Onderzoeksrapport Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen - Besafe

Onderzoeksrapport 

Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen 

Promotor: Prof. dr. Joëlle Rozie (Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Straf- en 

strafprocesrecht) 

Co-promotor: Prof. dr. Ingrid Opdebeek (Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Staatsen 

bestuursrecht) 

Onderzoeker: Emmanuelle De Bock (licentiaat in de rechten Universiteit Antwerpen)

Inhoudstafel: 

HOOFDSTUK I. INLEIDING EN AFBAKENING VAN HET 

ONDERZOEKSPROJECT ................................................................................................... 10 

1. Voorafgaande terminologische verduidelijking .............................................................. 10 

1.1 Bestuurlijke versus administratieve sanctie ................................................................... 10 

1.2 Strafrechtelijke sanctie ................................................................................................... 10 

1.3 Punitieve bestuurlijke sanctie......................................................................................... 11 

1.4 Schematisch overzicht.................................................................................................... 11 

2. Vaststelling: de opkomst van een “gewapend bestuur”.................................................. 12 

2.1 Opkomst van een “gewapend bestuur” .......................................................................... 12 

2.2 Verklaringen voor de opkomst van een “gewapend bestuur” ........................................ 12 

2.3 Afwezigheid van een algemene kaderwet voor bestuurlijke sancties............................ 14 

3. Afbakening van het onderzoeksproject............................................................................ 14 

3.1 Algemene projectomschrijving door de FOD Binnenlandse Zaken, algemene dienst 

veiligheids- en preventiebeleid (AD VPB) .......................................................................... 14 

3.2 Precisering van het onderzoeksproject: bestuurlijke sanctionering in het raam van het 

veiligheidsbeleid................................................................................................................... 15 

4. Probleemstelling aan de hand van een samenloopcasus................................................. 17 

4.1 Probleemstelling............................................................................................................. 17 

4.2 Samenloopcasus ............................................................................................................. 17 

4.3 Conclusie........................................................................................................................ 24 

5. Plan van het verdere onderzoek........................................................................................ 24 

HOOFDSTUK II. INVENTARIS VAN HANDHAVINGSINSTRUMENTEN: 

OVERZICHT VAN MAATREGELEN WAARVAN EEN BESTUUR GEBRUIK KAN 

MAKEN OM ZIJN VEILIGHEIDSBELEID TE ORGANISEREN ................................ 27 

1. Inleiding............................................................................................................................... 27 

2. Instrumenten met een primair handhavingsdoel ............................................................ 28 

2.1 Strafrechtelijke sanctie ................................................................................................... 28 

2

2.1.1 Definitie en toepassingsgebied............................................................................ 28 

a. Strafrechtelijke sanctie op basis van het organiek criterium ................................ 28 

b. Strafrechtelijke sanctie op basis van het inhoudelijk criterium............................ 29 

2.1.2 Kenmerken en doel van de strafrechtelijke sanctie............................................. 29 

2.1.3. Bevoegde instantie ............................................................................................. 30 

2.1.4 Types strafrechtelijke sancties ............................................................................ 30 

a. Politiestraf............................................................................................................. 30 

b. Correctionele straf................................................................................................ 30 

c. Criminele straf...................................................................................................... 30 

d. Alternatieve indelingen van de straffen ............................................................... 31 

2.1.5 Opleggen van een strafrechtelijke sanctie........................................................... 31 

2.1.6 Waarborgen bij het opleggen van een strafrechtelijke sanctie............................ 31 

2.1.7 Beroepsmogelijkheden........................................................................................ 32 

2.2 Bestuurlijke sanctie ........................................................................................................ 33 


2.2.2 Kenmerken en doel van de bestuurlijke sanctie.................................................. 33 

a. Kenmerken van de bestuurlijke sanctie................................................................ 33 

b. Doel van de bestuurlijke sanctie........................................................................... 34 

2.2.3 Bevoegde overheid.............................................................................................. 36 

a. Algemeen: de bevoegdheid van het bestuur tot het opleggen van bestuurlijke 

sancties ..................................................................................................................... 36 

b. Concreet: welk bestuur is bevoegd om welke sancties op te leggen.............. 39 

2.2.4 Types bestuurlijke sancties.................................................................................. 40 

a. Wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties (GAS-wet).......... 42 

a.1 Inleiding: algemene bestuurlijke politie ......................................................... 43 

a.2 GAS-Wet: een overzicht................................................................................ 43 

b. Wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden (Voetbalwet) ................... 46 

c. Wet tot regeling van de private en bijzondere veiligheid (Private veiligheidswet) 

.................................................................................................................................. 48 

d. Conclusie: types van bestuurlijke sancties in veiligheidsmateries....................... 51 

2.2.5 Opleggen van de bestuurlijke sanctie.................................................................. 51 

2.2.6 Waarborgen bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie................................. 53 


3. Instrumenten met een secundair handhavingsdoel......................................................... 54 

3.1 Belasting......................................................................................................................... 54 


3.1.2 Kenmerken en doel van de belasting................................................................... 57 

a. Kenmerken van de belasting ................................................................................ 57 

b. Doel van de belasting ........................................................................................... 58 

b.1 Financieel doel ............................................................................................... 58 

b.2 Ruimte voor andere doelen naast het financieel doel................................... 59 


3.1.4 Invordering van de belasting............................................................................... 63 

3.1.5 Waarborgen voor de belastingplichtige............................................................... 64 


a. Algemeen.............................................................................................................. 65 

b. Bezwaar tegen een belastingheffing op lokaal niveau ......................................... 65 

3.1.7 Toepassing: de combitaks ................................................................................... 66 

3

a. Definitie en toepassingsgebied............................................................................. 66 

b. Financiële vereiste van het belastingreglement.................................................. 69 

c. Verenigbaarheid met het Algemeen Reglement op de gerechtskosten in 

strafzaken................................................................................................................ 71 

d. Vrijstelling van de combitaks............................................................................... 72 

3.2 Retributie........................................................................................................................ 74 


3.2.2 Kenmerken en doel van de retributie .................................................................. 75 

a. Kenmerken van de retributie ................................................................................ 75 

b. Doel van de retributie........................................................................................... 77 


3.2.4 Invordering van de retributie............................................................................... 78 

3.2.5 Waarborgen voor de retributieplichtige .............................................................. 79 


3.2.7 Toepassing........................................................................................................... 79 

a. De combitaks ...................................................................................................... 79 

b. Parkeren................................................................................................................ 80 

3.3 Veiligheidsmaatregelen in het strafrecht........................................................................ 82 

3.4 Politiemaatregelen in het bestuursrecht.......................................................................... 83 


3.4.2 Kenmerken en doel van de politiemaatregel....................................................... 84 

3.4.3 Bestuurlijke sanctie versus politiemaatregel....................................................... 85 


3.4.5 Opleggen van de politiemaatregel....................................................................... 88 

3.4.6 Waarborgen bij het opleggen van politiemaatregelen......................................... 89 


3.5 Vordering tot schadeloosstelling.................................................................................... 89 


3.5.2 Kenmerken en doel van de schadevergoeding .................................................... 91 

3.5.3 Bevoegde instantie .............................................................................................. 92 

3.5.4 Innen van de schadevergoeding .......................................................................... 92 

3.5.5 Waarborgen voor de aansprakelijk gestelde persoon.......................................... 92 


4. Conclusies............................................................................................................................ 93 

5. Schematisch overzicht handhavingsinstrumenten .......................................................... 96 

HOOFDSTUK III. PUNITIEVE SANCTIES ................................................................... 100 

1. Inleiding............................................................................................................................. 100 

2. Bestuurlijke sanctie versus punitieve bestuurlijke sanctie........................................... 101 

3. Criteria ter beoordeling van het al dan niet punitieve karakter van de bestuurlijke 

sanctie .................................................................................................................................... 105 

3.1 Invulling door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ................................. 106 

3.1.1 Internrechtelijke kwalificatie............................................................................. 108 

4

3.1.2 Aard van de inbreuk .......................................................................................... 109 

3.1.3 Aard en mogelijke ernst van de sanctie............................................................. 111 

3.1.4 Alternatieve of cumulatieve toepassing van de kwalificatiecriteria.................. 111 

3.2 Invulling door de Belgische hoven en rechtbanken ..................................................... 114 

3.2.1 Arbitragehof ...................................................................................................... 114 

3.2.2 Hof van Cassatie................................................................................................ 116 

3.2.3 Raad van State................................................................................................... 118 

3.3 Conclusies .................................................................................................................... 119 

4. Belang en gevolgen van de kwalificatie van de bestuurlijke sanctie als strafrechtelijke 

sanctie .................................................................................................................................... 120 

4.1 Samenloop van sanctioneringsmechanismen............................................................... 121 

4.2 Rechtsbescherming....................................................................................................... 123 

4.2.1 Procedurele waarborgen bij het opleggen van de punitieve bestuurlijke sanctie 

.................................................................................................................................... 123 

4.2.2 Beroepsmogelijkheden (rechterlijke toetsing) .................................................. 125 

5. Onderzoek naar de al dan niet punitieve kwalificatie van de maatregelen opgenomen 

in de inventaris ..................................................................................................................... 126 

5.1 De bestuurlijke sanctie ................................................................................................. 127 

5.2 De belasting.................................................................................................................. 129 

5.3 De retributie.................................................................................................................. 131 

5.4 De politiemaatregelen .................................................................................................. 134 

6. Conclusies.......................................................................................................................... 136 

7. Schematisch overzicht...................................................................................................... 140 

HOOFDSTUK IV. SAMENLOOP VAN VERSCHILLENDE 

HANDHAVINGSINSTRUMENTEN................................................................................. 141 

1. Inleiding............................................................................................................................. 141 

2. Samenloop van kwalificaties: éénzelfde feit is zowel een inbreuk op wet A als op wet B 

................................................................................................................................................ 144 

2.1 Het non bis in idem-beginsel in strafzaken .................................................................. 144 

2.1.1 Bronnen van het non bis in idem-beginsel ........................................................ 144 

2.1.2 Begrip en toepassingsgebied van het non bis in idem-beginsel ........................ 146 

a. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van Belgische (strafrechtelijke) 

beslissingen ............................................................................................................ 147 

b. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) 

beslissingen ............................................................................................................ 148 

2.1.3 Analyse van de drie onderdelen van het non bis in idem beginsel.................... 149 

a. Bis....................................................................................................................... 149 

b. In idem................................................................................................................ 151 

5

.1. Eenzelfde feit naar Belgisch recht: invulling .............................................. 151 

b.2 Eenzelfde feit volgens het E.H.R.M.: invulling ........................................... 153 

c. Non ..................................................................................................................... 156 

2.1.4 Het non bis in idem-beginsel in het licht van de leer van de hoofdstraffen en de 

bijkomende straffen.................................................................................................... 157 

2.2 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een 

bestuurlijke sanctie met een al dan niet punitief karakter .................................................. 158 

2.2.1 Wettelijk cumulatieverbod ................................................................................ 159 

a. GAS-Wet ............................................................................................................ 160 

b. Voetbalwet ......................................................................................................... 162 

c. Private veiligheidswet ........................................................................................ 163 

d. Conclusies .......................................................................................................... 163 

2.2.2 Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie zonder 

punitief karakter ......................................................................................................... 164 

2.2.3 Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie 

.................................................................................................................................... 165 

a. De meerderheidsopvatting in de rechtspraak: de zwakke werking van het non bis 

in idem-beginsel ..................................................................................................... 166 

a.1 Geen cumulatieverbod van strafrechtelijke sancties met punitieve bestuurlijke 

sancties ............................................................................................................... 166 

a.2 De cumulatie heeft wel gevolgen op het vlak van de straftoemeting........... 168 

b. De minderheidsopvatting in de rechtspraak: de sterke werking van het non bis in 

idem beginsel.......................................................................................................... 169 

2.2.4 Conclusies ......................................................................................................... 172 

2.3 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van bestuurlijke sancties met een al dan 

niet punitief karakter .......................................................................................................... 174 

2.3.1 Twee of meer punitieve bestuurlijke sancties ................................................... 174 

2.3.2 Cumulatie van twee of meer louter bestuurlijke sancties.................................. 176 

2.3.3 Cumulatie van een louter bestuurlijke sanctie met een punitieve bestuurlijke 

sanctie......................................................................................................................... 177 

2.4 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een punitieve sanctie met een andere 

maatregel opgenomen in de inventaris............................................................................... 178 

3. Samenloop van verschillende inbreuken: verschillende feiten vormen verschillende 

inbreuken die kaderen binnen eenzelfde geheel of die elkaar opvolgen ......................... 180 

3.1 De meerdaadse en de verruimde eendaadse samenloop in strafzaken ......................... 180 

3.1.1 Meerdaadse samenloop ..................................................................................... 180 

3.1.2 Verruimde eendaadse samenloop...................................................................... 180 

3.2 Draagwijdte van artikel 65 Sw. in andere rechtstakken ............................................... 183 

3.3 Alternatieve benaderingswijze: rechtstakoverschrijdende beginselen toepasselijk op de 

straftoemeting..................................................................................................................... 185 

3.3.1 Gelijkheidsbeginsel ........................................................................................... 186 

3.3.2 Evenredigheidsbeginsel..................................................................................... 187 

4. Conclusies.......................................................................................................................... 188 

6

5. Schematisch overzicht van de samenloopproblematiek ............................................... 192 

6. Oplossing casus................................................................................................................. 193 

6.1. X kan strafrechtelijk worden gesanctioneerd.............................................................. 194 

6.2. X kan bestuurlijk worden gesanctioneerd door de Voetbalcel.................................... 195 

6.3. X kan worden gesanctioneerd met een gemeentelijke bestuurlijke sanctie ................ 198 

6. 4. X kan worden gevraagd een geldsom te betalen als belasting of retributie ............... 199 

V. BESTUURLIJKE SANCTIONERINGSMECHANISMEN IN NEDERLAND........ 200 

1. Inleiding............................................................................................................................. 200 

2. Inventaris van de handhavingsinstrumenten ................................................................ 201 

2.1. Reparatoire bestuurlijke sancties................................................................................. 201 

2.1.1. Bestuurlijke ophouding of detentie .................................................................. 202 

2.1.2. Sluiting van een pand of erf ingeval van ordeverstoring rond het pand of erf. 203 

2.1.3. Bestuursdwang/ Last onder dwangsom............................................................ 204 

2.1.4. Gebiedsaanwijzing ........................................................................................... 206 

2.2. Punitieve bestuurlijke sancties .................................................................................... 208 

2.2.1. Bestuurlijke transactie/Strafbeschikking.......................................................... 208 

2.2.2. Bestuurlijke boete............................................................................................. 210 

a. Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte ......................................... 210 

b. Bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen ..... 211 

2.3. Financiële instrumenten: belastingheffingen in het kader van de parkeerregulering.. 211 

3. Overkoepelende regeling m.b.t. de bestuurlijke boeten ............................................... 213 

3.1. De Algemene Wet Bestuursrecht – algemeen............................................................. 213 

3.2. Het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” naderbij bekeken214 

3.2.1. Afweging van bestuursrechtelijke versus strafrechtelijke handhaving ............ 214 

3.2.2. Het begrip bestuurlijke boete ........................................................................... 216 

4. Samenloop van verschillende handhavingsinstrumenten............................................. 218 

5. Nederland: een voorbeeld voor België.......................................................................... 222 

HOOFDSTUK VI. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.......................................... 225 

1. Juridische evoluties op het vlak van bestuurlijke sanctionering ................................. 225 

1.1. Vaststelling 1: Opkomst van een “gewapend bestuur” in diverse rechtsdomeinen via 

telkens aparte wetten .......................................................................................................... 225 

1.2. Vaststelling 2. : Ontstentenis van een algemene wet bestuurlijke sancties ondanks de 

opkomst van het gewapend bestuur ................................................................................... 226 

7

1.3. Vaststelling 3. : Vervaging van de begrippen strafrechtelijke versus bestuurlijke sanctie 

/ Vervaging van de grens strafrecht/bestuursrecht / Vervaging van de bestuurlijke en 

rechterlijke functie.............................................................................................................. 227 

2. Gevolgen van het ontbreken van een algemeen wettelijk kader.................................. 228 

2.1. Wildgroei van instrumenten met een primair of secundair handhavingsdoel............ 228 

2.2. Samenloopperikelen.................................................................................................... 231 

3. Aanbevelingen naar de wetgever .................................................................................... 233 

3.1. Waak over een zorgvuldige afweging tussen bestuurlijke versus strafrechtelijke 

handhaving of een combinatie van beide ........................................................................... 233 

3.2. Maak werk van een Algemene Wet Bestuurlijke Sancties ......................................... 235 

SELECTIEVE BIBLIOGRAFIE........................................................................................ 236 

BIJKOMEND BRONNENMATERIAAL ......................................................................... 247 

BIJLAGEN: 

- Belastingreglement Mechelen op het vervoer van personen met een politievoertuig 

- Retributiereglement Retributiereglement Mechelen inzake parkeren 

8

Hoofdstuk I. Inleiding en afbakening van het onderzoeksproject 

1. Voorafgaande terminologische verduidelijking 

In dit onderzoek, dat betrekking heeft op bestuurlijke sanctionering, staan begrippen zoals 

bestuurlijke sanctie (1.1.), strafrechtelijke sanctie (1.2.) en punitieve bestuurlijke sanctie (1.3.) 

centraal. Al deze begrippen zullen in de loop van het onderzoek nader worden gedefinieerd en 

verduidelijkt aan de hand van voorbeelden. Duidelijkheidshalve wordt hier echter reeds een 

korte verklaring van deze begrippen gegeven. 

1.1 Bestuurlijke versus administratieve sanctie 

Dit onderzoek heeft betrekking op bestuurlijke sanctioneringsmechanismen, waarvan de 

bestuurlijke sanctie het belangrijkste onderdeel is. 

Een bestuurlijke sanctie kan voorlopig kort worden omschreven als een sanctie opgelegd door 

een bestuur wegens een inbreuk op een publiekrechtelijk voorschrift. In vele normen en 

rechtsleer wordt deze sanctie omschreven als een “administratieve” sanctie. Administratieve 

sanctie en bestuurlijke sanctie zijn synoniemen, maar hier wordt systematisch de term 

bestuurlijke sanctie gebruikt. Dit past in de algemene tendens om begrippen zoals 

administratief recht, administratief toezicht, administratieve rechter, enz. te vervangen door 

bestuursrecht, bestuurlijk toezicht, bestuursrechter, enz. 

1.2 Strafrechtelijke sanctie 

De bestuurlijke sanctie moet fundamenteel worden onderscheiden van de strafrechtelijke 

sanctie, dit is een sanctie opgelegd door een strafrechter wegens een misdrijf. 

Eenzelfde feit kan aanleiding geven tot een bestuurlijke of een strafrechtelijke sanctie; soms 

kunnen beide zelfs worden gecombineerd. 

10

Het onderscheid tussen een bestuurlijke en een strafrechtelijke sanctie is vooral van organieke 

aard: de bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een bestuur; de strafrechtelijke sanctie door 

een (straf)rechter. 

1.3 Punitieve bestuurlijke sanctie 

Onder invloed van het Europese recht worden sommige bestuurlijke sancties, om inhoudelijke 

redenen, echter beschouwd als “strafrechtelijke sancties in de zin van het Europees Verdrag 

voor de Rechten van de Mens” (hierna: EVRM). Bijgevolg moeten bij het opleggen van deze 

bestuurlijke sancties in principe de strafrechtelijke waarborgen en rechten van de verdediging 

zoals omschreven in dit verdrag worden nageleefd. In dit geval wordt in dit onderzoek 

gesproken van punitieve bestuurlijke sancties. 

Een punitieve bestuurlijke sanctie is dus een synoniem voor een bestuurlijke sanctie met een 

“strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM” of een “repressief karakter in de zin 

van artikel 6 EVRM”. 

1.4 Schematisch overzicht 

De bestuurlijke sancties, de strafrechtelijke sancties en de punitieve bestuurlijke sancties 

kunnen als volgt in een vendiagram worden weergegeven: 

Bestuurlijke sancties 

Strafrechtelijke sancties 

Punitieve bestuurlijke sancties 

11

2. Vaststelling: de opkomst van een “gewapend bestuur” 

2.1 Opkomst van een “gewapend bestuur” 

De bestuurlijke sanctionering zit in de lift, vooral in het raam van het bestrijden van overlast 

en kleine criminaliteit. De wetgever verkiest vaker een bestuurlijk sanctioneringsmechanisme 

boven de klassieke strafrechtelijke rechtshandhaving en dit op allerlei domeinen. Bestuurlijke 

sancties zijn terug te vinden in het sociaal recht, het fiscaal recht, het bestuursrecht, het 

milieurecht, enz. Zodra de wetgever het opportuun acht de handhaving van bepaalde normen 

aan een bestuur toe te vertrouwen, wordt in de wetgeving een bestuurlijke sanctie 

ingeschreven. 

Het bestuur treedt dus steeds meer op de voorgrond als handhavende instantie en de 

bestuurlijke sanctie wordt als één van de instrumenten beschouwd om de effectieve werking 

en de naleving van het recht te verzekeren. De bestuurlijke rechtshandhaving wordt meer en 

meer als een doorsneetechniek gehanteerd en niet meer als een uitzonderingsregime. 1 Dit 

blijkt onder meer uit de invoering van de zogenaamde Voetbalwet, maar vooral de Wet 

Gemeentelijke Administratieve sancties. 2 3 De laatste jaren spreekt men dan ook terecht van 

een opkomst van een “gewapend bestuur”. 

2.2 Verklaringen voor de opkomst van een “gewapend bestuur” 

Verschillende factoren liggen aan de oorsprong van de opkomst van het “gewapend bestuur”. 

Door de hoge seponeringsgraad bij het parket worden heel wat inbreuken niet meer vervolgd. 4 

Zo ontstaat er een gevoel van straffeloosheid bij de daders en bij de slachtoffers. 5 Dit gevoel 

van straffeloosheid zou door de bestuurlijke sanctionering worden getemperd. 

1 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, Europeesrechtelijke 

eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen voor vereniging voor de vergelijkende 

studie van het recht van België en Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 553. 

2 Zie Hoofdstuk 2 voor een korte duiding van deze regelgeving. 

3 Ook op het domein van de ruimtelijke ordening, waar de sancties thans nog van strafrechtelijke aard zijn, 

wordt gepleit voor het invoeren van bestuurlijke sancties, minstens voor de lichte overtredingen (zie E. 

JANSSENS, “Twee jaar klachtenbehandeling over ruimtelijke ordening bij de Vlaamse Ombudsdienst”, TROS 

2006, (207), 220. 

4 Omzendbrief nr. COL 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 10 februari 

2006, http://www.vvsg.be/nl/veiligheid/gemeentelijke_administratieve_sancties.shtml, 6 (hierna omzendbrief nr. 

12

Indien er toch strafrechtelijk wordt opgetreden, volgt de sanctie vaak te laat na de feiten. De 

strafrechtelijke handhaving is traag ten gevolge van de gerechtelijke overbelasting. Hierdoor 

wordt het preventief en ontradend karakter van de bestraffing verzwakt en is het 

strafrechtelijk handhavingsapparaat niet effectief. Via bestuurlijke sanctionering kan er snel 

na de feiten een sanctie volgen. Door de bestuurlijke sanctionering wordt bij de parketten 

capaciteit vrij gemaakt voor de behandeling van zwaardere vormen van criminaliteit. 6 

Bovendien wordt het wenselijk geacht de minder ernstige gedragingen, die evenwel in het 

dagelijkse leven als bijzonder storend worden ervaren, niet langer strafrechtelijk af te 

handelen. 7 De omvang en de frequentie van bepaalde inbreuken rechtvaardigen eerder een 

bestuurlijke aanpak dan een strafrechtelijke. Zo is er bovendien een zekere samenhang tussen 

de gepleegde inbreuk en de gewenste sanctie. 8 

Kortom, in tegenstelling tot de klassieke strafrechtelijke rechtshandhaving, zou de 

bestuurlijke handhaving sneller, efficiënter, goedkoper en minder stigmatiserend zijn. Deze 

factoren zijn vrij gekend en in mindere of meerdere mate terecht. 9 

COL 1/2006) en Ministeriële omzendbrief OOP 30bis betreffende de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 

tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 

1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet en van 17 juni tot wijziging van de Nieuwe 

Gemeentewet, B.S. 20 januari 2005, punt 3 (hierna omzendbrief nr. OOP 30bis). Wel moet worden opgemerkt 

dat over deze hoge seponeringsgraad nooit harde cijfers werden voorgelegd waaruit zou blijken dat er 

hoofdzakelijk omwille van opportuniteitsredenen wordt geseponeerd. Meer nog, het overgrote deel van de zaken 

wordt geseponeerd omdat de dader onbekend is. F. Schuermans nuanceert in die zin de kritiek op het 

strafrechtelijk handhavingssysteem. Zie in dit verband F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve 

sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS (ed.), 

Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van 

overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 55. Voor 

cijfergegevens i.v.m. seponering zie brochure “Justitie in cijfers” van de FOD Justitie. 

5 Ministeriële omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de Wet van 13 mei 1999 

betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 23 mei 2001, punt B.1, Algemeen, 

1 ste alinea (hierna omzendbrief nr. OOP 30); F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en 

gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 24. 

6 Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl. 

St. Senaat, 1998-1999, nr 1-326/9; Zie ook A. DE NAUW, “L’évolution législative vers un système punitif 

administratif”, Rev.dr.pén. 1989, 363; A. DE NAUW, Les métamorphoses administratives du droit pénal de 

l’entreprise, Gent, Mys en Breesch, 1994, 7-43. Dit standpunt werd tevens verwoord door de minister van 

Grootstedenbeleid. Zie in dit verband Parl. St. Kamer 2003-04, nr. 837/4, 3 en 10. Of de ontlasting van het 

parket een gevolg is van de bestuurlijke sanctionering wordt echter in vraag gesteld. Zie in dit verband F. 

SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van 

bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS in M. SANTENS (ed.), o.c., 55; T. VANDER BEKEN, 

“Administratieve afhandeling, Anders en beter”, in X., Update in de criminologie (Gandaius 2), Mechelen, 

Kluwer, 119-136. 

7 Omzendbrief nr. COL 1/2006, 7 en omzendbrief nr. OOP 30bis, punt 3. 

8 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c. , 3. 

9 Deze factoren werden reeds beschreven. Zie onder andere E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. 

BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c. , 53, voetnoot 2; T. VANDERBEKEN, “Administratieve 

afhandeling, Anders en beter”, in X., Update in de criminologie (Gandaius 2), Mechelen, Kluwer, 119-136. 

13

2.3 Afwezigheid van een algemene kaderwet voor bestuurlijke sancties 

Een eerste belangrijke vaststelling is dat, ondanks het toenemend belang van de bestuurlijke 

sanctionering, een algemene kaderwet ontbreekt. 10 Op dit moment is er een lappendeken van 

regels met betrekking tot de bestuurlijke sancties. Men is genoodzaakt de wetgeving over het 

specifieke rechtsdomein onder de loep te nemen om de contouren van de bestuurlijke sanctie 

te begrijpen. Ingeval van een lacune in de wetgeving, zal de rechtspraak trachten een gepast 

antwoord te bieden. Deze rechtspraak is niet steeds eenduidig. Vanuit de rechtsleer wordt dan 

ook herhaaldelijk opgeroepen om een coherente regeling uit te werken voor de bestuurlijke 

sanctie s. 11 Het zou wenselijk zijn de essentiële kenmerken van deze rechtsfiguur op te nemen 

in een kaderwet bestuurlijke sancties. 12 e volgende omschrijving: 

3. Afbakening van het onderzoeksproject 

3.1 Algemene projectomschrijving door de FOD Binnenlandse Zaken, algemene 

dienst veiligheids- en preventiebeleid (AD VPB) 

De algemene dienst veiligheids- en preventiebeleid van de FOD Binnenlandse Zaken 

lanceerde in juni 2006 een oproep met d 

“Onderzoeksthema administratieve sanctioneringsmechanismen: 

Dit onderzoek wordt in eerste instantie gekenmerkt door een juridisch-technische aanpak. De 

opdrachtgever moet namelijk een duidelijk beeld krijgen over de juridische stand van zaken 

wat de verschillende administratieve sanctioneringsystemen betreft die momenteel van 

10 J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321-336. Het Comité voor Ministers 

van de Raad van Europa heeft evenwel reeds op 13 februari 1991 een aanbeveling aangenomen betreffende de 

bestuurlijke sancties. Zie Recommendation No. 8 (91) 1 of the Committee of Ministers on administrative 

sanctions, 13 februari 1991. (te vinden op www.coe.int). 

11 A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber 

Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 418-421; A. DE NAUW, “L'évolution législative vers 

un système punitif administratif”, Rev. dr. pén. 1989, 380-387; J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve 

sancties”, R.W. 2005-2006, 321; R. TROOSTENS, “Administratieve en strafrechtelijke handhaving: 

concurrenten of complementen”, in X., Liber Amicorum Jos Troostens, Brugge, die Keure, 2000, 121-125; J. 

VERVAELE, “Straffen zonder strafrecht: punitieve sancties en algemene rechtsbeginselen”, Panopticon 1996, 

311-312. 

12 J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321. In Nederland is reeds werk 

gemaakt van een overkoepelende regeling met betrekking tot de bestuurlijke boeten. Zie infra, Hoofdstuk V. 

14

toepassing zijn. Hierbij kan uiteraard gedacht worden aan de gemeentelijke bestuurlijke 

sancties, maar de FOD Binnenlandse Zaken is voornamelijk geïnteresseerd in de heffingen, 

retributies en eventueel andere sanctioneringsmogelijkheden die eveneens kunnen worden 

toegepast vanuit een punitieve invalshoek. Hierbij moeten onder meer de juridische 

kenmerken van de verschillende sancties en hun toepassingsgebied worden omschreven. 

In tweede instantie moet in dit onderzoek de tendens van de laatste jaren onder de loep 

worden genomen waaruit blijkt dat men afstapt van de traditionele strafrechtelijke 

bestraffingsmogelijkheden en meer en meer sancties gaat opleggen die bestuurlijk van aard 

zijn. Het is hierbij de bedoeling dat de maatschappelijke evolutie inzake sanctionering in 

kaart wordt gebracht en dat de verwachte ontwikkelingen hierin worden onderzocht en 

toegelicht.” 13 

3.2 Precisering van het onderzoeksproject: bestuurlijke sanctionering in het raam 

van het veiligheidsbeleid 

Het onderzoeksproject werd in onderling overleg met de AD VPB verfijnd. Bovenstaande 

projectomschrijving wekt immers de indruk dat alle bestaande bestuurlijke sancties in kaart 

moeten worden gebracht. Bestuurlijke sancties zijn echter terug te vinden in verschillende 

domeinen van het recht, gaande van de sociale tot de financiële sector. Bepaalde bronnen 

spreken van bijna 200 verschillende ‘soorten’ bestuurlijke sancties. 14 Alleen al het in kaart 

brengen van al deze bestuurlijke sancties zou heel wat tijd vergen, terwijl het ‘in kaart 

brengen van’ niet de kern van het onderzoek vormt. Daarom wordt hier de nadruk gelegd op 

de bestuurlijke sanctionering binnen het bevoegdheidsdomeinen van de AD VPB van de FOD 

Binnenlandse Zaken, met name het veiligheidsbeleid. 

De AD VPB wil dit onderzoek immers gebruiken in het kader van zijn adviserende taak 

inzake het veiligheidsbeleid. De AD VPB biedt namelijk de noodzakelijke ondersteuning om 

het juridische kader te schetsen waarin het handhavingsbeleid via bestuurlijke maatregelen op 

een wettige wijze kan worden georganiseerd. 

13 De projectomschrijving door AD VPB is terug te vinden in de oproep tot het indienen van projectvoorstellen 

inzake het onderzoeksprogramma ‘politie en veiligheid’ van 2006. Zie bijlage I. 

14 In België werd er in tegenstelling tot in Nederland nog geen inventaris opgemaakt van (alle mogelijke 

varianten van) de bestuurlijke sanctie. In 2005 heeft de Nederlandse wetgever deze inventarisering wel gemaakt 

en is men tot de vaststelling gekomen dat in ongeveer 60 wetten de rechtsfiguur van de bestuurlijke boete als 

afdoeningsvorm is opgenomen. 

15

Bovendien ligt het accent van deze studie op het lokale niveau. Het is immers op gemeentelijk 

niveau dat er een groeiende bestuurlijke aanpak is in die materies binnen het interesseveld van 

de AD VPB. Er bestaat een grote diversiteit aan maatregelen waarvan een bestuur gebruik kan 

maken om zijn handhavingsbeleid uit te stippelen. Voornamelijk op het vlak van de 

overlastbestrijding worden er originele concepten uitgedacht, zoals bijvoorbeeld de 

combitaks. 15 Niet verwonderlijk dat er in de rechtsleer wordt gesproken over een 

“instrumentencocktail”. 16 Toch komen ook federale bestuurlijke sanctioneringsmechanismen 

aan bod, zeker wanneer deze federale aanpak het lokale veiligheidsbeleid doorkruist. Dit is 

onder meer het geval voor de bestuurlijke aanpak van voetbalgerelateerd geweld in en rond 

het stadion. 

Het onderzoeksproject wordt bijgevolg afgebakend tot die bestuurlijke 

handhavingsmechanismen die besturen hanteren in het raam van de opdracht de veiligheid en 

de openbare orde te waarborgen. Bijgevolg wordt onderzocht hoe besturen hun 

handhavingsbeleid inzake veiligheid uitstippelen naast de traditionele strafrechtelijke 

handhaving. 

Op uitdrukkelijk verzoek van de AD VPB wordt geen omstandige beschrijving gegeven van 

de Wet Gemeentelijke Sancties (hierna: GAS-WET), gelet op het feit dat er hierover reeds 

bijzonder veel werd gepubliceerd. 

Op verzoek van de AD VPB wordt wél bijzondere aandacht besteed aan de 

samenloopproblematiek: kunnen strafrechtelijke en bestuurlijke sancties en andere 

maatregelen worden gecombineerd voor dezelfde feiten Kan één feit met diverse sancties 

en/of maatregelen worden beteugeld Deze probleemstelling wordt praktisch toegelicht via 

een fictieve samenloopcasus. 

15 De combitaks wordt ook al eens aangeduid met de term “overlasttaks”. In dit onderzoeksproject wordt echter 

de term “combitaks” geprefereerd, omdat deze term de lading van de maatregel beter dekt. Er zijn hiervoor twee 

redenen. Allereerst moet worden opgemerkt dat de combitaks een belasting is voor het vervoer met een 

politievoertuig. Dit vervoer heeft echter niet altijd plaats ten gevolge van overlast waardoor de term overlasttaks 

niet geheel correct is. Een tweede reden ligt hem in het feit dat wanneer personen met de politiewagen worden 

vervoerd er per definitie een einde is gekomen aan de overlast. Ook deze reden toont aan waarom de term 

overlasttaks niet gepast is. 

16 C.M. BILLIET, “Het gemeentelijk instrumentarium ter bestrijding van de openbare overlast: duiding van een 

cocktail”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 89. 

16

4. Probleemstelling aan de hand van een samenloopcasus 

4.1 Probleemstelling 

Met de invoering van bestuurlijke handhavingsmechanismen kan een persoon naast de 

traditionele strafrechtelijke weg ook bestuurlijk worden gesanctioneerd. De handhaving kan in 

deze hypothese complexe vormen aannemen. Eén persoon kan diverse feiten plegen die elk 

afzonderlijk kunnen worden gesanctioneerd of een persoon kan één feit plegen dat onder 

verschillende wettelijke grondslagen kan worden gebracht. De strafrechtelijke en de 

bestuurlijke handhaving kunnen elkaar doorkruisen en samenlopen. Los hiervan is het 

mogelijk dat er naast de strafrechtelijke en de bestuurlijke handhaving een bijkomende vorm 

van handhaving binnen eenzelfde casus voorkomt. Eenzelfde persoon kan bijvoorbeeld naast 

de bestuurlijke geldboete ook een belasting verschuldigd zijn. Zo ontstaat er soms een 

onoverzichtelijk geheel van mogelijke maatregelen en sancties. Deze probleemstelling kan 

aan de hand van een illustratie worden verduidelijkt. 

17 

4.2 Samenloopcasus 

Stel dat X met zijn wagen naar stad Y rijdt. Vanavond speelt de voetbalclub van stad Y 

immers de laatste wedstrijd in de eerste klasse competitie en het belooft een spannende match 

te worden. X parkeert zijn wagen in de binnenstad en vertrekt met een groep supporters in een 

supportersbusje naar het stadion. Tijdens de wedstrijd laaien de gemoederen hoog op en de 

supportersloge van X laat van zich horen, maar niet van zijn fraaiste kant. Samen met de 

andere supporters verstoort X de voetbalwedstrijd door andere supporters uit te dagen en met 

hen op de vuist te gaan. Gelukkig loopt de wedstrijd ten einde en verlaat iedereen het stadion. 

De supportersclub van X is echter diep teleurgesteld met de 0-1 nederlaag. De scheidsrechter 

had immers die ene penalty moeten fluiten… Om de domper te verwerken, koopt X een aantal 

blikjes bier in de nabijgelegen nachtwinkel. De anderen volgen zijn voorbeeld en bedrinken 

de nederlaag. X lanceert het voorstel om tegen enkele auto’s te plassen. Vervolgens gooien ze 

de lege blikjes bier in de berm en gaan op stap. Vlakbij het stadion botsen ze echter op een 

juichende supportersclub van de tegenstander. De gevolgen laten zich raden. Na wat uitdagen 

17 Met dank aan G. Geudens voor zijn kritische opmerkingen bij het opstellen van deze casus. 

17

laaien de gemoederen opnieuw hoog op. Luide scheldpartijen, geroep, geduw en getrek, alles 

om de andere supporters op te jutten. Lege (en soms volle) blikjes bier worden in het rond 

gegooid. X gaat zelfs een stapje verder, breekt de omheining van het plaatselijk parkje af en 

gooit met verschillende onderdelen van de afsluiting naar de overkant van de straat. Een raam 

wordt aan diggelen gegooid. Door het vele kabaal wordt de politie gealarmeerd. Als blijkt dat 

de politie X en zijn kompanen naar het politiecommissariaat willen overbrengen, verzet X 

zich tegen deze actie. Tevergeefs, zo blijkt, want X wordt samen met zijn kompanen 

overgebracht naar het commissariaat en kan pas de volgende ochtend terug naar huis. Bleek 

dat X reeds een stadionverbod had opgelopen en die avond eigenlijk niet in of in de buurt van 

het stadion mocht zijn. 

Indien we deze casus van naderbij bekijken, blijkt dat X diverse normen met de voeten heeft 

getreden. Zonder in detail in te gaan op de wettelijke bepalingen die hier van toepassing zijn, 

wordt een chronologisch overzicht gegeven van de mogelijke sancties/maatregelen 

toepasselijk op X: 

* Het gedrag van X in het stadion: 

(1) Eenieder die, alleen of in groep, in het stadion aanzet tot slagen en verwondingen, 

haat of woede ten opzichte van een of meerdere personen, kan één of meer sancties oplopen. 

Concreet kan X een bestuurlijke geldboete krijgen van 250 euro tot 5.000 euro, eventueel in 

combinatie met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. 

Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een 

duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. De minimumgrens van de bestuurlijke 

geldboete wordt opgetrokken naar 500 euro, en van het bestuurlijk stadionverbod naar één 

jaar, in geval de gedraging gericht is tegen een of meer stewards, de 

veiligheidsverantwoordelijke of één of meer leden van de hulpdiensten. Indien de gedraging 

gericht is tegen één of meerdere rivaliserende toeschouwers en door de organisator geen 

supportersscheiding in plaats werd gesteld, is er een minimum bestuurlijke geldboete van 500 

euro en een bestuurlijk stadionverbod van 9 maanden vooropgesteld. Indien er een 

stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk 

verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een 

voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale 

klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, 

18

of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die 

gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. 18 

(2) Anderzijds worden slagen en verwondingen ook strafrechtelijk gehandhaafd. X 

kan bijgevolg voor de inbreuken op het Strafwetboek een strafrechtelijke sanctie krijgen. 19 In 

geval van een veroordeling voor een misdrijf begaan omwille van en ter gelegenheid van de 

organisatie van een voetbalwedstrijd, kan door de strafrechter eventueel een gerechtelijk 

stadionverbod voor een duur van drie maanden tot tien jaar worden uitgesproken. Het 

gerechtelijk stadionverbod wordt dan opgelegd als bijkomende straf. 20 

(3) De feiten zoals beschreven in de casus vallen ook onder de strafbaarstelling van 

beledigingen (verbaal geweld). 21 Concreet kan X voor deze beledigingen een gevangenisstraf 

krijgen van 8 dagen tot en met één jaar, eventueel in combinatie met een geldboete van 26 tot 

en met 200 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 22 ). 23 

* Wildplassen: 

Het is verboden te urineren in de openbare ruimte en X kan hiervoor een bestuurlijke boete 

van maximum 250 euro krijgen. 24 

* Het achterlaten van blikjes bier in de berm: 

Het is verboden de openbare ruimte te bevuilen op gelijk welke manier (zoals o.a. het 

weggooien van verpakkingen van snoep, snacks, sigaretten). X kan voor dit sluikstorten een 

bestuurlijke boete van maximum 250 euro krijgen. 25 

18 

Artikel 23 in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Wet 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij 

voetbalwedstrijden, B.S. 3 februari 1999 zoals gewijzigd door de Wet van 25 april 2007 houdende diverse 

bepalingen, B.S. 8 mei 2007 (hierna Voetbalwet). 

19 Deze strafbepalingen staan in afdeling II van hoofdstuk I van Titel VIII van het Strafwetboek (opzettelijk 

doden, niet doodslag genoemd, en opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel). 

20 Artikel 41 Voetbalwet. 

21 Artikel 448 Sw 

22 Deze opdeciemen bedragen thans 45, wat een vermenigvuldigingscoëfficiënt van 5,5 impliceert. 

23 Artikel 444 en 448 Sw. Deze misdrijven betreffen wel klachtmisdrijven, zodat deze niet kunnen worden 

vervolgd dan op klacht van de persoon die beweert beledigd te zijn (art. 450 Sw.). 

24 Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling 

in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Turnhout: zie 

http://www.turnhout.be/2006/index.phppageid=1304&site=1 (Artikel 11 van Hoofdstuk XIII Diverse vormen 

van overlast. 


in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Antwerpen: zie www.antwerpen.be Algemene site > 

Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (hoofdstuk II openbare netheid en 

gezondheid in combinatie mat artikel 331). 

19

* Het gedrag van X rond het stadion: 

(1) Eenieder die zich alleen of in groep in de perimeter bevindt omwille van en ter 

gelegenheid van een voetbalwedstrijd en aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede 

ten opzichte van een of meerdere personen kan één of meer sancties oplopen. Concreet kan 

aan X een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in 


Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een 

duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of 

meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het 

grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een 

club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd 

waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of 

Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk 

stadionverbod. 26 

(2) Anderzijds worden slagen en verwondingen ook strafrechtelijk gehandhaafd. X kan 

voor de inbreuken op het Strafwetboek een strafrechtelijke sanctie krijgen. 27 In geval van een 

veroordeling voor een misdrijf begaan rond een stadion, kan door de strafrechter eventueel 

een gerechtelijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot tien jaar worden 

uitgesproken. Het gerechtelijk stadionverbod wordt dan opgelegd als bijkomende straf. 28 

* Het afbreken van de plaatselijke afsluiting: 

(1) Zij die stedelijke of landelijke afsluitingen, uit welke materialen ook gemaakt, 

opzettelijk beschadigen kunnen een strafrechtelijke geldboete van 15 tot 25 euro 

(vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 29 ) en/of een gevangenisstraf van één dag 

tot zeven dagen oplopen. 30 

(2) Dit gedrag kan echter ook aanleiding geven tot het opleggen van een bestuurlijke 

geldboete van maximum 250 euro. 31 

26 Artikel 23bis in combinatie met artikel 24, 24ter en 24quater Voetbalwet. 

27 Deze strafbepalingen staan in afdeling II van hoofdstuk I van Titel VIII van het Strafwetboek (opzettelijk 

doden, niet doodslag genoemd, en opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel). 



30 Artikel 563, 2° Strafwetboek. 



Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (artikel 330). 

20

(3) Het afbreken van de plaatselijke afsluiting kan echter ook worden beschouwd als 

het aanzetten tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer 

personen die zich bevinden in of buiten de perimeter. Eenieder die zich in de perimeter 

bevindt, alleen of in groep, omwille van en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd, en 

aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen zich 

bevindend in of buiten de perimeter, kan één of meer sancties oplopen. Concreet kan aan X 

een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in 


Een bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor 

een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar 

of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om 

het grondgebied te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan 

een club van de eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd 




* Het gooien van de onderdelen van de afsluiting: 

(1) Eenieder die zich bevindt in de perimeter omwille van en ter gelegenheid van een 

voetbalwedstrijd en die zonder gerechtvaardigde reden één of meer voorwerpen gooit of 

schiet naar een roerend goed, een onroerend goed of één of meer personen, zich bevindend in 

of buiten de perimeter, kan één of meer sancties opgelegd krijgen. Concreet kan aan X een 

bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in combinatie 

met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een 

bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een 










21

(2) Het gebruik van schiettuigen en het werpen, gooien of stoten van voorwerpen, die 

kunnen beschadigen, zijn verboden op de openbare weg, alsmede in de nabijheid ervan 

wanneer er gevaar bestaat dat een projectiel gebruikers van de openbare weg of omwonenden 

kan verwonden of hun eigendommen kan beschadigen of vernielen. Concreet kan aan X een 

bestuurlijke geldboete worden opgelegd van maximum 250 euro. 34 

* Nachtlawaai: 

(1) Op nachtlawaai staan er strafrechtelijke sancties. X kan hiervoor een 

strafrechtelijke geldboete van 10 tot 20 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke 

opdeciemen) en/of een gevangenisstraf van één dag tot vijf dagen oplopen. 35 

(2) X maakt zich schuldig aan nachtgerucht of nachtrumoer waardoor de rust van de 

inwoners wordt verstoord. X kan hiervoor worden gesanctioneerd met een bestuurlijke 

geldboete van maximum 250 euro. 36 

* Weerspannigheid 

X heeft zich verzet met geweld tegen dragers of agenten van de openbare macht of agenten 

van de bestuurlijke of de gerechtelijke politie die handelden ter uitvoering van de wetten, 

bevelen of beschikkingen van het openbaar gezag, van rechterlijke bevelen of van 

vonnissen. 37 Concreet kan X voor deze weerspannigheid strafrechtelijk gesanctioneerd 

worden met een gevangenisstraf van 8 dagen tot en met zes maanden, eventueel in combinatie 

met een geldboete van 26 tot en met 200 euro (vermenigvuldigd met de gebruikelijke 

opdeciemen 38 ). 39 


in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Mechelen: zie 

http://www.mechelen.be/veiligheid/politieverordeningen.php (artikel 85). 

35 Artikel 561,1 Strafwetboek. 



Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (artikel 330). 

37 Artikel 269 e.v. Sw. 


39 Artikel 274 Sw. 

22

* Het vervoer met de politiecombi: 

Ten gevolge van het veroorzaken van overlast wordt door het stadsbestuur een belasting 

gevestigd op het vervoer van personen met een politievoertuig. X moet hiervoor de som van 

100 euro betalen. 40 

* Het niet respecteren van het stadionverbod of perimeterverbod: 

Eenieder die het stadion of de perimeter onrechtmatig betreedt of poogt te betreden, kan één 

of meer sancties oplopen. Als onrechtmatig betreden wordt beschouwd (1) het betreden van 

het stadion in overtreding van een bestuurlijk of gerechtelijk stadionverbod (of een 

stadionverbod als beveiligingsmaatregel), (2) het betreden van de perimeter in overtreding 

van een bestuurlijk of gerechtelijk perimeterverbod, behoudens gerechtvaardigde reden 

waaruit het geoorloofd karakter om zich in de perimeter te bevinden blijkt, en in dit laatste 

geval met uitzondering van elke plaats in de perimeter waar betrokkene zich niet zou hebben 

bevonden mocht er geen voetbalwedstrijd georganiseerd geweest zijn, (3) het betreden van het 

stadion wanneer de toegang hem daartoe werd ontzegd door de stewards. Concreet kan aan X 

een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in 

combinatie met een (nieuw) bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf 

jaar. Het (nieuw) bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk 

perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. De minimumgrens 

van de bestuurlijke geldboete wordt opgetrokken naar 1.000 euro en van het bestuurlijk 

stadionverbod naar één jaar indien het betreden van het stadion gebeurt in overtreding van een 

bestuurlijk of gerechtelijk stadionverbod of een stadionverbod als beveiligingsmaatregel. 

Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, kan aan de overtreder een 

bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor een land waar een 

voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of derde nationale 

klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale ploeg deelneemt, 

of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, voor een duur die 

gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. Tevens kan voor een maximale duur van 

drie maanden een bestuurlijke aanmeldingsplicht op een politiekantoor worden opgelegd. 41 

40 

Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar het 

belastingreglement van de stad Mechelen. Zie de bijlagen bij dit onderzoeksproject. 

41 Artikel 21 in combinatie met artikel 24 tot 24quater Voetbalwet. 

23

* Het parkeren zonder geldig parkeerticket: 

De dag nadien is X niet op tijd bij zijn auto waardoor hij een parkeerretributie moet betalen. 

In casu moet X het lange dag tarief van 15 euro betalen, omdat hij zijn auto in de binnenstad 

heeft geparkeerd. 42 

4.3 Conclusie 

Deze casus schetst de problematiek inzake de samenloop van verschillende maatregelen die 

toepasselijk kunnen zijn op eenzelfde persoon. Men kan nu reeds aanvoelen dat het heel 

onwaarschijnlijk is dat X zal worden gesanctioneerd op grond van alle bovenstaande 

bepalingen. In dit onderzoeksproject gaan we op zoek naar de regels die op deze 

samenloopsituatie van toepassing zijn. We zullen in de loop van dit onderzoek aantonen dat in 

bepaalde gevallen de wetgever zelf reeds bepaalde combinaties heeft uitgesloten. Voor het 

overige kan men oplossingen vinden in de rechtspraak. Indien het het antwoord van de 

rechtspraak niet bevredigend is, wordt een alternatieve oplossing geformuleerd. Concreet 

wordt er nagegaan in welke mate bepaalde combinaties van sancties en/of andere maatregelen 

onwettig zijn of moeten worden getemperd. 

5. Plan van het verdere onderzoek 

In dit Hoofdstuk I. werd het onderzoek afgebakend en werd bij wijze van probleemstelling 

een casus geschetst. Om deze casus te kunnen oplossen moet stapsgewijze worden gewerkt. 

Allereerst moet een overzicht worden gegeven van alle handhavingsinstrumenten waarover de 

wetgever beschikt om het veiligheidsbeleid vorm te geven. Op die manier wordt getracht een 

inventaris op te stellen van alle mogelijke handhavingsinstrumenten (Hoofdstuk II). 

Maatregelen zoals de strafrechtelijke en bestuurlijke sancties, de belastingen en de retributies, 

veiligheidsmaatregelen zoals de politiemaatregelen en zelfs de figuur van de 

schadevergoeding worden hiervoor onderzocht. 

42 

Aangezien stad Y is geabstraheerd kan hier bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar het 

retributiereglement van de stad Mechelen. Zie de bijlagen bij dit onderzoeksproject. 

24

Eens deze inventaris is gemaakt, kunnen eventuele samenloopsituaties van deze 

(verschillende) handhavingsinstrumenten worden bekeken. Het komt immers voor dat 

verschillende maatregelen tezelfdertijd worden opgelegd, zodat de vraag rijst naar de 

mogelijkheid van een dubbele bestraffing. Vooraleer de vraag naar de dubbele bestraffing kan 

worden beantwoord, is het echter noodzakelijk te weten wat er onder een “bestraffing” wordt 

verstaan (Hoofdstuk III). Welke instrumenten uit de inventaris kunnen als een “bestraffing” 

worden beschouwd De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 

heeft in zijn rechtspraak betreffende de bestuurlijke sanctie een aantal criteria naar voor 

geschoven die deze beoordeling mogelijk maken. Aan de hand van de op het Europese vlak 

ontwikkelde criteria is het dus mogelijk het punitieve karakter van de instrumenten 

opgenomen in de inventaris te beoordelen. 

Zodra duidelijk is wat onder “bestraffing” kan worden verstaan, kunnen de 

samenloopsituaties onder de loep worden genomen (Hoofdstuk IV). Hierin zijn twee luiken 

te onderscheiden. Ten eerste is het mogelijk dat éénzelfde feit onder twee verschillende 

juridische kwalificaties valt waardoor er sprake kan zijn van een dubbele bestraffing. In deze 

situatie heeft men te maken met een samenloop van juridische kwalificaties. Ten tweede is het 

mogelijk dat verschillende feiten worden gepleegd die afzonderlijk worden gesanctioneerd. 

De persoon die deze onderscheiden inbreuken heeft gepleegd, zal diverse sancties krijgen. De 

vraag rijst of die sancties kunnen worden getemperd wanneer blijkt dat de inbreuken zich 

binnen hetzelfde geheel voordeden of elkaar opvolgden. In dit hoofdstuk wordt tevens de 

casus opgelost. 

Vervolgens wordt het Nederlandse recht bestudeerd. Er zal hier worden nagegaan of 

Nederland een voorbeeld kan zijn voor België op het vlak van de bestuurlijke sanctionering 

(Hoofdstuk V). Het bestaan van een ‘nevenstrafrecht’ ontwikkeld door bestuursorganen leidt 

bijna per definitie tot conflictsituaties. Een mogelijk te bewandelen denkpiste is om, naar 

Nederlands voorbeeld, een algemene kaderregeling m.b.t. bestuurlijke sancties uit te stippelen 

waarin aandacht wordt besteed aan de wijze van afweging tussen bestuursrechtelijke en 

strafrechtelijke handhaving, aan de invulling van de notie bestuurlijke sanctie en aan de 

bestrijding van samenloopperikelen. 

25

In het laatste hoofdstuk worden algemene besluiten en aanbevelingen geformuleerd 

(Hoofdstuk VI). Hierbij wordt ingegaan op de vraag hoe ver een “gewapend bestuur” kan 

gaan. De grenzen van het bestuurlijk optreden worden afgetast. 

Een bibliografie en een aantal bijlagen ronden dit onderzoek af. 

26

Hoofdstuk II. Inventaris van handhavingsinstrumenten: overzicht van 

maatregelen waarvan een bestuur gebruik kan maken om zijn 

veiligheidsbeleid te organiseren 

1. Inleiding 

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van alle mogelijke maatregelen waarover de 

wetgever en de besturen beschikken om het handhavingsbeleid te organiseren. Er wordt een 

onderscheid gemaakt tussen enerzijds de maatregelen met een primair handhavend doel en 

anderzijds de maatregelen met een eventueel secundair handhavend doel. 

De maatregelen met een primair handhavend doel zijn de echte sancties, met name de 

strafrechtelijke en de bestuurlijke sanctie. De maatregelen met een secundair handhavend doel 

kunnen worden onderverdeeld in financiële instrumenten, zoals de belastingen en de 

retributies, en preventieve veiligheidsmaatregelen, zoals de politiemaatregelen van de 

burgemeester. De vraag rijst of ook de buitencontractuele schadevergoeding als 

handhavingsinstrument in de inventaris thuishoort. 

De verschillende instrumenten worden gedefinieerd; hun toepassingsgebied, de kenmerken 

ervan en de bevoegde instantie worden onderzocht. Telkens wordt aangegeven over welke 

waarborgen de burger beschikt en welk beroep hij kan indienen tegen de betreffende 

maatregel. Deze inventarisatie wordt afgesloten met een aantal conclusies en met een 

schematisch overzicht. 

Als uitgangspunt wordt het lokale handhavingsbeleid genomen. De kern van de handhaving 

mag dan wel in het (federale) strafrecht gelegen zijn, op het lokale niveau zit de bestuurlijke 

handhaving in de lift. Op dit niveau moet naar een evenwicht worden gezocht tussen enerzijds 

de strafrechtelijke en anderzijds de bestuurlijke sanctionering. Bij de behandeling van de 

verschillende maatregelen in de inventaris, worden bijgevolg in het bijzonder de 

gemeentelijke regels onderzocht. Indien het lokale handhavingsbeleid wordt doorkruist door 

federale bestuurlijke handhaving, zal dit evenwel ook onder de aandacht worden gebracht. 

27

Voorts moet er worden opgemerkt dat in deze inventaris alle instrumenten waarvan een 

bestuur kan gebruik maken om het veiligheidsbeleid te organiseren in kaart worden gebracht 

zonder de punitieve aard van de maatregel te onderzoeken. Het is dus niet omdat een 

bepaalde maatregel in dit hoofdstuk wordt opgenomen dat het een punitieve maatregel is. Om 

te weten of een maatregel punitief is, moeten immers een aantal criteria worden onderzocht. 

Dit staat centraal in het volgende hoofdstuk. Hier is het echter al aangewezen kort aan te 

stippen dat de kwalificatie van een bepaalde maatregel niet in abstracto kan worden bepaald. 

Of een bepaalde maatregel al dan niet punitief van aard is, moet in concreto worden 

nagegaan. 

2. Instrumenten met een primair handhavingsdoel 

2.1 Strafrechtelijke sanctie 

2.1.1 Definitie en toepassingsgebied 

a. Strafrechtelijke sanctie op basis van het organiek criterium 

De wetgever heeft de strafrechtelijke sancties bij wet bepaald, maar heeft nagelaten een 

wettelijke definitie van het begrip straf of strafrechtelijke sanctie te geven. De rechtspraak 

definieert het begrip straf als “een leed dat door de rechterlijke macht wordt opgelegd als 

43 

sanctie voor een misdrijf”. In het Strafwetboek (Sw.) wordt er in de artikelen 7 en 7bis een 

opsomming gegeven van alle mogelijke strafrechtelijke sancties. 44 Zo zijn er de 

vrijheidsstraffen, de werkstraf, de geldboete, de verbeurdverklaring en de ontzetting. Deze 

opsomming moet worden aangevuld met straffen die in de bijzondere wetten zijn opgenomen 

zoals bijvoorbeeld de vervallenverklaring van het recht een voertuig te besturen, het 

gerechtelijk stadionverbod, enz. 

43 Cass. 14 juli 1924, Pas. 1924, I, 473; Cass. 4 december 1944, Pas. 1944, I, 59 ; Cass. 30 juni 1949, Pas. 1949, 

I, 482. Zie in dit verband ook C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal 

strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2006, 355. 

44 Artikel 7 Sw. somt de straffen op toepasselijk op de natuurlijke persoon, terwijl artikel 7bis Sw. de straffen 

viseert die aan rechtspersoon kunnen worden opgelegd. 

28

. Strafrechtelijke sanctie op basis van het inhoudelijk criterium 

In het algemeen zijn bestuurlijke sancties geen strafrechtelijke sancties. Bestuurlijke sancties 

worden opgelegd door het bestuur naar aanleiding van de overtreding van een 

publiekrechtelijk voorschrift en hebben niet het karakter van een strafrechtelijke sanctie. 

Niettemin worden bepaalde bestuurlijke sancties wél als strafrechtelijke sancties 

gekwalificeerd en dit op basis van een aantal inhoudelijke criteria. In dit onderzoeksrapport 

spreken we da n van punitieve bestuurlijke sancties. Bijgevolg moeten bij het opleggen van 

deze bestuurlijke sancties in principe de strafrechtelijke waarborgen en rechten van de 

verdediging worden nageleefd. Aan welke criteria een bestuurlijke sanctie moet voldoen om 

een punitieve bestuurlijke sanctie te zijn, wordt onderzocht in Hoofdstuk III. 

2.1.2 Kenmerken en doel van de strafrechtelijke sanctie 

Een belangrijk kenmerk van de strafrechtelijke sancties is hun wettelijk karakter. Er moet 

steeds een wettelijke basis voor handen zijn waarop de bestraffing berust 

(legaliteitsbeginsel). 45 Een tweede belangrijk kenmerk van de strafrechtelijke sancties is dat 

enkel een rechter strafrechtelijke sancties kan opleggen. Voorts zijn de strafrechtelijke 

sancties persoonlijk en individueel. 46 

Het Belgisch strafwetboek is geïnspireerd door de klassieke denkrichting waardoor de straffen 

initieel een leedtoevoegend karakter en een hiermee samenhangend stigmatiserend effect 

hebben (de vergelding). 47 Naast dit repressieve doel kan een strafrechtelijke sanctie ook een 

algemeen 48 en een bijzonder 49 preventief doel hebben. 50 Een straf kan ook een 

resocialiserende functie hebben. Door middel van de straf zal de delinquent worden 

“wederaangepast” zodat hij na verloop van tijd weer in de maatschappij kan worden 

opgenomen (reïntegratie). 51 Tot slot hebben sommige straffen een herstellende werking. 52 

45 Artikel 14 G.W. Zie ook artikel 2 lid 2 Sw. 

46 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 356-367. 

47 Voor een uitgebreide uiteenzetting van de verschillende (filosofische) stromingen die het strafrecht hebben 

beïnvloed zie C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 21-35 

48 Er gaat een zekere afschrikwekkende werking uit van de straf. De loutere bedreiging met een strafrechtelijke 

sanctie kan potentiële delinquenten er van weerhouden een misdrijf te plegen. 

49 Met de bijzondere preventie wil men vermijden dat een delinquent die een misdrijf heeft gepleegd niet 

opnieuw een strafbaar feit pleegt. 

50 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c.,24. 

51 Ibid., 22. 

29

2.1.3. Bevoegde instantie 

De straffen worden opgelegd door de strafrechter. In beginsel kan enkel de rechterlijke macht 

strafrechtelijke sancties uitspreken. 53 

2.1.4 Types strafrechtelijke sancties 

De straffen worden door de wet onderverdeeld in drie categorieën, naargelang de ernst van het 

misdrijf: de politiestraf, de correctionele straf en de criminele straf. 

a. Politiestraf 

Het misdrijf, naar wettenstrafbaar met een politiestraf, is een overtreding. 54 De politiestraffen 

zijn vrijheidsstraffen van één tot met zeven dagen, geldboeten van één tot en met 25 euro 

(vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen 55 ) en werkstraffen van 20 tot en met 45 

uur. 

b. Correctionele straf 

Het misdrijf, naar wettenstrafbaar met een correctionele straf, is een wanbedrijf. 56 Onder de 

correctionele straffen worden de vrijheidsstraffen (gevangenisstraf) begrepen die in principe 

de vijf jaar niet overtreffen 57 , de geldboeten van 26 euro en meer (vermenigvuldigd met de 

gebruikelijke opdeciemen) en de werkstraffen van 46 tot en met 300 uur. 

c. Criminele straf 

Het misdrijf, naar wettenstrafbaar met een criminele straf, is een misdaad. 58 

Criminele 

straffen zijn vrijheidsstraffen (opsluiting of hechtenis) die de vijf jaar overtreffen en 

52 Ibid., 22. 

53 Dit volgt uit de trias politica leer: Zie in dit verband C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 47. 

54 Artikel 1, derde lid Sw. 


56 Artikel 1, tweede lid Sw. 

57 Zie echter artikel 25 Sw. 

58 Artikel 1, eerste lid Sw. 

30

geldboeten van 26 euro en meer (vermenigvuldigd met de gebruikelijke opdeciemen). De 

geldboete is in criminele zaken echter nooit een hoofdstraf. 

d. Alternatieve indelingen van de straffen 

Naast de wettelijke drieledige indeling van de straffen, zijn nog andere indelingen denkbaar 

zoals: de indeling in hoofd-, bijkomende en vervangende straffen; de indeling volgens de aard 

van de straffen (straffen van gemeen recht en de politieke straffen);de indeling volgens de 

aard van het opgelegde leed (bijvoorbeeld vrijheidsstraffen en patrimoniale straffen). Deze 

indelingen moeten in het kader van het onderzoeksproject niet worden besproken. 

2.1.5 Opleg gen van een strafrechtelijke sanctie 

De wet bepaalt voor ieder misdrijf afzonderlijk de toepasselijke straf. Bij de concrete 

vaststelling van de straf wordt aan de strafrechter de keuze gelaten, hetzij omdat hij tussen 

verschillende straffen kan kiezen, hetzij omdat hij de straf kan bepalen binnen de perken van 

een door de wet vastgestelde minimum- en maximumstraf. 59 

De strafrechter kan ook modaliteiten aan de straf verbinden. Zo kan hij een effectieve straf 

uitspreken. Deze straf is onmiddellijk uitvoerbaar. Hij kan ook een straf opleggen die voor 

een zekere proeftijd zal worden uitgesteld. Dit is de zogenaamde voorwaardelijke 

veroordeling of het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straf. Tot slot kan de rechter zich 

beperken tot een bewezenverklaring van de feiten en de uitspraak van de straf gedurende een 

zekere proeftermijn opschorten. In dit geval hebben we te maken met een opschorting van de 

uitspraak van de veroordeling. 60 

2.1.6 Waarborgen bij het opleggen van een strafrechtelijke sanctie 

De waarborgen bij het opleggen van een strafrechtelijke sanctie liggen vervat in de rechten 

van verdediging: “het geheel van de rechtsregels die de rechtspositie van de verdachte in een 

59 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 425. 

60 Voor een uitgebreidere uiteenzetting over de straftoemeting zie J. ROZIE, “Op zoek naar meer eenvormigheid 

in de straftoemeting: van maatpak naar confectiepak”, R.W. 2005-06, afl. 38, 1481-1491. 

31

strafproces beheersen en die hem meer in het bijzonder in de mogelijkheid stellen zich te 

verdedigen tegen de strafvordering”. 61 Dit geheel aan rechtsregels wil de verdachte 

beschermen tegen een willekeurige veroordeling en een willekeurige straftoemeting. De 

rechten van de verdediging zijn voornamelijk onder invloed van het Europees Hof voor de 

Rechten van de Mens (E.H.R.M.) gegroeid. Artikel 6 van het EVRM speelt bij deze 

ontwikkeling een sleutelrol. 62 Ook artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake 

Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) neemt in deze evolutie een belangrijke plaats 

in. 

