Milieubeleid - Oapen

ing van doelstellingen en voorschriften zal zo'n verdeling van de reductie we1een van de hoofdpunten zijn, maar zullen tevens diverse situatiekenmerken,bijvoorbeeld de economische draagkracht van de doelgroepen en hun leden,worden meegewogen. In feite vindt door directe regulering op grote schaal'absorptie van maatschappelijke tegenstellingen' plaats 25.Het noodzakelijke afwegingsproces stelt voorts zware eisen aan het kennisniveau.De voornaamste vervuilers moeten bekend zijn, evenals de economischeomstandigheden van de betrokkenen, de technische mogelijkheden, enzovoorts.Het vereiste kennisniveau staat niet 10s van de wijze van regulering.Bij algemene normen, die meestal de vorm hebben van een verbod, zijn dezeeisen minder zwaar dan bij de in de praktijk veruit belangrijkste vorm vandirecte regulering, namelijk de 'genuanceerde' algemene verboden. Dit zijnalgemene voorschriften die een verbod inhouden behoudens een door hetbestuur te verlenen vergunning, ontheffing of vrijstelling. Op deze wijzekunnen op het concrete geval toegesneden normen worden gesteld, die eenhoge mate van 'fijnsturing' mogelijk maken. In de praktijk blijkt deze mogelijkheidechter de oorzaak van extra problemen. Naarmate aan de vergunningenmeer gedetailleerde voorschriften verbonden worden, wordt meer kennis bij deuitvoerende instantie vereist. Omdat bovendien van geval tot geval een afzonderlijkebeslissing genomen moet worden, zijn de uitvoeringslasten en -kostenrelatief zeer hoog. Een ander gevaar is de neiging om milieubelastend gedragaan stringentere beperkingen te binden dan noodzakelijk is. Er zou dan bijvoorbeeldvoor proc6d6voorschriften worden gekozen omdat doelvoorschriftenbetreffende maximale emissies oncontroleerbaar zijn. Zo'n aanpak kan demogelijkheid voor de vergunninghouder om de meest efficient oplossing na testreven, beperken.Het besproken kennisvereiste houdt niet alleen verband met de technischeaspecten verbonden aan de vergunning, maar ook met eisen die in de democratischerechtsstaat worden gesteld aan een eenzijdige oplegging van verplichtingenaan burgers en bedrijven. Algemene voorschriften plegen niet teworden vastgesteld dan nadat alle relevante aspecten bekend zijn; beslissingenin individuele gevallen (vergunningen, ontheffingen) vereisen voorts nog eenveel meer gedetailleerde kennis en gaan in het algemeen gepaard met waarborgenvoor de betrokkenen in de vorm van inspraak- en beroepsmogelijkheden.Deze waarborgen vormen een onmisbaar tegenwicht tegen het ingrijpendekarakter. Intussen leiden zij uiteraard tot een verdere verhoging van deuitvoeringslasten.Ook een adequate controle op de naleving van de voorschriften en de toepassingvan sancties bij overtreding ervan dragen bij tot hoge transactiekosten.Naarmate het aantal vervuilingsbronnen toeneemt, zal de bruikbaarheid vandirecte regulering afnemen. Dat 'uitgelokt' calculerend gedrag ertoe bijdraagtdat handhaving een probleem vorrnt, is a1 aangestipt. Behalve met economischeoverwegingen houdt zulk gedrag ook verband met de eenzijdigheid vandirecte regulering: in het algemeen ontbreekt een beroep op de eigen verantwoordelijkheidvan de betrokkenen. Niet alleen wordt hierdoor de handhavingbemoeilijkt, maar bovendien is een aaneenschakeling van pogingen om hetoptreden van de overheid tot eigen voordeel te bei'nvloeden een logisch teverwachten gevolg. De kans dat zo de afstand tussen beleidsdoelstellingen envoorschriften groter wordt, neemt hierdoor toe. Naar evaluatieonderzoekenuitwijzen, is zelfs een voortdurend 'onderhandelingsproces' tussen enerzijds de25] WRR. Rechtshandhaving, op.cit., blz. 36 (in navolging van F! Kalma. De illusie van de 'democratische staat'; Konttekeningen bij hetsociaal-demacratisch stoats- en democratiebegrip; WBS-cahier, Deventer, Kluwer, 1982, blz. 70 e.v.).