Financiele decentralisatie in Suriname - decentralisatie.org

Decentralisatie van bestuur enregelgevingS u r i n a m eDecentralization and Local GovernmentStrengthening Program (DLGSP)Project nr. SU-OO19Informatiebrochure # 1Het Ministerie van RegionaleOntwikkelingInter-American Development BankIDBDe Fiscale Decentralisatie in Suriname(De nieuwe financiele verhouding tussen de staat en de Districten in wording)Mr. B. AhmadaliProject-Coordinator van de Project Preparation and Implementation Unit (PPIU)15 februari 2001Office PPIU: Anton Dragtenweg 208, tel. 455953, Fax 550244, E-mail: via_activa@yahoo.com

DE FISCALE DECENTRALISATIE INSURINAME(De nieuwe financiële verhouding tussen de Staat en de Districten inwording)Een beschouwing in een breder perspectiefDoor Mr. B. Ahmadali(Ex-Districts-Commissaris in Suriname 1972-1992 en coordinator van het IDB-Project:Decentralization Local Government strengthening Program van het Ministerie van RegionaleOntwikkeling)‣ Inleiding- Districten- Waterschappen- Taakverdeling tussen de staat en de districten- De financiële verhouding tussen de staat en de districten‣ Eigen inkomsten van de districten (own revenues)- Overige eigen inkomen‣ Algemene uitkering van staatswege (general grants) aan de districten- Aanvullende uitkering (special transitional grants)‣ Specifieke uitkeringen van de staat aan de districten- Nadelen- Voorkeur- Verschil‣ Slot / Aanbevelingen‣INLEIDING“De huidige grondwet van Suriname gaat evenwel uit van een gedecentraliseerde eenheidsstaat,terwijl de praktijk aangeeft dat Suriname een gecentraliseerde staat is. De hele bestuursvorm is instrijd met de grondwet, vandaar dat decentralisatie van bestuur hoge prioriteit heeft”, aldus depresident van de Republiek Suriname, Drs. Jules A. Wijdenbosch [1*]Dit document beoogt - in het kader van de door de Regering van Surinamevoorgenomen fiscale decentralisatie- terzake een algemeen beeld te schetsen eneen bijdrage te leveren aan het innemen van uniforme standpunten en helpenformuleren van het Decentralisatie Programma van de Regering en de Inter –American Development Bank (IDB)De informatie in dit document gaat – gelet op de gecompliceerdheid van de materie-in hoofdzaak over de vormen van bekostiging van de taken van de lagereoverheden, op basis van een voor de districten in te voeren fiscaal stelsel, waarbij dedistricten Eigen Inkomen genereren en daarover beschikken krachtens hun eigenbudgettaire bevoegdheden. De informatie over de versterking van het bestuurlijkapparaat (capacity building) en de investeringen in de verbetering van deInfrastructuur, zullen worden uitgewerkt in vervolgdocumenten, naar mate hetProject Preparation Team (PPT) samen met de IDB en het Ministerie van RegionaleOntwikkeling daar vorderingen over maakt (Zie Projectinfodocumenten I,II,III enIV).

“Iedere burger heeft met de overheid te maken.Zonder dat men er steeds bij stilstaat, komt men de overheid elke dag tegen.Denk maar aan scholen, sportvelden, riolering, sociale zorg, wegen, politie, brandweer, onderhoudwegen, vuilophaal, drinkwaterdistributie, openbaar vervoer.Het is er allemaal bij dankzij de zorg van de overheid”.DistrictenSinds de verdeling van Suriname in districten hebben de districten nimmer zelf demiddelen opgebracht voor hun uitgaven. De middelen verkrijgen zij voornamelijknog steeds van de centrale overheid.De financiële verhouding tussen de centrale overheid en de districten kwam en komtnog steeds tot uitdrukking in de begrotingen van inkomsten en uitgaven van dediverse ministeries naar het model van centraal bestuur.De implementatie van de laatste fase van het decentralisatieproces c.q. toekenningvan autonomie aan de districten staat thans voor de deur. Dit proces werd ingezetdoor de Regering Emanuels in 1961 door de indiening van de ontwerp-Landsverordening, betreffende de invoering van Districtsraden in Suriname [2*] inde toenmalige Staten van Suriname, gevolgd door de instelling van het Ministerievan Districtsbestuur en Decentralisatie in 1969 door de Regering Sedney. Deregeringen gedurende het revolutionair proces in de periode van 1980-1987 zorgdenvoor de introductie van de volksstrukturen (volkscomité’s, ressortbesturen,ressortraden, districtsraden, districtskabinetten) op basis van de participatiedemocratie–gedachte [3*], terwijl de Regering Shankar zorgde voor de invoeringvan de Wet op Regionale organen (SB 1989 / 44), waarin de verhoudingtussen de staat en de districten is geregeld, uitgaande van overheden op twee nivo’s.Door het inroepen van de technische bijstand van de Inter-American DevelopmentBank (IDB), gevestigd te Washington, heeft de Regering Wijdenbosch (1997-2002)de fase van de Fiscale Decentralisatie ingeluid.Voor de eerste maal in de Surinaamse geschiedenis is de financiële verhouding (hoeminimaal ook) tussen de centrale overheid en de districten geregeld in de Wet opRegionale Organen op basis van het stelsel van overheden op twee nivo’s.a) Het IDB-project [4*] houdt in:b) om de districten eigen budgettaire bevoegdheden te geven,c) om de districten eigen inkomen te garanderen end) om het gehele bestuursapparaat zodanig te versterken dat de districten hetfinancieel en organisatorisch management van de autonome taken zullen kunnenuitvoeren.WaterschappenEen waterschap [5*] is eigenlijk de vroegste vorm van een lagere overheid.Waterschappen zijn van oorsprong belast met waterbeheer, zoals onderhoud aandijken, de afwatering en dergelijke. Waterschappen zijn publiekrechtelijke lichamenen ze oefenen dan ook overheidsgezag uit.

