Systeemwaarborgen def

Michiel van Emmerik, Jan-Peter Loof en Ymre SchuurmansSysteemwaarborgen voor dekernwaarden van de rechtspraak

Systeemwaarborgen voor de kernwaarden van de rechtspraakEen onderzoek in opdracht van de Raad voor de RechtspraakMr. dr. M.L. van EmmerikMr. dr. J.P. LoofMr. dr. Y.E. SchuurmansMet medewerking vanMr. S.R. BakkerProf. mr. T. BarkhuysenMr. G.J.A. GeertjesM.A. JeurissenG.C. StratingMr. M. TimmerProf. dr. W.J.M. Voermans

InhoudsopgaveVoorwoord 31 Inleiding 91.1 Aanleiding van het onderzoek en definities 91.2 Doel van het onderzoek 101.3 Probleemstelling en onderzoeks vragen 111.4 Opzet van het onderzoek 122 Normenkader systeemwaarborgen 152.1 Introductie 152.2 Onafhankelijkheid en onpartijdig heid van de rechtspraak 152.2.1 Nationaal recht: Grondwet en overige wetgeving 152.2.1.1 Onafhankelijkheid 162.2.1.2 Onpartijdigheid 222.2.1.3 Samenvattend 222.2.2 Nationale gedragscodes en leidraden voor rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid 232.2.2.1 Gedragscode Rechtspraak 232.2.2.2 De NVvR-Rechterscode 232.2.2.3 Leidraad Onpartijdigheid 242.2.2.4 Leidraad Nevenfuncties 252.2.2.5 Samenvattend 272.2.3 De jurisprudentie van het EHRM over art. 6 EVRM 272.2.3.1 Rechtspositionele (of persoonlijke) onafhankelijkheid 292.2.3.2 Bescherming tegen externe druk (functionele onafhankelijkheid) 312.2.3.3 Onpartijdigheid 335

2.2.3.4 Zaakstoedeling 362.2.3.5 Samenvattend 372.2.4 Overige Europese normen 382.2.4.1 Aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa,geadviseerd door de CCJE 392.2.4.2 Verdere opinions van de CCJE; de Magna Carta of Judges 402.2.4.3 Venice Commission 422.2.4.4 European Charter on the statute for judges 432.2.4.5 Europese Unie 432.2.5 Internationaal recht (inclusief soft law) 452.2.5.1 Art. 14 IVBPR en de interpretatie daarvan door het VN-Mensenrechtencomité462.2.5.2 Het werk van de UN Special Rapporteur on the Independence of Judgesand Lawyers 492.2.5.3 Basic principles on the Independence of the Judiciary 512.2.5.4 Bangalore Principles of Judicial Conduct 512.2.5.5 Het Universal Charter of the Judge 522.3 Integriteit 522.3.1 Grondwet en overige nationale regelgeving 552.3.1.1 De Grondwet 552.3.1.2 Overige nationale regelgeving met betrekking tot integriteit 562.3.1.3 Nationale gedragscodes en leidraden 662.3.2 Europese en internationale normstelling 692.3.2.1 Jurisprudentie over art. 6 EVRM en art. 14 IVBPR 692.3.2.2 Europese en internationale gedragscodes 722.4 Bevindingen 753 Aandachtspunten in Nederland 803.1 Introductie 803.1.1 Nederlandse literatuur 803.1.2 Internationale assessments 813.1.3 Interviews 833.2 Nevenfuncties van de rechter en de rechter-plaatsvervanger 863.2.1 Nevenfuncties 863.2.2 Register nevenfuncties 893.2.3 Rechter-plaatsvervanger 906

Inhoudsopgave3.3 Zaakstoedeling 953.4 Interne afstemming binnen de rechtspraak 1033.5 Maatregelen inzake proceseconomie 1073.6 Integriteitsbeleid 1103.7 Systeemwaarborgen in Nederland: de sterktes en zwakheden op een rij 1183.7.1 Regeling met betrekking tot nevenfuncties, incompatibiliteiten enrechter-plaatsvervangerschap 1183.7.2 Zaakstoedeling 1203.7.3 Interne afstemming versus individuele autonomie 1213.7.4 Proceseconomie versus zorgvuldige berechting 1213.7.5 Controle op integriteit 1224 Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgen 1254.1 Introductie: duiding van de inrichting van systeemwaarborgen in vijf Europeselanden 1254.1.1 Duitsland 1264.1.2 Engeland 1294.1.3 Frankrijk 1354.1.4 Polen 1394.1.5 Denemarken 1434.2 Nevenfuncties 1464.3 Zaakstoedeling 1544.4 Maatregelen inzake proceseconomie 1594.5 Bevindingen 1625 Slotbeschouwing en aanbevelingen 1665.1 Algemeen beeld 1665.2 Aard van de aanbevelingen 1675.2.1 Juridische versus niet-juridische maatregelen 1675.2.2 Hard law versus soft law 1685.3 Nevenfuncties 1705.4 Zaakstoedeling 1715.5 Interne afstemming 1715.6 Maatregelen inzake proceseconomie 1725.7 Integriteitsbeleid 1735.8 Aanbevelingen 1747

1Summary 176Bijlagen1 Vragenlijst Nederland 1872 Overzicht van functies van de geïnterviewden 1893 Questionnaire rechtsvergelijking 1914 Overzicht van functies van de respondenten op de questionnaires 193Over de auteurs 195Literatuurlijst 1968

Inleiding11.1 Aanleiding van het onderzoek endefinitiesAanleiding voor dit onderzoek is de Agendavan de Rechtspraak 2011-2014, die ondermeer is gericht op het doorlichten en zo nodigversterken van de zogenoemde systeemwaarborgenter bevordering van de onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit vande rechterlijke macht.In alle rechtsstaten bestaan systemen om dekerneigenschappen of kernwaarden van derechtspraak – onpartijdigheid, onafhankelijkheiden integriteit – te waarborgen. In hetkader van dit onderzoek worden ‘systeemwaarborgen’dan ook gedefinieerd als systemendie beogen de ‘kernwaarden’ van onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteitvan de rechtspraak te waarborgen.Duidelijke voorbeelden van systeemwaarborgenzijn de regelingen met betrekking tot:• benoeming en ontslag van rechters;• verschoning en wraking van rechters;• tuchtrecht;• incompatibiliteiten;• toedeling van zaken.Hierbij zou ook nog nader onderscheid kunnenworden gemaakt tussen ‘harde’ systeemwaarborgen,namelijk juridisch bindenderegels, zoals vastgelegd in grondwetten, wettenen andere regelingen. Onder ‘zachte’systeemwaarborgen kunnen dan wordenverstaan juridisch niet-bindende codes, richtlijnenetc., die de rechterlijke macht vooralzichzelf oplegt. Dit onderscheid zegt overigensnog niets over de effectiviteit van deonderscheiden systeemwaarborgen. Juridischniet-bindende regels zouden in de praktijkweleens effectiever kunnen zijn dan sommigebindende regels.Het gezag van de rechterlijke macht is anno2014 niet meer vanzelfsprekend en moetmeer dan ooit verdiend worden. Verder ligthet opereren van de rechterlijke macht, zowelvoor als achter de schermen, steeds meeronder een vergrootglas 1 en worden er meeren meer vraagtekens gesteld bij binnen derechterlijke macht gebruikelijke praktijken.Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aanhet toewijzen van zaken aan bepaalde rechtersbinnen een gerecht en banden tussenrechters en partijen. Ook nevenfuncties van1. Zie ook het recente rapport van de WRR over transparante rechtspraak: Broeders e.a. 2013.9

echters genieten meer en meer belangstelling.Daarmee komt vanzelf ook de vraag aan deorde of de implementatie en verankering inNederland van de noodzakelijke systeemwaarborgenter bevordering van de onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit nog toereikendis en of sprake is van een in voldoendemate georganiseerde en gestructureerdecontrole op onpartijdig en integer gedragbinnen de gerechten. Onder het vergrootglasen met de kritische blikken van buitenstaandersworden vanzelfsprekendheden immersop zijn minst uitgedaagd. De voorbeeldendaarvan in de media en de juridische literatuurzijn legio.1.2 Doel van het onderzoekDit onderzoek verkent de mate waarin hetNederlandse rechtssysteem in overeenstemmingis met normen, waaraan rechtspraak ineen democratische rechtsstaat moet voldoenom de kernwaarden onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit te waarborgen. Hetbeziet de kwetsbaarheden in het Nederlandserechtssysteem en doet zo nodig voorstellentot aanscherping van de Nederlandse normen.Het onderzoek richt zich op de kernwaardenwaaraan onafhankelijke, onpartijdige en integererechtspraak moet voldoen. Het functionerenvan de verschillende systeemwaarborgen,zoals tuchtrecht en verschoning enwraking, vormt niet zelfstandig voorwerp vanonderzoek. Deze verschillende systeemwaarborgenbeslaan dermate omvangrijke onderwerpen,dat binnen het bestek van dit onderzoekgeen ruimte bestaat om al die regels inkaart te brengen, hun toepassing te onderzoekenen te evalueren. Dit onderzoek legt denadruk op het internationale normenkader enlegt dit kader naast de Nederlandse normeringvan de kernwaarden betreffende onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Hetbeziet vervolgens de kwetsbare kanten van deNederlandse rechtspraak en geeft aan wat desterke en zwakke kanten zijn van de normeringin het Nederlandse recht. Vervolgensvindt een externe rechtsvergelijking plaats.Doel van dit rechtsvergelijkende onderzoek isom de aard van het Nederlandse normenkadernader te duiden, te bezien in welke matede kwetsbaarheden zich ook in andere rechtsstelselsvoordoen en welke systeemwaarborgendaar zijn getroffen om de rechtspraak teversterken. Een strikt onderscheid tussensysteemwaarborgen en overige (wettelijke)maatregelen valt daarbij overigens niet temaken; dat zou een duidelijk onderscheidtussen hoofdregels en meer gedetailleerdeuitvoeringsregels impliceren. Een dergelijkonderscheid is ook niet nodig. Doel van hetonderzoek is om de kernwaarden van rechterlijkeonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit te versterken; alle regels die dezekernwaarden versterken, zijn voor het onderzoekvan belang. Uiteraard zal daarbij defocus zo veel mogelijk op hoofdregels wordengelegd.De uitkomsten van het onderzoek kunnenworden gebruikt als input voor de advisering10

Inleidingaan de Raad voor de Rechtspraak en aan dePresidentenvergadering over de wenselijkheidvan aanscherping van de huidige inrichtingvan de systeemwaarborgen. De rechtspraakkan daarmee van een sterker rechtsstatelijkfundament worden voorzien. Ook kan hetonderzoek bijdragen aan maatregelen dieervoor zorgen dat de rechtspraak minderkwetsbaar wordt voor kritiek en – als gevolgdaarvan – aantasting van haar gezag. Daarbijmoet echter wel voorop worden gesteld datmet een betere implementatie en verankeringvan de bedoelde waarborgen alleen, de rechterlijkemacht niet uit de gevarenzone is. Hetgezag van de rechterlijke macht is niet alleenafhankelijk van juridische normen en haareigen handelen, maar ook van optreden vanandere actoren, zoals politici en media. Tegelijkligt er met een adequate implementatie enverankering van de systeemwaarborgen weleen steviger fundament, van waaruit mogelijkegezagsproblemen verder aangepaktkunnen worden.Interessant is dat de Raad voor de Rechtspraakzelf feitelijk ook kan worden gezien alseen instituut waarmee de systeemwaarborgenworden geïmplementeerd. Deze is immersonder meer bedoeld als ‘buffer’ tussen derechters en het financierende ministerie enzou aldus kunnen bijdragen aan onafhankelijkheiden onpartijdigheid van de rechtspraak.Dit onderzoek richt zich echter, in overleg metde opdrachtgever, in het bijzonder op deindividuele onafhankelijkheid (en onpartijdigheid)van de rechter en niet zozeer op deinstitutionele onafhankelijkheid. De onderzoeksopdrachtvraagt primair naar mogelijkeversterkingen van de rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit, die derechterlijke macht zelf kan bewerkstelligen.1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragenOnderhavig onderzoek beoogt op de volgendeprobleemstelling een antwoord tevinden.Voldoet de rechtspraak in Nederland aan denormen die in een democratische rechtsstaataan de onafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit van de rechtspraak worden gesteld,wat zijn de kwetsbare kanten van de Nederlandserechtspraak en geven deze aanleidingde huidige systeemwaarborgen aan te scherpen,mede in het licht van de wijze waaropdie waarborgen in met ons land vergelijkbarelanden zijn vormgegeven?Deze probleemstelling valt uiteen in vier deelvragen,die respectievelijk worden behandeldin hoofdstuk 2 t/m 5.1. Wat zijn de normen waaraan de rechtspraakin een democratische rechtsstaatmoet voldoen om de kernwaardenonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit te waarborgen? Daarbij zullengrondwettelijke normen, normen uitverdragen (in het bijzonder het EVRM),maar ook soft law-bepalingen centraalstaan (hoofdstuk 2).2. Op welke wijze zijn die kernwaardenvormgegeven in Nederland en welke11

knelpunten doen zich daarbij voor?(hoofdstuk 2 en 3)3. Op welke wijze zijn die kernwaarden (metde nadruk op de in Nederland gesignaleerdeknelpunten) vormgegeven inlanden die aan dezelfde internationaleverdragen (in het bijzonder het EVRM) zijngebonden? (hoofdstuk 4)4. Gelet op het voorgaande, in hoeverre enop welke wijze moeten de huidigesysteemwaarborgen in ons land wordenaangescherpt? (hoofdstuk 5)De bevindingen naar aanleiding van de onderzoeksvragenbehoeven de nodige interpretatie.Uit het onderzoek zal niet snel dwingendvolgen dat een bepaalde Nederlandseregeling moet worden aangepast. Van desturende werking van de bindende internationalenormen op het terrein van onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit moet namelijkvan tevoren niet te veel wordenverwacht. Deze internationale normen latende betrokken staten in de regel de nodigeruimte om het beoogde resultaat te bereiken.De normen neergelegd in soft law in de vormvan codes en aanbevelingen, zijn meestalmeer precies van aard. Maar ook van dezenormen gaat, uit hun aard, weinig dwingendewerking uit. Dat zelfde kan worden gezegdvan de wijze van normering van de kernwaardenin de diverse buitenlandse rechtsstelsels.Deze beperkingen laten echter onverlet dathet onderzoek wel licht werpt op de staat vande normering van de kernwaarden in hetNederlandse rechtssysteem. In vergelijkingmet de internationale normen en de normeringin diverse buitenlandse rechtsstelsels, kande aard van de Nederlandse normering wordengeduid, met inbegrip van de meer kwetsbarekanten die zij kent. Die kwetsbare kantenzal het onderzoeksrapport benoemen, waarbijhet aanbevelingen zal doen om op die specifiekepunten de kernwaarden te versterken.Op de vraag op welke wijze vervolgens eendergelijk onderwerp (bijvoorbeeld de zaakstoedeling)moet worden aangepast, kan hetrapport geen eenduidig antwoord geven.Versterking van deze kernwaarden kan immersop verschillende wijzen plaatsvinden: doormaatregelen van juridische aard, maar ookdoor organisatorische maatregelen, doormeer informatievoorziening of door veranderingenin de cultuur binnen de rechterlijkemacht. Ook binnen het juridische domeingeldt diversiteit, in die zin dat zowel de wetgevendeals de rechtsprekende macht denadere normstelling op zich kan nemen. In deslotbeschouwing zal uitvoeriger op deze afwegingenworden ingegaan. Daar waar eenmaatregel direct de rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid dreigt te raken, zalhet onderzoeksrapport sterkere aanbevelingendoen en voor een wijziging van wetgevingpleiten.1.4 Opzet van het onderzoekHet onderzoek is uitgevoerd aan de hand vaneen studie naar regelgeving, soft law, jurisprudentieen literatuur. Voor het signaleren vanknelpunten in de Nederlandse praktijk zijn in12

Inleidingaanvulling daarop 25 interviews (waarvan tweedubbelinterviews) gehouden met vertegenwoordigersvan de rechterlijke macht (27rechters en twee leden van het OpenbaarMinisterie) in al haar geledingen, zowel quagerecht, rechtsgebied, regio als functie. Deinterviews zijn afgenomen met behulp vaneen gestandaardiseerde vragenlijst (zie bijlage1). De interviews vonden plaats op basis vananonimiteit. Bij de onderzoekers bevindenzich de geluidsbestanden van de interviews(op twee na, vanwege bezwaren tegen opname)en de schriftelijke verslagen van allegesprekken. In bijlage 2 staat een geanonimiseerdoverzicht van de (functies van de) geïnterviewden.Op deze wijze is zicht verkregenop de vanuit de rechterlijke macht zelf ervarenknelpunten. In overleg met de opdrachtgeveris ervoor gekozen om geen interviews te houdenmet burgers, advocatuur, media, politicietc. De nadruk van dit onderzoek ligt op devraag in welke mate de rechterlijke macht zelfde potentie heeft knelpunten te signaleren enzo mogelijk op te lossen.RechtsvergelijkingIn het kader van de rechtsvergelijking is inaanvulling op het literatuur- en jurisprudentieonderzoekgewerkt met gestandaardiseerdequestionnaires (zie bijlage 3). Deze questionnairesbevatten specifieke vragen naar aanleidingvan de in Nederland gesignaleerde aandachtspunten.Bij een onderzoek als het onderhavige is dekeuze van de landen van groot belang. Conformde wens in de Startnotitie van de Raadvoor de Rechtspraak is Duitsland als eersteonder de loep genomen. Dit land is namelijkeen voorbeeld van een land met een strikteregeling op het terrein van de centraalstaande waarborgen, waarbij veel kernwaardeneen regeling in de Grondwet hebbengevonden. Daarnaast is Engeland 2 gekozenals een land met een common law traditie,waarin de kernwaarden juist op andere wijzedan grondwettelijke codificatie zullen zijngerealiseerd. Een aantal recente ontwikkelingenter versterking van de systeemwaarborgenmaakt dit land extra interessant, zoals hetuitschakelen van de rechtsprekende rol van deHouse of Lords, mede onder druk van EVRMnormen.Ook is gekeken naar Frankrijk, nu deorganisatie van de Nederlandse rechtspraakvan origine grote overeenkomst vertoont methet Franse stelsel. Vervolgens komt Polen aande orde als land dat relatief recent is getransformeerdnaar een democratische rechtsstaaten waar ook de nodige integriteitsvragen aande orde zijn. Ten slotte is conform de wens inde Startnotitie een Scandinavisch land bestudeerd.Daarbij is gekozen voor Denemarkenmede omdat dit land de afgelopen jaren, netals Nederland, onder invloed van extremereontwikkelingen in de politiek kampte metgezagserosie van autoriteiten.De voor dit onderzoek gebruikte questionnaireszijn verstuurd naar vertegenwoordigers uitde rechterlijke macht, de wetenschap en deuitvoerende macht (met name van het Ministerievan Justitie). Voor een overzicht van defuncties van deze respondenten, die op basisvan anonimiteit reageerden, verwijzen wij naar2. Zie hoofdstuk 4 voor meer uitleg over waarom niet voor het Verenigd Koninkrijk als geheel is gekozen.13

1bijlage 4. In aanvulling daarop vonden inPolen life gesprekken plaats met een rechteruit de Hoge Raad, een ondersecretaris-generaalen ambtenaren van het Ministerie vanJustitie en enkele academici. Ook van dezegesprekken bevinden zich verslagen bij deonderzoekers.Het thema van het onderzoek naar normeringvan de kernwaarden van rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit is zobreed dat een externe rechtsvergelijking metvijf verschillende landen aanzienlijke beperkingenkent. Binnen het bestek van dit onderzoekis het onmogelijk uitvoerige en diepgravenderechtsvergelijkende exercities teentameren. Dit betekent dat per land aan dehand van literatuurstudie en de antwoordenop de questionnaires kort een aantal hoofdkenmerkenvan het rechtssysteem in kwestiewordt geschetst. Vervolgens komt de vraagaan bod of zich recentelijk op dit terrein relevantespanningen hebben voorgedaan.Daarna gaat de rechtsvergelijkende studienader in op enkele thema’s die als kwetsbaarhedenvan het Nederlandse systeem zijngekarakteriseerd en beziet zij met welke systeemwaarborgendie thema’s in de buitenlandserechtsstelsels zijn omgeven. In hetslothoofdstuk zullen deze bevindingen in deaanbevelingen worden betrokken.14

Normenkadersysteemwaarborgen22.1 IntroductieIn dit hoofdstuk staan de normen centraalwaaraan de rechtspraak in een democratischerechtsstaat moet voldoen om de kernwaardenonafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteitte waarborgen. Daarbij zullen grondwettelijkenormen, garanties uit verdragen (in hetbijzonder het Europees Verdrag inzake deRechten van de Mens en de FundamenteleVrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdraginzake Burgerrechten en Politieke Rechten(IVBPR)), maar ook soft law-bepalingenaan de orde komen. Vooropgesteld moetworden dat het niet gaat om een uitputtendeen diepgravende beschrijving tot in alle detailsvan deze kernwaarden. Veeleer gaat hetom een beschrijving op hoofdlijnen met nadereliteratuurverwijzingen naar eerdere studies,met bij de behandeling van de Europeseen internationale normen een speciaal oogvoor de in het bijzonder voor de Nederlandserechtspraktijk relevante garanties. Vanwegehet grotere belang voor de rechtspraktijkworden na het nationale kader eerst de Europesenormen besproken, voordat we besluitenmet het internationale normenkader.2.2 Onafhankelijkheid en onpartijdigheidvan de rechtspraak2.2.1 Nationaal recht: Grondwet en overigewetgevingVooropgesteld moet worden dat een algemeenrecht op een eerlijk proces voor eenonafhankelijke en onpartijdige rechter op ditmoment ontbreekt in de Grondwet. MinisterPlasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatiesliet onlangs namens het kabinetaan de Eerste Kamer weten dat de motieLokin-Sassen c.s., 1 waarin de regering werdverzocht een wetsvoorstel op te stellen omeen dergelijk recht in de Grondwet op tenemen, toch zal worden uitgevoerd (andersdan het vorige kabinet liet weten). 2 Op dit1. Kamerstukken I 2012/13, 31 570, nr. C.2. Kamerstukken I 2013/14, 31 570, nr. H. In de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatiesvan 25 september 2013 aan de Eerste Kamer schrijft de minister onder meer: ‘Mede namens de minister van Veiligheiden Justitie kan ik u meedelen dat ter uitvoering van deze motie de voorbereidende werkzaamheden terzake van het opstellen van een voorstel van wet tot wijzing van de Grondwet ter hand zijn genomen. In dat kadervindt onder andere nadere studie plaats naar de relevante literatuur, jurisprudentie en internationale en nationaleregelgeving. (…) Beoogd wordt deze voorbereidende werkzaamheden te laten resulteren in een conceptwetsvoorsteltot wijziging van de Grondwet dat in (internet)consultatie kan worden gegeven in het voorjaar van 2014.’15

punt wordt hiermee alsnog het advies van deStaatscommissie Grondwet gevolgd, evenalsvan twee daartoe strekkende voorstudies. 32.2.1.1 OnafhankelijkheidVerschillende verschijningsvormenOnafhankelijkheid kent verschillende verschijningsvormen.Klassiek is de tweedeling inpersoonlijke en zakelijke onafhankelijkheid.De persoonlijke onafhankelijkheid ziet op derechtspositie van de rechter en omvat dezekerheid dat hij in zijn oordeelsvorming nietgestuurd wordt door enige vrees voor hetverlies van zijn baan of juist de hoop op eenpromotie bij een vonnis dat zijn werkgever aldan niet gunstig uitkomt. De zakelijke onafhankelijkheidbelet de wetgevende en uitvoerendemacht om te interveniëren in de inhoudelijkebeoordeling van zaken. 4 Een andereveelbesproken vorm van onafhankelijkheid isde institutionele onafhankelijkheid: de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht an sichten opzichte van de overige staatsmachten. 5Zowel de zakelijke als de institutionele onafhankelijkheidvormt een spiegelbeeld van depersoonlijke onafhankelijkheid. De institutionelegaat uit van een geheel onafhankelijkestaatsmacht, waar de individuele rechter maareen onderdeel van vormt. De zakelijke onafhankelijkheidziet vooral op de beschermingvan de individuele rechter tegen dergelijkeongewenste inmengingen. De verschillendevormen van onafhankelijkheid vertonen zodoendeoverlap. De lijnen zijn ook enigszinsvloeiend, mede omdat het nastreven vanslechts één vorm van onafhankelijkheid geenenkele garantie biedt voor een volkomenonafhankelijk rechterlijk apparaat. Alle elementensamen bezien – kan de rechter ontslagenworden, kan de minister aan de rechterlijkemacht bindende aanwijzingen gevenetc. – zullen pas leiden tot een oordeel overde vrijheid die de rechterlijke macht toekomt.Zo vallen genoemde onafhankelijkhedennader uit te werken in onder meer politieke eninterne onafhankelijkheid. 6 Van een rechterkan niet worden gevraagd dat hij de heersendepolitieke lijn volgt, noch dat hij klakkeloosvolgt wat andere rechters doen of zichconcrete aanwijzingen laat welgevallen – ookhogere rechtspraak bindt de individuele rechterniet, zij het dat afwijking natuurlijk wel sneltot vernietiging van de uitspraak zal leiden.Zaligmakend zijn al deze typen van onafhankelijkheidniet, zeker nu auteurs onderling vanmening lijken te verschillen over de exactereikwijdte van de verschillende typen. 7 Zoalslater zal blijken, hanteert bijvoorbeeld hetEuropees Hof voor de Rechten van de Mens(EHRM) niet een dergelijk gesegmenteerdonafhankelijkheidsbegrip. Daar houdt menzich vooral bezig met de onafhankelijkheid alsalomvattend begrip. Aan deze onafhankelijkheidkan vervolgens op objectieve gronden(die zien op de relatie tussen de rechter en deoverige staatsmachten) en subjectieve gronden(ten aanzien van de relatie tussen rechter3. Rapport Staatscommissie Grondwet 2010; De Lange, Leeuw & Mevis 2009; Barkhuysen, Van Emmerik & Gerards2009 en recent ook Leeuw 2013.4. Van den Eijnden 2011, p. 18 e.v.5. Zie o.a. Bovend’Eert 2008 en Verhey 2001, p. 20-21, onder verwijzing naar Duynstee 1974, p. 35 e.v.6. Zie voor een waslijst van mogelijke onderscheidingen Van den Eijnden 2011, p. 18-21, met meer verwijzingen.7. Van den Eijnden 2011, p. 20.16

Normenkader systeemwaarborgenen procespartijen) afbreuk worden gedaan.Die afbreuk kan ook bestaan uit het wekkenvan de schijn van afhankelijkheid.Grondwet en Wet rechtspositie rechterlijkeambtenaren: rechtspositionele onafhankelijkheidDe nationale regelgeving inzake onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht, is te herleidentot hoofdstuk 6 van de Grondwet (Gw),waar slechts de rechtspositionele onafhankelijkheidwordt gewaarborgd. 8 In het bijzonderzijn art. 116 en 117 hier van belang:Art. 1161. De wet wijst de gerechten aan diebehoren tot de rechterlijke macht.2. De wet regelt de inrichting, samenstellingen bevoegdheid van de rechterlijke macht.3. De wet kan bepalen, dat aan rechtspraakdoor de rechterlijke macht mede wordtdeelgenomen door personen die nietdaartoe behoren.4. De wet regelt het toezicht door leden vande rechterlijke macht met rechtspraakbelast uit te oefenen op de ambtsvervullingdoor zodanige leden en door depersonen bedoeld in het vorige lid.Art. 1171. De leden van de rechterlijke macht metrechtspraak belast en de procureur-generaalbij de Hoge Raad worden bij KoninklijkBesluit voor het leven benoemd.2. Op eigen verzoek en wegens het bereikenvan een bij de wet te bepalen leeftijdworden zij ontslagen.3. In de gevallen bij de wet bepaald kunnenzij door een bij de wet aangewezen, tot derechterlijke macht behorend gerechtworden geschorst of ontslagen.4. De wet regelt overigens hun rechtspositie.Een eerste relevant punt om bij stil te staannaar aanleiding van deze grondwetsartikelenis de benoeming van rechters door de regering.In de staatsrechtelijke literatuur wordtdeze benoeming door de regering doorgaansniet als problematisch aangemerkt. Illustratiefis Bovend’Eert, die opmerkt dat deze benoeminggeen beperking van de onafhankelijkheidmet zich brengt, nu de onafhankelijkheidpas ziet op het werk van de rechter na zijnbenoeming, vrij van onheuse invloeden. Dezehandelwijze levert rechters juist enige democratischelegitimatie op en vormt bovendieneen van de weinige checks and balances opde rechterlijke macht vanuit de regering. 9Art. 117 bevat ruime waarborgen voor depersoonlijke of rechtspositionele onafhankelijkheidvan rechters. De benoeming voor hetleven – in de praktijk tot de zeventigste verjaardag,zie art. 46h Wet rechtspositie rechterlijkeambtenaren (Wrra) – maakt dat een deugdelijke,maar aan welke partij dan ookonwelgevallige uitspraak nooit zal leiden totontslag. Ook hoeven uitspraken nu niet teworden afgestemd op een mogelijke herbenoeming.8. Verhey 2001, p. 22.9. Bovend’Eert 2008, p. 163-164.17

Art. 116, lid 4, voegt hieraan toe dat toezichtop de rechtspraak een interne aangelegenheidvan de rechtsprekende macht is – waarmeeenige vrees voor tuchtrechtelijk ingrijpendoor andere staatsmachten direct van dehand kan worden gedaan. Dit toezicht is grondigeruitgewerkt in hoofdstuk 6A (art. 46b-46q) van de Wrra. Als mogelijke disciplinairemaatregelen worden in dit hoofdstukgenoemd: de schriftelijke waarschuwing,schorsing, ontslag en herplaatsing. Hierbijmoet opgemerkt worden dat deze laatstesanctie, te vinden in art. 46k, niet als mogelijkheidwordt genoemd in de Grondwet. Ook isrelevant dat de waarborgen betreffende disciplinairemaatregelen, schorsing en ontslagslechts van toepassing zijn op de rechters dievoor het leven zijn benoemd – overige rechterlijkeambtenaren kunnen hierop geen aanspraakmaken (art. 46c Wrra). Het aantal disciplinairemaatregelen dat aan hen opgelegdkan worden, is getuige art. 34 e.v. Besluitrechtspositie rechterlijke ambtenaren beduidendruimer.Schorsing en ontslag, anders dan bij verzoekvan de vertrekkende rechter zelf, wordenslechts door de Hoge Raad uitgesproken enonder op voorhand bepaalde omstandigheden.Daarbij moet worden aangetekend datschorsing niet als bestraffende maatregel isbedoeld, maar meer als ‘bijkomstigheid’ ingeval van vervolging, veroordeling of eenlopende ontslagprocedure. Slechts voor deschriftelijke waarschuwing als maatregel isgeen betrokkenheid van de Hoge Raad vereist,tenzij de gewaarschuwde daar zelf(plaatsvervangend) raadsheer of vicepresidentis, of president van een gerechtshof.Met deze (grond)wettelijke waarborgen wordtart. 6 EVRM voorbijgestreefd, aangezien datartikel benoeming voor het leven noch hetopleggen van disciplinaire maatregelen doorde rechterlijke macht zelf eist (zie hierna).Op 3 april 2013 is een wetsvoorstel gepresenteerdmet als doel het introduceren van meermaatregelen tegen voor het leven benoemderechterlijke ambtenaren, te onderscheiden indisciplinaire maatregelen en orde- en sturingsmaatregelen.Het arsenaal van disciplinairemaatregelen zal dan bestaan uit de schriftelijkeberisping, 10 de schorsing als sanctie enhet disciplinair ontslag. De orde- en sturingsmaatregelenzullen dan omvatten:• overplaatsing als sanctie;• inhouding van bezoldiging bij het nietverrichten van werk;• buitenfunctiestelling bij een verzoek omschorsing.Op deze wijze lijkt te worden voorzien in eenwat meer glijdende schaal van sanctiemogelijkheden,passend tussen de thans in te zettenwaarschuwing of het ontslag. 11Rechtspositionele onafhankelijkheid bestuursrechtelijkecollegesVoor de rechtsprekende leden van de Afdelingbestuursrechtspraak van de Raad van10. De huidige schriftelijke waarschuwing zal worden vervangen door de schriftelijke berisping. Deze kan wordenopgelegd door de president van het betreffende gerecht of de Hoge Raad.11. Wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren in verband met de uitbreiding van de mogelijkhedenom ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggenen tevens andere maatregelen te treffen. Opengesteld voor internetconsultatie van 3 april-1 juni 2013, zie www.rijksoverheid.nl, moet nog bij de Tweede Kamer worden ingediend.18

Normenkader systeemwaarborgenState, de Centrale Raad van Beroep (CRvB) enhet College van Beroep voor het bedrijfsleven(CBb) gelden enigszins afwijkende normen.De Wet op de Rechterlijke Organisatie (WetRO) merkt hen namelijk in art. 1 sub b niet aanals rechterlijke ambtenaren. De Wrra is op hendus evenmin van toepassing. De rechtspositievan de leden van de Raad van State (alsmedevan de staatsraden in buitengewone dienst) is,op last van art. 74 Gw, geregeld in de Wetrechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkameren Nationale Ombudsman. Dezewet ziet echter vooral op de bezoldiging.Echter, via de Wet op de Raad van State (WetRvS) verschilt de rechtspositie van staatsradenniet sterk met die van rechters. Hoofdstuk 6a(disciplinaire maatregelen en ontslag) Wrra isvan toepassing op leden van de RvS, waarbijalleen wat terminologie wordt vervangen (art.3 Wet RvS). Eveneens zijn de opleidingsvereistenuit art. 5 Wrra van toepassing op rechtsprekendestaatsraden en ambtenaren vanstaat (art. 2 lid 4, art. 12 Wet RvS). Benoemingwordt apart in de Wet RvS geregeld.Ten aanzien van het CBb komt men bij de Wetbestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wbb)uit. De organisatie van de rechtsprekendetaak van het CBb wordt echter via art. 4 Wbbgoeddeels ingevuld door de Wet RO. DeWrra is vervolgens vrijwel integraal van toepassingop de rechtsprekende leden, metuitzondering van enkele bepalingen betreffendebenoeming. De CRvB, ten slotte, krijgtvorm via de Beroepswet (Bw), een wet die quanormering van het gedrag van de rechtsprekendeleden van de Raad identiek is aan deWbb. De gerechtsambtenaren die werkzaamzijn bij de bestuursrechterlijke colleges, vallengewoon – net als bij de andere gerechten –onder de Ambtenarenwet.Zakelijke/functionele onafhankelijkheidDe zakelijke onafhankelijkheid is niet als zodanigvastgelegd in de Grondwet. De grondwetgeverlijkt ervan uit te gaan dat met de enkelerechtspositionele onafhankelijkheid de buitbinnen is. 12 Bovend’Eert meent dat de regeringbij de grondwetsherziening ten onrechteheeft aangenomen dat rechtspositionelewaarborgen voldoende zijn om de onafhankelijkheidvan de rechter te waarborgen. Daarvooris ook het bieden van waarborgen voorzakelijke (functionele) onafhankelijkheid envoor institutionele onafhankelijkheid nodig. 13Voor functionele onafhankelijkheid relevanteaspecten, zoals de beslissingsvrijheid van derechter, een verbod op kritiek van Kamerledenof ministers zolang de zaak sub judice is en deregel dat geen ambt van de uitvoerende ofwetgevende macht de rechter aanwijzingenkan geven, zijn echter niet grondwettelijkvastgelegd. 14 De Wet RO ondervangt ditlaatste gelukkig wel ten dele. De voornaamstewaarborgen zijn daarin de onafhankelijkheidsexceptiesin art. 23, lid 2 en 3, en art. 24(ten aanzien van het gerechtsbestuur), art. 96(ten aanzien van de Raad voor de Rechtspraak)en art. 109 (ten aanzien van de minis-12. Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, p. 19.13. Zie over het begrip ‘institutionele onafhankelijkheid’, Mak 2008, p. 126.14. Bovend’Eert 2008, p. 21 en 23. Over de vraag of dit nodig en wenselijk is, is ook wel discussie mogelijk. Zie opdit punt bijvoorbeeld Gommer, Woerdman & Lammers 2008, p. 35-43, die een codificatie van het sub judice-beginselniet nodig achten. Vgl. ook Gommer 2008. Dit proefschrift werd sterk bekritiseerd door o.a. Kaptein, zieKaptein 2009, p. 39-42.19

ter). Deze excepties bewerkstelligen dat deprocesrechtelijke behandeling en inhoudelijkebeoordeling van zaken bij uitsluiting aan derechter is. De instanties die op grond van deWet RO belast zijn met beheers- of coördinerendetaken binnen de rechterlijke macht– waaronder de bevordering van juridischekwaliteit en uniforme rechtstoepassing – wordengeacht zich te onthouden van inmengingin de procesrechtelijke behandeling en inhoudelijkebeoordeling van een concrete zaak encategorieën van zaken.Institutionele onafhankelijkheidDe institutionele onafhankelijkheid ten slotteis niet absoluut: art. 116, lid 1 en 2, en art.117, lid 1, Gw geven aan de wetgever welenige mogelijkheden om de rechterlijkemacht vorm te geven – checks and balances.Zo is de institutionele onafhankelijkheid vande rechterlijke macht aan de orde geweest bijde invoering van de Raad voor de Rechtspraak,die rechtspositioneel en functioneel isverbonden met de minister van Veiligheid enJustitie. Gelet op de bevoegdheden die aande Raad en aan de gerechtsbesturen zijntoegekend, is het mogelijk dat het gerechtsbestuuren (meer indirect) de Raad voor deRechtspraak en zelfs de minister van Veiligheiden Justitie bemoeienis hebben met hetrechterlijk beleid ten aanzien van de behandelingen beslissing van categorieën zaken. 15Volgens critici is deze bevoegdheidsverdelingmoeilijk verenigbaar met het principiële uitgangspuntvan scheiding der machten en metde onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht. 16 Door dezelfde critici is echter aangegevendat de Grondwet zich naar zijn huidigeformulering niet verzet tegen de constructiezoals die in de Wet RO is opgenomen. 17 Opdit punt biedt de Grondwet dus nauwelijksaanknopingspunten of beperkingen. Daartegenoveris ook wel gesteld dat deze institutioneleonafhankelijkheid juist wordt bevorderddoor het bestaan van de Raad voor de Rechtspraak,als ‘buffer’ tussen de rechterlijke enuitvoerende macht. Alle sturing die de executievezou willen (kunnen) uitoefenen, verlooptimmers via de Raad. Echter, volslagen onafhankelijkheidvan de overige staatsmachten isvrijwel ondenkbaar, nu de begroting voor derechtspraak een verantwoordelijkheid is vande minister van Veiligheid en Justitie, waar hetparlement zich vervolgens over moet uitspreken.18Een element dat institutionele onafhankelijkheidkan bevorderen, is een incompatibiliteitenregeling.Want hoewel het vervullen vannevenfuncties eraan kan bijdragen dat derechter een betere voeling houdt met demaatschappij, evenzeer bestaat de mogelijkheiddat – in het bijzonder betaalde – nevenfunctiesafbreuk doen aan de onpartijdigheid,15. Bovend’Eert 2007, p. 29-43, op p. 36 e.v.16. Bijvoorbeeld Bovend’Eert 2008, p. 41 en Mak 2008, p. 316-317; zie hierover uitgebreider, het commentaarvan toenmalig president van de Hoge Raad Haak en procureur-generaal bij de Hoge Raad Ten Kate op deconceptwetsvoorstellen organisatie en bestuur gerechten en Raad voor de Rechtspraak: Ten Kate & Haak 2000,punt 9 e.v.17. Ten Kate & Haak 2000, punt 9; zie in vergelijkbare zin Bovend’Eert 2007, p. 40.18. Zie uitgebreid over deze discussie over institutionele onafhankelijkheid bij de introductie van de Raad voor deRechtspraak, Verhey 2001.20

Normenkader systeemwaarborgenal was het maar door het mogelijk wekken vaneen schijn van partijdigheid. In het Nederlandserecht ontbreekt echter een algemeneregeling voor met het rechterschap onverenigbarefuncties. Art. 57, lid 2, Gw bevatslechts de summiere regel dat het lidmaatschapvan de Raad van State, van de HogeRaad en de functie van procureur-generaal bijde Hoge Raad niet verenigbaar zijn met hetlidmaatschap Staten-Generaal. 19 Verder bepaaltart. 15 Wet RO dat bepaalde functiesonverenigbaar zijn met het lidmaatschap vaneen gerechtsbestuur (o.a. lid Staten-Generaal;minister/staatssecretaris; vicepresident of lidvan de Raad van State; president of lid van deAlgemene Rekenkamer; Nationale ombudsmanof substituut-ombudsman; advocaat ofnotaris; ambtenaar bij een ministerie; lid vaneen bestuursrechtelijk college). In een recentrapport heeft GRECO (de Groep Staten tegenCorruptie van de Raad van Europa) aanbevolen(grond)wettelijk vast te leggen dat hetlidmaatschap van het parlement niet kanworden gecombineerd met het rechterschap.20Overigens sluit art. 44, lid 1, Wrra wel uit dateen rechter eveneens advocaat of notaris is,dan wel anderszins van het verlenen vanrechtskundige bijstand een beroep maakt.Voor rechters-plaatsvervangers ziet dit verbodechter slechts op de rechtbank waar de advocaatingeschreven staat. Voor rechterlijkeambtenaren die bij het Openbaar Ministeriewerkzaam zijn, geldt op grond van art. 44, lid3, Wrra dat zij niet tevens als rechter-plaatsvervangerdan wel raadsheer-plaatsvervangerwerkzaam kunnen zijn (tenzij zij voor de volleomvang van hun aanstelling buitengewoonverlof hebben). 21 Ook bevat dit artikel in hetvijfde tot en met achtste lid enkele regels voorhet melden van nevenfuncties. Deze zullennader worden behandeld in paragraaf 2.3.Art. 45 Wrra verzet zich vervolgens tegenpubliekrechtelijke nevenfuncties die strijdigzijn met het belang van de dienst. 22 Hetpotentiële vervolg op overtreding van de19. Zie ook art. 1 Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement.20. Greco Evaluation Report Netherlands 2012.21. Art. 44, lid 1-4, Wrra: ‘1. Rechterlijke ambtenaren – met uitzondering van de plaatsvervangers – en rechterlijkeambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage kunnen niet tevens advocaat of notaris zijn dan wel anderszinsvan het verlenen van rechtskundige bijstand een beroep maken.2. Een advocaat kan niet tevens werkzaam zijn als rechter-plaatsvervanger in de rechtbank waarbij hij als advocaatis ingeschreven onderscheidenlijk als raadsheer-plaatsvervanger in het gerechtshof tot het rechtsgebiedwaarvan de rechtbank behoort waarbij hij is ingeschreven.3. Degene die als rechterlijke ambtenaar werkzaam is bij een tot het Openbaar Ministerie behorend parket, kanniet tevens werkzaam zijn als rechter-plaatsvervanger in een rechtbank of als raadsheer-plaatsvervanger in eengerechtshof. De eerste volzin is niet van toepassing gedurende de periode waarin aan hem voor het gemiddeldaantal uren per week waarvoor hij is aangesteld op zijn verzoek buitengewoon verlof is verleend.4. Rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage vervullen geenbetrekkingen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op dehandhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.’ Zie hierover uitgebreiderin Cleiren 2011, p. 185-240, i.h.b. p. 192-194. Zie eerder ook in Veldt 1997.22. Per 1 juli 2010; voorheen: ‘tenzij een goede taakvervulling zich hiertegen verzet.’ Een wijziging overigens die21

hiervoor genoemde regels over incompatibelefuncties en het melden van nevenfuncties is tevinden in de hierboven al genoemde art. 46cen 46f Wrra, over disciplinaire maatregelentegen rechterlijke ambtenaren.2.2.1.2 OnpartijdigheidDe nationale normen voor onpartijdigheid zijnwat beperkt. Art. 12 Wet RO verbiedt hetinlaten van rechterlijke ambtenaren met partijenen betrokkenen. Art. 46c Wrra verbindtaan dit gedrag de mogelijkheid van tuchtrechtelijkesancties. Ook het beschamen van hetvertrouwen in de rechterlijke macht is overigenseen reden voor ontslag. Voornoemd art.44 Wrra levert incompatibiliteiten om (schijnvan) partijdigheid te voorkomen. Tot slot is erbijlage 1 bij de Wrra, waarin de eed of beloftevoor rechterlijke ambtenaren staat behorendebij art. 5g Wrra. Onpartijdigheid maakt vandeze belofte deel uit. Voor het overige ontbrekenin het ‘institutionele’ recht met betrekkingtot de rechterlijke macht wettelijke normeninzake onpartijdigheid; voor deobjectieve en subjectieve onpartijdigheidmoet men te rade gaan bij de EHRM-jurisprudentieover art. 6 EVRM. Wel heeft de rechterlijkemacht zelf haar eigen leidraad opgesteldmet betrekking tot onpartijdigheid. 23 In hetprocesrecht op de diverse rechtsgebiedentreffen we uiteraard nog wel regels aan diegerelateerd zijn aan de onpartijdigheid van derechter: de regelingen inzake wraking van enverschoning door rechters in art. 512-518Wetboek van Strafvordering, art. 36-41 Wetboekvan Burgerlijke Rechtsvordering en art.8:15-8:20 Awb. 242.2.1.3 SamenvattendDe Grondwet regelt wel (deels) de rechtspositioneleonafhankelijkheid van de rechter, maarzwijgt grotendeels als het gaat om de zakelijkeof institutionele rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid. De enige grondwettelijkeincompatibiliteit is die van Kamerlid enlid van de Raad van State, lid van (of PG/AGbij) de Hoge Raad. Het beperkte grondwettelijkekader geeft slechts in beperkte matesturing aan de inrichting van de rechterlijkeorganisatie. 25Wat betreft de rechtspositionele onafhankelijkheidbieden de diverse wetten die daarovernormen bevatten – in het bijzonder de Wrra –wel een gedetailleerd uitgewerkte regelingmet precieze waarborgen. De zakelijke/functioneleonafhankelijkheid krijgt in Nederlandvorm in de bepalingen uit de Wet RO dieinmenging van de gerechtsbesturen en deRaad voor de Rechtspraak in de rechterlijkeoordeelsvorming in individuele zaken of categorieënvan zaken uitsluiten, maar is voor hetoverige niet geregeld. Wat betreft de instituti-geen ‘staatsrechtelijke’ doelen nastreeft, maar slechts reflecteert dat de rechter niet onder werktijd zijn werk kanverzaken om in plaats daarvan naar politieke bijeenkomsten te gaan: Kamerstukken II, 2007/08, 31 227, nr. 3,onder V.23. Deze leidraad is te vinden via:www.rechtspraak.nl/Procedures/Landelijkeregelingen/Algemeen/Documents/20040316leidraadonpartijdigheidvanderechter.pdf.Deze leidraad en diverse andere gedragscodes worden besproken in par. 2.2.2.24. De wettelijke regels over wraking en verschoning blijven in dit onderzoek verder buiten beschouwing, nu op ditterrein al andere onderzoeken zijn verricht in opdracht van de Raad voor de Rechtspraak.25. Vlg. ook Verhey 2001, p. 27. Zie eerder ook uitgebreider in Loof 1999.22

Normenkader systeemwaarborgenonele onafhankelijkheid, vooral die tenopzichte van de andere staatsmachten, valtop dat het in Nederland ontbreekt aan eenalgemene wettelijke incompatibiliteitenregelingvoor rechter. De Wet RO en de Wrrareguleren slechts enkele aspecten hiervan.Vanuit de Raad van Europa is bij Nederlandaangedrongen op het (grond)wettelijk vastleggenvan de onverenigbaarheid van lidmaatschapvan het parlement met het rechtersambt.2.2.2 Nationale gedragscodes en leidradenvoor rechterlijke onafhankelijkheid enonpartijdigheid2.2.2.1 Gedragscode RechtspraakDe Gedragscode Rechtspraak is in 2010 doorde Raad voor de Rechtspraak en de Presidentenvergaderingvastgesteld en geldt sinds1 mei van dat jaar voor alle rechterlijke ambtenarenen overige medewerkers van de gerechten.De code bevat elf algemene ‘gedragsregels’.Inzake onpartijdigheid enonafhankelijkheid maant de code vooral totalertheid met betrekking tot nevenfuncties,politieke en religieuze uitingen en ongewenstevermenging van de werk- en privésfeer.Voor meer precieze gedragsnormenverwijst de code vooral naar de LeidraadOnpartijdigheid en de Leidraad Nevenfuncties.2.2.2.2 De NVvR-RechterscodeDe in 2011 door de ledenraad van de NederlandseVereniging voor Rechtspraak (NVvR)vastgestelde Rechterscode 26 vormt een aanvullingop de Leidraad Onpartijdigheid van derechter en de Leidraad nevenfuncties. Hetdocument beoogt ‘een leidraad te zijn omrechters te helpen zich bewust te zijn van hunpositie in de samenleving en van de mogelijkeinterventies en invloeden van buiten’. Hetonderscheidt zich van de door de Raad voorde Rechtspraak vastgestelde GedragscodeRechtspraak, omdat het specifiek ziet op hetgedrag van rechters en niet op dat van iedereendie werkzaam is in de rechtspraak. Verderis de code wat betreft de vorm gebaseerd opde code van het European Network of Councilsfor the Judiciary (ENCJ; zie meer hieroverin paragraaf 2.3.2.2).De NVvR neemt de volgende kernwaarden totleidraad voor rechters:• onafhankelijkheid;• autonomie;• onpartijdigheid;• integriteit;• deskundigheid;• professionaliteit.Deze waarden komen in hoofdstuk 2 van decode met elk een eigen paragraaf aan bod.Het gaat meestal om een normatieve, vrijalgemene beschrijving van wat onder dekernwaarden wordt verstaan. Zo valt in deparagraaf over onafhankelijkheid onder meerte lezen: ‘De rechter bewaakt voortdurend de26. De NVvR-Rechterscode is te vinden op www.nvvr.org (zoek op rechterscode).23

eigen onafhankelijke oordeelsvorming. Hij iszich ervan bewust dat bepaalde zaken professionelemoed van de rechter vereisen om eenbeslissing te nemen waarvan hij meent datdeze rechtvaardig is, ook al wordt deze beslissingin de samenleving niet breed gedragen.’Bij het onderdeel over onpartijdigheid wordtook ingegaan op nevenfuncties. Daarbij wordtbenadrukt dat de rechter zelf de verantwoordelijkheidheeft om te bepalen of nevenactiviteitenzich laten combineren met de uitoefeningvan het ambt. Het enige concretevoorschrift dat wordt gegeven, is de verplichtingom nevenfuncties op te geven in hetregister van nevenbetrekkingen.Ook moet de rechter rekening houden metnevenfuncties en belangen van aan hem verwantepersonen bij het bepalen van zijn onafhankelijkheid.Verder wordt in dit kader verwezennaar de Leidraad Nevenfuncties van deRaad voor de Rechtspraak waar deze zakenuitvoerig zijn uitgewerkt. Het lidmaatschapvan een politieke partij is blijkens de code nietverboden en wordt ook niet ontraden. Datgeldt wel voor actieve deelname aan de politiek,hoewel ook dit niet is verboden zoals insommige andere Europese landen. 27 Verderstelt de code: ‘De rechter voorkomt de schijnvan partijdigheid door geen recht te sprekenin zaken die zijn persoonlijke, bestuurlijke ofzakelijke relaties raken of betreffen. Dit geldtook ten aanzien van voormalige relaties.’ Hijmoet dus vermijden dat hij in verschillendehoedanigheden bij dezelfde zaak betrokkenraakt. In dat geval moet hij zich verschonen ofzich terugtrekken.De paragraaf over integriteit handelt voornamelijkover dezelfde materie als de paragraafover onafhankelijkheid. In beide onderdelenwordt benadrukt dat de rechter soms tegenhet meerderheidsoordeel van de samenlevingmoet ingaan en in dergelijke gevallen ‘zijn rugrecht moet houden’. Dan zijn er nog de algemenevoorschriften over het al dan niet aannemenvan geschenken en het niet toekennenvan privileges aan partijen. De rechter moetverder een balans zoeken tussen de maatschappelijkeeisen die aan hem gesteld wordenen zijn privéleven en terughoudend zijn inde wijze waarop hij gebruik maakt van zijnuitingsvrijheid: ‘De rechter treedt voortsanders dan als persrechter en in wetenschappelijkepublicaties alleen bij uitzondering inzijn functie naar buiten.’Aan het einde geeft de code een aantal randvoorwaardenvoor het goed functioneren vande rechterlijke macht. Dat is allereerst descheiding der machten, ten tweede een efficiënteinterne organisatie van de rechtspraak.Bij dat laatste valt een enigszins kritischehouding te bespeuren ten opzichte vanrecente ontwikkelingen: ‘Uiteraard moet deorganisatie van rechtspraak voldoen aan deeisen van doelmatigheid en rechtmatigheid.De druk die noties van bedrijfsvoering, zoalsdoorlooptijden en zaaksbudgetten, op derechter leggen, moet er echter niet toe leidendat de rechter zich niet vrij voelt om op juistewijze een goede beslissing in een bepaaldezaak te nemen.’ Interessant is verder dat ernog een opmerking wordt gemaakt overzaaks toedeling: ‘Ten behoeve van het waar-27. In bijvoorbeeld Duitsland is dit uitdrukkelijk verboden: art. 4, lid 1, DriG: ‘Ein Richter darf Aufgaben derrechtsprechenden Gewalt und Aufgaben der gesetzgebenden oder der vollziehenden Gewalt nicht zugleichwahrnehmen.’24

Normenkader systeemwaarborgenborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheidis een objectief en transparant systeemvan zaakstoedeling nodig. De organisatiedient er in samenspraak met de rechters voorte zorgen dat er zo’n systeem komt.’2.2.2.3 Leidraad OnpartijdigheidDe Leidraad Onpartijdigheid is in 2004 vastgestelddoor de NVvR en door de presidentenvan de rechtbanken en de gerechtshoven. Indeze leidraad staan aanbevelingen om deonpartijdigheid van rechters te bevorderen.Voor het begrip ‘onpartijdigheid’ is in dezeleidraad aangesloten bij dat wat is overwogenin de uitspraken van het Europees Hof voorde Rechten van de Mens (EHRM) van 24 mei1989, NJ 1990/627 (Hauschildt) en de HogeRaad van 18 november 1997, NJ 1998/244.Deze leidraad richt zich in eerste instantie totde individuele rechter.De leidraad ‘bestaat niet zozeer uit een aantallimitatief opgesomde, en overigens niet allesomvattendeaanbevelingen, maar geeft metname een kader om te komen tot een gefundeerdoordeel in het individuele geval’. Deeerste twee aanbevelingen strekken ertoe datde rechter geen zaken aanneemt waarbij hijop enigerlei wijze verwant is aan een van departijen, zowel met betrekking tot de familiealsde kennissenkring.De derde aanbeveling ziet op nevenfuncties;de rechter ‘zorgt ervoor geen zaken te behandelenwaarbij hij, uit hoofde van een nevenfunctie,zodanig betrokken is dat zijn rechterlijkeonpartijdigheid ter discussie zou kunnenkomen te staan’. Onder nevenfuncties wordenin ieder geval ook verstaan vroegere nevenfunctiesdie in de afgelopen drie jaar zijnvervuld. Dit is een interessant element van deleidraad, nu de wettelijke regeling over deregistratie van nevenfuncties (art. 44 en 44aWrra; zie voor meer hierover in paragraaf 2.3)niet met zoveel woorden rept over in hetverleden uitgeoefende (neven)functies.Verder mag een nevenfunctie er niet toe leidendat een rechter in verschillende instantiesover dezelfde zaak oordeelt. Een politiekenevenfunctie wordt overigens niet explicietuitgesloten.De vierde aanbeveling gaat over de functiesvan (ex-)partners, (ex-)echtgeno(o)t(e) ofnauwe bloed- en aanverwanten. Een rechtermag geen zaken in behandeling nemen waarbijeen van de genoemde personen in dehoedanigheid van bijvoorbeeld advocaat (ofeen ander juridisch beroep) betrokken isgeweest. Aanbeveling 5 en 6 verklaren vervolgensdat dezelfde bepalingen gelijkelijk vantoepassing zijn op rechters-plaatsvervangersen rechterlijke ambtenaren in opleiding.Aanbeveling 7 en 8 roepen de rechters opgeen zaken te behandelen waarbij zij uithoofde van hun vorige werkkring betrokkenzijn geweest, zich eventueel te verschonenindien als procespartij iemand optreedt die ineen vorige werkkring van de rechter een cliëntvan hem was en zich bewust te zijn van hetrisico dat een eerdere rechterlijke bemoeienismet de betreffende zaak gemakkelijk kanleiden tot onpartijdigheidstwijfels. De aanbevelingen9 en 10 bevatten tot slot nog eenaantal algemene aanbevelingen aan de25

gerechten, vooral om het bewustzijn van deproblematiek bij de gerechtsmedewerkers tebevorderen.2.2.2.4 Leidraad NevenfunctiesOok de Leidraad Nevenfuncties is vastgestelddoor de NVvR en de Presidentenvergadering.Deze leidraad is voortgekomen vanuit degedachte dat een vanuit de rechterlijke machtzelf afkomstige toetssteen voor de verenigbaarheidvan nevenfuncties valt te verkiezenboven een regeling van de wetgever. Deleidraad is gelanceerd als hulpmiddel bij debewaking van de integriteit binnen de rechtspraaken vervult meerdere functies:a. inzicht geven aan rechterlijke en niet-rechterlijkeambtenaren binnen de gerechtenin wat van hen wordt verwacht bij hetaangaan en uitoefenen van nevenfuncties;b. een landelijk uniform kader bieden aan(de voorzitters van) de gerechtsbesturenbij de beoordeling van nevenfuncties vangerechtsmedewerkers;c. een hulpmiddel bij de beoordeling vanwrakingsverzoeken of de behandeling vanklachten.De Leidraad Nevenfuncties maakt een onderscheidtussen ‘nevenfuncties’ en ‘nevenbetrekkingen’.Het begrip ‘nevenfuncties’ isruimer dan nevenbetrekkingen. Alleen waarhet gaat om nevenbetrekkingen zijn rechtersverplicht deze in het register te doen inschrijven.Voor nevenfuncties, niet ook zijnde nevenbetrekkingen,bestaat deze verplichtingdus niet. Voorbeelden van nevenbetrekkingenzijn: voorzitter/secretaris van een bezwaarcommissie,lid van een kamer van toezichtvoor de notarissen en kandidaat-notarissen,lid van een beklagcommissie penitentiaireinrichtingen, een raad van discipline en eentuchtcollege. Voorbeelden van nevenfunctieszijn: teamleider/begeleider van een sportteam,lid van een ouderraad van een school,lidmaatschap van een ad-hoccommissie vaneen politieke partij, redacteur van een wijkkrantof verenigingsblad.Aanbeveling 1 gaat uit van het principe datnevenfuncties in beginsel geoorloofd zijn,‘tenzij’. Het ‘tenzij’ verwijst naar de ratio vande gehele leidraad: het tegengaan van hetgevaar, of van de (geobjectiveerde) schijn vanpartijdigheid.Aanbeveling 2 bepaalt dat een rechter bij deuitoefening van een specifiek in de wet aanhem opgedragen nevenbetrekking vermijdtdat hij zaken behandelt waarbij hij uit hoofdevan zijn rechterlijke hoofdbetrekking zodanigis betrokken dat zijn rechterlijke onpartijdigheidter discussie zou kunnen komen te staan.Deze aanbeveling vormt het spiegelbeeld vanaanbeveling 3 uit de Leidraad Onpartijdigheid.Aanbeveling 3 van de Leidraad Nevenfunctiesbepaalt expliciet dat het onwenselijk is dateen rechterlijke ambtenaar als bezoldigdjuridisch adviseur optreedt. Met het criteriumvan de bezoldiging van de advieswerkzaamhedenwordt gedoeld op met name de ongewenstheidvan het voeren van een juridischeadviespraktijk. Dat raakt dus niet aan hetonbezoldigd geven van juridische adviezen in26

Normenkader systeemwaarborgende familie- en kennissenkring en in verenigingsverband.Deze aanbeveling geldt overigensalleen voor vaste rechters en dus nietvoor rechters-plaatsvervangers.Aanbeveling 4 bepaalt dat het rechterlijkeambtenaren en gerechtsambtenaren toegestaanis om op te treden als arbiter, bindendadviseur of mediator, tenzij de goede gangvan zaken bij de rechtspraak in concreto of hetin de rechtspraak te stellen vertrouwen,schade zouden kunnen lijden.Aanbeveling 5 raadt rechters af om hunhoofdbetrekking te combineren met het lidmaatschapvan de Eerste of Tweede Kamer.Zoals eerder opgemerkt is dit in Nederlandniet uitdrukkelijk door de wet verboden.Aanbeveling 6: een vaste rechter vermijdtcommerciële nevenbetrekkingen waarmeeeen particulier belang wordt gediend dat eenverkeerde associatie met het werk of debeeldvorming van de rechtspraak zou kunnenoproepen. Er worden geen voorbeeldengegeven van dergelijke commerciële betrekkingendie te allen tijde onwenselijk wordengeacht. Wel blijkt uit de toelichting dat hetmin of meer de hoofdregel is dat een rechterzich op zakelijk gebied niet al te veel manifesteert.Zo is een praktijk van mediator of arbiterniet ‘per definitie gewenst’. Ook deze bepalinggeldt niet voor rechters-plaatsvervangers.Aanbeveling 7 schrijft voor dat het ongewenstis dat leden van het Openbaar Ministerie alsstrafrechter optreden. Tenzij zij voor deomvang van hun aanstelling bij een gerechtzijn gedetacheerd (bijvoorbeeld in het kadervan een opleiding voor het rechterschap).Deze aanbeveling spreekt voor zich.De aanbevelingen 8 tot en met 11 gevennadere adviezen over de bezoldiging, demeldplicht en de taak van de gerechtsbesturendaarbij.2.2.2.5 SamenvattendNu de Grondwet, de Wrra en de Wet ROmaar in beperkte mate regels geven voorrechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid,bieden regels van soft law in Nederlandeen belangrijk aanvullende bron voor systeemwaarborgen.Vanuit de Raad voor deRechtspraak, de Presidentenvergadering ende NVvR zijn verschillende codes tot standgekomen die de individuele rechter en hetgerechtsbestuur houvast bieden bij het invullinggeven aan rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid. De verschillende codesvragen vooral om alertheid met betrekking totnevenfuncties, politieke en religieuze uitingenen ongewenste vermenging van de werk- enprivésfeer, waarbij ook de voormalige werkkringeen rol speelt. De codes bevatten voornamelijkalgemene, normatieve beschrijvingenvan kernwaarden als onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit; ze doen in het algemeenweinig concrete uitspraken over welkgedrag wel of niet acceptabel is (zoals lidmaatschapvan een vertegenwoordigendorgaan of het verrichten van juridisch advieswerk).Veel is overgelaten aan de eigen oordeelsvormingdoor de rechter.27

2.2.3 De jurisprudentie van het EHRM overart. 6 EVRMHet EVRM is tot stand gekomen binnen hetkader van de Raad van Europa. Deze intergouvernementeleorganisatie is in 1949 opgericht,voornamelijk in reactie op wat zich tijdensde Tweede Wereldoorlog hadafgespeeld. Nederland was samen met negenandere West-Europese staten betrokken bijdeze oprichting en is van begin af aan lidgeweest. Uit het Statuut van de Raad vanEuropa blijkt dat het bevorderen van derechtsstaatgedachte, het garanderen vanmensenrechten en het mede op deze wijzevergroten van de eenheid tussen de lidstaten,kerndoelstellingen van de Raad zijn. Ernstigeschending van beide eerstgenoemde beginselenkan leiden tot schorsing of beëindigingvan het lidmaatschap, instrumenten waarvanoverigens nog geen gebruik is gemaakt. In deloop van zijn bestaan is het aantal leden vande Raad gestaag gegroeid tot 23 in 1989. Deval van de Berlijnse Muur in dat jaar leidde toteen forse uitbreiding met Centraal- enOost-Europese lidstaten. Anno 2014 telt deRaad 47 lidstaten.Bij een beschrijving van het in Nederlandgeldende normenkader inzake onpartijdigheiden onafhankelijkheid van rechters is de jurisprudentievan het EHRM van groot belang.De bepalingen van het EVRM – en bijbehorendeverklarende jurisprudentie – werkenimmers via art. 93 en 94 Gw direct door in denationale rechtsorde.Onpartijdigheid en onafhankelijkheid van derechter maken beide onderdeel uit van hetrecht op een eerlijk proces, zoals dat is vervatin art. 6 EVRM. Vooropgesteld moet wordendat het Hof vaak geen strikt onderscheidhanteert tussen (objectieve) onpartijdigheiden onafhankelijkheid en volstaat met de conclusiedat art. 6, lid 1, EVRM is geschonden.Ondanks de vervaging van het onderscheid,waar uit praktisch oogpunt veel voor te zeggenvalt, bepleit Van den Eijnden dat debegrippen waar mogelijk niet op één hoopmoeten worden gegooid, nu zij niet hetzelfdebetekenen. Naar haar oordeel is de onafhankelijkheidin het geding wanneer kan wordengetwijfeld aan de positie van de rechterlijkemacht ten opzichte van andere overheidsmachten,terwijl de onpartijdigheid ter discussiestaat wanneer vraagtekens kunnen wordengeplaatst bij de persoon van de rechter en zijnoptreden in relatie tot de procespartijen ofhet onderwerp van de zaak. 28Hoe dan ook, bij de behandeling van de normenuit art. 6 EVRM gelden twee voorbehouden:ten eerste zijn de normen niet van toepassingop (kleine) categorieën zaken diebuiten de reikwijdte van art. 6 vallen, namelijkhet (niet-punitieve) belastingrecht, het vreemdelingenrechten – voor een deel – het ambtenarenrecht.29 Daarnaast ziet het vereiste vaneen eerlijk en onpartijdig proces op de gehelejuridische procedure, waarmee gezegd wilworden: individuele actoren en instantieskunnen steken laten vallen, zolang deze maargeheeld worden voordat de procedure zijneindpunt bereikt. Welbeschouwd hoeft zo28. Van den Eijnden 2011, p. 67. Vgl. Kuijer 2004, p. 455-458.29. Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 43.30. EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75;7238/75, Series A 43, r.o. 51 (Le Compte, Van Leuven & De Meijere) en EHRM10 februari 1983, nr. 7299/75;7496/76, Series A 58, r.o. 29 (Albert & Le Compte).28

Normenkader systeemwaarborgenslechts de hoogste beroepsrechter zich aanart. 6 te conformeren. 30De jurisprudentie over art. 6 is zeer omvangrijk.Wij baseren ons hier daarom vooral op destandaardarresten die een bepaald elementvan onafhankelijkheid voor het voetlichtbrachten, en de meest recente jurisprudentie.31 Ook wordt slechts ingegaan op de voorNederland interessante rechtspraak – zo is erweinig noodzaak om uitgebreid bij juryselectiestil te staan.Ten aanzien van onafhankelijkheid hanteerthet Hof een toets in ten minste drie delen:1. rechtspositionele onafhankelijkheid;2. bescherming tegen externe druk;3. schijn van afhankelijkheid. 32De institutionele afhankelijkheid valt in de art.6-jurisprudentie zowel onder punt 1 (o.m. metbetrekking tot parlementaire betrokkenheid inrechterlijke benoemingen) als onder punt 2(beïnvloeding door andere staatsmachten).2.2.3.1 Rechtspositionele (of persoonlijke)onafhankelijkheidOp rechtspositioneel vlak is het Nederlandsestelsel meer dan EVRM-proof. Zekerheidshalve:• in Nederland worden rechters bij KoninklijkBesluit benoemd (door de uitvoerendemacht) en deze benoeming is voor hetleven;• schorsing en ontslag vinden plaats doorde Hoge Raad op basis van in de wetneergelegde normen.BenoemingBenoeming van rechters kan door elke staatsmachtplaatsvinden, mits zij daarna maaronafhankelijk van deze macht kunnen opereren.Voor benoemingen door de uitvoerendemacht kan in het bijzonder worden gewezenop de arresten Campbell en Fell, 33 Belilos 34 enLithgow e.a. 35 In alle gevallen werd hier aangenomendat de rechters na hun benoemingonafhankelijk van het hen benoemde bestuurzijn. De aanwezigheid van objectieve selectieenbenoemingscriteria wordt als extra waarborggenoemd. Maar een enkele klacht dat– in het geval van Zolotas 36 – de Griekse presidentde leden van het Hof van Cassatie benoemt,leidt niet tot zelfs maar een ontvankelijkezaak. Over waarborgen wordt hier nietgesproken.Anders lag het in Lauko, 37 waar ambtenarenwerkzaam bij lokale of regionale kantoren vaneen bepaalde overheidsdienst tot taak haddente oordelen over het opleggen van lichteboetes voor kleine overtredingen. Het feit datdeze ambtenaren onder een normaal ambtenarenrechtelijkregime waren aangesteld en ersprake was van een hiërarchische ondergeschiktheidaan de regering, maakte dat sprakewas van een schending. Bij de toepassing van31. De jurisprudentieselectie van vóór 2012 is voor een goed deel ontleend aan Van den Eijnden 2011 en aan Kuijer2004.32. EHRM 28 juni 1984, Series A 80, r.o. 78 (Campbell & Fell/VK).33. EHRM 28 juni 1984, Series A 80 (Campbell & Fell/VK).34. EHRM 29 april 1988, Series A 132 (Belilos/Zwitserland).35. EHRM 8 juli 1986, Series A 102 (Lithgow e.a./VK).36. EHRM 2 juni 2005, nr. 38240/02 (Zolotas/Griekenland).37. EHRM 2 september 1998, Reports 1998, p. 2492 (Lauko/Slowakije).29

dergelijke constructies zijn volgens het Hofextra waarborgen nodig, zoals een apartestatus (niet zijnde ambtenaar) met extrabescherming tegen druk van buitenaf.Benoeming van rechters door het parlement isevenzeer toegestaan. 38 De wettelijke waarborgenna benoeming moeten maken dat ergeen sprake is van afhankelijkheid. 39 Enigepolitieke opvatting van een rechter maaktbovendien niet direct dat hij partijdig ofwelafhankelijk is. Bovenal is van belang dat debenoeming plaatsvindt op basis van objectievecriteria.OntslagVereist is dat een rechter irremovable in law is,dus beschermd wordt tegen ontslag en overplaatsingen.Het gaat hier echter om eenuiterst functionele benadering. Campbell enFell (r.o. 80) benadrukt dat onafzetbaarheidwel degelijk een eis ingevolge art. 6 is, maarvanuit een ‘feitelijk’ perspectief: een formeleregeling die ontslag onmogelijk maakt is nietvereist. De ontslagbevoegdheid kan zodoendewel bestaan, maar mag slechts wordengebruikt in ‘zeer bijzondere omstandigheden’,wat deze ook mogen zijn. Als in depraktijk deze bevoegdheid niet wordt ingezet,is daarmee aan art. 6 voldaan. Als er mogelijkhedenbestaan om het ontslag aan een onafhankelijkerechter voor te leggen, dan zit menhelemaal goed. 40Kress 41 gaat in op de afzetbaarheid van ledenvan de Franse Conseil d’Etat, die in het Franserechtssysteem formeel gezien deel uitmaaktvan de uitvoerende macht en in die hoedanigheidzich met bestuursrechtspraak bezighoudt.Als zodanig is ook het bestuur voorhun ontslag en aanstelling verantwoordelijk.Technisch gezien zijn de leden zeker te ontslaan,maar het Hof hecht sterk aan het feitdat dit in de praktijk niet gebeurt, op basisvan de volgende drie waarborgen:1. de bestuurlijke onafhankelijkheid van deConseil ten opzichte van de rest van deuitvoerende macht, ook inzake personeelsbeleid;2. de ongeschreven gegarandeerdebescherming tegen ontslag die blijkt uithet feit dat nooit een lid is ontslagen;3. promotie geschiedt in de praktijk slechtsop basis van senioriteit. Het kan ookanders, zo toont Belilos. 42 Leden van hetPolitiecomité, politieambtenaren belastmet rechtspraak ten aanzien van lichtevergrijpen, worden na vier jaar zitting weerovergeplaatst naar het ‘gewone’ politiewerkmet bijbehorende ondergeschiktheiden loyaliteiten. Hierdoor ontstaat eenschijn van afhankelijkheid.Het orgaan dat ontslag verleent, moet volgensde EHRM-jurisprudentie zelf ook onafhankelijkzijn. Een High Council of Justice(HCJ) zou hiertoe een adequaat instrumentkunnen zijn. Dan moeten echter wel waarborgenin acht worden genomen: een HCJ diemaar voor 3/16 e deel uit rechters bestaat,nauwelijks permanente leden kent (het overgrotedeel is als ambtenaar werkzaam) en38. Zie bijvoorbeeld EHRM 18 mei 1999, nr. 28972/95, Reports 1999-V (Ninn-Hansen/Denemarken).39. EHRM 26 augustus 2003, nr. 10526/02 (Filippini/San Marino).40. Zie ook EHRM 21 juni 2011, nr. 8014/07 (Fruni/Slowakije).41. EHRM 7 juni 2001 (Grote Kamer), nr. 39594/98, r.o. 31, 34-35 (Kress/Frankrijk).42. EHRM 29 april 1988, Series A 132, r.o. 67.30

