Milieubeleid - Oapen

gerichte instrument ook belangrijke privaatrechtelijke aspecten heeft, wordthet behandeld in de paragrafen 3.3 en 3.4. Een behandeling van de publiekrechtelijkeaspecten is achtenvege gelaten.Het gaat in dit hoofdstuk om instrumenten die in het nationale beleid kunnenworden ingezet. De mogelijkheid hiertoe is in concrete gevallen echter nietongelimiteerd, maar afiankelijk van het zich ontwikkelende EG-recht.In paragraaf 3.6 wordt hier op ingegaan. In hoofdstuk 5 komt aan de orde welkeregelkring het meest geeigend is voor het aanpakken van bepaalde type problemen,gezien hun ecologisch en economisch schaalniveau. Paragraaf 3.7 behandelthet vraagstuk van de verdeling van milieulasten. Deze problematiekspeelt ongeacht de aard van het instrument. In de slotbeschouwing in paragrad3.8 wordt globaal een plaatsbepaling gegeven van de onderscheideninstrumenttypen.Publiekrechtelijke instrumentenInleidingVoor de venvezenlijking van de doelstellingen van het milieubeleid is tot nu toevooral gekozen voor het publiekrechtelijke instrumentarium. Deze voorkeur isverklaarbaar. Het publiekrecht heeft bij de oplossing van concrete problemen,althans in theorie, het voordeel van de grotere precisie en doeltreffendheid. Dewetgever schrijft voor welk gedrag van justitiabelen wordt vereist, zonodignader gepreciseerd in vergunningsvoorschriften en -voonvaarden, tenvijl deoverheid het toezicht op de naleving en de handhaving in eigen hand heeft.Binnen het publiekrechtelijke instrumentarium nemen vooral de instrumentengericht op het gedragsmechanisme dwang een prominente plaats in. Dezevorm van overheidsoptreden - directe regulering - zal in deze paragraafdaarom centraal staan. Maar ook instrumenten waarbij het ten principale omeen ander gedragsmechanisme gaat, hebben vaak een publiekrechtelijkegrondslag. Dit geldt bijvoorbeeld voor heffhgen die niet rechtstreeks hetmilieugedrag normeren, maar dit beogen te bei'nvloeden door er een prijs aante verbinden; de gedragskeuze zelf blijft vrij, zodat van 'transactie' gesprokenkan worden. Het geldt ook voor een instrument als de milieu-effectrapportage,waarvan de uitvoering wettelijk kan zijn voorgeschreven, maar waarbijgedragsverandering door 'overreding', bijvoorbeeld als gevolg van toegenomenkennis, een oogmerk is. Publiekrechtelijke instrumenten die op de zojuist aangegevenwijzen tot verandering van het milieugedrag kunnen leiden, zullenwaar nodig in de paragrafen 3.3,3.4 en 3.5 aan de orde worden gesteld.Directe reguleringOntwikkelingen in het verledenBij het milieubeleid van de overheid is directe regulering tot nog toe hetcentrale instrument 4. Het grootste deel van de milieuwetgeving waarop dedirecte regulering is gebaseerd, is in betrekkelijk korte tijd, namelijk enkeledecennia, tot stand gekomen 5. Tot in de jaren zestig kon praktisch wordenvolstaan met de Hindenvet, die beoogde door middel van een op gemeentelijkniveau uit te voeren vergunningenstelsel overmatig gevaar, schade en hinder'1 De centrale vraagstelling van dit rapport vereist dat recht en wet hier in de eerste plaats als beleidsinstrumenten voor de overheidworden bezien. Deze benadering betekent, zoals zal blijken, niet dat de raad eerdere opvattingen over de plaats van hetrecht zoals onder meer verwoord in het rapport Rechtshandhaving; Rapporten aan de Regering nr. 35. 's-Gravenhage. Staatsuitge-verij, 1988 (paragraaf 1.3 'De marges van de rechtsstaat') zou hebben losgelaten.'1 Uitvoeriger overrichten onder meer bij Th.G Drupsteen 'Twintig jaar milieuwetgeving; tijd voor bezinning'; Milieu en recht, mei1990. blz. 194 e.v., en dezelfde in de inleiding van Milieurecht; door W. Brussaard e.a. (red.). Zwolle. Tjeenk Willink, 1990.WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID