom immigrasjon, integrasjon og
byutvikling konkluderer med at immigrasjon bidrar til byutvikling på i hvert fall
to områder: innvandring bidrar til revitalisering i områder som ellers ville ha blitt
forslummet, og til økonomisk utvikling ved etablering av «ethnic businesses», og
ved at innvandrere tar arbeid majoriteten ikke vil ha. Integrasjonsmetodikken har vist
seg mest effektiv når de sosiale og institusjonelle betingelsene legges til rette for at
innvandrere selv kan handle.
Dette er et studiefelt under utvikling både nasjonalt og internasjonalt. Det eksisterer
derfor lite systematisk grunnlag for sammenligning mellom byer, og det har vært
behov for å utvikle et slikt grunnlag gjennom prosjektet.
I prosjektet skilles det mellom det multikulturelle og det interkulturelle. En
multikulturell by defineres som en by hvor mennesker fra ulike etniske grupper bor
og arbeider i separate «etniske sfærer» og hvor de etniske forskjellene er institusjonalisert
og sementert. I en interkulturell by gis det mulighet for at ulike kulturelle
elementer spiller sammen på nye, produktive måter. Det interkulturelle samfunnet
innebærer samhandling på tvers av opprinnelse, etnisitet, tro osv. Det skiller seg
fra det multikulturelle samfunnet der ulike grupper lever side om side uten at det
etableres utstrakte samhandlingsmønstre mellom dem. Åpenhet antas å påvirke omfanget
av f.eks sosial og kulturell blanding, fremvekst av nettverk på tvers av etnisk
bakgrunn, nye yrker, bedrifter og produkter. Med økt åpenhet i politikk, forvaltning,
kultur­ og samfunnsliv antas muligheten for å utvikle en mer interkulturell by å øke.
På denne bakgrunn er det utviklet et sett av indikatorer på multikulturelle, åpne og
interkulturelle byer for å skape grunnlag for sammenligning av byer internasjonalt.

Åpenhetsindikatorer:
INSTITUSJONELLE/
SAMFUNNSPOLITISKE
RAMMER
FORRETNINGSLIV
SAMFUNNSLIV OG
TJENESTEYTING
DET OFFENTLIGE ROM
/ FYSISKE MILJØ OG
BYUTVIKLING
MULTIKULTUR ÅPENHET INTERKULTUR
Støtte opp om etniske
minoritetsgrupper, kunst
og kultur
Fremvekst av egne
næringsorganisasjoner
for de enkelte etniske
gruppene uten tilknytning til
felles organisasjoner
Fremvekst av organisasjoner
som representerer
de enkelte gruppene, men
ikke av felles interetniske
organisasjoner.
Tjenesteproduksjon tilpasses
ikke ulike gruppers
behov.
Noen boligområder får
spesielt høy innvandrerandel.
Ofte områder med
lave priser.
Lite tilstedeværelse i
sentrale offentlige byrom og
institusjoner.
Respekt for menneskerettigheter
og lett tilgang til
statsborgerskap –
Klar nasjonal integrasjonspolitikk
med
vektlegging av språk
og samfunnskunnskap,
antidiskrimineringslover og
politikk for å få mangfold
med i planleggingen
Klar lokal strategi for diversitet
og utvikling av mellomkulturelle
forhold og vilje til
å ta i mot innvandrere samt
planmessig gjennomføring
av antidiskriminering og like
rettigheter for alle.
Fokus på økt bevissthet
om flerkulturelle forhold i
offentlige institusjoner.
Fysisk planlegging og
bolig: fremme mangfold i
boligsektoren og tilpasset
veiledning for tiltakshavere.
Mangfold i organisasjon
og ledelse samt i profesjonene.
Økende overlapping mellom
økonomiske, sosiale,
kulturelle nettverk og
sterkere organisasjonsmessig
tilknytning.
Økende etnisk blanding i
boligområder.
Tilgjengelighet for alle og
utstrakt bruk blant innvandrere
av offentlige byrom
og institusjoner.
Aktive offentlige strategier
for å fremme mellomkulturelle
relasjoner
Kulturforståelse og
ferdigheter i offentlig administrasjon
og institusjoner
Kulturfornyelse gjennom
mellomkulturell dialog
Kreativitet og innovasjon
basert på mangfold
Fremvekst av nye yrker,
profesjoner og næringer
med utgangspunkt i mellomkulturelle
relasjoner i
offentlig og privat sektor.
Utvikling av tverrkulturelle
sosiale, kulturelle og økonomiske
nettverk og nettverk
mellom organisasjoner.
Utvikling av fora på tvers
av etniske og religiøse
skillelinjer som bidrar i
utviklingen av offentlige
tjenester.
Kulturelt mangfold i boligmarked
og boligmiljø.
Tverrkulturelt mangfold i
bruken av offentlige rom og
institusjoner.
Offentlige institusjoner får
symbolverdi og representerer
tilhørighet for alle.
Media, kringkasting og
offentlige høytider blir
inkluderende for alle

