overheid en anderzijds burgers en bedrijven niet denkbeeldig 26. Te beginnenbij de formulering van de doelstellingen en eindigend bij oplegging, vaststellingen tenuitvoerlegging van sancties komt formele en informele bei'nvloedingvoorHoe problematisch de handhaving kan worden, moge blijken uit de huidigesituatie waarin met de wet strijdige situaties moeten worden toegelaten in hetkader van het zogenaamde gedoogbeleid. Ook a1 slagen de betrokken ministerserin hierin sterke beperkingen aan te brengen door dit beleid op overmachtsenovergangssituaties toe te spitsen, iedere vorm van het beleidsmatig toestaanvan onwettig handelen bergt het gevaar in zich van ondermijning van dewet op een breder terrein3.2.3 ConclusiesDe voorkeur in het milieubeleid tot nu toe voor directe regulering is verklaarbaarop grond van de theoretisch grote precisie en doeltreffendheid van ditinstrumenttype.Hierboven kwam een aantal veranderingen in wetgeving en besluitvormingsorganisatieaan de orde dater op is gericht de in de praktijk tekort schietendeeffectiviteit en efficiency van het milieubeleid verder te vergroten. Dezeverbeteringen nemen echter de problemen niet weg die verband houden metessentiele kenmerken van directe regulering. Er zal steeds sprake zijn van eeneenzijdige vertaling door de overheid van macroproblemen naar dwingende, opmicroniveau te handhaven gedragsvoorschriften. Relatief hoge uitvoeringskostenzijn hierbij onvermijdelijk, tenvijl natuurlijke prikkels tot milieuvriendelijk(er)gedrag achterwege blijven. Hoe preciezer de sturing is die beoogdwordt des te verder zullen de uitvoeringskosten stijgen en des te lastiger zaleen behoorlijke handhaving zijn. De theoretisch grotere effectiviteit kan hierdoorachterwege blijven en het normatieve gehalte van de regelgeving kan erverder door worden aangetast. Als men evenwel hierom meer globaal tracht testuren en meer algemene voorschriften worden gehanteerd, verliest directeregulering bij voorbaat haar voordeel ten opzichte van financiele instrumenten.Voldoende reden om directe regulering volledig terzijde te schuiven leverendeze, zeer algemeen geformuleerde bezwaren niet op. We1 is duidelijk, medegelet op de ervaringen totnogtoe, dat de inzet van uitsluitend directe reguleringallken tekort zal schieten als het gaat om het bereiken van de gewenstevergaande gedragsveranderingen. De bezwaren geven aanleiding tot eenterughoudender toepassing van het instrument, voor zover dit mogelijk iszonder aan de effectiviteit van het beleid afbreuk te doen.Naarmate de beoogde gedragsverandering essentieler is - in verband met deomvang van een risico, vereiste snelheid van handelen, de ernst van de verontreinigingof anderszins - zal er meer reden zijn de grote effectiviteit die directeregulering in beginsel mogelijk maakt, te benutten.16] Zie bijv. M.C.V. Aalders, Industrie, milieu en wetgeving. De hinderwet tussen symboliek en effectiviteit; Groningen. Wolters Noord-hoff, 1984. De auteur ziet het onderhandelen overigens niet als een volledig negatief verschijnsel."1 Voor uitvoeriger overzichten van omvang en oorzaken van de problemen op het terrein van handhaving zij verwezen naar dediverse wetsevaluaties, die - deels in opdracht van de regering - zijn uitgevoerd, het rapport Rechtshandhaving, enz. Een over-zicht van evaluaties wordt gegeven in N.J.M. Nelissen, opxit.Onomstreden is dat de handhavingsproblemen nog altijd ernstig zijn, al zal een situatie waarin 70% van de volgens een wet (deHinderwet) vergunningplichtige inrichtingen niet beschikt over een vergunning die aan alle eisen voldoet, achterhaald zijn.Diverse stelselmatige pogingen tot verbetering hebben slechts in beperkte mate geholpen en konden ook niet meer dan dat;betere opzet van en formuleringen in de wetgeving, meer mankracht, betere coordinatie tussen betrokken instanties, en dergelijkezijn niet in staat om alle oorzaken weg te nemen."1 Notitie Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen, d.d. 10 oktober 1991,Tweede Kamer 199111992, 22 343, nr. 2. Nadere beschouwingen onder meer bij P1.J. van Buuren, 'Gedogend besturen in hetmilieurecht'; Milieu en recht, februari 199 1, blz. 66 e.v. en bij M. Oosting, 'Het bestuur zal handhaven'; Bestuursrecht, februari 199 1,blz. 41 e.v.WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Naast allocatieve gronden zijn er verdelingspolitieke rechtsgronden voordirecte regulering, namelijk waar de betrokken milieuwaarden moetenworden gerekend tot het publieke domein, waar voor iedereen gelijke rechtenen plichten dienen te gelden (onbeperkte toegang tot de stranden; geen jachtrechtop de Hoge Veluwe).Extra grote handhavingsinspanningen zullen in deze gevallen voor lief genomenmoeten worden. Voor zulke