63 In beide artikelen zijn verschillende rechten van verdediging opgenomen zoals het recht 

op toegang tot de rechter, het recht op een eerlijk proces, het recht op een openbaar proces, 

het recht op de behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn, het recht niet tegen 

zichzelf te getuigen, het vermoeden van onschuld, enz. 

2.1.7 Beroepsmogelijkheden 

Indien de verdachte niet op zijn proces verscheen noch werd vertegenwoordigd, kan de 

strafrechter hem bij verstek veroordelen. Tegen deze beslissing van de strafrechter kan verzet 

worden aangetekend. 

Heeft de verdachte geen verstek laten gaan, kan hij hoger beroep aantekenen bij de 

correctionele rechtbank (tegen het vonnis van de politierechtbank), dan wel bij het hof van 

beroep (tegen het vonnis van de correctionele rechtbank). De rechter in hoger beroep 

beoordeelt de zaak opnieuw in feite en in rechte. Tegen de beslissing van de correctionele 

rechtbank (die in graad van beroep heeft gezeteld) dan wel van het hof van beroep staat nog 

een gewoon rechtsmiddel open, meer bepaald de voorziening in cassatie. Het Hof van 

Cassatie beraadslaagt in principe niet meer over de grond van de zaak, maar gaat enkel de 

formele wettigheid na. 64 Hoofdstuk III, punt 2. 


62 Voor de lezing van artikel 6 EVRM zie Hoofdstuk III, punt 2. 

63 Voor de lezing van artikel 14 IVBPR zie 

64 Voor een uitgebreide uiteenzetting van de rechtsmiddelen zie Hoofdstuk 6 in C. VAN DEN WYNGAERT, 

o.c., 1135-1162. 

32

2.2 Bestuurlijke sanctie 


Het begrip bestuurlijke sanctie definiëren is geen eenvoudige taak. Er bestaat immers een 

arsenaal van bestuurlijke sancties, verspreid over tal van specifieke wetten gaande van de 

fiscaalrechtelijke tot de sociaalrechtelijke sfeer. Gelet op het ontbreken van een algemene 

kaderwet inzake bestuurlijke sancties is er bijgevolg geen uniforme wettelijke definitie van 

het begrip bestuurlijke sanctie. 

J. Put heeft in zijn doctoraal proefschrift over de bestuurlijke sancties in het 

sociaalzekerheidsrecht een passende definitie gegeven. Hij omschrijft de bestuurlijke sanctie 

als een door of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die door 

een bestuursorgaan wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele 

bestuurshandeling, als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm. 65 Deze sanctie wordt dus 

opgelegd door een bestuur, zonder voorafgaande controle van de rechter, maar met de 

mogelijkheid tot een rechterlijke controle achteraf. 

2.2.2 Kenmerken en doel van de bestuurlijke sanctie 

a. Kenmerken van de bestuurlijke sanctie 

Zoals reeds blijkt uit de definitie zijn er een aantal essentiële kenmerken verbonden aan de 

rechtsfiguur van de bestuurlijke sanctie. Allereerst wordt er een voorafgaande verstoring van 

de rechtsorde verondersteld. Er is een inbreuk gepleegd op een publiekrechtelijk voorschrift 

en deze inbreuk wordt bestuurlijk gesanctioneerd. Een bestuurlijke sanctie heeft een wettelijk 

karakter. Er moet steeds een wettelijke basis voor handen zijn waarop de sanctionering berust 

(legaliteitsbeginsel). Vervolgens is de relatie overheid-burger essentieel. Bestuurlijke sancties 

spruiten voort uit deze relatie en kunnen zonder rechterlijke machtiging rechtstreeks door het 

bestuur zelf worden opgelegd. 66 Dit organieke criterium is het duidelijkste onderscheid tussen 

een bestuurlijke en een strafrechtelijke sanctie. Tot slot geniet de bestuurlijke sanctie als 

65 J. PUT, Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht, Brugge, die Keure, 1998, 35. 

66 I. BOONE en G. VAN HAEGEBORGH, “Hoofdstuk III – Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van 

het Hof van Cassatie, 2005, 187. 

33

“eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling” in beginsel van de voorrechten van de bestuurlijke 

actie. Zo wordt aan de sanctie verbindende kracht verleend, heeft ze een dwingend karakter 

(le privilège du préalable) en is ze direct uitvoerbaar. 67 

In tegenstelling tot de strafrechtelijke sanctie is de bestuurlijke sanctie minder stigmatiserend. 

Een bestuurlijke veroordeling wordt immers niet vermeld in het strafregister. 

b. Doel van de bestuurlijke sanctie 

De bestuurlijke sanctie wil een persoon sanctioneren voor een bepaald gedrag dat niet 

tolereerbaar is. Hij heeft een feit gepleegd dat een inbreuk vormt op een publiekrechtelijk 

voorschrift en wordt hiervoor gesanctioneerd. Het doel van de bestuurlijke sanctie bestaat er 

in de betrokkene “te raken” en is met andere woorden repressief of leedtoevoegend. 68 Er is 

sprake van leedtoevoeging wanneer de sanctie verder gaat dan het herstel van de 

onrechtmatige toestand. 69 

Het is echter niet omdat een bestuurlijke sanctie repressief van aard is dat de sanctie op 

dezelfde hoogte komt te staan als de strafrechtelijke sanctie die ook bedoeld is om te “raken”. 

Slechts wanneer aan een aantal criteria is voldaan, kan een bestuurlijke sanctie worden 

beschouwd als een punitieve bestuurlijke sanctie. Bepaalde bestuurlijke sancties hebben een 

dermate bestraffend karakter dat de vraag rijst of de burger dan ook geen recht heeft op de 

naleving van de strafrechtelijke waarborgen weergegeven in het EVRM. Wordt op deze vraag 

bevestigend geantwoord, dan is er sprake van een bestuurlijke sanctie die “repressief is in de 

zin van het EVRM”. In dit onderzoeksrapport verkiezen we de term “punitieve bestuurlijke 

sanctie” als het gaat om een bestuurlijke sanctie met een “strafrechtelijk karakter in de zin van 

het EVRM”. De erkenning van de punitieve bestuurlijke sanctie is niet van een leien dakje 

gegaan en wordt uitgebreid behandeld in Hoofdstuk III. Het is immers van belang te weten 

wanneer een bestuurlijke sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie is omdat dit gegeven een 

weerslag heeft op de vraag of er al dan niet sprake is van een dubbele bestraffing in het licht 

67 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch 

administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 6-9. 





34

van het non bis in idem-beginsel. Toch lijkt het ook in dit hoofdstuk reeds interessant kort de 

problematiek inzake de bestuurlijke sanctie en de punitieve bestuurlijke sanctie te schetsen: 

• Zowel de bestuurlijke sanctie als de punitieve bestuurlijke sanctie zijn 

repressief van aard. Beide hebben tot doel de betrokkene te straffen voor een 

bepaalde inbreuk. 70 

• Niet alle bestuurlijke sancties zijn echter punitieve bestuurlijke sancties. Alleen 

die bestuurlijke sancties die via de autonome interpretatie van het strafbegrip 

onder het toepassingsgebied van de artikelen 6 en 7 EVRM vallen, worden 

gekwalificeerd als punitieve bestuurlijke sancties. 71 

• Het begrip “punitieve bestuurlijke sanctie” is een synoniem voor een 

bestuurlijke sanctie met een “strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 

EVRM” of een “repressief karakter in de zin van artikel 6 EVRM”. 

Dit heeft tot gevolg dat het enige dat de bestuurlijke sanctie nog onderscheidt van de klassieke 

strafrechtelijke sanctie het organieke criterium is. De strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd 

door de rechter, terwijl de bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een bestuur. Omdat een 

bestuurlijke sanctie ook punitief kan zijn, is er op basis van de materiële inhoud van de 

sanctie nog maar weinig verschil. 72 

Via de bestuurlijke sanctie wil men tot handhaving komen. Bijgevolg is de bestuurlijke 

sanctie naast de strafrechtelijke sanctie het handhavingsinstrument bij uitstek dat in deze 

inventaris moet worden opgenomen. Het primaire doel is handhaven en dit wordt gerealiseerd 

door te sanctioneren. Naast het repressieve doel heeft de bestuurlijke sanctie ook nog een 

andere functie. De bestuurlijke sanctie wil de burger ook afschrikken dergelijke gedragingen 

in de toekomst nog te stellen. In die zin heeft de bestuurlijke sanctie ook een preventieve 

functie. 

70 Naar analogie kan dit worden geïllustreerd aan de hand van de tuchtstraffen. Ook tuchtstraffen zijn bedoeld de 

betrokkene te raken, leed toe te voegen. Niettemin is het uitgangspunt dat disciplinaire maatregelen buiten het 

toepassingsgebied van artikel 6 EVRM vallen, tenzij deze maatregelen aan de hand van de autonome 

interpretatie als een straf in de zin van artikel 6 EVRM worden gekwalificeerd. De Engel-zaak die aan de basis 

lag van de ontwikkeling van de drie kwalificatiecriteria ter bepaling van het strafkarakter was trouwens een 

tuchtzaak (zie infra). Zie in dit verband J. DU JARDIN, “Rechtspraak in tuchtzaken door de beroepsorden: 

toetsing van de wettigheid door het Hof van Cassatie”, Arr. Cass. 2001, afl. 3, 63; R.W. 2000-01, 785-810. 

71 Zie infra Hoofdstuk III, punt 2. 

72 J. PUT, o.c., 25 

35

2.2.3 Bevoegde overheid 

a. Algemeen: de bevoegdheid van het bestuur tot het opleggen van 

bestuurlijke sancties 

De bevoegdheid van het bestuur om sancties op te leggen werd reeds in 1831 als een normaal 

attribuut van de uitvoerende macht beschouwd. 73 Aan het bestuur wordt de bevoegdheid 

gegeven om, binnen de wettelijke grenzen, inbreuken op de rechtsorde eigenmachtig te 

vervolgen en te sanctioneren. 

74 Hieraan wordt wel de verplichting verbonden dat tegen de 

bestuurlijke sanctie een beroep mogelijk is bij de rechter en dit zowel in feite als in rechte. 75 

Op de bevoegdheid van besturen tot het opleggen van sancties bestaat er één belangrijke 

beperking: daar krachtens de Grondwet alleen de leden van de rechterlijke macht 

vrijheidsstraffen kunnen opleggen 

76 kan een bestuurlijke sanctie nooit een vrijheidsstraf 

inhouden. 

Voor de toelaatbaarheid van de punitieve bestuurlijke sanctie duikt er mogelijk een knelpunt 

op op het vlak van de scheiding der machten. 77 Aan een bestuur worden drie taken toegekend: 

een normatieve functie (het opstellen van verordeningen), een uitvoerende functie (de 

tenuitvoerlegging van normen en beslissingen van de rechterlijke macht) en een 

rechtsprekende functie (via de bestuurlijke rechtscolleges). 78 De vraag rijst of het opleggen 

van sancties, in het geval de sanctie een strafrechtelijk karakter bezit, normaliter niet behoort 

73 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, o.c., 9, voetnoot 15. I. BOONE en 

G. VAN HAEGEBORGH, “Hoofdstuk II I – Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van het Hof van 

Cassatie, 2005, 187. 

74 

I. BOONE en G. VAN HAEGEBORGH, “Hoofdstuk III – Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van 


75 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 57 en 85-94. 

76 Artikel 12, G.W.bepaalt: 

“De vrijheid van de persoon is gewaarborgd. 

Niemand kan worden vervolgd dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft. 

Behalve bij ontdekking op heterdaad, kan niemand worden aangehouden dan krachtens een met redenen 

omkleed bevel van de rechter, dat moet worden betekend bij de aanhouding of uiterlijk binnen vierentwintig 

uren.” 

Op basis van het derde lid van dit artikel wordt algemeen aanvaard dat vrijheidsberoving als sanctie enkel door 

de rechterlijke macht kan worden opgelegd. Zie in dit verband A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en 

J. VANDE LANOTTE, o.c., 9; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN 

EMMERIK, Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen voor 

vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 

2006, 56. 

77 J. PUT, o.c., 499-502. Zie in dit verband ook A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en 

internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 404-406. 

78 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, o.c., 3. 

36

tot de bevoegdheid van de rechterlijke macht in plaats van de uitvoerende macht. De artikelen 

144 en 145 G.W. verwoorden toch duidelijk dat het beslechten van geschillen toebehoort aan 

de rechterlijke macht. Artikel 151, §1 G.W. vult deze artikelen verder aan door het openbaar 

ministerie te belasten met de individuele opsporing en vervolging. Bovendien krijgt de 

uitvoerende macht op basis van artikel 105 G.W. (bijna) uitsluitend toegewezen 

bevoegdheden die voornamelijk bestaan in het maken van de verordeningen en besluiten die 

voor de uitvoering van de wetten nodig zijn. Volgens E. Ankaert en J. Put “laten de ruime 

bewoordingen van deze bevoegdheidsverdeling niet toe harde conclusies te trekken 

aangaande de toelaatbaarheid van bestuurlijke rechtshandhaving”. 79 Deze auteurs stellen wel 

vast dat “repressieve rechtshandhaving een wezenlijke functie van de rechterlijke macht 

uitmaakt…maar dat de rechtshandhaving een typisch rechterlijke taak is, betekent nog niet 

dat het een exclusief rechterlijke taak is”. 80 

Een gevolg van de toelaatbaarheid van de (punitieve) bestuurlijke sanctie, is het ontstaan van 

twee verschillende handhavingsmechanismen naast elkaar. Enerzijds kan een burger bij nietnaleving 

van wettelijke verplichtingen strafrechtelijk worden vervolgd. Anderzijds bestaat nu 

ook de keuze voor een bestuurlijke handhaving voor deze inbreuken. De keuze voor het ene 

dan wel het andere mechanisme is grotendeels een beleidsbeoordeling. 81 Het valt op dat de 

wetgever steeds vaker kiest voor het bestuurlijk sanctioneringsmechanisme, ook voor 

zwaarwichtige feiten. 82 

De beoordelingsbevoegdheid van de wetgever vloeit voort uit de vaste rechtspraak van het 

Arbitragehof inzake de toepasselijkheid van de Wet van 30 juni 1971 betreffende de 

administratieve geldboeten 83 : “Wanneer de wetgever oordeelt dat sommige tekortkomingen in 

wettelijke verplichtingen beteugeld moeten worden, dan behoort het tot zijn 

beoordelingsbevoegdheid te beslissen of het opportuun is om voor strafsancties of voor 

administratieve sancties te opteren. De keuze van de ene of de andere categorie van sancties 

79 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 57. 

80 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 57, waar in 

voetnoot 12 wordt verder verwezen naar A. UYTTENHOVE en J. PUT, “Scheiding der machten en de macht 

van de rechter ten aanzien van sanctiebeslissingen van de R.V.A.”, Soc. Kron. 1998, 109-110. 


82 J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321. De motieven voor deze keuze 

lopen parallel met de factoren die de opkomst van het “gewapend bestuur” verklaren: zie Hoofdstuk I, 1. 

Vaststelling : opkomst van een “gewapend bestuur”. 

83 Wet 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten toepasselijk in geval van inbreuk op sommige 

sociale wetten, B.S. 13 juli 1971. 

37

kan niet worden geacht op zich een discriminatie in te voeren.”. 84 Het Hof van Cassatie neemt 

dit trouwens ook als uitgangspunt: “De Belgische overheid wordt niet belet sancties van 

uiteenlopende aard te bepalen voor eenzelfde inbreuk, de ene onderworpen aan het nationale 

strafrechtstelsel, de andere onderworpen aan het stelsel van de administratieve sanctie, ook 

al zou die administratieve sanctie een strafrechtelijke aard hebben in de zin van artikel 6 

EVRM”. 85 Het Arbitragehof waarschuwt echter wel dat: “Wanneer eenzelfde tekortkoming in 

wettelijke verplichtingen nu eens het voorwerp uitmaakt van strafsancties, dan weer van 

administratieve sancties, dat het verschil in behandeling dat daaruit zou kunnen voortvloeien 

slechts toelaatbaar is indien het in redelijkheid is verantwoord”. 86 De keuze is met andere 

woorden niet discriminerend, maar de gevolgen die uit deze keuze voortvloeien kunnen dit 

wel zijn. Vooral de vergelijking inzake rechtsbescherming voor beide 

sanctioneringsmechanismen zal voor deze beoordeling een belangrijk item zijn. 

Niet in alle gevallen is er a priori een beleidsbeoordeling van de wetgever. Zo werd in het 

raam van de GAS-wetgeving de keuzemogelijkheid om bepaalde inbreuken ofwel 

strafrechtelijk, ofwel bestuursrechtelijk te handhaven in de wet zelf ingeschreven. 87 De 

beleidsbeoordeling werd als het ware doorgeschoven naar het gemeentebestuur. Voor de 

zogenaamde “gemengde inbreuken” ligt daarom een uitdrukkelijke procedure vast in artikel 

119bis, §7 en §8 van de Nieuwe Gemeentewet om te vermijden dat zowel op bestuurlijk als 

op strafrechtelijk vlak een sanctie zou worden opgelegd. Een gemeente moet bijgevolg een 

duidelijke voorafgaandelijke keuze maken om een bepaalde inbreuk, hetzij bestuurlijk, hetzij 

strafrechtelijk te handhaven. 

Door het toebedelen van sanctionerende bevoegdheden aan het bestuur komt er een zekere 

vermenging tot stand tussen de rechterlijke en de bestuurlijke functie. 88 Dit verklaart waarom 

bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie, het bestuur niet de finale eindbeslissing krijgt en 

84 Arbitragehof nr. 105/2004, 16 juni 2004, B.S. 5 oktober 2004, r.o. B.2. Deze rechtspraak is dan weer een 

bevestiging van eerdere rechtspraak van het Arbitragehof zoals o.a. Arbitragehof nr. 40/97, 14 juli 1997, B.S. 21 

augustus 1997, r.o. B.5-B.6; Arbitragehof nr. 45/97, 14 juli 1997, B.S. 26 augustus 1997, r.o. B.2; Arbitragehof 

nr. 132/2001, 30 oktober 2001, B.S. 21 december 2001, r.o. B.4. 

85 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1998-99, 1352; Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640 en Cass. 12 januari 

2001, Arr. Cass. 2001, 66. 

86 Arbitragehof nr. 105/2004, 16 juni 2004, B.S. 5 oktober 2004, r.o. B.3.1. Zie ook Arbitragehof nr.67/2007, 26 

april 2007. r.o. B.6., www.arbitrage.be. 

87 Artikel 119bis, §2 N.Gem.W. 

88 F. KEFER, Droit pénal du travail, Bru 

T. BAKHUYSEN en M.L. VAN 

ssel, La Charte, 1997, 421; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, 

EMMERIK, o.c., 57. 

38

er dus steeds een rechterlijke controle achteraf is. 89 Opdat de bestuurlijke vervolging en 

sanctionering niet in strijd zouden zijn met artikel 6 EVRM, moet de betrokkene tegen elke 

bestuurlijke punitieve sanctie een beroep kunnen aantekenen bij een rechtscollege dat aan de 

waarborgen van artikel 6 EVRM 90 voldoet en dat derhalve over volle rechtsmacht beschikt. 91 

b. Concreet: welk bestuur is bevoegd om welke sancties op te leggen 

Welk bestuur precies bevoegd is om welke sancties op te leggen, zal afhangen van de 

toepasselijke regelgeving. In het kader van het veiligheidsbeleid kunnen verschillende 

besturen optreden, dit in tegenstelling tot het strafrecht waar slecht één (federale) strafrechter 

bestaat. Aangezien de veiligheid een ruim begrip is, zijn de bevoegde overheden ook zeer 

divers. Zowel de federale, de regionale als de lokale besturen dragen bij tot het 

handhavingsbeleid inzake veiligheid. Verschillende overheden zijn immers bevoegd voor de 

verschillende sectoren die hun weerslag hebben op de veiligheid. Op het gebied van de 

openbare netheid en de gezondheid is bijvoorbeeld het Afvalstoffendecreet 92 relevant; de 

veiligheid bij voetbalwedstrijden wordt dan weer door een federale wet geregeld 93 en 

openbare overlast kan sinds 1999 gemeentelijk worden aangepakt 94 . Daarenboven ontstaan er 

ook verschillen tussen de besturen die geografisch naast elkaar in dezelfde materie bevoegd 

zijn. Zo is er een verhoogde kans op disparaatheid tussen verschillende steden en 

gemeenten. 95 

Vooral het lokale niveau is in deze kwestie interessant. Op dit niveau wordt immers het 

gemeentelijk handhavingsbeleid doorkruist door bestuurlijke sancties van andere besturen. In 

dit licht is het belangrijk op te merken dat een lokaal bestuur enkel bevoegd is sanctionerend 

op te treden wanneer er géén wet, decreet of ordonnantie is die deze gedraging reeds 

89 Over hoe die rechterlijke controle er moet uitzien, bestaat er geen eensgezindheid binnen de rechtsleer (zie 

supra punt 4.3.2). De draagwijdte van de bevoegdheid van de rechter om een bepaalde maatregel te 

“herkwalificeren” is voornamelijk van belang voor de rechtsbescherming, 

90 ÖZTÜRK v. DUITSLAND, E.H.R.M. 21 februari 1984, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 56; LUTZ v. 

DUITSLAND, E.H.R.M. 25 augustus 1987, Publ. Cour, Serie A, vol. 123, §57; BENDENOUN v. FRANKRIJK, 

E.C.H.R. 10 december 1992, www.echr.coe.int, § 46. 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 400. 

92 Decreet 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, B.S. 13 maart 1982. 

93 Wet 21 december 1998 betreffende de veiligheid bi j voetbalwedstrijden, B.S. 3 februari 1999. 

94 Artikel 119bis N.Gem.W. 

95 C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging van de 

gemeentelijke administratieve sancties”, R.W. 2005-06, 448-449. 

39

strafrechtelijk of bestuurlijk sanctioneert. 96 De gemeente kan met andere woorden slechts die 

gedragingen handhaven die nog niet op een ander niveau worden gehandhaafd. 

2.2.4 Types bestuurlijke sancties 

Bestuurlijke sancties zijn terug te vinden in de verschillende domeinen van het recht, gaande 

van de sociale tot de financiële sector. Bij de afbakening van het onderzoeksproject werd 

uiteengezet dat deze bestuurlijke sancties buiten het bestek van dit onderzoeksproject vallen. 

Het onderzoeksproject wordt immers beperkt tot die bestuurlijke sancties die besturen 

hanteren in het kader van hun opdracht de veiligheid en de openbare orde te waarborgen. Bij 

gebrek aan een algemene regeling inzake bestuurlijke sancties zal de rechtspraak en de 

rechtsleer met betrekking tot bestuurlijke sancties in deze andere sectoren echter ook relevant 

zijn, zeker in het licht van de volgende hoofdstukken. Daarom is het interessant een aantal 

voorbeelden te geven van die andere bestuurlijke sancties. Op basis van de Wet van 30 juni 

1971 kunnen er bestuurlijke sancties worden opgelegd in het geval van inbreuk op sommige 

sociale wetten. 97 Zo wordt de vader, de moeder of de voogd die hun kind arbeid laten 

verrichten in strijd met de bepalingen van de arbeidswet 98 gesanctioneerd met een bestuurlijke 

geldboete. 99 Ook in financiële zaken kunnen bestuurlijke sancties worden opgelegd. 100 Dit is 

bijvoorbeeld het geval wanneer er geen belastingaangifte werd gedaan. 101 Het bestuur kan dan 

in een belastingverhoging voorzien, wat een bestuurlijke sanctie is. 102 

In Hoofdstuk I werd reeds gewezen op de vaststelling dat de bevoegdheden van besturen om 

de niet-naleving van publiekrechtelijke voorschriften te sanctioneren steeds uitbreiden. Er is 

met andere woorden sprake van een opkomst van het “gewapend bestuur”. Deze trend is ook 

duidelijk zichtbaar in die veiligheidsmateries gelegen in het interesseveld van de AD VPB. 

96 Artikel 119bis, §1 van de Nieuwe Gemeentewet. Deze bepaling is belangrijk in het licht van de 

samenloopsituaties die in Hoofdstuk IV worden besproken. 



98 Arbeidswet 16 maart 1971, B.S. 30 maart 1971, err. B.S. 12 oktober 1971. 

99 Artikel 1, 1° a. Wet 30 juni 1971. 

100 Ten aanzien van de belastingplichtige zijn drie soorten bestuurlijke sancties mogelijk: de bestuurlijke boete, 

de belastingverhoging en het verval van het recht om de belastingplichtige te vertegenwoordigen. 

101 Artikel 444 Wetboek Inkomstenbelasting. (W.I.B.) 

102 Artikel 444 – 448 W.I.B.; Zie bijvoorbeeld ook artikel 6 in fine Wet 24 december 1996 betreffende de 

vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen, B.S. 31 december 1996. 

40

Het “onveiligheidsgevoel” is een belangrijk maatschappelijk probleem geworden en wordt 

voornamelijk aangewakkerd door gedragingen die niet zozeer in de echte criminaliteit 

kaderen, maar in de overlastproblematiek. 103 Naast de openbare overlast heeft de wetgever het 

bestuur echter ook bevoegd gemaakt voor gedragingen die normaliter door de strafrechter 

worden beteugeld. Hierdoor is het bestuur in bepaalde gevallen naast de strafrechter bevoegd 

geworden. 104 

Zoals hierboven werd uiteengezet zijn diverse besturen bevoegd om bestuurlijke sancties 

inzake veiligheidsmateries op te leggen. Hieronder worden kort, bij wijze van voorbeeld, 

enkele wetten aangehaald waarin bestuurlijke sancties werden opgenomen. Op lokaal niveau 

wordt de Wet tot invoering van de gemeentelijke administratieve sanctie toegelicht. 105 Op 

federaal vlak wordt enerzijds de Wet op de voetbalveiligheid 106 en anderzijds de Wet tot 

regeling van de private en bijzondere veiligheid 107 onder de loep genomen. 

Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat er naast deze wetgeving andere wetgeving 

bestaat waarin een bestuur de mogelijkheid krijgt sanctionerend op te treden en waarin dit 

optreden kadert binnen de veiligheid. Het is bijna onmogelijk om alle bijzondere wetgeving 

hieromtrent aan te halen. De moeilijkheid ligt in het feit dat in verschillende sectoren 

verschillende besturen bevoegd zijn en zo bijdragen tot het veiligheidsbeleid in zijn geheel. 

De toepassingen die hieronder zijn opgenomen, worden dan ook bij wijze van voorbeeld 

nader onderzocht. 

Niettemin blijken deze toepassingen in de praktijk het interessantst; wij verwijzen in dit 

verband naar de samenloopcasus uit het eerste hoofdstuk. Bovendien zijn de gemeenten heel 

origineel bij het bepalen van de gemeentelijke bestuurlijke sancties. Zoals reeds werd 

vermeld, kan een lokaal bestuur enkel en alleen sanctionerend optreden wanneer er géén wet, 

decreet of ordonnantie is die deze gedraging reeds strafrechtelijk of bestuurlijk 

sanctioneert. 108 De gemeente kan met andere woorden slechts die gedragingen handhaven die 

103 K. VAN HEDDEGHEM en M. VERBEECK, Gemeentelijke administratieve sancties: de bestuurlijke aanpak 

van overlast, Brussel, Politeia, 2005, II/Instrumentarium/Hoofdstuk 1/1. 

104 Dit is o.a. het geval voor de gemengde inbreuken in de wet betreffende de gemeentelijke administratieve 

sanctie, B.S. 10 juni 1999. Zie artikel 119bis, §2, 2 de lid N.Gem.W. 

105 Wet 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 10 juni 1999. 

106 Wet 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, B.S. 3 februari 1999 zoals gewijzigd 

door de Wet van 25 april 2007 houdende diverse bepalingen, B.S. 8 mei 2007. 

107 Wet 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid, B.S. 29 mei 1990. 

108 Artikel 119bis, §1 van de Nieuwe Gemeentewet. Deze bepaling is belangrijk in het licht van de 

samenloopsituaties die in Hoofdstuk IV worden besproken. 

41

nog niet op een ander niveau worden gehandhaafd. Nu blijkt er echter een “hoge 

regeldichtheid” te zijn. 109 Heel wat gedragingen worden al op een hoger niveau gehandhaafd 

waardoor de gemeente niet de bevoegdheid heeft op te treden. Deze hogere handhaving is in 

bepaalde gevallen echter niet adequaat waardoor de gemeenten de noodzaak aanvoelen 

sanctionerend op te treden. Dit was onder meer het geval voor de aanpak van hondenpoep. 

Hondenpoep valt onder de regeling van het Afvalstoffendecreet. 110 Het Afvalstoffendecreet 

legt immers een verbod op om afvalstoffen achter te laten en definieert afval als “elke stof of 

elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet 

ontdoen”. 111 In het Afvalstoffendecreet zijn correctionele straffen bepaald waardoor de 

gemeenten zich moeten onthouden gemeentelijke bestuurlijke sancties op hondenpoep vast te 

leggen. 112 Veel gemeenten hebben daarom in hun lokale politieverordeningen opgenomen dat 

hondeneigenaars verplicht zijn steeds een plastieken zakje bij te hebben om hondenpoep op te 

ruimen. 113 Hebben de eigenaars die hun hond uitlaten geen plastieken zakje bij, dan kunnen 

zij een gemeentelijke bestuurlijke sanctie krijgen. Om de bevoegdheidsbeperking in artikel 

119bis, §1 van de Nieuwe Gemeentewet te omzeilen, creëren gemeenten bijgevolg “originele” 

bepalingen in hun lokale politieverordeningen. 

Hieronder worden kort de krachtlijnen van de drie toepassingen uiteengezet. In de conclusie 

worden de verschillende types bestuurlijke sancties op een rij gezet. 

a. Wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties (GAS-wet) 

Sinds 13 mei 1999 kunnen gemeenten openbare overlast aanpakken met bestuurlijke sancties. 

De Wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties (hierna: GAS-Wet) luidde 

een nieuwe etappe voor het “gewapend bestuur” in. Deze gemeentelijke bestuurlijke sancties 

werden opgenomen in artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet. 




van overlast, Brussel, Politeia, 2005, II/Toepassingen en praktijk/Hoofdstuk I/20. 

111 Artikel 2 Afvalstoffendecreet. 

112 Artikel 56 Afvalstoffendecreet. 

113 Bij wijze van voorbeeld kan worden verwezen naar de bepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening 

van de stad Antwerpen: zie www.antwerpen.be Algemene site > Hulpdiensten en veiligheid > Overlast > 

Algemene bestuurlijke politie (artikel 211, §1). 

42

a.1 Inleiding: algemene bestuurlijke politie 

Vooraleer dieper wordt ingegaan op de bestuurlijke sanctie op gemeentelijk niveau is het 

noodzakelijk het begrip algemene bestuurlijke politie te kaderen. Algemene bestuurlijke 

politie omvat het geheel van mogelijkheden die de wetgever ter beschikking heeft gesteld aan 

de gemeentelijke overheden om maatregelen en/of sancties te kunnen treffen om de openbare 

orde te handhaven en desgevallend te herstellen. 114 Deze bevoegdheid omvat alles wat te 

maken heeft met de openbare veiligheid, rust en gezondheid en laat optreden toe wanneer er 

sprake is van verstoring van de openbare orde, maar óók wanneer er sprake is van overlast. 

De algemene bestuurlijk politie omvat met andere woorden twee grote luiken: enerzijds is er 

het repressieve luik, dat werd geconcretiseerd in artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet, 

en anderzijds is er het beveiligende luik waartoe de politiemaatregelen behoren. 115 

a.2 GAS-Wet: een overzicht 

Op het lokale niveau werden de gemeenten sinds de GAS-Wet, in het kader van hun 

verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde, formeel bevoegd voor het 

nemen van maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van overlast. 116 Met openbare 

overlast wordt bedoeld de “voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het 

harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit 

van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die 

114 C. MOLITOR, “Politiemaatregelen en administratieve sancties in de gemeente”, juni 2003, www.avcb- 

1. 

vsgb.be/nl/mati/pol/missions/0305sanct.htm, 

11 5 Zie infra punt 3.2.2 

116 Over de zogenaamde GAS-Wet is er een overvloed aan rechtsleer beschikbaar. Een greep uit de veelvuldige 

rechtsleer in alfabetisch orde: M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, 117- 

118; C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging van de 

gemeentelijke administratieve sancties”, R.W. 2005-06, 441-455; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving 

eindelijk op kruissnelheid”, T.B.P. 2007, 131-150; N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke 

sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, R.W. 2005-2006, 481- 

495; E. DEVROE, “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit”, Orde van de Dag 2003, afl. 24, 7-32; A. 

MASSET, “Les sanctions administratives dans les communes”, A.P.T. 2002, 12-23; S. MEYLAERTS en S. 

CHRISTIAENSEN (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties: hoe overlast aanpakken , Brussel, VVSG, 

2001, 108p.; V. RAMELOT en M. MULLER, “Administratieve sancties: promotie en toepassing in de 

gemeenten, www.avcb-vsgb.be, 2003; M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en 

gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, 

Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 223p.; F. SCHUERMANS, “Hindernissenparcours van de 

gemeentelijke administratieve sancties : een status questionis”, T. Strafr. 2005, 405-425; K. VAN 

HEDDEGHEM en M. VERBEECK, Gemeentelijke administratieve sancties: de bestuurlijke aanpak van 

overlast, Brussel, Politeia, 2005; K. VAN HEDDEGHEM en T. VANDER BEKEN, “Bijtend bestuur. Op zoek 

naar de juridische mogelijkheden van een gewapend bestuursrecht in België”, T.Strafr. 2002, 219-240; L.M. 

VENY en N. DE VOS (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005, 285p. 

43

de normale druk van het sociale leven overschrijdt. Men kan openbare overlast beschouwen 

als lichte vormen van verstoring van de openbare rust, veiligheid, gezondheid en 

zindelijkheid”. 117 

Het doel van deze wetgeving bestaat er volgens de wetgever in “te vermijden dat er een 

gevoel van straffeloosheid ontstaat bij de daders van bepaalde feiten, doordat dit soort feiten 

steevast wordt geseponeerd”. 118 Daarnaast heeft de GAS-Wet tot doel “de weinig ernstige 

gedragingen, die desalniettemin in het dagelijkse leven als erg storend worden ervaren, niet 

langer strafrechtelijk te laten afhandelen, maar eerder door middel van bestuurlijke 

sancties”. 119 Op deze manier wordt bij de parketten capaciteit vrij gemaakt voor de 

behandeling van zwaardere vormen van criminaliteit. 120 

Het materieel toepassingsgebied van de GAS-Wet werd in een latere fase uitgebreid naar de 

“kleine criminaliteit”. 121 Onder deze noemer worden een reeks limitatief opgesomde 

gedragingen geplaatst (de zogenaamde gemengde inbreuken) die zowel via de strafrechtelijke 

als via de bestuurlijke weg kunnen worden aangepakt. 122 Het verbod van de dubbele 

incriminatie wordt principieel wel behouden, maar gerelativeerd ten opzichte van deze 

gemengde inbreuken. 123 In concreto moet er wel een keuze worden gemaakt tussen de ene of 

de andere vorm van sanctionering. De te volgen procedure is in artikel 119bis van de Nieuwe 

Gemeentewet ingeschreven. 124 De grens tussen de strafrechtelijke en de bestuurlijke 

handhaving wordt alsmaar enger en deze evolutie werd al meermaals in de rechtsleer 

117 Ministeriële omzendbrief OOP 30bis betreffende de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering 

van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 

betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet en van 17 juni tot wijziging van de Nieuwe 

Gemeentewet, B.S. 20 januari 2005, I.2. nr.6 (hierna: omzendbrief nr. OOP 30bis). 

118 Omzendbrief nr. COL 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 10 februari 

2006, http://www.vvsg.be/nl/veiligheid/gemeentelijke_administratieve_sancties.shtml, 6 (hierna: omzendbrief nr. 

COL 1/2006) en omzendbrief nr. OOP 30bis, punt 3. 

119 Omzendbrief nr. COL 1/2006, 7 en omzendbrief nr. OOP 30bis, punt 3. 

120 A. DE NAUW, “L’évolution législative vers un système punitif administratif”, Rev.dr.pén. 1989, 363; A. DE 

NAUW, Les métamorphoses administratives du droit pénal de l’entreprise, Gent, Mys en Breesch, 1994, 7-43. 

Dit standpunt werd tevens verwoord door de minister van Grootstedenbeleid. Zie in dit verband Parl. St. Kamer 

2003-04, nr. 837/4, 3 en 10. 

121 Wet 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe 

Gemeentewet, B.S. 25 juni 2004; Wet 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet, B.S. 23 juli 2004, 

err. 29 november 2004; Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S. 29 juli 2005. 

122 Artikel 119bis, §2, 2 de lid N.Gem.W. 



124 Zie Artikel 119bis, §7-§8 N. Gem. W. 

44

ekritiseerd. 125 Andere gedragingen werden dan weer uit het Strafwetboek gelicht, waardoor 

deze depenalisering aan besturen de mogelijkheid gaf handhavend op te treden in die 

materies. 126 

Met de invoering van de GAS-Wet is het voortaan mogelijk voorschriften van gemeentelijke 

politieverordeningen te handhaven via bestuurlijke sancties. Hierdoor hebben gemeenten een 

belangrijke taak gekregen in de bestrijding van gedragingen die de veiligheid aantasten. Er 

moet wel worden gewezen op het feit dat de stap tot de invoering van de bestuurlijke sancties 

door de gemeente zelf moet worden gezet. 127 Gemeenten moeten bijgevolg in een 

politieverordening bestuurlijke sancties opnemen. Leest men de inhoud van een dergelijk 

politiereglement na, stelt men vast dat er heel wat “gedragingen” zijn die bestuurlijk kunnen 

worden gesanctioneerd. Een greep uit de voorbeelden: beschadiging van landelijke of 

stedelijke afsluitingen; nachtlawaai; niet degelijk afgesloten kelderopeningen; hinderlijke 

spelen; niet correct aanbrengen van huisnummers; het niet bij zich hebben van plastieken 

zakjes om hondenpoep op te ruimen, wildplassen, enz… De bevoegdheidsdomeinen waarin 

men via bestuurlijke weg handhavend optreedt, zijn bijgevolg vrij divers. 

Aan de gemeenten wordt de mogelijkheid gegeven vier soorten bestuurlijke sancties te 

hanteren. Allereerst kunnen bestuurlijke geldboeten worden opgelegd van maximum 250 euro 

voor volwassenen en maximum 125 euro voor minderjarigen vanaf de leeftijd van zestien jaar 

(1). Daarnaast werden nog drie andere bestuurlijke sancties geïntroduceerd. 128 Het gaat over: 

• de bestuurlijke schorsing van een door de gemeente afgegeven vergunning of 

toelating (2); 

• de bestuurlijke intrekking van een door de gemeente afgegeven vergunning of 

toelating (3); 

125 Zonder exhaustief te willen zijn, kan verwezen worden naar de rondetafeldiscussie naar aanleiding van het 

boek M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve 

sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, Brugge, die 

Keure, 2005, 7-19; M. BOES, “En toen waren ze nog met negen. Bedenkingen bij de opheffing van titel X van 

Boek II Sw.”, in X., Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont , Leuven, Universitaire Pers Leuven, 

2005, 31-40; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een 

embryo van bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS, o.c., 21-66. 

126 Deze depenalisering was noodzakelijk ten gevolge van de 

“hoge regeldichtheid”. De werkwijze van 

depenalisering is echter niet altijd even vlot verlopen. Artikel 119bis N.Gem.W werd meermaals aangepast 

waardoor bepaalde gedragingen eerst werden gedepenaliseerd (Zie Wet 17 juni 2004, B.S. 23 juli 2004, err. B.S. 

29 november 2004) en later weer werden gerepenaliseerd (Wet 20 juli 2005, B.S. 29 juli 2005 en Wet 25 januari 

2007, B.S. 20 februari 2007). 

127 Omzendbrief nr. COL 1/2006, 10. 


45

• de tijdelijke of definitieve bestuurlijke sluiting van een inrichting (4). 

Anders dan voor de bestuurlijke geldboete die wordt opgelegd door de sanctionerende 

ambtenaar, komt de beslissing tot het nemen van deze drie laatste bestuurlijke sancties toe aan 

het College van Burgemeester en Schepenen. 129 In de praktijk wordt deze sanctie wel eerst 

voorbereid door de sanctionerende ambtenaar en nadien ter beslissing verzonden naar het 

College van Burgemeester en Schepenen. 130 Het verschilt in dit opzicht van de bestuurlijke 

geldboete die de sanctionerende ambtenaar van de gemeente zelfstandig kan opleggen. De 

schorsing, intrekking of sluiting kunnen pas worden opgelegd nadat de overtreder een 

voorafgaande verwittiging heeft ontvangen. 131 

De invoering van deze drie bestuurlijke sancties kan wel aanleiding geven tot enige 

verwarring. Het schorsen of intrekken van een door de gemeente afgeleverde vergunning en 

het (tijdelijk) sluiten van een instelling kan immers ook door de burgemeester bij 

hoogdringendheid worden opgelegd indien de openbare orde dit vereist. In deze hypothese 

zijn deze maatregelen geen bestuurlijke sancties, maar politiemaatregelen. 132 

In het licht van de volgende hoofdstukken zijn er een aantal belangrijke beperkingen in de 

GAS-Wet opgenomen. Zoals reeds werd vermeld kan de gemeenteraad geen bestuurlijke 

sancties inschrijven voor gedragingen die door een wet, een decreet of een ordonnantie 

worden gehandhaafd. 133 Een volgende beperking is dat de bestuurlijke sanctie proportioneel 

moet zijn in functie van de zwaarte van de feiten. 134 

b. Wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden (Voetbalwet) 

De Wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden (hierna: Voetbalwet) is een 

instrument om de als hinderlijk ervaren gedragingen in en rond het voetbalstadion aan te 

129 Artikel 119bis, §2, 5de lid N.Gem.W. 

130 C. MOLITOR, “Politiemaatregelen en administratieve sancties in de gemeente”, juni 2003, www.avcb- 

5. 

131 Artikel 119bis, §4, N.Gem.W. 

132 Zie infra, Hoofdstuk II. 


134 Artikel 119bis, §5, 1ste lid vsgb.be/nl/mati/pol/missions/0305sanct.htm, 

N.Gem.W. 

46

pakken via bestuurlijke weg. 135 

uitwerking van de GAS-Wet. 

De Voetbalwet werd als voorbeeld genomen voor de 

In de Voetbalwet wordt er een belangrijk luik besteed aan de verbodsbepalingen voor 

toeschouwers. Indien de supporters zich niet houden aan de richtlijnen, kunnen zij een 

bestuurlijke boete krijgen. Overeenkomstig de procedure bepaald in Titel IV van de 

Voetbalwet kan een bestuurlijke geldboete van 250 tot 5000 euro en een bestuurlijk 

stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar worden opgelegd, of één van deze 

sancties alleen. Onder bepaalde voorwaarden kan de minimumsanctie worden opgetrokken. 

Bovendien kan een bestuurlijk stadionverbod gepaard gaan met een bestuurlijk 

perimeterverbod. Diegene die een bestuurlijk stadionverbod of een bestuurlijk 

perimeterverbod overtreedt, kan voor een maximale duur van drie maanden een bestuurlijke 

aanmeldingsplicht op een politiekantoor worden opgelegd. Tevens kan onder bepaalde 

voorwaarden een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten voor 

een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, tweede of 

derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische nationale 

ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap voetbal, 

voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. Aan minderjarigen 

vanaf de leeftijd van veertien jaar kan enkel een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van 

drie maanden tot vijf jaar worden opgelegd. 

De Voetbalwet kent een ruim toepassingsgebied. Bepaalde gedragingen worden zowel binnen 

als buiten het stadion gesanctioneerd. Opdat de gedragingen sanctioneerbaar zouden zijn 

buiten het stadion, moeten zij zich voordoen in de zogenaamde perimeter. Geografisch strekt 

deze perimeter zich uit tot maximum 5000 meter van de buitenomheining van het 

voetbalstadion. 136 Temporeel moeten deze gedragingen gesteld zijn vanaf 5 uur voor de 

135 Wet 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, B.S. 3 februari 1999; Er moet 

worden opgemerkt dat de Voetbalwet in de nabije toekomst zal worden gewijzigd (wellicht nog voor de 

verkiezingen van juni 2007) Voor dit onderzoeksproject werd gebruik gemaakt van de Voetbalwet zoals deze 

van kracht is tot 1 mei 2007. Zie ook F. DERUYCK, “Het verband tussen BECCARIA en EURO 2000 of het 

handhavingsstelsel in de Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden”, in X. 

(ed.) Liber Amicorum Jozef Van den Heuvel, Antwerpen, Kluwer, 1999, 475-491; G. GEUDENS (red.), J. 

VANHECKE (red.), N. DE PAUW, F. MULLENERS, J. QUATAERT, S. VANDROMME, Veiligheid bij 

voetbalwedstrijden, Mechelen, Kluwer, 2006, 342p; G. GEUDENS, “De Voetbalwet als bestuurlijk 

handhavingsinstrument”, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en 

gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, 

Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 209-218. 


47

wedstrijd tot 5 uur na de wedstrijd. 137 Van het vooropgestelde toepassingsgebied ratione loci 

en ratione temporis wordt afgeweken t.a.v. eenieder die zich bevindend in een groep aanzet 

tot slagen en verwondingen, haat of woede t.o.v. een of meerdere personen. In casu geldt een 

periode die aanvangt vierentwintig uur vóór het begin van de voetbalwedstrijd en die eindigt 

vierentwintig uur na het einde van de voetbalwedstrijd. Bovendien mogen de feiten op het 

ganse grondgebied van het Koninkrijk gepleegd zijn. Om de band met een concrete 

voetbalwedstrijd te behouden is er voorgeschreven dat de inbreuken moeten worden begaan 

“omwille van en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd”. Deze formulering kwam er op 

advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State die het verband met een 

voetbalwedstrijd duidelijker wenste aan te tonen. 138 Het gaat hier om: 

• Het zonder gerechtvaardigde reden gooien of schieten van één of meer 

voorwerpen naar (1) het speelveld of de omringende zone, inclusief tribune 

(artikel 20 Voetbalwet), naar (2) een roerend goed, een onroerend goed of één 

of meer personen, zich bevindend in of buiten de perimeter (artikel 20bis 

Voetbalwet); 

• Het verstoren van de wedstrijd door het aanzetten tot slagen en verwondingen, 

en haat of woede ten opzichte van een of meer personen in het stadion (artikel 

23 Voetbalwet), ten opzichte van een of meer personen zich bevindend in of 

buiten de perimeter (artikel 23bis Voetbalwet). 

De vaststelling van deze inbreuken gepleegd door toeschouwers kan enkel gebeuren door een 

politieambtenaar. 139 Op dit punt verschilt de Voetbalwet van de GAS-Wet. In de GAS-Wet is 

het immers mogelijk dat inbreuken die louter bestuurlijk worden gesanctioneerd zowel door 

de politieambtenaar als door een ambtenaar van de gemeente kunnen worden vastgesteld. 140 

c. Wet tot regeling van de private en bijzondere veiligheid (Private 

veiligheidswet) 

De Wet tot regeling van de private en bijzondere veiligheid (hierna: Private veiligheidswet) 

voorziet ook in bestuurlijke sancties. 

137 Ibidem. 

138 G. GEUDENS, “De Voetbalwet als bestuurlijk handhavingsinstrument”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 212. 

139 Het opmaken van een PV door ambtenaren is alleen toegestaan voor zover het gaat om organisatorische 

tekortkomingen. 

140 Artikel 119bis, § 6 N.Gem.W. 

48

De private veiligheid staat tegenover publieke veiligheid en de opdrachten van 

overheidsdiensten zoals politie- en inspectiediensten, en draagt eveneens bij tot het 

voorkomen van criminaliteit. In de private veiligheid worden diverse sectoren onderscheiden 

zoals de bewaking, de beveiliging, de opsporing en het veiligheidsadvies. 141 

Op het vlak van de bewaking komen we in aanraking met bestuurlijke sancties. Bewaking 

omvat allerhande soorten toezicht op bescherming van goederen en personen. Er kunnen 

grosso modo zeven soorten worden onderscheiden: de bewaking van goederen, de 

bescherming van personen, het waardevervoer, het beheer van alarmcentrales, de 

persoonscontrole, de vaststelling van de toestand van goederen en de verkeersbegeleiding. 142 

Er bestaan vier organisatievormen waaronder deze bewaking kan worden georganiseerd: de 

bewakingsonderneming, de interne bewakingsdienst, het vrijwilligersregime en de 

werknemers van concessiehouders. 143 De personen die de werkelijke leiding hebben van een 

dergelijke organisatie moeten in het bezit zijn van een identificatiekaart die noodzakelijk is 

voor het uitoefenen van de bewakingsactiviteiten. 144 Deze identificatiekaart kan door de 

minister van Binnenlandse Zaken worden ingetrokken of geschorst voor een termijn van ten 

hoogste zes maanden wanneer de bepalingen van de Private veiligheidswet niet worden 

nageleefd. 145 Deze intrekking en schorsing zijn bestuurlijke sancties. 

Bewakingsopdrachten worden in principe ongewapend uitgeoefend. Gewapende bewaking is 

de uitzondering omdat de private bewaking immers een louter preventieve functie heeft. 146 

Indien de voorwaarden daartoe vervuld zijn, kan er op basis van de Private veiligheidswet 

echter wel een vergunning worden verleend tot het dragen van wapens. 147 Ondernemingen die 

gewapende opdrachten willen uitvoeren, moeten een speciale toestemming bekomen van de 

141 www.besafe.be. 

142 www.besafe.be. 

143 Daarbuiten zijn er nog andere bewakingsvormen. Ze worden geregeld in andere wetgevingen. Dit is het geval 

voor private wachters, voetbalstewards en stewards bij rally's. 

144 

Artikel 8, §3 Private veiligheidswet. 

145 Artikel 17, 2° Private veiligheidswet. 

146 Uitzonderingen op dit principe kunnen enkel gerechtvaardigd zijn vanuit de bekommernis het leven van de 

bewakingsagent te beschermen. Zie in dit verband www.besafe.be 

147 Op dit punt wijkt de Private veiligheidswet expliciet af van de artikelen 11, 13 en 14 van de Wapenwet (Wet 

8 juni 2006 houdende regeling van economische en individuele activiteiten met wapens, B.S. 09 juni 2006). De 

bewaker kan slechts deze wapens dragen en de munitie gebruiken die wettelijk in het bezit zijn van de 

bewakingsonderneming of van de interne bewakingsdienst. Het kan daarbij enkel gaan om volgende 

verweerwapens: revolver of pistool, met een kaliber lager dan 10 mm; een wapenstok met een maximum lengte 

van 45 cm. Elektronische of telescopische wapenstokken zijn verboden. Ook een lamp mag nooit als wapen 

worden gebruikt. Daarom mag een bewakingsagent geen staaflamp bij zich hebben die langer is dan 30 cm. 

49

minister van Binnenlandse Zaken. De onderneming moet in dit geval aantonen dat ze wapens 

daadwerkelijk nodig heeft voor het uitvoeren van haar activiteiten. Indien de bepalingen in 

verband met de wapendracht uit de Private veiligheidswet worden geschonden kan dit gedrag 

worden gesanctioneerd met een bestuurlijke geldboete van 25 tot 25.000 euro. 148 

Daarnaast worden ook volgende overtredingen gesanctioneerd met een bestuurlijke geldboete 

gaande van 25 tot 25.000 euro: de tussenkomst tijdens politieke of arbeidsconflicten of tijdens 

vakbondsactiviteiten of activiteiten met een politieke finaliteit 149 ; het toezicht op de politieke, 

filosofische, godsdienstige of vakbondsovertuigingen of op het mutualistische lidmaatschap 

en op de uiting van die overtuigingen of van dat lidmaatschap en het aanleggen te dien einde 

van gegevensbestanden 150 ; het niet naleven van het beroepsgeheim 151 ; de uitoefening van de 

activiteit van toezicht op de personen op de openbare weg zonder naleving van voorwaarden 

opgenomen in de Private veiligheidswet 152 . Daarnaast kan het niet meedelen van inlichtingen 

over misdrijven aan de gerechtelijke overheden worden gesanctioneerd met een geldboete van 

2,5 tot 2.500 euro. 153 

Tot slot kan op basis van de Private veiligheidswet de minister van Binnenlandse Zaken een 

verleende vergunning of erkenning, voor alle of voor sommige activiteiten, voor alle plaatsen 

waar die activiteiten worden uitgeoefend of voor sommigen ervan, intrekken of voor een 

termijn van ten hoogste zes maanden schorsen. 154 

Kortom, wie inbreuken pleegt op de bewakingswetgeving kan, al naargelang het geval, 

volgende sancties 155 oplopen: 

• een strafrechtelijke sanctie; 

• een bestuurlijke geldboete; 

148 Artikel 18 Private veiligheidswet. 

149 Artikel 11, § 1 Private veiligheidswet. 

150 Artikel 11, § 1 Private veiligheidswet. 

151 Artikel 11, §2 Private veiligheidswet. 

152 Artikel 11, §3 Private veiligheidswet 

153 Het gaat hier om strafrechtelijke inbreuken bedoeld in artikel 10 van de Private veiligheidswet. 

154 Zie artikel 17, 1° van de Private veiligheidswet. 

155 Zie artikel 17, 18 en 19 van de Private veiligheidswet. Daarnaast bestaat er nog een maatregel die de 

eventuele sanctie kan voorafgaan zoals bijvoorbeeld de waarschuwing (zie bijvoorbeeld artikel 19, §1, 1° Private 

veiligheidswet). 

50

• de schorsing of de gedwongen intrekking van de vergunning van de 

bewakingsonderneming of van de interne bewakingsdienst of de erkenning van de 

opleidingsinstelling; 

• de intrekking of de tijdelijke inhouding van de identificatiekaart. 

d. Conclusie: types van bestuurlijke sancties in veiligheidsmateries 

Uit het voorgaande kunnen vijf types bestuurlijke sancties worden afgeleid die relevant zijn 

voor dit onderzoeksproject. Vaak gaat men eraan voorbij dat er naast de bestuurlijke 

geldboete (1) nog andere bestuurlijke sancties in het leven werden geroepen. Een bestuurlijke 

sanctie kan ook bestaan in de bestuurlijke schorsing van een door het bestuur afgegeven 

vergunning of toelating (2); de bestuurlijke intrekking van een door het bestuur afgegeven 

vergunning of toelating (3); de tijdelijke of definitieve bestuurlijke sluiting van een inrichting 

(4). De Voetbalwet voorziet naast de bestuurlijke geldboete tevens in een bestuurlijk 

stadionverbod 156 (5). 157 

Er moet worden opgemerkt dat deze lijst niet exhaustief is, maar wel de meest voorkomende 

bestuurlijke sancties inzake veiligheidsmateries bevat. 158 

2.2.5 Opleggen van de bestuurlijke sanctie 

Bij gebreke aan een algemene kaderregeling over bestuurlijke sancties is er geen uniforme 

procedure voor het opleggen van dergelijke sanctie. Telkens moet naar de toepasselijke 

wettelijke norm worden gekeken om te weten welke procedure gevolgd moet worden. 

Bij wijze van voorbeeld wordt hieronder kort de specifieke procedure van de GAS-Wet 

weergegeven. Deze regeling is terug te vinden in artikel 119bis §7 van de Nieuwe 

Gemeentewet. 

156 De Wet van 25 april 2007 houdende diverse bepalingen (B.S. 8 mei 2007) voegt volgende bestuurlijke 

sancties eraan toe: een bestuurlijk perimeterverbod, een bestuurlijke aanmeldingsplicht op een politiekantoor en 

een bestuurlijk verbod om het grondgebied te verlaten. 

157 Artikel 24 Voetbalwet 


51

In het algemeen kan worden samengevat dat het proces-verbaal, indien het is opgesteld door 

een politieagent, of aan de sanctionerende ambtenaar wordt doorgegeven wanneer de 

gedragingen geen strafrechtelijke inbreuk vormen 159 of zowel aan het parket als aan de 

sanctionerende ambtenaar wordt doorgegeven. In dit laatste geval zijn er twee specifieke 

voorrangsregelingen uitgewerkt. 

Er kunnen met andere woorden drie soorten inbreuken worden onderscheiden. De 

omzendbrief nr. COL 1/2006 omschrijft dit als volgt: 

• “De eerste soort wordt in principe uit het strafrecht gelicht en zou enkel nog het 

voorwerp dienen uit te maken van administratieve vervolgingen. 

• De tweede soort inbreuken wordt niet gedepenaliseerd en kan ofwel strafrechtelijk 

ofwel bestuursrechtelijk worden vervolgd. Het betreft de feiten voorzien in de artikelen 

526, 537, 545, 559 1°, 561, 1° en 563, 2° en 3° Sw. 160 De strafrechtelijke afhandeling 

blijft prioritair, maar middels een cascadesysteem kan evenwel een bestuurlijke 

sanctie (geldboete) worden opgelegd wanneer de procureur des Konings binnen de 

termijn van twee maanden hetzij niets heeft beslist; hetzij heeft beslist omwille van 

opportuniteitsredenen, niet tot vervolging over te gaan. 

• De derde soort inbreuken wordt evenmin gedepenaliseerd en kan dus ofwel 

strafrechtelijk, ofwel bestuursrechtelijk worden vervolgd. Het betreft de feiten 

voorzien in de artikelen 327 tot 330, 398, 448, 461 tot 463 Sw. De prioriteit wordt 

verleend aan de strafrechtelijke afhandeling. Nochtans kan middels een 

cascadesysteem een bestuurlijke geldboete worden opgelegd voor zover de procureur 

des Konings binnen een termijn van 2 maanden heeft laten weten dat hijzelf het 

opportuun acht geen vervolging in te stellen.” 

Het is dus belangrijk gedrag correct te verbaliseren. Voor een meer gedetailleerde 

uiteenzetting van de oplegging van gemeentelijke bestuurlijke sancties wordt verwezen naar 

andere rechtsleer. 161 

159 Artikel 119bis, §7, 2° N.Gem.W. 

160 Deze lijst moet wellicht worden uitgebreid in het licht van de Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van 

graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet, B.S. 

20 februari 2007. 

161 L.M. VENY en N. DE VOS, “ De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedure van 

sanctieoplegging”, in L.M. VENY en N. DE VOS (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden 

Broele, 2005, 61-137. 

52

De procedure in de Voetbalwet is gelijkaardig aan deze in de GAS-Wet. Dit is ook logisch 

daar de Voetbalwet een belangrijke inspiratiebron was voor de GAS-Wet. Voor de 

handhaving van de Voetbalwet werd een specifieke voetbalcel opgericht. Hierdoor wordt er 

uniformiteit gecreëerd voor de afhandeling van soortgelijke dossiers, wat op gemeentelijk 

vlak niet het geval is. 162 Ook hier is er een voorrangregeling uitgewerkt wanneer het procesverbaal 

zowel naar het parket als naar de voetbalcel wordt toegezonden. 163 

2.2.6 Waarborgen bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie 

Bij het opleggen van bestuurlijke sancties is de overheid in de eerste plaats gebonden door de 

specifieke waarborgen die in de toepasselijke wetgeving werden ingeschreven. 164 Bovendien 

is het bestuur aanvullend gebonden door de beginselen van behoorlijk bestuur. 165 

Voor de punitieve bestuurlijke sanctie gelden in beginsel dezelfde waarborgen als voor de 

strafrechtelijke sancties. 166 


Met betrekking tot bestuurlijke sancties uit de GAS-Wet kan tegen een beslissing van de 

sanctionerende ambtenaar die een bestuurlijke geldboete oplegt, beroep worden 

ingesteld bij 

de politierechtbank, afdeling burgerlijke kamer. 167 Voor de minderjarigen is de jeugdrechter 

de bevoegde beroepsinstantie. 168 Tegen de beslissing van de politierechtbank of de 

jeugdrechtbank staat geen hoger beroep open. 169 

De beslissing van het College van Burgemeester en Schepenen tot het opleggen van 

bestuurlijke sancties in het raam van de GAS-Wet kunnen worden bestreden voor de Raad 

162 G. GEUDENS, “De Voetbalwet als bestuurlijk handhavingsinstrument”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 215. 

163 Artikel 35 e.v. Voetbalwet. 

164 Deze specifieke waarborgen zijn veelal gekoppeld aan de procedure die voor de bestuurlijke sancties zijn 

ingeschreven. 

165 I. OPDEBEEK en M. Van DAMME (ed.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure, 2006, 

491p. Specifiek voor de GAS-Wet, zie D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de 

gemeentelijke administratieve sancties, in L.M. VENY en N. DE VOS (ed.), o.c.,161-220. 

166 Hier wordt dieper op ingegaan in Hoofdstuk III. 

167 Art. 199bis, §12, eerste lid Nieuwe Gemeentewet. 

168 Art. 119bis, §12, tweede lid Nieuwe Gemeentewet. 

169 Art. 119bis, §12, zesde lid Nieuwe Gemeentewet . 

53

van State. 170 Beslissingen tot het schorsen of intrekken van verleende vergunningen of tot het 

sluiten van inrichtingen zijn immers eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen waartegen op 

grond van art. 14, §1 Raad van State-Wet een annulatieberoep openstaat. 

Met betrekking tot de Voetbalwet kan de overtreder de beslissing van de sanctionerende 

ambtenaar betwisten bij de politierechtbank. Tegen de beslissing van de politierechtbank staat 

evenwel geen cassatieberoep open. 171 Is de betrokkene echter een minderjarige op het 

ogenblik van de feiten, dan wordt het beroep ingesteld bij de jeugdrechtbank. 172 In het raam 

van de Voetbalwet moet de minderjarige de leeftijd van veertien hebben bereikt. 

3. Instrumenten met een secundair handhavingsdoel 

De naleving van normen zal in de eerste plaats worden gehandhaafd via sancties die 

strafrechtelijk of bestuurlijk van aard kunnen zijn. Daarnaast kan de wetgever echter ook 

maatregelen voorschrijven die primair weliswaar niet bedoeld zijn om te straffen, maar die 

toch een bijkomend, een secundair handhavingsdoel kunnen hebben. In dit verband worden de 

belasting (3.1.), de retributie (3.2.), de veiligheidsmaatregelen in het strafrecht (3.3.), de 

politiemaatregelen in het bestuursrecht (3.4.) en het schadevergoedingssysteem belicht (3.5.). 

3.1 Belasting 

Het ligt niet voor de hand de belasting op te nemen in de inventaris als een mogelijk 

handhavingsinstrument. Oorspronkelijk heeft de belastingheffing immers geen handhavend 

doel, maar een louter financieel doel en dient zij om de overheidsuitgaven te financieren. Het 

Hof van Cassatie heeft dit doel in de verf gezet door te oordelen dat de belasting als verplichte 

geldelijke bijdrage de algemene uitgaven van de overheid moet dekken. 173 

170 Wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Memorie van toelichting, Parl. St. 

Kamer 1998-99, nr. 2031/1,7. 

171 Artikel 31 §1 Voetbalwet. 

172 Artikel 31 §2 Voetbalwet. 

173 Cass. 30 november 1950, Arr. Cass. 1951, 149. 

54

Toch kan men vaststellen dat de belastingheffing ook voor andere dan fiscale doeleinden 

wordt gebruikt. Naast de gekende economische en sociale functie krijgt de belastingheffing 

meer en meer een beteugelende rol. Dit laatste komt vooral tot uiting op het lokale niveau 

waar men met de belastingheffing bepaalde beleidsobjectieven nastreeft. Een belasting op 

sluikstorten heeft bijvoorbeeld een niet-fiscaal beleidsobjectief, aangezien deze belasting 

naast de recuperatie van de kost die het opruimen van het sluikafval met zich mee brengt, ook 

het sluikstorten op zich wil ontmoedigen. 174 Het gedrag van de burger wordt met andere 

woorden door fiscale stimulansen of door ontrading beïnvloed. Aldus vormt de 

belastingheffing een handhavingsinstrument, wat de keuze rechtvaardigt om deze maatregel 

op te nemen in de inventaris. 175 In dit onderdeel wordt onderzocht in welke mate het wettig is 

de belastingheffing als handhavingsinstrument te gebruiken. Vooraleer deze grenzen worden 

afgetast, worden de definitie, de kenmerken en het toepassingsgebied van de belasting onder 

de loep genomen. 


Het begrip belasting wordt noch in de Grondwet, noch in een andere wet gedefinieerd. Voor 

de definitie hiervan moet men bijgevolg teruggrijpen naar de rechtspraak. 

Het Hof van Cassatie definieert een belasting als “een heffing, eigenmachtig gedaan door de 

Staat, de provincies of de gemeenten op de geldmiddelen van personen, zowel 

publiekrechtelijke als privaatrechtelijke, vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid, 

feitelijke verenigingen of gemeenschappen, bestaande op haar grondgebied of en belangen 

hebbend en bestemd voor de diensten van algemeen nut”. 176 

Uit deze definitie blijkt dat de belastingheffing is bestemd voor de diensten van algemeen nut. 

De belasting dient voor de algemene financiering van alle overheidsuitgaven en de 

belastingplichtige kent niet de precieze aanwending van de door hem betaalde belastingen. Ze 

174 M. DE JONCKHEERE, “De gemeentelijke en provinciale belastingbevoegdheid”, in M. DE JONCKHEERE 

en N. PLETS, Handboek lokale en regionale belastingen, Brugge, die Keure, 2006, 11. 

175 Ook S. MEIJLAERS neemt de gemeentelijke belastingen op in zijn boek bouwstenen voor veilige en 

leefbare gemeenten. Zie S. MEIJLAERS, Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, Brussel, Politeia, 

2006, 44. 

176 Cass. 12 oktober 1954, J.T. 1955, 194; Zie ook A. TIBERGHIEN, Handboek voor fiscaal recht. Brussel, De 

Boeck & Larcier, 2003, 6-7 en C. VAN VYVE, “Parkeerheffingen in het licht van artikel 14 van de Grondwet en 

de artikelen 170 en 173 van de Grondwet”, L.R.B. 2005, 89. 

