Milieubeleid - Oapen
Milieubeleid - Oapen Milieubeleid - Oapen
van de belastingbasis te voorkomen en de weg vrij te maken voor een wijzigingin de permanente structuur van de belastingheffing. Maar de ook hier optredendesubstitutie-effecten wijzen in de richting van minder verspilling, en datis op zichzelf een gewenste nevenwerking. Milieubelastingen doen in ons landhun intrede met de per 1 januari 1993 beoogde omzetting van de bestemmingsheffinguit de Wabm in een 'verbruiksbelasting van brandstoffen, gehevennaar een milieugrondslag' 55. Momenteel worden voorstellen om de basis teverbreden voorbereid. In een bij de MvA op het desbetreffende wetsvoorstelgevoegde bijlage worden de mogelijkheden verkend van een verbreding op denduur met verbruiksbelastingen op grondwater, afval, bestrijdingsmiddelen,veevoeders en kunstmest 56.Zoals in figuur 3.2 is samengevat, hanteert dit rapport derhalve een dubbelonderscheid:(1) tussen besternrningsheffingen, die bedoeld zijn om de overheid voldoendegeoormerkte middelen te verschaffen voor de bekostiging van specifiekemilieumaatregelen, en regulerende milieuheffingen of milieubelastingen, dierespectievelijk primair danwel mede op gedragsbei'nvloeding zijn gericht; en(2) tussen regulerende heffingen en milieubelastingen, met het oogmerk 'belastingontwijkendegedragsveranderingen' uit te lokken als primaire, danwelnevendoelstelling 57, en het wijzigen van de permanente structuur van debelastingheffing als verschil.Figuur 3.2Fiscale instrumenten naar oogmerk en bestemmingOogmerkBestemmingBestemmingsheffingBekostigingMilieumaatregelenRegulerende heffingGedragsbeinvloedingTerugsluizenMilieubelastingWijziging structuurbelastingheffingSubstitutie anderebelastingenDe indeling naar bestemmingsheffingen, regulerende milieuheffingen enmilieubelastingen koppelt uerwachtingen omtrent gedragsreacties (elasticiteiten)aan grondslagen die a1 of niet in het milieugedrag gelegen zijn. Eendergelijke benadering is niet zonder risico, in het licht van de nogzeer fragrnentarischeterugkoppelingen van informatie over hoe het financiele milieuinstrumentariumde facto werkt. Mocht ex post bllJken dat gedragsreactiesanders uitpakken dan verwacht, dan kan herklassificatie van de betrokkeninstrumenten noodzakelijk zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de Verontreinigingsheffingoppervlaktewateren, die weliswaar bedoeld was als een bestemmingsheffing,maar een regulerende werking bleek te hebben, omdat degrondslag gekozen was in (negatieve) milieuwaarden (hoeveelheid en vervuilingsgraadvan afvalwater). De regulerende werking - die te verwachten wasgeweest - bleek toen bedrijven zelf hun water gingen zuiveren, de opbrengstvan de heffing tegenviel en overcapaciteit ontstond bij de publieke zuiveringsinstallaties58.Tweede Karner 199111992.22 405.lbid., nc 5, blz. 45-4ZAldus J.G. Backhaus en A.TJ. Paulus, die regulerende heffingen en milieubelastingen behandelen onder de gemeenschappelijkenoemer 'ecotax', 2iej.G. Backhaus en A.T.J. Paulus, 'De ecotax: mogelijk, maar ingewikkeld'; Moondschrifi Economie, 1991. nc 55.blz. 356-370.Zie]. Schuurman, De prijs von water; Arnhem. Gouda Quint. 1988. lets dergelijks is gaande bij de benadering van regulerende heffingenop energie, die in de mate als voorzien in het eerdergenoemde wetsvoorstel 22 405 slechts een geringe substitutie metzich zullen brengen en dan ookdoor de regering 'verbruiksbelastingen naar een milieugrondslag'genoemd worden (nr: 5, blz. 7).WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Oormerking van heffingen en eenheid van beleidBestemmingsheffingen, het woord zegt het al, hebben in beginsel een geoormerktkarakter; zij zijn bestemd voor een tevoren vastgesteld doel, veelalvanuit de premisse dat een dergelijke voorbestemming de maatschappelijkeacceptatie van de voor de bekostiging van het beleid te brengen offers zal