inspanningen kan ruimte geschapen wordendoor elders terughoudender met directe regulering om te springen ('speerpuntenbeleid')".Het betrachten van een dergelijke selectiviteit bij het inzetten van directeregulering is niet alleen geboden vanwege de nu a1 te constateren overbelastingvan het overheidsapparaat, die leidt tot een gebrekkige uitvoering enhandhaving. Het toenemend inzicht in de gevolgen van menselijk handelenvoor het milieu impliceert dat het milieubeleid zich in de toekomst over steedsmeer activiteiten zal uitstrekken. Trachten a1 die activiteiten in te perken doormiddel van publiekrechtelijke regels tast op den duur de grondregel van hethuidig maatschappelijke bestel aan, te weten de vrijheid tot handelen zolangdit niet is verboden, en doet dit in zijn tegendeel verkeren: een verbod tothandelen, tenzij dit door de overheid vanuit milieuoptiek is goedgekeurd. Welkconcept van duurzame ontwikkeling men ook wil hanteren, steeds ligt er inbesloten dat het gebruik van het milieu structureel beperkt dient te worden.De consequentie daarvan is dat die beperking dun ook waar mogelijk ingebouwdmoet worden in de structuur en ordening van het maatschappelijkverkeer. In de hierna volgende paragrafen wordt ingegaan op mogelijkhedendie daarvoor door andere instrumenttypen worden geboden.3.3 Privaatrechtelijke instrumenten3.3.1 AlgemeenOnder privaatrechtelijke regulering is te verstaan het geheel van instituten,regels, aanspraken en verbintenissen, waarmee de onderlinge verhoudingenen rechtsbetrekkingen tussen burgers worden geregeld. Kern van het privaatrechtis de erkenning dat in een geordend maatschappelijk verkeer burgers inhun onderlinge betrekkingen zodanige aanspraken kunnen hebben op gedragvan anderen, dat de nakoming daarvan niet enkel afhankelijk kan zijn van hetethisch besef van degene tot wie deze aanspraak zich richt, door overredingdus, maar dat de naleving daarvan ook in rechte afdwingbaar moet zijn. Hetprivaatrecht verschaft burgers de mogelijkheid om hun betrekkingen metanderen beheersbaar en tot voorwerp van afspraken te maken, waarvan zonodig naleving kan worden gevorderd. Het ordent ook de verhouding tussen deprivaatrechtelijke en de collectieve sfeer alsmede de krachtsverhouding vanwaaruit particulieren die onderlinge betrekkingen regelen en deelnemen aande verdeling via de markt van die belangen en rechten. WezenllJk is daarbijevenwel dat het privaatrecht 'slechts' een kader verschaft waarbinnen particulierenhun onderlinge betrekkingen vorm kunnen geven en naar eigen believenen eigen inzicht hun belangen kunnen behartigen. Of aanspraken op het gedragvan anderen ook daadwerkelijk geldend worden gemaakt, is een keuze vanbelanghebbenden.19] Vergelijk N. van Manen. G. Huppes en H. Udo de Haes. 'Straf, beloning of gewetensrust? Over lange-termijnbeleidsinstrumenten';in: Het milieu: denkbeelden voor de 2 Iste eeuw: door Commissie Lange Termijn <strong>Milieubeleid</strong>. Zeist. Kerkebosch bv., 1990, blz.129 e.v.
- Page 1: Rapporten aan de RegeringMilieubele
- Page 4 and 5: Op overreding gerichte instrumenten
- Page 6 and 7: Het milieuvraagstuk wordt zo gesche
- Page 8 and 9: evoegdheden naar vertegenwoordigend
- Page 10 and 11: Zo beschouwd is milieubeleid geen k
- Page 12 and 13: instrumentarium en anderzijds van d
- Page 14 and 15: 'Ibch is het vooral in de twintigst
- Page 16: milieuproblemen waar vroegere gener
- Page 19 and 20: 13 kiloton in 1986 tot ongeveer 9,3
- Page 21 and 22: Nota Waterhuishouding lg. De nitraa
- Page 23 and 24: heden, maar vervolgens ook in veran
- Page 25 and 26: Fase I12. Het, in samenwerking met
- Page 27 and 28: Analyse van de milieuproblematiek2.
- Page 29 and 30: Deze 'verstatelijking' heeft niet a
- Page 31 and 32: Zoals in paragraaf 3.5 nader zal wo
- Page 33 and 34: van treinkilometers voor autokilome
- Page 35 and 36: domein van de efficiency. De ervari
- Page 37 and 38: 2.3.4 Rol van de overheidWanneer de
- Page 39 and 40: ?bt welke prijs willen we het belei
- Page 41 and 42: Instrumenten van milieubeleid3.1 In
- Page 43 and 44: complementaire voorzieningen geldt
- Page 45 and 46: door bedrijven te beperken. De toen
- Page 47 and 48: nale voorschriften vlot te kunnen i
- Page 49: ing van doelstellingen en voorschri
- Page 53 and 54: de verschillende maatschappelijke g
- Page 55 and 56: opkomen. Langs die weg kunnen de ko
- Page 57 and 58: 3.3.5 Mogelijkheden en beperkingenI
- Page 59 and 60: PrivaatrechtelGk beheer van milieuw
- Page 61 and 62: individuele belangen. Een vraag die
- Page 63 and 64: het voordeel van de snelheid en de
- Page 65 and 66: lijke betrekking tussen de controle
- Page 67 and 68: Een spectaculair voorbeeld hiervan
- Page 69 and 70: lijk om op andere wijze te voldoen.
