De nieuwe veiligheidsfuncties.pdf - Algemene Directie Veiligheid en ...

De nieuweveiligheidsfunctiesPublicaties wetenschappelijk onderzoek -Veiligheid en Preventie - Nummer 3

De nieuwe functiesinzake veiligheidDeprofessionalisering van de taken,professionalisering van de actoren?Opdrachtgever:Algemene Directie Veiligheid en PreventiePromotor:Els ENHUS, VUB - Rechtsfaculteit - Departement criminologieOnderzoekers:Isabel Verwee, Katrien Van Altert,Antoinette Verhage en Jessica HosteLooptijd:Eind december 2004 tot november 20053

VoorwoordSinds 1986 ontwikkelt en coördineert de Algemene Directie Veiligheid en Preventie(AD VP), namens de Minister van Binnenlandse Zaken, een wetenschappelijkonderzoeksprogramma inzake veiligheid en preventie. Dit programma geeft deAD VP een wetenschappelijke en objectieve basis voor de uitwerking van hetveiligheids- en preventiebeleid.Het programma betreft geen fundamentele, langdurige onderzoeken, maar geefteerder de prioriteit aan experimentele onderzoeken van korte duur om te kunnenvoldoen aan de concrete en actuele noden van de verschillende directies van deAD VP. Daarom kiest men over het algemeen voor onderzoeken van maximum éénjaar, zodat de resultaten ervan zo goed mogelijk kunnen worden aangewend in hetveiligheids- en preventiebeleid.Om meer ruchtbaarheid te geven aan het onderzoeksprogramma en haar resultaten,besliste de AD VP om de belangrijkste bevindingen per onderzoek te publiceren.Met deze publicaties richt de AD VP zich zowel naar haar traditionele partnerszoals steden, gemeenten, politiezones, andere FOD’s, .... als naar de specifiekepartners op het terrein, die verschillen per onderzoek.Jérôme GlorieDirecteur-generaalVeiligheid en Preventie,FOD Binnenlandse Zaken5

1. InleidingDe resultaten die hier worden weergegeven zijn de samenvatting van een onderzoekdat werd gevoerd van december 2004 tot november 2005 samen met het Centrumvoor Criminologisch Onderzoek van de ULB en de groep ‘Sociale Veiligheidsanalyse’van de VUB en van de RUGent.Het doel van dit onderzoek is tweeledig. In eerste instantie gaat het erom een exhaustieveinventaris op te maken van de ‘nieuwe functies in veiligheid’. Opgemerktmoet worden dat het de nieuwe functies in de publieke veiligheid betreft, waarbij inhet bijzonder gekeken wordt naar de veldfuncties en met name de ‘nieuwe beroepen’.Dit betekent dus het tellen van alle functies die kaderen in veiligheid, met uitzonderingvan de private veiligheid. Vervolgens beoogt dit onderzoek deze functiesin verband te plaatsen met de politie, alsook de overlappingen te bestuderen die erkunnen bestaan tussen deze laatste en de nieuwe functies, en dit op vergelijkendewijze voor de drie gewesten.6

2. De inventaris van de functies inzake veiligheidDe eerste vaststelling die uit de inventaris blijkt is dat, zoals verwacht, de veiligheidscontractenhet voornaamste kader blijven waarin de nieuwe functies inzakeveiligheid worden gecreëerd, ook al vervullen de steden en gemeenten in velegevallen tegelijkertijd een supralokaal financieringsbeleid.In de inventaris worden twee soorten functies beoogd.In eerste instantie zijn er heel veel omkaderingsfuncties met als doel om depersonen die aanwezig zijn in het veld te omkaderen. Er zijn allerhande opdrachten:ontwikkelen van het veiligheidsbeleid (bijvoorbeeld, de contractmanager,de preventieambtenaar), uitvoeren van het dagelijkse beheer (bijvoorbeeld, decoördinator stadswachten), of nog opnemen van de ondersteuningsfuncties diezowel kunnen bestaan uit een ondersteuning op het vlak van administratie, beheer,beslissingname, onthaal, communicatie of evaluatie (bijvoorbeeld de administratiefen financieel medewerker, de mobiliteitsadviseur of de interne evaluator). Naastdeze categorieën werden ook andere functies geklasseerd als omkaderingsfunctie,bijvoorbeeld de teamchefs of de sanctionerende ambtenaar (inzake gemeentelijkeadministratieve boetes).In tweede instantie is de diversiteit, wat de veldfuncties betreft, opvallend. De grotetrends van deze functies worden onderstreept aan de hand van vier benaderingenvan de opdrachten, met name de uitgevoerde taken, de bestudeerde fenomenen,het doelpubliek en de beoogde plaatsen.TakenpakketEr worden vijf actiepakketten geformuleerd in woorden die de taken van de actorenlijken samen te vatten: ‘technisch beheren’, ‘beveiligen’, ‘sociaal beheren’, ‘informeren’en ‘begeleiden’. Heel dikwijls heeft een functie één van deze acties alshoofdtaak en een tweede als bijkomende taak. In uitzonderlijke gevallen is er zelfseen derde belangrijke taak. Enkele typevoorbeelden zullen deze acties verhelderen.Een wijkagent, een stadswacht, een parkwachter, gaan beveiligen door hun zichtbareaanwezigheid. Een technopreventief adviseur, een eerstelijnsjurist, een steward,heeft als eerste taak om de bevolking te informeren over bepaalde faciliteitenof mogelijkheden. Een animator, een straathoekwerker, een bemiddelaar, gaat desociale problemen beheren met als doel om de sociale samenhang te versterken.7

DoelpubliekEen deel van het doelpubliek wordt beoogd omwille van het risico van verschuivingnaar delinquente gedragingen. Het werken met dit publiek bestaat voornamelijkuit het beheren van de zichtbare gevolgen van de specifieke problemen vandit publiek. In het bijzonder jongeren die schoolverzuim plegen en die in groepsamenkomen in het openbaar, dikwijls beschreven als nietsdoeners, en de delinquentejongeren. Een tweede groep die deel uitmaakt van deze categorie, is die vande minderjarige of meerderjarige drugsverslaafden.Een andere categorie die tot het doelpubliek behoort, betreft de kwetsbare bevolkingsgroepen(door zeer uiteenlopende oorzaken) waarvoor zeer verschillendeacties en actoren verantwoordelijk zijn want ze zijn ‘met risico’: risico om dit keerhet slachtoffer te worden, risico om een groot onveiligheidsgevoel te ontwikkelen.Deze categorie, die over het algemeen wordt ‘begeleid’ in zijn specifieke problematiek,is in drie subcategorieën onder te verdelen: de slachtoffers stricto sensu, ditwil zeggen de slachtoffers van een traumatiserend feit (voornamelijk strafbaar); dekwetsbare personen omwille van hun intrinsieke kenmerken (bejaarden, vrouwenen kinderen); en de personen waarvan de sociale kwetsbaarheid gezondheidsrisico’s,delinquentie, verhoogde marginalisatie (daklozen, slachtoffers van mensenhandel,prostitué(e)s of drugsverslaafden) met zich meebrengt.Beoogde plaatsenDe geterritorialiseerde aanpak in de strijd tegen de onveiligheid blijft, zoals teverwachten was, één van de bevoorrechte benaderingen. Het gemeenschappelijkpunt tussen die verschillende dispositieven voor de oprichting van ‘nieuwe functies’is de wil om een buurtaanwezigheid mogelijk te maken op lokaal niveau (degemeente of de zone), maar nog meer op micro-lokaal vlak, de wil gebaseerd op devaststelling van het gebrek van de vroegere figuren van de informele sociale controlezoals de conciërge, de kaartjesknipper, de parkwachter en zelfs de veldwachterof de wijkagent. Deze plaats is over het algemeen een wijk die wordt gekenmerktdoor fysieke of relationele degradatie, wat volgens de populaire ‘broken-window’theorie, delinquentie met zich meebrengt. Deze dispositieven zitten vervat in deprioriteit die ruimschoots wordt gegeven aan de intensifiëring van ‘het functioneeltoezicht’. De voorgestelde concrete acties hebben betrekking op het toezicht in hetopenbaar vervoer, de (sociale) woonblokken, het handelscentrum, de risicowijken,de onveiligheidshaard, het park, enz.8

FenomenenEen actor kan worden belast met opdrachten die meerdere fenomenen beogen. Dethematieken zijn dus niet exclusief, zij lijken elkaar eerder te overlappen. Deze belangrijkstethematieken zijn: community policing, verkeersveiligheid en mobiliteit,fysieke omgeving, maatschappelijke samenhang en conflicten tussen personen,diefstalpreventie, en sociale herintegratie.Hiermee gepaard gaand worden de wedertewerkstelling en de professioneleinschakeling bovendien uitdrukkelijk vermeld als doelstellingen van bepaalde dispositieven.In dit geval worden de nagestreefde doelstellingen in tweeën gesplitst:veiligheid, maar ook het creëren van werk voor langdurig werklozen.9

3. De relaties met andere actoren3.1. VlaanderenOverlap of overname?We analyseerden het takenpakket van de nieuwe functies in veiligheid om op zoekte gaan in hoeverre het taken van politie of andere organisaties betreft of zoumoeten betreffen. Het gaat hier louter om een beoordeling op basis van de taakomschrijvingen dit zegt niets over de accenten die men in de taakuitvoering legt.We stellen vast dat er wel degelijk sprake is van een overlap, maar in hoeverre leidtdeze overlapping tot een verschuiving van politietaken naar nieuwe functies?Dit blijkt uit de focusgroep met de preventieambtenaren, waar er consensus bestondover een verschuiving van taken van de politie naar de nieuwe beroepen. Dathet niet over marginale kleine, administratieve taken gaat blijkt uit de uitspraak vaneen ambtenaar die vaststelt dat:“De wijkwerking van de politie wordt afgebouwd, die taak wordt opgenomen doorde stadswachten 1 ”.Leggen we de taken die verschuiven van nieuwe functies naar de politie naastde richtlijnen in de omzendbrief CP 1 die richtlijnen uitwerkt om een Belgischeinterpretatie van community policing te implementeren in de geïntegreerdepolitiedienst, gestructureerd op twee niveaus 2 , dan stellen we vast dat de taakverschuivingende facto de implementatie van community policing teniet doen. De vijfpijlers van community policing: externe oriëntering, probleemoplossend werken,partnerschap, afleggen van verantwoordelijkheid en de bekwame betrokkenheid,vragen een groter contact tussen burger en politie dat vooral op wijkniveau hetmakkelijkste te realiseren is. Wanneer in bepaalde steden de wijkdienst bijvoorbeeldwordt overgenomen door de stadswacht, dan ondermijnt deze ontwikkelingde pogingen van de politie om gemeenschapsgericht te werken. De deelnemers1Citaat van een preventiewerker, uit de rondetafelconferentie (2005)2OB CP 1 van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatievan toepassing op de geïntegreerde politiedienst gestructureerd op twee niveaus,B.S. 9 juli 2003.10

aan de focusgroepen legden de verantwoordelijkheid van deze ontwikkelingen bijde federale en lokale bestuurders die hun eigen niet-geïntegreerde beleid voorranggeven op een meer geïntegreerde benadering. Door hun dominante positie zijn erweinig mogelijkheden om iets tegen dit uithollingsproces te beginnen.Sommigen durven zelfs stellen dat bepaalde zaken zoals overlast de politie nietinteresseert en aanstuurt op het enkel nog afhandelen van de criminaliteit. Door deinschakeling van de nieuwe beroepen wordt m.a.w. de weg vrijgemaakt voor depolitie om zich terug te trekken in haar criminaliteitsbestrijdende taak.Er is in bepaalde gemeenten sprake van overlap en overname van taken. Maar inheel wat andere wordt een andere weg gezocht. Men werkt er nauw samen elkvanuit de eigen doelstellingen en mogelijkheden.SamenwerkingSamenwerking tussen nieuwe functies en de politie is vaak afhankelijk van de‘goodwill’ en mentaliteit van een korps. Maar men zal dus samenwerken en nietzozeer tegenwerken. Toch werd in dit verband het lokale bestuur aangespoord tothet maken van duidelijke taakomschrijvingen; ‘de politie is genoodzaakt dit te doenen de gemeente dit...’. Op die manier weet men niet alleen wat men kan verwachtenvan elkaar maar kan men zich beter afstemmen op elkaar. Wederzijds respecten erkenning is essentieel om een positieve relatie te bewerkstelligen.Deze veiligheidsfuncties geven aan dat deze contacten goed verlopen. De contactenhebben voornamelijk betrekking op overleg probleemstelling, overleg aanpakproblemen, gemeenschappelijke terreinactie en informatie aan de politie.Er is dus een nauwe samenwerking met de politie, echter is deze niet altijd voldoendeomkaderd. De politiek speelt hierbij een belangrijke rol, dit in de ene stadal wat meer dan in de andere. In hoeverre deze samenwerking een overnamebetekent, is allesbehalve duidelijk, toch zien we een verschuivingtendens waar weniet om heen kunnen. Of het nu samenwerken, tegenwerken of overlappen betreft,het is een feit dat er van de politie heel veel verwacht wordt. De politie heeft perdefinitie ‘alles’ tot zijn taak. Dit maakt het er voor hen niet bepaald makkelijker op.Ook van de stadswacht wordt heel veel verwacht, als men de rondzendbrief van19 maart 2003 doorneemt. Echter staat nergens vermeld dat deze de taken van depolitie mag overnemen.11

Er wordt op het lokale niveau ook wel eens samengewerkt met de private bewaking.Dit is voor het schoonmaken van de stad in het kader van het overlastbeleidof voor het bekijken van geregistreerde camerabeelden. De samenwerking brengtals nadeel met zich mee dat men het contract (afgesloten tussen de firma en destad) niet kan bijsturen.3.2. Brussel-Hoofdstad & WalloniëDe nieuwe beroepenMeer in detail hebben wij ons gericht op het echte doel van dit onderzoek: de veldfunctiesen met name de ‘nieuwe beroepen’, buurtfiguren die op lokaal en microlokaalniveau zorgen voor het toezicht en die contacten leggen met de bevolking opopenbare of voor het publiek toegankelijke plaatsen. Door een uniform te dragenzijn zij zeer zichtbaar.Opnieuw wordt massaal vastgesteld dat bijna alle nieuwe beroepen werden gecreeerdin het kader van de veiligheidscontracten. Als wij verwijzen naar de taak diedoor deze actoren wordt uitgevoerd, dan gaat het om het beveiligen van een plaatsdoor een zichtbare aanwezigheid. Soms wordt hen een bijkomende taak toegekendom te informeren, te helpen, te assisteren. De plaats waar zij deze taak uitvoeren isdikwijls een precieze, afgebakende plaats zoals bijvoorbeeld de wijk, een blok huizen,het park, de schoolomgeving, het openbaar vervoer, enz. Zij pakken fenomenenaan zoals verkeersveiligheid, diefstal, vandalisme, vernieling van de omgevingof van gemeentelijke infrastructuren. Onder hen bevinden zich de stadswachten, deparkwachters of bewakers van openbare plaatsen, de opzichters openbaar vervoer,de gemachtigde opzichters, enz.Overlappingen?In de gemeenten waar er meerdere ‘nieuwe beroepen’ zijn die aan elkaar grenzen,hebben zij opdrachten die inhoudelijk gezien elkaar vaak overlappen. Deze overlappingkan worden gerechtvaardigd door de kleine omvang van het dispositief endoor het beperkt aantal actoren of omwille van het gemakkelijker coördineren vandeze dispositieven. Dit kan ook worden verklaard door het feit dat, in de loop dertijd, er later nieuwe beroepen bijkwamen terwijl er al andere waren in de gemeente.In dit kader, als er complementariteit is, dan is dat geen complementariteitvan de taken, maar meer een complementariteit die gepaard gaat met het feit dat12

de nieuwe beroepen hun opdrachten uitvoeren op verschillende plaatsen en/of opverschillende uren. Er is dus sprake van een tijdruimtelijke differentiatie, eerder daneen differentiatie van taken tussen de nieuwe functies.Wat de politie betreft, gaat het over een heel andere vaststelling, was het niet omdater hierbij andere elementen meespelen. In het kader van de wil om projectenvan community policing te ontwikkelen, ging men er ook prat op om het politieambtuit te breiden naar zogenaamde regulerende opdrachten. Deze uitbreidingzal onder andere een overdracht tot resultaat hebben naar andere tussenkomendetaken die niet meer als absoluut noodzakelijk worden geacht voor het ‘echte’ politiewerk.Deze overdracht zal vooral van toepassing zijn op de administratieve takendie het voorwerp zullen uitmaken van transacties tussen het gemeentebestuur ende politie of zullen worden toevertrouwd aan burgers die hiervoor worden ingezet.Maar bij deze verschuiving zijn nog andere taken betrokken, taken die meer voortvloeienuit nadere regels voor de uitoefening van het politieambt. Het gaat voornamelijkom opdrachten van voetpatrouille en wijkgebonden basispolitiezorg. Dezetaken hebben eerst een verschuivingsproces gekend binnen de instelling naar dehulpagenten van politie, maar ook hierbuiten naar andere tussenkomende partijen,die geen politieagenten zijn maar dragers van een ‘uniform’, zoals de stadswachten.Het is bovendien interessant om vast te stellen dat, in bepaalde steden, hetaantal stadwachten dat van de hulpagenten overschrijdt.Ook al is er een tendens dat het toezicht op de openbare ruimte via wijkgebondenbasispolitiezorg meer en meer door niet-politionele instellingen wordt uitgevoerd,toch blijft de politie vandaag nog altijd verantwoordelijk voor het toezicht (inspecteursen hulpagenten van politie). Deze modaliteit van politiewerk maakt het voorde politiële instelling immers mogelijk om informatie te verzamelen in de wijkenen het imago ervan te verbeteren. Men kan dus niet echt spreken over complementariteitvan de functies tussen nieuwe uniformen en politieagenten. In bepaaldegevallen zijn er zelfs evidente overlappingen van taken.13

PartnerschapMen stelt evenwel vast dat er een wil bestaat – ook al heeft niet iedereen die – omdeze verschillende actoren in te zetten op verschillende plaatsen of op verschillendemomenten (zoals dat het geval is voor bepaalde nieuwe beroepen). Deze wilneemt soms de vorm aan van min of meer uitgebreide partnerschappen (vergaderingen,gezamenlijke projecten, enz.), maar kan ook de vorm aannemen vaneen ‘ontslag’ van de politieagenten die éénzijdig beslissen om niet meer te voette patrouilleren op de plaatsen die reeds door nieuwe beroepen worden ingenomen.Over het algemeen kan men dus besluiten dat, als er in bepaalde gevallengeen overlapping van taken is (omdat zij worden opgenomen op andere plaatsen,bijvoorbeeld), dit het geval is omdat de politiemannen meer gerichter en regelmatigerworden vervangen door stadswachten. Merken wij overigens op dat op éénuitzondering na, de taken die gezamenlijk worden opgenomen bijna onbestaandezijn (of anders in het kader van diverse festiviteiten). Zelfs in deze gevallen kan ergeen sprake zijn van complementariteit tussen de actoren, alleen maar in sommigegevallen van ‘plaatsvervanging’. Dat is trouwens één van de bekommernissen diesommige verantwoordelijken van de dispositieven uitspreken met het oog op hetontlasten van de politiemannen van de meest ‘ondankbare’ taken.Als er heden en over het algemeen een complementariteit bestaat tussen denieuwe beroepen en de politieagenten, dan is dat vooral omtrent taakverdeling envolgens het principe dat zegt dat ‘iedereen zijn werk doet’. De nieuwe beroepenzijn zich bewust van het feit dat zij de politie vervangen, ook al worden ze duidelijkminder geprofessionaliseerd (en erkend) dan de politie. Anderen zijn van meningdat het gaat om een kans om voor zichzelf een plaats, een beroep te creëren in deleegte die werd nagelaten door de terugtrekking van de politie op het terrein. Ookal wordt dit laatste punt betreurd (vermindering van de wijkgebonden basispolitiezorg),deze vorm van complementariteit wordt beschouwd als eerder positief enzelfs nuttig: als de politie de plaatsen (hot spot) waar de actoren in kwestie werken,vermijdt, dan is dat omdat deze actoren problematische situaties beter beheren.Doordat ze niet samensmelten met de politie, ontstaat er gemakkelijker een dialoogmet de bevolking.Verschuiving van de politietakenMaar naast complementariteitskwesties kan men zich vragen stellen over hetsoort opdrachten dat met deze bevoegdheidsverschuivingen wordt beoogd. Deoverdrachten hebben slechts uitzonderlijk betrekking op politietaken die statusver-14

hogend zijn en die over het algemeen binnen het politiemilieu blijven. Het zijn danook de taken die gerelateerd zijn aan het alledaagse politieambt die uit het politiekorpsvallen. Wat de modaliteiten van deze taken betreft (bemiddeling, preventie,regeling en afwezigheid van dwang), is er bovendien een gelijkheid tussen dediscours die de korpschefs houden over de wijkagenten, politieagenten aangewezenals speerpunten van de basispolitiezorg en de discours gehouden over denieuwe beroepen. Men stelt ook vast dat de domeinen waarvoor deze laatste verantwoordelijkzijn dezelfde zijn dan diegene die prioritair zouden moeten zijn voorde basispolitiezorg: verkeersveiligheid, milieu (met daaronder afval, vernielingen,vandalisme, grof huisvuil en de inrichting van de plaatsen door technische middelenof door bepaalde bevolkingsgroepen op deze plaatsen in te zetten), de socialesamenhang en de conflicten tussen personen (tussen individuen maar ook tussenindividuen en instellingen en tussen instellingen) en diefstalpreventie.Merken wij op dat meerdere verantwoordelijken van het dispositief eveneens depolitiehervorming hebben vermeld als zijnde deels verantwoordelijk voor deze situatie:niet alleen heeft ze, door de politie op zonaal vlak over te plaatsen, het gevolggehad om politiebeleid en lokaal veiligheidsbeleid op te splitsen, zij heeft ook voortalrijke problemen met het effectief binnen de politie gezorgd met als resultaat datbasispolitiezorg nog minder prioritair werd.15

4. De (de)professionalisering van de actorenen van de taken4.1. VlaanderenDe laatste onderzoeksvraag geformuleerd in dit onderzoek zag er als volgt uit:“Zijn de nieuwe beroepen geprofessionaliseerd? Wat zijn hun bevoegdheden, hununiform, wapens, middelen, opleiding en selectie,...?”De belangrijkste conclusies worden opgesomd:• In bepaalde periodes (bv. verkiezingen of politieke onrust) wordt gepeeldmet de taken van de veiligheidsberoepen: ze doen nog steeds hetzelfde maardie aspecten van hun taken die in de nieuwe beleidslijn passen wordenbenadrukt.• Nieuwe beroepen zijn een onderdeel van de lokale politiek. Dit is zichtbaar viade aanwerving en selectie, zo is er vaak geen examen voorzien wat tot eensterke politieke invloed zal leiden.• Nagenoeg alle functies worden omkaderd door een specifiek project of eenspecifieke dienst. 30 respondenten gaven aan dat er veranderingen optraden inde structuur.• Wat betreft de effectieven ingeschreven in het theoretische kader, ziet mendat deze meestal in de praktijk worden ingevuld. De financieringsstromenkomen in hoofdzaak van de gemeentelijke en in tweede instantie van de federaleoverheid.• Wanneer we het statuut bekijken zien we twee zaken. Ten eerste dragen er heelwat het statuut van bediende, dit zijn de coördinerende en ondersteunendefuncties. Ten tweede hebben vooral de stadswachten en de lijnspotters een activastatuut.De eerste categorie beschikt minstens over een diploma Hoger OnderwijsKorte Type en de tweede categorie over een diploma Hoger Secundair.Het contract betreft meestal een contract van onbepaalde duur en de anciënniteitis op zijn minst 1 jaar. Uit deze laatste gegevens kan men concluderen dat ersprake is van een zekere werkstabiliteit. Voor de stadswachten althans blijkt dezevaststelling te kloppen. Bij hen is er weinig of geen verloop. Dit kan interessantzijn voor de stabiliteit van de projecten; de andere kant van de medaille toontdat hierdoor een van de belangrijke doelen van het stadswachtproject, het zorgenvan een overgang naar de reguliere arbeidsmarkt, niet gerealiseerd wordt.16

• Er zijn een aantal criteria die gelden bij de selectie. Ten eerste blijkt leeftijd eenrol te spelen, dit voornamelijk bij de startbaner veiligheid woonomgeving, bij 3van de 6 stadswachten, bij de schoolbegeleider en bij de medewerker verkeersveiligheid.Wat betreft woonplaats zijn er maar drie respondenten die aangevendat dit als criterium geldt. Voor de overige selectiecriteria zijn de antwoordenverdeeld. Namelijk 26 van de 49 stellen dat opleiding een selectiecriterium is;bij een stadswachtcoördinator ziet men dat dit zeker en vast een rol speelt, dit integenstelling tot bij een stadswacht. 28 van de 49 zeggen dat taal een rol speelten dit betreft in hoofdzaak de eis van kennis van Nederlands en Frans. Voor dehelft van de functies worden er geen specifieke vereisten inzake ervaring vereist.Wel vinden 29 (van de 48 die een antwoord gaven) respondenten dat specifiekebekwaamheden een rol spelen. Voor de overgrote meerderheid worden geencriteria gesteld inzake nationaliteit. Hetzelfde geldt voor afkomst (origine) envoor persoonlijkheid. Voorkomen en administratieve criteria blijken dan welweer voor sommigen een rol te spelen.• De meerderheid krijgt een vorming nadat ze werden aangeworven. Deze vormingenvariëren van onderwerpen als de wegcode, verkeersveiligheid, milieutot het aanleren van sociale vaardigheden en assertiviteit.• De bevoegdheden die werden aangegeven zijn het doorgeven van informatieaan de gemeentelijke autoriteiten en het vaststellen van gemeentelijke of andereinbreuken.• Er werden heel wat taken opgegeven door de respondenten; we stellen eentoename vast van verschillende vormen van sociale controle en begeleiding.Uiteraard is het niet altijd duidelijk wat ‘toezicht’ of ‘het controleren van’ betekent.Wel staat vast dat de natuurlijke vormen van informele sociale controle enbegeleiding in de samenleving, uit handen wordt genomen van de burger ensteeds meer geformaliseerd wordt.• Diegenen die een uniform dragen zijn vooral veldwerkers. Een uniform benadruktde herkenbaarheid, zichtbaarheid en aanwezigheid. De coördinerende enondersteunende functies (bijvoorbeeld de stadswachtcoördinator) dragen geenuniform.• Nieuwe functies hebben het statuut van burger en beschikken dus niet over specialebevoegdheden om dwang uit te oefenen. Dit geldt niet voor de milieuambtenaardie PV’s kan opstellen.• Bij de uitoefening van hun functie beschikken de meeste respondenten overwerkingsmiddelen: in hoofdzaak een lokaal, een toilet, een verplaatsingsmiddel(meestal voertuig of fiets), bureaumateriaal, een GSM en een computer.17

Deze bevindingen roepen een beeld op van een weinig geprofessionaliseerdegroep mensen die instaan voor veiligheid. Dit geldt vooral voor de veldwerkerswaarvoor nauwelijks selectiecriteria worden gehanteerd, werken in tijdelijke terwerkstellingsprojectenen een zeer beperkte opleiding krijgen.De vraag stelt zich of deze veldfuncties dienen geprofessionaliseerd te worden.Bekijken we het stadswachtenproject dan kan men stellen dat dit als werkgelegenheidsprojectgeslaagd is. Dezelfde vaststelling kwam tevens naar voor in vorigonderzoeksrapport 3 , namelijk de hoge arbeidssatisfactie bij de stadswachten. Zijvoelen zich opnieuw geïntegreerd in de arbeidswereld en voelen zich opnieuwerkend. De verwachtingen ten aanzien van hen, zijn bijzonder hoog en zij dienenzich zeer flexibel op te stellen. Ondanks het feit dat de overgang naar de regulierearbeidsmarkt (wat de bedoeling is van dergelijke tewerkstellingsprojecten) nietwordt gerealiseerd beoordelen de respondenten het als een geslaagd tewerkstellingsproject.Men is anderzijds niet overtuigd van het slagen van de stadswachtenals een interessant antwoord op het ‘veiligheidsvraagstuk’. Het lijkt dan ooklogisch de stadswachten te professionaliseren om hun efficiëntie t.a.v. dit themate verhogen. Maar een verregaande professionalisering impliceert dat er meereisen worden gesteld aan de veiligheidsfunctie. De selectiecriteria worden hierdoorstrenger en hierdoor sluit men bepaalde bevolkingscategorieën uit. Veiligheid enwelzijn komen hier haaks op elkaar te staan.4.2. Brussel-Hoofdstad & WalloniëPolitie als (negatief) referentDe tweede stelling die het onderzoek aannam was dat deze overlapping nog verergerdwerd door de integratie van een bepaald aantal van deze nieuwe actoren inhet kader van het professioneel inschakelings- of wederinschakelingsbeleid, wat alsgevolg heeft dat er steeds meer onzekere professionele statuten ontstaan wat eendeprofessionalisering van deze taken met zich meebrengt.Deze deprofessionalisering van de taken moet worden geanalyseerd in vergelijkingmet de actor die de referentie blijft inzake openbare veiligheid, met name de3Hoste, J. & Enhus, E. (2004). Nieuwe beroepen in de veiligheid en de buurt- en informatienetwerken.Gent-Brussel: Ugent - VUB.18

politie. Ook al is het actieveld van de nieuwe beroepen immers theoretisch andersdan dat van de politie, toch is het de politie die voor hun opdrachten zal optredenals negatief referent. Dat is met name het geval in de deontologische charters ofde reglementen van inwendige orde, maar eveneens, in voorkomend geval, in deomzendbrieven die de dispositieven omkaderen en in de opleidingsprogramma’sdie deze actoren volgen.Men heeft dit genoeg onderlijnd in hun dagelijkse opdrachten, de overgrotemeerderheid van de nieuwe beroepen heeft geen enkele echte bevoegdheid buitenhet overmaken van informatie naar de politie of hun overheden. Bovendien zijnzij verantwoordelijk voor de taken van wijkgebonden basispolitiezorg, terwijl ze– integendeel – niet beschikken over het statuut, de opleiding en de selectiecriteriadie noodzakelijk worden geacht om de opdrachten van basispolitiezorg te kunnenverzekeren.Begin van specialisatie?Men dringt nochtans meer en meer aan op een wil om deze nieuwe beroepen teprofessionaliseren (door het uniform maken van de opleidingen, bijvoorbeeld)vertrekkende vanuit het principe dat veiligheid meer is dan een functie, het is eenberoep dat om specialisatie vraagt. Het typevoorbeeld is dat van de stadswachten,die veruit de meest talrijke zijn qua dispositieven en qua actoren. Deze professionaliseringwordt gesymboliseerd door de overgang van een PWA-statuut naar eenActiva-statuut waarbij hen een beter professioneel statuut wordt gegeven (arbeidsovereenkomst),een rechtstreekse aansluiting bij het gemeentepersoneel en eenverhoging van de prestatie-uren.De professionalisering kent ook de duidelijk getoonde wil om deze actoren aan tewijzen als ambtenaren die gemeentelijke administratieve inbreuken vaststellen(wet van 1999). In dit kader is het afstand doen van het PWA-statuut een noodzakelijke,maar ontoereikende voorwaarde, aangezien de wet bijkomende voorwaardenvoorziet opdat zij van deze bevoegdheid kunnen genieten. Het gaat om voorwaardendie gepaard gaan met het bezitten van een diploma en het volgen van een opleidingen die dus, in voorkomend geval, als gevolg hebben de professionaliseringvan de stadswachten nog te verhogen.Paradoxaal gezien zal de wijziging van het statuut van de stadswachten als gevolghebben dat de taakoverlappingen nog worden benadrukt. Enerzijds brengt de over-19

gang van de stadswachten van het PWA-statuut naar het Activa-statuut hen dichterbij de statuten van de andere beroepen, en dientengevolge bij diens profielen.Hierdoor wordt datgene uitgevlakt wat nog een substantieel verschil maakte tussendiverse soorten nieuwe beroepen (de PWA-stadswachten zijn heel dikwijls de minstbegunstigden van allemaal). Des te meer, zoals bepaalde coördinatoren het onderstrepen,zou deze professionalisering van de stadswachten gepaard moeten gaanmet het toekennen van minder vervelende en moeilijke taken of meer rekeningmoeten houden met de nieuwe kwaliteiten van dit dispositief. Anderzijds, indien deovergang gepaard gaat met de bevoegdheid om administratieve inbreuken vast testellen, is er veel kans toe dat de stadswachten (of andere nieuwe beroepen) er nogmeer toe worden gebracht om een andere taak, die vroeger door de politie werdopgenomen, uit te oefenen. Dit risico is des te groter daar de gedragingen die hetvoorwerp kunnen uitmaken van de administratieve sancties reeds heel weinig doorde politie werden vastgesteld of het voorwerp uitmaakten van een politionele ‘seponering’.Zelfs de wil om de stadswachten te professionaliseren zorgt er evenwelniet voor dat de afstand die er bestaat tussen de selectiecriteria, de opleiding, hetstatuut, de bevoegdheden en het salaris van een politieman, wordt gedicht.De gehele kwestie van professionalisering blijft gedomineerd door de wrijvingtussen het professionaliseren (om de beveiligingstaak ‘beter’ te verzekeren) of hethandhaven van een zekere deprofessionalisering om de doelstelling van professionelewederinschakeling na te streven en deze opdrachten te laten opnemen dooractoren die minder duur en flexibeler zijn. Het aanwerven van nieuwe beroepenmaakt het voor de gemeenten – en voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken –immers mogelijk om de politiemannen van bepaalde taken te ontlasten. Dit dispositiefmaakt het dus mogelijk om te besparen. Men kan overigens beschouwen datde professionalisering van de stadswachten een aanwijzing is voor de wil om dezenieuwe beroepen een blijvend karakter te geven en zelfs te institutionaliseren. Denkhierbij ook maar aan de professionalisering van de hulpagenten van politie in huntijd.20

5. Conclusie: vergelijking tussende drie Belgische gewestenDe institutionele verschillenEen vergelijking maken tussen de opvallende gelijkenissen of verschillen tussende gewesten is geen sinecure. Buiten minder duidelijk te omschrijven ‘cultureleverschillen’ tussen deze gewesten, is de institutionele situatie waarbinnen nieuweberoepen worden ontwikkeld, zeer verschillend. Deze ontwikkelingen spelen zichimmers af binnen de domeinen veiligheid, preventie, stedenbeleid, welzijnswerk,sociaal beleid, enz. die in de drie gewesten andere oriëntaties, klemtonen en gevoelighedenhebben. De nieuwe beroepen in veiligheid die we bestudeerden werdenoverwegend gecreëerd onder stimulans en in het kader van de veiligheids- enpreventiecontracten. Waar Vlaanderen niet bijdraagt aan deze contracten, is dit welhet geval voor Brussel en Wallonië. Vlaanderen tracht zich als gewest te profilerendoor vooral een eigen stedenbeleid uit te werken, terwijl de twee gewesten er meertoe worden gebracht om de federale financieringen te compenseren. In deze tweegewesten betreft het vooral een integratie tussen regionale en federale beleidslijnenop budgettair vlak en gaat deze niet noodzakelijkerwijs gepaard met eenvernieuwende impuls bij het bepalen van de krachtlijnen, noch in Wallonië.Het belang op lokaal vlakNaast het regionale niveau spelen nog twee andere niveaus een rol in de verscheidenheidtussen gewesten en binnen de gewesten. Enerzijds het feit dat degemeenten een grote rol spelen in de ontwikkeling van nieuwe functies, verhoogtde complexiteit van deze vergelijking omwille van de lokale bijzonderheden. Huninvloed varieert naar gelang de politieke situatie, de hotspots, de integratie van eenstad of van een gemeente in een één- of meergemeentezone en de urbanisatiegraad.Bovendien kunnen de situaties afwijken omwille van evoluties op een eerderbreed, maatschappelijk niveau over tendensen heen die de regionale en lokaleniveaus beïnvloeden.Een diversiteit aan nieuwe functiesEen vergelijking tussen de drie gewesten van de nieuwe functies gecreëerd oplokaal niveau, leidt tot de vaststelling dat er in Vlaanderen een veel grotere diversiteitaan benamingen en taken voorkomen dan in Brussel en Wallonië. Indien menbeschouwt dat deze diversiteit de weerspiegeling is van hun interpretatie van hetconcept ‘veiligheid’, dan blijkt een grotere dominantie van het thema veiligheid in21

Vlaanderen dan in Brussel en in Wallonië, ten koste van andere thema’s. De lijstmet de ‘Vlaamse’ functies hanteert een zeer brede definitie van veiligheid waardoorbemiddelaars, opbouwwerkers, badmeesters, klusjesmannen, en zelfs de gemeentelijkeadministratie, als een veiligheidsfunctie werden opgegeven. Dit wijst op eenmeer veralgemeend doordringen van het thema veiligheid in bepaalde gemeenten,ten nadele van andere sociale problemen.Vermelden wij nog een andere element dat de groei van nieuwe functies verklaart.Op een eerder instrumentele wijze gaat de creatie van een nieuwe functie gepaardmet de invoering van een groeiend aantal actoren. Het wordt dan nodig omeveneens coördinerende functies te creëren. Met andere woorden, de creatie vanbepaalde nieuwe beroepen en hun tewerkstelling creëert op haar beurt nieuwebehoeften van coördinatie, sturing en opleiding.Diversiteit in namen = diversiteit in takenpakketten?In beide landsgedeelten treffen we een grote diversiteit aan benamingen aan voorde functies. Bekijken we de takenpakketten dan blijkt dat een aantal dezelfde takenworden uitgevoerd onder een gelijke of andere naam. In een aantal gemeenten,die reeds lang een veiligheids- en preventiecontract hebben, bestaat de neigingom nieuwe namen bij een nieuw contract uit te denken om te laten merken dat hunaanpak vernieuwend is, zonder evenwel iets aan de logica van deze dispositievente wijzigen.Deze tendens om originele benamingen te creëren, als ‘vernieuwend’ element vanhet lokale veiligheidsbeleid, kan gedeeltelijk teruggevoerd worden naar de perverseeffecten van de overheidsfinanciering van projecten door deze supralokaleoverheden (contractualisering) en de verschillende geldstromen uit allerlei verschillendehoeken (grootstedenbeleid, veiligheids- en preventiecontracten, stedenbeleid,gemeente, beleid van professionele (weder)inschakeling, enz.).De nieuwe functies: wat is hun rol?De nieuwe functies worden voornamelijk gecreëerd voor het uitvoeren van toezichten voor het beveiligen van de openbare ruimte. Op de tweede plaats komen danallerlei functies die instaan voor management en coördinatie van de projecten. Detendens om eerst management en coördinerende functies in het leven te roepenbevat een achterliggende vooronderstelling. Men veronderstelt dat alle subsystemenin onze samenleving wel goed functioneren maar dat er afstemming of coör-22