Normenkader systeemwaarborgenwaarin enkele ad-hocleden worden benoemddoor de uitvoerende macht nadat deze zich alnegatief heeft uitgelaten over de te ontslanerechter, is in de ogen van het EHRM niet onafhankelijk.432.2.3.2 Bescherming tegen externe druk(functionele onafhankelijkheid)Ambtelijke ondergeschiktheidHet EHRM-arrest in de zaak Sramek 44 toontdat rechterlijke ondergeschiktheid aan deuitvoerende macht niet geaccepteerd wordt.De rapporteur in deze zaak was hiërarchischde mindere van een van partijen, de lokaletransactieofficier. Zijn meerdere kon hemweliswaar niet dwingen de zaak op een bepaaldemanier te behandelen, maar de schijnvan afhankelijkheid was daar. Zodra de overheidechter buiten het geschil staat, is deonafhankelijkheidsvraag minder prangend.Hiërarchische banden tussen de griffier envoorzitter doen niet ter zake als het geschiltussen twee particulieren speelt. 45 De interpretatievan ondergeschiktheid is daarmee vrijcasuïstisch ingegeven. Overige zaken betreffendeondergeschiktheid zien eigenlijk alle opmilitaire gerechten, waarin overigens hiërarchischeondergeschiktheid van de militairerechters aan hun officieren als schending vanart. 6 EVRM wordt gezien. Omdat dit conceptin Nederland al lang is verlaten, kan dit verderblijven rusten.Aanwijzingen door de executieveHelder is dat het geven van aanwijzingen aanrechters door andere machten nooit door debeugel kan. Een minister kan wel richtlijnenvoor gevangeniscomités opstellen, maar hieraanzijn ze niet gebonden: Campbell en Fell. 46Hier kan opnieuw worden verwezen naar Ettl,waarin het Hof belang hecht aan het feit datenige instructiemogelijkheid zich niet uitstrektetot de rechtsprekende taken van deleden van de Agrarsenate. 47 Anderzijds kandeze redenering in zaken omtrent militairerechtbanken weer geen heil bieden, waarin dehiërarchische binding tussen de militaire rechtersen de executieve onacceptabel wordtbevonden. 48Tamelijk schrijnend is het geval Kinský, 49waarin ministers zich uitdrukkelijk hebbenuitgesproken tegen klager, die zijn tijdens deTweede Wereldoorlog geconfisqueerde kunstterug wenst te krijgen. Deze uitlatingen zijngedaan terwijl het proces liep en de rechterswerden strikt gemonitord. Alle pretentie vanonafhankelijkheid was daarmee wel verdwenen.Vergelijkbaar hiermee is Agrokompleks. 50Een minister die aan rechters meedeelt welkeuitkomst hij in een zaak wenst (welke uitkomstvervolgens door een hogere aan een lagererechter wordt opgedrongen), doet onnoeme-43. EHRM 9 januari 2013, nr. 21722/11 (Oleksandr Volkov/Oekraïne).44. EHRM 22 oktober 1984, Series A 84, r.o. 42 (Sramek/Oostenrijk).45. EHRM 23 april 1987, Series A 117, r.o. 35-39 (Ettl e.a./Oostenrijk).46. EHRM 28 juni 1984, Series A 80 (Campbell en Fell/VK).47. EHRM 23 april 1987, Series A 117, r.o. 35-39 (Ettl e.a./Oostenrijk).48. EHRM 25 september 2001, nr. 33368/96 (Yakis/Turkije).49. EHRM 9 februari 2012, nr. 42856/06 (Kinský/Tsjechië).50. EHRM 6 oktober 2011, nr. 23465/03 (Agrokompleks/Oekraïne).31

lijke afbreuk aan de onafhankelijkheid van eenrechter.Verantwoording afleggen door de rechterVanzelfsprekend kan er geen verantwoordingsrelatiebestaan tussen de rechter aanenige andere staatsmacht. Dit wordt door hetHof geëxpliciteerd in H. t. België, 51 waarinwordt geoordeeld dat de leden van de Raadvan de Orde van Advocaten, die in casu alstuchtrechter optraden, slechts aan hun eigengeweten verantwoording schuldig zijn. Ook inCooper 52 wordt nog eens benadrukt hoezeerhet van belang is voor de onafhankelijkheidvan een rechter dat deze aan niemand verantwoordingschuldig is voor zijn oordelen.Ondergeschiktheid aan andere rechtersEr is geen jurisprudentie over de onderlingehiërarchie binnen één rechtsinstantie. Tochvalt erop te wijzen dat in Ettl het niet vanbelang werd gevonden dat twee leden van deAgrarsenate een hiërarchische relatie buitendit tribunaal hadden. Of hieruit ook afgeleidmag worden dat een dergelijke relatie binneneen tribunaal dan een probleem vormt, is nietduidelijk. De zaak Pohoska 53 biedt wel eenaanknopingspunt in het feit dat zaaksbehandelingdoor uitsluitend assessors, junior-rechters,die ondergeschikt zijn aan de supervisingjudge én aan de minister van Justitie (die deassessors kan ontslaan) een schending van art.6 oplevert.De relatie tussen hogere en lagere rechtersmoet wel met waarborgen omkleed zijn. Hetsturen van een persoonlijke brief van eenhogere naar een lagere rechter met hierinbondig verwoord wat de uitkomst moet zijn ineen voorliggende zaak, is onacceptabel enmaakt dat de onafhankelijkheid van een rechterwordt aangetast. 54Onafhankelijkheid ten opzichte van dewetgeverDe onafhankelijkheid van een tribunaal strektzich niet slechts uit tot het bestuur en departijen, maar ook tot de wetgever. De enkelebenoeming van rechters door het parlementlevert echter geen strijd op met de eis vanonafhankelijkheid. 55 In de zaak Pabla Ky, 56waarin een Finse parlementariër als deskundigedeel uitmaakte van een rechterlijk collegeinzake huurgeschillen, oordeelde hetEHRM dat er geen sprake was van een schending,onder meer omdat er naast twee deskundigendrie professionele rechters zittinghadden. De politieke kleur van de parlementariërleek de zaak ook niet beïnvloed te hebben,noch was hij betrokken bij de totstandkomingvan de toepasselijke huurwetgeving. Erwas volgens het Hof daarmee in deze zaakgeen reden om te twijfelen aan de onafhankelijkheidvan de rechter ten opzichte van dewetgever. In zijn dissenting opinion bij ditarrest acht EHRM-rechter Borrego overigensiedere deelname van parlementariërs aan de51. EHRM 30 november 1987, Series A 127-B, r.o. 51 (H./België).52. EHRM 16 december 2003, nr. 48843/99 (Cooper/VK).53. EHRM 10 januari 2012, nr. 33530/06 (Pohoska/Polen).54. EHRM 6 oktober 2011, nr. 23465/03 (Agrokompleks/Oekraïne) en EHRM 19 april 2011, nr. 33186/08 (Khrykin/Rusland).55. EHRM 26 augustus 2003, nr. 10526/02 (ontvankelijkheidsbeslissing) (Filippini/San Marino).56. EHRM 22 juni 2004, nr. 47221/99, r.o. 29 (Pabla Ky/Finland).32

Normenkader systeemwaarborgenrechtspraak een probleem, omdat dan éénpersoon zowel met legislatieve als rechtsprekendetaken is belast.Er is ook een aanzienlijke hoeveelheid jurisprudentiewaarin de wetgever tracht doornieuwe wetgeving met terugwerkende krachtde uitkomst van een zaak te sturen. 57 Hetoogmerk van de wetgever is daarbij vanbelang. Soms kan een streven naar snellerechtseenheid een te honoreren reden zijn, zovolgt uit Zielinski (waarin overigens wel werdbesloten dat het oordeel van de cassatierechterhad moeten worden afgewacht). 58 Een krasstaaltje van ingrijpen van de overheid in derechtspraak laat een recente zaak tegen Italiëzien. De regering had – kort gezegd – via eennoodmaatregel een rechterlijke uitspraak opgrond waarvan de vergoedingen voor bijbloedtransfusie besmette personen werdenverhoogd, teruggedraaid. Het Hof Straatsburgstelt voorop dat het rechtsstaatbeginsel (ruleof law) en de notie van een eerlijk proces inde weg staan aan de inmenging van de wetgeverin de rechtspraak. Met het uitvaardigenvan het noodbesluit handelt de Italiaanseregering in strijd met het rechtsstaatbeginselen het recht van klagers op een eerlijk proces,zoals gegarandeerd door art. 6 lid 1 EVRM. 59Schijn van afhankelijkheidHet klassieke motto van het Hof ten aanzienvan afhankelijkheid is justice must not only bedone, it must also be seen to be done. Er zijngeen ‘eigen’ gronden die tot een schijn vanafhankelijkheid leiden, maar in plaats daarvanhangt de schijn samen met de hiervoor behandeldeproblemen, zoals een slechterechtspositie. Wel moet sprake zijn van eenenigszins geobjectiveerde schijn: de indrukdie de klager heeft van een gerecht telt mee,maar is niet doorslaggevend. 60 Belilos 61 is hierillustratief; een formeel gezien art. 6-proofgerecht kon toch niet door de EVRM-beugel,omdat de rechter in kwestie na het vervullenvan zijn termijn weer ondergeschikt was aande overheid.2.2.3.3 OnpartijdigheidHet Hof maakt een onderscheid tussen objectieveen subjectieve onpartijdigheid. 62 In de57. EHRM 9 december 1994, Series A 301-B, NJ 1996/592 (Stran Greek Refineries en Stratis Andreadis/Griekenland);EHRM 22 oktober 1997, Reports 1997-VI (Papageorgiou/Griekenland); EHRM 23 oktober 1997, Reports 1997,2325 (National & Provincial Building Society e.a./VK); EHRM 28 oktober 1999, Reports 1999-VII, NJ 2000/514(Zielinski en Pradal & Gonzalez e.a./Frankrijk); EHRM 14 december 1999, nr. 37098/97 (Antonakopoulos e.a./Griekenland); EHRM 7 november 2000, nr. 39374/98 (Anagnostopoulos e.a./Griekenland); EHRM 12 april 2001,nr. 46352/99 (Logothetis/Griekenland); EHRM 28 juni 2001, nr. 38703/97 (Agoudimos & CSS/Griekenland);EHRM 14 maart 2002, nr. 47734/99 (Adamogiannis/Griekenland); EHRM 11 april 2002, nr. 46356/99 (Smokovitise.a./Griekenland); EHRM 20 februari 2003, nr. 47316/99 (Forrer-Niedenthal/Duitsland); EHRM 27 april 2004, nr.62543/00 (Gorraiz Lizarraga e.a./Spanje); EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino/Italië).58. EHRM 28 oktober 1999, Reports 1999-VII, NJ 2000/514 (Zielinski en Pradal & Gonzalez e.a./Frankrijk).59. EHRM 3 september 2013, nr. 5376/11 (M.C. e.a./Italië).60. EHRM 24 mei 1989, Series A 154, r.o. 48 (Hauschildt/Denemarken); EHRM 20 mei 1998, Reports1998, 1009, r.o. 58 (Gautrin/Frankrijk).61. EHRM 29 april 1988, Series A 132, r.o. 67.62. Eerst in Piersack, EHRM 1 oktober 1982, Series A 53, r.o. 30 (Piersack/België).33

egel echter worden als gezegd (objectieve)onpartijdigheid en onafhankelijkheid nauwelijkslos gezien door het Hof. 63Objectieve onpartijdigheid draait om deschijn van partijdigheid zoals de gemiddeldeburger die zou kunnen ervaren, bijvoorbeeldwegens relaties tussen de rechter en partijen.De subjectieve partijdigheid ziet op de vraagof in het voorliggende geval de rechter(mogelijk) werkelijk partijdig is. De subjectievepartijdigheid wordt verondersteld te ontbreken,tenzij anders aangetoond.Betrokkenheid van één persoon in verschillendefasen van een geding zal vaak tot discussiesover partijdigheid leiden, zo ook inPiersack. De voorzitter van het Belgische Hofvan Assisen was als lid van het OpenbaarMinisterie al bij de zaak betrokken geweest.Als voorzitter heeft hij onder omstandighedende mogelijkheid de uitkomst van het proces testuren, zeker als de jury niet eenduidig tot eenveroordeling komt. Het Hof concludeert danook tot een gebrek aan objectieve onpartijdigheid.Er is overigens geen sprake vanafhankelijkheid, ondanks de zekere link tussenhet OM en de rechtspraak alhier.Paskal 64 leert vervolgens dat subjectieve partijdigheidrelatief gemakkelijk aangenomenkan worden zodra de eerste indicaties er zijn.Door niet voldoende moeite te doen eenonjuist citaat in een interview, ziende op het aldan niet schuldig zijn van een verdachte, telaten rectificeren, maakt de rechter dat deverdachte met reden kon twijfelen aan zijnonpartijdigheid.Eerdere betrokkenheidOp basis van recente jurisprudentie kan welgesteld worden dat een rechter die de kanskrijgt om in appel een mening te vormen overzijn eigen oordeel, objectief gezien niet alsonpartijdig kan gelden. Illustratief zijn dearresten Golubovic 65 (hoger beroep), Perus 66(Supreme Court – waar na een hoop getouwtreknegen jaren verstreken tussen de eersteen tweede maal dat rechter LF ‘zijn’ zaakbehandelde; toch een schending), Toziczka 67(Supreme Court) en Sorgic. 68 In deze zakenwordt een schending aangenomen omdat derechter in hoger beroep oordeelt in ofweldezelfde zaak, ofwel in een zaak met hetzelfdeonderliggende feitencomplex. Geen sprakevan een schending is als de rechter alleenmeermaals tegenover dezelfde partij zittingheeft, in verschillende en niet-samenhangendegedingen, 69 of als in eerste instantieüberhaupt geen oordeel geveld kon wordenen evenmin het standpunt van de rechter indie zaak al helder was. 70 De variant waarin eenrechter al uitspraak heeft gedaan in een vergelijkbarezaak met een andere verdachte,63. EHRM 12 april 2005, nr. 46387/99 e.a., EHRC 2005/51, r.o. 44 (Whitfield e.a./VK).64. EHRM 15 september 2011, nr. 24652/04 (Paskal/Oekraïne).65. EHRM 27 november 2012, nr. 43947/10 (Golubovic/Kroatië).66. EHRM 27 september 2012, nr. 35016/05 (Perus/Slovenië).67. EHRM 24 juli 2012, nr. 29995/08 (Toziczka/Polen).68. EHRM 3 november 2011, nr. 34973/06 (Sorgic/Servië).69. EHRM 19 juni 2012, nr. 17767/08 (Khoniakina/Georgië); EHRM 22 november 2011, nr. 18544/08 (Central MediterraneanDevelopment Corporation Ltd./Malta); EHRM 26 april 2011, nr. 31351/06 (Steulet/Zwitserland).70. EHRM 27 november 2012, nr. 43947/10 (Golubovic/Kroatië).34

Normenkader systeemwaarborgenroept ook geen vragen over partijdigheid inhet leven. 71Het is vanzelfsprekend dat zaken waarin derechter zelf oordeelt over een aanklacht die hijheeft ingediend, niet door de beugel kan. 72Pre-trial decisions, waaronder in het bijzondervoorlopige voorzieningenprocedures vallen inde regel buiten de partijdigheidsvraag. 73 Ditligt anders indien een dergelijke decision metzo’n stelligheid is genomen dat deze al hetdefinitieve oordeel van de rechter over dezaak laat doorschemeren. 74Nevenbetrekkingen/relaties met partijenHet hebben van nevenbetrekkingen kan inbeginsel ook op de instemming van het HofStraatsburg rekenen. Art. 6 EVRM garandeerteen onpartijdige rechter. Het EHRM maakt alsgezegd een onderscheid tussen subjectieveen objectieve onpartijdigheid. Nevenbetrekkingenzijn geoorloofd, mits (de schijn van)objectieve partijdigheid te allen tijde wordtvermeden.Enige band tussen betrokken partijen en derechter is echter wel een heldere indicatie vaneen gebrek aan objectieve partijdigheid. Eenrechter die partner is van een advocatenkantoordat in andere zaken voor een van departijen optreedt, is onacceptabel. 75 Ook debetrokkenheid van familie van een rechter ineen strafrechtelijk vooronderzoek kan nietdoor de beugel. 76 Verder kunnen al te nauwepolitieke banden van de rechter wel leiden tottwijfel over zijn objectieve onpartijdigheid, 77maar ook hier geldt geen algeheel verbod oppolitieke activiteiten, in het bijzonder hetlidmaatschap van een politieke partij. 78Rechters-plaatsvervangersArt. 6 EVRM verzet zich niet tegen een systeemvan rechters-plaatsvervangers, zo heefthet Hof benadrukt in het arrest Wettstein. Indiezelfde zaak geeft het Hof wel aan op basisvan welke criteria in een concreet geval sprakekan zijn van een inbreuk op de garanties vanart. 6 EVRM, in het bijzonder indien een rech-71. EHRM 28 juni 2011, nr. 20197/03 (Miminoshvili/Rusland).72. EHRM 27 september 2012, nr. 44901/05 (Alenka Pecnik/Slovenië); EHRM 3 juli 2012, nr. 66484/09 (MariuszLewandowski/Polen).73. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, voormalig voorportaalvan het EHRM, ECieRM 8 april 1991, nr. 17722/91 (S. v. Zwitserland); het ging in casu om een faillissementsprocedure.74. EHRM 17 januari 2012, nr. 5612/08 (Alony Kate/Spanje); het betrof een strafzaak waarin een van de drie rechtershad geoordeeld over de voorlopige hechtenis van betrokkene.75. EHRM 29 mei 2012, nr. 16044/10 (UTE Saur Vallnet/Andorra).76. EHRM 26 juli 2011, nr. 35485/05 (Huseyn e.a./Azerbeidzjan).77. Zie bijvoorbeeld EHRM 25 november 2003, nr. 14191/88 (Holm/Zweden): de meerderheid van de leden van dejury bestond uit mensen die lid waren van een politieke partij die een bijzonder belang had bij de procedure inkwestie. Vgl. ook EHRM 8 februari 2001, nr. 47936/99 (Pitkevich/Rusland) waarin een rechter ontslagen was, nu zijtijdens procedures haar geloof aan anderen trachtte op te dringen en collega’s poogde te rekruteren voor haargeloofsgemeenschap.78. Zie uitgebreid over politieke en andere nevenactiviteiten van de rechter in Straatsburgs perspectief, Kuijer 2004,p. 317-328.35

ter in andere zaken ook als advocaat optreedtof heeft opgetreden. Van belang bij de wegingof dit al dan niet door de EVRM-beugelkan is:1. of er een inhoudelijk verband bestaattussen de procedure waarin betrokkeneals rechter-plaatsvervanger optrad en deprocedure waarin hij als advocaat voor eenvan de partijen optrad;2. of de genoemde procedures in tijdoverlappen.In casu was de klager eigenaar van diversestukken grond, waarover hij diverse procedurestegen de overheid voerde. In een zaak bijde bestuursrechter van het kanton Zürichbevonden zich onder de vijf rechters tweerechters waarvan hij de onpartijdigheid betwistte.Een rechter was namelijk in een vande andere procedures advocaat van de gemeente,terwijl de andere rechter als advocaatdezelfde kantoorruimte deelde met de eerstgenoemderechter en nog een collega dieeerder als advocaat had opgetreden tegen deklager in weer een andere procedure. Voorhet Hof leverde het eerste criterium in casugeen probleem op, het tweede echter wel. Detwee procedures waarin de eerstgenoemderechter betrokken was als rechter-plaatsvervangerrespectievelijk advocaat, liepen namelijkgrotendeels tegelijkertijd. Hierdoor kon deklager er zich terecht zorgen over maken datdeze rechter hem nog steeds zou beschouwenals wederpartij en daarmee dat hij gerechtvaardigdkon twijfelen aan de vereiste(objectieve) onpartijdigheid. Het feit dat eencollega van beide rechters, met wie zij kantoorruimtedeelden, in een andere zaak alsadvocaat van de wederpartij van de klager isopgetreden, geeft, hoewel van ondergeschiktbelang, toch verdere grond aan de genoemdetwijfels van de klager. In de omstandighedenvan dit geval oordeelde het Hof unaniem datniet voldaan was aan de eis van objectieveonpartijdigheid van art. 6 EVRM. 79 Vermeldenswaardis nog dat het Hof overweegt datde relevante wetgeving ten tijde van het gedinggeen regeling bevatte van incompatibiliteitenter zake van het combineren van defuncties van rechter en advocaat, maar dat dewetgeving van het kanton Zürich inmiddels (innavolging van enkele andere kantons) verbiedtdat rechters-plaatsvervangers bij debestuursrechter in het kanton Zürich als advocaatkunnen optreden bij diezelfde bestuursrechter.2.2.3.4 ZaakstoedelingArt. 6 EVRM legt de verdragsstaten geenplicht op om de zaakstoedeling wettelijk teregelen, dan wel om voorafgaand voor eenheel planningsjaar de zaakstoedeling vast teleggen. 80 In een zaak waarin een Duitse klagerde kwaliteit en de juiste toepassing van deinterne regels van zaakstoedeling ter discussiestelde, overwoog het Hof dat ‘the internalassignment of a particular case on the basis ofexisting rules is an administrative matter whichdoes not as such concern the establishment ofthe court.’ 81 Toch kunnen er bijkomende omstandighedenzijn waaronder de wijze vanzaakstoedeling niet meer de toets van art. 679. EHRM 21 december 2000, nr. 33958/96 (Wettstein/Zwitserland).80. Vgl. ECRM 25 november 1996, nr. 28899/95 (Stieringer/Duitsland).81. EHRM 9 maart 1999, nr. 32813/96 (ontvankelijkheidsbeslissing) (Lindner/Duitsland).36

Normenkader systeemwaarborgenEVRM doorstaat, zo leert DMD Group t. Slowakije.82 Volgens het Slowaakse recht heeft depresident van het gerecht de bevoegdheidom zaken toe te delen. In casu wijzigt depresident de aanvankelijke zaakstoedeling,wijst de zaak aan zichzelf toe en geeft opdezelfde dag een oordeel over de zaak. Klagerstelt deze praktijk aan de orde en klaagter verder over dat de veelvuldige wijzigingenin het werkschema van het gerecht leiden toteen oncontroleerbare en ondoorzichtige toedelingvan zaken, waardoor ruimte ontstaatvoor willekeur. De regering geeft aan dat dewijziging enkel heeft plaatsgevonden als gevolgvan vrijgekomen zittingscapaciteit. Deklacht is gegrond. Het EHRM overweegt datde combinatie van rechterlijke en administratievefuncties in het management van hetgerecht (in de functie van de president) 83vraagt om bijzonder heldere regels en duidelijkewaarborgen om misbruik te voorkomen.Er bestond een regel dat de zaaksindelingvoorafgaand aan een heel kalenderjaar moestzijn vastgelegd, maar de president beschikteover een ruime discretie om wijzigingen aante brengen. Die wijzigingen konden wordendoorgevoerd zonder specifieke waarborgen ofde eis om te rapporteren aan een hoger gerecht.In dit geval vond de nieuwe toedelingvan de zaak plaats in een individueel geval (enniet als onderdeel van een algemene nieuwetoedeling), waarbij niet kan worden nagegaanof deze toewijzing op objectieve grondenplaatsvond. Tegen de inhoudelijke beslissingvan de president stond geen hoger beroepopen. De toedeling van de zaak aan de presidentlevert een schending op van het recht opbehandeling van de zaak door een gerechtdat bij de wet is ingesteld.Hoewel deze uitspraak een bonte verzamelingvan bijkomende omstandigheden laat zien,onderstreept zij dat het ad hoc samenstellenvan kamers in individuele gevallen kwetsbarekanten kent. Doen zich verschillende omstandighedenvoor die de schijn van onpartijdigheidin gevaar brengen, dan heeft het gerechtobjectieve normen nodig aan de hand waarvanhet kan uitleggen hoe ad hoc de kamer issamengesteld.2.2.3.5 SamenvattendOf een rechter voldoende onafhankelijk is, zalvaak moeten blijken uit een brede waaier vanomstandigheden. Toch zijn er wel enkelelijnen te trekken. Op rechtspositioneel gebiedis vooral van belang dat er na de benoeming(die door welke staatsmacht dan ook kanplaatsvinden) voldoende waarborgen tegeninmenging door andere staatsmachten bestaan.Deze onafhankelijkheid kan echter ookvolgen uit de praktijk en hoeft niet formeel tezijn vastgelegd. Het EHRM kiest ten aanzienvan de ontslagbescherming dan ook voor eenzeer functionele insteek.Met betrekking tot ondergeschiktheid kan hetnooit zo zijn dat een rechter verantwoordingschuldig is aan of bevelen moet opvolgen vanwelke staatsmacht dan ook, de rechterlijkemacht is daarbij inbegrepen. Ook tijdelijkebenoeming in een rechtsprekende functie ineen systeem of organisatie waarin voor debetrokken functionaris na die tijdelijke recht-82. EHRM 5 oktober 2010, EHRC 2011, 3, m.nt. E. Mak (DMD Group/Slowakije).83. De regels van zaakstoedeling waren vastgesteld door de minister van Justitie. De minister van Justitie voerdesamen met de presidenten van de gerechten het bestuur over de gerechten uit (r.o. 34-41).37

sprekende functie weer (ambtelijke) ondergeschiktheidvolgt, is vanuit het perspectief vanart. 6 EVRM problematisch. Hier speelt zowelde werkelijke onafhankelijkheid als de (geobjectiveerde)schijn van afhankelijkheid een rol.Zodra de schijn van partijdigheid of afhankelijkheidwordt gewekt, is er al sprake van eenschending van art. 6.Onpartijdigheid kan zowel objectief als subjectiefzijn. De objectieve onpartijdigheidsneuvelt zodra een rechter in meerdere instantiesover hetzelfde geschil of feitencomplexoordeelt. Dit is ook het geval als er sprake isvan een (te) nauwe band tussen de rechter eneen van de partijen, bijvoorbeeld een familieofprofessionele relatie (zie het voorbeeld vande rechter die tevens partner is van een advocatenkantoordat in andere zaken optreedtnamens een van de partijen). De subjectievepartijdigheid wordt aangenomen te ontbreken,tenzij er concrete aanwijzingen (bijvoorbeeldin de vorm van uitlatingen) zijn dat derechter niet onbevangen over een geschil kanoordelen.Benadrukt moet worden dat art. 6 EVRM zoalsuitgelegd in de Straatsburgse jurisprudentiezich in het algemeen niet verzet tegen eensysteem van rechters-plaatsvervangers, hetuitoefenen van nevenfuncties door de rechteren evenmin verplicht tot een uitgewerktewettelijke regeling ten aanzien van de toedelingvan zaken. Wel kunnen in de concreteomstandigheden van het geval deEVRM-grenzen in deze worden overschreden.2.2.4 Overige Europese normenHet EVRM is niet het enige binnen de Raadvan Europa opgestelde document dat normenof beginselen bevat die relevant zijn in verbandmet de onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit van de rechterlijke macht.Ook relevant zijn de aanbevelingen en resolutiesvan het Comité van Ministers, dat dehoofdlijnen van het beleid bepaalt van deRaad van Europa en bestaat uit regeringsvertegenwoordigers.Deze aanbevelingen zijnweliswaar juridisch niet bindend, maar genietenwel (politiek) gezag nu zij binnen het Comitéin beginsel door alle lidstaten zijn aanvaard.Deze resoluties en aanbevelingenkunnen bestaande rechtsbeginselen versterkenen de verdere rechtsontwikkeling daarvanbevorderen. Het EHRM kan hiermee rekeninghouden bij de uitleg van het EVRM. 84 Daarnaastfunctioneren binnen de Raad van Europaenkele adviserende organen die groteautoriteit genieten op het terrein van rechtsstatelijkheid,onder andere de ConsultativeCouncil of European Judges (CCJE) en deVenice Commission for Democracy throughLaw. Ook met betrekking tot de – juridischniet-bindende – producten van deze organenis de tendens te zien dat het EHRM er steedsvaker naar verwijst, waardoor zij toch eenzekere status krijgen. Ook is onder de vlagvan de Raad van Europa in 1998 het EuropeanCharter on the statute for judges opgesteld.Ook buiten het verband van de Raad vanEuropa zijn op Europees niveau diverse documententot stand gebracht die van belang zijn84. Zie meer hierover in Alkema 1999, p. 35-55 op p. 50-51.38

Normenkader systeemwaarborgenvoor dit onderzoek. In het bijzonder valt tedenken aan de London Declaration of theEuropean Network of Councils for the Judiciary,‘Judicial Ethics – Principles, Values andQualities‘ uit 2010 en de Sofia Declaration onjudicial independence and accountability vanditzelfde netwerk die op 7 juni 2013 werdvastgesteld. Beide documenten bevatten veelverwijzingen naar diverse aspecten van onafhankelijkheiden onpartijdigheid. Noemenswaardzijn verder de initiatieven die binnen deEuropese Unie zijn ontplooid met betrekkingtot het recht op een eerlijk proces en rechterlijkeonafhankelijkheid en onpartijdigheid: art.47 van het EU-grondrechtenhandvest en hetJustice Scoreboard van de Europese Commissie.2.2.4.1 Aanbevelingen van het Comité vanMinisters van de Raad van Europa,geadviseerd door de CCJEGezaghebbend met betrekking tot vragen vanonafhankelijkheid is Aanbeveling Rec(94)12van het Comité van Ministers van de Raad vanEuropa. Deze aanbeveling is recentelijk hernieuwdin de vorm van CM/Rec(2010)12. Aandeze laatste aanbeveling ging een advies(opinion) vooraf van de Consultative Councilof European Judges (CCJE), een adviserendorgaan van de Raad van Europa. De aanbevelingenvan het Comité van Ministers en deopinions van de CCJE overstijgen het terreinvan de soft law niet, maar gelden in de literatuurwel als belangrijk aanknopingspunt bij debeoordeling van de (on)afhankelijkheid vaneen rechter.De in de aanbevelingen gedane suggestiesmet betrekking tot onafhankelijkheid liggengoeddeels voor de hand, maar enkele elementenzijn interessant om te noemen. Zowijst punt 7 van de aanbeveling erop dat hetprincipe van onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht en de onafhankelijkheid van individuelerechters bij voorkeur in de Grondwetvan een staat moeten worden gegarandeerden dat meer specifieke regels ter garantie vande verschillende aspecten van die onafhankelijkheidmoeten worden opgenomen in parlementairewetgeving. Ook stuurt de aanbevelingsterk aan op het bestaan van een raadvoor de rechtspraak om de onafhankelijkheidvan rechters te waarborgen. Rechters moetende mogelijkheid hebben om een beroep tedoen op een raad voor de rechtspraak of eenandere onafhankelijke instantie als zij zich inhun onafhankelijkheid bedreigd voelen (punt8). Degelijke raden voor de rechtspraak moetenvoor ten minste de helft bestaan uit rechtersdie door hun mederechters in deze functieworden gekozen (punt 27).Een interessant onderdeel van de aanbevelingbetreft de opmerkingen over de toedelingvan zaken aan rechters binnen de gerechten(punt 24):‘The allocation of cases within a courtshould follow objective pre-establishedcriteria in order to safeguard the right toan independent and impartial judge. Itshould not be influenced by the wishes ofa party to the case or anyone otherwiseinterested in the outcome of the case.’39

Punt 9 van de aanbeveling stelt dat een zaaknooit bij een bepaalde rechter mag wordenweggehaald zonder geldige redenen:‘A decision to withdraw a case from ajudge should be taken on the basis ofobjective, pre-established criteria andfollowing a transparent procedure by anauthority within the judiciary.’Het deel van de aanbeveling dat betrekkingheeft op de externe onafhankelijkheid vanrechters begint met de opmerking dat dierechterlijke onafhankelijkheid geen doel opzich is, maar ten dienste staat aan een hogerdoel: het belang van de rule of law en van hetrecht op een eerlijk proces, het gaat om hetwaarborgen van vrijheid, mensenrechten engelijkheid voor de wet. Verder brengt deaanbeveling in dit deel een spanningsveld inbeeld. Enerzijds mag de rechter niet verplichtworden zijn uitspraken publiekelijk nader temotiveren dan in het vonnis al gebeurt.Evenzo is het niet mogelijk voor andere danhogere rechterlijke instanties om een uitspraakte vernietigen. Anderzijds moet derechter ernaar streven om contact te houdenmet het publiek en moet ook de rechterlijkemacht een mogelijkheid voor feedback hebben.Daarnaast moet er een constructieverelatie met de overige staatsmachten wordenaangegaan ter wille van een effectieve enefficiënte rechtspraak. Dat is immers de anderekant van art. 6 EVRM: de rechtspraakmoet niet alleen onafhankelijk zijn, maar moetook binnen redelijke termijn plaatsvinden.De aanbeveling benadrukt ook de interneonafhankelijkheid van rechters binnen eengerecht: de oordelen mogen niet wordenbeïnvloed door collega’s. Dit lijkt zich maarmatig te verhouden tot de (natuurlijk nietvolstrekt bindende) rechtersregelingen zoalsdie in Nederland worden aangetroffen. 85 Metbetrekking tot de rechtspositie van rechterszijn er weinig verrassingen. Benoeming enpromotie moeten plaatsvinden op basis vanniets anders dan de verdiensten van een rechteren zijn benoeming is voor het leven, allesdoor een onafhankelijk orgaan. Als echterervoor wordt gekozen om toch de wetgever,regering of het staatshoofd zeggenschap tegeven over de aanstelling van rechters, danmoet ten minste een onafhankelijk juridischorgaan aanbevelingen kunnen doen en commentaarkunnen geven op de keuze. Zijnsalariëring is hoog genoeg om een waarborgtegen corruptie te bieden. Ten slotte genietenrechters een functionele immuniteit, die zebeschermt tegen aansprakelijkheid wegenstaakuitoefening. Uitzonderingen hierop zijnambtsmisdrijven en grove nalatigheid. Als hettoch tot aansprakelijkheidsstelling komt, isdeze taak voorbehouden aan de staat. Eengewone burger procedeert niet tegen eenrechter.2.2.4.2 Verdere opinions van de CCJE; deMagna Carta of JudgesBuiten de opinion die betrekking heeft op dehierboven besproken Aanbeveling heeft deCCJE inmiddels een reeks van veertien andereopinions het licht laten zien. Alleen de85. Vgl. Teuben 2004, p. 27 e.v. en recent Schoep 2013, p. 275-299.40

Normenkader systeemwaarborgenmeest relevante daarvan worden hier genoemd.Opinion No. 1 uit 2001 vormt in feiteeen annotatie bij de Aanbeveling van hetComité van Ministers uit 1994. Opinion No. 3uit 2002 heeft betrekking op de professionaliteiten ethiek van rechters en op met dieprofessionaliteit incompatibel gedrag. Dezeopinie zet de aandacht voor hoge standaardenvan beroepsethiek nadrukkelijk in desleutel voor de bewaking van het publiekevertrouwen in de rechtspraak in een samenlevingdie in beweging is en meer pluralistischwordt. Met betrekking tot rechterlijke onafhankelijkheiden het gedrag van rechters in deuitoefening van hun ambt, wijst de opinie opde noodzaak voor rechters om hun beslissingenslechts te baseren op rechtsregels en nietop andere gronden. Bij de behandeling vaneen zaak moeten opmerkingen of gedragingendie opgevat kunnen worden als uitingenvan bevooroordeeldheid worden vermedenen moeten partijen, getuigen en raadsliedengelijk worden behandeld. Bovendien moet derechter er zelf voor zorgen dat hij beschiktover een voldoende niveau van professionele(juridische) kennis en vaardigheden om eenzaak goed en binnen een redelijke termijn tekunnen behandelen. De opinie heeft ookaandacht voor het gedrag van rechters buitende rechtszaal. Ook rechters moeten hungrondrechten als het recht op vrije meningsuiting,de godsdienstvrijheid en de verenigingsenvergadervrijheid kunnen uitoefenen, maarmoeten zich telkens wel bewust zijn van deweerslag die de uitoefening van deze rechtenkan hebben op hun functioneren als rechter ofhet beeld dat daarover ontstaat voor de buitenwereld.Het ‘in contact blijven met desamenleving’ is voor de rechter van grootbelang, maar deelname aan politieke activiteitenof aan publieke debatten over maatschappelijkekwesties kan problematisch zijn. Deopinie benadrukt vooral de noodzaak om overdit soort thema’s binnen de beroepsgroep opnationaal niveau ethische codes of best practicesop te stellen en om er voortdurend over ingesprek te blijven binnen de beroepsgroep,ook omdat de omstandigheden en morelestandaarden in de samenleving continu veranderen.Opinion nr. 10 (2007) heeft betrekking op deRaden voor de Rechtspraak en bevat adviezenmet betrekking tot de samenstelling daarvan,de wijze waarop leden moeten wordenbenoemd of gekozen, de bevoegdheden enhet functioneren van Raden voor de Rechtspraak.Opinion No. 11 (2008) gaat over dekwaliteit van de rechterlijke beslissingen enbenadrukt dat deze niet alleen afhangt vanalle betrokken rechters, maar ook van eenaantal variabelen buiten het proces van derechtsbedeling, zoals de kwaliteit van dewetgeving, de passende middelen die hetrechterlijk apparaat ter beschikking zijngesteld en de kwaliteit van de juridische opleiding.Opinion No. 12 (2009) heeft betrekkingop de verhouding tussen rechters en openbaaraanklagers. Voor dit onderzoek zijn in hetbijzonder de passages uit deze opinion overde vermenging van de rechterlijke functie metdie van de openbaar aanklager relevant. DeCCJE merkt op dat de EHRM-jurisprudentie41

over art. 6 EVRM niet uitsluit dat een magistraatdie een gerechtelijk ambt uitoefent,onderworpen is aan een onafhankelijkegerechtelijke hiërarchie. De toekenning vaneen gerechtelijk ambt aan de openbare aanklagerszou echter moeten worden beperkttot de zaken die enkel lichte straffen onderstellen,zou niet gecumuleerd mogen wordenmet de bevoegdheid tot vervolging indezelfde zaak en geen afbreuk mogen doenaan het recht van de beklaagde over dezelfdezaak een beslissing te verkrijgen door eenonafhankelijke en onpartijdige autoriteit dieeen gerechtelijk ambt uitoefent.Als een soort beknopte compilatie van debelangrijkste principes met betrekking totrechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheidstelde de CCJE in 2010 de Magna Cartaof Judges vast. In vergelijking met de hiervoorbesproken aanbevelingen en opinies bevatdeze Magna Carta niet veel nieuws. In grotelijnen worden dezelfde beginselen en uitgangspuntenbenadrukt. Belangrijk is vooralde ruime reikwijdte van rechterlijke onafhankelijkheid,deze moet in het bijzonder gewaarborgdworden bij het rekruteren van rechters,benoeming tot de pensioengerechtigde leeftijd,bevordering, onafzetbaarheid, opleiding,immuniteiten, disciplinaire sancties, beloningen bij de financiering van de gerechten. Verderbenadrukt de Magna Carta het belangvan de ontwikkeling van eigen nationalegedragscodes door de rechters en gerechtenzelf en het aandacht schenken van deze regelsvan beroepsethiek in de opleiding van derechters.2.2.4.3 Venice CommissionEen ander orgaan van de Raad van Europa isde Venice Commission (officieel: EuropeanCommission for Democracy through Law), dievooral een adviserende rol vervult bij wetsherzieningenen opbouw van het constitutionelesysteem in de lidstaten van de Raad van Europa.Lidstaten kunnen aan de commissiewetsvoorstellen voorleggen, die dan wordengetoetst op rechtsstatelijkheid, mensenrechtelijkheiden democratisch gehalte. Maar naastdeze adviezen op maat heeft de commissie,als autoriteit op het gebied van de rechtsstaat,in 2010 een rapport over onafhankelijkheidgepubliceerd. 86 Het rapport komt in grotelijnen sterk overeen met de aanbevelingen vanhet Comité van Ministers en de opinies van deCCJE. Zo maakt ook de commissie zich sterkvoor een Raad voor de Rechtspraak, die ondermeer een doorslaggevende stem zou moetenhebben in de benoeming van rechters. Andersoverigens dan in de aanbevelingen van deRaad van Ministers en in de opinies van deCCJE, wordt door de commissie niet geëxpliciteerddat zo’n Raad voor de Rechtspraak zichniet mengt in de beoordeling van zaken.Tuchtrecht voor rechters moet eveneens eeninterne aangelegenheid zijn. De commissiestelt zich terughoudender op dan de CCJEwaar het de ‘rechter in publiek’ betreft. Waarde aanbevelingen en de CCJE er veel waardeaan hechten dat de rechter enige feeling metde maatschappij behoudt, stelt de commissievooral voor om incompatibiliteiten te formulerenom zo de onafhankelijkheid van de rechterbuiten kijf te stellen. In het verlengde daarvan86. Rapport Venice Commission 2010.42

Normenkader systeemwaarborgenwordt aangestuurd op de effectuering van eensub judice-beginsel, zodat ook uitlatingendoor andere staatsmachten de rechter nietonder druk zetten. Voor het overige echterontlopen het rapport van de Venice Commissionen de hierboven al besproken documentenelkaar niet veel.2.2.4.4 European Charter on the statute forjudgesHet European Charter on the statute for judgesis in 1998 vastgesteld en is het resultaatvan enkele conferenties georganiseerd onderde vlag van de Raad van Europa. 87 Dit documentheeft geen formele status, het is opgestelddoor een groep van onafhankelijke expertsen goedgekeurd door een vergaderingwaaraan onder anderen vertegenwoordigersvan de European Association of Judges (EAJ;de Europese afdeling van de InternationalAssociation of Judges) en de European Associationof Judges for Democracy and Freedom(MEDEL) deelnamen. Ook dit Charter wijktniet veel af van de hiervoor genoemde instrumenten.Opvallend is wel dat niet explicietwordt aangestuurd op een benoeming vanrechters voor het leven. Verder stelt het Charterdat alle bezoldigde nevenactiviteiten – andersdan literair of kunstzinnig – op voorhandgoedkeuring vereisen. Voor het overige zijn ergeen relevante verschillen met de hiervoorgenoemde documenten.2.2.4.5 Europese UnieVanuit de EU is er eveneens aandacht voor deonafhankelijkheid en onpartijdigheid van derechterlijke macht. Natuurlijk is de EU nietprimair een mensenrechtelijke organisatie,maar dat doet niet af aan het economischbelang dat is gemoeid met een deugdelijkfunctionerende rechtsstaat en rechterlijkemacht. 88 Daarnaast laten mensenrechten dieEU ook niet koud, getuige het Handvest vande Grondrechten van de Europese Unie. Art.47 is hier van belang. Dit artikel luidt als volgt:Eenieder wiens door het recht van de Uniegewaarborgde rechten en vrijheden zijngeschonden, heeft recht op een doeltreffendevoorziening in rechte, met inachtnemingvan de in dit artikel gestelde voorwaarden.Eenieder heeft recht op een eerlijke enopenbare behandeling van zijn zaak, binneneen redelijke termijn, door een onafhankelijken onpartijdig gerecht dat voorafbij wet is ingesteld. Eenieder heeft demogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigenen vertegenwoordigen. (…).De reikwijdte van het Handvest is wel beperktin die zin 89 dat het, naast de toepasselijkheidop de EU-instellingen zelf, slechts ziet op debescherming van fundamentele rechten bij deimplementatie van EU-recht door de lidstaten(art. 51, lid 1, Handvest). Wel wordt een ruimeuitleg gehanteerd: alle nationale regelgevingdie wordt ingezet om het Unierecht te effectu-87. European Charter on the statute for judges (DAJ/DOC (98) 23), Raad van Europa 1998.88. Een uitgangspunt dat ook met zoveel woorden erkend wordt door de Europese Commissie, Rapport EuropeseCommissie EU Charter 2013, p. 16.89. Dit los van het feit dat art. 47 Handvest ruimer is dan art. 6 EVRM, nu niet de beperking geldt van de ‘vaststellingvan burgerlijke rechten en verplichtingen’. Zie hierover uitgebreider in Barkhuysen & Bos 2011.43

eren, valt ook onder de werking van hetHandvest. 90De Europese Commissie heeft ook een plande campagne voor zichzelf uitgeschreven, metbetrekking tot de bescherming van deze rechtendoor lidstaten. 91 Zo geeft de Commissieaan inbreukprocedures te zullen starten alsblijkt dat de uitoefening van EU-recht leidt totschending van het Handvest. 92 Als echter hetUnierechtelijke aspect ontbreekt, zijn er geenmogelijkheden voor de Commissie om handhavendop te treden. Daarnaast zullenbewustwordings- en inlichtingencampagnesworden gestart. Tot slot wordt een jaarlijksrapport met betrekking tot de toepassing vanhet Handvest opgesteld.In november 2012 wees het Hof van Justitievan de Europese Unie (HvJ EU) een belangrijkarrest dat mede draaide om de garanties metbetrekking tot rechterlijke onafhankelijkheid inHongarije, overigens zonder dat in dat arrestart. 47 Handvest enige rol speelde. 93 De zaakdraaide om een reeks constitutionele en wettelijkebepalingen die, kort samengevat, erinvoorzagen dat rechters, officieren van justitieen notarissen verplicht werden om op62-jarige leeftijd met pensioen te gaan, waarzij tot de invoering van deze regelingen nogin de veronderstelling verkeerden dat zij op70-jarige leeftijd konden afzwaaien. De EuropeseCommissie had de zaak tegen Hongarijevooral aangespannen vanwege de plotseverlaging van de maximumleeftijd, met maarliefst acht jaar, en het bijzonder korte overgangsregime.Dit zou er namelijk in resulterendat binnen één jaar na de inwerkingtredingvan de betrokken regelgeving op 1 januari2012 rond de 250 ervaren rechters, 10% vanhet totale aantal rechters in Hongarije, uit hunambt gezet zouden worden. Extra pikantdetail daarbij was dat Hongarije aankondigdevan plan te zijn om alweer vanaf 2014 deverplichte pensioenleeftijd te verhogen. Daarmeewekte de maatregel de schijn eropgericht te zijn om een aantal ‘lastige’ rechtersbuiten spel te zetten. Het HvJ EU oordeeldemaatregelen in strijd met enkele EU-richtlijnendie discriminatie op grond van leeftijd verbieden.Waarschijnlijk koos het Hof er in dezezaak voor om deze onder het gelijkebehandelingsrechtaf te wikkelen, omdat dit in veelgroter mate van gedetailleerdheid is uitgewerktbinnen de EU dan de norm van rechterlijkeonafhankelijkheid (en mogelijk dat dezebenadering politiek minder gevoelig lag). Uitalle processtukken en berichten van de EuropeseCommissie komt echter naar voren datde aantasting van de rechterlijke onafhankelijkheidevenzeer een reden vormde om dezaak te starten. 94Ter stimulering van de rechterlijke onafhankelijkheid,tracht de Europese Commissie eenzogenoemd Justice scoreboard te ontwikkelen.95 Dit is niet zozeer een verzameling principes,als wel een tool waarmee de verschillendelidstaten worden vergeleken in de90. O.a. HvJ EU 26 februari 2013, AB 2013, 131, m.nt. Widdershoven (Akerberg Fransson).91. Via http://ec.europa.eu/justice/news/intro/doc/com_2010_573_4_en.pdf.92. Vgl. de acties van de Commissie in 2012 tegen Hongarije o.m. in verband met de verplichte vervroegde pensioneringvan rechters.93. HvJ EU 6 november 2012, nr. C-286/12, EHRC 2013, 49, m.nt. Van Rossem (Commissie/Hongarije).94. Zie de opmerkingen daarover in de annotatie van Van Rossem.95. Rapport Europese Commissie EU Justice Scoreboard 2013.44

Normenkader systeemwaarborgenefficiënte en effectieve werking van hun stelselvan rechtspraak. Criteria zijn:• lengte van een procedure;• doorloopsnelheid van zaken;• aantal aanhangige zaken;• monitoring- en evaluatiesystemen;• toepassing van ICT;• alternatieve geschilbeslechting;• training van rechters;• beschikbare financiële middelen.Tot slot is de gepercipieerde onafhankelijkheideen meetfactor, gebaseerd op het GlobalCompetitiveness Report van het World EconomicForum. 96 De EU heeft dus geen eigenrapporten of toetsingsmaatstaven inzakeonafhankelijkheid, maar sluit in plaats daarvanaan bij de gemeten invloed van onafhankelijkheidop het economisch klimaat. Het is danaan de lidstaten zelf om hierin stappen tezetten. Wel volgt de Europese Commissie deontwikkelingen binnen landen. 97Ook via de toetredingseisen tot de EU kanenige invloed worden uitgeoefend op deimplementatie van mensenrechten, waaronderonafhankelijke en onpartijdige rechtspraak.Blijkens art. 49 jo. art. 2 Verdrag betreffendede Europese Unie (VEU) is voor toetreding‘eerbied voor de menselijke waardigheid,vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaaten eerbiediging van de mensenrechten’ vereist.Het niet bezitten van een deugdelijkfunctionerend rechtssysteem staat in principetoetreding tot de Unie in de weg. Anderzijdstonen de rapportages over Roemenië dat hetgewenste niveau van rechtsstatelijkheid daarnog niet behaald wordt, terwijl het land tochal EU-lidmaatschap heeft verworven.Binnen de EU valt tot slot te wijzen op deEuropean Agency for Fundamental Rights,een agentschap dat zich vooral bezighoudtmet advisering en dataverzameling op hetgebied van mensenrechten binnen de EU. Totop heden heeft het agentschap echter nogniets gepubliceerd over de onafhankelijkheiden onpartijdigheid van rechters.Al met al vindt het Europese acquis als hetgaat om rechterlijke onafhankelijkheid enonpartijdigheid (zoals vooral ontwikkeld doorde Raad van Europa) zijn weg steeds meerbinnen de EU, onder meer als het gaat om denormen die worden gesteld aan toetredendelidstaten.2.2.5 Internationaal recht (inclusief soft law)In het internationale (d.w.z. niet-Europese)speelveld springen twee documenten in hetoog, aangaande de rechterlijke onafhankelijkheid.Het eerste is de Basic Principles on theIndependence of the Judiciary van de VerenigdeNaties (VN), het tweede de BangalorePrinciples, eveneens van de VN. Beide zijneen uitwerking van – het juridisch niet-bindende– art. 10 van de Universele Verklaringvan de Rechten van de Mens (UVRM). Dit luidtals volgt:Eenieder heeft, in volle gelijkheid, rechtop een eerlijke en openbare behandelingvan zijn zaak door een onafhankelijke enonpartijdige rechterlijke instantie bij het96. Nederland staat hierin qua onafhankelijkheidsperceptie op de derde plaats, na Nieuw-Zeeland en Finland;Rapport World Economic Forum 2012, p. 393.97. O.a. de halfjaarlijkse rapporten over judicial reform in Bulgarije en Roemenië, via http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm.45

vaststellen van zijn rechten en verplichtingenen bij het bepalen van de gegrondheidvan een tegen hem ingestelde strafvervolging.Van gelijke strekking is ook – het wel juridischbindende – art. 14 IVBPR, dat hieronder alseerste wordt besproken. Daarnaast moetworden gewezen op de diverse rapporten vande VN Speciaal Rapporteur over de onafhankelijkheidvan rechters en advocaten.Allereerst moet worden opgemerkt dat metbeide genoemde Principles sprake is van softlaw. Anders dan van hard law, gaat hier weinigof geen verbindende kracht van uit. Het gaatniet eens zozeer om beleidsregels waarin eeninherente afwijkingsbevoegdheid verscholenligt, maar om aanbevelingen die desgewenstterzijde geschoven kunnen worden. Dit is eenlot dat internationaal recht vaak treft, gelet opde grote mate van consensus die vereist isvoor de totstandkoming van dit recht. Meercontroversiële of principiële onderwerpen zijneenvoudiger vast te leggen in niet-bindendeverklaringen. Voordelen van soft law zijn weldat er in ieder geval een zekere opinio iuris uitblijkt, 98 waardoor de internationale rechtsontwikkelingwel enigszins door soft law valt testuren en die voor internationale hoven valtaan te grijpen. Daarnaast kan het een sterkerestatus krijgen door nadere invulling van welbindende normen.Het gevolg is dan ook dat een partij zich nietzal kunnen beroepen op enige schending vanbijvoorbeeld de UN Basic Principles of BangalorePrinciples. Ze vormen immers geen ‘recht’als bedoeld in art. 79 Wet RO, nu ze nietbindend zijn, noch deel uitmaken van hetinternationale publiekrecht. 99 Het gebrek aanbinding zal ofwel blijken uit de uitvaardigendeinstantie en het bijbehorende verdrag (deAlgemene Vergadering van de VN kan eenvoudigweggeen bindende resoluties vaststellen),ofwel uit het document zelf.Het internationale speelveld kent al een keuraan niet-bindende documenten van ondermeer beroepsorganisaties van rechters enandere instanties die (aspecten van) de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht benadrukken.Wij geven hier geen uitputtendoverzicht, maar vermelden slechts de meestbelangrijke – ook al omdat de meeste documentenin grote lijnen qua strekking (en somsbewoordingen) overeenkomen. Naast de algenoemde documenten noemen wij nog hetUniversal Charter of the Judge van de InternationalAssociation of Judges.2.2.5.1 Art. 14 IVBPR en de interpretatiedaarvan door het VN-MensenrechtencomitéHet IVBPR is, anders dan het UVRM, een verdragen als zodanig zijn de bepalingen in hetIVBPR ook inroepbaar en te handhaven doorde nationale rechter, voor zover ze verbindendzijn in de zin van art. 94 Gw. Anders ook danhet UVRM voorziet het IVBPR in een eigenhandhavend orgaan, het VN-Mensenrechtencomité(het Comité). Lidstaten kunnen klachtenover andere lidstaten voorleggen aan hetComité (art. 41 IVBPR), waarna een uitspraakvolgt – het spreekt voor zich dat hiervan bijna98. Nollkaemper 2009, p. 209.99. Nollkaemper 2009, p. 209.46

Normenkader systeemwaarborgennooit gebruik wordt gemaakt. Relevanterechter is het individueel klachtenrecht datvolgt uit het Facultatief Protocol bij het IVBPR.De klager is slechts ontvankelijk na uitputtingvan alle nationale rechtsmiddelen, maar andersdan bij het Europees Hof voor de Rechtenvan de Mens is niet vereist dat geen andereinternationale organisatie al eenuitspraak over het geschil heeft gedaan. NaHof Straatsburg kan het Comité zodoendezelfs als ‘vijfde’ instantie fungeren. Enigszinsmoeizaam is echter de status van een uitspraak(view) van het Comité. Het Protocolzelf maakt er geen woorden aan vuil, hetComité ziet zijn uitspraken als bindend en deinternationale rechtsorde lijkt het meer alssuggesties te zien. 100 Dat betekent overigensniet dat de ‘jurisprudentie’ van het Comiténiet van belang is, al is het maar vanwege degenoemde doorwerkingsmogelijkheid via art.94 Gw. 101 Het doen van uitspraken is overigensniet een hoofdtaak van het Comité. Deprimaire bijdrage aan de mensenrechtenbeschermingbestaat uit de landenrapportagesen General Comments die het Comité opstelt.Deze comments bevatten een weliswaarniet-bindende, maar wel gezaghebbendeinterpretatie van de diverse verdragsartikelen.In General Comment No. 32 uit 2007 is hetComité ingegaan op diverse aspecten van art.14 IVBPR. 102 Art. 14 bevat in het eerste lid hetrecht op een eerlijk proces voor een onafhankelijken onpartijdig tribunaal. 103 In dit Commentgeeft het Comité allereerst een definitievan het begrip ‘tribunaal’:‘The notion of a “tribunal” in article 14,paragraph 1 designates a body, regardlessof its denomination, that is established bylaw, is independent of the executive andlegislative branches of government orenjoys in specific cases judicial independencein deciding legal matters in proceedingsthat are judicial in nature.’Vervolgens benadrukt het Comité dat de eisvan onafhankelijkheid en onpartijdigheid vanhet tribunal absoluut is en dus niet beperkt kanworden. 104 De onafhankelijkheidseis ziet volgenshet Comité op drie elementen die we ookal in de Europese normstelling tegenkwamen:1. de procedure en kwalificaties voor debenoeming tot rechter;2. de waarborgen ten aanzien van onafzetbaarheidtot aan de pensioengerechtigdeleeftijd (dan wel tot aan het einde van dezittingstermijn, in geval van gekozen100. Nollkaemper 2009, p. 438.101. Vgl. CRvB 21 juli 2006, AB 2007, 97, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik. De Raad acht de views niet formeelbindend, maar meent dat van dergelijke gezaghebbende opinies als van die van het Comité slechts onder zwaarwegendeomstandigheden kan worden afgeweken.102. General Comment No. 32. Article 14: Right to equality before courts and tribunals and to a fair trial, HumanRights Committee, UN Doc CCPR/C/GC/32 (2007).103. Art. 14, lid 1, IVBPR luidt, voor zover relevant: ‘Allen zijn gelijk voor de rechter en de rechterlijke instanties. Bij hetbepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, of het vaststellen van zijn burgerlijkerechten en verplichtingen in een rechtsgeding, heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandelingdoor een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie.’104. Zie ook VN-Mensenrechtencomité 28 oktober 1992, nr. 263/1987.47

echters) en ten aanzien van bevordering,overplaatsing, schorsing en ontslag;3. de waarborgen tegen feitelijke inmengingin de rechtspraak door de uitvoerende ofwetgevende macht.Deze drie elementen culmineren in de eis datstaten ‘should take specific measures guaranteeingthe independence of the judiciary,protecting judges from any form of politicalinfluence in their decision-making through theconstitution or adoption of laws establishingclear procedures and objective criteria for theappointment, remuneration, tenure, promotion,suspension and dismissal of the membersof the judiciary and disciplinary sanctionstaken against them’. Situaties waarin de takenen bevoegdheden van de rechterlijke enuitvoerende macht niet voldoende van elkaargescheiden zijn, of waarin de executieve toezichtof sturing uitoefent of de rechterlijkemacht, zijn niet verenigbaar met art. 14IVBPR. 105 Bovendien is het noodzakelijk omrechters te beschermen tegen belangenconflictenen intimidatie.De verplichting voor de verdragsstaten omspecifieke maatregelen ter waarborging vande rechterlijke onafhankelijkheid te nemen,werkt het Comité verder uit in een eis om eenaantal onderwerpen bij wet te verzekeren:‘The status of judges, including their termof office, their independence, security,adequate remuneration, conditions ofservice, pensions and the age of retirement.’Met betrekking tot het mogelijk ontslag vanrechters stelt het Comité dat dit slechts magplaatsvinden ‘on serious grounds of misconductor incompetence, in accordance with fairprocedures ensuring objectivity and impartialityset out in the constitution or the law’. Ontslagvan rechters door de uitvoerende macht voorhet einde van de benoemingstermijn, zonderdat daarvoor specifieke redenen worden gegevenen zonder dat daartegen vormen vanrechtsbescherming voor de betrokken rechteropenstaan, is – vanzelfsprekend – in strijd metde rechterlijke onafhankelijkheid. 106 Ook ingevallen waarin wel een gegronde reden voorontslag bestaat – corruptie – moeten de juisteprocedures worden gevolgd; kiezen voor een‘eenvoudigere’ wijze van ontslag is ook indergelijke gevallen niet te billijken. 107Ten aanzien van de onpartijdigheid maakt hetComité een onderscheid tussen de subjectieveen objectieve onpartijdigheid, waarbijde subjectieve partijdigheid ziet op enigepersoonlijke bias van de rechter voor een vande partijen en de objectieve partijdigheid opde indruk die de rechter achterlaat bij dereasonable observator. De beleving van derechter door de partijen mag hierbij ook meewegen,maar is niet doorslaggevend. Inbeginsel wordt ervan uitgegaan dat de rechtersubjectief onpartijdig is, behoudens tegenbewijs.108 Daarbij rust op de rechters en hetgerecht zelf ook de plicht om na te gaan ofhij, voordat hij besluit een zaak op te nemen,onpartijdig is en lijkt. Als de rechter zich opgrond van het nationale recht had moetenverschonen, staat daarmee een schending van105. VN-Mensenrechtencomité 10 november 1993, nr. 468/1991.106. VN-Mensenrechtencomité 5 augustus 2003, nr. 814/1998.107. VN-Mensenrechtencomité 31 juli 2003, nr. 933/2000.108. VN-Mensenrechtencomité 20 oktober 2008, nr. 1122/2002.48

Normenkader systeemwaarborgenart. 14 IVBPR ook vast. 109 Deze benadering isvolkomen in lijn met die van het EHRM, die inparagraaf 2.2.3 werd uitgelegd.Meer casuïstisch kan bijvoorbeeld wordengesteld dat een rechter die leidende vragenstelt en de griffier het verslag in strijd met dewaarheid laat aanpassen, niet als onpartijdigkan gelden. 110 Ook de weigering om kennis tenemen van de intrekking van een bekentenis,leidt tot (de schijn van) partijdigheid. 1112.2.5.2 Het werk van de UN Special Rapporteuron the Independence of Judgesand LawyersSinds 1994 is onder de vlag van de VN-Mensenrechtencommissieen sinds 2005 deVN-Mensenrechtenraad een Speciaal Rapporteuraangesteld die zich bezighoudt met deonafhankelijkheid van rechters en advocaten.Tot het takenpakket van deze Speciaal Rapporteurhoort onder meer:• het verrichten van onderzoek naar substantiëleklachten over aantastingen vande onafhankelijkheid en onpartijdigheidvan rechters;• het rapporteren over bovenstaande;• het opstellen van aanbevelingen terbescherming en versterking van de rechterlijkeonafhankelijkheid en onpartijdigheid.112De Speciaal Rapporteur vervult onder meereen rol in het aanzwengelen van publiek enpolitiek debat in situaties waarin de onafhankelijkheiden onpartijdigheid van de rechterlijkemacht in een bepaald land gevaar lopenof onder druk staan. Dit doet hij onder meerdoor het sturen van zogenoemde allegationletters en urgent appeals naar de betrokkenregeringen. De Speciaal Rapporteur vat dezeberichten, de daarop ontvangen reacties vanregeringen en mogelijk naar aanleiding daarvangeformuleerde aanbevelingen samen ineen jaarrapport dat aan de VN-Mensenrechtenraadwordt overlegd. De Speciaal Rapporteurkan ook landenbezoeken afleggen als debetrokken regering hem daartoe uitnodigt.In de rapporten van de Speciaal Rapporteurwordt steevast het belang van een deugdelijkejuridische opleiding voor rechters benadruktals een bepalende factor voor hun onafhankelijkheid.Daarnaast wordt het bestaanvan een onafhankelijke rechterlijke macht envan een systeem van machtenscheidinggeïdentificeerd als een essentieel element vaneen democratische rechtsstaat:‘Separation of powers, the rule of law andthe principle of legality are inextricablylinked in a democratic society. The independenceof the judiciary is a core componentof democracy, the rule of law andgood governance. It should be strengthened both in an institutional manner, vis-àvisother branches of power, as well as inan individual manner (independence ofthe judges).’De Speciaal Rapporteur roept de VN-lidstatenop de United Nations Basic Principles on the109. VN-Mensenrechtencomité 23 oktober 1992, nr. 387/1989.110. VN-Mensenrechtencomité 20 maart 2007, nr. 1348/2005.111. VN-Mensenrechtencomité 8 juli 2004, nr. 964/2001.112. UN Doc A/HRC/RES/17/2 (6 juli 2011). In dit document is de meest recente herbevestiging van het mandaat vandeze Speciaal Rapporteur vastgelegd.49

Independence of the Judiciary te respecteren.In het bijzonder in het jaarrapport uit 2009 113heeft de Speciaal Rapporteur een groot aantalprincipes en aandachtspunten met betrekkingtot de onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht en van individuele rechters geïnventariseerd.Hij verwijst daarbij meermaals naarGeneral Comment No. 32 van het VN-Mensenrechtencomitéen beveelt onder meer aanom het principe van onafhankelijkheid van derechtspraak vast te leggen in de nationalegrondwet. Vanwege de risico’s van ‘politisering’wanneer de wetgevende of uitvoerendemacht een beslissende rol speelt bij de selectieen benoeming van rechters, beveelt deSpeciaal Rapporteur aan om te komen tot deoprichting van een onafhankelijke instantie dieeen centrale rol kan vervullen bij de selectieen benoeming van rechters:‘The composition of this body mattersgreatly to judicial independence as it isrequired to act in an objective, fair andindependent manner when selectingjudges. While a genuinely plural compositionof this body is recommended withlegislators, lawyers, academicians andother interested parties being representedin a balanced way, in many cases it isimportant that judges constitute themajority of the body so as to avoid anypolitical or other external interference. (…)In order to ensure that such a body is aptto select judges in an objective, fair andindependent manner, the judiciary andother parties directly linked with the justicesystem must have a substantial saywith respect to selecting and appointingthe members of such a body.’Interessant en voor de Nederlandse praktijkniet geheel onbelangrijk is de aanbevelingvan de Speciaal Rapporteur om in die gevallenwaarin de uitvoerende of wetgevendemacht de instantie is die het formele besluittot benoeming van een bepaalde rechterneemt, wettelijk vast te leggen dat de voordrachtvan de onafhankelijke instantie die dekandidaten rekruteert alleen in uitzonderlijkegevallen zou mogen worden gepasseerd. Ditzou slechts mogen gebeuren ‘on the basis ofwell established criteria that have been madepublic in advance’ en nadrukkelijk schriftelijkgemotiveerd moeten worden. Het is de vraagof de benoemingsprocedure voor leden vande Hoge Raad in Nederland geheel in lijn ismet deze aanbeveling, nu in art. 5c, lid 6,Wrra niet is vastgelegd op welke gronden deTweede Kamer in zijn benoemingsvoordrachtaan de regering kan afwijken van de aanbevelingvan de Hoge Raad.Een ander belangrijk punt dat de SpeciaalRapporteur naar voren brengt, betreft deontwikkeling van een objectief systeem voorzaakstoedeling binnen de gerechten, dit om(de schijn van) misbruik van de bevoegdheidom zaken aan een bepaalde rechter of kamertoe te wijzen te voorkomen:’[T]he Special Rapporteur recommends toMember States to establish a mechanismto allocate court cases in an objective113. Rapport Human Rights Council 2009, p. 6-24.50

Normenkader systeemwaarborgenmanner. One possibility could be drawingof lots or a system for automatic distributionaccording to alphabetic order. A secondone could be done through predeterminedcourt management planswhich should incorporate objective criteriaaccording to which cases are to be allocated.These plans need to be as detailedas to prevent manipulation in theallocations of cases.’Vanwege het essentiële belang van de onafzetbaarheidvan rechters voor hun onafhankelijkheidbepleit de Speciaal Rapporteur omdie gevallen waarin er disciplinaire sanctiesbinnen de rechterlijke macht kunnen wordenopgelegd tot in detail in een wet te regelen.Hij roept de VN-lidstaten op tot het vaststellenvan ‘a well-defined scheme of availabledisciplinary measures’ en benadrukt dat hetopleggen van disciplinaire sancties bij voorkeurbij een onafhankelijke instantie zou moetenliggen. Op de meeste andere puntenverwijst de Speciaal Rapporteur naar de hieronderte bespreken Basic Principles en deBangalore Principles.2.2.5.3 Basic principles on the Independenceof the JudiciaryDe Basic principles on the Independence ofthe Judiciary werden in 1985 vastgesteld doorde Algemene Vergadering van de VerenigdeNaties. 114 De principes hebben tot doel omlidstaten een handvat te bieden bij de implementatieen uitwerking van art. 10 UVRM. DeBasic principles zijn – naar hun aard – tamelijkbasaal. Zo wordt geëxpliciteerd dat rechtersook een vrijheid van meningsuiting en verenigingbezitten, zolang deze maar niet interfereertmet hun onafhankelijke voorkomen.Anders dan dat, herbergen de Basic principlesweinig verrassingen ten opzichte van de hiervoorbehandelde Europese normen en de(uitvoeriger) aanbevelingen van de VN SpeciaalRapporteur. Benoeming van rechters heeftplaats op basis van kwaliteiten en niets anders,zijn arbeidsvoorwaarden en ontslagbeschermingzijn wettelijk vastgelegd. Ookgeniet de rechter immuniteit tegen aansprakelijkheidten gevolge van zijn vonnissen.Anders echter dan de Europese normen,vereisen de Basic principles niet dat het nemenvan disciplinaire maatregelen jegensrechters een interne aangelegenheid is, alleendat de procedure met voldoende waarborgenis omkleed. De mogelijkheid wordt echteropengelaten dat een andere staatsmacht gaatover zowel de benoeming als het ontslag vanrechters.2.2.5.4 Bangalore Principles of JudicialConduct 115De Bangalore Principles of Judicial Conductontlenen hun status vooral aan het feit dat zijzijn omarmd door een conferentie van devoorzitters van de hoogste nationale gerechtendie in 2002 bijeenkwamen in het Vredespaleisin Den Haag. Waar de Basic prin ciples114. De principles werden aanvaard door het zevende United Nations Congress on the Prevention of Crime and theTreatment of Offenders dat gehouden werd in Milaan van 26 augustus-6 september 1985. Zij werden bekrachtigddoor de Algemene Vergadering in resoluties 40/32 (29 november 1985) en 40/146 (13 december 1985).115. Voluit: The Bangalore Draft Code of Judicial Conduct 2001 adopted by the Judicial Group on StrengtheningJudicial Integrity, as revised at the Round Table Meeting of Chief Justices held at the Peace Palace, The Hague,November 25-26, 2002.51

zich primair tot de staten richten, hebben deBangalore Principles juist tot doel om individuelerechters te sturen tot onafhankelijkgedrag. Zij presenteren zich als een ethischegedragscode voor de beroepsgroep.Als eerste kernwaarde voor de rechter wijzende Bangalore Principles op onafhankelijkheid:‘Judicial independence is a pre-requisiteto the rule of law and a fundamental guaranteeof a fair trial. A judge shall thereforeuphold and exemplify judicial independencein both its individual and institutionalaspects.’Deze kernwaarde wordt uitgewerkt in eenzestal toepassingen. Zo mijdt de rechter zelfzaken waarin hij enige relatie heeft met eenvan de partijen en spreekt hij voor het overigezonder vooroordelen en in onafhankelijkheidvan zijn rechterlijke collega’s recht. Het bewakenvan de onafhankelijkheid is immers vanbelang voor de versterking van het publiekvertrouwen in de rechtspraak.Als toepassing of uitwerking van de tweedekernwaarde, onpartijdigheid, waakt de rechtervoor andere invloeden, zoals vriendschappelijkerelaties met de staande magistratuur ofbeïnvloeding van zijn rechtsoordelen door zijnsociale kringen. De rechter moet zich zogedragen dat hij zo min mogelijk aanleidinggeeft voor situaties waarin hij kan wordengewraakt of zich moet verschonen. Overigensmoet hij wel zelf zeer alert zijn op situatieswaarin hij zich beter kan verschonen. Ook kanhij wel bestuurlijke functies uitoefenen, zolangdeze niet zelfs maar de schijn van partijdigheidof afhankelijkheid met zich brengen.2.2.5.5 Het Universal Charter of the JudgeHet Universal Charter of the Judges werd in1999 vastgesteld door de International Associationof Judges, het internationale netwerkvan nationale verenigingen van rechters (ookde NVvR maakt hiervan deel uit). Het Charterbestaat uit vijftien artikelen met zeer globaalgeformuleerde normen. Opvallend is vooralde absolute formulering van de persoonlijkeautonomie van de individuele rechter:‘No one must give or attempt to give thejudge orders or instructions of any kind,that may influence the judicial decisions ofthe judge, except, where applicable, theopinion in a particular case given onappeal by the higher courts.’Zoals ook al in paragraaf 2.2.4.1 werd opgemerktlijken dergelijke formuleringen maarweinig ruimte te laten voor de vormen vanrechterlijke samenwerking in de sfeer vanstraftoemetingsafspraken en dergelijke zoalsdie in Nederland niet ongebruikelijk zijn.2.3 IntegriteitHet onderstaande richt zich vooral op die aspectenvan rechterlijke integriteit die geïdentificeerdkunnen worden naast de onafhankelijkheiden onpartijdigheid van de rechter. In deliteratuur worden eisen met betrekking totonafhankelijkheid en onpartijdigheid meestal52

Normenkader systeemwaarborgenook aangemerkt als integriteitseisen. Eenscherp onderscheid is ook moeilijk te maken,maar integriteit is meer dan alleen onafhankelijkheiden onpartijdigheid. Het onderstaandericht zich vooral op dat ‘meer’. Als aangrijppuntgeldt het onderscheid dat gemaakt kan wordentussen de integriteit van het rechterlijkambt en dat van de ambtsdrager (de rechter).116 De in de vorige paragraaf behandeldeeisen met betrekking tot onafhankelijkheid, eneen belangrijk deel van de eisen met betrekkingtot onpartijdigheid, zien vooral op deinstitutionele waarborgen waarmee het ambt isomkleed en de werkprocessen die op integereoordeelsvorming gericht moeten zijn. De integriteitsnormenwaar het in deze paragraaf omgaat, zien meer op de integriteit van de persoon,ook al staan die nadrukkelijk in dienst vanhet ambt dat de persoon bekleedt. Het gaaterom dat het persoonlijk gedrag van de rechterin lijn is met het karakter van het ambt.Integriteit van de rechter wordt in diverseinternationale documenten en bijvoorbeeldook in de NVvR-Rechterscode beschouwd alseen kernwaarde voor de rechtspraak. Hetbewaken van integer gedrag is een essentiëlevoorwaarde voor het behoud van gezag in desamenleving en voor het vertrouwen van deburgers in de rechtspraak. De aandacht voorhet functioneren van en de integriteit binnende rechtsprekende macht is bovendien toegenomenvanwege het ontstane inzicht dat deoordeelsvorming van de rechter niet volledigobjectief door de wet of het recht wordtbepaald. In de woorden van het EuropeanNetwork of Councils for the Judiciary (ENCJ):’[T]he judge’s role has evolved: it is nolonger confined to being “the mouthpieceof the law”; the judge is to a certainextent, a creator of law, which requiresresponsibilities and ethical rules consistentwith this evolution.’Het gaat om het gezag van de individuelerechter, maar vooral ook om het gezag vanhet instituut van de rechterlijke macht alsgeheel, om het beeld van de rechtspraak bijeen redelijke en objectieve waarnemer, in lijnmet het bekende adagium ‘justice must notmerely be done, but also be seen to be done’.Integriteitsbewaking heeft nadrukkelijk temaken met het afleggen van publieke verantwoordingdoor de rechtspraak. Bauw stelt vastdat de toegenomen aandacht voor integriteit(sschendingen)samenhangt met het ontstaanvan een nadrukkelijk kritischer zin bijburgers – door individualisering en afnemendesociale cohesie – zowel ten opzichtevan elkaar als ten opzichte van instituties.Hierdoor is sprake van een afnemende acceptatievan gezag. De inrichting van controle- entoezichtsmechanismen is nodig om het vertrouwenin het systeem weer te versterken. 117Gelet op dit achterliggende doel van integriteitshandhavingkan worden gesteld dat integriteitniet een discussiepunt is dat alleen derechterlijke ambtenaren betreft: het is relevantvoor de rechterlijke organisatie als geheel,ook voor het niet-rechterlijk personeel van degerechten. Rechterlijke onafhankelijkheid staatten dienste aan rechtsstatelijke waarden en116. Vgl. Loth & Mak 2013, p. 337.117. Bauw, Böhler & Westerveld 2013, p. 88-89.53

aan de bescherming van fundamentele rechtenvan burgers. Het is geen privilege van derechterlijke ambtenaar. 118 Het is bovendieneen onderwerp dat niet alleen betrekkingheeft op gedrag van individuele rechterlijkeen niet-rechterlijke ambtenaren, maar ook ophet management binnen de rechtspraak. Hetbewaken van integriteit vereist niet alleen dater professionele standaarden of gedragscodester zake zijn, maar vooral ook dat sprake is vaneen handhavingssysteem en van een werkomgevingdie professionele karaktervormingmet betrekking tot dit onderwerp stimuleert.Dat begint met structurele en specifieke aandachtvoor het hele spectrum van integriteitkwestiesbinnen de gerechtsbesturen. Tenslotte heeft integriteitsbewaking niet alleen temaken met het gedrag van rechterlijke ambtenarenin de uitoefening van hun functie, maarook met privégedragingen. Deze kunnenimmers een uitstraling hebben op het functionerenals rechter.De borging van integriteit binnen overheidsorganisatiesis een onderwerp dat aan hetbegin van de 21 ste eeuw volop in de belangstellingstaat en in ontwikkeling is, nadat ditonderwerp al begin jaren negentig van devorige eeuw door voormalig minister vanBinnenlandse Zaken Dales op de politiekeagenda werd geplaatst. Specifiek voor derechterlijke macht werd de aandacht voorintegriteitskwesties mede aangewakkerd doorde stichting Wetenschappelijk OnderzoekRechterlijke Macht (WORM) en het door de‘verontruste burgers’ van deze stichting opgesteldeRapport Integriteit Rechterlijke Macht(IRM-rapport), dat in 1996-1997 een aanzetvormde voor de huidige verplichte registratievan rechterlijke nevenfuncties. Hoewel destichting en het rapport een sfeer van ‘complottheorieën’ademden, wezen zij terecht opdiverse dubieuze situaties: onder meer eengeval waarin een raadsheer een zaak behandeldewaarin zijn zoon advocaat was en demeermaals voorkomende praktijk van advocatendie als rechter-plaatsvervanger optradenin zaken waar kantoorgenoten pleitten.Ten behoeve van de rijksoverheid en decentraleoverheden zijn, vooral door het BureauIntegriteitsbevordering Openbare Sector(BIOS), 119 diverse documenten, checklists enleidraden opgesteld om overheidsorganisatieste helpen bij de vormgeving van een integriteitsbeleid.Deze zijn bijeengebracht op dewebsite www.integriteitoverheid.nl.Wat verstaan moet worden onder (rechterlijke)integriteit zal voor een deel ingekleurd wordendoor persoonlijke (morele) opvattingenover wat hoort en niet hoort. Terecht merktBauw op dat echter wel degelijk te wijzen valtop een soort van communis opinio over watintegriteit inhoudt: het gaat om rechtschapenheid,eerlijkheid, betrouwbaarheid, onberispelijkheiden correctheid. 120 De rechterlijke integriteitstaat weer ten dienste aan de anderekernwaarden voor de rechter: onafhankelijkheiden onpartijdigheid. Om een indruk tegeven van de integriteitskwesties die specifiekrelevant kunnen zijn bij rechters/binnen de118. Zie o.m. Rapport ENCJ 2010, p. 2.119. Onderdeel van het Centrum Arbeidsverhoudingen Openbaar Bestuur (CAOP).120. Bauw, Böhler & Westerveld 2013 p. 89-90.54

Normenkader systeemwaarborgengerechten knopen wij hier aan bij de categorieënzoals geïnventariseerd door Huberts: 1211. Corruptie/omkoopbaarheid;2. Fraude/valsheid in geschrifte;3. Dubieuze beloften of giften;4. Onverenigbare functies en bindingen/niet-weloverwogen deelname aanmaatschappelijke activiteiten;5. Misbruik van bevoegdheden (jegensjustitiabelen of jegens gerechtsmedewerkers);6. Niet-respectvolle omgangsvormen metcollega’s en ondergeschikten;7. Niet-respectvolle bejegening van justitiabelen;8. Misbruik van informatie/schending vangeheimhoudingsverplichtingen;9. Wanprestatie;10. Verspilling van financiële middelen.Als laatste categorie, ontleend aan ondermeer de NVvR-Rechterscode, kan dan nogworden onderscheiden:11. Onzorgvuldige wijze van deelname aanhet maatschappelijk debat of omgang metde media.Hierbij is duidelijk dat de categorieën 1, 3 en4 ook gerelateerd zijn aan de onafhankelijkheiden onpartijdigheid van de rechter. Tevensis duidelijk dat deze categorieën integriteitskwestiesbestreken worden door een breedpakket aan regelgeving, niet alleen door despecifieke regelgeving met betrekking tot derechterlijke macht. Bijvoorbeeld, ten aanzienvan fraude of valsheid in geschrifte gelden– ook voor rechters en andere gerechtsfunctionarissen– de algemene regels hierover uithet Wetboek van Strafrecht. Diverse softlaw-instrumenten op internationaal (o.m. deUN Basic Principles on the Independence ofthe Judiciary en de Bangalore Principles ofJudicial Conduct) en nationaal niveau (deGedragscode Rechtspraak en de NVvR-Rechterscode)bevatten normen met betrekking totéén of meer van de hierboven genoemdecategorieën integriteitskwesties. Integriteitsbewakingis echter niet alleen een kwestie vannormen stellen, maar vooral ook een kwestievan bestuurlijke aandacht en van een gestructureerden permanent beleid. Om die reden iser bij de onderstaande inventarisatie van degeldende normen met betrekking tot de kernwaardeintegriteit ook aandacht voor enkeleregelstelsels en handreikingen op het terreinvan (ambtelijke) integriteit die niet speciaalvoor de rechterlijke macht bedoeld zijn, maarwel als spiegel voor de rechterlijke organisatiekunnen dienen, en die niet alleen zien opjuridische normen, maar ook op de bestuurskundigeinvalshoek van het organiseren vanbewustwordingsbevordering en handhaving.2.3.1 Grondwet en overige nationaleregelgeving2.3.1.1 De GrondwetIn hoofdstuk 6 van de Grondwet zijn enkelebepalingen opgenomen die beogen de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht tewaarborgen. Deze zijn al aan de orde gekomenin de vorige paragraaf. Met betrekking121. Huberts 2005. Bauw noemt een grotendeels vergelijkbaar lijstje van integriteitskwesties, Bauw, Böhler & Westerveld2013 p. 90.55

tot de overige aspecten van de integriteit vande rechterlijke macht zijn enkele onderdelenvan de in de vorige paragraaf genoemdegrondwetsartikelen in het bijzonder relevant:art. 116, lid 4, en art. 117, derde en lid 4, Gw.Art. 116, lid 4, Gw kan mede wordenbeschouwd als een grondwettelijke basis voorhet vormen van integriteitsbewaking binnende rechterlijke macht: de wet moet het toezichtregelen dat door leden van de rechterlijkemacht die met rechtspraak zijn belastmoet worden uitgeoefend op de ambtsvervullingdoor zodanige leden van de rechterlijkemacht en door andere personen die deelnemenaan de rechtspraak. Art. 117, lid 3, geeftvervolgens aan de leden van de rechterlijkemacht in de gevallen bij de wet bepaald dooreen bij de wet aangewezen, tot de rechterlijkemacht behorend gerecht, kunnen wordengeschorst of ontslagen. Daarnaast is er in hetvierde lid van art. 117 de opdracht aan dewetgever in formele zin (met delegatiemogelijkheid)om de rechtspositie van de leden vande rechterlijke macht te reguleren.De waarborg die in deze bepalingen is opgenomen,schuilt in de eerste plaats in het feitdat de wetgever in formele zin – met uitsluitingvan lagere regelgevers – bevoegd is omde gevallen te bepalen waarin een lid van derechterlijke macht kan worden geschorst ofontslagen. Een tweede waarborg is gelegen inhet feit dat de oplegging van dergelijke maatregelendoor de Grondwet in handen wordtgelegd van (een gerecht behorend tot) derechterlijke macht zelf. Ten tijde van de parlementairebehandeling van deze bepalingwerd deze nadrukkelijk gepresenteerd als eenwaarborg voor onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht ten opzichte van regering enparlement en als instrument ter voorkomingvan politieke pressie op rechters. 122 Tegelijkertijdis een regeling met betrekking tot schorsingen ontslag van rechters ook een instrumentter waarborging van het brederespectrum van rechterlijke integriteit.De betreffende regeling is uitgewerkt in deWet op de Rechterlijke Organisatie en de Wetrechtspositie rechterlijke ambtenaren. Vanwegede directe link met de rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid zijn debetreffende bepalingen uit deze wetten albehandeld in het vorige hoofdstuk.2.3.1.2 Overige nationale regelgeving metbetrekking tot integriteitIntegriteitsmanagement en -bewustzijnsbevorderingEen belangrijke wettelijke norm die als basisdient voor integriteitsbeleid bij de rijksoverheid,is de norm uit de Ambtenarenwet dathet bevoegd gezag en de ambtenaar verplichtzijn ‘zich als een goed werkgever en een goedambtenaar te gedragen’. 123 Deze open normen de begrippen goed ambtenaarschap engoed werkgeverschap geven ruimte voorrechtsontwikkeling, waarbij als uitgangspunt inde toelichting bij de wet is neergelegd dateen goed ambtenaar zich medeverantwoordelijkvoelt voor integriteit en goed functionerenvan de organisatie en een goed werkgeverzorgt voor de noodzakelijke voorzieningen122. Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3-4, p. 20.123. Art. 125ter Ambtenarenwet. Ingevoerd door de Wet tot wijziging van de Ambtenarenwet en enkele anderewetten in verband met goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit, Stb.2005, 695.56

Normenkader systeemwaarborgenzodat de ambtenaar deze plicht daadwerkelijkkan nakomen (zoals door een goede procedurevoor melding van misstanden). Daarnaastis voor alle overheidsorganisaties als wettelijkeverplichting neergelegd dat het bevoegdgezag:• een integriteitsbeleid moet voeren;• het integriteitsbewustzijn binnen de organisatiemoet bevorderen;• een gedragscode voor goed ambtelijkhandelen moet opstellen;• jaarlijks verantwoording moet afleggenover het gevoerde integriteitsbeleid en denaleving van de gedragscode. 124Deze wettelijke verplichting is nader geconcretiseerden uitgewerkt in de zogenoemde‘Basisnormen Integriteit’. Uit die basisnormenkomt naar voren dat dit voeren van een integriteitsbeleidin ieder geval omvat dat binnende overheidsorganisatie de verschillendeaspecten van integriteit in een schriftelijkdocument zijn vastgelegd. Als handreiking 125geldt daarbij dat:a. een goed integriteitsbeleid zowelpreventieve elementen (heldere (gedrags)-regels), als repressieve elementen(sancties) kent;b. het vormgeven van het integriteitsbeleidbinnen de organisatie een verantwoordelijkheidis van het management (bij degerechten: het gerechtsbestuur);c. het wenselijk is één of meerdere personente belasten met het uitvoeren van hetintegriteitsbeleid;d. een integraal integriteitsbeleid zichenerzijds richt op de organisatie enanderzijds op de medewerkers (bij degerechten: zowel de rechterlijke ambtenarenals het ondersteunend personeel);e. er binnen de organisatie een centraalverzamelpunt moet zijn waar alle relevanteaan integriteit gerelateerde informatie(bijvoorbeeld gedragscodes) te vinden is(voor de gerechten ligt op dit puntsamenwerking met de Raad voor deRechtspraak voor de hand);f. een goed integriteitsbeleid voorziet inbewaking en (periodieke) evaluatie van hetbeleid (bijvoorbeeld door middel vanaudits en best practices), in periodiekonderzoek naar kwetsbare handelingen,functies en processen en in integriteitsscreeningvan kandidaten voor functies(verklaring omtrent gedrag en/of veiligheidsonderzoek);124. Art. 125quater Ambtenarenwet: ‘Het bevoegd gezag van ambtenaren die door of vanwege het rijk, de provincies,de gemeenten of de waterschappen zijn aangesteld: a. voert een integriteitsbeleid dat is gericht op hetbevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteitsbewustzijnen aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie;b. zorgt ervoor dat het integriteitsbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid in ieder gevaldoor integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen en door het aanbieden vanscholing en vorming op het gebied van integriteit; c. draagt zorg voor de totstandkoming van een gedragscodevoor goed ambtelijk handelen; d. stelt in overeenstemming met de Tweede Kamer, onderscheidenlijk provincialestaten, de raad of het algemeen bestuur, vast op welke wijze jaarlijks verantwoording wordt afgelegd over hetgevoerde integriteitsbeleid en over de naleving van de gedragscode.’125. De hier genoemde elementen van de handreiking zijn ontleend aan de door BIOS opgestelde ‘Integriteitswijzer’en ‘Leidraad integriteit gewaarborgd’.57

g. het onderwerp integriteit aan de ordegesteld wordt in functioneringsgesprekkenen werkoverleg (bijvoorbeeld door hetmet regelmaat bespreken van moreledilemma’s) en zo nodig in integriteitstrainingenen onderdeel gaat uitmaken vande beheers- en beleidscyclus van deorganisatie (zodat er intern doelstellingenworden neergelegd en verantwoordingwordt afgelegd over het al dan nietbehalen van die doelstellingen);h. er een vorm van externe verantwoordingwordt afgelegd over het gevoerdeintegriteitsbeleid (bijvoorbeeld dooraandacht in het jaarverslag van hetbetreffende gerecht dan wel van de Raadvoor de Rechtspraak);i. het management een voorbeeldrol vervultbij het laten beklijven van integriteitsbewustzijnbinnen de organisatie;j. het integriteitsbeleid zich niet moetbeperken tot het managen van incidenten,maar gericht moet zijn op de vestiging vanintegriteit als vaste kernwaarde van deorganisatie, ook als deze door afslankingen,bestuurlijke druk, noodzaak tot hetbehalen van productienormen etc. onderdruk staat.Naast deze min of meer algemene normenmet betrekking tot het voeren van een integriteitsbeleidbevat de Ambtenarenwet ook nogenkele specifieke regels met betrekking tothet afleggen van de eed of gelofte, het meldenen registreren van nevenfuncties en financiëlebelangen en het organiseren van een126. Art. 125quinquies Ambtenarenwet: ‘Voor zover deze onderwerpen niet bij of krachtens de wet zijn geregeld,worden voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregelvan bestuur voorschriften vastgesteld betreffende: a. de verplichte aflegging van de eed of belofte door deambtenaar bij zijn aanstelling; b. de melding en de registratie van nevenwerkzaamheden die de belangen vande dienst voor zover deze in verband staan met de functievervulling, kunnen raken; c. de openbaarmaking vande krachtens onderdeel b geregistreerde nevenwerkzaamheden van ambtenaren aangesteld in een functiewaarvoor ter bescherming van de integriteit van de openbare dienst openbaarmaking van nevenwerkzaamhedennoodzakelijk is; d. het verbieden van nevenwerkzaamheden waardoor de goede vervulling van de functieof de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling,niet in redelijkheid zou zijn verzekerd; e. de melding van financiële belangen respectievelijk van het bezit van entransacties in effecten, die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met de functievervulling,kunnen raken voor ambtenaren aangesteld in een functie waaraan in het bijzonder het risico van financiëlebelangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden is; f. eenprocedure voor het omgaan met bij een ambtenaar levende vermoedens van misstanden binnen de organisatiewaar hij werkzaam is.’127. Stc. 1998, 92.128. Stc. 1999, 110.129. Art. 61 ARAR: ‘1. De ambtenaar is verplicht aan Onze Minister, op een door Onze Minister te bepalen wijze,opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangenvan de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken. 2. Onze Ministervoert een registratie op basis van de op grond van het eerste lid gedane opgaven. 3. De door de leden van de58

Normenkader systeemwaarborgenmeldpunt voor misstanden. 126 Het afleggenvan een eed of belofte wordt veelal aangemerktals een instrument ter bevordering vanintegriteitsbewustzijn en is voor rijksambtenarenverder uitgewerkt in art. 51 ARAR, in hetBesluit vaststelling formulier eed/belofte uit1998 127 en in de Regeling afleggen eed enbelofte ambtenaar uit 1999. 128 De regelingvoor het melden en registreren van nevenfunctiesis grondiger uitgewerkt in art. 61ARAR. 129 Die voor het melden van financiëlebelangen in art. 61a ARAR. 130 Een klokkenluidersregelingis te vinden in het Besluit meldenvermoeden misstand bij rijk en politie, 131waarin onder meer de plicht is neergelegd ombinnen de organisatie één of meer vertrouwenspersonenaan te wijzen waar misstandenkunnen worden gemeld en ook de plicht vanhet bevoegd gezag om een onderzoek in testellen indien (via de vertrouwenspersoon) eenmisstand wordt gemeld. De misstanden kunnenzowel ongewenst onderling gedrag betreffenals de omgang met externen, zoalsadvocaten, leveranciers en burgers. De melderkan zich in tweede instantie altijd nogwenden tot de Onderzoeksraad IntegriteitOverheid (OIO) als het bevoegd gezag in zijnogen te weinig doet. De OIO is het landelijkaanspreekpunt voor medewerkers die methun melding over een schending van integriteitsregelsniet binnen de eigen organisatieterechtkunnen. De OIO heeft als taak ommeldingen over een schending van integriteitsregelste onderzoeken en advies uit tebrengen aan het bevoegd gezag van de aangeklaagdeoverheidsinstelling. Verder biedtde commissie beroepsmogelijkheden aan detopmanagementgroep, bedoeld in art. 4, lid 5 onder a jo., art. 7, lid 4, en door de directeur-generaal AlgemeneBestuursdienst gemelde nevenwerkzaamheden worden openbaar gemaakt met vermelding van eventueel doorOnze Minister aan het verrichten van de nevenwerkzaamheden gestelde beperkingen. 4. Het is de ambtenaarverboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functioneringvan de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheidzou zijn verzekerd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels omtrent dit verbod worden gesteld.’130. Art. 61a ARAR: ‘1. Onze Minister wijst de ambtenaren aan die werkzaamheden verrichten waaraan in het bijzonderhet risico van financiële belangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoeligeinformatie verbonden is. De aangewezen ambtenaar meldt financiële belangen, alsmede het bezit van en transactiesmet effecten die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervullingkunnen raken, aan een daartoe aangewezen functionaris. 2. Onze Minister voert een registratie van de op grondvan het eerste lid gedane meldingen. 3. De ambtenaar verstrekt nadere informatie of bescheiden met betrekkingtot de financiële belangen of het bezit van of de transacties met effecten, indien daarvoor naar het oordeelvan Onze Minister of de aangewezen functionaris, bedoeld in het eerste lid, aanleiding bestaat op grond vande melding of na de melding gebleken feiten of omstandigheden. 4. Het is de ambtenaar verboden financiëlebelangen te hebben, effecten te bezitten of effectentransacties te verrichten waardoor de goede vervulling vanzijn functie of het goed functioneren van de openbare dienst, voor zover dit in verband staat met zijn functievervulling,niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. 5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteldomtrent de melding, bedoeld in het eerste lid, de registratie, bedoeld in het tweede lid, en het verbod, bedoeldin het vierde lid.’131. Stb. 2009, 572.59

melder die ontevreden is over de afhandelingdoor zijn eigen organisatie.In het kader van algemene normen metbetrekking tot (aspecten van) het voeren vanintegriteitsbeleid kan ook nog worden gewezenop art. 1, lid 1, en art. 3, lid 2, Arbeidsomstandighedenwet(ARBO-wet). Daarin wordtaan de werkgever, als onderdeel van eenalgemeen arbeidsomstandighedenbeleid, deplicht opgelegd om een beleid te voeren datgericht op voorkoming of beperking vanzogenoemde ‘psychosociale arbeidsbelasting’.Daarbij gaat het om het tegengaan vanintimiderend, discriminerend of agressiefgedrag op de werkvloer. In het verlengdehiervan is ook het verbod van misbruik vangezag (art. 365 Sr) relevant.Hoewel de Ambtenarenwet niet van toepassingis op rechterlijke ambtenaren, kunnen denormen uit de Ambtenarenwet die zien op hetvoeren van een integriteitsbeleid (en het daaruitvoortvloeiende BIOS-instrumentarium)echter zeer goed dienen als een spiegel voorde rechterlijke macht en voor de gerechtsbesturen.De mogelijke integriteitsrisico’s waartegendeze normen en instrumenten een damproberen op te werpen vormen, samen methet belang van het voorkomen van de schijnvan niet-integriteit, aandachtspunten die voorde rechterlijke macht evenzeer gelden alsvoor andere overheidsorganisaties. Bovendienzijn de normen uit de Ambtenarenwet en hetARAR wel van toepassing op de niet-rechterlijkeambtenaren in dienst van een gerecht.De ARBO-wet geldt ook gewoon voor degerechten.Voor zover het niet-maken van ongerechtvaardigdonderscheid bij het in dienst nemen enbelonen van gerechtsambtenaren onderdeelgeacht kan worden van een integer functionerenvan het gerecht zijn de bepalingen van deAlgemene wet gelijke behandeling, de Wetgelijke behandeling op grond van handicap ofchronische ziekte, de Wet gelijke behandelingop grond van leeftijd bij de arbeid, de Wetgelijke behandeling van mannen en vrouwenen art. 125g Ambtenarenwet van belang.Enkele elementen van beleid met betrekkingtot bevordering van integriteitsbewustzijn zijnook specifiek voor de rechterlijke macht geregeld.Art. 14 van de Wet RO, art. 5g, Wrra enart. 21 Besluit opleiding rechterlijke ambtenarenregelen de verplichting tot het afleggenvan de eed of belofte door rechters, rechtersin opleiding en (buiten)griffiers. Het Besluitrechtspositie rechterlijke ambtenaren bevatbepalingen die het voeren van functioneringsgesprekken(met niet voor het levenbenoemde rechterlijke ambtenaren; art. 37)en evaluatiegesprekken (met voor het levenbenoemde rechterlijke ambtenaren; art. 37b)mogelijk maken. Laatstgenoemd besluitmaakt het tevens mogelijk dat de minister vanJustitie regels stelt met betrekking tot hetverrichten van werkzaamheden in het kadervan de ambtsvervulling in de woning van derechter (art. 38h).In dit verband verdient vermelding dat op ditmoment binnen de rechtspraak door eenwerkgroep onder leiding van mr. R. van Zutphenwordt gewerkt aan het toepasbaarmaken en implementeren van het BIOS-instru-60

Normenkader systeemwaarborgenmentarium voor de rechtspraak. In het kadervan de Presidentenvergadering is inmiddelsafgesproken dat per 2 november 2013 binnenelk gerechtsbestuur een portefeuillehouderintegriteit moet worden aangewezen. Bovendienmoet per april 2014 binnen elk gerechteen vertrouwenspersoon integriteit zijn aangesteld.Over de implementatie binnen degerechten van de BIOS-normen die zien opde registratie van financiële belangen vanambtenaren, zal deze werkgroep integriteitrechtspraak nog nadere aanbevelingen doenaan Raad voor de Rechtspraak en de Presidentenvergadering.Niet met het rechterschap verenigbarefunctiesDe wettelijke regels met betrekking tot incompatibelefuncties, art. 44 en 45 Wrra en art. 15Wet RO, zijn al besproken in paragraaf 2.2.Integriteitscontrole bij aanstellingEen (lichte) vorm van integriteitscontrole bijhet aanstellen van niet-rechterlijke ambtenarenvindt plaats door middel van de verklaringomtrent het gedrag die de te benoemenpersoon moet overleggen (art. 9, lid 6, ARAR).Voor de rechterlijke ambtenaren is dit geregeldin art. 2f Besluit rechtspositie rechterlijkeambtenaren. In het bijzonder zijn de eerstetwee leden van dit artikel van belang:1. Voorafgaand aan de benoeming van eenbetrokkene in een ambt, niet zijnde eenambt als bedoeld in het tweede of derdelid, kan Onze Minister van de betrokkeneeen verklaring omtrent het gedrag alsbedoeld in art. 28 van de Wet justitiële enstrafvorderlijke gegevens verlangen.2. Benoeming van een betrokkene in eenambt, dat niet is aangewezen als eenvertrouwensfunctie als bedoeld in hetderde lid en naar het oordeel van OnzeMinister bijzondere eisen stelt aan deintegriteit en verantwoordelijkheid vandegene die dat ambt vervult, is slechtsmogelijk, indien hiertegen naar hetoordeel van Onze Minister op grond vaneen onderzoek naar de betrouwbaarheidvan de betrokkene geen bezwaar bestaat.Onverminderd het bepaalde in art. 24 vanhet Besluit justitiële gegevens kunnen aanOnze Minister ten behoeve van hetonderzoek, bedoeld in de eerste volzin,justitiële gegevens worden verstrekt,indien een zwaarwegend algemeenbelang dat vordert. Onze Minister kannadere regels vaststellen over hetverrichten van het in de eerste en tweedevolzin bedoelde onderzoek.Het besluit bevat geen bepalingen over hetperiodiek opnieuw verrichten van integriteitsonderzoekenbij al benoemde rechterlijkeambtenaren.Omkoping/steekpenningenArt. 364 Sr bevat een verbod voor rechters omgiften, beloften of diensten aan te nemen,wetende dat deze worden aangeboden omzijn oordeel in een bepaalde zaak te beïnvloeden.Art. 64 ARAR bevat voor niet-rechterlijkeambtenaren een verbod op het aannemen van61

vergoedingen, beloningen, giften of beloften,behoudens goedkeuring door het bevoegdgezag, en een algeheel en absoluut verbod ophet aannemen van steekpenningen.Belangenverstrengeling/misbruik vaninformatieAls basis voor het voorkomen van belangenverstrengelingbij de rechter kan gewezenworden op de aloude art. 11-13 Wet AlgemeneBepalingen, waarin de gebondenheidvan de rechter aan de wet voorop staat. 132 Eenspecifiek onderdeel van rechterlijke belangenverstrengelingbij de behandeling van eenzaak wordt bestreken door art. 3:43 BurgerlijkWetboek (BW). Dat artikel bepaalt namelijkdat rechtshandelingen (zoals verkoop vanonroerend goed of een aandelenoverdracht)nietig zijn en dus elk juridisch effect missen enzelfs verplichten tot schadevergoeding als zestrekken tot enigerlei wijze van verkrijgingdoor rechters van goederen (en daarondervallen ook – al dan niet beperkte – rechten)waarover voor hun gerecht een geding aanhangigis – of ze die nu zelf behandelen ofniet. Het doet er niet toe of die verkrijgingrechtstreeks wordt bereikt dan wel indirect(bijvoorbeeld op naam van een ander, via eenzogenoemde ‘stroman’). En niet alleen deoverdracht is nietig, maar ook de onderliggendegrondslag, de zogenoemde ‘titel’. Hetvoorschrift geldt ook voor niet-rechterlijkeambtenaren (denk aan griffiers) als door henof ten overstaan van hen de verkoop plaatsvindt,bijvoorbeeld bij een (scheeps)veiling.Blijkens de memorie van antwoord bij hetwetsvoorstel dat in 1989 deze bepaling inBoek 3 van het nieuwe BW introduceerde (zijhet als vervolg op bepalingen uit het oudeBW geldt als uitgangspunt dat ‘(z)elfs deschijn (…) niet gewekt (mag) worden, datpersonen behorende tot het rechtsapparaat inde ruime zin van het woord, belang zoudennemen bij de afloop van een geding’).Daarom is de bepaling zo geconstrueerd dathet niet aan de wederpartij wordt overgelatende nietigheid van de rechtshandeling in teroepen: ‘de ratio van de bepaling is niet hetbieden van bescherming (bedoeld is blijkensde context: aan de wederpartij) doch hetdienen van het algemeen belang, gelegen inde onkreukbaarheid van het gerechtelijk apparaat’.De memorie voegt daar aan toe dathet irrelevant is of de wederpartij daadwerkelijkbenadeeld wordt en evenmin van belangis of de contracterende rechter op de zaak ‘zit’of niet: ‘Voor de buitenwacht is dit eenniet-relevante factor, daar gemakkelijk deindruk kan ontstaan dat de leden van derechtbank onder één hoedje spelen , elkaarrelevante informatie verschaffen etc.’ Welgeeft de memorie aan dat het te ver zou gaanal het gerechtelijk personeel onder de bepalingte brengen. 133 In het licht van de hedendaagsemassaproductie bij gerechten mag hetrealiteitsgehalte van de ruime strekking vanart. 3:43 BW worden betwijfeld: rechters die inde sector strafrecht of bestuursrecht van een132. Art. 11 Wet AB: ‘De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde ofbillijkheid der wet beoordeelen.’ Art. 12 Wet AB: ‘Geen regter mag bij wege van algemeene verordening, dispositieof reglement, uitspraak doen in zaken welke aan zijne beslissing onderworpen zijn.’ Art. 13 Wet AB: ‘Deregter die weigert regt te spreken, onder voorwendsel van het stilzwijgen, de duisterheid of de onvolledigheidder wet, kan uit hoofde van regtsweigering vervolgd worden.’133. Kamerstukken II 1986/87, 17 496, nr. 10.62

Normenkader systeemwaarborgengerecht werkzaam zijn, zullen doorgaans nietprecies (kunnen) weten welke civiele zaken bijhun gerecht aanhangig zijn.Overigens is het vanuit de gedachte die klaarblijkelijkten grondslag ligt aan art. 3:43 BWopvallend dat een regeling voor het meldenvan financiële belangen door rechterlijkeambtenaren tot nog toe ontbreekt. Ditbeperkt immers de mogelijkheden voor eenadequate controle op mogelijke belangenverstrengeling.GeheimhoudingUiteraard geldt zowel voor rechterlijke als voorniet-rechterlijke ambtenaren het verbod opschending van ambtsgeheimen (art. 272 Sr).Voor de niet-rechterlijke ambtenaren is in ditverband ook art. 125a, lid 3, Ambtenarenwetrelevant: ‘De ambtenaar is verplicht tot geheimhoudingvan hetgeen hem in verbandmet zijn functie ter kennis is gekomen, voorzover die verplichting uit de aard der zaakvolgt.’ Voor de rechterlijke ambtenaren kangewezen worden op art. 7 en 13 Wet RO. Opgrond van art. 7, lid 3, zijn rechterlijke ambtenarenmet rechtspraak belast, senior-gerechtsauditeursen gerechtsauditeurs, rechterlijkeambtenaren in opleiding, de griffier, substituut-griffieren waarnemend griffiers van deHoge Raad, gerechtsambtenaren en buitengriffierstot geheimhouding verplicht van watin de raadkamer over aanhangige zaken isgeuit. Art. 13 breidt de geheimhoudingsplichtuit voor de vermelde groep functionarissentot gegevens waarover zij bij de uitoefeningvan hun ambt de beschikking krijgen en waarvanzij het vertrouwelijke karakter kennen ofredelijkerwijs moeten vermoeden (behoudensvoor zover enig wettelijk voorschrift hen totmededeling verplicht of uit hun ambt denoodzaak tot mededeling voortvloeit).Melding van nevenfunctiesArt. 44 Wrra bevat in het vijfde tot en mettiende lid enkele regels met betrekking tot hetmelden van nevenfuncties:5. Rechterlijke ambtenaren en rechterlijkeambtenaren in opleiding gedurende debinnenstage stellen de functioneleautoriteit in kennis van de betrekkingendie zij buiten hun ambt vervullen. Zomogelijk geschiedt de kennisgeving zodrahet voornemen bestaat tot het gaanvervullen van de betrekking. Ook indien zijgeen betrekkingen buiten het ambtvervullen, stellen zij de functioneleautoriteit daarvan in kennis.6. De functionele autoriteit beoordeelt of devervulling van de betrekking ongewenst ismet het oog op de in het vierde lidgenoemde gronden. Ten aanzien van demet rechtspraak belaste rechterlijkeambtenaren, niet zijnde president, wordtdeze bevoegdheid uitgeoefend door depresident van het gerecht waar betrokkenewerkzaam is. Ten aanzien van derechterlijke ambtenaren die tevenspresident zijn van een rechtbank binnenhet rechtsgebied van een gerechtshof,wordt deze bevoegdheid uitgeoefenddoor de president van dat gerechtshof.Ten aanzien van de rechterlijke ambtena-63

en die tevens president zijn van eengerechtshof, wordt deze bevoegdheiduitgeoefend door de president van deHoge Raad.7. Bij een kennisgeving als bedoeld in hetvijfde lid, eerste volzin, worden devolgende gegevens gemeld:a. een korte omschrijving van debetrekking evenals het soort bedrijf ofinstantie waar de betrekking wordtvervuld;b. de naam van het bedrijf of de instantiewaar de betrekking wordt vervuld;c. de plaats waar de betrekking wordtvervuld;d. of de betrekking bezoldigd is ofonbezoldigd;e. het tijdstip van aanvang en beëindigingvan vervulling van de betrekking;f. de omvang van de betrekking in urenper maand; eng. de hoogte van de bezoldiging per jaar,aan te geven in categorieën;met dien verstande dat de plaatsvervangers,in afwijking van de onderdelenf en g, van hun hoofdbetrekking deomvang en de hoogte van debezoldiging niet behoeven te melden.8. De kennisgevingen worden jaarlijksgeactualiseerd.9. Onze Minister stelt de procureur-generaalbij de Hoge Raad in kennis van debetrekkingen die de leden van het Collegevan procureurs-generaal buiten hun ambtvervullen.10. Bij algemene maatregel van bestuurkunnen nadere regels worden gesteldover de uitvoering van het vijfde, zevendeen achtste lid.Art. 44a Wrra voegt daar – onder meer – deverplichting aan toe om de nevenfunctieswaarvan kennisgeving is gedaan per gerechtte vermelden in een openbaar te maken register.134 Het gerechtsbestuur is verantwoordelijkvoor de juistheid en volledigheid van de inhet register opgenomen gegevens van de bijzijn gerecht werkzame rechterlijke ambtenarenen rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurendede binnenstage. Het register moetjaarlijks worden geactualiseerd. Na beëindigingvan een nevenbetrekking blijven degegevens over de nevenbetrekking gedu-134. Art. 44a Wrra luidt: ‘1. In dit artikel en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder nevenbetrekkingen:de betrekkingen die rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende debinnenstage buiten hun ambt vervullen. 2. De kennisgevingen, bedoeld in art. 44, lid 5, en de gegevens overeen nevenbetrekking, bedoeld in art. 44, lid 7, onderdelen a tot en met e, worden per gerecht, parket dan welparket-generaal opgenomen in een register. De functionele autoriteit is verantwoordelijk voor de juistheid envolledigheid van de in het register opgenomen gegevens van de bij zijn gerecht, parket dan wel parket-generaalwerkzame rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage. 3. Hetregister wordt jaarlijks geactualiseerd. 4. Het register wordt in elektronische vorm openbaar gemaakt en kantevens worden ingezien bij het desbetreffende gerecht, het desbetreffende parket dan wel het parket-generaal.5. Tegen betaling van de kostprijs is een afschrift van een door de aanvrager op te geven gedeelte uit het registerverkrijgbaar. 6. In afwijking van het vierde lid kan de functionele autoriteit met betrekking tot een nevenbetrekkingvan een rechterlijke ambtenaar of rechterlijke ambtenaar in opleiding gedurende de binnenstagebeslissen dat de gegevens, bedoeld in art. 44, lid 7, onderdelen b en c, met het oog op diens veiligheid, niet of64

Normenkader systeemwaarborgenrende een termijn van drie jaar bewaard in hetregister. Het is opvallend dat een dergelijkebewaarplicht voor geregistreerde gegevensslechts bestaat voor nevenfuncties. De Wrraartikelenlijken geen basis te bieden voorregistratie van het arbeidsverleden van fulltimerechters, terwijl – zeker bij rechters dievanuit een andere werkkring zijn overgestaptom fulltime rechter te worden – ook dezegegevens relevant kunnen zijn voor justitiabelenom mogelijke onpartijdigheidsgebrekenna te gaan. In de praktijk, zo is ons vanuit debegeleidingscommissie meegedeeld, wordtechter bij de gerechten het arbeidsverledenvan een rechter, die niet afkomstig is uit deraio-opleiding, tot zes jaar voor indiensttredingals rechter geregistreerd en gepubliceerdin het nevenbetrekkingenregister.Art. 46c, lid 1b, Wrra maakt het mogelijk dathet gerechtsbestuur aan een rechterlijke ambtenaardie verzaakt zijn nevenfuncties (volledig)te vermelden de disciplinaire sanctie vaneen schriftelijke waarschuwing wordt opgelegd.De rechterlijke ambtenaar die na dezewaarschuwing recidiveert, loopt als gevolgvan lid 3 risico op ontslag. Voor de niet-rechterlijkeambtenaren in dienst van een gerechtzijn de disciplinaire sancties in verband metovertreding van regels met betrekking tot(onder meer) nevenfuncties geregeld in art.80-84 ARAR.Toezicht op rechters: klachtenregelingOm partijen en anderen de kans te biedenniet-integer gedrag en vormen van onbehoorlijkebejegening in een concreet geval aan dekaak te stellen, voorziet de Wet RO sinds 2001in een klachtenregeling. Er kan worden geklaagdover gedragingen van rechters en vangerechtsambtenaren en over de werkwijze vangerechten als geheel (art. 26 Wet RO). Ditlaatste omvat ook zaken als wachttijden enbereikbaarheid. Alle gerechten beschikkenover een interne klachtenregeling, die moetworden goedgekeurd door de Raad voor deRechtspraak en gepubliceerd in de Staatscourant.De regelingen van de gerechten zijngebaseerd op een landelijk model dat is vastgestelddoor de Presidentenvergadering. 135Klachten over gerechtsambtenaren wordenbehandeld door het gerechtsbestuur. In datgeval kan na de interne procedure een klachtworden ingediend bij de Nationale ombudsman.Klachten over rechters worden voorge-niet volledig openbaar worden gemaakt. 7. Indien op grond van het zesde lid met betrekking tot een nevenbetrekkingvan een rechterlijke ambtenaar gegevens niet of niet volledig openbaar worden gemaakt, deelt defunctionele autoriteit een procespartij in een zaak die door die rechterlijke ambtenaar wordt behandeld, op haarverzoek mee of de desbetreffende nevenbetrekking verband houdt met door haar aan te geven bedrijven eninstanties die bij haar zaak betrokken zijn, tenzij dit een gevaar voor de veiligheid van de rechterlijke ambtenaaroplevert. 8. Na beëindiging van een nevenbetrekking blijven de gegevens over de nevenbetrekking gedurendeeen termijn van drie jaar bewaard in het register. 9. In het register wordt ten aanzien van de plaatsvervangers diegedurende een termijn van twee jaar niet zijn opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden als bedoeldin art. 5f, lid 2, en gedurende die termijn evenmin tijdelijk zijn aangewezen als bedoeld in art. 5f, lid 3, vermelddat zij gedurende die termijn niet als zodanig zijn opgeroepen of aangewezen. 10. Bij algemene maatregel vanbestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de uitvoering van dit artikel.’135. Deze is te vinden op www.rechtspraak.nl/Procedures/Landelijke-regelingen/Algemeen/Landelijk-model-klachtenregeling/Pages/default.aspx.65

legd aan een door het gerecht ingesteldeklachtadviescommissie met interne leden eneen externe voorzitter. In eventueel vervolghierop is er een externe klachtenprocedure bijde Hoge Raad (art. 13a e.v. Wet RO). Omdeze te starten moet na het doorlopen van deinterne klachtenprocedure bij het betreffendegerecht een schriftelijke klacht worden ingediendbij de procureur-generaal bij de HogeRaad. Deze zal eerst een vooronderzoekinstellen, waarin hij zowel de klager als debetrokken rechter en het gerechtsbestuur zalhoren. Op basis van de verkregen informatiezal hij beslissen of hij de klacht al dan niet aande Hoge Raad zal voorleggen.Van de hoeveelheden klachten en de wijzewaarop deze zijn afgedaan wordt jaarlijksverslag gedaan in het Jaarverslag Rechtspraak.Het jaarverslag over 2012 meldt dat indat jaar in totaal 1392 klachten werden ingediend.In 2011 waren dat er 1412, in 20101208. Van de 1360 in 2012 afgehandeldeklachten, werd ongeveer de helft niet inbehandeling genomen omdat ze over rechterlijkeof procedurele beslissingen gingen. Dataandeel bleef in de afgelopen jaren vrijwelgelijk. Van de wel inhoudelijk behandeldeklachten, is 40% (264 klachten) gegrond verklaard,19% van het totale aantal afgehandeldeklachten. Dat percentage is gelijk aandat van de voorgaande jaren. 136 Uit het overzichtin het jaarverslag is niet op te makenhoeveel klachten betrekking hadden opgedragingen van rechters.Klachten kunnen leiden tot verbetermaatregelen.Bijna altijd zijn klachten leerzaam voor demedewerker en de organisatie. Er bestaat noggeen uniforme wijze van de registratie, behandelingen verslaglegging van klachten. Art.9:12 Awb verplicht wel tot het vermelden vanhet aantal klachten in het jaarverslag van hetbetreffende overheidsorgaan. Voor 2013 isbinnen de rechtspraak afgesproken dat deklachten en de beslissingen daarop geanonimiseerden vormvrij op Rechtspraak.nl zullenworden gepubliceerd. Vanuit het perspectiefvan transparantie en verantwoording afleggenaan de samenleving kan deze openheid wordentoegejuicht.In een uitspraak van 6 maart 2013 heeft deHoge Raad zich bevoegd verklaard kennis tenemen van klachten over het optreden vaneen gerechtsbestuur, hoewel de wet niet indeze mogelijkheid voorziet. De klacht in kwestiehad betrekking op het geven van uitlegdoor het gerechtsbestuur over een uitspraakgedaan door een rechter van dat gerecht. DeHoge Raad erkende dat een dergelijke klachtbuiten het bereik van de wettelijke klachtenprocedurevalt, maar achtte het – met deprocureur-generaal – ongewenst dat er eenleemte zou zijn in het klachtrecht ten aanzienvan het handelen van gerechtsbesturen enachtte zichzelf de aangewezen instantie omdeze leemte te dichten. 1372.3.1.3 Nationale gedragscodes en leidradenVeel van de integriteitsonderwerpen die in dehiervoor beschreven wettelijke bepalingenaan de orde komen, hebben meer aandachtgekregen in een reeks aan gedragscodes enleidraden die in de afgelopen jaren binnen de136. Jaarverslag rechtspraak 2012, p. 15.137. HR 6 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3462.66

Normenkader systeemwaarborgenrechtspraak zijn vastgesteld. Deze gedragscodesen leidraden kunnen worden aangemerktals onderdelen van de rechterlijke beroepsethiek,als gedragsnormen die zich richten ophet rechterlijk handelen en die zich bevindenop het snijvlak van rechtsnormen en morelenormen. 138 Zij richten zich in de eerste plaatstot de individuele rechterlijke ambtenaar ofgerechtsmedewerker.In de Gedragscode Rechtspraak, die in 2010door de Raad voor de Rechtspraak en dePresidentenvergadering werd vastgesteld endie geldt voor alle rechterlijke ambtenaren enoverige medewerkers van de gerechten,wordt onder de noemer ‘onkreukbaarheid’gewezen op de noodzaak c.q. plicht om:• op een zorgvuldige en maatschappelijkverantwoorde manier om te gaan meteigendommen en middelen die uit hoofdevan de functie aan rechters engerechtsmedewerkers ter beschikking zijngesteld;• de geheimhouding die in de gegevenomstandigheden geboden is;• zich te realiseren dat privégedrag en hetpubliekelijk uiten van privémeningen hetvertrouwen in de rechtspraak kunnenschaden;• geen geschenken aan te nemen van procespartijenof andere belanghebbenden.Onder het kopje ‘professionaliteit’ wijst degedragscode op de noodzaak om zich in deuitoefening van een functie binnen de rechtspraakonpartijdig, respectvol en professioneelte gedragen, oog te hebben voor hetbelang van tijdigheid en het nakomen vanafspraken en medeverantwoordelijkheid tenemen voor een professionele cultuur waarinhet geven en ontvangen van feedback wordtbevorderd en wordt geïnvesteerd in de eigendeskundigheid en professionele ontwikkeling.In 2011 is door de Nederlandse Verenigingvoor Rechtspraak de NVvR-Rechterscodeopgesteld. Deze gaat, gedetailleerder dan deGedragscode Rechtspraak in op de kernwaardenvoor rechters, te weten: onafhankelijkheid,autonomie, onpartijdigheid, integriteit,deskundigheid en professionaliteit.Ook in deze gedragscode ligt weer het accentop de eigen verantwoordelijkheid van rechtersen op hun eigen bewustzijn van de gevolgenen de impact van hun gedrag en handelen alsrechter. De code omschrijft integriteit van derechter als ‘een essentiële voorwaarde voorde legitimatie van de rechtspraak’ en roeptrechters op hoge eisen aan zichzelf te stellenop het punt van integriteit en het goede voorbeeldte geven, omdat zij tot taak hebben toete zien op naleving van het recht door anderen.De kernwaarde ‘integriteit’ vormt volgensde code eveneens een aansporing voor derechter om, ook onder druk, zijn rug recht tehouden en tegen de stroom in te gaan als datnodig is (hiërarchische verhoudingen geen rollaten spelen bij rechterlijke beslissingen enervoor zorgen dat rang of anciënniteit collega’sbij hun beslissingen niet beïnvloeden ofbelemmeren; de organisatie erop aansprekenals de rechter onvoldoende wordt gefacili-138. Loth & Mak 2013, p. 324-325.67

teerd om een bepaalde zaak te behandelen,zelf onvoldoende is toegerust om de zaak afte doen of als door de werkdruk de kwaliteitvan zijn beslissingen nadelig wordt beïnvloed).Het begrip ‘onkreukbaar’ wordt in de codeingevuld als:• onbevooroordeeld, niet-chantabel enniet-omkoopbaar zijn;• geen oneigenlijk gebruik maken van demiddelen die een rechter in zijn functie terbeschikking zijn gesteld;• geen geschenken aannemen waarvan menweet of moet vermoeden dat zij wordengegeven om de beslissing in een concretezaak of toekomstige zaken te beïnvloeden;• integer omgaan met informatie waarvanmen in functie kennis neemt (strikt houdenaan geheimhoudingsverplichting).Ook moet de rechter oog hebben voor debeeldvorming ten aanzien van de rechtspraak,de rechterlijke organisatie en het ambt vanrechter. Deze mag hij geen schade toebrengen,bijvoorbeeld door imprudent of disrespectvolgedrag jegens justitiabelen, door hetverrichten van maatschappelijke activiteitendie integriteitsrisico’s opleveren of door het inhet openbaar uiten van een eigen mening.Uitgangspunten zijn: terughoudendheid bijhet gebruik van sociale media en in geengeval publiekelijk uitspraken doen over zakenwaarover nog een rechterlijke beslissing moetworden gegeven.In tweeërlei opzicht richt de code zich ook opde organisatie en cultuur binnen gerechten.De rechter moet niet alleen op zijn eigengedrag letten, maar heeft ook een signalerendefunctie en moet collega’s aansprekenop niet-integer gedrag. Bovendien moet degerechtsorganisatie de rechter faciliteren omzijn taak op verantwoorde wijze uit te voeren(voldoende tijd voor een goede zaaksbehandeling,voldoende kennis en opleidingsmogelijkheden,roulatie tussen sectoren alleen opvrijwillige basis en nooit als strafmaatregel).In 2009 is door de NVvR de Leidraad Nevenfunctiesopgesteld, die later is overgenomenen vastgesteld door de Presidentenvergadering.Daarin staat de vrijheid van nevenfunctiesvoorop, zolang ze niet schadelijk zijn voorde rechtspraak. Deze leidraad geldt voor allegerechts- en rechterlijke ambtenaren. Momenteelvindt een herziening van de leidraadplaats waarin deze wordt aangepast aan denieuwe tekst van art. 44 en 44a Wrra, waarinonder meer een toetsing van nevenbetrekkingendoor de president van het gerecht mogelijkgemaakt wordt. Nevenfuncties moetenvolgens de huidige leidraad uit 2009 al zoveel mogelijk vóór aanvaarding ter beoordelingaan het gerechtsbestuur worden gemeld.Het kan dan gaan om wel of niet betaaldefuncties en activiteiten, docentschappen, eeneigen bedrijf en lidmaatschap van besturen,commissies en colleges. De Leidraad Nevenfunctiesstelt dat nevenbetrekkingen van rechtersworden opgenomen in een openbaarregister. Plaatsvervangers moeten uiteraardook hun hoofdbetrekking melden. Betaaldenevenactiviteiten moeten in de vrije tijd wordenverricht. Een leidinggevende kan toe-68

Normenkader systeemwaarborgenstaan dat een bezoldigde nevenbetrekking(deels) tijdens werktijd wordt verricht omdathet belang van de rechtspraak dat vergt. Metde betrokkene worden dan afspraken gemaaktover de tijdsbesteding aan de nevenbetrekkingen over de bestemming van deinkomsten. Onbetaalde nevenfuncties hoevenvolgens uitgangspunt 2.3 van de leidraad nietper definitie te worden gemeld. Het kan daarbijbijvoorbeeld gaan om functies als begeleidervan een sportteam of lid van een ouderraadvan een school.2.3.2 Europese en internationale normstelling2.3.2.1 Jurisprudentie over art. 6 EVRM enart. 14 IVBPRAnders dan met betrekking tot het onderwerp‘onafhankelijkheid en onpartijdigheid’ bevattende bindende Europese en internationalerechtsregels geen duidelijke normen die zienop de integriteit van de rechter. In het kadervan de jurisprudentie over art. 6 EVRM kanslechts worden gewezen op de enkele randvoorwaardendie gesteld worden aan de manierwaarop tuchtrechtelijke procedures (bijvoorbeeldvanwege integriteitsgebreken) zijnvormgegeven. In de zaak Volkov t. Oekraïneheeft het EHRM criteria geformuleerd waaraanhet nationale tuchtrecht voor rechters moetvoldoen. Het Hof zet in het arrest uitdrukkelijkuiteen dat:a. de in de tuchtrechtelijke procedurebetrokken organen moeten voldoen aande eisen van onafhankelijkheid enonpartijdigheid, volgend uit art. 6 EVRM,hetgeen erop neer komt dat een tuchtcollegevoor minstens de helft uit door derechterlijke macht benoemde rechtersmoet bestaan;b. de open normen in het tuchtrecht (zoals‘verwaarlozing van de waardigheid van hetambt’) nader worden ingevuld doorrechtspraak of concrete beleidsregels ofrichtlijnen;c. het tuchtrecht procedurele waarborgenmoet bieden tegen willekeurige interventiesvan de autoriteiten, waarbij deverjaringstermijn een belangrijk elementvormt;d. de wet een dusdanig scala aan disciplinairesancties moet kennen, dat deautoriteiten in staat zijn om per zaak eencorrecte afweging te maken tussen deverschillende belangen;e. als appel mogelijk is gemaakt, dit moetworden ingericht als een onafhankelijke enonpartijdige review van de beslissing datals tegenwicht tegen een grote vrijheidvan het beoordelend orgaan moet wordenbeschouwd. 139Daarnaast benadrukt het EHRM in enkelearresten die betrekking hebben op het treffenvan disciplinaire maatregelen jegens rechtersdat ook zij ruimte (moeten) hebben om ge-139. EHRM 9 januari 2013, nr. 21722/11, EHRC 2013, 80, m.nt. J.J.J. Sillen (Volkov/Oekraïne). Zie hierover uitgebreiderin Dijkstra 2013, p. 273-279, die naar aanleiding van de zaak Volkov bepleit dat de Wrra wordt uitgebreidmet een verjaringstermijn en een breder arsenaal van mogelijke disciplinaire maatregelen.140. EHRM 28 oktober 1999, nr. 28396/95, EHRC 1999, 7, m.nt. Gerards, NJCM-Bulletin 1999, p. 2019 m.nt. M. Kuijeren P. Mendelts (Wille/Liechtenstein).69

uik te maken van hun uitingsvrijheid en deelte nemen aan maatschappelijke debatten.Hoge Raad-president Corstens leidt ondermeer uit het EHRM-arrest Wille t. Liechtenstein140 af dat rechters zich ook mogen uitlatenover kwesties die politieke implicaties hebben.141 Tegelijkertijd benadrukt het Hof dataan het gebruik van die uitingsvrijheid ookgrenzen zitten, zeker als de uitingsvrijheidwordt gebruikt om kritiek te leveren op andererechters of om mededelingen te doendie de reputatie van andere rechters kunnenschaden. Illustratief is het Poyraz t. Turkije, 142dat betrekking had op een rechter die naarbuiten was getreden met de (ongunstige)resultaten van een integriteitsonderzoek dathij had verricht naar een andere rechter dienet benoemd was in de Turkse Hoge Raad. 143De sanctie opgelegd aan de klokkenluidenderechter (de klager in de zaak) kon volgens hetHof door de beugel, omdat hij ten aanzienvan de inhoud van het uitgelekte rapport nietde neutraliteit had betracht die van hem hadmogen worden verwacht, juist om schade aande reputatie van de rechter of anderen tevoorkomen. Daarmee had de klager niet dediscretie getoond die men mag verwachtenvan een rechterlijke autoriteit. Het rapportbevatte aantijgingen aan het adres van een lidvan de Hoge Raad die het vertrouwen moetgenieten van het brede publiek om zijn plichtente kunnen vervullen. Mensen die bekleedzijn met publieke verantwoordelijkheden,waardoor zij gemakkelijk toegang tot de mediahebben, moeten zich terughoudend opstellenom een situatie van ongelijkheid tevoorkomen als zij in het openbaar verklaringenafleggen over mensen wier toegang totde media beperkter is, aldus het Hof. Bovendienis extra waakzaamheid vereist indien hetgaat om overheidsdienaren belast met onderzoekwaarvoor een geheimhoudingsclausulegeldt. Bijgevolg was het ingrijpen van deTurkse staat in de vrijheid van meningsuitingnoodzakelijk en de middelen proportioneel inrelatie tot het gestelde doel, te weten ‘debescherming van de goede naam of de rechtenvan anderen’. Annotator De Groot-vanLeeuwen concludeert naar aanleiding van ditarrest dat het EHRM in twee richtingen totterughoudendheid maant: voorzichtigheidmet kritiek op rechters vanwege de geringemogelijkheden die zij hebben om zich teverweren en voorzichtigheid met kritiek doorrechters, daar zij belast zijn met bijzondereverantwoordelijkheden.Overigens toetst het EHRM in dit arrest ookde proportionaliteit van de aan de klokkenluidenderechter opgelegde sanctie. Ook dietest vervult een essentiële rol bij de bewakingvan de integriteit van de rechterlijke macht.Dat komt ook duidelijk naar voren in de zaakKudeshkina t. Rusland. 144 Klaagster in dezezaak was een rechter met een lange staat vandienst die in december 2003 deelnam aan deverkiezingen voor de Doema. Haar verkiezingsprogrammabevatte onder andere voorstellentot hervorming van de rechterlijke141. Corstens 2005, p. 23-34.142. EHRM 7 december 2010, nr. 15966/06, EHRC 2011, 35, m.nt. L.E. de Groot-van Leeuwen (Poyraz/Turkije).143. De rechter zou zich hebben schuldig gemaakt aan seksuele intimidatie van vrouwelijke stafleden en zou eenvoorkeursbehandeling hebben gegeven aan mensen die zijn geloofsovertuiging en zijn politieke opvattingendeelden.144. Zie ook EHRM 26 februari 2009, nr. 29492/05, EHRC 2009, 59 (Kudeshkina/Rusland).70

Normenkader systeemwaarborgenmacht. In de maanden voor de verkiezingengaf ze een radio- en enkele kranteninterviewswaarin ze forse kritiek leverde op de rechterlijkemacht in Rusland. Dit kwam haar op ontslagals rechter te staan. Het EHRM oordeeldedat de kritiek van de rechter voldoendegestaafd werd door feiten. Vervolgens onderzochthet Hof of haar uitlatingen niet excessiefwaren gezien haar status als rechter. Het Hofbenadrukte dat rechters terughoudendheidmoeten betrachten bij het doen van uitsprakendie de integriteit en onafhankelijkheid vande rechterlijke macht kunnen schaden, maartwijfelde er in dit geval niet aan dat klaagstereen bijzonder belangrijk onderwerp had aangesnedenwaarover een open debat in eendemocratische samenleving mogelijk moetzijn. Haar besluit de informatie te openbarenwas gebaseerd op haar eigen ervaringen,onder meer op het feit dat zij om onduidelijkeredenen van een bepaalde zaak was gehaald.Zij deed de uitlatingen tijdens een verkiezingscampagneen hoewel deze misschiengepaard gingen met enige overdrijving, mistenze geen feitelijke basis en konden nietgezien worden als een gratuite persoonlijkeaanval, maar als een faire bijdrage aan hetdebat over een zaak van groot publiekbelang. Zeker nu de aan klaagster opgelegdesanctie de zwaarst mogelijke was (ontslag),oordeelde het Hof dat sprake was geweestvan een disproportionele inbreuk op deuitingsvrijheid van de rechter. Ook veroordeeldehet Hof dat klaagsters beroep opnationaal niveau werd afgehandeld door derechtbank waarop zij haar kritiek had gericht.Daarmee was de schijn van partijdigheidgewekt; schending van art. 6, lid 1, EVRM.Een laatste EHRM-arrest dat hier genoemd kanworden, is de zaak Harabin t. Slowakije. Deklager in deze zaak was president van de HogeRaad van Slowakije. Er was een disciplinaireprocedure tegen hem ingesteld bij het ConstitutioneleHof omdat hij, tegen de regels in,verschillende malen heeft geweigerd om detoegang te verlenen aan een auditcommissiedie bij de Hoge Raad een financiële controlewilde uitvoeren. Als gevolg daarvan werd hemeen tuchtmaatregel opgelegd waarbij zijnsalaris met 70% werd gekort. Ook in deze zaakschuilt de schending van art. 6 EVRM in desamenstelling van de instantie die moet oordelenin de tuchtrechtelijke procedure. Alsgevolg van persoonlijke sentimenten en eeningewikkeld feitencomplex dat voorafging aande benoeming van Harabin tot president vande Hoge Raad, was gerede twijfel mogelijkaan de onpartijdigheid van de betrokken rechters(die Harabin zonder succes had geprobeerdte wraken tijdens de nationale procedure;het wrakingsverzoek was onder meerafgewezen omdat toewijzing ervan in de wegzou staan aan een beoordeling van het geschilbinnen een redelijke termijn door een voldoendeaantal rechters). Volgens annotator E.Mak brengt het EHRM in de zaak Harabin t.Slowakije twee verfijningen aan in zijn jurisprudentie.Ten eerste: bij het afwijzen van eenwrakingsverzoek tegen rechters die eerder zijngewraakt in procedures waarbij dezelfde partijbetrokken was, moet in de voorliggende pro-71

cedure duidelijk worden uitgelegd waarom deredenen voor de eerdere wrakingen in ditgeval niet gelden (par. 137 van het arrest). Tentweede: een afweging over de noodzaak ofrechtvaardiging voor het niet uitsluiten vanrechters, bijvoorbeeld omdat de effectiviteitvan de procedure in het geding komt indien teweinig rechters overblijven, mag pas wordengemaakt nadat een inhoudelijk oordeel isgegeven over de onpartijdigheid van de rechterstegen wie een wrakingsverzoek is ingediend(par. 138 van het arrest). Haar conclusieis dat het EHRM in deze uitspraak rechtsstatelijkeminimumnormen, in dit geval het recht opeen inhoudelijke beoordeling van een wrakingsverzoek,zwaarder laat wegen dan deuitgangspunten van effectiviteit en efficiëntievan rechterlijke procedures, in dit geval dedeelname van een voldoende aantal rechtersaan de besluitvorming.General Comment No. 32 van het VN-Mensenrechtencomitéheeft betrekking op heteerlijk-procesartikel uit het IVBPR (art. 14).Voor wat betreft het nemen van disciplinairemaatregelen tegen disfunctionerende ofniet-integere rechters meldt het comment:‘Judges may be dismissed only on seriousgrounds of misconduct or incompetence,in accordance with fair procedures ensuringobjectivity and impartiality set out inthe constitution or the law. The dismissalof judges by the executive, e.g. before theexpiry of the term for which they havebeen appointed, without any specificreasons given to them and without effectivejudicial protection being available tocontest the dismissal is incompatible withthe independence of the judiciary. Thesame is true, for instance, for the dismissalby the executive of judges alleged to becorrupt, without following any of the proceduresprovided for by the law.’Van belang is dus vooral dat er een duidelijkewettelijke regeling is voor het opleggen vandisciplinaire sancties jegens rechters, datbesluiten tot het opleggen van dergelijkesancties uitvoerig worden gemotiveerd en datook bij rechters met vastgestelde integriteitsgebrekende normale wettelijke proceduresom sancties op te leggen worden gevolgd.2.3.2.2 Europese en internationale gedragscodesDe in paragraaf 2.2.4 en 2.2.5 besprokenEuropese en internationale gedragscodesbevatten – naast de in genoemde paragrafenal behandelde kernwaarden van onafhankelijkheiden onpartijdigheid – ook opmerkingenen aanbevelingen over rechterlijke integriteit.Aangezien de in de vorige paragraaf behandeldenationale gedragscodes en leidradenvoor een belangrijk deel een uitwerking ensoms precisering vormen van de internationaleen Europese codes, voegt een gedetailleerdebespreking daarvan weinig toe aan deal geïnventariseerde normen. Wij volstaan hiermet enkele grote lijnen.De UN Basic principles on the independenceof the judiciary onderstrepen dat rechters, netzoals andere burgers, hun vrijheid van72

Normenkader systeemwaarborgenmeningsuiting, geloof en vereniging moetenkunnen uitoefenen. Maar zij moeten met hungedrag wel de waardigheid van het ambt instand houden, evenals de onpartijdigheid enonafhankelijkheid van de rechtspraak. Personendie voor het ambt worden geselecteerd,moeten integer en capabel zijn. Rechtersdienen zich te houden aan de geheimhoudingsplicht.Deze verklaring is gericht aan deregeringen van de lidstaten.De Bangalore Principles of Judicial Conductstellen voorop dat het gedrag van een rechterhet vertrouwen van de burger in de integriteitvan de rechterlijke macht niet mag schaden.De beroepsgroep van rechters moet zelf willenzorgen voor onkreukbaar gedrag in deogen van ‘een redelijke waarnemer’ (dat is dusniet de meest achterdochtige partij). Rechtdoen alleen is niet voldoende. De buitenwereldmoet dit ook kunnen waarnemen. DeBangalore Principles besteden – net als OpinionNo. 3 van de CCJE – relatief veel aandachtaan gedragingen in de privésfeer. Correctheidis het uitgangspunt en daartoebehoren eigenschappen als fatsoen, betamelijkheid,gereserveerdheid en discretie. Hetgaat om het vertonen van gedrag dat passendis bij de waardigheid van het ambt.In Recommendation CM/Rec2010(12) van hetComité van Ministers van de Raad van Europaon Judges: independence, efficiency andresponsibilities is weer extra aandacht voor denoodzaak voor rechters om hun zaken efficiëntaf te handelen. Efficiency is een voorwaardevoor het vertrouwen van de samenleving in derechtspraak. Randvoorwaarde daarbij is echterwel dat ‘[t]he authorities responsible for theorganization and functioning of the judicialsystem are obliged to provide judges withconditions enabling them to fulfil their missionand should achieve efficiency while protectingand respecting judges’ independence andimpartiality’. Verder roept deze aanbevelingvooral op tot een verdere ontwikkeling vangedragsnormen en rechterlijke beroepsethiekop nationaal niveau en tot instellen van eenadviesinstantie over ethische kwesties binnende beroepsgroep zelf. Datzelfde zien we terugin de Magna Carta of Judges (FundamentalPrinciples) van de CCJE. Uitgangspunt van ditdocument is dat rechters zelf de ethischeprincipes moeten formuleren die hun leidraadvormen. Wangedrag dat kan leiden tot disciplinaireprocedures moet zijn omschreven inwetten of in een handvest dat van toepassingis op rechters en het uitoefenen van de rechterlijkefunctie zal nimmer mogen leiden totstrafrechtelijke of civielrechtelijke aansprakelijkheid,tenzij er sprake is geweest van eenbewust of opzettelijk foutief rechterlijk oordeel.Ook in de ENCJ London Declaration 2010:Judicial Ethics – Principles, Values and Qualitiesstaat als het om integriteit gaat de linktussen het publieke en private optreden vande rechter weer centraal. Integriteit brengttwee (beroeps)verplichtingen met zich: ‘theduty of probity and the duty of dignity orhonour’. De probity (terughoudendheid) zieter onder meer op dat de rechter zich onthoudtvan tactloos of onbehoorlijk gedrag.Ook weigert de rechter giften of voordelen73

voor zichzelf of zijn naasten als hij zijn functieals rechter uitoefent. Zowel in de uitoefeningvan zijn ambt als privé zorgt de rechter ervoordat hij geen schade toebrengt aan het aanzienvan het rechterschap en de rechtspraak. Derechter beschikt over een reeks kwaliteiten endeugden, zoals wijsheid, loyaliteit, menselijkheid,moed, ernst en bedachtzaamheid. Derechter organiseert zijn werk efficiënt en toontzelfdiscipline. Het vermogen om te luisterenen te communiceren wordt ook genoemd.Recent (7 juni 2013) heeft de ENCJ de SofiaDeclaration on judicial independence andaccountability vastgesteld. Deze lijkt vooral inhet teken te staan van de financiële crisis ende bezuinigingsoperaties die daarvan hetgevolg zijn, evenals van pogingen van regeringszijdein sommige Europese landen (denkaan Hongarije) om de rechterlijke macht aanbanden te leggen. ‘Reductions in governmentexpenditure cannot be allowed to underminejudicial independence’ zo stelt de verklaring,om te vervolgen met:‘The prudent convention that judgesshould remain silent on matters of politicalcontroversy should not apply when theintegrity and independence of the judiciaryis threatened. There is now a collectiveduty on the European judiciary to stateclearly and cogently its opposition toproposals from government which tend toundermine the independence of individualjudges or Councils for the Judiciary.’Belangrijker is echter dat bij de Sofia Declarationook een ENCJ-rapport is vastgesteld overMinimum Standards regarding evaluation ofprofessional performance and irremovabilityof members of the judiciary. Daarin wordt eenschets gegeven van een systeem dat kanworden gehanteerd om het functioneren vanrechters te evalueren met voldoende waarborgenom inbreuken op de rechterlijke onafhankelijkheidof onpartijdigheid als gevolg vandergelijke evaluaties te voorkomen.Het rapport stelt in de eerste plaats vast datde manier waarop evaluatie van de professionaliteitvan rechters in de diverse landen vanEuropa plaatsvindt sterk verschilt. In landenmet een common law traditie (Engeland enWales, Ierland, Noord-Ierland, Schotland,Cyprus en Malta) en in enkele andere landen(Noorwegen, Zweden en Nederland) is sprakevan een tamelijk informele aanpak, zonderbureaucratische en tevoren vastgelegde proceduresen beslismomenten. De Europeselanden die meer een civil law traditie kennen(Oostenrijk, België, Bulgarije, Frankrijk, Duitsland,Hongarije, Italië, Littouwen, Portugal,Roemenië, Spanje en Turkije) hebben veelformeler en complexer evaluatiemechanismenontwikkeld, die vaak zijn vastgelegd in formelewetgeving en uitgewerkt in regelingenvastgesteld door de Raden voor de Rechtspraak.Gegeven deze diversiteit in de wijze vanvormgeving van evaluaties van rechterlijkeprofessionaliteit beveelt de ENCJ-werkgroepdie het rapport opstelde onder meer aan datevaluatiemechanismen ten aanzien van rech-74

Normenkader systeemwaarborgenterlijke professionaliteit geen betrekking moetenhebben op de legitimiteit en geldigheidvan individuele procedurele beslissingen doorde rechter, dit zou de rechterlijke onafhankelijkheidte zeer aantasten. De hoeveelheidwerk die een rechter heeft verricht kan een rolspelen in de evaluatie, evenals de vraag ofeen rechter de zogenoemde ‘doorlooptijden’voor het afhandelen van zaken haalt. Daarbijmoet de last om zich hiervoor te verantwoordenechter niet slechts bij de betreffenderechter liggen, maar is er ook een verplichtingvoor het gerechtsbestuur om te bezien of openige plaats in de organisatie (personele)knelpunten moeten worden opgelost omachterstanden te voorkomen of tegen tegaan. Het aantal keren waarin succesvolberoep wordt ingesteld tegen een uitspraakvan een bepaalde rechter ’should be usedcautiously as one of the various criteria for theevaluation of professional performance, sinceit does necessarily reflect the quality of thedecisions subject to appeal’, zo stelt deENCJ-werkgroep. De instantie die de evaluatiesverricht moet onafhankelijk zijn van deuitvoerende macht, moet overwegendbestaan uit rechterlijke ambtenaren en kanworden ingesteld bij de afzonderlijke gerechtenof bij een onafhankelijke Raad voor deRechtspraak.In een evaluatieprocedure moet gebruik wordengemaakt van een diversiteit aan betrouwbareinformatiebronnen. Indien gekozenwordt voor een formeel reguleren van deprocedure, moet dit bij voorkeur plaatsvindenin formele wetgeving. In de evaluatieproceduremoet de betrokken rechter toeganghebben tot alle documenten die daarin eenrol spelen en ook zelf gehoord worden.Bovendien moet de rechter op de hoogteworden gebracht van de uitkomst van deevaluatie en een mogelijkheid hebben omdaartegen bezwaar aan te tekenen bij eenonafhankelijke instantie. 1452.4 BevindingenDe systeemwaarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid hebben geenprominente plaats in de Grondwet gekregen.Deze regelt wel (deels) de rechtspositioneleonafhankelijkheid van de rechter, maar zwijgtgrotendeels over de zakelijke en institutionelerechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid.De enige grondwettelijke incompatibiliteitis neergelegd in art. 57, lid 2, Gw en betreftdie van Kamerlid en lid van de Raad vanState en lid van (of procureur-generaal ofadvocaat-generaal bij) de Hoge Raad. DeGrondwet geeft zodoende maar in beperktemate sturing aan de inrichting van de rechterlijkeorganisatie.De Wrra en de Wet RO bieden meer houvast.De rechtspositionele onafhankelijkheid is metname uitgewerkt in de Wrra. De zakelijke/functionele onafhankelijkheid krijgt in Nederlandvorm in de bepalingen uit de Wet RO,die inmenging van de gerechtsbesturen en deRaad voor de Rechtspraak in de rechterlijkeoordeelsvorming in individuele zaken of categorieënvan zaken uitsluit, maar is voor hetoverige niet geregeld. Wat betreft de instituti-145. Rapport ENCJ 2012-2013, p. 21-23.75

onele onafhankelijkheid (ten opzichte van deandere staatsmachten) ontbreekt een algemenewettelijke incompatibiliteitenregelingvoor rechters.Waar het gaat om de integriteit van de rechterlijkemacht valt te constateren dat ditonderwerp in Nederland bestreken wordtdoor een breed pakket aan regelgeving, datgrotendeels niet specifiek gericht is op derechterlijke macht. Relevante bepalingen zijnte vinden in het Wetboek van Strafrecht(omkoping/steekpenningen/schending ambtsgeheimen),de Wet Algemene Bepalingen enhet Burgerlijk Wetboek (belangenverstrengeling),de Wet RO (geheimhoudingsverplichting/klachtenregeling)en de Algemene WetBestuursrecht (interne klachtafhandeling).Gezien de beperkte regeling in bovengenoemdewetten, biedt soft law in Nederlandeen belangrijke aanvullende bron voor systeemwaarborgenvoor rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Vanuitde Raad voor de Rechtspraak, de Presidentenvergaderingen de NVvR zijn verschillendecodes tot stand gekomen die de individuelerechter en het gerechtsbestuur houvast bieden.De codes bevatten voornamelijk algemene,normatieve beschrijvingen van kernwaarden,zoals onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit; ze doen in hetalgemeen weinig concrete uitspraken overwelk gedrag wel of niet acceptabel is. Onderwerpenten aanzien waarvan de codes alertheidvragen, betreffen onder andere de nevenfuncties,politieke en religieuze uitingen enongewenste vermenging van de werk- enprivésfeer. Diverse aspecten van rechterlijkeintegriteit worden in die soft law-documentennader geconcretiseerd. Uit de voor de rijksoverheidontwikkelde wettelijke normen voorambtelijke integriteit in de Ambtenarenwet enhet ARAR (die ook gelden voor de gerechten,voor zover het gaat om niet-rechterlijke ambtenaren)en de uitwerking daarvan in het zogenoemdeBIOS-instrumentarium komt nadrukkelijknaar voren dat integriteitsbeleidmeer omvat dan regelgeving. Het gaat ookom inbedding van integriteitsbewaking binnende organisatie en het management vande overheidsdienst, om het organiseren vanbewustwordingsbevordering én om structurelecontrole en handhaving, opdat integriteitsbewakingmeer is dan het reageren opincidenten.Het grootste deel van het onderzoek waarvanin deze paragraaf verslag is gedaan, brengtde relevante Europese en internationale normenin kaart. De balans opmakend kunnen weconstateren dat het Europese en internationalenormenkader weinig dwingend de preciezeinstitutionele structuur voorschrijft voor(lid)staten als het gaat om de kernwaardenvan onafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit van de rechterlijke macht. Zo verzethet EVRM zich niet tegen de inzet van rechters-plaatsvervangers,het vervullen van nevenwerkzaamhedendoor de rechter en verplichthet EVRM evenmin tot een uitgewerktwettelijk stelsel van toedeling van zaken. Welblijkt in het bijzonder uit de casuïstiek van de76

Normenkader systeemwaarborgenStraatsburgse jurisprudentie dat in concretegevallen de rechterlijke onafhankelijkheid enonpartijdigheid met voeten kunnen wordengetreden. Deze rechtspraak laat immers ziendat sommige institutionele constructies, die inzijn algemeenheid art. 6 EVRM-proof zijn,zoals de inzet van rechters-plaatsvervangers,in de concrete omstandigheden van het gevaleerder het gevaar lopen onder de EVRMgrenzente komen.Als het gaat om de onafhankelijkheid enonpartijdigheid van de rechterlijke macht isvoor Nederland, zoals eerder gezegd, vooralde Straatsburgse jurisprudentie over art. 6EVRM van belang. Deze rechtspraak is vooreen belangrijk deel mede sturend voor de softlaw-instrumenten die op Europees en internationaalniveau tot stand zijn gebracht. De softlaw-documenten die op mondiaal niveau zijnvastgesteld, knopen ook aan bij de interpretatieveoordelen en General Comments van hetVN-Mensenrechtencomité over art. 14 IVBPR,maar die oordelen en comments voegen geenwezenlijke extra elementen toe aan de standaardenontwikkeld in de EHRM-jurisprudentieover art. 6 EVRM.Een opvallende ontwikkeling is de groeiendehoeveelheid en betekenis van genoemde softlaw-normen, met name ook waar het gaat omrechterlijke integriteit. Deze normen beogenalgemene noties over onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit nader te preciserentot voor de werkvloer hanteerbare vuistregels.Vanuit het internationale en Europese niveauwordt de ontwikkeling van nationale gedragscodesvoor (en vanuit) de beroepsgroep vanrechters gestimuleerd, vooral om het draagvlakvoor deze gedragsnormen te garanderenen om de discussie over de beroepsethiekbinnen de rechtspraak levend te houden.Daarnaast winnen deze soft law-normensteeds meer aan juridisch gewicht door depraktijk van met name het Hof Straatsburg omdaarmee nadere invulling te geven aan welbindende normen. 146 Zo zoekt het Hof welaansluiting bij aanbevelingen van het Comitévan Ministers of bij oordelen van de VeniceCommission met betrekking tot de rechtsstatelijkheidvan (de invulling van) bepaaldenationale instituties, wat bij uitstek mogelijk isals de commissie al dan niet op verzoek vanhet desbetreffende land over dat onderwerpheeft geadviseerd. 147In het arrest Volkov t. Rusland verwees het Hofbijvoorbeeld naar het European Charter onthe Statute for Judges. Het Hof citeerde deBasic Principles van de VN in de zaak Amihalachioaiet. Moldavië ter ondersteuning vande overweging dat de onafhankelijkheid vanrechters in het algemene belang van desamenleving moet worden gewaarborgd doorde staat. 148 De Recommendation CM/Rec(2010)12 werd al geciteerd in vierEHRM-arresten. Treffend ook is de uitspraakHarabin. 149 Hierin erkent het Hof dat de onafhankelijkheidvan rechters niet alleen beoordeeldwordt in het licht van art. 6 EVRM, maardat ook onder meer de Bangalore principleshier betekenis hebben. In de zaak blijkt eentoets aan deze principles niet nodig, maar hetbestaan van soft law en het nut hiervan is146. Zie hierover uitgebreider in Barkhuysen & Van Emmerik 2010.147. O.a. EHRM 15 januari 2009, nr. 42454/02 (Menchinskaya/Rusland).148. EHRM 20 april 2004, nr. 60115/00, EHRC 2004, 54.149. EHRM 20 november 2012, nr. 58688/11, EHRC 2013, 58, m.nt. E. Mak (Harabin/Slowakije).77

daarmee nogmaals door het Hof bevestigd. 150Bovendien maakt het overzicht van relevanteinternationale documenten in dit arrest duidelijkdat het EHRM in deze zaak ook kennisheeft genomen van diverse andere rechterscodesen aanverwante documenten: RecommendationCM/Rec(2010)12, de Basic Principleson the Independence of the Judiciaryvan de VN, de Magna Carta of Judges van deCCJE, het ENCJ Judicial Ethics Report 2009-2010 en de Resolutie van de European Associationof Judges van 4 september 2011 overwetgevingsherzieningen betreffende de rechterlijkemacht in Slowakije (par. 104-110 vanhet arrest). Ook wordt soft law ingezet opdeelgebieden waar het Hof zelf kennis overontbeert. 151In zijn algemeenheid kan dan ook wordengesteld: soft law is voor het EHRM van grotewaarde bij de uitleg van het EVRM. 152 De indit onderzoek genoemde stukken van soft lawkunnen daarom ook niet te gemakkelijk terzijdeworden geschoven. Zij kunnen immersblijk geven van een bepaalde opinio iuris dievervolgens via de rechtspraak van het Hof tothard law verheven wordt (of althans: kan worden).153De nationale en internationale soft law-normenmet betrekking tot onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit vervullen vanuithet perspectief van de individuele rechter eenmeervoudige rol. Het zijn normen die enerzijdsde rechter beperkingen opleggen in zijnvrijheid om te handelen, namelijk voor zoverdie handelingen een aantasting zouden (kunnen)opleveren van zijn professionele statuuren van het aanzien van de rechtspraak alsgeheel. In die zin zijn het normen, op de nalevingwaarvan een rechter kan worden aangesprokenin het kader van evaluaties op professioneelgedrag of bij integriteitsonderzoeken.Tegelijkertijd bevatten in het bijzonder deinternationale soft law-normen ook de nodigeaanknopingspunten of preciseringen voor eenversterking van de rechtspositie van de individuelerechter. Zo wordt in de Straatsburgsejurisprudentie in een aantal zaken betreffendede uitoefening van tuchtrecht de rechtsbeschermingvan rechters op grond van art. 6EVRM nader ingekleurd en versterkt met softlaw-normen. Deze normen benadrukken dater een duidelijke wettelijke regeling moet zijnmet betrekking tot het opleggen van disciplinairesancties jegens rechters, dat besluitentot het opleggen van dergelijke sancties goedmoeten worden gemotiveerd en dat, ook bijrechters met vastgestelde integriteitsgebreken,het volgen van de in formele wetgevingvastgelegde procedures om sancties op teleggen essentieel is.Een laatste constatering die na de beschrijvingen analyse van het nationale en internati-150. EHRM 20 november 2012, nr. 58688/11, EHRC 2013, 58, m.nt. E. Mak (Harabin/Slowakije).151. Zie EHRM 20 mei 2010 (Oluic t. Kroati), waarin soft law-normen van de WHO inzake geluidsoverlast werdenaangegrepen om te beoordelen of art. 8 niet werd geschonden door nachtelijke muziek.152. Flauss 2002, p. 159-182.153. Vgl. EHRM 12 november 2008, nr. 34503/97 (Demir & Baykara/Turkije), waarin Turkije aan een niet-geratificeerdonderdeel van het Europees Sociaal Handvest gebonden werd, omdat de acceptatie van het ESH door overigelanden werd gezien als een teken van het bestaan van een opinio iuris die ertoe leidt dat binding – ratificatieonverlet – een volkenrechtelijk gegeven is geworden.78

Normenkader systeemwaarborgenonale normenkader met betrekking tot desysteemwaarborgen kan worden gedaan, isdat het beeld van de kernwaarden voor derechter zoals dat hieruit naar voren komt redelijkuniform is. De diverse documenten hanterensoms een verschillende indeling van kernwaarden,maar echt significante inhoudelijkeverschillen zijn er niet. Op het internationaleniveau tekent zich een behoorlijke consensusaf over de inhoud van de kernwaarden onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit.Wat betreft de Nederlandse normstelling valtop dat deze in vergelijking met de internationalenormstelling relatief veel aandacht geeftaan de aan onafhankelijkheid verbondenwaarde van autonomie van de individuelerechter (zakelijke/functionele onafhankelijkheid,zie paragraaf 2.2.1.1). De NVvR-Rechterscodebenoemt autonomie als apartewaarde, waar de meeste internationale documentendit niet zo expliciet doen. 154 Daarnaastheeft de individuele autonomie van de rechterveel aandacht gekregen bij de totstandkomingvan de Wet op de Raad voor de Rechtspraaken de Wet organisatie en bestuur gerechten,resulterend in de huidige art. 23, lid 2en 3, en art. 24, 96 en 109 Wet RO.154. Vgl. Mak & Ayrir 2011, p. 302-309.79

Aandachtspunten in Nederland33.1 IntroductieIn dit hoofdstuk komen verschillende knelpuntenaangaande de rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit in Nederlandaan bod. De beschouwing is gebaseerdop drie verschillende typen onderzoeksbronnen:een Nederlandse literatuurstudie, internationaleassessments van de rechtsstaatNederland en interviews met 25 rechters(inclusief twee dubbelinterviews) en tweeofficieren van justitie. Hieronder volgt eenoverzicht van aandachtspunten waarop in diebronnen de nadruk wordt gelegd. De paragraafsluit af met een selectie van een aantalknelpunten, waarop in paragraaf 3.2 tot enmet 3.6 dieper wordt ingegaan. In paragraaf3.7 zetten we de sterke en zwakke kanten vande Nederlandse systeemwaarborgen op eenrij.3.1.1 Nederlandse literatuurOp basis van studies naar en literatuur overhet functioneren van de rechtspraak in Nederlandkan allereerst een aantal aandachtspuntenworden geduid. Op verschillende puntenis door (wetenschappelijk) auteurs de suggestiegedaan dat het Nederlandse stelsel mogelijkniet conform de eisen van onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit is ingericht.Een eerste analyse levert een veelheid aanonderwerpen op: variërend van lidmaatschapvan politieke partijen, de positie van de Raadvoor de Rechtspraak, de wrakingsprocedure,tot media-uitlatingen door politici over zakendie nog onder de rechter zijn. Meer thematischgeordend levert een eerste quickscanvan literatuur het volgende beeld aan mogelijkeknelpunten op.Institutionele onafhankelijkheid• rol en positie van de Raad voor de Rechtspraak;• positie van de Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State als eenonafhankelijke en onpartijdige rechter;• benoemingsprocedure raadsheren van deHoge Raad en de rol van de TweedeKamer;• maatregelen die de toegang tot de rechterbeperken.80

Aandachtspunten in NederlandZakelijke onafhankelijkheid• publieke debatten waarin politici, mediaen het publiek zaken bespreken die nogonder de rechter zijn.Persoonlijke onafhankelijkheid/onpartijdigheid• interne onafhankelijkheid;• maatregelen proceseconomie, werkdruk;• nevenfuncties van rechters, rechtersplaatsvervangers;• wrakingsregeling als passend instrument;• toedeling van zaken.De rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheidstaan als fundamentele vereisten vande rechtsstaat in het hart van het constitutionelewetenschappelijk onderzoek. Voor integriteitgeldt dat niet. Het begrip is meer diffuusen niet bij uitstek een juridische norm,die nader in regelgeving is uitgewerkt. Beschouwingenover mogelijke knelpunten tenaanzien van de integriteit van de rechterlijkemacht in Nederland komen in de juridischewetenschap nagenoeg niet voor.De onderzoeksopdracht vraagt naar mogelijkeversterking van de onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit van de rechterlijkemacht, waarbij gedacht is aan versterkingendie de rechtspraak zelf kan bewerkstelligen.Dat heeft tot gevolg dat er vooraf voorgekozen is om met name het derde thema(persoonlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid),naast integriteit, in de knelpuntenanalysecentraal te stellen.3.1.2 Internationale assessmentsTransparency InternationalVerschillende organisaties hebben recentelijkde integriteit en het integriteitsbeleid van(onder meer) de Nederlandse rechterlijkemacht langs een meetlat gelegd. Voorafgaandaan onderhavig onderzoek was het assessmentvan Transparency International al beschikbaar.1 Deze organisatie wordt gesteunddoor de Europese Commissie en brengt in 25Europese landen met de hulp van een nationaleonderzoeker de integriteitsstatus in kaart.‘Integriteit’ wordt breed opgevat. Om corruptieeffectief tegen te kunnen gaan, wordt ookgelet op de mate van onafhankelijkheid vande rechterlijke macht, de transparantie en demate waarin de rechterlijke macht verantwoordelijkkan worden gehouden voor het optredenvan haar leden. De integriteit van alleNederlandse instituties is door deze organisatieals goed beoordeeld. Ook de rechterlijkemacht krijgt de kwalificatie strong. Desondanksmaakt Transparency International ookenkele meer kritische kanttekeningen, die kortsamengevat de volgende zijn:• bezorgdheid over de onafhankelijkheid enonpartijdigheid van de rechter-plaatsvervanger;• bezorgdheid over publieke debattenwaarin politici, media en het publiek zakenbespreken die nog onder de rechter zijn(sub judice-regel), waardoor het gevaarvoor oneigenlijke beïnvloeding bestaat;• onduidelijkheid in de wijze van zaakstoedeling;1. Transparency International Netherlands 2012.81

• bezorgdheid over de non-interventionculture binnen de rechterlijke macht, waardoorer twijfels zijn of integriteitsdilemma’sworden besproken.Deze geïdentificeerde zwakkere punten vanhet Nederlandse rechtssysteem zien vooral opde persoonlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheidvan de rechter, en zijn integriteit.GRECOIn de loop van het onderzoek is daarnaast hetevaluatierapport van GRECO (Groupe d’Étatscontre la corruption) gereedgekomen. 2 Dezeorganisatie is in 1999 opgericht door de Raadvan Europa en monitort de mate waarin landenvoldoen aan maatstaven van anticorruptie.Daartoe brengt het landenrapporten uit.Met name het vierde (meeste recente) rapportis van belang voor de rechterlijke macht, omdathet expliciet de corruptiebestrijding binnende rechterlijke macht mede als themaheeft.GRECO benadrukt dat Nederland traditioneelzeer hoog scoort in internationale rankingsinzake integriteit 3 en dat ook het vertrouwenin de rechtspraak hoger ligt dan het Europese(EU) gemiddelde. Waar gemiddeld 37% vande respondenten aangeeft te denken datcorruptie wijdverbreid is onder leden van derechterlijke macht, geeft in Nederland slechts16% dat antwoord. 4 Meer in het algemeengeldt dat de Nederlandse samenleving wordtgezien als een high trust society. Mede doordat hoge algemene vertrouwen vindt onderzoeknaar integriteitsschendingen zeer weinigplaats en bestaan er weinig regels en proceduresom een dergelijk onderzoek naar vermeendeintegriteitsschendingen uit te voeren.Ten aanzien van een aantal onderwerpenplaatst de organisatie meer kritische kanttekeningenen doet het twee concrete aanbevelingentot het nemen van maatregelen. Onderwerpendie in GRECO’s kritischebelangstelling staan, betreffen:• de praktijk van zaakstoedeling binnengerechten;• de informele wijze van verschoning doorrechters;• de beperkte controle die plaatsvindt opde juistheid van de registratie van nevenfuncties;• de praktijk van rechters-plaatsvervangers;• aandacht voor rechters die zaken behandelenmet zeer gevoelige (geheime) informatie;• de vanzelfsprekendheid waarmee de integriteitvan de rechterlijke macht somswordt aangenomen.De aandachtspunten die GRECO noemt komenvoor een groot deel overeen met deeerder daar Transparency International genoemdethema’s. De persoonlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit trekkende voornaamste aandacht. Op twee puntenzet GRECO kritiek wat zwaarder aan en beveelthet Nederland aan:• dat de incompatibiliteit van het gelijktijdigvervullen van het rechterschap en hetlidmaatschap van de Eerste of TweedeKamer wettelijk wordt neergelegd; en2. Greco Evaluation Report Netherlands 2012.3. Vgl. de bevinding in het Global Competitiveness Report van het World Economic Forum, http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2012-2013/, p. 393.4. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 7.82

Aandachtspunten in Nederland• dat het regelgeving, richtlijnen en beleiddoorneemt om te bezien of rechtersplaatsvervangersover geschikte maatstavenen richtsnoeren beschikken om metbelangenverstrengeling en andere aanintegriteit gerelateerde onderwerpen omte gaan. 5De in deze internationale rapporten gesignaleerdeknelpunten komen in de volgendeparagrafen terug, waarin op enkele specifiekethema’s wat dieper wordt ingegaan.3.1.3 InterviewsDaarnaast hebben we bekeken wat de doorons geïnterviewde rechters zelf beleven alsbelangrijke debatten. In interviews is aan 24rechters en twee hoofdofficieren van justitiede vraag voorgelegd wat zij op dit momentzien als de grootste debatten, dan wel knelpuntenals het gaat om rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Onderde betrokken rechters bevonden zich zoweljunior- en seniorrechters als rechters met eenbestuurlijke taak. Uit alle verschillende sectorenis met rechters gesproken. Een deel vanhen is werkzaam bij rechtbanken, een deel bijhoven en een deel bij rechterlijke instantiesdie in hoogste instantie rechtspreken. Driegeïnterviewde rechters zijn tevens (deels)werkzaam bij de rechtersopleiding van deSSR. Hoewel naar aanleiding van dit beperkteaantal diepte-interviews geen uitsprakenkunnen worden gedaan over wat ‘de rechter’vindt, geven de antwoorden wel patronen tezien en wijzen zij op thema’s die kennelijk vrijbreed binnen de rechterlijke macht leven. Inonderstaande tabel staat een overzicht vanknelpunten die, in volgorde van aantal maalgenoemd, door rechters naar voren zijn gebracht.6Uit het overzicht is duidelijk dat rechters éénthema duidelijk het meest associëren metdebatten over en bedreigingen van hun rechterlijkeonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit: de mogelijke invloed van managementmaatregelenop de wijze waarop zij individuelezaken behandelen. Meer dan de helftvan de geïnterviewde rechters geeft aan diteen belangrijk thema te vinden. De managementmaatregelensturen op de productie vanhet gerecht, welke maatregelen nauw verbandhouden met de wijze waarop de rechtspraakwordt gefinancierd. Het aantal afgedane zakenbepaalt immers in hoge mate de financieringvan het betrokken gerecht. 7 Rechterswijzen er onder meer op dat de productiedrukvan invloed kan zijn op het aantal aanhoudingenvan zaken, de beslissing om de zaakenkel- dan wel meervoudig af te doen, of aldan niet een prejudiciële vraag te stellen aanhet Hof van Justitie. Vanzelfsprekend gevenniet veel rechters aan zich beperkt te voelen inconcrete zaken, maar wijzen zij vooral op devrees dat beginnend rechters zich te veelonder druk laten zetten, dan wel het gevaardat de individuele productiecapaciteit (te veel)invloed gaat hebben op het carrièreperspectiefvan de rechter. Verschillende rechtersuiten, in het verlengde daarvan, zorgen over5. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 49.6. Knelpunten die hooguit een- of tweemaal zijn benoemd, zijn niet in dit overzicht opgenomen.7. Besluit financiering rechtspraak, Stb. 2005, 55.83

Aantal maalgenoemdin interviewAantal maalals eerstepuntbenoemdTotaalManagementmaatregelen, mede i.v.m. de financieringsstructuur13 5 13 (*5)‘Chipshol-affaire’ / integriteit van de individuele9 4 9 (*4)rechterNevenfuncties 7 5 7 (*5)Werkdruk die afdoening van een individuele zaak7 3 7 (*3)beïnvloedtDe mate waarin rechters moeten deelnemen aan het 7 2 7 (*2)maatschappelijk debat en zich moeten verantwoordenin de mediaKritiek van politici op individuele rechtszaken, tanend 5 1 5 (*1)gezag van de rechter als publieke ambtsdragerRegelgeving die de beslissingsruimte van de rechterbeperkt4 4de positie van de Raad voor de Rechtspraaken de mate waarin deze daadwerkelijk eenbuffer kan vormen tussen de politiek en derechterlijke macht.Nauw verwant aan vorenstaand debat is hetpunt van de invloed van de werkdruk op deafdoening van de individuele zaak. De werkdrukkan zo hoog liggen, dat de rechterervaart niet de tijd aan de zaak te kunnenbesteden, die deze eigenlijk wat complexiteitbetreft verdient. Die werkdruk is niet alleen tewijten aan de genoemde managementmaatregelen.Ook het vereiste van rechtspraak binneneen redelijke termijn, de complexiteit vanhet recht in een meerlagige rechtsorde en decomplexiteit van de gereguleerde materie,leidt tot een spanning tussen snelheid eninhoudelijke zorgvuldigheid. Zou de inhoudelijkezorgvuldigheid het te vaak moeten afleggentegen de gewenste snelheid, dan vreestmen voor een uitholling van het gezag van derechter.Een ander thema dat veel aandacht krijgt,betreft de integriteit van de individuele rechteren het tegengaan van een mogelijke schijn84

Aandachtspunten in Nederlandvan partijdigheid. Ongeveer een derde van derechters brengt de zogenoemde ‘Chipshol-affaire’aan de orde. Een van de procespartijenin die zaak betichtte rechter Westenberg vanpartijdigheid. Deze zou door rechter Kalbfleisch,een kennis van Westenberg en eenvriend van de tegenpartij, gevraagd zijn omeen oordeel te vellen in de zaak. Beideoud-rechters werden later vervolgd wegensmeineed, omdat zij in rechte over hun onderlingevriendschap zouden hebben gelogen. 8De Chipshol-affaire wordt in de interviewsgekwalificeerd als zeer beschadigend voor hetvertrouwen van de maatschappij in de onpartijdigheidvan de rechter. Dat betekent echterniet dat de geïnterviewden menen dat deChipshol-affaire op een vaker voorkomendfenomeen duidt. Veel geïnterviewde rechtersgeven aan dat de zorg voor integriteit ‘diep inde genen’ van de rechter zit. Het vertrouwenin de integriteit van collega’s is zeer hoog,waarbij men ervan uitgaat dat collega’s oneigenlijkebelangen op geen enkele wijze latenmeespelen in het proces. Desondanks geeftongeveer een derde van de geïnterviewderechters aan de rechterlijke macht behoorlijkkwetsbaar te vinden voor aantijgingen vanbelangenverstrengeling en rechterlijke partijdigheid.Zaken die in dat verband wordengenoemd, betreffen het lange tijd onvolledigeregister van nevenfuncties, het gebrek aaninzicht in de persoon van de rechter en zijnfamiliale banden, de beperkte mogelijkhedenvan de individuele rechter om zich tegenaantijgingen te verdedigen en de beperkteaanspreek- en verantwoordingscultuur binnengerechten.Aansluitend op het thema van belangenverstrengelingkomt in de interviews regelmatigde mate waarin de rechter kan deelnemen aanhet maatschappelijk debat aan bod. Verschillenderechters geven aan dat een lastigeworsteling te vinden. Enerzijds noemt men demaatschappelijke behoefte aan transparantieen de professionele behoefte om zich goed telaten informeren over de werking van hetrecht in de maatschappij. Anderzijds wijst menop het gevaar van de schijn van partijdigheidbij te nauwe banden met bepaalde partijen,beroepsgroepen of ketenpartners. Daarnaastkan informatie over individuele zaken of rechtersdoor de media gemakkelijk onjuist wordenweergeven of worden verdraaid. Mengeeft aan het een lastige afweging te vindenof de rechter, buiten de uitspraak om, kandeelnemen aan dat publieke debat.Een derde belangrijk thema ziet op de staatsrechtelijkepositie van de rechter. Ongeveereen vijfde van de rechters geeft aan zich zorgente maken om de druk die vanuit DenHaag op de rechterlijke taakvervulling wordtuitgeoefend. Politici leggen naar hun oordeelsoms te weinig besef aan de dag van de positievan de rechter in het staatsbestel. Daarbijdenkt men allereerst aan politici die rechterlijkebeslissingen in individuele zaken vancommentaar voorzien, zelfs als die zaken nogonder de rechter zijn. Ook vestigt men deaandacht op regelgeving die de beoordelingsvrijheidvan de rechter (te veel) inperkt,8. Beiden zijn op 13 juni 2013 in hoger beroep vrijgesproken van meineed, Hof Arnhem-Leeuwarden 13 juni 2013,ECLI:NL:GHARL:2013:CA3061 en ECLI:NL:GHARL:2013:CA3063.85

zoals het voorstel inzake minimumstraffenvoor recidive bij zware misdrijven, 9 of hetinitiatiefvoorstel van Taverne om rechterlijketoetsing van wetten aan internationale verdragenuit te kunnen sluiten. 10Daarnaast zijn ook wel zorgen geuit over detoegang tot het proces. Sommige zaken kunnennog maar lastig aan de rechter wordenvoorgelegd. Daarbij wijst men op voorstellentot verhoging van de griffiegelden en deversobering van de gefinancierde rechtsbijstand.Daardoor dreigt het ‘middensegment’weg te vallen. Huishoudens met een middeninkomenkunnen in mindere mate hunrechtszaak voorleggen aan een onafhankelijkeen onpartijdige rechter. Dat zou ook invloedkunnen hebben op de rechtsontwikkeling.Tevens wijst men op maatregelen waardoorzaken buiten de rechter om worden afgedaan,zoals de OM-beschikkingen 11 en het horizontaaltoezicht in belastingzaken, waarbij eenbelanghebbende en de belastingdienst eenconvenant afsluiten over de belastingplichten.Het eerste thema (proceseconomische drukop de beslechting van de individuele zaak) enhet tweede thema (integriteit, transparantieen professionaliteit) komen terug in de navolgendeaandachtspuntenanalyse. Op hetderde thema wordt niet nader ingezoomd, nude onderzoeksopdracht primair vraagt naarmogelijke versterkingen van de onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit van derechterlijke macht, die de rechterlijke machtzelf kan bewerkstelligen. Het derde thema isvan groot principieel belang, maar vraagthoofdzakelijk optreden of reflectie aan de kantvan wetgever, politici en media.In de volgende paragrafen staan centraal dein de internationale assessments genoemdeknelpunten, aangevuld met in de Nederlandseliteratuur nadrukkelijk benoemde aandachtspuntenen de bevindingen vanuit de interviews.Paragraaf 3.2 behandelt de nevenfuncties vande rechter en de rechter-plaatsvervanger,paragraaf 3.3 de zaakstoedeling binnen gerechten,paragraaf 3.4 de interne onafhankelijkheid,paragraaf 3.5 de maatregelen in hetkader van de proceseconomie en afsluitend inparagraaf 3.6 het integriteitsbeleid.3.2 Nevenfuncties van de rechter en derechter-plaatsvervanger3.2.1 NevenfunctiesRegelingZoals in paragraaf 2.2.1 is uiteengezet geldenin Nederland weinig incompatibiliteiten voorde rechter. In de wet is slechts concreet vastgelegddat rechters ‘niet tevens advocaat ofnotaris zijn dan wel anderszins van het verlenenvan rechtskundige bijstand een beroepmaken’. 12 Als overkoepelende, algemenenorm geldt dat rechters geen betrekkingenvervullen ‘waarvan de uitoefening ongewenstis met het oog op een goede vervulling vanhun ambt of op de handhaving van hun onpartijdigheiden onafhankelijkheid of van het9. Kamerstukken II 2011/12, 33 151, nr. 2. Dit wetsvoorstel is ingetrokken bij brief op 12 februari 2013, KamerstukkenII 2012/13, 33 151, nr. 10.10. Kamerstukken II 2011/12, 33 359 (R 1986), nr. 2.11. Art. 257a Wetboek van Strafvordering, ingevoerd per 1 februari 2008, Stb. 2008, 4 (Wet OM-afdoening).12. Art. 44, lid 1, Wrra.86

Aandachtspunten in Nederlandvertrouwen daarin’. 13 Wettelijk uitgangspunt isderhalve dat nevenbetrekkingen zijn toegestaan.De regering heeft ook expliciet aangegeven‘het vervullen van nevenbetrekkingenop zichzelf geenszins bezwaarlijk [te] achten,integendeel’. 14Dit uitgangspunt is tevens leidend in de LeidraadOnpartijdigheid, 15 de Leidraad Nevenfuncties16 en de Gedragscode Rechtspraak. 17Ook komt het ‘geoorloofd, tenzij-principe’terug in de NVvR-Rechterscode. 18 Een nevenbetrekkingis dus in beginsel geoorloofd,tenzij hierdoor schade wordt berokkend aanhet vertrouwen in de rechtspraak. Concreter isin de Leidraad Onpartijdigheid aangegevendat een rechter moet voorkomen dat zijnnevenfuncties ertoe leiden dat hij in verschillendeinstanties (zoals een bezwaarschriftencommissieof een klachtencommissie) overdezelfde zaak oordeelt en dat een rechter dietevens een politieke nevenfunctie vervult ‘zicher immer van bewust [dient] te zijn dat dit zijnonpartijdigheid kan beïnvloeden’. 19 De ministerheeft hierover aangegeven te bezien of decombinatie van een lidmaatschap van deTweede en de Eerste Kamer met het rechterschapheroverwogen moet worden. 20Het hebben van nevenbetrekkingen hoeft nietop gespannen voet te staan met art. 6 EVRM.Art. 6 EVRM garandeert een onpartijdigerechter, waarbij het EHRM een onderscheidmaakt tussen subjectieve en objectieve onpartijdigheid.Nevenbetrekkingen zijn geoorloofd,mits (de schijn van) partijdigheid teallen tijde wordt vermeden. 21KritiekIn de literatuur ontvangt de ruime mogelijkheidvan de Nederlandse rechter om nevenfunctieste vervullen in het algemeen weinigkritiek. In beginsel is de heersende gedachtedat nevenbetrekkingen nuttig kunnen zijnvoor de rechter ten behoeve van een noodzakelijkevoeling met de maatschappij. 22 Daarnaastwordt ook de maatschappelijke ervaringals een voordeel gezien. Toch vestigen verschillendeauteurs er de aandacht op datnevenfuncties de onpartijdigheid en de onafhankelijkheidvan de rechter in gevaar kunnenbrengen. 23 Met name de rechter als politieke13. Art. 44, lid 4, Wrra.14. Kamerstukken II 2004/05, 29 937, nr. 3, p. 1.15. Aanbeveling 3 Leidraad onpartijdigheid. De Leidraad onpartijdigheid van de rechter is in 2004 vastgesteld doorde Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en door de presidenten van de rechtbanken en de gerechtshoven.In de leidraad staan aanbevelingen ter versterking van de onpartijdigheid van de rechter.16. Par. 2.1 en met name aanbevelingen 1 en 2 Leidraad nevenfuncties.17. Par. 1 en 3 Gedragscode Rechtspraak.18. Par. 2.3.2 en 2.3.3 NVvR-Rechterscode.19. Aanbeveling 3 Leidraad onpartijdigheid. De Rechterscode stelt het stelliger: de rechter [aanvaardt] toch geenvolksvertegenwoordigende functie, omdat hij zich ervan bewust is dat dit de schijn van partijdigheid kan oproepen(par. 2.3.2).20. Kamerstukken I 2011/12, 29 937, nr. C, p. 6.21. Zie ook hoofdstuk 2. Vgl. Kamerstukken I 2011/12, 29 937, nr. C, p. 7.22. Kuijer 2009, p. 280 en Melai, Groenhuijsen e.a. 2006a.87

actor trekt de aandacht. In het licht van demachtenscheiding bevreemdt het dat eenrechter zijn ambt kan vervullen, terwijl hijdaarnaast een rol vervult binnen de wetgevendemacht door een mogelijk lidmaatschapvan een vertegenwoordigend orgaan, zoalsvan de Eerste of de Tweede Kamer. Ook kande schijn van partijdigheid in geding zijn alsde rechter moet oordelen over de rechtmatigheidvan wetten, waarover hij eerder als Kamerlidheeft gestemd. De wetenschappelijkeliteratuur is daar in overwegende mate zeerkritisch over en acht de tijd rijp voor een wettelijkverbod op het gelijktijdig vervullen vaneen rechterlijke functie en een functie bij dewetgevende of uitvoerende macht. 24 Ook opinternationaal vlak is deze kritiek op de mogelijkepolitieke dubbelfunctie van de rechtergeuit. Van de twee aanbevelingen die GRECOin zijn in 2013 gepubliceerde rapport tenaanzien van de rechterlijke macht doet, heeftde eerste aanbeveling hier expliciet betrekkingop: ‘that a restriction on the simultaneousholding of the office of judge and that ofmember of either Chamber of Parliament belaid down in law’. 25 Dat de NVvR-Rechterscodeals regel geeft dat de rechter geenvertegenwoordigende functie aanvaardt, isnaar het oordeel van GRECO onvoldoendewaarborg om de ongewenste dubbelfunctiedaadwerkelijk te voorkomen. GRECO spreektzich overigens niet uit over een mogelijklidmaatschap van de rechter van een vertegenwoordigendorgaan op decentraal niveau.Maar ook bij een dergelijk lidmaatschap komtde vraag op of het in het licht van de machtenscheidingaanvaardbaar is dat een persoonzowel een rechterlijke taak als een taaktot het (mede) vaststellen van decentraleregelgeving vervult.De onwenselijkheid van het vervullen van eenfunctie binnen de uitvoerende macht, trekt inmindere mate de aandacht. Reden zal zijn dathet bij beroepsrechters vrijwel niet zal voorkomendat zij een dergelijke nevenfunctie vervullen(tenzij het een lidmaatschap van eenbezwaarschriftenadviescommissie betreft).Voor de rechter-plaatsvervanger ligt datanders. Ook een ambtenaar van een bestuursorgaankomt in beginsel voor het rechterplaatsvervangerschapin aanmerking. Ookdaartegen kunnen staatsrechtelijke bezwarenbestaan, omdat ambtenaren ondergeschiktenzijn van het desbetreffende bestuursorgaan.De rechterlijke onafhankelijkheid en debestuurlijke gezagsrelatie passen in dat lichtniet goed bij elkaar.Zoals in paragraaf 3.1.3 bleek zijn de rechterlijkenevenfuncties zeer regelmatig benoemdals een van de belangrijkste debatten als hetgaat om de onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit van de Nederlandse rechter.Daarbij is vooral het belang van een goederegistratie benadrukt. De geïnterviewde rechtersbekritiseerden nauwelijks het ‘geoorloofd,tenzij’-principe, noch de politieke nevenfunctie.Mogelijk komt een dergelijk lidmaatschapvan een vertegenwoordigend orgaan dusdanigweinig voor dat de geïnterviewden diemogelijkheid nauwelijks op het netvlies hebbenstaan.23. O.a. Bovend’Eert 2008, p. 31 e.v.; Van den Eijnden 2011, par. 6.6; Kuijer 2004, p. 419 e.v.24. Bovend’Eert 2008, p. 31 e.v; Van den Eijnden 2011, p. 407 e.v.; Kuijer 2004, p. 421 en Kuijer 2009, p. 284.25. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 27 en 49.88

Aandachtspunten in Nederland3.2.2 Register nevenfunctiesRegelingOm te kunnen beoordelen of de rechterlijkeonafhankelijkheid of onpartijdigheid in gevaarkan komen door een nevenfunctie, is het (voorzowel gerechtsbestuur als voor procespartijen)belangrijk om goed op de hoogte te zijn vande nevenfuncties die de individuele rechter inde praktijk bekleedt. Op basis van art. 44 en44a Wrra wordt de kennisgeving van eennevenbetrekking opgenomen in een publiektoegankelijk register. Sinds 1997 bestaat diewettelijke plicht tot het melden – en bijhouden– in een register. 26 Per 1 januari 2013 zijnenkele wijzigingen in art. 44 en 44a Wrradoorgevoerd, waardoor het onder anderewettelijk verplicht is het register elektronischraadpleegbaar te maken en duidelijker iswelke gegevens over de nevenfunctie moetenworden gemeld en in het openbaar registermoeten worden opgenomen. 27KritiekIn de praktijk bleek de registratie verschillendetekortkomingen te hebben: in het registerbleken nevenfuncties te ontbreken, informatiebleek soms te basaal weergegeven(bijvoorbeeld, bestuursfunctie zonder aanduidingvan de betreffende organisatie) en hetregister bleek onvoldoende te worden bijgehouden.28 In 2011 onthulden journalistenopnieuw onregelmatigheden in de registratievan nevenfuncties. 29 Transparency Internationalwas hier kritisch over. 30 GRECO voegdedaaraan een kritische opmerking toe over debeperkte controle die plaatsvindt op de juistheidvan de registratie van nevenfuncties. DeRaad voor de Rechtspraak heeft de gerechtsbesturenopgeroepen rechters te wijzen ophun meldingsplicht. In het kader van effectievehandhaving van integriteitsnormen lijktdat GRECO echter niet ver genoeg te gaan.Voor het behoud van een hoog vertrouwen inde rechtspraak lijkt het essentieel dat ook dejuistheid van de registratie wordt onderzochten geverifieerd. 31Een goede registratie van nevenfuncties wordtin de interviews breed onderschreven. Eenenkele rechter merkt op de registratie nog vrijbeperkt te vinden. Om de mogelijkheid vanbelangenverstrengeling tegen te gaan en deschijn van partijdigheid te voorkomen, zouook inzicht in de familiale banden van derechter de voorkeur hebben. De betrekkingenvan de partner van de rechter kunnen immerseen reden zijn om zich ten aanzien van bepaaldezaken te verschonen. Ook de LeidraadOnpartijdigheid benoemt de gezins- en fami-26. Voorheen in art. 43 Wrra.27. Kamerstukken II 2004/05, 29 937, nr. 1-3; Stb. 2012, 664. Er zijn kamervragen gesteld over rechters die hunnevenbetrekkingen niet opgeven. Aan de hand hiervan vindt een natrekking plaats of alle nevenbetrekkingeninderdaad gemeld zijn. De resultaten van deze natrekking zijn nog niet beschikbaar, Aanhangsel Handelingen II2012/13, nr. 1737.28. Kuijer 2004, p. 422 met verwijzing naar het WODC-rapport van Eshuis & Dijkhoff 2000.29. Eikelenboom & Groot 2011a, Eikelenboom & Groot 2011b, Eikelenboom & Groot 2011c. Ook in 2013 berichtHet Financieele Dagblad over onvolledige registers: Groot, Eikelenboom & Willems 2013.30. Transparency International Netherlands 2012, p. 101.31. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 31.89

liebanden en de (neven)functie van de partneren nauwe bloed- en aanverwanten als omstandighedendie hem mogelijk beïnvloeden endie voor hem een reden kunnen zijn om eenzaak niet te behandelen. 32 Het is de vraagwaarom alleen de eigen nevenfuncties in eenopenbaar register te raadplegen zijn en nietook de functies van de partner of nauwebloed- en aanverwanten. Door de maatschappijen procespartijen daar geen inzicht in teverschaffen, laat men het aan de geïnternaliseerdeafweging van de rechter over of er eengevaar voor belangenverstrengeling bestaat.Ter relativering van het belang van registratiewordt nu en dan gewezen op de praktijk vanwraking en het lage aantal wrakingsgrondendat de nevenbetrekking betreft. 33 Daar kanechter tegenover worden gesteld dat denaam van de rechter niet altijd (ruim) voorafgaandaan de zitting bekend is gemaakt enook vlak voor de zitting de zaak nog aan eenandere rechter kan worden toegewezen. Partijenhebben daardoor niet altijd de mogelijkheidom een afweging te maken of zij belangenverstrengelingvrezen.3.2.3 Rechter-plaatsvervangerRegeling en praktijkEen rechter-plaatsvervanger is iemand die,naast zijn hoofdbetrekking, als rechter optreedt.In beginsel kan elke jurist die aan bepaaldevoorwaarden voldoet, benoemd wordentot rechter-plaatsvervanger. Wettelijkebeperkingen zijn echter dat een advocaat dieook rechter-plaatsvervanger is, niet werkzaammag zijn als rechter-plaatsvervanger in derechtbank (of het gerechtshof) waarbij hij alsadvocaat is ingeschreven. 34 Daarnaast mageen rechterlijke ambtenaar die werkzaam is bijeen tot het Openbaar Ministerie behorendparket geen rechter-plaatsvervanger worden. 35De inzet van rechters-plaatsvervangers is opzichzelf niet in strijd met de vereisten van art.6 EVRM. 36Per 1 januari 2013 is de Wet rechtspositierechterlijke ambtenaren gewijzigd. De parlementairebehandeling heeft een aantal jaargeduurd. Al in 2007 is het wetsvoorstel metalgemene stemmen door de Tweede Kameraangenomen. Hierbij is het amendement omtot een algeheel verbod voor advocaten omals rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijnverworpen. Het amendement voor een verbodvoor advocaten om als rechter-plaatsvervangerwerkzaam te zijn in de rechtbank (ofhet gerechtshof) waarbij hij als advocaat isingeschreven, is wel aangenomen. Volgens deminister draagt dit amendement bij aan rechterlijkeonpartijdigheid; de schijn van belangenverstrengelingtussen rechterlijke en advocatuurlijkewerkzaamheden wordt hiermeeverkleind. 37 Nu het aantal arrondissementenbeperkt is van negentien naar elf (en voorgerechtshoven van vijf naar vier) zijn de mogelijkhedenom als advocaat ook als rechter-32. Aanbevelingen 1 en 4 Leidraad onpartijdigheid.33. Dat is het geval in 6 van de 641 zaken, Van Rossum & Tichelaar 2013, p. 1345.34. Art. 44, lid 2, Wrra.35. Art. 44, lid 3, Wrra.36. Zie hierover uitgebreider in hoofdstuk 2.37. Kamerstukken I 2011/12, 29 937, nr. C, p. 3 (MvA).90

Aandachtspunten in Nederlandplaatsvervanger te functioneren territoriaalbeperkter geworden.Wat hiervoor is vermeld over de toegestanenevenbetrekkingen van rechters kan vrijwelanaloog worden toegepast op rechters-plaatsvervangers.Zo geldt dus ook voor rechtersplaatsvervangersde plicht om nevenbetrekkingente melden aan het gerechtsbestuur enom deze op te nemen in het digitaal te raadplegenregister. Bij rechters-plaatsvervangerswordt daarnaast in het register vermeld of zijlanger dan twee jaar niet zijn opgeroepen alsrechter-plaatsvervanger. 38 Voor justitiabelen ishet op deze manier zichtbaar dat een plaatsvervangergedurende die periode niet alszodanig werkzaam is geweest binnen hetrechterlijk college. Daarbij moet wel de kanttekeningworden gemaakt dat de onderzoekersin hun hoedanigheid van rechter-plaatsvervangerde ervaring hebben dat juist denaam van de rechter-plaatsvervanger nogweleens ontbreekt op de uitnodiging voor dezitting.Uit de interviews blijkt dat de praktijk vanrechters-plaatsvervangers wat wisselt perafdeling en per gerecht. Zo geeft men aan datin de afdeling Strafrecht meer gebruik wordtgemaakt van rechters-plaatsvervangers, dan inde overige afdelingen. Bij sommige gerechtentreden vrijwel alleen gepensioneerde rechtersals rechter-plaatsvervanger op, bij anderegerechten is de kring ruimer. Eén geïnterviewdegeeft aan dat binnen zijn gerechtadvocaten geheel zijn uitgesloten, ook als zein een ander ressort werkzaam zijn. De meesterechters geven aan dat het binnen hun gerechtde afspraak is dat rechters-plaatsvervangersdie hun hoofdbetrekking elders hebbenalleen deel mogen uitmaken van een meervoudigekamer en niet mogen optreden alsvoorzitter. Die regels staan vaak niet op papier.Alleen het Hof ’s-Gravenhage en de Rb. Bredahebben op internet een protocol inzake deinzet van plaatsvervangers ontsloten. 39 Hetprotocol van het Hof besteedt, als aanvullingop de Leidraad Onpartijdigheid, vooral denodige aandacht aan de raadsheer-plaatsvervangermet een wetenschappelijke functie. Zokan deze niet als partijdeskundige optreden inzaken die bij het Hof dienen of kunnenkomen, en kan hij geen artikelen of notenschrijven met betrekking tot uitspraken ineerste aanleg die in hoger beroep bij het Hofkunnen komen. Het protocol van de Rb. Bredabepaalt onder meer dat rechters-plaatsvervangersalleen om bijzondere redenen wordeningezet: bij pieken in zaken of vanwege debijzondere expertise. Het protocol bevat eenaparte bepaling over de werving en selectievan de rechter-plaatsvervanger. De selectieziet vooral op de toets van de bijzonderedeskundigheid. Uit de interviews blijkt datdaarnaast de Rb. Gelderland en het Hof Arnhem-Leeuwardeninterne richtlijnen hebben.De Gelderlandse richtlijn over de inzet van(honorair) rechters-plaatsvervangers is vanzeer recente datum en oogt het meest uitge-38. Art. 44a, lid 9, Wrra.39. www.rechtspraak.nl/Organisatie/Gerechtshoven/Den-Haag/RegelsEnProcedures/Pages/Inzetraadsheren-plaatsvervangers.aspxenwww.rechtspraak.nl/Organisatie/Rechtbanken/Zeeland-West-Brabant/OverDeRechtbank/Documents/Inzet-rechters-plaatsvervangers-Breda.pdf(onder Rb. Zeeland-West-Brabant).91

eid. Daarin staan limitatief de situatiesopgesomd waarin de (honorair) rechter-plaatsvervangerkan worden ingezet. Naastgenoemde hoofdregel over de inzet in meervoudigekamers, bevat de richtlijn regels overscholing, intervisie en evaluatiegesprekken. Zobepaalt de richtlijn onder meer: ‘De teamvoorzittervan het team waarin de honorairerechter-plaatsvervanger wordt ingezet, zorgtervoor dat de inzet plaatsvindt onder zodanigecondities dat de kwaliteit van het werkvan de honorair rechter-plaatsvervangergewaarborgd is. Tot die condities behoreneen inwerk- en begeleidingstraject voor denieuwe honorair rechter-plaatsvervanger,afspraken over de frequentie van de inzet,afspraken over scholing en de wijze waaropde rechter-plaatsvervanger op de hoogte blijftvan ontwikkelingen rond werkafspraken endergelijke.’ 40KritiekIn de literatuur is men het over de voordelenvan de inzet van rechters-plaatsvervangers weleens: verse instroom van externe deskundigen,expertise, flexibiliteit, financiële voordelenvoor het gerecht, perspectief van buitenen een frisse blik vormen duidelijke voordelen.41 De meeste auteurs zijn daarom niettegen het fenomeen rechter-plaatsvervanger.Wel moet de inzet van de rechter-plaatsvervangernader gereguleerd worden. 42Dé rechter-plaatsvervanger bestaat niet, deachtergrond van rechters-plaatsvervangerskan zeer variëren. Verschillende categorieënrechters-plaatsvervangers staan niet ter discussie,zoals:• de rechter-plaatsvervanger van rechtswege;43• de ‘bezoldigde’ rechter-plaatsvervanger(zoals de RAIO);• de gepensioneerde rechter-plaatsvervanger;• de buitenstaander/rechter-plaatsvervangerin opleiding. 44Wetenschappelijk personeel en bedrijfsjuristenroepen ook weinig vragen op. 45 In hetalgemeen wordt aangenomen dat de wetenschappelijkeachtergrond juist de basis is voorhet rechter-plaatsvervangerschap. 46 Herreveldwijst er wel op dat het moeilijk is om ‘zuivere’hoogleraren te vinden, die geen commerciëleband met een belastingadvieskantoor of advocatenkantoorhebben. 47 Daarnaast vindensommige commentatoren dat een academicus40. Richtlijn inzet honorair rechters-plaatsvervangers, vastgesteld door het bestuur van de Rb. Gelderland bij besluitvan 27 juni 2013.41. Malsch 2009, p. 432 en 435, Van Sonsbeeck 2007, p. 533, Melai, Groenhuijsen e.a. 2006b, en Kavelaars 2006,p. 1377.42. Kuijer 2009, p. 286-287.43. Herreveld wijst er wel op dat voorkomen moet worden dat wegbezuinigde plekken opgevuld worden door rechters-plaatsvervangersuit andere rechtbanken om hun kennis, waardoor een specialist te veel invloed kan krijgenbij meerdere rechtbanken, Herreveld 2012, p. 15.44. Kuijer 2009, p. 285.45. De Groot-van Leeuwen 2013, p. 387.46. Van Boom 2012, p. 1953.47. Zie Herreveld 2012, p. 15.92

Aandachtspunten in Nederlanddie een uitdrukkelijke opinie heeft over eenspecifiek onderwerp, zich zou moeten verschonenals hij op een zaak over dat specifiekepunt wordt gezet. 48 Van den Emster,toenmalig voorzitter van de Raad voor deRechtspraak, heeft naar aanleiding van eenrechterlijke uitspraak waarin een hoogleraarmede zitting had, de vraag opgeworpen of deinzet van hoogleraren als rechter-plaatsvervangerniet juist beperkt zou moeten worden. 49De kritiek en het debat spitsen zich echtermet name toe op de inzet van advocaten alsrechter-plaatsvervanger. Men kijkt soms negatiefaan tegen advocaten als rechter-plaatsvervanger,omdat advocaten in veel procedureseen commercieel belang hebben. Als voordelenworden genoemd dat advocaten het vakkennen en goed kunnen omgaan met procesrecht.Hoewel ze per definitie partijdig zijn inhun rol als advocaat, zouden ze die knopgoed kunnen omzetten als ze als rechter optreden.50 Ook voor (belasting)inspecteurswordt het niet altijd aanvaardbaar geacht omop te treden als rechter-plaatsvervanger. 51Aan genoemde bezwaren kan worden toegevoegddat rechters-plaatsvervangers bij devoorbereiding en behandeling van een rechtszaakde beschikking krijgen over documentenen informatie die niet algemeen toegankelijkzijn. Zo kan hij onder meer op de hoogtekomen van interne instructies, besprekingenvan de rechtszaak op een breder afdelingsoverlegen over specifieke op de zaak betrekkinghebbende stukken. Niet uitgesloten isdat die informatie relevant kan blijken voorvervolgprocedures waarin hij als advocaatbetrokken gaat zijn, waarbij zijn tegenpartijniet over die informatie beschikt. Bij dezebezwaren maakt het ook niet zoveel uit of eenadvocaat rechtspreekt buiten zijn eigen ressort;ook dan kan hij (commercieel) belanghebben bij deze rechterlijke kennis. Bovendienis de uitsluiting voor het gebied van deeigen rechtbank of het eigen gerechtshofnogal relatief voor grote landelijk (maar ookinternationaal) opererende kantoren. De kennisdie zij opdoen bij een ander gerecht kanzeer zeker ook relevant zijn voor de eigenpraktijk. Daarnaast kan de rechtsontwikkelingdie zij mede vormgeven van belang zijn voorde eigen landelijke praktijk.In 2003 werkte de Raad voor de Rechtspraakaan een voorstel om het rechter-plaatsvervangerschapbeter te reguleren en voor enkelefuncties, zoals de advocaat, volledig af teschaffen. 52 Dat voorstel heeft het niet totleidraad gemaakt. De Gedragscode Rechtspraaken de Rechterscode kennen geenspecifieke, tot de rechter-plaatsvervanger,gerichte normen. De Leidraad Onpartijdigheidkent wel een aan hen specifiek gerichteaanbeveling. Aanbeveling vijf expliciteert datde rechter-plaatsvervanger er zorg voor moetdragen dat hij geen zaken behandelt waarbijhij uit hoofde van zijn hoofdfunctie betrokkenis (geweest). De rechter-plaatsvervanger dieook advocaat is, zorgt ervoor geen zaken te48. Zie voor verwijzingen, Albert 2012, p. 2316.49. Den Haag 27 augustus 2012, zie www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Voorzitter-Raad-Terughoudend-in-gebruik-rechter-plaatsvervanger.aspx.Zie ook De Haan 2010, p. 1.50. Knapen 2009, naar aanleiding van de oratie van H. den Tonkelaar die in september 2009 plaatsvond.51. Kavelaars 2006, p. 1377; Weber 2004, p. 1187.52. Kuijer 2004, p. 426-427.93

ehandelen waarin een van zijn kantoorgenotenals zodanig optreedt dan wel heeft opgetreden.De rechter-plaatsvervanger die ookofficier van justitie is, kan niet werkzaam zijn inde strafsector van de rechtbank waar zijnparket is gevestigd. Hij draagt er bovendienzorg voor dat hij geen zaken van het eigenparket behandelt die in een andere sector vande rechtbank dienen. De wetenschapper alsrechter-plaatsvervanger krijgt geen bijzondereaandacht.GRECO heeft zich kritisch opgesteld ten aanzienvan de Nederlandse praktijk van rechters-plaatsvervangers.53 Hoewel de aanbevelinguit de Leidraad Onpartijdigheid onder deaandacht van GRECO is gebracht en het heeftvernomen dat sommige gerechten een aparteinstructie hebben voor rechters-plaatsvervangers,oordeelt GRECO dat er weinig specifiekeen structurele aandacht is voor de kwetsbarepositie van de rechter-plaatsvervanger.GRECO beveelt concreet aan dat de rechterplaatsvervangermeer handvatten moet wordengeboden om kwesties van belangenverstrengelingen andersoortigeintegriteits perikelen tegen te gaan. De verschillenderegelgeving, leidraden en codeszouden daarop moeten worden doorgenomen.‘GRECO recommends that regulations,guidelines and policies be reviewed to ensurethat substitute judges have appropriate standardsand guidance on conflicts of interestand other integrity-related matters.’ 54In de interviews wordt overwegend positiefgereflecteerd op de rechter-plaatsvervanger.Sommigen achten hen vrijwel onmisbaar voorde (strafrechtelijke) praktijk. De frisse blik vanbuiten wordt ook regelmatig als positief elementbenoemd. De meeste geïnterviewdenzien een meerwaarde in specialistische deskundigen.55 De rechter-plaatsvervanger meteen wetenschappelijke achtergrond krijgtrelatief veel aandacht, waarbij men aangeeftals rechtspraak te moeten waken voor wetenschappersdie via hun publicaties getuigenvan een sterke specifieke opvatting van hetrecht. Inzet van rechters-plaatsvervangers inmediagevoelige zaken krijgt kritiek. Daarnaastmaken enkelen de opmerking dat rechtersplaatsvervangerswel volwaardig moetenmeedraaien, zowel wat ‘rechten als plichten’betreft:• voorbereid op de zitting komen;• meeschrijven aan de uitspraak;• deelnemen aan bijscholing en aan functioneringsgesprekken.Een raadsheer geeft aan dat plaatsvervangerssoms zo’n marginale bijdrage leveren, datconcepten van uitspraken niet meer voorcorrectie en aanvullingen naar hen wordentoegestuurd. Een raadsheer uit een ander53. ‘The GET discussed at length their situation during the on-site visit and learned that courts in the Netherlandsrely significantly on substitute judges (…)’, Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 28.54. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 28 en 49.55. Het is echter de vraag in welke mate de rechter-plaatsvervanger met een wetenschappelijke achtergrond opbasis van zijn of haar expertise bewust op bepaald type zaken wordt ingezet. Dat is in ieder geval niet deervaring van de rechter-plaatsvervanger die is geïnterviewd, noch die van de twee onderzoekers die ook rechter-plaatsvervangerzijn.94

Aandachtspunten in Nederlandressort geeft aan dat inzet van plaatsvervangerstot een zwaardere belasting voor deprofessionele rechter leidt.Opvallend is dat de geïnterviewde rechtersvooral opmerkingen maken die raken aan deschijn van partijdigheid die bij partijen zoukunnen bestaan. Dat de buitenstaander ansich integriteitsrisico’s met zich brengt wordtslechts tweemaal benoemd. Die risico’s zijnbijvoorbeeld een onvoldoende besef vaninterne rechterlijke normen, mede veroorzaaktdoor een beperkte toegang tot interne informatieen de beperkte aandacht vanuit derechterlijke macht voor het reflecteren op deindividuele taakuitoefening. Zo is uit eigenervaring van de onderzoekers in hun hoedanigheidvan rechter-plaatsvervanger bekenddat men niet zonder meer een specifiekeinstructie krijgt over bijvoorbeeld hoe om tegaan met dossiers, mailverkeer of het instrumentvan verschoning. Interne integriteitsdocumentenzijn niet voor hen toegankelijk.3.3 ZaakstoedelingRegelingIn Nederland is niet bij wet geregeld hoerechtszaken binnen gerechten worden verdeeld.Het gerechtsbestuur verdeelt de werkzaamhedenvan de rechterlijke ambtenarendie werkzaam zijn bij dat gerecht (art. 41Wrra). Hoe de verschillende zaken bij de verschillenderechters terechtkomen, is minderduidelijk en transparant. Elk gerecht draagtzorg voor zijn eigen wijze van zaakstoedeling.Al enige tijd bestaan er binnen de rechterlijkemacht initiatieven om de nu per gerecht (ensoms ook binnen een gerecht) wisselendewijze van zaakstoedeling meer te uniformeren.In het voorjaar van 2012 is een werkgroep vanstart gegaan die een Code Zaakstoedelingontwikkelt, wat er uiteindelijk toe moet leidendat per gerecht (officieel bekendgemaakte engepubliceerde) zaakstoedelingsreglementenworden vastgesteld. De voorzitter van dewerkgroep Van der Meer heeft aangegevendat zes uitgangspunten vooralsnog leidendzijn bij het formuleren van de reglementen:‘De toedeling van zaken aan rechters gebeurtonder verantwoordelijkheid van de gerechtsbesturenzonder inmenging van buiten, dereglementen zijn openbaar, de zaakstoedelingvan standaardzaken gebeurt at random, eenzaak wordt in beginsel door één en dezelfderechter behandeld, in een nieuwe zaak in eenlopende kwestie wordt een nieuwe rechteraangesteld en als een rechter wordt vervangen,gaat dat altijd gepaard met een motivering.’56 Inmiddels werkt ook het Europeesnetwerk van Raden voor de Rechtspraak(ENCJ) aan een standaard voor zaakstoedeling,welke resultaten in de loop van 2014worden verwacht. Onder andere de voorzittervan de Nederlandse werkgroep neemt aanhet Europese overleg deel. In dat verbandheeft hij opgemerkt dat opvalt dat veel landende zaakstoedeling hebben geautomatiseerd,waarbij gebruik wordt gemaakt vanregels die door rechters zijn opgesteld. 57 Ophet moment van schrijven is de Code Zaakstoedelingnog niet door de Presidentenverga-56. Nieuwsbericht 16 mei 2012, www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Maximale-transparantie-over-toedeling-zaken.aspx.57. Nieuwsbericht 3 oktober 2013, www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Nederland-denkt-mee-over-Europese-standaard-voor-zaaktoedeling.aspx.95

dering vastgesteld en zijn nog geen zaakstoedelingsreglementenper gerecht vastgesteld.Tot die tijd geldt dus een mogelijk pergerecht wisselende praktijk. De basisregelsvoor die praktijk zijn meestal neergelegd in(art. 5 van) het bestuursreglement van hetspecifieke gerecht. Doorgaans luidt deze tekstals volgt.1. In de afdelingen en teams worden roostersgemaakt. Rechters worden daariningedeeld afhankelijk van de omvang vanhun aanstelling en de werkbelasting diemet de behandeling van de onderscheidencategorieën zaken en zittingen isgemoeid.2. Bij de inroostering van rechters op deonderscheiden categorieën van zaken enzittingen wordt onder meer zo veelmogelijk rekening gehouden met:a. de algemene rechterlijke ervaring dievoor de behandeling van eenbepaalde soort zaken of zaak wordtgeëist;b. de specifieke kennis en/of ervaring opeen bepaald rechtsgebied die voor debehandeling van een bepaalde soortzaken of zaak wordt geëist;c. individuele omstandigheden die vaninvloed zijn op de inzetbaarheid vande rechter.3. De naam/namen van de behandelendrechter(s) zijn, voor zover al niet in deoproep vermeld, uiterlijk vanaf tweeweken voor de aanvang van de zittingdoor belanghebbenden bij het gerecht opte vragen. Van zittingen met een oproepingstermijnkorter dan twee wekenwordt/worden direct aan partijen denaam/namen van de behandelendrechter(s) bekendgemaakt, onverminderdnoodzakelijke wijzigingen op het laatstemoment. Belanghebbenden kunnen kortvoor de aanvang van de zitting bij debode navragen of er wijzigingen zijn in derechterlijke bezetting die nog niet eerderbekend waren gemaakt.Het artikel kent zeer algemene regels. Hetgeeft meer factoren aan waarmee rekeningkan worden gehouden, dan dat er daadwerkelijkeen hoofdregel wordt geformuleerd. Ookblijft het in het midden wie de beslissing totzaakstoedeling neemt.Het bestuursreglement is gepubliceerd in deStaatscourant en te raadplegen op www.rechtspraak.nl. Toch zal voor weinig buitenstaandersinzichtelijk zijn dat zij dergelijkeinformatie over zaakstoedeling in eenbestuursreglement kunnen vinden. Sterker,weinig van de geïnterviewde rechters, nietzijnde tevens bestuurder, wist aan te gevendat er geschreven regels over zaakstoedelingzijn en dat die in het bestuursreglement zijn tevinden. ‘Er zijn verschillende omstandighedendie in een grote mixer gaan en dan wordt erchocola van gemaakt’, aldus een van de geïnterviewderaadsheren.Op www.rechtspraak.nl zijn naast de bestuursreglementenook ‘zaakstoedelingsreglementen’in te zien, maar deze geven alleen antwoordop de vraag welke typen zaken op96

Aandachtspunten in Nederlandwelke fysieke vestigingen kunnen wordenbehandeld. Sommige gerechten publicerendaarnaast nog de interne opdeling inwerkstromen of teams. Doorgaans is echterniet te achterhalen welke bij naam genoemderechters deze organisatie-eenheden bezettenen hoe de zaken binnen die eenheden wordenverdeeld.UitzonderingenDe Afdeling bestuursrechtspraak van de Raadvan State heeft wel een expliciete regeling, deRegeling verdeling zaken Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State. 58 Dieregeling geeft de verdeling in kamers weer engeeft in art. 13 en 14 algemene regels overzaakstoedeling:Art. 13 (Toedeling)De zaken worden, behoudens voor zover uitde wet anders voortvloeit, in beginsel toegedeeldop volgorde van binnenkomst en rekeninghoudend met ieders belastbaarheid,ervaring en deskundigheid. De toedelinggeschiedt namens de Afdeling bestuursrechtspraakdoor de voorzitter van de Afdelingbestuursrechtspraak, in overleg met de kamervoorzittersof hun plaatsvervangers. Individueleleden van de Afdeling bestuursrechtspraakhebben geen invloed op de toedeling vanindividuele zaken.Art. 14 (Niet-toedeling)Indien feiten of omstandigheden aanwezigzijn of lijken te zijn waardoor op voorhandmoet worden geoordeeld dat de rechterlijkeonpartijdigheid schade zou kunnen lijdenindien een bepaalde zaak aan een bepaald lidvan de Afdeling bestuursrechtspraak zouworden toegedeeld, vindt deze toedeling nietplaats.Deze regeling is nog steeds flexibel, maarbevat, anders dan de bestuursreglementen,wel een hoofdregel: toedeling op volgordevan binnenkomst. Ook is concreet benoemdwie de beslissing neemt. De geïnterviewdestaatsraad geeft aan dat in de praktijk de‘planningsmedewerker staatsraden’ maandelijkseen lijst met een conceptzittingsindelingmaakt. De concrete kamerindeling is de verantwoordelijkheidvan de voorzitter, die dat inoverleg met de kamervoorzitters doet. Deevenwichtigheid van de zittende kamer wordtbekeken op een moment dat men nog nietweet waar de zaak over gaat. Pas als de kamerszijn samengesteld worden concretezaken aan de kamer toebedeeld, op volgordevan binnenkomst van de zaak. Omdat deafdeling in verschillende thematische kamersis opgedeeld, is in beginsel gewaarborgd datvoldoende deskundigheid voorhanden is. Art.13 geeft een hoofdregel met de mogelijkheidtot afwijken. Van de circa 14.000 zaken waarinde Afdeling bestuursrechtspraak jaarlijks eenuitspraak doet, wordt naar schatting in meerdan 90% de hoofdregel toegepast. Bij zakendie van groot belang zijn voor de rechtsvormingen rechtsontwikkeling of die mediagevoeligzijn, wordt wel eerst naar de zaak envooral de rechtsvragen gekeken, voordat dezittende kamer wordt samengesteld, ook dan58. Stcrt. 2012, 15097 en te raadplegen opwww.raadvanstate.nl/onze-werkwijze/bestuursrechtspraak/regeling-verdeling-zaken.html.97

aan de hand van objectief relevante factoren.Speelt bijvoorbeeld een kwestie van rechtseenheid,dan kunnen staatsraden in buitengewonedienst die hun hoofdtaak hebben bijeen van de andere hoogste rechters (HR,CRvB en/of CBB) worden ingezet. Speelt eencomplex unierechtelijk vraagstuk, dan kunnenéén of meer op dat terrein speciaal deskundigestaatsraden deel uitmaken van de zittingskamer.Als zaken binnenkomen, gaat eenervaren stafjurist aan de hand van een formulierna of een zaak deze wijze van zittingsplanningbehoeft.Een andere opvallende uitzondering biedt hetHof ’s-Gravenhage, dat de uitgangspuntenvan zaakstoedeling heeft uitgeschreven inprotocollen. Deze protocollen beschrijven hoede zaken feitelijk worden verdeeld en metwelke reden uitzonderingen kunnen wordengemaakt en door wie. ‘Het protocol beoogtzo veel mogelijk te waarborgen dat de toedelingvan zaken niet wordt gebruikt als eeninstrument om de inhoudelijke uitkomst vaneen zaak te beïnvloeden.’ 59 Concreet bepaalthet onder meer: ‘De toedeling van zakenvindt in beginsel feitelijk plaats door de daartoeaangewezen medewerkers van de administratie.Zij hanteren daarbij zo veel mogelijkde volgorde van zittingsgereed wordenvan zaken in samenhang met de beschikbarezittingsruimte. De zittingen worden zo veelmogelijk in chronologische volgorde gevuld(voorbeeld: eerst de zittingen van 1 maart,vervolgens die van 2 maart etc.).’ Specialistischekamers worden concreet benoemd, aanwie zaken op dat specialisme (zoals jeugdstrafrecht)kunnen worden toebedeeld. Megazakenen publiciteitsgevoelige zaken wordenaangemeld bij de afdelingsvoorzitter, die dezezaken toebedeelt lettend op een evenwichtigeverdeling van de bijbehorende werklastover de afdeling en op de verdeling vanknowhow bij de verschillende teams. Het is demedewerkers van de administratie verderuitdrukkelijk verboden om bij de verdeling vanzaken op enigerlei wijze in te gaan op wensenvan het Openbaar Ministerie of de verdediging.PraktijkUit de interviews blijkt dat de verdeling vanzaken geschiedt langs de lijnen genoemd inhet bestuursreglement. Zaakstoedeling isprimair een taak van de administratie. Deadministratie maakt in beginsel eerst eenplanning van zittingsdata en stelt op basis vanbeschikbaarheid enkel- en meervoudige kamerssamen. Dat is vooral een kwestie vanagendabeheer, met aandacht voor werktijdenen verhinderdata. Daarna worden zaken op dezittingslijst geplaatst, waarbij een checkplaatsvindt van omstandigheden waaronderde ingedeelde rechter zich verschoont. Deindruk op basis van de interviews is dat ditmeestal een handmatig proces is en bij uitzonderingmet behulp van computerprogramma’swordt gedaan. Voorafgaand aan de koppelingvan zaken aan data zal vaak een checkdoor een jurist hebben plaatsgevonden,waarin is bekeken of de zaak zich leent vooreen enkelvoudige dan wel meervoudige be-59. Protocol toedeling van zaken Afdeling strafrecht, www.rechtspraak.nl/Organisatie/Gerechtshoven/Den-Haag/RegelsEnProcedures/Pages/Protocol-toedeling-van-zaken-Strafsector.aspx.98

Aandachtspunten in Nederlandhandeling en of er een reden is om de zaakbewust aan bepaalde rechters toe te delen.De meeste geïnterviewde rechters geven aandat de reden om ad hoc een zaak aanbepaalde rechters toe te delen met namegelegen is in de benodigde expertise voor ofin de mediagevoeligheid van die zaak. Langniet alle rechters hebben er zicht op wie dezepotentiële uitzonderingen bemerkt en danaan bepaalde rechters toebedeelt. Andersdan in het Haagse protocol lijkt het evenminsteeds duidelijk wat als bijzondere specialismenworden gezien en welke rechters daarvoorkwalificeren. De praktijk laat ook welvariatie zien. Meestal zorgt de griffie voor dezaakstoedeling, maar er zijn ook afdelingenwaarin een rechter zich daar meer intensiefmee bezighoudt en vrijwel steeds de benodigdeexpertise daarbij betrekt. Er zijn ookgerechten die een mogelijk tekort aan expertiseanders oplossen, bijvoorbeeld door eenafdeling in meerdere specialistische teams opte delen of door een mentor beschikbaar testellen die de zittend rechter kan raadplegen.Een raadsheer geeft aan dat bij het gerechtshof,gezien de aard van de zaken die doorgaanin hoger beroep, toedeling op basis vandeskundigheid meer nodig is, vergeleken metde zaakstoedeling bij de rechtbanken. Eenrechtbankrechter geeft aan dat het in hetkader van de Nieuwe Zaaksbehandeling in hetbestuursrecht veel lastiger is geworden om inte delen op basis van deskundigheid. Bij deNieuwe Zaaksbehandeling probeert hetgerecht binnen vier maanden na binnenkomstvan het beroep de zaak op zitting te behandelen.Bij de planning van de zaak ontbrekennog regelmatig de aanvullende gronden vanberoep en het verweerschrift, zodat maarbeperkt inzicht is in de moeilijkheidsgraad vande zaak.De bestuursreglementen van de gerechtenbesteden geen aandacht aan de vraag opwelke wijze, na de indeling door de administratie,dan wel de specifieke indeling namenshet bestuur, nog wijzigingen in de toedelingkunnen plaatsvinden. ‘Noodzakelijke wijzigingenop het laatste moment’ zijn mogelijkvolgens het derde lid van de bestuursreglementen,maar onduidelijk is welke criteria eendergelijke wisseling van rechters nodig maakt.Uiteraard doet de mogelijkheid zich voor dateen ingedeelde rechter zich bij nader inzienmoet verschonen en dat dan alsnog een vervangenderechter moet worden gevonden. Ininterviews hebben we de vraag voorgelegd ofer andere omstandigheden zijn waarondereen al ingedeelde rechter van de zaak kanworden gehaald, dan wel de ingedeelderechter de zaak kan doorverwijzen naar eencollega. Geen enkele rechter heeft wetenschapvan een geval waarin een al ingedeelderechter later door het bestuur weer van dezaak is gehaald. Rechters lijken de mogelijkheidom onderling van zaak te wisselen nu endan te benutten. Vooral op rechtbankniveaugeven rechters aan dat dit hoog nodig kanzijn voor een flexibele en efficiënte zittingspraktijk.De rechter die na toedeling erachterkomt dat hij de zaak beter niet kan doen vanwegede band met een van de partijen, geeftop informele wijze de zaak terug, of ruilt met99

een collega. Een officieel verzoek tot verschoningkomt vrijwel niet voor en geschiedteigenlijk alleen als partijen al van de zittingsindelingop de hoogte zijn gebracht. Maar ookdan kiest men vaker voor een informele oplossing.Voor zaken die in eerste aanleg bij de Afdelingstrafrecht worden aangebracht geldt eenander regime. Aangezien het Openbaar Ministeriede zaken aanbrengt bij de rechter (art.258 Sv), is het Openbaar Ministerie de instantiedie primair bepaalt welke zaak wanneer opzitting komt. Bij die keuze speelt een rol of dezaak al rijp is en of de verdachte al dan nietgedetineerd is. Als gevolg van het tweede lidvan art. 258 Sv bepaalt de voorzitter van derechtbank, op voordracht van de officier vanjustitie, de dag van de terechtzitting. In depraktijk vindt de planning in vrij nauwe samenwerkingplaats. 60 De Afdeling strafrecht van derechtbank voorziet het Openbaar Ministerievan een zittingsrooster, waarin de kamers almet concrete namen van rechters zijn gevuld,inclusief de naam van de voorzitter. Vervolgensbeziet het Openbaar Ministerie welkezaak het op welk moment plant. Mogelijkbetreft de zaak een onderwerp waarvoor eengespecialiseerd team bestaat. In dat geval zalde zaak op het zittingsrooster van dat teamkomen te staan. Voor het inplannen van deoverige zaken bestaan verder geen internerichtlijnen (anders dan de ‘appointeringsafspraken’die kunnen aangeven dat een bepaaldtype zaak al dan niet meervoudig moetworden behandeld). Mogelijk kan de deskundigheidvan de voorzitter een rol spelen bij dezaakstoedeling. De geïnterviewde officierengeven aan dat een eventuele prognose vande uitkomst van het geschil in geen gevalmeeweegt. Mocht het Openbaar Ministeriezich al bemoeien met de bezetting van dekamer, dan gaat dat primair om deskundigheidof om ervaring in het geval van publicitairezaken. Kritiek op de inhoud van de vonnissenmoet alleen geleverd worden in devorm van het instellen van hoger beroep. Hetvoorstel van de zaakstoedeling gaat vervolgensnaar de voorzitter van de kamer, die nogwijzigingen kan aanbrengen.KritiekZaakstoedeling heeft als thema zeer beperktaandacht gehad vanuit de Nederlandse wetenschap,wellicht mede door de weinig duidelijkeen transparante praktijk van zaakstoedeling.Een uitzondering daarop vormt destudie van Langbroek en Fabri, die de Nederlandsepraktijk afzetten tegen de zaakstoedelingspraktijkenin vijf andere Europese landen.61 Zij kenmerken de Nederlandse praktijkals zeer flexibel, waarin het organisatiebelangvoorop staat. Vanuit het organisatorisch perspectiefkan de procesvoering zo flexibel enefficiënt mogelijk plaatsvinden. Expertisewordt bij de zaak gezocht als dat nodig is engaten in het rooster kunnen gemakkelijk wordengevuld. Anders dan in sommige anderelanden, spelen constitutionele waarden alsonafhankelijkheid en onpartijdigheid, en meerin het bijzonder het ius de non evocando (art.17 Gw: ‘Niemand kan tegen zijn wil worden60. Bevinding is mede gebaseerd op telefonische navraag bij een officier van justitie die zorg draagt voor de zaaksplanningin ‘de verkeerstoren’, een planningsbureau van het Openbaar Ministerie.61. Langbroek & Fabri 2006, en uitgebreider in Langbroek & Fabri (red.) 2007.100

Aandachtspunten in Nederlandafgehouden van de rechter die de wet hemtoekent’) geen uitdrukkelijke rol. Het ius denon evocando bevat het verbod om uitzonderings-of gelegenheidsgerechten op te richtenen garandeert dat niemand ten gevolge vanoverheidsingrepen kan worden afgehoudenvan een bij de wet opengestelde rechtsgang.62 Hoewel in sommige rechtsstelsels ditrecht wettelijk zo is uitgewerkt dat daaruit ookregels van zaakstoedeling voortvloeien, komthet ontbreken van een wettelijke regeling nietdirect in strijd met dat recht of met art. 6EVRM. 63 Toch schetsen Langbroek en Fabrienkele gevaren van de Nederlandse praktijk.Hun zorg komt er in de kern op neer dat derechterlijke macht zich zonder duidelijke enopenbare regels van zaakstoedeling bijzonderkwetsbaar maakt voor kritiek van buiten. Betichteen procesdeelnemer de rechter (of derechterlijke macht) van vooringenomenheid,omdat zijn zaak bewust aan een bepaalderechter is toebedeeld, 64 dan heeft de rechterlijkemacht nauwelijks materiaal in handenwaarmee zij kan uitleggen hoe de zaakstoedelingop objectieve wijze heeft plaatsgevonden.Vanuit het oogpunt van het versterkenvan het maatschappelijk vertrouwen in derechterlijke macht verdient het aanbevelingdat gerechten publiekelijk verantwoordingafleggen over de wijze waarop zij functioneren.De praktijk rust nu zeer op de geïnternaliseerdeprofessionele waarden van onafhankelijkheiden onpartijdigheid en dat is voor hetpubliek weinig zichtbaar. 65 Ook de LeidraadOnpartijdigheid en de NVvR-Rechterscodezien een objectief en transparant systeem vanzaakstoedeling als een (noodzakelijk) middelter bevordering van onpartijdige rechtspraak.66 Al is de leidraad nog wel erg voorzichtig;daarin lijkt vooral voor de individuelerechter te worden benadrukt dat het het gerechtvrijstaat een regeling voor zaakstoedelingte treffen. 67De internationale assessments besteden ookaandacht aan de Nederlandse praktijk vanzaakstoedeling, met name in het kader vanhet belang van de bestrijding van mogelijkecorruptie. Transparency International vestigt erde aandacht op dat in Nederland niet gewaarborgdis dat de zaakstoedeling at randomplaatsvindt. Daarnaast kwalificeert het depraktijk van zaakstoedeling als weinig transparant.68 De bevindingen van de organisatieleunen sterk op het onderzoek van Langbroeken Fabri uit 2007, aangevuld met enkele gehoudeninterviews. Inmiddels staat er denodige informatie in de bestuursreglementenen eventueel in een protocol, maar de aardvan de kritiek kan dezelfde blijven. De regelsbieden veel flexibiliteit en ruimte om in concretegevallen ad hoc een kamer samen te62. Langbroek & Fabri (red.) 2007, p. 15; Bovend’Eert 2008, p. 76.63. Langbroek & Fabri (red.) 2007, p. 15. Zie over de consequenties die art. 6 EVRM kan hebben voor de zaakstoedeling,hoofdstuk 2.64. Zie recent een vraag van Stichting De Roestige Spijker over de zaakstoedeling aan een specifieke rechter in dezaak Demmink.65. Langbroek & Fabri 2006, par. 7.2 en 7.3 en Langbroek & Fabri (red.) 2007, p. 128-129.66. NVvR-Rechterscode, par. 3.2.67. Leidraad onpartijdigheid, toelichting bij Aanbeveling 9.68. Transparency International Netherlands 2012, p. 95 en 96.101

stellen. Over een specifieke wijze van zaakstoedelingis de organisatie kritisch: de praktijkwaarin de eerste letter van de achternaam vande gedaagde bepalend is voor de toedelingvan de zaak, wat eventueel tot manipulatiedoor repeatplayers kan leiden. Die kritiek zouoverigens ook in het voordeel van het Nederlandsesysteem kunnen worden omgedraaid:de flexibele Nederlandse praktijk maakt hetzeer lastig voor partijen om de zaakstoedelingaan de rechter te beïnvloeden. De rechter zelfkan echter wel de nodige invloed hebben. Inhet rapport wordt een opmerking van eengeïnterviewde weergegeven dat rechters zichsoms te gemakkelijk van een zaak terugtrekken.Ook GRECO geeft aan dat de zaakstoedelingweinig duidelijk en transparant is. 69 Andersdan Transparency International heeft GRECOkennis kunnen nemen van een ontwerpregelingvan de door de Presidentenvergaderingin het leven geroepen Werkgroep zaakstoedeling.GRECO moedigt deze ontwikkeling aanen dringt erop aan om deze algemene regelsnader te preciseren. ‘The GET supports thecurrent efforts of judiciary to make case allocationpolicies more transparent and uniform.The recent revision of the judicial map and theconcomitant reduction of the number ofcourts certainly offers opportunities to strivefor a better balance between the desirableuse of random methods in case allocation,while maintaining the necessary specializationof judges.’ 70 Ook de voorgestelde regel overde wijze waarop een ingedeelde rechter dezaak kan teruggeven aan het gerechtsbestuurwordt nadrukkelijk onderschreven. 71Kritiek op de informele praktijk waarin derechter zich bij gevaar voor een schijn vanpartijdigheid terugtrekt, is wel al eerder geuit.Was al de naam van de behandelend rechterbekendgemaakt, maar blijkt kort van tevorendat deze door een ander wordt vervangen,dan kan dat bij procespartijen de vraag oproepenwaarom die eerste rechter ‘van hun zaakis gehaald’. Zeker wanneer de eerste rechteral onderzoekshandelingen heeft verricht, kaner schijn van oneigenlijk gebruik ontstaan. 72Een wijziging in die huidige informele praktijkvergt overigens aanpassing van de verschillendecodes. Zo is opvallend dat de LeidraadOnpartijdigheid (zonder kritiek) uitsluitendregels geeft voor de informele terugtrekkingen niet voor de verschoning. 73 De NVvR-Rechterscodeexpliciteert dat de rechter over dereden van verschoning transparant naar partijenbehoort te zijn. 74 Hoe zich dat verhoudttot de praktijk van informele terugtrekkingblijft daarbij onduidelijk.In de interviews geven verschillende rechtersaan de behoefte aan transparantie vanuit demaatschappij te begrijpen. Geen enkele geïnterviewderechter heeft aangegeven dat hijvermoedt dat er op dit moment misstandenzijn bij zaakstoedeling die door meer duidelijkeregels zouden moeten worden opgelost.69. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 24.70. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 24.71. Greco Evaluation Report Netherlands 2012, p. 29.72. Langbroek 2010, p. 103-110.73. Leidraad onpartijdigheid, p. 1.74. NVvR-Rechterscode, p. 5.102

Aandachtspunten in NederlandEnkele rechters wijzen erop dat een openbaargemaakteregeling van zaakstoedelingeen schijntransparantie kan opleveren. Dehoofdregel is at random zaakstoedeling, maarin zaken waarin het echt spannend wordt, zaldaarvan worden afgezien en juist die uitzonderingsgevallenzijn lastig algemeen te regelen.Al geeft een rechter van de Rb. Amsterdamwel aan dat daar een intern protocolbestaat voor het samenstellen van een meervoudigekamer voor grote, publicitair gevoeligezaken. Ook meer formele regels inzakeverschoning kunnen schijnzekerheid geven. Inhet geval een rechter om een oneigenlijkereden van de zaak af zou willen, is de kansgroot dat een gemotiveerd verzoek in devorm van een wel geëigende reden is vatten.Vooral rechters werkzaam in eerste aanleggeven aan belang te hechten aan de weinigformele wijze waarop rechters zaken kunnenteruggeven aan de team- of afdelingsvoorzitter,dan wel onderling met collega’s kunnenruilen. Voor een efficiënte omgang met zittingstijden -capaciteit is behoefte aan flexibiliteit.3.4 Interne afstemming binnen derechtspraakRegeling en praktijkDe onafhankelijkheid van de rechter kan nietalleen in geding komen door het handelenvan de andere twee staatsmachten. Ook heteigen handelen van de rechtspraak kan deonafhankelijkheid van de individuele rechteronder druk zetten. Binnen de rechterlijkemacht vindt in diverse gremia afstemmingplaats over hoe moet worden omgegaan metrechtsvragen en de organisatie van het proces.Daarnaast vindt binnen de gerechtensoms ook collegiale afstemming over individuelezaken plaats om de rechtseenheid enrechtsgelijkheid te verzekeren. Deze paragraafgaat kort in op beide typen overleggen.Om eenduidig beleid te voeren, de rechtspraakte coördineren en overeenstemming tevinden over verschillende thema’s, wordt doorrechterlijke instanties samengewerkt. Aan dieinterne afstemming tussen gerechten ligt eenstreven naar rechtseenheid, rechtsgelijkheiden voorspelbaarheid van het recht ten grondslag,wat essentieel is voor het vertrouwen inde rechtspraak. 75 Zowel binnen het civielrecht, het bestuursrecht als het strafrecht vindt(geïnstitutionaliseerd) overleg plaats en wordener gedragslijnen vastgesteld en handelwijzenafgestemd. Soms resulteert dat in rechterlijkeregelingen, zoals een regeling vooralimentatienormen, oriëntatiepunten voorstraftoemeting of landelijke procesregelingen.76 Hoewel deze rechtersregelingen nietdelen in de bindende werking van wettelijkeregelingen, bestaat intern de norm dat individuelerechters deze regelingen toepassen,dan wel bij afwijken die beslissing nader motiveren.In deze zin werken zij als richtlijnen.Daarnaast vindt afstemming plaats tussenrechtscolleges over de uitleg en toepassingvan algemene rechtsregels binnen verschillendeterreinen van het recht. Zo bestaat inhet bestuursrecht de praktijk waarin de ver-75. Zie ook Polak 1988, p. 99; Schoep 2013, p. 276.76. Zie o.a. Van Dijk 2007, p. 37-52; Boone e.a. 2006, m.n. par. 5.5; Teuben 2004.103

schillende hoogste rechtscolleges bijeenkomenom mogelijke verschillen in jurisprudentielijnente bespreken en beter op elkaar af testemmen. 77Bij de afstemmingsoverleggen tussen gerechtenworden primair afspraken gemaakt overde uitleg van rechtsvragen. Dergelijk overlegvindt ook intern binnen een specifieke afdelingvan een gerecht plaats, maar daar zalvooral aan de hand van concrete zaken wordenbesproken of zich nieuwe rechtsvragenvoordoen, dan wel of de huidige koers bij debeantwoording van rechtsvragen moet wordenbijgesteld.Er bestaat nauwelijks regelgeving voor hetrealiseren van intern beleid en rechterlijkesamenwerking. In art. 23 lid 3 en art. 94 WetRO staat alleen dat het bestuur van degerechten en de Raad voor de Rechtspraak detaak hebben om de juridische kwaliteit enuniforme rechtstoepassing te bevorderen c.q.activiteiten op dat gebied te ondersteunen.Een belangrijke beperking in deze taak vanhet gerechtsbestuur is dat het niet mag tredenin de procesrechtelijke behandeling van, deinhoudelijke beoordeling van, noch de beslissingin een concrete zaak. 78 Deze exceptie zietdus niet op categorieën van zaken, zodatbijvoorbeeld kan worden afgesproken welkecategorieën door een enkel- dan wel meervoudigekamer worden behandeld. Hoewelde regering van oordeel was dat noch deGrondwet, noch het EVRM zich verzet tegendwingende bevoegdheden van gerechten tenopzichte van individuele rechters, werd tochgekozen voor bovengenoemde onafhankelijkheidsexceptie.De reden daarvoor was ondermeer gelegen in de negatieve reacties vanuitde rechtspraak op algemene en bijzondereaanwijzingsbevoegdheden van het bestuur. 79Ook voor de Raad voor de Rechtspraak is eenbegrenzing aangebracht voor wat betreft detaak tot bevordering van uniforme rechtstoepassing(art. 96 Wet RO), met de kanttekeningdat deze raad ook ten aanzien van categorieënvan zaken over beperkte bevoegdhedenbeschikt.Dat individuele rechters hun beslissingafstemmen met collega’s dan wel op rechtersregelingenis voor de NVvR-Rechterscodeeen vanzelfsprekendheid. ‘De rechter is verantwoordelijkvoor zijn eigen beslissing ookals hij daarvoor collega’s consulteert. (…) Derechter geeft zich rekenschap van het belangvan het bevorderen van rechtseenheid doorhet recht toe te passen en zich daarbij inbeginsel te richten naar aanbevelingen metdraagvlak onder collega-rechters zoals dealimentatienormen en de kantonrechtersformule.’80KritiekIn het algemeen wordt de noodzaak tot interneafstemming breed gevoeld. Rechtseenheidwordt niet alleen geborgd door derechtsmiddelen van hoger beroep en cassatie,77. Zie o.a. De Moor-van Vugt 2007.78. Laatste zin, art. 23, lid 3, en art. 24, lid 2, Wet RO.79. Kamerstukken II 1999/00, 27 181, nr. 3, p. 36-37. Zie voor een kritische beschouwing, Bovend’Eert 2008, p. 101-103.80. NVvR-Rechterscode, toelichting op par. 2.2, p. 4.81. Zie o.a. Bovend’Eert 2008, par. 4.6, met verwijzingen naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet organisatieen bestuur gerechten en de Wet Raad voor de rechtspraak.82. Schoep & Schuyt 2005, p. 12; De Wijkerslooth 2007, p. 196.104

Aandachtspunten in Nederlandmaar ook door afstemming tussen en binnengerechten. Een gevoelig punt is de matewaarin de individuele rechter aan deze interneafstemming gebonden is. Vanuit zijn rechtsstatelijkepositie kan die binding zeer beperktzijn. De rechter is uitsluitend gebonden aande wet en aan het recht. Binnen de ambtelijkeorganisatie is de rechter in de uitoefening vande rechtsprekende taak niet ondergeschiktaan een hoger gezag. Daar tegenover staatdat de rechter als professional rechtsgelijkheiden rechtszekerheid moet bieden en zich bezintop de mate waarin zijn uitspraak ook naaanwending van een rechtsmiddel stand kanhouden. 81 Die mogelijke spanning tussenautonomie en professionaliteit ligt ook beslotenin (de toelichting op) gedragsnorm 2.2 uitde NVvR-Rechterscode, waarin de nadrukzowel op zijn individuele vrijheid als op zijnprofessionele verantwoordelijkheid ligt.Zoals hierboven is vermeld, ontbreekt er eenuitdrukkelijke wettelijke grondslag voor landelijkeoverlegorganen en wordt slechts beknoptopdracht gegeven aan gerechtsbesturen ende Raad voor de Rechtspraak om te zorgenvoor uniformiteit in en kwaliteit van de rechtspraak.De vraag kan worden opgeworpen inhoeverre er voor de rechterlijke macht eenmandaat of bevoegdheid bestaat om over tegaan tot rechterlijke samenwerking in de vormvan regelgeving. In de literatuur wordt welopgemerkt dat het in het licht van het legaliteitsbeginselproblematisch is dat er geenexpliciete wettelijke grondslag bestaat voor(landelijke) overleggen, zoals themagroepenvan de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.82 Daarnaast kan in het kader van descheiding van de wetgevende en rechtsprekendemacht rechterlijke samenwerking en dedaaruit volgende regelingen als problematischworden beschouwd. Daar waar rechterlijkeafstemming resulteert in algemene (rechters)regelingen, die qua opzet en formuleringovereenkomen met wetgeving en waaraan derechter in de praktijk zich gebonden acht, rijstde vraag of rechters daarmee niet op de stoelvan de wetgever gaan zitten. 83 In het verlengdevan de kritiek op de ‘wetgevende’rechters ligt de kritiek op de beperkte openbaarheiden transparantie. Hoewel steedsmeer interne afspraken en regelingen wordengepubliceerd via bijvoorbeeld de website vande rechtspraak, juridische tijdschriften en deStaatscourant, blijft een aantal regelingenslechts intern circuleren. 84 Ook blijkt uit deinterviews dat er bijeenkomsten plaatsvindenwaar verschillende bestuurders van gerechtenaanwezig zijn, waarbij afspraken wordengemaakt die niet terug te vinden zijn in notulen,verslagen of rapporten. Deze praktijk kanspanning opleveren met het beginsel vanadversarial proceedings en de regel datpartijen op de hoogte moeten zijn van (enmoeten kunnen reageren op) ‘all evidenceadduc ed or observations filed with a view toinfluencing the court’s decision’. 8583. Schoep 2013, p. 288.84. Schoep 2013, p. 297.85. Zie hiervoor onder andere: EHRM 20 februari 1996, Reports 1996-I, p. 195 e.v. (Lobo Machado/Portugal);EHRM 20 februari 1996, Reports 1996-I, p. 224 e.v. (Vermeulen/België); EHRM 18 februari 1997, NJ 1998/590(Nideröst-Huber/Zwitserland); EHRM 27 maart 1998, NJ 1999/110 (J.J./Nederland); EHRM 27 maart 1998, NJ1999/111, m.nt. W.D.H. Asses (K.d.B./Nederland); EHRM 14 juni 2001, NJ 2001/592 (Kress/Frankrijk); EHRM 26februari 2002, NJ 2002/553 m.nt. S.F.M. Wortmann (Fretté/Frankrijk).105

Intern beleid en interne afstemming raken ookde rechterlijke onafhankelijkheid. De rechtermoet zijn beslissing kunnen baseren op zijneigen, vrije oordeelsvorming over feiten enrechtsgronden, zonder enige binding tenopzichte van partijen of de overheid en zonderdat zijn beslissing door een andere instantiedan een andere, hogere, rechter kan wordengewijzigd. 86 In dat licht is wel kritiek geuitop de praktijk waarin rechters intern binnende afdeling van hun gerecht over zaken overleggen,buiten de raadkamer om. Zo sluit hetius de non evocando uit dat anderen dan derechter en het gerecht dat door de wet metde beslechting van het geschil zijn belast inde raadkamer aanwezig zijn. 87 Interne afdelingsoverleggenwaarin rechters bepreken ofde lijn uitgezet door een meervoudige kameropvolging verdient, is lastig voor te stellen losvan enige discussie over de inhoud van eennieuwe zaak, die aanleiding vormt voor devraag. Op die wijze hebben ook andere rechters,behalve de rechters die officieel in debehandelend kamer zitting hebben, invloedop de beslissing van het geschil. Die praktijktast in zekere zin het beginsel van hoor enwederhoor in het proces aan en maakt eeninstrument als wraking minder effectief. Uit deinterviews blijkt dat daar waar de rechters zichinformeel terugtrekken of verschonen bijzaken die mogelijk tot een belangenverstrengelingleiden, het zich om diezelfde redenterugtrekken uit afstemmingsoverleggenvrijwel niet voorkomt. Zo kan de rechter meteen mogelijk belangenconflict toch invloed opde zaak uitoefenen.In de interviews brengen rechters uit zichzelfnauwelijks zorgen over de interne onafhankelijkheidnaar voren (tenzij die bedreigd wordtdoor maatregelen in het kader van de proceseconomie,zie hierna). Geen van de rechtersgaf aan problemen te ervaren met debinding aan rechtersregelingen. Daarbij speeltdat men zich daadwerkelijk vrij acht om in eenindividueel geval anders te beslissen dan isafgesproken. Wel moet dan expliciet wordengemotiveerd en verantwoord wat daar dereden voor is. Veel geïnterviewde rechtersgeven aan veel waarde te hechten aan rechtszekerheiden rechtseenheid, waardoor men dealgemene binding aan rechtersregeling alsvanzelfsprekend ervaart. Kritische opmerkingendie werden gemaakt hadden vooral betrekkingop regelingen die de wetgever maakten die te sterk interfereren met het recht optoegang tot de rechter, dan wel de rechterlijketaakuitoefening (bijvoorbeeld wanneer minimumstraffenworden voorgeschreven).Vanuit het belang van rechtszekerheid enrechtsgelijkheid vinden vrijwel alle rechtershet vanzelfsprekend dat binnen de afdelingvan een gerecht overleg plaatsvindt over deconsistentie van de eigen jurisprudentie. Erblijken niet veel regels te gelden over wat welen wat niet op een dergelijk overleg aan deorde kan worden gesteld. Zo vindt men hetweinig problematisch om daar ook concretezaken te bespreken, omdat zonder inzicht inde concrete zaak lastig over de preciezebeantwoording van rechtsvragen kan wordennagedacht. Vaak heeft de zitting dan al plaatsgevondenen is er geraadkamerd, maar is de86. Teuben 2004, p. 28.87. Jessurun D’Oliveira 1999, p. 377-384.106

Aandachtspunten in Nederlanduitspraak nog niet gewezen. Veel rechters,vooral op rechtbankniveau, geven aan ookbuiten een dergelijk afdelingsoverleg met eencollega-rechter over concrete zaken te spreken.Omdat vrijwel uitsluitend in enkelvoudigekamers recht wordt gesproken, geeft men aaner als professional behoefte aan te hebbenom over beslissingen te overleggen. Desgevraagdgeeft men aan daarbij weinig te denkenaan mogelijke belangenverstrengeling.Bij de Hoge Raad ligt de praktijk anders. Nadatde zaak aan bepaalde raadsheren is toegewezen,bekijken deze rechters de zaak enmaken een beoordeling. Vervolgens wordtechter geraadkamerd met alle raadsheren diede civiele of strafkamer of de desbetreffendeafdeling van de belastingkamer bezetten.Eenieder kan zijn visie op de zaak inbrengen.De concepten van arresten krijgt eenieder tezien, ook in de belastingkamer en de strafkamer(hoewel daar (in verband met de massaliteit)geldt dat de 80a- en 81-zaken daarvanzijn uitgezonderd). Hoewel elke zaak plenairkan worden besproken, gelden er internecodes hoe daarmee moet worden omgegaan.Zo gaven de twee geïnterviewde raadsheren(onder wie de president) aan dat in beginselalleen op het plenair afstemmingsoverlegover zaken mag worden gesproken en dat allenotities over de inhoud van de zaak met alleraadsheren moeten worden gedeeld. Raadpleegtmen eens daarbuiten een raadsheervanwege zijn specifieke deskundigheid, danmoet daar op het afstemmingsoverleg meldingvan worden gemaakt. Deze interne codeondervangt voor een deel de kritiek die opintern rechterlijk overleg is geuit. Ook binnende Afdeling bestuursrechtspraak van de Raadvan State is er dergelijk afstemmingsoverleg,al neemt daar de zittingskamer in beginsel hetinitiatief voor overleg in dat gremium. Alsregel geldt dat de zittingskamer met eenconcreet voorstel naar het afstemmingsoverlegkomt.3.5 Maatregelen inzake proceseconomieRegeling en praktijkDe rechterlijke macht draagt niet alleen zorgvoor een inhoudelijk zorgvuldige berechtingvan geschillen, maar ook voor berechtingbinnen een redelijke termijn. Die tijdige berechtingvormt een aspect van het fundamentelerecht op een eerlijk proces, zoals neergelegdin art. 6 EVRM. Er bestaan verschillendeinstrumenten om rechtspraak binnen eenredelijke termijn te optimaliseren. Belangrijkeinstrumenten zijn in handen van het gerechtsbestuur,dat belast is met de organisatie en debedrijfsvoering van het gerecht (art. 23 WetRO). Als onderdeel van die bestuurstaakdraagt het onder meer zorg voor de vaststellingen de uitvoering van de begroting, in welkkader het bestuur alle bij het gerecht werkzameambtenaren algemene en bijzondereaanwijzingen kan geven (art. 24 Wet RO). Datfinanciële en bedrijfsmatige beheer kan totdiverse maatregelen leiden die de proceseconomiebeogen te vergroten. Het tweede lidvan art. 23 Wet RO expliciteert dat het bestuurbij de uitvoering van zijn beheerstaken niet107

mag treden in de procesrechtelijke behandelingvan, de inhoudelijke beoordeling vanalsook de beslissing in een concrete zaak of incategorieën van zaken. Die begrenzing wordtnog eens expliciet herhaald in punt 4 van deGedragscode Rechtspraak. De NVvR-Rechterscodebelicht de grens vanuit het perspectiefvan de individuele rechter: ‘Met inachtnemingvan organisatorische en bestuurlijke kadersclaimt de rechter zeggenschap over de wijzewaarop hij zijn werk inricht.’ 88De bedrijfsvoering is niet het exclusieve domeinvan het gerechtsbestuur. Ook de Raadvoor de Rechtspraak komt die taak toe. Zobereidt hij de begroting voor de rechtspraakals geheel voor, kent hij budgetten toe aan degerechten en houdt hij toezicht op de financiënen de bedrijfsvoering van de gerechten(art. 91 Wet RO). Deze raad kan in dat kaderaanwijzingen geven aan de gerechtsbesturen.De raad zelf kan weer aanwijzingen ontvangenvan de minister van Veiligheid en Justitie,indien de minister dit noodzakelijk acht methet oog op een goede bedrijfsvoering van derechterlijke organisatie (art. 93 Wet RO). Jaarlijksstelt de raad een begrotingsvoorstel op,dat de minister in beginsel overneemt. Opbasis van art. 97 Wet RO worden bij AMvBregels gesteld met betrekking tot de financiering.89 Die regels hebben geleid tot het zogenoemdeLamicie-systeem, waarbij verschillendecategorieën zaken een bepaaldekostprijs hebben. Het gerecht is voor de bekostigingafhankelijk van de productie die hetop jaarbasis haalt. 90KritiekIn paragraaf 3.1.3 kwam al naar voren dat demaatregelen in het kader van de proceseconomiebij uitstek het thema is waar de geïnterviewderechters zich het meeste zorgen ommaken als het gaat om bedreigingen van derechterlijke onafhankelijkheid. Ook in de literatuuris de kritiek alom aanwezig. De uitvoeringvan de bestuurlijke taken, ook op hetterrein van de bedrijfsvoering, heeft indirectinvloed op de vervulling van de rechterlijketaak. De organisatie die ook stuurt op de inzetvan tijd, menskracht en middelen, oefentinvloed uit op het verloop van procedures.Een veelgehoorde klacht is dat door de organisatie-en financieringsstructuur van de rechtspraakde nadruk te veel op de productiecapaciteitzou zijn komen te liggen, wat tenkoste gaat van de aandacht voor de inhoudelijkekwaliteit. Van der Wilt geeft in een bijdrageeen aantal concrete voorbeelden vande wijze waarop het productiedenken deprocesrechtelijke keuzes van de individuelerechter beïnvloedt: ook complexe zaken wordenin enkelvoudige kamers behandeld, rechtershouden zaken niet aan, ondanks dat dezaak een uitgebreider onderzoek behoeft, de88. Toelichting op par. 2.2 NVvR-Rechterscode.89. Besluit financiering rechtspraak 2005, Stb. 2005, 55.90. Zie hierover uitgebreider in o.a. Bovend’Eert 2008, p. 222-224 en Rutten-van Deurzen 2011, p. 155-159.91. Van der Wilt 2011, p. 120-126.92. Asser 2012.93. Barkhuysen e.a. 2007.94. Van der Wilt 2011, p. 122.95. Van Lierop 2012, p. 2616-2619.108

Aandachtspunten in Nederlandrechter komt er niet aan toe het dossier telezen, los van de voorselectie door de gerechtssecretaris,rechters-plaatsvervangersworden steeds vaker vanuit een aantrekkelijkkostenperspectief ingezet en lagere rechtersgaan minder vaak contrair omdat de afwijkendebeslissing arbeidsintensiever is. 91 Vanuitde verschillende rechtsgebieden uiten juristenhun zorgen over de wijze waarop het snelle,efficiënte proces inteert op de waarheidsvinding.Zo worden in het civiele proces partijenminder snel toegelaten tot de bewijsvoering,omdat rechters vaker dan voorheen oordelendat zij niet aan de stelplicht hebben voldaan. 92In het bestuursrecht zijn rechters in de loopvan de jaren steeds meer bewijslevering vanpartijen gaan vragen en vindt een inzet vaneigen onderzoeksbevoegdheden zeer sporadischplaats. In een evaluatieonderzoek gavenrechters aan dat de strakke organisatie vanhet proces daar mede debet aan was. 93 Ookhet strafprocesrecht ontwikkelt zich in toenemendemate tot een contradictoir proces,waarin de rechter vooral reageert op de duidelijkonderbouwde standpunten. 94Een artikel dat tot veel reacties en beroeringheeft geleid, is de bijdrage van Van Lierop inhet Nederlands Juristenblad. 95 Hij roept ondermeer op tot zelfreflectie bij rechters, vraagt zeintern op te komen voor de eisen die hunambt stelt, waarbij de rechter voldoende tijdheeft voor studie, onderzoek, twijfel en overleg.Daarnaast plaatst hij een aantal kritischekanttekeningen bij de wijze van invulling vande gerechtsbesturen en de Raad voor deRechtspraak, waarbij het bestuur op een tegrote afstand van de werkvloer staat. De discussieover dit thema kreeg een vervolg bijhet Hof Leeuwarden, wat resulteerde in hetbefaamde Manifest. 96 Dat leidde er ondermeer toe dat de Raad voor de Rechtspraakzich duidelijk uitsprak voor het grote belangvan de juridische kwaliteit van rechterlijkeuitspraken en nader in overleg trad met derechters binnen de verschillende gerechten. 97Vanuit meer constitutioneelrechtelijk perspectiefwordt de kritiek grotendeels gedeeld,vanuit zorgen voor de rechterlijke onafhankelijkheid.Bovend’Eert formuleert dat treffendals volgt:‘De werking van het huidige financieringssysteemvan de rechterlijke macht brengtechter met zich dat deze bestuurlijke autoriteitenin het stellen van productienormenbij de toepassing van het vigerende financieringssysteemindirect treden in debeslissingsvrijheid van de rechter. Ditklemt te meer, nu het gerechtsbestuur ende Raad voor de Rechtspraak niet voldoenaan de (grondwettelijke) onafhankelijkheidswaarborgen,maar in een gezagsverhoudingtot de minister van Veiligheid enJustitie staan.’ 9896. www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Documents/Manifest.pdf.97. Zie voor reacties vanuit de Raad voor de Rechtspraak, Bakker 2013, p. 10-16 en Van den Emster 2013, p. 44-46.De officiële brief van deze raad n.a.v. het manifest, d.d. 21 februari 2013, is te vinden op www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Pages/Raad-kwaliteit-rechtspraak-mag-niet-in-gedrang-komen.aspx. Op 8 juli 2013 volgdeeen tweede brief waarin de Raad voor de Rechtspraak dertien concrete maatregelen aankondigde om de inhet manifest gesignaleerde problemen op te lossen en onvrede in de rechtspraak weg te nemen, zie www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Nieuws/Pages/Brief-Raad-voor-de-rechtspraak-na-tweederondgang-langs-gerechten.aspx.98. Bovend’Eert 2012, par. 5.109

De bevindingen vanuit de interviews zijn grotendeelsweergegeven in paragraaf 1.3.1. Inde kern komt het erop neer dat een grootaantal rechters zich zorgen maakt over deinvloed die de productiedruk uitoefent op deprocesrechtelijke beslissingen van rechters inconcrete zaken. Bovendien kan het productiedenkenhet beeld van een goede taakuitoefeningdoor de rechter kleuren. Het gevaarbestaat dat ‘talent’ te veel aan de hand vaniemands productiecapaciteit wordt gedefinieerd.Zo merkt een raadsheer op dat op dewerkvloer meer wordt gesproken over productiviteitdan over rechtsvragen. Aan de anderekant geven de meeste geïnterviewde rechtersaan zichzelf niet zo beperkt te voelen in individuelezaken. Men geeft regelmatig aan hetook niet vervelend te vinden om op de eigenproductie te worden aangesproken. Een aanvankelijkvoorgestelde ‘meldplicht’ voor aanhoudingenschoot bij een rechtbankrechterwel in het verkeerde keelgat.De geïnterviewde rechters met een bestuursfunctiebrengen een duidelijk tegengeluid in.Naar hun ervaring mengt het bestuur zichgeheel niet in zaken als aanhoudingen vanzaken en moet de rechter vooral zijn eigenverantwoordelijkheid nemen. ‘De rechterlijkeonafhankelijkheid is dominant en cijfers encenten zijn volgend’, aldus een van debestuurders. En: ‘kantjes-ervan-af-lopersmogen best worden aangesproken’. De wijzewaarop het bestuur bedrijfsmatig monitort, isvan groot belang. Wat dat betreft kent deaanstaande digitalisering van het procesongetwijfeld ongekende mogelijkheden omde organisatorische handelwijze van de individuelerechter meer precies in kaart te brengen,wat vraagt om een doordachte strategie.‘Bestuurders denken te vaak dat wat mogelijkis, ook wenselijk is’, aldus een raadsheer zonderbestuursfunctie.3.6 IntegriteitsbeleidDe regelgeving en het normenkader metbetrekking tot integriteit zijn al beschreven inparagraaf 2.3.1, waarna zij verwezen. In dezeparagraaf wordt daarom alleen de huidigepraktijk beschreven en de kritiek die daarop aldan niet bestaat. In paragraaf 2.3.1.2 is naarvoren gekomen dat het waarborgen van (rechterlijke)integriteit vooral een kwestie is vanmanagement en bewustzijnsbevordering. Denoodzaak van bewustzijnsbevordering binnende beroepsgroep van rechters staat ook centraalin diverse internationale en Europesegedragscodes. In voornoemde paragraafwerden diverse elementen van een ‘goed’integriteitsbeleid op een rij gezet. In het onderstaandewordt de Nederlandse praktijkmet betrekking tot die elementen besproken,soms worden enkele samenhangende elementendaarbij gezamenlijk behandeld.Een beleid met preventieve elementen(heldere (gedrags)regels) en repressieveelementen (sancties)In de afgelopen jaren zijn op diverse terreinendie raken aan de onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit gedragscodes en leidradenopgesteld die beogen een handreiking te110

Aandachtspunten in Nederlandbieden voor rechters ‘op de werkvloer’. Primairgaat het om ‘gedragsnormen’ die gerichtzijn op vergroting van het bewustzijn binnende beroepsgroep van ethische kwesties dierond hun beroepsuitoefening spelen. Dezegedragsnormen moeten vooral worden aangeleerden gehandhaafd door de beroepsgenotenzelf. 99 Bij de toename van nationale eninternationale soft law met betrekking tot deberoepsethiek van rechters valt in zoverre eenkanttekening te plaatsen dat de expliciteringvan ethische normen in vormen van regelgevingaan de ene kant bewustzijnsbevorderendkan werken, maar anderzijds ook een ‘vervreemdendeffect’ kan hebben voor de beroepsgroepzelf: ‘[h]et gevaar kan zijn dat denormen zullen worden beschouwd als opgelegddoor anderen en niet stammend uit deberoepsgroep zelf’. 100De indruk die uit de gevoerde gesprekkennaar voren komt, is dat rechters terdege opde hoogte zijn van deze gedragscodes, ondermeer vanwege de publicatie van het boekjeMatters of Principle van de Stichting Rechtersvoor Rechters en de Raad voor de Rechtspraak.De daarin opgesomde gedragsnormenworden vaak als een zodanige vanzelfsprekendheidgezien dat deze – zolang ergeen regels in staan die opvallend afwijkenvan de binnen het gerecht bestaande praktijk– echter ook niet kunnen rekenen op heelgrote aandacht van de individuele rechters.De gedragscodes worden beschouwd als eenbelangrijk instrument om naar de buitenwereldhelderheid te geven, veel minder als eenmiddel dat nodig is om misstanden binnen derechtspraak recht te zetten. Uit de interviewsontstaat het beeld dat binnen de rechterlijkemacht nauwelijks misstanden worden ervaren,zeker niet structureel; men beschouwt deantenne voor integriteitskwesties bij allemedewerkers binnen de rechtspraak als goedontwikkeld. De in de gedragscodes neergelegdenormen worden nogal eens beschouwdals ‘net niet helemaal toegesneden op desituatie waar je mee zit’, omdat die situatiesterk afhankelijk is van de context en hetmoment. Het op regelmatige basis intern overintegriteitskwesties praten wordt echter welalgemeen als waardevol beschouwd: het moetniet gaan om de regels maar om een houding,een cultuur binnen de rechtspraak, ‘evenbinnen kunnen lopen bij een collega of sectorvoorzitterals er wat is’.Gewaakt moet worden voor een ‘wildgroei’aan leidraden en gedragscodes. Diversegesprekpartners gaven aan de huidige hoeveelheidcodes en regels niet alleen maar alseen goed teken te zien. Naar de buitenwereldkan het onbedoelde effect zijn dat de indrukwordt gewekt dat er veel gedrag te corrigerenvalt (quod non). Binnen de rechtspraakbestaat het risico van een zeker onbegrip overde hoeveelheid codes en leidraden uit verschillendebronnen: Raad voor de Rechtspraak,Presidentenvergadering, NVvR etc.Een punt waarop de gedragsregels misschiennog niet helemaal helder zijn, betreft hetarbeidsverleden van rechters. De LeidraadOnpartijdigheid roept rechters wel op geenzaken te behandelen waarmee zij als gevolgvan een voormalige werkkring te nauwe ban-99. Bauw, Böhler & Westerveld 2013, p. 66.100. Bauw, Böhler & Westerveld 2013, p. 68.111

den hebben, maar doet geen suggesties vooreen mechanisme om dit ook controleerbaar temaken voor de justitiabelen, bijvoorbeelddoor registratie en publicatie van het arbeidsverledenvan de rechters. De huidige regelingmet betrekking tot registratie van nevenfunctiesheeft niet duidelijk betrekking op hetarbeidsverleden van rechters die fulltimeovergestapt zijn naar de rechterlijke macht.Vanuit het perspectief van het controleerbaarmaken van onpartijdigheids- en integriteitskwestiesverdient het publiceren van hetarbeidsverleden van rechterlijke ambtenarenaanbeveling. Uit de voor de totstandkomingvan dit rapport gevoerde gesprekken is onsgebleken dat de praktijk momenteel verdergaat dan de wet voorschrijft. Van niet uit deraio-opleiding afkomstige rechters wordt hetarbeidsverleden tot zes jaar voor indiensttredinggeregistreerd. Deze praktijk valt toe tejuichen en de wet zou hierbij kunnen c.q.moeten aansluiten.Een ander punt waarop aanvulling vangedragsregels overwogen zou kunnen worden,is de deelname van rechterlijke ambtenarenaan maatschappelijke evenementen.Diverse geïnterviewden gaven aan zich weleensaf te vragen hoe ze moeten omgaan methet bezoek aan borrels van advocatenkantoren,het verzorgen van in-house lezingen ofcursussen voor een advocatenkantoor. Demeesten geven aan dat over dit soort kwestiesgemakkelijk gespard kan worden metcollega’s, maar er zijn ook geïnterviewden dieaangeven dat op dit vlak wat meer specifiekerichtlijnen handig zouden zijn. In ieder gevallijkt de praktijk niet bij alle gerechten helemaaldezelfde te zijn. Zo geeft de ene geïnterviewdeaan dat een rechter wel in companycursussen bij een advocatenkantoor kangeven, zolang hij daarvoor niet betaald wordt,terwijl een ander aangeeft die dienstverleningaan een enkel kantoor ongepast te vinden.Ten aanzien van de disciplinaire sancties is denormstelling in de Wrra in ontwikkeling, methet conceptwetsvoorstel dat eind maart 2013ter consultatie aan onder meer de Raad voorde Rechtspraak is gezonden. 101 Het wetsvoorstelheeft als doel het introduceren van meermaatregelen tegen voor het leven benoemderechterlijke ambtenaren, te onderscheiden indisciplinaire maatregelen en orde- en sturingsmaatregelen.Idee is dat het arsenaal vandisciplinaire maatregelen zal gaan bestaan uit:• de schriftelijke berisping;• de schorsing als sanctie;• het disciplinair ontslag.De orde- en sturingsmaatregelen zullen gaanomvatten:• overplaatsing als sanctie;• inhouding van bezoldiging bij het niet-verrichtenvan werk;• buitenfunctiestelling bij een verzoek omschorsing.Op deze wijze wordt voorzien in een wat meerglijdende schaal van sanctiemogelijkheden,passend tussen de nu in te zetten waarschuwingof het ontslag.De manier waarop en de mate waarin hethuidige palet aan disciplinaire maatregelen in101. Zie het advies van de Raad voor de rechtspraak over dit conceptwetsvoorstel, d.d. 13 juli 2013, te raadplegenop www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Wetgevingsadvisering/Wetgevingsadviezen2013/2013-28-Advies-Wetsvoorstel-uitbreiding-maatregelen-rechterlijke-macht.pdf.112

Aandachtspunten in Nederlandrelatie tot integriteitskwesties wordt toegepast,hebben wij niet gedetailleerd onderzocht.Bekend is slechts dat het aantal opgelegdedisciplinaire maatregelen zeer klein is.Uit het Jaarverslag Rechtspraak 2011 valt opte maken dat er in dat jaar twee schriftelijkewaarschuwingen zijn opgelegd. Het Jaarverslag2012 meldt dat er in dat jaar geen besluitengenomen zijn waarbij een disciplinairemaatregel is opgelegd. Eenmaal is een rechterlijkeambtenaar ontslagen op eigen verzoek(vervroegd pensioen). Het ging hier volgenshet verslag om ‘een combinatie van werk- enprivégerelateerde factoren’. 102 De Hoge Raadis zeer terughoudend met het verlenen vanontslag aan rechters. Een gerechtsbestuur kande procureur-generaal bij de Hoge Raad weliswaarverzoeken om in geval van een disfunctionerendeof niet-integere rechter de ontslagprocedurein gang te zetten, maar daartoegaat de procureur-generaal niet snel over. 103De Hoge Raad heeft in een beslissing uit2009 104 wel erkend dat ‘benedenmaats presterenop het punt van werktempo, onvoldoendeopenstaan voor collegiaal overleg, gebrek aanbesluitvaardigheid, ongelukkige persoonlijkeen ambtelijke presentatie, het niet-nakomenvan werkafspraken over aanwezigheid enbereikbaarheid en het bekend worden vanprivégedrag dat afbreuk doet aan de waardigheidvan het ambt of het gezag van de rechtspraak’in onderlinge samenhang bezien eenvoldoende reden kan vormen voor ontslagvanwege ongeschiktheid (art. 46l Wrra). DeHoge Raad wees er in deze beslissing overigensnadrukkelijk op dat het ontslag in casuniets te maken had met de inhoud van debeslissingen die betrokkene als rechter hadgenomen.Vanuit het internationale en Europese perspectiefvalt erop te wijzen dat zowel deEHRM-jurisprudentie als de soft law onderstreeptdat het treffen van sancties jegensrechters vanwege eventuele integriteitsschendingente allen tijde moet geschieden opbasis van wettelijke normen en via in de wetvastgelegde procedures. Bovendien moet debeoordeling plaatsvinden door rechters vanbuiten het gerecht waar de betrokkene werkzaamis. Dit is in Nederland afdoende gewaarborgd.In dit verband kan ook gewezen wordenop de wijze waarop de Hoge Raad art.510 Sv (het aanwijzen van een gerecht voorde strafrechtelijke vervolging en eventueleberechting van een rechter) toepast. De strekkingvan art. 510 Sv is te voorkomen dat eenrechterlijke ambtenaar, die wordt verdacht vaneen strafbaar feit, in zowel eerste aanleg alshoger beroep zal worden vervolgd voor eenzodanig gerecht dat de schijn van bevoordelingof benadeling van hem wordt vermeden.De Hoge Raad heeft zich zeer strikt getoondin het naleven van dit principe. 105Managementverantwoordelijkheid voor hetintegriteitsbeleid; beleid gericht op organisatieals geheel en op medewerkers; nietslechts managen van incidenten, maar integriteitals vaste kernwaarde van de organisatieBinnen de rechtspraak is er aandacht voor hetfeit dat integriteitsbeleid zich moet richten totde hele organisatie en niet alleen tot de rech-102. Jaarverslag Rechtspraak 2012, p. 14.103. Bauw, Böhler & Westerveld 2013, p. 62.104. HR 15 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BK6646.105. HR 13 december 2011, ECLI:NL:HR:2011:BU3447, NJ 2012/366. Zie ook Jaarverslag Hoge Raad 2012, p. 69-72.113

terlijke ambtenaren. Niet voor niets richt deGedragscode Rechtspraak zich tot álle bij derechtspraak werkzame personen. Uit de afgenomeninterviews komt echter het beeld naarvoren dat de praktijk om integriteitskwestiesaan de orde te stellen per gerecht sterk verschilt.Sommige gerechten hebben een integriteitscommissie,maar lang niet alle. Als ereen dergelijke commissie is, doet die meestalook haar best om het debat over integriteitskwestieslevend te houden door workshops,webfora etc. Dergelijke activiteiten wordendoor vrijwel alle geïnterviewden wel gewaardeerd.Het streven van de Raad voor deRechtspraak om bij meer gerechten een integriteitscommissiein te stellen 106 is daaromlovenswaardig en van praktisch belang voorhet debat op de werkvloer. De door dergelijkecommissies georganiseerde discussies kunnengaan over de praktische kwesties die bij eengerecht spelen en hebben daardoor waarschijnlijkgrotere impact dan de toch altijdweer min of meer abstracte algemene uitgangspuntenuit gedragscodes en leidraden.De indruk die wij uit de interviews hebbengekregen, is dat het werken met een ‘vertrouwenspersoon’,bij wie integriteitskwestiesgemeld kunnen worden, binnen de rechtspraak– anders dan binnen andere overheidsorganisaties– nauwelijks voorkomt. Op devraag of een dergelijke constructie zich zoulenen voor toepassing binnen de rechtspraakhebben wij geen duidelijk antwoord gekregen.Er lijkt een zekere overlap te zijn met hetwerk van integriteitscommissies. Tegelijkertijdgeven de geïnterviewden aan genoeg ruimtete ervaren om integriteitskwesties aan te kaartenbij een leidinggevende of sectorvoorzitter.Daarbij gaat het echter vooral om integriteitsvragendie zij zelf hebben en niet zozeer omhet aankaarten van mogelijke integriteitsgebrekenbij collega’s. Bovendien is het terugkoppelenaan de melder van wat er is gebeurdmet een integriteitsmelding bij eenleidinggevende geen gemeengoed. Op hetmoment dat meldingen in een soort ‘zwartgat’ verdwijnen en niet duidelijk wordt hoeeen sectorvoorzitter of gerechtsbestuur hieropreageert, zal de bereidheid om mogelijkeintegriteitsgebreken aan te kaarten niet toenemen.Veel geïnterviewden geven aan nietprecies te weten of er binnen hun gerechtiemand (binnen het gerechtsbestuur) is meteen speciale verantwoordelijkheid voor integriteitsbeleid.Bij veel gerechten lijkt dit nietexpliciet te zijn belegd bij een van de gerechtsbestuurders.De geïnterviewde gerechtsbestuurdersgeven wel aan dit als hunverantwoordelijkheid te zien, maar klaarblijkelijkwordt daar niet heel helder over gecommuniceerdnaar de werkvloer.Een opvallend punt ten aanzien van integriteiten veiligheid troffen wij naar aanleiding vanvragen over de omgang met en toegang totdossiers. Iedereen is zich bewust van degeheimhoudingsverplichtingen die bij hetambt horen en die bij het afleggen van deeed of belofte worden geëxpliciteerd. Tegelijkertijdis de manier waarop er binnen degerechten zelf met dossiers wordt omgegaanin grote mate gebaseerd op goed vertrouwen.Dossiers waar aan gewerkt wordt, liggen op106. Zie Jaarverslag Rechtspraak 2012, p. 13.114

Aandachtspunten in Nederlandvoor alle medewerkers toegankelijke plaatsen(‘een schoonmaker die infiltreert, zou een eindkunnen komen’). De geïnterviewden gevenaan moeilijk hun taak op een andere wijze tekunnen uitoefenen, als niet zou kunnen wordenuitgegaan van de vertrouwelijkheid op dewerkplek. Wat betreft het naar huis meenemenvan dossiers is het algemene beeld datdit vanwege de werkdruk voor rechters onvermijdelijkis. De praktijk van de gerechtenwisselt echter. Sommige geïnterviewdengeven aan weet te hebben van een bij hungerecht gehanteerd veiligheidsprotocol of vaneen veiligheidsfunctionaris. Bij veel gerechtenis het meenemen van originele dossiers uitden boze en worden kopieën gemaakt, maardat lijkt niet overal zo te zijn. Ook gaan dossiersniet altijd rechtstreeks mee naar huis,tussenstops bij restaurants of vergaderlocatieskomen voor, al is de betrokkene zich dan welzeer bewust dat hij de tas niet uit het oogmoet verliezen. Het uitwisselen van conceptuitsprakenper e-mail vindt niet altijd plaatsvia beveiligde kanalen, de daarvoor beschikbaresoftware wordt als lastig en vertragendervaren (hoewel het beleid van de meestegerechten wel gericht is op het gebruik vanencryptie). De grote werkdruk kan dan metzich brengen dat teksten vanwege de groteresnelheid via onbeveiligde kanalen wordenuitgewisseld. Hier laat zich duidelijk zien dateen hoge werkdruk veiligheidsrisico’s oplevert.Diverse geïnterviewden geven aan dat zezich hiervan bewust zijn, maar een eventuelemogelijkheid van ‘uitlekken’ van conceptuitsprakenin de massaliteit van de hoeveelheiduitspraken niet direct als een groot risicobeschouwen. Mede in het licht van het ontstaanvan grotere gerechten met verschillendezittingslocaties, als resultaat van de herzieningvan de gerechtelijke kaart, lijkt een grotereuniformiteit en verdere protocollering van deomgang met dossiers relevant. Daarbij pastdan aandacht voor de werkbaarheid van deprotocolregels in de hoge werkdruk die derechterlijke ambtenaren ervaren.Een centraal verzamelpunt waar alle relevanteaan integriteit gerelateerde informatiete vinden isDe intranetomgeving voor de rechtspraak(INTRO) bevat een aanzienlijke hoeveelheidrelevante documenten (wettelijke normen,nationale en internationale gedragscodes,leidraden etc.) met betrekking tot onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Daarmeezijn die teksten op een adequate wijzeontsloten voor de werkvloer. De mate waarinzij worden geraadpleegd is echter veeleergerelateerd aan de mate waarin er binnen hetgerecht debatten of discussies over de toepassingvan die normen worden georganiseerdof best practices worden uitgewisseld.De meeste geïnterviewden zijn bekend methet bestaan van INTRO, maar slechts weinigenhebben direct paraat welke informatiedaar precies te vinden is.115

Bewaking en (periodieke) evaluatie vanintegriteit en integriteitsbeleid, bijvoorbeelddoor audits en best practices of doorperiodiek onderzoek naar kwetsbarehandelingen, functies en processenDe enige formele vorm van integriteitsscreeningvan kandidaten voor rechterlijke functiesis gelegen in de eis van het inleveren van eenverklaring omtrent het gedrag. Deze wordtechter slechts bij aanstelling gevraagd. Detoets wordt niet herhaald gedurende de aanstelling.Verschillende geïnterviewden gavenaan dat zij in de slotfase van hun aanstellingsprocedureonderhouden zijn over integriteitskwestiesdoor de gerechtsvoorzitter. Een vande geïnterviewde gerechtsbestuurders gafaan dat er in het verleden sprake was van eenuitvoeriger integriteitstoets dan de huidigeverklaring omtrent het gedrag en voegdedaaraan toe het wegvallen van die uitvoerigertoets als een gemis te ervaren. Een anderegerechtsbestuurder gaf aan dat de verklaringomtrent het gedrag niet alles zegt over deintegriteit van een te benoemen rechter. Heelincidenteel wordt er bijvoorbeeld weleens eenrechter-plaatsvervanger benoemd, waarvan nabenoeming duidelijk wordt dat deze activiteitenontplooit die niet te verenigen zijn methet rechterlijk ambt. Op zo’n moment grijpthet gerechtsbestuur dan wel direct in, maarklaarblijkelijk komen dergelijke antecedentenniet altijd in de benoemingsprocedure naarboven.In paragraaf 3.1.1 wezen wij al op de doorTransparency International geuite bezorgdheidover de non-intervention culture binnende rechterlijke macht, waardoor er twijfels zijnof integriteitsdilemma’s worden besproken.De door ons geïnterviewde rechters ervarendat er heel veel verantwoordelijkheid ligt bijde individuen zelf. Zij moeten zelf integriteitskwestiesaankaarten bij collega’s of leidinggevenden;niet iedereen is daartoe geneigd.Tegelijkertijd is het nog niet de cultuur dateen rechter met gemak wordt aangesprokendoor een collega als die vraagtekens plaatstbij de manier waarop hij omgaat met eenbepaalde integriteitskwestie. Slechts een vande geïnterviewden gaf aan ooit weleens eendergelijke kwestie gemeld te hebben bij eensectorvoorzitter of gerechtsbestuurder. Datlijkt al snel als een te grote stap te wordenbeschouwd. Bovendien wordt erop gewezendat de inhoud en drukte van het rechterlijkambt maken dat collega’s soms helemaal nietzoveel van elkaar weten. De informatie-uitwisselingtussen collega’s binnen de gerechten isvooral gericht op het primaire proces en nietop zaken als integriteit en beroepsethiek.De aandacht voor integriteitskwesties in deberoepsopleiding voor de rechterlijke machtis toegenomen, er zijn ook cursussen en integriteitstrainingenvoor zittende rechtersbeschikbaar. Deze lijken zich echter vooral terichten op de beroepsethiek van de individuelerechter. Het is niet duidelijk in hoeverre erook sprake is van een uitwisseling van bestpractices of van audits waarin de bewakingvan integriteitskwesties als managementvraagstukaan de orde komt. De indruk is datde verschillende gerechtsbesturen hier vooraleen eigen koers bepalen. Het voorkómen van116

Aandachtspunten in Nederlandintegriteitsincidenten wordt vooral nagestreefddoor grotere bewustwording op dewerkvloer, veel minder door het toepassenvan vormen van controle. Vanuit het perspectiefvan de rechterlijke autonomie is daarnatuurlijk ook veel voor te zeggen. Tegelijkertijdis het ook een inherente zwakte en kan devraag worden gesteld of er niet vormen vancontrole mogelijk zijn die niet bijten met derechterlijke autonomie, maar wel informatieopleveren die relevant is met het oog opintegriteitskwesties. Ten aanzien van niet-rechterlijkeambtenaren is bijvoorbeeld het op dewerkplek monitoren van e-mailverkeer eninternetgebruik volstrekt niet ongebruikelijk.Een dergelijke vorm van controle lijkt nietduidelijk te bijten met de rechterlijke autonomie(en wordt ongetwijfeld ook al toegepast).Een nadere bestudering van verdere mogelijkhedentot vormen van integriteitscontrole zounuttig kunnen zijn.Het afleggen van externe verantwoordingover het gevoerde integriteitsbeleidOver de gebruikmaking van de klachtenregelingen de wijze van afhandeling van klachtenworden cumulatieve cijfers gepubliceerd inhet jaarverslag van de Raad voor de Rechtspraak.Er lijkt echter nog geen sprake te zijnvan een uniforme wijze van de verslagleggingvan de behandeling van klachten. Niet in allejaarverslagen van de afzonderlijke gerechtenis daarover informatie te vinden. Uit het JaarverslagRechtspraak 2012 kan worden opgemaaktdat voor 2013 is afgesproken dat deklachten en de beslissingen daarop geanonimiseerden vormvrij zullen worden gepubliceerdop www.rechtspraak.nl. Op moment vanschrijven van dit onderzoeksrapport lijkt datvoornemen nog niet te zijn gerealiseerd. Vanuithet perspectief van transparantie en hetafleggen van externe verantwoording is diteen goed initiatief. Het lijkt logisch om hiereen vervolg op te geven door ook in de jaarverslagenvan de gerechten hiervan verslag tedoen.De procureur-generaal bij de Hoge Raad doetverslag van de manier waarop hij heeft geopereerdin het kader van het extern klachtrechtin het Jaarverslag van de Hoge Raad. In 2012werden 39 klachten bij hem ingediend. Tienvan deze klachten betroffen personen diegeen rechterlijke ambtenaar met rechtspraakbelast waren, waardoor deze klachten niet inbehandeling konden worden genomen. Drieklachten werden voorgelegd aan de HogeRaad. 107 In het jaarverslag van de Hoge Raadwordt ook verslag gedaan van de gevallenwaarin een gerecht werd aangewezen voor debehandeling van een strafzaak tegen eenrechterlijke ambtenaar (art. 510 Sv). In 2012was dit in een handvol gevallen aan de orde.Het verslag beschrijft ook de (vermeende)strafbare feiten waar het in die gevallen omging. Verder bevat het Jaarverslag van deHoge Raad informatie over de gevallen dieaan de procureur-generaal zijn voorgelegd inhet kader van de schorsings- en ontslagprocedure.Daarbij kan het gaan om ontslag vanwegeonherroepelijke veroordeling wegenseen strafbaar feit (art. 46m Wrra) of vanwegedisfunctioneren (art. 46l Wrra). Het verslag107. Jaarverslag Hoge Raad 2012, p. 66-68.117

eschrijft in beknopte termen de casussen dieaan de procureur-generaal zijn voorgelegd engeeft aan tot welke resultaten dit heeft geleid.Daarmee wordt van dit element van het integriteitsbeleidop een adequate wijze publiekeverantwoording afgelegd.3.7 Systeemwaarborgen in Nederland:de sterktes en zwakheden op een rij3.7.1 Regeling met betrekking tot nevenfuncties,incompatibiliteiten enrechter-plaatsvervangerschapDe formeel-wettelijke regeling met betrekkingtot nevenfuncties en incompatibiliteiten is inNederland beperkt. Op grond van art. 44 lid 1Wrra kunnen rechters geen advocaat of notariszijn of op een andere manier beroepsmatigrechtskundige bijstand verlenen. Daarnaastgeldt de in het vierde lid van dit artikel vastgelegdealgemene norm dat zij geen (neven)betrekkingen mogen vervullen die in de wegstaan aan een goede vervulling van hun rechterlijkambt of hun onafhankelijkheid en onpartijdigheidaantasten. Zowel in de formelewetgeving als in de nationale gedragscodes ishet uitgangspunt dat nevenfuncties geoorloofdzijn, tenzij schade wordt berokkend aanhet vertrouwen in de rechtspraak. Vanuit hetperspectief van de jurisprudentie over art. 6EVRM is vooral relevant dat binnen de rechtspraakde schijn van partijdigheid wordt vermeden.Hoewel over het algemeen het vervullen vannevenfuncties door een rechter als nuttigwordt beschouwd voor de ‘voeling met demaatschappij’, is in de literatuur en door internationaletoezichthouders kritiek geuit op deruimte die de Nederlandse wetgeving laatvoor het combineren van het rechterschapmet het lidmaatschap van volksvertegenwoordigende(medewetgevende) organen. Ookhet relatieve gemak waarmee ambtenaren indienst van de uitvoerende macht (en onderworpenaan het ministeriële gezag) als rechter-plaatsvervangerkunnen optreden, ontmoetkritiek vanuit het internationaalrechtelijkeperspectief.Ter illustratie van de merkwaardigheid van deNederlandse praktijk het volgende.Een ambtenaar van het Ministerie vanBuitenlandse Zaken die plaatsvervangendlid was van de Commissie Gelijke behandeling,moest in oktober 2012 dit lidmaatschapopgeven toen deze commissie werdomgevormd tot College voor de Rechtenvan de Mens. Reden hiervoor was dat zijnhoofdfunctie bij een ministerie niet teverenigen was met de uit het internationalerecht voortvloeiende onafhankelijkheids-en onpartijdigheidseisen aan nationalemensenrechteninstituten (die zijnvastgelegd in de zogenoemde Paris Principlesvan de VN).Gesteld kan worden dat ten aanzien van hetrechterschap de eisen van onafhankelijkheiden onpartijdigheid nog veel sterker zoudenbehoren te gelden. Toch is het geheel nietongebruikelijk dat bijvoorbeeld hoge ambte-118

Aandachtspunten in Nederlandnaren van het Ministerie van Veiligheid enJustitie rechter- of raadsheer-plaatsvervangerzijn. Uit ons onderzoek zijn geen aanwijzingennaar voren zijn gekomen dat deze praktijkleidt tot discutabele uitkomsten van de rechterlijkegeschillenbeslechting. Bovendien kanniet worden gesteld dat deze praktijk perdefinitie in strijd komt met de vereisten dievoortvloeien uit art. 6 EVRM. Toch vormt deafwezigheid van een meer gedetailleerderegeling over de inzet van rechters-plaatsvervangersbinnen de rechtspraak een zwak elementbinnen de systeemwaarborgen.De inzet van departementale ambtenaren ofadvocaten als rechter-plaatsvervanger roeptvoor de gemiddelde buitenstaander tochvraagtekens op in het licht van de onafhankelijkheiden onpartijdigheid van de rechterlijkemacht. Het belang van regelgeving wordtvergroot naarmate de praktische gang vanzaken kwetsbaarder is. Omdat rechters-plaatsvervangersbuiten de organisatie staan, niet indezelfde mate toegang hebben tot internedocumenten en instructies of deelnemen aanintegriteitsdebatten, ontstaat bij hen eerderhet gevaar dat zij zich normen betreffendeonafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteitonvoldoende eigen hebben gemaakt.Wat betreft de combinatie van het rechterschapmet het lidmaatschap van volksvertegenwoordigendeen medewetgevende organenbevat de NVvR-Rechterscode nu eenstrengere aanbeveling (deze combinatie moetworden vermeden) dan de wet. Vanuit hetoogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid– zowel voor de samenleving als geheel alsvoor de betrokken rechters – is vastleggingvan deze norm in de wetgeving in formele zinof in de Grondwet te prefereren.De wettelijke regeling voor de registratie vannevenfuncties van rechters is met ingang van2013 verduidelijkt, waarbij onder meer deverplichting is geïntroduceerd het registerdigitaal raadpleegbaar te maken. Met het oogop de daadwerkelijke mogelijkheden voorrechtzoekenden om te controleren wat deachtergrond van de rechters is die hun zaakzullen beoordelen, is deze verplichting zeerbelangrijk. De wijze waarop door de gerechtsbesturencontrole wordt uitgeoefend op dehandhaving van de registratieplicht vannevenbetrekkingen lijkt nog voor verbeteringvatbaar te zijn, maar is in de laatste paar jaarwel al aangescherpt. Een van de oorzaken vangebrekkige registratie in het verleden was hetgebruik van onduidelijke formuleringen op deregistratieformulieren. Zwak punt van deregistratieverplichting blijft de beperkteomvang ervan: het gaat slechts om nevenbetrekkingenvan de rechter zelf en niet om dievan zijn partner of nauwe bloedverwanten.Bovendien gaat het slechts om de registratievan nevenbetrekkingen en niet om bijvoorbeeldde registratie van financiële belangenvan de betreffende rechter. Hoewel er bij ditlaatste punt zeker ook een afweging gemaaktmoet worden met het recht op beschermingvan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenrechter, moet worden bedacht dat ookfinanciële belangen de rechter vatbaar kunnenmaken voor integriteits- en onpartijdigheidsrisico’s.Een vorm van geïnstitutionaliseerde119

controle hierop is daarom zeer relevant, zekerbij die gerechten die vaker te maken zullenhebben met zaken waaraan grote financiëlebedrijfsbelangen kleven (denk aan de Ondernemingskamervan het Hof Amsterdam en hetCollege van Beroep voor het bedrijfsleven).Of die controle in het licht van het recht opprivacy dan vorm moet krijgen door middelvan een openbaar toegankelijke registratievan financiële belangen is een andere vraag.3.7.2 ZaakstoedelingIn Nederland ontbreekt tot nog toe een wettelijkeregeling over de wijze waarop rechtszakenbinnen gerechten worden verdeeld. Art.41 Wrra legt deze taak slechts neer bij hetgerechtsbestuur, elk gerecht heeft een min ofmeer eigen systeem van zaakstoedeling.Daardoor is niet transparant hoe de verschillendezaken bij de verschillende rechtersterechtkomen. Hoewel het onderzoek geenaanleiding geeft om te vermoeden dat er bijde toedeling van zaken in de praktijk sprake isvan manipulatie en door de geïnterviewderechters de flexibiliteit van de huidige gangvan zaken positief wordt gewaardeerd, moetworden geconstateerd dat de rechterlijkemacht zich zonder duidelijke en openbareregels van zaakstoedeling kwetsbaar maaktvoor kritiek van buiten. Ook kan worden geconstateerddat incidenteel door derdenvraagtekens worden geplaatst bij de toedelingvan een bepaalde zaak aan een bepaalderechter (zie bijvoorbeeld de Chipshol-affaire)en dat vanuit internationale toezichthoudersop het terrein van transparantie en corruptiebestrijdingwordt aangedrongen op een meeruitgewerkte (wettelijke) regeling.In het licht daarvan verdient het aanbevelingom een transparant en objectief systeem vanzaakstoedeling te ontwikkelen, waarbij ookachteraf kan worden nagegaan hoe een zaakbij een bepaalde rechter terecht is gekomen.Het initiatief van de Presidentenvergaderingom een werkgroep in te stellen die hiervooreen ontwerp ontwikkelt, waarderen wij positief.In het kader van deze regeling zou ookaandacht moeten worden besteed aan dehuidige praktijk waarin rechters zich soms opinformele wijze terugtrekken uit een zaak(vanwege vrees voor de schijn van partijdigheidof om andere, meer praktische redenen).Als kort voor de zitting aan de partijen duidelijkwordt dat de zaak door een andere rechterwordt behandeld, dan kunnen er vermoedensvan manipulatie ontstaan. Met begrip voor deruimte die op de werkvloer van de rechtspraaknoodzakelijk is om vanwege praktische redenenaf en toe een zaak of zitting te kunnenruilen met een collega, menen wij dat dergelijkevermoedens het best kunnen wordenbestreden door zo groot mogelijke transparantieover de redenen voor de terugtrekking,analoog aan de in de NVvR-Rechterscodegeëxpliciteerde transparantie over de redenenvoor verschoning. Het verdient onze voorkeurdat de hoofdregels van het systeem vanzaaks toedeling in de wet worden opgenomen.120

Aandachtspunten in Nederland3.7.3 Interne afstemming versus individueleautonomieIn de Wet RO is de aandacht voor de individueleautonomie van de rechter sterk aangezet,het meest duidelijk zichtbaar in de artikelendie inmenging van gerechtsbestuur, Raadvoor de Rechtspraak en minister in de procesrechtelijkebehandeling en inhoudelijke beoordelingvan en de beslissing in een concretezaak verbieden. Op dit punt gaat de Nederlandsewetgeving zelfs verder dan de onafhankelijkheidseisendie dwingend voortvloeienuit de internationale (minimum)standaarden inzake het recht op een eerlijkproces. Tegelijkertijd is er in de praktijk sprakevan diverse – hoofdzakelijk informele – vormenvan afstemming, zowel tussen gerechtenonderling als binnen gerechten. De noodzaaktot die vormen van afstemming wordt breedgevoeld, vooral vanuit het perspectief vanrechtseenheid en rechtszekerheid, maar levertook een spanning op met de individueleautonomie van de rechter. Bovendien kunnende diverse vormen van rechterlijke samenwerkingof afstemming het beeld oproepen van(pseudo)wetgeving door een staatsmacht diedaartoe niet het mandaat heeft: rechtersregelingendie op gespannen voet staan met hetlegaliteitsbeginsel.In het licht daarvan verdient het aanbevelingde systeemwaarborgen in Nederland te versterkendoor in ieder geval een wettelijkegrondslag te creëren voor landelijke afstemmingsoverleggenen transparantie en openbaarheidte garanderen van de afspraken en/of regelingen die in dergelijke overleggenworden vastgesteld.Overleg binnen (de afdelingen van) gerechtenmet het oog op de consistentie van de eigenjurisprudentie wordt door vrijwel alle geïnterviewderechters als een vanzelfsprekendheidervaren. Ook buiten de vastgestelde afdelingsoverleggenvinden gesprekken met collega’sover individuele zaken plaats. Debehoefte daaraan wordt vooral gevoeld bijgerechten die veel zaken enkelvoudig (moeten)afdoen. Binnen de gerechten in eersteaanleg zijn er nauwelijks regels die bepalenwat wel en niet tijdens dergelijke overleggenaan de orde kan worden gesteld en hoe eventueleafspraken worden vastgelegd en gecommuniceerd.De Hoge Raad heeft hiervoor eenmeer uitgewerkte code. Een dergelijke codevormt een goed voorbeeld van een wijzewaarop aan in ieder geval een deel van dekritiek op deze informele vormen van afstemmingbinnen gerechten tegemoet kan wordengekomen. Een andere – en rechtssystematischte prefereren – mogelijkheid om aan de professionelebehoefte van overleg over eenrechterlijke beslissing tegemoet te komen, ishet vaker rechtspreken in meervoudigekamers. Aan deze oplossing kleven uiteraardaanzienlijke financiële consequenties voor derechtspraak.3.7.4 Proceseconomie versus zorgvuldigeberechtingHet gerechtsbestuur en de Raad voor deRechtspraak dragen zorg voor de bedrijfsvoe-121

ing binnen de rechtspraak. In de Wet RO isvastgelegd dat de uitvoering van die taak nietmag leiden tot een inmenging in de procesrechtelijkebehandeling van, de inhoudelijkebeoordeling van alsook de beslissing in eenconcrete zaak of in categorieën van zaken.Hoewel het gerechtsbestuur en de Raad voorde Rechtspraak zich niet expliciet op dezeterreinen begeven, kan niet worden ontkenddat individuele rechters door productienormenen bekostigingsregels druk ervaren omrechtszaken zo proceseconomisch af te doen.Daar is op zich niets mis mee, want snelheidvormt ook een belangrijke waarde van kwalitatiefhoogwaardige rechtspraak. Wel is het devraag of er voldoende systeemwaarborgenzijn om de rechter te beschermen tegen oneigenlijkedruk op zijn taakvervulling, waardoorhij zorgvuldigheidsmaatstaven laat varen.Op dit moment verwacht men vooral dat deindividuele rechter voldoende sterk in zijnschoenen staat. Zo benadrukt de NVvR-Rechterscodedat de rechter zeggenschap moetclaimen over de wijze waarop hij zijn werkinricht. Daarnaast moet het bestuur de balanstussen proceseconomie en inhoudelijke zorgvuldigheidbewaken. De organisatiestructuurvan het gerechtsbestuur en die van de Raadvoor de Rechtspraak kunnen daarbij een factorvan belang zijn en in die zin een systeemwaarborgvormen. De mate waarin rechterszelf zitting hebben binnen deze bestuurlijkegremia, vormt een waarborg voor voldoendeaandacht voor en besef van de rechterlijkeonafhankelijkheid. De Wet RO geeft geengarantie dat binnen de Raad voor de Rechtspraaksteeds de meerderheid van debestuursleden rechter is. Vanuit constitutioneelrechtelijkperspectief bestaat de kritiekdat het gerechtsbestuur en de Raad voor deRechtspraak niet voldoen aan de (grondwettelijke)onafhankelijkheidswaarborgen, maar ineen gezagsverhouding tot de minister vanVeiligheid en Justitie staan. De Wet RO zoueen betere systeemwaarborg bevatten als debenoemingsprocedure van deze rechterlijkebestuursleden anders zou zijn geregeld. Nudraagt de Raad voor de Rechtspraak, na raadplegingvan het gerechtsbestuur, een persoonvoor benoeming voor en benoemt de minister.De invloed van de rechters op de werkvloer,die bij uitstek ook het belang van zorgvuldigerechtspraak naar voren brengen, is (te)klein.3.7.5 Controle op integriteitIn paragraaf 3.6 is de stand van het integriteitsbeleidbinnen de rechtspraak in kaartgebracht. De afgelopen jaren is de aandachtvoor integriteit en andere kernwaarden van derechtspraak sterk toegenomen. Bepalingen inde Wrra die hieraan raken, zijn aangepast enuitgebreid. Er zijn gedragscodes en leidradenopgesteld die beogen een handreiking tebieden voor de praktijk op de rechterlijkewerkvloer en het integriteitsbewustzijn bij deindividuele rechters te bevorderen. De relevanteregelgeving en gedragscodes zijn vooralle rechterlijke ambtenaren toegankelijk ineen intranetomgeving, er is meer aandachtvoor deze thematiek in de opleiding voor122