bevorderen.In de praktijk wordt de premisse van maatschappelijke acceptatie dagelijksgelogenstraft. Het apart zetten van de wegenbelasting voor wegenaanlegen -0nderhoud bijvoorbeeld, weerhoudt belangengroepen er niet van bezwaaraan te tekenen tegen het toerekenen van de overige milieulasten van de automobiliteitaan het autogebruik. De ook we1 geopperde venvachting dat eigenfinancieringscircuits zouden bijdragen aan de kostenbeheersing staat eveneensonder druk van de empirische werkelijkheid. Integendeel, verbijzonderingvan de algemene middelen in bestemmingsheffingen leidt er veelal toe datvoorzieningen een eigen leven gaan leiden, buiten de nationale prioriteitenafwegingom.Meer in het algemeen kan het oormerken van de opbrengsten van milieuheffingennadelig zijn voor de coordinatie van het parafiscale, het fiscale en hetbudgettaire beleid. De proliferatie van het (para)fiscale beleid over een veelheidvan 'potjes' in verschillende ministeries doet voor de betrokken ministersde verleiding ontstaan tarieven op andere overwegingen dan op de gewenstegedragsbelnvloeding of bestemmingsbehoefte af te stemmen, en de opbrengstoneigenlijk aan te wenden 59. Bovendien wordt de coordinatie van het 'terugsluizen'van de opbrengst van regulerende heffingen in belastingverlagingenelders ernstig bemoeilijkt bij een versnippering van de (para)fiscale structuur.De raad juicht dan ook uit het oogpunt van consistent en doorzichtig overheidsbeleidde uit eerder genoemde beleidsvoornemens blijkende overgang van parafiscaliteitnaar fiscaliteit (brede verbruiksbelasting op milieugrondslag) toe.Optimering als oogmerkFiscale instrumenten kunnen hun grondslag vinden in de vier eerdergenoemde interventiepunten van het in figuur 2.2 geschetste transformatieproces:input (de bron), proces (procedk, installaties), output (produkt, ongewensteemissies) of de vraagzijde (het gebruik). Het gaat er bij de op gedraggeorienteerde regulerende milieuheffingen niet om de vervuiling geheel teelimineren (als dat gewenst is ligt een verbod meer in de rede 60), maar om devervuiling te optimeren, dat wil zeggen in overeenstemming te brengen met deabsorptiecapaciteit die veelal in een duurzame ontwikkeling gei'mpliceerd is.Waar het hier gaat om het bei'nvloeden van (marginale) keuzes vraagt dit,volgens de theorie van de optimale allocatie, in beginsel om een tarief datgelijk is aan de marginale maatschappelijke vervuilingskosten 61. De hoogtevan het tarief zal afhangen van de omvang van de vervuiling (de reductiedoelstelling)en de elasticiteit van de vraag naar vervuilende produktiemiddelenen -resultaten 62. Als de vraag op termijn elastisch blijkt, zal de reductie vrijs9] Hiervoor wordt onder meer gewaarschuwd door W. Drees. 'Wie zal dat betalen? De financiering'; in: Het milieu: denkbeelden voorde 2lste eeuw, op.cit.. blz. 189, waar hij spreekt van het 'vat-met-geld'syndroom.60] De fiscale bevoordeling van katalysatoren en loodvrije benzine is we1 op eliminatie gericht. In dit geval werd echter voor eenfinancieel instrument gekozen. omdat directe regulering om andere redenen (EG-regels) onmogelijk was."1 Aldus is voldaan aan de grenskostenregel uit de welvaartstheorie, die als noodrakeliike voorwaarde voor een optimale allocatievoorschrijft dat prijzen gelijk moeten zijn aan de marginale (maatschappelijke) produktiekosten. Zie ook D.W. Pearce en R. KerryTurner, Economics ofNatura1 Resources ond the Environment; London. Wheatsheaf, 1990, blz. 85. In een differentiele neerslag-bena-dering, zoals hier bedoeld, waarin de totale belastingdruk alsmede het niveau van de uitgaven gelijk gehouden wordt, is aanneme-lijk te maken dat deze optimumregel ook in naastbeste situaties opgaat.62] H.R.J. Vollebergh en1.L. de Vries. 'Financiele instrumenten voor het milieubeleid'; Economisch Stotistirche Berichten, 26 septem-ber 1990.75e jaargang nr. 3776.
- Page 23 and 24: heden, maar vervolgens ook in veran
- Page 25 and 26: Fase I12. Het, in samenwerking met
- Page 27 and 28: Analyse van de milieuproblematiek2.
- Page 29 and 30: Deze 'verstatelijking' heeft niet a
- Page 31 and 32: Zoals in paragraaf 3.5 nader zal wo
- Page 33 and 34: van treinkilometers voor autokilome
- Page 35 and 36: domein van de efficiency. De ervari
- Page 37 and 38: 2.3.4 Rol van de overheidWanneer de
- Page 39 and 40: ?bt welke prijs willen we het belei
- Page 41 and 42: Instrumenten van milieubeleid3.1 In
- Page 43 and 44: complementaire voorzieningen geldt
- Page 45 and 46: door bedrijven te beperken. De toen
- Page 47 and 48: nale voorschriften vlot te kunnen i
- Page 49 and 50: ing van doelstellingen en voorschri
- Page 51 and 52: Naast allocatieve gronden zijn er v
- Page 53 and 54: de verschillende maatschappelijke g
- Page 55 and 56: opkomen. Langs die weg kunnen de ko
- Page 57 and 58: 3.3.5 Mogelijkheden en beperkingenI
- Page 59 and 60: PrivaatrechtelGk beheer van milieuw
- Page 61 and 62: individuele belangen. Een vraag die
- Page 63 and 64: het voordeel van de snelheid en de
- Page 65 and 66: lijke betrekking tussen de controle
- Page 67 and 68: Een spectaculair voorbeeld hiervan
- Page 69 and 70: lijk om op andere wijze te voldoen.
- Page 71 and 72: van het fiscale instrument 44. Best
- Page 73: zijn regulerende energieheffingen,
- Page 77 and 78: egulering, niet alleen de handhavin
- Page 79 and 80: Verhandelbare vergunningenDe privaa
- Page 81 and 82: kunnen de transactiekosten hoog zij
- Page 83 and 84: Verder wordt hiermee geen recht ged
- Page 85 and 86: egulering in de vorm van technologi
- Page 87 and 88: elementen in de attitudes of voorke
- Page 89 and 90: werking wordt gedaan. Zij is echter
- Page 91 and 92: Onvolledige contracten fvormen van
- Page 93 and 94: in de specificatie van het wenselij
- Page 95 and 96: Landelijke Vereniging tot behoud va
- Page 97 and 98: kader van de produktaansprakelijkhe
- Page 99 and 100: De openbaarheid van de procedure is
- Page 101 and 102: gegeven welke publiekrechtelijke en
- Page 103 and 104: Indien eind 1992 onvoldoende voortg
- Page 105 and 106: 3.6.2 De comrnunautaire rechtsordeD
- Page 107 and 108: etrokken regels dit uitdrukkelijk b
- Page 109 and 110: directe regulering worden de (impli
- Page 111 and 112: Eerst de efficiencyvraag of het kan
- Page 113 and 114: 3.8 SlotbeschouwingIn het voorafgaa
- Page 115 and 116: Keuze van instrumenten4.1 Inleiding
- Page 117 and 118: muleerd. Deze doelstellingen voor 2
- Page 119 and 120: en de inzet van minder zwavelhouden
- Page 121 and 122: gehaald worden. Om deze doelstellin
- Page 123 and 124: 3. kenmerken die de weerstand en de
