Parlementaire immuniteit in Europese context, Nina Kesar

Voldoet de regeling van de
parlementaire immuniteit
aan onze moderne
maatschappij?
Een studie naar artikel 71 Grondwet in Europese context.
mr. Nina Kesar
Universiteit Leiden
1 juli 2013
parlementaire immuniteit
Nederland 71 Grondwet
offend vrijheid van
meningsuiting disturb EVRM
toegang tot de rechter
kwetsen Wilderszaak vrijheid
parlementariër politieke
debat strafrechtelijke
vervolging rechtspraktijk
tegenstellingen absoluut
grondrechten Femke Halsema
minderheid Hoge Raad
onschendbaarheid parlement
gematigd monistisch stelsel
10 EVRM uitlatingen
vrijspraak Castells sociale
media Handyside democratie
Sunday Times 6 EVRM
publieke domein Twitter
invloed A. tegen Verenigd
Koninkrijk systeem macht
jurisprudentie veranderende
samenleving 7 Grondwet
verbod Ayaan Hirhi Ali
absoluut spanningsveld
Lampe/Wever politiek debat
Handyside proportionaliteit
mandaat Cordova legitiem
doel dissenting opinion
opheffen immuniteit politiek
reglement van orde Aldo
Patricielo fumus
persecutionis scheiding der
machten mening van de
minderheid regeling
Europarlementariër public
watchdog parlementaire
immuniteit Nederland 71
Grondwet offend vrijheid van
meningsuiting disturb EVRM
toegang tot de rechter
kwetsen Van Dijke
parlementariër politieke
debat strafrechtelijke
vervolging rechtspraktijk
tegenstellingen absoluut
grondrechten Thorbecke
minderheid 1848
onschendbaarheid parlement
gematigd monistisch stelsel
10 EVRM uitlatingen
vrijspraak Castells sociale
media Handyside democratie
Sunday Times 6 EVRM
publieke domein Twitter
invloed A. tegen Verenigd
Koninkrijk systeem macht
jurisprudentie veranderende
samenleving 7 Grondwet Le
Pen verbod persvrijheid
absoluut spanningsveld
Lampe / Wever politiek
debat Handyside grenzen
proportionaliteit mandaat
Cordova legitiem doel
dissenting opinion opheffen
immuniteit politiek
reglement van orde Erbakan
fumus persecutionis
scheiding der machten
mening van de minderheid
Europarlementariër public
watchdog

‘Voldoet de regeling van de parlementaire immuniteit aan onze moderne maatschappij?
Een studie naar artikel 71 Grondwet in Europese context.’
mr. Nina Kesar
1 juli 2013
Universiteit Leiden
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Departement Publiekrecht
Afdeling Staats- en Bestuursrecht
Master Staats- en bestuursrecht
Begeleiding door: prof. dr. W.J.M. Voermans
Tweede lezing door: mr. dr. J. Uzman
© 2013 Nina Kesar, Pijnacker
Voor vragen of opmerkingen kunt u contact opnemen via mail@ninakesar.nl

Inhoud
Woord vooraf .......................................................................................................................................... 4
Lijst van afkortingen ................................................................................................................................ 6
Hoofdstuk 1 Parlementaire immuniteit in Nederland ......................................................................... 7
1.1 Inleiding.................................................................................................................................... 7
1.2 Onderzoeksvraag ..................................................................................................................... 8
1.3 Opzet ...................................................................................................................................... 10
Hoofdstuk 2 Parlementaire immuniteit: hoe is het allemaal begonnen en waarom? ...................... 11
2.1 Nieuwe verhoudingen ............................................................................................................ 11
2.2 Engeland – de bakermat van parlementaire immuniteit....................................................... 12
2.3 Frankrijk – product van een revolutie .................................................................................... 13
2.4 Ontwikkelingen in Nederland ................................................................................................ 15
2.5 Resumé .................................................................................................................................. 17
Hoofdstuk 3 Rechtsvergelijking in de Europese Unie .................................................................... 18
3.1 Van blauwdruk tot model ...................................................................................................... 18
3.1.2 Het Britse model ..................................................................................................... 19
3.1.3 Het Franse model ................................................................................................... 21
3.2 Parlementaire immuniteit in de Europese Unie .................................................................... 22
3.2.1 Parlementaire onschendbaarheid in de Europese Unie ......................................... 24
3.3 Immuniteit van het Europees Parlement............................................................................... 25
3.3.1 Materiële immuniteit ............................................................................................. 26
3.3.2 Processuele immuniteit .......................................................................................... 27
3.4 Parlementaire immuniteit in Nederland - artikel 71 Grondwet ............................................ 29
3.5 Resumé .................................................................................................................................. 31
Hoofdstuk 4 Europese dimensie: uitdagingen, excessen, grenzen of juist niet? ............................... 33
4.1 Grenzen aan de uitingsvrijheid? ............................................................................................ 33
4.2 Het EVRM ............................................................................................................................... 34
4.2.1 Artikel 6 EVRM – het recht op toegang tot de rechter ........................................... 35
4.2.2 Artikel 10 EVRM – de vrijheid van meningsuiting in het publieke debat ............... 39
4.2.2.1 Ruime uitingsvrijheid voor politici in het politieke debat ...................................... 41
4.2.2.2 De uitingsvrijheid voor politici is niet absoluut ...................................................... 42
4.3 Resumé .................................................................................................................................. 45

Hoofdstuk 5 De Nederlandse praktijk: binnen de ‘margin of appreciation’? ................................ 48
5.1 Veranderende maatschappij .................................................................................................. 48
5.2 Intermezzo: vervlochten rechtsordes .................................................................................... 49
5.3 De vrijheid van meningsuiting ............................................................................................... 50
5.3.1 De jurisprudentie van het EHRM ............................................................................ 51
5.3.2 Nationale jurisprudentie inzake de uitingsvrijheid van politici .............................. 52
5.3.2.1 De Wilderszaak ....................................................................................................... 55
5.3.2.2 Jurisprudentie na Wilders ....................................................................................... 57
5.4 Het recht op toegang tot de rechter en parlementaire immuniteit ...................................... 59
5.5 Reikwijdte parlementaire immuniteit van Nederlandse Europarlementariërs ..................... 61
5.6 Resumé .................................................................................................................................. 64
Hoofdstuk 6 Parlementaire immuniteit: uitbreiden? niet uitbreiden? ............................................. 66
6.1 Alterius factum alteri nocet ................................................................................................... 66
6.2 De streep er doorheen, beperken of handhaven? ................................................................ 67
6.2.1 De parlementaire praktijk ...................................................................................... 68
6.2.2 De discussie tussen de juristen ............................................................................... 69
6.3 Immuniteit buiten het parlementaire debat? ....................................................................... 73
6.3.1 Géén immuniteit buiten het parlementaire debat! ............................................... 75
6.4 Resumé .................................................................................................................................. 78
Hoofdstuk 7 Slotbeschouwingen ....................................................................................................... 80
7.1 Een fundamenteel staatsrechtelijke waarborg ...................................................................... 80
7.2 Standpunt inzake artikel 71 Grondwet .................................................................................. 82
7.3 Voorstel voor een nieuwe regeling in artikel 71 Grondwet .................................................. 87
Literatuur ............................................................................................................................................... 91
Jurisprudentie ........................................................................................................................................ 98
Bijlage I
Bijlage II

‘Woorden kunnen iemands scherpzinnigheid laten zien, maar daden zijn bedoelingen.’
- Benjamin Franklin –
3

Woord vooraf
Politiek is vandaag de dag heel toegankelijk geworden voor burgers. De media besteden er
voortdurend aandacht aan. Politiek en politici boeien ons. Volgens Aristoteles is de mens van nature
een politiek dier. De politieke spelregels begrijpen de meeste mensen niet. Waarom worden
verkiezingsbeloften gebroken? Waarom geven politici ontwijkende antwoorden op vragen,
verdraaien ze `de waarheid’ en blijven ze volharden als `de waarheid’ uitkomt? Waarom geven
politici burgers het gevoel dat zij niets voor hen kunnen en willen betekenen? Ik begreep de politieke
spelregels ook niet, maar kon me niet voorstellen dat politici doelbewust dit gedrag vertonen.
Wellicht naïef? Hoe kun je antwoorden krijgen op al deze vragen? Ik ben, mede in het kader van een
leven lang leren, de master Staats- en bestuursrecht gaat doen. En nu ik klaar ben met deze studie,
inzicht heb gekregen in de ‘spelregels’ van onze parlementaire democratie, begrijp ik onze
parlementariërs beter. Ik heb mijn mening bijgesteld. Na Algemene verkiezingen bijvoorbeeld horen
we steeds vaker dat er een regering moet komen dat de kiezer heeft gewild, terwijl er in feite een
kabinet gevormd moet worden dat het vertrouwen van de Tweede Kamer geniet.
Om een goed beeld te krijgen van de parlementaire werkzaamheden kan men beter de Handelingen
lezen dan afgaan op de berichtgeving in de media. Als je de Handelingen leest, dan kom je erachter
met hoeveel passie onze volksvertegenwoordigers elke dag voor de burgers aan de slag gaan en hoe
moeilijk het is om bergen te verzetten. Soms kom je in parlementaire documenten een onderwerp
tegen wat je aan het denken zet en wat je niet meer kunt loslaten. Dat overkwam mij toen ik de
afscheidsbrief van Femke Halsema las. Het heeft geresulteerd in dit onderzoek naar de parlementaire
immuniteit in Nederland. Mijn eerste gedachte, mede gevormd door alle aandacht in de media voor
het proces tegen Geert Wilders, was dat de parlementaire immuniteit absoluut uitgebreid diende te
worden. Er was geen speld tussen te krijgen en zo ben ik het onderzoek ingegaan. Het mooie van het
staatsrecht en de grondrechten is, dat als je er inzicht in krijgt, je er aangenaam door verrast kan
worden.
Graag wil ik ‘een oud politica’ bedanken. Zij heeft mij geïnspireerd om dit onderwerp voor mijn
onderzoek te kiezen. Ik wil de hoogleraren en docenten aan de Campus Den Haag van de Universiteit
Leiden bedanken voor alle kennis die zij hebben gedeeld. Ik had geen betere universiteit kunnen
uitkiezen. Ik ben prof. dr. Wim Voermans dankbaar voor de vrijheid die ik heb gekregen in mijn
onderzoek en de volgende vier woorden die hij meerdere malen tot mij sprak: ‘Stapsgewijs
analyseren, niet poneren!’ Ik wil mr. Angela Bolhuis bedanken voor haar scherpe pen, waardevolle
kritieken en de energieke wijze waarop ze mij behulpzaam is geweest. Tot slot wil ik René
Warmerdam, mijn echtgenoot, bedanken die mij gedurende de jaren van mijn studie, en ondanks de
opofferingen die het met zich meebracht, onvoorwaardelijk heeft gesteund.
4

5

Lijst van afkortingen
AB
Administratiefrechtelijke Beslissingen
BW
Burgerlijk Wetboek
CD
Centrum Democraten
CdK
Commissaris van de Koning
D66 Democraten 1966
ECRM
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens
EHRM
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Gw
Grondwet
Handvest
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Hof
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Hof van Justitie Hof van Justitie van de Europese Unie
HR
Hoge Raad der Nederlanden
HvJ EU
Hof van Justitie van de Europese Unie
HvJ EG
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
IVBPR
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
KG
Kort Geding
LJN
Landelijk Jurisprudentie Nummer
NJ
Nederlandse Jurisprudentie
NJB
Nederlands Juristenblad
NJCM
Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten
NFI
Nederlandse Islamitische Federatie
NTM
Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten
OM
Openbaar Ministerie
Parlement
Europees Parlement
PbEU
Publicatieblad van de Europese Unie
Protocol
Protocol (nr.7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie,
gevoegd bij het VEU, het VWEU en het Euratom-Verdrag
PvdA
Partij van de Arbeid
PVV
Partij voor de Vrijheid
RM Themis
Rechtsgeleerd Magazijn Themis
RvO EK
Reglement van Orde van de Eerste Kamer
RvO EP
Reglement van Orde van het Europees Parlement
RvO TK
Reglement van Orde van de Tweede Kamer
SDAP
Sociaal-Democratische Arbeiderspartij
SGP
Staatkundig-Gereformeerde Partij
Sr
Wetboek van Strafrecht
TMA
Tijdschrift voor Milieuschade en Aansprakelijkheidsrecht
TvCR
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht
VAR
Vereniging voor Bestuursrecht
het Verdrag Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
VEU
Verdrag betreffende de Europese Unie
VVD
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
VWEU
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Unie
Europese Unie
6

Hoofdstuk 1
Parlementaire immuniteit in Nederland
‘De volksvertegenwoordiging moet zich over wat dan ook (kritisch) kunnen uitlaten,
zonder het risico van een gerechtelijke procedure.’ 1
- C.A.J.M. Kortmann -
1.1 Inleiding
In januari 2011 nam Femke Halsema, na een glansrijke carrière van 13 jaar als parlementariër,
afscheid van het parlement. Grondwet en grondrechten waren de rode draad in haar werk als
parlementariër. 2 In haar afscheidsbrief pleitte Femke Halsema voor de parlementaire immuniteit
buiten de Tweede Kamer, omdat het politieke debat vandaag de dag niet meer alleen in het
parlement plaatsvindt. De politieke arena houdt tegenwoordig ook de diverse media zoals televisie
en internet in. Parlementariërs moeten niet alleen in het parlement, maar ook daar buiten kunnen
zeggen wat ze willen. De immuniteit zou volgens Femke Halsema moeten gelden in elke gelegenheid
waar een parlementariër vanuit zijn functie het woord voert. Gerdi Verbeet, destijds voorzitter van
de Tweede Kamer, onderschreef deze zienswijze in een uitzending bij Pauw en Witteman. 3
‘Nu de tegenstellingen in onze samenleving groter worden, is wel de vraag hoe deze door
volksvertegenwoordigers in goede banen worden geleid. Ons parlement is van oudsher de plaats waar niet
alleen de meerderheid, maar ook politieke, etnische en religieuze minderheden zich gehoord en
vertegenwoordigd behoren te weten. Er dient ruimte te zijn voor de geaccepteerde opvattingen, maar ook en
juist voor de niet-geaccepteerde en zelfs onacceptabele opvattingen. Nu het politieke debat niet meer alleen
plaatsvindt in het parlement, maar ook – en soms gelijktijdig – op televisie en op internet, lijkt het mij tijd om
na te denken over de regels van parlementaire onschendbaarheid. Volksvertegenwoordigers dienen zich
beschermd en vrij te weten, ook als zij meningen verkondigen die sommigen tegen de borst stuiten of zelfs
ronduit kwetsen. Die bescherming zou niet alleen moeten gelden als zij achter het spreekgestoelte of bij de
interruptiemicrofoon staan, maar overal waar zij uit hoofde van hun functie het woord voeren’, aldus Femke
Halsema. 4
1
Kortmann 2008, p. 242.
2
Femke Halsema was in 2002-2010 politiek leider en fractievoorzitter van GroenLinks. Zij was Tweede Kamerlid van 19 mei 1998 tot 12
januari 2011.
3
‘Verbeet steunt uitbreiding onschendbaarheid’, Volkskrant 11 januari 2011, www.volkskrant.nl (zoek op uitbreiding onschendbaarheid).
Gerdi Verbeet was van 6 december 2006 tot 20 september 2012 voorzitter van de Tweede Kamer. Zij was vanaf 11 december 2001 (met
een korte onderbreking in 2002) Tweede Kamerlid voor de Partij van de Arbeid (PvdA).
4
Handelingen II 2010/11, 37, 1, p. 1. De volledige afscheidsbrief is opgenomen in Bijlage I.
7

Wellicht was de oproep van Femke Halsema tot een uitbreiding van de parlementaire immuniteit
ingegeven door de strafrechtelijke vervolging tegen het Tweede Kamerlid Geert Wilders wegens
vermeende groepsbelediging en het aanzetten tot discriminatie en haat. Hij werd destijds vervolgd
voor uitlatingen die hij buiten het parlement heeft gedaan. Geert Wilders kon strafrechtelijk vervolgd
worden voor deze uitlatingen, omdat de parlementaire immuniteit in Nederland, in tegenstelling tot
andere landen in de Europese Unie, plaatsgebonden is. Artikel 71 Grondwet heeft betrekking op het
leerstuk van de parlementaire immuniteit en vrijwaart een ieder die deelneemt aan het debat in de
Kamers van de Staten-Generaal van strafrechtelijke en civielrechtelijke aansprakelijkheid voor
hetgeen zij tijdens de beraadslaging van het parlement hebben gezegd of schriftelijk hebben
overlegd. 5 Buiten het parlement worden parlementariërs behandeld als iedere andere burger en
kunnen zij in principe strafrechtelijk vervolgd worden voor hun uitlatingen. Tot opluchting van
Wilders echter eindigde op 23 juni 2011 het proces tegen hem in een vrijspraak.
Een ieder heeft recht op zijn mening over het Kamerlid Wilders. Als gevolg van het proces tegen
Wilders echter stond de vraag naar de betekenis van de vrijheid van meningsuiting, maar ook de
grens ervan de afgelopen jaren in het middelpunt van de belangstelling. Niet alleen de traditionele
media hebben er voortdurend aandacht aan besteed, maar ook op de sociale media was het gesprek
van de dag. Daarnaast werd in diverse (wetenschappelijke) tijdschriften en tijdens congressen
gediscussieerd over het leerstuk van de parlementaire immuniteit. Daardoor is de vraag weer actueel
geworden of de parlementaire immuniteit in Nederland nog wel voldoet.
1.2 Onderzoeksvraag
Publieke en politieke debatten zijn belangrijk voor een democratische samenleving.
Maatschappelijke en politieke agenda’s ontstaan, doordat opvattingen en normen vorm krijgen in
deze debatten. Bijdragen aan het maatschappelijke en politieke debat dienen dan ook grote
bescherming te krijgen. 6 De komst van internet en sociale media heeft het publieke c.q. politieke
debat fundamenteel veranderd. De grenzen tussen het persoonlijke, het publieke en het politieke
domein vervagen. De rol van burgers is actiever geworden vanwege de vele mogelijkheden om
informatie uit te wisselen en te vergaren. Ze kunnen zich makkelijker organiseren, omdat ze niet
gehinderd worden door plaats, afstand en tijd. Als bijvoorbeeld regeringen keer op keer niet doen
wat burgers willen of als burgers zich niet vertegenwoordigd voelen door politici, dan kunnen zij met
minimale inspanning het maximale bereiken door hun ongenoegen te uiten via internet en sociale
5
Kortmann 1987, p. 234. Vergelijkbare bepalingen komt men ook tegen in artikel 22 Gemeentewet en artikel 57 Provinciewet.
6
In talloze uitspraken van het EHRM wordt het belang van de vrije politieke meningsvorming voor het democratisch proces onderstreept.
Het EHRM heeft ook de rol van de pers als essentiële voorwaarde van een democratische samenleving benadrukt. Zie bijv. EHRM 7
december 1976, nr. 5493/72 (Handyside) en EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times).
8

media, vaak ook rechtsreeks aan parlementariërs. De invloed van burgers op de politieke en
maatschappelijke agenda is toegenomen. 7 De rol van de parlementariër is hierdoor ook veranderd.
Kamerleden zijn vandaag de dag 24 uur per dag volksvertegenwoordiger. Daar waar de politieke
discussies in het verleden, buiten verkiezingstijd, doorgaans alleen plaatsvonden in het parlement,
vinden deze nu ook plaats op de televisie, het internet en via sociale media zoals Twitter. Bekende
voorbeelden zijn de Twitter debatten waar politici onderling en met burgers in discussie gaan en het
‘life streamen’ van vergaderingen en debatten met interactie via sociale media. Voor hetgeen een
parlementariër in het parlement heeft gezegd, heeft hij immuniteit. Is de uitlating gedaan via Twitter
dan geniet de parlementariër geen immuniteit, maar valt de uitlating onder de bescherming van de
vrijheid van meningsuiting. De vrijheid van meningsuiting wordt in een democratie als
vanzelfsprekend beschouwd, maar deze is alles behalve absoluut. Hoewel je dus in Nederland kunt
zeggen wat je wilt, betekent dat niet dat er geen grenzen aan de vrijheid van meningsuiting worden
gesteld. Beperking ervan is soms noodzakelijk wegens zwaarwegende maatschappelijke belangen.
Begin jaren negentig van de vorige eeuw wisten de meeste mensen niet eens wat internet was. Nu
zijn internet, sociale media, smartphones, tablets en andere vormen van informatie- en
telecommunicatietechnologie niet meer uit ons leven weg te denken. Deze nieuwe technologieën
zijn, mede doordat ze elkaar zo snel opvolgen, een uitdaging voor allerlei rechtsgebieden. Hoe ga je
bijvoorbeeld om met cybercrime, virtuele diefstal of grondrechten? Wat als straks door verregaande
technologische ontwikkelingen burgers over twee jaar in staat zijn via bijvoorbeeld internet direct te
participeren tijdens plenaire debatten en te communiceren met parlementariërs. Vallen de
uitlatingen van parlementariërs onder de parlementaire immuniteit? Of onder de vrijheid van
meningsuiting? Artikel 7 Grondwet is techniek specifiek geformuleerd. Bij nieuwe technologieën is
het soms onduidelijk of deze überhaupt vallen onder de reikwijdte van artikel 7 Grondwet. Wat voor
gevolgen heeft dit voor het publieke en politieke debat? Zullen parlementariërs in de toekomst elk
woordje op de weegschaal moeten leggen? Of zal het allemaal niet zo’n vaart lopen? Is het huidige
stelsel van parlementaire immuniteit in Nederland in het licht van bovenstaande maatschappelijke
en technologische ontwikkelingen nog wel van deze tijd?
De probleemstelling van dit onderzoek luidt dan ook als volgt: ‘In hoeverre voldoet de regeling van de
immuniteit van de leden van de Staten Generaal, zoals neergelegd in artikel 71 Grondwet nog aan de
eisen en inzichten van deze tijd en de huidige status van de leden van de Staten Generaal nu het
politieke debat niet meer alleen plaatsvindt in het parlement, maar ook – en soms gelijktijdig – op
televisie en op internet en is deze regeling voor verbetering vatbaar?’
7
In 2012 had het nieuwe kabinet de inkomensafhankelijke zorgpremie in het regeerakkoord opgenomen. Na heel veel commotie van de
achterban was dit binnen de kortste tijd uit het regeerakkoord geschrapt om maar een voorbeeld te noemen. A, Hankel, ‘Geen
inkomensafhankelijke zorgpremie, wat dan wel?, Elsevier 12 november 2012, www.elsevier.nl (zoek op inkomensafhankelijke zorgpremie).
9

1.3 Opzet
Alvorens een standpunt over de onderzoeksvraag in te nemen, wordt in het eerste deel een
historische schets gegevens van het leerstuk van de parlementaire immuniteit. Parlementaire
immuniteit is vanzelfsprekend in ‘westerse’ parlementaire democratieën, maar is niet uit de lucht
komen vallen. Het is overal in Europa ontstaan in de strijd om de macht tussen vorst en
volksvertegenwoordiging. Vervolgens worden de diverse systemen van parlementaire immuniteit
van de lidstaten van de Europese Unie en het Europees Parlement besproken. Er wordt uitgebreid
stilgestaan bij het Nederlandse systeem. In de lidstaten verschillen de systemen van parlementaire
immuniteit in meer of mindere mate. Daarna wordt de relevante jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) besproken. In hoeverre noodzaakt met name de
jurisprudentie van het EHRM tot aanpassing van artikel 71 Grondwet? In het tweede deel van het
onderzoek wordt de focus gelegd op Nederland. Een aantal rechtsstatelijke vraagstukken, zoals ons
gematigd monistisch stelsel en de relevante jurisprudentie over uitlatingen van parlementariërs
binnen en buiten het parlement wordt besproken. Het leerstuk van de vrijheid van meningsuiting in
een veranderende samenleving komt ook aan bod. Vervolgens volgt een weergave over opvattingen
uit de academische literatuur over het al dan niet uitbreiden van de parlementaire immuniteit. Ten
slotte zal een standpunt geformuleerd worden en als de regeling voor verbetering vatbaar is, hoe zou
de nieuwe parlementaire immuniteit er dan uit kunnen zien?
Parlementaire immuniteit en parlementaire onschendbaarheid worden in de literatuur en de
jurisprudentie veelvuldig door elkaar gebruikt of hebben diverse betekenissen. 8 Om
begripsverwarring te voorkomen, worden hieronder deze twee centrale begrippen nader uitgewerkt.
Parlementaire immuniteit is de immuniteit die parlementariërs genieten met betrekking tot de
mening of de stem die zij in de uitoefening van het parlementaire ambt hebben uitgebracht.
Hieronder vallen zowel de uitlatingen in het parlement als de uitlatingen buiten het parlement. In
sommige gevallen wordt ook gesproken van materiele immuniteit. Parlementaire onschendbaarheid
is een persoonlijke immuniteit die in beginsel, de bescherming tegen gerechtelijke vervolging omvat.
Het betreft de bescherming voor uitingen die niet onder de parlementaire immuniteit vallen en
andere gedragingen. In sommige gevallen wordt ook gesproken van processuele immuniteit.
Het onderzoek heeft betrekking op de parlementaire immuniteit. Echter om een goed beeld te
krijgen van de diverse systemen en de verschillen in de Europese Unie, wordt waar nodig ook de
parlementaire onschendbaarheid in het onderzoek betrokken.
8
Elzinga bijvoorbeeld spreekt over de parlementaire onschendbaarheid van artikel 71 Grondwet. Elzinga 1990, p. 116-134. Voermans
gebruikt in dezelfde context de parlementaire immuniteit. EHRM 17 december 2002, NJCM Bulletin 2004, 7, m.nt. W. Voermans (A. tegen
het Verenigd Koninkrijk).
10

Hoofdstuk 2
begonnen en waarom?
Parlementaire immuniteit: hoe is het allemaal
‘Je kunt de bloem afknippen, maar daarmee hou je de komst van de lente niet tegen.’
- Malalai Joya -
2.1 Nieuwe verhoudingen
Na de aanslagen op 11 september 2001 volgde een Amerikaanse invasie in Afghanistan, waarna de
Talibanregering werd afgezet. Na een overgangsregering werd een nieuw Afghaans bewind
geïnstalleerd. In januari 2004 werd een grondwet voor de Islamitische Republiek Afghanistan
aangenomen. In deze grondwet zijn internationale mensenrechten, zoals gelijke rechten voor
mannen en vrouwen en de vrijheid van meningsuiting verankerd. De grondwet creëert een
presidentieel systeem waarbij de overheid wordt verdeeld in een uitvoerende, wetgevende en
rechterlijke macht. De Nationale Vergadering (parlement) van de Islamitische Republiek Afghanistan
is het hoogste wetgevende orgaan en bestaat uit twee huizen: de Wolesi Jirga (Lagerhuis) en de
Meshrano Jirga (Hogerhuis). Op grond van artikel 101 van de Grondwet kunnen parlementsleden in
rechte niet vervolgd worden voor de mening of de stem die zij in de uitoefening van hun ambt
hebben uitgebracht. Dat de parlementaire immuniteit in Afghanistan nog relatief in de
kinderschoenen staat getuigt het volgende.
Malalai Joya, een mensenrechtenactiviste en parlementslid van het Lagerhuis, werd in 2006 tijdens
een zitting van het parlement aangevlogen, mishandeld en met de dood bedreigd vanwege haar
uitlatingen over voormalig ‘criminele’ krijgsheren en vroegere leiders van de mujahedeen. Ze was
van mening dat deze heren niet thuishoorden in het parlement, maar vervolgd dienden te worden
voor hun misdrijven begaan tijdens het Taliban-regime. Na dit incident in het parlement werd haar
microfoon doorgaans uitgezet als ze trachtte gebruik te maken van haar spreekrecht en uiteindelijk
werd ze uitgesloten van haar verkozen mandaat vanwege uitlatingen buiten het parlement. In een
televisie-interview zou ze haar medeparlementsleden hebben beledigd. 9 Wellicht was de situatie
anders geweest als Malalai Joya een man was geweest, maar wellicht ook niet. Het is een klassiek
voorbeeld van nieuwe verhoudingen die in de praktijk nog bevochten moeten worden. 10
9
`Vrouw belaagd in Afghaans parlement’, Reformatorisch Dagblad 9 mei 2006, p. 6; ‘Kritisch Afghaans parlementslid geschorst’, Trouw 22
mei 2007, p. 10-11; zie ook Joya 2010.
10
Halverwege achttienhonderd was het in Nederland niet anders gesteld. De Tweede Kamer had destijds geen macht en gezag en moest
dit met `babystapjes’ veroveren. Zie ook Turpijn 2008.
11

2.2 Engeland – de bakermat van parlementaire immuniteit
Vandaag de dag is het in `westerse’ parlementaire democratieën ondenkbaar dat een
volksvertegenwoordiger ter dood wordt veroordeeld of gevangen wordt genomen vanwege
uitlatingen en handelingen in het parlement die de kroon onwelgevallig zijn. Het leerstuk van
parlementaire immuniteit ligt hieraan ten grondslag. Parlementaire immuniteit is overal in Europa
ontstaan in de strijd om de macht tussen vorst en volksvertegenwoordiging. 11
In Engeland is de rechtsregel van parlementaire immuniteit langs historische weg ontstaan uit een
eeuwenlange strijd tussen de koning en het Lagerhuis met als hoogtepunt de codificatie ervan in de
Bill of Rights van 1689. In de loop der eeuwen nam de absolute macht van de vorst af, kreeg het
parlement steeds meer privileges en ontwikkelde Engeland zich geleidelijk tot een parlementaire
democratie. In het verleden kwam het nog al eens voor dat een koning een ‘parlementslid’ liet
opsluiten vanwege uitlatingen die de koning niet welgezind waren. Bekende voorbeelden uit de
geschiedenis zijn die van Thomas Haxey en Richard Strode. In 1397 werd Thomas Haxey 12 wegens
verraad aan de koning ter dood veroordeeld door Richard II (1377-1399). Hij was verantwoordelijk
voor een wetsvoorstel waarin de ‘exorbitant’ hoge uitgaven van de Koninklijke hofhouding aan
banden werd gelegd. Gelukkig voor Thomas Haxey werd de doodstraf niet uitgevoerd tijdens het
koningschap van Richard II. Haxey diende een verzoekschrift in bij zijn troonopvolger Hendrik IV
(1399-1413) om het vonnis te vernietigen, omdat zijn veroordeling `encountre droit et la course quel
avoit este devant en Parlement’ was. Het verzoekschrift werd in 1399 gehonoreerd. In hetzelfde jaar
diende het Lagerhuis ook een verzoekschrift in bij Hendrik IV om het vonnis ongedaan te maken. Ook
dit verzoekschrift werd gehonoreerd. 13
Richard Strode werd in 1512 tijdens de regering van Hendrik VIII (1509-1547) veroordeeld door het
Stannery Gerechtshof (Devon) en gevangen genomen vanwege zijn aandeel in wetsvoorstellen ter
regeling van de tin-industrie in Cornwall om een veiligere werkomgeving te creëren voor
mijnwerkers. 14 Het parlement keurde dit af en nam de Strode’s Act (Privilege of Parliament Act 1512)
aan waarin het vonnis werd vernietigd. Daarnaast werd verklaard dat alle toekomstige vervolgingen
tegen Richard Strode en ‘andere parlementsleden’, die betrekking hebben op hun wetgevende taken
of uitlatingen over parlementaire aangelegenheden, nietig zijn. In de literatuur wordt aangenomen
dat de Strode’s Act betrekking heeft op alle parlementsleden en niet alleen de ‘medeplichtige’
parlementsleden van Richard Strode. 15 De praktijk was echter anders.
11
Elzinga 1990, p. 117.
12
Thomas Haxey was geen lid van het Lagerhuis in 1397. Zie Gillespie 1997, p. 93-114 en
www.historyofparliamentonline.org/research/members/1386-1421/H; Anders: Coopman 1939; Erskine May 1883.
13
Coopman 1939, p. 5; Erskine May 1883, p. 119.
14
Taswell-Langmead 1890, p. 338.
15
Taswell-Langmead 1890, p. 338-339; Coopman 1939, p. 6; Erskine May 1883, p. 120; Anders: Cella 1968, p. 6. Cella heeft het expliciet
over ‘Strode or his accomplices’.
12

Elizabeth I (1558-1603) had gedurende haar regering ook menigmaal leden van het Lagerhuis om hun
uitlatingen gevangen laten zetten. 16 De gebroeders Peter en Paul Wentworth mogen in het rijtje van
voorvechters van de parlementaire immuniteit niet ontbreken. Tijdens meerdere debatten in het
parlement ‘attendeerden’ zij de koningin op het belang van het recht om vrij te spreken in het
parlement, nadat de koningin weer eens verdere discussie over een bepaald onderwerp had
verboden. Peter Wentworth bezocht geregeld de Tower of Londen. 17
In 1667 verklaarden beide Huizen, nadat Karel I (1625-1649) het gedurende zijn regering te bont had
gemaakt, bij resolutie dat de Strode’s Act een algemene wet was die een algemene verklaring inhield
over de oude en noodzakelijke rechten van het parlement. 18 Na de revolutie van 1688, waarbij James
II (1685-1688) werd afgezet, werd de rechtsregel van parlementaire immuniteit gecodificeerd in
artikel 9 van de Bill of Rights uit 1689. Dit was een grote overwinning voor de democratie. Het
parlementaire debat vormt vandaag de dag in het Verenigd Koninkrijk nog steeds de kern en de
immuniteit beperkt zich tot de beraadslaging in Westminster Parliament.
2.3 Frankrijk – product van een revolutie
In Frankrijk is de parlementaire immuniteit niet langs historische weg ontstaan. Het was het product
van een revolutie, waarbij de absolute macht van de vorst werd omgeworpen en ingeruild voor een
republiek. Daarbij ontstond ook de roep om de positie van volksvertegenwoordigers te versterken. 19
De bestorming van de Bastille op 14 juli 1789 wordt gezien als het begin van de Franse Revolutie en
het einde van het Ancien Régime. De schuldenlast van de staat was hoog, de sociale tegenstellingen
waren groot, Frankrijk leed voortdurend aan hongersnood en Lodewijk XVI (1774-1791) had een
extravagante levensstijl die de Franse staat veel geld kostte. Daar kwam nog eens bij dat de adel en
de geestelijkheid vrijgesteld waren van belastingen, waardoor de rekening werd gepresenteerd aan
de `derde stand’, het gewone volk. Dit zorgde voor een groeiende onvrede bij het Franse volk.
In 1789 besloot Lodewijk XVI, voor het eerst in 175 jaar, de Staten-Generaal bijeen te roepen met als
doel de staatsfinanciën te bespreken en nieuwe belastingwetgeving er doorheen te krijgen. In 1787
was namelijk een eerdere poging bij Assemblée des Notables mislukt. Traditioneel werd er in de
Staten-Generaal in drie standen gesplitst beraadslaagd, namelijk adel, geestelijkheid en derde
stand. 20 Onder de vertegenwoordigers van de derde stand waren veel hoogopgeleide mannen,
waarvan velen jurist en veelal aanhangers van de Verlichting. De derde stand had steeds meer macht
naar zich toegetrokken en was niet naar Parijs gekomen om louter over belastingen te praten.
16
Coopman 1939, p. 6.
17
Cella 1968, p. 7-9. Zie voor een nader overzicht van gevallen (ook na 1689): Cella 1968, p. 10-16.
18
Coopman 1939, p. 6; Cella 1968, p. 12; Taswell-Langmead 1890, p. 340.
19
Nehmelman 2011b, p. 245.
20
Coopman 1939, p. 32.
13

De vertegenwoordigers van de derde stand hadden tot doel om fundamentele hervormingen door te
voeren, zoals een grotere juridische en fiscale eenmaking en gelijkheid tussen de standen. 21 Ze eisten
dat er voortaan niet meer per stand, elke stand één stem, maar per hoofd gestemd zou worden in
één vergadering. De derde stand had 610 vertegenwoordigers en de adel en geestelijkheid 600. Toen
dat werd geweigerd riepen zij zichzelf op 17 juni 1989 uit tot de Assemblée Nationale. Alle leden
werden geacht nog slechts de bevolking als geheel te vertegenwoordigen. 22 Op 23 juni 1789 hield
Lodewijk XVI de bekende séance royale waar hij aan het einde de afgevaardigden beval uiteen te
gaan, om de volgende dag bijeen te komen voor een naar standen gesplitste beraadslaging. Het
grootste gedeelte van de vergadering, waaronder ook adel en geestelijkheid, weigerde hieraan
gehoor te geven en Mirabeau, een afgevaardigde van de derde stand, sprak daarop de beroemde
woorden: ‘Nous ne quitterons nos places, que par la puissance des baïonnettes’. Hij begreep dat hij
gevaar liep veroordeeld te worden voor zijn uitingen in het parlement en stelde voor dat de
‘afgevaardigden’ onschendbaar moesten worden. Op voorstel van Mirabeau nam de vergadering
vervolgens met grote meerderheid het besluit, waarbij de parlementaire immuniteit werd
geproclameerd. 23
Na de bestorming van de Bastille brak in heel Frankrijk chaos uit en het koninklijk regime stortte snel
ineen. Lodewijk XVI had geen andere keus dan de eisen van de revolutionairen in te willigen en de
Assemblee te erkennen. De Assemblee schafte direct alle privileges, voorrechten en de kerkbelasting
af. Alle goederen van de Kerk werden geconfisqueerd en te koop gesteld. Op 26 augustus 1789 werd
de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen aangenomen, een van de mijlpalen van de Franse
Revolutie. De belangrijkste rechten en vrijheden, zoals gelijkheid voor alle burgers en de vrijheid van
meningsuiting en pers, zijn hierin opgenomen. De Déclaration is een mengeling van het liberale
gedachtegoed in de trant van Locke en Monstesquieu met de idee van volkssoevereiniteit van
Rousseau. 24 In september 1971 werd de eerste geschreven grondwet door de
volksvertegenwoordiging goedgekeurd. Frankrijk was vanaf dat moment een parlementaire en
constitutionele monarchie. 25 De Déclaration vormde de preambule van de eerste Franse
constitutie. 26
Doordat het oprichten van de Assemblee en Déclaration de uitkomst van een revolutie was, ontstond
de roep de positie van volksvertegenwoordigers te beschermen met maatregelen waarin hun
onafhankelijkheid en vrijheid werd gewaarborgd, zodat ze hun mandaat konden uitoefenen. 27 En zo
gebeurde. Het Franse parlement nam op 26 juni 1790 een decreet aan waarin de onschendbaarheid
21
Lesaffer 2008, p. 369.
22
Lesaffer 2008, p. 370.
23
Kranenburg 1958, p. 185; Van der Hulst 2000, p. 65; Coopman 1939, p. 32.
24
Lesaffer 2008, p. 371.
25
De monarchie heeft onder deze constitutie geen jaar meer bestaan. Lodewijk XVI werd in 1792 door de Assemblee afgezet en ter dood
veroordeeld. De republiek werd uitgeroepen, waardoor de eerste grondwet gedateerd was.
26
Lesaffer 2008, p. 372.
27
Van der Hulst 2000, p. 65.
14

voor parlementsleden werd erkend. In de Franse grondwet van 1791 werd de parlementaire
immuniteit opgenomen in artikel 7 en 8. Parlementariërs genoten zowel binnen het parlement als
daarbuiten immuniteit voor hun uitingen gedaan in het kader van hun functie. Voor gedragingen
buiten het parlement werden zij ook beschermd. Tenzij een parlementslid op heterdaad werd
betrapt bij het begaan van een strafbaar feit, konden parlementsleden zonder toestemming van het
parlement niet meer gerechtelijk vervolgd worden. 28
2.4 Ontwikkelingen in Nederland
De oudste geschreven regeling van parlementaire immuniteit in Nederland is de Bataafse
Staatsregeling van 1798. Tot die tijd hadden regelingen slechts geringe betekenis. De Acte van
Indemniteit van 1588 kende een vorm van vrijwaring en de versie van 1663 een zekere vrijheid van
advies. 29 In 1789 brak de Franse revolutie uit en de Fransen wilden deze maar al te graag delen met
de rest van Europa, zo ook met de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. In 1795 werd door
de Fransen de Bataafse republiek gevestigd en drie jaar later was, na eindeloos touwtrekken tussen
de zogenaamde Federalisten en de Unitaristen, de eerste Nederlandse grondwet een feit. 30 De
Staatsregeling van 1798 bevatte allerlei aspecten van de moderne rechtsstaat zoals de eenheidsstaat,
scheiding der machten, (sociale) grondrechten, scheiding tussen kerk en staat, legaliteitsbeginsel en
volksvertegenwoordiging. 31
Zowel de parlementaire immuniteit als de parlementaire onschendbaarheid waren gecodificeerd in
de Staatsregeling. De ratio achter de regeling was ook hier de waarborging van de onafhankelijkheid
en vrijheid van het parlement ter uitoefening van het mandaat. 32 Artikel 71 hield de nietverantwoordelijkheid
in voor hetgeen volksvertegenwoordigers in de uitoefening van hun ‘post’
zeggen of schrijven. 33 De spreekvrijheid werd in het reglement zo weinig mogelijk beperkt. Het
reglement van de Constitueerende Vergadering van 1798 hield slechts enkele orde- en
tuchtmaatregelen in. 34 Artikel 72 waarborgde hun vrijheid van beweging in het algemeen. Deze
vrijheid was echter niet absoluut. De immuniteit kon door de Staten-Generaal worden opgeheven in
het geval een volksvertegenwoordiger op heterdaad werd betrapt voor een misdrijf waar een
‘lijfstraf’ op stond.
28
Van der Hulst 2000, p. 79; Yi 2009, p. 58.
29
Elzinga 1990, p. 119.
30
Vgl. Verwey 1976, p. 640-651.
31 Joop van den Berg en wijlen Jan Vis hebben in het boek 'De eerste honderdvijftig jaar' 1 maart 1976 als beginpunt van de parlementaire
geschiedenis genomen. Dit was de dag waarop het eerste gekozen parlement, de Nationale vergadering, voor het eerst bijeenkwam onder
voorzitterschap van Pieter Paulus. Volgens de auteurs was de Bataafse Staatsregeling van 1798 niet louter een kopie van het Franse model.
Het bevatte ideeën die hier al langer, mede onder invloed van de Amerikaanse revolutie (1775-1783), in opkomst waren. Zie Van den Berg
& Vis 2013.
32 Oud 1967, p. 595.
33
Kranenburg 1958, p. 186.
34 Coopman 1939, p. 116.
15

Daarnaast kon de immuniteit worden opgeheven indien er een aanklacht werd gedaan aan de Eerste
Kamer door tenminste drie burgers die het recht hadden om te stemmen. De Hoge Raad was
vervolgens de bevoegde rechter. 35
In de daaropvolgende grondwetten van 1801 t/m 1840 was de parlementaire immuniteit als regeling
(nagenoeg) verdwenen uit de grondwet. Leden van de Staten-Generaal konden echter niet in rechte
vervolgd worden voor misdrijven begaan in hun functie zonder uitdrukkelijk verlof van de Staten-
Generaal. De Hoge Raad was de bevoegde rechter. 36 De vrijheid van spreken en schrijven in het
parlement werd als zodanig niet meer beschermd. Het gerechtelijk vervolgen van een parlementariër
wegens een belediging gedaan in het parlement aan het adres van een andere parlementariër, was
desondanks niet mogelijk zonder verlof van de Staten-Generaal. 37 Daarentegen werden in 1819 de
repressieve middelen van de Tweede Kamer aanmerkelijk verscherpt met middelen als tot de orde
roepen, het woord ontnemen en de toegang tot het Kamergebouw voor een bepaalde tijd
ontzeggen. 38
Bij de grondwetsherziening van 1848 verdween de ‘ruime’ regeling waarbij vervolging afhankelijk
werd gesteld van het verlof van de Staten-Generaal definitief uit de grondwet. De parlementaire
immuniteit, de vrijheid van spreken, werd op initiatief van Thorbecke weer opgenomen in de
grondwet in artikel 92. Kamerleden werden niet vervolgbaar verklaard voor ‘advijzen in de
vergadering uitgebragt’. Uit de (voor)geschiedenis van de grondwet van 1848 valt niet goed te
herleiden wat de motivatie voor deze regeling is geweest. Volgens Van Os ontbreekt de motivatie in
zijn geheel, was de noodzaak ervan niet vastgesteld en is het klakkeloos overgenomen uit oude
regelingen. 39 Uit de toelichting van de regering en de parlementaire debatten herleidt hij vervolgens
dat de ratio achter de regeling blijkbaar was de waarborging van de onafhankelijkheid en vrijheid van
het parlement tegenover regering en rechter. Het parlement moest in het kader van het algemeen
belang vrij kunnen spreken zonder de angst op vervolging en de Kamers dienden, op basis van
reglementen van orde, zelf te waken over uitlatingen van de Kamerleden. Niet de parlementariër
werd beschermd, maar het gesproken woord in het parlement. 40
In 1887 werd de parlementaire immuniteit uitgebreid tot ‘hetgeen zij in de vergadering hebben
gezegd, of aan haar schriftelijk hebben overlegd’. Er hoefde geen verband meer te bestaan met het
onderwerp van de beraadslaging. 41 In 1922 breidde de immuniteit zich uit tot ministers en de
commissarissen en ambtenaren, die geroepen werden de bewindslieden bij te staan. In 1948 werden
de staatssecretarissen hieraan toegevoegd (artikel 79 Grondwet 1948). 42 In 1983 zijn in het huidige
35
Artikelen 74 t/m 81 Staatsregeling voor het Bataafsche Volk 1798.
36
Artikel 104 Grondwet 1814, artikel 177 Grondwet 1815 en artikel 175 Grondwet 1840.
37 Aldus ook: Elzinga 1990, p. 120.
38 De Vos van Steenwijk 1927, p. 105-106.
39
Van Os 1910, p. 71.
40 Van Os 1910, p.74-75; zie ook Elzinga 1990, p. 120.
41
Zie voor een uitgebreide uiteenzetting Oud 1967, p. 599 ev.
42
Zie Elzinga 1990, p. 121.
16

artikel 71 Grondwet de commissarissen en ambtenaren vervangen door ‘andere personen die
deelnemen aan de beraadslaging’ en de woorden ‘of aangesproken’ toegevoegd. Iedereen die
‘daadwerkelijk’ deelneemt aan de beraadslaging, en dus niet de vergadering slechts bijwoont, geniet
immuniteit. Deze immuniteit omvat strafrechtelijke, civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en
tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. 43
2.5 Resumé
Parlementaire immuniteit is overal in Europa ontstaan in de strijd om de macht tussen vorst en
volksvertegenwoordiging. In Engeland is de rechtsregel langs historische weg ontstaan uit een
eeuwenlange strijd tussen de koning en het Lagerhuis. In 1689 werd de parlementaire immuniteit
gecodificeerd in artikel 9 van de Bill of Rights. De immuniteit beperkt zich tot uitingen tijdens
beraadslagingen in Westminster Parliament. In Frankrijk is de parlementaire immuniteit het product
van de Franse revolutie, waarbij de absolute macht van de vorst werd omgeworpen en ingeruild voor
een republiek. Om extra bescherming te bieden aan de volksvertegenwoordiging werd in de Franse
grondwet van 1791 een regeling opgenomen waarbij parlementariërs zowel binnen het parlement
als daarbuiten immuniteit genoten voor hun uitingen gedaan in het kader van hun functie en voor
gedragingen buiten het parlement. In Nederland werden aanvankelijk zowel de parlementaire
immuniteit als de parlementaire onschendbaarheid gecodificeerd in de Bataafse Staatsregeling van
1798. In de loop der eeuwen is de parlementaire onschendbaarheid in zijn geheel verdwenen uit
onze grondwet en de parlementaire immuniteit beperkt tot uitingen en stemgedrag tijdens de
beraadslaging in het parlement.
Het voorbeeld van Afghanistan laat zien dat het opnemen van een regeling in de grondwet geen
garantie biedt dat parlementariërs vanaf dag één in de praktijk ook daadwerkelijk de immuniteit
genieten. De uitdaging is: hoe gaat men er mee om als men het heeft?
43
Kamerstukken II 1976/77, 14 224, nr. 3, p. 7-8.
17

Hoofdstuk 3
Rechtsvergelijking in de Europese Unie
‘Now, gentlemen, let’s do something today which the world may talk of hereafter.’
- C. Collingwood -
3.1 Van blauwdruk tot model
In vrijwel alle gevestigde en opkomende democratieën is er wel enige vorm van parlementaire
immuniteit, d.w.z. bescherming van volksvertegenwoordigers tegen gerechtelijke vervolging voor
stemmen, uitlatingen en andere gedragingen. 44 Vaak is er een regeling opgenomen in de grondwet of
wet van een land. Parlementaire immuniteit wordt vandaag de dag gezien als een waarborg voor het
parlement, zodat het in staat is vrij en onafhankelijk zijn wettelijke taken te vervullen c.q.
ongehinderd te functioneren. 45 Het parlement is immers de plaats waar gedebatteerd wordt over het
publiek belang, waar oppositie wordt gevoerd en waar besluiten worden genomen over de inrichting
van een samenleving en die de gehele samenleving aangaan. Vrije meningsvorming over zelf gekozen
onderwerpen in een zelfstandig parlement is van wezenlijk belang voor de scheiding der machten. In
de westerse traditie wordt daarnaast, in het voetspoor van John Stuart Mill en met name in het
liberale denken, de vrijheid van meningsuiting gezien als één van de krachtigste pijlers voor de
democratische rechtsstaat. 46 Beperkingen van de vrijheid van meningsuiting of niet vrij kunnen
spreken in het parlement vanwege de angst voor consequenties hoort niet thuis in deze traditie. Bij
deze opvatting sluit onderstaande definitie van de Inter-Parlementaire Unie over het instituut
parlement naadloos aan.
‘Parliament is the institution that embodies society in the diversity of its composition and its opinions and
which relays and channels this diversity in the political process. Its vocation is to regulate tensions and maintain
equilibrium between the competing claims of diversity and uniformity, individuality and collectivity, in order to
enhance social cohesion and solidarity. Its role is to legislate, inter alia by allocating financial resources, and
oversee the action of the Executive.’ 47
44
In 1998 hebben 72 parlementen, 58 landen deelgenomen aan een onderzoek over parlementaire immuniteit. Zie Myttenaere 1998.
45
Het ‘historisch’ argument van bescherming tegen de onbegrensde macht van de vorst is niet meer van deze tijd. Tegenwoordig is men
de mening toegedaan dat volksvertegenwoordigers beschermd (moeten) worden tegen gerechtelijke procedures van ‘iedereen’; de
regering, politieke partijen, belangengroepen, burgers etc. Zie Kortmann 2008, p. 242.
46
John Stuart Mill (1806-1873) is één van de bekendste verdedigers van de vrijheid van meningsuiting en heeft met zijn werk On Liberty
(1859) een belangrijke bijdrage geleverd aan het liberale gedachtegoed.
47
Inter-Parliamentary Union 1999. De Inter-Parliamentary Union, opgericht in 1889 en gevestigd in Genève, is de oudste internationale
samenwerkingsorganisatie van parlementen.
18

Een andere gangbare opvatting is dat hoewel parlementsleden afzonderlijk immuniteit genieten, de
parlementaire immuniteit niet het karakter heeft van een persoonlijk voorrecht van de
parlementsleden. Het is een privilege van het parlement als instituut en de leden als
vertegenwoordiger van het electoraat, zodat het parlement en de parlementsleden ongehinderd en
onafhankelijk kunnen functioneren. De belangen van het parlement als geheel worden beschermd en
niet die van individuele parlementsleden. 48
Het Britse en het Franse model van parlementaire immuniteit hebben als voorbeeld gediend voor
andere westerse democratieën, zo ook in de Europese Unie. Het Verenigd Koninkrijk heeft met zijn
lange parlementaire geschiedenis, ongeschreven grondwet en reglement een hele andere
ontwikkeling gekend dan Frankrijk die de revolutie heeft doorgemaakt. 49 In het Britse model is de
immuniteit beperkt tot uitlatingen van parlementsleden tijdens beraadslagingen van het parlement.
In het Franse model is de immuniteit ruimer. Niet alleen genieten parlementariërs zowel binnen als
buiten het parlement immuniteit voor uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie, maar ook
een persoonlijke immuniteit voor andere gedragingen buiten het parlement.
Parlementen op het continent van Europa hebben in de praktijk het Franse stelsel vaker als
voorbeeld genomen dan het Britse stelsel en hebben een stelsel van parlementaire immuniteit en
parlementaire onschendbaarheid. De Europese Unie heeft ook het Franse model als voorbeeld
genomen.
3.1.2 Het Britse model
De regeling van parlementaire immuniteit in het Verenigd Koninkrijk dateert uit 1689 en is de oudste
nog van kracht zijnde regeling. In artikel 9 van de Bill of Rights is vastgelegd dat: ‘That the freedom of
speech and debates or proceedings in Parliament, ought not to be impeached or questioned in any
court or place out of Parliament.’
De parlementaire immuniteit in het Verenigd Koninkrijk is absoluut. Leden van het parlement (House
of Commons en House of Lords) kunnen voor hun uitlatingen in het parlement, ook al zijn ze onwaar,
kwetsend, beledigend of schadeveroorzakend, niet strafrechtelijk vervolgd of civielrechtelijk
aangesproken worden. Het citaat van Lord Chief Justice Cockburn in Ex parte Watson (1869) Queen's
Bench Reports 573 at 576 verwoordt treffend de kern van de parlementaire immuniteit zoals
neergelegd in artikel 9 van de Bill of Rights:
48
Esmein 1896, p. 380; Allen 1999, p. 137; Oud 1967, p. 596; Yi 2009, p. 2; Anders: Van Os 1910, p. 18 ev.
49
Zie hoofdstuk 2 voor een historische achtergrond van de parlementaire immuniteit.
19

‘It is clear that statements made by Members of either House of Parliament in their places in the House,
though they might be untrue to their knowledge, could not be made the foundation of civil or criminal
proceedings, however injurious they might be to the interest of a third party.’ 50
De zaak A. tegen het Verenigd Koninkrijk laat zien wat de gevolgen zijn van deze absolute immuniteit
voor de rechten van derden die in hun belangen worden geschaad. In deze zaak voelde klaagster zich
in haar goede naam en eer aangetast door uitlatingen van een volksvertegenwoordiger in het
parlement. De uitlatingen waren ook overgenomen door de diverse nieuwsbladen met alle gevolgen
van dien. Klaagster wilde de volksvertegenwoordiger ter verantwoording roepen voor de nationale
rechter, maar had geen toegang tot de rechter. Haar rechten moesten wijken voor de parlementaire
immuniteit. Ook bij het EHRM ving zij bot. Het EHRM besliste dat de wijze waarop de parlementaire
immuniteit in het Verenigd Koninkrijk is vormgegeven geen schending oplevert van artikel 6 van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), één van de belangrijkste
verdragswaarborgen. 51
Niet alleen de leden van het parlement genieten immuniteit. Ook andere personen die deelnemen
aan de parlementaire procedures (bijvoorbeeld hoorzittingen) genieten immuniteit onder artikel 9
Bill of Rights. Te denken valt hierbij aan juristen, deskundigen, getuigen, bewindslieden etc. 52 In
Zollmann tegen het Verenigd Koninkrijk ging het om uitlatingen van een minister in het parlement.
Klagers hadden geen toegang tot de rechter om de minister wegens smaad te vervolgen. Hun
rechten moesten ook wijken voor de parlementaire immuniteit. Het EHRM oordeelde in deze zaak
dat de absolute bescherming tegen gerechtelijke procedures geen schending van artikel 6 EVRM
oplevert. 53
Artikel 9 van de Bill of Rights ziet op het gesproken en geschreven woord. Over het algemeen wordt
onder ‘proceedings in Parliament’ verstaan, datgene wat is gezegd en gedaan tijdens parlementaire
vergaderingen van de Kamers en hun Kamercommissies. Een parlementslid geniet bijvoorbeeld geen
immuniteit voor uitlatingen in een persverklaring die zijn gedaan voordat het parlementaire debat
heeft plaatsgevonden, zelfs als de inhoud van de persverklaring meerdere malen aan bod komt in het
parlementaire debat. Uitlatingen door een parlementslid gedaan buiten het parlement na afloop van
het parlementaire debat, ook al zijn ze een herhaling van hetgeen in het parlement is gezegd, vallen
ook niet onder de immuniteit. 54 Leden van het parlement genieten buiten het parlement geen
immuniteit voor strafrechtelijke of civielrechtelijke vervolging.
50
European Parliament 2012, p. 142; EHRM 27 november 2003, nr. 62902/00 (Zollmann tegen het Verenigd Koninkrijk).
51 EHRM 17 december 2002, NJCM Bulletin 2004, 7, m.nt. W. Voermans (A. tegen het Verenigd Koninkrijk).
52
Elzinga 1990, p. 124; Van der Hulst 2000, p. 67.
53
EHRM 27 november 2003, nr. 62902/00 (Zollmann tegen het Verenigd Koninkrijk).
54
Allen 1999, p. 137-138.
20

Voormalig Britse koloniën en kroonbezittingen zijn voornamelijk beïnvloed door het Britse model.
Tot die groep behoren staten als India, Singapore, de Verenigde Staten, Malta, Canada en Nieuw
Zeeland. 55 In de Verenigde Staten is de parlementaire immuniteit, de zogenaamde Speech and
Debate Clause, opgenomen in artikel 1, par. 6 van de Amerikaanse Constitutie. Congresleden kunnen
niet wegens hun uitlatingen in een der Huizen ter verantwoording worden geroepen, dan door het
Huis zelf. De vrijheid van spreken heeft betrekking op alle uitlatingen in het Huis in de uitoefening
van de functie. Onder de wetgevende taak vallen de speeches en debatten in het parlement, het
voorbereiden van interne rapportages en documenten, het uitbrengen van stemmen en alle andere
werkzaamheden die een integraal onderdeel uitmaken van het overlegproces en
communicatieproces in plenaire vergaderingen en commissievergaderingen (Gravel v. United States,
408 U.S. 606 [1972]). 56 De immuniteit geldt echter niet voor uitlatingen buiten het parlement
gedaan. Het uitgeven van een persbericht door een congreslid waarin uitspraken opgenomen zijn die
oorspronkelijk in het parlement zijn gedaan bijvoorbeeld, valt buiten de bescherming (Hutchinson v.
Proxmire, 443 U.S. 111 [1979]). 57 Partij- en politieke activiteiten vallen ook niet onder het bereik van
de immuniteit (United States v. Brewster, 408 U.S. 501 [1972]). 58
Binnen de Europese Unie hebben weinig lidstaten het Britse model als voorbeeld genomen.
Nederland en Malta hebben een soortgelijk systeem als het Britse model, waar uitsluitend het
parlementaire debat immuniteit geniet.
3.1.3 Het Franse model
In het Franse model is de immuniteit ruimer dan in het Britse model. Het huidige systeem van
parlementaire immuniteit is vastgelegd in artikel 26 van de Franse Constitutie: ‘No Member of
Parliament shall be prosecuted, investigated, arrested, detained or tried in respect of opinions
expressed or votes cast in the performance of his official duties.’
Parlementariërs genieten zowel binnen als buiten het parlement immuniteit voor de uitlatingen
gedaan in de uitoefening van hun functie als parlementslid. De immuniteit is absoluut en omvat de
strafrechtelijke, civielrechtelijke en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. Welke uitingen vallen onder
het mandaat van de parlementariër? Daaronder vallen uitingen en stemmen tijdens plenaire- en
commissievergaderingen, schriftelijke en mondelinge vragen, ontwerpen van moties en
amendementen, namens commissies ingediende rapporten, uitingen gedaan tijdens een dienstreis in
opdracht van het parlement etc. Alleen die handelingen c.q. uitingen die noodzakelijk zijn ter
vervulling van het mandaat vallen onder de werkingssfeer van de parlementaire immuniteit.
55
Yi 2009, p. 7.
56 Navarra 2011, p. 108.
57
Navarra 2011, p. 110.
58
Navarra 2011, p. 109.
21

Een parlementariër geniet bijvoorbeeld geen immuniteit voor uitingen gedaan tijdens een radio
interview, uitlatingen in de pers of uitingen in een rapport in het kader van een dienstreis voor de
regering. 59 Handelingen op het terrein van het parlement die geen betrekking hebben op de
uitoefening van het mandaat vallen ook niet onder de parlementaire immuniteit. 60 Bovendien
kunnen parlementsleden bij onbehoorlijke uitlatingen in het parlement ter verantwoording worden
geroepen door het parlement.
Artikel 26 van de Franse Constitutie geeft een speciale regeling voor de strafrechtelijke vervolging
van een parlementslid. Het gaat hier om vervolging voor uitlatingen, handelingen en gedrag die niet
vallen onder de uitoefening van de parlementaire functie. Parlementsleden zijn onschendbaar zolang
het parlement deze onschendbaarheid niet opheft. Strafrechtelijke vervolging, arrestatie en het
nemen van maatregelen kan pas plaatsvinden nadat het Bureau van de Kamer op verzoek de
onschendbaarheid van een van haar parlementsleden opheft. De onschendbaarheid is slechts uitstel
van executie, geen afstel van executie. De duur van de parlementaire onschendbaarheid is namelijk
gebonden aan de ambtstermijn van het parlementslid. 61 Uitzonderingen op deze persoonlijke
immuniteit zijn ontdekking op heterdaad, kleine vergrijpen en boetes in belastingzaken en
civielrechtelijke zaken.
Voormalig Franse koloniën en het merendeel van de lidstaten van de Europese Unie hebben een
systeem dat is gebaseerd op het Franse model. Het is een betrekkelijk ruime immuniteit ten opzichte
van het Britse model met een ruime uitingsvrijheid wat betreft de parlementaire werkzaamheden en
zelfs bepaalde privileges buiten de parlementaire werkzaamheden.
3.2 Parlementaire immuniteit in de Europese Unie
In alle lidstaten van de Europese Unie is er wel een vorm van immuniteit tegen gerechtelijke
vervolging voor uitgebrachte stemmen en uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie als
parlementariër. 62 In Bulgarije en Slovenië zijn parlementariërs slechts gevrijwaard voor
strafrechtelijke vervolging. In Finland en Roemenië zijn parlementariërs ook gevrijwaard voor
civielrechtelijke vervolging. In Nederland en Italië kunnen parlementariërs zelfs niet
bestuursrechtelijk aangesproken worden. Als men de stelsels in de lidstaten nader bestudeert zijn er
meer gemeenschappelijke kenmerken, dan grote verschillen tussen de lidstaten. Iets minder dan de
59
Gerechtshof Parijs, 11 maart 1987 (Alain Vivien); Allen 1999, p. 57; A7-0155/2011 (Bruno Gollnisch); EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09
(Le Pen tegen Frankrijk).
60
Van der Hulst 2000, p. 69.
61 Een soortgelijke regeling geldt voor de president van Frankrijk. Bij oud-president Nicolas Sarkozy heeft de Franse politie en justitie begin
juli 2012, na zijn ambtstermijn, huiszoekingen gedaan wegens vermeende ontvangst van illegale donaties bij de presidentsverkiezingen van
2007. ‘Politie-invallen in huizen Nicolas Sarkozy’, RTL Nieuws 3 juli 2012, www.rtl.nl (zoek op Sarkozy).
62
Zie voor een landenoverzicht Bijlage II.
22

helft van de lidstaten heeft een stelsel waarbij de immuniteit zich beperkt tot uitlatingen gedaan
tijdens vergaderingen van het parlement of de commissies. 63 In Tsjechië bijvoorbeeld kan een
parlementariër niet strafrechtelijk vervolgd worden voor uitlatingen in het parlement, maar deze is
wel onderworpen aan de disciplinaire bevoegdheid van de desbetreffende Kamer. 64 In de overige
lidstaten genieten parlementariërs zowel binnen als buiten het parlement, immuniteit voor
uitlatingen gedaan in de uitoefening van hun functie als parlementslid. Niet de plaats is hier
bepalend, maar of de uitlatingen verband houden met de uitoefening van het parlementaire
mandaat. 65 In Luxemburg bijvoorbeeld kan een parlementariër niet vervolgd worden of voorwerp
van onderzoek zijn vanwege uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie. In de meerderheid
van de lidstaten is de immuniteit absoluut in die zin dat alle uitlatingen gedaan in de uitoefening van
het mandaat gevrijwaard zijn, ook al zijn ze kwetsend, beledigend of schadeveroorzakend. In
sommige lidstaten, zoals Duitsland, Letland en Griekenland echter, wordt daarop een uitzondering
gemaakt voor uitspraken die geclassificeerd kunnen worden als belediging, laster of smaad.
Welke uitlatingen vallen onder het mandaat van de parlementariër? Daaronder vallen in ieder geval
uitlatingen en stemmen tijdens plenaire- en commissievergaderingen, schriftelijke en mondelinge
vragen, wetgeving en wetsvoorstellen, ontwerpen van moties en amendementen. 66 Wat betreft de
uitlatingen buiten het parlement zijn er verschillen in de diverse lidstaten, hoewel in sommige
gevallen slechts marginaal. In Italië bijvoorbeeld dient er een functioneel verband (nesso funzionale)
te zijn tussen de uitlating en de uitoefening van het mandaat; de uitlating moet een uitdrukking zijn
van de parlementaire activiteit. 67 In Bulgarije dient er weliswaar een verband te bestaan met de
uitoefening van de functie, maar uitlatingen gedaan ‘tijdens’ de uitoefening van de functie die geen
verband hebben met het mandaat, vallen in sommige gevallen ook onder de immuniteit. 68 In
Portugal zijn uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie of vanwege de functie gevrijwaard. 69
Interviews, persconferenties, toespraken tijdens partijbijeenkomsten worden niet altijd gedekt door
de parlementaire immuniteit. In België en Frankrijk bijvoorbeeld niet, maar in Griekenland weer
wel. 70 Verschil bestaat er ook in de lidstaten bij uitlatingen gedaan in het parlement, die vervolgens
in de media of elders buiten het parlement mondeling of schriftelijk worden herhaald door een
parlementariër. In Nederland, Estland en het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld kunnen
parlementariërs zich niet beroepen op hun immuniteit. Zij kunnen voor vermeende strafbare
63
Men zou verwachten dat slechts een aantal lidstaten een ‘plaatsgebonden’ immuniteit hebben, omdat parlementen op het continent
van Europa in de praktijk Frankrijk meer nagevolgd hebben dan het Verenigd Koninkrijk. Niets is minder waar. In Tsjechië, Estland,
Litouwen, Slovenië, Cyprus, Malta, Duitsland, Ierland, Nederland en Zweden is de immuniteit ook beperkt tot uitlatingen in het parlement.
64
Voor strafbare uitingen buiten het parlement is in Tsjechië eerst de opheffing van de immuniteit door de Kamer nodig, alvorens tot een
gerechtelijke vervolging kan worden overgegaan.
65
Opvallend is dat meer dan de helft van deze lidstaten niet te kwalificeren valt als ‘jonge parlementaire democratie’.
66
Van der Hulst 2000, p. 70.
67
Corte Constitutionale, Sentenza n. 58/2000. Dit geldt overigens ook voor uitlatingen in het parlement: Corte Constitutionale, Sentenza n.
59/2002.
68 Konstitutsionen Sûd na Republika Bûlgariya n. 10 ot 27 yuli 1992.
69
Article 10 Statute governing Members of the Assembly of the Republic. Zie www.en.parlamento.pt/Legislation/StatuteofMembers.pdf.
70 Allen 1999 p. 11 en 57; Myttenaere 1998, p. 109-110.
23

uitlatingen in principe gerechtelijk vervolgd worden. In Italië en Griekenland kunnen parlementariërs
in een soortgelijke situatie zich wel beroepen op hun immuniteit. 71 In sommige lidstaten, zoals
Duitsland, Finland, Zweden en Denemarken kan het parlement de immuniteit opheffen.
Parlementsleden blijven in alle lidstaten ook ná hun ambtstermijn immuniteit genieten. Tot slot dient
erop gewezen te worden dat de vrijheid van meningsuiting in het parlement niet absoluut is. Bij
onbehoorlijke uitlatingen in het parlement bijvoorbeeld is er sprake van een vorm van zelfregulering
door het parlement. De leden van het parlement zijn in alle lidstaten onderworpen aan de
gedragsregels uit de diverse reglementen van orde van de desbetreffende kamers.
3.2.1 Parlementaire onschendbaarheid in de Europese Unie
Op een aantal lidstaten na, heeft men wat betreft de parlementaire onschendbaarheid in de
lidstaten gekozen voor het Franse model waar parlementariërs (tevens) persoonlijke immuniteit
genieten, waardoor zij onder bepaalde omstandigheden niet aangehouden of gerechtelijk vervolgd
kunnen worden voor handelingen die ze buiten het parlement hebben verricht. 72 Er is in beginsel een
politieke uitspraak nodig voordat men kan overgaan tot aanhouden c.q. gerechtelijk vervolgen. De
volksvertegenwoordiging dient de onschendbaarheid van de parlementariër op te heffen. 73 In
Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Malta kent men een dergelijke parlementaire
onschendbaarheid niet. 74
De regelingen van parlementaire onschendbaarheid lopen sterk uiteen in de lidstaten. Over het
algemeen zijn parlementariërs slechts beschermd tegen strafrechtelijke procedures. In Hongarije en
Letland daarentegen kunnen ook geen administratieve boetes worden opgelegd aan
parlementariërs. In de meeste lidstaten biedt de parlementaire onschendbaarheid alleen
bescherming tegen arrestatie (of andere vormen van vrijheidsbeperkende maatregelen), hechtenis
en strafrechtelijke vervolging. 75 Het stellen van onderzoeksdaden is vaak wel toegestaan, zoals in
België. In Italië is toestemming nodig van het parlement voor het op enige wijze onderscheppen van
gesprekken, e-mails en andere vormen van communicatie. In Roemenië mogen parlementariërs
voorwerp zijn van strafrechtelijk onderzoek en strafrechtelijk vervolgd worden voor handelingen die
niet gerelateerd zijn aan de uitoefening van de functie. Parlementariërs mogen echter zonder
toestemming van de desbetreffende Kamer en zonder dat ze zijn gehoord niet gefouilleerd,
aangehouden of gearresteerd worden.
71
Myttenaere 1998, p. 111.
72 Zie voor een landenoverzicht Bijlage II.
73 Cyprus is daar een uitzondering op. In Cyprus is toestemming nodig van het Hooggerechtshof om parlementariërs te vervolgen,
arresteren of gevangen te nemen.
74
Nederland kent geen parlementaire onschendbaarheid. In Ierland is het beperkt tot arrestatie op weg naar of van het parlement of
binnen het parlement. In het Verenigd Koninkrijk en Malta is de bescherming beperkt tot civiele zaken.
75
Zie ook Van der Hulst 2000, p. 86.
24

In (bijna) alle lidstaten geldt dat er geen bescherming is tegen strafrechtelijke procedures indien het
delict op heterdaad (flagrante delicto) is geconstateerd. In Slowakije dient bij arrestatie van een
parlementslid het parlement alsnog toestemming te geven voor de detentie. Bij weigering van de
toestemming dient het parlementslid onmiddellijk te worden vrijgelaten. In Tsjechië is bij een
betrapping op heterdaad het laatste woord aan het parlement wat betreft uiteindelijke vervolging. In
een aantal lidstaten is er geen sprake van bescherming in het geval er sprake is van het plegen van
een misdrijf waar een bepaald aantal jaren gevangenisstraf voor staat. In Slovenië bijvoorbeeld is er
geen bescherming bij een straf van meer dan vijf jaar en in Finland bij een straf waar minimaal zes
maanden voor staat.
De duur van de parlementaire onschendbaarheid is gebonden aan de ambtstermijn van het
parlementslid. Parlementaire onschendbaarheid is slechts uitstel van executie, geen afstel van
executie. Tsjechië echter is wederom een vreemde eend in de bijt. In het geval het parlement geen
toestemming geeft voor strafrechtelijke vervolging in een specifiek geval, is strafrechtelijke
vervolging voor altijd uitgesloten. Tot slot dient erop gewezen te worden dat in de meeste lidstaten
parlementaire onschendbaarheid beschouwd wordt als een zaak van publiek belang. 76 Een
individueel parlementslid kan de parlementaire onschendbaarheid zelf niet opheffen. Het is een
aangelegenheid van het parlement als geheel. In Griekenland en Polen echter kan een parlementslid
een verzoek indienen om de immuniteit op te heffen. 77
3.3 Immuniteit van het Europees Parlement
De legitimiteit van de Europese Unie berust op het beginsel van democratische
vertegenwoordiging. 78 De leden van het Europees Parlement (Parlement) hebben een bijzondere
taak op het gebied van democratische vertegenwoordiging. Zij oefenen deze uit door een vrij politiek
discours. Volgens artikel 343 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
geniet de Unie op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten die noodzakelijk
zijn ter vervulling van haar taak, onder de voorwaarden vastgelegd in het Protocol (nr.7) betreffende
de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie (Protocol). 79 In de artikelen 8 en 9 van het
Protocol zijn de klassieke twee categorieën van de parlementaire immuniteit respectievelijk
onschendbaarheid voor leden van het Parlement opgenomen. 80 De Protocollen bij de Verdragen zijn
76 Myttenaere 1998, p. 129.
77
De andere kant van de medaille is dat een parlementslid zijn onschuld niet kan aantonen in het geval het parlement geen toestemming
geeft voor vervolging. Zie EHRM 3 december 2010, nr. 8917/05 (Kart tegen Turkije).
78
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is dit beginsel verankerd in titel II van het Verdrag betreffende de Europese Unie
(VEU).
79
PbEU 2008, C 115/267.
80 De ratio achter de regeling is ook hier het behouden van de integriteit van het Europees Parlement en de waarborging van de
onafhankelijkheid en vrijheid van de parlementsleden in de uitoefening van hun mandaat. De parlementaire immuniteit is geen privilege
van individuele leden van het Parlement, maar een garantie voor de onafhankelijkheid van het Parlement en zijn leden ten opzichte van de
andere machten. Zie A4-0317/98 (Jean-Marie Le Pen).
25

een integraal onderdeel van de Verdragen (artikel 51 VEU) en behoren tot het primaire Unierecht. 81
De nationale autoriteiten moeten de bepalingen van het Protocol in acht nemen bij eventuele
vervolging van Europarlementariërs in de lidstaten. 82 Waarom?
De rechtsorde die door het Unierecht is gecreëerd, is een gedeelde en autonome rechtsorde. De
lidstaten zijn uitvoerders van de regels die op Unieniveau zijn vastgesteld. De relatie tussen het
nationale recht en het Unierecht wordt beheerst door het beginsel van voorrang van het Unierecht
en door het loyaliteitsbeginsel (art. 4 lid 3 VWEU). Het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van
Justitie) heeft in zijn befaamde uitspraken uitgemaakt dat het Unierecht op eigen kracht als zodanig
doorwerkt in de nationale rechtsorde van de lidstaten en daarbij voorrang heeft op eventueel strijdig
nationaal recht. 83 Het loyaliteitsbeginsel geldt voor alle autoriteiten die binnen de lidstaat het
Unierecht toepassen en heeft een buitengewoon ruim toepassingsbereik. De leerstukken van
rechtstreekse werking, de conforme uitleg en de aansprakelijkheid van lidstaten voor schending van
het Unierecht worden door het Hof van Justitie (mede) gebaseerd op het loyaliteitsbeginsel.
3.3.1 Materiële immuniteit
Overeenkomstig artikel 8 Protocol (artikel 9 oud) zijn de leden van het Parlement niet-aansprakelijk
voor uitgebrachte stemmen en meningen, geuit in de uitoefening van hun functie. De immuniteit is
een beperking van het recht op toegang tot de rechter en is van toepassing op elke gerechtelijke
procedure. De parlementaire immuniteit strekt ter bescherming van de vrije meningsuiting en de
onafhankelijkheid van parlementsleden en dient te worden aangemerkt als een absolute immuniteit,
die ook geldt na de ambtstermijn. Het Parlement heeft niet het recht de immuniteit op te heffen en
een parlementariër kan er geen afstand van doen. 84 De immuniteit gaat in op het moment dat de
verkiezingsuitslag bekend wordt gemaakt. 85
Kan het Parlement dan helemaal niets doen? Bij onbehoorlijke uitlatingen in het Parlement is er
sprake van zelfregulering door het Parlement. Krachtens artikel 232 VWEU stelt het Parlement zijn
intern reglement (RvO EP) vast. 86 De leden van het Parlement zijn onderworpen aan de gedragsregels
uit het RvO EP. Het RvO EP geeft aan dat het gedrag moet berusten op de waarden en beginselen
81
Vgl. Jans 2002, p. 28.
82
Interessant in dit verband is de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Humblet/België uit 1960. Het Hof van Justitie is bevoegd
recht te doen in elk geschil dat de uitleg of de toepassing van het Protocol betreft, maar het Hof van Justitie kan geen nationale
wetgevende of administratieve handelingen vernietigen. Zie HvJ EG 16 december 1960, nr. 6/60 (Humblet/België).
83 HvJ EG 5 februari 1963, nr. 26/62 (Van Gend en Loos), HvJ EG 15 juli 1964, nr. 6/64, (Costa/Enel) en HvJ EG 9 maart 1978, nr. 106/77
(Simmenthal). In de lidstaten is de rechtstreekse werking van het Unierecht overal aanvaard in het staatsrecht. Echter, in vrijwel alle
lidstaten wordt de eigen constitutie gezien als grondslag van de rechtsorde, en dus ook van de werking van het Unierecht in de rechtsorde.
Zie Claes 2006.
84
HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië).
85 A5-0248/2003 (Musotto).
86 Het Reglement van Orde van het Europees Parlement (RvO EP) is secundair Unierecht en neemt in de juridische hiërarchie een lagere
rangorde in dan het Protocol.
26

zoals vastgelegd in de basisteksten van de Europese Unie, geen afbreuk mag doen aan de
waardigheid van het Parlement en het goede verloop van de werkzaamheden van het Parlement niet
in gevaar mag brengen. Bij maatregelen en sancties moet men denken aan tot de orde roepen, het
woord ontnemen, berispen, tijdelijke uitsluiting van een deel of alle werkzaamheden van het
Parlement. 87
Welke meningsuitingen moeten worden geacht te vallen onder de uitoefening van het ambt van een
parlementslid? Aangezien artikel 8 Protocol geen enkele verwijzing bevat naar nationale rechten,
dient de draagwijdte van de immuniteit uitsluitend op basis van het Unierecht te worden
vastgesteld. 88 Het Parlement heeft ervoor gekozen de uitdrukking ‘uitoefening van hun ambt’ nauw
te interpreteren. De immuniteit heeft betrekking op uitlatingen gedaan tijdens de plenaire
vergaderingen van het Parlement, in de organen van het Parlement, in de parlementaire
(sub)commissies en de fractievergaderingen, alle uitingen binnen het eigenlijke parlementsgebouw.
In het geval van uitingen buiten het eigenlijke parlementsgebouw blijft de bescherming beperkt tot
situaties waarin de betrokkene uitsluitend in zijn hoedanigheid van parlementslid optreedt. Er moet
een duidelijke link zijn tussen de parlementaire werkzaamheden en de gedane uitspraken. 89 Er zijn
omstandigheden voorstelbaar waarin artikel 8 Protocol van toepassing is op een parlementslid in zijn
eigen land. Te denken valt aan een werkbezoek, vergadering van het Parlement of van zijn eigen
commissie, fractievergadering etc. Uitlatingen gedaan tijdens een conferentie van een nationale
politieke partij ten overstaan van de pers vallen daar niet onder. 90
3.3.2 Processuele immuniteit
Overeenkomstig artikel 9 Protocol (artikel 10 oud) worden Europarlementariërs beschermd tegen
vervolging en beperking van hun persoonlijke vrijheid gedurende de geldigheid van hun mandaat. Zij
genieten op hun eigen grondgebied de immuniteiten die aan de leden van de
volksvertegenwoordiging in hun staat worden verleend en op het grondgebied van elke andere
lidstaat, vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook. De immuniteit
beschermt hen eveneens, wanneer zij naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees
Parlement gaan of daarvan terugkeren. De onschendbaarheid van artikel 9 Protocol gaat in op het
moment dat de verkiezingsuitslag bekend wordt gemaakt 91 , geldt slechts tijdens de zittingsduur en zij
vervalt bij ontdekking op heterdaad. 92
87
Zie de artikelen 9, lid 2, 152 en 153 RvO EP.
88
HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië) en zie naar analogie HvJ EG 10 juli 1986, nr. 149/85 (Wybot/Faure).
89
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello).
90 A5-0243/2003 (Camre) en A6-0006/2005 (Koldo Gorostiaga).
91 A5-0248/2003 (Musotto).
92
Het Europees Parlement, ook wanneer het niet daadwerkelijk vergadert, moet worden geacht in zitting te zijn tot het besluit waarbij de
jaarlijkse of buitengewone zitting voor gesloten wordt verklaard. In de praktijk geldt de parlementaire onschendbaarheid dus gedurende de
gehele ambtstermijn. Zie HvJ EG 12 mei 1964, nr. 101/63 (Wagner/Fohrmann en Krier) en HvJ EG 10 juli 1986, nr. 149/85 (Wybot/Faure).
27

Het Parlement kan de immuniteit echter altijd opheffen, indien het meent dat het gedrag van een
parlementslid geen verband houdt met zijn mandaat en het parlementslid dus geen processuele
immuniteit behoort te hebben. In de praktijk ontvangt het Parlement of een verzoek om opheffing
van de immuniteit door een lidstaat dat voornemens is het desbetreffende parlementslid te
vervolgen, of een verzoek van een parlementslid om de immuniteit te verdedigen. Het besluit van
het Parlement om de immuniteit op te heffen is vatbaar voor beroep bij de Unierechter ex artikel
263 VWEU omdat de rechtsgevolgen van het besluit verder reiken dan de interne organisatie van het
Parlement, de rechtspositie van een parlementslid wijzigt. Het besluit maakt het mogelijk om een
parlementslid te vervolgen door de nationale rechter, zonder dat enige nadere regel noodzakelijk is.
Een parlementslid wordt rechtstreeks geraakt door het besluit. 93
Artikel 9 Protocol geeft geen criteria op basis waarvan de immuniteit al dan niet kan worden
opgeheven. Om te beslissen of de parlementaire immuniteit al dan niet wordt verdedigd, hanteert
het Parlement zijn eigen vaste beginselen. 94 Het Parlement heft de immuniteit niet op in het geval er
sprake is van fumus persecutionis, dat wil zeggen een voldoende ernstig en precies vermoeden dat
de zaak aanhangig is gemaakt met de bedoeling het parlementslid politieke schade toe te brengen.
Te denken valt bijvoorbeeld aan het indienen van een klacht in een lidstaat door een politieke
tegenstander met als voornaamste doel iemands activiteiten als lid van het Parlement te
ondermijnen. 95 In alle gevallen waarin het betrokken feit c.q. de aangespannen strafrechtelijke zaak
betrekking heeft op de politieke activiteiten van een lid van het Parlement wordt de immuniteit ook
niet opgeheven. 96 Het criterium wordt daarnaast aangevuld met andere argumenten die eventueel
voor of tegen opheffing pleiten. De immuniteit van een parlementslid wordt bijvoorbeeld opgeheven
bij verdenking van een zeer ernstig strafbaar feit. De ernst van een daad is een zwaarwegend
criterium. Er wordt ook rekening gehouden met de wetgeving van de andere lidstaten dan de lidstaat
van herkomst van het parlementslid. In het geval de andere lidstaten bijvoorbeeld een daad niet of
nauwelijks strafbaar stellen, kan dit een aanleiding vormen om de immuniteit van parlementslid niet
op te heffen. Hoewel de besluiten van het Parlement zeer casuïstisch van aard zijn kunnen algemene
lijnen herkend worden. De immuniteit wordt niet verdedigd in het geval een parlementslid lid is van
een criminele organisatie, een terrorist of terroristische organisatie ondersteunt, zich bezighoudt
met drugshandel, een politieambtenaar in functie beledigt, een verkeersongeval verzwijgt, fraudeert
etc. 97
93
HvJ EG 23 maart 1993, nr. C-314/91 (Weber/Parlement); GvEA EG 15 oktober 2008, nr. T-345/05 (Mote/Parlement).
94
Zie voor een uitgebreid overzicht van de parlementaire praktijk: Offerman 2007, p. 22 ev.
95
P7_TA(2009)0050 (Marek Siwiec).
96 Zie bijv. A6-0251/2007 (Ms. Musolini) en T7-0100/2012 (Luigi de Magistris).
97 Offerman 2007, p. 24; A7-0196/2011 (Agnes Hankiss); A7-0267/2011 (Hans-Peter Martin); A7-0410/2011 (Georgios Toussas); A7-
0151/2012 (Tudor).
28