Waterschappen verkrijgen hun inkomsten voor een groot deel uit een omslag van dekosten over de eigenaren en gebruikers van land in een waterschap. Anderebelangrijke inkomsten zijn de ingezetenenomslag, een heffing van de inwoners in dewaterschappen. Een waterschap onderscheidt zich van een district doordat debelanghebbenden bij de waterschapsvoorzieningen de kosten van het waterschapbetalen. De koppeling van belang, betaling en zeggenschap is een wezenlijkkenmerk van de waterschappen. Recentelijk (1998) is de Minister van RegionaleOntwikkeling, Mevr. Yvonne Raveles – Resida, ertoe overgegaan om de oudewaterschappen in de districten Nickerie, Coronie, Saramacca, etc. te heractiveren.Het beleid is erop gericht – te meer waar de Surinaamse bevolking met dezebestuursvorm al vertrouwd is – om steeds nieuwe gebieden, die waterstaatkundigeen eenheid vormen, te identificeren voor het instellen van nieuwe waterschappen.Wel moet ook hier bijzondere aandacht worden gegeven aan de toezichthoudende encoördinerende taken van overheidswege, vooral de Districts –Commissaris.Dit onderdeel valt buiten het IDB-project, maar binnen het actieve beleid van deminister.Een andere gedecentraliseerde bestuursvorm, waarmee grote delen van de bevolkingvertrouwd zijn, zijn de in 1938 ingestelde 21-tal dorpsgemeenten (Nickerie,Coronie, Saramacca, district Suriname (thans Wanica), Para, Commewijne enMarowijne) met een gekozen dorpshoofd (dorpsbestuur), eigen budgettairebevoegdheden en eigen bron van inkomsten, zijnde de bijdrage van de ingezetenenin het onderhoud van wegen en lozingen en de daarin gelegen kunstwerken [6*].Deze zijn in de jaren 1972 – op de dorpsgemeente Berlijn in het district Para na –opgeheven. De redenen waren:- belemmering voor de integratie van de bevolking,- geen economische vooruitgang door communaal bezit van de grond en- verwaarlozing van de toezichthoudende en coördinerende taken van de zijdevan de bestuursdienst.Waterschappen en de gewezen dorpsgemeenten zijn stille getuigen van een bepaaldeontwikkelingsgraad van de Surinaamse bevolking om eigen verantwoordelijkhedente kunnen dragen en geven dus het vertrouwen in de stappen die ingezet zijn om dedistricten eindelijk autonomie te geven. Suriname heeft dus duidelijk ervaring metlagere publiekrechtelijke lichamen met autonome taken.De taakverdelingDe taakverdeling tussen de Staat en de districten is van invloed op de onderlingefinanciële verhouding.Heel algemeen gesteld, is de Staat verantwoordelijk voor het stellen van kaderswaarbinnen andere overheden (districten) hun taken moeten uitvoeren.De districten zullen moeten worden belast met het uitvoeren van taken die dicht bijde burger liggen.Dat zijn taken die de lagere overheden doorgaans op eigen initiatief uitvoeren; dezezijn de AUTONOME TAKEN. Het district zal dan zelf bepalen hoe zij die takenuitvoeren.De medebewindstaken (zoals nu ook het geval is) zijn taken die door de Staatworden opgelegd.

De AUTONOME TAKEN zullen bij voorkeur uit de algemene middelen wordenbekostigd; deze zijn de eigen inkomsten van de districten (own revenues) en dealgemene uitkering uit het Districtsfonds (General Grants). Gedacht wordt aan takenmet betrekking tot onderhoud van secundaire en tertiaire wegen, ophalen vanhuisvuil, distributie van drinkwater, etc.De MEDEBEWINDSTAKEN zullen worden bekostigd door specifieke uitkeringenvan staatswege. De Staat zal namelijk ook de financiële middelen beschikbaarstellen op het moment waarop een district een taak (door een ministerie dus)opgelegd krijgt. In de huidige constellatie voeren de Bewindslieden van deDepartementen van Algemeen Bestuur deze taken zelf uit, hetzij rechtstreeks, danwel via hun Afdeling in de districten, doch sporadisch door tussenkomst van deDistricts-Commissarissen.“Ontwikkeling van een district is en blijft een onderdeel van de Nationale Ontwikkeling. Het beleidvan de districten moet gericht zijn op het nationaal beleid. Onderdelen die specifiek te maken hebbenmet het district zullen ‘autonoom’ uitgevoerd worden, terwijl de rest een samenspel wordt tussen deverschillende bestuurslagen van het complementair bestuur”, aldus de President van de RepubliekSuriname Drs. Jules A. Wijdenbosch. [1*].Het onderscheid tussen autonomie en medebewind wordt echter steeds kleiner.Maatschappelijke problemen worden steeds complexer en kunnen vaak niet door eenoverheid alleen worden aangepakt. Steeds meer is er sprake van onderlingeafhankelijkheid bij de aanpak van problemen. Daardoor zullen de scheidslijnen in detaakuitoefening van de verschillende overheden minder scherp worden.Goede voorbeelden van een gezamenlijke aanpak van problemen zijn het bestrijdenvan sociale achterstanden, verbeteren van woon-, leef-, werk- en productieomstandigheden,waarnaar het Ministerie van Regionale Ontwikkeling streeft.Er zijn landen waar de overheid op drie nivo’s is georganiseerd. De overheid op hettweede nivo is dan vaak belast met toezichthoudende en coördinerende taken, dievan eminent belang zijn voor de eenheid en uniformiteit in een gedecentraliseerdeeenheidsstaat.Het Ministerie van Regionale Ontwikkeling is bij uitstek het aangewezenStaatsorgaan om te worden belast met de in staatsrechtelijke zin vereistetoezichthoudende en coordinerende taken voor het waarborgen van de eenheid enuniformiteit in het bestuur. Verwaarlozing van dit onderdeel van de staatstaak leidttot aantasting van de kwaliteit van het bestuur. Hierin ligt ook de oorzaak van deslechte functionering van de dorpsgemeenten, waterschappen en districtsorganen.De Financiële Verhouding / Intergovernmental Fiscal relation [7*]De financiële verhouding tussen de staat en de districten zal in een wet geregeldmoeten worden, hetzij in een bijzondere wet, de zgn. Financiële Verhoudingenwet[8*], hetzij in een afzonderlijk hoofdstuk van de Wet op Regionale Organen.

In deze wet zullen de diverse bronnen van inkomsten voor de districten wordenuitgewerkt. Het IDB-programma stelt in haar onderdeel: Intergouvernementelefiscale hervorming, zoals vervat in het Rapport-Villela, het volgende voor:- het genereren van eigen inkomsten (own revenues);- de algemene uitkering uit het Districtenfonds / District Equalization Fund ‘DEF’(General Grants)- de bijzondere uitkering uit het Overgangsfonds (Special Transition Grants)- de specifieke uitkering (voor uitvoering medebewindstaken).EIGEN INKOMSTEN (OWN REVENUES) [7*]De districten zullen eigen inkomen krijgen uit districtsbelastingen engebruikersbijdragen.De districten kunnen, binnen de door de wetgever gestelde grenzen, de omvang vande eigen inkomsten vaststellen en naar eigen goeddunken besteden (budgettairebevoegdheid) [9*]. Daardoor kan op lokaal nivo een zo goed mogelijke afwegingplaatshebben tussen het nut van de verschillende voorzieningen enerzijds en dedaarvoor te brengen offers anderzijds.Soms zal de individuele gebruiker de kosten die verbonden zijn aan dedistrictsvoorziening, moeten betalen, bijvoorbeeld voor de betaling van tol. Hetdistrict kan er ook voor kiezen de voorziening uit belastinginkomsten te financieren,bijvoorbeeld uit de HUURWAARDEBELASTING, die volledig zal moeten wordenovergeheveld naar de districten. Dit is ook de reden waarom de districten eenEIGEN BELASTINGGEBIED moeten hebben en de Huurwaardebelasting is bijuitstek één der directe belastingen die daarvoor in aanmerking komt. Immers, heteigen belastinggebied van de districten vervult – volgens het algemeen aanvaardestelsel – een zogenaamde bufferfunctie voor het opvangen van financiëletegenvallers in het beleid van de districtsoverheden. Daarom is in het kader van defiscale decentralisatie een minimumomvang van de belastingcapaciteit noodzakelijk.Bij de eigen inkomsten van lagere overheden wordt dus onderscheid gemaakt tussenbelastingen enerzijds en rechten en heffingen anderzijds. Belastingen zijn algemenedekkingsmiddelen. Dat wil zeggen dat de inkomsten uit de belastingen nietgerelateerd hoeven te zijn aan specifieke kosten. Dat is anders voor de rechten en deheffingen. De opbrengsten uit rechten en heffingen moeten namelijk wordengebruikt om de kosten te dekken van de voorzieningen waarvoor ze wordengeheven.Dus, in de Wet op Regionale Organen zal moeten worden aangegeven dat dedistricten de Huurwaardebelasting zullen mogen heffen (in vele andere landen is diteen belasting op het gebruik en het bezit van onroerend goed en het levert hetmeeste geld op). Ook andere belastingen zouden zij zelf mogen heffen, zoals deVermakelijkheidsbelasting, Hondenbelasting, Parkeerbelasting enToeristenbelasting.