dinatie ontbreekt. De werking van bepaalde subsystemen wordt dus niet in vraaggesteld. Deze manier van denken, sterk geïnspireerd op het steeds dominanterwordend managementdenken, heeft in se een zeer conservatieve component.Een vergelijking van de fenomenen waar de nieuwe functies op inwerken, leverteen verschil op tussen de gewesten. In Wallonië en Brussel treden ze voornamelijkop in de domeinen omgeving en verkeersveiligheid. In Vlaanderen is minderhomogeniteit te bemerken en wordt de rol van de actoren ruimer geïnterpreteerd.In een aantal gemeenten krijgen ze eerder de meer algemene rol ‘de ogen en deoren van de publieke overheid’ te zijn. Vanuit deze logica wordt ook eerder veronderstelddat het doorgeven van informatie over problemen en spanningen eenessentiële taak is van de nieuwe beroepen, zoals in Wallonië en in Brussel, maarook van de straathoekwerkers, zoals in Vlaanderen (wat helemaal niet het geval isin de twee andere gewesten, waar deze actoren in het bijzonder dikwijls weigerenom deze rol te vervullen).De relatie ‘nieuwe functie – politie’: terugtrekken,samenwerken of eilandpolitiek?Een vergelijking van de takenpakketten van de nieuwe functies met deze van de politietoont een overlap voor het toezicht op de openbare ruimte. Het feit dat zowelnieuwe beroepen als de politie op papier dezelfde taken doen, betekent echter nietautomatisch dat er een verschuiving van taken gedaan door de politie, optreedtnaar de nieuwe functies. Verder onderzoek wees uit dat in de drie gewesten dezelfdetendensen aanwezig zijn. Drie situaties zijn mogelijk: 1. de nieuwe functies en depolitie zijn tezamen op hetzelfde terrein en treden op volgens hun eigen logica enbevoegdheden, er is geen onderliggende afstemming; 2. dezelfde situatie als hiervoor,maar er worden minimale afspraken gemaakt om het optreden van iedereenwat te rationaliseren; of 3. taken zoals aanwezig zijn bij bijeenkomsten, evenementen,contacten met de bevolking, enz., worden door de politie doorgeschoven naarde stadswachten en bepaalde andere nieuwe actoren.Wij kunnen evenwel vaststellen dat, in een bepaald aantal gemeenten, de overlappingvan de taken of de vervanging van de politiemannen door nieuwe beroepen,kortweg de positie die de nieuwe functies innemen in het lokale beleid, hetspiegelbeeld is van de positie die de politie inneemt. Beide posities worden immersnegatief gedefinieerd: voor alles wat de politie niet meer doet of wenst te doenworden nieuwe functies in het leven geroepen.23

Bekijken we de opdrachten van de lokale politie en de beleidslijn om hun rol viaeen community policing aanpak in te vullen, dan maken we ons op basis van degegevens uit alle gewesten ernstig zorgen. De taken die door de nieuwe functiesworden vervuld zijn aanwezigheid op straat, controle, toezicht, contacten met deburgers, enz. Doordat het vooral deze taken zijn die de politie ‘afstoot’, vermindertzij haar mogelijkheden tot lokale verankering, contacten met de burgers, kennisover problemen en spanningen en informatievergaring.24

Nota’s25

Publicaties wetenschappelijk onderzoekVeiligheid en PreventieNummer 1: Jongeren en openbaar vervoerNummer 2: Gemeentelijke administratieve sanctiesNummer 3: De nieuwe functies inzake veiligheid26

InhoudstafelVoorwoord 51. Inleiding 62. De inventaris van de functies inzake veiligheid 73. De relaties met andere actoren 103.1. Vlaanderen 103.2. Brussel-Hoofdstad & Wallonië 124. De (de)professionalisering van de actoren en van de taken 164.1. Vlaanderen 164.2. Brussel-Hoofdstad & Wallonië 185. Conclusie: vergelijking tussen de drie Belgische gewesten 21Nota’s 25Inhoudstafel 2727

De laatste jaren is het aantal publieke veiligheidsfuncties enorm toegenomen.Met de bedoeling een betere inschatting te krijgen van deze functies, werdeen onderzoek opgestart in samenwerking met het centrum voor criminologischeonderzoek van de ULB en de groep ‘Sociale Veiligheidsanalyse’van de VUB en van de RUGent. Het onderzoek liep van eind december 2004tot november 2005.In de onderzoeksresultaten vindt u vooreerst een exhaustieve inventaris vande nieuwe functies binnen de sector van de publieke veiligheid. M.a.w. deprivate veiligheid werd niet in rekening genomen. In het bijzonder keek mennaar de nieuwe veldfuncties, met name de ‘nieuwe beroepen’. Daarnaastplaatste het team de verschillende functies in relatie tot de politie. Overlappingenwerden in kaart gebracht en dit voor het Waalse, Vlaamse en BrusselsHoofdstedelijk gewest.V.U.: Jérôme Glorie, Waterloolaan 76, 1000 Brussel - 2007Wenst u extra exemplaren van de brochure, dan kunt u deze bestellenper mail infodoc@ibz.fgov.be of fax 02/557.35.22.De brochure is ook beschikbaar op www.besafe.be(rubriek ‘Onze publicaties’)Algemene Directie Veiligheid en PreventieWaterloolaan 76 T 02 557 33 99 vps@ibz.fgov.be1000 Brussel F 02 557 33 67 www.besafe.be