3.4 Parlementaire immuniteit in Nederland - artikel 71 Grondwet
De parlementaire immuniteit in Nederland is geregeld in artikel 71 van de Grondwet en luidt: ‘De
leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen en andere personen die
deelnemen aan de beraadslaging, kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor
hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies daaruit hebben gezegd of
aan deze schriftelijk hebben overgelegd.’
De woorden ‘niet in rechte worden vervolgd of aangesproken’ maken duidelijk dat de immuniteit de
strafrechtelijke, civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid omvat. 98
De parlementaire immuniteit is dus een beperking van het recht op toegang tot de rechter en de
Grondwet voorziet niet in een mogelijkheid om deze immuniteit op te heffen, ook niet door het
parlement. 99 De parlementaire immuniteit heeft daarnaast een absoluut karakter, omdat geen enkel
ander belang aan de vrije meningsuiting in het parlement kan afdoen of worden tegengeworpen. 100
Dit wordt gerechtvaardigd doordat zij een legitiem doel dient, namelijk het beschermen van de vrije
meningsuiting in het parlement en handhaving van de scheiding van machten tussen de wetgever en
de rechter. 101
De reikwijdte van de bepaling is begrensd tot uitlatingen gedaan als deelnemer aan het parlementair
debat. Het is dus niet de politicus als zodanig die beschermd wordt, ook `niet politici’ worden
uitdrukkelijk beschermd. Om een beroep te kunnen doen op immuniteit dient men te behoren tot de
groep personen genoemd in artikel 71 Grondwet. In de parlementaire praktijk wordt er door
bewindslieden en parlementariërs geregeld een beroep gedaan op ambtenaren, deskundigen,
fractiemedewerkers etc. om hen bij te staan bij de beraadslaging. Deze personen genieten ook
immuniteit in het geval zij op aanwijzing of uitnodiging deelnemen aan de beraadslaging.
Zij dienen dus ‘daadwerkelijk’ deel te nemen aan de beraadslaging. De Hoge Raad verstaat onder het
begrip ‘beraadslaging’ in artikel 71 Grondwet het ‘parlementaire debat’, dat wil zeggen de
schriftelijke of de mondelinge uitwisseling van gedachten en standpunten in een vergadering van een
Kamer of een Kamercommissie. 102
Uit de wetsgeschiedenis 103 en de jurisprudentie blijkt dat de immuniteit van artikel 71 Grondwet zich
niet uitstrekt tot personen die door de Tweede Kamer of een commissie daaruit, in een vergadering
of hoorzitting worden gehoord zonder dat zijzelf aan de beraadslaging deelnemen. Evenmin komt
98 Kamerstukken II 1976/77, 14 224, nr. 3, p. 7-8.
99
Denemarken, Finland en Polen kennen de mogelijkheid dat de parlementaire immuniteit door het parlement zelf wordt opgeheven.
Duitsland verleent geen immuniteit voor opzettelijke beledigingen tijdens het debat in het parlement (Bondsdag).
100 Volgens Schutgens maakt het Internationaal Strafhof (ICC Statuut, Trb. 2000, 100) een kleine uitzondering op deze absolute
bescherming. Wie zijn parlementaire immuniteit misbruikt en aanspoort of oproept tot genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en agressie is in internationaal verband niet langer straffeloos en kan in theorie worden vervolgd. Schutgens 2013, p. 22-
23.
101 Vgl. EHRM 17 december 2002, NJCM Bulletin 2004, 7, m.nt. W. Voermans (A. tegen het Verenigd Koninkrijk) en HR 17 juni 2011,
Mediaforum 2011, 9, m.nt. J. M. van den Berg.
102
HR 28 juni 2002, NJ 2002, 577, m.nt. T. Koopmans.
103
Kamerstukken II 1978/79, 14 224, nr. 5; Kamerstukken II 1978/79, 14 224, nr. 6; Kamerstukken II 1979/80, 14 224, nr. 14.
29

immuniteit toe aan (niet in artikel 71 Grondwet genoemde) personen die zich schriftelijk tot een
Kamer of Kamercommissie wenden. Personen die in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de
parlementaire enquêtecommissie onderzoek doen en de resultaten daarvan aan de commissie
overleggen genieten geen immuniteit. 104 Bezoekers van de publieke tribune vallen ook niet onder de
immuniteit.
Een andere beperking van de immuniteit is de plaatsgebondenheid, dat wil zeggen er moet sprake
zijn van een vergadering van de Staten-Generaal of van commissies in de zin van de reglementen van
orde. De locatie van de vergadering is niet maatgevend. 105 Stel er zou brand uitbreken aan het
Binnenhof en het parlement zou tijdelijk elders ondergebracht worden, dan behoudt de
parlementaire immuniteit haar geldingskracht. Zo is het niet ondenkbaar dat in de (nabije) toekomst
de mogelijkheid wordt gecreëerd voor bijvoorbeeld externe deskundigen op afstand door
videoconferencing, deel te nemen aan de beraadslaging. 106 Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de
reglementen van orde uitsluitsel moeten geven wanneer er sprake is van een Kamercommissie. 107
Fracties en commissies uit de parlementsfracties zijn geen commissies als bedoeld in artikel 71
Grondwet. Een door de Kamer ingestelde commissie die bestaat uit niet-parlementariërs is geen
Kamercommissie. 108
De immuniteit is daarnaast beperkt tot hetgeen de personen genoemd in artikel 71 Grondwet in de
vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze
schriftelijk hebben overgelegd. De bepaling ziet alleen op het gesproken en geschreven woord.
Feitelijke handelingen, zoals geweldpleging en vernieling vallen niet onder de reikwijdte van de
bepaling. Maatgevend is in dit verband hetgeen opgenomen wordt in een parlementair document,
zoals de Handelingen van de Kamers, inclusief de daarbij behorende stukken en aanhangsels. 109 Alles
wat tijdens beraadslagingen in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies wordt
gezegd, komt in de Handelingen. Voor alle woorden die opgenomen zijn in de Handelingen genieten
de deelnemers aan de vergaderingen immuniteit. Dit geldt ook voor alle schriftelijke Kamervragen
gedaan en Kamerstukken ingediend tijdens vergaderingen. Vandaag de dag is gemakkelijk te
achterhalen of een document een parlementair document betreft. De parlementaire documenten
zijn gedigitaliseerd vanaf de periode 1814 tot heden en vindbaar op internet. 110 In het geval een
parlementariër een schriftelijke vraag, gesteld tijdens een vergadering, download van
officielebekendmakingen.nl en deze op zijn website plaats, dan betreft het een parlementair
document dat valt onder de immuniteit. Een belediging door een parlementariër jegens een
104 HR 28 juni 2002, NJ 2002, 577, m.nt. T. Koopmans.
105
Elzinga 1990, p. 124.
106 Men zou dit zelfs nog kunnen doortrekken naar de vergaderingen. Waarom zou je ‘het nieuwe werken’ ook hier niet kunnen
implementeren door het technologisch mogelijk te maken en uiteraard met respect voor de reglementen van orde.
107
Kamerstukken II 1978/79, 14 224, nr. 6.
108 Elzinga 1990, p. 124.
109 Aldus ook: Elzinga 1990, p. 126-127.
110 Zie voor de periode 1814-1995 www.statengeneraaldigitaal.nl en na 1995 officielebekendmakingen.nl.
30

buitenstaander gedaan tijdens een beraadslaging valt onder de immuniteit. Maar als deze belediging
herhaald wordt door de parlementariër tijdens een actualiteitenprogramma op de televisie, dan valt
diezelfde belediging niet onder de immuniteit. Brieven van een minister aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal vallen onder parlementaire immuniteit. Aan diezelfde minister
komt echter geen immuniteit toe voor het bekendmaken van de inhoud van de desbetreffende
brieven via een persbericht aan derden buiten de vergadering van de Staten-Generaal. 111
Maar zijn politici dan helemaal vogelvrij in het parlement? Kunnen zij alles naar gelieve zeggen? Nee,
dat zijn en kunnen ze niet. De vrijheid van meningsuiting van de parlementariër tijdens de
vergadering is niet absoluut (naar buiten toe wel). In die zin dat de onderwerpen waarover en de
volgorde waarin gesproken wordt van te voren worden bepaald. Bepaalde uitlatingen worden niet
geaccepteerd wegens hun inhoud. De Kamer geeft zelf de grenzen aan. In de reglementen van orde
is een ruim arsenaal aan ordemaatregelen opgenomen. 112 De Kamervoorzitters hebben
bevoegdheden om de orde te handhaven. De Kamervoorzitter heeft de bevoegdheid een spreker
wegens zijn uitlatingen vermanend toe te spreken, een waarschuwing te geven, het woord te
ontnemen of zelfs uit te sluiten van de vergadering. 113 Tot 2001 had de Kamervoorzitter de
bevoegdheid om op eigen gezag uitspraken van een spreker als ontoelaatbaar te kwalificeren en uit
de officiële verslagen van de vergadering te weren. Als men het taalgebruik in het parlement van de
afgelopen jaren onder de loep neemt, zou men soms wensen dat de Kamervoorzitter deze
bevoegdheid nog steeds had. 114
Deze maatregel had wel tot gevolg dat het verslag geen juist beeld gaf van hetgeen in de vergadering
was voorgevallen. De Tweede Kamer heeft de uitgewerkte stenogrammen met de ‘geschrapte’
woorden in een speciaal archief bewaard, het zogenaamde ‘Lijkendossier’. Dit dossier bevat vele
voorbeelden van opmerkelijke uitspraken en taalgebruik van Kamerleden. 115
3.5 Resumé
Het Britse en het Franse model van parlementaire immuniteit hebben als voorbeeld gediend voor de
lidstaten in de Europese Unie. In het Britse model is de immuniteit beperkt tot uitlatingen van
parlementsleden tijdens beraadslagingen van het parlement. In het Franse model is de immuniteit
ruimer. Niet alleen genieten parlementariërs zowel binnen als buiten het parlement immuniteit voor
111 Hof Den Haag 27 mei 2004, NJF 2004, 492. In casu was er, gezien de inhoud van het persbericht, geen sprake van onrechtmatig
handelen.
112
Reglement van Orde de Tweede Kamer (RvO TK) en Reglement van Orde van de Eerste Kamer (RvO EK).
113 Artikelen 58 t/m 60 RvO TK en artikelen 94 t/m 98 RvO EK.
114
Een bekend geval is waar SP-Kamerlid Jan Marijnissen in het parlement Minister Bert Koenders een flapdrol noemt. (video)
115 CATK, SD, Stukken betreffende de zogeheten ‘Lijkendossiers’ van de Voorzitter van de Tweede Kamer de Staten-Generaal, inv.nrs. 419-
423; zie ook Bootsma & Hoetink 2006.
31

uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie, maar ook een persoonlijke immuniteit voor
andere gedragingen buiten het parlement. Veel lidstaten in de Europese Unie bieden hun
parlementariërs een betrekkelijke ruime immuniteit. Parlementariërs genieten in bijna alle lidstaten
absolute immuniteit voor uitlatingen - in de uitoefening van de functie - in het parlement en in het
merendeel van de lidstaten ook immuniteit voor uitlatingen - in de uitoefening van de functie -
buiten het parlement. De meeste lidstaten kennen ook de parlementaire onschendbaarheid. De
regelingen van parlementaire onschendbaarheid lopen sterk uiteen in de lidstaten. Over het
algemeen zijn parlementariërs slechts beschermd tegen strafrechtelijke procedures. De waarborg
geldt doorgaans echter niet bij betrapping op heterdaad. In een aantal lidstaten is er geen sprake van
bescherming in het geval er sprake is van het plegen van een misdrijf waar een bepaald aantal jaren
gevangenisstraf voor staat.
Het Europees Parlement kent ook een dergelijke uitgebreide regeling van zowel parlementaire
immuniteit als parlementaire onschendbaarheid. Europarlementariërs genieten immuniteit voor alle
uitingen in de uitoefening van de functie, voor zover de uitingen een nauw verband hebben met hun
taakuitoefening. Europarlementariërs worden daarnaast beschermd tegen vervolging en beperking
van hun persoonlijke vrijheid gedurende de geldigheid van hun mandaat.
In tegenstelling tot de diverse systemen binnen de Europese Unie beperkt het Nederlandse systeem
zich tot uitlatingen binnen de Kamer. In dit opzicht is het Nederlandse systeem te vergelijken met het
Britse systeem, waar ook het parlementaire debat de kern vormt. Voor uitingen binnen het
parlement ziet het parlement erop toe en voor uitingen buiten het parlement de rechter. Om met de
woorden van Voermans te eindigen: ‘We hebben een betrekkelijk basale bescherming van de
parlementaire immuniteit.’ 116
116
Voermans 2012 p. 247.
32

Hoofdstuk 4 Europese dimensie: uitdagingen, excessen,
grenzen of juist niet?
‘La liberté est le droit de faire tout ce que les lois permettent.’
- Montesquieu -
4.1 Grenzen aan de uitingsvrijheid?
Wat doe je als een parlementariër in de uitoefening van zijn functie de grenzen van fatsoen
overtreedt? Waarvan de overgrote meerderheid van het parlement of de publieke opinie de
uitlatingen verwerpelijk vindt en van mening is dat er tegen deze parlementariër opgetreden dient te
worden. Als derden hierdoor ernstig in hun belangen worden geschaad. Kan er überhaupt wel
opgetreden worden tegen een parlementariër? Of staat de parlementaire immuniteit in de weg? Het
antwoord hierop is niet eenvoudig te geven.
Hoewel in Nederland de immuniteit beperkt is tot uitlatingen gedaan in het parlement, is deze wel
absoluut. 117 In het geval een parlementslid of een gehele fractie in het parlement de fundamentele
democratische uitgangspunten en daarmee verbonden menselijke grondrechten zou miskennen, om
een voorbeeld te noemen, dan heeft alleen de Kamervoorzitter de bevoegdheid om de
parlementsleden op de vingers te tikken met als zwaarste maatregel uitsluiting van de
vergadering. 118 In een soortgelijke situatie in Zweden echter kan het parlement de immuniteit
opheffen. 119 Voor uitlatingen buiten het parlement bestaat er in Nederland geen belemmering om
parlementariërs in rechte te vervolgen of aan te spreken. In België bijvoorbeeld ligt dat weer anders.
De immuniteit heeft betrekking op alle uitlatingen gedaan in de uitoefening van het mandaat. Het
parlement kan deze immuniteit niet opheffen. Het komt neer op de vraag of bepaalde uitlatingen zijn
gedaan in de uitoefening van de functie. Vallen de uitlatingen niet onder de reikwijdte van de
parlementaire functie, dan is er ook geen sprake van immuniteit. 120 Bij een ruime interpretatie van
de uitdrukking in ‘uitoefening van de functie’ kunnen rechten van derden in het gedrang komen.
117
Anders: Schutgens 2013 p. 22-23.
118
Dat wil niet zeggen dat de parlementaire praktijk geen vuist kan maken. In de jaren ‘80 en ‘90 liep het parlement leeg als Hans Janmaat
van de Centrum Democraten (CD) het spreekgestoelte betrad. Hij werd door het gros van de Kamerleden genegeerd. De parlementaire
pers besloot ook tot een boycot tegen Janmaat. De Tweede Kamer en de regering stelden eind jaren ’80 een zogenaamd cordon sanitaire
in waardoor de CD geïsoleerd kwam te staan. De CD haalde tijdens de verkiezingen in 1998 geen zetel meer en verdween uit het
parlement.
119
Het Zweedse parlement heeft de bevoegdheid om met ten minste vijf zesde van de uitgebrachte stemmen de parlementaire
immuniteit op te heffen. Zie Bijlage II.
120
In sommige lidstaten van de Europese Unie en in het Europees Parlement is men op dat moment nog geen stap verder omdat
parlementariërs persoonlijke immuniteit genieten. Het parlement dient de onschendbaarheid van de parlementariër op te heffen, alvorens
men kan overgaan tot vervolging.
33

Het feit dat een staat parlementaire immuniteit verleent, kan van invloed zijn op de bescherming van
grondrechten. Er kan strijd ontstaan met grondrechtenverdragen als het EVRM, in het bijzonder met
artikel 6 EVRM (recht op een eerlijk proces). Derden hebben al meerdere malen bij het EHRM een
beroep gedaan op artikel 6 EVRM, omdat ze in de verdragsstaat geen toegang tot de rechter hadden
vanwege de immuniteit van parlementariërs.
De andere kant van de medaille is dat parlementariërs worden veroordeeld omdat zij in bepaalde
gevallen geen parlementaire immuniteit genieten voor hun uitlatingen en geen geslaagd beroep
kunnen doen op hun vrijheid van meningsuiting. Het betreft hier de vrijheid van meningsuiting van
parlementariërs en de vraag of en in hoeverre zij een ruimere vrijheid genieten dan de ‘gewone’
burger (artikel 10 EVRM). Het signaleren van misbruik en misstand kan worden gerekend tot een van
de klassieke taken van een parlementariër. Een parlementariër kan ernstig in zijn werk worden
belemmerd op het moment dat de uitingsvrijheid wordt beperkt. Soms zijn volgens politici
controversiële middelen nodig om transparantie te krijgen over bepaalde zaken. Zo meende een
Belgisch parlementslid dat het geoorloofd was om stukken uit het dossier tegen de
kindermoordenaar Marc Dutroux op zijn website te publiceren en tijdens een persconferentie over
pedofilie de foto’s van de slachtoffers te tonen. 121 Het parlementslid beriep zich tevergeefs op zijn
‘parlementaire onverantwoordelijkheid’, die door artikel 58 van de Belgische Grondwet is
gegarandeerd. 122
Het Straatsburgse Hof wordt al decennia geconfronteerd met vraagstukken die de kern van de
parlementaire immuniteit raken. Doorgaans kent de rechtspraak van het EHRM twee categorieën
van zaken waarin parlementaire immuniteit een rol speelt, namelijk zaken betreffende het recht op
toegang tot de rechter (artikel 6 EVRM) en de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM). Inmiddels
is er een lange reeks van jurisprudentie tot stand gekomen.
4.2 Het EVRM
Toen in 1950 de dertien leden van de Raad van Europa het EVRM ondertekenden kon men niet
verwachten dat het Verdrag ooit nog eens zo’n belangrijke rol zou gaan spelen in de nationale
rechtsorde van de inmiddels 47 verdragsstaten. Het EVRM is uitgegroeid tot een zeer belangrijke
factor in de bescherming van de grondrechten in Europa en is van invloed op nationale
rechtsvorming (veellagige rechtsorde). 123 De staten hebben een volkenrechtelijke verplichting om de
EVRM-rechten te verzekeren. 124 Het betreft een resultaatsverplichting, maar het is in beginsel aan de
121
‘Justitie pakt parlementariër met 'Dutroux-foto's' aan’, Ad.nl 20 april 2012, www.ad.nl; ‘Kamerlid choqueert met autopsiefoto’s van
Julie en Mélissa’, Clint.be 19 april 2012, www.clint.be (zoek op Laurent Louis).
122
‘Louis wil dat Kamer gerechtelijk onderzoek tegen hem schorst’, Vandaag.be 31 mei 2012, www.vandaag.be (zoek op Laurent Louis).
123
Vgl. Gerards 2010, p. 726-730; Barkhuysen 2004, p. 11-113.
124
De verdragsstaten hebben ook toegezegd dat zij de grondrechten zo goed mogelijk zullen garanderen. Zie de Verklaring van Interlaken
van 19 februari 2010, te vinden via: www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/The+Court/Reform+of+the+Court/Conferences.
34

staat zelf hoe dit te bewerkstelliggen. Het Verdrag voorziet in de mogelijkheid voor individuele
slachtoffers om bij het Hof te klagen over schendingen van het EVRM door de staten. De
einduitspraken van het EHRM zijn bindend voor de verwerende staat (artikel 46 lid 1 EVRM). 125
In de uitspraken van het Hof wordt de tekst van het EVRM, die in de praktijk betrekkelijk vaag bleek,
geïnterpreteerd en verder uitgewerkt. Het Hof benadrukt dat het Verdrag een ‘living instrument’ is
en geïnterpreteerd moet worden ‘in the light of the present day conditions’. 126 Het Hof kijkt
bijvoorbeeld of er zich in de rechtsontwikkeling in de verdragsstaten een bepaalde consensus
aftekent, hetgeen dan aanleiding kan zijn de betreffende verdragsnorm een daarmee
overeenstemmende ruimere betekenis te geven. 127 Het Hof kiest in de jurisprudentie vrijwel steeds
voor een casuïstische benadering en interpreteert het EVRM ‘in concreto’ op basis van de specifieke
omstandigheden van het individuele geval. Het Hof heeft ook veelvuldig aangegeven dat het niet de
taak van het Hof is om ‘in abstracto’ uitspraak te doen. Het Hof beschouwt zichzelf echter wel als
eindverantwoordelijk voor de interpretatie van het EVRM. Inmiddels is er grote hoeveelheid
jurisprudentie beschikbaar. Het EHRM vat in uitspraken eerdere relevante jurisprudentie met
verwijzing daarnaar samen. Het wordt gemakkelijker daarin algemene lijnen te herkennen.
4.2.1 Artikel 6 EVRM – het recht op toegang tot de rechter
Artikel 6 EVRM garandeert een recht op een eerlijk en openbaar proces en is door het EHRM
ontwikkeld tot één van de belangrijkste verdragsrechten. 128 Het EHRM heeft in 1975 artikel 6 lid 1
EVRM zodanig uitgelegd dat daaronder ook valt een recht op toegang tot de rechter, hoewel dit niet
letterlijk in deze bepaling staat vermeld. 129 Het recht op toegang tot de rechter is een essentiële
voorwaarde in een rechtsstaat om materiële rechten te kunnen verwezenlijken. Artikel 6 EVRM legt
positieve verplichtingen op aan de overheid om het rechtssysteem zodanig in te richten, dat aan aIle
garanties van artikel 6 EVRM kan worden voldaan. 130 Verdragsstaten mogen beperkingen stellen aan
het recht op toegang tot de rechter, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast. 131
Artikel 6 EVRM speelt een centrale rol in het geval derden niet in rechte kunnen optreden tegen
parlementariërs, indien deze zich (kunnen) verschuilen achter hun parlementaire immuniteit. In de
jurisprudentie van het EHRM is meermalen de vraag aan de orde geweest of de parlementaire
immuniteit zich wel verdraagt met het recht op toegang tot de rechter. 132
125
De Nederlandse rechter hangt de zogenaamde incorporatie-doctrine aan bij uitspraken van het EHRM tegen andere staten: de uitleg
die het EHRM heeft gegeven aan een bepaalde EVRM-bepaling wordt ‘ingelezen’ in de bepaling.
126
EHRM 25 april 1978, nr. 5856/72 (Tyrer tegen het Verenigd Koninkrijk) r.o. 31.
127
Barkhuysen 2004, p. 37.
128
Vgl. Hirsch Ballin 1983.
129 EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70 (Golder tegen het Verenigd Koninkrijk).
130
Zie Barkhuysen & Van Emmerik 2006, p. 130-142; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 26 ev.
131
Zie EHRM 24 oktober 1979, NJ 1980, 114, m.nt. Alkema (Winterwerp tegen Nederland).
132
Zie over deze rechtspraak ook: Maris 2008, p. 287-341.
35

Een toonaangevende zaak is de uitspraak van het Hof in A. tegen het Verenigd Koninkrijk. 133 Het
betrof een geval waarin mevrouw A. zich in haar goede naam en eer aangetast voelde door
uitlatingen van een Brits parlementslid in de House of Commons. De parlementaire immuniteit
belette echter een gang naar de rechter. Het EHRM besliste dat de wijze waarop de parlementaire
immuniteit in het Verenigd Koninkrijk is vormgegeven geen schending oplevert van artikel 6 EVRM.
Volgens het Hof is het recht op toegang tot de rechter niet absoluut en komt aan de verdragsstaten
een zekere ‘margin of appreciation’ toe. Het recht op toegang tot de rechter mag echter niet zodanig
worden beperkt dat de kern van dit recht wordt aangetast. Een beperking is niet verenigbaar met
artikel 6 lid 1 EVRM als zij geen gerechtvaardigd doel dient en indien er geen redelijk verband van
proportionaliteit bestaat tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel. Volgens het Hof
dient de parlementaire immuniteit in het Verenigd Koninkrijk een legitiem doel, namelijk het
beschermen van de vrijheid van meningsuiting in het parlement en de handhaving van de scheiding
van de wetgevende en rechtsprekende macht. 134 In het kader van de proportionaliteitstoets
overweegt het EHRM dat de parlementen van vrijwel alle verdragsstaten en het Europees Parlement
en de Raad van Europa een vorm van immuniteit kennen. De absolute immuniteit van
parlementsleden is bovendien bedoeld om de belangen van het parlement als geheel te beschermen
en niet die van individuele parlementsleden. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat de immuniteit
in het Verenigd Koninkrijk niet van toepassing is buiten het parlement. Ten slotte merkt het Hof op
dat slachtoffers van beledigende en lasterlijke uitingen middelen hebben om op te treden tegen een
parlementslid, zoals een klacht indienen in de House of Commons en het laten terugnemen van de
gewraakte uitingen of aansturen op een schorsing of royement. 135 In Zollmann tegen het Verenigd
Koninkrijk ging het (weliswaar) om uitlatingen van een minister in het parlement. Het Hof oordeelde
ook in deze zaak dat de absolute bescherming tegen gerechtelijke procedures in het Verenigd
Koninkrijk geen schending van artikel 6 EVRM oplevert. 136
In Cordova tegen Italië ging het om lasterlijke uitspraken gedaan door een senator buiten de
parlementaire vergadering tegen Cordova, een Italiaanse officier van justitie. 137 Het kwam in Italië
echter niet tot vervolging, omdat parlementsleden buiten het parlement immuniteit genieten voor
uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie. Volgens het EHRM is het doel van de beperking
van artikel 6 EVRM in casu legitiem. Parlementaire immuniteit beoogt het vrije parlementaire debat
te beschermen en de scheiding tussen de wetgevende en de rechterlijke macht te waarborgen. Het
Hof benadrukt dat de vrijheid van meningsuiting van wezenlijk belang is voor gekozen
133
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97 (A. tegen het Verenigd Koninkrijk).
134
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97 (A. tegen het Verenigd Koninkrijk) r.o. 74-77.
135
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97 (A. tegen het Verenigd Koninkrijk) r.o. 78-87. Voermans is van mening dat het een politiek
correcte, maar wel voorzichtige uitspraak is van het Hof en dat blijkt dat het Hof niet graag morrelt aan het politieke systeem van een staat.
Zie de noot van W. Voermans onder de uitspraak A. tegen het Verenigd Koninkrijk in NJCM Bulletin 2004, p. 1002-1016.
136
EHRM 27 november 2003, nr. 62902/00 (Zollmann tegen het Verenigd Koninkrijk). Ook andere personen die deelnemen aan de
parlementaire procedures genieten immuniteit in het Verenigd Koninkrijk.
137
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1).
36

volksvertegenwoordigers. Zij vertegenwoordigen immers de kiezers en komen op voor hun belangen.
Het parlement is in een democratie bij uitstek het forum waar het politieke debat dient plaats te
vinden. 138 Met een verwijzing naar A. tegen het Verenigd Koninkrijk merkt het Hof op dat immuniteit
voor uitlatingen in het parlement met als doel het parlement als geheel te beschermen, in
overeenstemming is met het EVRM. In het kader van de proportionaliteitstoets is het EHRM van
oordeel dat het gedrag van de senator niet had plaatsgevonden in de uitoefening van de functie als
parlementariër in de strikte zin van het woord (stricto sensu). 139 Het gedrag van de senator in casu
valt gezien de aard van de gedraging niet onder de reikwijdte van de parlementaire functie, maar
heeft eerder betrekking op een persoonlijk conflict. De senator had de officier van justitie ironische
brieven en zelfs speelgoed gestuurd om hem belachelijk te maken. Het zou niet juist zijn om in een
dergelijk geval iemand het recht op toegang tot de rechter te ontzeggen. En dat louter op gronden
dat het conflict van politieke aard zou kunnen zijn of verband zou kunnen houden met politieke
activiteiten. Het EHRM besloot in dit geval dat artikel 6 lid 1 EVRM was geschonden. 140
In de tweede zaak van Cordova tegen Italië kwam het EHRM tot een vergelijkbare uitspraak. 141 Het
ging hier om lasterlijke uitlatingen van een parlementslid tijdens een verkiezingsbijeenkomst
wederom tegen Cordova, de Italiaanse officier van justitie. De uitlatingen hebben volgens het Hof, nu
ze tijdens een verkiezingsbijeenkomst zijn gedaan en derhalve buiten het parlement, geen duidelijk
verband met parlementaire werkzaamheden in de strikte zin van het woord. Het Hof is van oordeel
dat bij het ontbreken van een duidelijk verband met parlementaire werkzaamheden, er strenge eisen
gesteld moeten worden aan de proportionaliteit van de inbreuk op het recht op toegang tot de
rechter (a narrow interpretation of the concept of proportionality). Dit is met name het geval
wanneer tot de beperking op het recht op toegang tot de rechter is besloten door een politiek
orgaan. Een ander oordeel zou neerkomen op een ontoelaatbare beperking van het recht van
burgers op toegang tot de rechter in die gevallen waarin de gewraakte uitlatingen zijn gedaan door
een parlementslid. 142
In Ielo tegen Italië staat wederom centraal: hoe ver reikt de parlementaire immuniteit voor
uitlatingen buiten het parlement? 143 Het EHRM komt ook hier tot een vergelijkbare uitspraak. Het
Hof stelt vast dat de uitlatingen van het parlementslid, nu ze gedaan zijn in een interview met de pers
en dus buiten het parlement, geen duidelijk verband hebben met parlementaire werkzaamheden in
de strikte zin van het woord. Volgens het Hof lijken de uitlatingen te zijn gebaseerd op een
persoonlijke twist. In een dergelijk geval is er sprake van een disproportionele beperking van het
138
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1) r.o. 59. Zie ook EHRM 27 februari 2001, nr. 26958/95 (Jerusalem tegen
Oostenrijk) r.o. 36 en 40.
139
Het Hof geeft in casu niet expliciet aan wanneer er sprake is van uitoefening van het mandaat in de strikte zin van het woord. Uit latere
jurisprudentie valt wel een lijn te herkennen.
140
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1) r.o. 61-63.
141
EHRM 30 januari 2003, nr. 45649/99 (Cordova tegen Italië) (n o 2).
142
EHRM 30 januari 2003, nr. 45649/99 (Cordova tegen Italië) (n o 2) r.o. 63-64.
143
EHRM 6 december 2005, nr. 23053/02 (Ielo tegen Italië).
37

recht op toegang tot de rechter. 144 Daarbij wordt bijzonder gewicht toegekend aan het feit dat er
voor klager, nadat hij in Italië nul op rekest kreeg, in redelijkheid geen rechtsmiddelen meer open
stonden om zijn verdragsrechten op effectieve wijze te beschermen. Het EHRM besloot in casu dat
artikel 6 lid 1 EVRM was geschonden. 145
In C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië volgt het Hof dezelfde lijn als in Ielo tegen Italië en komt tot de
conclusie dat de uitlatingen, nu ze gedaan zijn in een interview met de pers en dus buiten het
parlement zijn gedaan, niet onder de reikwijdte van de parlementaire functie stricto sensu vallen. 146
Het betreft hier uitlatingen van een minister, tevens lid van het parlement, in een interview waarin
deze een verband legt tussen de moord op Marco Biagi, een regeringsadviseur over de flexibilisering
van de arbeidsmarkt, en de vakbond C.G.I.L.. De regeringsadviseur werd vermoord door de linkse
terreurgroep Rode Brigades. De moord blijft niet onopgemerkt in de Italiaanse samenleving en een
hevige maatschappelijke discussie barst los. Deze zaak is in zoverre interessant, omdat twee rechters
in de dissenting opinion tot een andere conclusie komen. De rechters zijn van mening dat de
uitlatingen wel vallen onder de reikwijdte van de parlementaire functie stricto sensu. 147 Het betreft
hier geen geschil tussen particulieren, maar uitlatingen gedaan in de context van een politiek en
publiek debat. Het interview met de krant maakte deel uit van een breder parlementair debat. De
politieke arena houdt tegenwoordig ook de massamedia in. De vakbond neemt tevens deel aan het
debat en kan zich toegang tot de media verschaffen. De uitlatingen zijn gedaan in een periode vlak na
de moord, na de parlementaire beraadslagingen over de flexibilisering van de arbeidsmarkt en na
een door de vakbond georganiseerde protestmanifestatie. Volgens de rechters blijkt hieruit al een
verband tussen de uitlatingen en de parlementaire werkzaamheden. Tevens wordt door de rechters
in casu benadrukt dat het beperken van de parlementaire immuniteit aanleiding kan geven tot een
‘chilling effect’ op het politieke discours. 148
Een zeer interessante uitspraak over de andere kant van de medaille is Kart tegen Turkije. 149 In deze
zaak verzocht een Turks parlementslid tevergeefs aan de parlementaire commissie om opheffing van
zijn parlementaire immuniteit, omdat hij in een strafrechtelijke procedure wegens smaad zijn
onschuld wilde bewijzen. De strafrechtelijke procedure werd echter gedurende zijn ambtstermijn
opgeschort, waardoor klager zijn naam niet kon zuiveren. Het EHRM oordeelt dat er in casu geen
sprake is van schending van artikel 6 EVRM. Volgens het Hof is parlementaire immuniteit geen
persoonlijk voorrecht, maar onderdeel van het parlementaire ambt. Het heeft tot doel de
onafhankelijkheid en integriteit van het parlement te waarborgen bij de uitoefening van zijn
144
EHRM 6 december 2005, nr. 23053/02 (Ielo tegen Italië) r.o. 50-51.
145
Zie ook EHRM 3 juni 2004, nr. 73936/01 (De Jorio tegen Italië) r.o. 53-54; EHRM 20 april 2006, nr. 10180/04 (Patrono, Cascini en
Stefanelli tegen Italië) r.o. 62-63; EHRM 16 november 2006, nr. 11801/04 (Tsalkitzis tegen Griekenland) r.o. 48-49; EHRM 11 februari 2010,
nr. 24895/07 (Syngelidis tegen Griekenland) r.o. 44. In de laatste twee zaken ging het overigens om de parlementaire onschendbaarheid.
146
EHRM 24 februari 2009, nr. 46967/07 (C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië) r.o. 72.
147
EHRM 24 februari 2009, nr. 46967/07 (C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië), dissenting opinion van de rechters Sajó en Karakas. Zie ook
EHRM 6 april 2010, nr. 2/08 (C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië) (n o 2).
148
Zie ook de noot van J.L.W. Broeksteeg onder de uitspraak C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië in EHRC 2009, 51.
149
EHRM 3 december 2009, nr. 8917/05 (Kart tegen Turkije).
38

mandaat. Het Hof erkent dat de onmogelijkheid van klager om zijn immuniteit op te heffen binnen
het legitieme doel van immuniteit valt. De kern van het recht op toegang tot de rechter wordt
volgens het Hof niet aangetast, omdat de immuniteit tijdelijk is en bovendien opgeheven kan
worden. De beperking op de toegang tot de rechter werd door het Hof evenmin disproportioneel
geacht, omdat klager na afloop van zijn ambtstermijn recht op toegang tot de rechter heeft. 150
4.2.2 Artikel 10 EVRM – de vrijheid van meningsuiting in het publieke debat
Voor een goed functionerende democratische samenleving is van essentieel belang dat burgers hun
mening kunnen uiten en aan maatschappelijke discussies kunnen deelnemen. Artikel 10 EVRM
beschermt de vrijheid van meningsuiting. Het gaat om meningen, denkbeelden of inlichtingen. Ook
de vorm waarin de uiting is gedaan, wordt door dit artikel beschermd. 151 De uitingsvrijheid is echter
niet absoluut. Het tweede lid bepaalt uitdrukkelijk dat de uitoefening van de vrijheid van
meningsuiting plichten en verantwoordelijkheden met zich meebrengt. In de klassieker Handyside
tegen het Verenigd Koninkrijk heeft het EHRM dit reeds benadrukt. 152 De uitingsvrijheid kan worden
beperkt met inachtneming van de vereisten van artikel 10 lid 2 EVRM. 153 Bij de bepaling of een
beperking ‘nodig is in een democratische samenleving’ genieten de verdragsstaten een zekere
‘margin of appreciation’. Deze beleidsvrijheid is echter niet onbegrensd. Het is onderworpen aan
toezicht van het Hof. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM dient de beperking te beantwoorden
aan een dringende maatschappelijke behoefte (‘pressing social need’), de beperking moet evenredig
zijn aan het te bereiken doel (proportionaliteit) en de aangevoerde argumenten relevant en in
overeenstemming met artikel 10 lid 2 EVRM. Het Hof beschouwt zichzelf als eindverantwoordelijk
voor de interpretatie van artikel 10 EVRM en beoordeelt op grond van alle beschikbare gegevens, de
relevantie en de rechtmatigheid van de redenen die de verdragsstaten opgeven ter rechtvaardiging
van hun inmenging. 154
Het Straatsburgse Hof houdt de uitingsvrijheid hoog en heeft dit keer op keer benadrukt. De vrijheid
van meningsuiting is één van de essentiële grondslagen van een democratische samenleving. Deze
vrijheid heeft niet alleen betrekking op uitingen die gunstig worden ontvangen, maar ook op
uitlatingen die kwetsen, choqueren of verontrusten. Zonder deze vereisten van pluriformiteit,
tolerantie en ruimdenkendheid kan een democratische samenleving niet bestaan. 155
150 EHRM 3 december 2009, nr. 8917/05 (Kart tegen Turkije) r.o. 90, 98, 108-111. Zie ook de noot van J.L.W. Broeksteeg onder de uitspraak
Kart tegen Turkije in EHRC 2010, 14.
151 EHRM 23 mei 1991, nr. 11662/85 (Oberschlick I).
152
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside) r.o. 49.
153
Zie voor het beslissingsschema van het Hof: De Meij 2000, p. 248-257.
154 EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside); EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times) en meer recent EHRM 15 maart
2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje) r.o. 49.
155
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside); EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times).
39

Het Hof benadrukt ook telkenmale dat de vrijheid van meningsuiting grenzen kent. Het gaat gepaard
met plichten en verantwoordelijkheden, waarvan de omvang afhankelijk is van de omstandigheden
van het geval en de technische middelen die worden gebruikt voor de uiting. Wat is er gezegd, wie
heeft het gezegd, in welke context, welk medium is gebruikt? 156 Wat betreft de aard van de uiting,
oftewel de geoorloofdheid van de uiting, maakt het Hof in het geval van aantasting van de reputatie
en andere rechten van derden onderscheid tussen uitlatingen die gekwalificeerd kunnen worden als
feitelijke beweringen en waardeoordelen. Het bestaan van feiten kan worden aangetoond, terwijl de
waarheid van waardeoordelen niet vatbaar is voor de bewijslast. Bij een waardeoordeel is de ruimte
om inbreuk op de vrijheid van meningsuiting te maken beperkter dan in het geval van een feitelijke
bewering. Hoewel waardeoordelen weliswaar niet bewezen hoeven te worden, moeten stevige
negatieve waardeoordelen een voldoende feitelijke basis hebben. Een waardeoordeel dat geen
enkele feitelijke basis heeft kan excessief zijn en waardeoordelen die excessief zijn vallen buiten de
bescherming van artikel 10 EVRM. 157
In Lingens tegen Oostenrijk worden door het EHRM de grenzen van het politieke debat opgerekt. 158
De persvrijheid is volgens het Hof het beste middel voor het publiek om hun mening te vormen over
politieke leiders. De vrijheid van het politieke debat is de essentie (‘at the very core’) van het concept
van een democratische samenleving. Een politicus moet meer tolerantie opbrengen voor kritiek dan
een privé persoon. De grenzen van aanvaardbare kritiek zijn dan ook ruimer ten aanzien van de
eerste groep. Hoewel een politicus ook recht heeft op de bescherming van zijn reputatie, moet deze
bescherming worden afgewogen tegen de belangen van een open discussie over politieke
aangelegenheden. 159 In Oberschlick I en Oberschlick II bevestigt het Hof dat politici en gezagdragers
meer kritiek moeten kunnen verdragen dan gewone burgers. 160
Het Hof bepaalde in de zaak Thorgeirson dat het publieke debat niet te eng mag worden uitgelegd. 161
Een IJslandse journalist werd veroordeeld wegens belediging van ambtenaren in functie omdat hij in
zijn artikelen kritiek had geuit op excessief politiegeweld dat volgens hem tot de normale praktijk
hoorde bij de politie van Reykjavik. Anders dan de IJslandse regering beargumenteerde, is het EHRM
van oordeel dat er geen aanleiding bestaat de wijde grenzen die voor kritiek in het politieke debat
gelden niet voor andere onderwerpen van publiek belang dan politiek van toepassing te verklaren.
Zaken van publiek belang bestrijken meer dan alleen het terrein van het overheidsbeleid.
156
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside); EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan) r.o. 55.
157
EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82 (Lingens) r.o. 46; EHRM 27 februari 2001, nr. 26958/95 (Jerusalem tegen Oostenrijk) r.o. 43; EHRM 30
november 2006, nr. 10807/04 (Veraart tegen Nederland) r.o. 55; EHRM 2 november 2006, nr. 13071/03 (Standard Verlag GmbH) r.o. 55.
158
EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82 (Lingens).
159
EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82 (Lingens) r.o. 42.
160
EHRM 23 mei 1991, nr. 11662/85 (Oberschlick I); EHRM 1 juli 1997, nr. 20834/92 (Oberschlick II). Zie ook EHRM 28 augustus 1992, NJ
1994, 103 (Schwabe); EHRM 29 maart 2005, nr. 72713/01 (Oekraïense Media Groep); EHRM 26 februari 2002, nr. 34315/96 (Krone Verlag
tegen Oostenrijk) en meer recent over de koning van Spanje in EHRM 15 maart 2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje).
161
EHRM 25 juni 1992, nr. 13778/88 (Thorgeirson).
40

Daarnaast benadrukt het Hof het belang van de pers om over zaken van publiek belang te berichten,
en het belang van het publiek om dergelijke informatie te krijgen. 162 In de recente zaak Telegraaf
Media Nederland benadrukt het EHRM nogmaals dat het Hof sinds 1985 herhaaldelijk melding heeft
gemaakt van de taak van de pers als leverancier van informatie en ‘public watchdog’. 163
4.2.2.1 Ruime uitingsvrijheid voor politici in het politieke debat
Artikel 10 EVRM speelt een centrale rol in gevallen waarin volksvertegenwoordigers in de
verdragsstaat veroordeeld worden wegens strafbare uitingen, omdat ze geen parlementaire
immuniteit genieten. De vraag in deze zaken is of de veroordeling de toets van artikel 10 EVRM kan
doorstaan.
Castells tegen Spanje is een toonaangevende zaak wat betreft uitlatingen van een parlementariër
gedaan buiten het parlement en zijn recht op vrijheid van meningsuiting. 164 Castells, een Spaanse
senator, was in Spanje vervolgd voor het in de media beledigen van de Spaanse regering. Castells’
parlementaire immuniteit werd door de Senaat opgeheven, waardoor hij vervolgd kon worden. Het
EHRM kent in deze zaak niet alleen het recht van vrije meningsuiting toe aan politici die buiten het
parlement hun mening uiten, maar benadrukt ook dat parlementariërs een sterke bescherming van
hun uitingsvrijheid genieten. Hoewel de vrijheid van meningsuiting voor iedereen belangrijk is, is het
van wezenlijk belang voor volksvertegenwoordigers. Zij vertegenwoordigen immers de kiezers en
komen op voor hun belangen. Inmenging in de uitingsvrijheid van politici, en zeker van politici die tot
de oppositie behoren, dient het Hof met de uiterste zorg te onderzoeken. 165 Met een verwijzing naar
Lingens tegen Oostenrijk benadrukt het Hof de persvrijheid, in het bijzonder in het politieke debat.
Het biedt politici een podium om te reageren op onderwerpen die in de maatschappij leven.
Hierdoor wordt iedereen in staat gesteld deel te nemen aan een vrij politiek debat, wat volgens het
Hof de kern vormt van een democratische samenleving. De regering moet meer tolerantie
opbrengen voor kritiek dan een privé persoon, of zelfs een politicus. De grenzen van aanvaardbare
kritiek zijn ruimer ten aanzien van de regering. Doordat de regering een machtspositie inneemt is
terughoudendheid geboden bij het instellen van strafvervolging tegen ongerechtvaardigde kritiek
van tegenstanders of de media, in het bijzonder wanneer andere middelen beschikbaar zijn. 166
162
EHRM 25 juni 1992, nr. 13778/88 (Thorgeirson) r.o. 63-64. Zie ook de Jersild-zaak over de reikwijdte van het begrip ‘publiek belang’,
EHRM 23 september 1994, nr. 15890/89 (Jersild).
163
EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06 (Telegraaf Media Nederland) r.o. 125.
164
EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells tegen Spanje).
165 EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells tegen Spanje) r.o. 42.
166 EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells tegen Spanje) r.o. 43 en 46. Zie ook EHRM 14 februari 2006, nr. 28793/02 (Christian
Democratic People’s Party tegen Moldavië) r.o. 65. Het Hof bevestigt in deze zaak dat de regering terughoudendheid moet betrachten bij
het instellen van strafvervolging tegen ongerechtvaardigde kritiek.
41

In andere arresten zoals de zaken Piermont tegen Spanje, Sadak e.a. tegen Turkije, Malisiewicz-
Gasior tegen Polen en Kubaszewski tegen Polen herhaalt het Hof de overwegingen uit Castells tegen
Spanje. 167
In de meer recente zaak Otegi Mondragon tegen Spanje benadrukt het Hof nogmaals dat er weinig
ruimte bestaat om politieke meningsuitingen of discussies over onderwerpen van algemeen belang
te beperken. 168 Dit geldt met name ten aanzien van uitingen van politici. Zolang het binnen bepaalde
grenzen blijft, is enige overdrijving en provocatie toegestaan. Er gelden daarnaast strenge criteria als
het gaat om kritiek op politici en overheidsinstellingen. In een democratie moet men kritiek kunnen
leveren op het functioneren van politici en overheidsinstellingen. 169 Otegi Mondragon, lid van het
Baskische regionale parlement, was in Spanje vervolgd voor het tijdens een persconferentie
beledigen van de Spaanse koning. De uitlatingen van het parlementslid over de koning betroffen een
zaak van openbaar belang in Baskenland. Hoewel de uitlatingen niet de schoonheidsprijs verdienden,
was er volgens het EHRM geen sprake van aanzetten tot haat of geweld. Daarnaast werden de
uitlatingen gedaan tijdens een persconferentie, waardoor er weinig tot geen mogelijkheid was om de
schade ongedaan te maken. 170 De veroordeling van Otegi Mondragon kon de toets van artikel 10
EVRM niet doorstaan.
4.2.2.2 De uitingsvrijheid voor politici is niet absoluut
Kunnen politici alles naar gelieve zeggen in het politieke debat? Het antwoord hierop is negatief,
althans niet zonder consequenties. Politici kunnen bijvoorbeeld niet zonder gevolgen
beschuldigingen in de media uiten over andere politici zonder voldoende feitelijke basis voor de
beschuldigingen. 171 Ook scherpe waardeoordelen dienen voldoende feitelijke grondslag te hebben,
omdat ze anders excessief kunnen zijn en daarmee buiten de bescherming van artikel 10 EVRM
vallen. 172 Hoewel er weinig ruimte bestaat om politieke meningsuitingen te beperken, is de vrijheid
van politieke meningsuiting niet absoluut. Het Hof heeft in zijn jurisprudentie telkenmale benadrukt
dat de vrijheid van meningsuiting grenzen kent. Het gaat gepaard met plichten en
verantwoordelijkheden. Artikel 10 lid 2 EVRM bepaalt dat uitdrukkelijk. Deze plichten en
verantwoordelijkheden gelden ook voor politici. Verdragsstaten mogen politieke meningsuitingen
beperken of `bestraffen’ in het geval dit noodzakelijk is in een democratische samenleving om
collectieve belangen te beschermen.
167
EHRM 27 april 1995, nr. 15773/89 en 15774/89 (Piermont tegen Frankrijk) r.o. 76; EHRM 6 november 2002, nr. 25144/94 etc. (Sadak
e.a. tegen Turkije) r.o. 34; EHRM 6 april 2006, nr. 43797/98 (Malisiewicz-Gasior tegen Polen) r.o. 57 en 60; EHRM 2 februari 2010, nr.
571/04 (Kubaszewski tegen Polen) r.o. 42-43.
168
EHRM 15 maart 2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje).
169
EHRM 15 maart 2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje) r.o. 50.
170
EHRM 15 maart 2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje) r.o. 51 en 54.
171
EHRM 4 april 2006, nr. 33352/02 (Keller tegen Hongarije).
172 EHRM 2 november 2006, nr. 13071/03 (Standard Verlag GmbH).
42