Aandachtspunten in Nederlandrechters en er zijn cursusmogelijkheden vooral zittende rechters. Deze positieve ontwikkelingenvormen echter nog maar het begin vaneen echt goed gestructureerde controle oprechterlijke integriteit. Essentieel is dat hetopstellen van integriteitsbeleid en het handhavendaarvan zowel formeel als informeelgoed ingebed wordt binnen de organisatievan de gerechten. Het accent binnen derechtspraak lijkt tot nog toe vooral te liggenop informele inbedding en het bevorderenvan individueel bewustzijn bij rechters enandere gerechtsambtenaren. Tot die informeleinbedding rekenen wij dan ook het (positieve)streven van de Raad voor de Rechtspraak ombij meer gerechten een integriteitscommissiein te stellen. Dergelijke commissies speleneen belangrijke rol in het levend houden vanhet debat over integriteit op de werkvloer enbieden een mogelijkheid om de soms nogwat abstracte en algemene uitgangspuntenuit wetgeving en gedragscodes te vertalennaar concrete situaties waarin rechters op eenbepaald (potentieel) integriteitsprobleemstuiten. Elk gerecht zou zo’n commissie moetenhebben.Relevant is dat de integriteitsnormen uit deAmbtenarenwet en het ARAR en het daaropgebaseerde BIOS-instrumentarium nu al geldenvoor de niet-rechterlijke ambtenarenbinnen de gerechten. Implementatie daarvanbinnen de gerechten lijkt echter nog in dekinderschoenen te staan. Pas zeer recent is,op voorstel van de werkgroep die zich met deimplementatie van het BIOS-instrumentariumbinnen de rechtspraak bezighoudt, binnen dePresidentenvergadering de afspraak vastgelegddat binnen elk gerechtsbestuur eenportefeuillehouder integriteit moet wordenaangewezen. Binnen de gerechten zijn noggeen vertrouwenspersonen integriteit aangesteld,per april 2014 moeten die er wel zijn.Deze meer formele inbedding van integriteitsbeleidbinnen de gerechten is ook erg belangrijk,met name ter versterking van de controleop de naleving van integriteitsnormen en demogelijkheden om eventuele integriteitsgebrekenaan te kaarten bij een instantie diedaarop een reactie moet geven. Er is binnende gerechten nu nog geen werkcultuur waarinmen elkaar met enig gemak op dit soort zakenaanspreekt en er zijn ook weinig andere controlemechanismen.De nadruk ligt sterk op hetindividuele integriteitsbewustzijn en de eigenverantwoordelijkheid van de rechterlijke ambtenaren.Een goed integriteitsbeleid gaatechter ook gepaard met goede vormen vanorganisatorische controle, met mechanismendie een vangnet bieden als het individuelebewustzijn tekortschiet of dreigt tekort teschieten. In dit verband valt op dat de integriteitsscreeningvan kandidaten voor rechterlijkefuncties niet sterk ontwikkeld is.Door werkdruk en de noodzaak om dossiersmee naar huis te nemen, kunnen veiligheidsrisico’sontstaan. Diezelfde werkdruk kan ertoeleiden dat vanwege snelheid en gemak gegrepenwordt naar de optie om via onbeveiligdee-mail concepten voor uitspraken of beslissingenuit te wisselen met privé-emailadressen.Ook hieraan kleeft het risico van inbreuk doorderden op de uitgewisselde informatie. Mate-123

1rieel zal de besluitvorming in een betreffendezaak daar uiteraard niet zo snel nadeel vanondervinden, maar het beeld dat door incidentenin deze sfeer van de rechtspraak alsgeheel zou kunnen ontstaan is niet positief.Uniformering en strakkere controle op dehandhaving van regels op dit vlak zijn onvermijdelijk.Sluitstuk van een goed integriteitsbeleidwordt gevormd door het waar nodig opleggenvan sancties of disciplinaire maatregelenen het afleggen van maatschappelijke verantwoording.Een wetsvoorstel tot uitbreidingvan het arsenaal aan disciplinaire sancties tenaanzien van rechterlijke ambtenaren is in voorbereiding.Vanuit het internationaal perspectiefis het in ieder geval goed dat sancties enprocedures in formele wetgeving wordenvastgelegd en is het van belang dat eventuelestrafrechtelijke vervolging van een rechterlijkeambtenaar niet plaatsvindt voor het gerechtwaar hij zelf werkzaam is. De Nederlandsewetgeving en praktijk zijn op dit laatste puntin overeenstemming met de internationalenormen. Wat betreft de verplichting tot registratievan het arbeidsverleden van nieuwingestroomde rechters lijkt de huidige praktijk(registratie van arbeidsverleden tot zes jaarvoor indiensttreding) verder te gaan dan dewet eist. Op zich is deze praktijk vanuit hetperspectief van de controleerbaarheid voorjustitiabelen toe te juichen, maar de wet zoubij voorkeur dan moeten aansluiten bij dezepraktijk, om onduidelijkheid over de regelswaar een rechterlijke ambtenaar aan moetvoldoen te voorkomen.Wat betreft het afleggen van maatschappelijkeverantwoording over het gevoerde integriteitsbeleidvalt op dat er nog geen sprakeis van een uniforme wijze van de verslagleggingvan behandeling van klachten door degerechten, niet alle gerechtelijke jaarverslagenbevatten daarover informatie. De Raad voorde Rechtspraak geeft aan dat voor 2013 isafgesproken dat de klachten en de beslissingendaarop geanonimiseerd en vormvrij opwww.rechtspraak.nl zullen worden gepubliceerd.Dat is een goed initiatief dat navolgingverdient door middel van verslaglegging in dejaarverslagen van de gerechten. In het Jaarverslagvan de Hoge Raad doet de procureur-generaalverslag van de manier waarophij heeft geopereerd in het kader van hetextern klachtrecht en in het kader van deschorsings- en ontslagprocedure. Het verslagbeschrijft in beknopte termen de casussen dieaan de procureur-generaal zijn voorgelegd engeeft aan tot welke resultaten dit heeft geleid.Daarmee wordt van dit element van het integriteitsbeleidop een adequate wijze publiekeverantwoording afgelegd.124

Externe rechtsvergelijkingnaar systeemwaarborgen44.1 Introductie: duiding van deinrichting van systeemwaarborgenin vijf Europese landenIn dit hoofdstuk wordt gekeken op welke wijzede eerder behandelde systeemwaarborgenzijn geïmplementeerd in landen die aan dezelfdeinternationale en Europese normen (inhet bijzonder het EVRM) zijn gebonden. Zoalsal in hoofdstuk 1 is aangegeven, is het in hetkader van dit onderzoek onmogelijk om uitvoerigeen diepgravende rechtsvergelijkendeexercities uit te voeren. Het gaat om een‘wandelende’ rechtsvergelijking waarbij wekort een aantal in het oog springende kwestieseruit pikken. Dit betekent dat per landaan de hand van literatuurstudie en de antwoordenop de questionnaires kort enkelehoofdkenmerken van het betreffende rechtssysteemworden geschetst, met een bijzondereaandacht voor systeemwaarborgen alshet gaat om onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit van de rechtspraak. Daarbijwordt ook weer het accent gelegd op desysteemwaarborgen die verband houden metde in hoofdstuk 3 in Nederland gesignaleerdeknelpunten, namelijk nevenfuncties van rechters,toedeling van zaken en maatregeleninzake proceseconomie. Zo wordt niet uitgebreidingegaan op de kwestie van benoemingen ontslag van rechters, nu dat in hoofdstuk 3in Nederland niet als knelpunt naar voren isgekomen. Verder is via de questionnaires zobeperkte informatie op de thema’s interneonafhankelijkheid, informele contacten metketenpartners en integriteitsbeleid gegenereerd,dat zij niet afzonderlijk verder wordenuitgediept. Wel zullen deze thema’s waarmogelijk aan de orde komen bij de drie zojuistgenoemde knelpunten. Binnen het bestek vandit onderzoek is het niet mogelijk geblekenom uitgebreid in te zoomen op de preciezeverhouding tussen hard law en soft law en danin het bijzonder op de wijze waarop gedragscodesen leidraden etc. worden ingericht, huninhoud krijgen en worden gehandhaafd.Op basis van deze korte blik over de grenswordt bekeken of wij in Nederland nog ietskunnen leren van de inrichting van systeemwaarborgenin de vijf onderzochte landen.125

4.1.1 DuitslandAlgemeenRechterlijke onafhankelijkheid is een van defundamentele uitgangspunten van de DuitseGrondwet (Grundgesetz, verder: GG). 1 Art. 20,lid 2, GG bepaalt uitdrukkelijk de drie klassiekemachten, de wetgever, de uitvoerendemacht en de rechterlijke macht met iedereigen bevoegdheden. Belangrijk is de uitdrukkelijkeerkenning van de rechter als afzonderlijkeen onafhankelijke staatsmacht in reactieop de rechteloze staat van het naziregime. 2Art. 97, lid 1, GG bepaalt dat rechters onafhankelijkzijn en alleen aan de wet zijn onderworpen.Onafhankelijkheid en onderworpenheidaan de wet zijn nauw met elkaarverbonden. Er spreekt niet alleen uit dat derechter onafhankelijk kan zijn bij de gratie vanzijn gebondenheid aan de wet. Ook volgthieruit dat de rechter geheel vrij is in hetnemen van zijn beslissing zonder enige sturingdoor het bestuur of de wetgever. Indirectebeïnvloeding, bijvoorbeeld in de vorm vanverzoeken, aanbevelingen of opinies zijnevenmin toegestaan. Rechters genieten ookinterne onafhankelijkheid, dat wil zeggen:binnen de rechterlijke organisatie zelf, er isgeen sprake van een hiërarchische structuur. 3Art. 97, lid 2, GG bepaalt dat rechters alleenontslagen, geschorst, overgeplaatst of metpensioen gestuurd mogen worden op grondvan een rechterlijke uitspraak en op de wijzedie door de wet is voorgeschreven. 4 De wetmag vervolgens een leeftijd geven waaropeen rechter gedwongen met pensioen moeten ook mogen rechters overgeplaatst of uitdienst gehaald worden als de structuur vanhun gerecht verandert, mits zij hun volledigesalaris behouden. 5 Hoewel art. 97 GG alleenziet op fulltime rechters, is in de jurisprudentiebepaald dat deze waarborg ook geldt voorandere rechterlijke ambtenaren zoals lekenrechtersen griffiers. 6 Iedere Duitse deelstaatkent een eigen constitutie, die allemaal zienop rechterlijke onafhankelijkheid. De relevantebepalingen zijn vrijwel gelijk aan art. 97 GG. 7De rechtspositie van zowel federale als ‘landelijke’rechters wordt vervolgens gespecificeerdin twee federale wetten, de Deutsches Rich-1. Seibert-Fohr 2006, p. 267-285.2. Zie hierover uitgebreider in Besselink e.a. (red.) 2014, p. 687.3. Zie hierover uitgebreider in Besselink e.a. (red.) 2014, p. 690.4. De gronden waarop een rechter kan worden ontslagen, geschorst of overgeplaatst, zijn verder uitgewerkt in art.21 DRiG.5. ‘Bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke können Richter an ein anderes Gericht versetztoder aus dem Amte entfernt werden, jedoch nur unter Belassung des vollen Gehaltes.’6. Dit besliste het Bundesverfassungsgericht op grond van art. 33, lid 5, GG. Dat lid stelt: ‘Das Recht des öffentlichenDienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln undfortzuentwickeln.’ BVerfGE 12, 81 (88) en BVerfGE 14, 56, at 71 et seq.7. Seibert-Fohr 2006, p. 269. Het gaat om de volgende bepalingen: art. 65 (2) Bad-Württ Verf; art. 85 Bay Verf; art.63 (1) Berlin Verf; art. 135 (1) Brem Verf; art. 62 (1) Hamb. Verf; art. 126 (2) Hess Verf; art. 39 (3) Niedersachs Verf;art. 121 Rheinl.-Pfalz Verf; art. 110 Saar Verf; art. 36 (1) SchlHLandessatzung; art. 108 (1) Brand Verf; art. 76 (1)Meckl-Vorp. Verf.; art. 55 (2) Sachs.Verf; art. 83 (2) Sachs-Anh Verf; art. 86 (2) Thür Verf.126

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgentergesetz (DRiG) en de Gerichtsverfassungsgesetz(GVG). Hierin vindt men een aantalnadere voorzieningen voor rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit.Bijvoorbeeld de bepaling dat rechters geennevenfuncties mogen hebben in de uitvoerendeof wetgevende macht. 8 Om de volledigerechtspositie van rechterlijke ambtenarenop deelstatelijk niveau wat betreft onafhankelijkheidte kunnen vaststellen, moet men echterook deelstatelijke wetgeving raadplegen.Het gaat dan om zowel de eerdergenoemdeconstituties van de deelstaten als anderewetten (zie meer hierover in paragraaf 4.2). 9De rechterlijke onafhankelijkheid wordt zowelin de (grond)wetten, rechtspraak als doctrineruim uitgelegd. 10 Zo is de toedeling van zakendoor het presidium van een gerecht een belangrijkonderdeel van de rechterlijke onafhankelijkheid(en onpartijdigheid). In een jaarlijksop te stellen Geschäftsverteilungsplan wordtop basis van algemene criteria vastgesteldwelke rechter welke zaak zal behandelen. Dusal voordat een zaak binnenkomt, is bepaaldwelke rechters het college zullen vormen. Ditis ook een verplichting die voortvloeit uit art.101 GG, dat iedere Duitser het recht geeft opeen gesetzlichen Richter (zie in meer detailhierover paragraaf 4.2). 11 Uit de antwoordenvan de respondenten komt duidelijk naarvoren dat men tevreden is met dit systeemvan zaakstoedeling en het ook geen onderwerpvan discussie vormt. Dit komt ook terugin het onderzoek van Langbroek en Fabri uit2007. 12Het Bundesverfassungsgericht heeft daarnaasteen aantal belangrijke criteria gegeven voorde concrete toepassing van de rechterlijkeonafhankelijkheid. Zo hanteert men een onderscheidtussen de ‘binnenste sfeer’ en de‘buitenste sfeer’ van rechterlijke onafhankelijkheid.Bij de binnenste sfeer gaat het om dekerntaak van de magistratuur, ofwel alle zakendie direct met het proces van rechtsvinding temaken hebben. Dan gaat het niet alleen omde vonnissen zelf, maar ook bijvoorbeeld omde planning van zittingen, het handhaven vande orde tijdens een zitting, de notulen, wrakingsproceduresen ook het bepalen van deeigen werkuren en de plaats van werkzaamheden(als aanwezigheid op de rechtbank nietwordt vereist door de zitting). Dit laatste heeftoverigens weleens tot de vraag geleid of derechterlijke onafhankelijkheid niet te ver isdoorgeschoten. 13 In deze binnenste sfeer isgeen enkele inmenging van buitenaf toegestaan.A contrario kan men vervolgens afleidendat wat betreft de buitenste sfeer bemoeienisvan buitenaf onder bepaaldevoorwaarden wel is toegestaan. Bij de buitenstesfeer gaat het dan vooral om zaken diemet de organisatiestructuur van gerechten te8. Art. 4, lid 1, DRiG: ‘Ein Richter darf Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt und Aufgaben der gesetzgebendenoder der vollziehenden Gewalt nicht zugleich wahrnehmen.’9. Dit op voet van art. 98, lid 3, GG: ‘Die Rechtsstellung der Richter in den Ländern ist durch besondere Landesgesetzezu regeln, soweit Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 nichts anderes bestimmt.’10. Zie bijvoorbeeld Künnecke 2006, p. 227.11. Zie ook art. 16 GVG.12. Langbroek & Fabri (red.) 2007, p. 229.13. Seibert-Fohr 2012, p. 280 en 286.127

maken hebben. Zo mag er bijvoorbeeld toezichtuitgeoefend worden op de tijd en duurvan zittingen. 14 Ook administratieve taken enhet privéleven van rechters zijn vatbaar voorregulering. 15 In het disciplinaire systeem wordenrechters gecorrigeerd en gecontroleerd.In dat kader kunnen er ook andere maatregelengenomen worden die echter nooit mogenraken aan de eerdergenoemde ‘kern’ van derechterlijke activiteit. Wanneer een rechter eentegen hem gerichte maatregel als onrechtmatigbeschouwt, kan hij deze laten toetsen dooreen onafhankelijk gerecht. 16 Voor federalerechters is dit een speciale kamer van hetfederaal hooggerechtshof, het Dienstgericht. 17Voor de rechters van deelstaten bestaat ereen apart disciplinair gerecht. 18Rechterlijke organisatieDe organisatie van het Duitse rechterlijkesysteem wordt gekenmerkt door een grotevariatie en fragmentatie. 19 Op grond van art.95 GG zijn er vijf hoogste federale rechtersaangesteld met jurisdictie op de vijf volgenderechtsgebieden:1. algemeen (civiele en strafzaken);2. arbeidszaken;3. algemene administratieve bevoegdheid;4. fiscale zaken;5. sociale zaken. 20Naast deze gespecialiseerde bevoegdhedenis er de grondwettelijke bevoegdheid, diebestaat uit het Bundesverfassungsgericht ende Verfassungsgerichte der Länder (grondwettelijkehoven van de deelstaten). 21KnelpuntenHet feit dat het beheer van de rechtbankenrechtstreeks in de handen ligt van de uitvoerendemacht (het Ministerie van Justitie, hetzijop deelstatelijk, hetzij op federaal niveau) is inDuitsland momenteel onderwerp van controverse.Geregeld zijn er pleidooien voor meerautonomie ten opzichte van de uitvoerendemacht, men streeft dan naar zelfbestuur vande rechterlijke macht (Selbstverwaltung derJustiz). Zo heeft de Duitse beroepsverenigingvoor de magistratuur, de Deutscher Richterbund,aangedrongen op meer zelfbestuur,met name op de gebieden van begroting,werving en selectie. 22 Dit voorstel heeft vooralsnogechter tot niets geleid. Wel zoekt menop deelstatelijk niveau naar manieren om derechterlijke macht meer autonomie te bezorgen.Ook is er een wetsvoorstel ingedienddoor de parlementsfractie Die Linke (eensocialistische partij) dat meer zelfbestuur voorde magistratuur beoogde. 23 Het voorstel isafgewezen. De achtergrond van deze discussieis dat Duitsland niet zoals Nederland be-14. Zie BGH, DRiZ 1997, 467, bij 468.15. Zie BGH, DRiZ 1977, 215 et seq.16. Art. 26, lid, 3 DRiG: ‘Behauptet der Richter, daß eine Maßnahme der Dienstaufsicht seine Unabhängigkeit beeinträchtige,so entscheidet auf Antrag des Richters ein Gericht nach Maßgabe dieses Gesetzes.’17. Art. 61 DRiG: ‘Für die Richter im Bundesdienst wird als Dienstgericht des Bundes ein besonderer Senat desBundesgerichtshofs gebildet’.18. Art. 77 DRiG: ‘In den Ländern sind Dienstgerichte zu bilden.’19. Besselink e.a. (red.) 2014, p. 688.20. Zie www.e-justice.europa.eu/Duitsland.128

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenschikt over een intermediair orgaan als deRaad voor de Rechtspraak.Ook onderwerp van discussie is de behandelduurvan rechtszaken. In het licht van art. 6EVRM heeft de regering verschillende maatregelengenomen om de behandelduur vanrechtszaken te versnellen. Deze maatregelenstuiten regelmatig op verzet. In Duitslandbeschouwt men het traditioneel als een onderdeelvan de rechterlijke onafhankelijkheiddat rechters zelf mogen beslissen hoelang zijover een zaak doen. Een van de belangrijksteen meest controversiële maatregelen in ditverband is de Gesetz über Rechtsschutz beiüberlangen Gerichtsverfahren. Deze wet introduceertzowel een klachtrecht bij vertragingals een recht op compensatie. Verder hanteertelk gerecht sinds kort abstracte criteria overhet aantal te behandelen zaken en wordt de‘productie’ van rechters in statistieken bijgehouden.Hoewel deze maatregelen over hetalgemeen als redelijk worden gezien, betogensommigen dat deze maatregelen in meer ofmindere mate een bedreiging vormen van derechterlijke onafhankelijkheid.ResumerendHet Duitse systeem kenmerkt zich op zowelfederaal als deelstatelijk niveau door eensterke (grond)wettelijke verankering van derechterlijke onafhankelijkheid. Organisatorischemaatregelen, bijvoorbeeld om de doorlooptijdvan procedures te versnellen wordenal snel gezien als inbreuken op de rechterlijkeonafhankelijkheid. Algemene richtlijnen ofleidraden voor rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid of integriteit bestaan nog niet.De discussie over het formuleren van ethischestandaarden en codes op dit terrein is pasrecent op gang gekomen. Een verklaringhiervoor is de zojuist genoemde sterke gehechtheidaan de rechterlijke onafhankelijkheid,waarbij het niet past om de individuelerechter te ‘overladen’ met allerlei codes enrichtsnoeren ten aanzien van integriteit. 244.1.2 EngelandAlgemeenHet Engelse recht biedt interessant vergelijkingsmateriaalover de positie en de onafhankelijkheidvan de rechter, omdat de rechterlijkeorganisatie in dit land aanzienlijk isveranderd sinds de inwerkingtreding van deConstitutional Reform Act in 2005 (hierna:CRA 2005). Deze hervorming heeft grotegevolgen gehad, althans op papier, voor deonafhankelijkheid en de integriteit van derechterlijke macht in dit land. 2521. Zie hierover uitgebreider in Besselink e.a. (red.) 2014, p. 688-689.22. Zie www.drb.de: ‘Der DRB fordert deshalb bereits seit Jahren eine selbstverwaltete Justiz, wie sie in fast allenStaaten Europas schon üblich ist. Als Dritte Gewalt muss sie sich wie Legislative und Exekutive in ihren Organisationsbereichenselbst verwalten können. Das beinhaltet, dass sie das Recht erhält, ihren Haushalt unmittelbarbeim Parlament einzuwerben, im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen ihre Personalentscheidungen selbst zutreffen und dass eine Rechenschaftspflicht nur gegenüber dem Parlament besteht.’23. Zie www.linksfraktion.de/reden/herstellung-institutionellen-unabhaengigkeit-justiz/.24. Zie Seibert-Fohr 2012, p. 508.25. Hoewel veel van wat in dit hoofdstuk wordt besproken van toepassing is op het hele Verenigd Koninkrijk, zal129

Robert Stevens concludeerde in 2005, na eenuitgebreid onderzoek naar de positie van derechter in het Verenigd Koninkrijk, dat hetbeginsel van rechterlijke onafhankelijkheidniet als zodanig in het Engelse recht bestaat. 26Dat is ook in het licht van de situatie van vóór2005 niet verwonderlijk: in het Engelse rechtzijn de verschillende staatsmachten mindersterk van elkaar gescheiden dan in de meesterechtssystemen op het Europese continent.Het hoogste rechterlijke college in het VerenigdKoninkrijk, maakte tot 2009 deel uit vande Engelse senaat (de House of Lords), watinhield dat de rechters in de House of Lordsook konden deelnemen aan debatten in desenaat. Nog verder ging de invloed van deBritse minister van Justitie, die naast zijn takenin de regering ook het hoofd van de House ofLords en de Engelse rechterlijke macht was.Tegen het einde van de twintigste eeuw ontstonder steeds meer discussie over de concentratievan macht die het Verenigd Koninkrijkvan oudsher kent. Hoewel in de literatuurwerd gesteld dat de verdeling van macht overhet algemeen nauwelijks problemen leek opte leveren, 27 begon er op het niveau van detoenmalige Labour-regering steeds meersteun te ontstaan voor constitutionele hervormingen.Een belangrijke oorzaak van dezeconsensus was het sterk gegroeide belangvan art. 6 EVRM, dat sinds 1998 doorwerkt inde rechtsorde van het Verenigd Koninkrijk eneen flinke invloed heeft gehad op de heersendeopvattingen over rechterlijke onafhankelijkheidin het land. 28 De constitutioneleontwikkelingen van het Verenigd Koninkrijkvonden een (voorlopig) eindpunt in 2005 toende Constitutional Reform Act in werkingtrad. 29Het waarborgen en versterken van de rechterlijkeonafhankelijkheid waren twee van debelangrijkste doelen van deze nieuwe wet. Inde eerste plaats regelt deze wet de overhevelingvan de taken van de Lord Chancellor ophet gebied van wetgeving en rechtspraak. Denieuwe wet maakte het mogelijk dat de LordChancellor alleen nog maar optreedt als regeringsfunctionaris;zijn andere taken worden nuuitgeoefend door de Lord Speaker, die optreedtals het nieuwe hoofd van de House ofLords en de Lord Chief Justice, die is aangesteldals het nieuwe hoofd van de rechterlijkemacht. 30 Daarnaast zijn de hoogste rechters– waar nodig – slechts in beperkte zin worden gesproken over de positie van de rechter in het Engelse recht (hetrecht van Engeland en Wales). De in dit hoofdstuk besproken questionnaires hebben namelijk primair betrekkingop het Engelse stelsel, dat in een aantal opzichten, met name ten aanzien van de rechterlijke indeling, verschiltvan het recht van Schotland en Noord-Ierland. Waar wordt verwezen naar het recht van Engeland, wordt tevensook het recht van Wales bedoeld. Zie over de rechterlijke indeling in de andere landen van het Verenigd Koninkrijkbijvoorbeeld Greco Evaluation Report United Kingdom 2012, p. 25 e.v.26. Stevens 2005, p. 97.27. Zie daarover bijvoorbeeld Bingham 2000, p. 229 en Stevens 2004, p. 8.28. Masterman 2011, p. 211-212.29. Zie over de totstandkoming van deze wet, Windelesham 2005, p. 806 e.v. en Windelesham 2006, p. 35 e.v.30. De argumenten voor deze hervorming waren overigens primair theoretisch, aangezien deze stapeling vanbevoegdheden van de Lord Chancellor in de praktijk niet voor problemen leek te zorgen, zie Bingham 2000, p.229, zie ook par. 3.1.130

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenvan het Verenigd Koninkrijk overgeplaatst vande House of Lords naar het nieuwe UKSupreme Court. Sindsdien is er in het Engelserecht meer aandacht dan ooit voor machtenscheiding.Het is daarom de vraag of de stellingvan Stevens – dat het beginsel van rechterlijkeonafhankelijkheid niet als zodanigbestaat in het Engelse recht – nog wel houdbaaris. Volgens Masterman kan de wet wordengezien als een breuk met het verleden, nuzij in duidelijke bewoordingen de ‘structurele’onafhankelijkheid van de rechterlijke machtonderstreept. Zowel uit onderzoeksrapportenals uit de literatuur komt naar voren dat deonafhankelijkheid van de rechterlijke macht isversterkt als gevolg van de hervormingen vande Constitutional Reform Act. 31 Tegelijkertijdlaat de wet ook zien dat de rechter een onderdeelvan de overheid is en daarom niet inisolement van de andere staatsmachten kanworden gezien. De scheiding tussen de driestaatsmachten is bijvoorbeeld niet volledigdoorgevoerd. 32 De achtergrond hiervan is datde banden tussen de rechterlijke macht enerzijdsen de wetgever en uitvoerende machtanderzijds berusten op een lange constitutioneletraditie. Bij de voorbereiding van deConstitutional Reform Act werd het destijdsniet opportuun geacht om daaraan een eindte maken. 33 Toch hebben verschillende waarborgendie op het Europese continent vrijgangbaar lijken te zijn, zoals het beginsel vanius de non evocando (niemand kan wordenafgehouden van de rechter die de wet hemtoekent) dat in Nederland is gecodificeerd inart. 17 Gw, nog altijd geen formele basis inhet Engelse recht. 34 Men zou daarom kunnenzeggen dat het Nederlandse recht, althans oppapier, ook anno 2014 nog altijd een beterebescherming van de onafhankelijkheid van derechter biedt.Rechterlijke organisatieDe Engelse rechterlijke macht bestaat uit eengrote variëteit aan rechtbanken, gerechtshovenen functies. De indeling van de rechterlijkemacht kan worden herleid tot de negentiendeeeuw en lijkt om die reden voorjuristen van buiten Engeland onnodig complexen verwarrend. 35 Dit wordt vooral veroorzaaktdoor het feit dat de rechtsmacht in eersteaanleg wordt verdeeld over verschillenderechters die in sommige gevallen ook in hogerberoep kunnen rechtspreken. Daarnaast bestaaner zogenoemde administrative tribunals,die formeel buiten de algemene rechterlijkeorganisatie liggen, en die zich met namebezighouden met geschillen over socialezekerheid. 36 Beroep en hoger beroep tegenbeslissingen van deze tribunals worden behandelddoor rechters die wel binnen dealgemene rechterlijke organisatie vallen. Ho-31. Select Committee on the Constitution 2007, p. 68. Zie bijvoorbeeld ook Bogdanor 2008, p. 84 en Bradley 2008,p. 487-488.32. Zie hierover uitgebreider hierna onder knelpunten.33. Zie bijvoorbeeld de Consultation Papers (10/03, 11/03 en 13/03) van het Department for Constitutional Affairs.Alle papers zijn te raadplegen via http://webarchive.nationalarchives.gov.uk (laatst geraadpleegd op 30 september2013).34. Flood e.a. 2007, p. 140.35. Flood e.a. 2007, p. 133.36. Zie over tribunals in Legatt 2001.131

ger beroep tegen beslissingen van de HighCourt en de County Courts kan worden ingesteldbij de Court of Appeal, waartegen vervolgens– onder bijzondere omstandigheden– kan worden opgekomen bij de UKSupreme Court (voorheen de House of Lords).De positie van de rechter is afhankelijk van zijnfunctie. In de literatuur worden in dit kaderdoorgaans drie categorieën onderscheiden:1. senior judges;2. superior judges;3. inferior judges. 37Zowel de senior judges als de superior judgesmaken deel uit van een van de hoogste rechterlijkecolleges in Engeland (de UK SupremeCourt, Court of Appeal en de High Court). Desenior judge oefent daarnaast intern eenbelangrijke organisatorische functie uit, terwijlde superior judges in beginsel alleen eenrechterlijke taak hebben. De inferior judgemaakt deel uit van een van de andere – lagere– rechterlijke colleges, zoals de CountyCourt, de Magistrates’ Court of de CrownCourt. 38De onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht ten opzichte van de andere staatsmachtenmanifesteert zich, net als in Nederland,met name na de benoeming van rechters.39 Het Engelse recht bevat bijvoorbeelduitgebreide voorschriften ten aanzien van derechtspositie van rechters, met name tenaanzien van het salaris respectievelijk de mogelijkheidvan benoeming en ontslag vanrechters. 40 Ten aanzien van beide puntenbestaat er een belangrijk onderscheid tusseninferior judges aan de ene kant en superiorjudges en senior judges aan de andere kant;naast het feit dat laatstgenoemden aanmerkelijkbeter worden betaald, worden aan hetontslag van rechters in de hoogste rechterlijkecolleges extra strenge eisen gesteld.OnpartijdigheidIn Engeland wordt groot belang gehecht aaneen objectieve beoordeling van zaken doorrechters. Er gelden om die reden verschillenderegels die willen voorkomen dat eenzaak wordt beoordeeld door rechters die opeen bepaalde manier betrokken zijn bij eenzaak (appearance of bias). 41 Hiervoor geldenblijkens de Locabail-zaak minimumeisen:indien de potentiële belangen van de rechterbij een bepaalde zaak onbeduidend zijn, hoefthij niet per se van de beoordeling van diezaak te worden uitgesloten. 42 Overigens zaleen bepaald belang van de rechter bij een37. Zie hierover uitgebreider in Gillespie 2007, p. 174-181.38. Gillespie 2007, p. 179-181.39. Volgens Bingham garandeert de waarde van rechterlijke onafhankelijkheid in Engeland dat ‘judges should enjoyindependence while serving as such’, Bingham 2000, p. 59.40. Zie hierover uitgebreider in Gillespie 2007, p. 207 e.v.41. Gillespie 2007, p. 213-215.42. Court of Appeal (2000) QB 451 7 BHRC 583 [2000] 2 WLR 870 (Locabail (UK) Ltd v. Bayfield Properties Ltd andAnother).43. Zie bijvoorbeeld de zaak R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate and Others, ex p Pinochet (No2) [2000] 1 AC 119, waarin de bestuurlijke betrokkenheid van een Law Lord bij een liefdadigheidsorganisatiedie zich over de wenselijke uitkomst van de zaak had uitgelaten (zonder dat de Law Lord daarbij een financieel132

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenzaak al gauw tot gevolg hebben dat de rechterzich daarover niet meer kan uitlaten. 43Daarnaast kent het Engelse recht ook eenwrakingsprocedure. Als een rechter bij eenbepaalde zaak de schijn van partijdigheidopwekt (apprehended bias), dan kan hij opverzoek van een van de partijen van een zaakworden gehaald. Uit de hiervoor aangehaaldeLocabail-zaak blijken daarvoor, net zoals inNederland, zware eisen te gelden. 44In dit kader speelt ook de verenigbaarheidvan het rechterlijk ambt met andere functieseen rol. Wanneer de rechter is benoemd,wordt hij automatisch uitgesloten vanbepaalde functies. Op dit punt gaat hetEngelse recht verder in de bescherming vande rechterlijke onafhankelijkheid dan hetNederlandse recht. Het Engelse recht kentbijvoorbeeld een automatische uitsluiting voorrechters van het lidmaatschap van zowel deHouse of Commons (s 1 en ch 1 van de Houseof Commons Disqualification Act 1975) en– sinds 2005 – van de House of Lords (s 137(3)CRA 2005). 45 Daarnaast worden ook parlementariërsgeacht zich niet met de taakuitoefeningvan de rechter te bemoeien. Zo zijn erparlementaire protocollen waarin is bepaalddat rechters in het parlement niet mogenworden bekritiseerd. 46 Dit impliceert overigensdat zij dit buiten het parlement wel zoudenmogen. Het is daarom niet duidelijk of dezeprotocollen in de praktijk meerwaarde hebben,mede gelet op het feit dat bekritiseringvan rechters in het parlement wel degelijk afen toe voorkomt. 47Net zoals in Nederland worden ook in Engelandregelmatig rechters-plaatsvervangers(part-time judges) ingezet. 48 In beginsel geldenvoor de rechter-plaatsvervanger dezelfderegels met betrekking tot belangenverstrengelingals voor de ‘gewone’ rechter (full-timejudge). 49 Dat betekent dat rechters-plaatsvervangersdie ook als advocaat (barrister)namens een bepaald kantoor in de juridischepraktijk werkzaam zijn, niet betrokken mogenworden bij de beoordeling over een zaakwaarbij dat kantoor een belang heeft. 50 Indieneen partij na het nemen van een beslissingzich beroept op de Locabail-criteria, kan hijintrekking van die beslissing eisen. Naast deLocabail-eisen gelden in dit verband ookallerlei, meer informele, interne regels. Zo zijnin de Guide to Judicial Conduct de regels tenaanzien van het voorkomen van belangenverstrengelingopgenomen (zie meer hierover inparagraaf 4.2).In Engeland bestaan, net als in Nederland,nauwelijks wettelijke regels over de toedelingbelang had) al voldoende reden was voor de House of Lords om de genomen beslissing over die zaak in tetrekken.44. Locabail, p. 480.45. Deze eisen gelden formeel overigens niet voor rechters-plaatsvervangers; het is echter de vraag of dit in depraktijk veel uitmaakt, aangezien zij op grond van onder meer de Guide to Judicial Conflict altijd worden geachtzich onpartijdig op te stellen, zo gaf een van de geïnterviewden aan.46. Gillespie 2007, p. 203.47. Gillespie 2007, p. 203 met verdere verwijzingen.48. Zie hierover uitgebreider in Gillespie 2007, p. 216-218.49. Interview met Turenne, p. 4.50. Locabail, p. 478-479.133

van zaken aan rechters. De hoofdverantwoordelijkevoor de verdeling van zaken is de LordChief Justice, die per categorie zaak het vereisteniveau van de rechter vaststelt (zie meerhierover in paragraaf 4.3). 51KnelpuntenHoewel de rechterlijke onafhankelijkheid sindsde invoering van de Constitutional Reform Actduidelijker dan ooit is verankerd in het Engelserecht, worden in de questionnaires nogverschillende problemen gesignaleerd die eenpotentieel gevaar vormen voor de beschermingvan de onpartijdigheid en integriteit vande rechtspraak. Het gaat dan om de bekostigingvan de rechtspraak en de benoeming enpositie van rechters. Dit laatste punt wordthier niet verder uitgewerkt, omdat dit themaop dit moment in Nederland niet als knelpuntwordt gezien.De kwestie van de bekostiging van de rechtspraak,en in het bijzonder de bezuinigingendaarop, staan op het moment in Engeland inhet middelpunt van de belangstelling. Extraproblematisch is in dit verband dat er in Engelandnog altijd geen sprake is van een volledigdoorgevoerde machtenscheiding, in hetbijzonder tussen de uitvoerende en de rechterlijkemacht. Ondanks de wettelijke verankeringvan het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheidin de Constitutional Reform Actheeft de Lord Chancellor nog altijd groteinvloed op het functioneren van de rechterlijkemacht. Sterker nog, in section 3(1) van deConstitutional Reform Act (CRA), wordt deLord Chancellor juist verantwoordelijk gehoudenvoor het waarborgen van het beginselvan rechterlijke onafhankelijkheid. Vervolgensdraagt section 3(6) CRA 2005 hem op dat hijin zijn beleid rekening moet houden met devolgende aspecten van de onafhankelijkheidvan de rechter:‘a the need to defend that independence;b the need for the judiciary to have thesupport necessary to enable them to exercisetheir functions;c the need for the public interest in regardto matters relating to the judiciary orotherwise to the administration of justiceto be properly represented in decisionsaffecting those matters’.Anno 2014 klinkt het uiteraard nogal paradoxaalom de minister van Justitie als beschermheervan rechterlijke onafhankelijkheidaan te wijzen. Toch is dit niet helemaal onlogischals men bedenkt dat de Lord Chancellorvóór 2005 ook het hoofd van de rechterlijkemacht was. Volgens Lord Bingham leverdedeze combinatie van functies in de praktijknauwelijks problemen op. Een belangrijkereden hiervoor was dat de Lord Chancellorgeen politieke ambities zou hebben, aangezienhij het op één na hoogste politieke ambtvervult; alleen de Prime Minister heeft eenhogere rang dan de Lord Chancellor. 52 Het isechter de vraag of dit argument steekhoudendis; los van de persoonlijke politiekeambities van de minister, kunnen de (bezuinigings)doelstellingenvan de Engelse regeringeen reëel gevaar vormen voor het functione-51. Zie uitgebreider over de zaakstoedeling in Engeland in Shetreet & Turenne 2013, p. 89 e.v.52. Lord Bingham, geciteerd in Stevens 2004, p. 8.134

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenren van de rechterlijke macht en daarmeevoor de rechterlijke onafhankelijkheid. 53Hoewel er volgens een van de respondenten(afkomstig uit de rechterlijke macht) nauwelijksdiscussie bestaat over de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht, is dat anders volgenstwee andere geïnterviewden (afkomstiguit de wetenschap). Zij wijzen beiden op eengroot debat, dat ook in de populaire mediawordt gevoerd, over de bekostiging van derechtspraak die net als in Nederland in toenemendemate onder druk staat als gevolg vanbezuinigingsmaatregelen van de regering. Inde zomer van 2013 werd er in de kwaliteitskrantThe Guardian een artikel gepubliceerdover een inventarisatie van Chris Grayling, dehuidige Lord Chancellor, naar de mogelijkheidom delen van de rechterlijke organisatie, metname de ondersteunende delen daarvan (decourt administration), te privatiseren. 54 LordJudge, de huidige Lord Chief Justice, heeftdaarop felle kritiek geuit. De betrokkenheidvan de Lord Chancellor bij de beschermingvan de rechterlijke onafhankelijkheid is dusniet geheel onproblematisch, omdat debescherming van de rechterlijke onafhankelijkheidin sommige gevallen niet geheel strooktmet het beleid waarvoor de Lord Chancellorsamen met de andere ministers (en het parlement)verantwoordelijkheid draagt.ResumerendHet beginsel van rechterlijke onafhankelijkheidwas in Engeland van oudsher minder sterkverankerd dan bijvoorbeeld in Nederland.Sinds de constitutionele hervormingen in2005 zijn er echter wel grote stappen gezetter bevordering van de integriteit, onafhankelijkheiden diversiteit van de rechtspraak. Tochheeft de uitvoerende macht in Engeland nogaltijd relatief veel invloed op de rechterlijkemacht en ontbreekt er het beginsel dat niemandmag worden afgehouden van de rechterdie hem toekomt. In vergelijking met anderelanden is er geen overvloed vangecodificeerde constitutionele normen als hetgaat om rechterlijke onafhankelijkheid enonpartijdigheid (met uitzondering van ondermeer de automatische uitsluiting van parlementsledenvan het rechterlijk ambt). Hiertegenoverstaat dat in de jurisprudentie ontwikkeldenormen en niet-bindende codes enrichtlijnen juist een grote rol lijken te spelenals het gaat om de bescherming van de kernwaardenvan onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit.4.1.3 FrankrijkAlgemeenIn Frankrijk zijn de opvattingen over de positievan de rechter gedurende de afgelopen jarenaanzienlijk veranderd. 55 Van oudsher werd derechter primair gezien als een wetstoepasserzonder afzonderlijke macht, maar de laatstejaren lijkt de invloed van de rechterlijke machtverder toe te nemen. Volgens Garapon enEpineuse volgt dit bijvoorbeeld uit de bevoegdheidvan de Franse rechter om de verenigbaarheidvan nationaal recht met internationaalen Europees recht te toetsen en uit deversterking van de positie van de Conseil53. Vgl. ook Besselink e.a. (red.) 2014, p. 1683.54. Zie www.theguardian.com/law/2013/jun/24/lord-chief-justice-grayling-warning (laatst geraadpleegd op 30 september2013).55. Garapon & Epineuse 2012, p. 273.135

Constitutionnel. 56 Deze veranderingen hebbenuiteraard ook gevolgen gehad voor demanier waarop in Frankrijk over rechterlijkeonafhankelijkheid en onpartijdigheid wordtgedacht.Het concept van machtenscheiding vormt nogaltijd een van de belangrijkste grondslagenvan het Franse publiekrecht. Opvallend in ditverband is art. 64, lid 1, Franse Grondwet opgrond waarvan de president de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht garandeert.Het tweede lid van deze bepaling voegt hieraantoe dat hij hierbij wordt geassisteerd doorde hierna te bespreken Conseil Supérieur dela Magistrature (CSM).Rechterlijke organisatieVoor een goed begrip van het Franse rechtssysteem,moet in de eerste plaats wordenopgemerkt dat de bestuursrechtspraak (justiceadministrative) formeel geen deel uitmaaktvan de rechterlijke organisatie en is ondergebrachtin een separate institutie met aan hethoofd de Raad van State (Conseil d’Etat),omdat rechters zich van oudsher niet behorenuit te spreken over de geldigheid van wetgevingen bestuurshandelen. 57 Ook de ConseilConstitutionnel, die als een soort constitutioneelhof functioneert, maakt om die redengeen deel uit van de Franse rechterlijkemacht.De rechterlijke macht in Frankrijk beperkt zichformeel tot rechtspraak op het terrein van hetprivaat- en strafrecht, waarvan ook gespecialiseerderechters op het terrein van ondernemings-,arbeids- en sociale zekerheidsrechtdeel uitmaken (justice judiciaire). 58 Voor dezetwee rechtsgebieden is het Hof van Cassatie(Cour de cassation) de hoogste rechter. Determ ‘magistraat’ (magistrat) verwijst naar‘echte’ rechters en naar officieren van justitie.De rechtspositie van magistraten is geregeldin een ordinance die, net zoals de (nog altijdgeldende) grondwet van de Vijfde FranseRepubliek, in 1958 in werking trad. 59 Dezeregels zijn dus niet van toepassing opbestuursrechters. Wanneer hierna wordtgesproken over de ‘rechterlijke macht’, danwordt gedoeld op de beperkte, Franse, definitiedaarvan. Vooral de positie van de officiervan justitie lijkt volop in beweging te zijn. Erzijn verschillende wetsvoorstellen ingedienddie de positie van het parket in relatie tot hetbestuur beogen te versterken. De ministerverliest bijvoorbeeld de bevoegdheid om aanwijzingente geven ten aanzien van de vervolgingenin specifieke gevallen, maar hij houdtwel een algemene aanwijzingsbevoegdheid. 6056. Garapon & Epineuse 2012, p. 274.57. Garapon & Epineuse 2012, p. 273-274 en 296-298, en Besselink e.a. (red.) 2013, p. 618-628.58. Garapon & Epineuse 2012, p. 273-274. Zie ook Marshall e.a. 2007, p. 189.59. Ordinance van 22 december 1958, no. 58-1270 (hierna: de Ordinance).60. Zo blijkt ook uit de antwoorden op de questionnaires.61. Garapon & Epineuse 2012, p. 277.62. Garapon & Epineuse 2012, p. 277. Zie hierover uitgebreider in par. 2.3.63. De CSM publiceerde bijvoorbeeld in september 2013 nog het rapport La parité dans la magistrature, beschikbaarvia www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/134000652/index.shtml (laatst geraadpleegd op20 oktober 2013).136

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenDe rechterlijke macht is juridisch gezien onafhankelijkvan het bestuur. Toch heeft de ministervan Justitie relatief veel invloed op hetreilen en zeilen van de rechterlijke macht inFrankrijk. Zo vallen de werkzaamheden vanhet ondersteunend personeel (bijvoorbeeldde griffie) onder zijn directe verantwoordelijkheid.61 Daarnaast heeft de minister, hoewel hijsamen met de CSM slechts medeverantwoordelijkis, grote invloed op de disciplineringvan rechters en ten aanzien van de benoemingvan de rechters zelfs het laatste woord. 62De Franse rechterlijke macht heeft, net als inNederland, een apart orgaan zonder rechtsprekendetaken: de al genoemde grondwettelijkverankerde Conseil Supérieur de laMagistrature, het Franse equivalent van deRaad voor de Rechtspraak. Dit orgaan assisteertde minister van Justitie bij de beschermingvan de rechterlijke onafhankelijkheid enbij de benoeming en disciplinering van rechters.In dit kader publiceert het ten minstejaarlijks een rapport over de positie van rechtersin Frankrijk en adviseert het verder deminister wanneer dat nodig lijkt te zijn. 63 In hetpublieke debat heeft het vertrouwen in derechterlijke macht de laatste jaren flink onderdruk gestaan, onder meer als gevolg vancorruptieschandalen en gerechtelijke dwalingen.64 In de hoop het vertrouwen in de rechterlijkemacht te vergroten, zijn verschillendeconstitutionele hervormingen voorgesteld.Een belangrijke hervorming heeft betrekkingop de organisatie van de CSM zelf. De voorgesteldeveranderingen behelzen onder meerde introductie van een nieuwe bevoegdheidaan de CSM om bepaalde klachten van rechtzoekendente behandelen over het gedragvan rechters en een grotere vertegenwoordigingvan leden in de CSM die niet rechter ofofficier van justitie zijn (geweest). 65Wanneer rechters hun proefperiode succesvolhebben doorlopen, kunnen zij niet meerzomaar uit het rechterlijk ambt worden gezet(principe d’inamovibilité) en niet wordengedwongen een andere rechterlijke functie uitte oefenen. 66 Zij kunnen bijvoorbeeld nietaansprakelijk worden gehouden voor onjuisteuitspraken, maar de staat kan onder omstandighedenwel worden gehouden daar schadevergoedingvoor te betalen. 67 Rechters wordenin beginsel geacht hun ambt veertig jaarte dienen en daarna met pensioen te gaan. 68Wel kunnen rechters onder zeer bijzondereomstandigheden bij wijze van disciplinairemaatregel uit hun ambt worden gezet. Anderedisciplinaire maatregelen die tegen rechters64. Zie bijvoorbeeld het jaarlijkse rapport van de CSM uit 2007, beschikbaar via www.conseil-superieur-magistrature.fr/sites/all/themes/csm/rapports/RAPPORT_MAGISTRATURE_2007.pdf (laatst geraadpleegd op 20 oktober2013).65. Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature (PRMX1306704L), te raadplegenviawww.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do?idDocument=JORFDOLE000027174144&type=general (laatstgeraadpleegd op 20 oktober 2013).66. Zie art. 64 Franse Grondwet en art. 4 Ordinance.67. Garapon & Epineuse 2012, p. 293.68. Garapon & Epineuse 2012, p. 284. Zie hierover uitgebreider op www.retraited.gouv.fr (laatst geraadpleegd op20 oktober 2013).137

kunnen worden genomen betreffen ondermeer:• de verplichte transfer naar een anderarrondissement;• de vermindering van het takenpakket;• de uitvaardiging van reprimandes.Wanneer er sprake is van plichtsverzuim, isniet helemaal duidelijk omdat de CSM in ditkader niets op papier heeft gezet. VolgensGarapon en Epineuse kunnen disciplinairemaatregelen worden genomen in geval van‘plichtsverzuim’ (een faute disciplinaire) waaronderin ieder geval professionele nalatigheiden partijdigheid vallen. 69 Daarbij kan het rapportvan de Commission de réflexion surl’éthique dans la magistrature, een commissiedie in 2003 door de toenmalige minister vanJustitie is ingesteld, behulpzaam zijn. In ditrapport worden de fundamentele plichten vande magistraat genoemd:• onpartijdigheid (l’impartialité);• gereserveerdheid (le devoir de réserve);• loyaliteit (la loyauté);• integriteit (l’intégrité);• waardigheid (la dignité);• vlijt (le devoir de diligence);• beroepsgeheim (le secret professionnel). 70Opvallend is dat dit document uitgaat van deplichten van de individuele rechter; daaromwordt bijvoorbeeld geen melding gemaaktvan de waarde van rechterlijke onafhankelijkheidmaar wel van loyaliteit, een waarde die inrechterlijke gedragscodes van andere landenniet is terug te vinden. 71De minister van Justitie, de presidenten vande verschillende gerechtshoven en de procureur-generaalzijn bevoegd om een rechterlijketuchtzaak te starten. De CSM functioneertin dit verband als het tuchtcollege, dat doorde president van het Hof van Cassatie wordtvoorgezeten. Het onderzoek wordt geleiddoor de minister van Justitie. De ministerpresenteert de relevante feiten aan het CSMdat vervolgens op basis van een eigen onderzoekeen rapport over de zaak opstelt. In hetkader van het onderzoek van de CSM wordende betreffende rechter en de eventuele eisersen getuigen gehoord, waarna in beginsel debetreffende rechter in het openbaar wordtgehoord. 72 Ten slotte neemt het CSM eenbeslissing over de gevraagde disciplinairemaatregel die door de minister moet wordenuitgevoerd. Overigens komen tuchtproceduresin de rechterlijke macht volgens Garaponen Epineuse in de praktijk nauwelijks voor. 73De manier waarop zaken onder rechters wordenverdeeld, staat nauwelijks in de belangstellingin de Franse literatuur. De wettelijkeregels die hier op zien bevatten weinig dwingendevoorschriften op dit punt en laten aanhet hoofd van de betreffende gerechten en69. Garapon & Epineuse 2012, p. 290. Zie ook art. 43 Ordinance.70. Commission de réflexion sur l’éthique dans la magistrature, rapporten 2003 en 2005, beschikbaar via:www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/commission-de-reflexion-sur-lethique-dans-la-magistrature-11941.html(laatst geraadpleegd op 30 oktober 2013).71. Zie hierover uitgebreider in Mak & Ayrir 2011, p. 303.72. Garapon & Epineuse 2012, p. 290-291.73. Garapon & Epineuse 2012, p. 292.138

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgensectoren veel vrijheid (zie meer hierover inparagraaf 4.3).Verder valt op dat er in Frankrijk veel aandachtis voor niet-juridisch bindende codes en richtlijneninzake de in dit onderzoek centraalstaande kernwaarden van de rechtspraak.Vermeldenswaard is een onder de vlag van deCSM (en mede op voorspraak van het parlement)tot stand gekomen ethische beroepscode,waarin allerlei plichten voor de rechterzijn opgenomen op het terrein van ondermeer onafhankelijkheid, onpartijdigheid, integriteiten discretie. 74KnelpuntenIn het Franse recht is het concept van rechterlijkeonafhankelijkheid volop in beweging, metname onder druk van de publieke opinie. Debelangrijkste debatten gaan op dit momentover de positie van de officier van justitie ende hervormingen rond de Conseil Supérieurde la Magistrature, het Franse equivalent vande Raad voor de Rechtspraak. Daarnaast staathet tegengaan van belangenverstrengeling bijrechters op de agenda, in het bijzonder vanwegede toegenomen druk op rechters omhun nevenfuncties en andere relevante belangenopenbaar te maken. In dit verband valt tewijzen op de mogelijke invoering van eenklachtenprocedure bij de CSM, juist toegeschrevenaan het gebrekkige functioneren vande rechterlijke macht zelf.ResumerendIn Frankrijk ligt een belangrijk accent op deindividuele verantwoordelijkheid van de rechter:voor het goed functioneren van de rechterlijkemacht zijn niet alleen institutionelewaarborgen nodig, maar ook rechters die opeen verantwoorde manier met de aan hentoevertrouwde privileges omgaan. Dit is nietalleen de teneur van recent ingediende wetsvoorstellenten aanzien van de rechterlijkeonafhankelijkheid, maar volgt ook uit de interneintegriteitsregels voor de rechterlijkemacht. Dit blijkt ook uit de interne kernwaardenvan de Franse rechter, waarbij loyaliteit, integenstelling tot in andere landen in Europa,voorop staat. Institutionele waarborgen biedenop zichzelf nog niet voldoende garantievoor een goed functionerende rechterlijkemacht. Het is de taak van de rechterlijkemacht zelf om daar op een verantwoordemanier mee om te gaan.4.1.4 PolenAlgemeenDit Midden-Europese land kent een bewogenhistorie waarbij resten ervan en reacties eropterug zijn te zien in de huidige staatsinrichting,wetgeving en rechterlijke organisatie. Nade val van de muur in 1989 heeft Polen inmiddelseen onafhankelijke rechterlijke macht,zowel in constitutionele als in praktische zin. 75In art. 10 Poolse Grondwet (aangenomen in1997) is het beginsel van de scheiding van enhet evenwicht tussen de wetgevende, uitvoerendeen rechterlijke macht neergelegd.74. Ziewww.conseil-superieur-magistrature.fr/files/recueil_des_obligations_deontologiques_des_magistrats_FR.pdf(laatst geraadpleegd op 25 oktober 2013).75. Bodnar & Bojarski 2012, p. 667.139

Art. 173 Gw bepaalt dat de gerechten eenafzonderlijke macht vormen onafhankelijk vanandere overheidsmachten. Art. 178, lid 1,Poolse Grondwet legt het beginsel van onafhankelijkheidvoor individuele rechters vast endat rechters slechts gebonden zijn aan deGrondwet en wetten. 76 Daarnaast bevat deGrondwet diverse artikelen ten aanzien vanonafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteitvan de rechterlijke macht, zoals onafhankelijkheidswaarborgen,regelingen omtrentbenoeming van rechters, regelingen van organisatorischeaard en incompatibiliteiten. Bij ditlaatste valt in het bijzonder te noemen hetverbod om lid te zijn van een politieke partij,vakbond of enige andere publieke activiteitdie niet verenigbaar is met de onafhankelijkheidvan de rechter (art. 178, lid 3, PoolseGrondwet). De wet legt ook de incompatibiliteitmet functies binnen de wetgevende enuitvoerende macht vast. De rechter die lidwordt van het parlement, de senaat of degemeenteraad moet onmiddellijk hetrechters ambt neerleggen. Dat geldt eveneensvoor de rechter die een functie bij een bestuursorgaangaat vervullen. 77Niet alleen uit deze constitutionele bepalingenvolgen regels omtrent onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Ook is door dePoolse Raad voor de Rechtspraak een set vanbeginselen van de beroepsethiek samengesteld.In deze Guide of conduct van 19 februari2003 zijn algemeen geformuleerde richtlijnenopgesteld. 78 De Raad voor deRechtspraak is verplicht om de start van eentuchtprocedure te verzoeken als er sprake isvan een verdenking van schending van dewaardigheid van het ambt of kennelijke flagranteschending van wettelijke bepalingen.GRECO heeft voor de beginselen vanberoeps ethiek een aanbeveling gedaan, diezal worden besproken bij de paragraaf overonpartijdigheid, belangenverstrengeling,wraking en verschoning.Ook zijn door de Raad voor de Rechtspraakenkele interpretations uitgegeven, bijvoorbeeldmet betrekking tot gebruikmaking vande titel ‘rechter’ bij een dienstverband bij eenuniversiteit en het verbod van het geven vanjuridisch advies voor gepensioneerde rechters.79 Een van de belangrijkste waarborgenvan de onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht is voldoende bezoldiging. Rechtersworden volgens Bodnar en Bojarski nogsteeds onderbetaald, wat leidt tot protesten. 80Rechterlijke organisatieDe rechterlijke organisatie van Polen is afgeleidvan het Europees continentaal rechtssysteem(droit civil). Polen kent verschillendesoorten rechterlijke instanties. Zo kent men:• hoven van beroep (‘gewone rechtbanken’,sa˛dy apelacyjne);76. Zie hierover uitgebreider in Besselink e.a. (red.) 2014, p. 1286.77. Art. 98 Law on Common Courts’ Organization.78. Te raadplegen viawww.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/InternationaleSamenwerking/Pages/European-Network-of-Councils-for-the-Judiciary.aspx.79. Zie de publicatie van de Poolse Raad voor de Rechtspraak op www.krs.pl.80. Bodnar & Bojarski 2012, p. 736.140

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgen• regionale rechtbanken (okręg, sa˛dyokręgowe);• districtsrechtbanken (rejon, sa˛dyrejonowe);• militaire rechtbanken (sa˛dy wojskowe);• administratieve rechtbanken (sa˛dy administracyjne);• het ‘gewone’ hooggerechtshof (cassatierechter,Sa˛d Najwyższy);• het administratief hooggerechtshof (Na -czelny Sa˛d Administracyjny);• het constitutioneel hof (Trybunał Konstytucyjny).Het staatstribunaal (Trybunał Stanu) berechtzaken waarin personen die de hoogste staatspositiesbekleden (of hebben bekleed) wordenaangeklaagd wegens schending van deGrondwet of andere wetgevingsbesluiten.OnpartijdigheidEr bestaan verschillende regelingen om belangenverstrengelingtegen te gaan. Er bestaanregelingen omtrent verschoning, wraking enonbevoegdheid ex officio. Zo verbiedt de weteen rechter om een zaak te behandelen indienhij:1. zelf betrokken is (geweest) bij de zaak;2. echtgenoot is van een betrokkene bij dezaak;3. familie (in breedste zin) is van eenbetrokkene bij de zaak;4. (oog)getuige is bij de zaak;5. op professionele wijze betrokken isgeweest bij een zaak, bijvoorbeeld alsaanklager of advocaat;6. in het voortraject uitspraken heeft gedaanals rechter;7. als mediator heeft opgetreden in de zaak(zie meer hierover in paragraaf 4.2).Indien er twijfel bestaat over de onpartijdigheidvan een rechter, kan hij zichzelf verschonendoor middel van een schriftelijke verklaring.Een andere rechter zal zijn plaats daninnemen. In geval van wraking wordt eenwrakingskamer aangesteld, waarin de gewraakterechter vanzelfsprekend niet kandeelnemen. Een overtreding van de zojuistgenoemde regels kan worden aangemerkt alswangedrag en leidt mogelijk tot een tuchtrechtelijkeveroordeling. Overigens is een vande aanbevelingen van het GRECO-rapportover Polen dat de beginselen van de beroepsethiekvan rechters op een zodanige wijzemoeten worden aangevuld dat duidelijkheidwordt verschaft omtrent belangenverstrengeling,in het bijzonder over de vermogenspositie,ook van echtgenoten en andere gezins- enfamilieleden. Polen kent geen praktijk metrechters-plaatsvervangers. In een beperktaantal gevallen is het mogelijk om lekenrechterste raadplegen. Deze opereren echteronder leiding van en in samenwerking meteen professionele rechter. Rechters mogenook geen bijbanen hebben, met uitzonderingvan werkzaamheden in de academische wereld.Meestal gaan de presidenten van de rechtbankenover integriteitskwesties. Uit de questionnairesblijkt dat bij hogere instanties er141

een rechter is aangesteld als disciplinary officer.Hij treedt op in geval van schending vanverplichtingen door een rechter, 81 met inbegripvan ethisch wangedrag. Deze disciplinaryofficer wordt benoemd bij vergaderingen vanrechters. Een disciplinary commissioner kande betreffende verdachte rechter aanklagen.Ten aanzien van het tuchtrecht beveeltGRECO aan dat er maatregelen moeten wordengenomen om ervoor te zorgen dat detuchtzaken betreffende onbehoorlijk gedragdoor rechters worden beslist voor het verstrijkenvan de verjaringstermijn en andere wettelijkebeperkingen. In de praktijk blijkt dit nogte vaak te gebeuren.KnelpuntenAls grootste knelpunt wordt gezien de relatietussen de minister van Justitie en de zittendemagistratuur. De minister van Justitie heeftc.q. krijgt steeds meer bevoegdheden enmogelijkheden om rechters te monitoren,inspecties uit te voeren, rechters om uitleg/verantwoording te vragen, stukken van lopendezaken in te zien, inzicht te verkrijgen instatistieken en informatie in te winnen oversnelheid van afdoening van zaken, een tuchtprocedurete starten tegen rechters en ominterne administratieve regels voor rechtbankenop te stellen. Rechters geven aan dat ditzou kunnen leiden tot een schending van hunonafhankelijkheid. De minister zal echter geeninvloed hebben op de inhoud van individuelezaken. De minister komt het recht toe om tereageren ingeval de zaak te lang duurt enmag toezicht houden voor wat betreft deadministratie. Het toegang krijgen tot zaaksbestandenzal nooit leiden tot oordelen ofaanwijzingen over de inhoud in een concretezaak. Grondslag voor deze ingrijpende maatregelenvan de minister is art. 9 Act of theCommon Courts’ System (’Act on Courts’:AOC).De reden dat deze maatregelen worden genomen,is dat de praktijk effectiever en goedkoperwordt en de procedures worden versneld.Een schending van de redelijke termijn(art. 6 EVRM) is schering en inslag in Polen. 82Daarmee samenhangend is het knelpunt datde minister van Justitie recentelijk is overgegaantot veranderingen in de gerechtelijkekaart. Hoewel het grondwettelijk verboden isom rechters van zaken af te halen, 83 is er eenregeling gekomen waarbij meer dan zeventigrechtbanken werden opgeheven en dezerechtbanken doorgingen als ‘externe vestigingen’van naburige rechtbanken. Het betroffenveelal kleine rechtbanken met minder danvijftien rechters. Ondanks het feit dat dit zorgenbaarde bij rechters over hun onafhankelijkheid(en de waarborg dat ze niet van zakenkonden worden gehaald), heeft het constitutioneelhof de regeling niet in strijd met deGrondwet geacht. 84 Een van de geïnterviewdengaf aan dat als gevolg hiervan diverserechters voortijdig met pensioen zijn gegaan.81. Art. 82 sec. 2 Law on Common Courts Organization: ‘A judge should, when on and off service, guard the authorityof the post of judge and avoid everything that could bring discredit to the authority of a judge or weakenconfidence in his/her impartiality.’82. Zie bijvoorbeeld EHRM 26 oktober 2000, NJCM-bulletin 2001, p. 71, m.nt. T. Barkhuysen (Kudla/Polen).83. Art. 180 Poolse Grondwet.84. Uitspraak van 27 maart 2013, K27/12, www.trybunal.gov.pl/eng/press_releases/k2712.htm.142

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenResumerendIn Polen zijn de kernwaarden van onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit ruimschootsverankerd in de Poolse Grondwet,wetgeving en niet-bindende codes en richtsnoeren.Zo gelden er verregaande incompatibiliteiten(geen combinatie van een rechterlijkefunctie met een functie in de wetgevendeen uitvoerende macht en ook niet met lidmaatschapvan een politieke partij of vakbond).Bij de regels voor integriteit en belangenverstrengelingwordt ook extra aandachtgegeven aan de financiële belangen van derechter en zijn partner en overige naaste familieleden.Op het moment vinden fundamenteledebatten plaats over de vraag of de ministervan Justitie zich niet te veel bemoeitmet de rechterlijke macht onder meer in hetkader van maatregelen die worden genomenom de doorlooptijd van procedures te bespoedigen.4.1.5 DenemarkenAlgemeenDe rechtspraak in Denemarken is onafhankelijk.Art. 3 Deense Grondwet (Grundlov) 85regelt de machtenscheiding: ‘Legislative authorityshall be vested in the King and theFolketing conjointly. Executive authority shallbe vested in the King. Judicial authority shallbe vested in the courts of justice.’ Art. 62Deense Grondwet stelt nog eens duidelijk:‘The administration of justice shall alwaysremain independent of administrative authority.Rules to this effect shall be laid down bystatute.’ De gerechten opereren dus onafhankelijkvan de regering en het bestuur. Voorheenvielen de gerechten onder het Ministerievan Justitie, maar sinds 1998 vallen ze onderde Danish Court Administration, de DeenseRaad voor de Rechtspraak. 86 Deze DanishCourt Administration is opgericht als onafhankelijkorgaan. Formeel valt de Danish CourtAdministration onder het Ministerie van Justitie,maar de minister van Justitie heeft geenbevoegdheden om richtlijnen te geven enheeft ook geen bevoegdheden om beslissingenvan de Danish Court Administration terugte draaien of te veranderen. 87 Art. 62 verbiedtrechters overigens niet naast hun rechterlijkefunctie bij een klachtencommissie te werkenwaarin bijvoorbeeld burgers klagen over beslissingengenomen door het bestuur. 88 Dit isniet alleen toegestaan, maar is ook een veelvoorkomendverschijnsel, zoals hierna nogverder uitgewerkt wordt. In de Wet op derechtspleging (Retsplejelov) is een regelinggetroffen die problemen van partijdigheidmoet voorkomen. 8985. Zie voor de Deense Grondwet opwww.thedanishparliament.dk/Publications/~/media/Pdf_materiale/Pdf_publikationer/English/The_constitution al_act_of_denmark_2013.pdf.ashx. Voor een toelichting per grondwetsartikel ziewww.thedanishparliament.dk/Publications/~/media/Pdf_materiale/Pdf_publikationer/English/My_Constitution al_Act_v_11_2013.pdf.ashx.86. Toelichting op par. 62 Deense Grondwet.87. Zie voor meer informatie over de Danish Court Administration:www.domstol.dk/om/otherlanguages/english/thedanishjudicialsystem/courtadministration/Pages/default.aspx.88. Toelichting op par. 62 Deense Grondwet.89. De Mey 2009, p. 92.143

Art. 3 Deense Grondwet wordt aldus geïnterpreteerddat de bevoegdheden van de wetgevendemacht begrensd zijn daar waar hetgaat om mogelijke beperkingen aan de kantvan de rechtsprekende macht. De Hoge Raadoordeelde een wet ongrondwettig, nu dezede verdeling van bevoegdheden tussen dewetgevende en de rechtsprekende macht instrijd met art. 3 Deense Grondwet doorbrak. 90In de Deense Grondwet staat geen explicietebepaling over rechterlijke toetsing van wettenaan deze Grondwet. De Deense rechter heeftechter aangenomen dat hij wel tot een dergelijketoetsing bevoegd is. Hij stelt zich hierbijterughoudend op. In veel gevallen geeft hijde wetgever het voordeel van de twijfel;alleen in evidente gevallen zal hij een wetwegens strijd met de Grondwet onverbindendverklaren. 91 Art. 63 Deense Grondwet verklaartdat de gerechten bevoegd zijn om te beslissenover iedere vraag omtrent de grenzen vande bevoegdheid van de uitvoerende macht.Op grond van art. 64 Deense Grondwet kunnenrechters slechts bij rechterlijke uitspraakuit hun ambt ontzet worden. Rechters in tijdelijkedienst (konstituerede dommere) die daarnaastnog een andere functie vervullen, genietendeze bescherming niet. Dit laatste is doorde Hoge Raad niet in strijd met de DeenseGrondwet geoordeeld. Hierbij benadrukte deHoge Raad echter ook dat het in strijd is methet onpartijdigheidsvereiste van art. 6 EVRMdat een dergelijke rechter in de ochtend werktvoor het Ministerie van Justitie op het terreinvan strafrechtspraak en in de middag zittingheeft als strafrechter. 92Rechterlijke organisatieDe rechterlijke organisatie is overigens piramidevormigopgebouwd. Het hoogste gerechtis de al genoemde Hoge Raad (Højesteret).Daaronder hangen twee gerechtshoven(landsretter) en 24 rechtbanken en kantongerechten(byretter). Daarnaast zijn er nog specifiekegerechten. 93 Deense rechters zijn generalisten.94 Volgens art. 63, lid 2, DeenseGrondwet kan bij wet worden bepaald datook bestuursrechtelijke gerechten kunnenworden ingesteld. Vooralsnog is van dezemogelijkheid geen gebruik gemaakt. Verwachtwordt ook niet dat van deze mogelijkheid inde nabije toekomst gebruik gemaakt zal worden.95 Hoewel bestuursbesluiten bij de rechteraangevochten kunnen worden, wordt in depraktijk vaker gebruik gemaakt van administratiefberoep en van onafhankelijke raden vanberoep. 96OnpartijdigheidHet was in Denemarken gebruikelijk dat eenrechter die bijvoorbeeld geoordeeld had overeen voorarrest ook oordeelde in de hoofdzaak.De gedachte hierachter was dat hoebeter een rechter de zaak kent, hoe groter de90. Dit blijkt uit het arrest Tvind van de Hoge Raad in 1999, zaak: Højesteret, U 1999, 841 H; zie hierover uitgebreiderin Besselink e.a. (red.) 2013, p. 421.91. De Mey 2009, p. 83, 89, 117 en 118.92. Zie Besselink e.a. (red.) 2014, p. 420-421 met meer verwijzingen.93. De Mey 2009, p. 91-92.94. De Mey 2009, p. 85.95. De Mey 2009, p. 84 en 92.96. De Mey 2009, p. 118-119.144