Aan de districten kan o.m. de bevoegdheid worden gegeven tot de inning van devolgende rechten, heffingen, retributies door de desbetreffende wetten,staatsbesluiten, resoluties en beschikkingen dienovereenkomstig te wijzigen c.q. aante passen.De belangrijkste districtsheffingen kunnen zijn: milieuheffingen (rioolrechten,reinigingsrechten en afvalstoffenheffing), retributies op bekapt hout op domeinland,gebruik van domeinland, visvergunning, etc.Andere rechten en heffingen in de districten kunnen zijn: begrafeniskosten,marktgelden, leges– en zegelrechten, gedistilleerd recht, jachtrecht,vergunningsrecht beroepen en bedrijven, busvergunning, vuurwapenmachtiging,tolgelden, bouwrecht en voorts inning van boetes op overtredingen van diverseadministratieve wetten.Overige eigen inkomsten:Behalve belastingen, rechten en heffingen kunnen de districten inkomsten verkrijgendoor geld te vragen aan de centrale overheid voor het treffen van allerleivoorzieningen, die tot de staatszorg behoren. Bijvoorbeeld voor musea,bibliotheken, sportaccomodaties, toerisme, kinderopvang, dienstverlening.Na de decentralisatie zal ook tot de mogelijkheden behoren dat de districtendistrictsbedrijven exploiteren die producten en diensten leveren, waarvoor burgersen organisaties moeten betalen, bijv. nutsbedrijven zoals electriciteits– enwaterleidingbedrijven.Al deze bedrijven streven naar continuïteit, zoals een particulier bedrijf. Ze trachtente blijven bestaan door ‘kostendekkend’ te werken. Bij de openbare nutsbedrijven oplokaal nivo moet dit kunnen lukken. Zo kan er sprake zijn van inkomstenbronnenvoor de lagere overheid. De exploitatie van andere bedrijven kan vaak minderwinstgevend blijken te zijn. Daar is voorzichtigheid geboden. Veel zal afhangen vande capacity building van het districtsapparaat, waarin het IDB-programma enormeinvesteringen zal doen, zodat de districten in staat zullen (moeten) zijn om ook ditsoort autonome taken uit te voeren.De districtsoverheden kunnen nog enkele andere eigen inkomstenbronnen hebben.De voornaamste kunnen zijn bezittingen en eigen vermogen. De districten kunnen opverschillende manieren in het bezit zijn gekomen van landerijen, effecten en andereigen kapitaal. De inkomsten hieruit zijn huurpacht, interest, dividend entoegerekende rente wegens intern gebruik van eigen kapitaal.Al deze inkomsten (eigen inkomen en overige inkomen) komen terecht in hetDistrictsfonds, zoals geregeld in de Wet op Regionale Organen.