55

komen in de Schatkist terecht. Niettemin voegt het Arbitragehof hieraan toe dat een belasting 

een door de bevoegde overheid gezagshalve opgelegde heffing is die geen retributie is. Het 

gegeven dat de opbrengst wordt aangewend voor het verwezenlijken van een bepaalde 

doelstelling doet daaraan geen afbreuk. 177 

De definitie van het Hof van Cassatie is de klassieke omschrijving van een belasting. Hierin 

ontbreekt de verwijzing naar de regulerende (lees niet-fiscale/financiële) doelstellingen van de 

belastingheffing. Dit element is toch niet onbelangrijk in het licht van het onderzoeksrapport. 

Er is echter geen eenvormige omschrijving van het begrip belasting. Wel bestaat er 

eensgezindheid over twee wezenskenmerken: het dwingende karakter en een algemeen 

financieel doel. 178 

De fiscale terminologie is soms onsamenhangend. De wetgever gebruikt de woorden taks, 

belasting, recht, solidariteitsbijdrage, heffing, enz., zonder dat hieraan duidelijke gevolgen 

verbonden zijn. 179 Indien men over een taks spreekt, doelt men in de meeste gevallen op een 

belasting. 

Daarnaast staat er in de Grondwet het begrip “last”. Dit begrip is weergegeven in artikel 170, 

§3 en §4 G.W., maar het is vooralsnog niet duidelijk wat de werkelijke draagwijdte is van dit 

begrip. Volgens B. Peeters wordt het begrip last verkeerd geïnterpreteerd als gevolg van de 

grondwettelijke wijzigingen. De oorspronkelijke zin in de Grondwet luidde immers als volgt: 

“geen provinciale (resp. gemeentelijke) last of belasting kan worden ingevoerd dan met 

toestemming van de provincieraad (resp. gemeenteraad). In 1831 had het woord “last”, aldus 

Peeters, betrekking op aan de provincie (resp. gemeente) opgelegde lasten en niet op een last 

door de provincie (resp. gemeente). 180 Dit begrip hoeft bijgevolg niet verder te worden 

onderzocht. 

177 Arbitragehof 17 april 1997, R.W. 1997-98, 602. Overweging B.4.4 “De bestreden bijdrage is een belasting in 

de zin van artikel 170 van de Grondwet. Aan die vaststelling wordt geen afbreuk gedaan door het gegeven dat de 

opbrengst van die bijdrage wordt aangewend voor het verwezenlijken van een welbepaalde doelstelling en 

hiertoe in een begrotingsfonds wordt gestort.” 

178 Zie infra, punt 3.2.2 

179 A. TIBERGHIEN, Handboek voor fiscaal recht. Brussel, De Boeck & Larcier, 2005, 0007. 

180 B. PEETERS, “De begrippen belasting, last en retributie in de artikelen 110 en 113 van de Grondwet”, R.W. 

1987-88, 242. 

56

3.1.2 Kenmerken en doel van de belasting 

a. Kenmerken van de belasting 

Een van de belangrijkste eigenschappen van de belastingheffing is dat deze heffing geschiedt 

zonder onmiddellijk aanwijsbare tegenprestatie. 181 De belasting is immers een vorm van 

dwangfinanciering: via een eenzijdige bestuurshandeling 182 wordt een derde verplicht een 

deel van zijn bezit (inkomen of kapitaal) over te dragen aan de overheid. 183 

Bij de bepaling van het tarief voor de belastingen is het bestuur, behoudens de door de wet 

gevestigde uitzonderingen, vrij. 184 Bij het bepalen van het tarief staat de lokale overheid 

evenwel onder de controle van de toezichthoudende overheid en de rechter. De fiscale 

autonomie laat met andere woorden toe dat het bestuur de hoogte van de belastingheffing vrij 

kan kiezen. De noodzaak van de belasting beoordeelt het bestuur in het licht van de behoeften 

waaraan het meent te moeten tegemoet komen. Voor de lokale besturen moet er een financiële 

behoefte zijn. Deze behoefte moet blijken uit de begroting, wat echter een raming is en 

bijgevolg enkel een element voor de toezichthoudende overheid is. 185 Als het om een 

belasting gaat, en niet om een retributie, moet er geen proportioneel verband bestaan tussen 

het bedrag van deze belasting en de kosten veroorzaakt door bijvoorbeeld de activiteiten van 

de vennootschappen die de belasting verschuldigd zijn. 186 

Er zijn een aantal elementen die volgens de gecoördineerde omzendbrief gemeentefiscaliteit 

in het voordeel pleiten van de belastingheffing: 

• “wanneer naast de kostprijs ook beleidsondersteunende factoren meespelen bij de 

bepaling van het tarief, bijvoorbeeld ter ontrading of juist ter stimulering van een 

bepaald gedrag; 

181 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, Belgisch belastingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2006, 25. 

182 Tegen deze eenzijdige wilsuiting van de belastingheffende overheid heeft de wil van de belastingplichtige 

geen enkele invloed. Eenzijdige wilsuitingen kunnen immers verbintenissen scheppen. Zie daarvoor A. VAN 

OEVELEN en E. DIRIX, “Kroniek van het verbintenissenrecht (1981-84)”, R.W. 1985-86, 1, nr. 2-3. 

183 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 25-26; B. PEETERS, “De begrippen belasting, last en retributie in 

de artikelen 110 en 113 van de Grondwet”, R.W. 1987-88, 241. 

184 V. SEPULCHRE, “Fiscalité et parafiscalité: impôts, taxes, rétributions, amendes pénales et amendes 

administratives”, Rev. dr. commun. 2006, afl. 1-2, 32. 

185 M. DE JONCKHEERE, l.c., 9. 

186 R.v.St., nr. 132.983, 24 juni 2004, A.P.M. 2004 (samenvatting), afl. 7, 156; R.R.D. 2005, afl. 114, 85; Rev. dr. 

commun. 2005 (samenvatting), afl. 2-3, 57. Zie infra de kenmerken van een retributie. 

57

• wanneer behalve het persoonlijk belang ook het algemeen belang wordt gediend door 

de dienstverlening. ”187 

Wanneer in deze situatie de voorkeur uitgaat naar een belasting in plaats van naar een 

retributie, is deze keuze wettig. 188 De rechtspraak van het Arbitragehof ligt in de lijn van deze 

omzendbrief gemeentebelastingen. 189 De belasting, aldus het Arbitragehof, kan dan wel 

worden aangewend voor het verwezenlijken van een bepaalde doelstelling (hetgeen eerder 

doet denken aan een retributie), maar dit doet geen afbreuk aan de kwalificatie van belasting. 

b. Doel van de belasting 

b.1 Financieel doel 

Met de belastingheffing wordt hoofdzakelijk een financieel doel nagestreefd. 190 Belastingen 

dienen om de openbare dienstverlening in zijn geheel te financieren. 191 Naast het feit dat elke 

belasting moet worden verantwoord door een financiële behoefte 192 , moet een belasting ook 

worden aangewend ter financiering van de openbare dienstverlening. 193 

De fiscale 

bevoegdheid is een doelgebonden bevoegdheid in die zin dat het als machtsafwending zou 

worden gekwalificeerd indien een bestuur deze bevoegdheid zou aanwenden om een 

vermogen te verwerven dat niet bestemd is voor haar overheidstaak. 194 De controle of aan 

deze financiële behoefte wordt tegemoet gekomen, komt in belangrijke mate toe aan de 

toezichthoudende overheid, wanneer zij in het raam van het bestuurlijk toezicht het 

belastingreglement beoordeelt. Dit vloeit voort uit het feit dat een bestuur enkel een 

toegewezen bevoegdheid heeft. Daarnaast heeft ook de rechter een belangrijke controletaak 

wanneer er betwistingen rijzen over het financiële doel van de belasting. 

187 Gecoördineerde omzendbrief gemeentefiscaliteit BA-2004/03, 14 juli 2004, B.S. 8 september 2004, punt I. 1. 

a); Zie o.a. R.v.St., nr. 143.604, 25 april 2005, A.P.M. 2005, 105; T.B.P. 2006, 302. 

188 Zie infra. 

189 Arbitragehof, nr. 21/97, 17 april 1997, R.W. 1997-98, 602. 

190 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 27; M. DE JONCKHEERE, l.c., 9-10; B. PEETERS, “De begrippen 

belasting, last en retributie in de artikelen 110 en 113 van de Grondwet”, R.W. 1987-88, 241. Het financieel doel 

van de belasting is een belangrijk onderscheidingscriterium en moet in het achterhoofd worden gehouden 

wanneer andere pecuniaire maatregelen onder de loep worden genomen. 


192 De noodzakelijkheid van de belasting moet steeds duidelijk worden bevestigd in de inleiding van een 

belastingsreglement. Dit kan geschieden door een formule van het type “gezien de financiële noodzakelijkheid” 

op te nemen in het reglement; Zie ook J. ASTAES, “Een goed belastingreglement: grondslag voor een vlotte 

invordering”, L.R.B. 2001, afl. 4, 217-232. 

193 Immers een belastingreglement kan wel een financieel doel hebben, zonder dat aan vereiste van de financiële 

behoefte is voldaan. 

194 M. DE JONCKHEERE, l.c., 9; Zie ook Luik 2 mei 1990; F.J.F. 1990, 303; Not. Fisc. M. 1990, 231, met noot 

M. DE JONCKHEERE. 

58

.2 Ruimte voor andere doelen naast het financieel doel 

Een belangrijk gevolg van de vereiste van een financieel oogmerk, is de onmogelijkheid een 

belastingreglement op te stellen voor een niet-fiscaal doel. 195 De centrale vraag is bijgevolg 

welke ruimte er nog rest voor andere dan fiscale doeleinden zoals bijvoorbeeld een 

handhavingsdoel. Daarvoor moeten de volgende beperkingen in het achterhoofd worden 

gehouden bij het vestigen van een belastingheffing: 

• Belastingen die hoofdzakelijk een niet-fiscaal doel voor ogen hebben, zijn niet 

rechtsgeldig indien dat doel buiten de beleidsbevoegdheid van de betrokken 

overheid valt. 196 Volgens M. De Jonckheere, kan “een overheid immers door 

middel van een belasting geen effect nastreven dat zij ook niet via 

rechtstreekse reglementering kan nastreven”. 197 Deze auteurs baseren zich 

hiervoor op de rechtspraak ter zake. 198 

• Het is belangrijk het woord “hoofdzakelijk” in de hierboven beschreven 

beperking te onderstrepen. Het heeft immers als gevolg dat niet-fiscale 

nevendoelen wel mogelijk zijn. 199 Meer nog, dit nevendoel is zelfs mogelijk 

wanneer het gelegen is buiten de beleidsbevoegdheid van de overheid. 200 

Omwille van de doelgebonden bevoegdheidsaanwending wordt de belastingsbevoegdheid en 

dus ook de fiscale autonomie van de gemeenten beperkt. Verschillen die alleen door nietfiscale 

argumenten kunnen worden verantwoord, zijn bijgevolg niet rechtsgeldig en schenden 

het gelijkheidsbeginsel. 201 

M. De Jonckheere merkt terecht op dat het onderscheid tussen de fiscaal verantwoorde 

belasting met een niet-fiscaal nevendoel en de ongeoorloofde belasting met een niet-fiscaal 

195 

M. DE JONCKHEERE, l.c., 9; E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in 

Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 4. 

196 M. DE JONCKHEERE, l.c., 10; F. DELOBBE, “La fiscalité immobilière sur le plan communal”, TOGOR 

1999, 171 ; E. WILLEMAERT, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, Brussel, Bruylant, 1999, 63. Zie 

ook R.v.St., nr. 44.939, 18 november 1993. 

197 M. DE JONCKHEERE , l.c., 11. 

198 Arbitragehof nr. 31/92, 23 april 1992, B.S. 11 juni 1992 en Rb. Namen 27 februari 2002, L.R.B. 2002, nr. 3. 

199 M. DE JONCKHEERE, l.c., 11 en hij baseert zich dan weer op P. VAN ORSHOVEN, “De fiscale aspecten 

van de vierde staatshervorming”, in A. ALEN en L.P. SUETENS, Het federale België na de vierde 

staatshervorming, Brugge, die Keure, 1993, 130. 

200 M. DE JONCKHEERE, l.c., 10-11. Als het immers op het heffen van belastingen aankomt, is de openbare 

overheid vrij. Zie V. SEPULCHRE, “Fiscalité et parafiscalité: impôts, taxes, rétributions, amendes pénales et 

amendes administratives”, Rev. dr. commun. 2006, afl. 1-2, 32 


59

doel erg subtiel is. Het komt aan de overheid toe het belastingreglement goed te motiveren 

zodat de financiële vereiste duidelijk is en de andere functies, zoals bijvoorbeeld de 

handhavende functie, tot een nevenresultaat worden herleid. Een dergelijk niet fiscaal 

nevenresultaat is dan immers het gevolg van “een met een fiscaal doel ingestelde 

belastingheffing of een differentiatie in een belastingheffing”. 202 Primair zal de 

belastingheffing dus steeds een fiscaal doel als uitgangspunt hebben. 203 De conclusie is 

duidelijk: een belastingreglement dat louter een handhavend doel voor ogen heeft, is 

onwettig. 

Zo is het algemeen aanvaard dat de belasting naast een fiscaal doel ook een economische en 

een sociale functie bezit. Economisch omdat de belasting een sterke economische geladenheid 

heeft. 204 De belastingheffing heeft onder meer een weerslag op de prijsvorming, het 

spaarwezen, het verbruik, de investeringen en de tewerkstelling. 205 De Raad van State heeft in 

een arrest erkend dat de fiscale wetten niet uitsluitend het spijzen van de Schatkist tot doel 

hebben. 206 Indien het bestuur echter uitsluitend zijn bevoegdheid zou aanwenden voor een 

ander doel dan dat waarvoor hem die bevoegdheid werd gegeven, is er, aldus de Raad van 

State, sprake van machtsafwending. 207 Primair moet er met andere woorden steeds een fiscaal 

doel zijn, maar daarnaast is het niet ongewoon dat fiscale regelingen worden vastgesteld om 

economische of andere redenen. 208 Welke die andere redenen zijn, wordt verder niet 

gespecificeerd in het arrest. 

De sociale functie van de belastingheffing wordt alvast erkend. 209 Deze functie houdt in dat er 

via de belastingen een herverdeling van het inkomen wordt georganiseerd. 210 

Over het bestaan van een handhavend doel van de belasting bestaat minder duidelijkheid, 

maar ook deze functie wordt in de praktijk gekoppeld aan de belastingheffing. Vooral op het 

202 Ibid., 11. 

203 Niet iedereen in de rechtsleer laat de financiële functie van de belastingheffing primeren. Zo bestaat er een 

strekking die het wel mogelijk acht een belastingheffing te vestigen met een niet-fiscaal doel, zolang dit doel 

maar binnen de bevoegdheid van het bestuur valt. Deze strekking aanvaardt bijgevolg ook het bestaan van een 

niet-financieel hoofddoel. Zie hiervoor naar J. ASTAES, “Een goed belastingreglement: grondslag voor een 

vlotte invordering”, L.R.B. 2001, afl. 4, 219 die verwijst in voetnoot 11 naar C. WAERZEGGERS, 

“Gemeentelijke belastingreglementen: capita selecta. Toetsing aan de grondregels van het fiscaal recht, deel II”, 

L.R.B. 1999, 5. 

204 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 33. 

205 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 33-34. 

206 R.v.St., nr. 38.440, 9 januari 1992, F.J.F. 1992, 207. 

207 R.v.St., nr. 38.440, 9 januari 1992, F.J.F. 1992, 209. 

208 Ibid., 209. 

209 Deze erkenning is niet alleen terug te vinden in gezaghebbende rechtsleer zoals J.J. COUTURIER en B. 

PEETERS, o.c., 34, maar blijkt ook bijvoorbeeld uit de preambule van de gecoördineerde omzendbrief 

september 2004. 

gemeentefiscaliteit, BA-2004/03 van 14 juli 2004, B.S. 8 

210 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 26 en 34. 

60

lokale niveau is de verleiding groot om via de belastingheffing ordehandhavende effecten te 

creëren. 211 Gemeenten worden geconfronteerd met laakbaar gedrag dat niet of onvoldoende 

via strafrechtelijke sancties wordt aangepakt. Het bestuur wil dat aan dit gedrag een einde 

wordt gesteld en zoekt zijn toevlucht in de belastingheffing. De vestiging van de belasting 

heeft in die zin een ontradend effect. Gelet op de beperkingen die hierboven werden 

uiteengezet, is het mogelijk aan het belastingreglement een handhavend doel te koppelen 

zolang het ontradend effect slechts een nevenresultaat is. Een belastingreglement kan 

bijgevolg slechts gedeeltelijk als een handhavingsinstrument worden gecatalogeerd. Het 

bestuur zal de financiële noodzakelijkheid van de belastingheffing steeds moeten 

verantwoorden. Deze noodzakelijkheid kan echter bijvoorbeeld worden gevonden in de 

financiering van de ordehandhaving zelf. Zo zal de verwijdering van wederrechtelijk 

aangebrachte affiches een zekere kost voor de gemeente met zich meebrengen. Wanneer het 

gevorderde bedrag voor deze verwijdering geen verantwoording meer vindt in de opruimkost, 

is er geen hoofdzakelijk financieel doel meer en is de belasting ongeoorloofd. Het aanplakken 

op zich wordt dan immers belast en niet het opruimen van de affiches. 212 

Een bestuur zal bij de vestiging van belastingheffingen voor materies die nauw aansluiten bij 

de veiligheids- en ordehandhaving, dus nauwgezet te werk moeten gaan wil het kunnen 

verantwoorden dat de heffing naar aard en voorwaarden rechtsgeldig als een belasting kan 

worden gekwalificeerd. Hierbij zal steeds rekening moeten worden gehouden met de 

financiële noodzaak van de heffing. Het volstaat niet om een vergoeding als een belasting te 

kwalificeren om er effectief een belasting van te maken. 213 Dit wordt uitsluitend bepaald door 

de aard van en de voorwaarden voor de vergoeding en het wordt in laatste instantie 

beoordeeld door de rechter. 214 

211 R.v.St., Gillion, nr. 85.916, 14 maart 2000. 

212 Voor een vergelijkbaar voorbeeld zie J. ASTAES, “Een goed belastingsreglement: grondslag voor een vlotte 

invordering”, L.R.B. 2001, 219. 


a). 


a). Zie ook Cass. 17 december 1968, Pas. 1969, I, 363; J. KIRKPATRICK en P. GLINEUR, “La distinction 

entre l'impôt et la 'rétribution' régie par l'article 113 de la Constitution”, in X., Présence du droit public et des 

droits de l'homme. Mélanges offerts à Jacques Velu, Brussel, Bruylant, 1992, 3 dln., 559. 

61


Artikel 170 van de Grondwet verwoordt het fiscaal legaliteitsbeginsel. Het somt op een 

limitatieve wijze op welke openbare overheden bevoegd zijn om belastingen te heffen: de 

Staat, de gemeenschappen en gewesten, de provincies en de (federatie van) gemeenten. Er is 

bijgevolg een bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende bevoegde overheidsniveaus: 

federaal, regionaal en lokaal. De federale wetgever heeft de bevoegdheid om de autonome 

belastingbevoegdheid van de lokale en regionale besturen te beperken indien dit noodzakelijk 

is. 215 Op grond hiervan heeft de federale wetgever ten aanzien van de lokale besturen een 

reeks wettelijke beperkingen ingevoerd, waarvan de belangrijkste art. 464, 1° WIB is (verbod 

inzake belastingen op het inkomen). 216 

Artikel 170 G.W. bevat inzake de belastingheffing ook een andere bevoegdheidsverdeling, 

meer bepaald deze tussen de wetgevende en de uitvoerende macht en dit op ieder 

overheidsniveau. Binnen deze vier bestuursniveaus zijn er organen bevoegd om 

belastingnormen op te stellen. Belastingen mogen immers alleen worden ingevoerd door de 

organen die rechtstreeks werden gekozen door de belastingplichtigen. 217 Hiermee wordt het 

principe no taxation without representation gehuldigd. De Staat kan bijgevolg geen belasting 

invoeren dan door een wet, die het parlement moet goedkeuren. 218 De gemeenschappen of de 

gewesten moeten de goedkeuring krijgen van hun respectievelijke raden. 219 Hetzelfde regime 

geldt voor de provincies en de (federaties van) gemeenten. 220 Uit artikel 170 §4 G.W. volgt 

rechtstreeks dat het invoeren van gemeentebelastingen uitsluitend behoort tot de bevoegdheid 

van de gemeenteraad. Het initiatief tot het invoeren van belastingen gaat op alle niveaus 

overwegend uit van de uitvoerende macht. Het invoeren zelf moet door het democratisch 

verkozen orgaan gebeuren. Inhoudelijk moeten de essentiële elementen in een wet, decreet, of 

ordonnantie of, op lokaal niveau, in de belastingverordening zelf worden opgenomen. 221 

215 Zie telkens tweede van artikel 170 § 2, § 3 en § 4 G.W. 

216 Een overzicht van de voornaamste wettelijke beperkingen is terug te vinden in M. DE JONCKHEERE, l.c., 

53 e.v. en in de Gecoördineerde omzendbrief gemeentefiscaliteit BA-2004/03, 14 juli 2004, B.S. 8 september 

2004. 

217 Arbitragehof, 13 september 1995, B.S. 30 september 1995; K. RIMANQUE, o.c., 371. 

218 Artikel 170 G.W. §1. 

219 Artikel 170 G.W. §2. 

220 Artikel 170 G.W. §3 en §4. 

221 

Zie hierover M. DE JONCKHEERE, l.c., 36 e.v.; N. PLETS, “De belastingbevoegdheid van de 

gemeenschappen en gewesten”, in M. DE JONCKHEERE en N. PLETS, o.c., 220 e.v.. 

62

3.1.4 Invordering van de belasting 

Op lokaal niveau wordt de invordering van de belasting geregeld via de fiscale procedure van 

de Wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van provincie- en 

gemeentebelastingen, zoals gewijzigd door de Wet van 15 maart 1999 betreffende de 

beslechting van fiscale geschillen. 222 Deze wet maakt ter zake ook een aantal bepalingen van 

het Wetboek inkomstenbelastingen van toepassing. 223 

Naast de procedure via opcentiemen, kunnen belastingen contant of via inkohiering worden 

ingevorderd. 224 De contantbelasting wordt ofwel spontaan betaald tegen de afgifte van een 

betalingsbewijs, ofwel via de procedure van de inkohiering. 225 In geval van inkohiering wordt 

het kohier tegen ontvangstbewijs overgezonden aan de met de invordering belaste ontvanger 

die onverwijld instaat voor de verzending van de aanslagbiljetten. 226 

Een volledige analyse van deze procedure zou ons binnen het bestek van dit onderzoek te ver 

leiden. In het kader van de ordehandhaving is het voornamelijk van belang te onderstrepen dat 

de besturen zelf voor een uitvoerbare titel zorgen door de inkohiering van de belastingschuld. 

Als het een belasting betreft, beschikt de gemeente bijgevolg bij niet-vrijwillige betaling over 

een uitvoerbare titel. Deze procedure is minder omslachtig, tijdrovend en kostelijk dan de 

procedure die moet worden gevolgd voor het invorderen van een retributie. 227 

Als men men het ontradend nevenresultaat wil benadrukken, wordt de belasting best zo snel 

mogelijk ingevorderd. Een snelle betaling verhoogt immers de effectiviteit van de 

handhavende maatregel. 

Een belangrijk kenmerk is dat het belastingreglement in belastingverhogingen (d.i.een 

bestuurlijke sanctie) kan voorzien indien de belastingplichtige in gebreke blijft. Deze 

222 B.S. 31 december 1996. 

223 Zie hiervoor N. PLETS, “De Wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van de 

provincie- en de gemeentebelastingen”, T.B.P. 1997, 511-530; N. PLETS, “Opnieuw verduidelijking omtrent de 

toepassing van de Wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en 

gemeentebelastingen”, T.B.P. 1999, 75-94. 

224 M. DE JONCKHEERE, l.c., 89; E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in 

Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 5. 

225 Artikel 3 Wet 24 december 1996. 



a). 

63

verhoging, als stok achter de deur, is evenwel beperkt tot het dubbele van de verschuldigde 

belasting. 228 

3.1.5 Waarborgen voor de belastingplichtige 

Het heffen van belastingen is onderworpen aan bijzondere regels die voor de burgers 

waarborgen inhouden. Hieronder worden kort de krachtlijnen weergegeven. 

Zo zijn er de grondwettelijke waarborgen weergegeven in Titel V van de G.W.. 229 Op basis 

van artikel 170 G.W. is er geen belasting zonder wet (legaliteitsbeginsel). 

Volgens artikel 171 G.W. is het zogenaamde éénjarigheidsbeginsel van toepassing voor de 

federale en regionale belastingen. Dit beginsel houdt in dat de belastingen ten behoeve van het 

Rijk jaarlijks worden gestemd en de wetten die ze invoeren slechts voor één jaar van kracht 

zijn. 230 Deze wetten kunnen wel door de wetgever worden verlengd. 231 De fiscale 

éénjarigheid voor gemeenten en provincies vloeit daarentegen niet voort uit de Grondwet. 

Artikel 171 G.W. maakt immers alleen melding van de staat, de gewesten en de 

gemeenschappen. Wel geldt voor de lokale besturen (zoals ook voor de andere 

belastingheffende besturen) een begrotingstechnisch eenjarigheidsbeginsel: alle geraamde 

belastingopbrengsten moeten op de begroting worden ingeschreven. Voor de lokale besturen 

wordt het fiscaal eenjarigheidsbeginsel hieraan gekoppeld. Concreet houdt dit in dat de 

uitvoerende macht jaarlijks de toestemming krijgt om alle bestaande belastingwetgeving ook 

het volgende jaar toe te passen. 

In artikel 172 G.W. wordt de fiscaalrechtelijke bepaling inzake het gelijkheidsbeginsel 

weergegeven. Dit artikel is eigenlijk een specifieke toepassing van het algemeen 

228 Artikel 6 in fine Wet 24 december 1996. Zie in dit verband E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en 

–retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 5; M. DE JONCKHEERE, l.c., 88. 

Er moet wel worden opgemerkt dat de verhoging in artikel 6 slechts zou kunnen bij een ambtshalve aanslag (bij 

gebrek aan aangifte). 

229 

Voor een diepgaandere behandeling van de grondwettelijke waarborgen wordt verwezen naar J.J. 

COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 36-55. 

230 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 50. Het principe van de éénjarigheid van de belasting is een 

correlarium van de éénjarigheid van de Rijksmiddelenbegroting weergegeven in artikel 174 G.W.. 


64

gelijkheidsbeginsel zoals verwoord in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet op belastingen. 

Bij geschillen hieromtrent wordt een beroep gedaan op de drie bepalingen samen. 232 

Vervolgens gelden er wettelijke waarborgen zoals bijvoorbeeld het verbod op de retroactieve 

kracht van de wet. Tot slot liggen er ook waarborgen vervat in de algemene rechtsbeginselen 

zoals het evenredigheidbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, enz.. 233 Het bestuur is 

gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur zowel bij het vestigen als bij de 

invordering van de belasting. 234 


a. Algemeen 

Indien de burger niet akkoord gaat met de belasting kan hij een bezwaar indienen. De 

bestuurlijke geschillenprocedure wordt beheerst door de Wet van 24 december 1996 235 (zoals 

gewijzigd door de fiscale procedurewet van 15 maart 1999 236 ) alsook door het K.B. van 12 

237 

april 1999 . Hieronder worden kort de belangrijkste punten aangehaald. 238 

b. Bezwaar tegen een belastingheffing op lokaal niveau 

De belastingplichtige heeft de mogelijkheid om, na ontvangst van een aanslagbiljet, bezwaar 

in te dienen tegen een op zijn naam gevestigde belasting bij het College van Burgemeester en 

Schepenen. 239 De termijn om bezwaar in te dienen is zes maanden na de verzending van het 

aanslagbiljet. 240 Met andere woorden: het bezwaarschrift moet schriftelijk worden ingediend 

232 Zie voor een uitgebreidere behandeling M. DE JONCKHEERE, l.c., 21-34. 

233 Zie voor een overzicht en bespreking van al deze beginselen M. DE JONCKHEERE, l.c. , 21 e.v. 

23 4 I. OPDEBEEK en M. Van DAMME (ed.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure, 2006, 

491p. 

235 Wet 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen, 

B.S. 31 december 1996. 

236 Wet 15 maart 1999 betreffende de beslechting van fiscale geschillen, B.S. 27 maart 1999. 

237 K.B. 12 april 1999 tot bepaling van de procedure voor de gouverneur of voor het college van burgemeester en 

schepenen inzake bezwaarschrift tegen een provincie- of gemeentebelasting, B.S. 22 april 1999. 

238 Zie voor een bondig overzicht van deze procedure J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 1074 e.v.. 


240 De termijn bedraagt niet drie maanden. Zie in dit verband artikel 7 van de programmawet van 20 juli 2006: 

dit heeft immers artikel 371 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 gewijzigd. Artikel 371 is van 

toepassing op gemeentebelastingen door de gevolgen van artikel 12 van de wet van 24 december 1996 

betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen. 

65

innen zes maanden na de datum waarop het aanslagbiljet werd verzonden of van de 

kennisgeving van de aanslag. 241 De termijn van zes maanden is een vervaltermijn. 

De beslissing van het College wordt per aangetekende zending schriftelijk meegedeeld aan de 

belastingplichtige. 242 

Indien de belastingplichtige evenmin akkoord gaat met de beslissing van het College kan er 

beroep worden ingesteld bij de (fiscale) rechtbank van eerste aanleg. 243 Deze procedure wordt 

toegelicht bij de beslissing van het College. 

Volledigheidshalve kan worden opgemerkt dat ook het belastingreglement als zodanig kan 

worden aangevochten bij de Raad van State door elke belanghebbende. 

3.1.7 Toepassing: de combitaks 

a. Definitie en toepassingsgebied 

De combitaks is de populaire benaming voor een belastingreglement op het vervoer van 

personen met een politievoertuig. De combitaks wordt soms ook aangeduid met de term 

“overlasttaks”. In dit onderzoeksrapport wordt echter geopteerd voor de term combitaks 

omdat deze notie beter de lading dekt. Er zijn twee redenen waarom de term overlasttaks niet 

geheel correct is. Allereerst wordt de belasting op het vervoer van personen met een 

politievoertuig niet alleen gevestigd naar aanleiding van het vervoer tengevolge van overlast, 

maar ook naar aanleiding van dronkenschap. Een tweede reden is dat wanneer personen met 

de politiewagen worden vervoerd er per definitie een einde is gekomen aan de overlast. 

De belasting op het vervoer van personen met een politievoertuig werd reeds onder vuur 

genomen zowel in de Commissie voor de justitie van de Kamer 244 als in de Commissie voor 

binnenlandse aangelegenheden, huisvesting en stedelijk beleid van het Vlaams Parlement 245 . 

Zo werd de combitaks in de vergadering van het Vlaams Parlement niet proportioneel 

241 De verzendingsdatum kan men terugvinden bij de administratieve gegevens op het aanslagbiljet. 

242 Artikel 5 K.B. 12 april 1999; M. DE JONCKHEERE, l.c., 97. 

243 Zie Cass. 10 april 2000, Arr. Cass. 2000, 756; Voor verdere verwijzingen zie M. DE JONCKHEERE, l.c., 98, 

voetnoot 340. 

244 Vr. en Antw. Kamer 2005-2006, 28 september 2005, 694, (Vr. nr. 13 Bex). 

245 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, 11 februari 2003. 

66

evonden in het licht van de kostprijs van een taxidienst. De minister heeft er echter op 

gewezen dat de gemeenten principieel autonoom zijn in het vaststellen van de aanslagvoeten 

van de belasting. Uiteraard moeten de gemeenten rekening houden met het 

redelijkheidsbeginsel. Een te hoog tarief kan ertoe leiden dat het bedrag niet meer wordt 

geïnterpreteerd als een belasting, louter wegens het vervoer zelf met een politievoertuig, maar 

het karakter krijgt van een strafmaatregel voor het gedrag dat aanleiding gaf tot het vervoer 

met het politievoertuig. De minister beklemtoont dat een gemeentebelasting niet kan dienen 

ter vervanging van een straf. 

Ondanks de discussies op federaal en regionaal niveau werd in een aantal gemeenten zoals 

onder andere Gent en Mechelen 246 door het bestuur een belasting gevestigd op het vervoer 

van personen met een politievoertuig. In het algemeen kan men vaststellen dat de belasting 

wordt gevestigd in twee hypothesen: 

• openbare dronkenschap of vermoedelijke alcoholintoxicatie ten gevolge van een 

positieve ademanalyse of weigering van een ademanalyse; 

• bestuurlijke aanhouding. 

De eerste hypothese wordt gebaseerd op artikel 1, §2 van de Besluitwet van 14 november 

1939 betreffende de beteugeling van de dronkenschap. 247 Volgens dit artikel kan een persoon 

die in een openbare plaats in staat van dronkenschap wordt bevonden, in het gemeentelijk huis 

van bewaring of in de veiligheidskamer van de rijkswacht worden opgesloten indien hij 

wanorde, schandaal, of voor een ander of voor hem zelf gevaar veroorzaakt. Hij kan er ten 

minste twee uren en ten hoogste twaalf uren doorbrengen en ontvangt, indien zijn toestand dit 

vereist, de nodige geneeskundige zorgen. 

De tweede hypothese is de bestuurlijke aanhouding op basis van artikel 31 van de Wet van 5 

augustus 1992 op het Politieambt. 248 Dit artikel geeft aan de politie de mogelijkheid om bij 

het vervullen van haar opdrachten van bestuurlijke politie in geval van volstrekte 

noodzakelijkheid over te gaan tot de bestuurlijke aanhouding. Deze afweging zal steeds door 

de politie in de praktijk moeten worden gedaan. De bestuurlijke aanhouding mag nooit langer 

246 Naast Gent en Mechelen zijn er nog andere gemeenten die een combitaks hebben ingevoerd zoals 

Dendermonde, Wetteren, Lokeren, Zelzate, Jette enz. Enkel van de steden Gent en Mechelen werden de 

belastingreglementen in de bijlagen gevoegd. 

247 Besluitwet 14 november 1939 betreffende de beteugeling van de dronkenschap, B.S. 18 november 1939. 

248 Zie in dit verband. C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 1007-1008. 

67

duren dan de tijd vereist door de omstandigheden die haar rechtvaardigen en mag in geen 

geval twaalf uur te boven gaan. 249 Het artikel somt vier categorieën op van personen die 

bestuurlijk kunnen worden aangehouden: 

• een persoon die de politie hindert in het vervullen van haar opdracht het verkeer vrij te 

houden; 

• een persoon die de openbare rust daadwerkelijk verstoort; 

• een persoon, ten aanzien van wie er op grond van zijn gedragingen, van materiële 

aanwijzingen of van de omstandigheden, redelijke gronden zijn om te denken dat hij 

voorbereidingen treft om een misdrijf te plegen dat de openbare rust of de openbare 

veiligheid ernstig in gevaar brengt, met als doel hem te beletten een dergelijk misdrijf 

te plegen; 

• een persoon die een misdrijf pleegt dat de openbare rust of de openbare veiligheid 

ernstig in gevaar brengt, teneinde dit misdrijf te doen ophouden. 

Artikel 31 van de Wet op het Politieambt stipuleert verder nog dat politieambtenaren mogen 

overgaan tot de bestuurlijke aanhouding van personen die de openbare rust verstoren en hen 

van de plaats van de samenscholing mogen verwijderen. 250 In het belastingreglement van 

sommige steden werd deze hypothese nogmaals apart opgenomen. Zo heeft de stad Mechelen 

in het kader van de strijd tegen de openbare overlast bepaald dat personen die overlast 

veroorzaken en die ten gevolge van deze overlast worden vervoerd door een politievoertuig 

een belasting van 100 euro moeten betalen. Bij de invoering van deze bepaling heeft de stad 

Mechelen tevens de term “openbare overlast” gedefinieerd als zijnde gedragingen die de 

levenskwaliteit van de inwoners kunnen beperken op een manier die de normale druk van het 

sociale leven overschrijdt, waardoor de normale last die het leven in de samenleving 

249 Artikel 31, derde lid Wet op het Politieambt. 

250 Voor de inhoud en draagwijdte van deze mogelijkheid verwijst artikel 31 naar artikel 22 van de Wet van 5 

augustus 1992 op het Politieambt: “De politiediensten houden zich op in de nabijheid van elke grote 

volkstoeloop en nemen de gepaste maatregelen voor het rustige verloop ervan. 

Zij zijn belast met het uiteendrijven van: 

1° alle gewapende samenscholingen; 

2° de samenscholingen die gepaard gaan met misdaden en wanbedrijven tegen personen en goederen of met 

overtreding van de wet van 29 juli 1934 waarbij de privé-milities verboden worden; 

3° de samenscholingen waarvan blijkt dat zij gevormd zijn of zich vormen met het oog op verwoesting, moord of 

plundering, of om een aanslag te plegen op de lichamelijke integriteit of het leven van personen; 

4° de samenscholingen die de uitvoering van de wet, van een politieverordening, van een politiemaatregel, van 

een gerechtelijke beslissing of van een dwangbevel hinderen. 

Wanneer (de federale politie) op grond van artikel 16 of van dit artikel ambtshalve samenscholingen uiteendrijft 

of zich ophoudt in de nabijheid van een grote volkstoeloop, stelt ze de burgemeester van de betrokken gemeente 

(en de korpschef van de betrokken lokale politie) hiervan tevoren of, als dat niet mogelijk is, zo spoedig mogelijk 

op de hoogte en blijft ze bij dergelijke interventies bestendig met hen in contact.” 

68

onvermijdelijk met zich meebrengt, wordt overstegen. 251 Deze definitie is belangrijk, want als 

men een belasting wil vestigen op het vervoer van personen tengevolge van overlast, moet de 

overlast worden omschreven. 252 

In het algemeen wordt de belasting vastgesteld op een forfaitair bedrag van 100 euro per rit 

en per vervoerd persoon. Onder “rit” wordt verstaan het traject dat wordt afgelegd vanaf het 

uitrukken van het politievoertuig tot de bestemming die de politie bepaalt. De belasting is 

verschuldigd door de vervoerde persoon die de interventie noodzakelijk maakt of door 

diegene die voor hem burgerrechtelijk verantwoordelijk is. 

b. Financiële vereiste van het belastingreglement 

Zoals in het algemene luik over de belasting werd uiteengezet, moet een belastingreglement 

voortvloeien uit een financiële behoefte en moet het belastingreglement een financieel doel 

hebben. De combitaks wordt door de gemeenten dan ook in die zin opgevat. In het 

belastingreglement van de stad Mechelen wordt tot drie maal toe gewezen op deze financiële 

vereiste: 

• “Gelet op de financiële toestand van de stad; 

• Gelet op de financiële noodzakelijkheid tot hernieuwing van het bestaand reglement 

d.d. 26 januari 2006; 

• Overwegende dat onder bepaalde voorwaarden de noodzaak bestaat om de door de 

stad gemaakte kosten te laten vergoeden van het vervoer van dronken personen of van 

personen die gedragingen stelden die de levenskwaliteit van de inwoners kunnen 

beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt, 

waardoor de normale last die het leven in de samenleving onvermijdelijk met zich 

meebrengt, wordt overstegen.” 

De gemeenten zijn er zich ten zeerste van bewust dat uit elk belastingreglement de financiële 

noodzakelijkheid moet blijken. Men kan echter de voedingsbodem voor dit belastingreglement 

251 Zie www.mechelen.be waar het belastingreglement op het vervoer van personen met een politievoertuig is 

terug te vinden. Deze belasting werd door de gemeenteraad op 30 januari 2007 goedgekeurd. 

252 Deze definitie is noodzakelijk omdat de term “overlast” niet eenduidig in de wetgeving wordt gedefinieerd (er 

is enkel een omschrijving terug te vinden in omzendbrief nr. OOP 30bis, I.2. nr.6). Opdat “overlast” als 

belastinggrondslag zou kunnen dienen, moet dit begrip gedefinieerd zijn en aan strikte voorwaarden zijn 

gebonden. Zie in dit verband het antwoord van Minister P. Van Grembergen in Hand. Vl. Parl. 2002-2003, 11 

februari 2003. 

69

niet ontkennen. De hypotheses waarin de belasting wordt gevestigd kaderen in de strijd tegen 

de openbare overlast. Voorbeelden zijn er genoeg: jongerengroepen die aan het station 

luidkeels voorbijgangers toeroepen; dronken personen die anderen lastig vallen; 

voetbalsupporters die met de nodige hinder laten blijken dat de andere ploeg niets waard is; 

studenten die zich op kroegentocht te veel laten meeslepen, enz. Door deze personen mee te 

nemen met een politievoertuig wordt direct een einde gesteld aan het agressief en/of hinderlijk 

gedrag. Het is een effectief handhavingsmiddel om overlast te beteugelen, zeker wanneer de 

betrokkene de som van 100 euro per rit moet betalen. Nu dit alles in een belastingreglement is 

gegoten, kunnen gemeenten de soepele financiële invorderingsregels gebruiken. Aan de hand 

van de combitaks willen gemeenten het onveiligheidsgevoel wegwerken en kan men niet 

anders concluderen dan dat de combitaks een zeker handhavingsdoel heeft. 

Toch kan men er niet omheen dat de gemeente bepaalde kosten heeft gemaakt die het graag 

wil vergoed zien. Het zijn de vervoerde personen zelf die aan de oorzaak liggen van de 

politie-interventie. In de ogen van het gemeentebestuur is het dan ook niet meer dan normaal 

dat deze personen voor de gemaakte kosten moeten opdraaien. Men kan argumenteren dat het 

overbrengen van de personen het handhavend resultaat bewerkstelligt en niet het betalen van 

de 100 euro. Door de oorzaak van de overlast weg te nemen, wordt er immers aan handhaving 

gedaan. De geldsom van 100 euro dient in die zin alleen nog om de gemaakte kosten in het 

algemeen belang te dekken. Men zou bijgevolg kunnen argumenteren dat het “uit de 

samenleving wegnemen” en “het betalen van de taks” worden losgekoppeld van elkaar. Deze 

loskoppeling zorgt ervoor dat het financiële doel van de belasting op de voorgrond wordt 

geplaatst. 

Er is dus duidelijk een financieel doel en een handhavingsdoel. Als het handhavingsdoel 

primeert op het financiële doel dan mochten de gemeenten het politievervoer niet in een 

belastingreglement gieten. De hamvraag in deze problematiek is dan ook welk doel primeert. 

Op dit moment blijkt in de praktijk de voorkeur uit te gaan naar het financiële doel. 

Verschillende gemeenten hebben intussen een combitaks ingevoerd. Het belastingreglement 

heeft steeds het bestuurlijk toezicht doorstaan. Niettegenstaande deze financiële vereiste lijkt 

de combitaks voornamelijk gegroeid vanuit de noodzaak handhavend op te treden wat dan 

weer het handhavende doel doet primeren op het financiële doel. Dit wordt zelfs met zoveel 

woorden door het bestuur zelf erkend. Zo schrijft de burgemeester van Mechelen in de rubriek 

Mechels nieuws: “Mechelen heeft een regeling uitgewerkt waardoor ouders kunnen worden 

70

eboet als hun kinderen overlast veroorzaken.” 253 S. Christiaensens en K. Geeraerts schrijven 

in dit verband: “Ouders die het positief aanbod weigeren zullen worden gesanctioneerd met 

een (gemeentelijke) belasting op het vervoer van personen met een politievoertuig 

(“combitaks”). Anders gesteld: de (dreiging met) belasting wordt beschouwd als een 

stimulans naar de ouders toe om een constructief engagement op te nemen.” 254 

Het is bijgevolg niet erg duidelijk welk doel er primeert. Wil men een einde stellen aan deze 

praktijk dan kan men (1) afwachten tot de rechter, naar aanleiding van een specifieke casus, 

oordeelt dat deze belastingheffing naar aard en voorwaarden niet rechtsgeldig is of (2) opteren 

om een wijziging van bovenhand door te voeren. 255 

c. Verenigbaarheid met het Algemeen Reglement op de gerechtskosten in 

strafzaken 

Artikel 93, 4° van het Koninklijk Besluit houdende algemeen reglement op de gerechtskosten 

in strafzaken 256 bepaalt dat in alle gevallen ten laste van de Staat komen, de “kosten van 

overbrenging van verdachten, beschuldigden en veroordeelden en van personen die ter 

beschikking van de regering zijn gesteld, en dit zonder verhaal op de veroordeelde partijen”. 

Wanneer de stad Gent een combitaks invoert op het vervoer van personen met een 

politievoertuig (…) in het kader van een gerechtelijke aanhouding, rijzen er twijfels over de 

wettigheid van deze bepaling. 257 Voormeld artikel 93, 4° laat immers niet toe de kosten voor 

het overbrengen van verdachten in strafzaken te verhalen op de veroordeelde personen. Men 

zou kunnen argumenteren dat een belasting voor het politievervoer wel nog kan worden 

verhaald op personen die enkel werden aangehouden, maar uiteindelijk niet werden 

veroordeeld. O.i. is deze strikte interpretatie niet in overeenstemming met de ratio legis van 

artikel 93, 4° van het algemeen reglement op de gerechtskosten. Dit is tevens de visie die 

253 http://www.bartsomers.be/mechelsnieuws.phpitem=108. 

254 S. CHRISTIAENSENS en K GEERAERTS, “Praktijk 4. Het “NERO-project” een project voor minderjarigen 

en hun ouders”, in M. VERBEEK en K VAN HEDDEGHEM (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties: de 

bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2005, III/Toepassing en praktijk/Hoofdstuk 5/62. 

255 Deze wijziging van bovenhand zou er bijvoorbeeld in kunnen bestaan dat er beperkingen voor de lokale 

besturen worden opgelegd door de federale wetgever op grond van de artikelen 170 § 3 en § 4, telkens tweede 

lid, van de Grondwet. 

256 K.B. 28 december 1950 houdende het Algemeen Reglement op de gerechtskosten in strafzaken, B.S. 30 

december 1950. 

257 Artikel 1van het Reglement 3.6: belasting op het vervoer van personen met een politievoertuig, www.gent.be. 

71

wordt weergegeven in het belastingreglement van de stad Mechelen. In artikel 5 van het 

reglement wordt bepaald dat de belasting niet verschuldigd is bij het vervoer van gerechtelijk 

aangehoudenen, i.e. personen bedoeld in artikel 93, 4° van het algemeen reglement op de 

gerechtskosten in strafzaken. 

d. Vrijstelling van de combitaks 

Sinds 1 juli 2006 heeft de stad Mechelen een nieuwe werkwijze uitgedokterd om lokale 

overlast door minderjarigen aan te pakken: het NERO-project. NERO staat voor Normstelling 

en Responsabilisering van minderjarigen en hun Ouders. 258 Het is een uniek project dat 

ruimer is dan de combitaks en het komt als overlastinstrument náást de GAS-Wet te staan. 

Concreet heeft dit tot gevolg dat de GAS-Wet in Mechelen niet van toepassing is op jongeren 

onder de leeftijd van 18 jaar. De reden hiervoor is dubbel. Enerzijds kwam men tot de 

vaststelling dat het niet opportuun is ouders een gemeentelijke bestuurlijke geldboete van 125 

euro op te leggen zonder de jongere zelf te wijzen op zijn gedrag. 259 Vanuit preventief 

oogmerk bekeken is het volgens de stad Mechelen nodig dat de minderjarige zelf tot inzicht 

komt. Anderzijds werd het gemeentebestuur geconfronteerd met de realiteit dat nogal wat 

minderjarigen feiten plegen die als overlast kunnen worden beschouwd, maar nog geen 16 

jaar zijn. Aangezien de GAS-Wet enkel van toepassing is op minderjarigen die de volle 

leeftijd van 16 jaar hebben bereikt, vallen minderjarigen die deze leeftijd niet hebben bereikt 

tussen de mazen van het net. 

Het concept bestaat erin jongeren die worden betrapt op het veroorzaken van overlast, mee te 

nemen naar het politiebureau. Hun ouders worden hiervan op de hoogte gebracht, zodat zij 

hun zoon of dochter kunnen oppikken op het commissariaat. Zij worden vervolgens op hun 

ouderlijke verantwoordelijkheid gewezen. Door overleg en bemiddeling met een 

stafmedewerker van het bijzonder jeugdbeleid worden een aantal ondersteunende maatregelen 

voorgesteld. Het probleemgedrag wordt met de jongere en zijn ouders besproken en zij 

worden aangespoord om bepaalde engagementen te nemen of afspraken na te komen. Zo 

komt het voor dat de jongere zich bij de slachtoffers moet excuseren voor zijn gedrag of dat 

de jongere een soort dienstverlening moet doen. 

258 http://www.mechelen.be/veiligheid/nero.php 

259 Vanuit de praktijk blijken er ook klachten te bestaan over de toch wel logge procedure voor minderjarigen. Zo 

voorziet artikel 119ter N.Gem.W. in een verplichte bemiddeling. 

72

Alle afspraken tussen de ouders, de minderjarige en de stafmedewerker van het bijzonder 

jeugdbeleid worden vastgelegd en het is op dit punt dat de combitaks belangrijk wordt. Gaan 

de ouders akkoord met het “positief aanbod” en leveren zij een goede inspanning om de 

voorwaarden van dit aanbod na te leven, dan ontlopen ze de combitaks van 100 euro. De 

minderjarige werd immers ten gevolge van zijn overlastgedrag vervoerd op kosten van de 

gemeente waardoor het belastingreglement op het vervoer van personen met een 

politievoertuig toepasselijk werd. Werken de ouders echter mee dan kunnen zij worden 

vrijgesteld van de gemeentelijke belasting van 100 euro die verschuldigd is in het geval hun 

kroost voor overlast heeft gezorgd. 

Deze vrijstelling werd in artikel 6 van het belastingreglement opgenomen: “Het vervoer van 

minderjarige personen die overlast veroorzaakten, is vrijgesteld van de belasting indien naar 

aanleiding van het vervoer door het stadsbestuur afspraken werden gemaakt met diegenen die 

het ouderlijk gezag uitoefenen ten aanzien van die minderjarige. Die afspraken betreffen de 

versterking of het beter waarnemen van het ouderlijk gezag met het oog op een 

gedragsverbetering van die minderjarige. De vrijstelling vervalt indien op de afspraken niet 

wordt ingegaan door diegenen die het ouderlijk gezag uitoefenen of indien het wederzijds 

overeengekomen begeleidingstraject wetens en willens door hen niet wordt beëindigd.” 

Als gevolg van deze positieve aanpak wordt volgens de stad Mechelen de kans verkleind dat 

de minderjarige naar de toekomst toe nieuwe feiten zal plegen die als overlast kunnen worden 

gekwalificeerd. Dit heeft voor de stad financiële voordelen aangezien zij niet meer op kosten 

zullen worden gejaagd door het overlastgedrag van de minderjarige. Dit wordt als volgt 

geformuleerd: “Overwegende dat daarentegen het ingaan op de voorgestelde begeleidende 

maatregelen betekent dat de kans op herhaling van het onaangepaste en kostenveroorzakende 

gedrag vermindert; Overwegende dat het derhalve verantwoord is diegenen die het ouderlijk 

gezag uitoefenen fiscaal te stimuleren om in te gaan op de voorgestelde begeleiding.” 

Enerzijds verklaart de gemeente dat er een financiële vereiste is om een belastingreglement op 

het vervoer van personen met een politievoertuig in te voeren, maar anderzijds blijkt deze 

financiële noodzaak niet steeds te bestaan, meer bepaald in het geval de ouders meewerken 

aan het begeleidingstraject. Dit is perfect mogelijk nu een gemeente gebruik kan maken van 

fiscale stimulansen om bepaald gedrag te sturen. Doordat de ouders en de jongere meewerken, 

73

wordt immers de kans verkleind dat de stad naar de toekomst toe opnieuw op kosten wordt 

gejaagd. 

3.2 Retributie 


Het begrip retributie wordt noch in de Grondwet, noch in een andere wet gedefinieerd. Voor 

de definitie moet men bijgevolg teruggrijpen naar de rechtspraak. 

De retributie wordt door het Hof van Cassatie omschreven als de vergoeding die de overheid 

van bepaalde belastingplichtigen eist als tegenprestatie voor een bijzondere dienst die zij in 

hun persoonlijk belang heeft geleverd of voor een rechtstreeks en bijzonder voordeel dat zij 

hun heeft toegestaan. Het bedrag van een retributie moet in een redelijke verhouding staan tot 

het belang van de verleende dienst (proportionaliteitsbeginsel), anders is het geen retributie 

meer, maar een belasting. 260 

Voorbeelden zijn: de vergoeding voor het uitreiken van kadastrale uittreksels 261 ; de 

vergoeding voor de vuilniszakken van de gemeente; de vergoeding op het betalend 

parkeren 262 ; de vergoeding voor het verstrekken van inlichtingen uit het bevolkingsregister en 

het afleveren van bestuurlijke stukken; de vergoeding op het afleveren van stickers voor de 

selectieve inzameling van huishoudelijke en/of daarmee gelijkgestelde, respectievelijk 

vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen; enz… 

260 Cass. AR C.01.0034.F, 10 mei 2002, www.cass.be; F.J.F. 2002, afl. 9, 721; Fisc. Act. 2002 (weergave 

DESTERBECK, F.), afl. 24, 8; Pas. 2002, afl. 5-6, 1123; T.F.R. 2003, afl. 244, 637; Zie ook Cass. 10 september 

1998, J.D.F. 1998, 224. 

261 K.B. 1 september 2002 tot vaststelling van de vergeldingen en de nadere regels voor de afgifte van kadastrale 

uittreksels en inlichtingen, B.S. 11 oktober 2002. 

262 Opgelet: voor het betalend parkeren heeft de gemeente de keuze tussen een retributiereglement en een 

belastingreglement. Zie infra punt 3.2.7, b. 

74

3.2.2 Kenmerken en doel van de retributie 

a. Kenmerken van de retributie 

Uit de definitie kunnen we afleiden dat een retributie cumulatief aan twee voorwaarden moet 

voldoen. 

• De retributie is verschuldigd als tegenprestatie voor een individuele dienst aan 

de betrokkene. De betrokkene haalt bijgevolg individueel voordeel uit de 

dienst geleverd door het bestuur. 263 Het zijn met andere woorden geen diensten 

waar de gemeenschap als geheel voordeel uit haalt. 264 Als de geleverde dienst 

niet door het bestuur wordt geleverd, maar het werk is van een andere instantie, 

is het retributiereglement onwettig. Zo heeft de Raad van State geoordeeld dat 

“een gemeentetaks op het begrafenisvervoer een tegenprestatie vormt voor een 

door de gemeente geleverde dienst en als een retributie in de zin van artikel 

173 van de Grondwet moet worden geanalyseerd. Dergelijke vergoeding mag 

niet worden geïnd wanneer de dienst, waarvan het de tegenprestatie is, niet is 

geleverd. Het gemeentelijk reglement is onwettig wanneer het een taks vestigt 

voor begrafenisvervoer, zelfs als dit niet het werk is van de gemeente”. 265 

• Het bedrag van de retributie komt overeen met de kostprijs van die dienst. 266 

M. De Jonckheere spreekt in dit verband over de vereiste van de billijke 

vergoeding. 267 

Door deze voorwaarden verschilt de retributie van de belasting. Zoals reeds werd vermeld, 

dient de belasting immers het algemeen belang en kan de hoogte van de belastingheffing door 

een bestuur vrij worden gekozen. Een cruciaal onderscheid tussen de belasting en de retributie 

is bijgevolg dat de belasting dient voor de algemene financiering van alle overheidsuitgaven 

(de belastingplichtige kent niet de juiste aanwending van de door hem betaalde belastingen 

263 Cass. 29 november 1883, Pas. 1883, I, 376; Cass. 11 februari 1884, Pas. 1884, I, 55; Cass. 17 juni 1915, Pas. 

1915, I, 348, met concl. Adv.-Gen. PHOLIEN; Cass. 30 november 1950, Pas. 1951, I, 191; R.W. 1950-51, 1018. 

Zie ook J. KIRKPATRICK en P. GLINEUR, l.c., 560-564. 


265 R.v.St., nr. 130.492, 21 april 2004, A.P.M. 2004, 99; F.J. F. 2005, afl. 5, 429; O.C.M.W.-Visies 2006, 54; Rev. 

dr. commun. 2005, 14, met verslag B. LOMBAERT; T.B.P. 2005, 675. Dezelfde visie wordt verdedigd door de 

verwerende partij in R.v.St., nr. 157.787, 20 april 2006, 18. Opgelet, deze situatie is niet vergelijkbaar met de 

praktijk van de zogenaamde parkeerbedrijven die instaan voor het toezicht op een correct gebruik van het 

retributiereglement inzake parkeren. Hier wordt de dienst wel degelijk geleverd door de gemeente, maar wordt 

de controle uitbesteed. Zie bijvoorbeeld www.antwerpen.be en www. parkeerbeheer.be. 

266 Cass. 24 maart 1981, T.B.P. 1981, 615. Zie ook J. KIRKPATRICK en P. GLINEUR, l.c., 564-565. 


75

die in de Schatkist terecht komen) terwijl de retributie een vergoeding is die wordt betaald 

voor een specifieke overheidsdienst. De retributie moet aansluiten bij de materiële 

bevoegdheden van een overheid, terwijl bij de belasting die band is doorgeknipt. 

Indien niet wordt beantwoord aan de voorwaarden verliest de heffing haar karakter van 

retributie. 268 Er bestaat evenwel discussie over een derde voorwaarde die aan de retributie 

wordt gekoppeld. Zo zou de burger slechts een retributie verschuldigd zijn als tegenprestatie 

voor een vrij door hem gevraagde dienst. 269 Volgens de traditionele cassatierechtspraak moet 

deze voorwaarde echter niet aan de retributie worden gekoppeld. 270 De Raad van State hecht 

daarentegen wel belang aan deze voorwaarde. 271 Voor het Hof van Cassatie is een retributie 

een heffing op een dienst met een gericht doel, voor de Raad van State eerder de prijs voor 

een vrijwillig gevraagde dienst. 272 In bepaalde rechtsleer wordt deze voorwaarde 

opzijgeschoven, omdat ze niet in overeenstemming zou zijn met artikel 173 van de 

Grondwet. 273 M. De Jonckheere argumenteert dan weer dat “de verplichting om van een 

dienst gebruik te maken en die van een heffing een belasting maakt, moet uitgaan van de 

overheid en niet van de situatie van de gebruiker zelf”. 274 

Noch in de rechtspraak, noch in de rechtsleer is er eensgezindheid over de voorwaarde van het 

vrijwillige karakter van de dienst. In de praktijk lijkt men vast te houden aan deze 

voorwaarde. Zo is gebleken uit gesprekken met de dienst financiën van de stad Antwerpen dat 

bij de invoering van een nieuw retributiereglement het vrijwillige karakter van de dienst als 

268 E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcbvsgb.be, 

mei 2003, 6. 

269 M. DE JONCKHEERE, l.c., 18; V. SEPULCHRE, “Fiscalité et parafiscalité: impôts, taxes, rétributions, 

amendes pénales et amendes administratives”, Rev. dr. commun. 2006, afl. 1-2, 34; E. WILLEMART, 

“Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 6. 

270 A. TIBERGHIEN, Handboek voor fiscaal recht. Brussel, De Boeck & Larcier, 2005, 0009,5. 

271 Wel moet er worden opgemerkt dat er tegenstrijdige adviezen bestaan van de Raad van State. Zo hecht de 

Franstalige Kamer wel belang aan het vrijwillig karakter van de dienst terwijl de Nederlandse Kamers geen 

gewag maken van dit element.Ook het Arbitragehof definieert de retributie zonder de “vrijwilligheid” als 

wezenskenmerk te vermelden. J. VELAERS weet de tegengestelde visies echter te verzoenen. Zie in dit verband 

J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 609 en 611- 

614. 

272 R.v.St., nr. 21.061, 24 maart 1981, Arr. R.v.St. 1981, 475; Zie in dezelfde zin J. KIRKPATRICK en P. 

GLINEUR, l.c., 565-569 en 571; Anderzijds heeft de Raad van State in een arrest van 2001 geoordeeld dat de 

retributie aan de twee (onbetwiste) cumulatieve voorwaarden moet voldoen en zwijgt de Raad voor het overige 

over het al of niet vrij karakter van de dienst: “De retributie die een administratieve overheid int als vergoeding 

voor een bewezen dienst kan slechts als een bijdrage worden gekwalificeerd indien de retributie er een is voor 

een dienst die bij voorrang aan de aangeslagene wordt bewezen en indien het gevorderde bedrag gelijk is aan of 

op zijn minst evenredig is met de kosten van de bewezen dienst.” Zie R.v.St., nr. 100.555, 7 november 2001, 

A.P.M. 2001, afl. 10, 229. 


mei 2003, 6. 

274 M. DE JONCKHEERE , l.c., 18, verwijzend naar R.v.St., nr. 21.061, 24 maart 1981, Arr. R.v.St. 1981, 475. 

76

criterium naar voren wordt geschoven bij de bepaling van de kwalificatie van de maatregel als 

retributie. 

Daarnaast bestaat er ook onduidelijkheid of de vergoeding gebruikt moet worden voor het 

dekken van de uitgaven die de overheid heeft gedaan in verband met de dienst. 275 Volgens A. 

Tiberghien is dit volgens de traditionele cassatierechtspraak wél het geval, maar hecht de 

Raad van State hieraan minder belang. 276 

b. Doel van de retributie 

De doelstelling van een retributie is financieel van aard. Via de retributie wil men de 

verleende dienst vergoeden. Wederom is het, zoals bij de belastingen, niet uitgesloten dat er 

naast dit vergoedend doel een handhavend nevenresultaat wordt bereikt. Wanneer het 

handhavend nevenresultaat de bovenhand neemt, verliest de maatregel zijn strikt vergoedend 

karakter en is het bijgevolg problematisch de maatregel als een retributie te kwalificeren. Het 

is belangrijk het waarachtige doel dat het bestuur voor ogen had bij het invoeren van de 

maatregel te analyseren. Het invoeren van een retributie kan dus een ontradend effect bij de 

burger teweeg brengen waardoor deze minder of niet geneigd is van de dienst gebruik te 

maken. Omdat het bedrag van de retributie echter proportioneel moet zijn met de kostprijs 

van de door het bestuur geleverde dienst, is dit ontradend effect niet zo groot. 277 Het bedrag 

van de retributie is ten gevolge van de proportionaliteitseis begrensd: is het bedrag niet in 

overeenstemming met de kostprijs van de dienst, dan mag de heffing niet als een retributie 

worden bestempeld. 278 

275 A. TIBERGHIEN, Handboek voor fiscaal recht. Brussel, De Boeck & Larcier, 2005, 0009,5. 

276 Ibid., 0009,5. 

277 E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcben 

B. PEETERS, o.c., 29 verwijzend naar voetnoot 1; E. WILLEMART, “Gemeentelijke 

vsgb.be, mei 2003, 7. 

278 J.J. COUTURIER 

belastingen en –retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 7. Het Arbitragehof 

heeft gespecificeerd dat een retributie de tegenprestatie is voor een dienst die door de overheid wordt geleverd 

ten voordele van de afzonderlijk beschouwde heffingsplichtige. Een opgelegde heffing welke niet van die aard 

is, moet als een belasting worden aangemerkt. Zie Arbitragehof, 17 april 1997, B.S. 25 april 1997; R.W. 1997- 

98, 602. 

77


In het licht van dit onderzoeksproject zijn de retributiereglementen op lokaal vlak het 

interessantst. Uit artikel 173 G.W. volgt dat de beslissing tot het vaststellen van retributies op 

gemeentelijk vlak uitsluitend behoort tot de bevoegdheid van de gemeenteraad. Artikel 173 

G.W. bepaalt dat: “behalve voor de provincies, de polders en wateringen en de gevallen 

uitdrukkelijk uitgezonderd door de wet, het decreet en de regelen bedoeld in artikel 134 G.W., 

kan van de burgers geen retributie worden gevorderd dan alleen als belasting ten behoeve 

van de staat, de gemeenschap, het gewest, de agglomeratie, de federatie van gemeenten of de 

gemeente”. De retributie kan – zodra het principe door de wetgever is goedgekeurd – door de 

uitvoerende macht worden gedefinieerd. Het fiscaal legaliteitsbeginsel geldt bijgevolg minder 

stringent voor de retributies in vergelijking met de belastingen. Voor belastingen moet de 

bevoegde wetgever zelf alle essentiële elementen regelen. Bij retributies daarentegen kan hij 

zich beperken tot het regelen van de gevallen waarin de retributie verschuldigd is, tot de 

bijdrageplichtige en de eventuele vrijstellingen. 

3.2.4 Invordering van de retributie 

Het onderscheid tussen belasting en retributie is erg belangrijk op het vlak van de invordering. 

Een heffing die als retributie wordt gecatalogeerd, moet worden ingevorderd langs de 

civielrechtelijke weg. De retributie is immers een burgerlijke schuld waarvan het bestuur de 

uitvoerbare titel moet “halen” bij de rechter. 279 Deze procedure is duurder en omslachtiger 

dan de fiscale procedure, waarbij de uitvoerbare titel wordt verkregen door de inkohiering van 

de belastingschuld. 280 Bovendien kan, zoals reeds werd vermeld, de naleving van het 

retributiereglement niet met boeten worden afgedwongen. Er is daarentegen wel een regeling 

voor het opleggen van verwijlintresten. Door deze minder gunstige regeling zijn de 

gemeenten in de praktijk eerder geneigd belastingen te heffen dan retributies. 281 


mei 2003, 7. 


a). 

281 Zie in dit verband M. DE JONCKHEERE, l.c., 19; E. WILLEMART, “Gemeentelijke belastingen en – 

retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 op www.avcb-vsgb.be, mei 2003, 6. 

78

3.2.5 Waarborgen voor de retributieplichtige 

Het heffen van retributies is onderworpen aan bijzondere regels die voor de burgers 

waarborgen inhouden. 