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenkans dat een juiste beslissing wordt genomen.97 In 1989 is Denemarken veroordeeldwegens schending van art. 6 EVRM voor eensoortgelijke gang van zaken. 98 ‘Justice mustnot only be done, it must also be seen to bedone.’ Na deze uitspraak is de Danish Administrationof Justice Act aangepast. Alsalgemene regel werd gesteld dat een rechterniet over een zaak kon oordelen als er omstandighedenwaren die twijfels konden doenrijzen over de absolute onpartijdigheid van derechter. 99 Volgens Smith had de uitspraakverregaande gevolgen, omdat rechters zichrelatief gemakkelijk onbevoegd verklaarden ineen zaak, daar waar het EVRM of de Deensewet dat niet zou eisen. 100 Waarschijnlijk is deze‘overgevoeligheid’ later weer bijgetrokken. 101Aan de andere kant: de Danish Administrationof Justice Act vereist dat een rechter zichterugtrekt in een zaak als sprake is van eenparticularly confirmed suspicion. In veel strafrechtelijkezaken is echter slechts sprake vanjustified suspicion; in deze zaken mag derechter op de zaak blijven zitten. Smith steltdat deze regels milder zijn dan in andereEuropese landen. 102Alleen een rechter zelf kan bepalen of hij zichterugtrekt in een zaak. Indien een rechteroordeelt dat hij niet onpartijdig is in een specifiekezaak, wordt hij vervangen door eenandere rechter. 103 Rechters vragen nooit omeen speciale zaak. Theoretisch gezien is hetmogelijk dat een rechter-in-training om eenspecifieke zaak vraagt omdat hij graag ervaringopdoet in een specifiek deelgebied, maardit komt nooit voor. 104Denemarken kent geen rechters-plaatsvervangers.105 Het rechterschap is een hoofdbetrekking.Het is voor juristen (bijvoorbeeld uit dewetenschap of het bedrijfsleven) wel mogelijkom voor een beperkte periode (gewoonlijkdrie tot negen maanden, en dit slechts een- oftweemaal) werkzaam te zijn als substitutejudge. Gedurende deze periode moet dehoofdbetrekking tijdelijk opgegeven worden.Deze mogelijkheid wordt niet controversieelbeschouwd. Een van de geïnterviewden steltdat substitute judges dezelfde bescherminggenieten met betrekking tot hun onpartijdigheidals gewone rechters, terwijl een anderechter stelt dat hun onafhankelijkheid nieteven verzekerd is als gewone rechters. Dezegeïnterviewde stelt ook dat het mogelijk is omsubstitute judges aan te wijzen in zaken waarspecifieke kennis is vereist. Daaraan wordttoegevoegd dat het in zulke gevallen echtergebruikelijker is om deze persoon als deskundigete horen in een zaak.97. Smith 2007, p. 90.98. EHRM 24 mei 1989, nr. 10486/83 (Hauschildt/Denemarken).99. Smith 2007, p. 90-92, en de beantwoording van een van de questionnaires.100. Smith 2007, p. 92.101. Zie de beantwoording van een van de questionnaires.102. Smith 2007, p. 92.103. Ook een partij kan om terugtrekking van een rechter verzoeken. Indien dit verzoek wordt toegewezen, moet derechter zich verschonen.104. Smith 2007, p. 99.105. Zie de beantwoording van twee questionnaires.145

KnelpuntenUit de ingevulde questionnaires blijkt dat derechtspraak in Denemarken een goede reputatieheeft. Het debat heeft zich met nametoegespitst op het verschijnsel van moonlighting,het bijverdienen door rechters via hetvervullen van nevenfuncties. Dit zou de onpartijdigheidvan rechters in twijfel kunnen trekken,met name voor de rechters die als arbiterof als legal consultant werkzaam zijn. Naasteen meldingsplicht en openbaarmaking vandergelijke nevenfuncties inclusief de verdiensten,geldt er ook een maximumbedrag datmag worden bijverdiend (zie meer hierover inparagraaf 4.2).Toewijzing van zaken is géén issue in Denemarken.106 Formeel gebeurt de toewijzing vanzaken door de president van het gerecht, 107 inde praktijk gebeurt dit geheel at random (ziemeer hierover in paragraaf 4.3). 108Uit de questionnaires blijkt dat in Denemarkengeen integriteitsbeleid bestaat en dit tot nutoe ook nooit op de agenda heeft gestaan.ResumerendIn Denemarken bestond in de rechtspraktijkeen supergevoeligheid voor het vervullen vanverschillende rechterlijke functies door éénrechter na de Straatsburgse veroordeling inde zaak Hauschildt. Grote kwesties inzakerechterlijke onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit lijken zich op dit moment nietvoor te doen. Wel vormt punt van discussiehet bijklussen van rechters als adviseur ofarbiter. Dit zogenoemde moonlighting is aanbanden gelegd onder meer door een maximumbedragaan bijverdiensten.4.2 NevenfunctiesHet verschilt aanzienlijk per bestudeerd landin welke mate regels zijn neergelegd voor hetgedrag van de rechter, de nevenfuncties diehij bekleedt en de publieke verantwoordingdie hij daarover moet afleggen. Die verschillenhangen deels samen met:• de historie van het desbetreffende land;• de relatieve macht van de rechter binnende trias;• de mate van vertrouwen in de rechterlijkemacht;• de codificatietraditie.Landen die sterke systeemwaarborgen hebbengetroffen om mogelijke belangenverstrengelingbij de rechter tegen te gaan, zijnPolen en Duitsland. In Polen zal het relatiefrecente verleden een grote rol hebben gespeeld,waarin de onafhankelijkheid van derechterlijke macht onder het communistischeregime relatief zwak was en waarin in de jarennegentig van de vorige eeuw corruptie alseen systeemkenmerk gold. 109 De situatie isinmiddels aanzienlijk verbeterd, al komt corruptiein verschillende publieke sferen volgensTransparency International nog steeds voor. InDuitsland is de positie van de rechter relatiefsterk, mede doordat zijn bevoegdheden duidelijkin de Duitse Grondwet (Grundgesetz/GG) zijn verankerd. Effectieve rechtsbeschermingtegen de overheid is een grondwettelijk106. Smith 2007, p. 85 en 100. Dit komt ook naar voren uit de antwoorden op de questionnaires.107. Smith 2007, p. 86.108. Smith 2007, p. 97.109. Transparency International Poland 2012, p. 2.146

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgengegarandeerd recht, 110 waarbij een grotenadruk ligt op het belang van individuelerechtsbescherming. 111 Ook voor de vormgevingvan het Duitse stelsel speelt de historieeen rol, net als het gegeven dat Duitslandeen lange codificatietraditie kent. Uiteraardzegt de aanwezigheid van systeemwaarborgenlang niet alles over de mate waarin derechterlijke macht in de praktijk als een onafhankelijke,onpartijdige en integere machtfunctioneert. 112Zowel in Duitsland als in Polen is het uitgangspuntdat het rechtersambt een hoofdbetrekkingis en dat de rechter daarnaast geen nevenfunctiesuitoefent. In de Duitse Grondwetis ‘het recht op de wettelijke rechter’ neergelegdin art. 101 GG. Buitengewone of gelegenheidsgerechtenzijn ongrondwettig. Dezebepaling, die tot een van de wezenskenmerkenvan de Duitse constitutie wordt gerekend,beperkt de invloed van de andere staatsmachtenom geschillen ad hoc aan de rechterlijkemacht te onttrekken. Elke burger moet voorafkunnen bepalen hoe zijn zaak bij een bepaalderechter terechtkomt, aan de hand vaneen algemene competentieverdeling en eenalgemeen reglement van zaakstoedeling. 113Binnen dit stelsel van machtenscheiding pasthet niet goed om anderen dan de voor hetleven benoemde rechter aan de rechtspraakdeel te laten nemen, met uitzondering van degerechten waarin de wetgever expliciet heeftvoorzien in rechtspraak door (eveneens) lekenrechters.In bepaalde rechtsgebieden, zoalshet handelsrecht en het bestuursrecht, schrijftde wetgeving voor dat er een bepaald aantalvan deze lekenrechters in het college zittingneemt. 114 Zij zijn echter altijd in de minderheidten opzichte van de beroepsrechters en spelendan ook slechts een aanvullende rol.De rechtspositie van zowel federale als ‘landelijke’rechters wordt vervolgens gespecificeerdin twee federale wetten:1. de Deutsches Richtergesetz (DRiG);2. de Gerichtsverfassungsgesetz (GVG).Hierin vindt men een aantal nadere voorzieningenvoor rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit. Art. 1 DRiGbepaalt dat rechtspraak alleen wordt uitgeoefenddoor beroepsrechters en lekenrechters.Dat sluit uit dat de rechtsprekende taak alsnevenfunctie wordt uitgeoefend. Art. 4 DRiGlegt expliciet vast dat rechters geen nevenfunctiesmogen hebben in de uitvoerende ofwetgevende macht.§ 4 Unvereinbare Aufgaben(1) Ein Richter darf Aufgaben der rechtsprechendenGewalt und Aufgaben der gesetzgebendenoder der vollziehenden Gewaltnicht zugleich wahrnehmen.(2) Außer Aufgaben der rechtsprechendenGewalt darf ein Richter jedoch wahrnehmen1. Aufgaben der Gerichtsverwaltung,110. Art. 19 Abs. 4 GG.111. Vgl. Schuurmans 2010, p. 61.112. Zo concludeert ook Transparency International voor wat betreft de situatie in Polen, Transparency InternationalPoland 2012, p. 10.113. Zie Dyrchs e.a. 2007, p. 215-216.114. Zie bijvoorbeeld art. 105, lid 1, Gerichtsverfassungsgesetz voor wat betreft het handelsrecht.147

2. andere Aufgaben, die auf Grund einesGesetzes Gerichten oder Richternzugewiesen sind,3. Aufgaben der Forschung und Lehre aneiner wissenschaftlichen Hochschule,öffentlichen Unterrichtsanstalt oderamtlichen Unterrichtseinrichtung,4. Prüfungsangelegenheiten,5. den Vorsitz in Einigungsstellen undentsprechenden unabhängigen Stellenim Sinne des § 104 Satz 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes.De opgesomde uitzonderingen van functiesdie de rechter toch kan vervullen, liggen zeerdicht aan tegen de rechterlijke functie. Alleende derde uitzondering voor de academischefunctie wijkt daarvan af. Wanneer deze academiciaan de algemene criteria voor eenrechterlijke functie voldoen, mogen zij hunacademische functie combineren met eenbetrekking in de rechterlijke macht. Daarbuitenis het fenomeen van rechter-plaatsvervangerniet toegestaan. Toch komt het voor datambtenaren (als overgangsfase) de rechtsprekendefunctie vervullen (Richter kraft Auftrags).Het is dan de bedoeling dat deze ambtenarenop den duur een fulltime rechterworden. 115 Omdat de persoonlijke onafhankelijkheidvan deze rechterlijke ambtenarenzwakker is dan die van beroepsrechters mager maximaal één ambtenaar zitting nemen inde kamer die rechtspreekt. 116De uitgangspunten van het Duitse stelsel zijnterug te vinden in het Poolse systeem, al isdat iets lastiger te doorgronden. In de PoolseGrondwet is neergelegd dat de rechter geenlid mag zijn van een politieke partij, noch vaneen vakbond en dat hij geen publieke activiteitenmag verrichten die onverenigbaar zijnmet het beginsel van onafhankelijke rechtspraak.117 De Poolse Grondwet gaat wat datbetreft dus nog een stap verder om belangenverstrengelingtegen te gaan. Enkele wettenwerken vervolgens de Poolse Grondwet verderuit. Zo specificeert de wet op de organisatievan de gewone (algemene) gerechten dateen rechter geen nevenbetrekkingen magvervullen, met uitzondering van werkzaamhedenin de academische wereld. Ook zijn mogelijkhedenom functies in het bedrijfsleven tevervullen beperkt. Zo mag hij bijvoorbeeldniet lid zijn van de raad van bestuur, of deraad van commissarissen en mag hij niet meerdan 10% van de aandelen bezitten.Art. 86§ 1. A judge may not undertake additionalemployment, except that of a lecturer,lecturer and researcher or researcher, inthe aggregate number of working hoursnot exceeding the number of workinghours of a full time employee holding sucha post, if such employment does not interferewith the performance of the duties ofa judge.115. Art. 14, lid 1, DRiG: ‘Ein Beamter auf Lebenszeit oder auf Zeit kann zum Richter kraft Auftrags ernannt werden,wenn er später als Richter auf Lebenszeit verwendet werden soll.’116. Zo volgt uit de questionnaires.117. Art. 178, lid 3, Poolse Grondwet: ‘A judge shall not belong to a political party, a trade union or perform publicactivities incompatible with the principles of independence of the courts and judges.’ Zie ook art. 195, lid 3,Poolse Grondwet.148

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgen§ 2. Neither may a judge take up other jobs orgainful occupations which could interferewith the performance of the duties of ajudge, weaken the confidence in his/herindependence or prejudice the authorityof the office of judge.§ 3. A judge shall not:1. be a member of a management board,supervisory board or auditing committeeof a commercial law company,2. be a member of a management board,supervisory board or auditing committeeof a cooperative,3. be a member of a foundation conductinga business activity,4. hold more than 10% shares in a commerciallaw company or more than10% of its share capital,5. conduct a business activity on ownaccount or on joint account of otherpersons, or be a manager, representativeor attorney in fact in respect ofsuch business activity.§ 4. A court of appeal judge and a regionalcourt judge notify the president of a competentcourt, and the presidents notify theMinister of Justice, about the intention ofa judge to undertake additional employmentreferred to in § 1, or another job orgainful occupation. A district court judgenotifies the president of a competentregional court.§ 5. The president of a competent court withrespect to a judge, and the Minister ofJustice with respect to the president of acourt of appeal and the president of aregional court issue a decision opposingthe undertaking of the employment at thepost of lecturer, lecturer and researcher orresearcher if in his/her opinion undertakingor continuing thereof could interfere withthe performance of the duties of a judge,weaken the confidence in his/her independenceor prejudice the authority of theoffice of judge.§ 6. If the president of a court opposed to ajudge undertaking additional employmentor a job referred to in § 4, the case, at therequest of the judge, is decided by theboard of a competent court. 118Dezelfde wet legt ook de incompatibiliteitmet functies binnen de wetgevende en uitvoerendemacht vast. De rechter die lid wordtvan het parlement, de senaat of de gemeenteraadmoet onmiddellijk het rechtersambtneerleggen. Dat geldt ook voor de rechter dieeen functie bij een bestuursorgaan gaat vervullen.119 Omdat het rechtersambt nauwelijksin combinatie met andere functies te vervullenvalt, komt het fenomeen van de rechterplaatsvervanger(met uitzondering van dewetenschapper) niet voor. Dat de rechter inbeginsel geen nevenfuncties verricht, hoeftniet te betekenen dat hij geen nevenactiviteitenin de maatschappij verricht. Ook art. 86LCCO gaat er in het tweede en vierde lidvanuit dat deze job or gainful occupation bijde president van het gerecht wordt gemeld.Van het Duitse ‘nee, onder enkele strikteuitzonderingen’, verschuift de systeemwaarborgtegen belangenverstrengeling dan naar118. Law on Common Courts Organization (Dz. U./Journal of Laws/of 12 September 2001), te raadplegen via www.krs.pl/en/about-us/legal-acts (laatst gecontroleerd op 21 oktober 2013). In het Greco Evaluation Report Poland2012 wordt naar deze wet verwezen onder de naam Law on the Common Courts’ System (LCCS).119. Art. 98 Law on Common Courts Organization.149

‘nee geen aanvullende functie, maar er istoestemming mogelijk voor nevenactiviteiten’.Het Franse stelsel kan, naast Polen, onderdeze categorie worden geschaard. De Fransewet expliciteert dat de rechterlijke functieonverenigbaar is met de uitoefening van eenopenbaar ambt, of enige andere professioneleof betaalde functie. De rechter kan echtertoestemming voor een individuele uitzonderingkrijgen van de president van hetgerecht. 120 Wederom wordt direct een algemeneuitzondering gemaakt voor wetenschappelijk(net als literair en artistiek) werk; datmag de rechter steeds verrichten, zonder dathij daar voorafgaand toestemming voor nodigheeft.Art. 8 Ordonnance n° 58-1270L’exercice des fonctions de magistrat estincompatible avec l’exercice de toutesfonctions publiques et de toute autreactivité professionnelle ou salariée.Des dérogations individuelles peuventtoutefois être accordées aux magistrats,par décision des chefs de cour, pour donnerdes enseignements ressortissant à leurcompétence ou pour exercer des fonctionsou activités qui ne seraient pas denature à porter atteinte à la dignité dumagistrat et à son indépendance, à l’exceptiondes activités d’arbitrage, sousréserve des cas prévus par les dispositionslégislatives en vigueur.Les magistrats peuvent, sans autorisationpréalable, se livrer à des travaux scientifiques,littéraires ou artistiques. 121Naast dit algemene verbod met uitzonderingsmogelijkheid,noemt de wet nog eenflink aantal incompatibiliteiten. 122 Zo mag eenrechter geen lid zijn van een wet- of regelgevendorgaan, mag hij ook niet rechtspreken inhet rechtsgebied waarin hij die functie delaatste vijf jaar heeft vervuld, noch in hetrechtsgebied waarin de echtgenoot die functienu vervult. 123 Ook de functie van advocaat,124 notaris of deurwaarder is uitgesloten.Bij deze incompatibiliteiten valt op dat zij ookkunnen gelden voor een periode, nadat eenvan de betrekkingen al is geëindigd. De rechterdie met verlof is, of de rechter die gepensioneerdis, moet onder voorwaarden voorgenomenprivéactiviteiten bij de minister vanJustitie melden. Ook is vastgelegd dat politiekeuitlatingen niet passend zijn. 125Naast een regeling van de incompatibiliteitenkent elk land, met uitzondering van Engeland,126 een regeling omtrent verschoning enwraking om een mogelijke belangenverstren-120. Zie over deze praktijk ook Project de loi organique relatif au renforcement des obligations déontologiques desmagistrats de l’ordre judiciaire (22 juli 2013), www.assemblee-nationale.fr/14/projets/pl1321-ei.asp.121. Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.122. Art. 9-12 Ordonnance n° 58-1270.123. Art. 9 Ordonnance n° 58-1270.124. Al blijkt uit de questionnaires dat in het strafrecht de mogelijkheid bestaat dat een advocaat participeert, als hetgerecht de kamer niet volledig bezet krijgt.125. Art. 10 Ordonnance n° 58-1270.126. Zie ook Giessen e.a. 2012, p. 142.127. Zie voor Polen bijvoorbeeld art. 40-52 Code of Civil Procedure, voor Duitsland par. 42 ZPO en par. 24 StPO. Zie150

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgengeling tegen te gaan. In de diverse proceswettenstaan dan omstandigheden opgesomdwaaronder de rechter zich altijd behoort terugte trekken. 127 Die omstandigheden komengoeddeels overeen; als de rechter of zijnechtgenoot in enige relatie staat met een vande partijen, trekt hij zich terug.De Poolse Rechterscode 128 levert verder eenbijdrage aan het tegengaan van belangenverstrengelingdoor niet alleen gedragsregelsvoor de uitoefening van het rechterlijk ambt tegeven, maar ook gedragsregels te specificerendie de rechter buiten dienst in acht moetnemen. Daar staat nog een keer benoemd datde rechter persoonlijke contacten en economischebetrekkingen moet vermijden, die hetvertrouwen in zijn persoonlijke onpartijdigheid,dan wel het vertrouwen in (het prestigevan) de rechterlijke macht ondermijnen. 129Opvallend is dat deze gedragsregels zichexpliciet uitstrekken tot de directe familie vande rechter. Ook zij mogen bijvoorbeeld geengiften aannemen. Overigens beveelt GRECOaan dat de Poolse Rechterscode, die debeginselen van de beroepsethiek van rechtersbevat, op een zodanige wijze wordt aangepastdat daaruit concreter blijkt welke omstandighedeneen gevaar voor belangenverstrengelingopleveren (bijvoorbeeld door teconcretiseren wat precies een gift is). 130Het bijhouden van een register van nevenfunctiesis vooral relevant in landen waarin derechter daadwerkelijk mogelijkheden heeft omnevenfuncties te vervullen. In Polen houdt inieder geval de president van het gerecht eenbestand bij waarin hoofdgegevens staan overzijn dienstbetrekking en over zijn privérelaties.131 Ook in Frankrijk wordt voor elke rechtereen dergelijk dossier aangelegd, al expliciteertde wet dat informatie over zijn politiekeen religieuze oriëntatie en mogelijke betrokkenheidbij de vakbond daarin niet wordtopgenomen. 132 In de rechtercode staat overigensook uitdrukkelijk dat de rechter lid magzijn van dergelijke entiteiten. 133 In welke matede registers openbaar zijn, is ons niet bekend.Ook in Engeland gaan er stemmen op omrechters te verplichten hun belangen te duidenen informatie daarover in een publiekelijktoegankelijk register te ontsluiten. 134 Dat registerbestaat nu dus nog niet en, gezien deafwezigheid van aanwijzingen van belangenverstrengeling,ziet GRECO geen aanleidingom Engeland aan te bevelen een dergelijkregister beschikbaar te maken. 135In het Poolse systeem bestaat, naast denevenfuncties, uitdrukkelijk aandacht voor deeigendomspositie van de rechter. De rechtermoet verklaren omtrent zijn kapitaal, onroerendgoed en zijn aandelen- en effectenporte-voor een rechtsvergelijkend onderzoek naar het instrument van wraking in Giessen e.a. 2012, met in het bijzondereen uitgebreide beschrijving van het Franse en Zwitserse stelsel.128. ZBIÓR ZASAD ETYKI ZAWODOWEJ SȨDZIÓW.129. Art. 17 Poolse Rechterscode.130. Greco Evaluation Report Poland 2012, p. 38.131. Art. 67 Law on Common Courts Organization.132. Art. 12-2 Ordonnance n° 58-1270.133. www.conseil-superieur-magistrature.fr/files/recueil_des_obligations_deontologiques_des_magistrats_EN.pdf, par. a.21.134. http://epetitions.direct.gov.uk/petitions/20058.135. Greco Evaluation Report Poland 2012, p. 35.151

feuille. Deze informatie wordt niet zondermeer publiekelijk bekendgemaakt, maar datkan wel. 136 Overigens is een van de aanbevelingenvan het GRECO-rapport ten aanzienvan Polen dat de vermogensverklaring wordtuitgebreid tot de eigendomspositie van echtgenoten,gezinsleden en andere naaste familieleden.Bovendien beveelt het aan de verklaringennauwkeuriger te controleren enoppert het om valsheid in dergelijke vermogensverklaringenstrafbaar te stellen. 137Het Engelse en Deense systeem kennen eveneenssysteemwaarborgen tegen belangenverstrengeling,maar deze zijn minder sterk aangezet.Zo kent Engeland regels omtrentincompatibiliteiten 138 en heeft Denemarkeneen wrakingsregeling, 139 maar het beeld bestaatdat in de praktijk rechters behoorlijkenevenactiviteiten kunnen hebben. In zekerezin kennen beide landen ook rechters-plaatsvervangers;in Engeland moet men dan denkenaan part-time judges (waaronder advocaten)140 en in Denemarken aan onder andere(nog) niet voor het leven benoemde rechters,die deels werkzaam zijn in een andere hoedanigheid.141 Daarnaast blijkt uit de questionnairesdat het in Denemarken voor juristen (bijvoorbeelduit de wetenschap of hetbedrijfsleven) mogelijk is om voor een beperkteperiode (gewoonlijk drie tot negenmaanden, en dit slechts een- of tweemaal)werkzaam te zijn als substitute judge. Gedurendedeze periode moet de hoofdbetrekkingtijdelijk worden opgegeven.Denemarken kent in het licht van nevenfunctiesen rechters-plaatsvervangers een interessantediscussie met bijbehorende systeemwaarborg.Een bekend en bekritiseerdfenomeen betreft moonlighting: het bijverdienendoor rechters door het vervullen vannevenfuncties. Dit zou de onpartijdigheid vanrechters in twijfel kunnen trekken, met namevoor rechters die als arbiter of als juridischadviseur werkzaam zijn. Sinds 2006 moetenalle externe privéactiviteiten van rechters opde website van de Danish Court Administrationopenbaar worden gemaakt, inclusief dedaaraan verbonden verdiensten. Er geldt eenmaximumbedrag dat mag worden bijverdiend.Overschrijdt een rechter die grens, dangeldt als straf een tijdelijke verlaging van hetmaximumbedrag dat hij mag bijverdienen. 142In de Code of Procedure wordt het freelancewerkvan rechters nader gereguleerd.In Engeland zoekt men de systeemwaarborgin de algemene regels voor belangenverstrengeling.Deze regels staan voornamelijk in deGuide to Judicial Conduct. 143 Deze ‘zachte’systeemwaarborg wordt versterkt doordat deregels via een formele klachtenprocedure bijhet Office for Judicial Complaints wordengehandhaafd. 144 De oprichting van het Officefor Judicial Complaints maakt deel uit van deconstitutionele hervormingen van de Constitu-136. Art. 87 Law on Common Courts Organization.137. Greco Evaluation Report Poland 2012, p. 40 en 43.138. Het Engelse recht kent bijvoorbeeld een automatische uitsluiting voor rechters van het lidmaatschap van zowelde House of Commons (s 1 en ch 1 van de House of Commons Disqualification Act 1975) als – sinds 2005 – vande House of Lords (s 137(3) CRA 2005).139. Zie ook Giessen e.a. 2012, p. 126 e.v.140. Zie voor Engeland daarover uitgebreider Gillespie 2007, p. 216-218.152

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgentional Reform Act uit 2005 en beoordeelt inhoeverre disciplinaire maatregelen van deLord Chief Justice en de Lord Chancellortegen rechters zijn geoorloofd. Op deze manierkan een partij officiële erkenning krijgenvan het wangedrag van de rechter tijdens debehandeling van zijn zaak. Nadere systeemwaarborgenom mogelijke belangenverstrengelingbij de rechter-plaatsvervanger tegen tegaan, lijkt het Engelse recht niet te bieden.Interessant om op te merken is dat de rechtspraakbinnen het Verenigd Koninkrijk bijzonderhoog scoort in de rapporten van TransparencyInternational 145 en GRECO. Kijkt menalleen naar de mate waarin systeemwaarborgenin wettelijke regels zijn vastgelegd, danzou men die waardering niet direct verwachten.Beide organisatie hechten echter veelbelang aan:• de lange traditie van een onafhankelijkerechterlijke macht;• het grote vertrouwen dat de maatschappijin hen heeft;• de uitgebreide motivering die rechterlijkeoordelen krijgen;• de grote mate waarin informatie over derechterlijke macht (zoals ook vertegenwoordigingvan de verschillende geslachtenen de etniciteit) actief publiekelijkwordt ontsloten.ResumerendVergelijkt men de Nederlandse regeling vande rechterlijke nevenfuncties met die in anderelanden, dan valt het Nederlandse uitgangspunt‘ja, tenzij’ op. In alle landen bevatde constitutie meer incompatibiliteiten dan deNederlandse Grondwet. Duitsland, Polen enFrankrijk staan als hoofdregel nevenfunctiesniet toe, met uitzondering van de academischefunctie. Uit de questionnaires komt dieuitzondering als onomstreden naar voren.Nederland lijkt relatief voorop te lopen in hetbijhouden van een openbaar register vanrechterlijke nevenfuncties, maar daarbij moetworden aangetekend dat de ruime mogelijkheidvoor nevenfuncties ook eerder tot openbaarmakingnoopt. Verschillende landen latenandere of aanvullende systeemwaarborgenzien om belangenverstrengeling tegen tegaan. Zo is er in Polen en Denemarken meeraandacht voor de financiële positie van derechter, waarbij hij gehouden is zijn financiëlebelangen te duiden en openbaar te maken.Ook besteden sommige landen meer aandachtaan de positie van de partner of anderenaaste familieleden van de rechter. Zo strektde Poolse Rechterscode zich tot hen uit enkan de functie van de partner van de Franserechter meebrengen dat hij in dat rechtsgebiedde rechtsprekende taak niet kan vervullen.In Frankrijk bestaat verder bijzondereaandacht voor mogelijke belangenverstrenge-141. Giessen e.a. 2012, p. 126.142. Zo blijkt uit de questionnaires.143. Zie verder het Greco Evaluation Report United Kingdom 2012, p. 33, waaruit blijkt dat vooral soft law en praktijkeen rol spelen.144. Zie de interviews met Turenne, p. 4 en Gee, p. 3.145. Transparency International UK 2011, p. 44 e.v.; Transparency International Poland 2012, p. 2.153

ling, ook nadat een bepaalde functie al isneergelegd.4.3 ZaakstoedelingDe toedeling van rechtszaken aan rechtersverloopt in de meeste landen meer transparantdan in Nederland. De landen Duitsland,Denemarken, Polen en Frankrijk kennen regelgevingwaarin de hoofdregels van zaakstoedelingzijn vastgelegd. Het ene stelsel biedtmeer rechtszekerheid dan het andere stelsel.Daarbij speelt niet alleen de aard van deregelgeving een rol, maar ook de standaardiseringdie in de praktische uitvoering is doorgevoerd.Duitsland en Denemarken komenwat dat betreft uit de rechtsvergelijking sterknaar voren. Overigens heeft al eerder een vrijuitgebreid onderzoek naar de wijze van zaakstoedelingin verschillende Europese landenplaatsgevonden. 146Zoals in de vorige paragraaf al is aangestipt,wordt het Duitse grondrecht op berechtingdoor ‘de wettelijke rechter’ (art. 101 GG) inverband gebracht met het onderwerp vanzaakstoedeling. Het grondrecht impliceert datelke burger vooraf moet kunnen bepalen hoezijn zaak bij een bepaalde rechter terechtkomt.Ook moet het gevaar dat zaken omoneigenlijke redenen ad hoc aan een bepaalderechter worden toebedeeld zo goedals uitgesloten zijn. 147 De plicht van het gerechttot het vaststellen van een zaakstoedelingsplanis neergelegd in § 21 Gerichtsverfassungsgeszetz(GVG):§ 21e(1) Das Präsidium bestimmt die Besetzungder Spruchkörper, bestellt die Ermittlungsrichter,regelt die Vertretung und verteiltdie Geschäfte. Es trifft diese Anordnungenvor dem Beginn des Geschäftsjahres fürdessen Dauer. Der Präsident bestimmt,welche richterlichen Aufgaben er wahrnimmt.Jeder Richter kann mehrerenSpruchkörpern angehören.(2) Vor der Geschäftsverteilung ist den Richtern,die nicht Mitglied des Präsidiumssind, Gelegenheit zur Äußerung zu geben.(3) Die Anordnungen nach Absatz 1 dürfen imLaufe des Geschäftsjahres nur geändertwerden, wenn dies wegen Überlastungoder ungenügender Auslastung einesRichters oder Spruchkörpers oder infolgeWechsels oder dauernder Verhinderungeinzelner Richter nötig wird. Vor derÄnderung ist den Vorsitzenden Richtern,deren Spruchkörper von der Änderung derGeschäftsverteilung berührt wird, Gelegenheitzu einer Äußerung zu geben.(…)(7) Das Präsidium entscheidet mit Stimmenmehrheit.§ 21i Abs. 2 gilt entsprechend.(8) Das Präsidium kann beschließen, dassRichter des Gerichts bei den Beratungenund Abstimmungen des Präsidiums für diegesamte Dauer oder zeitweise zugegensein können. § 171b gilt entsprechend.146. Langbroek & Fabri (red.) 2007.147. Zie voor een uitgebreide behandeling van de zaakstoedelingspraktijk Dyrchs e.a. 2007, p. 215-231.148. Seibert-Fohr 2012, p. 482.149. Dyrchs e.a. 2007, p. 222 en 227; doorgaans zijn twee concrete rechters aangewezen die bij verhindering derechter vervangen (bijvoorbeeld op basis van alfabetische volgorde).154

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgen(9) Der Geschäftsverteilungsplan des Gerichtsist in der von dem Präsidenten oderaufsichtführenden Richter bestimmtenGeschäftsstelle des Gerichts zur Einsichtnahmeaufzulegen; einer Veröffentlichungbedarf es nicht.De wet legt zodoende vast dat het presidiumvan elk Duits gerecht een zaakstoedelingsplanopstelt. Het presidium bestaat uit een presidenten maximaal tien andere rechters, naargelangde grootte van het gerecht. Het planwordt voorafgaand aan het boekjaar vastgesteld.De president legt vast welke takenhijzelf uitoefent. Het presidium beslist bijmeerderheid, waardoor de president van hetgerecht dus niet zelfstandig bepaalt welkezaken hij zelf zal behandelen. Dat ziet menexpliciet als een waarborg tegen biased besluitvorming.148 Ook valt op dat rechters tenaanzien van de zaakstoedeling een grotemate van inspraak hebben (zie lid 2 en 8).De wettelijke regeling geeft aan de gerechtenflexibiliteit, in die zin dat het niet voorschrijftvolgens welke regels zij kamers moetensamenstellen en daaraan zaken moeten toewijzen.Anderzijds is de flexibiliteit beperkt,omdat alleen van het plan mag worden afgewekenop grond van de in het derde lidgenoemde omstandigheden. Dan gaat hetom over- en onderbelasting van de kamer ofde individuele rechter, dan wel zijn langdurigeverhindering. Dat klinkt wellicht als een ruimhartigeuitzondering, maar dat is het in depraktijk niet, omdat het gerecht in het zaakstoedelingsplanal een abstracte regel moetopnemen over de vervanging van rechters bijverhindering. 149 Bovendien eist de rechtspraakdat het presidium het besluit tot wijziging vande zaakstoedeling en de toewijzing aan eennieuwe rechter afdoende motiveert. 150Hoewel de presidia van de gerechten in beginselvrij zijn om eigen criteria voor de toewijzingop te stellen, geldt er wel een aantal beginselendat deze vrijheid inperkt. Zo bestaat hetJährlichkeitsprinzip (het plan moet voor éénjaar worden opgesteld en niet voor twee jaarof voor een halfjaar) of het Prinzip der Abstraktionund Vorausbestimmbarkeit (aan de handvan abstracte, objectieve en transparantecriteria moet vooraf duidelijk zijn welke rechterwelke zaak krijgt en dit moet achteraf ookcontroleerbaar zijn). Bij deze beginselen wordtuitdrukkelijk aangegeven dat de ondersteuning,zoals de griffie, geen enkele invloed opde zaakstoedeling mag uitoefenen. 151 Dezebeginselen worden in de rechtspraak afgeleiduit het algemene art. 21 GVG. 152 In het zaakstoedelingsplankan rekening worden gehoudenmet de benodigde expertise door verschillendecategorieën van zaken te definiërenen daarvoor speciale kamers toe te wijzen.Vooral op het gebied van het bestuursrechtlijkt die verregaande opsplitsing in specialisatiesplaats te vinden. 153 In het familierechtwordt er verder rekening mee gehouden datpersonen die al eerder met de familierechterin aanraking zijn geweest, in beginsel dezelfderechter krijgen toegewezen. 154150. Seibert-Fohr 2012, p. 483.151. Dyrchs e.a. 2007, p. 222.152. Dyrchs e.a. 2007, p. 222-223 en Seibert-Fohr 2012, p. 482.153. Dyrchs e.a. 2007, p. 226.154. Dyrchs e.a. 2007, p. 227.155

Voor de concrete toedeling van zaken gebruikengerechten een verdeelsleutel (Turnus), diemeestal werkt op basis van letters en cijfers.Partijen bij een geschil kunnen op verzoek eenexemplaar van het plan ontvangen. Hetgerecht stuurt op eigen initiatief het plan naarhet hogere gerecht en naar de plaatselijkebalie. Tegenwoordig wordt dit plan ook vaakonline geplaatst. 155 Zit er een andere rechterop de zaak dan vooraf uit de verdeelsleutelblijkt en is onvoldoende gemotiveerd hoe detoewijzing aan de nieuwe rechter heeft plaatsgevonden,dan kan een partij bij het beginvan de zitting, dan wel in hoger beroep daaroverklagen. Niet elke onduidelijkheid of elkfoutje in de zaaks toedeling leidt tot de conclusiedat de toewijzing onconstitutioneel was;de onzorgvuldige interpretatie en toepassingvan de toedelingsregels moet ‘roekeloos’ vanaard zijn. 156 Uit de antwoorden van de respondentenkomt naar voren dat men tevreden ismet dit systeem. De wettelijke regeling vormtgeen onderwerp van discussie. Slechts bijhoge uitzondering wordt door partijen overde toepassing van het zaakstoedelingsplangeprocedeerd. Deze bevinding komt ookterug in het onderzoek van Langbroek enFabri uit 2007. 157Denemarken vormt een interessant land omde Duitse wijze van zaakstoedeling mee tecontrasteren. Weliswaar is er een wettelijkeregel die de wijze van zaakstoedeling bepaalt,maar deze houdt niet veel meer in dan dat depresident van het gerecht, na raadpleging vande rechters, de zaken toewijst. 158 Al is er tussenScandinavische juristen weleens gediscussieerdover de kwetsbaarheden bij zaakstoedeling,over het algemeen is de toewijzingvan zaken géén issue. 159 Men probeert eenevenwicht te vinden tussen at random zaakstoedelingen een toedelingswijze waardoor definanciële middelen van het gerecht zo efficiëntmogelijk worden gebruikt. De randomisatieis eenvoudig mogelijk doordat de DanishCourt Administration een elektronisch caseassignment program heeft ontwikkeld. Het isaan de keuze van het gerecht of het gebruikwil maken van dit computerprogramma. In depraktijk gebruiken vooral de grotere gerechtendit systeem. Het programma verdeelt dezaken at random over alle afdelingen binnenhet gerecht. Het programma kent per zaakpunten toe, waarna de afdeling met het minsteaantal punten de zaak krijgt toegewezen.Bij speciale zaken vindt de zaakstoedelinghandmatig plaats. Daarbij moet men denkenaan zeer urgente zaken, die de presidenttoewijst aan de afdeling die daarvoor alseerste ruimte in het rooster heeft, of aan omvangrijkezaken die veel meer tijd dan gemiddeldin beslag zullen nemen. Bij deze handmatigetoedeling door de president gaat hetalleen om het belang van tijdige rechtspraaken een efficiënte inzet van mens en middelen.De vereiste deskundigheid lijkt nagenoeg155. Zie bijvoorbeeld voor het Landgericht Berlin opwww.berlin.de/sen/justiz/gerichte/landgericht/taetigkeit/geschaeftsverteilungsplaene/.156. Dyrchs e.a. 2007, p. 224.157. Langbroek & Fabri (red.) 2007, p. 229.158. In par. 2a, 6 en 9 Danisch Administration of Justice Act (Retsplejeloven).159. Smith 2007, p. 85 en 100. Dit komt ook naar voren in de questionnaires.160. Smith 2007, p. 88 en 89.156

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgengeen rol te spelen, 160 wat op zich aansluit bijhet Deense stelsel van algemene rechtspraak.Daarop bestaat wel kritiek, wat in het bijzonderin verband wordt gebracht met het fenomeenvan (een vorm van) rechter-plaatsvervanger.Zoals in paragraaf 4.2 is beschreven,spreken in het Deense systeem rechters rechtdie nog niet zijn benoemd (een soort raio’s) entijdelijke rechters, die voor een korte periodeals rechter zijn benoemd. Uit een onderzoekin 1993 bleek dat in ongeveer 40% van degevallen non-appointed judges de leidinghadden in zaken, wat nog steeds het gevallijkt te zijn. Op dat fenomeen kan men hoedan ook kritiek hebben, maar die kritiek verzwaartbij een at random zaakstoedeling. Zokunnen te complexe zaken bij deze categorievan rechters terechtkomen, dan wel kan eenbepaald type zaak nooit bij hen terechtkomen,terwijl dat uit het belang van opleidingwel wenselijk zou zijn. 161Duitsland en Denemarken laten allebei eenstelsel zien waarin als systeemwaarborgvoorop staat dat zaken volledig at random aanrechters worden toebedeeld. In Duitslandvormt de wettelijke regeling, waaronder deplicht een jaarlijks zaakstoedelingsplan vast testellen, de systeemwaarborg. In Denemarkenfunctioneert primair het computerprogrammaals die systeemwaarborg. Uiteraard latenbeide landen ook verschillen zien. In hetDuitse systeem wordt door de opsplitsing invrij specifieke kamers zeer zeker rekeninggehouden met de benodigde expertise; in hetDeense stelsel gebeurt dat niet, waar nu juistde (spaarzame) kritiek zich op richt. Verder valtop dat in het Duitse systeem afwijkingennagenoeg onmogelijk zijn, waar dat in hetDeense stelsel wel gewoon kan. Dit verschilvindt zijn oorsprong in het al dan niet bestaanvan een grondwettelijk recht op de wettelijkerechter.Een bestudering van het Franse en Poolse systeemlevert weinig nieuwe inzichten op. Inbeide stelsels geeft de wettelijke regelingprimair aan wie de bevoegdheid tot zaakstoedelingtoekomt; meer inhoudelijke criteriaworden echter nagenoeg niet gegeven (metuitzondering van het Poolse strafrecht). Wel isbepaald dat, net zoals in Duitsland, jaarlijks dezaakstoedelingswijze wordt vastgesteld. 162In Frankrijk zijn regels voor de zaakstoedelingte vinden in de wet op de rechterlijke organisatie(Code de l’organisation judiciaire). 163Deze regels laten aan de president van debetreffende gerechten veel vrijheid en bevattengeen inhoudelijke criteria voor de toedeling.Deze zaakstoedelingsregels zijn dan ook161. Smith 2007, p. 88 en 101.162. L.710-1 COJ.163. L.710-1 COJ: ‘Avant le début de l’année judiciaire, le premier président de la Cour de cassation, le premier présidentde la cour d’appel, le président du tribunal supérieur d’appel, le président du tribunal de grande instance,le président du tribunal de première instance et le magistrat chargé de la direction et de l’administration dutribunal d’instance fixent par ordonnance la répartition des juges dans les différents services de la juridiction dansles conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.’ Dit is verder uitgewerkt in R.311-23. Zie voor het strafrechtook art. 83 Code de procédure pénale: ‘Lorsqu’il existe dans un tribunal plusieurs juges d’instruction, le présidentdu tribunal ou, en cas d’empêchement, le magistrat qui le remplace, désigne, pour chaque information, lejuge qui en sera chargé. Il peut établir, à cette fin, un tableau de roulement.’157

niet geschreven met het oog op het vergrotenvan de rechterlijke onafhankelijkheid en integriteit,maar beogen de gelijke taakverdelingtussen rechters onderling te waarborgen. 164De zaakstoedeling staat nauwelijks in debelangstelling in de Franse literatuur.In Polen bestaan diverse regelingen, maar dediversiteit is groot en er bestaat behoorlijk watruimte om af te wijken. Voor rechtbanken issinds 2011 in de Law on Common CourtsOrganization een hoofdregel vastgelegd, dieenige verwantschap toont met de Duitse regeldat jaarlijks een plan moet worden gemaakt. 165Deze verdeling wordt verder ingevuld meteen wetboek van strafprocesrecht en verschillendeministeriële regelingen. 166 De strafrechtelijkeregeling is het meest uitgebreid. Depresident van het gerecht wijst de zaken toeop basis van een alfabetische lijst van rechtersvan de betreffende sectie en de volgorde vanbinnenkomst van de zaken (zonder geautomatiseerdsysteem). Op deze zaakstoedelingswijzekan een uitzondering worden gemaakt ingeval van verhindering door ziekte of vanwegeandere bijzondere omstandigheden. 167Daarnaast kan op verzoek van een partij dezaakstoedeling plaatsvinden op basis vanloting, in zaken waarin een gevangenisstrafvan 25 jaar of meer kan worden opgelegd. 168Voor civiele zaken gelden er flexibelere regels,waarbij een at random toedeling niet is gegarandeerd.De sectorvoorzitter wijst de zakentoe en komt daarbij een discretionairebevoegdheid toe, wat tot weinig transparantieleidt. In de literatuur bestaat kritiek op hetwillekeurige onderscheid dat tussen strafrechtelijkeen civiele zaken wordt gemaakt, waarbijer vanuit de eis van de rechterlijke onpartijdigheideen voorkeur voor het strafrechtelijkesysteem lijkt te bestaan. 169In Engeland bestaan, net zoals in Nederland,nauwelijks wettelijke regels over de toedelingvan zaken aan rechters. Op het niveau van deafzonderlijke rechterlijke colleges is steeds depresident verantwoordelijk voor de zaakstoedeling,waarbij hem grote discretie toekomt.In de praktijk worden de zaken uiteindelijkverdeeld door zogenoemde listing officers,met als doel de behandeling van de zaken zoefficiënt mogelijk te laten verlopen. 170 Tochlevert de vergelijking nog één interessantesysteemwaarborg op: een systeem waaruitblijkt welke rechter als een bepaalde deskundigeheeft te gelden. De hoofdverantwoordelijkevoor de verdeling van zaken is de Lord164. Marshall e.a. 2007, p. 190.165. Art. 22 par. 1a: ‘The president of the court of appeal determines the allocation of duties in the court of appeal,and the president of the regional court determines the distribution of duties in the regional court and districtcourts acting within the court circuit by the end of November each year at the latest. It also determines the rulesof substitution for judges and court referendaries as well as the rules of assignment of cases to particular judgesand court referendaries, unless the act provides otherwise.’166. Zie hierover uitgebreider in het Greco Evaluation Report Poland 2012.167. Art. 351 par. 1 Code on Criminal Procedure (CCP). ‘A judge or judges called on to hear the case shall be designatedin line with the sequence of the cases submitted, from a roll of judges of the given court or department,known to the parties. Deviation from this rule is only allowed in the event of a judge’s illness or other importantobstacle, which should be noted in the order designating the date of hearing.’168. Art. 351 par. 1 CCP.158

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenChief Justice, die per categorie zaak het vereisteniveau van de rechter vaststelt. 171 Hij kanin dit verband individuele rechters aanwijzen(een ticket geven) voor het behandelen vaneen bepaalde zaak. 172 Hij zal dat bijvoorbeelddoen als voor de behandeling van een zaakbijzondere expertise is vereist, die alleen bijeen klein aantal rechters berust. Zo kunnenstandaarden worden ontwikkeld voor deskundigheid.In welke mate ticketing daadwerkelijkals een systeemwaarborg kan worden gezien,is niet geheel duidelijk. Het is niet eenvoudigmeer informatie te vinden over de vraagwelke standaarden worden aangelegd enwelke concrete rechters over een ticket beschikken.ResumerendDat Nederland niet over een at random wijzevan zaakstoedeling beschikt, komt uit derechtsvergelijking niet als bijzonder uitzonderlijknaar voren. Alle landen hebben de bevoegdheidtot zaakstoedeling in wetgevinggeëxpliciteerd, maar laten de daarvoor geldendenormen vaak niet-geregeld. Dat heefttot gevolg dat in veel landen de zaakstoedelingmede afhankelijk is van de wijze waaropde president van het gerecht invulling geeftaan zijn discretionaire bevoegdheid. Duitslandvalt op omdat daar de at random zaakstoedelingals een fundamenteel constitutioneelrechterlijk element wordt gezien. In anderelanden is dat veel minder het geval, al is voorhet Poolse strafrecht en de grotere Deensegerechten ook voor at random zaakstoedelinggekozen. In het Deense geval geschiedt datniet zozeer door wettelijke regels, als wel dooreen geautomatiseerd verdelingssysteem. Opzich kan de zaakstoedelingswijze zo wordenvormgegeven dat met deskundigheid wordtrekening gehouden, met name door het instellenvan verschillende specialistische kamers.4.4 Maatregelen inzake proceseconomieIn elk rechtsstelsel geldt dat de financiële middelendie beschikbaar zijn voor de rechtspraakniet onbeperkt zijn. Zeker in tijden van economischerecessie valt te verwachten dat inlanden verschillende initiatieven ontstaan enmaatregelen worden getroffen om de kostenverbonden aan rechtspraak in de hand tehouden. Snelle, eenvoudige procedures zoudenzo’n kostenbesparing kunnen opleveren.Maar deze maatregelen hoeven niet alleen169. Bodnar & Bojarski 2012, p. 167.170. Turenne 2012, p. 708-710.171. Zie uitgebreider over de zaakstoedeling in Engeland in Shetreet & Turenne 2013, p. 89 e.v.172. Dit blijkt uit een tussen de Lord Chief Justice en de Lord Chancellor afgesloten overeenkomst (Concordat) uit2004 waarin de verdeling van bevoegdheden tussen beide functionarissen is neergelegd. Zie 2004 Concordat,par. 36-38: ‘Allocation of work to courts/judges. 36. The judges are responsible for deciding on the assignmentof cases to particular courts and the listing of those cases before particular judges, working with the CourtService (Secretary of State) as at present. 37. The Lord Chief Justice will be responsible, after consultation withthe Secretary of State, for deciding the level of judge appropriate to hear particular classes of case (including theissuing of Practice Directions in that regard). 38. The Lord Chief Justice will be responsible, after consultation withthe Secretary of State as to for example, numbers, criteria, levels, for the authorisation of individual judges tohear specified cases or classes of case.’159

door financiële motieven te worden ingegeven.Ook het belang van rechtspraak binneneen redelijke termijn, zoals vereist door art. 6EVRM, kan maatregelen vorderen. Wat datbetreft biedt het knelpunt ‘proceseconomischemaatregelen’ een diffuse categorie vannogal uiteenlopende initiatieven. Maatregelendie in paragraaf 4.1 de revue passeerden,waren onder andere diverse maatregelen om:• het werk van rechters op snelheid en efficiëntiete monitoren;• het werk te versnellen;• voorwaarden te stellen aan de financieringvan de rechtspraak;• een gedeelte van de rechterlijke ondersteuningte privatiseren.De beschrijving van die diverse debattenwordt hier niet herhaald. In deze paragraafstaat de vraag centraal of landen systeemwaarborgenhebben om met proceseconomischemaatregelen om te gaan.Allereerst kunnen landen systeemwaarborgenin hun grondwet hebben opgenomen. Zoverschilt het nogal per land in welke mate deconstitutie bepalingen bevat die de onafhankelijkheidvan de rechterlijke macht verderuitwerken en garanderen. Vervolgens is daneen constitutioneel hof nodig dat de handhavingvan de die waarborgen kan afdwingen.Zo zijn bijvoorbeeld in Polen de taak en debevoegdheden van de Poolse Raad voor deRechtspraak in de Grondwet neergelegd. 173 Isde Raad voor de Rechtspraak van oordeel datregelgeving de onafhankelijkheid van derechterlijke macht in gevaar brengt, dan kande raad de zaak voorleggen aan het constitutioneelhof, dat de regelgeving toetst opconformiteit met de Grondwet. Zo is aan hethof al eens de vraag voorgelegd of bepaaldemaatregelen van de minister van Justitie omfinanciële controle op de gerechten uit teoefenen interfereren met de rechterlijke onafhankelijkheid.Een bepaling die vertegenwoordigersvan de uitvoerende macht debevoegdheid gaf om achterliggende documentenop te vragen in zaken waarin de rechteroordeelde dat de betaling van het griffierechtachterwege kon blijven, werd in strijdmet de constitutie geacht. Dat lot deelde ookeen bepaling die de minister van Financiëneen onbeperkte toegang gaf tot documentenbinnen het gerecht, om financiële controle opgerechten uit te kunnen oefenen. 174Tegelijkertijd bindt constitutionele toetsing deeigen bevoegdheden van de Raad voor deRechtspraak in. Zo oordeelde het constitutionelehof dat de raad in strijd met de Grondwethandelt wanneer het acties ondersteuntdie de uniforme uitleg van rechtsvragennastreven. 175 Die inhoudelijke inmenging metrechtspraak staat op gespannen voet met derechterlijke onafhankelijkheid.Een volgende systeemwaarborg tegen oneigenlijkeproductiedruk is gelegen in de organisatievan het beheer van de rechtspraak.Legt men die beheerstaak volledig in handenvan een van de andere staatsmachten, dankomt de rechterlijke onafhankelijkheid al snelin gevaar; zelfbestuur door rechters versterkt173. Art. 186 en 187 Poolse Grondwet.174. Bodnar & Bojarski 2012, p. 677.160

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgende onafhankelijkheid. In dat kader is in Polenvoorgesteld om de begrotingsvoorstellen nietlanger via de minister van Justitie te latenverlopen, maar om de Raad voor de Rechtspraakdirect budgetvoorstellen te laten indienenbij het parlement. 176 Duitsland neemt eenwat bijzondere positie in, omdat het als enigeland in de rechtsvergelijking geen Raad voorde Rechtspraak kent. De rechtbanken van dedeelstaten worden in het algemeen beheerddoor de ministeries van Justitie van de deelstaten.Op bondsniveau is de bondsministervan Justitie hoofdzakelijk verantwoordelijk.Het feit dat het beheer van de rechtbankenrechtstreeks in de handen ligt van de uitvoerendemacht is in Duitsland momenteel onderwerpvan controverse, waarbij de beroepsgroepom meer autonomie en zelfbestuurvraagt. Volledig zelfbestuur ligt echter gevoelig,omdat men ook hecht aan democratischebesluitvorming en verantwoording over hetbeheer binnen een democratisch gekozenorgaan. 177 Of en op welke wijze het beheergaat veranderen, is nog niet duidelijk. Omdatde rechterlijke macht in Duitsland hoog inmaatschappelijk aanzien staat en omdat deleden van alle staatsmachten doordrongenzijn van het grote belang van rechterlijkeonafhankelijkheid, lijken uiteindelijk de zorgenom het beheer door de uitvoerende machtbeperkt. 178 Een minister die met voorstellen tezeer treedt in de rechterlijke onafhankelijkheid,zou al snel voor druk op zijn aftredenmoeten vrezen. 179 De echte systeemwaarborgtegen oneigenlijke druk van buiten is gelegenin de persoon van de rechter. De bedreigingdoor proceseconomische maatregelen wordtop deze wijze in verband gebracht met dewaarborgen betreffende selectie en opleidingvoor en toelating tot de rechterlijke macht.Ook het promotiebeleid is dan relevant.‘According to some commentators thehighest risk to judicial independence isposed by the judiciary itself. Court presidentswith their assessment competenceplay a significant role in promotions.Though appraisals can be challenged incourt there is a risk that oversight mayprompt judges to follow a particular line ofreasoning to satisfy their superiors.Accordingly there is a widely held beliefamong judges that judges in Germany arethe most independent in the world, butonly if they do not seek promotion.’ 180Naast systeemwaarborgen als constitutioneletoetsing, zelfbestuur en personeelsbeleid zijner uiteraard ook andere maatregelen mogelijkom de (financiële) druk op de rechtspraak teverlichten en tegen te gaan. Zo ziet men inDenemarken de beperking van de rechterlijkenevenactiviteiten als een dergelijke maatregel.Uit de questionnaires komt naar voren datDeense rechters vooral onder productiedrukstaan, omdat rechters relatief veel bijverdienen.Deze werkzaamheden buiten de deurkunnen een negatieve invloed hebben op de175. Bodnar & Bojarski 2012, p. 673.176. Bodnar & Bojarski 2012, p. 677.177. Seibert-Fohr 2012, p. 463.178. Seibert-Fohr 2012, p. 505.179. Seibert-Fohr 2012, p. 501.180. Seibert-Fohr 2012, p. 507.161

doorlooptijden van zaken. Een financiëlebegrenzing van wat een rechter mag bijverdienen,gaat zo niet alleen belangenverstrengelingtegen, maar beschermt de rechter inzekere zin tegen een te hoge werkdruk.Daarnaast kan een land maatregelen ontwerpenter versnelling van de rechtspraak, dieniet in handen van het bestuur wordengeplaatst, maar in handen van procespartijen.Zo is denkbaar dat wanneer procespartijengemakkelijker over trage rechtspraak kunnenklagen en middelen hebben om het geding teversnellen, de noodzaak tot bestuurlijke monitoringen controle verkleint. Hoewel maatregelentot invoering van een klachtrecht enrecht op compensatie bij rechterlijke traagheidin Duitsland op verzet stuiten, gevendeze maatregelen niet aan andere staatsmachtenbevoegdheden om de rechterlijketaakvervulling te beïnvloeden.ResumerendRechters die bij hun taakvervulling druk voelenvanwege proceseconomische maatregelen,is geen uniek Nederlands fenomeen. Inbijna elk land bestaat wel een discussie overde financiering van de rechtspraak en demaatregelen die de overheid treft om processensnel en tegen redelijke kosten te latenverlopen. Allereerst kan toetsing door eenconstitutioneel hof als een systeemwaarborgworden gezien. Een hof dat de bevoegdheidheeft om te toetsen of regelgeving in strijdkomt met de rechterlijke onafhankelijkheid,kan paal en perk stellen aan maatregelenvanuit de uitvoerende macht. Vooral in Polenvervult het constitutionele hof die taak. Daarnaastkan een systeemwaarborg worden gevondenin de samenstelling van het bestuurvan het gerecht, bijvoorbeeld door uitsluitendleden uit de rechterlijke macht in het bestuurte laten plaatsnemen. Een andere belangrijkesysteemwaarborg vormt de arbeidspositie vande rechter en met name het gevoerde personeelsbeleid.Dat is immers van invloed op demate waarin de individuele rechter zich onderdruk laat zetten door proceseconomischemaatregelen en in welke mate hij wordt beloondbij het voorrang geven aan managementdoeleindendan wel aan de inhoudelijkezorgvuldigheid van zijn rechterlijk oordeel.Naast deze systeemwaarborgen zijn verschillendeandere maatregelen denkbaar die de(financiële) druk op de rechtspraak verlichten.4.5 BevindingenIn deze paragraaf worden de eerste bevindingengenoemd als wij de in het voorgaandebeschreven systeemwaarborgen in de vijfonderzochte landen leggen naast de in hoofdstuk3 in Nederland gesignaleerde knelpunten.Hierbij moet worden aangetekend dat definale analyse hiervan, en in het bijzonder ofde Nederlandse systeemwaarborgen naaraanleiding hiervan aanpassing behoeven, inhet slothoofdstuk 5 uitgebreider aan de ordezal komen.Voor de bevindingen per land wordt verwezennaar de resumerende overwegingen aan heteind van de beschrijving van het betreffende162

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenland. Als we die bevindingen samenvoegen,dan valt het volgende op.Duitsland en Polen kennen de sterkste (grond)wettelijke verankering van de kernwaardenonafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteitvan de rechtspraak. Dit lijkt alles te makente hebben met het willen afrekenen met hetvoorafgaande totalitaire regime in beide landen.Daarbij is er in Polen ook veel aandachtvoor niet-bindende codes en richtlijnen voorrechterlijke integriteit (met het oog op debestrijding van corruptie), terwijl men hiermeein Duitsland juist zeer terughoudend is. Deaarzeling in Duitsland op dit punt wordt ingegevendoor de sterke gehechtheid aan derechterlijke onafhankelijkheid, die maakt datmogelijke beperkingen daarop in de (grond)wet moeten zijn neergelegd.In Frankrijk bestaat er juist veel aandacht voor(niet-bindende) regels voor rechterlijke integriteit,zoals loyaliteit. De overige actuele discussiedaar, over de organisatie van de FranseRaad voor de Rechtspraak en het OpenbaarMinisterie lijken grotendeels aan Nederlandvoorbij te gaan.Engeland kenmerkt zich door relatief weiniggecodificeerde constitutionele regels, hoewelmet de belangrijke constitutionele hervormingenvan 2005 er wel meer waarborgen wettelijkzijn verankerd. Daarnaast bestaan er in dejurisprudentie ontwikkelde regels en niet-bindendecodes, richtlijnen, die ervoor zorgendat in de praktijk de kernwaarden goed nagevolgdlijken te worden (zie ook het rapportvan Transparency International). Hot issuedaar is wel de wijze van benoeming van rechtersen de nog steeds belangrijke rol van deminister van Justitie daarbij, een discussie diein Nederland niet prominent wordt gevoerd.In Denemarken lijkt na een, volgens sommigen,overgevoeligheid als het gaat om devermenging van diverse rechterlijke functies(in vooronderzoek en daarna) na de Straatsburgseveroordeling in de zaak Hauschildt, derust op het terrein van onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit van de rechtspraakteruggekeerd. Wel is er een aantalhierna te noemen interessante discussies ophet terrein van rechterlijke nevenfuncties.Voor de drie geselecteerde knelpunten gaathet om de volgende bevindingen die al zijn tevinden in de betreffende subparagrafen endie wij hier graag herhalen.Rechterlijke nevenfunctiesVergelijkt men de Nederlandse regeling vande rechterlijke nevenfuncties met die in anderelanden, dan valt het Nederlandse uitgangspunt‘ja, tenzij’ op. In alle landen bevatde constitutie meer incompatibiliteiten dan deNederlandse Grondwet. Duitsland, Polen enFrankrijk staan als hoofdregel nevenfunctiesniet toe, met uitzondering van de academischefunctie. Uit de questionnaires komt dieuitzondering als onomstreden naar voren.Nederland lijkt relatief voorop te lopen in hetbijhouden van een openbaar register vanrechterlijke nevenfuncties, maar daarbij moetworden aangetekend dat de ruime mogelijkheidvoor nevenfuncties ook eerder tot openbaarmakingnoopt. Verschillende landen laten163

andere of aanvullende systeemwaarborgenzien om belangenverstrengeling tegen tegaan. Zo is er in Polen en Denemarken meeraandacht voor de financiële positie van derechter, waarbij hij gehouden is zijn financiëlebelangen te duiden en openbaar te maken.Ook besteden sommige landen meer aandachtaan de positie van de partner of anderenaaste familieleden van de rechter. Zo strektde Poolse Rechterscode zich tot hen uit enkan de functie van de partner van de Franserechter meebrengen dat hij in dat rechtsgebiedniet de rechtsprekende taak kan vervullen.In Frankrijk bestaat verder bijzondereaandacht voor mogelijke belangenverstrengeling,ook nadat een bepaalde functie al isneergelegd.ZaakstoedelingDat Nederland niet over een at random wijzevan zaakstoedeling beschikt, komt uit derechtsvergelijking niet als bijzonder uitzonderlijknaar voren. Alle landen hebben de bevoegdheidtot zaakstoedeling in wetgevinggeëxpliciteerd, maar laten de daarvoor geldendenormen vaak niet-geregeld. Dat heefttot gevolg dat in veel landen de zaakstoedelingmede afhankelijk is van de wijze waaropde president van het gerecht invulling geeftaan zijn discretionaire bevoegdheid. Duitslandvalt op omdat daar de at random zaakstoedelingals een fundamenteel constitutioneelrechterlijk element wordt gezien. In anderelanden is dat veel minder het geval, hoewelvoor het Poolse strafrecht en de grotereDeense gerechten ook voor at random zaakstoedelingis gekozen. In het Deense gevalgebeurt dat niet zozeer door wettelijke regels,als wel door een geautomatiseerd verdelingssysteem.Op zich kan de zaakstoedelingswijzezo worden vormgegeven dat met deskundigheidwordt rekening gehouden, met namedoor het instellen van verschillende specialistischekamers.Proceseconomische maatregelenRechters die bij hun taakvervulling druk voelenvanwege proceseconomische maatregelen,is geen uniek Nederlands fenomeen. Inbijna elk land bestaat wel een discussie overde financiering van de rechtspraak en demaatregelen die de overheid treft om processensnel en tegen redelijke kosten te latenverlopen. Allereerst kan toetsing door eenconstitutioneel hof als een systeemwaarborgworden gezien. Een hof dat de bevoegdheidheeft om te toetsen of regelgeving in strijdkomt met de rechterlijke onafhankelijkheid,kan paal en perk stellen aan maatregelenvanuit de uitvoerende macht. Vooral in Polenvervult het constitutionele hof die taak. Daarnaastkan een systeemwaarborg worden gevondenin de samenstelling van het bestuurvan het gerecht, bijvoorbeeld door uitsluitendleden uit de rechterlijke macht in het bestuurte laten plaatsnemen. Een andere belangrijkesysteemwaarborg vormt de arbeidspositie vande rechter en met name het gevoerde personeelsbeleid.Dat is immers van invloed op demate waarin de individuele rechter zich onderdruk laat zetten door proceseconomischemaatregelen en in welke mate hij wordt be-164

Externe rechtsvergelijking naar systeemwaarborgenloond bij het voorrang geven aan managementdoeleindendan wel aan de inhoudelijkezorgvuldigheid van zijn rechterlijk oordeel.Naast deze systeemwaarborgen zijn verschillendeandere maatregelen denkbaar die de(financiële) druk op de rechtspraak verlichten.165

Slotbeschouwing enaanbevelingen55.1 Algemeen beeldHet doel van dit onderzoek was om te beschrijvenaan welke normen de rechtspraak ineen democratische rechtsstaat moet voldoenom de kernwaarden onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit te waarborgen (dezogenoemde systeemwaarborgen) en te verkennenop welke wijze die waarborgen in metons land vergelijkbare landen zijn vormgegevenen op basis van de bevindingen voorstellente doen met betrekking tot de vraag of enin hoeverre de huidige systeemwaarborgen inons land aanscherping behoeven.De systeemwaarborgen voor rechterlijke onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteithebben geen prominente plaats in de Grondwetgekregen. Deze regelt wel de rechtspositioneleonafhankelijkheid van de rechter, maarzwijgt grotendeels over de zakelijke en institutionelerechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid.Daarnaast geven de Wet rechtspositierechterlijke ambtenaren (Wrra) en deWet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO)enkele regels. Een grove karakterisering vanhet Nederlandse systeem levert het beeld opdat de rechtsstatelijke kernwaarden van rechterlijkeonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit weinig constitutioneel verankerdzijn en dat relatief veel normering is neergelegdin soft law.AanbevelingHet recht op (toegang tot een) een onpartijdigeen onafhankelijke rechter verdient grondwettelijkeverankering.Daarnaast is opvallend dat in de normering deindividuele autonomie van de rechter vrij sterkis aangezet. Op dit punt gaat de Nederlandsewetgeving verder dan de internationale (minimum)standaardeninzake het recht op eeneerlijk proces.Vastgesteld kan worden dat Nederland voldoetaan de juridisch bindende eisen (hardlaw) die op het Europese en internationaleniveau worden gesteld aan de onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit van derechtspraak, zo volgt uit hoofdstuk 2. HetEuropeesrechtelijke en internationaalrechtelijkekader nopen niet tot aanpassing van deinstitutionele structuur van de rechtspraak.166

Slotbeschouwing en aanbevelingenDie algemene constatering laat onverlet dathet Nederlandse systeem kwetsbaarhedenkent, die bij een ongelukkige samenloop vanomstandigheden in het concrete geval totstrijdigheid met de Europese en internationalenormen kunnen leiden. Bovendien kan Nederlandook – los daarvan – ‘een tandje extrazetten’, in lijn met de gedachte van art. 53EVRM dat de nationale grondrechtenbeschermingverder mag gaan dan het Straatsburgseminimum.In hoofdstuk 3 zijn verschillende thema’s beschreven,waarop de kernwaarden van onafhankelijke,onpartijdige en integere rechtspraakin gevaar kunnen komen door debeperkte normering in het Nederlandse recht.Het gaat achtereenvolgens om nevenfunctiesvan rechters en de positie van de rechterplaatsvervanger,zaakstoedeling, interne afstemmingbinnen de rechtspraak, maatregeleninzake proceseconomie en integriteitsbeleid.In paragraaf 3.7 zijn de sterke en zwakkekanten van de Nederlandse systeemwaarborgenbelicht en zijn suggesties gedaan terversterking van de kernwaarden van rechterlijkeonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit. De aanbevelingen die wij in dezeslotbeschouwing doen, bouwen voort op dieparagraaf en de daar gegeven argumentatie,waarbij we ons zo veel mogelijk beperken tothoofdregels. Daarnaast betrekken we debevindingen uit hoofdstuk 4 betreffende derechtsvergelijking in de hierna opgenomenaanbevelingen.5.2 Aard van de aanbevelingen5.2.1 Juridische versus niet-juridischemaatregelenVooropgesteld moet worden dat de vraagnaar de wenselijke vormgeving van systeemwaarborgenniet eenduidig valt te beantwoorden.Als juristen zijn we snel geneigd te denkenaan regels en richtlijnen als de meestaangewezen manier van het borgen van voorde rechtspraak centraal staande garanties.Bezien we de internationale rapporten waarinvanuit een breder perspectief naar rechterlijkeintegriteit wordt gekeken, dan valt op datdaarnaast veel waarde wordt gehecht aan decultuur binnen de rechterlijke macht en demate van (on)rust in de maatschappij over derechtspraak.Zo is het opvallend dat wanneer de wettelijkesysteemwaarborgen in Engeland sec wordenbezien, men zou verwachten dat internationalerapporten zeer kritisch over dat systeemzouden zijn en veel extra regulering zoudenaanbevelen. Dat is echter niet het geval. Degrote transparantie die daar binnen de zittendemagistratuur bestaat en het grote vertrouwendat de maatschappij heeft in hetfunctioneren van de rechter, maken dat hetEngelse systeem de toets glansrijk doorstaat.Dat illustreert dat het bij de rechtsvergelijkingin het algemeen lastig is verschillende landenlangs een uniforme meetlat te leggen. Ookleert het dat systeemwaarborgen op verschillendewijzen kunnen worden getroffen en dat167

zich daarvoor niet alleen juridische maatregelenlenen, maar ook:• organisatorische maatregelen;• een verbeterde informatievoorziening; of• een verandering in de cultuur binnen derechterlijke macht.De feitelijke maatschappelijke onrust bepaaltdaarbij mede of systeemwaarborgen eennadere aanzet verdienen.In het onderzoek, in het bijzonder bij hetafnemen van de interviews, viel op dat hetperspectief van de rechtspraak vaak behoorlijkintern gericht is. Het normbesef en de bereidheidom die normen na te leven, wordt doorrechters zowel bij zichzelf als bij collega-rechtershoog ingeschat.Ook de rechterlijke macht als instituut boogtop dat normbesef van de individuele rechter.Een integere zaakstoedeling, uitsluiten vanoneigenlijke invloed van rechters die financiëlebelangen kunnen hebben bij zaken, uitsluitenvan contacten met de buitenwereld dietot oneigenlijke beïnvloeding van rechterskunnen leiden: veel wordt overgelaten aan hetgeïnternaliseerde en geïndividualiseerdenormbesef van de rechter.Meer organisatorische sturing en controleontbreken regelmatig. Komen individuelerechters vervolgens in opspraak, dan mist derechtspraak vaak algemene regels aan dehand waarvan zij de objectiviteit van haartaakverrichting nader kan uitleggen. Meerregulering is dan, hoewel niet noodzakelijk,wel aan te bevelen om de rechtspraak – enindividuele rechters – minder kwetsbaar temaken.5.2.2 Hard law versus soft lawNaast ‘harde’ systeemwaarborgen in juridischbindende regels, is er zowel op nationaal,Europees als mondiaal niveau een zeer uitgebreidarsenaal van ‘zachte’ systeemwaarborgen,namelijk juridisch niet- (direct) bindenderegels in de vorm van codes, richtlijnen, verklaringenen dergelijke. Het niet-bindendekarakter van soft law maakt niet dat dezenormen irrelevant zijn. Er spreekt een zekereopinio iuris uit en dergelijke zachte normenkunnen ook de geesten rijp maken om uiteindelijkte komen tot de vastlegging in hard law.Ook kan hard law mede in het licht van softlaw worden uitgelegd. In internationale enEuropese soft law wordt sterk benadrukt dathet principe van onafhankelijke en onpartijdigerechtspraak bij voorkeur op grondwettelijkniveau moet worden verankerd. De aankondigingvan de minister van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties dat hiertoe ook inNederland stappen zullen worden gezet, sluitdaarom goed aan bij dit uitgangspunt.De diverse regels van soft law kunnen verschillendegeadresseerden hebben, maar meestalzijn ze gericht tot de individuele rechter. Uitde meeste regels van soft law opgesteld doorof vanwege de rechterlijke macht spreekt eengrote voorkeur voor zelfregulering. Zo neemtbijvoorbeeld de Magna Carta of Judges vande CCJE als uitgangspunt dat rechters zelf deethische principes moeten formuleren die hun168