ALGEMENE UITKERING VAN STAATSWEGE(General Grants) [7*]Een tweede bron van inkomsten van de districten zullen zijn de algemeneuitkeringen vanwege de centrale overheid (van staatswege via een centraal transfersysteem).Hierbij staat niet centraal de discussie over de karakteristieken van hetDistrictsfonds dan wel om een stelsel om voor de districten inkomen te genereren envooral te garanderen.Het is duidelijk dat het Eigen Inkomen van de districten niet voldoende zal zijn voorde financiering van de districtsuitgaven. Daarom bestaat de noodzaak om de ‘gap’(het tekort) te dekken met middelen van de centrale overheid.Het ontwerpen van een adequaat systeem van de inter - gouvernementele transfers isniet een eenvoudige taak, doch feasible en realiseerbaar met de expertise van deIDB.Het voorstel dat door het IDB-Decentralisatie Programma in het Rapport-Villelawordt uitgewerkt, komt op het volgende neer.De transfer of de algemene uitkering van staatswege moet plaatsvinden:a) automatisch enb) volgens van te voren vastgestelde regels.De districten moeten kunnen rekenen op de algemene uitkering voor de financieringvan een deel van hun districtsbegroting en kunnen en mogen niet worden gesteld ineen afhankelijk onderhandelingsproces.De staatsuitkeringen (general grants) moeten ook redelijkerwijs voorspelbaar zijn;dit is karakteristiek voor de planning van de districtsbegroting. Omdat dezeuitkeringen zijn bedoeld als aanvulling op de tekorten van het Eigen Inkomen (ownrevenues), moet de uitkering / transfer zodanig worden geregeld dat het niet eensubstitutie wordt van de locale belastingheffingen.Voorgesteld wordt dat Suriname een systeem van algemene uitkering (general grantsystem) invoert op ‘formula base’. Men neemt een bepaald percentage (5% - 10%)van een ‘pool van de directe belastingen’ (inkomsten -, loon– en dividendbelastingkan een goede pool zijn) en keert de som daarvan uit aan de districten conform eenvan te voren vastgestelde formule, gebaseerd op:(i)(ii)(iii)(iv)de bevolkingssterkte als het belangrijkste criterium;een bepaald deel ter compensatie van de kleine districten;een klein deel in overeenstemming met de oppervlakte van het district om dedistricten met een grote oppervlakte te compenseren met schaarse bevolking;een beloning of boete voor de fiscale efficiëntie of inefficiëntie bij de inningvan de huuwaardebelasting (vergelijking van de bedragen van de aanslagenmet de werkelijk geïnde opbrengsten).Er zijn ook andere criteria waarmee rekening zou kunnen worden gehouden, zoalsde sociale structuur van een district, de centrale functie van een district en hetwegennet in een district.

Vanwege de wisseling in de belastinginkomsten per maand kan een financieelmanagementsprobleem ontstaan; vandaar dat de uitkeringen moeten wordengenomen over de inkomsten van een paar maanden.Aan de andere kant moet er voor worden gezorgd dat het systeem een ‘fullyautomatic transfer system’ is; dit wordt voor Suriname essentieel geacht.De belastinginkomsten zullen moeten worden uitgekeerd aan de districten inovereenstemming met de vooraf vastgestelde 'formula' op het moment waarop zegeïnd zijn en onafhankelijk van enige autorisatie-formaliteit, gerelateerd aan deallocatie van de nationale begroting.Omdat de belastinginkomsten moeten worden gedeeld tussen overheden op tweenivo’s via een uitkeringssysteem, moet dit niet worden beschouwd als een uitgaveop de gewone dienst van de staatsbegroting, onderworpen aan allerlei controlesvooraf.Immers, als het ‘transfer bedrag’ in de districten niet op het juiste moment aankomten bijvoorbeeld de betaalsrol niet op tijd kan worden gehonoreerd, stort het heledecentralisatieproces in elkaar. Het hele fiscale transfer systeem moet dus‘automatisch’ zijn.Voorgesteld wordt om een ‘centraal fonds’ (District Equalization Fund / DEF) in testellen met de bijzondere bepaling, die de gebruikelijke normale autorisatieaanvraagen allerlei controle-procedures vooraf volledig uitsluit. Dit Fonds wordtpermanent gevoed met bijvoorbeeld 5% of 10% van de drie directe belastingen(inkomsten-, loon– en dividendbelasting) op een zodanige wijze, dat de middelen inhet Fonds ‘automatisch’ terechtkomen op het moment waarop ze geïnd worden,terwijl de algemene uitkeringen (general grants) daaruit naar de districten om detwee maanden plaatsvinden op data, die van te voren zijn bepaald.De stabiliteit van de regels met betrekking tot het ‘transfer-systeem’ moet opbehoorlijke wijze beschermd zijn; vooral de ‘transfer-formula’ dient hogelijk te zijngewaarborgd.Het moet bijvoorbeeld geregeld zijn in de wet betreffende de verhouding tussen decentrale overheid en de districten en wel zodanig, dat