tionele fiscale theorie heeft hiermee leren leven, en bepleit een egalisatie vangedragsreacties in een systeem van optimale belastingheffing, waarin bestedings-en inkomstenbelastingen zodanig zijn ingericht dat vraag en aanbod indezelfde proportie worden teruggebracht voor alle goederen en produktiefactoren.Ook deze relativering van het neutraliteitsconcept voldoet evenwel niet, voorzover zij uitdrukking is van de wens de allocatie van v66r de fiscale interventiezo dicht mogelijk te benaderen, want de verandering van de allocatie kan juisthet oogmerk van de interventie zijn (bijv. de beoogde substitutie van de treinvoor de auto, door de internalisatie van milieu-effecten). Musgrave relativeertde neutraliteitsnorm als zodanig dan ook door op te merken dat 'neutrality isefficient only in the avoidance of effects that are not an intended part of anefficiently determined set of policy objectives' 40. Zijn er allocatieve distorsies(bijv. externe effecten) in de uitgangssituatie, dan geldt de observatie vanBreak, dat 'a distorted world [...I can be improved by adding distortions of theright kind' 41. Dit fundamentele inzicht vormt de voornaamste ratio voor deinzet van het financiele instrumentarium in het milieubeleid. Heffingen ensubsidies staan nu ten dienste van een verbetering van de allocatie, door deinternalisatie van tot dusver extern gebleven negatieve en positieve externeeffecten. Substitutie-effecten zijn nu gewenste effecten in de zin van Musgraveen Break ('an intended part7/'distortions of the right kind'). Zij leveren in ditgeval geen additioneel welvaartsverlies op, maar een welvaartswinst ('welfaregain'), omdat het allocatieproces zich nu voltrekt volgens prijskwaliteitsverhoudingenop basis van de werkelqke alternatieve kosten, waarin milieuwaardenals 'entgangene Nutzen' zichtbaar gemaakt en gei'nternaliseerdzijn 42. Ook onder fiscalisten wordt thans erkend dat de traditionele fictie vanneutraliteit als belastingbeginsel berust op een onjuiste interpretatie van deoptimaliteit van de allocatie waarop zij aangrijpt. In de moderne theorie van deopenbare financien is het 'op orde' brengen van de allocatie, zowel aan de voorzieningen-als aan de bekostigingskant, een als legitiem aanvaard doel; hetoogmerk is niet langer neutraal te belasten, maar te belasten wat weniet willen (milieuschade) en te ontzien wat we we1 willen (inkomensverwerving)43.Bestemmingsheffingen, regulerende heffingen en milieubelastingenDe milieugerelateerde lasten die een overheid in rekening kan brengenworden onderscheiden in bestemmingsheffingen, regulerende heffingen enmilieubelastingen, met als onderscheidend kenmerk het primaire oogmerk40] R.A. Musgrave, The Theory of Public Finance; New York, McGraw Hill, 1959, blz. 141.41] G.F. Break. 'The Incidence and Economic Effects ofTaxation'; in: The Economics ofPublic Finance; door AS. Blinder e.a. (red.). Washington,Brookings. 1974, blz. 224. De hier geciteerde uitspraken van Musgraveen Break geven al aan dat de inzichten uit de allo-catietheorie van de zogenoemde 'naast-beste' oplossingen in de loop van de jaren zestig en daarna in de theorie van de optimalebelastingheffing zijn geabsorbeerd. Hiermee is de geloofwaardigheidvan deze theorie evenwel nog niet gewaarborgd. Zie hier-over D.J. Wolfson, 'Towards a Theory of Subsidisation'; De Economist. 1990. 138e jaargang nr. 2, herdrukt in: Producer Subsidies;door R. Gerritse (red.), London. Wheatsheaf, 1990.42] Ook de internalisatie van milieuwaarden is, met enige kunstgrepen, te demonstreren aan de hand van fig. 2.1. Zet nu autokilometersop de Y-as, en treinkilometers op de X-as, en beschouw P3 op de budgetlijn AC als de uitgangssituatie. Stel, er wordt nu eenextra accijns van AD:AO geheven op iedere autokilometer, en treinkilometers worden gesubsidieerd op een niveau waarbij Keenzelfde aantal mobiliteitskilometers zou kunnen kopen als in P, (de nieuwe budgetlijn DE gaat door punt P3). Ksubstitueert nudure autokilometers voor goedkope treinkilometers tot punt P2, en blijkt daar zoveel op over te houden (inkomenseffect) dathij, uiteindelijk, een hogere indifferentiecurve kan bereiken in PI, met wat minder autokilometers, doch veel meer treinkilome-ters dan voorheen.43 ] J. Pen. 