Het Hof beschouwt zaken die betrekking hebben op racistische uitingen en intolerantie als zeer
ernstig, omdat in de huidige multiculturele Europese samenlevingen het uitroeien van racisme
uitgegroeid is tot een gemeenschappelijk doel van alle verdragsstaten. 173 Het Hof is doordrongen van
de noodzaak om racisme en intolerantie effectief te bestrijden, ook in het politieke discours. 174 Een
probleem van het openbare en politieke debat is om de ondergrens van de uitingsvrijheid vast te
stellen. Men mag ver gaan in het uiten van de mening (offend, shock and disturb), maar aanzetten
tot haat en geweld vormen voor het Hof de ondergrens. Om een afbakening te maken tussen het
aanzetten tot haat of geweld en extreme politieke standpunten, kijkt het Hof naar de
omstandigheden van het geval en kiest het Hof in de jurisprudentie vrijwel steeds voor een
casuïstische benadering.
In hoeverre hebben politici een verantwoordelijkheid voor de gevolgen van hun uitlatingen in een
politiek debat? Het Hof is van mening dat degene die zijn mening uit daar ook verantwoordelijk voor
is, in die zin rekening moet houden met de context waarin de uitlatingen zijn gedaan en de impact
die de uitlatingen kunnen hebben. Belangrijk is dus wat is er gezegd, wie heeft het gezegd, in welke
context en welk medium is gebruikt? Dit geldt ook voor politici en keert terug in verschillende
arresten. 175 Hebben politici een speciale verantwoordelijkheid om te voorkomen dat hun uitlatingen
aanzetten tot haat, geweld, discriminatie en (religieuze) intolerantie?
Het Hof schrijft een gezagsdrager zoals een burgemeester een grote verantwoordelijkheid toe,
wellicht wel groter dan bij een parlementslid. In de zaak Zana tegen Turkije houdt het Hof rekening
met de positie van diegene die zijn mening uit en de context waarin het is gedaan. 176 Zana, oud
burgemeester van een belangrijke gemeente in Zuidoost-Turkije, werd veroordeeld omdat hij in een
kranteninterview zijn steun had uitgesproken voor de PKK, een illegale terroristische organisatie. Dit
gebeurde in een periode van vele aanslagen van de PKK op civiele doelen met doden onder burgers
als gevolg. De uitlatingen van de burgemeester droegen bij aan het verergeren van een reeds
explosieve situatie in de regio. 177 In de zaak Osmani tegen Macedonië riep een burgemeester tijdens
een demonstratie op tot geweld tegen de autoriteiten met als gevolg gewapende rellen waarbij
slachtoffers vielen en veel materiële schade werd geleden. 178 Het Hof achtte in beide zaken de
veroordeling niet strijdig met artikel 10 EVRM. Het ging hier om opruiende uitlatingen die gedaan
waren in conflictsituaties en die gekenmerkt werden door geweld. In Willem tegen Frankrijk
accepteert het EHRM een veroordeling wegens discriminatie van een burgemeester in functie
vanwege uitlatingen tijdens een gemeenteraadsvergadering, waarin hij het voornemen van een
173
EHRM 9 mei 2000, nr. 34129/96 (Sander tegen het Verenigd Koninkrijk) r.o. 23. Het onderwerp staat ook hoog op de agenda van de
Raad van Europa.
174 Zie ECRI Declaration on the use of racist, antisemitic and xenophobic elements in political discourse van 17 maart 2005. Deze is te
raadplegen via www.coe.int.
175
Zie bijv. HRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan tegen Turkije). Zie voor een uitgebreide uiteenzetting van de jurisprudentie Lawson
2008, p. 469-484.
176
EHRM 25 november 1997, nr. 18954/91 (Zana).
177
EHRM 25 november 1997, nr. 18954/91 (Zana) r.o. 58-61.
178
EHRM 11 oktober 2001, nr. 50841/99 (Osmani).
43

boycot tegen producten uit Israël bekendmaakt. 179 Een burgemeester in functie heeft volgens het
Hof de plicht een zekere neutraliteit in acht te nemen en dient zich terughoudend op te stellen. 180
In Wabl tegen Oostenrijk werd een parlementariër veroordeeld wegens het tijdens een
persconferentie beschuldigen van een krant van nazi-journalistiek. 181 Het Hof vond de veroordeling
niet onjuist; de uitlating was niet alleen polemisch, maar ook offensief. Het Hof vestigde ook
bijzondere aandacht op het feit dat er een speciaal stigma kleeft aan het nationaalsocialisme. In casu
werd de term nazi-journalistiek gebruikt, zonder dat dit een waardevolle toevoeging betekende voor
het onderliggende debat. Dat maakte ingrijpen door de rechter toelaatbaar. 182 In de zaak Erbakan
tegen Turkije werd de oud-premier van Turkije veroordeeld omdat hij in een publieke toespraak
aangezet zou hebben tot haat en geweld door opmerkingen te maken over onderscheid op basis van
onder meer religie en ras. 183 Het EHRM benadrukt dat de strijd tegen alle vormen van
onverdraagzaamheid onderdeel is van de bescherming van mensenrechten en dat het cruciaal is voor
politici om zich in het openbaar te onthouden van uitspraken die tot intolerantie leiden. Zij dienen
zich met andere woorden bewust te zijn van de gevolgen van hun uitlatingen. 184
In twee zaken, die uitgebreid zijn besproken in de wetenschappelijke literatuur, treft men wederom
de opvatting aan dat politici zich meer bewust dan een ieder ander dienen te zijn van de gevolgen
van hun uitlatingen c.q. meer verantwoordelijkheid hebben. 185 De zaak Féret tegen België had
betrekking op een veroordeling van Daniel Féret, de Belgische leider van het Front National, voor een
aantal zeer negatieve uitlatingen over immigranten in pamfletten tijdens een
verkiezingscampagne. 186 Hoewel het Hof zeer verdeeld was, vond het Hof de veroordeling
aanvaardbaar. 187 Dit gelet op de bijzondere verantwoordelijkheid van politici en de noodzaak om
intolerantie, racisme en xenofobie te bestrijden. Nu zij naar macht streven, dienen politici zich
bewust te zijn van de noodzaak van verdediging van de democratie en de beginselen waarop zij is
gebaseerd. Het Hof benadrukt dat van politici mag worden verwacht dat zij niet oproepen tot
racisme en onverdraagzaamheid, zeker niet in verkiezingstijd. Het vertrouwen in de democratie kan
ernstig geschaad worden. Daarnaast hoeft volgens het Hof het aanzetten tot haat niet
noodzakelijkerwijs een oproep tot geweld of strafbare feiten te omvatten. Het beledigen, bespotten
en belasteren van een bevolkingsgroep of het oproepen tot discriminatie kan in de strijd tegen
179
EHRM 16 juli 2009, nr. 10883/05 (Willem tegen Frankrijk).
180
EHRM 16 juli 2009, nr. 10883/05 (Willem tegen Frankrijk) r.o. 37. Zie ook EHRM 31 juli 2007, nr. 41551/98 (Karapete tegen Turkije);
EHRM 30 juni 2009, nr. 35579/03 (Etxeberria e.a. tegen Spanje).
181
EHRM 21 maart 2000, nr. 24773/94 (Wabl tegen Oostenrijk).
182
EHRM 21 maart 2000, nr. 24773/94 (Wabl tegen Oostenrijk) r.o. 40-44.
183
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan tegen Turkije).
184
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan tegen Turkije) r.o. 64.
185
Lawson 2011, p. 191-204; Nehmelman 2011b, p. 243-262; Zwart 2011, p. 329-336.
186
EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret tegen België).
187
Drie rechters vonden de veroordeling veel te ver gaan. Voor een uitgebreide uiteenzetting van het arrest en de dissenting opinion zie
de noot van Dirk Voorhoof in Mediaforum 2009, 11.
44

racistische uitlatingen voldoende zijn om te prevaleren boven de vrijheid van meningsuiting. 188 De
Franse zaak Le Pen had betrekking op een veroordeling van Jean-Marie Le Pen, de leider van het
Franse Front National, vanwege het in de media oproepen van angst voor islamitische
overheersing. 189 Le Pen diende bij het Hof een klacht in wegens schending van zijn vrijheid van
meningsuiting, maar ving bot. Het Hof was unaniem in zijn beslissing en achtte de klacht kennelijk
ongegrond. Het Hof constateert dat Le Pen deze uitlatingen heeft gedaan in het kader van het
publieke debat over integratie. Met een verwijzing naar de Franse zaak Soulas merkt het Hof op dat
de multiculturele samenleving en de immigratie hoog op de politieke agenda in Europa staan. Het
Hof benadrukt dat de verdragsstaten een ruime beoordelingsvrijheid hebben bij het bewaken van
het integratiedebat in het geval het integratieproces moeizaam verloopt en gepaard gaat met
onvrede, problemen en misstanden. 190 Volgens de Franse rechter vormt de vrijheid van
meningsuiting van Le Pen geen rechtvaardiging voor het doen van uitlatingen die aanzetten tot
discriminatie, haat of geweld tegen een bevolkingsgroep. Het EHRM volgt de Franse rechter en
constateert dat Le Pen met zijn uitlatingen de gehele moslimgemeenschap wegzette en gevoelens
van angst en haat jegens deze groep zou kunnen teweeg brengen. 191
Opvallend is dat zowel in Féret als in Le Pen niet werd opgeroepen tot geweld, maar desondanks
achtte het Hof hun veroordeling niet in strijd met artikel 10 EVRM. In beide zaken benadrukte het
Hof het belang van de uitingsvrijheid in het politieke debat (Castells-doctrine). Echter in de strijd
tegen racisme en discriminatie in het politieke discours mag de uitslag ten nadele van de politieke
uitingsvrijheid uitvallen. Ten slotte is staatsrechtelijk het volgende nog van belang. Volgens het EHRM
konden de staten in beide zaken op goede gronden oordelen dat de vervolging van Féret en Le Pen
‘noodzakelijk’ was in de zin van artikel 10 lid 2 EVRM. Het Hof heeft niet uitgesproken dat het een
dergelijke vervolging zélf voor ‘noodzakelijk’ houdt. 192 Uit de jurisprudentie van het Hof valt ook geen
verplichting voor verdragsstaten af te leiden om ‘hate speech’ te vervolgen.
4.3 Resumé
Parlementaire immuniteit beschermt de belangen van het parlement als geheel, zodat het
ongehinderd en onafhankelijk kan functioneren. Zoals aan het begin van dit hoofdstuk al aangegeven
kunnen individuele parlementariërs echter, ongeacht wat de motieven hiervoor zijn, te ver gaan in
hun uitingen. Burgers kunnen hierdoor ernstig in hun belangen worden geschaad. Dit is zeker het
geval als parlementariërs zich verschuilen achter de parlementaire immuniteit. Burgers hebben in
188
EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret tegen België) r.o. 73 en 75. In de zaak Vejdeland herhaalt het Hof deze redering. Zie EHRM 9
februari 2012, nr. 1813/07 (Vejdeland e.a. tegen Zweden) r.o. 55.
189
EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09 (Le Pen tegen Frankrijk).
190
EHRM 10 juli 2008, nr. 15948/03 (Soulas tegen Frankrijk) r.o. 37-38.
191
EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09 (Le Pen tegen Frankrijk) r.o. 1.
192
Zie ook Schutgens 2012, p. 293.
45

dergelijke gevallen geen toegang tot de rechter, geen effectief rechtsmiddel zoals gegarandeerd in
artikel 6 EVRM. Verdragsstaten mogen volgens het EHRM beperkingen stellen aan het recht op
toegang tot de rechter, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast, de beperkingen een
legitiem doel dienen en proportioneel zijn. Wat betreft de parlementaire immuniteit in relatie tot
artikel 6 EVRM blijkt uit de jurisprudentie dat het Straatsburgse Hof onderscheid maakt tussen
immuniteit voor uitlatingen binnen het parlement en uitlatingen buiten het parlement. De
immuniteit voor uitlatingen binnen het parlement oordeelt het Hof niet in strijd met artikel 6 EVRM.
In A. tegen het Verenigd Koninkrijk concludeert het Hof dat de parlementaire immuniteit in het
Verenigd Koninkrijk een legitiem doel dient, namelijk het beschermen van de parlementaire
uitingsvrijheid en de handhaving van de machtenscheiding. De absolute immuniteit van
parlementsleden is bovendien bedoeld om de belangen van het parlement als geheel te beschermen
en niet die van individuele parlementsleden. Het levert geen disproportionele beperking op van het
recht op toegang tot de rechter. 193 De immuniteit voor uitlatingen buiten het parlement dient
volgens het Hof in principe ook een legitiem doel en is niet als zodanig in strijd met artikel 6 EVRM.
De vraag is of de gevolgen van de beperking in een concreet geval proportioneel zijn in relatie tot het
nagestreefde doel. Uitlatingen buiten het parlement dienen volgens het Hof een duidelijk verband te
hebben met parlementaire werkzaamheden in de strikte zin van het woord. Bij het ontbreken
daarvan dienen er strenge eisen gesteld te worden aan de proportionaliteit van de inbreuk op het
recht op toegang tot de rechter. Dit is met name het geval wanneer tot de beperking op het recht op
toegang tot de rechter is besloten door een politiek orgaan. Het Hof lijkt echter niet of nauwelijks
aan te nemen dat uitlatingen buiten het parlement binnen de reikwijdte van het parlementaire ambt
vallen. 194
Een meningsuiting van een parlementariër die niet wordt gedekt door de parlementaire immuniteit
kan bescherming genieten krachtens het beginsel van vrije meningsuiting in het algemeen, waardoor
de meningsuiting desondanks niet beperkt of bestraft kan worden. Dit blijkt ook uit de jurisprudentie
van het EHRM inzake artikel 10 EVRM. Het Straatsburgse Hof houdt de uitingsvrijheid hoog en heeft
dit keer op keer benadrukt. Er bestaat weinig ruimte om politieke meningsuitingen of discussies over
onderwerpen van algemeen belang te beperken. Dit geldt met name ten aanzien van uitingen van
politici. Zij vertegenwoordigen immers de kiezers en komen op voor hun belangen. Uitlatingen die
kwetsen, choqueren en verontrusten zijn zelfs toelaatbaar. Zolang het binnen bepaalde grenzen
blijft, is enige overdrijving en provocatie toegestaan. Deze bescherming strekt zich ook uit tot
uitingen die buiten het parlement zijn gedaan. In een democratische samenleving is het van wezenlijk
belang om het politieke debat de ruimte te geven. Er gelden daarnaast strenge criteria als het gaat
193
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97 (A. tegen het Verenigd Koninkrijk). Voor de verdragsstaten waar de immuniteit voor uitlatingen
in het parlement absoluut is, zoals Nederland, is deze uitspraak van belang.
194
Voor zover bekend heeft het Hof nog nooit in een zaak geoordeeld dat de uitlatingen buiten het parlement onder de reikwijdte van de
parlementaire immuniteit in stricto sensu vallen. Zie voor een recente zaak EHRM 24 mei 2011, nr. 26218/06 (Onoratio tegen Italië).
46

om kritiek op politici en overheidsinstellingen. In een democratie moet men kritiek kunnen leveren
op het functioneren van politici en overheidsinstellingen.
Hoewel er weinig ruimte bestaat om politieke meningsuitingen te beperken, is de vrijheid van
politieke meningsuiting niet absoluut. Het Hof heeft in zijn jurisprudentie telkenmale benadrukt dat
de vrijheid van meningsuiting grenzen kent. Het gaat gepaard met plichten en
verantwoordelijkheden die ook gelden voor politici. Nu zij naar macht streven, dienen politici zich
bewust te zijn van de noodzaak van verdediging van de democratie en de beginselen waarop zij is
gebaseerd. Het is cruciaal voor politici om zich in het openbaar te onthouden van uitspraken die tot
intolerantie leiden en van politici mag worden verwacht dat zij niet oproepen tot racisme en
onverdraagzaamheid. Concluderend kan met stellen dat parlementariërs op basis van artikel 10
EVRM een zeer ruime uitingsvrijheid hebben. Echter in de strijd tegen racisme en discriminatie in het
politieke discours mag de uitslag ten nadele van de politieke uitingsvrijheid uitvallen.
47

Hoofdstuk 5
appreciation’?
De Nederlandse praktijk: binnen de ‘margin of
‘Het is moeilijk iemand die een afwijkende mening is toegedaan
voor een verstandig mens te houden.’
- Jean de Boisson –
5.1 Veranderende maatschappij
Nederland is van oudsher een open samenleving. Vrijheid – van meningsuiting, van religie, van
vereniging, van levenswijze en levensovertuiging, van ondernemerschap – is het fundament van een
open samenleving. 195 Nederland is de afgelopen tien jaar veranderd van een open en solidair land in
een naar binnen gerichte natie die vooral met zichzelf worstelt. We hebben door velerlei oorzaken te
maken met veel maatschappelijk onbehagen. 196 Steeds wisselende kabinetten 197 , polarisatie in het
publieke debat, opkomst van het populisme, het botsen van cultureel-religieuze waarden met
seculier westerse opvattingen 198 , verscherping van de toonzetting van debatten en taalverruwing 199
zijn kenmerkend voor Nederland waar het besef lijkt te ontbreken welke richting het land moet
uitgaan.
De komst van internet en sociale media heeft daarnaast het politieke debat fundamenteel
veranderd. Het politieke debat vindt niet meer alleen plaats in het parlement, maar ook – en soms
gelijktijdig – op televisie en op internet. Politici discussiëren steeds vaker met elkaar, en op het
scherpst van de snede, in de openbare ruimte van Twitter en andere media op internet. De grenzen
tussen het persoonlijke, het publieke en het politieke domein vervagen. De fysieke context, die
voorheen vaak bepalend was voor de toon, betekenis en impact van een uitlating, valt bovendien
weg bij deze nieuwe vorm van communiceren. 200 De rol van burgers is ook actiever geworden
vanwege de vele mogelijkheden om informatie uit te wisselen en te vergaren.
Deze nieuwe maatschappelijke realiteit is een uitdaging voor het politieke debat. Wat is de betekenis
van de vrijheid van meningsuiting in het publieke debat? Waar liggen de grenzen voor politici? Welke
uitlatingen zijn vandaag de dag geoorloofd? Uitingen van parlementsleden kunnen bescherming
genieten krachtens het beginsel van vrije meningsuiting of gedekt worden door de parlementaire
195
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011a, p. 9-17.
196
Zie bijv. Van Rossem 2010.
197
In april 2012 beleefde Nederland de voortijdige val van een vijfde kabinet in tien jaar.
198
Zie daarover Nota Grondrechten in een pluriforme samenleving: Kamerstukken II 2003/2004, 29 614, nr. 2; Vgl. Kanne, 2011, p. 43-85.
199
Zie Renkema 2011, p. 25-43.
200
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011b, p. 40-41.
48

immuniteit. De parlementaire immuniteit in Nederland is echter beperkt tot uitlatingen in de Kamer
en houdt als het ware bij de buitendeur van het parlement op. 201 Voor uitlatingen buiten het
parlement bestaat geen belemmering om parlementariërs in rechte te vervolgen of aan te spreken.
In Nederland komt het (gelukkig) niet vaak voor dat parlementariërs gedurende hun
Kamerlidmaatschap worden veroordeeld. 202 De jurisprudentie is dan ook schaars en richt zich
enerzijds op de vrijheid van meningsuiting van politici in relatie tot de aansprakelijkheid op grond van
een onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW). Anderzijds richt de jurisprudentie zich op de vrijheid van
meningsuiting in relatie tot de uitingsdelicten uit het Wetboek van Strafrecht (artikelen 137c Sr en
137d Sr).
5.2 Intermezzo: vervlochten rechtsordes
Vraagstukken die de parlementaire immuniteit en de vrijheid van meningsuiting van politici raken,
kunnen vandaag de dag niet meer louter aan de hand van nationaal recht beantwoord worden. De
Nederlandse rechtsorde wordt in de huidige tijd steeds meer beïnvloed door regels van Europese en
internationale herkomst. 203 We hebben hierdoor te maken met verschillende rechtsordes, die elkaar
overlappen. De Nederlandse rechtsorde is relatief open waar het betreft de doorwerking van
internationaal en Europees recht. 204 Dit komt doordat Nederland een gematigd monistisch stelsel
heeft. Op grond van de Nederlandse Grondwet en het ongeschreven staatsrecht werkt al het
bindende internationale recht automatisch door in de nationale rechtsorde en het heeft voorrang op
het nationale recht (artikel 93 en 94 Grondwet). De wetgever, de rechter en het bestuur zijn daaraan
gebonden en mogen er niet mee in strijd handelen. Het recht van de Europese Unie werkt op basis
van de heersende leer op eigen kracht met voorrang boven nationaal recht door in de Nederlandse
rechtsorde. 205 Op basis van het loyaliteitsbeginsel (art. 4 lid 3 VWEU) zijn alle autoriteiten binnen
Nederland gebonden aan het Unierecht. 206 Dit is overigens vrij uitzonderlijk: de meeste andere
lidstaten bepalen dat verdragen moeten worden omgezet in nationaal recht om gelding te kunnen
hebben (transformatie) of stellen beperkingen aan de voorrang van het internationale recht. 207
201
Uitlatingen van (decentrale) volksvertegenwoordigers in het vertegenwoordigend forum die herhaald worden in de media vallen niet
onder de immuniteit. Zie HR 24 juni 1983, NJ 1984, 801; Rechtbank Middelburg 7 september 1979, NJ 1980, 238; Rechtbank Middelburg 17
september 1980, NJ 1981, 373; HR 2 april 2002, NJ 2002, 421; Hof Amsterdam 21 juli 2008, LJN BD9027.
202
Hans Janmaat, destijds Kamerlid voor de CD, en met meerdere veroordelingen, is een uitzondering op de regel.
203 Overheidsbevoegdheden worden steeds meer overgedragen naar Europees en internationaal niveau en internationale organisaties
nemen meer wetgevende en regulerende taken over of krijgen zelfstandig nieuwe taken op dat terrein. Er is overigens geen sprake van
eenrichtingsverkeer, maar van wederzijdse beïnvloeding van de nationale en de Europese (internationale) rechtsorde. Zie daarover
Barkhuysen, Van Emmerik & Loof 2009.
204 Zie Kortmann 2008, p. 33-34 en p. 114-138.
205 Barkhuysen 2006, p. 7-10; Van Emmerik 2008, p. 145-161.
206
Zie hoofdstuk 3.3.
207 Het leidende voorbeeld op dit punt is de ‘Solange’ rechtspraak van het Duitse Constitutionele Hof. Het Unierecht heeft slechts voorrang
boven Duits recht zolang het de fundamentele rechten in de Duitse Grondwet eerbiedigt, en dat deze voorrang uiteindelijk wordt bepaald
door de Duitse Grondwet.
49

Voor Nederland is met name de Europese rechtsorde van belang. Artikel 120 Grondwet verbiedt de
rechter een wet in formele zin te toetsen aan hoger recht van nationale origine. 208 De rechter mag
wel toetsen aan het EVRM en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
en kan vrijwel alle bepalingen met voorrang toepassen in nationale procedures. Belangrijk is ook de
vraag wat de status in de Nederlandse rechtsorde is van uitspraken van het EHRM. Nederland is
gebonden aan uitspraken van het EHRM in zaken tegen Nederland (artikel 46 lid 1 EVRM). De
Nederlandse rechter hangt de zogenaamde incorporatie-doctrine aan bij uitspraken van het EHRM
tegen andere staten: de uitleg die het EHRM heeft gegeven aan een bepaalde EVRM-bepaling wordt
‘ingelezen’ in de bepaling.
Wat betekent dit voor de rechtspraktijk? De Nederlandse rechter moet wat betreft de vraagstukken
over de parlementaire immuniteit en de vrijheid van meningsuiting van politici rekening houden met
de jurisprudentie van het EHRM en met name inzake artikel 6 en 10 EVRM. In het geval het
Nederlandse Europarlementariërs betreft, dient de rechter ook rekening te houden met het
Handvest. 209
5.3 De vrijheid van meningsuiting
De vrijheid van meningsuiting behoort tot de fundamentele rechten van politici. Het is één van de
essentiële grondslagen van een democratische samenleving. Uitlatingen van politici in het publieke
debat echter kunnen derden schaden. Wat de een normaal vindt, kan een ander kwetsend,
beledigend of zelfs discriminerend vinden. Het impliceert niet dat bepaalde uitlatingen reeds
onrechtmatig jegens derden zijn. Daarvoor is vereist dat de grenzen van de vrijheid van
meningsuiting op ontoelaatbare wijze zijn overschreden. Deze vrijheid vindt onder andere
bescherming in artikel 7 Grondwet en artikel 10 EVRM.
De opzet en systematiek van beide bepalingen loopt nogal uiteen. Artikel 7 Grondwet kan volgens de
huidige systematiek beperkt worden door de formele wetgever en laat bij de afweging veel ruimte
aan de wetgever. Artikel 10 EVRM kan uitsluitend beperkt worden volgens de criteria in lid 2, maar
dit kan zowel door de formele wetgever als lagere regelgevers. Artikel 7 Grondwet is, in tegenstelling
tot artikel 10 EVRM, technologie specifiek geformuleerd waardoor de bescherming dreigt te worden
beperkt tot het destijds opgenomen communicatiemiddel. 210 Bij nieuwe technologieën is het soms
onduidelijk of deze überhaupt vallen onder de reikwijdte van artikel 7 Grondwet of welk lid van
208 Hoger recht van nationale origine is de Grondwet, het Statuut of een nationaal rechtsbeginsel. Zie HR 14 april 1989, NJ 1989, 469
(Harmonisatiewetarrest).
209
Op het moment dat de nationale rechter de reikwijdte van de parlementaire immuniteit van Europarlementariërs aan de hand van
artikel 8 Protocol toetst, is er sprake van het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie. De nationale rechter dient in een dergelijk
geval de rechten uit het Handvest te eerbiedigen. Zie paragraaf 5.5.
210
Asscher 2002, p. 57.
50

toepassing is (lid 1 inzake drukpers of lid 3 inzake ‘andere middelen’). 211 De vrijheid van
meningsuiting op internet valt volgens de jurisprudentie inmiddels onder de reikwijdte van artikel 7
Grondwet. 212 In de meeste zaken wordt er echter een beroep gedaan op artikel 7 Grondwet en
artikel 10 EVRM. 213 De rechter onderzoekt dan beide regelingen en weidt zich in de meeste gevallen
niet verder uit over de afzonderlijke leden van artikel 7 Grondwet. 214 In de rechtspraktijk beoordeelt
de rechter een beroep op de vrijheid van meningsuiting steeds vaker alleen op basis van artikel 10
EVRM. Kenmerkend hiervoor is de overweging van het Hof Amsterdam in de uitspraak tegen Geert
Wilders: ‘… de uitleg die door het EHRM aan artikel 10 EVRM is gegeven, de bescherming van de vrije
meningsuiting op basis van artikel 7 Grondwet heeft overvleugeld’. 215 In de jurisprudentie van het
EHRM inzake artikel 10 EVRM speelt de proportionaliteitstoets een centrale rol, terwijl deze
ontbreekt in artikel 7 Grondwet. Daarnaast heeft het EHRM de functie van de uitingsvrijheid voor het
publieke en politieke debat centraal gesteld in zijn uitleg van artikel 10 EVRM. Hoewel dit element in
de jurisprudentie van de Hoge Raad niet geheel ontbreekt, kan niet worden gezegd dat het een
centrale plaats inneemt in de uitleg en toepassing van artikel 7 Grondwet. 216 Volgens Groothuis
versterkt het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet en de rechtstreekse doorwerking van artikel
10 EVRM in de nationale rechtsorde de tendens tot ‘overvleugeld worden’ van artikel 7 Grondwet. 217
Artikel 10 EVRM blijkt daarnaast door het beslissingsschema dat het EHRM in zijn rechtspraak heeft
ontwikkeld voor de nationale rechter in de praktijk hanteerbare toetsstenen op te leveren. 218
5.3.1 De jurisprudentie van het EHRM
De jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM speelt een belangrijke rol in de nationale
rechtsorde. 219 In geval van politieke uitspraken of zaken van algemeen belang wordt door het EHRM
weinig ruimte geboden voor beperking van de vrijheid van meningsuiting. Deze bescherming strekt
zich ook uit tot uitingen van parlementariërs die buiten het parlement zijn gedaan. In een
democratische samenleving is het van wezenlijk belang om het politieke debat de ruimte te geven.
Vrijheid van meningsuiting is voor iedereen van grote waarde maar in het bijzonder voor
211
Het speelt met name in gevallen van een combinatie van tekst, bewegende beelden en geluid. Bovendien komt het de rechtszekerheid
niet ten goede.
212
HR 25 november 2005, LJN AU4019; HR 18 januari 2008, LJN BB3210 (van Gasteren - Hemelrijk) en Hof Amsterdam 23 februari 2010,
LJN BL6050 (Belediging op Hyves).
213
Volgens de jurisprudentie van het EHRM is de vrijheid van meningsuiting van toepassing op internet. Zie bijv. EHRM 18 oktober 2005,
nr. 5446/03 (Perrin/United Kingdom).
214
Koops & Groothuis 2008, p. 182.
215
Hof Amsterdam 21 januari 2009, NJ 2009, 191.
216
Elzinga, De Lange & Hoogers 2006, p. 340.
217
Groothuis 2010, p. 90.
218
Pogingen om artikel 7 Grondwet ‘ technologie proof’ te maken zijn tot dusver niet succesvol geweest. De Staatscommissie
Grondrechten heeft in haar advies uit 2010 gekozen voor een techniek neutrale formulering van artikel 7 Grondwet en een voorstel gedaan
tot een algemene beperkingsclausule. Zie Rapport Staatscommissie Grondwet 2010, p. 71 ev. Het toenmalige kabinet zag echter weinig
meerwaarde in de door de Staatscommissie voorgestelde wijzigingen.
219
Zie voor een uitgebreide bespreking van de jurisprudentie inzake artikel 10 EVRM hoofdstuk 4.2.2.1 en 4.2.2.2.
51

volksvertegenwoordigers die immers hun kiezers vertegenwoordigen. Uitlatingen die kwetsen,
choqueren en verontrusten zijn zelfs toelaatbaar. Daarbij omvat de uitingsvrijheid niet alleen de
inhoud, maar ook de vorm: men mag zich bedienen van overdrijving en provocatie. 220
De uitingsvrijheid kan worden beperkt met inachtneming van de vereisten van artikel 10 lid 2 EVRM.
Indien er sprake is van een bij wet voorziene beperking die een legitiem doel dient, zal moeten
worden onderzocht of de beperking noodzakelijk is in een democratische samenleving. De
verdragsstaten genieten een zekere ‘margin of appreciation’. Er dient sprake te zijn van een 'pressing
social need' alvorens er mag worden overgegaan tot een beperking van het recht op vrije
meningsuiting en de beperking dient proportioneel te zijn. In verband met de vaststelling of een
uiting in het openbaar debat geoorloofd is, maakt het EHRM een onderscheid tussen feitelijke
oordelen en waardeoordelen. Waardeoordelen hoeven, in tegenstelling tot feiten, niet bewezen te
worden. Stevige negatieve waardeoordelen dienen echter wel een voldoende feitelijke basis te
hebben, omdat ze anders excessief kunnen zijn en daardoor buiten de bescherming van artikel 10
EVRM vallen. 221 Voor politici, die deelnemen aan een publiek debat over een zaak van algemeen
belang geldt ten aanzien van waardeoordelen dat aan hen een zeer ruime uitingsvrijheid toekomt,
met uitsluiting van uitingen die aanzetten tot haat of geweld. 222
Hoewel er weinig ruimte bestaat om politieke meningsuitingen te beperken, is de vrijheid van
politieke meningsuiting niet absoluut. Het Hof heeft in zijn jurisprudentie telkenmale benadrukt dat
de vrijheid van meningsuiting grenzen kent. Het gaat gepaard met plichten en
verantwoordelijkheden die ook gelden voor politici. Nu zij naar macht streven, dienen politici zich
bewust te zijn van de noodzaak van verdediging van de democratie en de beginselen waarop zij is
gebaseerd. Het is cruciaal voor politici om zich in het openbaar te onthouden van uitspraken die tot
intolerantie leiden en van politici mag worden verwacht dat zij niet oproepen tot racisme en
onverdraagzaamheid. 223
5.3.2 Nationale jurisprudentie inzake de uitingsvrijheid van politici
Hoe staat het met de jurisprudentie in Nederland inzake de uitingsvrijheid van politici? Hoeveel
ruimte is er om een politicus strafrechtelijk te vervolgen of civielrechtelijk aan te spreken? Hoe groot
is de eigen verantwoordelijkheid van politici voor hun uitlatingen? Een overzicht van de
jurisprudentie sinds de jaren tachtig wordt hieronder besproken.
220
EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells).
221
EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82 (Lingens).
222
EHRM 27 februari 2001, nr. 26958/95 (Jerusalem tegen Oostenrijk).
223
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan); EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret).
52

Hans Janmaat nam in 1996 als fractievoorzitter van de Centrum Democraten (CD) deel aan een
openbare demonstratie van de CD en Centrumpartij '86. 224 Door omstanders waren uitlatingen
gedaan als ‘eigen volk eerst’, ‘vol is vol’ en ‘Nederland voor Nederlanders’. Janmaat sprak ook de
aanwezigen toe tijdens deze demonstratie: ‘Wij schaffen, zodra wij de mogelijkheid en de macht
hebben, de multiculturele samenleving af.’ Deze uitspraak is hem duur te komen staan, omdat hij
door het Hof Arnhem werd veroordeeld wegens het medeplegen van in het openbaar mondeling
aanzetten tot discriminatie van mensen wegens hun ras (artikel 137d Sr). 225 Het hof hechtte grote
waarde aan de context waarin de uitlatingen van Janmaat waren gedaan, namelijk in samenhang met
de overige tijdens de demonstratie gedane uitlatingen. Het hof verwierp Janmaats beroep op vrijheid
van meningsuiting. Er wordt weliswaar een inbreuk gemaakt op de uitingsvrijheid, maar is in dit geval
noodzakelijk ter bescherming van de rechten van anderen als bedoeld in artikel 10 lid 2 EVRM. De
Hoge Raad bevestigde het oordeel van het hof, maar gaf verder geen inhoudelijk oordeel. 226 ’t Hart is
kritisch in zijn noot bij dit arrest. Volgens ’t Hart wordt de discriminatoire strekking onvoldoende
verantwoord in de uitspraak van het hof en is de feitelijke omschrijving van het aanzetten tot
discriminatie in de tenlastelegging wel zeer summier. Het hof had bij zijn bewijsvoering het begrip
multiculturele samenleving gelijkgesteld aan het multi-etnische. Volgens ’t Hart is deze definitie
helemaal niet vanzelfsprekend. 227 Tien jaar later schrijft Fennema dat Janmaats uitspraak kan worden
opgevat als een vérgaande kritiek op het toen gevoerde beleid van ‘integratie met behoud van eigen
identiteit’, waarvan nu veel politici ter rechter zijde menen dat het een rampzalig beleid is
geweest. 228
Janmaat is overigens niet de enige politicus die veroordeeld is wegens het aanzetten tot discriminatie
van mensen wegens hun ras. Joop Glimmerveen van de Nederlandse Volksunie (NVU) werd hier eind
jaren zeventig ook voor veroordeeld wegens het in bezit hebben van pamfletten met de intentie
deze te verspreiden. 229 In de pamfletten werd gesteld dat wanneer de NVU aan de macht zou komen,
ze allereerst Surinamers, Turken en andere zogenaamde gastarbeiders uit Nederland zou
verwijderen. Glimmerveen was het niet eens met de veroordeling en diende in Straatsburg een
klacht in tegen de Staat wegens schending van zijn recht op vrije meningsuiting. De klacht werd
echter door de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (ECRM) niet ontvankelijk
verklaard wegens misbruik van recht. 230
In 1998 werd het Tweede Kamerlid Leen van Dijke door de Rechtbank Den Haag veroordeeld wegens
belediging van homoseksuelen omdat hij hen in een interview in de Nieuwe Revu had vergeleken
224
Hans Janmaat was in de periode 1982-1998 lid van de Tweede Kamer voor de Centrum Partij en sinds 1984 voor de Centrum
Democraten.
225
Overigens was dit niet de eerste veroordeling voor Janmaat. Zie ook HR 16 april 1996, NJ 1996, 527 (Vereniging Centrumdemocraten).
226
HR 18 mei 1999, NJ 1999, 634, m.nt. A.C. ’t Hart (Janmaat).
227
Zie de noot van A.C. ‘t Hart in NJ 1999, 634.
228
Fennema 2009, p. 198-208.
229
HR 14 maart 1978, NJ 1978, 664 (Glimmerveen). Zie ook HR 14 maart 1989, NJ 1990, 29, m.nt. T.M. Schalken (Vrije Democraten).
230
ECRM 11 oktober 1979, nr. 8348/78 en 8406/78 (Glimmerveen en Hagenbeek tegen Nederland). Klachten over beperkingen die zien op
racistische uitlatingen hebben overigens bij het EHRM geringe kans op slagen.
53

met dieven en fraudeurs. 231 Hij werd in hoger beroep vrijgesproken. Het Hof Den Haag oordeelde dat
Van Dijke zich niet in strafbaar beledigende zin over homoseksuelen had uitgelaten. Uit de context
van zijn uitlatingen was namelijk duidelijk dat het Kamerlid vanuit zijn geloofsovertuiging tot de
omstreden uitspraken was gekomen. 232 Het OM ging in cassatie, maar kreeg van de Hoge Raad nul op
rekest. De vrijheid van godsdienst en van meningsuiting kunnen mede bepalend zijn voor het al dan
niet aannemen van een beledigend karakter van — op zichzelf beschouwd kwetsende of grievende
— uitlatingen. Het strafbare karakter kan ontvallen als zij kenbaar in direct verband staan met de
uiting van de geloofsopvatting van iemand en als zodanig voor diegene van betekenis zijn in het
maatschappelijk debat. 233
Ellian vraagt zich af waarom de uitlatingen van Van Dijke wel worden gezien in een context van het
maatschappelijk debat en die van Janmaat niet. Beide heren zijn politici met een taak om binnen en
buiten het parlement deel te nemen aan maatschappelijke debatten. Hij constateert dat het heilige
boek ten voordele van de verdachte werkt. Uitlatingen die zijn gebaseerd op religieuze overtuigingen
worden door de rechters en zelfs de Hoge Raad meer beschermd dan een ‘gewone’ mening. Janmaat
deed een beroep op een minder sterk recht, namelijk de vrijheid van meningsuiting. 234
In 2005 werd een kort geding aangespannen tegen het Tweede Kamerlid Ayaan Hirsi Ali vanwege
vermeende kwetsende uitlatingen over de Islam in een tweetal boeken en de film Submission. 235 De
eisers vorderden een verbod op een vervolg van de film Submission en een verbod op het doen van
uitlatingen in het openbaar over de Islam die door de eisers als grievend, beledigend en krenkend
werden beschouwd. De voorzieningenrechter wees met een verwijzing naar de jurisprudentie van
het EHRM inzake artikel 10 EVRM deze vordering af, omdat hij van mening was dat Hirsi Ali de
grenzen van de vrijheid van meningsuiting niet had overschreden. De uitlatingen van Hirsi Ali moeten
worden beschouwd in de context waarin zij zijn gedaan, namelijk in het kader van haar strijd tegen
de vrouwenonderdrukking en – mishandeling. 236
In 2006 spande de Vereniging Islam Democraten een kort geding aan tegen de politieke partij EénNL
wegens uitlatingen van de lijsttrekker. 237 Marco Pastors had in een verkiezingsspotje op radio en
televisie gezegd: ‘De gevestigde orde keek in de jaren dertig weg toen de nazi's opkwamen, nu
gebeurt hetzelfde met de islamisering’. Eisers achten dit onrechtmatig en onnodig grievend voor hen
als islamieten en vorderen een verbod op herhaling en rectificatie. De rechter hechtte groot belang
231
Rechtbank Den Haag 6 oktober 1998, AB 1999, 150. Leen van Dijke was in de periode 1994-2002 lid van de Tweede Kamer. Hij was
jarenlang voorman van Reformatorische Politieke Federatie.
232
Hof Den Haag 9 juni 1999, AB 1999, 328.
233 HR 9 januari 2001, NJ 2001, 203 (Van Dijke) r.o. 3.4.4. Zie ook HR 14 januari 2003, NJ 2003, 261, m.nt. P.A.M. Mevis.
234
Ellian 2007, p. 397-409.
235
Rechtbank Den Haag 15 maart 2005, LJN AT0303 (Ayaan Hirsi Ali). Ayaan Hirsi Ali was in de periode 2003-2006 lid van de Tweede
Kamer voor de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD).
236
Rechtbank Den Haag 15 maart 2005, LJN AT0303 (Ayaan Hirsi Ali) r.o. 4.6-4.10.
237
Rechtbank Rotterdam 21 november 2006, LJN AZ3031 (Vereniging Islam Democraten/Marco Pastors).
54

aan de bescherming van de vrijheid van meningsuiting in een openbaar politiek debat en wees de
vordering af. De uitlatingen van Marco Pastors betreffen zijn politieke zienswijze op de islamisering
als maatschappelijk fenomeen en zijn gedaan in het kader van het openbare debat met het oog op
de komende parlementsverkiezingen. De vrijheid van meningsuiting, zeker in het publiek debat,
beschermt in beginsel ook meningen waaraan anderen aanstoot kunnen nemen. 238
In 2008 werd door de Nederlandse Islamitische Federatie (NFI) een kort geding aangespannen tegen
het Tweede Kamerlid Geert Wilders vanwege uitlatingen in diverse media dat de islam en de Koran
fascistisch zijn, de profeet Mohammed een barbaar is en de Koran, de islamitische Mein Kampf is. 239
De uitlatingen waren volgens de NFI kwetsend, onnodig grievend, beledigend en onrechtmatig
jegens moslims in Nederland. De NFI vorderde een verbod op dergelijke uitlatingen in de toekomst
en een rectificatie in twee landelijke dagbladen. De voorzieningenrechter wees een algemeen verbod
tot het doen van uitlatingen in de toekomst (preventieve censuur) af wegens strijd met de artikelen
10 EVRM en 7 Grondwet. Met inachtneming van de uitspraak van het EHRM in de zaak Giniewski
tegen Frankrijk 240 oordeelde de voorzieningenrechter de bestreden uitlatingen, hoewel provocerend,
niet onrechtmatig. De uitlatingen van Wilders, beschouwd in hun context, houden rechtstreeks
verband met zijn politieke opvattingen. Zij zijn als zodanig voor hem van betekenis in het
maatschappelijk debat over de positie van de islam in Nederland, de oorzaken van
moslimextremisme en integratievraagstukken. In dit debat, waarvan de toonzetting sinds de
terroristische aanslagen in New York in 2001 en de moord op Theo van Gogh in 2004 in het algemeen
is verscherpt, heeft Wilders de bedoeling om de samenleving te waarschuwen tegen wat in zijn ogen
de islamisering van Nederland is. In het bijzonder voor een parlementariër geldt dat hij in het
openbaar debat ook buiten de Tweede Kamer, zo nodig met scherpte, zijn standpunt naar voren
moet kunnen brengen. 241
5.3.2.1 De Wilderszaak
Een van de meest spraakmakende zaken van de afgelopen jaren is de strafrechtelijke vervolging
tegen Geert Wilders. 242 De Wilderszaak is vanuit strafrechtelijk en staatrechtelijk perspectief in de
wetenschappelijke literatuur uitgebreid beschouwd. 243 Wilders werd op bevel van het Hof
238
Rechtbank Rotterdam 21 november 2006, LJN AZ3031 (Vereniging Islam Democraten/Marco Pastors) r.o. 4.5. Opvallend is dat de
rechter niet stilstaat bij de positie van Marco Pastors als politicus en gemeenteraadslid.
239
Rechtbank Den Haag 7 april 2008, LJN BC8732 (Islamitische Federatie/Wilders). Geert Wilders is sinds 25 augustus 1998 (met een korte
onderbreking in 2002) Tweede Kamerlid. Hij was aanvankelijk lid voor de VVD, maar werd op 2 september 2004 onafhankelijk Kamerlid.
Sinds 2006 is Wilders politiek leider van de Partij voor de Vrijheid (PVV).
240
EHRM 31 januari 2006, nr. 64016/00 (Giniewski tegen Frankrijk). Giniewski was veroordeeld omdat hij in een krantenartikel een
historisch verband had gelegd tussen bepaalde katholieke doctrines en de Holocaust. Volgens het EHRM was er sprake van schending van
artikel 10 EVRM.
241
Rechtbank Den Haag 7 april 2008, LJN BC8732 (Islamitische Federatie/Wilders) r.o. 4.8-4.9.
242
Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders).
243
Zie voor een uitgebreide uiteenzetting: Nieuwenhuis 2012, p. 866-869; Ellian, Molier & Zwart 2011; Rozemond 2012, p. 286-289.
55

Amsterdam vervolgd ter zake van aanzetten tot haat en discriminatie (artikel 137d Sr) en
groepsbelediging (artikel 137c Sr) voor publieke uitlatingen over de islam en moslims in verschillende
media en zijn film Fitna. 244 Het Openbaar Ministerie (OM) gaf gevolg aan het bevel van het Hof
Amsterdam, maar eiste algehele vrijspraak. De rechtbank sprak Wilders op 23 juni 2011 uiteindelijk
op alle punten vrij. Aan de hand van het Gezwel-arrest van 10 maart 2009, waarin de Hoge Raad
besliste dat kritische uitlatingen over een religie niet onder artikel 137c Sr vallen 245 , sprak de
rechtbank Wilders vrij van alle uitlatingen die in de tenlastelegging onder groepsbelediging waren
gebracht. 246 Wat betreft het ten laste gelegde aanzetten tot haat en discriminatie is Wilders volgens
de rechtbank met zijn uitlatingen, hoewel regelmatig grof en kwetsend, binnen de grenzen van het
strafrecht gebleven. De uitlatingen worden door de rechtbank gekwalificeerd als politieke voorstellen
in het kader van het publieke debat, dan wel kritiek op regeringsbeleid of op plannen van anderen in
het politieke bestuurlijke speelveld. De rechtbank hecht groot belang aan de context van het
maatschappelijke debat en de rol van Wilders als politicus. Wilders heeft telkenmale betoogd dat hij
zijn uitlatingen heeft gedaan als politicus in het kader van het maatschappelijk debat over de
multiculturele samenleving. Wilders moet volgens de rechtbank dergelijke uitspraken, zelfs al zijn ze
kwetsend, choquerend en verontrustend, kunnen doen. 247
De rechtbank stelt bij het beoordelen van het aanzetten tot haat en discriminatie eerst een algemeen
toetsingskader vast en verwijst daarin naar de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 lid 2
EVRM. Aan de ene kant moet aan volksvertegenwoordigers een zeer ruime uitingsvrijheid worden
vergund 248 , maar politici moeten juist vanwege hun belangrijke maatschappelijke functie vermijden
dat zij onverdraagzaamheid aanwakkeren. 249 Opvallend is dat de rechtbank in haar motivering van de
beoordeling van de uitlatingen geen aandacht besteedt aan recente jurisprudentie van het EHRM
over de speciale verantwoordelijkheid die politici hebben om niet aan te zetten tot haat, geweld,
discriminatie en (religieuze) intolerantie. 250 De rechtbank komt niet verder dan dat uitlatingen mogen
kwetsen, choqueren en verontrusten. Het Hof Amsterdam legde wel de nadruk op de speciale
verantwoordelijkheid van politici die hen tot grote terughoudendheid zou verplichten. 251
Schutgens legt de uitspraak langs de meetlat van de jurisprudentie van het EHRM en komt tot de
conclusie dat uit de zaak Féret en zeker uit de zaak Le Pen kan worden geconcludeerd, dat een
veroordeling van Wilders naar alle waarschijnlijkheid door de Straatsburgse beugel had gekund. De
244
Hof Amsterdam 21 januari 2009, NJ 2009, 191, m.nt. Y. Buruma.
245
HR 10 maart 2009, NJ 2010, 19, m.nt. P.A.M. Mevis. In casu had een verdachte een poster voor zijn raam geplakt met de woorden ‘Stop
het gezwel dat islam heet’. Hij werd vervolgd voor belediging van een groep mensen wegens hun godsdienst. De Hoge Raad geeft een
restrictieve uitleg aan artikel 137c Sr. Uitlatingen die onmiskenbaar over een groep gaan vallen onder het bereik van dit artikel, uitlatingen
over de overtuiging of het gedrag van een groep niet.
246
Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders) r.o. 4.2.
247
Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders) r.o. 4.3.2.
248
EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret) r.o. 63-65.
249
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan) r.o. 64.
250
EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret) en EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09 (Le Pen).
251
Hof Amsterdam 21 januari 2009, LJN BH0496, r.o. 12.2.2.
56

nationale autoriteiten krijgen in de Straatsburgse jurisprudentie op de grondslag van artikel 10 lid 2
EVRM speelruimte voor het vervolgen van politici die zich keren tegen kwetsbare groepen in de
samenleving. 252 Janssen & Nieuwenhuis zijn van mening dat op basis van de jurisprudentie van het
EHRM valt te verdedigen dat een veroordeling van Wilders niet apert in strijd geweest zou zijn met
artikel 10 EVRM. 253 Vooralsnog valt uit de jurisprudentie van het EHRM voor de verdragsstaten geen
positieve plicht tot vervolging af te leiden. Aan staten komt een ruime appreciatiemarge toe ten
aanzien van uitlatingen over het immigratiedebat. Het is echter nog steeds aan de Nederlandse staat
om het eigen vervolgingsbeleid te bepalen en het is aan de Nederlandse rechter om strafbepalingen
(beperkt of ruim) uit te leggen.
Volgens Van Noorloos past deze uitspraak voor wat betreft groepsbelediging, in een ontwikkeling die
al enkele jaren zichtbaar is in de rechtspraak: een beweging richting restrictieve interpretatie en het
benadrukken van het belang van de vrijheid van meningsuiting. 254 Molier is van mening dat het
vooral een politiek correct vonnis is. Volgens Molier heeft de rechtbank prioriteit gegeven aan de
bescherming van het politieke maatschappelijke debat ten koste van de bescherming van
minderheden, zelfs wanneer het gaat om uitlatingen die volgens de rechtbank op zichzelf aanzetten
tot discriminatie of haat. De keuze om voor het anker van het maatschappelijke debat te gaan liggen
en niet voor de bescherming van minderheden is er daarmee een die past in de huidige tijdgeest. 255
5.3.2.2 Jurisprudentie na Wilders
De Wilderszaak was een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam en een vonnis van een rechtbank
heeft niet dezelfde betekenis als een arrest van de Hoge Raad. Interessant in dit verband is daarom
ook het arrest van de Hoge Raad in de zaak de Delftse gondelaffaire. 256 Het betrof publicaties en
uitlatingen door de fractievoorzitter van Leefbaar Delft (gemeenteraadslid) gericht tegen het
optreden van een wethouder. De wethouder vond de uitlatingen onrechtmatig en begon een
procedure tegen de fractievoorzitter en Leefbaar Delft, waarin hij schadevergoeding vorderde. De
wethouder werd onder meer beschuldigd van corruptie. Aanleiding van de hele affaire waren de
beeld- en geluidsopnamen van een gesprek tussen de wethouder en een restauranthouder, die door
de restauranthouder openbaar zijn gemaakt. Het Hof Den Haag oordeelde dat de gedane uitlatingen,
die ‘bij uitstek tot het politieke forum’ behoorden, niet onrechtmatig waren. 257 Het hof verwees in
252
Schutgens 2012, p. 293.
253
Janssen & Nieuwenhuis 2012, p. 203.
254
Van Noorloos 2012, p. 401.
255
Molier 2011, p. 1867-1869.
256
HR 11 november 2011, NJ 2012, 529, m.nt. E.A. Alkema. De zaak staat bekend als de Delftse gondelaffaire, maar het is meer een soap
op lokaal niveau. Wie op het internet zoekt, vindt daar al snel allerlei ‘smeuïge’ informatie, inclusief beeld en geluid. Bureau Berenschot
heeft onder regie van de Zuid-Hollandse CdK Jan Franssen uiteindelijk in 2012 onderzoek gedaan naar die zaak. Achteraf blijkt op basis van
het onderzoek dat de wethouder inderdaad een scheve schaats heeft gereden.
257
Zie ook Rechtbank Haarlem 25 februari 2009, LJN BH5203. Een gemeenteraadslid noemde in het publieke debat een burger een
‘asociaal wijf’.
57

zijn motivering met name naar de standaardjurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM en
de ruime uitingsvrijheid van volksvertegenwoordigers in het publieke debat. 258 De Hoge Raad sluit
zich in zijn arrest aan bij de lijn van het hof. De Hoge Raad bevestigt dat de grenzen van toelaatbare
kritiek op een openbaar bestuurder als publieke persoon ruimer zijn, dan met betrekking tot een
‘gewone burger’. 259 Het politieke debat moet in beginsel op het scherpst van de snede gevoerd
kunnen worden. De vrijheid van meningsuiting in het publieke debat is niet absoluut, maar
beperkingen moeten met de grootst mogelijke terughoudendheid worden toegepast. 260 Volgens de
Hoge Raad heeft het hof terecht geoordeeld dat de afweging tussen de in het geding zijnde - de
vrijheid van meningsuiting en het recht op bescherming van eer en goede naam - en in beginsel
gelijkwaardige belangen moet geschieden aan de hand van een waardering van alle relevante
omstandigheden van het geval in hun onderlinge samenhang. 261 Tot slot merkt de Hoge Raad op dat
‘de omstandigheid dat de uitlatingen zijn gedaan door een politicus buiten het vertegenwoordigende
forum niet mee brengt, dat deze uitlatingen niet eenzelfde of vergelijkbare bescherming genieten als
uitlatingen die in de openbare vergaderingen van de gemeenteraad zijn gedaan’. 262 Dit is wel zeer
interessant. Hoe moet deze opmerking gezien worden? Volgens Alkema lijkt deze opmerking in
tegenspraak met de zaak Lampe/Wever waar de wettelijke immuniteit ten behoeve van uitingen
binnen een vertegenwoordigend lichaam juist als doorslaggevend werd beschouwd. 263 Ook Munneke
vraagt zich af hoe dat valt te rijmen met de bijzondere betekenis die de Hoge Raad (o.a. in
Lampe/Wever) aan de parlementaire immuniteit toekent. Volgens Munneke lijkt de Hoge Raad het
onderscheid tussen uitlatingen gedaan binnen en buiten het parlement te marginaliseren. 264 Wellicht
haakt de Hoge Raad hier aan bij de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM in de lijn van
Castells tegen Spanje. Het ging in die zaak om een soortgelijke context, namelijk uitlatingen van een
volksvertegenwoordiger buiten het parlement aan het adres van de regering. Het EHRM kende in
deze zaak niet alleen het recht van vrije meningsuiting toe aan politici die buiten het parlement hun
mening uiten, maar benadrukte ook dat parlementariërs een sterke bescherming van hun
uitingsvrijheid genieten en de grenzen van aanvaardbare kritiek ruimer zijn ten aanzien van de
regering. 265
258
Hof Den Haag 16 maart 2010, LJN BL7588.
259
Dit geldt niet voor zaken die zich in de privésfeer afspelen. Zie HR 11 mei 2012, NJB 2012, 1220.
260
HR 11 november 2011, NJ 2012, 529, r.o. 3.4.1.
261
Dit komt overeen met de rechtspraak van het EHRM. Zie EHRM 26 juli 2011, nr. 41262/05, (Springer/Slowakije) r.o. 100 (‘a fair balance’
moet worden getroffen (‘struck’) tussen botsende rechten).
262
HR 11 november 2011, NJ 2012, 529, r.o. 3.5.2.
263
Zie de noot bij HR 12 mei 2012, NJ 2012, 530, m.nt. E.A. Alkema. Voor een inhoudelijke bespreking van de zaak Lampe/Wever zie
paragraaf 5.4. Zie ook HR 17 juni 2011, NJ 2011, 450, m.nt. E.J. Dommering (Lampe/Wever).
264
Zie de noot van S.A.J. Munneke bij HR 11 november 2011, AB 2012, 79.
265
EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells tegen Spanje) r.o. 43. Zie ook EHRM 4 mei 2006, nr. 34520/97 (Alinak tegen Turkije) r.o. 33.
58

Ten slotte een zeer recente zaak. De Amsterdamse politicus Delano Felter, lijsttrekker van de
Republikeinse Moderne Partij tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van 2010, werd onlangs door
het Hof Amsterdam vrijgesproken van groepsbelediging en aanzetten tot discriminatie. 266 Het hof
verwijst in zijn beoordeling naar de standaardjurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM.
Volgens het hof heeft Felter, in zijn hoedanigheid van politicus, de uitlatingen gedaan in het kader
van een publiek debat over een zaak van algemeen belang, waardoor de uitlatingen vallen onder de
bescherming van artikel 10 EVRM. Het hof hecht grote waarde aan de context waarin de uitlatingen
zijn gedaan. Felter werd na een politiek lijsttrekkersdebat in de Rode Hoed in Amsterdam in 2010
geïnterviewd door AT5. In het interview deed hij een aantal vergaande uitspraken over
homoseksualiteit. Dit interview werd uitgezonden op AT5. De uitlatingen waren gedaan na afloop
van het debat, waar het onderwerp ter sprake was gekomen. Volgens het hof vallen de uitlatingen
van Felter onder de categorie waardeoordelen, die ‘offend, shock or disturb’, maar ze zijn niet aan te
merken als excessief in de betekenis die het EHRM aan deze kwalificatie geeft. De uitlatingen van
Felter hadden niet de strekking om te bedreigen en/of intimideren en er was ook geen sprake van
aan te zetten tot haat of geweld. Het OM is het niet eens met deze vrijspraak en heeft aangekondigd
in cassatie te gaan bij de Hoge Raad.
5.4 Het recht op toegang tot de rechter en parlementaire immuniteit
Het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces is niet expliciet als een subjectief recht in
de Nederlandse Grondwet opgenomen. 267 Artikel 6 EVRM daarentegen biedt ruime en vrij
gedetailleerde waarborgen op dat gebied en werkt met voorrang door in de Nederlandse
rechtsorde. 268 Het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6 EVRM wordt in
Nederland beperkt door de parlementaire immuniteit. Derden kunnen ernstig in hun belangen
worden geschaad door uitlatingen in het parlement, maar kunnen daar in rechte niet tegen
optreden. In de parlementaire geschiedenis heeft zich eenmaal een zeer bijzonder voorval
voorgedaan dat een Kamerlid werd veroordeeld voor uitlatingen in de Kamer. In 1939 riep het
Henricus Ruijter 269 net nadat de Voorzitter de vergadering van de Tweede Kamer had geschorst naar
het Kamerlid Rost van Tonningen 270 ‘landverrader’. Dit gebeurde weliswaar in het parlement, maar
buiten de parlementaire beraadslaging. De Rechtbank ‘s-Gravenhage veroordeelde het Kamerlid tot
266
Hof Amsterdam 11 maart 2013, LJN BZ3787 (Delano Felter).
267
Artikel 15 lid 2 Grondwet biedt wat betreft vrijheidsberoving wel uitdrukkelijk een recht op toegang tot de rechter (habeas corpusprincipe).
268
Hetzelfde geldt voor artikel 14 IVBPR. Zie ook Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009.
269
Henricus Ruijter was in de periode 1932-1946 lid van de Tweede Kamer. Hij was tot december 1945 Kamerlid voor de Rooms-Katholieke
Staatspartij en vervolgens Kamerlid voor de Katholieke Volkspartij.
270
Rost van Tonningen was in de periode 1397-1945 lid van de Tweede Kamer voor de Nationaal-Socialistische Beweging.
59

een geldboete, omdat de vergadering geschorst was toen Ruijter de uitlating deed, waardoor hij niet
meer gedekt was door de parlementaire immuniteit. 271
In de Nederlandse jurisprudentie is slechts enkele malen de vraag aan de orde geweest of de
parlementaire immuniteit zich wel verdraagt met het recht op toegang tot de rechter. Hoewel in de
zaak Harm Dost niet expliciet het recht op toegang tot de rechter aan bod kwam, is deze zaak wel
interessant. Harm Dost, een burger, spande in 1987 een kort geding aan tegen de Staat der
Nederlanden. Hij voelde zich ernstig in zijn belangen geschaad door uitlatingen van twee ministers in
de Eerste Kamer. De ministers zouden onjuiste en misleidende informatie hebben verstrekt met
nadelige gevolgen voor Harm Dost. De Rechtbank Den Haag kwam voor de vraag te staan of de Staat
kan worden aangesproken voor wat bewindslieden in het parlement hebben gezegd. De rechtbank
wees de vordering af omdat het niet aan de rechter is om de reikwijdte van artikel 71 Grondwet te
beperken. 272
Op 17 juni 2011 deed de Hoge Raad uitspraak in de zaak Lampe/Wever. 273 In een vergadering van de
Staten van Aruba werd een parlementariër door een aanwezige minister meermalen uitgemaakt
voor pedofiel. Deze vergadering is live uitgezonden op één van de Arubaanse televisiezenders en in
diverse media is ‘uitgebreid’ verslag gedaan van de vergadering, waarbij de minister werd geciteerd.
De parlementariër voelde zich aangetast in zijn goede naam en eer en stapte naar de civiele rechter
voor een rectificatie. De Staatsregeling van Aruba kent een soortgelijke plaatsgebonden immuniteit
als de Nederlandse Grondwet. 274 Bij de civiele rechter haalde de parlementariër zijn gelijk, maar in
hoger beroep werd zijn vordering alsnog afgewezen en de Hoge Raad verwierp het beroep. Met een
verwijzing naar A. tegen het Verenigd Koninkrijk 275 merkte de Hoge Raad op dat de parlementaire
immuniteit een beperking vormt van het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6
EVRM. Zij dient echter een legitiem doel, te weten het beschermen van de vrije meningsuiting in het
parlement en handhaving van de scheiding van machten tussen de wetgever en de rechter. Het is
niet aan de rechter om te oordelen over uitlatingen, welke dan ook, gedaan tijdens beraadslaging in
het parlement. 276 De Hoge Raad bevestigt met deze uitspraak dat de vrijheid van meningsuiting in
het parlement absoluut is en volgt daarin de lijn van het EHRM.
In sommige verdragsstaten genieten parlementsleden buiten het parlement immuniteit voor
uitlatingen gedaan in de uitoefening van de functie. 277 Het EHRM stelt in dergelijke gevallen strenge
eisen aan de proportionaliteit van de beperking van artikel 6 EVRM. Voorwaarde is dat het
uitlatingen betreft die onder de reikwijdte van de parlementaire functie stricto sensu vallen.
271
Handelingen II 1938/39, aanhangsel, p. 1591; Elzinga 1990, p. 125.
272
Rechtbank Den Haag 26 februari 1987, KG 1987, 134 (Harm Dost). Zie voor een uitspraak over de immuniteit van gemeenteraadsleden
Hof Arnhem 15 december 1980, NJ 1981, 519.
273
HR 17 juni 2011, NJ 2011, 450, m.nt. E.J. Dommering (Lampe/Wever).
274
Het arrest is voor de Nederlandse rechtspraktijk van belang vanwege de vergelijkbare regelingen.
275
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97.
276
HR 17 juni 2011, NJ 2011, 450, m.nt. E.J. Dommering (Lampe/Wever) r.o. 3.4.2.
277
Zie hoofdstuk 3.2.
60

Uitlatingen die zijn gedaan in het kader van een persoonlijk conflict bijvoorbeeld worden niet
beschermd door de parlementaire immuniteit. 278 In Nederland speelt dit niet wat betreft de leden
van de Staten-Generaal, omdat de parlementaire immuniteit zich beperkt tot uitlatingen in het
parlement.
5.5 Reikwijdte parlementaire immuniteit van Nederlandse Europarlementariërs
Het leerstuk van parlementaire immuniteit speelt niet alleen op nationaal niveau een rol, maar ook
op Europees niveau. De Nederlandse leden van het Europees Parlement worden ook beschermd
door de parlementaire immuniteit, zodat zij in staat zijn hun mandaat vrij en onafhankelijk uit te
voeren. Nederlandse Europarlementariërs genieten een ruimere immuniteit voor hun uitlatingen dan
de Haagse collega’s. Europarlementariërs genieten ex artikel 8 Protocol immuniteit voor uitlatingen –
binnen en buiten het parlement - die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht. De
immuniteit staat in de weg aan elke juridische procedure in een lidstaat wegens de uitbrenging van
een mening of een stem. Het Parlement heeft niet de bevoegdheid de immuniteit ex artikel 8
Protocol al dan niet op te heffen. Parlementsleden kunnen wel een verzoek bij het Parlement
indienen om hun immuniteit te verdedigen. De immuniteitsregel is echter geen vrijbrief voor een
Europarlementariër om in alle gevallen alles te zeggen wat hij of zij goed dunkt. De immuniteitsregel
geldt alleen als er een duidelijke link is tussen de parlementaire werkzaamheden en de gedane
uitspraken. De beoordeling van de vraag of de voorwaarden van artikel 8 Protocol vervuld zijn, valt
uitsluitend onder de bevoegdheid van de nationale rechter.
In 2008 heeft het Hof van Justitie in de zaak Marra geoordeeld dat de nationale rechter niet verplicht
is aan het Parlement voor te leggen of aan de voorwaarden van artikel 8 Protocol is voldaan. 279 Het
Protocol geeft het Parlement namelijk niet de bevoegdheid om te bepalen of de voorwaarden voor
uitvoering van deze immuniteit zijn vervuld. Het Parlement en de nationale gerechtelijke autoriteiten
dienen echter op basis van het loyaliteitsbeginsel samen te werken, teneinde elk conflict bij de
uitlegging en toepassing van de bepalingen van het Protocol te voorkomen. Indien de nationale
rechter op de hoogte is gebracht van het feit dat een parlementslid bij het Parlement een verzoek
heeft ingediend om zijn immuniteit te verdedigen, dient hij de gerechtelijke procedure te schorsen
en het Parlement onverwijld te verzoeken zijn advies uit te brengen. 280 Het besluit van het Parlement
tot verdediging van de immuniteit van een Europarlementariër vormt een advies en bindt de
278
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1); EHRM 6 december 2005, nr. 23053/02 (Ielo tegen Italië).
279 HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië).
280 Het betreft een verzoek op basis van artikel 6 lid 3 RvO EP.
61

nationale rechter niet. 281 De nationale rechter is wel verplicht de vordering af te wijzen wanneer hij
van oordeel is dat het parlementslid de in artikel 8 Protocol voorziene immuniteit geniet. 282
Het Parlement heeft ervoor gekozen de uitdrukking ‘uitoefening van hun ambt’ eng te interpreteren.
In principe gaat het om uitlatingen binnen het eigenlijke parlementsgebouw. Er wordt ook altijd
zorgvuldig getracht de reikwijdte van dit artikel niet uit te rekken buiten haar eigenlijke doel. 283
Desondanks zijn er in de parlementaire praktijk besluiten genomen over het al dan niet verdedigen
van de immuniteit van een parlementslid die niet rijmen met het beleid. Zo heeft het Parlement
besloten de immuniteit van een Italiaans parlementslid te verdedigen die, in de hoedanigheid van
redacteur, een boek heeft gepubliceerd over een of meerdere belangrijke en controversiële aspecten
inzake de invloed van de Sovjet-Unie op de Italiaanse en Europese politiek. Het Parlement heeft ook
besloten de immuniteit van een Italiaans parlementslid te verdedigen voor uitlatingen in de
Italiaanse pers. 284
In 2011 heeft het Hof van Justitie in de zaak Patriciello verduidelijkt hoe groot de immuniteit is die ex
artikel 8 Protocol aan de parlementsleden wordt verleend. 285 Het Hof van Justitie herhaalt dat de
draagwijdte van de immuniteit van artikel 8 Protocol uitsluitend op basis van het Unierecht
vastgesteld dient te worden. 286 Het Hof van Justitie stelt vast dat artikel 8 Protocol voornamelijk
toepassing heeft binnen de gebouwen van het Parlement, maar dat immuniteit niet kan worden
ontzegd op de enkele grond dat verklaringen zijn afgelegd buiten de gebouwen daarvan. Niet de
plaats van een dergelijke verklaring is van belang, maar de aard en de inhoud daarvan. Artikel 8
Protocol houdt nauw verband met de vrijheid van meningsuiting en vereist een verband tussen de
meningsuiting en het parlementaire ambt. 287 Het Hof van Justitie heeft vervolgens geoordeeld dat
artikel 8 Protocol aldus moet worden uitgelegd dat een door een parlementslid buiten het Parlement
afgelegde verklaring die in zijn lidstaat van herkomst heeft geleid tot strafvervolging wegens
lasterlijke aanklacht, slechts een in de uitoefening van zijn parlementair ambt uitgebrachte mening
vormt die onder de in die bepaling neergelegde immuniteit valt, indien die verklaring een subjectieve
beoordeling weergeeft die een rechtstreeks en voor de hand liggend verband vertoont met de
uitoefening van dat ambt. Bij de uitlegging van immuniteit in de zin van artikel 8 Protocol moet het
dus gaan om handelingen die rechtstreeks en voor de hand liggend verband houden met de
uitoefening van het parlementaire ambt.
281 Het RvO EP is een interne organisatiemaatregel, waarbij aan het Parlement geen bevoegdheden kunnen worden toegekend die niet
uitdrukkelijk in het Protocol zijn erkend. Het heeft geen rechtskracht in de rechtsorde van de lidstaten en kan nationale rechters geen
verplichtingen opleggen.
282
HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië) r.o. 46.
283
A5-0243/2003 (Camre) en A6-0006/2005 (Koldo Gorostiaga).
284 A6-0195/2009 (Renato Brunetta) en A6-0251/2007 (Ms. Mussolini).
285
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello).
286 Zie HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië) en zie naar analogie HvJ EG 10 juli 1986, nr. 149/85
(Wybot/Faure).
287
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello) r.o. 28-33.
62

Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of aan de bestanddelen van artikel 8 Protocol is
voldaan. 288 Het Hof van Justitie verwijst in deze uitspraak niet naar de jurisprudentie van het EHRM.
Dit is in die zin opvallend omdat het Hof van Justitie al lange tijd belangrijke waarde toekent aan het
EVRM bij de uitleg en de toepassing van het Unierecht. 289 Het EHRM hanteert in zijn jurisprudentie
over parlementaire immuniteit het criterium dat het moet gaan om de parlementaire
taakuitoefening in de strikte zin van het woord (stricto sensu). 290 Het criterium van het Hof van
Justitie komt in principe op hetzelfde neer en de rechtsgevolgen zullen evenwel overeenkomstig zijn.
Wil er sprake zijn van immuniteit dan moeten de uitingen van Europarlementariërs, net zoals bij
andere parlementsleden in de Europese Unie, een nauw verband hebben met hun
taakuitoefening. 291 Anders vallen zij terug op het beginsel van de vrijheid van meningsuiting.
Wat betekent dit voor de Nederlandse praktijk? Nederlandse Europarlementariërs genieten in
Nederland in beginsel immuniteit voor bijvoorbeeld kwetsende uitlatingen in de media of tijdens
‘felle’ publieke debatten, voor het publiceren van controversiële boeken, zolang er maar een nauw
verband is met de taakuitoefening. De leden van de Tweede Kamer moeten in een dergelijk geval
een beroep doen op de vrijheid van meningsuiting. Nederlandse Europarlementariërs genieten ex
artikel 9 Protocol in Nederland voor hun overige gedragingen dezelfde immuniteiten als de leden van
de Staten-Generaal. Voor strafrechtelijke vervolging van Nederlandse Europarlementariërs is in
principe geen toestemming vereist, omdat we in Nederland geen parlementaire onschendbaarheid
hebben. 292 In tegenstelling tot lidstaten als Italië, België en Oostenrijk heeft er in Nederland nog geen
zaak gespeeld waarbij een verzoek werd ingediend bij het Europees Parlement om de immuniteit van
een Nederlandse Europarlementariër op te heffen, maar ook geen verzoek van een parlementslid om
de immuniteit te verdedigen. 293
288
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello) r.o. 41. Het Hof van Justitie laat duidelijk in casu doorschemeren dat het van
oordeel is dat aan deze voorwaarden niet is voldaan en laat aan de nationale rechter weinig ruimte meer voor een eigen toetsing.
289
Zie bijvoorbeeld HvJ EU 9 november 2010, nr. C-92/09 en C-93/09 (Volker) en HvJ EU 22 december 2010, nr. C-279/09 (DEB). Zie ook
Van de Heyning 2012, p. 230-248.
290
Zie paragraaf 4.2.1.
291
Zie voor twee recente zaken inzake een verzoek tot opheffing van de immuniteit: A7-0149/2013 (Gabriele Albertini); A7-0160/2013
(Spyros Danellis II).
292
Op het grondgebied van elke andere lidstaat genieten ze vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook.
293
De laatste jaren zijn het aantal verzoeken om de immuniteit van Europarlementariërs op te heffen enorm gestegen. Tot 1979 was het
slechts één verzoek. Sinds de eerste rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement (1979) heeft de Commissie Juridische Zaken
c.a. 180 -190 zaken behandeld waarbij een lidstaat een verzoek indiende om de immuniteit van een parlementslid op te heffen of een
parlementslid een verzoek indiende om de immuniteit te verdedigen. Zie voor een overzicht van de zaken in de periode 1980-2007:
Offerman 2007, p. 22-101. Zie voor een overzicht van de zaken in de 7 de zittingsperiode:
www.europarl.europa.eu/committees/nl/home.html (zoek op IMM).
63

5.6 Resumé
Uitingen van parlementsleden kunnen bescherming genieten krachtens het beginsel van vrije
meningsuiting of gedekt worden door de parlementaire immuniteit. Wat betreft de parlementaire
immuniteit heeft de Hoge Raad in de zaak Lampe/Wever bevestigd dat de vrijheid van meningsuiting
in het parlement absoluut is. Zij dient een legitiem doel, te weten het beschermen van de vrije
meningsuiting in het parlement en handhaving van de scheiding van machten tussen de wetgever en
de rechter. De Hoge raad volgt daarin de jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 6 EVRM. Hoewel
het hier ging om een Arubaanse zaak, is deze uitspraak van belang voor de Nederlandse
rechtspraktijk. De regelingen omtrent parlementaire immuniteit zijn vergelijkbaar. Nederlandse
Europarlementariërs genieten zowel binnen als buiten het parlement bescherming voor hun
uitingen. Voorwaarde is dat de uitingen een nauw verband hebben met hun taakuitoefening.
De vrijheid van meningsuiting vervult een essentiële rol in het publieke debat. In een democratische
samenleving is het van wezenlijk belang om het politieke debat de ruimte te geven. Deze vrijheid
heeft niet alleen betrekking op uitingen die gunstig worden ontvangen, maar ook op uitlatingen die
kwetsen, choqueren of verontrusten. Dit wordt in de Nederlandse jurisprudentie, in navolging van de
Straatsburgse jurisprudentie, erkend. De jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM speelt
een belangrijke rol in de nationale rechtsorde. In de rechtspraktijk beoordeelt de rechter een beroep
op de vrijheid van meningsuiting steeds vaker alleen op basis van artikel 10 EVRM. Doordat artikel 10
EVRM techniek neutraal is geformuleerd zijn er weinig uitdagingen in de praktijk wat betreft uitingen
die gedaan zijn door middel van nieuwe technologieën.
Daar waar de veroordeling van Janmaat destijds noodzakelijk was ter bescherming van de rechten
van anderen als bedoeld in artikel 10 lid 2 EVRM, wordt ditzelfde artikel nu in de jurisprudentie
gebruikt ter motivatie van de zéér beperkte ruimte die er bestaat om aan het ‘discours politique’
beperkingen op te leggen. Deze bescherming strekt zich volgens de Hoge Raad ook uit tot uitingen
van volksvertegenwoordigers die buiten het vertegenwoordigend forum zijn gedaan. De andere kant
van de medaille is dat een politicus volgens de Hoge Raad meer tolerantie moet opbrengen voor
kritiek dan een ‘gewone burger’.
Uit de jurisprudentie blijkt dat de beoordelingsmarge voor beperking van de vrijheid van
meningsuiting binnen het toepassingsbereik van artikel 6:162 BW (zeer) smal is in het geval het
uitlatingen van volksvertegenwoordigers betreft in het politieke debat over zaken van algemeen
belang. Hetzelfde geldt voor de uitingsdelicten uit het Wetboek van Strafrecht (artikelen 137c Sr en
137d Sr). Politici mogen zelfs provoceren en de profeet Mohammed barbaars en een perverse
pedofiel noemen, de islam vergelijken met het nazisme en fascisme, bestuurders in het openbaar
betichten van corruptie, zolang ze de uitingen doen in hun hoedanigheid van politicus in de context
van het politieke debat. De vrijheid van meningsuiting beschermt, zelfs indien de uiting volledig
64

onder de delictsomschrijving van een strafbepaling zou vallen, zodra de uiting in een bepaalde
context is gedaan. In de zaak Van Dijke werd die context aanwezig geacht, omdat het Kamerlid vanuit
zijn geloofsovertuiging tot de omstreden uitspraken was gekomen. In de zaak Hirshi Ali werd de
context aanwezig geacht, omdat de politica de uitlatingen had gedaan in het kader van haar strijd
tegen de vrouwenonderdrukking en – mishandeling. In de zaak Wilders werd de context aanwezig
geacht, omdat het Kamerlid zijn uitingen had gedaan in het kader van het maatschappelijk debat
over de multiculturele samenleving. De Hoge Raad heeft in de Delftse gondelaffaire bevestigd dat
wanneer er een botsing is tussen hoogwaardige en in beginsel gelijkwaardige belangen, zoals de
vrijheid van meningsuiting en het recht op bescherming van de eer en goede naam, de afweging van
de belangen dient te geschieden aan de hand van een waardering van alle relevante
omstandigheden van het geval in hun onderlinge samenhang.
Er zijn niet veel uitspraken waar de nadruk wordt gelegd op de jurisprudentie van het EHRM inzake
artikel 10 EVRM over de speciale verantwoordelijkheid die politici hebben om niet aan te zetten tot
haat, geweld, discriminatie en (religieuze) intolerantie. In de zaak Wilders stipte de rechtbank het
aan, maar kwam niet verder dan dat uitlatingen mogen kwetsen, choqueren en verontrusten.
Ellian kan op basis van deze jurisprudentie opgelucht ademhalen want een beroep op de vrijheid van
meningsuiting is in de praktijk niet meer het zwakkere zusje van het beroep op het heilige boek. 294
Waar liggen nu de grenzen voor politici? Zolang de uitingen niet de strekking hebben om te
bedreigen en/of intimideren en politici niet oproepen tot haat en geweld mogen ze ver gaan wat
betreft hun uitlatingen in het publieke debat. De uitkomst lijkt in het voordeel van de vrijheid van
meningsuiting uit te vallen. Wellicht dat de Hoge Raad in het cassatieberoep tegen Delano Felter
hierin verandering gaat brengen en in zijn beoordeling de nadruk gaat leggen op, wat de andere lijn
in de jurisprudentie van het EHRM is, de speciale verantwoordelijkheid die politici hebben? Wellicht
ook niet?
294
Ellian 2007, p. 397-409.
65

Hoofdstuk 6
uitbreiden?
Parlementaire immuniteit: uitbreiden? niet
‘Die Politik ist keine Wissenschaft,
wie viele der Herren Professoren sich einbilden, sondern eine Kunst.’
- Otto von Bismarck -
6.1 Alterius factum alteri nocet
‘In een democratie is vervolging van een Kamerlid een teken van zwakte. De vervolgde kan als hij lid
is van de oppositie vrij gemakkelijk stellen dat men de oppositie de mond wil snoeren. En zelfs als hij
dat niet beweert, betekent het beroep op de rechter in elk geval dat het politieke debat is
vastgelopen. Juridiseren is depolitiseren. Daarentegen is in de rechtsstaat de vervolging van een
Kamerlid een teken van kracht. De bevolking ziet daardoor dat Kamerleden zich als ieder ander aan
de wet moeten houden. Bovendien moeten politici die het bestaande systeem principieel ter
discussie stellen (en die daarmee een belangrijke rol vervullen om eventueel via het parlement
publieke onvrede te kanaliseren) ook weten hoever zij met hun systeemkritiek kunnen gaan zonder
de democratische rechtsstaat zelf in gevaar te brengen (ook al zullen zij in de vervolging een
bevestiging zien dat ook rechters deel uitmaken van een verguisd systeem).’ 295 Buruma verwoordt
hier treffend het dilemma tussen het democratische en het rechtsstatelijke aspect van de
opportuniteit van het vervolgen van parlementariërs voor hun uitlatingen in het politieke debat. De
vrijheid van meningsuiting is van grote waarde voor parlementariërs, omdat zij hun electorale
achterban vertegenwoordigen. Zij vertegenwoordigen niet alleen de meerderheid, maar ook de
minderheid. Het politieke debat moet in een democratie de ruimte worden gegeven. Maar in een
democratische rechtsstaat moeten minderheden ook beschermd worden. Politici die de grenzen van
het rechtens toelaatbare overschrijden, staan niet boven de wet. Als een debat het karakter van een
debat verliest en omslaat in het aanzetten tot haat of discriminatie, dan is het legitiem om de rechter
erin te betrekken. Buruma wijst erop dat vervolging van een parlementariër de rechter in een
onmogelijke positie brengt. De rechter wordt volgens hem betrokken in een politieke machtsstrijd
terwijl het politieke debat over de beste interpretatie van gemeenschappelijke uitgangspunten van
de democratische rechtsstaat nog niet is beëindigd. De rechter mag immers geen recht weigeren. Hij
moet beslissen, maar ontkomt er niet aan dat zijn oordeel dan als politiek oordeel wordt geduid. 296
295
Aldus Buruma in zijn noot onder Hof Amsterdam 21 januari 2009, NJ 2009, 191 (Wilders). Zie ook Buruma 2008, p. 749-750.
296
Buruma 2008, p. 750. Vgl. Bakels 2010, p. 429-430. Bakels wijst erop dat de rechterlijke macht, omdat zij met gezag is bekleed, in deze
tijd door sommigen al snel wordt gewantrouwd.
66

Men zou dit kunnen ondervangen door de strafrechtelijke immuniteit van parlementariërs uit te
breiden voor uitlatingen buiten de vergaderingen van de Staten-Generaal. De positie van de rechter
is dan niet meer in het geding. Dan verzeilt men echter in de discussie over de parlementaire
immuniteit met alle bijbehorende vraagstukken. Is het wel terecht dat volksvertegenwoordigers deze
immuniteit hebben? Waarom hoeven politici de Grondwet niet te respecteren? Betekent het
vervangen van de formele norm van artikel 71 Grondwet door een materiële norm niet de
introductie van een vaag criterium?
De discussie over de parlementaire immuniteit is in de parlementaire geschiedenis en in de
wetenschappelijke literatuur meerdere malen uitvoerig aan de orde geweest. Aan het begin van de
20 ste eeuw was de belangrijkste vraag voornamelijk of de parlementaire immuniteit niet afgeschaft of
beperkt moest worden. De vraag die vandaag de dag voor ons ligt, vele pennen heeft losgemaakt, en
mede is ingegeven door het proces tegen Wilders, gaat over het al dan niet uitbreiden van de
parlementaire immuniteit. De meningen hierover zijn, zoals onderstaande getuigt, zeer verdeeld.
6.2 De streep er doorheen, beperken of handhaven?
In Nederland werden aanvankelijk zowel de parlementaire immuniteit als de parlementaire
onschendbaarheid gecodificeerd in de Bataafse Staatsregeling van 1798. In de Grondwet van 1848 is
echter de basis gelegd voor het huidige stelsel van de parlementaire immuniteit. 297 In dit stelsel is de
immuniteit beperkt tot uitingen en stemgedrag tijdens de beraadslaging in het parlement. In de
wetenschappelijke literatuur worden doorgaans twee doelen genoemd voor de parlementaire
immuniteit. De parlementaire immuniteit geeft uitdrukking aan de zelfstandigheid en
onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiging ten opzichte van de regering en de rechterlijke
macht en is in die zin te beschouwen als een element van machtenscheiding. 298 De Parlementaire
immuniteit is daarnaast een garantie voor de volksvertegenwoordiging om niet in rechte vervolgd te
worden voor hun uitlatingen in het parlement. 299 In de jurisprudentie is dit argument ook
geaccepteerd. De Hoge Raad formuleert het aldus: ‘De parlementaire immuniteit strekt ertoe de
deelnemers aan de parlementaire beraadslaging een optimale uitingsvrijheid te geven, zonder dat zij
behoeven te vrezen dat zij strafrechtelijk vervolgd of civielrechtelijk aansprakelijk gesteld kunnen
worden vanwege de door hen gedane uitlatingen’. 300
297
De ratio achter de regeling was de waarborging van de onafhankelijkheid en vrijheid van het parlement tegenover regering en rechter.
Het parlement moest daarnaast in het kader van het algemeen belang vrij kunnen spreken zonder de angst op vervolging. Zie Van Os 1910,
p.74-75; Elzinga 1990, p. 120.
298
Bovend’Eert 2011, p. 43. Zie ook: Oud 1967, p. 595; Elzinga 1990, p. 119.
299
Oud 1967, p. 597; Elzinga 1990, p. 120; Maris 2008, p. 302; Schutgens 2013, p. 32.
300
HR 28 juni 2002, NJ 2002, 577.
67

Belangrijk om te benadrukken is dat het geen privilege meer is van de volksvertegenwoordiging. In
de loop der eeuwen is de parlementaire immuniteit uitgebreid tot alle deelnemers aan de
beraadslaging. Dit heeft een discussie over het afschaffen c.q. beperken van de parlementaire
immuniteit niet kunnen weerhouden.
6.2.1 De parlementaire praktijk
Er zijn in de parlementaire geschiedenis een aantal pogingen geweest om de parlementaire
immuniteit te beperken. De Staatscommissie voor de Grondwetsherziening van 1910
(Staatscommissie Heemskerk) stelde voor om de parlementaire immuniteit te beperken voor
schending van ambtshalve of krachtens beroep bekend geworden geheimen. Volgens de
Staatscommissie Heemskerk wogen de argumenten die voor de parlementaire immuniteit pleiten
niet op tegen de nadelige gevolgen van het plegen van een dergelijk misdrijf. 301 In het wetsvoorstel
van de Grondwetsherziening van 1913 werd het voorstel van de Staatscommissie Heemskerk
overgenomen door de regering. 302 De Staatscommissie Heemskerk leverde echter geen
grondwetsherziening op. Bij de grondwetsherziening van 1922 werd het onderwerp door de
Staatscommissie Ruijs de Beerenbrouck helemaal niet meer ter sprake gebracht. 303
Bij de Grondwetsherziening van 1938 heeft men geprobeerd de parlementaire immuniteit te
beperken voor het schenden van staatsgeheimen en het oproepen tot opruiing door
parlementsleden. 304 Bij veel Kamerleden bestond onoverkomelijk bezwaar tegen het laatste, omdat
zij hierin een belangrijke aantasting van de vrijheid van volksvertegenwoordigers zagen. Bij de
uitoefening van hun taak zouden zij als zodanig onder de controle van de rechter komen te staan.
Veel Kamerleden daarentegen hadden geen bezwaar tegen deze gedeeltelijke opheffing van de
immuniteit. 305 Het voorstel haalde echter bij de tweede lezing van de grondwetsherziening niet de
vereiste meerderheid. 306 Oud ventileert jaren later dat hij verheugd is dat het wetsvoorstel gestrand
is. Naar zijn mening is het aan het parlement om te oordelen over toelaatbare uitingen in het
parlement en niet aan de rechter. 307
In 1995 gaf het Tweede Kamerlid Thom de Graaf in een interview te kennen dat hij voorstander was
van afschaffing van de parlementaire immuniteit voor ‘anti democratische’ volksvertegenwoordigers,
zodat zij strafrechtelijk vervolgd konden worden voor racistische en discriminerende uitlatingen in
301
Verslag Staatscommissie-Heemskerk 1910, p. 18.
Zie voor het verslag: www.historici.nl/pdf/cc/1910_cie_th_heemskerk/verslag/plenair/data/1912-05-15/1912-05-15.pdf.
302
Kamerstukken II 1912/13, 250, 14, p. 23.
303
De Vos van Steenwijk 1927, p. 122; Oud 1967, p. 600; Verslag Staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck 1918, p. 9. Zie voor het verslag:
www.historici.nl/pdf/cc/1918_cie_ruijs_de_beerenbrouck/verslag/plenair/data/1920-20-27/1920-10-27.pdf.
304
Zie ook Verslag Staatscommissie-De Wilde 1936, p. 15-18 en 27. Zie voor het verslag:
http://www.historici.nl/pdf/cc/1936_cie_de_wilde/verslag/plenair/data/1936-06-08/1936-06-08.pdf.
305
Kamerstukken II 1936/37, 495, nr. 11, p. 11.
306
Bovend’Eert & Kummeling 2010, p. 145; Oud 1967, p. 601-602.
307
Oud 1967, p. 602.
68

het parlement. 308 Hij wilde een initiatiefwetsvoorstel daartoe indienen bij voldoende draagvlak in het
parlement. 309 De Graaf was van mening dat de noodzaak voor onschendbaarheid niet meer vol te
houden is, omdat alle burgers dezelfde rechten en plichten hebben. Het is merkwaardig dat politici
de Grondwet niet hoeven te respecteren. Parlementsleden moeten volgens De Graaf ook vervolgd
kunnen worden voor hun uitlatingen in het parlement in het geval zij de grondwet niet
respecteren. 310
Het Kamerlid Kees van der Staaij heeft zich ruim tien jaar later tijdens een Kamerdebat - over de
initiatiefnota ‘Alles van waarde is weerbaar; vrijheid is een verantwoordelijkheid’ - ook afgevraagd of
het wel terecht is dat volksvertegenwoordigers immuniteit hebben als zij oproepen tot opruiing. 311
Hij vraagt zich af of het niet goed zou zijn voor de weerbaarheid van de democratie om de vraag te
stellen waarom Kamerleden dat bijzondere privilege hebben en of ze dat wel moeten hebben. 312
Volgens Oud is het rechtvaardig om een persoon of een groep personen aan het gemene recht te
onttrekken, indien wegens de aard van hun positie daar het algemeen belang mee gediend wordt.
Leden van de krijgsmacht bijvoorbeeld vallen ook niet onder de gewone rechter. De parlementaire
sfeer heeft haar eigen karakter en van oudsher brengt dit bijzondere gevolgen met zich. Oud is van
mening dat er geen steekhoudende argumenten te noemen zijn om daarin verandering aan te
brengen. 313
6.2.2 De discussie tussen de juristen
In de wetenschappelijke literatuur zijn er niet veel voorstanders te vinden voor het volledig
afschaffen van de parlementaire immuniteit. Het meest besproken in de literatuur is een monografie
uit 1910 van Van Os met een voorwoord van de toenmalige Leidse hoogleraar Krabbe, waarin beide
staatsrechtgeleerden in een vurig betoog pleiten voor het in zijn geheel afschaffen van de
parlementaire immuniteit, omdat zij deze uit de tijd achten. In hun visie was het onterecht dat voor
volksvertegenwoordigers niet dezelfde rechtsregels golden als voor andere burgers. 314 Het werk is
geschreven in een tijd waarin het parlementaire stelsel nog volop in ontwikkeling was. Ten eerste
was het kiesrecht beperkt (censuskiesrecht). Daardoor was ‘volledige democratie’ nog niet binnen
308
Thom de Graaf was in de periode 1994-2003 lid van de Tweede Kamer voor de Democraten 1966 (D66). Hij is sinds 7 juni 2011 Eerste
Kamerlid voor D66.
309
Voor zover bekend heeft Thom de Graaf het nooit besproken in het parlement en tot een initiatiefwetsvoorstel is het ook niet
gekomen.
310
J. Hoedeman, 'Noodzaak onschendbaarheid niet vol te houden', interview met Thom de Graaf, de Volkskrant, 1 juni 1995. Zie ook
Bovend’Eert & Kummeling 2010, p. 147.
311
Kees van der Staaij is sinds 1998 lid van de Tweede Kamer voor de Staatkundig-Gereformeerde Partij (SGP). Hij is sinds 2010 politiek
leider van de SGP.
312 Kamerstukken II 2006/07, 30449, nr. 5, p. 15.
313
Oud 1967, p. 602.
314
Zie o.a. De Vos van Steenwijk 1927, p. 104 e.v. De Vos van Steenwijk noemt het werk zelfs merkwaardig.; Oud 1967, p. 603; Elzinga
1990, p. 130-134; De Morree 2010, p. 27-29.
69

bereik. De politiek speelde zich daarnaast af in het parlement, in het parlement kwam men tot zaken
en niet daarbuiten. Het publiek werd hooguit in verkiezingstijd buiten het parlement toegesproken.
De parlementaire immuniteit was nog niet uitgekristalliseerd. Dit ‘privilege’ gold alleen voor leden
van het parlement. 315 De kern van het betoog van Van Os is dat de gronden die aangevoerd worden
voor het bestaan van de parlementaire immuniteit, onvoldoende zijn om de voor parlementariërs
gemaakte uitzondering op het gemene recht aannemelijk te maken en te rechtvaardigen. De
argumenten die in de loop der jaren zijn aangevoerd zijn volgens Van Os de volgende: bescherming
tegen de vorst en bescherming van de minderheid, de waarborg tegen de rechterlijke macht, de
soevereiniteit van het volk en zijn vertegenwoordigers, de natuur van het vertegenwoordigend
lichaam en het algemeen belang. 316 Van Os heeft al deze argumenten te licht bevonden. Hij was
bijvoorbeeld van mening dat parlementaire immuniteit als bescherming tegen de vorst niet meer
nodig was, omdat de volksvertegenwoordiging in onze parlementaire monarchie niet meer voor de
vorst hoefde te vrezen. 317 De bescherming van de minderheid tegen de meerderheid was ook geen
valide argument meer volgens Van Os. Het gevaar dat de meerderheid de minderheid bij wet tot
zwijgen kan brengen was in een parlementaire democratie niet meer denkbaar. 318 Krabbe
ondersteunde het pleidooi van Van Os en schreef: ‘Maar niet alleen moet van het voorrecht worden
getuigd, dat het op zichzelf onredelijk en daarom tevens in zijn uitbreiding aan geen grenzen
gebonden is – het is tenslotte ook een, bijzonder voor onzen tijd, schadelijk instituut, omdat het
voedsel geeft aan de verderfelijke meening, dat niet het recht maar het parlement de heerschende
macht is, een meening te bedenkelijker waar in handen van dat parlement, meer en meer bij
uitsluiting, de rechtsvorming is komen te liggen.’ 319 Bij de Grondwetsherziening van 1838 heeft het
Kamerlid Leendert Donker tijdens de openbare behandeling in de Tweede Kamer van het voorstel om
de parlementaire immuniteit te beperken, de monografie van Van Os aangehaald en eruit
geciteerd. 320 Donker is van mening dat Van Os en Krabbe veel te veel zijn uitgegaan van een
bestaande situatie, waarin de positie van de volksvertegenwoordiging onbedreigd scheen en waarin
zij het onduldbaar vonden, dat door – in hun ogen – overdreven privileges van
volksvertegenwoordigers de rechten van private burgers geschonden konden worden. Donker vraagt
zich af: ‘Wie zou deze woorden in dezen tijd, na al wat wij sedert den oorlog hebben zien gebeuren in
verschillende landen van Europa, nog voor zijn rekening durven nemen?’ 321
315
Vgl. Vermeulen 2010, p. 81-84.
316
Van Os 1910, p. 83-130. Zie voor een uitgebreide uiteenzetting over de argumenten van Van Os en Krabbe: Elzinga 1990, p. 130-134; De
Morree 2010, p. 27-29.
317
Van Os 1910, p. 83-88.
318
Van Os 1910, p. 89.
319
Krabbe in Van Os 1910, p. XII-XIII.
320
Leendert Donker was in de periode 1935-1946 Tweede Kamerlid voor de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP) en tot 1952
Tweede Kamerlid voor de PvdA.
321
Handelingen II 1936/37, 46, p. 1477.
70

Acht decennia later houdt Elzinga het werk van Van Os ook tegen het licht en vraagt zich af of de
betogen van Van Os en Krabbe voor de huidige tijd nog overtuigend zijn. 322 Volgens Elzinga is evident
dat verschillende vroegere motieven voor invoering van de parlementaire immuniteit geen actualiteit
meer bezitten. Hij houdt desondanks een pleidooi voor het behoud van de parlementaire immuniteit.
De parlementaire immuniteit zorgt ervoor dat parlementariërs zich onbekommerd in het parlement
kunnen uitspreken over maatschappelijke misstanden en misbruik. Het is immers een van hun
klassieke taken om dergelijke praktijken aan de kaak te stellen. In een tijd waarin burgers en
organisaties sneller naar de rechter stappen, worden volksvertegenwoordigers beschermd tegen
gerechtelijke procedures, zodat zij hun parlementaire functie kunnen uitoefenen. 323 De
parlementaire immuniteit beschermt daarnaast volgens Elzinga parlementariërs tegen de eigen
politieke partij of fractie. De rol van volksvertegenwoordigers is veranderd, in die zin de rol die
politieke partijen zijn gaan spelen in de verhouding kiezer-gekozene, waardoor de vrijheid van
handelen van parlementariërs in de alledaagse politieke en parlementaire praktijk in aanzienlijke
mate is gestructureerd en daardoor beperkt. De parlementaire immuniteit heeft een belangrijke
uitstralingskracht. Indien een politieke partij een royement uit zou spreken vanwege uitlatingen door
een Kamerlid in het parlement gedaan, dan is dat royement met vrucht voor de rechter te bestrijden
vanwege strijd met de openbare orde. 324 Elzinga benadrukt tot slot dat het parlement geen plaats is
waar parlementariërs zonder consequenties hun gang kunnen gaan. ‘De rechterlijke jurisdictie is ter
zake vervangen door de parlementaire jurisdictie’, aldus Elzinga. De Kamervoorzitter heeft een ruim
arsenaal aan maatregelen om orde te handhaven. 325 Schutgens is ook van mening dat
volksvertegenwoordigers binnen de parlementaire vergadering: ‘geen absolute vrijheid genieten om
in het wilde weg anderen te beledigen’. Naar zijn oordeel: ‘gelden strafwet en BW binnen de Kamer
onverkort: art. 71 Gw blokkeert slechts de gang naar de rechter en vervangt die door het
ordetoezicht van de voorzitter. Belediging, haat zaaien en laster zijn ook binnen de Kamer verboden.’
Het is volgens hem aan de Kamervoorzitter om de ‘verboden’ uitingen tegen te gaan. 326 Daarnaast
wijst Schutgens erop dat er sinds de oprichting van het Internationaal Strafhof - buiten de nationale
rechtssfeer - geen immuniteit meer bestaat in het parlement voor de meest extreme uitingen in de
zin van het aansporen of oproepen tot genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en agressie. 327
Niet onbelangrijk in deze discussie is de mening van De Jong. Hij behoort tot de minderheid die een
voorstander is van het beperken van de absolute immuniteit in het parlement en heeft halverwege
322
Elzinga 1990, p. 130-134.
323
Elzinga 1990, p. 133.
324 Elzinga 1990, p. 133. Aldus ook Schutgens 2013, p. 46.
325
Elzinga 1990, p. 132. Zie ook De Vos van Steenwijk, 1927, p. 105.
326
Maris is van mening dat eigen parlementaire sancties niet adequaat zijn en de rechterlijke sancties niet kunnen vervangen. Dit is zeker
het geval als je een vergelijking maakt met een civiele vordering bij de rechter tot schadevergoeding door een gekrenkt persoon. Maris
2008, p. 308.
327
Schutgens 2013, p. 23 en 48.
71

jaren tachtig voor een beperking gepleit. De Jong is van mening dat de Kamervoorzitter te kort schiet
en het reglement van orde geen houvast biedt indien er sprake is van onware mededelingen in het
parlement, waardoor burgers schade lijden. De Kamervoorzitter kan op dat moment heel lastig ter
plaatse beoordelen of er onwaarheden worden gesproken, omdat hij niet over alle informatie
beschikt en er bovendien geen mogelijkheid is tot hoor en wederhoor. De Jong stelt dan ook dat de
parlementaire immuniteit dient te wijken en de immuniteitsgerechtigde civielrechtelijk aansprakelijk
moet kunnen worden gesteld, indien een volksvertegenwoordiger of een minister zich in het
parlement dusdanig kwetsend over een burger uitlaat dat aan deze burger onevenredige schade
wordt toegebracht. 328
Nieuwenhuis pleit net als Elzinga niet voor het afschaffen van de parlementaire immuniteit. Volgens
hem zijn er een aantal argumenten om de parlementaire immuniteit te handhaven. De
grondwettelijke vrijheid van meningsuiting geldt niet in het parlement, waardoor een specifieke
grondwettelijke voorziening nodig is voor uitlatingen in het parlement. De norm benadrukt
bovendien de zelfstandigheid van het parlement tegenover de andere staatsmachten.
Parlementariërs hebben juist in het parlement een door het publiekrecht aangewezen taak te
vervullen. De vrijheid van meningsuiting in het parlement is niet absoluut. De Kamers geven zelf in de
reglementen van orde de grenzen aan. De Kamervoorzitters hebben bevoegdheden om de orde te
handhaven. 329 Nehmelman is ook geen voorstander van het beperken van de huidige regeling van de
parlementaire immuniteit. Het parlementaire debat moet een vrijplaats zijn en blijven om in beginsel
ongestoord een mening te kunnen verkondigen. Het is aan de Kamervoorzitter om te waken over
ontoelaatbare uitingen en te oordelen over eventuele passende ‘parlementaire’ sancties. 330
Schutgens pleit ook niet voor het inperken van de parlementaire immuniteit. Hij beziet de
parlementaire immuniteit als een van de fundamentele staatsrechtelijke waarborgen die in
rechtsstatelijk zonnige perioden nogal voor zich spreken, maar die desondanks in het constitutionele
recht zijn verankerd in de hoop dat daarvan ook (of juist) een beschermende werking uitgaat als de
rechtsstaat in zwaarder weer komt te verkeren. Parlementaire immuniteit beschermt de democratie
en moet ook in tijden dat het een vanzelfsprekendheid lijkt, niet te lichtvaardig overboord worden
gezet. 331 Het Kamerlid Leendert Donker sprak woorden van soortgelijke strekking tijdens de
behandeling van de grondwetsherziening van 1938: ‘Men heeft echter te bedenken, dat de
volksvertegenwoordiging ook in tijden van spanning haar taak moet kunnen vervullen en dat zij
daartoe dan behoorlijk geëquipeerd moet zijn. Het is er mee als met de exterritorialiteit van vreemde
gezantschappen. In normale tijden schijnt deze exterritorialiteit een overdreven voorrecht, waaraan
geen enkele behoefte bestaat. De normale zorg van politie en justitie verlenen behoorlijke
328
De Jong 1987, p. 55.
329 Nieuwenhuis 2010, p. 23.
330 Nehmelman 2011a, p. 358. Zie ook De Morree 2010, p. 32-33.
331
Schutgens 2013, p. 33-34.
72

waarborgen in de meeste landen. Doch in tijden van spanning blijken deze privileges, schijnbaar
zonder inhoud en rechtsgrond, wel degelijk recht van bestaan te hebben.’ 332 Oud sluit zich hier ook bij
aan: ‘Voorschriften als deze moeten hun betekenis vooral erlangen in abnormale
tijdsomstandigheden. Het is gevaarlijk ze te schrappen, omdat men vertrouwt, dat zulke abnormale
dingen, althans in ons land wel niet zullen gebeuren. En het was niet nodig ze te schrappen, omdat
de bestaande regeling in Nederland tot geen enkel wezenlijk bezwaar aanleiding heeft gegeven.’ 333
6.3 Immuniteit buiten het parlementaire debat?
Vandaag de dag is de vraag actueel of de parlementaire immuniteit niet uitgebreid zou moeten
worden voor uitlatingen van parlementariërs buiten het parlementaire debat. Peters en Nehmelman
kwamen met het voorstel om strafrechtelijke immuniteit te verlenen voor uitlatingen van
parlementariërs in het politieke debat buiten het parlement. 334 Peters wijst erop dat de
parlementaire immuniteit is ingevoerd in een tijd waarin het politieke debat voor een zeer belangrijk
deel plaatsvond in de betrekkelijke beslotenheid van het parlement. Volgens Peters speelt het
politieke debat zich tegenwoordig grotendeels buiten het parlement af. De kiezers zijn voor hun
keuze voornamelijk aangewezen op de communicatie buiten het parlement. Politici communiceren
met hun achterban via de (sociale) media, plaatsen persberichten als ze iets te melden hebben over
Kamerdebatten en nemen in verkiezingstijd deel aan verkiezingsdebatten op televisie. De debatten in
de Tweede Kamer worden tegenwoordig vaak op televisie en internet integraal weergegeven.
Parlementariërs genieten voor de uitingen tijdens deze debatten immuniteit, maar als dezelfde
uitingen buiten het parlement in bijvoorbeeld een actualiteitenprogramma herhaald worden,
genieten ze geen immuniteit. Dat valt volgens Peters niet meer uit te leggen vanuit de hedendaagse
realiteit. Hij pleit dan ook voor een uitbreiding van de absolute bescherming van het gesproken
woord van Kamerleden tot buiten het parlement. 335 De Morree erkent dat er veranderingen gaande
zijn waardoor de scheiding tussen het debat binnen en buiten de Kamer minder nadrukkelijk
aanwezig is. Volgens haar is dat echter geen reden om de parlementaire immuniteit buiten de Kamer
uit te breiden. Ze is wel van mening dat: ‘de uitlatingen van alle sprekers tijdens het
maatschappelijke debat bijzondere bescherming verdienen’. 336
Nehmelman is net als Peters voorstander van een uitbreiding van de parlementaire immuniteit. Een
volksvertegenwoordiger moet volgens hem in beginsel ook buiten het parlementaire debat
332
Handelingen II 1936/37, 46, p. 1477.
333
Oud 1967, p. 603.
334
Peters 2010, p. 329; Nehmelman 2010, p. 15.
335
Peters 2010, p. 328-329. In een interview met het dagblad Trouw heeft Peters zelfs aangegeven dat hij het ‘raar’ vindt dat
parlementariërs tijdens de vergadering immuun zijn en daarbuiten niet meer. C. van Gorp, ‘Immuniteit moet breder’, Trouw, 5 juni 2008.
336
De Morree 2010, p. 47-48.
73

immuniteit genieten voor zijn politieke uitlatingen. Dit vanwege de bijzondere positie die
parlementariërs innemen in het bepalen van een politiek standpunt over bepaalde maatschappelijke
kwesties. ‘Nederland is een (indirecte) representatieve democratie waarbij juist de representant van
het electoraat moet kunnen zeggen (en schrijven) wat hij vindt’, aldus Nehmelman. Daarnaast vindt
hij het argument van de scheiding der machten een belangrijk argument om de parlementaire
immuniteit te behouden en daarom zouden parlementariërs ook buiten het parlement aanspraak
moeten kunnen maken op een vorm van immuniteit voor politieke uitspraken. 337 Deze immuniteit
moet echter niet absoluut zijn, omdat de binnen parlementaire immuniteit dat ook niet is. Hij stelt
een procedure voor waarbij in het geval van strafbare uitlatingen van Kamerleden eerst de
desbetreffende Kamer de immuniteit van een Kamerlid opheft en vervolgens artikel 119 Grondwet –
inzake de vervolging en berechting wegens ambtsmisdrijven – toegepast wordt. 338 De vervolging
vindt plaats door de procureur-generaal bij de Hoge Raad en berechting geschiedt in eerste en enige
aanleg door de Hoge Raad. 339 Bovend’Eert vindt het voorstel van Nehmelman niet te rijmen met de
in de Grondwet verankerde parlementaire immuniteit van artikel 71 Grondwet. De grondwetgever
van 1848 heeft deze immuniteit volgens hem uitdrukkelijk niet verder willen uitstrekken dan tot de
beraadslaging in het parlement. 340 Schutgens vindt het een creatief, maar in zijn ogen wat gekunsteld
betoog van Nehmelman. 341 Schutgens verwacht overigens dat eventuele besluitvorming van de
Kamer over het al dan niet opheffen van de parlementaire immuniteit van een van haar leden in
sommige gevallen tot een waar mediacircus kan leiden. Hij baseert dit op twee omstandigheden. De
Wilders zaak is in de media tot vervelens toe ‘uitgebreid’ beschouwd. Hij schat in dat het festijn nog
groter was geweest in het geval het parlement vooraf had moeten besluiten over opheffing van
Wilders’ immuniteit. Het verhaal wordt dan in zijn ogen spannender omdat: ‘de juridische beslissing
van de op afstand opererende, onafhankelijke rechter wordt dan voorafgegaan door een besluit van
altijd interviewbare Kamerleden, die op basis van politieke opportuniteit beoordelen of een politieke
opponent voor zijn politieke uitspraken mag worden vervolgd’. Volgens Schutgens suggereert de
jurisprudentie van het EHRM dat men in het buitenland daadwerkelijk zulke ervaringen heeft. Dat
geeft volgens hem te denken over wenselijkheid van buitenparlementaire immuniteit in een
moderne democratie. 342
337
Nehmelman 2011, p. 259.
338
Het voorstel om eerst de parlementaire immuniteit op te heffen door de Kamer, alvorens tot een gerechtelijke vervolging kan worden
overgegaan, is niet nieuw. Het merendeel van de lidstaten in de Europese Unie heeft gekozen voor een dergelijk systeem. Zie hoofdstuk
3.2.1.
339
Nehmelman 2011a, p. 359. Zie voor een uitgebreide uiteenzetting van de voorgestelde procedure: Nehmelman 2010, p. 7-23.
340
Bovend’Eert 2011, p. 47-48. In de parlementaire geschiedenis zijn er overigens geen argumenten te vinden die pleiten voor het
standpunt van Bovend’Eert. Aldus ook: Schutgens 2013, p. 38.
341
Schutgens 2013, p. 38.
342
Schutgens 2013, p. 41. Men kan zich afvragen of de vrees voor een mediacircus een sterk argument is tegen een dergelijk systeem,
waarbij eerst de opheffing van de immuniteit van de Kamer nodig is, alvorens men een Kamerlid strafrechtelijk kan vervolgen. Het EHRM
heeft herhaaldelijk in zijn jurisprudentie melding gemaakt van de taak van de pers als leverancier van informatie en ‘public watchdog’, met
name wanneer het besluiten, uitlatingen of gedrag van politici betreft. It’s all in the game!
74

Als argument voor uitbreiding van de huidige regeling in artikel 71 Grondwet noemt Schutgens de
doelen - scheiding der machten en uitingsvrijheid in het parlement - die gediend worden met deze
regeling. Hij vraagt zich af waarom deze doelen niet ook een immuniteit buiten het parlement
rechtvaardigen. Er zouden immers deels dezelfde vruchten geplukt kunnen worden. In onze
multimediale samenleving wordt het politieke debat door het gehele land en op het internet
gevoerd. Het publiek komt er voortdurend mee in aanraking. ‘Ook als een volksvertegenwoordiger
aan dit buitenparlementaire debat deelneemt, zou een immuniteit zijn uitingsvrijheid vergroten en
kunnen bijdragen aan de machtenscheiding’, aldus Schutgens. 343 Maris zou tijdens een debat hier
wellicht een passend antwoord op hebben. Maris is namelijk van mening dat aan het beginsel van de
scheiding der machten geen grond te ontlenen valt voor de instandhouding van de parlementaire
immuniteit, laat staan voor het uitbreiden ervan. ‘Parlementaire immuniteit drijft volgens Maris
vandaag de dag op het traditiebeginsel en op `European consensus’. 344
6.3.1 Géén immuniteit buiten het parlementaire debat!
Tegenstanders van een uitbreiding van de parlementaire immuniteit gebruiken vaak het
gelijkheidsbeginsel als argument. Volgens hen verzet het gelijkheidsbeginsel zich tegen uitbreiding
van de immuniteit buiten het parlement, indien de immuniteit slechts op parlementariërs van
toepassing is. Parlementariërs worden dan voorgetrokken ten opzichte van de overige deelnemers -
burgers, journalisten en kandidaat Kamerleden - aan het publieke debat. Jurgens bijvoorbeeld is van
mening dat in het publieke debat dezelfde regels moeten gelden voor volksvertegenwoordigers en
burgers. Anders wordt er ten nadele van gewone burgers en de pers een uitzondering gemaakt op de
democratische eis dat bij een openbaar debat een ‘level playing field’ moet bestaan. Jurgens vraagt
zich af (enigszins chargerend): ‘Waarom zou bijvoorbeeld een Kamerlid buiten het parlementaire
debat ‘hate speech’ mogen gebruiken tegen joodse medeburgers (zoals de NSB deed in de jaren
dertig), maar zou de burger de betrokkene vervolgens niet een ‘nazi’ mogen noemen (welke uitlating
bij rechterlijke toetsing immers strafwaardig of onrechtmatig zou kunnen blijken te zijn)?’. 345 Volgens
Nieuwenhuis is de uitbreiding van de parlementaire immuniteit noch gewenst, noch geboden. In een
democratie staat de uitingsvrijheid van alle individuen, kiezers en (potentiële) politici centraal. In een
politieke discussie dient de vrijheid van meningsuiting van een politicus daarom niet zwaarder te
wegen dan die van een burger die deelneemt aan de discussie. Er dient een ‘equality of arms’ te zijn
tussen de deelnemers aan het publieke debat. 346 De Morree is ook van mening dat een bijzondere
positie enkel voor volksvertegenwoordigers vanuit dit oogpunt ongewenst is. ‘Die bijzondere positie
343
Schutgens 2013, p. 39.
344
Maris 2008, p. 338 en 314.
345
Jurgens 2010, p. 322.
346
Nieuwenhuis 2010, p. 22. Aldus ook: Schutgens 2013, p. 40.
75

genieten zij immers, net als andere deelnemers aan het debat, al tijdens parlementaire
beraadslaging, de kern van onze democratie’, aldus De Morree. 347
Volgens Peters en Nehmelman zijn volksvertegenwoordigers niet gelijk aan burgers en hoeft er ook
geen sprake te zijn van gelijke behandeling. 348 Nehmelman beargumenteert het door te stellen dat
parlementariërs namens een electorale achterban spreken en burgers doen dat niet. Parlementariërs
moeten aanspraak kunnen maken op een in beginsel onbeperkte vrijheid van (politieke)
meningsuiting. Er is naar zijn mening geen sprake van een ‘level playing field’. Nehmelman erkent dat
er een probleem optreedt bij kandidaat Kamerleden, omdat zij nog geen immuniteit zouden genieten
bij een eventuele uitbreiding van de parlementaire immuniteit. 349
Jurgens heeft naast het gelijkheidsbeginsel nog andere argumenten die pleiten tegen immuniteit
buiten het parlementaire debat. Hij stelt bijvoorbeeld dat artikel 71 Grondwet zich daartegen verzet.
Er is in 1848, anders dan in vele andere landen van Europa, gekozen om het parlementaire debat te
beschermen en niet de parlementariër. 350 In deze landen kunnen parlementariërs niet vervolgd
worden zolang als zij hun ambt uitoefenen. Ze kunnen pas vervolgd worden voor ‘gewone misdrijven’
nadat het parlement de immuniteit heeft opgeheven. 351 In Nederland hebben wij niet gekozen voor
een dergelijke, vergaande onschendbaarheid van onze volksvertegenwoordigers. Nederland kent
bovendien een zeer ruime vrijheid van meningsuiting, waardoor parlementariërs zich zelden voor
bepaalde uitspraken hoeven te beroepen op hun immuniteit. 352 Jurgens wijst er ook op dat een
brede onschendbaarheid tot misbruik kan leiden in het geval iemand bewust het lidmaatschap zoekt
om bijvoorbeeld onder strafrechtelijke vervolging uit te komen of de tenuitvoerlegging van een
opgelegde straf te omzeilen. 353
Nieuwenhuis vraagt zich af in hoeverre een scheiding tussen de meningsvorming binnen en buiten
het parlement te rechtvaardigen is. Het politieke debat buiten het parlement is voor de
besluitvorming ook zeer belangrijk en parlementaire debatten worden bovendien op televisie
uitgezonden. Hij vindt het niet vreemd dat artikel 10 EVRM zowel de discussie buiten als binnen het
parlement dekt. De discussie in het parlement heeft echter een bijzondere status door de
parlementaire immuniteit. Het onderscheid tussen de positie van de parlementariër in en buiten het
parlement oogt enigszins kunstmatig volgens Nieuwenhuis. Dat probleem kun je ondervangen indien
het politiek debat zowel binnen als buiten het parlement een ruime uitingsvrijheid kent voor alle
deelnemers aan het debat. ‘Zowel binnen als buiten het parlement dient de overheid bekritiseerd te
347
De Morree, p. 39.
348
Peters 2010, p. 328 en 330; Nehmelman 2011a, p.359.
349
Nehmelman 2011a, p. 359.
350
Aldus ook: Bovend’Eert 2011. p. 47-48.
351
Zie hoofdstuk 3.2 en 3.3.
352
Jurgens 2010, p. 323.
353
Jurgens 2010, p. 325. Peters stelt terecht dat het in dergelijke gevallen gaat om parlementaire onschendbaarheid, immuniteit voor
ander gedrag dan uitingen in de uitoefening van het ambt. Hij is overigens geen voorstander van parlementaire onschendbaarheid. Peters
2010, p. 328.
76

kunnen worden, moeten maatschappelijke problemen bediscussieerd kunnen worden en dient
nieuwe wetgeving en nieuw beleid voorgesteld te kunnen worden’, aldus Nieuwenhuis. 354 Peters
bepleit ook een vrijwel onbegrensd recht op vrijheid van meningsuiting voor alle discussianten.
Zolang de meningsuiting is te kenmerken als een bijdrage aan het publiek debat, zogenaamd ‘public
speech’, neemt die meningsuiting volgens Peters in beginsel een absolute positie in. Hij maakt een
uitzondering voor het oproepen tot geweld, puur schelden en het schenden van de privacy om
nieuwsgierigheidsreden. 355
Van den Berg, hoewel in eerste instantie een voorstander van een uitbreiding van de parlementaire
immuniteit, erkent dat het moeilijk is om de immuniteit buiten het parlement vorm te geven. 356
Zowel burgers als parlementariërs genieten vrijheid van meningsuiting. Burgers vallen voor
onwettige uitingen onder de jurisdictie van de gewone rechter. Parlementariërs vallen echter onder
de jurisdictie van de Tweede Kamer. Haar reglement van orde geeft daarvoor regels. De
Kamervoorzitter is bevoegd in te grijpen bij ontoelaatbare uitingen in het parlement. Van den Berg
vraagt zich af: ‘… stel dat de immuniteit wordt uitgebreid tot uitspraken van Kamerleden ook buiten
de Kamer gedaan, hoe houdt de Kamervoorzitter daar dan effectief toezicht op? Belangrijker nog,
over welke sancties beschikt hij om herhaling van misdragingen tegen te gaan?’ De Kamervoorzitter
heeft niks aan het reglement van orde, omdat er geen sancties zijn opgenomen voor misdragingen
buitenshuis. Er zullen sancties moeten komen voor misdragingen buitenhuis. 357
Volgens Broeksteeg zijn de argumenten die pleiten tegen uitbreiding van de buitenparlementaire
immuniteit steekhoudend, maar zij komen niet tot de kern van de problematiek. Hij is van mening
dat het vervangen van de formele norm van artikel 71 Grondwet (‘in de vergaderingen’) door een
materiële norm (‘in de uitoefening van zijn functie’) de introductie van een vaag criterium betekent.
Bij een verruiming van de parlementaire immuniteit moet de rechter bepalen hoe het criterium ‘in
de uitoefening van zijn functie’ geïnterpreteerd moet worden. Dat schept onduidelijkheid en leidt tot
lange juridische procedures over de grenzen van de taakuitoefening van parlementariërs. Zijn
voornaamste bezwaar is niet zozeer dat de rechter het vage criterium moet interpreteren. Het gaat
Broeksteeg om het criterium zelf, waarvan de introductie onwenselijke effecten zal hebben. De
jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 6 EVRM illustreert dit volgens hem. Uitlatingen buiten het
parlement dienen volgens het Hof een duidelijk verband te hebben met parlementaire
werkzaamheden in de strikte zin van het woord wil er geen strijd zijn met artikel 6 EVRM. Het EHRM
lijkt echter niet of nauwelijks aan te nemen dat uitlatingen buiten het parlement binnen de
reikwijdte van het parlementaire ambt vallen. 358 Schutgens tenslotte sluit niet uit dat een immuniteit
buiten het parlement zou botsen met artikel 6 EVRM in het geval de Kamer haar in beledigingszaken
354
Nieuwenhuis 2010, p. 22-23.
355
Peters 2010, p. 330.
356
Van den Berg 2010.
357
Van den Berg 2011.
358 Broeksteeg 2013 p. 329.
77

weigert op te heffen. Immuniteit voor uitlatingen buiten het parlement, wil het in overeenstemming
zijn met de jurisprudentie van het EHRM, zou niet alleen ophefbaar moeten zijn, maar het parlement
zou bovendien in een beledigingszaak de feiten zeer gedetailleerd moeten beoordelen. Daarnaast
zou het parlement ruimhartig moeten zijn in het toewijzen van verzoeken tot opheffing van de
immuniteit. De vraag dringt zich volgens Schutgens op, wat er dan met deze uitbreiding van de
immuniteit gewonnen is. 359
6.4 Resumé
De huidige regeling van de parlementaire immuniteit werd bij de grondwetsherziening van 1848 in
de grondwet opgenomen. De ratio achter de regeling was de waarborging van de onafhankelijkheid
en vrijheid van het parlement tegenover regering en rechter. Het parlement moest daarnaast in het
kader van het algemeen belang vrij kunnen spreken zonder de angst op vervolging. 360 Deze doelen -
scheiding der machten en uitingsvrijheid in het parlement - worden in de wetenschappelijke
literatuur en jurisprudentie (nog steeds) erkend. Er is destijds voor gekozen om niet de
parlementariër te beschermen, maar het gesproken woord in het parlement. De Grondwetgever
heeft de immuniteitsbepaling sindsdien enkele malen (redactioneel) aangepast. Sinds 1983 geniet
iedereen die ‘daadwerkelijk’ deelneemt aan de beraadslaging immuniteit. Het beschermingsgebied
van de immuniteitsbepaling is altijd beperkt gebleven tot het debat in het parlement.
In de parlementaire geschiedenis zijn er een aantal pogingen geweest om de parlementaire
immuniteit te beperken in het geval van schending van staatsgeheimen en opruiing. Deze hebben
echter nooit tot een wijziging van de immuniteitsregeling in de Grondwet geleid. De discussie is ook
in de wetenschappelijke literatuur gevoerd. Het argument van de doelen van de parlementaire
immuniteit en het argument van ‘eigen parlementaire sancties in plaats van rechterlijke sancties’ als
rechtvaardiging voor parlementaire immuniteit, worden in de Nederlandse literatuur het meest
aangevoerd. De strijd is ten voordele van de handhaving van de immuniteit binnen het parlement
uitgevallen en deze staat niet of nauwelijks meer ter discussie.
De vraag die vandaag de dag actueel is in de wetenschappelijke literatuur gaat over de uitbreiding
van de immuniteit voor uitlatingen buiten het parlement. De voorstanders willen een uitbreiding
waarbij strafrechtelijke immuniteit verleend wordt voor uitlatingen van parlementariërs in het
359
Schutgens 2013, p. 41. Wellicht moet niet de vraag gesteld worden wat er mee gewonnen wordt, maar wat ondanks een uitbreiding
echt niet door de beugel kan. In 2011 heeft het Hof van Justitie in de zaak Patriciello de immuniteit van Europarlementariërs voor
uitlatingen buiten het parlement afgebakend. Wil er sprake zijn van immuniteit dan moeten de uitingen van Europarlementariërs een nauw
verband hebben met hun taakuitoefening. Als men de zaken in de 7 de zittingsperiode bestudeert, dan komt men steeds vaker woorden van
de volgende strekking tegen: ‘… niet handelde in de uitoefening van zijn functie als lid van het Europees Parlement.’, met als besluit:
‘…besluit de immuniteit en de voorrechten niet te verdedigen.’ of ‘… besluit de immuniteit op te heffen.’ Zie bijvoorbeeld A7-0149/2013
(Gabriele Albertini) en A7-0160/2013 (Spyros Danellis II). Hoewel Europarlementariërs een zeer ruimte uitingsvrijheid genieten, illustreren
deze zaken, dat bepaalde uitlatingen echt niet door de beugel kunnen en het Europees Parlement ook terecht de immuniteit opheft of niet
verdedigt in dergelijke zaken.
360
Van Os 1910, p.74-75; Elzinga 1990, p. 120.
78

politieke debat buiten het parlement. Men kan zich afvragen of het in een democratie te verdedigen
is dat in een politiek debat een politicus een andere mate van vrijheid toekomt dan een gewone
burger. De literatuur is op dit punt het meest verdeeld. Voorstanders stellen dat
volksvertegenwoordigers vanwege hun positie niet gelijk zijn aan burgers, zodat gelijke behandeling
ook niet nodig is. Tegenstanders zijn van mening dat er een ‘level playing field’ of een ‘equality of
arms’ dient te zijn tussen de deelnemers aan het publieke debat.
Een ander veel gehoord argument van voorstanders voor uitbreiding heeft te maken met de huidige
realiteit. Door moderne media is de manier waarop burgers hun informatie over en van politici
ontvangen gewijzigd, in die zin het verloopt niet meer via traditionele kanalen en media. Het
politieke debat beperkt zich niet meer tot de debatten die op het Binnenhof worden gevoerd. Door
deze veranderingen is de scheiding tussen het debat binnen en buiten de Kamer minder nadrukkelijk
aanwezig, althans voor de burger. De parlementaire immuniteit is niet aangepast aan deze nieuwe
realiteit, omdat parlementariërs wel immuniteit genieten voor uitlatingen binnen het parlement,
maar bijvoorbeeld niet als ze zichzelf ‘citeren’ buiten het parlement.
Tegenstanders vragen zich af op welke manier men de immuniteit buiten het parlement vorm moet
geven. De Kamervoorzitter heeft geen jurisdictie buiten het parlement en in het reglement van orde
is niets geregeld voor misdragingen buitenshuis. Daarnaast zijn zij van mening dat artikel 71
Grondwet een helder criterium omvat, dat bij een uitbreiding wordt vervangen door een vaag
criterium. Onduidelijkheid en juridisering kunnen hier het gevolg van zijn. De rechter zal de grenzen
van de parlementaire taakuitoefening moeten bepalen en dat moeten we niet willen. Buruma wijst
er terecht op dat vervolging van een parlementariër de rechter in een onmogelijke positie brengt. De
rechter mag immers geen recht weigeren. Het maakt naar mijn mening niet uit of de rechter moet
oordelen over de reikwijdte van de buitenparlementaire immuniteit of de vrijheid van meningsuiting
buiten het parlement. Hij moet beslissen, maar ontkomt er niet aan dat in beide gevallen zijn oordeel
dan als politiek oordeel kan worden geduid.
Concluderend kan men stellen dat het een lastig vraagstuk is en dat in de literatuur de strijd hierover
nog niet is gestreden. De uitbreiding van de parlementaire immuniteit is echter uitsluitend – en
wellicht ook ten goede - een aangelegenheid van de Grondwetgever.
79

Hoofdstuk 7
Slotbeschouwingen
‘No great improvements in the lot of mankind are possible, until a great change takes place
in the fundamental constitution of their modes of thought.’
- John Stuart Mill -
7.1 Een fundamenteel staatsrechtelijke waarborg
Parlementaire immuniteit is eeuwen geleden ontstaan uit een noodzaak van de
volksvertegenwoordiging om zich te beschermen tegen de onbegrensde macht van de vorst. Destijds
gebruikten vorsten geregeld hun macht om parlementariërs het functioneren te bemoeilijken. In de
parlementaire geschiedenis van Engeland zijn gevallen bekend waar parlementariërs ter dood
werden veroordeeld of gevangen genomen voor uitlatingen die de vorst niet welgezind waren. 361 In
de zeventiende en achttiende eeuw ontstond een tegenbeweging met als doel een afbraak van het
vorstenabolutisme. Deze tegenbeweging resulteerde uiteindelijk in op de machtsverdeling
gegrondveste rechtsstaten, de hedendaagse parlementaire democratieën. 362 De parlementaire
immuniteit dient vandaag de dag dan ook andere doelen. Zij waarborgt de scheiding der machten en
is daarnaast een garantie voor de volksvertegenwoordiging tegen juridische consequenties voor de
stemmen die zij uitbrengen en de meningen die zij uiten. 363 Het parlement is hierdoor in staat vrij en
onafhankelijk zijn wettelijke taken te vervullen c.q. ongehinderd te functioneren.
In vrijwel alle gevestigde en opkomende democratieën is er wel enige vorm van parlementaire
immuniteit. Veel lidstaten in de Europese Unie bijvoorbeeld bieden hun parlementariërs een
betrekkelijke ruime immuniteit. Parlementariërs genieten in bijna alle lidstaten absolute immuniteit
voor uitlatingen - in de uitoefening van de functie - in het parlement en in het merendeel van de
lidstaten ook immuniteit voor uitlatingen - in de uitoefening van de functie - buiten het parlement. 364
De meeste lidstaten kennen ook de parlementaire onschendbaarheid, dat wil zeggen een
persoonlijke immuniteit, waardoor parlementariërs onder bepaalde omstandigheden niet
aangehouden of gerechtelijk vervolgd kunnen worden voor handelingen die ze buiten het parlement
hebben verricht gedurende hun ambtstermijn. Het parlement dient eerst haar goedkeuring te geven,
met andere woorden er is in beginsel een politieke uitspraak nodig, voordat men kan overgaan tot
aanhouden c.q. gerechtelijk vervolgen. De regelingen van parlementaire onschendbaarheid lopen
361
Zie hoofdstuk 2.2.
362
Burkens 2001, p. 107.
363
In de jurisprudentie en de wetenschappelijke literatuur worden deze doelen ook erkend. Zie de hoofdstukken 3.4, 4.2.1, 5.4 en 6.2.
364
De leden van het parlement zijn voor hun uitlatingen in het parlement in alle lidstaten onderworpen aan de gedragsregels uit de
diverse reglementen van orde van de desbetreffende Kamers.
80

sterk uiteen in de lidstaten. Over het algemeen zijn parlementariërs slechts beschermd tegen
strafrechtelijke procedures. De waarborg geldt doorgaans echter niet bij betrapping op heterdaad. In
een aantal lidstaten is er geen sprake van bescherming in het geval er sprake is van het plegen van
een misdrijf waar een bepaald aantal jaren gevangenisstraf voor staat. 365
Het Europees Parlement kent ook een dergelijke uitgebreide regeling van zowel parlementaire
immuniteit als parlementaire onschendbaarheid. Europarlementariërs genieten immuniteit voor alle
uitingen in de uitoefening van de functie, voor zover de uitingen een nauw verband hebben met hun
taakuitoefening. 366 Europarlementariërs worden daarnaast beschermd tegen vervolging en beperking
van hun persoonlijke vrijheid gedurende de geldigheid van hun mandaat.
In tegenstelling tot de andere lidstaten heeft men in Nederland gekozen voor een ‘sober’ systeem, in
die zin dat de parlementaire immuniteit is beperkt tot uitingen en stemgedrag tijdens de
beraadslaging in het parlement. Alle deelnemers aan de beraadslaging echter genieten immuniteit en
deze immuniteit is absoluut. 367 We hebben in Nederland geen regeling (meer) voor de parlementaire
onschendbaarheid met als gevolg dat elke parlementariër zonder meer gearresteerd kan worden bij
verdenking van een misdrijf. Voor uitlatingen buiten het parlement bestaat er ook geen belemmering
om parlementariërs in rechte te vervolgen of aan te spreken. Ze worden behandeld als iedere andere
burger. De Tweede Kamerleden Hans Janmaat, Leen van Dijke, Ayaan Hirsi Ali en Geert Wilders zijn,
zoals de jurisprudentie laat zien, strafrechtelijk vervolgd en/of civielrechtelijk aangesproken voor hun
uitlatingen buiten het parlement. 368 We hebben, zoals Voermans het noemt, een betrekkelijk basale
bescherming van de parlementaire immuniteit.’ 369
Het Nederlandse systeem van ‘absolute’ immuniteit voor uitlatingen in het parlement doorstaat
daarentegen wel de Straatsburgse toets inzake artikel 6 EVRM. Verdragsstaten mogen volgens het
EHRM beperkingen stellen aan het recht op toegang tot de rechter, zolang de kern van dit recht niet
wordt aangetast, de beperkingen een legitiem doel dienen en proportioneel zijn. Parlementaire
immuniteit voor uitlatingen in het parlement dient volgens het EHRM een legitiem doel, namelijk het
beschermen van de parlementaire uitingsvrijheid en de handhaving van de machtenscheiding. De
absolute immuniteit van parlementsleden is bovendien bedoeld om de belangen van het parlement
als geheel te beschermen en niet die van individuele parlementsleden. Immuniteit voor uitlatingen in
het parlement levert geen disproportionele beperking op van het recht op toegang tot de rechter. 370
De jurisprudentie van het EHRM noodzaakt niet tot aanpassing van artikel 71 Grondwet.
365
Zie hoofstuk 3.2.1.
366
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello).
367
Bewindslieden en parlementariërs doen geregeld een beroep op ambtenaren, deskundigen, fractiemedewerkers etc. om hen bij te
staan bij de beraadslaging. Deze personen genieten ook immuniteit in het geval zij op aanwijzing of uitnodiging deelnemen aan de
beraadslaging. De Kamervoorzitters hebben wel bevoegdheden om de orde te handhaven. In de reglementen van orde is een ruim arsenaal
aan ordemaatregelen opgenomen. Zie hoofdstuk 3.4.
368
Zie hoofdstuk 5.3.2, 5.3.2.1 en 5.3.2.2.
369
Voermans 2012 p. 247.
370
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/97 (A. tegen het Verenigd Koninkrijk). Voor de verdragsstaten waar de immuniteit voor uitlatingen
in het parlement absoluut is, zoals Nederland, is deze uitspraak van belang.
81

De Hoge Raad heeft in een Arubaanse zaak de lijn van het EHRM gevolgd en bevestigd dat de vrijheid
van meningsuiting in het parlement absoluut is. Het is volgens de Hoge Raad niet aan de rechter om
te oordelen over uitlatingen, welke dan ook, gedaan tijdens de beraadslaging in het parlement. 371
7.2 Standpunt inzake artikel 71 Grondwet
Na de beginselen en doelen van de parlementaire immuniteit in herinnering te hebben gebracht,
dient aan het eind van dit onderzoek uiteraard een antwoord te worden gegeven op de centrale
vraagstelling. In hoofdstuk 1 is de probleemstelling van dit onderzoek als volgt geformuleerd:
‘In hoeverre voldoet de regeling van de immuniteit van de leden van de Staten Generaal, zoals
neergelegd in artikel 71 Grondwet nog aan de eisen en inzichten van deze tijd en de huidige status
van de leden van de Staten Generaal nu het politieke debat niet meer alleen plaatsvindt in het
parlement, maar ook – en soms gelijktijdig – op televisie en op internet en is deze regeling voor
verbetering vatbaar?’
In artikel 71 Grondwet wordt een ‘ruimtelijk’ criterium gehanteerd om de reikwijdte van de
immuniteit te bepalen. De immuniteit is beperkt tot het debat in het parlement, dat wil zeggen de
plaats van de zetel van de Staten-Generaal. Deze regeling strookt niet meer met de huidige realiteit
van het politieke debat. Toen in 1848 de basis werd gelegd voor het huidige stelsel van de
parlementaire immuniteit, speelde de politieke discussie zich geheel binnen het parlement af.
Politieke debatten en discussies over onderwerpen van algemeen belang zijn tegenwoordig niet
meer beperkt tot het vertegenwoordigend forum. Het forum is voornamelijk het laatste decennium
aanzienlijk ruimer geworden. De politieke c.q. publieke arena omvat vandaag de dag televisie, radio,
print- en digitale media, internet en sociale media. Een heel belangrijk deel van de hedendaagse
politieke discussie speelt zich geheel buiten het parlement af.
De mogelijkheid om informatie – over politieke onderwerpen en zaken van algemeen belang - te
vergaren en uit te wisselen en de snelheid waarmee het gebeurt, heeft een enorme vlucht genomen
door diverse technologische ontwikkelingen. De invloed van burgers op de politieke en
maatschappelijke agenda is toegenomen. De rol van de parlementariër is hierdoor veranderd, maar
is niet minder belangrijk dan de functie binnen het parlement. De maatschappij verwacht namelijk
van parlementariërs dat zij de belangen van burgers ook buiten het parlement vertegenwoordigen,
burgers via de ‘nieuwe’ media informeren over hun politieke standpunten en de interactie met
371
HR 17 juni 2011, NJ 2011, 450, m.nt. E.J. Dommering (Lampe/Wever). Het arrest is voor de Nederlandse rechtspraktijk van belang
vanwege de vergelijkbare regelingen binnen het Koninkrijk.
82

burgers aangaan. 372 We vinden het zelfs ‘normaal’ dat parlementariërs toegankelijk zijn via sociale
media en dat we de dialoog met hen kunnen aangaan via deze media. 373
De keerzijde van al deze veranderingen in het politieke debat is dat het parlementariërs
kwetsbaarder maakt. Internet bijvoorbeeld is in sociaal en technologisch opzicht nog volop in
ontwikkeling. De consequenties van het gebruik ervan zijn nog niet uitgekristalliseerd. De
gedragsregels op sociale media zijn anders dan bij traditionele media. De omgangsvormen zijn losser
en niet formeel, de communicatie is vaak directer en het taalgebruik is soms vulgair. 374 Politici gaan
hier vaak in mee en laten zich soms ook verleiden tot een bepaald soort taalgebruik en bepaalde
uitingen. 375 De fysieke context, die voorheen vaak bepalend was voor de toon, betekenis en impact
van een uitlating, is niet aanwezig bij deze vorm van communiceren. Uitlatingen op internet, maar
ook op televisie, kunnen parlementariërs tot in de lengte der dagen blijven achtervolgen met alle
gevolgen van dien. 376
Burgers willen daarnaast zo goed en volledig mogelijk door politici geïnformeerd worden over hun
politieke standpunten, zodat zij hun mening kunnen vormen over politieke partijen en hun politieke
leiders. Dit is niet mogelijk als politici bepaalde standpunten, die tijdens een Kamerdebat naar voren
zijn gebracht, buiten het parlement niet willen herhalen of in de media willen toelichten vanwege de
angst voor juridische consequenties. 377 Het politieke debat wordt dan niet meer de ruimte gegeven
en het heeft een ‘chilling effect’ op het politieke discours. Het spel is veranderd, maar de politieke
spelregels zijn niet mee veranderd. Parlementariërs genieten niet dezelfde mate van bescherming
voor de uitingen buiten het parlement als voor de uitingen in het parlement. Binnen het parlement
genieten ze absolute immuniteit en daarbuiten moeten ze een beroep doen op de vrijheid van
meningsuiting, die niet absoluut is.
Is het in het licht van het bovenstaande nodig of noodzakelijk om de parlementaire immuniteit zoals
geregeld in artikel 71 Grondwet uit te breiden tot uitlatingen buiten het parlement? Een uitbreiding
van de huidige regeling vergt een aanpassing van de Grondwet. 378 Voor een wijziging van de
Grondwet wordt een dringende juridische en/of maatschappelijke noodzaak vereist. Het moet gaan
om zaken die voldoende constitutionele rijpheid vertonen en er moet een dringende behoefte
372
Aldus ook: advocaat-generaal Poiares Maduro in zijn conclusie in de zaak Marra. HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07
(Marra/Italië).
373
Sociale media zijn in feite laagdrempelige plekken om gesprekken met anderen te voeren. De Tweede Kamerleden Diederik Samsom
(PvdA), Liesbeth van Tongeren (GroenLinks), Marianne Thieme (Partij voor de Dieren), Alexander Pechtold (D66), Henk Krol (50Plus) en
Wassila Hachchi (D66) zijn zeer actief op Twitter. Parlementariërs die niet actief zijn op internet en sociale media zijn vandaag de dag
minder zichtbaar.
374
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011b, p. 54-56.
375
Een politicus is ook maar een mens.
376
De meeste televisieprogramma’s kunnen tegenwoordig via de diverse websites van de omroepen of op YouTube nogmaals worden
bekeken. De publieke omroep zendt sinds kort alle programma’s ook uit op internet.
377
Het zou me niet verbazen als politici tegenwoordig, en met name sinds de rechtszaken tegen Wilders, alert zijn op hun woorden buiten
het parlement en in de media.
378
Aldus ook: Schutgens 2013, p. 43.
83

bestaan om voor die zaken de Grondwet te wijzigen. 379 Biedt de vrijheid van meningsuiting, hoewel
deze niet absoluut is, wellicht niet voldoende bescherming?
De jurisprudentie van het EHRM inzake artikel 10 EVRM is van grote invloed geweest op de reikwijdte
van de vrijheid van meningsuiting in het publieke debat in Nederland. In talloze uitspraken
onderstreept het EHRM het belang van de vrije politieke meningsvorming voor het democratisch
proces. Het EHRM heeft ook de rol van de pers als essentiële voorwaarde van een democratische
samenleving benadrukt. 380 In geval van politieke uitspraken of zaken van algemeen belang wordt
door het EHRM weinig ruimte geboden voor beperking van de vrijheid van meningsuiting. De grens
wordt getrokken bij het oproepen tot racisme en onverdraagzaamheid en het aanzetten tot haat en
geweld. 381 De bescherming van de uitingsvrijheid strekt zich ook uit tot uitingen van parlementariërs
die buiten het parlement zijn gedaan. In een democratische samenleving is het van wezenlijk belang
om het politieke debat de ruimte te geven. Vrijheid van meningsuiting is voor iedereen van grote
waarde maar in het bijzonder voor volksvertegenwoordigers die immers hun kiezers
vertegenwoordigen. Uitlatingen die kwetsen, choqueren en verontrusten zijn zelfs toelaatbaar.
Daarbij omvat de uitingsvrijheid niet alleen de inhoud, maar ook de vorm: men mag zich bedienen
van overdrijving en provocatie. 382
De Nederlandse rechter legt de vrijheid van meningsuiting voor parlementariërs, in navolging van de
Straatsburgse jurisprudentie, de laatste jaren (ook) zeer ruim uit. De beoordelingsmarge voor de
beperking van de vrijheid van meningsuiting binnen het toepassingsbereik van artikel 6:162 BW is
smal. 383 Hetzelfde geldt voor de uitingsdelicten in de artikelen 137c Sr en 137d Sr. 384 Politici mogen,
zolang ze de uitingen doen in hun hoedanigheid van politicus in de context van het politieke debat,
zeer ver gaan in hun uitingen. Het politieke debat moet volgens de Hoge Raad in beginsel op het
scherpst van de snede gevoerd kunnen worden. De vrijheid van meningsuiting in het publieke debat
is niet absoluut, maar beperkingen moeten met de grootst mogelijke terughoudendheid worden
toegepast. 385 Kortom, parlementariërs genieten een zeer ruime vrijheid van meningsuiting in het
politieke debat buiten het parlement. Eén van de doelen van de parlementaire immuniteit is om de
vrijheid van meningsuiting in het politieke debat te waarborgen. Dit resultaat wordt buiten het
parlement bereikt door de zeer ruime uitingsvrijheid die parlementariërs genieten in het politieke
379
Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, p. 4; Kamerstukken I 2012/13, 31 570, G, p. 2; Aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving gebiedt ook terughoudendheid bij het tot stand brengen van nieuwe regelingen. Uit aanwijzing 4 blijkt dat de Aanwijzingen
voor de regelgeving niet zijn gericht tot het parlement. In de toelichting bij aanwijzing 4 is echter wel geschreven dat het niettemin
aanbeveling verdient dat de Staten-Generaal met de aanwijzingen rekening houden. Vastgesteld bij besluit van de minister-president van
18 november 1992, Stcrt. 230.
380
Zie bijv. EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside) en EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times).
381
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan); EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret); EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09 (Le Pen).
382
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside); EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times); EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85
(Castells); EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82 (Lingens); EHRM 27 april 1995, nr. 15773/89 en 15774/89 (Piermont); EHRM 15 maart 2011, nr.
2034/07 (Otegi Mondragon).
383
Rechtbank Den Haag 15 maart 2005, LJN AT0303 (Ayaan Hirsi Ali); Rechtbank Den Haag 7 april 2008, LJN BC8732 (Islamitische
Federatie/Wilders); HR 11 november 2011, NJ 2012, 529, m.nt. E.A. Alkema (Delftse gondelaffaire).
384
HR 9 januari 2001, NJ 2001, 203 (Van Dijke); Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders); Hof Amsterdam 11 maart
2013, LJN BZ3787 (Delano Felter).
385
HR 11 november 2011, NJ 2012, 529 (Delftse gondelaffaire) r.o. 3.4.1.
84

debat. Wat heb je dan gewonnen met een uitbreiding van artikel 71 Grondwet? Er is op dit moment
geen dringende juridische en/of maatschappelijke noodzaak om de Grondwet hiervoor aan te
passen.
Toen in 1848 de parlementaire immuniteit werd opgenomen in de Grondwet, was de noodzaak er in
feite ook niet. Het initiatief tot herinvoering van de vrijheid van spreken in het parlement kwam van
Thorbecke. Volgens Thorbecke ’s zienswijze moest men niet een feitelijke belemmering van de
vrijheid van spreken afwachten, alvorens tot de vestiging van een waarborg werd overgegaan. 386 Het
Tweede Kamerlid Leendert Donker sprak woorden van soortgelijke strekking tijdens de behandeling
van de grondwetsherziening van 1938: ‘Men moet de Grondwet niet maken alleen voor den
toestand, zooals die op het oogenblik is, maar — geleerd door de lessen van de historie — voor een
verren tijd vooruit.’ 387 Parlementariërs genieten op dit moment, onder de invloed van de
jurisprudentie van artikel 10 EVRM, een zeer ruime uitingsvrijheid in het politieke en publieke debat
buiten het parlement. De jurisprudentie inzake artikel 10 EVRM is echter zeer complex en wijst
meerdere kanten op. Aan de ene kant is er weinig ruimte om politieke meningsuitingen te beperken,
aan de andere kant benadrukt het EHRM ook de speciale verantwoordelijkheid die politici hebben.
Het is cruciaal voor politici om zich in het openbaar te onthouden van uitspraken die tot intolerantie
en racisme leiden en van politici mag worden verwacht dat zij niet oproepen tot geweld, haat en
onverdraagzaamheid. 388
Marco Pastors, destijds lijstrekker van EénNL, heeft een aantal jaren geleden tijdens een
verkiezingsspotje op radio en televisie gezegd: ‘De gevestigde orde keek in de jaren dertig weg toen
de nazi's opkwamen, nu gebeurt hetzelfde met de islamisering’. Volgens de rechter was dit de
politieke zienswijze van Marco Pastors op de islamisering als maatschappelijk fenomeen en mocht hij
dit zeggen in het kader van het openbare debat met het oog op de komende
parlementsverkiezingen. 389 Geert Wilders gebruikte de volgende woorden tijdens een interview en
was binnen de grenzen van het strafrecht gebleven: ‘De demografische samenstelling van de
bevolking is het grootste probleem van Nederland. Ik heb het over wat er naar Nederland komt en
wat zich hier voortplant. Als je naar de cijfers kijkt en de ontwikkeling daarin... Moslims zullen van de
grote steden naar het platteland trekken. We moeten de tsunami van de islamisering stoppen. Die
raakt ons in ons hart, in onze identiteit, in onze cultuur. Als we ons niet verweren, zullen alle andere
punten uit mijn programma voor niks blijken te zijn.’ 390
386
Elzinga 1990, p. 120.
387
Handelingen II 1936/37, 47, p. 1502.
388
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan); EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret).
389
Rechtbank Rotterdam 21 november 2006, LJN AZ3031 (Vereniging Islam Democraten/Marco Pastors).
390
Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders).
85

In Frankrijk wordt Marine Le Pen, politiek leider van het Franse Front National en lid van het
Europees Parlement, op dit moment, in lijn met de jurisprudentie van het EHRM, vervolgd voor het
bezigen van woorden van soortgelijke strekking tijdens een verkiezingsbijeenkomst: ‘Vijftien jaar
terug zagen we de eerste hoofddoekjes bij ons op straat verschijnen, steeds meer hoofddoekjes.
Toen kwamen de burka’s: steeds meer burka’s. Daarna de gebedskleedjes op straat (...) en nu zijn er
zo’n 10 tot 15 plaatsen waar mensen bij elkaar komen en beslag leggen op de openbare ruimte (...).
Sommige mensen praten zo graag over de Tweede Wereldoorlog en de bezetting, nou over bezetting
gesproken, dat is precies wat we nu meemaken (...). Geen tanks, geen soldaten, maar toch een
bezetting, en dat vreet aan de mensen.’ Marine Le Pen wordt vervolgd voor het aanzetten tot haat,
discriminatie en geweld jegens een groep personen op grond van religieuze overtuiging. 391 In
Frankrijk worden parlementariërs steeds vaker veroordeeld voor dergelijke uitlatingen. 392
In de Nederlandse jurisprudentie wordt op dit moment de nadruk niet gelegd op deze lijn in de
jurisprudentie van het EHRM. Maar wat als dat in de toekomst wel het geval is? Dat bij een botsing
van grondrechten, de vrijheid van meningsuiting in het politieke debat voortaan het onderspit delft?
Dat de vrijheid van meningsuiting van parlementariërs zeer beperkt wordt uitgelegd? Dit zou een
‘chilling effect’ hebben op het politieke discours buiten het parlement, omdat politici dan niet meer
in alle vrijheid zouden kunnen reageren op onderwerpen die in de samenleving leven. Er zou geen
ruimte meer zijn voor de niet-geaccepteerde en zelfs onacceptabele opvattingen. De minderheid zou
zich niet meer gehoord en vertegenwoordigd kunnen voelen. Het vertrouwen in de democratie zou
hierdoor ernstig geschaad kunnen worden.
Het belang van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting in het politieke debat, wat één van
de doelen van de parlementaire immuniteit is, maakt dat in een dergelijke situatie verdedigd kan
worden dat een uitbreiding van de parlementaire immuniteit tot uitlatingen buiten het parlement
nodig of zelfs noodzakelijk is. Als je de zienswijze van Thorbecke en Donker volgt, zou het zelfs
wenselijk zijn om de immuniteit voor uitlatingen buiten het parlement nu al uit te breiden en niet te
wachten totdat de noodzaak er daadwerkelijk is. Dit geeft stof tot nadenken. Hoewel bovenstaande
momenteel niet speelt in Nederland en de noodzaak er niet is om de immuniteit uit te breiden voor
uitlatingen buiten het parlement, omdat parlementariërs een zeer ruime bescherming genieten
krachtens het beginsel van vrije meningsuiting, zou het geen kwaad doen om na te denken over een
eventuele nieuwe regeling. ‘Voorbereid zijn op de oorlog is de beste manier om de vrede te
handhaven’, aldus George Washington.
391
A7-0236/2013 (Marine Le Pen).
392
Jean-Marie Le Pen, de vader van Marine Le Pen, is in het verleden in Frankrijk met succes meerdere malen veroordeeld voor uitlatingen
van soortgelijke strekking. Zie bijv. EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09 (Le Pen). In België is Daniel Féret, de Belgische leider van het Front
National, veroordeeld voor uitlatingen over immigranten in pamfletten tijdens een verkiezingscampagne. Het EHRM was overigens zeer
verdeeld in deze zaak. Drie rechters vonden de veroordeling veel te ver gaan. EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07 (Féret).
86

7.3 Voorstel voor een nieuwe regeling in artikel 71 Grondwet
Hoe zou een nieuwe regeling voor de parlementaire immuniteit er uit kunnen zien? Voor een
uitbreiding van de parlementaire immuniteit tot uitlatingen buiten het parlement, hoeft het wiel niet
opnieuw uitgevonden te worden. Het merendeel van de lidstaten van de Europese Unie en het
Europees Parlement kent een systeem waar parlementariërs immuniteit genieten voor uitlatingen
buiten het parlement. Deze immuniteit heeft niet een absoluut karakter, omdat niet alle uitlatingen
buiten het parlement gedekt worden door de immuniteit. Een parlementariër die een
politieambtenaar in functie beledigt vanwege een boete voor een snelheidsovertreding, kan geen
beroep doen (en terecht) op zijn parlementaire immuniteit. Slechts de uitlatingen die gedaan zijn in
de uitoefening van het ambt worden gedekt door de immuniteit.
Een regeling inzake parlementaire immuniteit moet volledig stroken met artikel 6 EVRM. 393
Uitlatingen buiten het parlement dienen volgens het EHRM een duidelijk verband te hebben met
parlementaire werkzaamheden in de strikte zin van het woord. Bij het ontbreken daarvan dienen er
strenge eisen gesteld te worden aan de proportionaliteit van de inbreuk op het recht op toegang tot
de rechter. 394 In de praktijk zal het niet altijd duidelijk zijn wanneer er sprake is van een uitlating in de
uitoefening van de functie. Uit de jurisprudentie blijkt dat de uitlating betrekking moet hebben op
een echte aangelegenheid van openbaar belang. Dergelijke uitlatingen mogen zelfs kwetsend,
choquerend en verontrustend zijn. Parlementariërs kunnen geen beroep doen op hun immuniteit
voor zaken of geschillen met andere individuele personen, die hen persoonlijk raken maar voor het
grote publiek niet zwaar wegen. 395 Het moet gaan om typische activiteiten en werkzaamheden van
parlementariërs. In Italië heeft men ervoor gekozen om deze ‘werkzaamheden’ af te bakenen in
wetgeving. 396 Om te voorkomen dat een rechter zou moeten bepalen hoe het criterium ‘in de
uitoefening van de functie’ geïnterpreteerd moet worden, is het zinvol dat het parlement van te
voren onderzoekt en vastlegt welke werkzaamheden daaronder vallen. In Griekenland bijvoorbeeld
worden uitlatingen in interviews, tijdens persconferenties en toespraken tijdens partijbijeenkomsten
gedekt door de parlementaire immuniteit. 397 Te denken valt ook aan uitlatingen gedaan in het
parlement, die vervolgens in de media of elders buiten het parlement mondeling of schriftelijk
worden herhaald door een parlementariër.
393
Zie hoofdstuk 4.2.1 en 5.4.
394
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1).
395
EHRM 6 december 2005, nr. 23053/02 (Ielo tegen Italië); EHRM 3 juni 2004, nr. 73936/01 (De Jorio tegen Italië). Zie ook HvJ EG 21
oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië) en HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patriciello).
396
Article 3 of Law No140/2003 contains the following list of activities falling within the scope of the non-liability principle:
- tabling legislative proposals, amendments, agendas, motions and resolutions, parliamentary oral or written questions;
- interventions in the sittings of the Chamber of Deputies or of the Senate and in the other parliamentary bodies of both Chambers;
- any vote regardless of its form;
- any other parliamentary act and any other activity of inquiry, divulgation, political criticism and denunciation linked to the exercise of the
parliamentary office inside or outside the Parliament.
European Parliament 2012, p. 66.
397
In België en Frankrijk kan men geen beroep doen op de parlementaire immuniteit.
87

In het merendeel van de lidstaten kan een parlementariër pas strafrechtelijk vervolgd worden, nadat
het parlement haar goedkeuring heeft gegeven. Daar valt iets voor te zeggen. In het kader van de
machtenscheiding zou het een goede oplossing zijn als het parlement eerst met een politieke
uitspraak komt, en het parlement zelf de grenzen van de parlementaire taakuitoefening bepaalt,
voordat de rechter erover oordeelt. Hoewel de rechter zich (wellicht) bemoeit met het politieke
debat, zal het oordeel van de rechter minder snel als politiek oordeel worden geduid. Immuniteit
brengt daarnaast verantwoordelijkheid met zich mee, niet alleen voor de individuele parlementariër,
maar voor het parlement als geheel. Het is een privilege van het parlement als instituut. Het is
daarom goed te verdedigen dat je het gehele parlement (Eerste of Tweede Kamer) verantwoordelijk
maakt voor uitlatingen van de individuele leden. Je bent zo goed als je zwakste schakel is een
metafoor uit de sport, maar kan hier ook van toepassing zijn. In dat licht is het niet raar dat het
parlement eerst beslist om de immuniteit al dan niet op te heffen, alvorens een rechter erover
oordeelt. Het zou ook verdedigbaar zijn als de mogelijkheid er is voor een parlementariër om de
regie in eigen handen te houden wat betreft verzoeken over het opheffen van de immuniteit. Soms
heeft een parlementariër meer baat bij een strafrechtelijke vervolging, omdat de onschuld dan
bewezen kan worden. Parlementaire immuniteit, in tegenstelling tot parlementaire
onschendbaarheid, houdt niet op na de ambtstermijn. 398
Welke rechter zou de bevoegdheid moeten krijgen om hierover te oordelen? De Hoge Raad is
ingevolge artikel 119 Grondwet ‘Forum Privilegiatum’ voor ministers, staatssecretarissen en leden
van de Staten-Generaal ter zake van ambtsdelicten. Hoewel het uitlatingen van parlementariërs
betreft die zijn gedaan in de uitoefening van de functie, is het maar de vraag of het ook een
ambtsmisdrijf betreft in de zin van artikel 44 Sr. Is een bijzondere procedure voor strafrechtelijke
vervolging opportuun in het geval het geen ambtsdelicten zijn? Zodra de immuniteit opgeheven is, is
er geen sprake meer van een bevoorrechte positie en kunnen parlementariërs als iedere andere
burger behandeld te worden. Om te voorkomen dat diverse rechters verschillend oordelen over de
reikwijdte van de buitenparlementaire immuniteit, zou men ervoor kunnen kiezen om de rechter in
Den Haag als bevoegde rechter aan te wijzen.
Ten slotte moet een regeling niet een dusdanig absoluut karakter hebben dat alle uitlatingen in de
uitoefening van de functie geoorloofd zijn of dat in alle gevallen de immuniteit opgeheven kan
worden. Strafbaarstelling zou beperkt kunnen blijven tot een bepaald type misdrijven uit het
Wetboek van Strafrecht (misdrijven tegen de openbare orde), maar dit zou ook eventueel uitbreid
398
Zie bijv. EHRM 3 december 2009, nr. 8917/05 (Kart tegen Turkije).
88

moeten kunnen worden. 399 Er moet echter altijd een ‘escape’ mogelijk zijn vanwege veranderende
omstandigheden en nieuwe inzichten. De Grondwet is een duurzaam document en een wijziging in
de Grondwet is niet bedoeld voor jaren, maar voor decennia. Onderstaand voorstel tot aanpassing
van artikel 71 Grondwet zou de lading mogelijk kunnen dekken.
Artikel 71 Grondwet
1. De leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen en andere personen
die deelnemen aan de beraadslaging, kunnen niet in rechte worden vervolgd of
aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van
commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd.
2. De leden van de Staten-Generaal kunnen, behoudens bij de wet te stellen beperkingen, niet in
rechte worden vervolgd vanwege de meningsuiting in de uitoefening van de functie buiten de
vergaderingen van de Staten-Generaal.
3. Gerechtelijke vervolging van een lid van de Staten-Generaal, voor zover in het tweede lid
toegelaten wordt, zal slechts kunnen plaats hebben, nadat een twee derde meerderheid van
de kamer, waarvan dat lid deel uitmaakt, daartoe toestemming verleent.
4. Geen toestemming als bedoeld in het derde lid is nodig, in het geval een lid van de Staten-
Generaal schriftelijk heeft ingestemd met de gerechtelijke vervolging.
Tot slot: ‘Niet alles wat mag, moet ook gezegd worden!’
399
Het internationale recht verplicht tot de strafbaarstelling van racistische uitlatingen. Artikel 4 IVURD.
89

90

Literatuur
Allen 1999
M. Crespo Allen, Parliamentary Immunity in the Member States of the European Union and the
European Parliament, Luxemburg: European Parliament 1999.
Asscher 2002
L. Asscher, Communicatiegrondrechten. Een onderzoek naar de constitutionele bescherming van het
recht op vrijheid van meningsuiting en het communicatiegeheim in de informatiesamenleving,
Amsterdam: Otto Cramwinckel Uitgever 2002.
Bakels 2010
F.B. Bakels, ‘Rechtspraak in een veranderende samenleving’, Ars Aequi 2010, p. 427-431.
Barkhuysen 2004
T. Barkhuysen, ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiële bestuursrecht’, in: T.
Barkhuysen e.a., De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht, VAR-reeks 132, Den
Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, p. 7-113.
Barkhuysen 2006
T. Barkhuysen, Eenheid en coherentie van rechtsbescherming in de veellagige Europese rechtsorde
(oratie Leiden), Deventer: Kluwer 2006.
Barkhuysen & Van Emmerik 2006
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Rechtsbescherming tegen de overheid en het EVRM’, TMA 2006, p.
130-142.
Barkhuysen & Van Emmerik 2009
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de
Nederlandse Grondwet?’, in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof (red.), Geschakeld recht.
Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de 70ste verjaardag van prof. mr. E.A.
Alkema, Deventer: Kluwer 2009, p. 13-39.
Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards 2009
T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de
Grondwet? Behoeft de Nederlandse Grondwet aanvulling met een recht op toegang tot de rechter en
een eerlijk proces?, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009.
Barkhuysen, Van Emmerik & Loof 2009
T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof (red.), Geschakeld recht. Verdere studies over Europese
grondrechten ter gelegenheid van de 70 ste verjaardag van prof. mr. E.A. Alkema, Deventer: Kluwer 2009.
Van den Berg 2010
J.Th.J. van den Berg, ‘Het verkeerde adres’, Parlement & Politiek 23 april 2010, www.parlement.com
(zoek op ‘het verkeerde adres’).
91

Van den Berg 2011
J.Th.J. van den Berg, ‘Welke rechter?, Parlement & Politiek 3 juni 2011, www.parlement.com (zoek op
‘welke rechter’).
Van den Berg & Vis 2013
J.Th.J. van den Berg & J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland,
1796-1946, Amsterdam: Uitgeverij Prometheus 2013.
Bootsma & Hoetink 2006
P. Bootsma & C. Hoetink, Over lijken. Ontoelaatbaar taalgebruik in de Tweede Kamer, Amsterdam:
Uitgeverij Boom 2006.
Bovend’Eert 2011
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Parlementaire immuniteit en strafrechtelijke aansprakelijkheid van Kamerleden in
onderling perspectief’, in: P.H.P.H.M.C. van Kempen e.a. (red.), Levend Strafrecht. Strafrechtelijke
vernieuwingen in een maatschappelijke context (liber amicorum Ybo Buruma), Deventer: Kluwer 2011,
p. 41-48.
Bovend’Eert & Kummeling 2010
P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Kluwer 2010.
Broeksteeg 2013
J.L.W. Broeksteeg, ‘Parlementaire immuniteit: over heldere normen en vage criteria’, in: P. Bootsma, B.
van den Braak & L.F.M. Verhey (Eds.), Kringen in de hofvijver; liber amicorum voor Joop van den Berg
(epub), Zoetermeer: Velotekst 2013, p. 325-331.
Burkens 2001
M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat. Inleiding tot de grondslagen van het
Nederlandse staats - en bestuursrecht, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001.
Buruma 2008
Cella 1968
Claes 2006
Y. Buruma, ‘Strafvervolging van een Kamerlid’, NJB 2008, nr. 13. p. 749-750.
A. J. Cella, ‘The Doctrine of Legislative Privilege of Freedom Speech and Debate: Its Past, Present and
Future as a Bar to Criminal Prosecutions in the Courts’, Suffolk University Law Review 1968, p. 1-43.
M. Claes, The National Courts’ Mandate in the European Constitution, Oxford: Hart Publishing 2006.
Coopman 1939
I. Coopman, Bescherming van het parlement. Maatregelen tegen de orde verstorende en revolutionnaire
afgevaardigden (diss. Amsterdam UvA), Amsterdam: H.J. Paris 1939.
European Parliament 2012
Ellian 2007
Directorate General for Internal Policies, Handbook on the incompatibilities and immunity of the
Members of the European Parliament, Brussels: European Parliament 2012.
A. Ellian, ‘Enkele overpeinzingen over opiniedelicten en vrijheid’, Strafblad 2007, p. 397-409.
Ellian, Molier & Zwart 2011
A. Ellian, G. Molier & T. Zwart (red.), Mag ik dit zeggen? Beschouwingen over de vrijheid van
meningsuiting, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011.
92

Elzinga 1990
D.J. Elzinga, ‘Parlementaire onschendbaarheid voor volksvertegenwoordigers, verouderd instituut of
onmisbare bescherming?’, in: D.J. Elzinga, De staat van het recht. Opstellen over staatsrecht en politiek,
Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 116-134.
Elzinga, De Lange & Hoogers 2006
D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht,
Deventer: Kluwer 2006.
Van Emmerik 2008
M.L. van Emmerik, ‘De Nederlandse Grondwet in een veellagige rechtsorde’, RM Themis 2008, p. 145-
161.
Erskine May 1883
Th. Erskine May, A treatise of the law, proceedings and usage of Parliament, London: Butterworth 1883.
Esmein 1896
A. Esmein, Éléments de Droit Constitutionnel, Paris : L. Larose 1896.
Fennema 2009
M. Fennema, ‘Noot onder Wildersbeschikking (NJ 2009, 191 m.nt. Y. Buruma)’, Strafblad 2009, p. 198-
208.
Gerards 2010
J. Gerards, ‘Het EVRM’, Ars Aequi 2010, 10, p. 726-730.
Gillespie 1997
J.L. Gillespie, The Age of Richard II, Gloucestershire: Sutton Publishing Limited 1997.
Groothuis 2010
M. Groothuis, ‘Informatievrijheid en digitalisering’, in: L. Mommers e.a. (red.), Het binnenste buiten.
Liber amicorum ter gelegenheid van het emeritaat van prof. dr. Aernout H.J. Schmidt, Leiden:
eLaw@Leiden 2010, p. 79-91.
Van de Heyning 2012
C. van de Heyning, ‘De Toetreding van de EU tot het EVRM: goede afspraken maken goede vrienden’,
TvCR 2012, p. 230-248.
Hirsch Ballin 1983
E.M.H. Hirsch Ballin, ‘Het grondrecht op behoorlijke rechtspraak in het Nederlandse administratieve
recht’, Preadvies NJV, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1983, p. 9-149.
Van der Hulst 2000
M. van der Hulst, The parliamentary mandate: a global comparative study, Genève: Interparliamentary
Union 2000.
Inter-Parliamentary Union, 1999
Guidelines on the Rights and Duties of the Opposition in Parliament, Libreville (Gabon): Inter-
Parliamentary Union, 1999.
Jans 2002
J.H. Jans e.a., Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002.
93

Janssen & Nieuwenhuis 2012
E.H. Janssen & A.J. Nieuwenhuis, ‘De verhouding tussen vrijheid van meningsuiting en discriminatie in
het Wilders-proces. En erna? Een analyse van 'het proces van de eeuw', NJCM-Bulletin, 2012, p. 177-
207.
De Jong 1987
B.F. de Jong, ‘Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor uitlatingen van immuniteitsgerechtigden’, in B.F.
de Jong, C.A.J.M. Kortmann & H.R.B.M. Kummeling (red), Nijmeegs staatsrecht (Beekman-bundel),
Nijmegen: GNI 1987, p. 47-58.
Joya 2010
M. Joya, Een vrouw tussen krijgsheren, Breda: Uitgeverij De Geus 2010.
Jurgens 2010
E.C.M. Jurgens, ‘Een gedurfde stelling’, TvCR 2010, p. 322-326.
Kanne 2011
P. Kanne, Gedoogdemocratie. Heeft stemmen eigenlijk wel zin?, Amsterdam: Meulenhoff 2011.
Kranenburg 1958
R. Kranenburg, Het Nederlands Staatsrecht, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon 1958.
Koops & Groothuis 2008
E.J. Koops & M.M. Groothuis, ‘Constitutional Rights and New Technologies in The Netherlands’, in: E.J.
Koops, R. Leenes et al. (red.), Constitutional Rights and New Technologies, A Comparative Study,
Information Technology and Law series, The Hague: Asser Press 2008.
Kortmann 1987
C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987.
Kortmann 2008
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel Recht, Deventer: Kluwer 2008.
Lawson 2008
R.A. Lawson, ‘Wild, wilder, wildst – Over de ruimte die het EVRM laat voor de vervolging van kwetsende
politici’, NTM/NJCM-Bulletin 2008, p. 469-484.
Lawson 2011
R. Lawson, ‘Schuifelend langs de afgrond. Politici en de grenzen van de vrijheid van meningsuiting’, in:
A. Ellian, G. Molier & T. Zwart (red.), Mag ik dit zeggen? Beschouwingen over de vrijheid van
meningsuiting, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 191-204.
Lesaffer 2008
R. Lesaffer, Inleiding tot de Europese rechtsgeschiedenis, Leuven: Universitaire Pers Leuven 2008.
Maris 2008
A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008.
De Meij 2000
J.M. de Meij (e.a.), Uitingsvrijheid: de vrije informatiestroom in grondwettelijk perspectief, Amsterdam:
Cramwinckel 2000.
Molier 2011
G. Molier, ‘Politiek correct vonnis’, NJB 2011, p. 1867-1869.
94

De Morree 2010
P. E. de Morree, ‘Parlementaire immuniteit: discutabel privilege of onmisbaar instrument’, in: R.
Nehmelman (red.), Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: Wolf Legal
Publishers 2010, p. 25-48.
Myttenaere 1998
R. Myttenaere, The Immunities of Members of Parliament, Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1998.
Navarra 2011
A. Navarra, The Elements of Constitutional Law, United States of America: Law Book Press 2011.
Nehmelman 2010
R. Nehmelman, ‘De verboden politieke meningsuiting als ambtsmisdrijf’, in: R. Nehmelman (red.),
Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010, p.
7-23.
Nehmelman 2011a
R. Nehmelman, ‘Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is?’, Ars Aequi 2011, p. 355-
360.
Nehmelman 2011b
R. Nehmelman, ‘Uitbreiding van de parlementaire immuniteit’, in: A. Ellian, G. Molier & T. Zwart (red.),
Mag ik dit zeggen? Beschouwingen over de vrijheid van meningsuiting, Den Haag: Boom Juridische
uitgevers 2011, p. 243-262.
Nieuwenhuis 2010
A.J. Nieuwenhuis, ‘Tussen grondrechtelijke vrijheid en de parlementaire onschendbaarheid: de vrijheid
van meningsuiting van de parlementariër’, TvCR 2010, p. 4-23.
Nieuwenhuis 2012
A. Nieuwenhuis, ‘Na de zaak Wilders. Is nu de wetgever aan zet?’, Ars Aequi 2012, p. 866-869.
Van Noorloos 2012
M. van Noorloos, ‘Haatuitingen: argumenten en dilemma’s vergeleken’, Ars Aequi 2012, p. 401-404.
Offerman 2007
K. Offerman, Parliamentary immunity in the European Parliament: internal study, Brussels: European
Parliament 2007.
Van Os 1910
W.A.E. van Os, De gerechtelijke onvervolgbaarheid der volksvertegenwoordigers, Groningen: Wolters
1910.
Oud 1967
P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk
Willink 1967.
Peters 2010
J.A. Peters, ‘Immuniteit ook buiten het parlementaire debat’, TvCR 2010, p. 327-330.
Renkema 2011
J. Renkema, ‘Een verkennend onderzoek naar taalverruwing’, Internationale neerlandistiek 2011, 1, p.
25-43.
95

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011a
Migratiepolitiek voor een open samenleving, Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2011b
De nieuwe regels van het spel. Internet en publiek debat, Den Haag: Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling 2011.
Van Rossem 2010
M. van Rossem, Waarom is de burger boos? Over hedendaagse populisme, Amsterdam: Nieuw
Amsterdam 2010.
Rozemond 2012
N. Rozemond, ‘Het Wildersvonnis vanuit strafrechtelijk perspectief’, Ars Aequi 2012, p. 286-289.
Taswell-Langmead 1890
T.P. Taswell-Langmead, English constitutional history from the Teutonic conquest to the present time,
London: Stevens & Haynes 1890.
Schutgens 2012
R.J.B. Schutgens, ‘Het Wildersvonnis vanuit staatsrechtelijk perspectief’, Ars Aequi 2012, p. 290-294.
Schutgens 2013
R.J.B. Schutgens, ‘Parlementaire immuniteit’, in: Immuniteiten. Het recht opzijgezet? (Handelingen
Nederlandse Juristen-Vereniging 2013-1), Deventer: Kluwer 2013, p. 5-62.
De Vos van Steenwijk 1927
R.H. de Vos van Steenwijk, `Parlementaire immuniteit’, in: J.H. Carp (e.a.), Staatsrechtelijke opstellen:
uitgegeven ter gelegenheid van het aftreden van Prof. H. Krabbe als hoogleeraar aan de Rijks
Universiteit te Leiden, Tweede deel: Bijdragen van oud-leerlingen, s-Gravenhage: Nijhoff 1927, p. 103-
124.
Yi 2009
W. Yi, Research on Parliamentary Privilege Concurrently Discuss Chinese National People’s Congressional
Privilege (diss. Universität zu Berlin), Berlin: Sierke 2009.
Turpijn 2008
J.J.B. Turpijn, Mannen van gezag. De uitvinding van de Tweede Kamer 1848 – 1888, Amsterdam:
Wereldbibliotheek 2008.
Vermeulen 2010
B.P. Vermeulen, ‘De grondwetsherziening van 1917’, in: R.J.B. Schutgens e.a., Canon van het Recht,
Nijmegen: Ars Aequi Libri 2010, p. 81-84.
Verslag Staatscommissie-Heemskerk 1910
Verslag der Grondwetscommissie ingesteld bij Koninklijk Besluit van 24 maart 1910, nr. 16.
Verslag Staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck 1918
Verslag der Grondwetscommissie ingesteld bij Koninklijk Besluit van 20 december 1918, nr. 78.
Verslag Staatscommissie-De Wilde 1936
Verslag der Grondwetscommissie ingesteld bij Koninklijk Besluit van 24 januari 1936, nr. 41.
Verwey 1976
G. Verwey, Geschiedenis van Nederland. Levensverhaal van zijn bevolking, Amsterdam: Elsevier 1976.
96

Voermans 2012
W.J.M. Voermans, ‘Parlementariërs en de rechter’, in: P. Bootsma, B. van den Braak & L.F.M. Verhey
(Eds.), Kringen in de hofvijver; liber amicorum voor Joop van den Berg, Maastricht: Interfax - Maastricht
University 2012, p. 240-249.
Zwart 2011
T. Zwart, ‘Op grond van het EVRM hoeft Wilders geen blad voor de mond te nemen’, in: A. Ellian, G.
Molier & T. Zwart (red.), Mag ik dit zeggen? Beschouwingen over de vrijheid van meningsuiting, Den
Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 329-336.
97

Jurisprudentie
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70 (Golder tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72 (Handyside tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 25 april 1978, nr. 5856/72 (Tyrer tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times tegen het Verenigd Koninkrijk)
ECRM 11 oktober 1979, nr. 8348/78 en 8406/78 (Glimmerveen en Hagenbeek tegen Nederland)
EHRM 24 oktober 1979, NJ 1980, 114, m.nt. E.A. Alkema (Winterwerp tegen Nederland)
EHRM 8 juli 1986, nr. 9815/82, NJ 1987, 901, m.nt. E.A. Alkema (Lingens tegen Oostenrijk)
EHRM 23 mei 1991, nr. 11662/85, NJ 1992, 456, m.nt. E.J. Dommering (Oberschlick I)
EHRM 23 april 1992, nr. 11798/85 (Castells tegen Spanje)
EHRM 25 juni 1992, nr. 13778/88 (Thorgeir Thorgeirson tegen IJsland)
EHRM 28 augustus 1992, NJ 1994, 103 (Schwabe)
EHRM 23 september 1994, nr. 15890/89 (Jersild tegen Denemarken)
EHRM 27 april 1995, nr. 15773/89 en 15774/89 (Piermont tegen Frankrijk)
EHRM 1 juli 1997, nr. 20834/92, NJ 1999. 709, m.nt. E.J. Dommering (Oberschlick II)
EHRM 25 november 1997, nr. 18954/91 (Zana tegen Turkije)
EHRM 21 maart 2000, nr. 24773/94 (Wabl tegen Oostenrijk)
EHRM 9 mei 2000, nr. 34129/96 (Sander tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 27 februari 2001, nr. 26958/95 (Jerusalem tegen Oostenrijk)
EHRM 11 oktober 2001, nr. 50841/99 (Osmani e.a. tegen Macedonië)
EHRM 26 februari 2002, nr. 34315/96 (Krone Verlag tegen Oostenrijk)
EHRM 6 november 2002, nr. 25144/94, 26149/95 tot 26154/95, 27100/95 en 27101/95 (Sadak e.a. tegen
Turkije)
EHRM 17 december 2002, nr. 35373/9, NJCM Bulletin 2004, 7, m.nt. W. Voermans (A. tegen het Verenigd
Koninkrijk)
EHRM 30 januari 2003, nr. 40877/98 (Cordova tegen Italië)(n o 1)
EHRM 30 januari 2003, nr. 45649/99 (Cordova tegen Italië) (n o 2)
EHRM 27 november 2003, nr. 62902/00 (Zollmann tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 3 juni 2004, nr. 73936/01 (De Jorio tegen Italië)
EHRM 29 maart 2005, nr. 72713/01 (Oekraïense Media Groep tegen Oekraïne)
EHRM 6 december 2005, nr. 23053/02 (Ielo tegen Italië)
EHRM 18 oktober 2005, nr. 5446/03 (Perrin tegen het Verenigd Koninkrijk)
EHRM 31 januari 2006, nr. 64016/00 (Giniewski tegen Frankrijk), NJ 2007, 200
EHRM 14 februari 2006, nr. 28793/02 (Christian Democratic People’s Party tegen Moldavië)
EHRM 4 april 2006, nr. 33352/02 (Keller tegen Hongarije)
98