Slotbeschouwing en aanbevelingenleidraad vormen. Voor deze vorm van zelfreguleringvalt veel te zeggen nu vanuit deklassieke triasgedachte de wetgever zich niette veel met de rechterlijke macht moetbemoeien, maar zich moet beperken tot algemenekaders. Wel moet worden gewaakt vooreen ‘wildgroei’ aan leidraden en gedragscodes.Naar de buitenwereld kan het onbedoeldeeffect zijn dat de indruk wordt gewektdat er veel mis is. Binnen de rechtspraak is erhet risico van een zeker onbegrip over dehoeveelheid codes en leidraden uit verschillendebronnen, terwijl zij zich toch steeds aandezelfde ethische normen moeten houden.De diverse codes en leidraden geven daarnaasteen nadere uitwerking en concretiseringvan harde (grond)wettelijke garanties. Opdeze manier geven zij rechters ‘op de werkvloer’en andere betrokken partijen eennadere handreiking hoe ze bijvoorbeeld moetenomgaan met integriteitskwesties in individuelegevallen. Als deze zachte normen echterverder gaan dan strikt genomen verplichtvolgens (grond)wettelijke regels, kan eenprobleem ontstaan, zeker nu dergelijke regelsvan soft law in de praktijk een sterke bindinghebben. De door de democratisch gelegitimeerdewetgever opgestelde ‘harde’ regelszouden dan immers opzij kunnen wordengezet door de binnen de rechtspraak zelfopgestelde ‘zachte’ regels. Zo verstaat deLeidraad Onpartijdigheid onder nevenfunctiesook vroegere nevenfuncties die in de afgelopendrie jaar zijn vervuld, terwijl de wet (Wrra)niet uitdrukkelijk betrekking heeft op in hetverleden uitgeoefende nevenfuncties. Voorbetrokken procespartijen hoeft dit ‘tandjeextra’ natuurlijk geen probleem te zijn. Voorde individuele rechter is dat wel problematisch,omdat hij zich op die manier meerbeperkingen moeten laten welgevallen danstrikt volgend uit (grond)wettelijke voorschriften.Zoals bleek uit hoofdstuk 4 zou dat inDuitsland volstrekt ongeoorloofd zijn, nubeperkingen op de positie van de rechteruitdrukkelijk op hard law moeten zijn gebaseerd,juist ter bescherming van zijn onafhankelijkheid.Uit het onderzoek blijkt dat soft law-normensteeds meer juridisch gewicht in de schaalleggen. Dit is enerzijds een te ondersteunenontwikkeling, maar er moet anderzijds ookvoor worden gewaakt dat de (grond)wettelijkgewaarborgde positie van rechters niet te veelonder druk komt te staan. In onderstaandeaanbevelingen laten we in beginsel open ofde wetgevende dan wel de rechtsprekendemacht de nadere normstelling op zich moetnemen. Echter, daar waar een maatregel directde rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheiddreigt te raken, zal het onderzoeksrapportsterkere aanbevelingen doen envoor een wettelijke regeling pleiten.Aanbevelingen• Er moet gewaakt worden voor een ‘wildgroei’aan leidraden en gedragscodes.• De afweging welke normen in hard lawdan wel soft law worden neergelegd,moet meer bewust worden gemaakt. Bijhet opstellen van nieuwe gedragsregels169

door de rechterlijke macht zou zij zichsteeds de vraag moeten stellen of deindividuele rechter op deze manier niet teveel wordt beknot in zijn rechtspositie,zoals die is vastgelegd in juridisch bindendewet- en regelgeving. Normen dieinterfereren met de onafhankelijkheid vande rechter, moeten in hard law wordenneergelegd.5.3 NevenfunctiesNederland valt in de rechtsvergelijking relatiefuit de toon met het zeer ruimhartige uitgangspuntdat nevenfuncties in beginsel zijn toegestaan.In de Nederlandse literatuur en doorinternationale toezichthouders is kritiek geuitop de ruimte die de Nederlandse wetgevinglaat voor het combineren van het rechterschapmet het lidmaatschap van volksvertegenwoordigende(medewetgevende) organen. Ookhet relatieve gemak waarmee ambtenaren indienst van de uitvoerende macht (en onderworpenaan het ministeriële gezag) en advocatenals rechter-plaatsvervanger kunnenoptreden, ontmoet kritiek vanuit het internationaalrechtelijkeperspectief. Omdat rechtersplaatsvervangersbuiten de organisatie staan,niet in dezelfde mate toegang hebben totinterne documenten en instructies of deelnemenaan integriteitsdebatten, ontstaat bij heneerder het gevaar dat zij zich normen betreffendeonafhankelijkheid, onpartijdigheid enintegriteit onvoldoende eigen hebben gemaakt.Nederland loopt voorop in het bijhouden vaneen openbaar register van rechterlijke nevenfuncties.Verschillende landen laten andere ofaanvullende systeemwaarborgen zien ombelangenverstrengeling tegen te gaan. Zo iser in diverse landen meer aandacht voor definanciële belangen van de rechter (bijvoorbeeldzijn aandelenbezit) en de positie vanzijn partner of andere naaste familieleden.Deze omstandigheden kunnen, net zozeer alseigen nevenfuncties, de rechter vatbaar makenvoor onpartijdigheids- en integriteitsrisico’sen bij maatschappelijke onrust afbreukdoen aan het vertrouwen in de rechterlijkemacht.Aanbevelingen• De incompatibiliteit van het lidmaatschapvan een volksvertegenwoordigend orgaanmet het rechterschap en de incompatibiliteitvan de functie van ambtenaar binnende uitvoerende macht met het rechterschapmoeten grondwettelijk wordenverankerd.• In regelgeving of codes moet meer aandachtworden besteed aan mogelijkebelangenverstrengeling. Zo zouden dezeregels meer aandacht kunnen bestedenaan de financiële belangen van de rechteren zijn eventuele partner en in het verledenvervulde (neven)functies. Het verdientaanbeveling deze voor de rechter verregaandeverplichtingen wettelijk te verankeren.De registratie van nevenfunctieszou zich ook kunnen uitstrekken tot de(neven)functies van de eventuele partner170

Slotbeschouwing en aanbevelingenvan de rechter. Vanuit het perspectief vanhet controleerbaar maken van onpartijdigheids-en integriteitskwesties verdient hetpubliceren van het arbeidsverleden vanrechters die fulltime overgestapt zijn naarde rechterlijke macht aanbeveling. Zekerbij de gerechten die veel zaken behandelenmet grote financiële (bedrijfs)belangenverdient een vorm van registratie van definanciële belangen van de rechterlijkeambtenaren aanbeveling, opdat hetmogelijk wordt een vorm van controle telaten plaatsvinden of de rechters die eenbepaalde zaak moeten beslissen daarbijniet op enigerlei wijze zelf een belanghebben.• De aanbeveling van GRECO om in regelgevingof codes meer specifieke enstructurele aandacht te besteden aan dekwetsbare positie van de rechter-plaatsvervangerverdient opvolging.5.4 ZaakstoedelingIn het Nederlandse systeem ontbreekt eenwettelijke regeling van de wijze waaroprechtszaken binnen gerechten worden verdeeld.De huidige wijze van toedeling is weinigtransparant, wat niet alleen incidenteelleidt tot kritiek vanuit de maatschappij, maarook tot kritische beschouwingen vanuit TransparencyInternational en GRECO. De praktijkwaarin rechters zich soms kort voor de zittingterugtrekken, kan leiden tot vermoedens vanmanipulatie. Een regeling van zaakstoedelingneemt de schijn van te beperkte onafhankelijkheidof onpartijdigheid weg en wordt inDuitsland ook gezien als een belangrijk elementvan het constitutionele recht op eenonafhankelijke en onpartijdige rechter. Hoeweluit de rechtsvergelijking blijkt dat het nietuitzonderlijk is dat Nederland een at randomwijze van zaakstoedeling mist, blijkt dat in drierechtsstelsels daar in beginsel wel voor isgekozen. In die regelingen of systemen kanoverigens rekening worden gehouden met devereiste deskundigheid en met een algemenevervangingsregeling bij verhindering van derechter.Aanbeveling• Het verdient aanbeveling nadere regelsover zaakstoedeling op te stellen – dehoofdregels daarvan bij voorkeur door dewetgever – zodat duidelijk wordt op welkewijze een zaak aan een bepaalde rechterwordt toegedeeld en onder welke omstandighedenen op welke wijze zo nodig eenvervanger voor hem kan worden aangewezen.5.5 Interne afstemmingIn de praktijk bestaan er diverse (informele)vormen van afstemming, zowel tussen gerechtenonderling als binnen gerechten. De noodzaaktot die vormen van afstemming wordtbreed gevoeld, vooral vanuit het perspectiefvan rechtseenheid en rechtszekerheid, maarlevert ook een spanning op met de individueleautonomie van de rechter. Bovendienkunnen de diverse vormen van rechterlijke171

samenwerking of afstemming het beeld oproepenvan (pseudo)wetgeving door eenstaatsmacht die daartoe niet het mandaatheeft: rechtersregelingen die op gespannenvoet staan met het legaliteitsbeginsel. Ookomdat deze rechtersregelingen direct kunneninterfereren met de rechterlijke onafhankelijkheid,verdient het aanbeveling dat de wetgeverzich zo veel en spoedig mogelijk na hettot stand komen van dergelijke regelingenuitspreekt over het al dan niet overnemen vandeze regelingen in wetgeving.Binnen de gerechten vindt ook overleg overen afstemming tussen concrete zaken plaats.Bij de gerechten in eerste aanleg zijn er nauwelijksregels over wat wel en niet tijdensdergelijke overleggen aan de orde kan wordengesteld en of ook buiten die overleggenover concrete zaken kan worden gesproken.Waar bij de zaakstoedeling gelet wordt opomstandigheden waaronder de rechter zichmoet verschonen, lijkt die aandacht voorgewenste terugtrekking uit het afstemmingsoverlegniet aanwezig.Aanbevelingen• Het verdient aanbeveling dat de wetgeverzich zo veel en spoedig mogelijk na hettot stand komen van rechtersregelingenuitspreekt over het al dan niet overnemenvan deze regelingen in wetgeving.• Binnen de rechtspraak zouden regelsmoeten worden opgesteld over de mateen wijze waarop overleg over individuelezaken geoorloofd is.5.6 Maatregelen inzake proceseconomieRechters die bij hun taakvervulling druk voelenvanwege proceseconomische maatregelen,is geen uniek Nederlands fenomeen. Inbijna elk land bestaat wel een discussie overde financiering van de rechtspraak en demaatregelen die de overheid treft om processensnel en tegen redelijke kosten te latenverlopen. Die proceseconomische maatregelenkunnen zowel door de Raad voor deRechtspraak en de gerechtsbesturen wordengenomen, als door de wetgever. Tegen dewetgever die zijn boekje te buiten gaat en tezeer interfereert met de onafhankelijke taakvervullingdoor de rechter, bestaan in Nederlandweinig waarborgen. De institutionele enzakelijke autonomie van de rechter is immersnagenoeg niet in de Grondwet verankerd ener bestaat geen systeem waarin wetgevingaan een constitutioneel hof kan worden voorgelegd.Dat deze elementen een systeemwaarborgkunnen vormen, illustreert derechtsvergelijking met Polen. Daar legde deRaad voor de Rechtspraak omstreden regelgevingdie de rechterlijke onafhankelijkheid tezeer onder druk zette, succesvol voor aan hetconstitutionele hof. Daarnaast kan een systeemwaarborgworden gevonden in de samenstellingvan de Raad voor de Rechtspraaken het bestuur van het gerecht en de benoemingswijzevan nieuwe bestuursleden. Zo kanworden gewaarborgd dat leden van de rechterlijkemacht voldoende invloed hebben opde bestuurlijke gremia die de proceseconomischemaatregelen nemen. Meer in het alge-172

Slotbeschouwing en aanbevelingenmeen vormt het gevoerde personeelsbeleideen aandachtspunt. Dat is immers van invloedop de mate waarin de individuele rechter zichonder druk laat zetten door proceseconomischemaatregelen en of hij wordt beloondvoor het (te zeer) voorrang geven aan managementdoeleinden.In die zin kan personeelsbeleidzowel een kwetsbaarheid als eensysteemwaarborg zijn voor rechterlijke onafhankelijkheid.Aanbeveling• Het recht op (toegang tot een) een onpartijdigeen onafhankelijke rechter verdientgrondwettelijke verankering.Wij zijn ons ervan bewust dat een dergelijkebepaling geen soelaas biedt als een rechtzoekendebij de rechter een wet in formele zin wilaanvechten, zolang het toetsingsverbod vanart. 120 Gw blijft bestaan. Wel kan hij daarmeeuiteraard lagere regelgeving of beleidsmaatregelenaanvechten die in zijn ogen eenaantasting van de rechterlijke onafhankelijkheiden onpartijdigheid opleveren. Van grootbelang is echter ook dat de (grond)wetgeverhiermee te kennen zou geven zich te willenverplichten dit fundamentele recht in de vollebreedte – en niet slechts ten aanzien van deelementen van dit recht die nu al in de Grondwette vinden zijn – te respecteren. Het zou indie zin ook een serieuze leidraad voor dewetgever vormen bij de voorbereiding vanwetgeving.5.7 IntegriteitsbeleidIn Nederland is de afgelopen jaren de aandachtvoor integriteit sterk toegenomen, nietzozeer door incidenten, maar door de aandachtvoor integriteitsbeleid in brede zinbinnen de overheid. Wetgeving en gedragscodeszijn aangepast en er is een voor allerechterlijke ambtenaren toegankelijke intranetomgevingover integriteit beschikbaargekomen. Momenteel heeft een informeleaanpak de overhand, zoals het houden vanrondetafelgesprekken en het uitwisselen vanbest practices. Informele maatregelen zijnbelangrijk, omdat zij veel meer lijken bij tedragen aan het ter harte nemen en daadwerkelijkinternaliseren van integriteitsnormen,dan het bestaan van de gedragscodes zelf.Dat betekent niet dat, ter versterking van dekernwaarde van integriteit, vormen van organisatorischecontrole achterwege kunnenblijven. Niet elk gerecht beschikt al over eenintegriteitscommissie waarbij of een vertrouwenspersoonbij wie mogelijke misstandenkunnen worden gemeld. Verder valt op dat deintegriteitsscreening van kandidaten voorrechterlijke functies niet sterk ontwikkeld is,het wettelijk kader voor disciplinaire sanctiesnog in ontwikkeling is, evenals de wijze vanverslaglegging van de behandeling van klachtendoor de gerechten. Een betere verslagleggingvan de behandeling van klachten overgedragingen van rechters, gerechtsambtenarenen over de werkwijze van gerechten alsgeheel, past niet alleen bij het afleggen vanmaatschappelijke verantwoording, maar ver-173

sterkt ook de positie van de individuele rechter.Als hij gemakkelijker kennis kan nemenvan de klachten die gegrond zijn verklaard,kan hij zijn gedrag beter afstemmen op de(integriteits)normen die voor hem gelden.Aanbevelingen• Er is meer aandacht nodig voor de organisatorischecontrole op integriteitsbeleid.Elk gerecht zou een integriteitscommissieen een vertrouwenspersoon moeteninstellen en de functie integriteitsbewakingbij een van de leden van hetgerechtsbestuur moeten beleggen.• Het verdient aanbeveling te onderzoekenop welke punten – onder meer vanwegede werkdruk – er risico’s ontstaan voorintegriteitsschendingen, met name in desfeer van geheimhoudingsverplichtingen(denk aan dossiers mee naar huis nemen,onbeveiligd e-mailverkeer etc.).• Informatie over disciplinaire maatregelentegen en de beoordeling van klachtenover rechters zou geanonimiseerd opinternet raadpleegbaar moeten zijn.5.8 AanbevelingenZetten we de aanbevelingen gedaan in dezeslotbeschouwing meer systematisch geordendop een rij, dan levert dat het volgende resultaatop.Algemeen1. De afweging welke normen in hard lawdan wel soft law worden neergelegd,moet meer bewust worden gemaakt. Bijhet opstellen van nieuwe gedragsregelsdoor de rechterlijke macht zou zij zichsteeds de vraag moeten stellen of deindividuele rechter op deze manier niet teveel wordt beknot in zijn rechtspositie,zoals die is vastgelegd in juridischbindende wet- en regelgeving. Normendie interfereren met de onafhankelijkheidvan de rechter, moeten in hard law wordenneergelegd.2. Er moet gewaakt worden voor een‘wildgroei’ aan leidraden en gedragscodes.Grondwet3. Het recht op (toegang tot een) eenonpartijdige en onafhankelijke rechterverdient grondwettelijke verankering.4. De incompatibiliteit van het lidmaatschapvan een volksvertegenwoordigend orgaanmet het rechterschap en de incompatibiliteitvan de functie van ambtenaar binnende uitvoerende macht met het rechterschapmoet grondwettelijk wordenverankerd.Wettelijke regeling5. Het verdient aanbeveling dat de wetgeverzich zo veel en spoedig mogelijk na hettot stand komen van rechtersregelingenuitspreekt over het al dan niet overnemenvan deze regelingen in wetgeving.174

Slotbeschouwing en aanbevelingenWettelijke regeling en/of rechterlijkezelfregulering6. Het verdient aanbeveling nadere regelsover zaakstoedeling op te stellen – dehoofdregels daarvan bij voorkeur door dewetgever –, zodat duidelijk wordt opwelke wijze een zaak aan een bepaalderechter wordt toegedeeld en onder welkeomstandigheden en op welke wijze zonodig een vervanger voor hem kanworden aangewezen.7. In wetgeving of rechterlijke codes moetmeer aandacht worden besteed aanmogelijke belangenverstrengeling. Zozouden deze regels meer aandachtkunnen besteden aan de financiëlebelangen van de rechter en zijn eventuelepartner en in het verleden vervulde(neven)functies. De registratie vannevenfuncties zou zich ook kunnenuitstrekken tot de (neven)functies van deeventuele partner van de rechter. Hetverdient aanbeveling deze voor de rechterverregaande verplichtingen wettelijk teverankeren. Vanuit het perspectief van hetcontroleerbaar maken van onpartijdigheids-en integriteitskwesties verdient hetpubliceren van het arbeidsverleden vanrechters die fulltime overgestapt zijn naarde rechterlijke macht aanbeveling.8. De aanbeveling van GRECO om inwetgeving of codes meer specifieke enstructurele aandacht te besteden aan dekwetsbare positie van de rechter-plaatsvervangerverdient opvolging.9. Binnen de rechtspraak zouden regelsmoeten worden opgesteld over de mateen wijze waarop overleg over individuelezaken geoorloofd is.Integriteitsbeleid en -controle10. Er is meer aandacht nodig voor deorganisatorische controle op integriteitsbeleid.Elk gerecht zou een integriteitscommissieen een vertrouwenspersoonmoeten instellen en de functie integriteitsbewakingbij een van de leden van hetgerechtsbestuur moeten beleggen.Binnen die organisatorische controle moeter aandacht zijn voor de mogelijke risico’smet name in de sfeer van geheimhoudingsverplichtingendie menigmaalvoortvloeien uit een hoge werkdruk (denkaan dossiers mee naar huis nemen,onbeveiligd e-mailverkeer etc.).11. Informatie over disciplinaire maatregelentegen en de beoordeling van klachtenover rechters zou geanonimiseerd opinternet raadpleegbaar moeten zijn.Ten slotte willen we nogmaals benadrukkendat niet al het heil moet worden verwacht vanhet opstellen van nieuwe wettelijke regels,codes en richtsnoeren. Minstens zo belangrijkis de cultuur binnen de rechterlijke macht,waarbij het intern gerichte perspectief meeren meer plaats maakt voor een blik naar buiten.Daarbij past meer transparantie, 1 eenopstelling waarbij men integriteit niet alsvanzelfsprekend aanneemt en collega’s aanspreektop integriteitskwesties.1. In eerder genoemd WRR-onderzoek onderverdeeld in openheid, begrijpelijkheid en bekritiseerbaarheid; vgl. ookVerschoof 2013, p. 821-825.175

SummaryResearch aimIn all states that operate under the rule of law,systems exist to safeguard the key features orcore values of the judicial system - impartiality,independence and integrity. This report presentsthe results of research into the institutionalsafeguards which are intended to securethese core elements in the Netherlands. Theresearch was carried out at the request of theNetherlands Council for the Judiciary.The purpose of the research was to considerwhether the current procedural safeguards,which are intended to secure the core valuesof judicial independence, impartiality andintegrity in the Netherlands, comply with thestandards required of the judicial system in ademocracy based on the rule of law and toconsider whether these institutional safeguardsneed to be tightened, partly in thelight of institutional safeguards existing in anumber of other European countries. Theresearch covered four separate topics, whichare discussed in chapters 2 to 5:1. What are the standards the judicial systemin a democracy based on the rule of lawmust comply with in order to safeguardthe core values of independence,impartiality and integrity? We focus onconstitutional standards, standards fromconventions (in particular the EuropeanConvention on Human Rights, ECHR), butalso soft law provisions (Chapter 2).2. How are these safeguards established inthe Netherlands and which points can beaddressed in this regard? (Chapters 2 and3).3. How are these safeguards (with theemphasis on the problem areas identifiedin the Netherlands) established incountries bound to the same internationaltreaties (in particular the ECHR)? (Chapter4).4. In view of the above, to what extent and inwhat manner do the current proceduralsafeguards in our country require tightening?(Chapter 5).The research was carried out by studyinglegislation, soft law, case law and literature. Toidentify problem areas in Dutch practice, inaddition to the above 27 judges and 2 mem-176

Summarybers of the Public Prosecution Service wereinterviewed using a standard questionnaire.Denmark, England, France, Germany, andPoland were considered in the comparativelaw study into the institutional safeguards. Inthe comparative law study, in addition toliterature and case law, we also worked withstandard questionnaires which were sent toexperts in these countries.Framework of standards for proceduralsafeguardsThe European and international framework ofstandards make few hard requirements on(member) states when it comes to how thejudiciary should be set up within the institutionalstructure in order to safeguard the corevalues of independence, impartiality andintegrity. For example, the ECHR does notobject to the deployment of deputy judges orthe performance of ancillary activities byjudges. Nor does the ECHR require a detailedstatutory procedure for the allocation of cases.However, in particular the casuistry of theStrasbourg case law shows that in specificcases the standards concerning judicial independenceand impartiality developed underarticle 6 ECHR can be violated. Certain institutionalstructures which are generally article 6ECHR-proof, such as the deployment of deputyjudges, can in the specific circumstancesof a case lead to a situation that violates thefair trial standards under this article.When it comes to the independence andimpartiality of the judiciary, the Strasbourgcase law on article 6 ECHR is of particularsignificance in the Netherlands. This case lawto a large extent guides the soft law instrumentsthat are established at a European andinternational level. The soft law documentsestablished globally are also linked to theinterpretative opinions of the UN HumanRights Committee on article 14 of the ICCPR(International Covenant on Civil and PoliticalRights), but the opinions and comments donot add any essential elements to the standardsdeveloped in the European Court ofHuman Rights (ECtHR) case law on article 6ECHR.One distinct development is the increasingamount and significance of the above soft lawstandards, in particular when it comes to judicialintegrity. The purpose of these standardsis to further specify general concepts on independence,impartiality and integrity into rulesof thumb that can be applied in practice. Onan international and European level, the developmentof national codes of conduct for(and from) the occupation of judges is stimulated,mainly to guarantee support for thesestandards of behaviour and to keep the heaton the discussion of professional ethics withinthe judiciary.In addition, these soft law standards are gainingmore and more legal weight as a result ofthe practice of the Strasbourg court in particular,which adds the force of law to thesestan dards. For example, the Court seeksalignment with recommendations by theCommittee of Ministers or with decisions by177

the Venice Commission with regard to theconstitutionality and balance of powersbetween certain national institutions. Soft lawcan demonstrate a certain opinio iuris whichcan then subsequently be elevated via caselaw of the Court to become hard law.From the perspective of individual judges, thenational and international soft law standardson independence, impartiality and integrityfulfil a multiple role. On the one hand, theyimpose restrictions on the freedom of judgesto act and under which they can be called toaccount when it comes to evaluations of professionalconduct or investigations into integrity.At the same time, the international softlaw standards in particular also contain thenecessary points of reference or specificationsto reinforce the legal status of judges. Forexample, in case law from Strasbourg in anumber of cases on the practice of disciplinarylaw, the legal protection of judges on thegrounds of article 6 ECHR is further complementedand reinforced with soft law standards.If we compare the national and internationalframework of standards with regard to proceduralsafeguards, then we see that the definitionof the core values for judges is reasonablyuniform. The various documents sometimeshave a different sequence of core values, butthere are no very significant variations. What isnoticeable, however, with regard to the Dutchstandards is that, compared to the internationalstandards, these pay relatively moreattention to the autonomy of the individualjudge, in the light of his professional andfunctional independence.Points of interest in the NetherlandsThe second chapter outlines the current institutionalsafeguards in the Netherlands. Theinstitutional safeguards for judicial independenceand impartiality have not been given aprominent place in the Dutch Constitution. Itdoes regulate the independent legal positionof judges (such as appointment and dismissal),but there is hardly any mention of the professionaland institutional judicial independenceand impartiality. The only constitutional incompatibilityis that of being a member ofparliament while also being a member of the(Dutch) Supreme Court, procurator general oradvocate general at the Supreme Court orbeing a member of the Council of State (article57, paragraph 2, Constitution). As a result,the Constitution provides only partial guidancewhen it comes to the implementation ofthe Dutch judicial system.In addition, the (Dutch) Judicial Officers (LegalStatus) Act (Wrra) and the Judiciary (Organisation)Act (Wet RO) provide regulations. Thelegal position on independence is specified inparticular in the Wrra. Professional and functionalindependence in the Netherlands isreferred to in the provisions of the Wet RO,which excludes interference by court managementboards and the Council for the Judiciaryin the judicial formation of opinion in individualcases or categories of cases, but is otherwisenot regulated. In the case of institutional178

Summaryindependence (from other state authorities)there is no general legal incompatibility regulationfor judges.Considering the limited regulation in theabove laws, soft law in the Netherlands offersan important additional source for the proceduralsafeguards of judicial independence,impartiality and integrity. The Council for theJudiciary, the meeting of the Presidents of thecourts and the Netherlands Association for theJudiciary have established various codes ofconduct which provide individual judges andcourt boards something to go by. Thesemainly contain general, normative descriptionsof core values such as independence,impartiality and integrity; there is little specificmention of what is acceptable or not. Topicswhere the Dutch codes of conduct requireattention concern ancillary positions, politicaland religious statements and undesired interferencebetween professional and personallife.The third chapter deals with various pointsconcerning judicial independence, impartialityand integrity in the Netherlands. For example,the ancillary positions of judges and the positionof deputy judges, the allocation of cases,internal liaison within the judiciary, measuresconcerning judicial efficiency and the policyon integrity.In the Netherlands, both in formal legislationand national codes of conduct, the point ofdeparture is that ancillary positions of judgesare permissible. The background to this is thatit is considered important that judges keep intouch with what is going on in society. Besidesthe incompatibility mentioned in article 57 ofthe Constitution, it is only stated in law (article44 (1) Wrra) that judges cannot be lawyers orcivil-law notaries or otherwise provide legalassistance professionally. In addition, thegeneral standard contained in the fourth paragraphof this article is applicable so that theymay not hold any (ancillary) positions whichimpede the performance of their judicial dutiesor affect their independence and impartiality.Criticism has been made in Dutch publicationsand by international regulators on theroom that the Dutch legislation leaves for thecombination of being a judge and a memberof a (legislative) body which represents thepeople. The relative ease with which civilservants employed by executive authorities(and subject to ministerial authority) and lawyerscan act as deputy judges also receivescriticism from the international legal perspective.Since deputy judges come from outsidethe judicial organisation, they do not haveaccess to the same extent of internal documentsand instructions or participate on debatesconcerning integrity, and there is moredanger that they are not sufficiently familiarwith the standards on independence, impartialityand integrity.A statutory regulation exists which requiresjudges to register their ancillary positions andrequires the courts to make the registration ofthis information digitally accessible for litigants.At present the register appears to workwell, but the monitoring of the reliability of179

the register by court management boards islimited. One weak point of the registrationobligation remains its limited scope: it onlyconcerns the ancillary positions of a particularjudge and not those of his or her partner orclose relatives. The financial interests ofjudges are also not included in the register.In the Netherlands no statutory regulationexists on the way in which court cases areallocated within courts. The law only indicatesthat court boards are responsible for this. Atpresent it is not clear how the various casesare divided among judges. In addition, thepractice exists where judges sometimes withdrawinformally from a case (because of fearof not appearing impartial or for other, morepractical, reasons). If it becomes known toparties shortly before the start of proceedingsthat the case is being dealt with by a differentjudge, this can give rise to suspicions of manipulation.In general, judges value the flexibilitythat exists in the current system. However,citizens sometimes place question marksagainst this practice, as do international regulatorsin the field of transparency and the fightagainst corruption. At present, a workinggroup within the judiciary is developing acode of conduct on the allocation of cases.This is commendable from the perspective ofprocedural safeguards, but statutory regulationwould be preferable.In the Wet RO, the individual autonomy ofjudges is given clear emphasis. The law forbidsinterference by court boards, the Councilfor the Judiciary and the Minister in the proceduralhandling, content of the opinion andjudgment in specific cases. On this point,Dutch legislation goes much further thaninternational (minimum) standards with regardto the right to a fair trial. At the same time,various (informal) forms of liaison do occur inpractice, both between courts and withincourts. For example, there are judge-maderules (e.g. on the level of alimentation payments)and coordination meetings take placewhere specific cases are discussed in order toguarantee uniformity of law and legal certainty.This leads to tension with regard to theindividual autonomy of judges and puts pressureon the principle of legality. In light of this,it would be advisable to reinforce institutionalsafeguards in the Netherlands by creating alegal basis for national coordination meetings,where transparency and publication of theagreements and/or regulations is guaranteedand where any judge-made rules are convertedinto statutory regulations.In the past few years, judges have regularlycriticised the high pressure they work underand the tendency towards thinking in terms of‘production’ within the judiciary. The numberof cases handled each year determines to alarge extent the funding for the court concerned.Judges have indicated that the pressureto ‘deliver’ is sometimes detrimental tothe due care taken when deliberating a caseand also influences procedural decisions, suchas the decision to defer proceedings or not,or whether to put a case before a single-judge180

Summaryor three-judge division. In 2012 a large numberof judges signed a manifesto to bringthese issues to the fore. The Wet RO providessafeguards against too much influence fromthe court management boards on the administrationof justice in individual cases. Forexample, it is stipulated that the performanceof this task may not lead to interference in theprocedural decisions and the actual assessmentof a specific case or in categories ofcases. It is also stipulated that the majority ofmembers of court management boards shouldbe judges (which is not guaranteed for theCouncil for the Judiciary, in case its boardconsists of four members). The proceduralsafeguards would be reinforced if the appointmentprocedure for these court managementboard members were amended in the law. Atpresent, the Council for the Judiciary, afterconsultation with the court managementboard, nominates one person for appointment,who is ultimately appointed by thegovernment. The influence of judges, who areeminently capable of also putting forward theimportance of due care in the administrationof justice, is (too) limited in practice.Far more attention has been paid to integrityin the Netherlands in the past years, not somuch the result of incidents but more due toattention in a broad sense for policy on integritywithin the government. Legislation andcodes of conduct have been amended and anintranet environment on integrity has beenmade accessible for all judicial civil servants.At the moment an informal approach prevails.Not all courts have an integrity committee ora confidential advisor where possible misconductcan be reported. There seems to be noculture in which it is possible to discuss questionsof integrity at ease with colleagues. Theemphasis is very much on individuals beingconscious of integrity issues and the personalresponsibility of judicial civil servants. Thecore value of integrity would be better safeguardedif the policy on integrity were to gohand in hand with better forms of monitoringwithin the courts management organisations.In this regard, it is evident that the integrityscreening of candidates for judicial positions isnot very developed, that the legal frameworkfor disciplinary sanctions is still being developed(and will be expanded), as is the case forthe manner of reporting how complaints arehandled by the courts. The Council for theJudiciary intends to publish the complaintsand the decisions on these in anonymousform and not prescribed by statutory regulation.External comparative lawTo assess the Dutch institutional safeguards, inthe fourth chapter we look at the institutionalsafeguards in five other European countries,with the specific points of interest in the Netherlandsas a guideline.Germany and Poland have the strongest (constitutional)legal basis for the core valuesindependence, impartiality and integrity ofthe judiciary. This seems to have everything todo with wanting to put behind the past totali-181

tarian regimes in both countries. Besides this,in Poland there is also a lot of attention fornon-binding codes and guidelines with regardto judicial integrity (with a view to fightingcorruption), while in Germany this is dealt withusing great caution. The hesitancy in Germanyon this point has to do with the strong adherenceto judicial independence, which makes itpossible that any restrictions on this must belaid down in (constitutional) law. In France, onthe other hand, there is a great deal of attentionfor (non-binding) regulations on judicialintegrity, such as loyalty. England is distinguishedby having relatively few codifiedconstitutional regulations, although more safeguardswere legally enshrined in the importantconstitutional reforms in 2005. In addition, inthe case law regulations and non-bindingcodes have been established, which ensurethat in practice the core values would appearto be respected. In Denmark, following thedebate on the combination of judicial roles inthe investigatory stage and the trial stage ofjudicial procedures subsequent to the convictionin Strasbourg in the case Hauschildt, allseems quiet in the area of independence,impartiality and integrity in the judiciary. Thereare, however, a number of interesting discussionsin the field of judicial ancillary positions.Our research looked in more detail at certainpoints of interest such as judicial ancillarypositions, the allocation of cases and measureswithin the scope of judicial efficiency.If you compare the Dutch regulations on judicialancillary positions to those in other countries,what is noticeable is that the Dutch pointof departure is ‘yes, unless’. In all countries,the constitutions contain more incompatibilitiesthan the Dutch Constitution. As a generalrule Germany, Poland and France do notpermit ancillary positions, with the exceptionof academic positions. The Netherlandsappears to be leading when it comes to maintaininga public register of judicial ancillarypositions, but it should be noted that theextensive opportunities to hold ancillary positionsalso makes publication of these morepressing. Various countries have different orsupplementary safeguards to deal with conflictsof interest. For instance, in Poland andDenmark more attention is paid to the financialposition of judges, where they are obligedto indicate and publish their financial interests.Some countries also pay more attention to theposition of the partner or other close relativesof judges. The Polish code of conduct forjudges, for example, extends to such relationshipsand in France, the profession of ajudge’s partner can entail that the judge maynot pass judgment in that area of law. In addition,special attention is paid in France topossible conflicts of interest, even after therelative concerned has resigned from thatposition.The fact that the Netherlands does not have arandom approach in allocating court cases,does not appear to be particularly exceptionalin our comparative law study. All countrieshave explicitly included the authority to allocatecases in legislation, but there is no furtherregulation of the standards applying. This182

Summaryleads to a situation in many countries wherethe allocation of cases is partly dependent onthe way the President of the court interpretshis discretionary authority. Germany is conspicuousin that there the random allocationof cases there is viewed as a fundamentalconstitutional judicial element. This is muchless the case in other countries, though inPolish criminal law and the larger Danishcourts a random system of allocating cases isalso opted for. In the case of Denmark, this isnot done so much by way of statutory regulations,but using an automated allocation system.Judges who feel under pressure when performingtheir duties as a result of judicialefficiency measures is not a uniquely Dutchphenomenon. In almost every country there isa debate on the financing of the judiciary andthe measures the government takes to ensureprocesses are carried out quickly and at areasonable cost. Firstly, a review by a constitutionalcourt can be viewed as an institutionalguarantee. A court that has the authority toreview whether legislation is contrary to judicialindependence, can clamp down on measuresdrawn up by the executive authorities. InPoland, in particular, the constitutional courtfulfils this task; in the Netherlands constitutionalreview is not possible. In addition, aninstitutional safeguard can be found in thecomposition of a court board, for example byappointing a number of members from thejudiciary to the board. Another importantinstitutional safeguard can be found in theworking conditions under which judges haveto operate and in particular the way in whichdecisions on renumeration, promotion andother career measures are being taken. Thisafter all influences the extent to which individualjudges allow themselves to be pressuredby judicial efficiency measures and to whatextent they are awarded for giving priority tomanagement objectives or due care in thesubstance of their judicial assessment.Conclusions and recommendationsIt can be concluded that the Netherlandsmeets the legally binding conditions (hardlaw) that have been laid down at a Europeanand international level concerning independence,impartiality and integrity in our judicialsystem. The European and international judicialframework does not require adjustmentsin the institutional structure. Although theNetherlands meets these minimum Europeanand international requirements, the questionremains whether the current institutional safeguardsrequire reinforcement. Our reportmakes a number of recommendations. Theseare based on an analysis of the risk of a Strasbourgjudgment due to a breach of article 6ECHR (the result of an unfortunate series ofcircumstances in the specific case), the risk ofreceiving criticism on the Dutch system fromthe Dutch legal scholars, and from internationalregulators in the field of transparencyand combating corruption, and the risks fromthe findings of external comparative law.183

The report does not spell out whether standardisationof the topics dealt with should beimplemented in practice in soft law or hardlaw. Further standardisation in soft law hasboth positive and negative effects. In principle,we would recommend that judgesthemselves formulate the ethical principleswhich will serve as guidelines. From the perspectiveof the classic Trias politica, the legislatorshould not interfere too much in thejudiciary, but should limit itself to the provisionof a general framework. However, when drawingup new regulations on conduct, the judiciaryshould continually ask itself whether theindividual judge is not being too restricted inhis legal status, as laid down in legally bindinglegislation and regulations. International andEuropean soft law clearly underlines that theprinciple of an independent and impartialjudiciary should preferably be enshrined at aconstitutional level.The report calls for attention to be paid to thedesired relationship between hard law andsoft law, where it observes that in the currentsituation there are (too) few regulations laiddown in hard law. The more or less non-existentregulations on incompatibilities is somethingthat is particularly striking for example.After considering the above, we have arrivedat the following recommendations. Somerecommendations are intended for the (constitutional)legislator. Other recommendationsconcern proposals that can be undertaken bythe judiciary itself through the adoption ofcodes of conduct for example.• Enshrine in the Constitution the rightto (the access to) an impartial andindependent judge.• Enshrine in the Constitution the incompatibilityof being a member of theDutch Upper or Lower House withbeing a judge. This should beextended to include representativebodies at a local level and positionswithin the executive power.• In addition, pay more attention incodes of conduct to ancillary positionsand possible conflicts of interest, inparticular in the case of deputy judges.The various codes of conduct shouldalso look more closely at the financialinterests of judges and their partnersand (ancillary) positions they held inthe past. The registration could also beexpanded to include this information.These additional obligations for judgesshould preferably be incorporated inlegislation.• Observe the recommendation madeby GRECO (the Group of Statesagainst Corruption) to pay more specificand structural attention in legislationor codes of conduct to the vulnerableposition of deputy judges.• ‘Cooperative agreements by thecourts’ (rechtersregelingen) should asmuch and as soon as possible be followedby a decision by the legislatorwhether or not to incorporate thesegeneral rules in legislation.184

Summary• More regulations should be drawn upwithin the judiciary about when and towhat extent deliberations about individualcases are permitted.• More regulations should be drawn upwithin the judiciary (the main featuresof it preferably by the legislator) concerningthe allocation of court cases,so that it becomes clear how a judgehas been allocated or will be allocatedto a certain case.• More attention should be paid to howthe policy on integrity is monitored.Each court should appoint an integritycommittee and a confidential advisor.• Information on disciplinary measuresagainst judges and the assessment ofcomplaints about judges should bemade available for consultation inanonymous form on the internet.• In addition, it is recommended investigatingin which areas – e.g. due towork pressure – risks exist for a breachof integrity, particularly the duty ofconfidentiality (for example taking fileshome, unsecure email traffic etc.).• At the same time, we should guardagainst an explosion of guidelines andcodes of conduct. The outside worldcould unintentionally be given theimpression that a lot of things arewrong. Within the judiciary the riskexists of incomprehension concerningthe amount of codes of conduct andguidelines from various sources.More in general, the researchers concludedthere is no clear-cut answer to the issue of adesirable specification of institutional safeguards.Legal experts are easily inclined tobelieve that regulations and guidelines are themore obvious way to secure the safeguardsthat are at the very core of the judiciary. Whenwe consider international reports which lookmore broadly at judicial integrity, it is noticeablethat much value is attached to the culturewithin the judiciary and the feelings in society,positive or negative, concerning the judiciary.For example, it is noticeable that when thejudicial system of safeguards in England isconsidered on its own merits, you would expectthat international reports would be verycritical of the system and would recommendfar more regulation. However, this is not thecase at all. The great degree of transparencythat exists within the sitting judiciary and thegreat trust that society has in the performanceof the courts, ensures that the English systempasses the test with flying colours. This illustratesthat when it comes to comparative law,it is generally difficult to use the same measuringstick for different countries. We also discoverthat institutional safeguards can beestablished in a number of ways and thatexisting social disquiet determines in partwhether procedural safeguards require furtherinitiatives. In the Dutch situation, it is noticeablethat much is left to the internalized senseof values of the individual judge. For example,it is down to judges to decide if a certainancillary position is acceptable or if their financialinterests or past professional experience185

equire that they should withdraw from aparticular case, or if they can swap cases witha colleague because of scheduling issues or ifthey can teach at a law firm. These issues notonly make individual judges vulnerable toallegations (of impropriety), but in Dutch societyit is also not transparent which standardsare observed at present within the judiciary. Inaddition, little information is shared with thepublic on complaints concerning judges andthe disciplinary measures taken. Besides thesafeguards in hard and soft law, the reportcalls for attention to be paid to the cultureand structure within the judiciary. It is questionableif these currently ensure that theobservance of all standards and codes ofconduct are adequately safeguarded andwhether judges hold themselves and eachother to account to a sufficient degree.186

BijlagenBijlage 1Vragenlijst NederlandVooropgesteld moet worden dat de antwoordenop de vragenlijsten niet worden gepubliceerden dat volledige anonimiteit wordtgegarandeerd.Algemeen1. Wat zijn naar uw oordeel op dit momentde drie belangrijkste debatten in Nederlandover onafhankelijkheid, onpartijdigheiden integriteit van de rechtspraak?2. Waar zitten naar uw oordeel op ditmoment de belangrijkste mogelijkeknelpunten als het gaat om onafhankelijkheid,onpartijdigheid en integriteit van derechtspraak?Toedeling van zaken3. Hoe en volgens welke criteria wordenzaken binnen uw gerecht toebedeeld aaneen bepaalde rechter?4. Is het binnen uw gerecht mogelijk eenrechter van een zaak af te halen? Indien dithet geval is, wie beslist daartoe en opwelke gronden?5. Is het binnen uw gerecht mogelijk eenzaak aan een andere rechter door teverwijzen, als de aangewezen rechter ditwenst?6. In welke gevallen is het binnen uw gerechtgeoorloofd dat een zaak van rechterwisselt?7. In welke gevallen is het binnen uw gerechtniet geoorloofd dat een zaak van rechterwisselt?187

Interne onafhankelijkheid8. Is er binnen uw rechterlijk college eenpraktijk van interne afstemming, c.q.uniforme beleidslijnen?9. In hoeverre zijn de rechters binnen uwcollege daaraan gebonden?10. Welke onderwerpen lenen zich goed voorinterne afstemming?11. Welke onderwerpen lenen zich niet voorinterne afstemming en/of leveren spanningop met de rechterlijke onafhankelijkheid?Informele overleggen12. In hoeverre vinden er binnen uw gerechtinformele overleggen plaats (buiten dezittingen om) met zogenoemde ketenpartners?13. Zijn deze bijeenkomsten openbaar?14. Kunt u als rechter onbeperkt deelnemenaan cursussen, lezingen, sociale evenementenetc. die door ketenpartnersworden georganiseerd?15. In welke gevallen is (binnen uw gerecht)contact met een ketenpartner geoorloofd?16. In welke situaties is (binnen uw gerecht)contact met een ketenpartner ongeoorloofd)?Maatregelen proceseconomie18. Welke maatregelen inzake proceseconomie,zoals het bespoedigen van zaken enhet monitoren van verloop en afdoeningvan zaken, kunnen (binnen uw gerecht)spanning opleveren met de rechterlijkeonafhankelijkheid?Integriteit19. Bestaan er binnen uw gerecht regels overgeheimhouding van informatie uit dossiersen toegang tot en omgang met dossiers?Zo ja, zijn deze regels ook gericht totmedewerkers van de griffie?20. Is er iemand binnen uw gerecht verantwoordelijkvoor de handhaving van dezeregels? Is er iemand die toeziet op deintegriteit van de rechters binnen uwgerecht?Slotvraag21. Mist u nog onderwerpen die een grootprobleem zijn en die nog niet besprokenzijn of is er een bepaald wel besprokenthema dat naar uw oordeel minderproblematisch is dan voorgesteld?Praktijk van rechters-plaatsvervangers17. Wat is binnen uw gerecht de praktijk metbetrekking tot de inzet van rechters-plaatsvervangers?188

Bijlage 2Overzicht van functies van degeïnterviewdenVoor het signaleren van knelpunten in de Nederlandse praktijk zijn 25 interviews gehouden metvertegenwoordigers van de rechterlijke macht in al haar geledingen, zowel qua gerecht, rechtsgebied,regio als functie. De interviews vonden plaats op basis van anonimiteit en bij de onderzoekersbevinden zich de geluidsbestanden van de interviews (op twee na, vanwege bezwarentot opname) en de schriftelijke verslagen van alle gesprekken. In deze bijlage staat een overzichtvan de functies van de geïnterviewden.Dubbelinterview met raadsheer en president, Hoge RaadStaatsraad, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van StateSenior raadsheer, Centrale Raad van BeroepSenior raadsheer, College van Beroep voor het bedrijfslevenPresident, Hof AmsterdamRaadsheer, Hof AmsterdamRaadsheer, Hof Arnhem-Leeuwarden en tevens lector bij SSRRaadsheer, Hof Arnhem-LeeuwardenRaadsheer-plaatsvervanger, Hof ’s-Hertogenbosch en tevens rechter-plaatsvervanger, Rb.Noord-HollandRaadsheer, Hof ’s-GravenhagePresident, Rb. AmsterdamRechter, Rb. Amsterdam189

Dubbelinterview met twee rechters, Rb. ’s-GravenhageRechter, Rb. ’s-Gravenhage en tevens opleidingsadviseur bij SSRRechter, Rb. ’s-GravenhagePresident, Rb. GelderlandRechter, Rb. Gelderland en tevens lector bij SSRRechter, Rb. Midden-NederlandRechter, Rb. Midden-NederlandRechter, Rb. Noord-NederlandPresident, Rb. OverijsselRechter, Rb. RotterdamRechter, Rb. Zeeland-West-BrabantPlaatsvervangend hoofdofficier, arrondissementsparket ’s-GravenhagePlaatsvervangend hoofdofficier, arrondissementsparket Rotterdam190

Bijlage 3Questionnaire rechtsvergelijkingGeneral1. What, in your opinion, are the currentmain debates on the issues of independence,impartiality and integrity of thejudiciary in your country?Case management and court procedure2. Please describe briefly how, under whatrules and according to what criteria, casesare assigned to judges in the first instancein criminal, civil and administrative courts.If different rules apply for appellate,supreme or constitutional courts, pleasespecify.3. Is the procedure of case assignmentconsidered to be either too strict or toolenient in practice? Is the procedure ofcase assignment controversial or not?4. Are there measures that enhance proceduraleconomy and timely procedures butthat could affect the independence of thejudiciary?Informal deliberations5. Are there any informal deliberations(outside the official hearing in chambers)within the court, for example, to reachunity on certain legal questions?6. Are there any informal deliberations withthe bar, the prosecution or administrativeauthorities?Conflicts of interest/substitute judges7. How are the standards regarding conflictsof interest enforced? Are there anysanctions or enforcement mechanisms?8. Is there a practice of using substitutejudges, who have their main functionelsewhere (lawyers, academics etc.)? If so,are there any vulnerabilities in thispractice?191

1Integrity9. Is there a special official or judge withineach court who is assigned the task ofdeveloping and maintaining a policy onintegrity and ethical issues?192

Bijlage 4Overzicht van functies van derespondenten op de questionnairesDenemarken• Rechter, Rb. Roskilde• Hoogleraar Staatsrecht, Universiteit vanKopenhagen• PhD Fellow Rechtsgeleerdheid, Universiteitvan Zuid-DenemarkenDuitsland• Officier van justitie bij het Federale Hofvan Justitie en tevens hoofd van hetBureau voor Coördinatie van het juridischebeleid van de EU bij het Federale Ministerievan Justitie• Vicepresident, Federale administratieverechtbank• Ambtenaar, Ministerie van Justitie enConsumentenbescherming Beieren• Ambtenaar, ministerie van Justitie Nedersaksen• Ambtenaar, Ministerie van Justitie Noordrijn-Westfalen• Ambtenaar, Ministerie van Justitie Saarland• Ambtenaar, Ministerie van Justitie, Cultuuren Europa van Sleeswijk-HolsteinFrankrijk• President arbeidsrechtkamer, Hof vanCassatie• Plaatsvervangend secretaris-generaal,Hoge Raad voor de magistratuur• President vakbond voor de magistratuur• Rechter-commissaris• Hoogleraar Publiekrecht, Universiteit vanLimogesPolen• Raadsheer, Poolse Hoge Raad• Rechter, Constitutioneel Hof van Polen193

1• Raadslid, Raad voor de Rechtspraak• Directeur, Poolse Raio-opleidingVerenigd Koninkrijk• Voormalig senior master van het Hooggerechtshofvan het Verenigd Koninkrijk enQueen’s Remembrancer• Bestuursvoorzitter, Hooggerechtshof vanhet Verenigd Koninkrijk en het JuridischComité van de Geheimraad• Docent Staatsrecht, Universiteit van Birmingham• Docent Vergelijkend Staatsrecht, Universiteitvan Cambridge194

Over de auteursMr. dr. Michiel van Emmerik is universitairhoofddocent staats- en bestuursrecht aan deUniversiteit Leiden en rechter-plaatsvervanger(afdeling bestuursrecht) in de Rechtbank Amsterdam.In zijn onderzoek ligt de nadruk opde wisselwerking tussen internationaal enEuropees recht (EU en EVRM) en het Nederlandsestaats- en bestuursrecht. Op dit terreinheeft hij veel gepubliceerd, in het bijzonderover de doorwerking van het EVRM in en debetekenis van Straatsburgse uitspraken voorhet Nederlandse staats- en bestuursrecht. Zois hij coauteur van het boek Het EVRM en hetNederlandse bestuursrecht (Deventer, 2011)en vaste annotator van de AB.Mr. dr. Jan-Peter Loof is lid van het Collegevoor de Rechten van de Mens en (part time)universitair docent staats- en bestuursrechtaan de Universiteit Leiden. Daarnaast is hijhoofdredacteur van het Nederlands Tijdschriftvoor de Mensenrechten/NJCM-Bulletin enbestuurslid van de landelijke onderzoekschoolrechten van de mens. Hij is vast annotator vanEHRM-uitspraken in het tijdschrift EuropeanHuman Rights Cases, selecteur en bewerkervan EHRM-uitspraken voor het NJB-rechtspraakkaternen (co-)redacteur en (co-)auteurvan een tiental boeken, waaronder diversebundels over de doorwerking van het EuropeesVerdrag voor de Mensenrechten in deNederlandse rechtsorde en een bundel overonafhankelijkheid en onpartijdigheid als randvoorwaardenvoor het bestuur en beheer vande rechterlijke macht.Mr. dr. Ymre Schuurmans is universitairhoofddocent staats- en bestuursrecht aan deUniversiteit Leiden en rechter-plaatsvervanger(afdeling bestuursrecht) bij de rechtbankAmsterdam. Haar onderzoek richt zich opbestuursrechtelijke procedures, waarbij hetbewijsrecht, de inrichting van het proces ende wisselwerking tussen geschilbeslechting enregelgeving haar bijzondere belangstellingheeft. In dat kader verricht zij vaak rechtsvergelijkendonderzoek, waarbij zij zowel aandachtheeft voor het burgerlijk procesrecht enstrafprocesrecht, als voor bestuursrechtelijkestelsels in andere landen. Zo schreef zij ondermeer een preadviezen voor NederlandseVereniging voor Rechtsvergelijking, de NederlandseVereniging voor Procesrecht en theInternational Association for Comparative Law.195

LiteratuurlijstAlbert, P.G.H. (2012): ‘De/een rechter-plaatsvervanger onder vuur’, NTFR 2012/2316.Alkema, E.A. (1999): ‘De betekenis van internationaal recht – in het bijzonder het EVRM – voor hetNederlands bestuursprocesrecht’, in: D. Allewijn e.a. (red.), Bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer.Asser, W.D.H. (2012): ‘Stelplicht. Een kraaienpoot op de weg naar de waarheidsvinding’, TCR 2012-4,p. 109 e.v.Bakker, F. (2013): ‘Is de Raad voor de rechtspraak ook de Raad van de rechtspraak?, NJB 2013/3.Barkhuysen, T. & Bos, A.W. (2011): ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van deEuropese Unie voor het Nederlandse bestuursrecht’, JB-plus 2011, p. 3-34.Barkhuysen, T., Damen L.J.A. e.a. (2007), Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: Boom JuridischeUitgevers.Barkhuysen, T. & Emmerik, M.L. van (2010) ‘Ongebonden binding. Verwijzing naar soft law standaarden inuitspraken van het EHRM’, NJCM-Bulletin 2010, nr. 7, p. 827-835.Barkhuysen, T. & Emmerik, M.L. van (2011), Het EVRM en het Nederlandse bestuursrecht, Deventer:Kluwer.Barkhuysen, T., Emmerik, M.L. van & Gerards, J.H. (2009), De toegang tot de rechter en een eerlijkproces in de Grondwet? Behoeft de Nederlandse Grondwet aanvulling met een recht op toegang tot derechter en een eerlijk proces?, Alphen aan den Rijn: Kluwer.196

LiteratuurlijstBauw, E., Böhler, B. & Westerveld, M., Togadragers in de rechtsstaat. De juridische professies en detoegang tot het recht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.Besselink, L. e.a. (red.) (2014), Constitutional law of the 28 EU Member States, Deventer: Kluwer (teverschijnen).Bingham, T. (2000), The Business of Judging. Selected Essays and Speeches, Oxford: Oxford UniversityPress.Bodnar, A. & Bojarski, L. (2012), ‘Judicial Independence in Poland’, in: A. Seibert-Fohr (red.), JudicialIndependence in Transition, Heidelberg: Springer.Bogdanor, V. (2009), The New British Constitution, Oxford: Hart Publishing.Boom, W.H. van (2012), ‘Wil de rechtspraak van plaatsvervangers af?’, NJB 2012/1953.Boone, M. e.a. (2006), Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld (WODC-rapport),Amstelveen: WODC/KPMG/Universiteit Utrecht.Bovend’Eert, P.P.T. (2007), ‘Rechterlijke onafhankelijkheid’, in: J.B.J.M. ten Berge & A.M. Hol (red.), Deonafhankelijke rechter, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.Bovend’Eert, P.P.T. (2008), Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Deventer: Kluwer.Bovend’Eert, P.P.T. (2012), ‘Het vertrouwen van de rechter in de rechtspraak’, NJB 2012/244.Bradley , A.W. (2008), ‘Relations between Executive, Judiciary and Parliament’, Public Law.Broeders, D. e.a. (red.) (2013), Speelruimte voor transparantere rechtspraak (WRR-Verkenning nr. 26), DenHaag: Amsterdam University Press.Cleiren, C.P.M. (2011), ‘De neutrale strafrechter’, in: Preadviezen 2011 (Vereniging voor de vergelijkendestudie van het recht van België en Nederland), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.Corstens, G.J.M. (2005), ‘De positie van de rechter in de samenleving, rechter versus wetgever en viceversa’, in: C. Joustra (red.), De positie van de rechter in de samenleving, Nijmegen: Ars Aequi Libri.197

Dijk, D.J. van (2007), ‘Rechterlijke attitude en professionele autonomie. Over rechtseenheid en uniformerechtstoepassing’, in: E. Bauw e.a. (red.), Mijnheer de voorzitter… Liber Amicorum A.H. van Delden, DenHaag: Boom Juridische Uitgevers.Dijkstra, S. (2013), ‘Over disciplinaire sancties en machtenscheiding’, Trema 2013, p. 273-279.Duynstee, F.J.F.M. (1974), ‘Rechterlijke onafhankelijkheid’, in: G.C.J.J. Bergh, J.A. van den Boeren &C.A.J.M. Kortmann (red.), Rechtspleging. Opstellen rond het thema rechterlijke organisatie,bijeengebracht ter gelegenheid van het vijftigjarig bestaan van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid vande Katholieke Universiteit Nijmegen, Deventer: Kluwer.Dyrchs, P. e.a. (2007), ‘Case assignment in German courts. North Rhine-Westphalia’, in: P.M. Langbroek &M. Fabri, The Right Judge for Each Case. A study of case assignment and impartiality in six Europeanjudiciaries, Antwerpen: Intersentia.Eijnden, P.M. van den (2011), Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief (diss.Nijmegen), Deventer: Kluwer.Eikelenboom, S. & Groot, J. (2011a), ‘Rechters mogen niet zeggen: gaat u rustig slapen, we weten watwe doen. Ze moeten zich verantwoorden’, Het Financieele Dagblad 25 mei 2011, p. 13.Eikelenboom, S. & Groot, J. (2011b), ‘Kamer wil ingreep bij rechters’, Het Financieele Dagblad4 augustus 2011, p. 1.Eikelenboom, S. & Groot, J. (2011c), ‘Rechters als beroepsgroep moeten echt boven alle twijfel verhevenzijn’, Het Financieele Dagblad 4 augustus 2011, p. 11.Emster, E. van den (2013), ‘Voorwaarden scheppen voor kwaliteit rechtspraak’, Trema 2013, p. 44-46.Eshuis, R.J.J. & Dijkhoff, N. (2000), Nevenfuncties zittende magistratuur, Den Haag: WODC 2000.Flauss, J.P. (2002), ‘Du droit international comparé des droits de l’homme dans la jurisprudence de laCour européenne des droits de l’homme’, in: Institut Suisse de Droit Comparé, Le role du droit comparédans l’avenement du droit européen, Zürich: Schulthess.198

LiteratuurlijstFlood, J. e.a. (2007), ‘Case Assignment in English Courts’, in: P.M. Langbroek & M. Fabri, The Right Judgefor Each Case, Antwerpen: Intersentia.Garapon, A. & Epineuse, H. (2012), ‘Judicial Independence in France’, in: A. Seibert-Fohr (red.), JudicialIndependence in Transition, Heidelberg: Springer.Giessen, I. e.a. (2012), De wrakingsprocedure. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar de mogelijkhedentot herziening van de Nederlandse wrakingsprocedure (Research Memoranda 2012, nr. 5), Den Haag: SduUitgevers.Gillespie, A. (2007), The English Legal System, Oxford: Oxford University Press.Gommer, H. (2008), Onder de rechter (diss. Tilburg), Nijmegen: Wolf Legal Publishers.Gommer, H., Woerdman, E. & Lammers, J. (2008), ‘De bemoeienis van politici met rechters. Eenempirische analyse’, Recht der Werkelijkheid 2008.Greco Evaluation Report Netherlands (aangenomen op 21 juni 2013 in Straatsburg), Greco Eval IV Rep2012, 7E.Greco Evaluation Report Poland (aangenomen op 19 oktober 2012 in Straatsburg), Greco Eval IV Rep2012, 4E.Greco Evaluation Report United Kingdom (aangenomen op 19 oktober 2012 in Straatsburg), GRECO EvalIV Rep (2012) 2E.Groot-van Leeuwen, L.E. de (2013), ‘Omstreden rechtspraak en rechters-plaatsvervangers’, Ars Aequi2013, p. 386-388.Groot, J., Eikelenboom, S. & Willems, E. (2013), ‘Bijbanenregister rechters nog vol hiaten’, HetFinancieele Dagblad 8 februari 2013, p. 4.Haan, W.J.M. de (2010), ‘Dubbele petten. Aandacht voor de vraag naar de onafhankelijkheid van dehoogleraar in het straf(proces)recht’, DD 2010/1.Herreveld, F.R. (2012), ‘Rechter-plaatsvervanger of amicus curiae’, Het Register 2012-2, p. 15.199

Huberts, L.W.J.C. (2005), Integriteit en integrisme in bestuur en samenleving. Wie de schoen past…(oratie VU Amsterdam), Amsterdam: Vrije Universiteit.Jaarverslag Hoge Raad 2012, Hoge Raad der Nederlanden, te raadplegen via www.rechtspraak.nl/Organisatie/Hoge-Raad/OverDeHogeRaad/publicaties/Documents/Jaarverslag-HR-2012.pdf.Jaarverslag Rechtspraak 2012, te raadplegen via www.rechtspraak.nl/Organisatie/Publicaties-En-Brochures/Documents/Jaarverslagen/Jaarverslag-2012.pdf.Jessurun D’Oliveira, H.U. (1999), ‘Rechters die afstemmen en afhouden. Vragen over decoördinatiestrategieën met artikel 17 Grondwet en artikel 6 EVRM’, NJB 1999-9, p. 377-384.Kaptein, H. (2009), ‘Boekbespreking: H. Gommer, Onder de rechter’, R.M. Themis 2009-1, p. 39-42.Ten Kate, Th.B. & Haak, W.E. (2000), ‘De modernisering van de rechtsprekende macht. Brief d.d.29 augustus 2000 van de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad aan de vastekamercommissie’, NJB 2000-32, p. 1607-1610.Kavelaars, P. (2006), ‘Transparantie’, WFR 2006, p. 1377-1378.Knapen, M. (2009), ‘Meer advocaten zouden rechter-plaatsvervanger moeten worden’ (interview metHans den Tonkelaar), Advocatenblad 2009, p. 525-526.Kuijer, M. (2004), The blindfold of Lady Justice. Judicial Independence and Impartiality in Light of therequirements of Article 6 (diss. Leiden), Nijmegen: Wolf Legal Publishers.Kuijer, M. (2009), ‘De blinddoek van Vrouwe Justitia of de luiken van de rechtspraak open. Over enkelerecente ontwikkelingen op het terrein van de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid’, in:T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof (red.), Geschakeld recht. Verdere studies over Europesegrondrechten ter gelegenheid van de 70ste verjaardag van prof. mr. E.A. Alkema, Deventer: Kluwer.Künnecke, M. (2006), ‘The Accountability and Independence of Judges. German Perspectives’, in:G. Canivet, M. Andenas & D. Fairgrieve (red.), Independence, Accountibility and the Judiciary, Londen:British Institute of International and Comparative Law.200

LiteratuurlijstLangbroek, P.M. (2010), ‘Van hun zaak gehaald? Naar een continuïteitsbeginsel bij rechterswisselingen’,in: N. Doornbos, N. Huls & W. van Rossum (red.), Rechtspraak van buiten, Deventer: Kluwer.Langbroek, P.M. & Fabri, M. (2006), ‘Toedeling van zaken binnen het gerecht. Regels en praktijk in vijfEuropese landen en in Nederland’, Rechtstreeks 2006, nr. 2.Langbroek, P.M. & Fabri, M. (red.) (2007), The Rigth Judge for Each Case. A study of case assignment andimpartiality in six European judiciaries, Antwerpen: Intersentia.Lange, R. de, Leeuw, B.J.G. & Mevis, P.A.M. (2009), Grondwet en het recht op een eerlijk proces.Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer.Leeuw, B.J.G. (2013), Grondwet en eerlijk proces. Een onderzoek naar de eventuele meerwaarde van hetopnemen van het recht op een eerlijk proces in de Nederlandse Grondwet (diss. Rotterdam), Oisterwijk:Wolf Legal Publishers.Legatt, A. (2001), Tribunals for Users. One System, One Service, Londen: TSO.Lierop, B. van (2012), ‘De kloof tussen rechters en hun bestuur. Zorgen over de interne onafhankelijkheidvan de rechters in Nederland’, NJB 2012/2096.Loof, J.P. (red.) (1999), Onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De randvoorwaarden voor het bestuur enbeheer van de rechterlijke macht, Leiden: Stichting NJCM-Boekerij.Loth, M.A. & Mak, E. (2013), ‘Rechterlijke beroepsethiek’, in: E.R. Muller & C.P.M. Cleiren, Rechterlijkemacht. Rechtspraak en rechtshandhaving in Nederland, Deventer: Kluwer.Mak, E. (2008), De rechtspraak in balans, Nijmegen: Wolf Legal Publishers.Mak, E. & Ayrir, N. (2011), ‘De kernwaarden van de moderne rechter. Een rechtsvergelijkende analyse’,Trema 2011-9, p. 302-309.Malsch, M. (2009), ‘De rechter-plaatsvervanger. Erebaan of togavulling’, Trema 2009-10, p. 432-437.201

Marshall, D. e.a. (2007), ‘Case Assignment in French Courts’, in: P.M. Langbroek & M. Fabri, The RightJudge for Each Case. A Study of Case Assignment and Impartiality in Six European Judiciaries,Antwerpen: Intersentia.Masterman, R. (2011), The Separation of Powers in the Contemporary Constitution. Judicial Competenceand Independence in the United Kingdom, Cambridge: Cambridge University Press.Melai, A.L., Groenhuijsen, M.S. e.a. (2006a), Het wetboek van strafvordering (losbl.), Deventer: Kluwer,aant. 10 bij art. 512: Functiecumulatie en onverenigbaarheden (bijgewerkt tot 1-12-2006).Melai, A.L., Groenhuijsen, M.S. e.a. (2006b), Het wetboek van strafvordering (losbl.), Deventer: Kluwer,aant. 11 bij art. 512: De rechter-plaatsvervanger die ook advocaat of officier is (bijgewerkt tot 1-12-2006).Mey, J.M. de (2009), ‘Het Koninkrijk Denemarken’, in: L. Prakke & C.A.J.M Kortmann (red.), Hetstaatsrecht van 15 landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer.Moor-van Vugt, A.J.C. de (2007), ‘Nederlandse bestuursrechtelijke appèlrechtspraak in transitie’, in: Dewerkwijze van de hoogste rechtscolleges (preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van hetrecht van België en Nederland), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.Nollkaemper, A. (2009), Kern van het internationaal publiekrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.Polak, J.M. (1988), Eenheid van recht (studiedag J.M. Polak), Deventer: Kluwer.Rapport ENCJ 2010 – Judicial Ethics. Principles, Values and Qualities, European Network of Councils forthe Judiciary, Londen 2010.Rapport ENCJ 2012-2013 – Development of Minimal Judicial Standards. Minimum Standards regardingevaluation of professional performance and irremovability of members of the judiciary, European Networkof Councils for the Judiciary 2012-2013.Rapport Europese Commissie EU Charter 2013 – 2012 Report on the Application of the EU Charter ofFundamental Rights, Europese Commissie 2013, te raadplegen via http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/charter_report_2012_en.pdf.202

LiteratuurlijstRapport Europese Commissie EU Justice Scoreboard 2013 – The EU Justice Scoreboard. A tool topromote effective justice and growth, Europese Commissie 2013, te raadplegen via http://ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_communication_en.pdf.Rapport Human Rights Council 2009 – Promotion and protection of all human rights, civil, political,economic, social and cultural rights, including the right to development. Report of the Special Rapporteuron the independence of judges and lawyers, Leandro Despouy, Human Rights Council 2009, (UN Doc A/HRC/11/41).Rapport Staatscommissie Grondwet 2010 – Rapport Staatscommissie Grondwet, bijlage bij KamerstukkenII 2010/11, 31 570, nr. 17.Rapport Venice Commission 2010 – Report on the independence of the judicial system. Part I: theindependence of judges (CDL-AD(2010)004), Venice Commission, Straatsburg 2010.Rapport World Economic Forum 2012 – The Global Competitiveness Report 2012-2013, World EconomicForum 2012, te raadplegen via http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2012-2013/.Rossum, W. van & Tichelaar, H. (2013), ‘Een empirisch gefundeerde bespreking van mogelijke wijzen vande wrakingsprocedure’, NJB 2013/1345.Rutten-van Deurzen, W.M.C.J. (2011), Kwaliteit van rechtspleging. Kwaliteitsbevordering en de rol vanRaad voor de Rechtspraak (diss. Tilburg), Nijmegen: Wolf Legal Publishers.Schoep, G.K. (2013), ‘Rechterlijke samenwerking’, in: E.R. Muller & C.P.M. Cleiren, Rechterlijke macht.Rechtspraak en rechtshandhaving in Nederland, Deventer: Kluwer.Schoep, G.K. & Schuyt, P.M. (2005), Instrumenten ter ondersteuning van de rechter bij de straftoemeting.Een onderzoek naar de potentiële effectiviteit van de Databank Consistente Straftoemeting en deoriëntatiepunten voor de straftoemeting, Nijmegen: Wolf Legal Publishers.Schuurmans, Y.E. (2010), ‘Legitimatie van machtsuitoefening. Een rechtsvergelijkende analyse van hetbestuursrechtelijke bewijsrecht’ in: Bewijsrecht. Het bewijs geregeld? (preadvies NVVR, nr. 69), Nijmegen:Wolf Legal Publishers.203

Seibert-Fohr, A. (2006), ‘Constitutional Guarantees of Judicial Independence in Germany’, in: RecentTrends in German and European Constitutional Law, Berlijn: Springer.Seibert-Fohr, A. (2012), ‘Judicial Independence in Germany’, in: A. Seibert-Fohr (red.), JudicialIndependence in Transition, Heidelberg: Springer.Select Committee on the Constitution 2007 – House of Lords Select Committee on the Constitution,Relations between the executive, the judiciary and Parliament (HL Paper 151, 2007), te raadplegen viawww.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldconst/151/151.pdf (laatst geraadpleegd op30 september 2013).Shetreet, S. & Turenne, S. (2013), Judges on Trial. A Study of the Appointment and Accountability,Cambridge: Cambridge University Press.Smith, E. (2007), ‘Case assignment in Danish Courts’, in: P.M. Langbroek & M. Fabri, The Right Judge forEach Case. A study of case assignment and impartiality in six European judiciaries, Antwerpen:Intersentia.Sonsbeeck, A. van (2007), ‘Rechter-plaatsvervangers’, NJB 2007/533.Stevens, R. (2004), ‘Reform in Haste and Repent at Leisure. Iolanthe, the Lord High Executioner and BraveNew World’, Legal Studies 2004-1.Stevens, R. (2005), The English Judges. Their Role in the English Constitution, Oxford: Hart Publishing.Teuben, K. (2004), Rechtersregelingen in het burgerlijk (proces)recht (diss. Leiden), Deventer: Kluwer.Transparency International Netherlands 2012 – National Integrity System Assessment. Netherlands,Transparency International Nederland 2012, te raadplegen via www.transparency.nl/wp-content/uploads/2012/05/TI-NL-NIS-report.pdf.Transparency International Poland 2012 – National Integrity System Assessment. Poland (executivesummary), Transparency International Secretariat / Instytut Spraw Publicznych 2012, te raadplegen viawww.transparency.org/whatwedo/nisarticle/poland_2012.204

LiteratuurlijstTransparency International UK 2011 – National Integrity System Assessment. United Kingdom. Corruptionin the UK. Part 3, Transparency International UK 2011, te raadplegen via www.transparency.org.uk/ourwork/publications/93-corruption-in-the-uk--part-three---nis-study.Turenne, S. (2012), ‘Judicial Independence in England and Wales’, in: A. Seibert-Fohr (red.), JudicialIndependence in Transition, Heidelberg: Springer.Veldt, M.I. (1997), Het EVRM en de onpartijdige strafrechter (diss. Tilburg), Arnhem: Gouda Quint.Verhey, L.F.M. (2001), ‘De onafhankelijkheid van de rechter naar Nederlands recht’, in: P. Orshoven,L. F. M. Verhey & K. Wagner, De onafhankelijkheid van de rechter (preadviezen Vereniging voor deVergelijkende Studie van het Recht van België en Nederland), Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink.Verschoof, R.J. (2013), ‘Transparantie en rechterlijke autonomie’, Ars Aequi 2013, p. 821-825.Weber, D.M. (2004), ‘De rechter-plaatsvervanger en onafhankelijkheid onder EG-recht’, NTFR 2004/1187.Wijkerslooth, J.L. de (2007), ‘De betekenis van alternatieve regelgeving in het strafrecht’, in: Alternatieveregelgeving (preadviezen Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging), Deventer: Kluwer.Wilt, C.J. van der (2011), ‘De mammon in de rechtszaal. Over het ongewenste effect van productiedrukop de rechterlijke oordeelsvorming’, Trema 2011-4, p. 120-126.Windlesham, Lord (2005), ‘The Constitutional Reform Act 2005. Part I’, Public Law 2005.Windlesham, Lord (2006), ‘The Constitutional Reform Act 2005. Part II’, Public Law 2006.205

ColofonRaad voor de rechtspraakPostbus 906132509 LP Den HaagDeze publicatie verschijnt in het kader van het wetenschappelijk onderzoeksprogrammavan de Raad voor de rechtspraak. Uitgave daarvan betekent niet dat de inhoud hetstandpunt van de Raad voor de rechtspraak weergeeft.BegeleidingscommissieVoorzitterProf.mr. D.J. ElzingaHoogleraar staatsrecht Rijksuniversiteit GroningenLedenMr. K. SchaffelsSenior rechter Rechtbank ‘s-GravenhageMr. R.F.B. van ZutphenPresident College van Beroep voor hetbedrijfslevenDe integrale tekst van dit rapport is gratis tedownloaden van:www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-RechtspraakRubriek: wetenschappelijk onderzoekUitgeverSdu Uitgevers BV, Den HaagVormgevingCorps, Den HaagOpmaak binnenwerkLineUp BOEK en MEDIA bv, GroningenProf. mr. E. BauwRaad voor de RechtspraakHoogleraar rechtspleging Universiteit vanAmsterdamMaart 2014© Staat der Nederlanden (Raad voor de rechtspraak)Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, ineen voor anderen toegankelijk gegevensbestandworden opgeslagen of worden openbaar gemaaktzonder voorafgaande schriftelijke toestemming van deRaad voor de rechtspraak. De toestemming wordt hierbijverleend voor het verveelvoudigen, in een gegevensbestandtoegankelijk maken of openbaar makenwaarvoor geen geldelijke of andere tegenprestatiewordt gevraagd en ontvangen en waarbij deze uitgaveals bron wordt vermeld.