'Het milieu in de jaren negentig'; in:]. Pen. Wie heeft er gelijk?; Schoonhoven. Academic Service. 1990. blz. 205-21 1. Eendergelijke aanpak is ook bepleit door de Sociaal-Economische Raad, Advies sociaal-economisch beleid, 1991-1994; nr. 91/02.'s-Gravenhage. 199 1.WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET RECERINGSBELEID
van het fiscale instrument 44. Bestemmings- of financieringsheffingen hebbenten doe1 als min of meer gei'ndividualiseerde tegenprestatie te voorzien in debekostigingsbehoefte van (een) bepaalde (groep van) milieuprojecten. De relatiemet die tegenprestatie vereist dat hun opbrengst op die specifieke bekostigingsbehoefteis afgestemd; de gewenste opbrengst bepaalt het tarief. Regulerendeheffingen, daarentegen, zijn primair gericht op het terugdringen vanongewenst maatschappelijk gedrag, ongeacht de bekostigingsbehoefte die eendergelijk gedrag kan meebrengen. Zij dienen dan ook duidelijk te wordenonderscheiden van bestemmingsheffingen, juist omdat hun regulerend oogmerkvereist dat zij niet worden aangestuurd vanuit een middelenbehoefte 45.Het primaat van de reguleringsdoelstelling wordt het best gewaarborgd doorde opbrengsten niet te gebruiken voor een specifiek doe1 of voor voeding van dealgemene middelen, om te voorkomen dat de bekostigingsbehoefte van de overheideen uit reguleringsoogpunt optimale tariefstelling in de weg zou kunnenstaan. Dat pleit voor het terugsluizen van de opbrengst naar gezinnen edofbedrijven 46. Milieubelastingen combineren het oogmerk van bekostiging(d.m.v. een niet-gecompenseerd inkomenseffect) en van regulering (via hetsubstitutie-effect) door ecologische ovenvegingen te introduceren in de normalestructuur van de belastingheffing waarbij de grondslag, in tegenstellingtot de traditionele belastingen op inkomen, vermogen of bestedingen, gevondenwordt in milieuwaarden 47. Omdat het primaire oogrnerk hier evenwel inde bekostiging is gelegen, wordt het tarief ook daardoor bepaald, en blijft hetreguleringsaspect hier, anders dan bij de regulerende heffing, beperkt tot eenop zichzelf gewenste nevenwerking 48.Bestemmingsheffingen worden primair gezien als een verbijzondering van dealgemene middelen naar doelgroepen, met het oogmerk de bekostiging vanbepaalde bestrijdings- of overige milieumaatregelen van de overheid om teslaan over een min of meer identificeerbare groep van betrokkenen. In dietraditie zien we een glijdende schaal van specificiteit in de bekostigingvan milieumaatregelen, van de algemene middelen (iedereen betaalt) via de"1 In werkelijkheid zullen naast dat primaire oogmerk ook al dan niet bedoelde neveneffecten kunnen optreden, een verschijnsel datsteeds weer opdoemt bij de klassificatie van instrumenten in dit rapport. Ook hier wordt evenwel een analytische benaderinggevolgd, in navolging van de brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 22 juli 199 1. Tweede Kamer 19901199 1.21 137, nr. 95, blz. 6."1 Ook hier geldt het fundamentele economisch-politieke inzicht van Tinbergen dateen instrument nooit zodanig kan worden ingezetdat het twee doelstellingen tegelijk ten volle dient. ledere doelstelling vereist dan ook zijn eigen instrument. Ziej. Tinbergen,On the Theory ofEconomic Policy; Amsterdam, North Holland. 1956. Dit neemt niet weg dat instrumenten als regel ook nevenwer-kingen hebben, die al of niet gewenst kunnen zijn, maar niet onafhankelijk van de hoofdwerking geoptimeerd kunnen worden.Evenals in de pharmacie dienen hoofd- en bijwerking dan ook goed te worden onderscheiden.46] Zie hierover ook Sociaal-Economische Raad, Advies economie en milieu; nr. 9 11 18, 's-Gravenhage. 