EHRM 6 april 2006, nr. 43797/98 (Malisiewicz-Gasior tegen Polen)
EHRM 20 april 2006, nr. 10180/04 (Patrono, Cascini en Stefanelli tegen Italië)
EHRM 4 mei 2006, nr. 34520/97 (Alinak tegen Turkije)
EHRM 6 juli 2006, nr. 59405/00 (Erbakan tegen Turkije)
EHRM 2 november 2006, nr. 13071/03 (Standard Verlag GmbH)
EHRM 16 november 2006, nr. 11801/04 (Tsalkitzis tegen Griekenland)
EHRM 30 november 2006, nr. 10807/04 (Veraart tegen Nederland)
EHRM 31 juli 2007, nr. 41551/98 (Karapete tegen Turkije)
EHRM 10 juli 2008, nr. 15948/03 (Soulas tegen Frankrijk)
EHRM 24 februari 2009, EHRC 2009, 51, m.nt. J.L.W. Broeksteeg (C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië)
EHRM 30 juni 2009, nr. 35579/03 (Etxeberria e.a. tegen Spanje)
EHRM 16 juli 2009, nr. 10883/05 (Willem tegen Frankrijk)
EHRM 16 juli 2009, nr. 15615/07, EHRC 2009, 111, m.nt. D. Voorhoof, NJ 2009, 412, m.nt. Dommering en
Mediaforum 2009, 10 nr. 29 m.nt. Voorhoof (Féret tegen België)
EHRM 3 december 2009, nr. 8917/05, EHRC 2010, 14, m.nt. J.L.W. Broeksteeg (Kart tegen Turkije)
EHRM 2 februari 2010, nr. 571/04 (Kubaszewski tegen Polen)
EHRM 11 februari 2010, nr. 24895/07 (Syngelidis tegen Griekenland)
EHRM 6 april 2010, nr. 2/08 (C.G.I.L. en Cofferati tegen Italië) (n o 2)
EHRM 20 april 2010, nr. 18788/09, NJ 2010, 429, m.nt. Dommering (Le Pen tegen Frankrijk)
EHRM 15 maart 2011, nr. 2034/07 (Otegi Mondragon tegen Spanje)
EHRM 24 mei 2011, nr. 26218/06 (Onoratio tegen Italië)
EHRM 26 juli 2011, nr. 41262/05, (Springer/Slowakije)
EHRM 9 februari 2012, nr. 1813/07 (Vejdeland e.a. tegen Zweden)
EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06 (Telegraaf Media Nederland Landelijke Media BV e.a. tegen
Nederland)
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen/Europese Unie
HvJ EG 16 december 1960, nr. 6/60 (Humblet/België)
HvJ EG 5 februari 1963, nr. 26/62 (Van Gend en Loos)
HvJ EG 15 juli 1964, nr. 6/64 (Costa/Enel)
HvJ EG 9 maart 1978, nr. 106/77 (Simmenthal)
HvJ EG 21 oktober 2008, nr. C-200/107 en C-201/07 (Marra/Italië)
HvJ EU 9 november 2010, nr. C-92/09 en C-93/09 (Volker und Markus Schecke GbR e.a.)
HvJ EU 22 december 2010, nr. C-279/09 ( DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH tegen
Duitsland)
HvJ EU 6 september 2011, nr. C-163/10 (Patricielo tegen Italië)
99

Gerecht van eerste aanleg
GvEA EG 15 oktober 2008, nr. T-345/05 (Mote/Parlement)
Hoge Raad
HR 14 maart 1978, NJ 1978, 664 (Glimmerveen)
HR 24 juni 1983, NJ 1984, 801 (Gemeenteraadslid)
HR 14 maart 1989, NJ 1990, 29, m.nt. T.M. Schalken (Vrije Democraten)
HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewetarrest)
HR 16 april 1996, NJ 1996, 527 (Vereniging Centrumdemocraten)
HR 20 april 1999, VR 2000, 28.
HR 18 mei 1999, NJ 1999, 634, m.nt. A.C. ’t Hart (Janmaat)
HR 9 januari 2001, NJ 2001, 203 (Van Dijke)
HR 2 april 2002, NJ 2002, 421
HR 28 juni 2002, NJ 2002, 577, m.nt. T. Koopmans (commissie Van Traa)
HR 14 januari 2003, NJ 2003, 261, m.nt. P.A.M. Mevis
HR 25 november 2005, LJN AU4019
HR 18 januari 2008, LJN BB3210 (van Gasteren - Hemelrijk)
HR 17 juni 2011, NJ 2011, 450, m.nt. E.J. Dommering; Mediaforum 2011, 9, m.nt. J. M. van den Berg
(Lampe/Wever)
HR 11 november 2011, NJ 2012, 529, m.nt. E.A. Alkema; AB 2012, 79, m.nt. S.A.J. Munneke (Delftse
gondelaffaire)
HR 11 mei 2012, NJB 2012, 1220
HR 12 mei 2012, NJ 2012, 530, m.nt. E.A. Alkema
Gerechtshof
Hof Arnhem 15 december 1980, NJ 1981, 519
Hof Den Haag 9 juni 1999, AB 1999, 328 (Van Dijke)
Hof Den Haag 27 mei 2004, NJF 2004, 492
Hof Amsterdam 21 juli 2008, LJN BD9027
Hof Amsterdam 21 januari 2009, NJ 2009, 191, m.nt. Y. Buruma (Wilders)
Hof Amsterdam 23 februari 2010, LJN BL6050 (Belediging op Hyves)
HR 10 maart 2009, NJ 2010, 19, m.nt. P.A.M. Mevis
Hof Den Haag 16 maart 2010, LJN BL7588
Hof Amsterdam 11 maart 2013, LJN BZ3787
100

Rechtbank
Rechtbank Middelburg 7 september 1979, NJ 1980, 238
Rechtbank Middelburg 17 september 1980, NJ 1981, 373
Rechtbank Den Haag 26 februari 1987, KG 1987, 134 (Harm Dost)
Rechtbank Den Haag 6 oktober 1998, AB 1999, 150 (Van Dijke)
Rechtbank Den Haag 15 maart 2005, LJN AT0303 (Ayaan Hirsi Ali)
Rechtbank Rotterdam 21 november 2006, LJN AZ3031 (Vereniging Islam Democraten/Marco Pastors)
Rechtbank Den Haag 7 april 2008, LJN BC8732 (Islamitische Federatie/Wilders)
Rechtbank Haarlem 25 februari 2009, LJN BH5203
Rechtbank Amsterdam 23 juni 2011, LJN BQ9001 (Geert Wilders)
Verenigd Koninkrijk
Ex parte Watson (1869) Queen's Bench Reports 573 at 576.
Verenigde Staten
Gravel v. United States, 408 U.S. 606 (1972)
Hutchinson v. Proxmire, 443 U.S. 111 (1979)
United States v. Brewster, 408 U.S. 501 (197)
Frankrijk
Gerechtshof Parijs, 11 maart 1987 (Alain Vivien)
Italië
Corte Constitutionale, Sentenza n. 58/2000
Corte Constitutionale, Sentenza n. 59/2002
Bulgarije
Konstitutsionen Sûd na Republika Bûlgariya n. 10 ot 27 yuli 1992
101

102

37stevergadering
Dinsdag11 januari2011
Aanvang13.30uur
TweedeKamer
11 januari 2011
TK37 37-1-1
1
Voorzitter:Verbeet
Tegenwoordigzijn143leden,teweten:
Albayrak,Aptroot,Arib,Azmani,Bashir,VanBeek,
Beertema,VanBemmel,Berndsen,VandenBesselaar,
Biskop,Blanksma-vandenHeuvel,Blok,VanBochove,
DeBoer,VanBommel,Bontes,Bosma,Bosman,
Bouwmeester,Braakhuis,Brinkman,TenBroeke,Bruins
Slot,VanderBurg,Çelik,Cohen,Çörüz,VanDam,Van
Dekken,Dezen‍tjéHamming-Bluemink,Dibi,Tonyvan
Dijck,JaspervanDijk,Dijkgraaf,Dijkhoff,Dijksma,
Dijkstra,Dijsselbloem,Dikkers,Dille,Driessen,El
Fassed,Elias,Elissen,Ferri‍er,Frits‍ma,VanGent,Van
Gerven,Gesthuizen,Grashoff,Graus,Groot,Hachchi,
VanHaersmaBuma,Halsema,VanderHam,Hamer,
Harbers,Haverkamp,Heijnen,Helder,Hennis-Plasschaert,
Hernandez,VanHijum,Houwers,Huizing,Irrgang,
Jacobi,Jadnanansing,PaulusJansen,RikJanssen,De
Jong,Klaver,VanKlaveren,Klijns‍ma,Knops,Koolmees,
Koopmans,Koppejan,Kortenoeven,KoşerKaya,Kuiken,
Leegte,Leijten,DeLiefde,Lodders,Lucas,Lucassen,
Marcouch,VanMiltenburg,Monasch,DeMos,Mulder,
Neppérus,Nicolaï,Omtzigt,Ormel,Ortega-Martijn,
Ouwehand,Pechtold,Plasterk,VanRaak,Re‍court,Roemer,
DeRoon,Rouvoet,DeRou‍we,Samsom,Sap,Schaart,
Slob,Smeets,Smilde,Smits,Snijder-Hazelhoff,Spekman,VanderStaaij,Sterk,VanderSteur,St‍raus,Taverne,
Thieme,Timmermans,VanTongeren,VanToorenburg,
Uitslag,Ulenbelt,VanderVeen,VanVeldhoven,VenrooyvanArk,Verbeet,Verhoeven,Vermeij,VanVliet,
Voordewind,Voortman,VanderWerf,Wiegman-van
MeppelenScheppink,Wilders,DeWit,WolbertenZiengs,
endeheerOpstelten,ministervanVeiligheidenJustitie,deheerDeJager,ministervanFinanciën,mevrouw
Schippers,ministervanVolksgezondheid,Welzijnen
Sport,deheerAtsma,staatssecretarisvanInfrastructuur
enMilieu,deheerBleker,staatssecretarisvanEconomischeZaken,LandbouwenInnovatie,enmevrouwVeldhuijzenvanZanten-Hyllner,staatssecretarisvanVolksgezondheid,WelzijnenSport.
Devoorzitter:
Ikopendevergadering,deeerstevandeKamerinhet
nieuwejaar.Ikverzoekdeledenplaatstenemen.Ikben
natuurlijkblijomuallemaalweeringoedegezondheidterugtezien.
Damesenheren.Aandeordeis–ikkanhethaastniet
zeggen–hetafscheidvanmevrouwHalsema.Ikhebeen
briefvanhaarontvangen,dieikgavoordragen.
"Geachtevoorzitter,besteGerdi,
Bestecollega's,
Vanafdeeerstekeerdatikstruikelendoverhetgroenetapijtnaarhetspreekgestoeltelieptotaandelaatsteroutineusgeplaatsteinterruptie,hebikmebevoorrechtgeweten.Aanvolksvertegenwoordigerzijnisnietsgewoon
ofvanzelfsprekend.Jemerkthetookdagelijks:aande
egardswaarmeedebodesjebehandelen,hetnauwkeuriggeschrevenverslagvanjegoedeenslechteinbreng,
je's ochtendsvroegschoongemaaktekamer,deaankondigingvandekokdatdeIndischeschepschotelklaarstaat
enhetmildecommentaarwaarmeedebeveiligingjevergeeftdatjetoegangspasweereensthuisineenandere
tasisblijvensteken.Alsvolksvertegenwoordigerwordje
doordezorgvananderenomringd,vooralvanalhetKamerpersoneeldatdikwijlsonzichtbaar,maarprofessioneelenonvergetelijkaardigzijnwerkdoet.Nuikvertrek
natwaalfeneenhalfjaar,wilikallereersténvooraltegen
henzeggen:dankjulliewel!
Sindsikdriewekengeledenmijnvertrekaankondigde,hebiknatuurlijkveelnagedachtoverdeplekdieik
verlaat,envanmijzalergeensombertekomen.Sinds
1998,toenikaantrad,zijnonzesamenlevingenonsparlementveranderd.DeschokvandeaanslagopdeTwin
Towers,vantweepolitiekemoordenenvaneeninternationalefinanciëleeneconomischecrisisklinktookdoorin
hetparlement,enheeftonzepolitiekeverhoudingenen
omgangsvormenonherroepelijkveranderd.Onzesamenlevingismeergepolariseerdgeraaktenonsparlementis
vaneenvriendelijkforummeerenmeereenstrijdlustige
arenageworden.Detaaldiewehanterenissomsschril
maarookrechttoerechtaan;detegenstellingenzijneven
hardalszehelderzijn.Mijisdatlief.Ikkanmenamelijk
heelgoeddeschokherinnerentoenikalskersversejustitiewoordvoerderdebetekenisleerdevandeafkorting
amamob:eenalleenstaande,minderjarigeasielzoekeris
metonbekendebestemmingvertrokken.Hetiseenwillekeurigvoorbeeldvanbureaucratischenbeleidsjargon,
bedoeldomeengrootmenselijkdramateverhullenen
vanpijnteontdoen.

TweedeKamer
11 januari 2011
TK37 37-1-2
Hetparlementbewijstzichzelfeenheelslechtedienst
alshetopereertalseenhermetischgeslotensysteemmet
eigencodesentaal,onbegrijpelijkvoorbuitenstaanders,
voorhetvolkdathetvertegenwoordigt.DeafgelopenjarenisdeTweedeKameronmiskenbaartoegankelijkergewordenendatisgoed:veellieverhevigeemoties,straatrumoerenruwerezedendanhethandjeklapendezelfgenoegzaamheidvandebeslotensociëteit.Jebevoorrecht
wetenisietsheelandersdanjebevoorrechtgedragen.
Nudetegenstellingeninonzesamenlevinggroterworden,isweldevraaghoedezedoorvolksvertegenwoordigersingoedebanenwordengeleid.Onsparlementis
vanoudsherdeplaatswaarnietalleendemeerderheid,
maarookpolitieke,etnischeenreligieuzeminderheden
zichgehoordenvertegenwoordigdbehorenteweten.Er
dientruimtetezijnvoordegeaccepteerdeopvattingen,
maarookenjuistvoordeniet-geaccepteerdeenzelfsonacceptabeleopvattingen.Nuhetpolitiekedebatnietmeer
alleenplaatsvindtinhetparlement,maarook–ensoms
gelijktijdig–optelevisieenopinternet,lijkthetmijtijd
omnatedenkenoverderegelsvanparlementaireonschendbaarheid.Volksvertegenwoordigersdienenzich
beschermdenvrijteweten,ookalszijmeningenverkondigendiesommigentegendeborststuitenofzelfsronduitkwetsen.Diebeschermingzounietalleenmoetengeldenalszijachterhetspreekgestoelteofbijdeinterruptiemicrofoonstaan,maaroveralwaarzijuithoofdevanhun
functiehetwoordvoeren.
Voormijgoldengeldtdathetdemocratischedebataan
betekeniswintnaarmatehetscherperenhelderderwordt
gevoerd.Tegelijkertijdhebikaltijdgeprobeerddedeugd
vanwellevendheidtebeoefenen.Juisthetbesefineen
bevoorrechtepositieteverkeren,geeftjealsparlementariërdeopdrachtomjeintelevenindeproblemenenzorgenvanallemensendiejevertegenwoordigtenomzacht
overhenteoordelen.Ookoverdemensendienooitopje
zoudenstemmenennietonderstoelenofbankensteken
datzijeenhekelhebbenaanjeopvattingen.Deeerlijkheid
gebiedttezeggen–deugdzaamheidblijfteenideaal–dat
ikdaarsomsinbengeslaagd…ensomsookniet.
Daarbijlaatikhet.Hetwasmijeengroteeeromparlementariërtemogenzijn.Ikdankjullie,medestanders
entegenstanders,voordesamenwerkingenwensjullie
scherpteenwellevendheidtoe.
Femke"
(applaus)
Devoorzitter:
MevrouwHalsema,besteFemke,opdeeerstedagvan
hetafgelopenkerstrecesverrasteuons,althansdemeestenvanons,metdeaankondigingvanuwvertrekuitde
Kamer.Vertrouwelingenwistenaleerderdatdekans
grootwasdatuvóórhetkerstreceseenbesluitzounemen.Hoedanook,uwvertrekiseenverliesvoordeKamer,alsarenavandenationalepolitiek,datwekonden
toevoegenaanhetrijtjeoverpeinzingentijdensdefeestdagen.
Op19 mei1998werdulidvandezeKamer.Noggeen
maandlaterhielduuwmaidenspeech,namelijkop17 junivandatjaar,ennoggeenvijfjarenlater,op26
november2002ompreciestezijn,volgdeuPaulRosenmöllerop
alsfractievoorzittervanGroenLinks.Ditzijndedrogejaartallen.
InderuimtwaalfjaardatulidwasvandezeKamer
groeideualsneluittoteenvandemeestbeeldbepalendeentoonaangevendepoliticivanonsland.Scherpanalyserendenwelbespraaktdronguvaakdoortotdekernvraagineendebat.Datwerdvaakdooruingeluidmet
eensimpelzinnetjedat,zachtuitgesprokenachterdeinterruptiemicrofoon,hetdramatischeeffecthaddatiedereenzijnademinhieldvanuithetvagebesef:núkomtde
vraagdervragen,hetwordteropoferondervoorhemof
haardiedezemoetbeantwoorden!Datzinnetjeluidde,
ikzeihetal,steedsheelsimpel:"Voorzitter,danhebiknu
eenvraag".
Ditismaaréénvoorbeeldvanuwgeweldigeredenaarstalent,datu,terecht,deThorbeckeprijsvoorpolitiekewelsprekendheidheeftopgeleverd.
Hetaantalinterruptiesdatuopuwnaamheeftstaan,
heeftdaarbij,naarikhoop,geenrolgespeeld,maarzou
ookdaaraaneenprijsverbondengaanwordendanzou
mijnvoorstelzijnomdiedeFemkeHalsemaprijstenoemen,ofkortweg:deFemke!
Nietalleeninwoordmaarookingeschriftbehoorde
utotdemeestproductieveencreatievegeestenhierin
huis.Intalvanpublicatiesenkrantenartikelenheeftuuw
visieoppolitiekeonderwerpenuitgewerktentoegelicht.
Vanhetaanmerkelijkeaantalinitiatiefwetsvoorstellendat
uhebtingediend,noemiknuslechtshetbelangrijkste,
namelijkhet,zoalsheternunaaruitziet,kansrijkevoorstelomrechterlijketoetsingvanwettenaandeGrondwet
mogelijktemaken.DitvoorstelisindefasevandezogenoemdetweedelezingaanbelandenwachtnuopuwreactieophetverslagvandevastecommissievoorBinnenlandseZaken.Hebtukansgezienomonderdekerstboom
denotanaaraanleidingvanhetverslagteschrijven,als
afscheidsgeschenkaandeKamer?Wantalsditvoorstel
deeindstreepgaathalendanhebtueennietonbelangrijkegrondwetswijzigingopuwnaam!
DeGrondwetengrondrechtenvormeneenrodedraad
inuwpolitiekebewogenheidenuwloopbaan."Ikheb
geengeloofenwaterhetdichtstbijindebuurtkomt,zijn
deuniverselerechtenvandemens."Datverklaardeuin
oktober2007inhetlijfbladvandeEvangelischeOmroep.
Ietsaardseriseenandererodedraadinuwpolitiekeleven,namelijkuwonbevreesdegebruikvandenieuwste
media.Ubenteenvandeactiefstetwitteraarsonderde
huidigepolitici,maardatisniethetenige.Ubentookeen
vandeweinigendiehetmiddelgebruikenwaarvoorhet
isbedoeld,namelijkvoordedialoog.Velenvanonszijn
waarschijnlijkuwludiekeactiein2006vergeten,waarbijmenuwstemkondownloadenomdiealssprekendewegwijzerteinstallerenopdeTomTom,genaamdde
"FemFem".Kortom:voornietsbevreesd.
Uwpolitiekeleitmotivisvolgensmijaltijduwoptimismeoverdetoekomstgeweest,alsenigendusverplicht
medicijntegeneencultuurvanangst."Optimisme"iseen
woorddatvaakinuwpublicatiesenvraaggesprekkente
vindenis.Degenendieditvileinproberenterugteleiden
naarhetwellichtnaïevewereldbeeldvaneenmeisjedat
indepolitiekverdwaaldwasgeraakt,zatenerhelemaal
naast.Uwas,omhetzachtuittedrukken,trouwensnooit
gecharmeerdvankarakteranalysesdoormensendiepretendeerdenualspersoontekennen,maarditterzijde.
Nee,uwoptimismeisgebaseerdopderationele,innerlijkeovertuigingdatkijkennaardetoekomstalleenzinheeft
vanuiteenpositieveinstelling.Dieinstellingheefthetu
mogelijkgemaaktomhetbesluittenemenomuitdepolitiektestappen."Ikzouwillenontdekkenofikhetkan:he-

lemaalopnieuwbeginnenopeenplekwaarniemandop
mijzittewachten."Datzeiualinfebruari2007,in–hoe
treffend–eentijdschriftdat"OnzeWereld"heet.Namens
onsallenzouikuwillenzeggen:ukunthet.Erisgeenenkeleredenomtetwijfelenaandekrachtvandeuniversele
mensdie"FemkeHalsema"heet.
Veeldankvooralhetwerkdatuhierhebtverzeten
voordeinspiratiediedaarvanuitgaat.Femke,hetgaje
goed!
(applaus)
Devoorzitter:
Hetisnietgebruikelijkomindezesituatieteschorsen.
Datdoenwijnooit.Wijgaandanookgewoonverdermet
eenanderonderdeelvandeagendaendatishetvragenuur.
TweedeKamer
11 januari 2011
TK37 37-1-3

Legal provisions on the national parliamentary immunities
from the member states in the European Union i
Austria
In Austria the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 57
of the Constitution.
‘Article 57
(1) The members of the National Council may never be made responsible for votes cast in the exercise of their
function and only by the National Council on the grounds of oral or written utterances made in the course of
their function.
(2) The members of the National Council may on the ground of a criminal offence – the case of apprehension
in the act of committing a crime excepted – be arrested only with the consent of the National Council.
Domiciliary visitations of National Council members likewise require the National Council's consent.
(3) Legal action on the ground of a criminal offence may otherwise without the national Council's consent be
taken against members of the National Council only if it is manifestly not connected with the political activity
of the member in question. The authority concerned must however seek a decision by the National Council on
the existence of such a connection if the member in question or a third of the members belonging to the
Standing Committee entrusted with these matters so demands. Every act of legal process shall in the case of
such a demand immediately cease or be discontinued.
(4) In all these cases the consent of the National Council counts as granted if within eight weeks it has not
given a ruling on an appropriate request by the authority competent for the institution of legal action; the
President, with a view to the National Council's adoption of a resolution in good time, shall at the latest put
such a request to the vote on the day but one before expiry of the deadline. The latter does not include the
period when the National Council is not in session.
(5) In case of a member's apprehension in the act of committing a crime, the authority concerned must
immediately notify the President of the National Council of the occurrence of the arrest. If the National
Council or when it is not in session the Standing Committee entrusted with these matters so demands, the
arrest must be suspended or the legal process as a whole be dropped.
(6) The immunity of members ends with the day of the meeting of the newly elected National Council, that of
functionaries of the National Council whose tenure of office extends beyond this date on the expiry of this
term of office.
(7) The detailed provisions are settled by the federal law on the House of Representatives' Standing Orders.’
Belgium
In Belgium the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Articles 58
and 59 of the Constitution.
‘Article 58
No member of either of the two Chambers can be prosecuted or pursued with regard to opinions and votes
given by him in the exercise of his duties.’
‘Article 59
Except in the case of a flagrant offence, no member of any Chamber may, during a session, be directly
remanded or summoned before a court or tribunal regarding repressive matters nor be arrested except with
the authorisation of the Chamber of which he is a member.
1

Except in the case of a flagrant offence, restraining measures requiring the intervention of a judge cannot be
instituted against a member of any Chamber for the duration of a session, regarding repressive matters,
except by the first President of the Court of Appeal at the demand of the competent judge. This decision is
communicated to the President of the concerned Chamber.
All searches or seizures executed by virtue of the paragraph above can be performed only in the presence of
the President of the Chamber concerned or a member appointed by him.
During the session, only the officers of the public prosecutor's department and competent officers may
institute repressive proceedings against a member of any Chamber.
The member of any Chamber in question may at all stages of the investigations regarding repressive
measures, request for the duration of the session that the Chamber of whom he is a member suspend the
proceedings. The Chamber in question must grant this request if supported by a majority of two-thirds of the
votes given.
Detention of a member of any Chamber or his investigation by a court or Tribunal is suspended for the
duration of the session if the Chamber of whom he is a member so requests.’
Bulgaria
In the Republic of Bulgaria, the parliamentary immunities are granted to the members of the national
parliament by Articles 69 and 70 of the Constitution.
‘Article 69
Members of the National Assembly shall not be held criminally liable for their opinions or votes in the National
Assembly.’
‘Article 70
(1) A Member of the National Assembly shall be immune from detention or criminal prosecution except for
the perpetration of a criminal offence, and in such case the permission of the National Assembly or, in
between its session, of the Chairperson of the National Assembly, shall be required. No permission shall be
required when a Member is detained in flagrante delicto; the National Assembly or, in between its session, the
Chairperson of the National Assembly, shall be notified forthwith.
(2) No permission for initiating criminal prosecution shall be required, where the Member of the National
Assembly has given his consent thereto in writing.’
Cyprus
In Cyprus the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by virtue of
Article 83 of the Constitution.
‘Article 83
1. Representatives shall not be liable to civil or criminal proceedings in respect of any statement made or vote
given by them in the House of Representatives.
2. A Representative cannot, without the leave of the High Court, be prosecuted, arrested or imprisoned so
long as he continues to be a Representative. Such leave is not required in the case of an offence punishable
with death or imprisonment for five years or more in case the offender is taken in the act. In such a case the
High Court being notified forthwith by the competent authority decides whether it should grant or refuse
leave for the continuation of the prosecution or detention so long as he continues to be a Representative.
3. If the High Court refuses to grant leave for the prosecution of a Representative, the period during which the
Representative cannot thus be prosecuted shall not be reckoned for the purposes of any period of
prescription for the offence in question.
2

4. If the High Court refuses to grant leave for the enforcement of a sentence of imprisonment imposed on a
Representative by a competent court, the enforcement of such sentence shall be postponed until he ceases to
be a Representative.’
Czech Republic
In the Czech Republic the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by
Article 27 of the Constitution.
‘Article 27
(1) No Deputy or Senator may be disciplined for his or her voting in the Chamber of Deputies or in the Senate,
or in their bodies.
(2) No Deputy or Senator may be criminally prosecuted for statements made in the Chamber of Deputies or in
the Senate, or in their bodies. A Deputy or a Senator shall be subject only to the disciplinary jurisdiction of the
chamber of which he or she is member.
(3) A Deputy or a Senator who has committed a transgression shall be subject only to the disciplinary
jurisdiction of the chamber of which he or she is member, unless the law provides differently.
(4) No Deputy or Senator may be criminally prosecuted without the consent of the chamber of which he or
she is member. If the respective chamber denies its consent, criminal prosecution shall be excluded forever.
(5) A Deputy or a Senator may be detained only if he or she has been apprehended when committing a
criminal offence or immediately thereafter. The competent agency shall immediately report the detention to
the chairman of the chamber of which the detainee is member; if the chairman of the respective chamber
does not consent within twenty-four hours of the detention to the surrender of the detainee to a court, the
competent agency shall release him or her. At its first subsequent meeting the respective chamber shall
decide with final validity on the admissibility of the prosecution.’
Denmark
In Denmark the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 57
of the Constitution.
‘Article 57
No member of the Folketing shall be prosecuted or imprisoned in any manner whatsoever without the
consent of the Folketing, unless he is taken in flagrante delicto. Outside the Folketing no member shall be held
liable for his utterances in the Folketing save by the consent of the Folketing.’
Estonia
In Estonia parliamentary immunities are granted by Articles 62 and 76 of the Constitution.
‘Article 62
A member of the Riigikogu shall not be bound by his or her mandate, or be bear legal liability for votes cast or
political statements made by him or her in the Riigikogu or in any of its bodies.’
3

‘Article 76
A member of the Riigikogu enjoys immunity. Criminal charges may be brought against him or her only on the
proposal of the Chancellor of Justice, and with the consent of the majority of the membership of the
Riigikogu.’
Finland
In Finland parliamentary immunities are granted by section 30 of the Constitution.
‘Section 30
A Representative shall not be prevented from carrying out his or her duties as a Representative.
A Representative shall not be charged in a court of law nor be deprived of liberty owing to opinions expressed
by the Representative in the Parliament or owing to conduct in the consideration of a matter, unless the
Parliament has consented to the same by a decision supported by at least five sixths of the votes cast.
If a Representative has been arrested or detained, the Speaker of the Parliament shall be immediately notified
of this. A Representative shall not be arrested or detained before the commencement of a trial without the
consent of the Parliament, unless he or she is for substantial reasons suspected of having committed a crime
for which the minimum punishment is imprisonment for at least six months.’
France
In France the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 26
of the Constitution.
‘Article 26
No Member of Parliament shall be prosecuted, investigated, arrested, detained or tried in respect of opinions
expressed or votes cast in the performance of his official duties.
No Member of Parliament shall be arrested for a serious crime or other major offence, nor shall he be
subjected to any other custodial or semi-custodial measure, without the authorization of the Bureau of the
House of which he is a member. Such authorization shall not be required in the case of a serious crime or
other major offence committed flagrante delicto or when a conviction has become final.
The detention, subjecting to custodial or semi-custodial measures or prosecution of a Member of Parliament
shall be suspended for the duration of the session if the House of which he is a member so requires. The
House concerned shall meet as of right for additional sittings in order to permit the application of the
foregoing paragraph should circumstances so require.’
Germany
In Germany the parliamentary immunities are granted to the members of the Bundestag by Article 46 of the
Constitution.
‘Article 46
(1) At no time may a Member be subjected to court proceedings or disciplinary action or otherwise called to
account outside the Bundestag for a vote cast or for any speech or debate in the Bundestag or in any of its
committees. This provision shall not apply to defamatory insults .
4

(2) A Member may not be called to account or arrested for a punishable offence without permission of the
Bundestag, unless he is apprehended while committing the offence or in the course of the following day.
(3) The permission of the Bundestag shall also be required for any other restriction of a Member’s freedom of
the person or for the initiation of proceedings against a Member under Article 18.
(4) Any criminal proceedings or any proceedings under Article 18 against a Member and any detention or
other restriction of the freedom of his person shall be suspended at the demand of the Bundestag.’
Greece
In Greece the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Articles 61
and 62 of the Constitution.
‘Article 61
1. A Member of Parliament shall not be prosecuted or in any way interrogated for an opinion expressed or a
vote cast by him in the discharge of his parliamentary duties.
2. A Member of Parliament may be prosecuted only for libel, according to the law, after leave has been
granted by Parliament. The Court of Appeals shall be competent to hear the case. Such leave is deemed to be
conclusively denied if Parliament does not decide within forty-five days from the date the charges have been
submitted to the Speaker. In case of refusal to grant leave or if the time-limit lapses without action, no charge
can be brought for the act committed by the Member of Parliament.
3. A Member of Parliament shall not be liable to testify on information given to him or supplied by him in the
course of the discharge of his duties, or on the persons who entrusted the information to him or to whom he
supplied such information.’
‘Article 62
During the parliamentary term the Members of Parliament shall not be prosecuted, arrested, imprisoned or
otherwise confined without prior leave granted by Parliament. Likewise, a member of a dissolved Parliament
shall not be prosecuted for political crimes during the period between the dissolution of Parliament and the
declaration of the election of the members of the new Parliament.
Leave shall be deemed not granted if Parliament does not decide within three months of the date the request
for prosecution by the public prosecutor was transmitted to the Speaker. The three month limit is suspended
during the Parliament’s recess. No leave is required when Members of Parliament are caught in the act of
committing a felony.’
Hungary
In Hungary the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article
4(2) of the Constitution of 2011. Immunity rules applicable to Members of the national Parliament are in fact
defined in articles 73 to 79 of the ‘Act on The Hungarian National Assembly 2012’.*
‘Article 4(2)
‘Members of Parliament shall be entitled to immunity and to adequate remuneration ensuring their
independence.’
* An English translation is not available yet.
5

Ireland
In Ireland the parliamentary immunity is granted to the members of the national Parliament ‘The Oireachtas’
by Article 15.10-12-13 of the Irish Constitution.
‘Article 15.10-12-13
10. Each House shall make its own rules and standing orders, with power to attach penalties for their
infringement, and shall have power to ensure freedom of debate, to protect its official documents and the
private papers of its members, and to protect itself and its members against any person or persons interfering
with, molesting or attempting to corrupt its members in the exercise of their duties.
12. All official reports and publications of the Oireachtas or of either House thereof and utterances made in
either House wherever published shall be privileged.
13. The members of each House of the Oireachtas shall, except in case of treason as defined in this
Constitution, felony or breach of the peace, be privileged from arrest in going to and returning from, and while
within the precincts of, either House, and shall not, in respect of any utterance in either House, be amenable
to any court or any authority other than the House itself.’
Italy
In Italy the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 68 of
the Constitution.
‘Article 68
Members of Parliament may not be required to give account of any opinions expressed or votes cast in the
exercise of their functions.
Without authorization from the House to which they belong, no member of Parliament may be subjected to a
personal search or have their domicile searched, neither may they be arrested or otherwise deprived of
personal freedom, or kept in detention, except to enforce a final conviction, or if caught in the act of
committing a crime for which arrest is mandatory.
Similar authorization is also required before members of Parliament may have their conversations or
communications intercepted, or their mail impounded.’
Latvia
In Latvia the parliamentary immunities are granted to the members of the Saeima by Articles 28 - 31 of the
Constitution.
‘Article 28
Members of the Saeima may not be called to account by any judicial, administrative or disciplinary process in
connection with their voting or their views as expressed during the execution of their duties. Court
proceedings may be brought against members of the Saeima if they, albeit in the course of performing
parliamentary duties, disseminate:
1) defamatory statements which they know to be false, or
2) defamatory statements about private or family life.’
‘Article 29
Members of the Saeima shall not be arrested, nor shall their premises be searched, nor shall their personal
liberty be restricted in any way without the consent of the Saeima. Members of the Saeima may be arrested if
apprehended in the act of committing a crime. The Presidium shall be notified within twenty-four hours of the
6

arrest of any member of the Saeima; the Presidium shall raise the matter at the next sitting of the Saeima for
decision as to whether the member shall continue to be held in detention or be released. When the Saeima is
not in session, pending the opening of a session, the Presidium shall decide whether the member of the
Saeima shall remain in detention.’
‘Article 30
Without the consent of the Saeima, criminal prosecution may not be commenced and administrative fines
may not be levied against its members.’
‘Article 31
Members of the Saeima have the right to refuse to give evidence:
1) concerning persons who have entrusted to them, as representatives of the people, certain facts or
information;
2) concerning persons to whom they, as representatives of the people, have entrusted certain facts or
information; or
3) concerning such facts or information itself.’
Lithuania
In the Republic of Lithuania the parliamentary immunities are granted to the members of the national
parliament by Article 62 of the Constitution.
‘Article 62
The person of a Member of the Seimas shall be inviolable. A Member of the Seimas may not be held criminally
liable, arrested, nor may his freedom be otherwise restricted without the consent of the Seimas.
A Member of the Seimas may not be persecuted for his voting or his speeches at the Seimas. However, he may
be held liable according to the general procedure for personal insult or slander.’
Luxembourg
In Luxembourg the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by
Articles 68 and 69 of the Constitution.
‘Article 68
No deputy may be prosecuted or investigated on account of opinions expressed or votes cast by him in the
course of his duties.’
‘Article 69
No deputy can be prosecuted or arrested in a repressive matter in the course of a session, without the
Chamber's authorization, unless caught in the act of committing a serious offence. None of its members may
be imprisoned for debt during the session without the same authorization. The detention or prosecution of a
deputy is suspended during and throughout the session if the Chamber so demands.’
7

Malta
In Malta the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 65 of
the Constitution.
‘Article 65
(3) No civil or criminal proceedings may be instituted against any member of the House of Representatives for
words spoken before, or written in a report to, the House or a committee thereof or by reason of any matter
or thing brought by him therein by petition, bill, resolution, motion or otherwise.
(4) For the duration of any session members of the House of Representatives shall enjoy freedom from arrest
for any civil debt except a debt the contraction of which constitutes a criminal offence.
(5) No process issued by any court in the exercise of its civil jurisdiction shall be served or executed within the
precincts of the House of Representatives while the House is sitting or through the Speaker, the Clerk or any
officer of the House.’
The Netherlands
In the Netherlands the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by
Article 71 of the Constitution.
Article 71
Members of the Parliament, Ministers, State Secretaries, and other persons taking part in deliberations may
not be prosecuted or otherwise held liable in law for anything they say during the sittings of the Parliament or
of its committees or for anything they submit to them in writing.
Poland
In Poland the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 105
of the Constitution.
‘Article 105
1. Deputy shall not be held accountable for his activity performed within the scope of a Deputy's mandate
during the term thereof nor after its completion. Regarding such activities, a Deputy can only be held
accountable before the Sejm and, in a case where he has infringed the rights of third parties, he may only be
proceeded against before a court with the consent of the Sejm.
2. From the day of announcement of the results of the elections until the day of the expiry of his mandate, a
Deputy shall not be subjected to criminal accountability without the consent of the Sejm.
3. Criminal proceedings instituted against a person before the day of his election as Deputy, shall be
suspended at the request of the Sejm until the time of expiry of the mandate. In such instance, the statute of
limitation with respect to criminal proceedings shall be extended for the equivalent time.
4. A Deputy may consent to be brought to criminal accountability. In such instance, the provisions of
paragraphs 2 and 3 shall not apply.
5. A Deputy shall be neither detained nor arrested without the consent of the Sejm, except for cases when he
has been apprehended in the commission of an offence and in which his detention is necessary for securing
the proper course of proceedings. Any such detention shall be immediately communicated to the Marshal of
the Sejm, who may order an immediate release of the Deputy.
8

6. Detailed principles of and procedures for bringing Deputies to criminal accountability shall be specified by
statute.’
Portugal
In Portugal the parliamentary immunities are granted to the Members of the national parliament by Article
157 of the Constitution.
‘Article 157
1. Members shall not be civilly or criminally liable for or subject to disciplinary proceedings in relation to their
votes or the opinions they express in the performance of their functions.
2. Members shall not appear as makers of declarations or defendants without the Assembly’s authorisation. In
the event of strong evidence of the commission of a serious crime punishable by imprisonment for a
maximum term of more than three years, the Assembly shall obligatorily authorise a Member’s appearance as
defendant.
3. No Member may be detained, arrested or imprisoned without the Assembly’s authorisation, save for a
serious crime punishable by the type of prison term referred to in the previous paragraph and in flagrante
delicto.
4. In the event that criminal proceedings are brought against any Member and he is definitively charged, the
Assembly shall decide whether or not he is to be suspended so that the proceedings can take their course. In
the event of a crime of the type referred to in the previous paragraphs, the Assembly shall obligatorily
suspend the Member.’
Romania
In Romania the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 72
of the Constitution.
‘Article 72
(1) No Deputy or Senator shall be held judicially accountable for the votes cast or the political opinions
expressed while exercising their office.
(2) The Deputies and Senators may be subject to criminal investigation, or criminally prosecuted for acts that
are not connected with their votes or their political opinions expressed in the exercise of their office, but shall
not be searched, detained or arrested without the consent of the Chamber they belong to, after being heard.
The investigation and prosecution shall only be carried out by the Public Prosecutor's Office attached to the
High Court of Cassation and Justice. The High Court of Cassation and Justice shall have jurisdiction over this
case.
(3) If caught in the act, Deputies or Senators may be detained and searched. The Minister of Justice shall
inform without delay the president of the Chamber in question on the detainment and search. If, after being
notified, the Chamber in question finds there are no grounds for the detainment, it shall order the annulment
of such a measure at once.’
Slovenia
In Slovenia the parliamentary immunities are granted to the members of the National Assembly by Article 83
of the Constitution.
9

‘Article 83
(Immunity of Deputies)
No deputy of the National Assembly shall be criminally liable for any opinion expressed or vote cast at sessions
of the National Assembly or its working bodies.
No deputy may be detained nor, where such deputy claims immunity, may criminal proceedings be initiated
against him without the permission of the National Assembly, except where such deputy has been
apprehended committing a criminal offence for which a prison sentence of over five years is prescribed.
The National Assembly may also grant immunity to a deputy who has not claimed such immunity or who has
been apprehended committing such criminal offence as referred to in the preceding paragraph.’
Slovakia
In Slovakia the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Articles 78
and 79 of the Constitution.
‘Article 78
(1) A Member of Parliament may not be prosecuted for his voting in the National Council of the Slovak
Republic, or its bodies; this applies also after the termination of his mandate.
(2) For statements made in the National Council of the Slovak Republic, or its body, while discharging the
function of a Member of Parliament, a Member of Parliament may not be criminally prosecuted; this applies
also after the termination of his mandate. A Member of Parliament is subject to the disciplinary powers of the
National Council of the Slovak Republic.
(3) No criminal prosecution, or disciplinary proceedings, may be initiated against a Member of Parliament, and
he may not be taken into custody, without the consent of the National Council of the Slovak Republic; they
may face the prosecution for an offence determined by law. If the National Council of the Slovak Republic
denies its consent, criminal prosecution, or taking into custody is ruled out during the term of the mandate. In
such case, the statute of limitations does not apply during the exercise of the mandate.
(4) If a Member of Parliament has been caught and detained while committing a criminal act, the relevant
authority is obliged to report this immediately to the Speaker of the National Council of the Slovak Republic.
Unless the Mandate and Immunity Committee of the National Council of the Slovak Republic gives its consent
to the detainment, the Member of Parliament must be released immediately.
(5) If a Member of Parliament is in custody, his mandate does not terminate, it is only not exercised.’
‘Article 79
A deputy may refuse to testify in matters about which he learned while discharging his office, even after he
ceases to be a deputy.’
Spain
In Spain the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Article 71 of
the Constitution.
‘Article 71
Deputies and Senators shall enjoy indemnity for opinions expressed when in office. During their terms of
office, Deputies and Senators shall likewise enjoy immunity and may only be arrested in the event of delicto
flagrante. They may be neither indicted nor tried without prior authorisation of the respective Houses.’
10

Sweden
In Sweden the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament by Chapter 4,
article 8 of the Instrument of Government (one of the four Swedisch constitutional documents).
‘Chapter 4, article 8
No person may take legal action against a person who holds a mandate as a member of the Riksdag, or who
has held such a mandate, deprive him of liberty, or restrict his movements within the Realm on account of an
act or statement made in the exercise of his mandate, unless the Riksdag has given its consent thereto in a
decision in which at least five sixths of those voting concur.
If, in any other case, a member of the Riksdag is suspected of having committed a criminal act, the relevant
rules of law concerning arrest, detention or remand are applied only if he admits guilt or was caught in the act,
or the minimum penalty for the offence is imprisonment for two years.’
United Kingdom
In the United Kingdom the parliamentary immunities are granted to the members of the national parliament
in Article 9 of the Bill of Rights 1689.
‘Article 9
The freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in
any court or place out of Parliament.’
i Sources are: Directorate General for Internal Policies, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European
Parliament, Brussels: European Parliament 2012; www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp; www.parlament.hu/.
11