van de belastingbasis te voorkomen en de weg vrij te maken voor een wijzigingin de permanente structuur van de belastingheffing. Maar de ook hier optredendesubstitutie-effecten wijzen in de richting van minder verspilling, en datis op zichzelf een gewenste nevenwerking. Milieubelastingen doen in ons landhun intrede met de per 1 januari 1993 beoogde omzetting van de bestemmingsheffinguit de Wabm in een 'verbruiksbelasting van brandstoffen, gehevennaar een milieugrondslag' 55. Momenteel worden voorstellen om de basis teverbreden voorbereid. In een bij de MvA op het desbetreffende wetsvoorstelgevoegde bijlage worden de mogelijkheden verkend van een verbreding op denduur met verbruiksbelastingen op grondwater, afval, bestrijdingsmiddelen,veevoeders en kunstmest 56.Zoals in figuur 3.2 is samengevat, hanteert dit rapport derhalve een dubbelonderscheid:(1) tussen besternrningsheffingen, die bedoeld zijn om de overheid voldoendegeoormerkte middelen te verschaffen voor de bekostiging van specifiekemilieumaatregelen, en regulerende milieuheffingen of milieubelastingen, dierespectievelijk primair danwel mede op gedragsbei'nvloeding zijn gericht; en(2) tussen regulerende heffingen en milieubelastingen, met het oogmerk 'belastingontwijkendegedragsveranderingen' uit te lokken als primaire, danwelnevendoelstelling 57, en het wijzigen van de permanente structuur van debelastingheffing als verschil.Figuur 3.2Fiscale instrumenten naar oogmerk en bestemmingOogmerkBestemmingBestemmingsheffingBekostigingMilieumaatregelenRegulerende heffingGedragsbeinvloedingTerugsluizenMilieubelastingWijziging structuurbelastingheffingSubstitutie anderebelastingenDe indeling naar bestemmingsheffingen, regulerende milieuheffingen enmilieubelastingen koppelt uerwachtingen omtrent gedragsreacties (elasticiteiten)aan grondslagen die a1 of niet in het milieugedrag gelegen zijn. Eendergelijke benadering is niet zonder risico, in het licht van de nogzeer fragrnentarischeterugkoppelingen van informatie over hoe het financiele milieuinstrumentariumde facto werkt. Mocht ex post bllJken dat gedragsreactiesanders uitpakken dan verwacht, dan kan herklassificatie van de betrokkeninstrumenten noodzakelijk zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de Verontreinigingsheffingoppervlaktewateren, die weliswaar bedoeld was als een bestemmingsheffing,maar een regulerende werking bleek te hebben, omdat degrondslag gekozen was in (negatieve) milieuwaarden (hoeveelheid en vervuilingsgraadvan afvalwater). De regulerende werking - die te verwachten wasgeweest - bleek toen bedrijven zelf hun water gingen zuiveren, de opbrengstvan de heffing tegenviel en overcapaciteit ontstond bij de publieke zuiveringsinstallaties58.Tweede Karner 199111992.22 405.lbid., nc 5, blz. 45-4ZAldus J.G. Backhaus en A.TJ. Paulus, die regulerende heffingen en milieubelastingen behandelen onder de gemeenschappelijkenoemer 'ecotax', 2iej.G. Backhaus en A.T.J. Paulus, 'De ecotax: mogelijk, maar ingewikkeld'; Moondschrifi Economie, 1991. nc 55.blz. 356-370.Zie]. Schuurman, De prijs von water; Arnhem. Gouda Quint. 1988. lets dergelijks is gaande bij de benadering van regulerende heffingenop energie, die in de mate als voorzien in het eerdergenoemde wetsvoorstel 22 405 slechts een geringe substitutie metzich zullen brengen en dan ookdoor de regering 'verbruiksbelastingen naar een milieugrondslag'genoemd worden (nr: 5, blz. 7).WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Change language