voor de wijziging daarvan inDe Nationale Assemblee een gekwalificeerde meerderheid nodig is.Het is dus de centrale overheid, die bepaalt hoeveel geld de districten ontvangen enhoe het geld tussen de districten wordt verdeeld.Karakteristiek voor de algemene uitkering (general grants) en het Eigen Inkomen(own revenues) is dat elk district in principe vrij is in het besteden van haar aandeel.De omvang van de algemene uitkering is voor de districten een gegeven, maar hetdistrict kan zelf bepalen aan welke voorzieningen zij haar geld bij voorkeur besteedt(eigen prioriteitenstelling).Aanvullende uitkering / Special Transition GrantsHet is best mogelijk dat de districten in een overgangsperiode problemen zullenhebben met het genereren van eigen inkomen binnen de gestelde limieten, waardoor

de ‘financiële gap’ groter zal zijn dan aanvankelijk voorzien. Deze periode wordtgeschat op 2 á 3 jaar.Voor de overbrugging van deze periode is gedacht aan het instellen van een ‘SpecialTransition Grants’ voor het verstrekken van aanvullende uitkeringen, maar alleendan als het district vooruitzicht heeft op duurzaamheid bij de verkrijging van EigenInkomen.Als een district structureel niet in slaagt haar noodzakelijke uitgaven te bekostigen,kan zij ook zelf om een aanvullende uitkering aan de Staat vragen [9*]. De EigenInkomsten moeten dan wel tot een redelijk peil zijn opgevoerd. Bovendien is het eenvoorwaarde dat de tekorten hun oorzaak vinden in factoren waarop het district zelfof bijna geen invloed kan uitoefenen. Zo’n factor is bijvoorbeeld dat een district metweinig inwoners een heel lang wegennet moet onderhouden.De aanvullende uitkering kan voor een of meer jaren worden toegekend.Wel is voorzichtigheid geboden om te voorkomen dat het bestaan van dit instrumentresulteert in het dalen van de animo van het district om zich te beijveren meerinkomen te genereren.Specifieke uitkeringen voor uitvoering medebewindstaken [10*]Een derde inkomstenbron zouden kunnen zijn de specifieke uitkeringen vanstaatswege. Het Rapport-Villela gaat hieraan voorbij.Deze uitkeringen kunnen zelfs de grootste inkomstenbron van een district zijn. Zelfsgroter dan de algemene uitkeringen / general grants.De belangrijkste specifieke uitkeringen kunnen de districten verkrijgen door teonderhandelen met de diverse ministeries, belast met staatszorg (onderwijs, socialezaken en volkswoningbouw, bruggen en wegen, verkavelingen, socialewerkvoorziening, landbouw, toerisme) met het voorstel die taken zelf in eigenbeheer volgens een voor het ministerie kostenbesparend model uit te voeren. Betergezegd een aanbod, waarbij de rechtmatigheid en de doelmatigheid beter zijngegarandeerd.Karakteristiek voor een specifieke uitkering is dat de Staat vooraf aangeeft aan eendistrict wat de omvang van de uitkering is en waaraan het besteed moet worden.Districten zijn dus niet of slechts beperkt vrij in de besteding van de specifiekeuitkeringen. Denkbaar is daarbij wel te bedingen dat de besparingen ter beschikkingkomen van het districtsfonds.Bekostiging van bepaalde taken of activiteiten via specifieke uitkeringen is in eenaantal gevallen onvermijdelijk of zelfs gewenst. Zij kunnen nodig zijn als kostenongelijkmatig zijn gespreid over districten en geen bekostiging via de algemeneuitkering mogelijk is. Hetzelfde geldt voor een ongelijkmatige spreiding van kostenin tijd gezien.Specifieke uitkeringen kunnen bovendien nodig zijn als het gaat om kosten met eenéénmalig of tijdelijk karakter. En voor een specifieke uitkering kan worden gekozenals er (nog) onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten.

Nadelen van specifieke uitkeringen.Aan specifieke uitkeringen zijn een aantal nadelen verbonden. Soms gaan zegepaard met zeer gedetailleerde voorschriften van de centrale overheid. Het is nietondenkbaar dat een voorziening totstandkomt, waaraan districten zelf minderprioriteit zouden hebben gegeven als zij vrij zouden zijn geweest in de besteding vande middelen. De beleidsvrijheid van de lagere overheden wordt op deze wijzeingeperkt. Daardoor zouden overheidsmiddelen ondoelmatig kunnen wordenbesteed.VoorkeurDe specifieke uitkeringen gelden in bepaalde landen als een bekostigingsvorm,waarvoor pas kan worden gekozen als andere bekostigingsvormen niet mogelijkzijn. De volgende voorkeursvolgorde is dan denkbaar:- eigen inkomsten (met, waar mogelijk, een voorkeur voor bekostiging doorgebruikersbijdragen); de kosten en baten kunnen tegen elkaar wordenafgewogen;- algemene uitkeringen; de inkomsten zijn gegeven, maar een afweging kanplaatsvinden m.b.t. de besteding;- specifieke uitkeringen; inkomsten en besteding zijn bepaald.Dit principe heeft intussen plaatsgemaakt voor andersoortige specifieke uitkeringen,waarbij slechts globaal wordt omschreven waaraan het geld besteed moet worden.Binnen ruime grenzen kunnen de lagere overheden dan zelf hun beleid invullen. Indit geval gelden dan wel meer controle en verantwoordingsverplichtingen.Veel hangt natuurlijk af hoe sterk het lokaal bestuur in zaken als financiën enmanagement is ontwikkeld om een sterke (concurrerende) positie te kunneninnemen.Verschil wordt kleinEen andere ontwikkeling is het toenemend gebruik van co-financiering. Dat wilzeggen dat de Staat middelen voor projecten beschikbaar stelt onder de voorwaardedat lagere overheden zelf ook een bijdrage leveren. Denk bijvoorbeeld aanverschillende werkgelegenheids- en investeringsimpulsen, inlopen van socialeachterstand, armoede– en criminaliteitsbestrijding.Hierdoor worden de verschillen in de diverse vormen van uitkeringen kleiner.Deze ontwikkelingen vloeien voort uit de noodzaak om maatschappelijke problemengezamenlijk aan te pakken. De verschillende overheden zijn vaak van elkaarafhankelijk voor het realiseren van beleidsdoelstellingen (complementair bestuur)[1*]. Dit komt tot uiting in de financiële verhouding tussen de staat en de lagereoverheden.In de praktijk betekenen deze ontwikkelingen, dat bij specifieke beleidsvoorstelleneerst moet worden gekeken naar welk doel wordt nagestreefd en op welke wijze dit

het best kan worden bereikt. Dan komt de vraag aan de orde op welke wijze dit hetbest kan worden bekostigd.Daarbij geldt dan nog steeds dat de meest doelmatige bekostigingswijze de voorkeurkrijgt, een belangrijke reden waarom de Voorzitter van de Rekenkamer vanSuriname, de heer Drs. U.E. Aron, pleit voor de invoering van de fiscaledecentralisatie [11*].Niet onvermeld mag blijven dat de controle van de Rekenkamer van Suriname ookop de besteding van de financiële midelen door de districtsoverheden gehandhaafdblijft.AanbevelingenSLOTDe Regering van Suriname zal reeds in deze fase (de studiefase) van het IDB-Decentralisatie Programma zich moeten uitspreken over hetgeen in dit document isgesteld inzake de invoering van de fiscale decentralisatie en alles wat daarmedesamenhangt.De aanbevelingen zijn vooral toegespitst op:1. het toekennen van algehele coördinerende en toezichthoudende taken aan hetMinisterie van Regionale Ontwikkeling voor het waarborgen van de eenheid enuniformiteit van het bestuur;2. het toekennen van autonomie c.q. de bevoegdheid aan de districten omautonome taken, die dicht bij de burger liggen, op eigen initiatief uit te voerenuit eigen gegenereerde inkomsten (own revenues) en uit de algemene uitkeringen(general grants);3. de bij de Wet Regionale Organen toegekende budgettaire bevoegdheid (eenconditio sine qua non voor de fiscale decentralisatie) aan de districten zodanigaan te passen en te vereenvoudigen dat de sterke afhankelijkheid van de centraleoverheid en De Nationale Assemblee of wordt geminimaliseerd of afgeschaft,onder scherpe controle van de centrale overheid zowel bij de voorbereiding alsbij de uitvoering van de districtsbegroting;4. de bij de Wet Regionale Organen toegekende bevoegdheid ressort– endistrictsplannen te maken zodanig te wijzigen en te vereenvoudigen dat dedistricten – na de toets aan het regionaal en nationaal plan te hebben doorstaan– het deel dat aan het districtsplan ten grondslag ligt zelf vast te stellen en hetdeel dat op de nationale begroting betrekking heeft door te geleiden naar decentrale overheid;5. de toekenning van de bevoegdheid aan de districten om één der directebelastingen, t.w. de Huurwaardebelasting, zelf uit te voeren voor het scheppenvan een ‘eigen belastinggebied’, op te nemen in een speciale wet, regelende deverhouding tussen de staat en de districten, of in een afzonderlijk hoofdstuk vande Wet Regionale Organen, in welke wet ook het districts-fiscaalstelsel wordtopgenomen, waar dus voorkeur aan wordt gegeven;

6. het toekennen van de bevoegdheid aan de districten om bepaalde heffingen,retributies en rechten (niet-belastingmiddelen) – die bij uitstek eendistrictsaangelegenheid zijn – zélf te innen en te behouden als Eigen Inkomen(own revenues) door de desbetreffende wetten, staatsbesluiten, resoluties enbeschikkingen dienovereenkomstig aan te passen;7. de erkenning van het feit dat elk district een eigen ‘districtsfonds’ heeft, zoalsbepaald in de Wet op Regionale Organen, dat gevoed zal worden – naast de indeze wet reeds aangegeven bronnen - door de own revenues (eigen inkomen),general grants (algemene uitkeringen) en aanvullende uitkeringen (specialtransition grants);8. de invoering van het fiscaal stelsel, waarbij v.w.b. de algemene