Naast de belasting is ook de retributie grondwettelijk verankerd. Artikel 173 G.W. onderwerpt 

retributies aan het legaliteitsbeginsel van artikel 170 G.W.. Het eenjarigheidsbeginsel 

weergegeven in artikel 171 G.W. is daarentegen niet van toepassing op retributies. Tevens 

verschillend met de belasting in de zin van artikel 170 G.W. is dat bij niet betaling van de 

retributie geen boete kan worden opgelegd. 282 

Voorts is het bestuur gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur zowel bij het 

vestigen als bij het invorderen van de retributie. 283 


De burger die een bezwaar heeft tegen de retributie, kan ervoor opteren de retributie niet te 

betalen. Het gevolg hiervan is dat de gemeente via civielrechtelijke weg moet invorderen. De 

burger kan zijn bezwaren dan aan de rechter meedelen. De voorzichtige burger kan 

daarentegen ook ervoor opteren de retributie te betalen en nadien de onwettigheid van de 

retributie aan te klagen voor de rechter. 

3.2.7 Toepassing 

a. De combitaks 

Er wordt al eens geargumenteerd dat de combitaks in feite een retributie is omdat de 

vergoeding staat tegenover een geïndividualiseerde tegenprestatie. 284 De combitaks zou dan 

kaderen in het principe van “de vervuiler betaalt”. In een discussie in het Vlaams Parlement 

282 J.J. COUTURIER en B. PEETERS, o.c., 29. 


491p. 

284 S. MEIJLAERS, Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, Brussel, Politeia, 2006, 43-44.. 

79

leken er alvast voorstanders te zijn om de combitaks als een retributie te kwalificeren. 285 In 

zijn antwoord achtte minister Van Grembergen het echter wenselijker de betrokken maatregel 

als een belasting te kwalificeren omdat het vervoer met het politievoertuig in het algemeen 

belang wordt uitgevoerd. Zo stelt de minister dat “een belasting in dit geval beter gepast is 

dan een retributie. Het vervoer met een politievoertuig gebeurt immers in het algemeen 

belang, wat op het moment van het vervoer meestal niet het eigen belang is van de 

iet zijn verzoek 

betrokkene, en zeker n .” 286 ddel om het gedrag van de bestuurder te 

b. Parkeren 

De problematiek omtrent het parkeren is zonder meer één van de moeilijkste vraagstukken in 

het handhavingsbeleid. Gelet op de gemeentelijke autonomie kunnen parkeerreglementen 

sterk verschillen van gemeente tot gemeente. Er bestaat geen eensgezindheid over de aard van 

de parkeerheffing. Enerzijds wordt de parkeerheffing als een belastingsaangelegenheid 

beschouwd en anderzijds als een retributie. Met de invoering van de GAS-Wet kan het 

hinderlijk parkeren nu ook via een bestuurlijke sanctie worden aangepakt. 

Parkeerheffingen zijn voor de gemeente hét mi 

beïnvloeden om zodoende het verkeer vlot te laten circuleren en de beperkte openbare ruimte 

287 

efficiënt te gebruiken. Daartoe hanteren gemeenten gewoonlijk gedifferentieerde 

parkeerheffingen waarbij parkeren in het centrum duurder is dan buiten het centrum en 

waarbij langdurig parkeren wordt ontraden. Ook maken veel gemeenten een onderscheid 

tussen bewoners en niet-bewoners, waarbij bewoners gratis of bijna gratis kunnen parkeren. 

Dit laatste kan enkel door het instellen van een parkeerbelasting. 288 Op deze manier wordt een 

bepaald mobiliteitsbeleid mogelijk gemaakt. 

Zoals reeds werd uiteengezet is het voor gemeenten eenvoudiger om een handhavingsbeleid 

uit te voeren aan de hand van een belastingreglement. De gemeente is duidelijk gebaat bij het 

heffen van parkeergeld als belasting. Het is immers een afdwingbare betaling, waardoor het 

mobiliteitsbeleid wordt versterkt. Via de uitvoerbare titel vermijdt de gemeente de lange en 

285 Interpellatie van de heer Dirk Holemans, Hand. Vl. Parl. 2002-2003, 11 februari 2003. 

286 Hand. Vl. Parl. 2002-2003, 11 februari 2003. 

287 

Advies Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Problematiek van de parkeerheffing, 

http://binnenland.vlaanderen.be/HRBB, 5. 

288 Ibid., 5. 

2004 zie 

80

kostelijke weg van de burgerrechtelijke procedure van de retributie. Een belastingreglement is 

in dit opzicht een efficiënter handhavinginstrument en garandeert de praktische uitwerking 

van het mobiliteitsbeleid 

Op aandringen van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur werd de toezichthoudende 

overheid nochtans gevraagd niet op te treden tegen gemeenteraadsbesluiten waarin het 

parkeergeld is gevestigd als belasting. 289 Een retributie impliceert dat bij niet-betaling de 

gemeente de omweg via de rechtbank moet maken om een uitvoerbare titel te verkrijgen. Bij 

een belastingreglement beschikken de gemeenten zelf over dergelijke titel, wat het voor hen 

tot een veel praktischer instrument maakt. Ook de Vlaamse toezichthoudende overheid had 

hier oren naar (niet alleen naar deze praktische maar ook naar de inhoudelijke argumenten) en 

had dit reeds goedgekeurd in de omzendbrief met betrekking tot de gemeentelijke 

belastingen. 290 

De Kamer heeft eind juli 2005 de nieuwe verkeerswet goedgekeurd en daarin de knoop 

doorgehakt. De wetgever schept duidelijkheid over de problematiek van de gedepenaliseerde 

parkeerovertredingen. Ten eerste is er nu een wettelijke grondslag voor zowel het retributieals 

voor het belastingssysteem, want het woord 'parkeerheffingen' wordt vervangen door 

“parkeerretributies of -belastingen”. 291 De gemeente heeft dus expliciet de keuze tussen een 

retributiereglement en een belastingreglement. Deze nieuwe wettelijke bepaling is op 31 

maart 2006 in werking getreden. 

Volgens de meerderheid van de rechtspraak en de rechtsleer is het parkeergeld een retributie. 

Het Hof van Cassatie heeft het parkeergeld uitdrukkelijk gekwalificeerd als een retributie in 

een arrest van 20 november 1972 betreffende een reglement van de stad Luik. In de arresten 

van 10 september 1998 en 10 mei 2002 oordeelde het Hof dat het dubbeltariefsysteem in de 

289 Advies van 26 april 2004 inzake de problematiek van de parkeerheffing . 

290 Gecoördineerde omzendbrief gemeentefiscaliteit BA-2004/03, 14 juli 2004, B.S. 8 september 2004, punt 21. 

291 Wet van 22 februari 1965 zoals gewijzigd bij Wet van 20 juli 2005 (B.S. 11 augustus 2005) waarbij aan de 

gemeenten wordt toegestaan parkeergeld op motorrijtuigen in te voeren, B.S. 23 maart 1965: Artikel 1: 

“Wanneer de gemeenteraden, overeenkomstig de wetgeving en de reglementen op de politie van het wegverkeer, 

reglementen inzake het parkeren vaststellen, die betrekking hebben op parkeren voor een beperkte tijd, het 

betalend parkeren en het parkeren dat voorbehouden aan de bewoners, dan kunnen zij parkeerretributies of - 

belastingen instellen die van toepassing zijn op motorvoertuigen, hun aanhangwagens of onderdelen. Deze wet 

is niet van toepassing op het halfmaandelijks beurtelings parkeren en de beperking van het langdurig parkeren.” 

81

parkeerverordening van de stad Verviers geen afbreuk deed aan het retributiekarakter van het 

parkeergeld. 292 Deze rechtspraak dateert echter van vóór de wetswijziging. 

In de rechtsleer is niet iedereen het eens met deze dubbele benaderingswijze en bestaat er veel 

discussie over de ware aard van de parkeerheffing. 293 Zo heeft De Jonckheere steeds 

geargumenteerd, zich baserend op de rechtspraak van Hof van Cassatie, dat de 

parkeerheffingen vóór 1965 als een belasting werden gekwalificeerd, maar dat ingevolge de 

wet van 22 februari 1965 de parkeerheffing als een retributie moet worden omschreven. 294 Nu 

deze laatste wet echter is aangepast gaat deze argumentatie niet meer op. Voor deze 

wetswijziging werden dergelijke heffingen echter overwegend als een retributie 

gekwalificeerd. 295 

3.3 Veiligheidsmaatregelen in het strafrecht 

Strafrechtelijke veiligheidsmaatregelen beogen de maatschappij te beschermen tegen een 

gevaarlijke toestand en dit via een waaier van uiteenlopende maatregelen. Denken we maar 

aan de internering en de maatregelen die de jeugdrechtbank kan opleggen t.a.v. een 

minderjarige die een als misdrijf omschreven feit heeft gepleegd. De bijzondere 

verbeurdverklaring van verboden wapens, van verdovende middelen of van onrechtmatig 

verdeelde toegangsbewijzen op grond van artikel 40 van de Voetbalwet is evenzeer een 

veiligheidsmaatregel. Ook het verval van het recht tot sturen kan worden uitgesproken als een 

veiligheidsmaatregel wegens de lichamelijke ongeschiktheid van de verkeersdeelnemer. 

Soms hebben deze veiligheidsmaatregelen de aard van een opvoedende of curatieve 

maatregel, dan weer de aard van een preventieve of eliminatoire maatregel. Naast de 

292 E. VAN DE VELDE, “Beter niets betalen dan te weinig”, T. Gem. 2005, 216-218. 

293 E. VAN DE VELDE, l.c., 216-218; C. VAN VYVE, “Parkeerheffingen in het licht van artikel 14 van de 

Grondwet en de artikelen 170 en 173 van de Grondwet”, L.R.B., 2005 83-105. Zie ook advies M. DE 

JONKHEERE in opdracht van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Parkeerheffingen: belasting of 

retributie, 2004, 15p.; M. MAUS, “Van de politieagent, de beëdigd ambtenaar, het parkeerbedrijf en de 

jobstudent... Een juridische analyse van de legaliteit bij de bestuurlijke controle op de parkeerheffingen”, L.R.B. 

2006, afl. 1, 3-25. 

294 Advies M. DE JONKHEERE in opdracht van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Parkeerheffingen: 

belasting of retributie, 2004, 1. 

295 Voor een overzicht van de evolutie van de problematiek inzake het betalend parkeren zie C. VAN VYVE, 

“Parkeerheffingen in het licht van artikel 14 van de Grondwet en de artikelen 170 en 173 van de Grondwet”, 

L.R.B., 2005 83-105; M. MAUS, “Van de politieagent, de beëdigd ambtenaar, het parkeerbedrijf en de 

jobstudent... Een juridische analyse van de legaliteit bij de bestuurlijke controle op de parkeerheffingen”, L.R.B. 

2006, afl. 1, 3-25. 

82

persoonlijke veiligheidsmaatregelen die worden opgelegd aan degene wiens toestand 

gevaarlijk wordt geacht, waarborgen de zogenaamde reële veiligheidsmaatregelen de 

verdediging van de maatschappij tegen bepaalde zaken die haar in gevaar brengen. Onder 

deze laatste categorie kan de bijzondere verbeurdverklaring worden geplaatst wanneer ze de 

gevaarlijke, schadelijke of verboden aard van zekere voorwerpen viseert. 296 

3.4 Politiemaatregelen in het bestuursrecht 


Zoals reeds werd vermeld, vormt de politiemaatregel een onderdeel van de algemene 

bestuurlijke politie. 

Een politiemaatregel, ook wel maatregel van bestuurlijke politie genoemd, wordt door artikel 

3, 1° van de Wet op het Politieambt omschreven als elke juridische of materiële uitvoerbare 

handeling van bestuurlijke of gerechtelijke politie die voor burgers een aanwijzing, een 

verplichting of een verbod inhoudt. Politiemaatregelen hebben tot doel de veiligheid te 

herstellen. Politiemaatregelen worden opgelegd om een verstoring van de maatschappelijke 

orde te voorkomen of de schadelijke gevolgen ervan te beperken en kunnen worden opgelegd 

los van enige strafrechtelijke inbreuk. 297 

Enerzijds zijn er de algemene maatregelen ter vrijwaring van de openbare veiligheid, de 

openbare gezondheid en de openbare rust die worden genomen op basis van artikel 135, § 2 

N.Gem.W. . 298 Anderzijds zijn er de bijzondere maatregelen die andere oogmerken kunnen 

hebben, zoals de openbare zedelijkheid, de morele orde, de esthetiek, enz. 299 

296 J. ROZIE, Voordeelsontneming. De wisselwerking tussen toepassingsvoorwaarden en het rechtskarakter van 

de verbeurdverklaring van illegale vermogensvoordelen, Antwerpen, Intersentia, 2005, 104. 

297 B. JADOT, “Les régions belges et la répression des infractions, spécialement dans le domaine de 

l’environnement”, R.D.P. 1989, 1079 ; M. VERDUSSEN, “Contours en enjeux du droit constitutionnel pénal”, 

in reeks Bibliothèque de la Faculté de droit de l’Université catholique de Louvain, Brussel, Bruylant, 1995, 225- 

226. 

298 Artikel 135, § 2 N.Gem.W. geeft aan de gemeenten de bevoegdheid te voorzien ten behoeve van de inwoners 

in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op de openbare 

wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. 

299 A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van 

de Raad van State”, T.Gem. 2001, 172-173. 

83

Voor de algemene politiemaatregelen is de bevoegdheid van de gemeenten niet afhankelijk 

van het bestaan van gebeurtenissen die een dringend optreden rechtvaardigen. 300 Er bestaan 

verschillende soorten politiemaatregelen. Daar de wettelijke regeling vrij vaag is, is eigenlijk 

“alles” mogelijk. 301 Een greep uit de voorbeelden: het tijdelijk sluiten van een inrichting; het 

opleggen van een straatverbod, een toegangsverbod; een samenscholingsverbod; het 

verwijderen van gevaarlijke producten; het slopen van een bouwvallig pand; het opleggen van 

een tijdelijk sluitingsuur, enz. 

Inzake bijzondere politiemaatregelen kunnen volgende illustraties worden gegeven. De 

burgemeester heeft het recht om, in geval van hoogdringendheid, wanneer de uitbater van een 

instelling de uitbatingsvoorwaarden niet naleeft, de voorlopige sluiting van deze instelling te 

bevelen of de schorsing van een vergunning uit te spreken (artikel 134ter N.Gem.W.) Een 

ander voorbeeld is de mogelijkheid voor de burgemeester om een instelling voorlopig te 

sluiten indien de openbare orde rond een voor het publiek toegankelijke inrichting wordt 

verstoord door gedragingen in die inrichting (artikel 134quater N.Gem.W.). Deze redenen van 

openbare orde kunnen bijvoorbeeld geluidsoverlast of vechtpartijen zijn, of nog auto’s die als 

toog worden gebruikt. Bovendien heeft de burgemeester sinds kort op basis van de federale 

Drugswet de mogelijkheid om inrichtingen te sluiten bij drugsinbreuken. 302 

3.4.2 Kenmerken en doel van de politiemaatregel 

Op lokaal niveau is er in het overlastinstrumentarium een tweedeling in enerzijds de 

gemeentelijke bestuurlijke sancties en in de politiemaatregelen anderzijds. De 

politiemaatregel is géén bestuurlijke sanctie, maar een veiligheidsmaatregel. Het doel dat de 

bevoegde gemeentelijke overheid voor ogen heeft wanneer ze een bestuurlijke 

politiemaatregel oplegt, verschilt immers van het doel dat wordt nagestreefd door het 

303 

300 R.v.St., B.V.B.A. X-mania en c.s., nr. 53.398, 19 mei 1995 (vindplaats); A. VANDENDRIESSCHE, l.c., 

172-173. 

301 Uiteraard moet het bestuur zich houden aan de beginselen van behoorlijk bestuur. 

302 Zie Wet 24 februari 1921 betreffende het verhandelen van giftstoffen, slaapmiddelen en verdovende 

middelen, psychotrope stoffen, ontsmettingstoffen en antiseptica en van de stoffen die kunnen gebruikt worden 

voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen, zoals gewijzigd bij artikel 37 en 

artikel 38 van de Wet houdende diverse bepalingen van 20 juli 2006, B.S. 28 juli 2006. 


cocktail”, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur, Brugge, die Keure, 2005, 94. 

84

opleggen van een gemeentelijke bestuurlijke sanctie. 304 De premisse van waaruit naar de 

politiemaatregel wordt gegrepen is wezenlijk anders dan deze van de bestuurlijke sanctie. De 

politiemaatregel dient niet om het gedrag waaruit de onveiligheid is ontstaan te sanctioneren. 

Het wil de onveilige situatie doen ophouden en wel meteen om de bescherming van de 

burgers te garanderen. Politiemaatregelen zijn beveiligingsmaatregelen en waarborgen aldus 

de openbare orde en de veiligheid. Ze kunnen ook worden gehanteerd om wanorde te 

voorkomen en vervullen in die zin een preventieve functie. 305 

3.4.3 Bestuurlijke sanctie versus politiemaatregel 

In het kader van de strijd tegen de openbare overlast is het verschil tussen de politiemaatregel 

en de bestuurlijke sanctie niet altijd even duidelijk. Voor dit onderscheid is van belang het 

doel van de politiemaatregel in het licht van bovenstaande kenmerken extra te 

benadrukken. 306 De politiemaatregelen moeten tot enig doel hebben, met uitsluiting van ieder 

ander doel, het bewaren of herstellen van de openbare rust, veiligheid en zindelijkheid. Bij de 

strijd tegen de openbare overlast is het de taak van het bestuur gebruik te maken van 

politiemaatregelen. Als een café wordt gesloten omdat er een ernstig overlastprobleem 

bestaat, dan wordt de politiemaatregel opgelegd om de onveilige situatie te beëindigen. De 

bestuurlijke sanctie zal daarentegen het gedrag dat aan de oorzaak ligt van deze onveilige 

situatie en dat als laakbaar wordt beschouwd, sanctioneren. 

Dat er al eens verwarring bestaat tussen de gemeentelijke bestuurlijke sanctie en de 

politiemaatregel, wordt in bepaalde gevallen overigens mee in de hand gewerkt door de 

wetgever zelf. Zo heeft de wetgever in dezelfde Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de 

gemeentelijke administratieve sanctie tevens twee politiemaatregelen ingevoerd. Het betreft 

hier enerzijds het recht van de burgemeester om, in geval van hoogdringendheid, wanneer de 

304 R.v.St., Sicurella, nr. 64.452, 7 februari 1997: “De politiemacht van de gemeente strekt ertoe het 

rustverstorend feit te doen ophouden. De bevoegdheid van de burgemeester strekt er niet toe te bestraffen”; Zie 

in dit verband A. VANDENDRIESSCHE, l.c., 173; C. MOLITOR, “Politiemaatregelen en administratieve 

sancties in de gemeente”, juni 2003, www.avcb-vsgb.be/nl/mati/pol/missions/0305sanct.htm, 1 

305 Ibid., 1 

306 Op gemeentelijk niveau worden de politiemaatregelen in hun toepassing beperkt door het artikel 135, § 2 van 

de Nieuwe Gemeentewet. Vóór de invoering van de GAS-Wet werden zes verschillende zaken van politie “aan 

de waakzaamheid van de gemeenten toevertrouwd”. De gemeenten hebben immers tot taak het voorzien, ten 

behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en 

de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Zie ook M. BOES, Administratieve sancties en 

art. 6 EVRM in België, preadvies, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink, 1989, 5-6. 

85

uitbater de uitbatingsvoorwaarden niet naleeft, de voorlopige sluiting van een instelling of de 

schorsing van een vergunning uit te spreken (artikel 134ter N.Gem.W.). Anderzijds is er de 

mogelijkheid voor de burgemeester om een instelling voorlopig te sluiten wegens verstoring 

van de openbare orde rond een voor het publiek toegankelijk gebouw door gedragingen in die 

inrichting (artikel 134quater N.Gem.W.). De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft 

deze ‘samenvoeging’ van de gemeentelijke bestuurlijke sancties en de twee 

politiemaatregelen betreurd omdat het om verschillende soorten maatregelen gaat. 307 

Niettemin werden zowel de twee nieuwe politiemaatregelen als de GAS-sanctie door dezelfde 

wet ingevoerd, wellicht omwille van het nakende einde van de toenmalige legislatuur. 308 

Het verschil tussen de bestuurlijke sanctie en de politiemaatregel uit zich ook op het vlak van 

de motivering. Beide besluiten zijn onderworpen aan de formele motiveringsplicht die is 

ingevoerd bij de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de 

bestuurshandelingen, maar de motivering zal anders moeten zijn. 309 Zo zal een schorsing van 

een door de gemeente afgegeven toelating of vergunning of een sluiting van een inrichting op 

basis van artikel 119bis,§2 N.Gem.W. anders moeten worden gemotiveerd dan een schorsing 

of een sluiting op grond van artikel 134ter van dezelfde wet. Voor de sanctiebeslissing zal de 

keuze van de sanctie (bijvoorbeeld definitieve of tijdelijke sluiting van een inrichting) en de 

duur ervan moeten worden gemotiveerd in het licht van het punitieve karakter van de 

bestuurlijke sanctie. Wordt daarentegen een politiemaatregel uitgevaardigd dan zal deze 

moeten worden gemotiveerd in het licht van de toekomstbeveiliging. 310 

Tot slot kan een politiemaatregel worden onderscheiden van een bestuurlijke sanctie in de zin 

dat een bestuurlijke sanctie kan worden ingetrokken of opgeheven indien men de strafmaat 

voldoende acht. Een politiemaatregel die een beveiligingsmaatregel is, steunt op het gevaar 

dat uit de persoon van de overtreder zelf of een situatie voortkomt en kan niet zonder meer 

worden opgeheven of ingetrokken. 311 

307 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl. St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 

19. 


van overlast, Brussel, Politeia, 2005, II/Instrumentarium/Hoofdstuk I/7. 

309 B.S. 12 september 1991. 


cocktail”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 102. 

311 Zie M. BOES, Administratieve sancties en art. 6 EVRM in België, preadvies, Zwolle, W.E.J. Tjeenk Willink, 

1989, 5. Zie min of meer in dezelfde zin A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op 

gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T.Gem. 2001, 173. 

86


De verschillende organen van het gemeentebestuur hebben elk een specifieke bevoegdheid ter 

zake: de gemeenteraad maakt de algemene politieverordeningen en de burgemeester heeft een 

u 

itvoeringsbevoegdheid. 312 , de federale politie of het leger vorderen. 314 

Politiemaatregelen op gemeentelijke vlak zijn dus besluiten van de burgemeester. De 

burgemeester is immers de verantwoordelijke overheid inzake de bestuurlijke politie. 313 Zo 

kan hij bij een ramp of een ernstige bedreiging van de openbare orde en wanneer de middelen 

van de lokale politie ontoereikend zijn 

De bevoegdheid van de burgemeester om op basis van de artikelen 134ter en 134quater 

N.Gem.W. op te treden, is niet onbegrensd. De politiemaatregel vervalt indien het College 

van Burgemeester en Schepenen het besluit op de eerstvolgende vergadering niet bekrachtigt 

(artikelen 134ter N.Gem.W.) of bevestigt (artikel 134quater N.Gem.W.). Een analoge 

regeling geldt voor de bevoegdheid die de burgemeester krijgt op basis van de federale 

Drugswet: het besluit moet worden bevestigd door het College van Burgemeester en 

Schepenen. De Drugswet bepaalt daarnaast ook dat de gemeenteraad op de eerstvolgende 

zitting op de hoogte moet worden gebracht. Met een programmawet heeft de federale regering 

onopgemerkt de Drugswet aangepast. Artikel 37 en 38 van de Wet houdende diverse 

bepalingen van 20 juli 2006 bepalen dat de burgemeester nu bevoegd is om, indien er ernstige 

aanwijzingen van druggebruik zijn, het pand te sluiten. Meer precies bepaalt de wet: “Indien 

er ernstige aanwijzingen voorhanden zijn dat in een private doch voor het publiek 

toegankelijke plaats, herhaaldelijk illegale activiteiten plaatsvinden die betrekking hebben op 

de verkoop, de aflevering of het vergemakkelijken van het gebruik van giftstoffen, 

slaapmiddelen, verdovende middelen, psychotrope stoffen, antiseptica (...) waardoor de 

openbare veiligheid en rust in het gedrang komt (...) kan de burgemeester besluiten deze 

plaats te sluiten voor de duur die hij bepaalt.” De sluitingsmaatregel kan maximum zes 

maanden duren. Waar de burgemeester vroeger enkel een café kon sluiten voor maximum drie 

maanden omwille van verstoring van de openbare orde buiten het café (bv. bij lawaaioverlast 

of herhaaldelijke dronkemansruzies,…) op basis van artikel 134quater N.Gem.W., betekent 

312 A. VANDENDRIESSCHE, l.c., 188. 

313 Artikel 133, 2 de lid N.Gem.W. 

314 www.binnenland.vlaanderen.be. 

87

de aanpassing van de Drugswet een aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheden van de 

burgemeester. Uitbaters hebben er dus alle belang bij om het gebruik van soft- en andere 

drugs zo kordaat mogelijk te weren uit hun pand. 

Er moet echter worden opgemerkt dat de bevoegdheden van de burgemeester om in 

veiligheidsmateries politiemaatregelen uit te vaardigen niet coherent in de wetgeving zijn 

opgenomen. Enerzijds kan de burgemeester op basis van de Nieuwe Gemeentewet optreden. 

Deze politiemaatregelen zijn dan ook het beste gekend. 315 Anderzijds kennen bijzondere 

wetten ook bevoegdheden toe aan de burgemeester. Denk in dit geval aan de federale 

drugswet. De bevoegdheden van de burgemeester inzake bestuurlijke politie liggen dermate 

verspreid in de wetgeving dat het wenselijk is om de bevoegdheden van de burgemeester te 

bundelen. 316 

3.4.5 Opleggen van de politiemaatregel 

Het opleggen van de politiemaatregel hangt nauw samen met wat reeds hierboven over de 

bevoegde overheid staat geschreven. Het komt aan de burgemeester toe de politiemaatregel op 

te leggen en nadien is er een taak weggelegd voor het College van Burgemeester en 

Schepenen. Hoogdringendheid ligt aan de basis van deze splitsing. Deze hoogdringendheid 

laat immers niet toe tijdig een beroep te doen op het College van Burgemeester en Schepenen. 

Om de politiemaatregel kracht bij te zetten, kan de burgemeester een beroep doen op de 

lokale politie die onder zijn gezag staat. 

317 

315 Denk maar aan artikel 134ter en 134quater N.Gem.W. Zo is de burgemeester bijvoorbeeld in geval van 

hoogdringendheid bevoegd, wanneer elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen en de 

feiten dusdanige proporties aannemen, om voorlopig eigenmachtig een instelling te sluiten of een vergunning 

tijdelijk te schorsen. Deze hoogdringendheid laat immers niet toe tijdig een beroep te doen op het College van 

Burgemeester en Schepenen. 

316 In Nederland werd er een onderzoek uitgevoerd naar de bevoegdheden van de burgemeester door M.A.D.W. 

DE JONG en F.C.M.A. MICHIELS in Over bevoegdheden van de burgemeester buiten de gemeentewet en het 

bestuurlijk toezicht op de uitoefening van die bevoegdheden, Universiteit Utrecht. Zie 

www.burgemeesters.nl/system/files/onderzoekbevoegdhedenvandeburgemeester.pdf. 

317 A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, o.c., 556-557. Zie ook artikel 42 

van de Politiewet van 7 december 1998. 

88

3.4.6 Waarborgen bij het opleggen van politiemaatregelen 

Het bestuur is bij het opleggen van een politiemaatregel gebonden door de beginselen van 

behoorlijk bestuur. 318 

Zo is de overheid verplicht het evenredigheidsbeginsel te respecteren. Op basis van dit 

beginsel werd recent de beslissing van een burgemeester om een dancing voor twee maanden 

te sluiten op grond van de Drugswet door de Raad van State geschorst. 319 In casu had een 

minder verregaande maatregel volgens de Raad van State ook volstaan. Het bestuurlijk 

optreden moet met ander woorden altijd verband houden met de noodzaak om in dat geval de 

openbare orde veilig te stellen. 


De politiemaatregel is een eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling die bijgevolg kan worden 

aangevochten voor de Raad van State. De Raad van State kan de bestreden handeling 

schorsen en/of vernietigen, maar niet wijzigen. 

3.5 Vordering tot schadeloosstelling 

Een bestuur heeft, net zoals elke natuurlijke of rechtspersoon, ook de mogelijkheid om een 

vordering tot schadeloosstelling in te stellen bij de burgerlijke rechter op grond van de artt. 

1382 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (BW) wanneer het bestuur schade heeft geleden door de 

fout van een derde. De vraag rijst echter of een bestuur via dergelijke rechtsvordering ook aan 

rechtshandhaving kan doen. In de praktijk blijkt er immers ook interesse te bestaan om deze 

rechtsfiguur in het kader van een integraal veiligheidsbeleid te gebruiken. 


491p. 

319 R.v.St. nr. 166.335, 29 december 2006. Zie ook R.v.St. nr. 166.440, 9 januari 2007 (vindplaats) 

89


Artikel 1382 B.W. bepaalt dat: “elke daad van de mens, waardoor aan een ander schade 

wordt veroorzaakt, verplicht degene door wiens schuld de schade is ontstaan, deze te 

vergoeden”. Drie elementen zijn van primordiaal belang. Er moet een fout zijn, die schade 

heeft veroorzaakt, en er moet een oorzakelijk verband bestaan tussen de fout en de schade. 

In het raam van dit onderzoeksproject kan het aansprakelijkheidsrecht uiteraard niet in detail 

worden behandeld. Een voorbeeld zal evenwel aantonen dat het aansprakelijkheidsrecht, 

mogelijk bijkomend een rol te vervullen heeft in de strijd tegen de overlast of de criminaliteit. 

Dit is onder meer gebleken in het geval waarin heel de binnenstad met affiches van een 

discotheek was volgeplakt en de handhaving via een GAS-sanctie niet doeltreffend bleek te 

zijn. Op basis van artikel 119bis §5 N.Gem.W. zal de vaststelling van meerdere inbreuken op 

hetzelfde reglement immers maar het voorwerp uitmaken van één enkele bestuurlijke sanctie. 

Een boete van maximum 250 euro schrikt grote dancings echter niet af. 

Een persoon die de affiches heeft opgehangen op plaatsen waar het door een gemeentelijke 

politieverordening verboden is, heeft echter een fout begaan in de zin van art. 1382 B.W.. De 

gemeente lijdt schade enerzijds omdat het uitzicht wordt verstoord door de affiches en 

anderzijds omdat de gemeente eventueel de kosten voor het verwijderen van de affiches op 

zich heeft genomen. Het oorzakelijke verband tussen de fout en de schade ligt voor de hand. 

Deze materiële schade kan, krachtens de algemene beginselen van het 

aansprakelijkheidsrecht, door de burgerlijke rechter in eerste instantie in natura en in tweede 

instantie bij equivalent (via een geldelijke vergoeding) worden hersteld. Bij de 

schadeloosstelling in natura legt de rechter concrete maatregelen op aan de overtreder zodat 

de schade kan worden beëindigd en verdere schade kan worden voorkomen. De rechter zou 

bijvoorbeeld kunnen beslissen dat de afficheplakker alle affiches moet verwijderen zodat de 

gevel in zijn oorspronkelijk uitzicht wordt hersteld. 

90

Om deze maatregelen kracht bij te zetten kan de rechter beslissen een dwangsom op te 

leggen. 320 Volgens artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek (Ger.W.) kan de rechter op 

vordering van één der partijen de wederpartij veroordelen tot betaling van een geldsom, 

dwangsom genaamd, voor het geval dat aan de hoofdveroordeling niet wordt voldaan (i.e. de 

schadeloosstelling in natura), onverminderd het recht op schadevergoeding indien daartoe 

gronden zijn. Zo kan de rechter in het voorbeeld m.b.t. de affiches voor elke dag dat de 

affiches er nog hangen na het verstrijken van een bepaalde termijn een dwangsom opleggen. 

In de meeste gevallen zal de gemeente echter zelf reeds voor de verwijdering van de affiche 

hebben gezorgd. In dat geval kan het bestuur op basis van artikel 1382 B.W een geldelijke 

schadevergoeding vragen voor de geleden kosten van de opruiming. In geval van een 

veroordeling tot betaling van een geldsom kan er echter geen dwangsom worden opgelegd. 321 

Wil een bestuur een adequaat handhavingsbeleid uitstippelen dan zal het instellen van een eis 

tot schadevergoeding voor de burgerlijke rechter dus mogelijk zijn, maar vaak niet 

aantrekkelijk wegens de lange en dure gerechtelijke weg die moet worden gevolgd. Niettemin 

bestaat de mogelijkheid, zodat de opname van de schadevergoeding in de inventaris relevant 

is. 

3.5.2 Kenmerken en doel van de schadevergoeding 

Het louter schadevergoedende doel is alleszins mogelijk. 322 Door foutief gedrag van de 

burger, wordt het bestuur immers op kosten gejaagd die het graag vergoed wil zien. De vraag 

is echter in welke mate er ook een handhavend doel voorhanden is. 

320 Voor een algemene bespreking van de dwangsom zie G.L. BALLON, Dwangsom, Algemene praktische 

rechtsverzameling, Gent, Story-scientia, 1980, 110p. 

321 Artikel 1385bis, eerste lid Ger.W. 

322 

In het buitencontractueel aansprakelijkheidsrecht wordt overigens naast de eigenlijke herstellingskosten ook 

in de mogelijkheid voorzien de zogenaamde “algemene kosten” gemaakt door nutsbedrijven en wegbeheerders te 

vergoeden. De betrokken bedrijven of overheden moeten rekening houden met het feit dat op geregelde 

tijdstippen door de fout van een derde schadegevallen zullen voorvallen. De achterliggende redenering ligt in het 

feit dat deze overheden meer personeel in dienst moeten hebben en over meer materieel moeten beschikken om 

de herstelling zo snel mogelijk door te voeren. Dit is immers hun toevertrouwde taak. Zo zal de openbare weg, 

na een verkeersongeval spoedig moeten worden hersteld om de verkeersveiligheid te garanderen. Zie D. 

SIMOENS, “Schade en schadeloosstelling”, in Beginselen van Belgisch privaatrecht XI Buitencontractuele 

aansprakelijkheid, Antwerpen, E. Story-Scientia, 1999, 321-323. 

91

Uitgaande van de preventieve werking van het aansprakelijkheidsrecht, is het niet uitgesloten 

dat een bestuur via de eis tot schadeloosstelling ook handhavend optreedt. 323 Primair ligt het 

accent weliswaar op het schadevergoedend karakter van de vordering, maar ook hier kan er 

een handhavend nevenresultaat zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de rechter, zoals in 

het eerder geciteerde voorbeeld, de afficheplakker het bevel geeft de affiches te verwijderen, 

eventueel op straffe van een dwangsom 

3.5.3 Bevoegde instantie 

Schadeloosstelling moet worden gevorderd voor de burgerlijke rechter. 

3.5.4 Innen van de schadevergoeding 

Het bestuur zal de burger moeten dagvaarden op basis van artikel 1382 B.W. en draagt de 

bewijslast voor het bestaan van de fout. Deze procedure is niet zo geliefd omwille van het 

324 

dure en omslachtige karakter ervan. Bovendien is de procedure tijdrovend zodat er vragen 

rijzen naar het effectief handhavend effect. 

3.5.5 Waarborgen voor de aansprakelijk gestelde persoon 

De waarborgen voor de aansprakelijk gestelde persoon liggen vervat in de burgerlijke 

proceswaarborgen van het Gerechtelijk Wetboek. 


Indien de aansprakelijk gestelde persoon het niet eens met de beslissing van de rechter in 

eerste aanleg, kan hij een beroep aantekenen bij de burgerlijke rechter zetelend in beroep 

323 L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu, 

1989, 12. 

324 Zie supra punt 2.4 Invordering van de retributie. 

92

4. Conclusies 

Het bestuur kan aan de hand van zeer diverse instrumenten een handhavingsbeleid 

organiseren; het beschikt als het ware over een “handhavingscocktail”. 

In dit hoofdstuk werd duidelijkheidshalve een onderscheid gemaakt tussen maatregelen met 

een primair handhavend doel en maatregelen met een secundair handhavend doel. 

Via de maatregelen met een primair handhavend doel wil men op de eerste plaats schuldigen 

straffen, leed toevoegen. Het gaat hier m.a.w. om eigenlijke sancties, met name de 

strafrechtelijke en de bestuurlijke sancties. 

Andere maatregelen hebben weliswaar niet als hoofddoel om een schuldig gedrag te 

bestraffen, maar kunnen toch een secundair handhavend doel hebben. In deze maatregelen 

onderscheiden we financiële instrumenten, met name de belastingen en de retributies, en 

preventieve veiligheidsmaatregelen in het raam van het strafrecht of het bestuursrecht. Ook 

een vordering tot schadeloosstelling kan in beperkte mate een handhavingsoogmerk hebben. 

Een lokaal bestuur kan voor de handhaving van de voorschriften opgenomen in de lokale 

politieverordeningen opteren voor de klassieke strafrechtelijke handhaving. De gemeente zal 

dan politiestraffen op deze inbreuken moeten inschrijven. In de praktijk bleek deze 

handhavingswijze echter niet succesvol omdat vele feiten werden geseponeerd en indien er 

toch werd vervolgd de sanctie te laat kwam. De vraag rees dan ook naar een andere, meer 

effectievere vorm van handhaving. In 1999 werd de Wet op de gemeentelijke administratieve 

sancties ingevoerd, wat de opkomst van een “gewapend bestuur” met zich meebracht. 

Voortaan kunnen gemeenten de inbreuken op hun politieverordeningen sanctioneren met 

bestuurlijke sancties. Dit handhavingsinstrument kan ertoe leiden dat het gevoel van 

straffeloosheid de kop wordt ingedrukt. 

De strafrechtelijke sanctie en de bestuurlijke sanctie zijn de twee handhavingsinstrumenten bij 

uitstek uit de inventaris. Met hun sanctionerend karakter bewerkstelligen zij primair een 

rechtshandhavend effect. 

Dit kan niet worden gezegd van de andere maatregelen opgenomen in de inventaris. De 

belastingen en de retributies hebben primair een financieel doel. Niettemin hebben we in dit 

93

hoofdstuk kunnen aantonen dat deze financiële instrumenten toch een handhavend 

nevenresultaat kunnen en mogen hebben. Het financiële doel zal echter altijd moeten 

primeren op een mogelijk handhavend nevendoel. Bestaan er twijfels omtrent het primaire 

financiële doel van de belasting of de retributie, dan rijzen er vragen naar de wettigheid van 

de betrokken maatregel. In die hypothese hebben we immers te maken met een verkapte vorm 

van sanctionering en zal de rechter de belasting of de retributie moeten herkwalificeren. 

In de praktijk stelt men vast dat de belastingheffing en de retributie meer en meer worden 

gebruikt als secundaire handhavingsinstrumenten. Hierdoor ontstaat het risico dat de fiscaliteit 

wordt verward met de bestuurlijke sancties. Door aan belastingen of retributies een 

handhavend nevendoel te koppelen, krijgen deze maatregelen niet alleen een preventief, maar 

soms ook een repressief karakter. Met de invoering van belastingen en retributies wil men 

immers een ontradend effect creëren. . Wanneer het bedrag echter van een individu wordt 

gevorderd en niet van de gemeenschap, in de situatie waar hij (alleen) zich niet aan het 

belasting- of retributiereglement heeft gehouden, wordt deze geldsom als een boete ervaren. 

De burger voelt zich dan gestraft. 

Het gebruik van deze financiële instrumenten op handhavend vlak mag dan wel gegroeid zijn 

vanuit een legitieme bekommernis van besturen om de orde te handhaven, toch mag dit niet 

leiden tot een juridisch onjuist gebruik van de maatregel. Iedere maatregel waarvan het 

bestuur gebruik maakt, moet worden ingepast in het juiste juridische kader. Men dient met 

andere woorden rekening te houden met de beperkingen van bepaalde maatregelen wanneer 

het bestuur die als handhavend wil gebruiken. Voor de belasting zal de financiële noodzaak 

doorslaggevend moeten zijn, voor de retributie het vergoedende karakter voor een bepaalde 

dienst. 

Zoals uit de inventaris blijkt, is het onderscheid tussen de belasting en de retributie vooral van 

belang voor de vervolging bij niet-vrijwillige betaling. Met betrekking tot de retributies moet 

immers de regeling van het burgerlijk recht worden gevolgd die duurder en omslachtiger is 


de belastingschuld. Het gevolg van deze verschillen is dat in de praktijk zoveel mogelijk 

wordt geopteerd voor belastingen. Het is uiteraard niet voldoende om een vergoeding als 

94

elasting te catalogeren opdat het ook effectief een belasting zou zijn. 325 De aard van de 

vergoeding zal geval per geval moeten worden onderzocht; de betrokken maatregel kan door 

de rechter worden geherkwalificeerd. 326 Voor de rechter is het echter niet eenvoudig de juiste 

kwalificatie op de betreffende maatregel te plakken nu zowel de rechtspraak als de rechtsleer 

niet altijd duidelijk zijn over de verschillende kenmerken die aan de retributie worden 

gekoppeld. Bovendien is er een zekere evolutie in de rechtspraak waar te nemen over de juiste 

invulling van de begrippen belasting en retributie. 

Naast deze financiële maatregelen zijn er nog andere maatregelen met een secundair 

handhavingsdoel, zoals de beveilingsmaatregelen in het strafrecht en de politiemaatregelen in 

het bestuursrecht. Een politiemaatregel, zoals het sluiten van een inrichting, heeft in eerste 

instantie een beveiligende functie. Door deze beveiliging wordt er indirect echter wel aan 

rechtshandhaving gedaan. Het onderscheid tussen een politiemaatregel en een bestuurlijke 

sanctie is niet altijd even duidelijk. Een instelling kan immers worden gesloten via een GASsanctie, 

maar ook via een politiemaatregel opgelegd door de burgemeester. Voor de eigenaar 

van de instelling is er in de praktijk weinig verschil. Zijn café wordt gesloten en hij lijdt 

inkomstenverlies. Toch zijn het doel en het juridische kader van beide maatregelen zeer 

verschillend. De gemeentelijke bestuurlijke sanctie wil de uitbater straffen; de 

politiemaatregel wil de andere burgers beschermen. Bovendien is het niet ondenkbaar dat een 

politiemaatregel, zoals de voorlopige sluiting van een instelling, wordt gevolgd door een 

bestuurlijke sanctie die erin bestaat de instelling definitief te sluiten. 

Het staat buiten kijf dat de bestuurlijke sanctie een belangrijk handhavingsinstrument is. 

Maatregelen die niet als een bestuurlijke sanctie worden gekwalificeerd maar toch een primair 

repressief doel voor ogen hebben, zullen moeten worden geherkwalificeerd. Een juiste 

kwalificatie is heel belangrijk in het licht van het non bis in idem-beginsel. De diversiteit aan 

maatregelen waarvan een bestuur gebruik kan maken, mag immers niet leiden tot een 

omzeiling van de principes van dit beginsel. Daarom hebben de toezichthoudende overheid in 

het kader van het bestuurlijk toezicht en de rechter de belangrijke taak om de aard en de 

kwalificatie van de maatregel na te gaan. 


a). 

326 Gecoördineerde omzendbrief gemeentefiscaliteit BA-2004/03, 14 juli 2004, B.S. 8 september 2004, 

preambule. 

95

5. Schematisch overzicht handhavingsinstrumenten 

Strafrechtelijke 

Bestuurlijke 

Belasting Retributie Politiemaatregel Schadeloosstelling 

sanctie 

sanctie 

Begrip 

(wat ) 

Sanctie opgelegd 

door de strafrechter 

Sanctie opgelegd 

door het bestuur 

Geldsom te 

betalen voor 

Geldsom te betalen 

als tegenprestatie 

Maatregel opgelegd 

om de verstoring van 

Schadeloosstelling 

in natura of in 

wegens het plegen 

wegens een inbreuk 

diensten van 

voor een bijzondere 

de maatschappelijke 

equivalent opgelegd 

van een misdrijf 

op een 

algemeen nut 

dienst 

orde te voorkomen of 

door de burgerlijke 

publiekrechtelijk 

de schadelijke 

rechter wegens een 

voorschrift 

gevolgen ervan te 

fout 

beperken 

Doel 

Repressief 

Repressief 

Financieel 

Financieel 

Preventief 

Herstellend en 

(waarom ) 

(leedtoevoegend) 

(leedtoevoegend) 

preventief 

en 

Preventief 

Preventief 

Secundair 

kenmerken 

Primair handhavend 

Primair handhavend 

Secundair 

Secundair 

Secundair handhavend 

handhavend 

handhavend 

handhavend

Voorbeelden - Geldboete 

- Geldboete 

- Belasting op 

Vergoeding: 

- Tijdelijke schorsing 

- In natura: 

- Vrijheidsstraffen 

- Bestuurlijke 

het verwijderen 

- voor vuilniszakken 

van een vergunning of 

verwijderen van 

- Werkstraf 

schorsing van een 

van sluikstort 

van de gemeente 

toelating 

affiches 

-Verbeurdverklaring 

vergunning of 

- Combitaks 

- voor het betalend 

- Tijdelijke sluiting 

- Bij equivalent: 

- Ontzetting 

toelating 

parkeren 

van een inrichting 

geldsom om 

- Bestuurlijke 

- voor het 

- Straatverbod 

gemaakte 

intrekking van een 

verstrekken van 

verwijderingskosten 

vergunning of 

inlichtingen uit het 

te dekken 

toelating 

bevolkingsregister 

- Tijdelijke of 

en het afleveren van 

definitieve 

bestuurlijke stukken 

bestuurlijke sluiting 

van een inrichting 

- Gerechtelijk 

- Bestuurlijk 

- Stadionverbod als 

Stadionverbod 

stadionverbod 

beveiligingsmaatregel 

- NOOIT 

- NOOIT betalen van 

vrijheidsstraf 

een geldsom 

97

Burgerlijke proceswaarborgen 

-Beginselen van 

behoorlijk bestuur 

Bevoegde 

instantie 

(wie ) 

Waarborgen 

(hoe ) 

Beroepsmogelijkheden 

De strafrechter 

Het bestuur Het bestuur: 

verplichte 

goedkeuring 

door de 

verkozen raden 

-Grondwettelijke 

waarborgen 

-Rechten van de 

- Beginselen van 


behoorlijk bestuur waarborgen 

- voor de punitieve 


verdediging 

bestuurlijke sancties: behoorlijk 

( EVRM) 

bovendien de bestuur 

strafrechtelijke 

waarborgen EVRM 

Strafrechter in 

beroep 

Voor sancties op 

grond van GAS- 

Wet: 

Op lokaal niveau 

-Bezwaar 

belasting bij het 

- (1) voor de College van 

geldboete: Burgemeester en 

politierechter, Schepenen 

afdeling burgerlijke -Vervolgens 

kamer; voor burgerlijke 

minderjarigen rechter 

Het bestuur: Het bestuur: De burgerlijke 

verplichte gemeenteraad maakt rechter 

goedkeuring door de politieverordeningen 

verkozen raden en burgemeester voert 

uit 


waarborgen 


behoorlijk bestuur 

Burgerlijke rechter Raad van State Burgerlijke rechter 

in beroep 

98

jeugdrechtbank 

- (2) voor de andere 

bestuurlijke sancties: 

Raad van State 

99

Hoofdstuk III. Punitieve sancties 

1. Inleiding 

Hoofdstuk III vormt de schakel tussen Hoofdstuk II (de inventaris) en Hoofdstuk IV (de 

samenloopkwesties). In Hoofdstuk II werden alle mogelijke maatregelen waarvan een bestuur 

gebruik kan maken om zijn handhavingsbeleid te organiseren, weergegeven. De sancties, 

zowel de strafrechtelijke als de bestuursrechtelijke, de financiële maatregelen zoals de 

belasting en de retributie, en ook de politiemaatregelen en de vordering tot schadeloosstelling 

werden in dit verband onderzocht. De samenloopcasus in Hoofdstuk I heeft aangetoond dat 

deze maatregelen op het eerste gezicht kunnen worden gecombineerd. Wanneer verschillende 

maatregelen tezelfdertijd worden opgelegd, rijst echter de vraag of er geen gewag kan worden 

gemaakt van een dubbele bestraffing (Hoofdstuk IV). Vooraleer de vraag naar de dubbele 

bestraffing kan worden beantwoord, is het echter noodzakelijk te weten wat er onder die 

“bestraffing” wordt verstaan. Dit vormt de kern van dit hoofdstuk waarin nader wordt 

ingegaan op de kwalificatie - het al dan niet punitief karakter - van een bepaalde maatregel. Er 

wordt met andere woorden onderzocht welke instrumenten uit de inventaris als een 

“bestraffing” kunnen worden beschouwd. De vraag of een bepaalde maatregel een punitief 

karakter heeft, zal belangrijk zijn in het licht van Hoofdstuk IV met betrekking tot het non bis 

in idem-beginsel. Hoofdstuk III is bijgevolg een noodzakelijke tussenstap om een correcte 

analyse van een samenloopsituatie te kunnen maken. 

Bij de beoordeling 

van het al dan niet strafrechtelijk karakter van bepaalde maatregelen 

opgenomen in de inventaris, wordt als uitgangspunt de bestuurlijke sanctie genomen. Het is 

immers aan de hand van de rechtspraak inzake de bestuurlijke sanctie dat de criteria werden 

ontwikkeld ter beoordeling van het punitieve karakter. De rechtspraak van het Europees Hof 

voor de Rechten van de Mens heeft in dit verband een aantal toetsingscriteria naar voren 

geschoven die deze beoordeling mogelijk maken. Naast de Europese rechtspraak komt ook de 

rechtspraak van de Belgische hoven en rechtbanken aan bod. Dit hoofdstuk is bijgevolg 

gewijd aan de vraag wat een bestuurlijke sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie maakt.

2. Bestuurlijke sanctie versus punitieve bestuurlijke sanctie 

Zoals reeds uit de inventaris bleek, bestaat er naar Belgisch recht geen algemeen, wettelijk 

omschreven begrip van dé bestuurlijke sanctie en dus ook niet van de punitieve bestuurlijke 

sanctie. In Hoofdstuk II werd de bestuurlijke sanctie dan ook omschreven aan de hand van de 

rechtsleer: “De bestuurlijke sanctie is een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met 

een repressief karakter, die door een bestuursorgaan wordt opgelegd door middel van een 

eenzijdige, individuele bestuurshandeling, als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm”. 327 

Deze bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een bestuur, zonder voorafgaande controle van 

de rechter, maar met de mogelijkheid van rechterlijke controle achteraf. 

Inherent aan bestuurlijke sancties is dat deze worden opgelegd door het bestuur. Indien de 

sanctie niet door de rechter, maar door het bestuur wordt opgelegd, dan heeft de “vervolging” 

in beginsel geen strafrechtelijk karakter. Het gaat dan niet om een strafzaak, maar om een 

bestuursrechtelijk geschil. 328 Er dient evenwel te worden onderzocht welke invulling aan een 

punitieve bestuurlijke sanctie moet worden gegeven. 

Het bestaan van een punitieve bestuurlijke sanctie werd voor het eerst erkend door het 

Europees Hof voor de Rechten van de Mens (E.H.R.M.). 329 In de zaak Öztürk v. Duitsland 

was het knelpunt aan de orde of een bestuurlijke sanctie al dan niet onder de toepassingssfeer 

van artikel 6 EVRM kan vallen. Bepaalde bestuurlijke sancties hebben immers een dermate 

bestraffend karakter dat de vraag rees of de burger in dergelijk geval geen recht heeft op de 

strafrechtelijke waarborgen weergegeven in het EVRM. 

Wil men onderzoeken of een bestuurlijke sanctie een punitieve bestuurlijke sanctie is, moet 

men uitmaken of de bestuurlijke sanctie al dan niet onder de actieradius van de artikelen 6 en 

7 EVRM valt. Artikel 6 EVRM 330 somt een aantal rechten op ter waarborging van het recht 

327 J. PUT, Administratieve sancties in het socialezekerheidsrecht. Preventieve rechtsbescherming bij en 

rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de sociale zekerheid, Brugge, die Keure, 

1998, 35. 



329 ÖZTÜRK v. DUITSLAND, E.H.R.M. 21 februari 1984, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 73. 

330 Artikel 6 EVRM bepaalt: 

“1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid 

van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van 

zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie welke bij 

101

op een eerlijk proces, alsook de beginselen van behoorlijke strafrechtsbedeling. Artikel 7 

EVRM 331 heeft betrekking op de terugwerkende kracht van strafbaarstellingen en de straffen. 

Valt de bestuurlijke sanctie onder de actieradius van artikel 6 EVRM dan spreekt het Hof over 

“a criminal charge within the meaning of Article 6 of the Convention”. In het licht van artikel 

7 EVRM spreekt het Hof over een “penalty”. De criteria voor de definitie van “penalty” in 

artikel 7 EVRM lopen niet helemaal parallel met deze van de definitie van “criminal charge” 

in artikel 6 EVRM. Nochtans komen ze op geen enkel punt in contradictie met elkaar. 332 

Aan het begrip “straf” wordt door het E.H.R.M. een autonome interpretatie gegeven. 333 Op 

deze wijze wil het Hof verhinderen dat de verdragsstaten via een eigen internrechtelijke 

kwalificatie de waarborgen verbonden aan een strafrechtelijke kwalificatie buiten werking 

de wet is ingesteld. Het vonnis moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan 

de pers en het publiek worden ontzegd gedurende het gehele proces of een deel daarvan, in het belang van de 

goede zeden, van de openbare orde of ’s lands veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de 

belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé- leven van partijen bij het proces dit eisen of, in die 

mate als door de rechter ond er bepaalde omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer 

openbaarmaking de belangen van de rechtspraak zou schaden. 

2. Eenieder, die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn 

schuld volgens de wet bewezen wordt. 

3. Eenieder, die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd, heeft ten minste de volgende rechten: 

a) onverwijld, in een taal welke hij verstaat, en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard 

en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldigingen; 

b) te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten welke nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging; 

c) zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman naar zijn keuze, of, indien hij niet over 

voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen 

worden bijgestaan, indien het belang van de rechtspraak dit eist; 

d) de getuigen à charge te ondervragen of doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à 

décharge te doen geschieden op dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge; 

e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal welke ter zitting wordt gebezigd niet verstaat 

of niet spreekt.” 

331 

Artikel 7 EVRM bepaalt: 

“1. Niemand kan worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar 

nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin zal een 

zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing 

was. 

2. Dit artikel staat niet in de weg aan het vonnis en de straf van iemand die schuldig is aan een 

handelen of nalaten, hetwelk ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde, een misdrijf was overeenkomstig 

de algemene rechtsbeginselen welke door 

de beschaafde volken worden erkend.” 

332 J. ROZIE, Voordeelsontneming. De wisselwerking tussen toepassingsvoorwaarden en het rechtskarakter van 

de verbeurdverklaring van illegale vermogensvoordelen, Antwerpen, Intersentia, 2005, 479-484. 

333 Deze zienswijze werd ontwikkeld in het principe-arrest ENGEL e.a. v. NEDERLAND, E.H.R.M. 8 juni 1976, 

Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 22 (hierna Engel-zaak) waar de vraag aan de orde kwam of een disciplinaire sanctie 

als een straf kan worden gekwalificeerd. Deze rechtspraak werd later bevestigd en uitgebreid naar andere 

sectoren: ÖZTÜRK v. DUITSLAND, E.H.R.M. 21 februari 1984, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 73 (hierna 

Öztürk-zaak); SOCIETE STENUIT v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 27 februari 1992, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 

232-A; BENDENOUN v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 24 februari 1994, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 248 (hierna 

Bendenoun-zaak); J. PUT, o.c. , 139; C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal 

strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2006, 147 en 621-622; A. ALEN, “Administratieve geldboeten: 

hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, 

Kluwer, 1997, 382. 

102

zouden stellen. 334 Het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM wordt met andere woorden niet 

door nationale criteria bepaald, maar door de omschrijving die het E.H.R.M. aan deze notie 

geeft. Hieruit kan men afleiden dat de voorkeur wordt gegeven aan een materiële in plaats van 

aan een formele invulling van het strafbegrip. 335 Het E.H.R.M. kijkt verder dan het etiket dat 

de wetgever op een bepaalde maatregel heeft geplakt en zal op autonome wijze interpreteren 

of een maatregel als een straf kan worden gekwalificeerd. De strafrechtelijke waarborgen van 

het EVRM gelden slechts wanneer het Hof oordeelt dat de betrokken maatregel als een straf 

kan worden gekwalificeerd. 336 In dit geval heeft men te maken met een punitieve sanctie of 

“criminal charge”. Met een “punitieve bestuurlijk sanctie” wordt dus steeds een “bestuurlijke 

sanctie in de zin van artikel 6 EVRM” bedoeld. Een punitieve bestuurlijke sanctie heeft in 

beginsel dezelfde draagwijdte als de strafrechtelijke sanctie. 337 

Samengevat kan de problematiek inzake bestuurlijke sancties en punitieve bestuurlijke 

sancties als volgt worden weergegeven: 

• Zowel de bestuurlijke sanctie als de punitieve bestuurlijk sanctie zijn repressief 

van aard. Beide hebben tot doel de betrokkene te sanctioneren voor een 

bepaalde inbreuk. 338 

• Niet alle bestuurlijke sancties zijn echter punitieve bestuurlijke sancties. Alleen 

die bestuurlijke sancties die via de autonome interpretatie onder het 

334 Het E.H.R.M. heeft deze ratio legis uiteengezet in o.m. het arrest Engel: “Een verdragstaat kan niet naar 

believen een inbreuk disciplinair benoemen in plaats van strafrechtelijk. Dit zou niet in overeenstemming zijn 

met de werking van de fundamentele bepalingen van artikel 6 en 7 EVRM”; Zie A. ALEN, “Administratieve 

geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, 

Deurne, Kluwer, 1997, 383. 



336 In het licht van recente rechtspraak van E.H.R.M. moet deze stelling echter worden genuanceerd. In een zaak 

betreffende fiscale aangelegenheden heeft het Hof erkend dat ook al is de maatregel punitief van aard, daarvoor 

niet alle strafrechtelijke waarborgen aan de maatregel moeten worden verbonden. Het Hof erkent een graduele 

rechtsbescherming voor geschillen die niet tot de “hard core” van het strafrecht behoren (JUSSILA v. 

FINLAND, E.H.R.M. 23 november 2006, www.echr.coe.int). 

337 In dit verband wijzen wij erop dat er innoverende rechtspraak is van het E.H.R.M. waardoor niet steeds 

dezelfde waarborgen aan een punitieve bestuurlijke sanctie worden toegekend als aan een strafrechtelijke 

sanctie. Deze rechtspraak werd ontwikkeld in de zaak JUSSILA v. FINLAND, E.H.R.M. 23 november 2006, 

www.echr.coe.int en zal verder in dit hoofdstuk nader worden onderzocht. 

338 Naar analogie kan dit worden geïllustreerd aan de hand van de tuchtstraffen. Ook tuchtstraffen zijn bedoeld 

om de betrokkene te raken, hem leed toe te voegen. Niettemin is het uitgangspunt dat disciplinaire maatregelen 

buiten het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM vallen, tenzij deze maatregelen aan de hand van de autonome 

interpretatie als een straf in de zin van artikel 6 EVRM worden gekwalificeerd. De Engel-zaak die aan de basis 

lag van de ontwikkeling van de drie kwalificatiecriteria ter bepaling van het strafrechtelijk karakter was trouwens 

een tuchtzaak (zie infra). Zie in dit verband J. DU JARDIN, “Rechtspraak in tuchtzaken door de beroepsorden: 

toetsing van de wettigheid door het Hof van Cassatie”, Arr. Cass. 2001, afl. 3, 63; R.W. 2000-01, 785-810. 

103

toepassingsgebied van de artikelen 6 en 7 EVRM vallen, worden 

gekwalificeerd als punitieve bestuurlijke sancties. 

• Het begrip “punitieve bestuurlijke sanctie” is dus een synoniem voor een 

bestuurlijke sanctie met een “strafrechtelijk (of repressief) karakter in de zin 

van artikel 6 EVRM”. 

Dit heeft tot gevolg dat het enige dat de bestuurlijke sanctie nog onderscheidt van de klassieke 

strafsanctie het organieke criterium is. De strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd door de 

rechter, terwijl de bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een bestuur. Omdat een 

bestuurlijke sanctie ook punitief kan zijn, is er op basis van de materiële inhoud van de 

sanctie nog maar weinig verschil. 339 

Naast het EVRM kan in de Belgische rechtsorde ook gebruik gemaakt worden van het 

Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Artikel 14 

IVBPR 340 is equivalent aan artikel 6 EVRM. De nationale rechter kan immers omwille van de 

339 J. PUT, o.c., 25. 

340 Artikel 14 IVBPR: 

“1.Allen zijn gelijk voor de rechtbanken en de rechterlijke instanties. Bij het bepalen van de 

gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, of het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen 

in een rechtsgeding, heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegde, 

onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie. De toegang tot de rechtszaal kan aan 

de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende het gehele proces of een deel daarvan, in het belang van de 

goede zeden, van de openbare orde of de nationale veiligheid in een democratische samenleving, of wanneer het 

belang van het privéleven van de partijen bij het proces dit eist, of in die mate als door de rechter onder 

bepaalde omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer openbaarmaking de belangen van de 

rechtspraak zou schaden; evenwel dient elk vonnis dat wordt gewezen in een strafzaak of een rechtsgeding 

openbaar te worden gemaakt, tenzij het belang van jeugdige personen zich daartegen verzet of het proces 

echtelijke twisten of het voogdijschap over kinderen betreft. 

2.Een ieder die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd wordt voor onschuldig gehouden, totdat zijn 

schuld volgens de wet is bewezen. 

3.Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging heeft een ieder, in 

volle gelijkheid, recht op de volgende minimumgaranties: 

a) onverwijld en in bijzonderheden, in een taal die hij verstaat, op de hoogte te worden gesteld van de aard en 

de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; 

b) te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging en 

zich te verstaan met een door hemzelf gekozen raadsman; 

c) zonder onredelijke vertraging te worden berecht; 

d) in zijn tegenwoordigheid te worden berecht, zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman 

naar eigen keuze; ingeval hij geen rechtsbijstand heeft, van dat recht op de hoogte te worden gebracht; 

rechtsbijstand toegewezen te krijgen, indien het belang van de rechtspraak dit eist, en zonder dat daarvoor 

betaling van hem kan worden verlangd, indien hij niet over voldoende middelen beschikt; 

e) de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van 

getuigen à décharge te doen geschieden op dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge; 

f) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter zitting wordt gebezigd niet verstaat of 

niet spreekt; 

g) niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen. 

104

directe werking 341 toepassing maken van dit verdrag. Wel moet er worden opgemerkt dat op 

het vlak van de rechtsbescherming het IVBPR in bepaalde gevallen ruimer is dan het 

EVRM. 

342 

3. Criteria ter beoordeling van het al dan niet punitieve karakter van de bestuurlijke 

sanctie 

Om te oordelen of een bestuurlijke sanctie al dan niet als een punitieve sanctie moet worden 

beschouwd, worden doorgaans drie criteria vooropgesteld: de internrechtelijke kwalificatie, 

de aard van de inbreuk en de aard en mogelijke ernst van de sanctie. Deze criteria werden in 

eerste instantie ontwikkeld door de rechtspraak van het E.H.R.M. en vervolgens overgenomen 

in de Belgische rechtspraak. 

Ondanks de vrij constante rechtspraak van het E.H.R.M. over de drie kwalificatiecriteria, 

blijkt het Hof in recentere zaken toch vraagtekens te plaatsen bij deze traditionele rechtspraak. 

In wat volgt, wordt enerzijds de traditionele zienswijze van het Hof onderzocht. Anderzijds 

wordt ook de nieuwe rechtspraak bekeken waarin de (procedurele) gevolgen die traditioneel 

aan een strafrechtelijke kwalificatie worden verbonden, worden afgezwakt. 

4.Wanneer het jeugdige personen betreft, dient rekening te worden gehouden met hun leeftijd en de 

wenselijkheid hun reclassering te bevorderen. 

5. Een ieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld heeft het recht zijn veroordeling en vonnis 

opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet. 

6.Indien iemand bij een einduitspraak wegens een strafbaar feit is veroordeeld en het vonnis vervolgens 

is vernietigd, of indien hem daarna gratie is verleend, op grond van de overweging dat een nieuw of een pas aan 

het licht gekomen feit onomstotelijk aantoont dat van een gerechtelijke dwaling sprake is, wordt degene die, als 

gevolg van die veroordeling, straf heeft ondergaan, overeenkomstig de wet schadeloos gesteld, tenzij wordt 

aangetoond dat het niet tijdig bekend worden van het onbekende feit geheel of gedeeltelijk aan hemzelf te wijten 

was. 

7.Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij 

reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij einduitspraak is veroordeeld of waarvan hij is 

vrijgesproken.” 

341 Cass. 6 mei 1993, Arr. Cass. 1993, 455 en Cass. 5 februari 1999, Arr. Cass. 1999, 67. 

342 Zie voor een overzicht van de verschillen inzake rechtsbescherming A. ALEN, “Administratieve geldboeten: 

hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, 

Kluwer, 1997, 396-399. 

105

3.1 Invulling door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 

Het is niet de bedoeling de Europese rechtspraakevolutie inzake bestuurlijke sancties in 

extenso te onderzoeken. Dit is immers reeds het onderwerp geweest van diverse 

publicaties. 343 Onze aandacht gaat voornamelijk uit naar de drie kwalificatiecriteria die voor 

het eerst werden aangehaald in de zaak Engel v. Nederland en vervolgens verder werden 

uitgewerkt. 344 Het E.H.R.M. spreekt in deze context ook wel eens van de “Engel-criteria”. 

Het is de bedoeling de inhoud en de draagwijdte van deze drie criteria duidelijk af te bakenen. 

Vooraleer we met deze afbakening van start gaan, is het interessant te wijzen op een andere 

zaak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, meer bepaald de zaak 

Bendenoun. 345 In deze zaak heeft het Hof immers vier kwalificatiecriteria – ook wel de 

“Bendenoun-criteria” genoemd – vooruitgeschoven, wat op het eerste gezicht niet in 

overeenstemming lijkt te zijn met de overige rechtspraak van het Straatsburgse Hof gewezen 

na de Engel-zaak. De vier criteria zijn de doelgroep van de norm (1), het doel van de sanctie 

(2), de (algemene) aard van de norm (3) en de potentiële ernst van de sanctie (4). A. Alen 

weet deze rechtspraak echter perfect in te passen in de visie van de Engel-zaak: “Ofschoon het 

arrest Bendenoun vier ‘factoren’ in aanmerking neemt om een aanzienlijke 

belastingverhoging als een ‘straf’ in de zin van artikel 6 EVRM te beschouwen, lijkt hierin 

geen afwijzing van de constante rechtspraak van het Hof te mogen worden gezien, des te meer 

daar het arrest uitdrukkelijk naar het arrest Öztürk verwijst en uitdrukkelijk toepassing maakt 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 369-421; F. DERUYCK, “De fiscaal-administratieve 

sancties in het licht van artikel 6 E.V.R.M”, in X., Fiscaal Strafrecht en Strafprocesrecht, Gent, Mys & Breesch, 

1996, 23-41; L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke 

sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de 

Mens”, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke 

administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, 

Brugge, die Keure, 2005, 107-116; A. DE NAUW, “De rechten van de mens, stuwende kracht van een nieuwe 

golf van penalisering in het sociaal en fiscaal strafrecht”, T. Strafr. 2001, 216-227; A. DE NAUW, “Toepassing 

van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van sociaalrechtelijke misdrijven”, in 

X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 253-255; J. PUT, o.c., 139-155; M. MAUS, “De fiscaaladministratieve 

sancties en artikel 6 E.V.R.M. Stand van zaken na de arresten van het Hof van Cassatie van 5 

februari 1999 en 25 mei 1999”, Jaarboek Mensenrechten 1998-00, 15-41. 

344 ENGEL e.a. v. NEDERLAND, E.H.R.M. 8 juni 1976, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 22. In de Öztürk-zaak 

wordt het in § 50 als volgt gesynthetiseerd: “The first matter to be ascertained is whether or not the text defining 

the offence in issue belongs, according to the legal system of the respondent State, to criminal law; next, the 

nature of the offence and, finally, the nature and degree of severity of the penalty that the person concerned 

risked incurring must be examined.” 

345 BENDENOUN v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 24 februari 1994, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 248. 

106

van het tweede en derde (Engel-)criterium.” 346 Bovendien wordt in latere rechtspraak 

opnieuw aangeknoopt bij de drie klassieke Engel-criteria, weliswaar in niet-fiscale 

aangelegenheden. 347 

Dat de geschillen met betrekking tot fiscale aangelegenheden 348 echter voor ophef kunnen 

zorgen, bewijst ook de recente zaak Jussila v. Finland. 349 Initieel houdt het Hof vast aan de 

drie Engel-criteria 350 , maar het aanvaardt dat ook al is de betrokken maatregel punitief van 

aard, hiervoor niet steeds dezelfde waarborgen gelden als voor andere punitieve maatregelen. 

Volgens het E.H.R.M. zijn er “clearly “criminal charges” of differing weight”. Het Hof gaat 

zelfs verder en zegt: “What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention 

institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have 

underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the 

traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties”. 351 

Er zijn met andere woorden punitieve sancties die niet onderworpen zijn aan hetzelfde 

“waarborgenregime”. In de ogen van het E.H.R.M. is een geschil over fiscale boeten geen 

“hard core – strafzaak” en hoeven niet zonder meer alle waarborgen van artikel 6 EVRM 352 

op dit soort zaken te worden toegepast. In casu werd er dan ook geen schending van artikel 6 

EVRM vastgesteld omwille van het feit dat de betrokkene niet werd gehoord. 

In de nu volgende onderdelen worden achtereenvolgens de drie Engel-criteria onderzocht: de 

internrechtelijke kwalificatie, de aard van de inbreuk en de aard en mogelijke ernst van de 

sanctie. Vervolgens wordt de verhouding tussen de criteria onderling onder de loep genomen. 

Zo rijst de vraag of bij de beoordeling van het punitief karakter de kwalificatiecriteria 

alternatief dan wel cumulatief moeten worden gebruikt. 

346 A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X.,Liber 

Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 385. Deze visie is trouwens ook in recente rechtspraak 

terug te vinden. Zie in dit verband JUSSILA v. FINLAND, E.H.R.M. 23 november 2006, www.echr.coe.int, §32: 

“These factors (of the Bendenoun case) may be regarded however in context as relevant in assessing the 

application of the second and third Engel criteria to the facts of the case, there being no indication that the 

Court was intending to deviate from previous case-law or to establish separate principles in the tax sphere.” 

347 Zo heeft het E.H.R.M. recent nog deze klassieke rechtspraak bevestigd in EZEH and CONNORS v. 

VERENIGD KONINKRIJK, E.H.R.M. 9 oktober 2003, www.echr.coe.int, §82. 

348 Zie o.a. JB v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 26 september 2000, www.echr.coe.int; VÄSTBERGA TAXI 

AKTIEBOLAG en VULIC v. ZWEDEN, E.H.R.M. 23 juli 2002, www.echr.coe.int. 

349 JUSSILA v. FINLAND, E.H.R.M. 23 november 2006, www.echr.coe.int. (hierna Jussila-zaak). 

350 Naar analogie met een andere zaak in fiscale aangelegenheden Zie ook JANOSEVIC v. ZWEDEN, E.H.R.M. 

23 juli 2002, www.echr.coe.int, § 65. (hierna Janosevic-zaak). 

351 Jussila-zaak, § 43. 

352 Ibid., § 43. 

107

3.1.1 Internrechtelijke kwalificatie 

De internrechtelijke kwalificatie heeft betrekking op de definitie van de inbreuk op nationaal 

niveau. 353 Om te achterhalen of een bepaalde maatregel strafrechtelijk van aard is, kan men 

zich baseren op de nationale kwalificatie van de maatregel. Wordt een sanctie strafrechtelijk 

gekwalificeerd, dan heeft dit ipso facto tot gevolg dat de waarborgen van artikel 6 EVRM 

geldingskracht krijgen. Definieert de nationale wetgever de inbreuk echter als een bestuurlijke 

inbreuk, dan kan het E.H.R.M. op basis van zijn autonome interpretatie van het strafbegrip 

deze kwalificatie doorprikken. Het is reeds meermaals aan bod gekomen dat men zich niet 

mag blindstaren op het etiket dat aan een bepaalde maatregel wordt gegeven. 354 Zo oordeelde 

het E.H.R.M. in de zaak Engel dat de kwalificatie als “disciplinair” (en niet als 

“strafrechtelijk”) in het Nederlandse recht niet volstond om de sanctie aan het 

toepassingsgebied van artikel 6 EVRM te onttrekken. 355 Door de autonome interpretatie van 

het E.H.R.M. speelt de internrechtelijke kwalificatie bijgevolg een ondergeschikte rol. Het 

kan louter dienen als aanknopingspunt. 356 Het E.H.R.M. spreekt in deze context dan ook over 

de formele en slechts relatieve waarde van dit criterium. 357 

Uit deze uiteenzetting blijkt dat het criterium van de internrechtelijke kwalificatie as such 

volstaat wanneer deze kwalificatie reeds “strafrechtelijk” is. Als anderzijds een bepaalde 

inbreuk op basis van de autonome interpretatiewijze niet als een “straf” in de zin van artikel 6 

EVRM zou worden gekwalificeerd, dan kunnen de waarborgen van dit artikel toch ook 

toepasselijk zijn. Het autonoom karakter van het strafbegrip werkt dus maar in één richting. 358 

353 J. PUT, o.c., 140; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 621; A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun 

internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 

1997, 384-386; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, 

Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen voor vereniging 

voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 6; A. 

DE NAUW, “De rechten van de mens, stuwende kracht van een nieuwe golf van penalisering in het sociaal en 

fiscaal strafrecht”, T. Strafr. 2001, 219. 

354 Zie hiervoor de rechtspraak inzake de autonome interpretatie van het strafbegrip door het E.H.R.M. in 

voetnoot 7 van dit hoofdstuk. Zie in dit verband ook J. ROZIE, o.c., 176. 

355 Engel-zaak, § 81, vijfde lid. 

356 Engel-zaak, § 82, tweede lid: “In this connection, it is first necessary to know whether the provision(s) 

defining the offence charged belong, according to the legal system of the respondent State, to criminal law, 

disciplinary law or both concurrently. This however provides no more than a starting point.” 

357 Öztürk-zaak § 52: “In any event, the indications furnished by the domestic law of the respondent State have 

only a relative value.” Zie ook A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke 

kwalificatie”, in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 384. 

358 J. PUT, o.c., 140. 

108

3.1.2 Aard van de inbreuk 

In tegenstelling tot het eerste criterium wordt aan de aard van de inbreuk veel meer belang 

gehecht. 359 Voor dit criterium werden vier subcriteria ontwikkeld die door J. Put als volgt 

werden samengevat: 

• “De kwalificatie die voor de betrokken inbreuk geldt in de andere 

verdragsstaten; 

• Het voorwerp van de overtreden norm: richten deze normen zich tot de hele 

bevolking of slechts tot een welomschreven groep (bv. militairen, vrije 

beroepen, …); 

• De strekking van de norm: de norm moet een bepaald gedrag verbieden of 

gebieden; 

• De aard van de op de inbreuk staande sanctie. Hiermee wordt bedoeld het 

preventief en repressief doel van de sanctie; een sanctie die kan bestaan in een 

boete of in vrijheidsberovende maatregelen.” 360 

Het eerste subcriterium kwam aan de orde in de Öztürk-zaak. 361 Ten gevolge van een 

verkeersongeval had de heer Öztürk materiële schade veroorzaakt. Hij moest voor deze 

inbreuk slechts een bestuurlijke geldboete van 60 Duitse Mark betalen. In Duitsland is het 

onvoorzichtig rijgedrag met louter materiële schade immers gedepenaliseerd. Ondanks deze 

depenalisering bleek echter dat dergelijke inbreuken in de meeste andere verdragsstaten onder 

het strafrecht vielen. 362 

Ook het tweede subcriterium kwam aan de orde in de Öztürk-zaak. In casu was deze norm 

gericht tegen de gehele bevolking in hun hoedanigheid van weggebruiker. 363 Deze algemene 

359 Engel-zaak, § 82, derde lid. 

360 J. PUT, o.c., 140-141. 

361 Over de Öztürk-zaak zie o.a. P. LEMMENS, “De administratieve sanctie en het recht van verdediging in 

strafzaken”, R.W. 1984-85, 419-422; P. VAN ORSHOVEN, “Fiscale administratieve sancties en het recht op 

behoorlijke rechtsbedeling na het arrest Öztürk van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens”, T.F.R. 

1984, 82-89. 

362 Öztürk-zaak § 53, derde lid: “In addition, misconduct of the kind committed by Mr. Öztürk continues to be 

classified as part of the criminal law in the vast majority of the Contracting States, as it was in the Federal 

Republic of Germany until the entry into force of the 1968/1975 legislation; in those other States, such 

misconduct, being regarded as illegal and reprehensible, is punishable by criminal penalties.” 

363 Öztürk-zaak § 53, vierde lid. 

109

strekking speelt mee in het voordeel van een mogelijke strafrechtelijke kwalificatie, zeker 

wanneer de maatregel repressief is (vierde subcriterium). 364 

Met het derde subcriterium doelt men op de formulering en de inhoud van de norm. Heeft 

men te maken met verboden of geboden, dan kan dit een rol spelen bij de bepaling van het 

strafrechte lijk karakter. 

Het vierde subcriterium houdt rekening met het preventief en repressief doel van de 

maatregel. Is de aard van de beteugelende maatregel die voor de inbreuk werd bepaald zowel 

preventief als repressief, dan speelt dit in het voordeel van een strafrechtelijke kwalificatie 

van de maatregel. 365 Zo had de depenalisering in de Öztürk-zaak vooral betrekking op de 

procedure en het gamma van de sancties, maar ontkende de Duitse overheid het repressieve 

karakter van de maatregel niet. 366 

De rechtspraak van het E.H.R.M. spreekt zich op het eerste gezicht niet uit over een al dan 

niet cumulatieve toepassing van deze vier subcriteria. De subcriteria zijn alleszins 

hulpmiddelen bij het bepalen van de aard van de inbreuk. Niettemin zal bijvoorbeeld het 

tweede subcriterium op zich niet volstaan om tot het bestaan van de strafrechtelijke aard van 

de inbreuk te komen. In combinatie met het vierde subcriterium is die kans reëler. In de 

Bendenoun-zaak werd echter wel geponeerd dat de vier Bendenoun-criteria cumulatief 

moeten worden toegepast. Aangezien drie van de vier Bendenoun-criteria, meer bepaald de 

doelgroep van de norm, het doel van de sanctie en de (algemene) aard van de norm worden 

gehanteerd voor de invulling van het tweede Engel-criterium, lijkt het of het Hof de voorkeur 

geeft aan een cumulatieve aanpak. 



365 Öztürk-zaak § 53, tweede lid: “…that make their perpetrator liable to penalties intended, inter alia, to be 

deterrent and usually consisting of fines and of measures depriving the person of his liberty (…) the sanction - 

and this the Government did not contest - seeks to punish as well as to deter.” 

366 Öztürk-zaak § 53, tweede lid: “the sanction - and this the Government did not contest - seeks to punish as 

well as to deter.” 

110

3.1.3 Aard en mogelijke ernst van de sanctie 

Naast de aard van de inbreuk is ook de aard en de mogelijke ernst van de sanctie een 

criterium waar het E.H.R.M. belang aan hecht. 367 Dit laatste criterium overlapt een beetje met 

het vierde subcriterium van de aard van de inbreuk waar tevens de aard van de sanctie in 

overweging wordt genom 

en. 368 

In de Öztürk-zaak, maar ook in de zaak Lutz v. Duitsland 369 kent het E.H.R.M. slechts een 

geringe waarde toe aan het derde criterium. In beide zaken handelde het over 

verkeersovertredingen en had de betrokkene een laag bedrag moeten betalen. Indien de 

sanctie echter de individuele vrijheid in het gedrang brengt, is de kans groter dat de 

wetsovertreding wordt gekwalificeerd als een “straf” in de zin van artikel 6 EVRM, behalve 

wanneer de vrijheidsberovende maatregelen vanuit hun aard, hun duur of hun wijze van 

uitvoering niet als schadelijk kunnen worden beschouwd. 370 Op basis van deze redenering 

werden in de Engel-zaak alsook in de zaak Campbell en Fell v. Verenigd Koninkrijk 371 

disciplinaire sancties gekwalificeerd als een straf in de zin van artikel 6 EVRM. In beide 

casussen werden de sancties immers gekenmerkt door vrijheidsberoving. 

3.1.4 Alternatieve of cumulatieve toepassing van de kwalificatiecriteria 

De hamvraag is of deze drie kwalificatiecriteria, met name de internrechtelijke kwalificatie, 

de aard van de inbreuk en de aard en mogelijke ernst van de sanctie, cumulatief dan wel 

alternatief moeten worden gehanteerd. 

36 7 Engel-zaak, § 82, vierde lid: “However, supervision by the Court does not stop there. Such supervision would 

generally prove to be illusory if it did not also take into consideration the degree of severity of the penalty that 

the person concerned risks incurring.” 

368 J. PUT, o.c., 141. 

369 LUTZ v. DUITSLAND, E.H.R.M. 25 augustus 1987, Publ. Cour, Serie A, vol. 123. 

370 Engel-zaak, § 82, vierde lid: “In a society subscribing to the rule of law, there belong to the "criminal" sphere 

deprivations of liberty liable to be imposed as a punishment, except those which by their nature, duration or 

manner of execution cannot be appreciably detrimental. The seriousness of what is at stake, the traditions of the 

Contracting States and the importance attached by the Convention to respect for the physical liberty of the 

person all require that this should be so (see, mutatis mutandis, the De Wilde, Ooms and Versyp judgment of 18 

June 1971, Series A no. 12, p. 36, last sub-paragraph, and p. 42 in fine)”. 

371 CAMPBELL en FELL v. VERENIGD KONINKRIJK, E.H.R.M. 28 juni 1984, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol. 

80. 

111

Een eerste antwoord is er gekomen in de Lutz-zaak. 372 Hierin heeft het E.H.R.M. expliciet 

vermeld dat het tweede criterium (de aard van de inbreuk) en het derde criterium (de aard en 

mogelijke ernst van de sanctie) alternatief zijn. Het volstaat met andere woorden dat de 

inbreuk strafrechtelijk van aard is of dat de betrokkene een sanctie heeft verkregen die wegens 

haar aard en ernst tot het strafrecht behoort. 373 

Deze problematiek werd verder uitgewerkt in de zaak Garyfallou Aebe v. Griekenland. 374 

Eerst werd bovenstaand principe bevestigd. Sinds dit arrest wordt dan ook niet meer betwist 

dat het tweede en derde criterium alternatief kunnen worden toegepast. 375 Vervolgens 

oordeelde het Hof dat wanneer noch het tweede criterium, noch het derde criterium op zich tot 

de toepassing van artikel 6 EVRM leidt, er mag worden overgegaan tot een cumulatief 

gebruik van de twee criteria. Concreet komt dit erop neer dat wanneer de aard van de inbreuk 

en de aard en de mogelijke zwaarte van de sanctie een aantal argumenten opleveren, die op 

zichzelf niet beslissend zijn maar samen voldoende zijn om te besluiten dat de overtreding 

toch een strafrechtelijk karakter vertoont, een cumulatief gebruik van beide criteria tot de 

toepassing van artikel 6 EVRM kan leiden. 376 

De zaak Morel v. Frankrijk, gewezen in de ontvankelijkheidsfase door de Europese 

Commissie voor de Rechten van de Mens (E.C.R.M.), is dan weer een uitzondering in het 

372 Lutz-zaak, §55, tweede lid: “The Court points out that the second and third criteria adopted in the judgments 

in the Engel and Others case and the Öztürk case are alternative and not cumulative ones: for Article 6 (art. 6) 

to apply in virtue of the words "criminal charge", it suffices that the offence in question should by its nature be 

"criminal" from the point of view of the Convention, as in the instant case, or should have made the person 

concerned liable to a sanction which, in its nature and degree of severity, belongs in general to the ‘criminal’ 

sphere.” 

37 3 A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Liber 

Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 384-385; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, 

T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 6-7 

374 GARYFALLOU AEBE v. GRIEKENLAND, E.H.R.M. 24 september 1997, Rep. Eur. Court H.R. 1997, V, 

1821 (hierna Garyfallou-zaak). Recent werd dit nog bevestigd in de Ezeh and Conners-zaak van 9 oktober 2003, 

§82 en §86. 

375 A. DE NAUW, “De rechten van de mens, stuwende kracht van een nieuwe golf van penalisering in het 

sociaal en fiscaal strafrecht”, T. Strafr. 2001, 219. 

376 Garyfallou-zaak, § 33, tweede lid: “In this respect, the Court recalls that these criteria are alternative and not 

cumulative ones: for Article 6 to apply by virtue of the words “criminal charge”, it suffices that the offence in 

question should by its nature be “criminal” from the point of view of the Convention, or should have made the 

person concerned liable to a sanction which, in its nature and degree of severity, belongs in general to the 

“criminal” sphere. This does not exclude that a cumulative approach may be adopted where the separate 

analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a “criminal 

charge”; Zie ook A. ALEN, “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, 

in X., Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 388; A. DE NAUW, “De rechten van de 

mens, stuwende kracht van een nieuwe golf van penalisering in het sociaal en fiscaal strafrecht”, T. Strafr. 2001, 

219; J. PUT, o.c., 146-148. 

112

licht van de bovenstaande arresten. 377 In deze zaak betreffende een belastingsverhoging heeft 

het E.C.R.M. beslist dat artikel 6 EVRM niet van toepassing was en dit omwille van de lage 

sanctie, ook al waren de andere criteria duidelijk vervuld. 378 Er werd in casu geen gebruik 

gemaakt van een alternatieve toepassing van de Engel-criteria. De ernst van de straf, meer 

bepaald de afwezigheid van die ernst, was met andere woorden voldoende om artikel 6 

EVRM buiten werking te stellen. In de Morel-zaak volgde de E.C.R.M. haar eerder 

ontwikkeld standpunt in de zaak Bendenoun. De E.C.R.M. oordeelde toen, in tegenstelling tot 

de latere beslissing van het E.H.R.M. in dezelfde zaak, dat de ernst van de sanctie het 

criterium bij uitstek is om te oordelen of artikel 6 EVRM toepasselijk is. 379 In de zaak Morel 

herneemt de Commissie deze visie: “It considers that, in terms of both the rate imposed and 

the amount in absolute terms, this surcharge is not particularly high and is a long way from 

the “very substantial” level of the sums on which the Court based its finding in the 

Bendenoun judgment that the case concerned a “criminal charge”.” 380 Het Europees Hof 

voor de Rechten van de Mens aanvaardt deze visie echter niet. Zo heeft het E.H.R.M. in de 

recente Jussila-zaak nog geoordeeld dat een lage sanctie niet noodzakelijk de toepassing van 

artikel 6 EVRM uitsluit. 381 

Volledigheidshalve wordt nog eens herhaald dat het criterium van de internrechtelijke 

kwalificatie alleen niet volstaat om de toepassing van artikel 6 EVRM buiten spel te zetten. 

De alternatieve toepassing van de kwalificatiecriteria gaat bijgevolg niet op voor het eerste 

criterium in het geval de internrechtelijke kwalificatie niet strafrechtelijk is. A. Alen geeft er 

dan ook de voorkeur aan om de internrechtelijke kwalificatie niet als een 

“kwalificatiecriterium” te beschouwen. 382 

377 MOREL v. FRANKRIJK 2003, E.C.R.M. 3 juni 2002, www.echr.coe.int. Dit blijkt tevens uit een verwijzing 

in de zaak JUSSILA v. FINLAND, E.H.R.M. 23 november 2006, www.echr.coe.int, § 34 in fine (hierna Jussilazaak). 

378 In de Morel-zaak werd immers geoordeeld: “The legal rule applied is not targeted at a given group with a 

particular status, but at all citizens in their capacity as taxpayers (cfr. Öztürk-zaak); it lays down certain 

requirements and provides for a surcharge in the event of non-compliance. The Court further notes that the tax 

surcharge is intended to deter reoffending. Thirdly, this surcharge is imposed under a general rule, whose 

purpose is both deterrent and punitive.” 

379 BENDENOUN v. FRANKRIJK, E.C.H.R. 10 december 1992, www.echr.coe.int, § 68. 

380 Morel-zaak, p.3. 

381 Jussila-zaak, § 38: “The minor nature of the penalty renders this case different from Janosevic and 

Bendenoun as regards the third Engel criterion but does not remove the matter from the scope of Article 6. 

Hence, Article 6 applies under its criminal head notwithstanding the minor nature of the tax surcharge.” 



113

3.2 Invulling door de Belgische hoven en rechtbanken 

Traditioneel werd in de Belgische rechtspraak de bestuurlijke sanctie niet als een “straf” in de 

zin van artikel 6 EVRM beschouwd. 383 Deze visie is echter geleidelijk gewijzigd onder 

invloed van de Europese rechtspraak. 384 Voortaan wordt in België aanvaard dat sommige 

bestuurlijke sancties als “straf” kunnen worden gekwalificeerd. Deze evolutie, alsook de 

criteria die bepalen wanneer een bestuurlijke sanctie als punitief kan worden gekwalificeerd, 

worden hieronder kort per hoogste rechtscollege onder de loep genomen. 

3.2.1 Arbitragehof 

Het Arbitragehof erkende dat de bestuurlijke sancties in de Wet van 30 juni 1971 betreffende 

de administratieve geldboeten toepasselijk in het geval van inbreuk op sommige sociale 

wetten 385 , in wezen strafrechtelijke sancties zijn. 386 Deze rechtspraak werd later verfijnd. Het 

Hof heeft geoordeeld dat “ongeacht de internrechtelijke kwalificatie het opleggen van een 

bestuurlijke sanctie (in casu een bestuurlijke fiscale boete) moet worden beschouwd als het 

387 

instellen van een strafvordering in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR”. Het 

Arbitragehof oordeelde in dezelfde zin in een aantal arresten inzake sociaalrechtelijke 

geschillen. Het Hof bepaalde dat de ambtshalve veroordeling opgelegd bij artikel 35, lid 4 

383 Hetzelfde geldt voor artikel 14 van de Grondwet: “Geen straf kan worden ingevoerd of toegepast dan 

krachtens de wet.” Klassiek werd geoordeeld dat dit artikel niet van toepassing is op de bestuurlijke sanctie, 

aangezien het slechts handelt over de eigenlijke strafsanctie. Zie J. PUT, o.c., 33. 

384 Deze evolutie gebeurde in eerste instantie op impliciete wijze, maar uiteindelijk werd de strafrechtelijke 

kwalificatie expliciet bevestigd. Deze evolutie kan het best worden geïllustreerd aan de hand van twee arresten 

van het Arbitragehof, met name Arbitragehof nr. 72/92, 18 november 1992, B.S. 16 januari 1993, r.o. B.2.2 en 

Arbitragehof nr. 105/2004, 16 juni 2004, B.S. 5 oktober 2004, r.o. B.7.1. Het Arbitragehof heeft zich in het arrest 

van 1992 niet duidelijk uitgesproken over het strafkarakter van de bestuurlijke geldboete in sommige sociale 

wetten. Uit de gedachtegang die het Hof in deze zaak volgde, kan echter worden geconcludeerd dat het 

Arbitragehof deze bestuurlijke boeten als strafrechtelijke boeten erkende waardoor voor deze bestuurlijke boeten 

ipso facto dezelfde waarborgen moeten gelden als voor de strafsanctie. Daar waar het Arbitragehof in 1992 met 

veel omzwervingen het strafkarakter van de bestuurlijke geldboete in sommige sociale wetten aanvaardde, is het 

Hof veel explicieter in 2004 door dezelfde waarborgen toe te kennen aan de bestuurlijke boete als aan de 

strafsanctie: “Aangezien de wetgever aanneemt dat het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straffen kan 

worden toegepast op personen die strafrechtelijk worden vervolgd wegens inbreuk op de wet van 30 juni 1971, is 

het niet bestaanbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet dat een identieke maatregel niet kan worden 

toegepast op de personen die voor de arbeidsrechtbank een beroep instellen tegen de beslissing van de door de 

Koning aangewezen ambtenaar om hun een administratieve geldboete op te leggen.” 



386 Arbitragehof nr. 72/92, 18 november 1992, B.S. 16 januari 1993; R.W. 1992-93, 673-675, r.o. B.2.2 en B2.3. 

Zie ook J. PUT, o.c., 156-157. 

387 Arbitragehof nr. 22/99, 24 februari 1999, B.S. 30 april 1999, r.o A.1.3; Arbitragehof nr. 105/2004, 16 juni 

2004, B.S. 5 oktober 2004, r.o. B.7.1 

114

R.S.Z.-wet 388 , waar de werkgever een vergoeding diende te betalen gelijk aan het drievoud 

van de ontdoken sociale zekerheidsbijdragen, een overwegend punitief karakter had. 389 

Hoewel de voornoemde rechtsfiguur van de ambtshalve veroordeling geen bestuurlijke 

sanctie is, blijkt duidelijk dat de rechtspraak van het Arbitragehof is afgestemd op deze van 

E.H.R.M.. 

Om te oordelen of een bepaalde sanctie punitief van aard is, verwijst het Arbitragehof 

expliciet naar de criteria ontwikkeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens: 

“ Er dient te worden onderzocht of de veroordelingen tot het drievoud van de bedrieglijk 

aangegeven of ontdoken bijdragen niet als straffen moeten worden beschouwd, om de 

redenen, met name, uiteengezet in de rechtspraak door het Europees Hof voor de Rechten van 

de Mens ontwikkeld in verband met het begrip "strafvervolging" in de zin van artikel 6 van 

het Europees Verdrag.” 390 Het Arbitragehof merkt echter wel op dat de omstandigheid dat 

bestuurlijke sancties conform de rechtspraak van het E.H.R.M. een punitieve invulling 

kunnen hebben geen weerslag heeft op artikel 11 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 

tot Hervorming van de Instellingen 391 luidens hetwelk de strafrechtelijke bevoegdheid van 

Gemeenschappen en Gewesten aan strikte regels is onderworpen. 392 

388 Dit artikel bepaalt “dat bij niet-onderwerping van één of meer personen aan de toepassing van kwestieuze 

wet, de rechter ambtshalve de werkgever veroordeelt en in voorkomend geval, de hoofdelijkheid aansprakelijke 

aannemer bedoeld bij artikel 30bis §3, tweede lid, wat betreft de personen tewerkgesteld door zijn 

medecontractant bij de uitvoering van de werken, tot betaling aan de Rijksdienst voor sociale zekerheid van een 

vergoeding gelijk aan het drievoud van de ontdoken bijdragen, zonder dat dit bedrag minder dan 51.000fr. per 

tewerkgestelde persoon en dit per maand of fractie ervan, mag bedragen. Dit bedrag wordt aangepast in functie 

van de evolutie van de lonen en van het bedrag van de sociale zekerheidsbijdragen”. 

389 Arbitragehof nr. 98/99, 15 september 1999, B.S. 27 november 1999, r.o. B.9.2; Arbitragehof nr. 92/2000, 13 

juli 2000, 30 september 2000, B.S. 30 september 2000, r.o. B.5 en B.8. Zie in dezelfde zin Arbitragehof nr. 

77/2001, 7 juni 2001, B.S. 25 september 2001, r.o. B.7-B.9; Arbitragehof nr. 80/2001, 13 juni 2001, B.S. 11 

oktober 2001, r.o. B.8-B.9. 

390 Arbitragehof nr. 80/2001, 13 juni 2001, B.S. 11 oktober 2001, r.o. B.7. In het licht van deze rechtspraak dient 

er wel op gewezen te worden dat er discussie bestaat of een ambtshalve veroordeling tot de betaling van een 

forfaitair bedrag een bestuurlijke sanctie is. Het Arbitragehof onderstreept het repressief karakter terwijl het Hof 

van Cassatie dit eerder kwalificeert als een forfaitaire herstelmaatregel. Voor een uitgebreide uiteenzetting van 

deze problematiek zie J. ROZIE, o.c. , 188-192. 

391 B.S. 15 augustus 1980. 

392 Arbitragehof nr. 127/2000, 6 december 2000, B.S. 23 december 2000, r.o. B.13.5; Arbitragehof nr. 18/95, 2 

maart 1995, B.S. 11 mei 1995, B.3. Dit werd bekritiseerd in M. BOES, “Amendes administratives, sanctions 

pénales”, (noot onder Arbitragehof nr. 18/95, 2 maart 1995), Amén. 1995, 30-32. 

115

3.2.2 Hof van Cassatie 

Het Hof van Cassatie was aanvankelijk weigerachtig om bestuurlijke sancties als een straf in 

de zin van het EVRM te kwalificeren. In een arrest van 1991 heeft het Hof nog expliciet 

geoordeeld dat bestuurlijke geldboeten die neerkwamen op het dubbel van de ontdoken of 

niet-tijdig betaalde belasting, geen straffen zijn in de zin van artikel 6 EVRM. 393 Het Hof van 

Cassatie steunt zich in dit arrest voornamelijk op de internrechtelijke kwalificatie, terwijl het 

E.H.R.M. reeds in de zaak Öztürk had geoordeeld dat de internrechtelijke kwalificatie slechts 

een formele en relatieve waarde heeft. 

De uiteindelijke erkenning kwam er in twee arresten van 5 februari 1999 waarin bestuurlijke 

sancties inzake btw en inkomstenbelasting als strafsancties werden gekwalificeerd. 394 Sinds 

deze arresten hecht het Hof van Cassatie minder belang aan het criterium van de wil van de 

wetgever om uit te maken of een sanctie mogelijk een straf is in de zin van artikel 6 EVRM. 

Hierdoor neemt het Hof dezelfde positie in als het Europees Hof voor de Rechten van de 

Mens en het Arbitragehof. 

In zijn arresten van 25 mei 1999 395 met betrekking tot fiscale bestuurlijke sancties en 6 mei 

2002 396 in verband met het niet bijhouden van verstrekkingslijsten door kinesitherapeuten en 

verpleegkundigen, heeft het Hof van Cassatie volgende criteria bepaald opdat een bestuurlijke 

sanctie als punitief kan worden gekwalificeerd. Het Hof heeft dit gedaan in een casus omtrent 

de bestuurlijke geldboete. 

“Een bestuurlijke geldboete wordt als een “straf” beschouwd wanneer ze 

• niet slechts een bepaalde groep met een particulier statuut betreft; 

• een bepaald gedrag voorschrijft en op de niet-naleving ervan een sanctie stelt; 

• niet alleen maar een vergoeding van schade betreft, maar er in essentie toe 

strekt te straffen om herhaling van gelijkaardige handelingen te voorkomen; 

393 Cass. 27 september 1991, R.W. 1991-92, 708, concl. Adv. Gen. PH. GOEMINNE; F. DERUYCK, “Over 

fiscale geldboeten inzake B.T.W. en artikel 6, 1e lid van het EVRM”, (noot onder Cass. 27 september 1991), 

Notarieel en Fiscaal Maandblad 1992, 250; zie ook I. BOONE en G. VAN HAEGEBORGH, “Hoofdstuk III – 

Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van het Hof van Cassatie, 2005, 200; Zie ook Cass. 15 januari 

1991, Pas. 1991, I, 444 en Cass. 11 oktober 1996, Pas. 1996, I, 978. 

394 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1998-99, 1352 en Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640. Zie in dit verband 

ook A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van 

het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 630-638. 

395 Cass. 25 mei 1999, R.W. 2000-01, 25. 

396 Cass. 6 mei 2002, J.T.T. 2002, 458; Juristenkrant 2002, afl. 54, 4; NjW 2002, afl. 2, 61, noot; Soc. Kron. 

2002, afl. 8, 380, concl. T. WERQUIN. 

116

• op een norm stoelt met een algemeen karakter, waarvan het oogmerk 

tezelfdertijd preventief als repressief is; 

• zeer zwaar is, gelet op het bedrag ervan.” 

Indien na afweging van al deze elementen blijkt dat de strafrechtelijke aspecten de doorslag 

geven, dan moet de bestuurlijke sanctie als een strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 6 

EVRM en artikel 14 IVBPR worden beschouwd. 

Voornamelijk het laatste element, meer bepaald dat de bestuurlijke geldboete gelet op het 

bedrag zwaar moet zijn, is opmerkelijk in het licht van de Europese rechtspraak. Het 

E.H.R.M. spreekt immers over de mogelijke ernst van de sanctie. Bovendien heeft het 

E.H.R.M. de draagwijdte van dit criterium in latere rechtspraak nog verder afgezwakt. Het 

Hof heeft dit in eerste instantie gedaan naar aanleiding van een zaak over fiscale bestuurlijke 

boeten die in Frankrijk werden opgelegd in geval van kwade trouw. 397 Zonder melding te 

maken van de hoogte van de fiscale boete, heeft het Hof in deze zaak beslist dat de betrokken 

boeten punitief waren in de zin van artikel 6 EVRM. Het E.H.R.M. heeft dit pad verder 

bewandeld en heeft in een volgende zaak geoordeeld dat artikel 6 EVRM zelfs van toepassing 

was op fiscale bestuurlijke boeten die werden opgelegd zonder dat het hoefde vast te staan dat 

de overtreder handelde met opzet. 398 Het algemeen karakter van de voorschriften die van 

toepassing zijn op de belastingbetalers in combinatie met de preventieve en bestraffende 

strekking van de sanctie is met andere woorden voldoende om te kunnen spreken van een 

“criminal charge”. 399 Het E.H.R.M. schenkt in tegenstelling tot het Hof van Cassatie dus 

betrekkelijk weinig aandacht aan de ernst van de sanctie, nu het Straatsburgse Hof heeft 

geoordeeld dat het algemeen karakter van de voorschriften en de preventieve en bestraffende 

strekking van de sanctie reeds volstaat om de sanctie een strafrechtelijk karakter te geven. 400 

In deze optiek is het vreemd dat het Hof van Cassatie op 25 mei 1999 heeft geoordeeld dat 

een fiscale boete van bijna 40.000 euro geen strafrechtelijk karakter had. 

Daarnaast verschilt het laatste element in de cassatierechtspraak, met name de zeer zware 

boete, tevens van de rechtspraak van het Arbitragehof. Het Arbitragehof hanteert het geringe 

bedrag van een boete immers enkel als argument in de beoordeling van de te bieden 

397 JB v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 26 september 2000, www.echr.coe.int. 

398 VÄSTBERGA TAXI AKTIEBOLAG en VULIC v. ZWEDEN, E.H.R.M. 23 juli 2002, www.echr.coe.int. 

399 Zie in dit verband J. ROZIE, o.c., 176-177. 

400 J. ROZIE, o.c., 177. 

117

echtsbescherming en niet als element in de kwalificatie van een bestuurlijke sanctie onder het 

strafbegrip van artikel 6 EVRM. 401 

Naar de toekomst toe is het bovendien afwachten hoe de Belgische rechtspraak zal reageren 

op de nieuwe rechtspraak van het E.H.R.M. die ontwikkeld is in de Jussila-zaak. Deze 

rechtspraak heeft immers baanbrekende gevolgen op het vlak van de toepassing van de 

strafrechtelijk waarborgen vervat in artikel 6 EVRM.. 

3.2.3 Raad van State 

Zowel de afdeling administratie 402 als de afdeling wetgeving 403 van de Raad van State 

erkennen dat een bestuurlijke sanctie punitief kan zijn. In zijn adviezen heeft de afdeling 

wetgeving van de Raad van State zich geregeld uitgesproken over het punitief karakter van 

bestuurlijke sancties. Zo rezen er vragen naar het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel, ontleend 

aan de artikelen 6 en 7 EVRM en artikel 14 en 15 IVBPR. 404 Daarnaast heeft de Raad van 

State, afdeling wetgeving ook steeds bijzondere aandacht gehad voor de mogelijkheid van een 

beroep bij een rechter met volle rechtsmacht wat voor strafzaken vereist is. 405 Wanneer de 

Raad van State vaststelde dat een wetsontwerp in wezen een bestuurlijke sanctie van 

punitieve aard introduceerde, werd er doorgaans geadviseerd de nodige rechtswaarborgen te 

installeren. 406 

In een aantal adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State wordt een 

bestuurlijke geldboete niet als een straf beschouwd indien ze een verplichting van 

administratieve aard bestraft en het bedrag ervan beperkt is. 407 De Raad van State hecht in 

401 Arbitragehof nr. 127/2000, 6 december 2000, B.S. 31 december 2000, r.o B.11.4 en B.11.6; Arbitragehof nr. 

153/2001, 28 oktober 2001, B.S. 12 februari 2002, r.o B.8.3; Zie ook E. ANKAERT, J. PUT, P.C. 

ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 60. Deze ingesteldheid lijkt op dezelfde 

golflengte te liggen als de rechtspraak van het E.H.R.M. in de recente Jussila-zaak. 

402 Zie voor een overzicht van rechtspraak R. ANDERSEN en P. NIHOUL, “Le Conseil d’Etat – Chronique de 

jurisprudence 1995”, Rev.b.dr.const. 1996, 240-242. 

403 Advies R.v.St. nr. 28.776, Parl. St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 14-15; Advies R.v.St. nr. 30.625/1-2-3-4, 

Parl. St. Kamer 1999-00, nr. 756/1, 227; Advies R.v.St. nr. 32.455, Parl. St. Kamer 2001-02, nr. 1503/1, 163. 

404 J. PUT, o.c., 155. 

405 Ibid., 155. 

406 R. ANDERSEN en P. NIHOUL, l.c., 240. 

407 Zie in het bijzonder het advies over een voorontwerp van wet betreffende de toelating van vluchtelingen tot 

het grondgebied, waarbij de procedure tot erkenning van de hoedanigheid van vluchteling wordt vastgesteld en 

waarbij aan de vervoerders bepaalde verplichtingen met betrekking tot de toegang van vreemdelingen tot het 

118

deze adviezen voornamelijk belang aan het criterium van de ernst van de sanctie, meer 

bepaald aan het bedrag van de bestuurlijke boete. “Opdat een bestuurlijke boete geen eigenlijk 

bestraffend karakter krijgt, hetgeen er de aard van zou wijzigen, is het nodig dat zij, door de 

beperking van het bedrag ervan, op de inkomsten of het vermogen van de overtreder geen 

zodanige voelbare gevolgen heeft dat deze zou moeten gedogen dat eenmaal of meermaals 

niet wordt voldaan aan zowel zijn materiële als morele behoeften.” In de ogen van de Raad 

van State, afdeling wetgeving moet de bestuurlijke boete dan ook, naar gelang van het bedrag, 

een soort waarschuwing of terechtwijzing blijven. 

Langzamerhand heeft ook de Raad van State de Europees gekleurde criteria tot de zijne 

gemaakt 408 , hoewel moet worden opgemerkt dat de ernst van de sanctie (het bedrag van de 

boete) als een soort reservecriterium bleef dienst doen en dit vooral voor bestuurlijke 

geldboeten die slechts werden opgelegd voor een specifieke sociale groep. 409 Via het 

reservecriterium kon de bestuurlijke sanctie dan als een straf worden gekwalificeerd. 

3.3 Conclusies 

De drie kwalificatiecriteria (de internrechtelijke kwalificatie, de aard van de inbreuk en de 

aard en mogelijke ernst van de sanctie) die voor het eerst werden ontwikkeld in de Engelzaak, 

blijven het uitgangspunt van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bij de 

beoordeling van het punitief karakter van een bestuurlijke sanctie. Deze kwalificatiecriteria 

werden doorheen de jaren verder verfijnd en afgebakend. In het algemeen geeft het Hof eerder 

de voorkeur aan een materiële dan aan een formele benadering van het strafbegrip. 410 

Niettemin werd de traditionele rechtspraak genuanceerd in de recente zaak Jussila v. Finland. 

Het Hof bevestigt in deze zaak weliswaar de toepassing van de drie Engel-criteria, maar de 

grondgebied worden opgelegd (Parl. St. Kamer, zitting 1986-1987, nr. 689/1, p. 30). Zie ook het advies over een 

voorontwerp van wet houdende fiscale en financiële bepalingen (Parl. St. Senaat, zitting 1992-1993, nr. 762/1, p. 

85 en 86). 

408 Advies R.v.St. over het Ontwerp van ordonnantie inzake de taxidiensten en de verhuurdiensten van 

voertuigen met chauffeur, Parl. St. Br. H. R. 1994-95, nr. A-368/1, 47-49; zie ook R. ANDERSEN en P. 

NIHOUL, l.c., 241; J. PUT, o.c., 156. 

409 Advies R.v.St. over het Ontwerp van ordonnantie inzake de taxidiensten en de verhuurdiensten van 

voertuigen met chauffeur, Parl. St. Br. H. R. 1994-95, nr. A-368/1, 47-49; Advies R.v.St. over het Project 

décret-programma portent des measures concernant les fonds budgétaires, les bâtiments scolaires, 

l’enseignement en l’audiovisuel, Parl. St. Fr. Gem. R. 1995-96, nr. 96/1, 45-46 en 96/40, 2.; E. ANKAERT, J. 

PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 59; J. PUT, o.c., 156. 


119

(procedurele) gevolgen en waarborgen die aan een strafrechtelijke kwalificatie worden 

verbonden, worden afgezwakt. 

De Belgische hoven en rechtbanken zijn vrijwel unaniem op het vlak dat bestuurlijke sancties 

kunnen worden gekwalificeerd als “straffen” in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 

IVBPR en volgen hierin de rechtspraak van het E.H.R.M.. De rechtspraak van de hoogste 

rechtscolleges heeft weliswaar voornamelijk betrekking op de bestuurlijke geldboete, terwijl 

lagere rechtbanken reeds hebben aanvaard dat ook andere bestuurlijke sancties, zoals de 

uitsluiting van het recht op werkloosheidsuitkeringen, een strafkarakter kunnen bezitten. 411 

Wat de kwalificatiecriteria betreft, kunnen we vaststellen dat er een aantal andere accenten 

worden gelegd in vergelijking met de Europese rechtspraak. Zowel het Hof van Cassatie als 

de Raad van State zijn vooral begaan met de ernst van de sanctie als kwalificatiecriterium. 

Daarnaast zal het naar de toekomst toe ook interessant worden hoe de Belgische rechtspraak 

zal reageren op de nieuwe Europese rechtspraak ten gevolge van de Jussila-zaak. Deze 

problematiek zal dan ook verder in het oog moeten worden gehouden, niet in het minst omdat 

deze rechtspraak baanbrekende gevolgen kan hebben op het vlak van de toepassing van de 

strafrechtelijke waarborgen vervat in artikel 6 EVRM. 

4. Belang en gevolgen van de kwalificatie van de bestuurlijke sanctie als strafrechtelijke 

sanctie 

De vraag of een bestuurlijke sanctie punitief van aard is, is belangrijk omdat het opleggen van 

“straffen” gepaard moet gaan met procedurele en materiële waarborgen zoals vervat in de 

mensenrechtenverdragen, meer bepaald in de artikelen 6 EVRM en 14 IVBPR, in de 

Grondwet en in de algemene beginselen van het strafrecht (zoals het recht op toegang tot een 

onafhankelijke en onpartijdige rechter, de rechten van verdediging, het vermoeden van 

onschuld, de niet-retroactiviteit van het strafwet, enz.). 412 De rechtsbescherming die van 

toepassing is op de klassieke strafrechtelijke sancties moet met andere woorden ook 

toepassing vinden op punitieve bestuurlijke sancties. In die zin is er een inhoudelijke 

411 Voor de verwijzingen naar deze lagere rechtspraak zie E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. 

BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 61, voetnoot 29. 


120

toenadering tussen de bestuurlijke en de strafrechtelijke rechtshandhaving. 413 Sinds de zaak 

Jussila kan deze stelling niet meer onverkort worden verdedigd. Alle punitieve bestuurlijke 

sancties kennen niet noodzakelijk dezelfde waarborgen als de klassieke strafrechtelijke 

sancties nu het Hof heeft erkend dat er punitieve bestuurlijke sancties bestaan die niet 

onderworpen zijn aan hetzelfde “waarborgenregime”. In de ogen van het E.H.R.M. is een 

geschil over fiscale boeten geen “hard core – strafzaak” en hoeven niet zonder meer alle 

waarborgen van artikel 6 EVRM 414 op dit soort zaken worden toegepast. 

4.1 Samenloop van sanctioneringsmechanismen 

Door de principiële aanvaarding van twee verschillende sanctioneringsmechanismen ontstaat 

er een mogelijke samenloop van sancties. Een oplossing voor een dergelijke 

samenloopsituatie kan niet langer op het abstracte niveau worden gevonden. De hierboven 

aangehaalde rechtspraak heeft immers uitdrukkelijk erkend dat de wetgever voor eenzelfde 

inbreuk sancties van uiteenlopende aard mag bepalen, waardoor de wetgever voor eenzelfde 

inbreuk meerdere sancties kan vastleggen. De beleidsbeoordeling van de wetgever laat het 

bijgevolg toe dat de wetgever voor eenzelfde feit zowel voorziet in een strafrechtelijke als in 

een bestuurlijke sanctie. Zo ontstaat er een mogelijke samenloop van sancties. Om te oordelen 

of deze samenloop geoorloofd is, zal voortaan een oplossing moeten worden gevonden op het 

toepassingsniveau. 415 

Deze beleidsbeoordeling impliceert anderzijds ook dat de wetgever uitdrukkelijk kan bepalen 

dat het niet toegelaten is diverse sancties voor eenzelfde feit te formuleren. Een voorbeeld 

hiervan is terug te vinden in de GAS-Wet. Artikel 119bis, §3 N.Gem.W. bepaalt uitdrukkelijk 

dat het de gemeente niet is toegelaten om voor eenzelfde inbreuk zowel een strafrechtelijke 

als een bestuurlijke sanctie te formuleren. 416 De beleidsbeoordeling van de wetgever werkt 

bijgevolg in twee richtingen. 

413 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 5; J. PUT, 

“Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321. 

414 JUSSILA v. ZWEDEN, E.H.R.M. 23 november 2006, www.echr.coe.int. 


416 Zie artikel 119bis, §3 N.Gem.W. Deze derde paragraaf wil voorkomen dat een persoon voor eenzelfde feit 

dubbel wordt gesanctioneerd, enerzijds strafrechtelijk en anderzijds bestuurlijk. Dit is een wettelijke uitdrukking 

van het non bis in idem-beginsel dat in Hoofdstuk IV van dit onderzoeksproject nader wordt onderzocht. Nu 

reeds kan worden vermeld dat wanneer een wettelijke bepaling zoals deze in de GAS-Wet, op hetzelfde 

bestuursniveau (i.e. de gemeente) een dubbele bestraffing wil voorkomen, er ons inziens kan gesproken worden 

over een wettelijk ingeschreven non bis in idem-beginsel met een horizontale werking. Zie infra Hoofdstuk IV. 

121

De Belgische rechtsorde kent met andere woorden geen consequent una via-systeem waar in 

de wetgeving een keuze wordt gemaakt om een bepaalde inbreuk hetzij strafrechtelijk, hetzij 

bestuurlijk te handhaven. Wel heeft de wetgever in bepaalde gevallen deze keuze 

doorgeschoven naar het bestuur waardoor op dit niveau principieel een una via-systeem wordt 

gecreëerd. Dit is het geval voor de GAS-Wet waar aan de gemeenten in artikel 119bis, §1 

N.Gem.W. wordt gevraagd bij de opstelling van de plaatselijke reglementen of verordeningen 

g ebruik te maken van straffen of bestuurlijke sancties. Deze alternatieve keuze wordt herhaald 

in artikel 119bis, §3 N.Gem.W. waarin wordt bepaald dat de gemeenteraad op dezelfde 

inbreuken van zijn reglementen of verordeningen niet terzelfder tijd in een strafsanctie én een 

bestuurlijke sanctie kan voorzien, maar slechts in één van beide. Op dit una via-systeem 

worden echter meteen uitzonderingen ingeschreven, aangezien de gemeenteraad in bepaalde 

gevallen (de gemengde inbreuken) 417 zowel in een bestuurlijke sanctie als in een strafsanctie 

kan voorzien. 418 De “doorschuiving” naar het bestuur remedieert bijgevolg slechts in beperkte 

mate de samenloopproblematiek op het abstracte niveau. Dit heeft als gevolg dat ook voor 

deze zogenaamde gemengde inbreuken in concreto zal moeten worden nagegaan of er een 

samenloopsituatie voorhanden is. Hierdoor wordt het zwaartepunt van de wetgever naar de 

rechter verplaatst. De rechter zal in een bepaalde zaak moeten nagaan of er een schending is 

van het non bis in idem-beginsel. 

Aangezien de toepassing van het non bis in idem-beginsel één van de belangrijkste 

onderzoeksvragen is van dit project, wordt in een volgend hoofdstuk de problematiek van het 

dit beginsel in extenso onderzocht. In dit onderdeel was het echter reeds aangewezen de 

samenloop van verschillende sanctioneringsmechanismen kort aan te stippen, omdat het één 

van de wezenlijke gevolgen is voor de keuze tussen twee sanctiestelsels. 

417 Artikel 119bis, §2 derde lid: “In afwijking van § 1 kan de gemeenteraad in zijn reglementen en verordeningen 

voorzien in de administratieve sanctie als bedoeld in het tweede lid, 1°, voor een strafbaar feit genoemd in boek 

II, titel X van het Strafwetboek en in de artikelen 327 tot 330, 398, 448, 461, 463, 526, 537, 545, 559, 1°, 561, 1°, 

en 563, 2° en 3°, van het Strafwetboek.”. 

418 In de GAS-Wet zoals die oorspronkelijk op 13 mei 1999 was gestemd, werd er wel geopteerd voor een zuiver 

una via-systeem. De keuze voor het strafrechtelijk model sloot het bestuursrecht uit en omgekeerd (“ne bis in 

idem”-werking). Zie in dit verband C. DE ROY, “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over 

de wijziging van de gemeentelijke administratieve sancties”, R.W. 2005-06, 447. 

122

4.2 Rechtsbescherming 

4.2.1 Procedurele waarborgen bij het opleggen van de punitieve 

bestuurlijke sanctie 

Op het gebied van de rechtsbescherming bestaat er een grote discrepantie tussen de 

bestuurlijke sanctie en de strafsanctie. Daar waar het strafprocesrecht in een gedetailleerde 

procedure voorziet, bestaat er voor de bestuurlijke rechtshandhaving geen algemeen wettelijk 

kader. De rechtsbescherming voor bestuurlijke sancties vloeit voort uit een lappendeken van 

regels. Zo zijn er de supranationale, de grondwettelijke en de wettelijke bepalingen, de 

algemene rechtsbeginselen - zoals de beginselen van behoorlijk bestuur en voor wat de 

punitieve bestuurlijke sancties betreft ook de algemene strafrechtsbeginselen 419 – en de 

specifieke regels eigen aan het betrokken rechtsdomein en/of sanctieregimes. 420 Er is met 

andere woorden geen uniforme regeling voor het geheel aan bestuurlijke sancties die vandaag 

in ons land in gebruik zijn. Sinds het arrest Jussila is het zelfs niet meer duidelijk welke 

waarborgen op punitieve bestuurlijke sancties van toepassing zijn, nu het E.H.R.M. heeft 

erkend dat er verschillende gradaties van “criminal charges” bestaan. Vanuit de rechtsleer 

wordt dan ook herhaaldelijk opgeroepen om een coherente regeling uit te werken voor de 

bestuurlijke sancties. 421 Het zou wenselijk zijn de essentiële kenmerken van deze rechtsfiguur 

op te nemen in een kaderwet bestuurlijke sancties. 422 

De procedurele waarborgen bij het opleggen van de sanctie zullen al naar gelang de graad van 

“criminal charge” in overeenstemming moeten zijn met de strafrechtelijke vervolging. De 

vraag rijst om welke waarborgen het hier handelt. Zonder exhaustief te willen zijn, worden 

enkele waarborgen kort aangestipt. 

419 

C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 147. 

420 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 54; J. PUT, 

“Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 327. 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 418-421; A. DE NAUW, “L'évolution législative vers 

un système punitif administratif”, Rev. dr. pén. 1989, 380-387; J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve 

sancties”, R.W. 2005-2006, 321; R. TROOSTENS, “Administratieve en strafrechtelijke handhaving: 

concurrenten of complementen”, in X., Liber Amicorum Jos Troostens, Brugge, die Keure, 2000, 121-125; J. 

VERVAELE, “Straffen zonder strafrecht: punitieve sancties en algemene rechtsbeginselen”, Panopticon 1996, 

311-312. 

422 J. PUT, “Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321. 

123

In eerste instantie zijn er de algemene beginselen zoals het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel 

en het evenredigheidsbeginsel. In het licht van Hoofdstuk IV zal duidelijk worden dat dit 

evenredigheidbeginsel een belangrijke rol speelt bij de oplegging van bestuurlijke sancties. 

De rechter zal moeten kunnen toezien op de evenredigheid tussen de begane inbreuk en de 

sanctie en dit zal belangrijk worden wanneer diverse sancties van punitieve aard op eenzelfde 

inbreuk worden opgelegd en dit toch geen schending is van het non bis in idem-beginsel. 423 

De beginselen voor een behoorlijke rechtsbedeling in strafzaken liggen vervat in de artikelen 

6 EVRM en 14 IVBPR, maar ook in de artikelen 7 EVRM en 15 IVBPR die handelen over 

het non-retroactiviteitsbeginsel in strafzaken. Hierin zijn onder meer opgenomen: het recht op 

een eerlijk proces, de rechten van verdediging en het vermoeden van onschuld. Zoals 

hierboven reeds werd opgemerkt zijn de artikelen in het EVRM en het IVBPR elkaars 

equivalenten aangezien ze beiden hetzelfde voorwerp en doel hebben. In die zin worden zij al 

eens benoemd als “un bloc de conventionnalité”. 424 Voor een aantal beginselen van 

behoorlijke rechtsbedeling biedt het IVBPR echter een ruimere rechtsbescherming. 425 Dit is 

het geval voor het recht op een hoger beroep in artikel 14, §5 IVBPR. Artikel 6 EVRM erkent 

echter geen recht van dubbele aanleg. 426 Ook het verbod van de retroactiviteit van de strafwet 

kent een ruimere invulling in artikel 7 IVBPR in vergelijking met artikel 15 EVRM. Tot voor 

kort was het belangrijkste verschil inzake rechtsbescherming met betrekking tot dit project 

echter gelegen in het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem. Artikel 14, §7 IVBPR 

(waarvan het Hof van Cassatie de directe werking heeft erkend 427 ) kent geen tegenhanger in 

het EVRM zelf. Wel is er een bijkomend protocol bij het EVRM, met name het Protocol Nr. 

7 428 , dat dit beginsel heeft erkend. Tot voor kort was dit protocol niet opgenomen in de 

(gehele) Belgische wetgeving. Het parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft 

op 7 december 2006 als eerste ingestemd met het Protocol Nr. 7 bij het EVRM waarin het 

423 Zie infra Hoofdstuk IV, punt 3. 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 397, voetnoot 135. 

425 Ibid., 397-399 

426 Nu in het federaal parlement het wetsontwerp houdende instemming met het Protocol Nr. 7 bij het EVRM 

werd goedgekeurd, verdwijnt dit verschil tussen het EVRM en het IVBPR. Artikel 2 van dit Protocol erkent 

immers het recht op een hoger beroep in strafzaken. Zie Wetsontwerp houdende instemming met het Protocol 

Nr. 7 bij het verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de Fundamentele Vrijheden, gedaan te 

Straatburg op 22 november 1984, Parl. St. Kamer 2005-06, nr. 3-1760/1. 

427 Cass. 6 mei 1993, Arr. Cass. 1993, 455 en Cass. 5 februari 1999, Arr. Cass. 1999, 67. 

428 Artikel 14, lid 7 IVBPR bepaalt het volgende: “ Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of 

gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij 

einduitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.” (beginsel non bis in idem). 

124

echt om niet tweemaal te worden berecht of bestraft, werd opgenomen. 429 Op 18 januari 

2007 is de Kamer van volksvertegenwoordigers gevolgd door het wetsontwerp houdende 

instemming met het Protocol Nr. 7 bij het EVRM gedaan te Straatsburg op 22 november 

1984, goed te keuren. 430 Deze wet is vooralsnog niet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. 

4.2.2 Beroepsmogelijkheden (rechterlijke toetsing) 

Een van de belangrijkste waarborgen van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR is het recht op 

toegang tot een rechtscollege met volle rechtsmacht. Volgens het Europees Hof voor de 

Rechten van de Mens houdt deze waarborg in dat het rechterlijk toezicht zowel op 

rechtsvragen als op feitenkwesties betrekking moet hebben. Dit veronderstelt, aldus het Hof, 

dat de rechter bevoegd is om de feitelijke grondslag van een voor hem bestreden 

overheidshandeling te verifiëren, evenals na te gaan of de bestreden maatregel het 

evenredigheidsbeginsel eerbiedigt. 431 

De invulling van de notie “volle rechtsmacht” naar intern Belgisch recht gebeurt niet 

éénduidig. Voor een uitgebreide analyse van deze problematiek wordt verwezen naar andere 

rechtsleer. 432 In deze publicaties wordt nader ingegaan op de omvang van de rechterlijke 

controle, de hervormingsmacht van de rechter en de verschillen tussen de hoogste 

rechtscolleges. De Belgische rechtspraak stelt unaniem dat de rechter een volledige controle 

moet kunnen uitoefenen op sanctiebeslissingen. 433 Op de vraag wat die volledige controle 

echter in concreto inhoudt, wordt niet altijd op eenzelfde manier geantwoord. Volgens het 

429 Ordonnantie 7 december 2006 houdende instemming met het Protocol nr. 7 bij het Verdrag ter Bescherming 

van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, goedgekeurd op 22 november 1984 te Straatsburg, 

B.S. 3 januari 2007. 

430 Wetsontwerp houdende instemming met het Protocol Nr. 7 bij het verdrag ter bescherming van de rechten 

van de mens en de Fundamentele Vrijheden, gedaan te Straatburg op 22 november 1984, Parl. St. Kamer 2005- 

06, nr. 3-1760/1. 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 400; I. BOONE en G. VAN HAEGEBORGH, 

“Hoofdstuk III – Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van het Hof van Cassatie, 2005, 209-214; P. 

LEMMENS, Geschillen over burgerlijke rechten en verplichtingen, Antwerpen, Kluwer, 1987, 281. 


Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 400-402; I. BOONE en G. VAN HAEGEBORGH, 

“Hoofdstuk III – Administratieve sancties”, in het Jaarverslag van het Hof van Cassatie, 2005, 208-245; E. 

ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 85-94; M. 

MELCHIOR, “La notion de compétence de pleine juridiction en matière civile dans la jurisprudence de la cour 

européenne des droits de l’homme”, in X., Présence du droit public et des droits de l'homme. Mélanges offerts à 

Jacques Vélu, Brussel, Bruylant, 1992, deel III, 1327-1346. 


125

Arbitragehof impliceert het recht op een eerlijk proces dat de beslissing van een bestuurlijke 

overheid onderworpen is aan de controle a posteriori van een rechtscollege met volle 

rechtsmacht. 434 Als het bestuur in deze context de mogelijkheid heeft de omvang van de 

sanctie aan te passen, dan moet volgens het Arbitragehof, ook het al dan niet correcte gebruik 

van die bevoegdheden door de rechter worden gecontroleerd. 435 Het Hof van Cassatie schrijft 

wel een belangrijke tempering voor: “Het staat aan de rechter te beoordelen of een 

bestuurlijke sanctie met strafkarakter in de zin van artikel 6 EVRM niet onevenredig is met de 

inbreuk en te onderzoeken of het bestuur naar redelijkheid een administratieve sanctie van 

zodanige omvang mocht opleggen; hij kan echter niet om loutere redenen van opportuniteit of 

tegen wettelijke regels in, boeten kwijtschelden of verminderen.” 436 De problematiek bereikt 

een hoogtepunt wanneer de vraag rijst of ook de Raad van State volle rechtsmacht heeft. Het 

rechtmatigheidsonderzoek van de Raad van State leidt ofwel naar de bevestiging, ofwel naar 

de loutere nietigverklaring van de bestuurlijke sanctie. De Raad van State acht dit gebrek aan 

substitutiemacht echter geen beletsel om tegemoet te komen aan de vereiste van de volle 

rechtsmacht. 437 De Raad van State kan immers nagaan of de “rechtens vereiste feitelijke 

grondslag van de aan zijn toezicht voorgelegde overheidsbeslissingen aanwezig is, of de 

bestuurlijke sanctie evenredig is met de vastgestelde feiten, en of de keuze van het bestuur, in 

de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid, niet tegen alle redelijkheid ingaat”. 438 

5. Onderzoek naar de al dan niet punitieve kwalificatie van de maatregelen opgenomen 

in de inventaris 

In het licht van het volgende hoofdstuk inzake samenloop is het belangrijk het al dan niet 

punitief karakter te onderzoeken van de andere maatregelen opgenomen in de inventaris en 

deze te onderwerpen aan dezelfde test als de bestuurlijke sanctie. In de inventaris is reeds een 

deel van de sluier gelicht (denk bijvoorbeeld aan de problematiek inzake het doel van de 

434 Arbitragehof nr. 14/2006, 25 januari 2006, B.S. 23 maart 2006, r.o. B.7. 

435 Arbitragehof nr. 22/99, 24 februari 1999, B.S. 30 april 1999, r.o. B.12en B13; Arbitragehof nr. 132/99, 17 

maart 1999, B.S. 19 juni 1999, r.o. B.10; Arbitragehof nr. 54/2001, 8 mei 2001, B.S. 23 mei 2001, r.o B.10.1 en 

B.10.3; Arbitragehof nr. 14/2006, 25 januari 2006, B.S. 23 maart 2006, r.o. B.7.2. 

436 Cass. AR F.05.0102.F, 30 november 2006, onuitg. Cass. AR C.02.0572.N, 21 januari 2005, www.cass.be., 

met concl. adv.-gen. THIJS. 




126

elasting), maar in dit onderdeel wordt aan de hand van de in de rechtspraak ontwikkelde 

criteria nog eens expliciet nagegaan of ook de andere maatregelen a priori punitief van aard 

(kunnen) zijn. 

Nu de criteria op basis waarvan een bestuurlijke sanctie een strafrechtelijk karakter kan 

verkrijgen, onderzocht zijn, is het interessant na te gaan of deze criteria ook kunnen worden 

toegepast op de andere maatregelen die in de inventaris werden opgenomen zoals de 

belasting, de retributie en de politiemaatregel. De vraag rijst of deze maatregelen naar 

analogie van de bestuurlijke sanctie als een punitieve maatregel kunnen worden 

gekwalificeerd. Wij gaan met andere woorden onderzoeken of er bijvoorbeeld zoiets als een 

“belasting met een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM” kan bestaan. 

Vooraleer deze test op de belasting, de retributie en de politiemaatregel wordt toegepast, 

wordt eerst nog eens nader ingegaan op de bestuurlijke sanctie. Meer specifiek worden het 

punitieve karakter van de bestuurlijke sancties relevant voor dit onderzoeksproject onderzocht 

en de toelaatbaarheid ervan in het raam van het veiligheidsbeleid. 

5.1 De bestuurlijke sanctie 

Op de vraag of een bestuurlijke sanctie punitief van aard kan zijn, is reeds bevestigend 

geantwoord. In dit onderdeel wordt nagegaan hoe het met het punitieve karakter is gesteld in 

de materies relevant voor dit onderzoeksproject. Vervolgens wordt de toelaatbaarheid van 

deze punitieve bestuurlijke sanctie belicht. 

De bestuurlijke sancties die (lokale) besturen hanteren in het raam van hun opdracht de 

veiligheid en de openbare orde te waarborgen kunnen indirect op basis van de 

internrechtelijke kwalificatie als punitieve bestuurlijke sancties worden gekwalificeerd. 439 Bij 

de verduidelijking van het criterium van de internrechtelijke kwalificatie werd reeds gewezen 

op het éénrichtingsverkeer van de autonome interpretatiemethode van het E.H.R.M.. Het 

criterium van de internrechtelijke kwalificatie volstaat om een maatregel als een punitieve 

maatregel te kwalificeren. Het omgekeerde is echter niet waar. De internrechtelijke 

439 Zie infra. 

127

kwalificatie alleen kan niet volstaan om de toepassing van artikel 6 EVRM buiten spel te 

zetten. 