199 1, blz. 46.47] Zie bijvoorbeeld de voorstellen van E.U. von Weizsacker, de directeurvan het Europese lnstituut voor Milieupolitiek, in zijn 'MitSteuern steuern'; Wirtschaftswoche, 10 februari 1989, blz. 7476. waarbij hij als grondslagen denkt aan energie, landgebruik. afval,''1watergebruik of afvalwater en wellichtook luchtverontreiniging. geluid en chloor. Binnen de Europese Commissie wordt gedachtaan een algemene Europese energieheffing. waarvan de opbrengst aan de lidstaten zou blijven. Zie verder). Schuurman. 'Ecologi-sche belastingheffing'; in: Opstellen oongeboden oon pro( mr.j.EM. Giele; Deventer, Kluwer, 1990.Over de inhoud van het begrip 'milieubelasting' of 'ecotax' bestaat in de literatuur nog veel verwarring en weinig eenheid vanvisie. De hier gekozen operationalisatie zoekt aansluiting bij de traditionele leer van de belastingbeginselen en ziet het primairekenmerk van de milieubelasting in de ecologisering van de belastinggrondslag door middel van een wijziging van de structuur vande belastingheffing onder gelijktijdige subsitutie van andere belastingen. In deze geest ook j. Schuurman, opxit.; Het verslog vonde Groentax-conferentie; gehouden te Utrecht op 8 juni 1991. Groen Links in de EG. Amsterdam. 1991. blz. 14. In deze optiekwordt het tarief bepaald door de gewenste opbrengst en niet, zoals bij regulerende heffingen, ingeschat ter hoogte van de grens-kosten van de aantasting van het milieu. Dit neemt niet weg dat die gewenste opbrengst bij toeval in de buurt kan komen van deoptimale heffing, zoals bezien vanuit een oogpunt van regulering. In dat geval vervaagt het verschil tussen een milieubelasting eneen reguliere heffing.Zie over de rol van de bovenbedoelde grenskostenregel in een optimale tariefstelling D.J. Wolfson, Publieke sector en economischeorde; Groningen. Wolters-Noordhoff, 1988. hoofdstuk 3.MILIEUBELEID
- Page 1:
Rapporten aan de RegeringMilieubele
- Page 4 and 5:
Op overreding gerichte instrumenten
- Page 6 and 7:
Het milieuvraagstuk wordt zo gesche
- Page 8 and 9:
evoegdheden naar vertegenwoordigend
- Page 10 and 11:
Zo beschouwd is milieubeleid geen k
- Page 12 and 13:
instrumentarium en anderzijds van d
- Page 14 and 15:
'Ibch is het vooral in de twintigst
- Page 16:
milieuproblemen waar vroegere gener
- Page 19 and 20: 13 kiloton in 1986 tot ongeveer 9,3
- Page 21 and 22: Nota Waterhuishouding lg. De nitraa
- Page 23 and 24: heden, maar vervolgens ook in veran
- Page 25 and 26: Fase I12. Het, in samenwerking met
- Page 27 and 28: Analyse van de milieuproblematiek2.
- Page 29 and 30: Deze 'verstatelijking' heeft niet a
- Page 31 and 32: Zoals in paragraaf 3.5 nader zal wo
- Page 33 and 34: van treinkilometers voor autokilome
- Page 35 and 36: domein van de efficiency. De ervari
- Page 37 and 38: 2.3.4 Rol van de overheidWanneer de
- Page 39 and 40: ?bt welke prijs willen we het belei
- Page 41 and 42: Instrumenten van milieubeleid3.1 In
- Page 43 and 44: complementaire voorzieningen geldt
- Page 45 and 46: door bedrijven te beperken. De toen
- Page 47 and 48: nale voorschriften vlot te kunnen i
- Page 49 and 50: ing van doelstellingen en voorschri
- Page 51 and 52: Naast allocatieve gronden zijn er v
- Page 53 and 54: de verschillende maatschappelijke g
- Page 55 and 56: opkomen. Langs die weg kunnen de ko
- Page 57 and 58: 3.3.5 Mogelijkheden en beperkingenI
- Page 59 and 60: PrivaatrechtelGk beheer van milieuw
- Page 61 and 62: individuele belangen. Een vraag die
- Page 63 and 64: het voordeel van de snelheid en de
- Page 65 and 66: lijke betrekking tussen de controle
- Page 67 and 68: Een spectaculair voorbeeld hiervan
- Page 69: lijk om op andere wijze te voldoen.