uitkering(general grants) kan worden gesteld:a) dat deze uitkering wordt gevormd door een door de Regering bepaaldpercentage (5%-10%) van een ‘pool van directe belastingen’, zoalsinkomsten–, loon– en dividendbelastingen;b) dat de in punt a) genoemde belastinginkomsten steeds automatisch wordenovergeheveld in een centraal fonds (District Equalization Fund) op hetmoment waarop zij worden geïnd;c) dat de transfer naar de districten om de twee maanden plaatsvindt op‘formula-base’, vooraf door de Regering vastgesteld;d) dat de districten die problemen zullen hebben met de generering van EigenInkomen gedurende maximaal 3 jaar een ‘aanvullende uitkering’ uit hetspeciaal daarvoor ingestelde fonds (Special Transition Grants) ontvangen;9. de erkenning en activering van de voordelen bij de zuivere toepassing enwerking van de medebewindstaken in een gedecentraliseerde eenheidsstaat meteen moderne visie inzake complementair bestuur.Noot:1*) Verslag vergadering President van de Republiek Suriname, Drs. Jules A. Wijdenbosch metalle ministers, alle departementsdirekteuren, ambassadeurs en districts–commissarissen d.d.18-12-1998 op het Kabinet van de President.2*) Ontwerp -Landsverordening, houdende voorschriften omtrent de bestuursvoering in dedistricten, bijlagen 1961-1962 (20.2.)3*) Participatie in een democratie, het startsein bij de lagere bestuurseenheden, hoofdartikel vande politicoloog en bestuurskundige Drs. Jules A. Wijdenbosch in de eerste editie van LANTI in1983; tijdschrift voor openbaar bestuur in Suriname met als hoofdredakteur Drs. U.E. Aron.Zie ook het document: ‘Inzicht – Uitzicht’ rondom de herstructurering van hetdistrictsbestuur, d.d. 05-08-1985, verzorgd door Drs. U.E. Aron (Ex-Beleidsadviseur van deMinister van Districtsbesuur en Decentralisatie) en Mr. B. Ahmadali (Ex-Districts–Commissaris van Saramacca).Lees ook de Regeringsverklaring 1996-2001, blz. 8 en 9, zoals uitgesproken in De NationaleAssemblee op dinsdag 01-10-1996 door de President van de Republiek Suriname, Drs. J.A.Wijdenbosch.4*) a. Drafts Final Report of Project Identification Missions van 25 mei tot 24 juli 1998 inzakeIntergovernmental Fiscal Relation Component (J.K. Rosengard), Local Government CapacityBuilding (Florian Steinberg) en Local Infrastructure Investment Financing (Rolf Dauskardt)b. Aide Memoire getekend tussen de Minister van Regionale Ontwikkeling, Mw. YvonneRaveles-Resida en de Mission Chief van het IDB-project, Mr. Robert Daughters in oktober1998.

c. Agreement en Terms of Reference, getekend op 9 oktober 1998 met Mr. B. Ahmadali,Juridisch Consultant en Coordinator van het Project Preparation Team (PPT), betaande uitlocale parttime experts: Ir. G.D. Soerjoesing (Infrastructure), Drs. Edgar Akrum (FinancialManagement Systems), Drs. Sandra Polak en Ir. J. Consen (Local Planning, Organization,Management, Capacity Building), Mw. Mr. Rinia Terborg (coördinatrice Ministerie vanFinanciën, Dienst der Belastingen) en Drs. Paul Rogers (coördinator Ministerie vanRegionale Ontwikkeling) met ondersteuning van Internationale IDB-Consultants: Luiz ArrudaVillela (Economist), Alfaro Manoel (expert in Budget, Accounting and FinancialManagement) en Oscar Rodrigues (expert in planning, management and local governmentAdministration / capacity building).Deze noot getuigt van een gedegen voorbereiding, studie en aanpak.5*) Verordening van 2 oktober 1931, betreffende Waterschappen, GB 1932, No. 32.6*) GB 1938, No. 66, regelende de oprichting van dorpsgemeenten in Suriname.7*) IDB-Rapport in samenwerking met het PPT, samengesteld door de Internationale Consultant,Mr. Luiz Arruda Villela, January 1999.8*) In Nederland is de financiële verhouding tussen het Rijk en de lagere overheden geregeld inde Wet, die aangehaald wordt als de Verhoudingenwet, die mede ten grondslag heeft gelegenaan de beschouwingen in dit document. Gebruik is gemaakt van een door het Ministerie vanFinanciën van Nederland gepubliceerd document, getiteld: Financiële verhouding Rijk –lagere overheden( uitgebreid), verkregen via Drs. Fariq Ishaak (Fiscaal econoom).9*) Budgettaire bevoegdheid aan de Districten, zie de artikelen 54 e.v. van de Wet RegionaleOrganen, waaruit de sterke afhankelijkheid van de centrale overheid en de omslachtigheidblijkt.10*) In Nederland bijvoorbeeld is dit eveneens goed geregeld voor de autonome publiek-rechtelijkelichamen als de Stadsdeelraden.11*) Advies met betrekking tot het instellen van een Fonds voor Regionaal Bestuur, vervat in eennota voor de Nationale Assemblee, de President van de republiek Suriname en de Ministervan Regionale Ontwikkeling, afkomstig van Drs. U.E. Aron, Voorzitter van de Rekenkamervan Suriname.