In beginsel zijn voor de punitieve bestuurlijke sancties dezelfde waarborgen van kracht als 

voor het opleggen van een “straf” in de zin van artikel 6 EVRM. De nuancering ten gevolge 

van de Jussila-zaak zou in de materies relevant voor dit onderzoeksproject geen rol mogen 

spelen. Deze bestuurlijke sancties behoren normaliter tot het “hard core – strafrecht”. Dit is 

alvast zeker het geval voor wat de “gemengde inbreuken” uit de GAS-Wet betreft. 

Het punitieve karakter van de bestuurlijke sancties relevant voor dit onderzoeksproject steunt 

indirect op het criterium van de internrechtelijke kwalificatie. Indirect omdat deze 

internrechtelijke kwalificatie meestal niet expliciet in de wetgeving aanwezig is. Laten we dit 

kort illustreren aan de hand van een voorbeeld. Met de invoering van de GAS-Wet, werd voor 

de gemeenten de mogelijkheid gecreëerd bepaalde gedragingen, opgenomen in een lokale 

politieverordening, bestuurlijk te sanctioneren. Dat het in casu om punitieve bestuurlijke 

sancties gaat, leidt geen twijfel nu de gemeenten in een aantal gevallen uitdrukkelijk tot 

sanctionering kunnen overgaan in zaken die normaliter tot de bevoegdheid van de 

gerechtelijke parketten behoort (dit is het geval voor de zogenaamde gemengde inbreuken). 

Daarnaast wordt in de memorie van toelichting vermeld dat één van de beweegredenen voor 

de invoering van de GAS-Wet de ontlasting van het parket is. 440 De hoge sepotgraad van het 

parket zorgde voor een gevoel van straffeloosheid waaraan men met de invoering van de 

GAS-Wet een einde wou stellen. 441 Het punitief karakter van de gemeentelijke bestuurlijke 

sanctie blijkt overigens ook uit de wetgeving zelf. Door een bepaalde constructie uit te 

bouwen waardoor eenzelfde soort inbreuk hetzij door de strafrechter hetzij door het bestuur 

kan worden gesanctioneerd, geeft de wetgever impliciet een strafrechtelijke kwalificatie aan 

440 Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl. 

St. Senaat, 1998-1999, nr 1-326/9; Zie ook A. DE NAUW, “L’évolution législative vers un système punitif 

administratif”, Rev.dr.pén. 1989, 363; A. DE NAUW, Les métamorphoses administratives du droit pénal de 

l’entreprise, Gent, Mys en Breesch, 1994, 7-43. Dit standpunt werd tevens verwoord door de minister van 

Grootstedenbeleid. Zie in dit verband Parl. St. Kamer 2003-04, nr. 837/4, 3 en 10. Of de ontlasting van het 

parket een gevolg is van de bestuurlijke sanctionering wordt echter in vraag gesteld. Zie in dit verband F. 

SCHUERMANS, “gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van 

bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS in M. SANTENS (ed.), o.c., 55; T. VANDERBEKEN, 

“Administratieve afhandeling, Anders en beter”, in X., Update in de criminologie (Gandaius 2), Mechelen, 

Kluwer, 119-136. 

441 Omzendbrief nr. COL 1/2006, 6; en omzendbrief OOP 30bis punt 3. 

128

de gemeentelijke bestuurlijke sanctie. Tot slot werd het punitieve karakter van de bestuurlijke 

sancties in de GAS-Wet ook bevestigd door de minister van justitie. 442 

5.2 De belasting 

In fiscale aangelegenheden moet eerst het onderscheid worden gemaakt tussen belastingen 

enerzijds en bestuurlijke sancties opgelegd bij niet-naleving van de fiscale wetgeving 

anderzijds (bijvoorbeeld een belastingverhoging). 

In het geval van belastingverhogingen ten gevolge van een inbreuk op de fiscale wetgeving, 

kunnen we te maken hebben met een bestuurlijke sanctie die punitief is in de zin van artikel 6 

EVRM. Belastingverhogingen zijn punitief als ze een voor iedere burger geldend fiscaal 

voorschrift omringen, ze niet schadevergoedend zijn maar een preventief en repressief 

karakter hebben en zwaar zijn. Het zwaarwichtig karakter van de sanctie is evenwel in de 

ogen van het Straatsburgse Hof geen doorslaggevend criterium. 

In dit luik zijn we echter geïnteresseerd in de belastingen op zich, zijnde de heffingen, 

eigenmachtig gedaan door de Staat, de provincies of de gemeenten op de geldmiddelen van 

personen die bestemd zijn voor de diensten van algemeen nut. Sinds het arrest Ferrazzini v. 

Italië heeft het E.H.R.M. telkens weer geoordeeld dat belastingzaken buiten de reikwijdte van 

artikel 6 EVRM vallen: “The Court considers that tax disputes fall outside the scope of civil 

rights and obligations, despite the pecuniary effects which they necessarily produce for the 

taxpayer. 443 Latere rechtspraak bevestigt deze stelling. 444 Een loutere belasting kan met 

andere woorden nooit als een straf in de zin van artikel 6 EVRM worden gekwalificeerd. 

Er bestaat dus niet zoiets als een “belasting met een punitief karakter in de zin van artikel 6 

EVRM”. Toetst men de belasting aan de drie Engel-criteria en komt men tot het besluit dat er 

een punitieve invulling is, dan hebben we niet meer te maken met een belasting. De wetgever 

heeft in voorkomend geval geen rechtsgeldig gebruik gemaakt van de juridische figuur van de 

442 Vr. en Antw. Kamer 2005-2006, 28 september 2005, 694, (Vr. nr. 13 Bex). 

443 FERRAZZINI v. ITALIË, E.H.R.M. 12 juli 2001, N.J.B. 2001, 1716, §29 in fine; Zie ook J. ROZIE, o.c., 

168; F. VANNESTE, “EHRM 12 juli 2001”, T.F.R. 2001, 1102-1105. 

444 MOREL v. FRANKRIJK 2003, E.C.R.M. 3 juni 2002, www.echr.coe.int, p.3; JANOSEVIC v. ZWEDEN, 

E.H.R.M. 23 juli 2002, www.echr.coe.int, § 64; Jussila-zaak, § 29. 

129

elasting waardoor zich een herkwalificatie opdringt. Een “belasting met een punitief karakter 

in de zin van artikel 6 EVRM” bestaat immers niet. Komt men tot het besluit dat de belasting 

op basis van de autonome interpretatie van het E.H.R.M. een punitief karakter heeft, dan is 

h et geen belasting meer, maar wel een verkapte sanctie en moet de rechter herkwalificeren. 

In Hoofdstuk II werd reeds vermeld dat een belasting een handhavend nevenresultaat mag 

hebben op voorwaarde dat dit nevenresultaat binnen de bevoegdheid van het betrokken 

bestuur valt. Een belasting mag dus niet tot nevendoel hebben een gedrag te bestraffen 

waarvoor de gemeentelijke overheid geen sanctiebevoegdheid heeft. Dat is bijvoorbeeld het 

geval voor een belasting op fout geparkeerde voertuigen. 445 De belastingheffing is bijgevolg 

een (gedeeltelijk) handhavingsinstrument, zeker in het geval de belasting enkel wordt 

gevestigd op personen die verantwoordelijk zijn voor een bepaald belast gedrag. 446 

Er kunnen echter conflicten ontstaan wanneer belastingreglementen worden opgesteld die 

nauw verwant zijn met de veiligheidsmateries die relevant zijn voor dit onderzoeksproject. 

Neem nu de gemeentelijke bestuurlijke sanctie op sluikstorten en de gemeentelijke belasting 

op het weghalen en verwijderen door de gemeente van huishoudelijke en/of daarmee 

gelijkgestelde, respectievelijk vergelijkbare afvalstoffen die werden gestort of achtergelaten 

op plaatsen of op tijdstippen, waar dit door een wettelijke of reglementaire bepaling verboden 

is of in niet reglementaire recipiënten. 447 Men kan niet ontkennen dat deze belasting nauw in 

aanraking komt met de veiligheidsmateries die door een gemeentelijke politieverordening 

kunnen worden gesanctioneerd met een GAS-sanctie, in casu sluikstorten. De belasting op het 

weghalen van afval heeft een zeker handhavend nevenresultaat. Indien de vermeende 

sluikstorter het niet eens is met de sanctie en bijgevolg ook niet met de belasting, is het niet 

ondenkbaar dat zijn verweer bij de sanctionerende ambtenaar geen gehoor krijgt, terwijl zijn 

bezwaar door het College van Burgemeester en Schepenen tegen de belastingaanslag wel 

wordt aanvaard. In deze veronderstelling is het logisch dat de vermeende sluikstorter beroep 

aantekent bij de rechter, maar het komt voor dat de termijn om in beroep te gaan tegen een 

GAS-sanctie reeds definitief verstreken is, aangezien de fiscale procedure meer tijd in beslag 

neemt dan de GAS-procedure. Het is duidelijk dat deze situatie niet wenselijk is. Een 

445 R.v.St., Alleux, nr. 44.939, 8 november 1993 

446 Wanneer de belasting immers niet door iedereen wordt gedragen maar door een individu ten gevolge van zijn 

gedrag, voelt met zich in de praktijk al eens persoonlijk “aangepakt”. Deze aanpak, zijnde de vraag tot betalen, 

wordt dan al eens als een sanctie ervaren. 

447 www.antwerpen.be, zie Algemene site > Bestuur en loket > Belastingen en retributies. 

130

mogelijk te bewandelen denkpiste is om naar de toekomst toe de instrumenten waarvan een 

bestuur gebruik kan maken zoveel als mogelijk voor hun primaire doel te gebruiken. Dit wil 

zeggen dat het beleid best in die zin wordt aangepast dat belastingen worden gehanteerd om te 

financieren en sancties worden gebruikt om te handhaven. Niettemin blijkt dit in de praktijk 

een heel moeilijke taak te zijn: de belasting op het verwijderen van het afval heeft immers als 

primair doel te financieren. In deze situaties komt het er in essentie op neer de burgers goed te 

informeren over het bestaan van enerzijds de bestuurlijke sanctie en anderzijds de belasting op 

het weghalen van het afval. Zo kan worden vermeden dat de burger het gevoel krijgt dat hij 

tweemaal wordt gesanctioneerd voor eenzelfde feit. Niettemin blijft het onwenselijk dat er 

verschillende uitkomsten mogelijk blijven, meer bepaald dat de burger gelijk krijgt voor het 

College, maar toch een GAS-sanctie moet betalen. Dit zou procedureel moeten worden 

opgelost door de termijnen beter op elkaar af te stemmen. 

5.3 De retributie 

De retributie is een financieel instrument waarvan een bestuur gebruik maakt om specifieke, 

door haar aangeboden diensten te vergoeden. Het bestuur eist een vergoeding als 

tegenprestatie voor een bijzondere dienst die het in iemands persoonlijk belang heeft 

geleverd. Het bedrag van de retributie moet in een redelijke verhouding staan tot het belang 

van de verleende dienst. 

Met betrekking tot de retributie is er geen rechtspraak van het E.H.R.M. gekend waarin 

vragen rezen naar het eventueel bestaan van een “retributie met een strafrechtelijk karakter in 

de zin van artikel 6 EVRM”. 

Voor de retributie geldt echter hetzelfde als voor de belasting. Er bestaat dus niet zoiets als 

een “retributie met een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 6 EVRM”. Toetst men de 

retributie aan de drie Engel-criteria en komt men tot het besluit dat er een punitieve invulling 

is, dan hebben we niet meer te maken met een retributie. De wetgever heeft in voorkomend 

geval geen rechtsgeldig gebruik gemaakt van de juridische figuur van de retributie waardoor 

zich een herkwalificatie opdringt. Komt men tot het besluit dat de retributie op basis van de 

autonome interpretatie van het E.H.R.M. een strafrechtelijk karakter heeft, dan is het geen 

retributie meer, maar wel een verkapte sanctie en moet de rechter herkwalificeren. 

131

Er is bovendien nog een andere verklaring voor de afwezigheid van rechtspraak met 

betrekking tot de retributie. Omdat het bedrag van de retributie proportioneel moet zijn met de 

kostprijs van de door het bestuur geleverde dienst, is het ontradend effect en het daaruit 

voortvloeiend handhavend effect niet zo groot. 448 Door het invoeren van een retributie kan de 

burger geneigd zijn minder of niet gebruik te maken van een bepaalde dienst. Wil men 

bijvoorbeeld de verkeersoverlast in de binnenstad beperken (lees handhaven) dan kan een 

parkeerretributie dit effect teweeg brengen. Aangezien het bedrag van de retributie echter ten 

gevolge van de proportionaliteitseis begrensd is, rijzen hier in casu weinig conflicten en is het 

logisch dat er geen rechtspraak is van het E.H.R.M.. 

Hoe zit het dan met de zogenaamde parkeerretributie die onder de ruitenwisser van de auto 

wordt gestoken wanneer men te weinig geld in de parkeermeter heeft gestoken 449 

Voornoemde retributies worden door de burger als boeten ervaren, omdat het bedrag van deze 

retributie vaak hoger ligt dan het bedrag dat de burger realiter had moeten betalen als hij 

zorgvuldig was geweest en van in het begin voldoende geld in de parkeermeter had gestoken. 

De burger ervaart de retributie als een sanctie voor dit onzorgvuldige gedrag. Toch wordt deze 

vraag tot betalen in de rechtspraak als een retributie gekwalificeerd en rijst er volgens 

dezelfde rechtspraak geen probleem met betrekking tot de redelijke verhouding tussen de 

geleverde dienst en het geëiste bedrag. Tot dit besluit kwam het Hof van Cassatie in een zaak 

waar er een forfaitair bedrag van 500 BEF. werd gevraagd, terwijl bij een betaling via de 

parkeermeter voor eenzelfde duur maar 130 frank moest worden betaald. Het Hof achtte het 

bedrag van 500 frank nog binnen de perken van de redelijkheid. 450 Dat de opgelegde 

parkeerheffing in het geval men niets of te weinig geld in de parkeermeter had gestoken geen 

sanctie is, komt ook aan bod in de rechtspraak waar de gemeente heeft gekozen om de 

parkeergelden bij wijze van belasting te innen. De Rechtbank van Eerste Aanleg van Brugge 

oordeelde dat de belastingplichtige die in eerste instantie had gekozen voor tarief 2 (betaling 

voor een beperkte duur via de parkeermeter), maar vervolgens de duur waarvoor werd betaald 

heeft overschreden waardoor hij het volledige bedrag van tarief 1 verschuldigd was (forfait 


mei 2003, 7. 

449 Dit in de hypothese dat een gemeente heeft geopteerd voor de regeling van de retributies en niet voor de 

regeling van de belasting. De gemeente kan immers principieel kiezen om de parkeergelden te innen bij wijze 

van retributie of bij wijze van belasting. Zie Wet 22 februari 1965, zoals gewijzigd bij artikel 25 van de Wet van 

20 juli 2005 (B.S. 11 augustus 2005) waarbij de wetgever aan de gemeente uitdrukkelijk de keuze laat. 

450 Cass. 10 mei 2002 (C.01.0034.F), www.cass.be; F.J.F. 2002, afl. 9, 721; Fisc. Act. 2002 (weergave 

DESTERBECK, F.), afl. 24, 8; Pas. 2002, afl. 5-6, 1123; T.F.R. 2003, afl. 244, 637; Zie ook Cass. 10 september 

1998, J.D.F. 1998, 224. 

132

voor een halve dag), zich niet kon beroepen op de Brepols-doctrine (keuze voor de minst 

belaste weg) om aanspraak te maken op het voordeligere tarief 2. 451 Hij was immers zelf niet 

consequent geweest in zijn keuze waardoor het dubbel tarief geen schending was van het 

gelijkheidsbeginsel en/of het discriminatieverbod. 452 

De vraag rijst of we de parkeerheffing in het geval er niets of te weinig geld in de 

parkeermeter is gestoken niet beter als een bestuurlijke sanctie kunnen kwalificeren. 453 Dit 

kan zelfs als een punitieve bestuurlijke sanctie worden gekwalificeerd: 

• Op basis van de aard van de inbreuk kan er een strafrechtelijke invulling worden 

gegeven. De norm richt zich immers tot de gehele bevolking in de hoedanigheid van 

weggebruikers. Bovendien heeft de aard van de op de inbreuk staande sanctie zowel 

een preventief als een repressief doel. Het is immers het gedrag van de burger die niet 

betaalt voor de bewezen dienst dat wordt gesanctioneerd. 

• Op basis van de rechtspraak van het E.H.R.M. is de hoogte van het bedrag (de ernst 

van de sanctie) trouwens niet triviaal, nu het Hof heeft erkend in o.a. de zaken Öztürk 

en Lutz dat, ook al ging het om een gering bedrag, dit niet ipso facto tot gevolg heeft 

dat de betreffende maatregel geen “straf” kan zijn in de zin van artikel 6 EVRM. 

• Bovendien doet de al dan niet aanwezigheid van kwade trouw niet ter zake nu het 

E.H.R.M. in de zaak Västberga Taxi Aktiebolag en Vulic v. Zweden heeft geoordeeld 

dat artikel 6 EVRM zelfs van toepassing is op fiscale bestuurlijke boeten die werden 

opgelegd, zonder dat het hoefde vast te staan dat de overtreder handelde met opzet. 454 

Het niet-betalen voor zijn parkeerplaats kan worden gesanctioneerd ongeacht of de 

dader de doelgerichte wil had de gedraging te stellen dan wel uit onachtzaamheid heeft 

gehandeld. 

Het is dus mogelijk geld te innen via een gemeentelijke punitieve bestuurlijke sanctie. Blijkt 

dat er al dan niet met opzet te weinig geld in de parkeermeter is gestoken, dan creëert dit 

gedrag overlast (men neemt een parkeerplaats in die een ander ook wenst te gebruiken en 

voor wil betalen) en zou de burger voor dit gedrag kunnen worden gesanctioneerd met een 

GAS-sanctie. In de praktijk worden parkeerretributies in het geval er niets of te weinig geld in 

de parkeermeter is gestoken ook als een boete ervaren en komt de regelgeving in die zin 

451 Rb. Brugge 5 april 2005, T. Gem. 2005, 213. 

452 E. VAN DE VELDE, “Beter niets betalen dan te weinig”, (noot onder Rb. Brugge 5 april 2005), T. Gem. 

2005, 216-218. 

453 Cathy Vyve heeft zich deze vraag ook gesteld in haar artikel C. VAN VYVE, “Parkeerheffingen in het licht 

van artikel 14 van de Grondwet en de artikelen 170 en 173 van de Grondwet”, L.R.B. 2005, 83-105. 

454 VÄSTBERGA TAXI AKTIEBOLAG en VULIC v. ZWEDEN, E.H.R.M. 23 juli 2002, www.echr.coe.int. 

133

tegemoet aan de realiteit. De gemeenten kunnen dus een dergelijke bepaling in een 

gemeentelijke politieverordening opnemen 455 , te meer omdat de parkeerovertredingen werden 

gedepenaliseeerd 456 . Bovendien geeft de GAS-wetgeving de mogelijkheid om op een 

efficiëntere manier het geld te innen in vergelijking met de burgerlijke procedure die voor de 

retributie moet worden gevolgd. 457 De vraag rijst of in die situatie een GAS-sanctie kan 

worden gecombineerd met een retributie. Dit zal alleszins mogelijk zijn voor het geval de 

burger te weinig geld in de parkeermeter heeft gestoken. In deze situatie volgt de GAS-sanctie 

na de retributie. Maar wat met de retributie die verschuldigd is eens het gedrag van overlast is 

ontstaan Aangezien dit een samenloopsituatie is, wordt deze problematiek hernomen in 

Hoofdstuk IV. 

Samengevat kan worden gezegd dat een “retributie met een strafrechtelijk karakter in de zin 

van artikel 6 EVRM” of een “punitieve retributie” niet bestaat. Komt men tot het besluit dat 

een retributie op basis van de autonome interpretatie van het E.H.R.M. een strafrechtelijk 

karakter heeft, dan betreft het in casu geen retributie maar, wel een verkapte sanctie. De 

wetgever heeft in dit geval geen rechtsgeldig gebruik gemaakt van de juridische figuur van de 

retributie, waardoor zich een herkwalificatie opdringt. 

5.4 De politiemaatregelen 

In Hoofdstuk II werd reeds gewezen op het voornaamste doel van de politiemaatregelen. De 

politiemaatregel dient niet om het gedrag van waaruit een onveilige situatie is ontstaan te 

sanctioneren. Het wil de onveilige situatie doen ophouden en wel meteen om de bescherming 

van de burgers te garanderen. Politiemaatregelen worden opgelegd om een verstoring van de 

maatschappelijke orde te voorkomen of de schadelijke gevolgen ervan te beperken. Ze kunnen 

worden opgelegd onafhankelijk van enige strafrechtelijke inbreuk. 458 

455 Cathy Vyve argumenteert echter dat de gemeente het betalen voor het gebruiken van parkeerplaatsen niet zou 

kunnen nastreven via een bestuurlijke sanctie omdat de Wet van 22 februari 1965 een lex specialis is die de 

toepassing van artikel 119bis N.Gem.W. als lex generalis uitsluit. 

456 Artikel 29, §2 van de Wetten betreffende de politie over het wegverkeer, gecoördineerd op 16 maart 1968 en 

gewijzigd bij Wet van 20 juli 2005 bepaalt immers dat “het in voornoemde reglementen omschreven parkeren 

met een beperkte parkeertijd, betalend parkeren en parkeren op plaatsen voorbehouden aan bewoners niet 

strafrechtelijk worden bestraft.” 

457 Een heffing die als retributie wordt gecatalogeerd, moet worden ingevorderd langs civielrechtelijke weg. De 

retributie is immers een burgerlijke schuld waarvan het bestuur de uitvoerbare titel moet ‘halen’ bij de rechter. 

Deze procedure is toch iets omslachtiger dan de procedure in de GAS-Wet. 

458 B. JADOT, “Les régions belges et la répression des infractions, spécialement dans le domaine de 

l’environnement”, R.D.P. 1989, 1079 ; M. VERDUSSEN, “Contours en enjeux du droit constitutionnel pénal”, 

134

Op lokaal niveau worden de politiemaatregelen in de meeste gevallen door de burgemeester 

getroffen en dit veelal omwille van de hoogdringendheid. De veiligheid van de bevolking 

staat immers op het spel. In werkelijkheid heeft een politiemaatregel soms dezelfde gevolgen 

als een bestuurlijke sanctie. Als de burgemeester oordeelt dat hij een bepaalde instelling moet 

sluiten omwille van de veiligheid, dan wel dat het College van Burgemeester en Schepenen de 

instelling moet sluiten ten gevolge van een bepaalde inbreuk, blijft het gevolg voor de uitbater 

hetzelfde: inkomstenverlies. Het is dan ook niet verwonderlijk dat burgers bepaalde 

politiemaatregelen als sancties ervaren, maar is dit ook zo op basis van de autonome 

interpretatie van het strafbegrip 

In de zaak Escoubet v. België heeft het E.H.R.M. geoordeeld dat een voorlopige maatregel 

niet onder de toepassing van artikel 6 EVRM valt. 459 In casu werd het rijbewijs van de heer 

Escoubet door de procureur des Konings onmiddellijk ingetrokken toen hij in dronken 

toestand achter het stuur werd aangetroffen. Escoubet vond echter dat artikel 6.1 EVRM 

geschonden was doordat hij geen toegang had tot de rechter die deze voorlopige maatregel 

van de procureur des Konings kon toetsen. 460 Het Hof oordeelde echter dat de onmiddellijke 

intrekking van het rijbewijs een preventieve maatregel is die erin bestaat de veiligheid van de 

andere weggebruikers te garanderen. Het intrekken van het rijbewijs is weliswaar in België 

geen bestuurlijke maatregel 461 , maar niettemin kunnen parallellen worden gevonden met het 

in reeks Bibliothèque de la Faculté de droit de l’Université catholique de Louvain, Brussel, Bruylant, 1995, 225- 

226. 

459 ESCOUBET v. BELGIË, E.H.R.M. 28 oktober 1999, www.echr.coe.int. Zie in dit verband ook BUTLER v. 

VERENIGD KONINKRIJK E.C.R.M. 26 juni 2002 www.echr.coe.int. Deze laatste zaak werd echter 

onontvankelijk verklaard door de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens. In de zaak Butler werd H. 

aan de Engelse grens gecontroleerd en de douane vond een groot bedrag aan cash geld. H. beweerde dat het geld 

van Bulter was en dat het om opbrengsten van spelen en weddenschappen ging. Gelet op de omstandigheden (het 

waren Schotse biljetten die vaak door drugshandelaars werden gebruikt) werd het geld geconfisqueerd “als louter 

preventieve maatregel”. Het E.H.R.M. heeft in deze zaak beslist dat de verbeurdverklaring een preventieve 

maatregel was die niet kon worden vergeleken met een strafrechtelijke sanctie. Het was immers enkel de 

bedoeling het geld uit circulatie te nemen omdat het waarschijnlijk te maken had met illegale drugshandel. 

Artikel 6 EVRM werd niet toepasselijk verklaard op de preventieve maatregel. 

460 Het E.H.R.M. formuleerde deze juridische vraag als volgt: “It therefore remains to be determined whether the 

application of the measure in question had the de facto effect of bringing a “criminal charge” against the 

applicant on account of its nature and repercussions.” 

461 Het Arbitragehof bevestigt in twee arresten van 22 september 2004 dat de onmiddellijke intrekking van het 

rijbewijs een beveilgingsmaatregel is, op voorwaarde evenwel dat de intrekking zonder tussenkomst van de 

rechter van korte duur is (Arbitragehof nr. 154/2004, 22 september 2004, B.S. 15 oktober 2004; Arbitragehof nr. 

156/2004, 22 september 2004, B.S. 21 oktober 2004). Op basis van de artikelen 42 en 55 van de Belgische 

Wegverkeerswet kan het recht tot sturen door de procureur des Konings of de strafrechter met een 

beveiligingsmaatregel worden beperkt. Daarnaast kan de strafrechter het verval van het recht tot sturen nog als 

een straf opleggen (art. 38 Wegverkeerswet). Zie in dit verband V. FRANSSEN, “Het Leuvense parket waakt 

135

verlenen van het rijbewijs, hetgeen wél een bestuurlijke maatregel is. Er wordt immers slechts 

een rijbewijs verleend wanneer blijkt dat de persoon geschikt en gekwalificeerd is om een 

voertuig te besturen op de openbare weg. Het intrekken van het rijbewijs is bijgevolg een 

veiligheidsmaatregel die op de koop toe gerechtvaardigd is bij hoogdringendheid. Het Hof 

concludeert dan ook dat er geen aanwijzingen zijn dat het hier zou gaan om een punitieve 

maatregel. 462 

De politiemaatregelen opgelegd door de burgemeester worden ook als voorlopige maatregelen 

aangemerkt. Zo heeft de Raad van State in een recent arrest nog geoordeeld dat het sluiten van 

een instelling op basis van de Drugswet door de wetgever is ingeschreven om de 

“ burgemeesters in staat te stellen snel op te treden om te voorkomen dat hinder ontstaat door 

plaatsen waar illegale activiteiten plaatsvinden die de openbare veiligheid en rust in het 

gedrang brengen en tevens te voorkomen dat jongeren die deze plaatsen bezoeken problemen 

krijgen”. 463 Politiemaatregelen kunnen bijgevolg in beginsel niet punitief zijn. 

6. Conclusies 

In Hoofdstuk III hebben we onderzocht welke maatregelen uit de inventaris als een 

“bestraffing” kunnen worden gekwalificeerd. 

Aan het begrip “straf” wordt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een 

autonome interpretatie gegeven. Op deze wijze wil het Hof verhinderen dat verdragsstaten via 

een eigen internrechtelijke kwalificatie de waarborgen verbonden aan een strafrechtelijke 

kwalificatie buiten werking zouden stellen. In de Europese rechtspraak werden drie 

kwalificatiecriteria ontwikkeld ter bepaling van het punitief karakter: de internrechtelijke 

kwalificatie, de aard van de inbreuk en de aard en mogelijke ernst van de sanctie. Deze 

over uw veiligheid in het verkeer, maar wie waakt er over uw fundamentele rechten De preventieve afgifte van 

het rijbewijs”, R.W. 2006-2007, 1622-1635. 

462 Escoubet-zaak, §37: “The immediate withdrawal of a driving licence appears to be a preventive measure for 

the safety of road-users, designed to take a driver who is potentially dangerous to other road-users temporarily 

off the roads. It should be compared with the procedure of issuing a licence, which is undoubtedly an 

administrative procedure and is aimed at ensuring that a driver is fit and qualified to drive on the public 

highway. The immediate withdrawal of a driving licence is a precautionary measure; the fact that it is an 

emergency measure justifies its being applied immediately and there is nothing to indicate that its purpose is 

punitive.” 

463 R.v.St. nr. 166.335, 29 december 2006. Zie ook R.v.St. nr. 166.440, 9 januari 2007. 

136

criteria worden ook wel de drie Engel-criteria genoemd en kennen een alternatieve toepassing. 

De Belgische hoven en rechtbanken zijn vrijwel unaniem eensgezind op het vlak dat 

bestuurlijke sancties kunnen worden gekwalificeerd als “straffen” in de zin van artikel 6 

EVRM en artikel 14 IVBPR en volgen hierin de Europese rechtspraak van het E.H.R.M., al 

leggen de hoogste rechtscolleges soms wel andere accenten. 

De vraag of een bestuurlijke sanctie punitief van aard is, is belangrijk omdat het opleggen van 

“straffen” gepaard moet gaat met procedurele en materiële waarborgen zoals vervat in de 

mensenrechtenverdragen, meer bepaald in de artikelen 6 EVRM en 14 IVBPR, de Grondwet 

en in de algemene beginselen van het strafrecht. De rechtsbescherming die van toepassing is 

op de klassieke strafrechtelijke sancties moet met andere woorden ook toepassing vinden op 

punitieve bestuurlijke sancties. In dit hoofdstuk hebben we echter gewezen op een belangrijk 

arrest van het E.H.R.M., meer bepaald de zaak Jussila v. Finland. Dit arrest kan baanbrekende 

gevolgen hebben op het vlak van de toepassing van de strafrechtelijke waarborgen vervat in 

artikel 6 EVRM. De reactie van de Belgische rechtspraak zal dan ook verder moeten worden 

opgevolgd. 

De vraag of een bepaalde maatregel een punitief karakter heeft, zal belangrijk zijn in het licht 

van Hoofdstuk IV met betrekking tot het non bis in idem-beginsel. Hoofdstuk III was 

bijgevolg een noodzakelijke tussenstap om een correcte analyse van een samenloopsituatie te 

kunnen maken. Het is noodzakelijk eerst elke maatregel uit de samenloopsituatie apart onder 

de loep te nemen om de rechtsgeldigheid ervan na te gaan. Is een bepaalde maatregel 

onwettig, dan valt deze buiten het kader van een eventuele samenloopkwestie en moeten de 

regels in verband met het non bis in idem-beginsel niet worden toepast. Deze wettigheidstoets 

behelst twee zaken. Allereerst moet de maatregel op zich worden geanalyseerd. Betreft het 

bijvoorbeeld een belasting, dan moet worden nagegaan of de belasting naar aard en 

voorwaarden correct is gekwalificeerd. Blijkt dat de betrokken maatregel niet rechtsgeldig als 

een belasting kon worden gekwalificeerd, maar bijvoorbeeld als een bestuurlijke sanctie die 

op de koop toe nog eens punitief van aard is, dan moet deze belasting worden 

geherkwalificeerd naar een punitieve bestuurlijke sanctie. De tweede stap in de 

wettigheidstoets is onderzoeken of het bestuur dat deze initiële belasting had gevestigd, na 

herkwalificatie tot een punitieve bestuurlijke sanctie, nog wel bevoegd was om deze sanctie 

op te leggen. Is het bestuur in casu een gemeentebestuur dan moet enerzijds worden 

onderzocht of het betrokken gedrag niet reeds in hogere regelgeving wordt gesanctioneerd. 

137

Op basis van artikel 119bis, §1 N.Gem.W. mag een gemeentebestuur immers enkel 

bestuurlijke sancties bepalen in het geval de overtreding niet door of krachtens een wet, een 

decreet of ordonnantie wordt gehandhaafd. Is dit niet het geval, dan zal anderzijds gekeken 

moeten worden naar het gemeentelijk belang. Als het bestraffen van de overtreding in het 

gemeentelijk belang is, dan is het betrokken bestuur nog steeds bevoegd en blijft de 

“ geherkwalificeerde” maatregel in onze samenloopsituatie behouden. 

In het verlengde van deze problematiek inzake “herkwalificeren” is het interessant de ruime 

keuzemogelijkheid van de wetgever aan te kaarten. Een gevolg van de toelaatbaarheid van de 

(punitieve) bestuurlijke sanctie, is het ontstaan van twee verschillende 

handhavingsmechanismen naast elkaar. Enerzijds kan een burger bij niet-naleving van 

wettelijke verplichtingen strafrechtelijk worden vervolgd. Anderzijds bestaat nu ook de keuze 

voor een bestuurlijke handhaving voor deze inbreuken. De keuze voor het ene dan wel het 

andere mechanisme is grotendeels een beleidsbeoordeling. Daarnaast kan een bestuur, zoals 

blijkt uit de inventaris en de voorbeelden, ook nog gebruik maken van andere maatregelen om 

handhavend uit de hoek te komen. Voor de burger is het verschil in de praktijk niet altijd 

duidelijk en wordt vaak het onderscheid tussen de verschillende soorten “sancties” niet 

aangevoeld, maar ervaart men elke ten gevolge van een inbreuk opgelegde maatregel als een 

straf, wat ook de naam en de juridische categorisering van deze maatregel is. 464 De vraag rijst 

of we in België niet toe zijn aan een bezinning over de reikwijdte van de bevoegdheden van 

een “gewapend bestuur”. Op dit moment is het voor het bestuur verboden vrijheidstraffen op 

te leggen. Dit vloeit voort uit artikel 12 van de Grondwet waarin wordt bepaald dat “behalve 

bij ontdekking op heterdaad, niemand kan worden aangehouden dan krachtens een met 

redenen omkleed bevel van de rechter, dat moet worden betekend bij de aanhouding of 

uiterlijk binnen vierentwintig uren”. Kan de grens van het optreden van het “gewapend 

bestuur” niet dichterbij worden getrokken 

Een belangrijk deel van dit hoofdstuk werd gewijd aan de vraag wat een bestuurlijke sanctie 

een punitieve bestuurlijke sanctie maakt. Het is immers aan de hand van de rechtspraak inzake 

de bestuurlijke sanctie dat de Engel-criteria werden ontwikkeld. In een volgende stap hebben 

we de andere maatregelen uit de inventaris aan dezelfde test onderworpen als de bestuurlijke 


138

sanctie. Hieruit blijkt dat noch de belastingen, noch de retributies noch de politiemaatregelen 

een punitieve invulling mogen krijgen. 

139

7. Schematisch overzicht 

Punitief in de zin van artikel 6 EVRM Strafrechtelijke waarborgen 

Strafsanctie Altijd Altijd 


sanctie 

De bestuurlijke sanctie is punitief 

wanneer alternatief aan volgende 

criteria is voldaan: 


sanctie 

Punitieve 

bestuurlijke 

sanctie 

1. Internrechtelijke kwalificatie 

(niet doorslaggevend) 

2. De aard van de inbreuk 

(grootste gewicht) 

3. De aard en de mogelijke 

Neen maar wel 

onderworpen 

aan de 

beginselen van 

behoorlijk 

Ja, zeker voor 

“hard-core” 

strafrecht. 

Minder 

duidelijk welke 

ernst van de sanctie bestuur strafrechtelijke 

(bedrag kan zeer gering zijn) 

waarborgen 

nog van 

toepassing zijn 

wanneer het 

geen “hardcore” 

strafzaak 

is. 

Belasting Nooit Nooit 

Retributie Nooit Nooit 

Politiemaatregel Nooit Nooit 

Op basis van welke criteria wordt een bestuurlijke sanctie als een punitieve bestuurlijke 

sanctie gekwalificeerd 

Internrechtelijke kwalificatie – niet doorslaggevend 

De aard van de inbreuk – grootste gewicht 

De aard en de mogelijke ernst van de sanctie – bedrag kan zeer gering zijn 

In principe alternatieve toepassing van de drie criteria, tenzij alleen een cumulatieve 

toepassing tot het punitief karakter leidt. 

140

Hoofdstuk IV. Samenloop van verschillende handhavingsinstrumenten 

1. Inleiding 

In het eerste deel van dit hoofdstuk wordt de problematiek van het non bis in idem-beginsel 

onderzocht. De ontwikkeling van twee sanctiesystemen, enerzijds het stra 

frechtelijke en 

anderzijds het bestuurlijke, doet vragen rijzen omtrent de toepassing van dit 

beginsel. 465 In 

Hoofdstuk III werd deze problematiek reeds aangekondigd bij de gevolgen van de 

kwalificatie van een bestuurlijke sanctie als een strafrechtelijke sanctie ( de zogenaamde 

punitieve bestuurlijke sanctie). Door de principiële aanvaarding van twee verschillende 

sanctioneringsmechanismen kunnen er samenloopsituaties ontstaan. De vraag 

rijst derhalve of 

eenzelfde feit kan worden bestraft door twee of meer verschillende sancties. In die zin spreekt 

men dan ook over een samenloop van kwalificaties. 

Zo kan er samenloop zijn van: 

• twee of meer strafrechtelijke sancties in de organieke betekenis; 

• een strafrechtelijke sanctie in de organieke betekenis en een bestuurlijke 

sanctie zonder punitief karakter; 

• een strafrechtelijke sanctie in de organieke betekenis en een punitieve 

bestuurlijke sanctie. 

Verwijzend naar de casus in het eerste hoofdstuk kan als voorbeeld de volgende 

samenloopsituatie worden gegeven. X creëert samen met zijn kompanen nachtlawaai rond het 

voetbalstadion. De inbreuk “nachtlawaai” kan zowel bestuurlijk als strafrechtelijk worden 

gehandhaafd, omdat nachtlawaai zowel een inbreuk is op het Strafwetboek als op een 

gemeentelijke politieverordening. X kan bijgevolg hypothetisch zowel een strafrechtelijke als 

een punitieve bestuurlijke sanctie opgelegd krijgen. Wanneer de wetgever deze vorm van 

46 5 Omzendbrief nr. COL 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 10 februari 

2006, http://www.vvsg.be/nl/veiligheid/gemeentelijke_administratieve_sancties.shtml, 27 (hierna Omzendbrief 

nr. COL 1/2006). 

141

samenloop niet regelt en geen voorrangsregeling uitwerkt, dan moet er worden teruggegrepen 

naar de invulling door rechtspraak en rechtsleer. 466 

Daarnaast is het ook mogelijk dat er samenloop ontstaat van verschillende bestuurlijke 

sancties die al of niet punitief zijn, meer bepaald een samenloop: 

• van twee of meer bestuurlijke sancties zonder punitief karakter; 

• van een bestuurlijke sanctie zonder punitief karakter en een punitieve 

bestuurlijke sanctie; 

• van twee of meer punitieve bestuurlijke sancties. 

Verwijzend naar de casus in het eerste hoofdstuk is het mogelijk dat eenzelfde feit zowel 

onder een kwalificatie van de GAS-Wet als onder een kwalificatie in de Voetbalwet valt. Zo 

kan het “afbreken van de afsluiting” op lokaal niveau via de GAS-Wet bestuurlijk worden 

gehandhaafd. Dezelfde gedraging kan anderzijds ook worden gekwalificeerd als het aanzetten 

tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen op basis 

van de Voetbalwet. Twee punitieve bestuurlijke sancties komen met elkaar in samenloop. Als 

de wetgever geen voorrangsregeling heeft uitgewerkt, moet men teruggrijpen naar de 

invulling doo r rechtspraak en rechtsleer. 

In Hoofdstuk II werden ook andere instrumenten in de inventaris opgenomen waarvan in de 

praktijk blijkt dat deze worden gehanteerd als een (secundair) handhavingsinstrument. 

Bepaa lde vormen van belastingen en retributies kaderen binnen het veiligheidsbeleid van een 

bestuur. Politiemaatregelen hebben bij uitstek een beschermende functie en in uitzonderlijke 

gevallen neemt een bestuur de toevlucht tot de schadevergoeding uitgaande van de 

preventieve werking van het aansprakelijkheidsrecht. Ook met deze instrumenten kan een 

strafrechtelijke sanctie, een bestuurlijke sanctie of een punitieve bestuurlijke sanctie in 

samenloop komen. Daar in Hoofdstuk III werd aangetoond dat deze instrumenten niet als een 

“bestraffing” kunnen worden gekwalificeerd, kan reeds worden vermeld dat een dergelijke 

samenloop niet in strijd is met het non bis in idem-beginsel. 

Kortom, in het eerste deel van dit hoofdstuk wordt de draagwijdte van het non bis in idembeginsel 

in kaart gebracht. Dit beginsel begrenst bepaalde maar niet alle vormen van 

466 Zonder vooruit te willen lopen op de uitgebreide uiteenzetting in verband met het non bis in idem-beginsel, 

kan nu reeds worden vermeld dat er in de GAS-Wet een regeling is getroffen waardoor eenzelfde persoon voor 

nachtlawaai niet dubbel kan worden gesanctioneerd. 

142

samenloop die hierboven werden weergegeven. In dit hoofdstuk wordt gebruik gemaakt van 

nationale en internationale bronnen en deze regels zullen worden toegepast op de 

verschillende cumulatiemogelijkheden die hierboven werden aangehaald. 

In het tweede deel van dit hoofdstuk wordt een andere vorm van samenloop onder de loep 

genomen. Naast de mogelijkheid dat eenzelfde feit zowel een inbreuk vormt op wet A als op 

wet B, is het immers ook mogelijk dat in hoofde van één persoon verschillende feiten worden 

gepleegd die verschillend worden gesanctioneerd, zodat deze persoon voor deze verschillende 

inbreuken meerdere sancties opgelegd krijgt. Verwijzend naar de casus in het eerste 

hoofdstuk, kan deze vorm van samenloop als volgt worden geïllustreerd. X breekt een 

afsluiting af (eerste feit), gooit deze vervolgens naar de supporters van de andere voetbalclub 

(tweede feit), dit alles gepaard gaande met lawaaihinder (derde feit). De drie feiten vormen 

drie inbreuken waarvoor X drie keer kan worden gesanctioneerd. Stel dat het “afbreken van 

de afsluiting” op lokaal niveau via de GAS-Wet bestuurlijk wordt gehandhaafd, het 

“nachtlawaai” door de procureur des Konings naar zich toe wordt getrokken en het “gooien 

van de afsluiting” op federaal niveau via de Voetbalwet bestuurlijk wordt gehandhaafd, dan 

rijst de vraag of de drie instanties rekening moeten houden met de sancties opgelegd op een 

ander niveau. 

In het strafrecht is een dergelijke regeling uitgewerkt voor de opeenvolgende en voortgezette 

uitvoering van misdrijven met eenzelfde misdadig opzet. Worden deze misdrijven voor 

dezelfde (straf)rechter gebracht dan legt de rechter alleen de zwaarste straf op. Worden deze 

misdrijven aan verschillende (straf)rechters (in de tijd) voorgelegd dan houdt de laatste 

rechter rekening met de sancties die werden uitgesproken in een in kracht van gewijsde 

gegane beslissing. 

In dit tweede deel van Hoofdstuk IV wordt onderzocht of een dergelijke regel ook toepassing 

vindt bij de bestuurlijke sanctionering van feiten die zich voordoen binnen eenzelfde geheel 

of die elkaar opvolgen. In deze situatie is het mogelijk dat de handhaving van de verschillende 

feiten uit elkaar wordt getrokken in enerzijds een strafrechtelijke en anderzijds een 

bestuurlijke handhaving (“nachtlawaai” komt toe aan de strafrechter, maar het “afbreken van 

de afsluiting” komt toe aan het bestuur). De voornoemde situatie laat eveneens toe dat de 

handhaving van de verschillende feiten uit elkaar wordt getrokken in enerzijds een lokale 

bestuurlijke en anderzijds een federale bestuurlijke handhaving (het “afbreken van de 

143

afsluiting” komt toe aan het lokale bestuur, terwijl het “gooien van de afsluiting” een federale 

materie is). 

In dit tweede deel van Hoofdstuk IV wordt met andere woorden op zoek gegaan naar de 

mogelijke rechtsgevolgen bij het samengaan van verschillende feiten die de opeenvolgende en 

voortgezette uitvoering zijn van inbreuken met eenzelfde opzet. 

2. Samenloop van kwalificaties: éénzelfde feit is zowel een inbreuk op wet A als op wet B 

2.1 Het non bis in idem-beginsel in strafzaken 

2.1.1 Bronnen van het non bis in idem-beginsel 

In de Belgische nationale rechtsorde is er een uitdrukkelijke wettelijke bepaling betreffende 

het non bis in idem-beginsel in geval van vrijspraak door het hof van assisen. Artikel 360 van 

het Wetboek van Strafvordering (Sv.) bepaalt dienaangaande: 

“De beschuldigde die door een hof van assisen is vrijgesproken kan niet meer worden 

vervolgd wegens dezelfde feiten, ongeacht de juridische omschrijving ervan.” 

Artikel 360 Sv. heeft evenwel een algemene draagwijdte zodat het non bis in idem-beginsel 

niet alleen van toepassing is in geval van vrijspraak door het hof van assisen. 467 

Naast deze nationale bron zijn er tevens internationale grondslagen terug te vinden. Zo is het 

non bis in idem-beginsel opgenomen in het artikel 14.7 IVBPR en het artikel 4 Protocol Nr. 7 

bij het EVRM. Beide internationale bronnen zijn toepasbaar in de Belgische rechtsorde. 468 

467 Cass. 19 februari 1991, Arr. Cass. 1990-91, 667; Cass. 18 oktober 1977, Arr. Cass. 1978, 218. Zie in dit 

verband J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op 

de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 939. 

468 Het Hof van Cassatie heeft reeds in verschillende arresten de directe werking van het IVBPR erkend (Cass. 6 

mei 1993, Arr. Cass. 1993, 455 en Cass. 5 februari 1999, Arr. Cass. 1999, 67). Recent heeft ook Protocol Nr. 7 

bij het EVRM een plaats gekregen in onze Belgische rechtsorde. Op 18 januari 2007 heeft de Kamer van 

volksvertegenwoordigers het Wetsontwerp houdende instemming met het Protocol Nr. 7 bij het EVRM gedaan 

te Straatsburg op 22 november 1984, goedgekeurd. Deze wet is vooralsnog niet gepubliceerd in het Belgisch 

Staatsblad, maar er kan verwezen worden naar het Wetsontwerp houdende instemming met het Protocol Nr. 7 

144

Het artikel 14.7 IVBPR bepaalt: 

“Niemand mag voor een tweede keer worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit 

waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij 

einduitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.” 

Het artikel 4 Protocol Nr. 7 bij het EVRM bepaalt: 

“1. Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure 

binnen de rechtsmacht van dezelfde Staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds 

onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het 

strafprocesrecht van die Staat. 

2. De bepalingen van het voorgaande lid beletten niet de heropening van de zaak 

overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van de betrokken Staat, indien er 

aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten, of indien er sprake 

was van een fundamenteel gebrek in het vorige proces, die de uitkomst van de zaak 

zouden of zou kunnen beïnvloeden. 

3. Afwijking van dit artikel krachtens artikel 15 van het Verdrag is niet toegestaan.” 

Het non bis in idem-beginsel is volgens de bepalingen in de internationale verdragen beperkt 

tot vonnissen geveld binnen eenzelfde staat. Deze invulling werd door het E.H.R.M. 

ontwikkeld en vervolgens door het Hof van Cassatie bevestigd. 469 In een arrest van 26 juli 

2005 heeft het Hof van Cassatie geoordeeld dat artikel 14.7 IVBPR en het erin vervatte non 

bis in idem-beginsel niet van toepassing is in geval van een eerdere beslissing van een 

buitenlandse rechter. 470 

bij het verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de Fundamentele Vrijheden, gedaan te Straatburg 

op 22 november 1984, Parl. St. Kamer 2005-06, nr. 3-1760/1. 

469 GRADINGER v OOSTENRIJK, E.H.R.M. 23 oktober 1995, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol 328-c; OLIVEIRA 

v. ZWITSERLAND, E.H.R.M. 30 juli 1998, www.echr.coe.int. Cass. 26 juli 2005, P050767N, www.cass.be: “Er 

bestaat geen algemeen rechtsbeginsel krachtens hetwelk ‘een gevatte overheid het recht verliest een vervolging 

in te stellen wanneer een buitenlandse rechterlijke beslissing diezelfde feiten reeds beoordeeld heeft’”; Zie ook 

C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 677. 

470 Cass. 26 juli 2005 (P.050767.N) www.cass.be. In de bewoordingen van het Hof: “Er bestaat geen algemeen 

rechtsbeginsel krachtens hetwelk “een gevatte overheid het recht verliest een vervolging in te stellen wanneer 

een buitenlandse rechterlijke beslissing diezelfde feiten reeds beoordeeld heeft”.” 

145

Het recht geen tweemaal te worden veroordeeld wegens eenzelfde inbreuk werd reeds vóór de 

totstandkoming van deze internationale verdragen als een ongeschreven algemeen 

rechtsbeginsel beschouwd. 471 

2.1.2 Begrip en toepassingsgebied van het non bis in idem-beginsel 

Drie beweegredenen liggen aan de grondslag van het non bis in idem-beginsel. Allereerst wil 

men de rechtszoekende beschermen zodat, die niet twee keer wordt vervolgd voor hetzelfde 

feit (nemo debet bis vexari pro una et eadem causa). 472 Ten tweede wil het beginsel 

vermijden dat een vervolging wordt ingesteld tegen dezelfde persoon voor hetzelfde feit 

wanneer een strafrechtelijke procedure reeds definitief werd beëindigd. 473 Tot slot heeft het 

non bis in idem-beginsel tot doel dat juridische beslissingen die in het verleden werden 

genomen, worden gerespecteerd. Hiermee wil men het onderliggende rechtssysteem 

beschermen. 474 De finale beslissing van een strafrechtelijke procedure zou moeten worden 

aanvaard door andere rechtbanken, zodat conflicterende veroordelingen worden vermeden 

(res judicata pro veritate habetur). 475 

Het non bis in idem-beginsel wil vermijden dat eenzelfde persoon voor hetzelfde feit dubbel 

wordt vervolgd en berecht. Een dergelijke dubbele “aanpak” kan zich voordoen, hetzij na een 

definitieve veroordeling voor hetzelfde feit, hetzij wanneer eenzelfde feit onder verschillende 

delictsomschrijvingen valt. In deze laatste hypothese spreekt men in het strafrecht van 

“eendaadse samenloop” (concursus idealis). 476 Het is bijvoorbeeld mogelijk dat eenzelfde 

feit, zowel een inbreuk is op de wettelijke norm A als op de wettelijke norm B. Zo is 

verkrachting op een openbare plaats een voorbeeld van eendaadse samenloop, aangezien dit 

471 Dit wordt als zodanig erkend door het Hof van Cassatie. Zie onder meer Cass. 26 juni 1972, Arr. Cass. 1972, 

1025; Cass. 20 november 1972, Arr. Cass 1973, 282; Cass. 28 juni 1977, Arr. Cass. 1977, 118; Cass. 5 oktober 

1977, Arr. Cass. 1978, 162; Cass. 5 juni 1985, Arr. Cass. 1984-85, nr. 603; Cass. 5 mei 1992, Arr. Cass. 1991- 

92, nr. 646. Zie ook C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 764. 

472 C. VAN DEN WYNGAERT en G. STESSENS, “The International Non Bis In Idem Principle: Resolving 

Some of the Unanswered Questions”, I.C.L Q. 1999 , 780. 

473 Ibid., 780. 

474 Het gezag van gewijsde van de eerste uitspraak vermijdt immers tegengestelde uitspraken van andere 

rechters. Gezag van gewijsde betekent in strafzaken dat eens een zaak definitief geworden is (en dus niet meer 

vatbaar is voor de gewone rechtsmiddelen zoals hoger beroep, verzet binnen de gewone termijn en cassatie) men 

niet opnieuw dezelfde zaak aan dezelfde of aan een andere rechter kan voorleggen. 

475 C. VAN DEN WYNGAERT en G. STESSENS, l.c., 781. 


146

ene feit zowel een inbreuk is op wet A (verkrachting) als op wet B (openbare zedenschennis). 

Bij eendaadse samenloop gaat het steeds om een samenloop van kwalificaties. 477 

Men onderscheidt enerzijds het non bis in idem-beginsel ten aanzien van Belgische 

(strafrechtelijke) beslissingen en anderzijds het non bis in idem-beginsel ten aanzien van 

buitenlandse (strafrechtelijke) beslissingen. 

a. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van Belgische (strafrechtelijke) 

beslissingen 

Het non bis in idem-beginsel wordt in het strafprocesrecht ondergebracht bij de rechten van de 

verdediging. Het beginsel wil verschillende vervolgingen voor dezelfde misdrijven in België 

vermijden en dit ter bescherming van zowel de rechtszoekende als het rechtssysteem op 

zichzelf. 478 In de Belgische rechtsorde zijn er bijgevolg regels die voorkomen dat een persoon 

voor eenzelfde feit dubbel wordt berecht of wordt bestraft. Er wordt hiervoor gebruik gemaakt 

van nationale en internationale bronnen. Zo is er het artikel 360 Sv., maar ook het artikel 14.7 

IVBPR en het artikel 4 van het Protocol Nr. 7 bij het EVRM. 479 

Om het strafrechtelijk non bis in idem-beginsel toe te passen, moet duidelijk zijn wat onder 

“bestraffing” moet worden verstaan, zodat het onderscheid tussen punitieve sancties en 

gedragingen die op een niet-strafrechtelijke wijze worden beteugeld van groot belang is. 480 

Nu ook een bestuurlijke sanctie als een straf in de zin van artikel 6 EVRM kan worden 

gekwalificeerd, moet deze bestuurlijke sanctie in beginsel worden omringd met dezelfde 

waarborgen die gelden voor de klassieke strafrechtelijke sancties. De nadruk wordt gelegd op 

de term “in beginsel” omdat reeds in het vorige hoofdstuk werd aangetoond dat deze 

algemene stelling dient te worden genuanceerd naar aanleiding van de zaak Jussila. 481 

477 Ibid., 446. 

478 C. VAN DEN WYNGAERT en G. STESSENS, l.c., 781; J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over 

de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001- 

02, 937; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, 

Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen voor vereniging 

voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 67. 

479 Zie infra punt 2.1.3 voor wat de invulling en draagwijdte van de bepalingen betreft. 


481 Zie Hoofdstuk III, punt 4.1. In dit verband dient benadrukt te worden dat er in de zaak Jussila geen uitspraak 

werd gedaan over het non bis in idem-beginsel, maar wel over de verplichting tot het horen van de betrokkene. 

147

De werking van het non bis in idem-beginsel ten aanzien van Belgische (strafrechtelijke) beslissingen vormt de kern van dit 

onderzoeksproject. Volledigheidshalve wordt kort gewezen op het non bis in idem-beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) 

beslissingen 

b. Het non bis in idem-beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) 

beslissingen 

Er bestaat ook een non bis in idem-beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) 

beslissingen. Buitenlandse rechtscolleges kunnen een persoon voor een bepaald feit straffen, 

zodat de vraag rijst in welke mate de Belgische rechter rekening moet houden met het gezag 

van gewijsde van vonnissen gewezen door buitenlandse rechtscolleges. 

De internationale werking van het non bis in idem-beginsel wordt geregeld in artikel 13 

Voorafgaande Titel van het Wetboek Strafvordering (V.T.Sv.). 482 Voor wat de 

Schengenlanden betreft zijn er ook de artikelen 54-58 van de Schengen- 

Uitvoeringsovereenkomst (S.U.O.) en de daarin vervatte regeling. 483 De bepalingen uit de 

S.U.O. werden nader uitgelegd in de rechtspraak van het Hof van Justitie. 484 Daarnaast is ook 

het Kaderbesluit van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse 

erkenning op geldelijke sancties een relevante bron voor de werking van het non bis in idem- 

beginsel ten aanzien van buitenlandse (strafrechtelijke) beslissingen. 

485 

482 Artikel 13 V.T.Sv. luidt: “Behalve wat de in oorlogstijd gepleegde misdaden en wanbedrijven betreft, zijn de 

bovenstaande bepalingen niet toepasselijk wanneer de verdachte, wegens hetzelfde misdrijf gevonnist in een 

vreemd land, vrijgesproken is, of na te zijn veroordeeld, zijn straf heeft ondergaan, verjaring van zijn straf is 

ingetreden of hem genade of amnestie is verleend. 

Elke hechtenis in den vreemde ondergaan wegens het misdrijf dat in België aanleiding geeft tot veroordeling, 

wordt steeds toegerekend op de duur van de vrijheidstraffen.” 

België bekleedt op dit punt een tussenpositie: het verleent een beperkte erkenning aan buitenlandse rechterlijke 

uitspraken, maar enkel voor zover die betrekking hebben op feiten die buiten het Belgisch grondgebied werden 

gepleegd. Buitenlandse uitspraken wegens feiten op Belgisch grondgebied gepleegd, worden in principe niet 

erkend. Zie in dit verband C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 768-775. 

48 3 Het belangrijkste artikel is artikel 54. S.U.O. en luidt: “Een persoon die bij onherroepelijk vonnis door een 

Overeenkomstsluitende Partij is berecht, kan door een andere Overeenkomstsluitende Partij niet worden 

vervolgd ter zake van dezelfde feiten, op voorwaarde dat ingeval een straf of maatregel is opgelegd, deze reeds 

is ondergaan of daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, dan wel op grond van de wetten van de veroordelende 

Overeenkomstsluitende Partij niet meer ten uitvoer gelegd kan worden.” 

484 Voor een studie van deze rechtspraak wordt verwezen naar S. DEWULF, “Miraglia, Pupino en Commissie 

tegen Raad, drie pijlen in dezelfde roos: het Hof van Justitie vergroot de greep van Europa op het strafrecht”, 

T.Strafr. 2005, 548-566; S. DEWULF, “Na het “bis” eindelijk het “idem”: het Hof van Justitie velt een 

langverwacht “drugsarrest”, (noot onder H.v.J. 9 maart 2006), Nullum Crimen 2006, 176-182; S. DEWULF, “ het 

Hof van Justitie over “bis” en “idem” in Van Straaten en Gasparini”, (noot onder H. v.J. 28 september 2006), 

Nullum Crimen 2007, 51-55. 

485 Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad, 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van 

wederzijdse erkenning op geldelijke sancties, PB L. 22 maart 2005, afl. 76, 16. 

148

In het bestek van dit onderzoeksproject is de problematiek van een internationaal erkend non 

bis in idem-beginsel niet relevant. 486 In het verdere verloop van dit onderzoek wordt bijgevolg 

steeds de werking van het beginsel ten aanzien van Belgische (strafrechtelijke) beslissingen 

als uitgangspunt genomen. Niettemin kan de rechtspraak van het Hof van Justitie 

toonaangevend zijn voor de invulling van het concept “eenzelfde feit” wat, zoals verder in dit 

hoofdstuk zal blijken, één van de drie onderdelen is van het non bis in idem-beginsel. In die 

zin wordt de rechtspraak van het Hof van Justitie ontleed wanneer deze een meerwaarde geeft 

aan de invulling en draagwijdte van voornoemd principe. 

2.1.3 Analyse van de drie onderdelen van het non bis in idem beginsel 

Het non bis in idem beginsel bevat drie onderdelen: (1) non, (2) bis en (3) in idem. Eerst 

wordt de draagwijdte van “bis” onderzocht en vervolgens de onderdelen “in idem” en “non”. 

a. Bis 

Traditioneel houdt men voor dat het non bis in idem beginsel specifiek van toepassing is op 

sancties van dezelfde aard en binnen dezelfde rechtsorde. 487 Dit heeft op het eerste gezicht tot 

gevolg dat het beginsel in het strafrecht slechts van toepassing is op strafrechtelijke sancties 

onderling. Naar analogie betekent dit dat het non bis in idem-beginsel in het tuchtrecht enkel 

van toepassing is op tuchtsancties onderling 488 en in het bestuursrecht op bestuurlijke sancties 

486 

Voor een dergelijke studie wordt verwezen naar: P. HOET, Het ne bis in idem-beginsel in het 

grensoverschrijdend strafrechtsverkeer. Het gezag van gewijsde van Belgische en vreemde strafvonnissen, in 

C.A.B.G. Brussel, Larcier, 2004/1, 57p.; J. LENSING, “Ne bis in idem in strafzaken: een rechtsvergelijkende en 

internationaalstrafrechtelijke oriëntatie”, in X., Geschriften van de Nederlandse Vereniging voor 

Rechtsvergelijking, Deventer, Kluwer, 2000, 90-211; T. ONGENA, “Het ne bis in idem-beginsel in het Statuut 

van Rome. Wegbereider voor een volwaardige internationale bescherming tegen meervoudige vervolging” in 

X., Strafrechtelijke vervolging van ernstige schendingen van mensenrechten , in S. GUTWIRTH en S. SMIS 

(ed.), Antwerpen, Maklu, 2002, 85-117; G. STESSENS en T. ONGENA, “Extraterritorialiteit en het ne bis in 

idem-beginsel”, in BELGISCH-LUXEMBURGSE UNIE VOOR STRAFRECHT (ed.), Strafprocesrecht en 

extraterritorialiteit, Brugge, La Charte, 2002, 91-125; C. VAN DEN WYNGAERT en G. STESSENS, l.c., 779- 

804; G. VERMEULEN, “Het beginsel ne bis in idem in het internationale strafrecht”, Panopticon 1994, 217- 

235. 

487 J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de 

cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 937. 

488 R.v.St., Thomsin, nr. 38.980, 13 maart 1992. Zie in dit verband ook I. OPDEBEEK, Tuchtrecht in de lokale 

besturen, Brugge, die Keure, 1992, 103. 

149

onderling 489 . In deze traditionele visie bestaat er bijgevolg geen toepassing van het beginsel 

over de grenzen van de rechtstakken heen. 490 

In Hoofdstuk III werd echter aangetoond dat bepaalde bestuurlijke sancties als strafrechtelijke 

sancties kunnen worden gekwalificeerd. Nu de rechtspraak dit heeft aanvaard, komt ook 

bovenvermelde traditionele visie inzake het non bis in idem-beginsel op de helling te staan. In 

die zin kan worden geargumenteerd dat het principe desgevallend moet worden toegepast bij 

de samenloop van een strafrechtelijke sanctie en een bestuurlijke sanctie met een punitief 

karakter. 491 Op deze problematiek wordt nader ingegaan bij de behandeling van specifieke 

samenloopsituaties. 492 

De notie “bis” van het non bis in idem-beginsel wil vermijden dat een persoon “twee of meer” 

keer wordt berecht voor eenzelfde feit. In die zin is het van belang te weten wanneer er sprake 

is van een definitieve veroordeling. Is er een definitieve veroordeling, dan treedt de notie 

“bis” in werking. Het E.H.R.M. heeft in diverse arresten geoordeeld dat de heropening van 

een zaak niet strijd ig is met het non bis in idem-beginsel indien er aanwijzingen zijn van 

nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten, of indien er sprake was van een fundamenteel 

gebrek in het vorige proces, die de uitkomst van de zaak zouden of zou kunnen 

beïnvloeden. 493 


cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 937-938, voetnoot 11. 

490 De ontkenning van een dergelijke algemene toepassing van het non bis in idem-beginsel is tevens terug te 

vinden in H.D. BOSLY, Les sanctions en droit pénal social belge, Gent, Story-Scientia, 1979, 275; J. PUT, “Bis, 

sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van 

administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. Ook de Raad van State heeft dit als zodanig verwoord in 

het arrest Stultjens: R.v.St., Stultjens, nr. 33.465, 28 november 1989. Zie in dit verband tevens I. OPDEBEEK, 

o.c., 103. 

491 A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van 

het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 636; A. DE NAUW, “Toepassing 


X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 259; H.G.M. KRABBE en W.F. HATTUM, “De ne bis in 

idem-regel in de rechtspraak van het EHRM”, Delikt en Delinkwent 2000, 9; M. MAUS, “Kritische bemerkingen 

bij de arresten van het Hof van Cassatie van 5 februari 1999 inzake de fiscaal-administratieve sancties”, A.J.T. 

1998-99, 987; J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. J. ROZIE, o.c., 181. 

492 Zie infra punt 3.3. 

493 Toepassing van artikel 4.2 Protocol Nr. 7 bij het EVRM. Zie in dit verband NIKITIN v. RUSSIA, E.H.R.M. 

20 juli 2004, www.echr.coe.int; BRATYAKIN v. RUSLAND, E.H.R.M. 9 maart 2006, www.echr.coe.int; 

FADIN v. RUSLAND, E.H.R.M. 27 juli 2006, www.echr.coe.int. 

150

. In idem 

De omschrijving van “in idem” is één van de moeilijkste opdrachten bij de invulling van het 

non bis in idem-beginsel. Wat wordt er precies bedoeld met “eenzelfde” of “idem” 

De notie “idem” verwijst alleszins naar de persoon: het moet gaan om dezelfde persoon. X 

kan niet steunen op het non bis in idem-beginsel in de situatie waar Y voor hetzelfde feit dat 

aan X ten laste wordt gelegd, werd vrijgesproken. 494 Zo heeft het E.H.R.M. in de zaak Müller 

v. Oostenrijk correct geoordeeld dat artikel 4 van Protocol Nr. 7 bij het EVRM enkel van 

toepassing is op een nieuwe procedure tegen dezelfde persoon voor eenzelfde inbreuk. Dat 

een andere manager van hetzelfde bedrijf was veroordeeld voor de illegale tewerkstelling van 

buitenlanders heeft geen non bis in idem-werking ten opzichte van de heer Müller die wordt 

beschuldigd van hetzelfde feit. 495 

“Idem” verwijst echter ook naar het onderliggende verwijtbare gedrag. Naar Belgisch recht 

moeten de vervolgingen betrekking hebben op hetzelfde “feit” en niet op hetzelfde “misdrijf” 

(lees: dezelfde juridische kwalificatie). 

b.1. Eenzelfde feit naar Belgisch recht: invulling 

In het klassieke strafrecht is er een schending van het non bis in idem-beginsel wanneer een 

nieuwe vervolging wordt ingesteld wegens hetzelfde “feit”. De juridische kwalificatie 496 die 

aan dit feit wordt gegeven is niet doorslaggevend. Dit volgt enerzijds uit de rechtspraak van 

het Hof van Cassatie 497 en anderzijds uit de bewoordingen van artikel 360 Sv. waarin wordt 

494 Cass. 4 februari 2003 (P.020494.N), www.cass.be; R. DECLERCQ, Beginselen van strafrechtspleging, 

Antwerpen, Kluwer, 1999, 124-125; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 766. 