- Page 71 and 72: van het fiscale instrument 44. Best
- Page 73 and 74: zijn regulerende energieheffingen,
- Page 75 and 76: Oormerking van heffingen en eenheid
- Page 77 and 78: egulering, niet alleen de handhavin
- Page 79 and 80: Verhandelbare vergunningenDe privaa
- Page 81 and 82: kunnen de transactiekosten hoog zij
- Page 83 and 84: Verder wordt hiermee geen recht ged
- Page 85 and 86: egulering in de vorm van technologi
- Page 87 and 88: elementen in de attitudes of voorke
- Page 89 and 90: werking wordt gedaan. Zij is echter
- Page 91 and 92: Onvolledige contracten fvormen van
- Page 93 and 94: in de specificatie van het wenselij
- Page 95 and 96: Landelijke Vereniging tot behoud va
- Page 97 and 98: kader van de produktaansprakelijkhe
- Page 99 and 100: De openbaarheid van de procedure is
- Page 101 and 102:
gegeven welke publiekrechtelijke en
- Page 103 and 104:
Indien eind 1992 onvoldoende voortg
- Page 105 and 106:
3.6.2 De comrnunautaire rechtsordeD
- Page 107 and 108:
etrokken regels dit uitdrukkelijk b
- Page 109 and 110:
directe regulering worden de (impli
- Page 111 and 112:
Eerst de efficiencyvraag of het kan
- Page 113 and 114:
3.8 SlotbeschouwingIn het voorafgaa
- Page 115 and 116:
Keuze van instrumenten4.1 Inleiding
- Page 117 and 118:
muleerd. Deze doelstellingen voor 2
- Page 119 and 120:
en de inzet van minder zwavelhouden
- Page 121 and 122:
gehaald worden. Om deze doelstellin
- Page 123 and 124:
3. kenmerken die de weerstand en de
- Page 125 and 126:
De afvalproblematiek omvat veel moe
- Page 127 and 128:
4.3.4 StructuurAantal bronnenDoelgr
- Page 129 and 130:
Geografische schaal van de effecten
- Page 131 and 132:
directe regulering is geboden. Met
- Page 133 and 134:
Verhandelbare vergunningen hebben i
- Page 135 and 136:
hiervan is de relatie werkgever-wer
- Page 137 and 138:
zijn voor de instrumentkeuze: de me
- Page 139 and 140:
Het spreekt vanzelf dat bij het inz
- Page 141 and 142:
Tabel 4.3Indeling van doelgroepen/m
- Page 143 and 144:
autogebruik) en op Ben doelgroep-mi
- Page 145 and 146:
landbouw (veel tuinbouw, veel aarda
- Page 147 and 148:
Toelichting tabel 4.51 =)a D = Dire
- Page 149 and 150:
het milieu. Rvens bleek dat de typo
- Page 151 and 152:
De onderzochte heffingen hebben een
- Page 153 and 154:
verdragen met de continui'teit die
- Page 155 and 156:
delen en de (milieuhadelen. De voor
- Page 157 and 158:
onderkend, dat hiervan vooralsnog g
- Page 159 and 160:
Vorm en inhoudvan het milieubeleid5
- Page 161 and 162:
In de bepaling van de beleidsagenda
- Page 163 and 164:
Het vinden van de optimale bestuurl
- Page 165 and 166:
tot wat we op eigen kracht en gezag
- Page 167 and 168:
transactiebereidheid. De omslag kwa
- Page 169 and 170:
uiteindelijke beleidsorientatie een
- Page 171 and 172:
gestreefd te worden naar een beperk
- Page 173 and 174:
Bijlage I:Tekst van de adviesaanvra
- Page 175 and 176:
Fase I:1. Inventarisatie, evaluatie
- Page 177 and 178:
Bijlage 2:De laagste-kosten-eigensc
- Page 179 and 180:
plaatsvinden. Het is dan bijvoorbee
- Page 181 and 182:
BRON ABRON 6ernissiereductiekostene
- Page 183 and 184:
ConclusieIn onderdeel 1 is beschrev
- Page 185 and 186:
2 Bronnen waarvoor (6) bindend is.
- Page 187 and 188:
Bijlage 3:Verhandelbare vergunninge
- Page 189 and 190:
ZakenregisterAansprakelijkheid par.
- Page 191 and 192:
- mechanisme(n) par.2.2.1,47-50- ob
- Page 193 and 194:
- publiekrechtelijke - par.3.2, par
- Page 195 and 196:
Rapporten aan de RegeringEerste raa
- Page 197 and 198:
'Voorstudies en achtergronden'Eente
- Page 199 and 200:
'Voorstudies en achtergronden media
- Page 201:
Vierde raadsperiode:V63 Milieu en g