Det er intuitivt sannsynlig at med økt åpenhet og toleranse i politikk og forvaltning,
nærings­ og organisasjonsliv og i samfunnet forøvrig, vil mulighetene for at det
oppstår koblinger mellom personer, miljøer og ressurser tilta. I slike skjæringspunkt
vil koblingene mellom ulike talent, menneskelige ressurser, teknologi og erfaringsbakgrunn
kunne gi synergieffekter som ikke ville oppstå uten slike koblinger. Det
finnes mange teorier om slike forhold og prosesser, agglomerasjoner, klynger og
om fremvekst av kreative miljøer. Mange av disse har til felles ideen om at det å
styrke fremveksten av interkulturelle relasjoner vil stimulere til mer kreativitet og
nyskaping.
Utforskingen av positive effekter av immigrasjon må skje med grunnlag i de
konkrete, lokale forhold i hver av byene. I Oslo­delen av prosjektet har det derfor
vært lagt vekt på å identifisere konkrete eksempler på interkulturelle nyskapinger.
Gjennom case-studien har en prøvd å finne ut hva situasjonen er i Oslo når det
gjelder innvandrere, arbeidsmarked, næringsliv og entreprenørskap. Målet har vært
å finne ut hva man allerede vet om disse spørsmålene fra før, og å utvikle en bred og
sammenfattende innsikt i problemstillingene. Det har vært et siktemål også å undersøke
hva offentlig politikk og tiltak betyr for utviklingen en ser i byen, og eventuelt
bidra til diskusjonen om hva man kan gjøre videre.
Rapporten er ment som et bidrag til et bredt og godt forankret beslutningsgrunnlag
for utforming og gjennomføring av en policy for utvikling av et interkulturelt Oslo.

De ulike delene av sluttrapporten
Rapporten bygger på en gjennomgang av relevant litteratur, en undersøkelse av
statistikk og analyser, samtaler med representanter for offentlig forvaltning, partene i
arbeidslivet og bedrifter, og direkte kontakt med innvandrerne og deres organisasjoner.
Innvandrernes egne perspektiver på problemstillingene som tas opp er innhentet blant
annet fra representanter fra organisasjonene, fra næringsdrivende og andre nøkkelpersoner,
samt fra et større panel som ble samlet til en dialogkonferanse i Oslo.
De ulike innfallsvinklene i casestudien gjenspeiles i kapittelinndelingen i sluttrapporten.
I kapittel 1,2 og 3 gis en beskrivelse av lokale forhold i Oslo og en presentasjon av
det som er definert som kritiske forhold slik de kommer frem i litteratur, statistikk og
samtaler. I kapittel 4 drøftes ulike sider ved Oslo kommunes politikk og tiltak overfor
innvandrerdelen av befolkningen. I kapittel 5 presenteres synspunktene fra dialogkonferansen.
Med det foregående som grunnlag, drøftes mulige strategivalg i Oslo kommunes
mangfoldspolitikk i siste kapittel.
Oslo/Bergen 14.juni 2006
Benedicte Brøgger, Arbeidsforskningsinstituttet
Petter Wiberg, Norconsult