495 MÜLLER v. OOSTENRIJK, E.H.R.M. 5 oktober 2006, www.echr.coe.int. § 30-31: “The applicant alleged a 

breach of Article 4 of Protocol no. 7 of the Convention in that subsequent to the present proceedings he had 

been punished for the illegal employment of other foreigners and that the other managing director of the M 

company had also been punished in this respect (…). The Court notes that Article 4 of Protocol no.7 of the 

Convention relates to a new set of proceedings against the same person in respect of the same offence. 

Consequently, neither the applicant's conviction of illegal employment of other foreigners, nor the conviction of 

another person in this respect raises an issue under this Article.” 

496 Met de juridische kwalificatie wordt bedoeld de band die men legt tussen het feit van de tenlastelegging en de 

wet. Door J. Put ook wel de aanwijzing van de misdrijffiguur genoemd. Zie J. PUT, “Bis, sed non idem. Een 

denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en 

strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. 

497 Cass. 13 juli 1942, Pas. 1942, I, 170, met noot R .H.; Cass. 18 oktober 1977, Arr. Cass. 1978, 218; Cass. 19 

februari 1991, Arr. Cass. 1990-91, 667; Cass. 11 mei 2004 (P.031705.N), www.cass.be. 

151

gesproken ove r “dezelfde feiten, ongeacht de juridische omschrijving ervan”. Een tweede 

vervolging wegens hetzelfde feit, maar onder een andere juridische kwalificatie, is 

uitgesloten. 498 De vraag of het om dezelfde feiten gaat, is een soevereine beoordeling van de 

feitenrechter. 499 De rechter kan bij deze beoordeling een beroep doen op de volgende 

omschrijving van het begrip “feit”: “Een feit is de menselijke gedraging waarvoor een 

vervolging wordt ingesteld en eventueel een veroordeling wordt uitgesproken; het is een 

gebeurtenis, een geheel van concrete gegevens, van omstandigheden die zowel tot een 

bepaalde persoon als tot hun oorzaak kunnen worden teruggebracht.” 500 Het Hof van Justitie 

vertrekt ook van de gelijkheid van de materiële feiten, maar neemt toch een ander standpunt 

in dan het Belgische Hof van Cassatie. Daar waar het Hof van Cassatie 501 de in- en de uitvoer 

van dezelfde drugs destijds als twee afzonderlijke feiten aanzag, die dus ook afzonderlijk 

konden worden berecht, bundelt het Hof van Justitie deze twee feiten omdat ze een geheel van 

onlosmakelijk verbonden concrete omstandigheden vormen. 502 Het Hof van Cassatie was 

omwille van de gestelde prejudiciële vraag in deze zaak gebonden door het antwoord van het 

Hof van Justitie en heeft in een later arrest noodgedwongen hetzelfde standpunt 

ingenomen. 503 

Vóór 1981 werd er met de juridische kwalificatie wel rekening gehouden. 504 Toen was het 

vertrekpunt niet hetzelfde “feit”, maar hetzelfde “misdrijf”. Dit verklaart waarom een persoon 

die voor het hof van assisen werd vrijgesproken voor moord, naderhand kon worden vervolgd 

voor de correctionele rechtbank wegens onopzettelijke slagen en verwondingen met de dood 

als gevolg. 505 

498 In die zin heeft het Hof van Cassatie geoordeeld dat “een beklaagde die bij een beslissing die kracht van 

gewijsde heeft verkregen werd veroordeeld wegens alcoholintoxicatie, niet opnieuw kan worden vervolgd 

wegens onopzettelijke slagen of verwondingen, wanneer de rechter die van de vervolgingen kennis neemt beslist 

dat de alcoholintoxicatie en de onopzettelijke slagen en verwondingen één enkel strafbaar feit opleveren”. Zie 

Cass. 19 februari 1991, Arr. Cass. 1990-91, 667. In dezelfde zin oordeelde het Hof van Cassatie in een zaak met 

betrekking tot een overtreding van het Wegverkeersreglement en onopzettelijke slagen en verwondingen. Zie 

Cass. 18 oktober 1977, Arr. Cass. 1978, 218. Zie in dit verband ook C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 767. 

499 Cass. 4 februari 2003 (P.020494.N), www.cass.be. Zie in dit verband ook C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 

767. 

500 R. DECLERCQ, “Feit en kwalificatie in de strafrechtsbedeling”, in Strafrecht voor rechtspractici, Leuven, 

Acco, 1991, 181; J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 939. 

501 Cass. 29 juni 1999, (P990754N), www.cass.be. 

502 H.v.J. 9 maart 2006, Strafrechtelijke procedure tegen L.H. Van Esbroeck, nr. C-436/04, Jur. H.v.J. 2006, I- 

2333. Zie in dit verband S. DEWULF, “Het Hof van Justitie over “bis” en “idem” in Van Straaten en 

Gasparini”, (noot onder H.v.J. 28 september 2006), Nullum Crimen 2007, 53. 

503 Cass. 16 mei 2006 (P.04.0265.N), www.cass.be. 

504 Artikel 360 Sv. werd immers in 1981 in die zin aangepast. Zie Wet 26 februari 1981, B.S 11 april 1981. 

505 Zie C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 766. 

152

Indien het van elkaar onderscheiden feiten betreft, kunnen deze toch nog als één feit worden 

beschouwd indien deze de opeenvolgende en voortgezette uiting zijn van een zelfde misdadig 

opzet. Alle onderscheiden feiten, die door deze eenheid van opzet met elkaar verbonden zijn, 

zullen tot dit ene feitencomplex behoren. 506 Dit wordt ook wel een collectief of voortgezet 

misdrijf genoemd. Deze notie zal in het tweede deel van dit hoofdstuk nader worden 

onderzocht. 507 

b.2 Eenzelfde feit volgens het E.H.R.M.: invulling 

Het E.H.R.M. heeft met betrekking tot het non bis in idem-beginsel, en meer bepaald de 

draagwijdte van het onderdeel “in idem”, een aantal tegenstrijdige arresten geveld. 508 Er 

heerst onduidelijkheid over de invulling van deze notie. Zo heeft het E.H.R.M. enerzijds het 

criterium van de identiteit van de essentiële bestanddelen gehanteerd en anderzijds de 

identiteit van de juridische kwalificatie van de inbreuk. 509 Beide criteria zijn zoals E. Ankaert 

en J. Put het correct verwoorden moeilijk verzoenbaar. 510 Hieronder wordt kort de relevante 

Europese rechtspraak aangehaald die de begrip “in idem” heeft ingevuld. 

In de zaak Gradinger 511 werd een man veroordeeld tot het betalen van een geldsom wegens 

de overtreding “sturen onder invloed” en tot een gevangenisstraf wegens het misdrijf “het 

veroorzaken van een dodelijk ongeval onder invloed van alcohol”. Beide feiten werden door 

twee verschillende normen strafbaar gesteld. Het E.H.R.M. heeft geconcludeerd dat artikel 4 

van Protocol Nr. 7 bij het EVRM was geschonden, omdat de sanctionering van het rijden 

onder invloed door de verkeerswet een constitutief bestanddeel was van het misdrijf “het 

veroorzaken van een dodelijk ongeval onder invloed van alcohol” en een bestraffing van dit 

laatste feit dus a fortiori neerkwam op een bestraffing van het eerste – lichtere – feit. Hierdoor 

werd, aldus het Hof, het non bis in idem-beginsel geschonden. In deze zaak werd de eenheid 

506 Artikel 65 Sw. 

507 Een collectief of voortgezet misdrijf wordt beschouwd als een vorm van eendaadse samenloop. Zie infra punt 

3.1 


het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 637; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. 

ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 13; J. ROZIE, o.c., 179. 

509 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 13 en 68-69. 

510 Ibid., 13. 

511 GRADINGER v OOSTENRIJK, E.H.R.M. 23 oktober 1995, Publ. E.C.H.R., Serie A, vol 328-c (hierna 

Gradinger-zaak). 

153

van de inbreuk beoordeeld op basis van de eenheid van de materiële gedraging. 512 Deze 

benaderingswijze sluit op het eerste gezicht nauw aan bij de Belgische invulling van de notie 

“in idem”. 

Ook de zaak Oliveira 513 handelde over een verkeersongeval met lichamelijke letsels tot 

gevolg. In 1991 werd Oliveira veroordeeld tot een geldboete voor het “niet kunnen 

controleren van haar voertuig”. In 1993 werd ze door een andere rechtbank opnieuw 

veroordeeld tot een geldboete, ditmaal voor het “onopzettelijk toebrengen van slagen en 

verwondingen”. Er moet wel worden opgemerkt dat voor deze laatste geldboete het bedrag 

van de vroegere boete in mindering werd gebracht. 

In casu ging het hier om een geval van eendaadse samenloop. Hetzelfde gedrag was immers 

een inbreuk op twee onderscheiden wettelijke bepalingen. Toch oordeelde het E.H.R.M. dat 

er geen schending was van het non bis in idem-beginsel. Het Hof argumenteerde dat artikel 4 

Protocol Nr. 7 bij het EVRM zich er niet tegen verzet dat verschillende rechtbanken kennis 

nemen van verschillende misdrijven, ook al zijn dit elementen van eenzelfde strafbaar feit. 

Het Hof hanteerde hier niet de notie “feit” zoals in het Belgische recht, maar hield vast aan de 

juridische kwalificatie door gebruik te maken van de notie “inbreuk”, wat aansluit bij de 

letterlijke interpretatie van de Franse tekst van artikel 4 Protocol Nr. 7 bij het EVRM. In de 

Franse tekst staat immers “infraction” en niet het meer neutralere “faits” in tegenstelling tot 

de Nederlandse vertaling. 514 De rechtspraak van het E.H.R.M. in de zaak Oliveira lijkt 

bijgevolg in tegenspraak te zijn met de eerder ontwikkelde rechtspraak in de zaak Gradinger, 

zeker nu de beide zaken feitelijk sterke gelijkenissen vertonen. Het E.H.R.M. geeft deze 

onverenigbaarheid ook toe. 515 

In de zaak Ponsetti en Chesnel v. Frankrijk 516 volgt het E.H.R.M hetzelfde spoor als in de 

Oliveira-zaak. Ook al werd in de zaak Ponsetti een cumulatie van een strafrechtelijke boete 

512 A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van 

sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 258-259; J. PUT, “Bis, sed 

non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van 

administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 941. 

513 OLIVEIRA v. ZWITSERLAND, E.H.R.M. 30 juli 1998, www.echr.coe.int. (hierna Oliveira-zaak). 

514 J. Put wijst hier op een betwistbare vertaling van artikel 4 Protocol Nr. 7 bij het EVRM en vraagt zich af of 

deze vertaling niet mee aan de grondslag ligt van de brede invulling van het onderdeel “in idem” in de Belgische 

rechtsorde. Zie J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 942, voetnoot 49. 

515 Oliveira-zaak, § 23: “The Court’s approach in the Gradinger and Oliveira judgments in order to determine 

whether the respective applicants were tried or punished again “for an offence for which [they had] already 

been finally acquitted or convicted” appears somewhat contradictory.” 

516 PONSETTI en CHESNEL v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 14 september 1999, R.U.D.H. 1999, 434. 

154

met een punitieve bestuurlijke boete aangekaart, de invulling van het onderdeel “in idem” 

kwam in dit arrest eveneens aan de orde. Ponsetti riep een schending van het non bis in idembeginsel 

in, omdat hij eerst een fiscale boete kreeg en vervolgens een strafrechtelijke sanctie 

voor hetzelfde feit. Het Hof oordeelde echter dat zodra de constitutieve elementen van een 

misdrijf verschillen (de strafrechtelijke sanctie vereiste immers opzet en de fiscale boete niet) 

er geen sprake is van eenzelfde “inbreuk”. Het waren bijgevolg verschillende inbreuken 

waardoor het beginsel niet van toepassing was. 517 Daarom konden deze punitieve bestuurlijke 

sanctie (in casu de fiscale boete) en de strafrechtelijke sanctie niet als “idem” worden 

beschouwd. 518 De niet-toepasselijkheid van artikel 4 van Protocol Nr. 7 bij het EVRM vloeit 

met andere woorden niet voort uit het loutere feit dat in casu een bestuurlijke sanctie werd 

gecombineerd met een strafrechtelijke sanctie, maar uit het gegeven dat er geen sprake was 

van “in idem”. 519 

In het arrest Fischer v. Oostenrijk 520 werd nog een ander criterium naar voren geschoven. 

Luidens deze rechtspraak is een dubbele bestraffing uitgesloten wanneer er op grond van een 

overeenkomst in de essentiële bestanddelen van het misdrijf sprake is van één en hetzelfde 

feit, zelfs al gaat het in wezen om verschillende delicten. 521 

Samengevat kan worden gezegd dat het E.H.R.M. enerzijds de materiële gedraging als 

uitgangspunt neemt (zaak Gradinger). Enerzijds volgt hieruit dat het Hof op zoek gaat naar de 

identiteit van de essentiële bestanddelen (zaak Fischer). Anderzijds neemt het Hof de 

juridische kwalificatie als leidraad bij de invulling van het onderdeel “in idem”(zaak 

Oliveira). Deze laatste rechtspraak geeft, weliswaar binnen de grenzen van de andere 

beginselen van behoorlijke rechtsbedeling (zoals de principes van gelijke behandeling en 

evenredigheid tussen de inbreuk en de straf) aanleiding tot meerdere vervolgingen door steeds 

een nieuwe kwalificatie van de feiten te hanteren. 522 De invulling van het non bis in idembeginsel 

door het E.H.R.M. blijft onduidelijk. Ankaert en Put geven als reden voor deze 

517 PONSETTI en CHESNEL zaak, §5. 



519 Ibidem, 941. 

520 FISCHER v. OOSTENRIJK, E.H.R.M. 29 mei 2001, www.echr.coe.int. 

521 J. ROZIE, o.c., 179. 



155

onduidelijkheid dat het Hof wellicht ruimte wil laten voor nationale oplossingen. 523 Deze 

visie wordt ook weergegeven in een “dissenting opinion” van één van de rechters in de zaak 

Oliveira. 524 

c. Non 

Als laatste onderdeel wordt de notie “non” onder de loep genomen. Deze notie verwijst naar 

een cumulatieverbod van berechtingen en/of sancties. Heeft men met dezelfde feiten te maken 

(in idem) en wordt de betrokkene tweemaal vervolgd of bestraft (bis) dan wordt deze 

samenloop verboden (non). In die zin vergrendelt het laatste onderdeel de twee vorige 

onderdelen van het non bis in idem-beginsel. 

Het cumulatieverbod van berechtingen impliceert dat een persoon geen tweede maal mag 

worden berecht voor eenzelfde feit. Een belangrijk aspect bij de rechtstakoverschrijdende 

cumulatie (dus een cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie) is 

de vraag of dit verbod ook van toepassing is wanneer een strafrechtelijke sanctie wordt 

gecombineerd met een punitieve bestuurlijke sanctie. 525 

In deze context wordt nogmaals gewezen op het feit dat het op zichzelf niet verboden is dat 

voor eenzelfde inbreuk in abstracto verscheidene straffen worden bepaald. 526 In Hoofdstuk 

III is dit reeds aan bod gekomen bij de keuze van het sanctiestelsel en de samenloop van 

sanctioneringsmechanismen. Een gevolg van de toelaatbaarheid van de (punitieve) 

bestuurlijke sanctie is het ontstaan van twee verschillende handhavingsmechanismen naast 

elkaar. Enerzijds kan een burger bij niet-naleving van wettelijke verplichtingen strafrechtelijk 

worden vervolgd. Anderzijds bestaat nu ook de keuze voor een bestuurlijke handhaving voor 

deze inbreuken. De keuze voor het ene dan wel het andere mechanisme is grotendeels een 

beleidsoordeel. De wetgever kan voor eenzelfde inbreuk sancties van uiteenlopende aard 

bepalen, waardoor op eenzelfde inbreuk diverse sancties kunnen staan. Een oplossing voor 

523 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 13: Zie in dit 

verband ook H. MOCK, “Ne bis in idem: un post-scriptum à l’occasion d’un arrêt du Tribunal suisse”, (noot 

onder Trib. Féd. Suisse 23 juni 1999), Rev. trim.D.H. 2000, 319. 

524 Zie een “dissenting opinion” van rechter Repik bij de zaak Oliveira. 



526 Zie tevens supra Hoofdstuk IV, punt 2.1.3. 

156

een dergelijke samenloopsituatie kan niet langer op het abstracte niveau worden gevonden, 

maar dient te worden gezocht op het toepassingsniveau. 527 Het komt aan de rechter toe om in 

concreto een schending van het non bis in idem-beginsel te voorkomen. 528 Hoe de rechter dit 

verbod in concreto moet toepassen, komt aan bod in de volgende luiken van Hoofdstuk IV. 

Zo wordt meer in detail ingegaan op de cumulatie van een strafrechtelijke met een 

bestuurlijke sanctie met een al dan niet punitief karakter (2.2), op de cumulatie van 

bestuurlijke sancties met een al dan niet punitief karakter (2.3) en op de cumulatie van een 

strafrechtelijke sanctie met een andere maatregel opgenomen in de inventaris (2.4). 

2.1.4 Het non bis in idem-beginsel in het licht van de leer van de 

hoofdstraffen en de bijkomende straffen 

Het non bis in idem-beginsel beoogt te vermijden dat een persoon voor eenzelfde feit dubbel 

wordt gesanctioneerd. Dit neemt niet weg dat de wetgever steeds een regeling kan uitwerken 

waarin eenzelfde feit op hetzelfde ogenblik door dezelfde instantie kan worden 

gesanctioneerd met twee of meer sancties. 529 Dit is het geval wanneer de wetgever beslist een 

bepaalde inbreuk strafrechtelijk te sanctioneren met een hoofdstraf én een bijkomende 

straf. 530 Er is dan een wettelijke regeling die zegt dat eenzelfde feit wordt gesanctioneerd met 

bijvoorbeeld een vrijheidsstraf en een geldboete. In deze situatie kunnen er twee soorten 

strafrechtelijke sancties worden opgelegd zonder dat dit het non bis in idem-beginsel schendt. 

De straf valt immers uiteen in een hoofdstraf en een bijkomende straf die samen als het ware 

één geschikte straf (kunnen) vormen. 

531 

Het Arbitragehof beklemtoont in een arrest van 26 april 2007 532 dat het voorzien in een 

bijkomende straf die samen met de hoofdstraf wordt opgelegd als zodanig niet in strijd is met 

het non bis in idem-beginsel. Een bijkomende straf zou eveneens kunnen worden opgelegd bij 

een afzonderlijke beslissing indien die wordt genomen ten gevolge van de definitieve 




529 Artikel 65 Sw.: “Wanneer een zelfde feit verscheidene misdrijven oplevert (…) wordt alleen de zwaarste straf 

uitgesproken.” 

530 Zie Hoofdstuk II, punt 2.1.4. 

531 Het Arbitragehof heeft op deze mogelijkheid gewezen in een arrest van 2001. Zie Arbitragehof, nr. 77/2001, 

7 juni 2001, B.S. 25 september 2001, r.o. B.15 –B.20. 

532 Arbitragehof nr.67/2007, 26 april 2007, www .arbitrage.be; r.o. B.16. 

157

veroordeling door de strafrechter, zonder dat een nieuwe procedure wordt geopend en voor 

zover een nauw verband bestaat tussen de twee sancties. 533 

Hoewel een bestuurlijke sanctie nooit kan worden aangemerkt als een bijkomende straf 534 , 

vindt het uitgangspunt dat eenzelfde gedraging op hetzelfde ogenblik door dezelfde instantie 

kan worden gesanctioneerd met twee of meer sancties eveneens toepassing in een bestuurlijke 

context. Zo bepaalt bijvoorbeeld artikel 24 van de Voetbalwet dat een bestuurlijke geldboete 

samen met een bestuurlijk stationverbod kan worden opgelegd. 

Het non bis in idem kan, vanuit dit oogpunt beschouwd, moeilijk gelden wanneer men wordt 

geconfronteerd met: 

- een gedraging 

- die onder één kwalificatie valt, maar waarbij de wetgever in verschillende 

strafrechtelijke of bestuurlijke sancties heeft voorzien en 

- die kan worden gesanctioneerd door éénzelfde instantie 

- op hetzelfde ogenblik. 

2.2 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie 

met een bestuurlijke sanctie met een al dan niet punitief karakter 

Volgens het Hof van Cassatie en het E.H.R.M. belet het non bis in idem-beginsel niet de 

cumulatie van een strafrechtelijke met een bestuurlijke sanctie, zelfs indien de bestuurlijke 

sanctie punitief van aard is. 535 Volgens deze rechtspraak is het bijgevolg perfect mogelijk dat 

er een combinatie bestaat van een strafrechtelijke sanctie met een louter bestuurlijke sanctie, 

maar ook van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie. In dit 

onderdeel wordt deze rechtspraak nader onderzocht. In de rechtsleer gaan er immers stemmen 

op om de cumulatie van strafrechtelijke sancties met punitieve bestuurlijke sancties te 

533 MASZNI v. ROEMENIË, E.H.R.M. 21 september 2006, www.echr.coe.int, §§ 68 tot 70. 

534 Een bijkomende straf kan alleen maar gepaard gaan met een hoofdstraf (zonder hoofdstraf geen bijkomende 

straf), terwijl bestuurlijke sancties wél zelfstandig kunnen worden opgelegd. 

535 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640; Cass. 12 januari 2001,AR.99.0014.N, nr. 21, www.cass.be; Cass. 

24 januari 2002, R.W. 2002-03, 1018; PONSETTI en CHESNEL v. FRANKRIJK, E.H.R.M. 14 september 1999, 

R.U.D.H. 1999, 434. Zie ook in dit verband ook omzendbrief nr. COL 1/2006, 27. 

158

temperen of zelfs te verbieden. Eerst worden echter de wettelijke cumulatieverboden 

bestudeerd. In een aantal gevallen vond de wetgever het immers opportuun om een cumulatie 

van een strafrechtelijke sanctie met een (punitieve) bestuurlijke sanctie a priori te verbieden. 

In het licht van dit onderzoeksproject zijn deze wettelijke verboden van belang, omdat ze 

precies terug te vinden zijn in die veiligheidsmateries waarvoor dit project werd 

uitgeschreven. Het is daarom belangrijk te weten dat als er geen wettelijke regeling is 

uitgewerkt waarin de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie 

met een al dan niet punitief karakter wordt verboden, men moet teruggrijpen naar de 

rechtspraak en de rechtsleer. 

2.2.1 Wettelijk cumulatieverbod 

De wetgever achtte het in een aantal gevallen opportuun om een cumulatie van een 

strafrechtelijke sanctie met een (punitieve) bestuurlijke sanctie a priori te verbieden. Op het 

vlak van de veiligheidsmateries die relevant zijn voor dit onderzoeksproject, werd in de 

meeste gevallen geopteerd voor een dergelijk cumulatieverbod in de wetgeving. Zulks kan 

teruggevonden worden in zowel de Voetbalwet, de GAS-Wet als de Private veiligheidswet. 

Wettelijke cumulatieverboden zijn trouwens niet nieuw. Ook in andere domeinen heeft de 

wetgever in een dergelijke regeling voorzien. Zo bepaalt de Wet van 30 juni 1971 met 

betrekking tot de bestuurlijke geldboeten die toepasselijk zijn in geval van inbreuk op 

sommige sociale wetten, uitdrukkelijk dat de cumulatie van een strafrechtelijke met een 

536 

bestuurlijke sanctie verboden is. Een ander voorbeeld van een wettelijk cumulatieverbod is 

terug te vinden in artikel 44, lid 1 van het Decreet inzake medisch verantwoorde 

sportbeoefening. 537 Dit artikel stipuleert dat “een sportbeoefenaar alléén disciplinair kan 

worden gestraft wanneer hij zich schuldig maakt aan dopingpraktijken”. Een sportbeoefenaar 

die zich voorbereidt of deelneemt aan een sportmanifestatie en zich schuldig maakt aan 

dopingpraktijken kan bijgevolg niet meer strafrechtelijk worden vervolgd. Dit heeft als gevolg 

dat een strafrechter die wordt geconfronteerd met een dergelijke situatie verplicht de 

536 Artikel 4 van de Wet 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten toepasselijk in geval van 

inbreuk op sommige sociale wetten, B.S. 13 juli 1971. De reden voor dit cumulatieverbod vinden we terug in de 

parlementaire voorbereidingsstukken van deze wet. De wetgever heeft een dergelijke samenloop willen uitsluiten 

opdat ieder geval op de meest oordeelkundige wijze zou worden gestraft. Zie wetsontwerp betreffende de 

administratieve geldboeten toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten, Parl. St. Kamer, nr. 

939/3, 2. 

537 B.S., 11 juni 1991. Ook wel “Dopingdecreet” genoemd. 

159

verschoningsgrond van artikel 44, lid 1 van het Dopingdecreet moet toepassen. 538 Het Hof 

van Cassatie oordeelde dan ook dat een sportbeoefenaar die zich voorbereidt of deelneemt aan 

een sportmanifestatie op grond van deze wettelijke bepaling niet strafrechtelijk kan worden 

vervolgd op basis van de Drugswet. 539 

a. GAS-Wet 

Met de invoering van de GAS-Wet, werd voor gemeenten de mogelijkheid gecreëerd 

bepaalde gedragingen, opgenomen in een lokale politieverordening, bestuurlijk te 

sanctioneren. Dat het in casu om punitieve bestuurlijke sancties gaat, leidt geen twijfel. 540 

In de GAS-Wet staat het non bis in idem-beginsel eigenlijk twee keer ingeschreven. Enerzijds 

moet de gemeenteraad kiezen om een bepaalde norm opgenomen in een lokale 

politieverordening strafrechtelijk dan wel bestuurlijk te handhaven. Het bestuur moet als het 

ware kiezen voor de ene dan wel de andere weg. Door het inschrijven van dit una via-principe 

wordt er in een non bis in idem-werking voorzien. Het non bis in idem-beginsel heeft in deze 

optiek een horizontale werking, omdat het una via-principe er voor zorgt dat op hetzelfde 

bestuursniveau niet wordt voorzien in diverse sancties. Anderzijds is het non bis in idem- 

beginsel ook terug te vinden in het voorschrift dat een gemeenteraad slechts overtredingen in 

zijn politieverordeningen mag opnemen wanneer voor deze overtreding nog geen straffen of 

bestuurlijke sancties werden bepaald door of krachtens een wet, een decreet of een 

ordonnantie. Op die manier wordt aan het non bis in idem-beginsel in de GAS-Wet een 

verticale werking gegeven. 

Zowel de horizontale als de verticale werking van het beginsel zijn weergegeven in artikel 

119bis §1 N.Gem.W. waarin staat dat de gemeenteraad kan straffen of administratieve 

sancties (= horizontale werking) vastleggen voor overtredingen van zijn reglementen of 

verordeningen, tenzij voor dezelfde overtredingen door of krachtens een wet, een decreet of 

een ordonnantie straffen of administratieve sancties worden bepaald (= verticale werking). 

De horizontale werking wordt in §3 van artikel 119bis N.Gem.W. nogmaals geëxpliciteerd: 

538 S. MULDERS, “De medisch verantwoorde sportbeoefening”, in X., Handboek voor sportrecht, Brugge, die 

Keure, 1995, 244. 

539 Cass. 14 februari 2006 (P.05.1081.N), www.cass.be; E. DE BOCK, “Wielrenner Frank Vandenbroucke 

strafrechtelijk vrijuit voor dopingpraktijken”, Sport & Recht 2006, 1162-1164. 

540 Zie Hoofdstuk III, punt 5.1. 

160

“De raad kan op dezelfde inbreuken van zijn reglementen en verordeningen niet terzelfder tijd 

in een strafsanctie én een administratieve sanctie voorzien, maar slechts in één van beide.” 

In de GAS-Wet achtte de wetgever het opportuun om een dubbele bestraffing uit te sluiten. 

Welke soort sanctionering de voorkeur geniet, behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de 

gemeenteraad zolang er maar geen strafrechtelijke sanctie met een GAS-sanctie wordt 

gecombineerd voor eenzelfde feit. Paragraaf 3 van artikel 119bis N.Gem.W noteert hierbij 

uitdrukkelijk dat de raad niet tezelfdertijd een strafrechtelijke sanctie en een bestuurlijke 

sanctie kan opleggen. Aldus worden de twee verschillende procedures duidelijk 

gescheiden. 541 

De GAS-Wet huldigt echter niet het principe van de volledige scheiding tussen de 

bestuurlijke en de strafrechtelijke procedure en voorziet voor een aantal inbreuken toch de 

mogelijkheid dat ze, al naar het gelang het geval, worden gesanctioneerd met hetzij een 

strafrechtelijke sanctie hetzij een bestuurlijke sanctie. De gemengde inbreuken zoals 

nachtlawaai, het afbreken van landelijke of stedelijke afsluitingen, lichte vormen van slagen 

en verwondingen kunnen via twee verschillende handhavingsmechanismen worden 

gesanctioneerd, maar niet tegelijk. Om toch maar het non bis in idem-beginsel te respecteren 

worden hiervoor complexe procedures uitgeschreven waarbij de rechtsleer de effectiviteit van 

deze bestuurlijke sanctionering meermaals in vraag heeft gesteld, zeker nu de gemeenten 

principieel ook bevoegd kunnen zijn voor de sanctionering van wanbedrijven (zoals slagen en 

verwondingen, diefstallen, zware bedreigingen). 542 

De verticale werking van het beginsel komt niet alleen tot uiting in §1, maar ook in §8bis van 

artikel 119bis N.Gem.W.. Deze paragraaf bepaalt dat: “indien buiten de gevallen van 

samenloop vermeld in § 7, een feit zowel een strafrechtelijke als een bestuurlijke inbreuk 

vormt, moet worden gehandeld volgens de procedures die gelden voor inbreuken bedoeld in 

de artikelen van boek II, titel X van het Strafwetboek en de artikelen 526, 537 en 545 van het 

Strafwetboek”. Het is immers perfect denkbaar dat een bepaalde gedraging zowel een inbreuk 

is op een gemeentelijke politieverordening als op een bijzondere federale of regionale 

strafbepaling doordat er een samenloop van kwalificaties is. Artikel 119bis, §8bis N.Gem.W. 

541 Wetsontwerp ter invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 

2031/1. 

542 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo 

van bestuurlijke parketten”, in M. SANTENS (ed.), o.c., 65-66. 

161

voorziet in een concrete oplossing: bij een dergelijke samenloop van juridische kwalificaties 

beschikt de procureur des Konings over een termijn van twee maanden om de ambtenaar in te 

lichten dat een vervolging werd ingesteld, dan wel dat hij oordeelt het dossier te seponeren bij 

gebrek aan toereikende bezwaren. Deze mededeling doet de mogelijkheid vervallen voor de 

ambtenaar om een bestuurlijke boete op te leggen. 543 

Kortom, in de GAS-Wet wordt getracht het non bis in idem-beginsel zo goed als mogelijk te 

concipiëren. Bij onduidelijkheden in de wet zou er naar de rechtspraak moeten worden 

teruggegrepen en in casu oordeelt het Hof van Cassatie dat de cumulatie van een 

strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie toegelaten is, zelfs wanneer deze 

bestuurlijke sanctie punitief van aard is. 544 

b. Voetbalwet 

Ook in de Voetbalwet wordt in een cumulatieverbod van strafrechtelijke en bestuurlijke 

sancties voor eenzelfde feit voorzien, zij het minder expliciet dan in de GAS-Wet. Wanneer 

een inbreuk zowel strafrechtelijk als bestuurlijk kan worden gesanctioneerd, is er in de 

artikelen 35 en 36 van de Voetbalwet een regeling getroffen om niet tot een dubbele 

bestraffing te komen. 545 

543 De vroegere versie van §8 van artikel 119bis N.Gem.W. gaf in de situatie van een samenloop van juridische 

kwalificaties een duidelijke primauteit aan het gerechtelijk optreden. Op basis van de huidige lezing van § 8 is er 

echter onduidelijkheid. Vandaar de noodzaak om een paragraaf 8bis in te voegen. Vóór de invoering van deze 

paragraaf poneerde F. Schuermans dat men in de situatie van een samenloop van juridische kwalificaties bij 

gebrek aan enige regelgeving moest terugvallen op enkele algemene beginselen, zoals het non bis in idembeginsel, 

de beginselen van behoorlijk bestuur of de hiërarchie van de rechtsnormen. Bijgevolg oordeelde ook 

Schuermans dat wanneer een bestuurlijke sanctie punitief is, er kan worden aangenomen dat geen strafrechtelijke 

sanctie meer kan worden opgelegd. De lacune in de wetgeving werd in eerste instantie door de minister van 

Binnenlandse Zaken ingevuld door in een omzendbrief te specifiëren dat het non bis in idem-beginsel wel 

degelijk moest worden gerespecteerd. Als juridische grondslag voldeed een omzendbrief echter niet om de 

cassatierechtspraak buiten werking te stellen. Vandaar dat het noodzakelijk was de huldiging van het non bis in 

idem-beginsel niet alleen in de omzendbrief te verwoorden, maar ook nog eens op te nemen in paragraaf 8bis van 

artikel 119bis N.Gem.W. 

544 In deze hypothese was de invoering van artikel 119bis, §8bis noodzakelijk, zie vorige voetnoot. 

545 Artikel 35 bepaalt: “De procureur des Konings beschikt over een termijn van een maand, te rekenen van de 

dag van ontvangst van het afschrift van het proces-verbaal bedoeld in artikel 25 om de ambtenaar bedoeld (in 

artikel 26, § 1 eerste lid), in te lichten dat een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek werd 

opgestart of een strafrechtelijke vervolging werd ingesteld. Vóór het verstrijken van deze termijn kan de 

ambtenaar bedoeld in artikel 26, eerste lid, geen bestuurlijke sanctie opleggen (…), behoudens voorafgaande 

mededeling door de procureur des Konings dat deze geen gevolg aan het feit wenst te geven. 

De in het vorige lid vermelde mededeling door de procureur des Konings, doet de mogelijkheid vervallen voor 

de (in artikel 26, § 1 eerste lid), bedoelde ambtenaar om een bestuurlijke sanctie op te leggen op basis van 

artikel 24.” 

Artikel 36 bepaalt: “De mogelijkheid tot het instellen van de strafvordering door de procureur des Konings 

voor feiten die sanctioneerbaar zijn op basis van artikel 24, maar die door de procureur des Konings worden 

162

c. Private veiligheidswet 

In de Private veiligheidswet wordt het non bis in idem-beginsel ook gerespecteerd. 546 Een 

aantal inbreuken worden strafrechtelijk gesanctioneerd, zoals het zich inlaten met verboden 

activiteiten 547 , het overtreden van het verbod om bewakingsactiviteiten uit te oefenen op de 

openbare weg 548 en inbreuken inzake wapens (wapendracht zonder opleiding, wapenkamer, 

wapenregister 549 ). Houdt de betrokkene zich niet aan deze regelgeving, dan kan hij worden 

gesanctioneerd met een strafrechtelijke sanctie. De niet-naleving van de bepalingen met 

betrekking tot wapens (artikel 8,§2, 2 lid 2 tot 5 Private veiligheidswet) kan echter ook 

aanleiding geven tot een bestuurlijke geldboete. In artikel 19, §2 van de Private 

veiligheidswet wordt in een regeling voorzien zodat wordt voorkomen dat eenzelfde feit 

zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk kan worden gesanctioneerd. Wanneer er een 

inbreuk op de wapendracht is vastgesteld, beschikt de procureur des Konings over een termijn 

van één maand om de kwalificatie van de feiten te onderzoeken. De procureur kan zelf 

overgaan tot de bestraffing en brengt het bestuur hiervan op de hoogte. Indien hij tot 

vervolging overgaat, kan er geen bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Zo wordt op het 

toepassingsniveau vermeden dat een persoon dubbel wordt gesanctioneerd. 

d. Conclusies 

gekwalificeerd als misdrijven, vervalt indien geen mededeling gebeurde in de zin van artikel 35, eerste lid, bij 

het verstrijken van de hiervoor bepaalde termijn van een maand.” 

546 B.S. 29 mei 1990. 

547 Artikel 11, §1 en §2 Private veiligheidswet. 

548 Artikel 11, §3 Private veiligheidswet. 

549 Artikel 8, §2, tweede tot vijfde lid Private veiligheidswet. Artikel 8, § 2 bepaalt: “In afwijking van de 

artikelen 11, 13 en 14 van de wapenwet worden de vergunningen tot het voorhanden hebben en tot het dragen 

van wapens uit hoofde van de ondernemingen, diensten en personen bedoeld in deze wet, onder de voorwaarden 

bepaald door deze wet, en de door de Koning bepaalde bijkomende voorwaarden, en volgens een door hem te 

bepalen procedure, verleend, beperkt, geschorst of ingetrokken door de minister van Binnenlandse Zaken. 

(…) 

De Koning kan beperkingen opleggen met betrekking tot het aantal en het soort wapens in gebruik en kan 

bepalen aan welke voorwaarden de wapenkamer moet voldoen. 

De Koning kan tevens het dragen van wapens bij de uitoefening van bepaalde bewakingsactiviteiten verbieden 

of aan voorwaarden verbinden. Voor het uitoefenen van de volgende activiteiten mogen geen wapens worden 

gedragen: 

1° activiteiten, zoals bedoeld in artikel 1, § 1, eerste lid, 4° tot 7°; 

2° activiteiten, zoals bedoeld in artikel 1, § 1, eerste lid, 1°, voorzover deze plaatsvinden op de openbare weg of 

op voor publiek toegankelijke plaatsen; 

3° activiteiten zoals bedoeld in artikel 1, §§ 3 en 6.)” 

163

Op diverse plaatsen in de wetgeving werd een cumulatieverbod van een strafrechtelijke 

sanctie met een bestuurlijke sanctie ingeschreven. De vraag naar de al dan niet 

toepasselijkheid van het non bis in idem-beginsel is bijgevolg slechts relevant in die gevallen 

waar de wetgever zelf niet in een cumulatieverbod heeft voorzien. Daar waar de wetgever het 

stilzwijgen bewaart, komt de rechtspraak en de rechtsleer aan bod. Volgens het Hof van 

Cassatie is het principieel mogelijk dat een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke 

sanctie, met een al dan niet een punitief karakter, kan worden gecombineerd. De vraag rijst in 

welke mate de rechtspraak van het Hof van Cassatie nog ruimte biedt voor de toepassing van 

het non bis in idem-beginsel. 

2.2.2 Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke 

sanctie zonder punitief karakter 

Bij de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke sanctie zonder punitief 

karakter wordt de traditionele visie op het non bis in idem-beginsel gevolgd. Dit impliceert 

dat voornoemd beginsel enkel van toepassing is op sancties van dezelfde aard. 550 In deze 

traditionele visie bestaat er bijgevolg geen toepassing van het beginsel over de grenzen van de 

rechtstakken heen. 551 Zodoende druist een cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een 

louter bestuurlijke sanctie niet in tegen het beginsel dat niemand tweemaal voor hetzelfde feit 

kan worden gestraft. Het zijn immers sancties van een andere orde. 552 

Ook volgens de Raad van State kan een ambtenaar voor éénzelfde feit én strafrechtelijk én 

tuchtrechtelijk (= bestuurlijke sanctie) worden gesanctioneerd. 553 



551 De ontkenning van een dergelijke algemene toepassing van het non bis in idem-beginsel is tevens terug te 

vinden in H.D. BOSLY, Les sanctions en droit pénal social belge, Gent, Story-Scientia, 1979, 275; J. PUT, “Bis, 

sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van 

administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. Ook de Raad van State heeft dit als zodanig verwoord in 

het arrest Stultjens: R.v.St., Stultjens, nr. 33.465, 28 november 1989. Zie in dit verband tevens ook I. 

OPDEBEEK, o.c., 103. 

552 A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van 

sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 257. A De Nauw verwijst 

voorts naar H.D. BOSLY, Les sanctions en droit pénal social belge, Gent, Story, 275. 

553 R.v. St., Van Criekingen, nr. 11.389, 8 juli 1965; R.v.St., Bougard, nr. 29.347, 17 februari 1988; R.v.St., 

Stultjens, nr. 33.465, 28 november 1989. Zie in dit verband I. OPDEBEEK, o.c., 8-9 en 103-104. 

164

2.2.3 Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve 


In Hoofdstuk III hebben we aangetoond dat bepaalde bestuurlijke sancties als punitieve 

sancties kunnen worden gekwalificeerd. Nu de rechtspraak dit heeft aanvaard, rijst de vraag in 

welke mate de traditionele visie die een afwijzing inhoudt van een rechtstakoverschrijdende 

toepassing van het non bis in idem-beginsel, standhoudt. 

Volgens J. Put is er geen reden om bij de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een 

punitieve bestuurlijke sanctie aan het begrip “feit” een andere invulling te geven dan diegene 

die aan deze notie wordt gegeven in het klassieke strafrecht. Ook hier is een “feit” de 

menselijke gedraging waarvoor een vervolging wordt ingesteld en eventueel een veroordeling 

wordt uitgesproken; het is een gebeurtenis, een geheel van concrete gegevens, van 

omstandigheden die zowel tot een bepaalde persoon als tot hun oorzaak kunnen worden 

teruggebracht. 554 Put wijst terecht op het gegeven dat een bestuurlijke sanctie en een 

strafrechtelijke sanctie louter betrekking hebben op de andere bestraffing van een feit en niet 

op het feit zelf. 555 

De algemene strafrechtsbeginselen, waarvan het non bis in idem-principe deel uitmaakt, zijn 

in beginsel van toepassing op punitieve bestuurlijke sancties met een strafkarakter. 556 In die 

zin wordt in de rechtsleer geargumenteerd dat het beginsel desgevallend dient te worden 

toegepast bij de samenloop van een strafrechtelijke sanctie en een bestuurlijke sanctie met een 

punititef karakter. 557 Op welke manier dit beginsel dan wel moet worden toegepast, wordt in 

de rechtspraak niet duidelijk ingevuld. Zeker is dat de traditionele visie dat strafrechtelijke 

sancties en bestuurlijke sancties onverkort kunnen worden gecumuleerd, niet meer opgaat 

voor wat de combinatie van strafrechtelijke sancties en punitieve bestuurlijke sancties 

554 Zie supra punt 2.1.2. a. 



556 Zie Hoofdstuk III, punt 4.1. 


het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 636; A. DE NAUW, “Toepassing 


X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 259; H.G.M. KRABBE en W.F. HATTUM, “De ne bis in 

idem-regel in de rechtspraak van het EHRM”, Delikt en Delinkwent 2000, 9; M. MAUS, “Kritische bemerkingen 

bij de arresten van het Hof van Cassatie van 5 februari 1999 inzake de fiscaal-administratieve sancties”, A.J.T. 

1998-99, 987; J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. J. ROZIE, o.c. , 181. 

165

etreft. 558 In welke mate de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve 

bestuurlijke sanctie genuanceerd moet worden, is afhankelijk van het feit of men voorstander 

is van een sterke dan wel een zwakke werking van het non bis in idem-beginsel. 559 Beide 

visies zijn terug te vinden in de Belgische rechtspraak. 

a. De meerderheidsopvatting in de rechtspraak: de zwakke werking van het 

non bis in idem-beginsel 

De meerderheid van de Belgische rechtspraak verdedigt de zwakke werking van het non bis in 

idem-beginsel. 560 Deze opvatting houdt in dat het beginsel, wanneer het in een concreet geval 

door de rechter moet worden beoordeeld, de rechter verplicht bij opeenvolgende procedures 

waarvan de ene bestuursrechtelijk en de andere strafrechtelijk is “rekening te houden met” een 

eerder uitgesproken straf. 561 De meerderheidsopvatting gaat dus niet zo ver dat een punitieve 

bestuurlijke sanctie een strafrechtelijke sanctie uitsluit, of omgekeerd. Dit is onder andere de 

visie van het Hof van Cassatie in twee arresten van 5 februari 1999. 562 Daarnaast zijn er drie 

arresten van 24 januari 2002 die elk eigen accenten leggen. 

a.1 Geen cumulatieverbod van strafrechtelijke sancties met punitieve 

bestuurlijke sancties 

Een cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie lijkt 

volgens de minimalistische visie niet uitgesloten. Zo oordeelde het Hof van Cassatie dat de 

cumulatie van een fiscale geldboete (i.e. een punitieve bestuurlijke sanctie) met een 

strafrechtelijke sanctie geen schending is van het non bis in idem-beginsel. 563 Op basis van 

558 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1998-99, 1352 en Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640; Cass. 24 januari 

2002, R.W. 2002-03, 1018; Antwerpen 8 juni 2000, Soc. Kron. 2002, 193; Antwerpen 27 september 2001, R.W. 

2001-02, 954; Arbrb. Hasselt 2 mei 2001, R.W. 2001-02, 956. 

559 Het bestaan van een sterke en zwakke werking van het non bis in idem-beginsel werd voor het eerst verwoord 

door J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de 

cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 944 en 946. 



562 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1998-99, 1352 en Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640. A. ALEN, “Naar een 

betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in 

zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 630-638. Deze rechtspraak van het Hof van Cassatie werd in 

latere rechtspraak bevestigd. Zie Cass. 24 januari 2002, R.W. 2002-03, 1018 en overgenomen in Antwerpen 8 

juni 2000, Soc. Kron. 2002, 193; Antwerpen 27 september 2001, R.W. 2001-02, 954; Arbrb. Hasselt 2 mei 2001, 

R.W. 2001-02, 956. 

563 Cass. 5 februari 1999, R.W. 1999-00, 640. 

166

de lezing van artikel 14.7 IVBPR werd door de eiser in cassatie verdedigd dat strafrechtelijke 

sancties en punitieve bestuurlijke sancties niet mogen worden gecumuleerd. Niettemin 

aanvaardt het Hof van Cassatie dat deze cumulatie mogelijk is, zelfs indien de bestuurlijke 

sanctie een strafrechtelijk karakter heeft: “De Belgische overheid mag sancties van 

uiteenlopende aard bepalen voor eenzelfde inbreuk, de ene onderworpen aan het nationale 

strafrechtsstelsel, de andere onderworpen aan het stelsel van de bestuurlijke sanctie, ook al 

zou die bestuurlijke sanctie een strafrechtelijke aard hebben in de zin van artikel 6 EVRM.” 564 

Deze rechtspraak van het Hof van Cassatie heeft echter de toets aan het EVRM niet 

doorstaan. In 2004 werd het Hof door het E.H.R.M. op de vingers getikt, in het bijzonder 

omwille van de overweging dat er in de rigide rechtspraak van het Hof van Cassatie geen 

invloed mogelijk is van de billijkheid en de opportuniteit. Daarnaast oordeelde het E.H.R.M. 

dat de visie van het Hof van Cassatie waarin de onmogelijkheid voor de rechter om een 

fiscale bestuurlijke sanctie kwijt te schelden is weergegeven, niet door de beugel kan. 565 Deze 

uitspraak van het E.H.R.M. heeft echter louter betrekking op het arrest van 5 februari 1999. 

Over de visie ontwikkeld in de arresten van 24 januari 2002, spreekt het E.H.R.M. zich niet 

uit. 566 

Ook in de drie arresten van 24 januari 2002 meent het Hof van Cassatie dat de cumulatie van 

een strafrechtelijke met een punitieve bestuurlijke sanctie in fiscale aangelegenheden 

mogelijk is. Op dit punt liggen de drie arresten nog op dezelfde golflengte: het Hof van 

Cassatie acht het non bis in idem-beginsel niet toepasselijk ondanks de overweging dat “de 

rechter aan wie wordt gevraagd een bestuurlijke sanctie te toetsen die een repressief karakter 

heeft in de zin van art. 6 E.V.R.M., de wettelijkheid van die sanctie mag onderzoeken en in het 

bijzonder mag nagaan of die sanctie verzoenbaar is met de dwingende eisen van 

internationale verdragen”. Op andere punten is er echter niet altijd overeenstemming tussen 

de drie arresten van 24 januari 2002. 


565 SYLVESTER’S HORECA SERVICE v. BELGIË, E.H.R.M. 4 maart 1994, www.echr.coe.int; J. ROZIE, o.c., 

181. Zie in dit verband B COOPMAN, “Rechterlijke toetsing van fiscale boetes: cassatie teruggefloten door 

Straatsburg”, T.F.R. 2004, 641-643. 

566 J. ROZIE, o.c., 181. 

167

a.2 De cumulatie heeft wel gevolgen op het vlak van de straftoemeting 

De meerderheidsopvatting aanvaardt een cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een 

punitieve bestuurlijke sanctie, maar acht het in deze samenloopsituatie toch belangrijk dat er 

op het vlak van de straftoemeting “toegevingen” worden gedaan. Op welke manier er dan wel 

rekening moet worden gehouden met een eerdere sanctie, wordt door het Hof van Cassatie in 

mindere mate geëxpliciteerd. In zijn arresten van 1999 spreekt het Hof zich over deze 

problematiek niet eens uit. De arresten van 24 januari 2002 bepalen alle drie dat het 

evenredigheidsbeginsel moet worden toegepast: “het toetsingsrecht van de rechter moet 

toelaten na te gaan of de straf niet onevenredig is met de inbreuk, zodat het aan de rechter 

staat te onderzoeken of het bestuur naar redelijkheid kon overgaan tot het opleggen van 

bestuurlijke geldboete van zodanige omvang”. 567 Voor het overige vertonen de arresten van 

24 januari 2002 verschilpunten. In een arrest met betrekking tot btw-fraude oordeelde het Hof 

van Cassatie dat de rechter “acht mag slaan op de zwaarte van de inbreuk, de hoogte van 

reeds opgelegde sancties en de wijze waarop in gelijkaardige gevallen werd geoordeeld”. 568 

Een ander arrest van dezelfde datum, ook met betrekking tot btw-fraude, bepaalde dat de 

toetsing aan het evenredigheidsbeginsel “niet inhoudt dat de rechter om loutere redenen van 

opportuniteit en tegen wettelijke regels in, boeten kan kwijtschelden of verminderen”. 569 

Vervolgens oordeelde het Hof dat de rechter “eerder uitgesproken strafsancties die in 

verband zijn met dezelfde overtreding in zijn beoordeling mag betrekken”. Deze rechtspraak 

blijft echter aan de vage kant en biedt onvoldoende houvast om een antwoord te vinden op de 

vraag hoe er rekening kan worden gehouden met een eerdere sanctie. In een arrest van 30 

november 2006 besliste het Hof van Cassatie, wederom in een fiscale zaak, dat “het aan de 

rechter is te beoordelen of een bestuurlijke sanctie met repressief karakter in de zin van art. 6 

E.V.R.M. niet onevenredig is met de inbreuk en te onderzoeken of het bestuur naar 

redelijkheid een bestuurlijke sanctie van zodanige omvang mocht opleggen; hij kan echter 

niet om loutere redenen van opportuniteit of tegen wettelijke regels in, boeten kwijtschelden 

of verminderen.” 570 Volgens het Hof van Cassatie kan het evenredigheidsbeginsel er 

bijgevolg toe leiden dat een punitieve bestuurlijke sanctie door een strafrechtelijke sanctie 

(gedeeltelijk) wordt opgeslorpt. Anderzijds kan de evenredigheidstoets ertoe leiden dat beide 

sancties onverkort naast elkaar (kunnen) blijven bestaan. In beide gevallen wordt voldaan aan 

567 Zie in dit verband ook J. ROZIE, o.c., 180. 

568 Cass. 24 januari 2002 (C.000234.N), www.cass.be. 

569 Cass. 24 januari 2002 (C.000307.N), www.cass.be; Zie in dit verband ook J. ROZIE, o.c., 180. 

570 Cass. 30 november 2006 (P.05.0086.F), www.cass.be 

168

de vereiste “rekening te houden met” een reeds eerder opgelegde sanctie in het licht van het 

evenredigheidsbeginsel. De vraag of de “dubbele” sanctionering evenredig is, zal geval per 

geval door de rechter worden beoordeeld. 

De Raad van State, afdeling wetgeving, tracht op deze problematiek een pragmatisch 

antwoord te geven door het evenredigheidsbeginsel toe te passen in die zin dat het totale 

bedrag van eventueel opgelegde sancties niet hoger mag zijn dan het maximumbedrag dat 

voor één van de opgelegde sancties is bepaald. 571 Nu reeds kan worden opgemerkt dat een 

dergelijke rekenkundige oplossing niet voor de hand ligt wanneer de bestuurlijke sanctie geen 

geldboete is, maar bijvoorbeeld de schorsing van een vergunning. In adviezen van een latere 

datum neemt de Raad van State dan ook een andere houding aan. 572 

b. De minderheidsopvatting in de rechtspraak: de sterke werking van het non 

bis in idem beginsel 

De rechtspraak die de sterke werking van het non bis in idem-beginsel aanhangt, verdedigt 

een absoluut cumulatieverbod van strafrechtelijke sancties met punitieve bestuurlijke sancties, 

“voor zover zij in opeenvolgende van elkaar onderscheiden (straf)vervolgingen worden 

opgelegd”. 573 De strafvordering is bijgevolg onmogelijk als er voor dezelfde inbreuk reeds 

een definitieve punitieve bestuurlijke sanctie werd opgelegd. 574 

Zo werd bijvoorbeeld door het Hof van Beroep te Antwerpen in een arrest van 4 mei 1998 

geoordeeld dat er een principieel verbod bestaat op de cumulatie van een strafrechtelijke 

sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie. 575 Dit arrest werd nochtans door het Hof van 

Cassatie van 5 februari 1999 verbroken. 576 In het licht van de veroordeling door het E.H.R.M. 

is deze zaak echter niet onbelangrijk. In dezelfde zin besloot tevens de Afdeling Wetgeving 

571 Advies L 30.265, Parl. St. Kamer 1999-2000, nr. 756/1, 228. Zie in dit verband tevens E. WILLEMART, 

“Les amendes fiscales et les droits du contribuable”, J.T. 1999, 762; E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, 

T. BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 71. 

572 Zie punt b. 


574 Antwerpen 4 mei 1998, Fisc. Koer. 1998, 330; Corr. Hasselt 30 juni 2000, R.W. 2001-02, 955; Corr. 

Tongeren 19 januari 2001, Limb. Rechtsl. 2001, 163, met noot J. KERKHOFS: Rk. Ieper 19 september 1997, 

Fisc Koerier 1997 (weergave), 564; 

575 Antwerpen 4 mei 1998, Fisc. Koer. 1998, 330. Zie in dezelfde zin Corr. Hasselt 30 juni 2000, R.W. 2001-02, 

955; Corr. Tongeren 19 januari 2001, Limb. Rechtsl. 2001, 163, met noot J. KERKHOFS. 


169

van de Raad van State bij de advisering inzake de wijziging van de Vlaamse Wooncode. 577 

De Raad van State adviseerde dat het in sé niet volstaat dat de rechter in concreto rekening 

moet houden met een eerdere straf, maar dat de wetgever zelf de mogelijkheid van een 

dubbele “strafrechtelijke” vervolging en bestraffing voor hetzelfde feit moet uitsluiten. 578 De 

“aanrekening” op het ogenblik van de tweede vervolging volstaat met andere woorden niet. 

Volgens De Raad van State moet de wetgever actief zijn en een mogelijke cumulatie 

uitsluiten. 579 Deze opvatting getuigt van een zekere logica, maar vermijdt niet alle knelpunten 

die gepaard gaan met de invoering van twee sanctiestelsels. 580 

Deze minderheidsopvatting lijkt vandaag de dag meer en meer vanuit de rechtsleer te worden 

gesteund. 581 Er is echter wel een breuk merkbaar. Voornamelijk uit fiscale hoek zijn bepaalde 

auteurs geneigd deze minderheidsopvatting te steunen. 582 Andere auteurs, voornamelijk uit de 

publiek- of strafrechtelijke hoek zijn eerder voorzichtig. 583 Niettemin neemt een groot deel 

van de rechtsleer een genuanceerdere houding aan ten opzichte van de cumulatie van een 

strafrechtelijke met een punitieve bestuurlijke sanctie. Aldus worden er vraagtekens geplaatst 

577 De miskenning van de verplichtingen opgesomd in artikel 92 §3 van de Vlaamse Wooncode kan zowel 

aanleiding geven tot het opleggen van strafrechtelijke sancties als bestuurlijke sancties met een punitief karakter. 

578 Advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State over een voorontwerp van 

decreet houdende wijziging van het decreet van 15 juli 1997 houdende de Vlaamse Wooncode, 24 januari 2006, 

Parl. St. Vl. Parl. 2005-06, nr. 824/1, 67-68. Hiermee komt de Raad van State terug op de eerder verwoorde 

pragmatische stelling in de meerderheidsopvatting om het evenredigheidsbeginsel kracht bij te zetten ( = dat het 

totale bedrag van eventueel opgelegde sancties niet hoger mag zijn dan het maximumbedrag dat voor één van de 

opgelegde sancties is bepaald). Zie supra a. De meerderheidsopvatting in de rechtspraak (…); a.2 in fine. 

57 9 Het advies van 2006 voor de Vlaamse Wooncode (wat in casu overigens werd gevolgd) is het resultaat van 

een lange evolutie waarin de Raad van State aanvankelijk een voorzichtigere houding aannam. Zo adviseerde de 

Raad van State eerst dat de wetgever moest nagaan of het niet raadzaam was om de cumulatie van een punitieve 

bestuurlijke sanctie met een strafrechtelijke sanctie uit te sluiten (eigen cursivering). In het Advies van 2006 zegt 

de Raad van State expliciet dat de wetgever in een regeling moet voorzien die cumulatie uitsluit (eigen 

cursivering). Zie voor een overzicht van deze adviezen E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. 

BAKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 73, voetnoot 72. 

580 Zie in dit verband J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 944-946. 

581 H.G.M. KRABBE en W.F. HATTUM, “De ne bis in idem-regel in de rechtspraak van het EHRM, Delikt en 

Delinkwent 2000, 9; J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem- 

beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. J. ROZIE, o.c., 181. 

582 B. COOPMAN, “EVRM en BUPO-verdrag: charters van de belastingplichtige,” T.F.R. 1995, 287-288; M. 

MAUS, “Kritische bemerkingen bij de arresten van het Hof van Cassatie van 5 februari 1999 inzake de fiscaal- 

administratieve sancties”, A.J.T. 1998-99, 987; M. SCHOORS, “Fiscale geldboeten en belastingverhogingen: 

één pot nat, of toch niet”, (noot onder Antwerpen 10 januari 2000), T.F.R. 2000, 710-711; L. 

VANDEBERGHE, “Rechterlijke bevoegdheid inzake administratieve BTW-boeten op grond van het intern 

recht, het Europees Gemeenschapsrecht en het EVRM”, T.F.R. 1996, 92. 


het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999-2000, 636; A. ALEN, “Administratieve 

geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”, in X., Doorwerking van het publiekrecht in het 

privaatrecht, Gent, Mys en Breesch, 1997, 392-293; A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve 

geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal 

Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 259; E. WILLEMART, “Les amendes fiscales et les droits du 

contribuable”, J.T. 1999, 762-763. 

170

ij de meerderheidopvatting in de rechtspraak die hoofdzakelijk door het Hof van Cassatie 

wordt aangehouden. Door enerzijds te erkennen dat bestuurlijke sancties een punitief karakter 

kunnen hebben in de zin van artikel 6 EVRM, en anderzijds het non bis in idem-beginsel niet 

ten volle toe te passen, blaast het Hof van Cassatie warm en koud tegelijkertijd. 584 

Een recent arrest van het Arbitragehof van 26 april 2007 585 illustreert nogmaals dat de 

rechtspraak van het Hof van Cassatie en van het Arbitragehof niet op elkaar zijn afgestemd. 

Het voornoemde arrest vertrekt – i.t.t. het Hof van Cassatie – wél van de sterke werking van 

het non bis in idem-beginsel. Het Arbitragehof poneert dat de wetgever over een soevereine 

beoordelingsbevoegdheid beschikt te beslissen of het opportuun is om voor strafrechtelijke 

sancties in de strikte betekenis van het woord, dan wel om voor bestuurlijke sancties te 

opteren. De keuze van de ene of de andere categorie kan in de ogen van het Arbitragehof op 

zich niet worden geacht discriminerend te zijn, maar het verschil in behandeling dat daaruit 

voor eenzelfde tekortkoming kan voortvloeien is slechts toelaatbaar indien dit in redelijkheid 

is verantwoord. 586 Aan het Arbitragehof werd het verschil in behandeling voorgelegd tussen 

enerzijds personen die voor dezelfde feiten een – inmiddels betaalde – punitieve bestuurlijke 

geldboete opgelegd krijgen en nadien ook strafrechtelijk worden vervolgd, en anderzijds 

personen voor wie de betaling van een bestuurlijke geldboete krachtens de wet het verval van 

de strafvordering met zich meebrengt. Het Arbitragehof oordeelde dat het niet te 

verantwoorden valt dat een categorie van personen de toepassing van het non bis in idembeginsel 

wordt geweigerd, terwijl de voorwaarden voor die toepassing zijn vervuld. 587 Wat 

evenwel niet onder de loep werd genomen door het Arbitragehof, is de hypothese waarin 

eenzelfde gedraging aanleiding kan geven tot verschillende sancties onder verschillende 

kwalificaties, noch de hypothese waarin verschillende sancties worden opgelegd in het kader 

van één enkele vervolging. 

584 J. ROZIE, o.c., 179. 

585 Arbitragehof nr.67/2007, 26 april 2007, www.arbitrage.be. 

586 Ibid., r.o. B.6. 

587 Derhalve oordeelde het Arbitragehof dat: “artikel 25, §§ 4 en 5, in samenhang gelezen met artikel 37, § 3, 1° 

en 2°, van het Decreet van het Vlaamse Gewest van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu 

tegen de verontreiniging door meststoffen de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, in samenhang gelezen 

met het algemeen rechtsbeginsel non bis in idem, in zoverre aan personen wegens een gedraging die inbreuken 

met dezelfde essentiële bestanddelen op bepalingen van het voormelde decreet uitmaakt, achtereenvolgens een 

administratieve geldboete met een strafrechtelijk karakter en een strafsanctie kunnen worden opgelegd”. 

171

2.2.4 Conclusies 

De wetgever heeft in een aantal normen zelf in een cumulatieverbod voorzien. In die zin lijkt 

de wetgever zich er van bewust dat een dubbele bestraffing door enerzijds een strafrechtelijke 

sanctie en anderzijds een punitieve bestuurlijke, niet wenselijk is. Op het vlak van de 

veiligheidsmateries relevant voor dit onderzoeksproject, werd in de meeste gevallen geopteerd 

voor een dergelijk cumulatieverbod in de wetgeving. Zowel de GAS-Wet, de Voetbalwet als 

de Private veiligheidswet kennen een dergelijk verbod, zij het niet altijd even expliciet. 

Indien de wetgever geen cumulatieverbod opneemt, moet er worden teruggegrepen naar de 

rechtspraak en de rechtsleer. 

Volgens de meerderheidsopvatting in de rechtspraak, met als voornaamste aanhanger het Hof 

van Cassatie, mag een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie worden 

gecumuleerd. Deze rechtspraak heeft het Hof ontwikkeld in fiscale zaken, maar kent een 

algemene draagwijdte indien de wetgever geen cumulatieverbod opneemt. De 

meerderheidsopvatting brengt echter wel “temperingen” aan op het vlak van de straftoemeting 

en dit op basis van het evenredigheidsbeginsel door te oordelen dat er “rekening moet worden 

gehouden” met een eerder opgelopen bestuurlijke sanctie voor eenzelfde feit. Het “rekening 

houden met” kan enerzijds inhouden dat een punitieve bestuurlijke sanctie door een 

strafrechtelijke sanctie wordt opgeslorpt. Anderzijds kan het ook evenredig zijn dat beide 

sancties onverkort naast elkaar blijven bestaan. De vraag of de “dubbele” sanctionering 

evenredig is, zal geval per geval door de rechter moeten worden beoordeeld. 

De minderheidsopvatting in de rechtspraak pleit dan weer voor een absoluut cumulatieverbod 

van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie voor eenzelfde feit. 

Zowel de meerderheids- als de minderheidsopvatting hebben nadelen. In de 

meerderheidsopvatting maakt het Hof van Cassatie weliswaar een beperkte toepassing van het 

non bis in idem-beginsel mogelijk door zich te baseren op het evenredigheidsbeginsel, maar al 

snel blijkt dat de praktische omzetting van dit evenredigheidsbeginsel geen koud kunstje is. 

Het evenredigheidsbeginsel is moeilijk naar de praktijk om te zetten. “Rekening houden met 

een eerdere sanctie” zou nog gaan wanneer er twee geldelijke sancties zijn, maar wat wanneer 

de punitieve bestuurlijke sanctie bestaat in de sluiting van een inrichting en de strafrechtelijke 

172

sanctie in een geldboete Het is allesbehalve vanzelfsprekend een soort rekenkundige 

vergelijking op te stellen zoals bijvoorbeeld door de Afdeling Wetgeving van de Raad van 

State werd vooropgesteld. Uiteindelijk wijzigt het standpunt van de Raad van State op dit 

punt. In een recent advies inzake de Vlaamse Wooncode heeft de Raad van State expliciet 

gezegd dat de wetgever in het licht van het proportionaliteitsbeginsel en het non bis in idembeginsel 

een cumulatieverbod moest opnemen. 