- Page 73 and 74: zijn regulerende energieheffingen,
- Page 75 and 76: Oormerking van heffingen en eenheid
- Page 77 and 78: egulering, niet alleen de handhavin
- Page 79 and 80: Verhandelbare vergunningenDe privaa
- Page 81 and 82: kunnen de transactiekosten hoog zij
- Page 83 and 84: Verder wordt hiermee geen recht ged
- Page 85 and 86: egulering in de vorm van technologi
- Page 87 and 88: elementen in de attitudes of voorke
- Page 89 and 90: werking wordt gedaan. Zij is echter
- Page 91 and 92: Onvolledige contracten fvormen van
- Page 93 and 94: in de specificatie van het wenselij
- Page 95 and 96: Landelijke Vereniging tot behoud va
- Page 97 and 98: kader van de produktaansprakelijkhe
- Page 99 and 100: De openbaarheid van de procedure is
- Page 101 and 102: gegeven welke publiekrechtelijke en
- Page 103 and 104: Indien eind 1992 onvoldoende voortg
- Page 105 and 106: 3.6.2 De comrnunautaire rechtsordeD
- Page 107 and 108: etrokken regels dit uitdrukkelijk b
- Page 109 and 110: directe regulering worden de (impli
- Page 111 and 112: Eerst de efficiencyvraag of het kan
- Page 113 and 114: 3.8 SlotbeschouwingIn het voorafgaa
- Page 115 and 116: Keuze van instrumenten4.1 Inleiding
- Page 117 and 118: muleerd. Deze doelstellingen voor 2
- Page 119 and 120: en de inzet van minder zwavelhouden
- Page 121 and 122:
gehaald worden. Om deze doelstellin
- Page 123 and 124:
3. kenmerken die de weerstand en de
- Page 125 and 126:
De afvalproblematiek omvat veel moe
- Page 127 and 128:
4.3.4 StructuurAantal bronnenDoelgr
- Page 129 and 130:
Geografische schaal van de effecten
- Page 131 and 132:
directe regulering is geboden. Met
- Page 133 and 134:
Verhandelbare vergunningen hebben i
- Page 135 and 136:
hiervan is de relatie werkgever-wer
- Page 137 and 138:
zijn voor de instrumentkeuze: de me
- Page 139 and 140:
Het spreekt vanzelf dat bij het inz
- Page 141 and 142:
Tabel 4.3Indeling van doelgroepen/m
- Page 143 and 144:
autogebruik) en op Ben doelgroep-mi
- Page 145 and 146:
landbouw (veel tuinbouw, veel aarda
- Page 147 and 148:
Toelichting tabel 4.51 =)a D = Dire
- Page 149 and 150:
het milieu. Rvens bleek dat de typo
- Page 151 and 152:
De onderzochte heffingen hebben een
- Page 153 and 154:
verdragen met de continui'teit die
- Page 155 and 156:
delen en de (milieuhadelen. De voor
- Page 157 and 158:
onderkend, dat hiervan vooralsnog g
- Page 159 and 160:
Vorm en inhoudvan het milieubeleid5
- Page 161 and 162:
In de bepaling van de beleidsagenda
- Page 163 and 164:
Het vinden van de optimale bestuurl
- Page 165 and 166:
tot wat we op eigen kracht en gezag
- Page 167 and 168:
transactiebereidheid. De omslag kwa
- Page 169 and 170:
uiteindelijke beleidsorientatie een
- Page 171 and 172:
gestreefd te worden naar een beperk
- Page 173 and 174:
Bijlage I:Tekst van de adviesaanvra
- Page 175 and 176:
Fase I:1. Inventarisatie, evaluatie
- Page 177 and 178:
Bijlage 2:De laagste-kosten-eigensc
- Page 179 and 180:
plaatsvinden. Het is dan bijvoorbee
- Page 181 and 182:
BRON ABRON 6ernissiereductiekostene
- Page 183 and 184:
ConclusieIn onderdeel 1 is beschrev
- Page 185 and 186:
2 Bronnen waarvoor (6) bindend is.
- Page 187 and 188:
Bijlage 3:Verhandelbare vergunninge
- Page 189 and 190:
ZakenregisterAansprakelijkheid par.
- Page 191 and 192:
- mechanisme(n) par.2.2.1,47-50- ob
- Page 193 and 194:
- publiekrechtelijke - par.3.2, par
- Page 195 and 196:
Rapporten aan de RegeringEerste raa
- Page 197 and 198:
'Voorstudies en achtergronden'Eente
- Page 199 and 200:
'Voorstudies en achtergronden media
- Page 201:
Vierde raadsperiode:V63 Milieu en g