De minderheidsopvatting heeft dan weer als nadeel dat er een aantal knelpunten rijzen inzake 

de verschillende procedures die leiden tot een bestuurlijke respectievelijk een strafrechtelijke 

sanctie. Een bestuurlijke sanctie wordt immers na een bestuurlijke procedure opgelegd en dan 

ter controle voorgelegd aan de rechter, terwijl een strafvervolging pas op het einde van het 

proces leidt tot een veroordeling. 588 De vraag rijst bijvoorbeeld wanneer het opleggen van een 

bestuurlijke sanctie als een einduitspraak kan worden beschouwd. 589 

E. Ankaert en J. put argumenteren dat er volgens een logische redenering, uitgaande van het 

werkelijk punitief karakter van een bestuurlijke sanctie, toepassing moet worden gemaakt van 

het non bis in idem-beginsel, ongeacht of het gaat om twee strafrechtelijke sancties, twee 

punitieve bestuurlijke sancties of het samengaan van een strafrechtelijke sanctie met een 

punitieve bestuurlijke sanctie. 590 In die zin wordt nauwer aangesloten bij de rechtspraak van 

het E.H.R.M., alsook met de visie die ontwikkeld werd in Nederland. 591 

In het licht van dit onderzoeksrapport is het bijgevolg van belang te weten dat wanneer de 

wetgever zelf geen cumulatieverbod heeft voorzien, het toegelaten is een strafrechtelijke 

sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie te combineren. Bij een dergelijke cumulatie 

moet er wel toepassing worden gemaakt van het evenredigheidsbeginsel, wat eventueel kan 

inhouden dat een “tweede” sanctie wordt gemilderd. 

De vraag rijst of er aangelegenheden zijn, relevant voor dit onderzoeksproject, waarvoor geen 

wettelijk cumulatieverbod is opgenomen. In eerste instantie lijken er geen gaten te zitten in de 


cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 945 

589 Voor een uitgebreide analyse van deze knelpunten zie J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de 

toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 

944-946. 


591 Zie infra, Hoofdstuk V. 

173

wettelijk regeling van bijvoorbeeld de GAS-Wet. Niettemin is volgende situatie wel mogelijk: 

een persoon pleegt verschillende feiten die de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn 

van eenzelfde opzet. In het strafrecht worden deze verschillende feiten fictief als één feit 

beschouwd en wordt in de hypothese dat ze voor dezelfde rechter worden gebracht enkel de 

zwaarste straf opgelegd. Een persoon die echter verschillende feiten pleegt waarvan het ene 

feit strafrechtelijk en het andere feit bestuurlijk wordt vervolgd - niettegenstaande deze 

verschillende feiten in feite de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van een zelfde 

opzet zijn en derhalve als één feit kunnen worden beschouwd - kan niet genieten van deze 

gunstige regel uit het strafrecht. De verschillende feiten zullen ondanks de verbondenheid 

apart worden vervolgd en gesanctioneerd. Dit complexe leerstuk wordt in het tweede deel van 

dit hoofdstuk nader onderzocht. 

2.3 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van bestuurlijke sancties met een 

al dan niet punitief karakter 

2.3.1 Twee of meer punitieve bestuurlijke sancties 

Voor zover twee bestuurlijke sancties worden gekwalificeerd als “straffen” in de zin van 

artikel 6 EVRM, kan worden verwezen naar de stelling ingenomen in onderdeel 2.2. 

Het non bis in idem-beginsel verzet zich tegen de cumulatie van twee punitieve bestuurlijke 

sancties voor eenzelfde feit. 592 Traditioneel houdt men voor dat het beginsel specifiek van 

toepassing is op sancties van dezelfde aard en binnen dezelfde rechtsorde. 593 Dit heeft tot 

gevolg dat het principe in het bestuursrecht van toepassing is op de cumulatie van twee of 

meer punitieve bestuurlijke sancties. 594 

Refererend naar de casus in het eerste hoofdstuk is het mogelijk dat eenzelfde feit zowel 

onder een kwalificatie van de GAS-Wet als onder een kwalificatie in de Voetbalwet valt. Zo 

592 In dezelfde zin A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar 

aanleiding van sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 261. 




cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 937-938, voetnoot 11. 

174

kan het “afbreken van de afsluiting” op lokaal niveau via de GAS-Wet bestuurlijk worden 

gehandhaafd. Dezelfde gedraging kan anderzijds ook worden gekwalificeerd als het aanzetten 

tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen en dit op 

basis van de Voetbalwet. Door het afbreken van de afsluiting daagt men de andere immers uit 

tot een confrontatie. Twee punitieve bestuurlijke sancties komen in deze hypothese met elkaar 

in samenloop. Op basis van het non bis in idem-beginsel mogen beide sancties echter niet 

worden gecumuleerd. De vraag rijst welke punitieve bestuurlijke sanctie mag worden 

opgelegd. In casu blijkt er door de wetgever een voorrangsregeling te zijn uitgewerkt. 

In voorgaande casus is er sprake van een samenloop van kwalificaties doordat eenzelfde feit 

zowel valt onder de kwalificatie van wet A als van wet B. Het zou dus mogelijk zijn dat de 

betrokkene zowel een punitieve bestuurlijke sanctie in het licht van de GAS-Wet als een 

punitieve bestuurlijke sanctie in het licht van de Voetbalwet opgelegd krijgt. Zo’n vaart loopt 

het echter niet. Allereerst verzet het non bis in idem-beginsel zich tegen een dergelijke 

cumulatie. Bovendien is er in de Voetbalwet een specifieke voorrangsregel uitgewerkt. In 

artikel 23bis van de Voetbalwet 595 is bepaald dat de inbreuk moet zijn gepleegd “omwille van 

en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd”. 596 In het licht van deze bepaling zal de 

hypothese dat eenzelfde persoon zowel via de GAS-Wet als via de Voetbalwet wordt 

aangepakt zelden voorvallen. In de praktijk zal dit feit immers als voetbalgerelateerd worden 

beschouwd. Het proces-verbaal van deze inbreuk, opgesteld door de politie, wordt enkel naar 

de procureur des Konings en naar de Voetbalcel gestuurd en niet naar de GAS-ambtenaar. 597 

Naast de specificiteit van de gedraging kan tot eenzelfde oplossing worden gekomen op basis 

van de hiërarchie van de normen. De inbreuk op de Voetbalwet is een federale materie en 

staat hoger op de ladder in vergelijking met een gemeentelijke politieverordening. 

Anderzijds is het mogelijk dat hetzelfde feit wordt gepleegd door een persoon die helemaal 

niets met voetbal te maken heeft. Hij kan zich toevallig in de omgeving bevinden. In deze 

hypothese is het belangrijk het feit niet als voetbalgerelateerd te beschouwen. Het proces- 

in dit geval naar de procureur des verbaal voor het afbreken van de afsluiting moet Konings 

595 Artikel 23bis van de Voetbalwet bepaalt: “Eenieder die, alleen of in groep, door zijn gedrag het verloop van 

een nationale voetbalwedstrijd of van een internationale voetbalwedstrijd verstoort door het aanzetten tot slagen 

en verwondingen, haat of woede ten opzichte van een of meer personen die zich in het stadion bevinden, kan een 

of meer sancties oplopen (…)”. 

596 Deze specifiëring is ook ingeschreven in artikel 20bis: “Eenieder die zich bevindt in de perimeter omwille van 

en ter gelegenheid van een voetbalwedstrijd en die zonder gerechtvaardigde reden één of meer voorwerpen gooit 

of schiet naar een roerend goed, een onroerend goed of één of meer personen, zich bevindend in of buiten de 

perimeter, kan één of meer sancties oplopen (…)”. 


175

én de GAS-ambtenaar worden toegezonden. 598 Nu de bestuurlijke geldboete in het licht van 

de Voetbalwet veel hoger ligt dan de gemeentelijke bestuurlijke geldboete, is een correcte 

beoordeling van het feit cruciaal. Voor de politie, die in de meeste gevallen instaat voor de 

vaststelling van de feiten, wordt het in de praktijk heel moeilijk om correct te verbaliseren en 

het proces-verbaal naar de juiste personen te sturen. Er is immers niet alleen een samenloop 

mogelijk van een bestuurlijk en een strafrechtelijk sanctioneringsmechanisme. Ook de 

bestuurlijke sanctioneringsmechanismen komen onderling met elkaar in samenloop en wel in 

die situaties waar het federale handhavingsbeleid het lokale handhavingsbeleid doorkruist. 

2.3.2 Cumulatie van twee of meer louter bestuurlijke sancties 

Traditioneel houdt men voor dat het non bis in idem-beginsel specifiek van toepassing is op 

sancties van dezelfde aard en binnen dezelfde rechtsorde. 599 Dit heeft tot gevolg dat het 

beginsel in het bestuursrecht van toepassing is op de cumulatie van twee of meer louter 

bestuurlijke sancties. 600 Het lijkt bijgevolg uitgesloten dat twee of meer louter bestuurlijke 

sancties voor eenzelfde feit worden gecombineerd. 

Zo heeft de Raad van State meermaals geoordeeld dat hetzelfde feit geen tweemaal 

tuchtrechtelijk kan worden gesanctioneerd (een tuchtsanctie is een bestuurlijke sanctie). 601 

Deze visie werd gevolgd in een arrest van het Arbeidshof te Antwerpen van 14 december 

2004 inzake de sociale zekerheid voor werknemers. Dit Hof heeft beslist dat louter 

bestuurlijke sancties “slechts kunnen worden gecumuleerd indien ze verschillende feiten 

598 Artikel 119bis,§7,1° N.Gem.W. 



600 Ibid., 937-938, voetnoot 11. Niettegenstaande het non bis in idem-beginsel heeft het Hof van Cassatie in 1983 

(dus nog voor het Hof van Cassatie ooit het mogelijk strafrechtelijk karakter van een bestuurlijke sanctie heeft 

vastgesteld) geoordeeld dat “twee bestuurlijke sancties niet tot één enkele worden teruggebracht”. “ Het Hof van 

Cassatie oordeelde dat “Wanneer het recht op werkloosheidsuitkering van een werkloze door eigen schuld of 

toedoen ingevolge de artikelen 135 tot 138 van het werkloosheidsbesluit, tweemaal wordt beperkt, met ingang 

van dezelfde datum, mogen beide beperkingen niet tot één enkele worden herleid, maar dient de duur ervan te 

worden samengeteld (artikel 201 Werkloosheidsbesluit).” Volgens deze rechtspraak sluit de ene bestuurlijke 

sanctie een andere bestuurlijke sanctie niet uit. Cass. 21 maart 1983, Arr. Cass. 1982-93, 706. Zie in dit verband 

A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van 

sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 260. 

601 R.v.St., Dulier, nr. 32.276 ; 22 maart 1989 (impliciet), R.v.St., Dulier, nr. 32.961, 6 september 1989 ; R.v.St., 

Thomsin, nr. 38.980, 13 maart 1992. Zie in dit verband I. OPDEBEEK, o.c., 103. 

176

etreffen”. 602 A contrario kan men hieruit afleiden dat de cumulatie van twee of meer louter 

bestuurlijke sancties voor eenzelfde feit uitgesloten is. In deze zaak oordeelde het Arbeidshof 

dat “de bestuurlijke sanctie wegens het niet bijhouden van het verstrekkingsregister 

overeenkomstig de bepalingen van het KB van 25 november 1996 geen strafsanctie is in de 

zin van de internationaal rechtelijke bepalingen (artikel 6 E.V.R.M. en artikel 15 BUPOverdrag), 

zodat het “non bis in idem” beginsel niet van toepassing is”. In casu kon de 

betrokkene niet worden gesanctioneerd wanneer hij reeds bij beslissing van de Beperkte 

Kamer van het Comité van de dienst voor Geneeskundige Controle een sanctie had gekregen 

voor het niet bijhouden van het verstrekkingsregister. De betrokkene kon op grond van 

datzelfde feit geen bestuurlijke sanctie meer opgelegd krijgen. 

Kortom, de cumulatie van twee of meer louter bestuurlijke sancties voor eenzelfde feit lijkt 

uitgesloten te zijn. Dit neemt niet weg dat er in dit verband andersluidende rechtspraak en 

rechtsleer bestaat. 603 

2.3.3 Cumulatie van een louter bestuurlijke sanctie met een punitieve 


Traditioneel houdt men voor dat het non bis in idem-beginsel specifiek van toepassing is op 

sancties van dezelfde aard en binnen dezelfde rechtsorde. 604 Dit heeft tot gevolg dat het 

beginsel in het bestuursrecht van toepassing is op bestuurlijke sancties onderling of deze nu 

punitief van aard zijn of niet. De cumulatie van een louter bestuurlijke sanctie met een 

punitieve bestuurlijke sanctie voor hetzelfde feit is bijgevolg uitgesloten. 

602 Arbh. Antwerpen, 14 december 2004 (2001-0285), www.cass.be. 

603 Aldus A. DE NAUW bestaat er geen eensgezindheid in de rechtspraak. Volgens voornoemde bestaat er geen 

bezwaar tegen de combinatie van louter bestuurlijke sancties. (A. DE NAUW, “Toepassing van administratieve 

geldboeten en administratieve sancties naar aanleiding van sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal 

Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 1998, 260-261 met aldaar verwijzingen naar rechtspraak). 



177

2.4 Het non bis in idem-beginsel en de cumulatie van een punitieve sanctie met 

een andere maatregel opgenomen in de inventaris 

Voor het overige blijft de traditionele visie behouden wanneer een straf samen wordt 

opgelegd met een andere maatregel opgenomen in de inventaris, meer bepaald een maatregel 

die niet als punitief wordt gekwalificeerd. De combinatie van een sanctie (waarmee wij zowel 

doelen op de klassieke strafrechtelijke sanctie als op de punitieve bestuurlijke sanctie) met een 

belasting, een retributie, een politiemaatregel of desgevallend een vordering tot 

schadeloosstelling vormt geen beletsel aangezien het hier telkens gaat om een maatregel van 

een andere aard. Deze maatregelen zijn immers niet punitief en kunnen niet als een 

“ bestraffing” worden gekwalificeerd. In die zin heeft het Arbitragehof zich geschaard achter 

de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een beveiligingsmaatregel en heeft het Hof 

geoordeeld dat “de intrekking van het rijbewijs geen strafrechtelijke veroordeling is en 

losstaat van een strafvervolging waardoor er geen sprake kan zijn van een schending van de 

regel non bis in idem”. 605 Naar analogie kan tevens naar een tuchtzaak worden verwezen, met 

dien verstande dat soms ook een tuchtsanctie een straf kan zijn in de zin van artikel 6 EVRM. 

Zo heeft in navolging van de Raad van State 606 het Arbitragehof geoordeeld dat een 

tuchtsanctie (het ontslag van ambtswege) kan worden gecombineerd met een ordemaatregel 

(schorsing bij ordemaatregel). 607 Ter illustratie kan voorts ook nog worden gewezen op een 

vonnis van de Arbeidsrechtbank te Hasselt waarin de cumulatie van een strafrechtelijke 

sanctie met een andersoortige maartregel, in casu een terugvordering van onrechtmatig 

genoten uitkeringen, niet problematisch werd bevonden. 608 

Er is geen schending van het non bis in idem-beginsel wanneer een sanctie wordt opgelegd 

samen met een belastingheffing. 609 Een cumulatie van een belastingheffing met een 

605 

Arbitragehof nr. 105/2001, 14 oktober 1997, B.S. 12 december 1997, r.o. B.3. 

60 6 R.v.St., Stultjens, nr. 33.465, 28 november 1989; R.v.St., Van Nuffel, nr. 56.025, 25 oktober 1995; R.v.St., 

De Clercq, nr. 66.946, 24 juni 1997. Zie ook I. OPDEBEEK, o.c., 8 en 33. 

60 7 Arbitragehof nr. 59/97, 13 juli 2001, B.S. 30 oktober 2001. r.o. A.1.6.: “De schorsing bij ordemaatregel heeft 

tot gevolg dat degene die zich schuldig maakt aan feiten die het instellen van een dergelijke procedure 

verantwoorden onmiddellijk voor de duur van de tuchtprocedure uit de dienst wordt verwijderd. Een dergelijke 

schorsing komt tegemoet aan een dubbele zorg: de ordehandhaving door de verwijdering uit de dienst van 

degene die er het voorwerp van is, enerzijds, en de vrees dat zo niet de indruk van straffeloosheid wordt gewekt, 

anderzijds, vermits de verwijdering onmiddellijk gebeurt, de tuchtprocedure onmiddellijk kan worden ingesteld 

en zij tot een ernstige sanctie kan leiden.” Zie ook I. OPDEBEEK, o.c., 8 en 33. 

608 Arbrb. Hasselt 2 mei 2001, R.W. 2001-02, 956. In dezelfde zin Arbh. Antwerpen 3 november 1995, Soc. 

Kron. 1997, 306. Zie ook J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in 

idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 938. 

609 J. ROZIE, o.c., 173-174. 

178

strafrechtelijke sanctie zoals bijvoorbeeld de verbeurdverklaring van illegale 

vermogensvoordelen (ook voordeelontneming genoemd) is mogelijk. 610 Niettemin wijst J. 

Rozie erop, zich steunend op de conclusie van advocaat-generaal Spreutels, dat de cumulatie 

van een belastingheffing met een voordeelsontneming best wordt vermeden. 611 “Er zijn geen 

juridische argumenten tegen het samengaan van een voordeelsontneming en een 

belastingheffing, maar het billijkheidsbeginsel kan zich verzetten tegen voornoemde gang van 

zaken”. 612 Naar analogie zijn er geen juridische argumenten die zich verzetten tegen de 

cumulatie van een belastingheffing met een punitieve bestuurlijke sanctie. 613 

In het vorige hoofdstuk rees de vraag of een GAS-sanctie kan worden gecombineerd met een 

retributie in de situatie waar een burger te weinig geld in de parkeermeter heeft gestoken. 614 

De GAS-sanctie wordt dan opgelegd voor het laakbare gedrag van de burger: hij heeft niet 

betaald voor zijn parkeerplaats. De retributie die wordt gevorderd wanneer men geen geldig 

parkeerbiljet achter de voorruit ziet liggen, bedraagt het “lange of halve dag tarief” dat vaak 

hoger ligt dan het bedrag dat de burger realiter had moeten betalen als hij zorgvuldig was 

geweest en genoeg geld in de parkeermeter had gestoken. Uit de bovenstaande 

samenloopregels volgt dat er geen juridische bezwaar is tegen deze cumulatie. Een burger kan 

bijgevolg worden verplicht enerzijds een retributie te betalen gelijk aan het lange dag tarief en 

anderzijds een GAS-sanctie op te hoesten. Ook al rijst er geen juridisch bezwaar tegen deze 

cumulatie, toch is deze samenloopvorm geen voorbeeld van billijkheid waardoor er naar 

analogie gesteund kan worden op de visie van advocaat-generaal Spreutels. 

Een ander gevolg van de bovenstaande samenloopregels is dat het perfect mogelijk is dat de 

burgemeester op basis van artikel 134ter N. Gem. W. een bepaalde instelling voorlopig sluit 

om de veiligheid van de omwonenden te verzekeren, en dat het College van Burgemeester en 

Schepenen vervolgens een GAS-sanctie oplegt. De burgemeester vaardigt immers een 

politiemaatregel uit ter beveiliging en niet ter sanctionering van het gedrag dat aan de oorzaak 

van de onveilige situatie ligt. Een politiemaatregel heeft niet tot doel te sanctioneren en kan 

daarom geen non bis in idem-werking hebben ten opzichte van de sluiting van de instelling als 

een GAS-sanctie op basis van artikel 119bis, §2 N. Gem.W.. 

610 Zie artikel 42, lid 3 e.v. Sw. 

611 J. ROZIE, o.c., 173-174. 

612 Cass. 22 oktober 2003, T. Strafr. 2004, 175, met concl. adv.gen. SPREUTELS. 

613 Zie in dit verband ook J. ROZIE, o.c., 168. 

614 Deze problematiek werd reeds aangehaald in Hoofdstuk III, punt 5.3. 

179

3. Samenloop van verschillende inbreuken: verschillende feiten vormen verschillende 

inbreuken die kaderen binnen eenzelfde geheel of die elkaar opvolgen 

Tot dusver werd alleen de situatie onderzocht waarin eenzelfde feit zowel door wet A als door 

wet B werd gesanctioneerd. Niettemin kan het ook voorvallen dat er een samenloop is van 

verschillende feiten die allen kaderen binnen hetzelfde geheel of die elkaar opvolgen. Stel dat 

een studentenvereniging een kroegentocht doorheen de binnenstad organiseert, dan is het 

reëel dat eenzelfde persoon meerdere inbreuken pleegt op diverse normen. Nachtlawaai zal 

alvast aan de orde zijn, wildplassen is ook een mogelijke inbreuk, sluikstorten van lege 

bierflesjes, enz.. Het zijn telkens verschillende feiten, maar het kan niet worden ontkend dat 

deze feiten nauw met elkaar verbonden zijn. Ze volgen elkaar op en vormen in die zin een 

geheel. Toch is het mogelijk dat deze feiten niet via hetzelfde sanctiestelsel worden 

gehandhaafd. Het nachtlawaai kan strafrechtelijk worden gesanctioneerd, terwijl de overige 

inbreuken bestuurlijk worden gehandhaafd. 

3.1 De meerdaadse en de verruimde eendaadse samenloop in strafzaken 

3.1.1 Meerdaadse samenloop 

Bij de meerdaadse samenloop of concursus realis worden in hoofde van één persoon 

verschillende feiten gepleegd die meerdere misdrijven opleveren. Steelt eenzelfde persoon 

een auto en maakt hij zich schuldig aan corruptie dan heeft deze persoon twee onderscheiden 

misdrijven gepleegd. Hij zal hiervoor twee afzonderlijke strafrechtelijke sancties opgelegd 

krijgen. 

615 

3.1.2 Verruimde eendaadse samenloop 

In het klassieke strafrecht werden regels uitgewerkt voor de samenloop van verschillende 

feiten die kaderen binnen eenzelfde geheel of die elkaar opvolgen. In het strafrecht spreekt 


180

men in dit geval over de “verruimde eendaadse samenloop”. 616 Vermoordt men een vrouw, 

maar heeft men daarvoor een sleutel moeten vervalsen om zich een toegang te verschaffen tot 

het huis waar de vrouw woonde, dan zijn er verschillende feiten die meerdere misdrijven 

opleveren. Deze feiten zijn echter met elkaar verbonden en werden gepleegd met eenzelfde 

misdadig opzet (nl. de vrouw vermoorden). Deze feiten worden dan fictief als één feit 

beschouwd. 

Voor deze vorm van samenloop werd in het strafrecht een regeling uitgewerkt bij de 

straftoemeting. Veel gevallen waarin sprake is van meerdere feiten die eigenlijk aanleiding 

kunnen geven tot afzonderlijke sancties, worden in de praktijk, voor wat de straftoemeting 

betreft, als een vorm van eendaadse samenloop behandeld. Het gaat hier om de zogenaamde 

“voortgezette” of “collectieve” misdrijven (ook wel “samengestelde misdrijven” genoemd). 617 

Voortgezette misdrijven bestaan uit verscheidene strafbare gedragingen, die elk op zichzelf 

een misdrijf uitmaken, maar die als éé n misdrijf worden beschouwd omdat zij de 

o peenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van eenzelfde misdadig opzet. 618 

Enerzijds kunnen de verschillende feiten tezelfdertijd worden voorgelegd aan de 

strafrechter. In dit geval is artikel 65, eerste lid Sw. toepasselijk: “Wanneer (…) verschillende 

misdrijven die de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van een zelfde misdadig 

opzet, gelijktijdig worden voorgelegd aan een zelfde feitenrechter, wordt alleen de zwaarste 

straf uitgesproken”. 

Anderzijds is het mogelijk dat de verschillende feiten niet voor dezelfde rechter 

komen, omdat men wordt geconfronteerd met een laattijdig vastgesteld collectief of 

voortgezet misdrijf. In dit geval is artikel 65, tweede lid Sw. toepasselijk: “Wanneer de 

feitenrechter vaststelt dat misdrijven die reeds het voorwerp waren van een in kracht van 

gewijsde gegane beslissing en andere feiten die bij hem aanhangig zijn en die, in de 

veronderstelling dat zij bewezen zouden zijn, aan die beslissing voorafgaan en samen met de 

eerste misdrijven de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van een zelfde misdadig 

opzet, houdt hij bij de straftoemeting rekening me t de reeds uitgesproken straffen. Indien deze 

616 Volledigheidshalve wordt nogmaals herhaald wat onder eendaadse samenloop wordt verstaan. Het is 

mogelijk dat een persoon twee of meer keer wordt vervolgd en berecht wanneer eenzelfde feit onder 

verschillende delictomschrijvingen valt. In deze laatste hypothese spreekt men van “eendaadse samenloop” 

(concursus idealis). Het is bijvoorbeeld mogelijk dat eenzelfde feit, zowel een inbreuk is op de wettelijke norm 

A als op de wettelijke norm B. Zo is verkrachting op een openbare plaats een voorbeeld van eendaadse 

samenloop aangezien dit ene feit zowel een inbreuk is op wet A (verkrachting) als op wet B (openbare 

zedenschennis). Bij eendaadse samenloop gaat het steeds om een samenloop van kwalificaties. 


618 Ibid., 190. 

181

hem voor een juiste bestraffing van al de misdrijven voldoende lijken, spreekt hij zich uit over 

de schuldvraag en verwijst hij in zijn beslissing naar de reeds uitgesproken straffen. Het 

geheel van de straffen uitgesproken met toepassing van dit artikel mag het maximum van de 

zwaarste straf niet te boven gaan.” 

In de situatie waar verschillende feiten samenlopen, is het gebruikelijk deze feitenconstellatie 

op het vlak van de straftoemeting als een vorm van eendaadse samenloop te beschouwen. 

Deze verschillende feiten worden dan fictief als één feit beschouwd. Dit is meer bepaald het 

geval wanneer twee of meer feiten een voortgezet misdrijf opleveren. Opdat er sprake zou zijn 

van een voortgezet of collectief misdrijf is een zelfde (misdadig) opzet vereist. Is dit opzet 

niet aanwezig dan worden de verschillende misdrijven afzonderlijk bestraft en kan men niet 

terugvallen op artikel 65 Sw. om de straftoemeting te beïnvloeden. In die situatie wordt de 

regeling van de meerdaadse samenloop gevolgd. De straftoemetingsregels van artikel 65 Sw. 

bestaan enerzijds uit de mogelijkheid slechts één straf op te leggen, met name de zwaarste 

straf. Anderzijds is er in het geval van een laattijdig vastgesteld collectief of voortgezet 

misdrijf de optie om zich te beperken tot de schuldigverklaring of om rekening te houden met 

de reeds uitgesproken straffen, zonder dat het geheel van de straffen het maximum van de 

zwaarste straf te boven mag gaan. 

De vraag of een feitencomplex als een “voortgezet” of “collectief” misdrijf moet worden 

beschouwd is een feitenkwestie die aan het soevereine oordeel van de feitenrechter wordt 

overgelaten. 619 Het is met andere woorden de feitenrechter die bepaalt of er in casu sprake is 

van éénzelfde (misdadig) opzet. Deze beoordeling is niet onbelangrijk want er zijn 

verstrekkende gevolgen. 620 

619 Zie o.a. Cass. 23 december 1998, A.J.T. 1998-99, 541. 

620 Zo zijn er onder andere niet onbelangrijke gevolgen op burgerlijk vlak. De strafrechtelijke vordering heeft 

voorrang op de burgerlijke vordering, waaruit wordt afgeleid dat de burgerlijke rechter gebonden is door wat de 

strafrechter op strafrechtelijk gebied heeft beslist. 

182

3.2 Draagwijdte van artikel 65 Sw. in andere rechtstakken 

De regeling van artikel 65 Sw. met betrekking tot de voortgezette of collectieve misdrijven 

geldt echter alleen voor het klassieke strafrecht. 621 De straftoemetingsregels van de verruimde 

eendaadse samenloop ten aanzien van feiten gepleegd met eenzelfde opzet kunnen bijgevolg 

niet bij wijze van algemeen (straf)rechtsbeginsel worden toegepast op bijvoorbeeld de 

punitieve bestuurlijke sancties. 622 De strafrechtelijke oplossingen zijn met andere woorden 

niet van toepassing bij de samenloop van punitieve bestuurlijke sancties onderling of bij de 

samenloop van punitieve bestuurlijke sancties met strafrechtelijke sancties. 623 

De vraag rijst of de strafrechter die uitspraak doet over het nachtlawaai rekening mag houden 

(naar analogie van artikel 65, tweede lid Sw.) met een definitieve veroordeling op bestuurlijk 

vlak voor feiten die de strafrechtelijke beslissing zijn voorafgaan en samen met de eerste 

inbreuken de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van een zelfde opzet. In dit 

verband is het belangrijk de draagwijdte te kennen van de notie “een in kracht van gewijsde 

gegane beslissing” weergegeven in artikel 65, tweede lid. Sw.. De vraag rijst of hier alleen de 

“veroordelingen uitgesproken door de strafrechter” worden bedoeld, of hier ook de definitieve 

bestuurlijke beslissing onder vallen die een punitieve bestuurlijke sanctie hebben opgelegd. 

Volgens de traditionele rechtspraak van het Hof van Cassatie wordt met de notie “een in 

kracht van gewijsde gegane beslissing” gedoeld op een beslissing van de Belgische 

strafrechter. 624 Een definitieve bestuurlijke beslissing valt hier niet onder. 

Niettemin lijkt het door de installering van twee verschillende sanctiestelsels op dit punt toch 

aanbevolen onder de notie “een in kracht van gewijsde gegane beslissing” ook de punitieve 

62 1 J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de 


62 2 J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idem-beginsel op de 

cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 940. Zie in dit verband Arbitragehof nr. 96/2002, 

12 juni 2002, R.W. 2002-03, 743. Het Hof heeft in deze zaak geoordeeld dat de wetgever kan beslissen, zonder 

het gelijkheidsbeginsel te miskennen, dat de straftoemetingsregels van artikel 65 Sw. niet toepasselijk zijn op de 

fiscale geldboeten waarin artikel 70, §2 BTW-wetboek voorziet. Hieruit kan impliciet worden afgeleid dat de 

straftoemetingsregels van artikel 65 Sw. niet bij wijze van algemeen (straf)rechtsbeginsel kunnen worden 

toegepast. 

623 Zie in dit verband tevens J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in 

idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 940. 

624 Cass. 17 september 2002 (P.01.0820.N), www.cass.be : “Voor de toepassing van artikel 65, lid 2 Sw. kan 

enkel een beslissing van een Belgische strafrechter in aanmerking worden genomen.” Zie in dit verband ook 

Cass. 5 december 1984, Arr.Cass. 1984-85, 477: “De verplichting om de zwaarste straf uit te spreken betreft de 

eigenlijke straffen en bijvoorbeeld niet de veiligheidsmaatregelen”. 

183

estuurlijke beslissingen te catalogeren. Zo wordt er eenheid behouden in het 

handhavingsrecht. 625 

In dit verband kan worden gewezen op een ontwerp-Kaderbesluit betreffende de wijze waarop 

bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in 

andere lidstaten van de Europese Unie. 626 In dit ontwerp-Kaderbesluit wordt een definitie 

gegeven van de term “veroordeling”. Deze definitie houdt rekening met het begrip “strafbaar 

feit” zoals dat voortvloeit uit de toepassing van de artikelen 51 en 52 van de 

Schengenuitvoeringsovereenkomst van 1990 en de Overeenkomst betreffende de wederzijdse 

rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie van 29 mei 2000. Deze 

definitie van “veroordeling” maakt het mogelijk de in sommige lidstaten bestaande 

beslissingen van bestuurlijke, strafrechtelijke en gemengde aard onder het toepassingsgebied 

van het Kaderbesluit te laten vallen. Het doel hiervan is met name verkeersovertredingen 

(wanneer zij van “administratief/strafrechtelijke” aard zijn), hieronder te laten vallen. De 

gekozen definitie beperkt bewust het begrip “veroordeling” tot veroordelingen in de engere 

zin, “d.w.z. definitieve beslissingen van strafgerechten (of die een beslissing van een 

strafgerecht hadden kunnen zijn in het geval van overtredingen van 

“administratief/strafrechtelijke” aard) die in alle lidstaten als veroordeling kunnen worden 

beschouwd.” De reikwijdte van het Kaderbesluit is beperkt tot door strafrechtbanken 

uitgesproken veroordelingen (of die een beslissing van een strafgerecht hadden kunnen zijn in 

het geval van overtredingen van "administratief/strafrechtelijke" aard). Er zou nochtans wel 

eens kunnen worden getornd aan dit uitgangspunt. We lezen inderdaad in een nota van de 

Raad van de Europese Unie van 24 november 2006 dat in een aantal lidstaten beslissingen, 

waarbij een strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd, door andere gerechtelijke autoriteiten dan 

strafrechtbanken of door administratieve autoriteiten worden uitgesproken. Het standpunt van 

de Raad luidt in dit verband dat “over het algemeen in die lidstaten met dergelijke 

beslissingen rekening kan worden gehouden in nieuwe strafrechtelijke procedures, maar dat 

de kwestie van de inaanmerkingneming van door andere gerechtelijke autoriteiten dan 

627 

625 In Nederland heeft men hier de volgende oplossing voor: de bestuursrechtelijke handhavingsweg is 

onherroepelijk afgesloten indien a) het strafrechtelijk onderzoek ter zitting is geopend of b) een door het 

openbaar ministerie of de politie aangeboden transactie is aanvaard door de verdachte. Zie infra Hoofdstuk V, 

punt 4. 

626 Voorstel voor een Kaderbesluit van de Raad betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke 

procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van de Europese Unie, 17 maart 

2005, COM/2005/0091, www.eur-lex.europa.eu. 

627 Documentnr. 15445/1/06 REV 1 te vinden op http://www.eur-lex.europa.eu. 

184

echtbanken of door administratieve autoriteiten gegeven beslissingen, verder moet worden 

besproken”. 

3.3 Alternatieve benaderingswijze: rechtstakoverschrijdende beginselen 

toepasselijk op de straftoemeting 

De vraag rijst of we kunnen terugvallen op andere beginselen, principes die anders dan het 

artikel 65 Sw. wel over de rechtstakken heen worden toegepast. Zijn er beginselen die de 

straftoemeting beïnvloeden bij een samenloop van een strafsanctie en een punitieve 

bestuurlijke sanctie wanneer beide sancties werden opgelegd voor verschillende feiten die 

kaderen binnen hetzelfde geheel of die elkaar opvolgen Laten we ter illustratie teruggrijpen 

naar het voorbeeld van de kroegentocht. Stel dat de procureur des Konings tot vervolging van 

het nachtlawaai (artikel 561, 1° Sw.) wil overgaan en dit misdrijf naar zich toetrekt. 628 De 

overige inbreuken, zoals het wildplassen en het sluikstorten zijn louter bestuurlijke 

inbreuken 629 en worden op lokaal vlak bestuurlijk gehandhaafd. 630 Opeenvolgende feiten 

worden als zodanig uit elkaar getrokken door het ene feit strafrechtelijk af te handelen en de 

andere feiten bestuursrechtelijk te sanctioneren. De straftoemeting op bestuurlijk vlak is 

begrensd door het proportionaliteitsbeginsel. De sanctionerende ambtenaar moet immers op 

basis van artikel 119 bis, §5 N.Gem.W. de punitieve bestuurlijke sanctie bepalen in functie 

van de zwaarte van de feiten. 631 Meer nog, bij de vaststelling van diverse samenlopende 

(bestuurlijke) inbreuken op hetzelfde reglement (in casu de gemeentelijke politieverordening), 

zal één enkele bestuurlijke sanctie worden opgelegd in verhouding tot de ernst van het geheel 

van de feiten. 632 Het wildplassen en het sluikstorten zal leiden tot één bestuurlijke sanctie die 

het bedrag van 250 euro niet kan overschrijden. De strafsanctie die wordt uitgesproken voor 

het nachtlawaai komt er dan bovenop. Er is geen wettelijke bepaling die naar analogie van 

628 Op basis van artikel 119bis, §7, 1° N.Gem. W. wordt het origineel van het proces-verbaal inzake nachtlawaai 

immers aan de procureur des Konings toegestuurd. Op basis van §8 van hetzelfde artikel brengt de procureur het 

bestuur op de hoogte dat hij tot vervolging van het nachtlawaai overgaat. 

629 Voor het sluikstorten kan bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de verbodsbepaling in de lokale 

bestuurlijke politieverordening van de stad Antwerpen: zie www.antwerpen.be Algemene site > Hulpdiensten en 

veiligheid > Overlast > Algemene bestuurlijke politie (hoofdstuk II openbare netheid en gezondheid in 

combinatie met artikel 331); Voor het wildplassen kan bij wijze van voorbeeld worden verwezen naar de 

verbodsbepaling in de lokale bestuurlijke politieverordening van de stad Turnhout: zie 

http://www.turnhout.be/2006/index.phppageid=1304&site=1 (Artikel 11 van Hoofdstuk XIII Diverse vormen 

van overlast. 

630 Indien een inbreuk enkel bestuursrechtelijk kan worden bestraft, wordt op basis van artikel 119bis, §7, 2° 

N.Gem. W. het origineel van het proces-verbaal naar het bestuur toegestuurd. 

631 Zie ook T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid”, T.B.P. 2007, 145-146. 

632 Artikel 119bis, §5, 2 de lid N.Gem. W. 

185

artikel 65 Sw. een regeling bevat voor wanneer de strafrechtelijke sanctie voor het 

nachtlawaai en de punitieve bestuurlijke sanctie opgelegd voor de verschillende bestuurlijke 

inbreuken kaderen binnen hetzelfde geheel of elkaar opvolgen. 

3.3.1 Gelijkheidsbeginsel 

Het is daarentegen perfect mogelijk dat dezelfde casus zich voordoet in een andere stad en de 

procureur des Konings het nachtlawaai niet naar zich toetrekt. 633 De mogelijkheid van een 

eventuele bestuurlijke sanctie met uitsluiting van elke strafrechtelijke sanctie is immers 

afhankelijk van de door de procureur des Konings ingenomen houding. 634 In deze hypothese 

zal de overtreder één enkele punitieve bestuurlijke sanctie krijgen, gemaximaliseerd tot 250 

euro voor zowel het nachtlawaai, het wildplassen en het sluikstorten. Zo ontstaan er 

territoriale verschillen die op het eerste gezicht niet worden verantwoord door objectieve 

redenen. De vraag rijst of aldus het gelijkheidsbeginsel niet geschonden is. 635 Dezelfde vraag 

rijst wanneer twee identieke casussen in dezelfde gemeente verschillend worden behandeld. 

De procureur des Konings kan immers ook beslissen het nachtlawaai niet naar zich toe te 

trekken. In dit geval zal de overtreder één enkele bestuurlijke sanctie krijgen, 

gemaximaliseerd tot 250 euro. 

Kortom, de procureur des Konings heeft een beleidsbeoordeling waardoor er territoriale en 

temporele verschillen kunnen ontstaan die (op het eerste gezicht) objectief niet te 

verantwoorden zijn. Het is echter niet omdat er klaarblijkelijk een schending van het 

gelijkheidsbeginsel is, dat de strafvordering in een zaak komt te vervallen. 

In dit verband kan worden verwezen naar de rechtspraak van het Hof van Cassatie betreffende 

de beoordelingsvrijheid van de procureur des Konings om al of niet tot vervolging over te 

gaan (sepot). Zelfs al heeft de procureur des Konings op het eerste gezicht het 

gelijkheidsbeginsel miskend, dan heeft dit volgens het Hof van Cassatie niet tot gevolg dat de 

633 In Nederland wordt benadrukt dat het gelijkheidsprincipe vergt dat een bestuurlijke boete voor eenzelfde 

overtreding, gepleegd in dezelfde gemeente, gelijk dient te zijn aan de gevorderde strafrechtelijke boete. In 

Nederland hanteert het openbaar ministerie landelijk vastgelegde lijsten met boetehoogten voor diverse 

overtredingen (iets wat niet gekend is in België). Zie infra Hoofdstuk IV, punt 4. 

634 Omzendbrief nr. COL 1/2006, 27. 

635 J. PUT is dezelfde mening toegedaan in zijn artikel J. PUT, “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de 

toepassing van het non bis in idem-beginsel op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 

940. 

186

strafvordering komt te vervallen. Meer nog, luidens de rechtspraak van het Hof van Cassatie 

kan uit de enkele omstandigheid dat bepaalde personen worden vervolgd, daar waar anderen 

voor dezelfde soort misdrijven of zelfs voor hetzelfde feit niet worden vervolgd, geen 

schending worden afgeleid van het gelijkheidsbeginsel of van het recht op een eerlijk 

proces. 636 

Een strafrechtelijke vervolging voor nachtlawaai zal bijgevolg niet komen te vervallen 

wanneer men pleit dat er in een analoge zaak geen strafrechtelijke vervolging werd ingesteld. 

3.3.2 Evenredigheidsbeginsel 

Zoals in de rechtspraak met betrekking tot het non bis in idem-beginsel aan bod is gekomen, 

rijst ook in deze hypothese de vraag of er op het vlak van de straftoemeting een beroep kan 

worden gedaan op het evenredigheidsbeginsel. Uiteindelijk is de regeling van artikel 65 Sw. 

voor de eendaadse samenloop in de situatie van het “voortgezet” of “collectief” misdrijf een 

uiting van het evenredigheidsbeginsel. 

Vooraleer toepassing wordt gemaakt van artikel 65 Sw., wordt echter door de strafrechter 

geoordeeld of een feitencomplex als een voortgezet of een collectief misdrijf kan worden 

beschouwd. Wordt de vervolging van de verschillende feiten echter opgesplitst in een 

bestuurlijke en een strafrechtelijke handhaving, dan is het nog maar de vraag wie deze 

beoordeling doet. Dat de feiten een geheel vormen of elkaar opvolgen is een soevereine 

beoordeling van de feitenrechter en het is in casu niet duidelijk of het bestuur dan wel de 

strafrechter een dergelijke beoordeling zal maken. Zeker is dat, wanneer deze beoordeling niet 

wordt gemaakt, het “verschillende” feiten blijven en ze fictief niet als één feit worden 

beschouwd. Beide instanties kunnen bijgevolg blind voor elkaar elk hun eigen sanctie 

opleggen, niettegenstaande deze verschillende feiten door een virtuele strafrechtelijke bril 

bekeken als een voortgezet of collectief misdrijf hadden kunnen worden gezien. Men zou 

zelfs nog verder kunnen gaan en zich afvragen of er überhaupt wel rekening moet worden 

gehouden met het evenredigheidsbeginsel nu het “vaststaat” dat het om verschillende feiten 

gaat. 

636 

Cass. 13 december 1989, Arr.Cass. 1989-90, 510; Cass. 15 februari 1985, Arr. Cass.1984-85, 332. 

Volgens een cassatiearrest van 15 februari 2000 (T.Strafr. 2000, 122-125 met noot T. VANDER BEKEN) mag 

de rechter wel nagaan of de vervolging van de te berechten beklaagde al dan niet willekeurig is. Wat het 

rechtsgevolg van deze marginale toetsing kan zijn, wordt evenwel niet gezegd. Zie hierover meer R. 

VERSTRAETEN, Handboek Strafvordering, Antwerpen, Maklu, 2005, 67-68. 

187

Zoals reeds in het vorige deel aan bod is gekomen, is het heel moeilijk het 

evenredigheidsbeginsel naar de praktijk om te zetten. Niet alleen omdat de bestuurlijke 

sancties geheel anders van aard kunnen zijn dan de strafrechtelijke sancties. Tracht 

bijvoorbeeld maar eens de evenredigheid na te gaan van een werkstraf en een definitieve 

sluiting van een inrichting. Bovendien wordt in deze situatie de ene sanctie uitgesproken door 

een bestuur en de andere door een strafrechter die er telkens andere procedureregels op 

nahouden. De strafrechter heeft wel enige vrijheid bij de straftoemeting maar als de notie “een 

in kracht van gewijsde gegane beslissing” uit artikel 65, tweede lid. Sw. niet tevens een 

definitieve bestuurlijke beslissing inhoudt, is het niet zeker of de strafrechter wel rekening kan 

houden met bestuurlijke veroordelingen die aan de strafrechtelijke veroordeling voorafgegaan 

zijn en die handelen over andere feiten - ook al vormen ze een geheel of volgen ze elkaar op. 

Het is bijgevolg niet vanzelfsprekend om op basis van het evenredigheidsbeginsel tot een 

analoge toepassing te komen van de regeling vervat in artikel 65 Sw. Worden feiten die nauw 

aan elkaar verbonden zijn voor de vervolging opgesplitst, dan kan dit feitencomplex nooit als 

één feit worden beschouwd. Een overtreder kan bijgevolg wel genieten van de 

opslorpingsregel van artikel 65 Sw. wanneer hij verschillende feiten pleegt die enkel op 

strafrechtelijk vlak worden vervolgd. Diezelfde overtreder kan echter niet van deze regeling 

genieten als in dit feitencomplex bepaalde feiten bestuurlijk worden gehandhaafd. In deze 

situatie zal de overtreder voor de verschillende feiten zowel een strafrechtelijke als een 

bestuurlijke sanctie opgelegd krijgen. Dit is op zijn minst paradoxaal als men weet dat in het 

algemeen de bestuurlijke handhaving wordt gehanteerd voor minder zwaarwichtige feiten. 

4. Conclusies 

Door de ontwikkeling van twee sanctiesystemen, enerzijds het strafrechtelijke en anderzijds 

het bestuurlijke, kunnen er samenloopsituaties ontstaan. Eenzelfde feit kan zowel onder de 

juridische kwalificatie van wet A als onder de juridische kwalificatie van wet B vallen. In het 

klassieke strafrecht wordt een dergelijke vorm van samenloop opgelost aan de hand van het 

non bis in idem-beginsel. Door het ontstaan van punitieve bestuurlijke sancties en de 

moeilijke aanvaarding ervan door voornamelijk het Hof van Cassatie, ontstaan er evenwel 

188

allerlei problemen. Principieel aanvaardt het Hof van Cassatie de samenloop van een 

strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie, althans in fiscale 

aangelegenheden. Nu de bestuurlijke sanctionering in de lift zit, kan deze rechtspraak roet in 

het eten gooien. De wetgever is zich hiervan bewust en heeft daarom in verschillende normen 

een cumulatieverbod van strafrechtelijke met bestuursrechtelijke sancties opgenomen. Daar 

men het bestuurlijk handhavingsmechanisme ter vervanging van het strafrechtelijke wil 

hanteren, oordeelt de wetgever o.i. terecht dat het non bis in idem-beginsel van toepassing 

moet zijn. Deze cumulatieverboden worden echter niet altijd op dezelfde wijze doorgevoerd. 

Soms staat het expliciet in de wetgeving, zoals dit het geval is voor de GAS-Wet. In andere 

gevallen kan vanuit de procedurele regels een dergelijke non bis in idem-werking worden 

afgeleid. Denk in dit geval aan de Voetbalwet en de Private veiligheidswet. Niettemin bestaat 

de kans dat men bij een eventuele lacune moet teruggrijpen naar de rechtspraak en de 

rechtsleer. 

In het licht van dit onderzoeksrapport is het van belang te weten dat, wanneer de wetgever 

niet actief tussenkomt en zelf geen cumulatieverbod opneemt, het toegelaten is een 

strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie te combineren. Bij een 

dergelijke cumulatie moet er wel toepassing worden gemaakt van het evenredigheidsbeginsel, 

wat eventueel kan inhouden dat een “tweede” sanctie wordt gemilderd. 

Met de invoering van bestuurlijke sancties wil men weliswaar de efficiëntie in de handhaving 

van bepaalde gedragingen verhogen, zodat het gevoel van straffeloosheid wegebt. Door deze 

verzuchtingen echter op een te pragmatische manier te benaderen (telkens worden er aparte 

wetten goedgekeurd), dienen zich nog meer problemen aan. Er is nood aan een 

overkoepelende regeling waarin samenloopregels worden opgenomen voor zowel de 

cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie, als voor de 

cumulatie van twee of meer punitieve bestuurlijke sancties. Door de invoering van aparte 

wetten is het mogelijk dat er een samenloop ontstaat van juridische kwalificaties. Dit is 

bijvoorbeeld het geval voor de Voetbalwet en de GAS-Wet. Er staat dan wel in de GAS-Wet 

geschreven dat er slechts een gemeentelijke bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd als er 

geen andere wet, decreet of ordonnantie reeds in een straf of bestuurlijke sanctie heeft 

voorzien. Dit neemt niet weg dat eenzelfde feit twee maal anders kan worden gekwalificeerd. 

Zonder afbreuk te doen aan haar bevoegdheidsbeperkende regels, kan een gemeente een 

bepaald gedrag sanctioneren dat als feitelijke omstandigheid tevens een inbreuk kan zijn op 

189

een andere norm, bijvoorbeeld de Voetbalwet. In casu is er een samenloop op het vlak van de 

bestuurlijke sanctioneringsmechanismen onderling. Deze samenloopsituatie kan worden 

opgelost op basis van het non bis in idem-beginsel. Het is immers niet toegelaten om 

eenzelfde feit met twee of meer punitieve bestuurlijke sancties te sanctioneren. Om te weten 

welke van de twee punitieve bestuurlijke sancties bijgevolg moet worden opgelegd, is het 

belangrijk te weten wanneer bepaalde feiten voetbalgerelateerd zijn. 

Bij gebreke aan een wettelijk cumulatieverbod, is de samenloop van een strafrechtelijke 

sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie voor eenzelfde feit geen eenvoudig vraagstuk. 

Zeker is dat de traditionele visie dat strafrechtelijke sancties en bestuurlijke sancties onverkort 

kunnen worden gecumuleerd, niet meer opgaat voor wat de combinatie van beide sancties 

betreft. In welke mate de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve 

bestuurlijke sanctie moet worden genuanceerd, is afhankelijk van het feit of men voorstander 

is van een sterke dan wel een zwakke werking van het non bis in idem-beginsel. Beide visies 

op het beginsel zijn terug te vinden in de Belgische rechtspraak 

Naast de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie zijn 

er nog andere mogelijke samenloopsituaties denkbaar. Het non bis in idem-beginsel verzet 

zich niet tegen de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een louter bestuurlijke 

sanctie. Evenmin verbiedt het de cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een andere 

maatregel uit de inventaris, zoals de belasting of de politiemaatregel. 

In het tweede deel van Hoofdstuk IV werd de samenloop van verschillende feiten onder de 

loep genomen. Naast de samenloop van kwalificaties is het immers ook mogelijk dat er een 

samenloop is van verschillende feiten die kaderen binnen hetzelfde geheel of die elkaar 

opvolgen. In het strafrecht kan in dit geval gebruik worden gemaakt van artikel 65 Sw. en 

spreekt men over de “verruimde eendaadse samenloop”. Opdat er toepassing kan worden 

gemaakt van artikel 65 Sw., moet de strafrechter eerst oordelen of het feitencomplex als een 

voortgezet of een collectief misdrijf kan worden beschouwd. Indien dit zo is, wordt het 

feitencomplex fictief als één feit beschouwd. De straftoemetingsregels van artikel 65 Sw. 

bestaan enerzijds uit de mogelijkheid slechts één straf op te leggen, met name de zwaarste 

straf, en anderzijds in geval van een laattijdig vastgesteld collectief of voortgezet misdrijf uit 

de mogelijkheid zich te beperken tot de schuldigverklaring of rekening te houden met de 

190

eeds uitgesproken straffen zonder dat het geheel van de straffen het maximum van de 

zwaarste straf te boven mag gaan. 

De regeling van artikel 65 Sw. met betrekking tot de voortgezette of collectieve misdrijven 

geldt echter alleen voor het klassieke strafrecht. 637 De straftoemetingsregels van de verruimde 

eendaadse samenloop ten aanzien van feiten gepleegd met eenzelfde opzet kunnen bijgevolg 

niet bij wijze van algemeen (straf)rechtsbeginsel worden toegepast op bijvoorbeeld de 

punitieve bestuurlijke sancties. 

Het bleek niet vanzelfsprekend te zijn om op basis van het evenredigheidsbeginsel tot een 

analoge toepassing te komen zoals de regeling vervat in artikel 65 Sw.. Er rijst al een 

probleem op het vlak van de beoordeling van de feiten. Wanneer verschillende feiten voor 

hun vervolging worden opgesplitst, is het nog maar de vraag wie zal oordelen of de 

verschillende feiten kaderen in hetzelfde geheel of elkaar opvolgen. Nu van in het begin 

bepaalde feiten die nauw aan elkaar verbonden zijn voor de vervolging worden opgesplitst, 

kan dit feitencomplex nooit als één feit worden beschouwd. 

Een overtreder kan bijgevolg wel genieten van de opslorpingsregel van artikel 65 Sw. 

wanneer hij verschillende feiten pleegt die enkel op strafrechtelijk vlak worden vervolgd. 

Diezelfde overtreder kan echter geen beroep doen op deze regeling als in dit feitencomplex 

bepaalde feiten bestuurlijk worden gehandhaafd. In deze situatie zal de overtreder voor de 

verschillende feiten zowel een strafrechtelijke als een bestuurlijke sanctie opgelegd krijgen. 

Dit is op zijn minst paradoxaal als men weet dat in het algemeen de bestuurlijke handhaving 

wordt gehanteerd voor minder zwaarwichtige feiten. 



191

5. Schematisch overzicht van de samenloopproblematiek 

Samenloop van kwalificaties: éénzelfde feit is zowel een inbreuk op wet A als op wet B 

Uitgangspunt: het algemeen rechtsbeginsel non bis is idem verbiedt dat eenzelfde feit wordt 

bestraft met twee of meer sancties van dezelfde aard. Bedoeld worden twee strafrechtelijke 

sancties of twee bestuurlijke sancties. Dit beginsel verbiedt evenwel niet dat de wetgever voor 

een zelfde feit verschillende sancties voorziet die kunnen worden gecombineerd, op 

voorwaarde dat de feiten als één geheel worden gesanctioneerd door éénzelfde instantie en op 

hetzelfde ogenblik. 

Indien een samenloopkwestie rijst, moet er eerst nagegaan worden of er een wettelijk 

cumulatieverbod bestaat. 

zo ja, dan is er geen samenloopprobleem (cfr. GAS-Wet, Voetbalwet, Wet private 

veiligheid). 

Indien er geen wettelijke regeling bestaat, is er wel een samenloopprobleem. Bij 

gebrek aan algemene kaderwet is dit op te lossen aan de hand van het non bis in idembeginsel, 

de rechtspraak en de rechtsleer : 

1. Cumulatie van twee strafrechtelijke sancties voor hetzelfde feit: 

Verboden (twee sancties van dezelfde orde). 

Wel is het toegelaten om naast een hoofdstraf een bijkomende 

straf op te leggen (de wetgever heeft in verschillende sancties 

voorzien en de sanctionering gebeurt door éénzelfde instantie op 

hetzelfde ogenblik). 

2. Cumulatie van twee bestuurlijke sancties voor hetzelfde feit: 

Verboden (twee sancties van dezelfde orde). 

Tenzij de wetgever in verschillende sancties heeft voorzien en de 

sanctionering gebeurt door éénzelfde instantie op hetzelfde 

ogenblik 

192

3. Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een bestuurlijke punitieve sanctie: 

- Meerderheidsopvatting in de Belgische rechtspraak: Hof van Cassatie 

(rechtspraak in fiscale zaken): cumulatie toegelaten mits toepassing van 

evenredigheidsbeginsel door rekening te houden met een eerdere 

bestuurlijke sanctie. 

- Minderheidsopvatting in de Belgische rechtspraak: absoluut 

cumulatieverbod 

- Rechtsleer: een groot deel van de rechtsleer meent dat een genuanceerdere 

houding ten opzichte van de cumulatie van een strafrechtelijke met een 

punitieve bestuurlijke sanctie aangewezen is. Uit fiscale hoek wordt 

geneigd naar de minderheidsopvatting in de rechtspraak. Andere auteurs, 

voornamelijk uit de publiek- of strafrechtelijke hoek zijn eerder 

voorzichtig. 

4. Cumulatie van een strafrechtelijke sanctie met een niet-punitieve bestuurlijke 

sanctie: 

toegelaten (twee sancties van een andere orde). 

5. Cumulatie van een strafrechtelijke of een bestuurlijke sanctie met alle andere 

maatregelen uit de inventaris (belasting, retributie, politiemaatregel, 

schadevergoeding): 

toegelaten (wegens het niet sanctionerend karakter van deze “andere 

maatregelen”). 

6. Oplossing casus 

In het eerste hoofdstuk werd een samenloopcasus geschetst waarin eenzelfde persoon op basis 

van diverse bepalingen kon worden gesanctioneerd. Thans wordt deze casus opgelost. 

De inbreuken worden nu niet meer in chronologische volgorde weergegeven, maar worden 

gegroepeerd zodat de straftoemeting duidelijk wordt. 

Volledigheidshalve dient opgemerkt dat zowel de GAS-Wet als de Voetbalwet wettelijke 

cumulatieverboden herbergen op grond waarvan een cumulatie van een strafrechtelijke met 

een punitieve bestuurlijke sanctie uitgesloten is. Artikel 119bis §§ 8 en 8bis N.Gem.W. 

193

schrijft in dit verband een procedure voor om te vermijden dat zowel op bestuursrechtelijk als 

op strafrechtelijk vlak een sanctie zou worden opgelegd. Hetzelfde geldt voor de Voetbalwet 

waar in de artikelen 35 en 36 een regeling werd uitgewerkt om een dubbele bestraffing te 

vermijden. Voorgaande opmerking moet gelezen worden in het licht van enerzijds de 

interactie tussen de randnummers 6.1. en 6.2. en anderzijds de interactie tussen de 

randnummers 6.1. en 6.3. 

6.1. X kan strafrechtelijk worden gesanctioneerd 

* Het gedrag van X in het stadion: 

Dit gedrag kan zowel op basis van de Voetbalwet, als op basis van het Strafwetboek worden 

gesanctioneerd. In de hypothese dat de procureur des Konings deze feiten naar zich toetrekt 

(artikel 35 Voetbalwet), zal de overtreder strafrechtelijk worden vervolgd. Op basis van 

artikel 65 Sw. zullen de slagen en verwondingen en de beledigingen slechts kunnen worden 

ge sanctioneerd met de zwaarste straf. Er is immers sprake van eenzelfde misdadig opzet. Op 

basis van artikel 35, tweede lid van de Voetbalwet mag de Voetbalcel, in het geval een 

opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek werd opgestart of een strafrechtelijke 

vervolging werd ingesteld, geen bestuurlijke sanctie meer opleggen. Concreet kan X een 

strafrechtelijke sanctie (gevangenisstraf en/of geldboete) opgelegd krijgen die eventueel 

gepaard gaat met een gerechtelijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot tien jaar 

al s bijkomende straf. Het gedrag in het stadion kan dus niet én strafrechtelijk, én bestuurlijk 

worden gesanctioneerd. 

* Weerspannigheid: 

De weerspannigheid geeft aanleiding tot een strafrechtelijke sanctie. De kans is echter reëel 

dat deze weerspannigheid geacht wordt samen met de overige strafbare gedragingen in het 

stadion slechts één misdrijf uit te maken wegens de eenheid van opzet in de persoon van de 

dader. Op basis van artikel 65 Sw. zullen de slagen en verwondingen, de beledigingen en de 

weerspannigheid slechts aanleiding kunnen geven tot de zwaarste straf. Het dient wel te 

worden beklemtoond dat strafbare beledigingen slechts kunnen worden vervolgd op klacht 

van de persoon die beweert beledigd te zijn. 


194

Het afbreken van de plaatselijke afsluiting kan strafrechtelijk worden beteugeld op grond van 

artikel 563, lid 2 Sw. Ook hier zal de eenheid van opzet worden aanvaard met de overige 

strafbare gedragingen. 


Hetzelfde geldt voor zij die zich schuldig maken aan nachtgerucht of nachtrumoer waardoor 

de rust van de inwoners kan worden verstoord. 

Voor al deze gedragingen, zal X enkel de zwaarste straf opgelegd krijgen, omdat deze 

gedragingen worden geacht één collectief misdrijf uit te maken wegens de eenheid van opzet 

van de dader (art. 65 Sw.). Het is en blijft altijd een feitelijke appreciatie van de strafrechter. 

Veel zal ook afhangen van de uiteindelijke kwalificatie van de feiten door de strafrechter. 

Indien we aannemen dat de betrokkene voor het ganse feitencomplex schuldig wordt 

bevonden en de slagen en verwondingen een ziekte of een ongeschiktheid tot het verrichten 

van persoonlijke arbeid tot gevolg hebben gehad, dan zal de zwaarste straf worden opgeleverd 

door voornoemde opzettelijke slagen en verwondingen. De zwaarste straf is dan een 

gevangenisstraf van twee maanden tot twee jaar en een geldboete van vijftig euro tot 

tweehonderd euro (te vermenigvuldigen met de gebruikelijke opdeciemen) 638 , eventueel 

gepaard gaande met een gerechtelijk stadionverbod van drie maanden tot tien jaar 639 (wanneer 

door de strafrechter wordt aanvaard dat het misdrijf werd begaan omwille van en ter 

gelegenheid van de organisatie van een voetbalwedstrijd). 

6.2. X kan bestuurlijk worden gesanctioneerd door de Voetbalcel 

* Het gedrag van X rond het stadion: 

Dit gedrag kan zowel op basis van de Voetbalwet, als op basis van het Strafwetboek worden 

gesanctioneerd. In de hypothese dat de procureur des Konings deze feiten niet naar zich 

toetrekt (artikel 35 Voetbalwet), kan de overtreder door de Voetbalcel een bestuurlijke 

geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een 

638 Artikel 399, lid 1 Sw. 


195

estuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk 

stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan 

de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt 

opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden gegegeven om het 





s tadionverbod. Het gedrag rond het stadion kan dus niet én strafrechtelijk, én bestuurlijk 

worden gesanctioneerd. 


Het afbreken van de plaatselijke afsluiting is een gemengde inbreuk en kan ofwel met een 

strafrechtelijke sanctie ofwel met een gemeentelijke bestuurlijke sanctie van maximum 250 

euro worden gesanctioneerd. Het afbreken van de plaatselijke afsluiting kan echter ook 

worden aangemerkt als het aanzetten tot slagen en verwondingen, haat of woede ten opzichte 

van een of meer personen die zich bevinden in of buiten de perimeter. Door het afbreken van 

de afsluiting daagt men de anderen immers uit tot een confrontatie. In deze laatste situatie kan 

X zowel op basis van de Voetbalwet, als op basis van het Strafwetboek worden 

gesanctioneerd. 

In de Voetbalwet is er echter een specifieke voorrangsregel uitgewerkt, meer bepaald in 

artikel 23bis Voetbalwet waardoor hij die “omwille van en ter gelegenheid van een 

voetbalwedstrijd” aanzet tot slagen en verwondingen, haat of woede, op basis van de 

Voetbalwet wordt gesanctioneerd. In de hypothese dat de procureur des Konings deze feiten 

niet na ar zich toetrekt (artikel 35 Voetbalwet), kan de overtreder door de Voetbalcel een 

bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in combinatie 

met een bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een 

bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een 







196

stadionverbod. In de onderhavige casus bestaat er geen twijfel dat het om 

“voetbalgerelateerd” gedrag handelt waardoor X niet op gemeentelijk vlak kan worden 


* Het gooien van de onderdelen van de afsluiting: 

Het gooien van de onderdelen van de afsluiting kan volgens hetzelfde stramien worden 

opgelost als het afbreken van de plaatselijke afsluiting. Ook dit gedrag is voetbalgerelateerd, 

zodat X niet op gemeentelijk vlak kan worden aangepakt. Concreet kan aan X een bestuurlijke 

geldboete van 250 euro tot 5.000 euro worden opgelegd, eventueel in combinatie met een 

bestuurlijk stadionverbod voor een duur van drie maanden tot vijf jaar. Een bestuurlijk 

stadionverbod kan gepaard gaan met een bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan 

de duur van het stadionverbod. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt 

opgelegd, kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied 

te verlaten voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de 

eerste, tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de 

Belgische nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees 

kampioenschap voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk 

stadionverbod. 

* Het niet respecteren van het stadionverbod: 

Op basis van artikel 21 in combinatie met artikel 24 tot 24 quater van de Voetbalwet wordt X 

door de Voetbalcel gesanctioneerd met een bestuurlijke geldboete van 250 euro tot 5.000 

euro, eventueel in combinatie met een (nieuw) bestuurlijk stadionverbod voor een duur van 

drie maanden tot vijf jaar. Het (nieuwe) bestuurlijk stadionverbod kan gepaard gaan met een 

bestuurlijk perimeterverbod voor een duur gelijk aan de duur van het stadionverbod. De 

minimumgrens van de bestuurlijke geldboete wordt opgetrokken naar 1.000 euro en van het 

bestuurlijk stadionverbod naar één jaar, indien het betreden van het stadion gebeurt in 

overtreding van een bestuurlijk of gerechtelijk stadionverbod of een stadionverbod als 

beveiligingsmaatregel. Indien er een stadionverbod van twee jaar of meer wordt opgelegd, 

kan aan de overtreder een bestuurlijk verbod worden opgelegd om het grondgebied te verlaten 

voor een land waar een voetbalwedstrijd wordt gespeeld waaraan een club van de eerste, 

tweede of derde nationale klasse uit België deelneemt, een wedstrijd waaraan de Belgische 

nationale ploeg deelneemt, of voor een Wereldkampioenschap of Europees kampioenschap 

voetbal, voor een duur die gelijk is aan deze van het bestuurlijk stadionverbod. Tevens kan 

197

voor een maximale duur van drie maanden een bestuurlijke aanmeldingsplicht op een 

politiekantoor worden opgelegd 

Voor deze vier inbreuken wordt X door de Voetbalcel gesanctioneerd. Uit artikel 29 van 

de Voetbalwet volgt dat de sancties niet onbeperkt kunnen worden gecumuleerd. De 

vaststelling van meerdere samenlopende inbreuken op de artikelen 20 tot 23ter van de 

Voetbalwet zal het voorwerp uitmaken van een enkele bestuurlijke geldboete, een enkel 

bestuurlijk stadionverbod, een enkel bestuurlijk perimeterverbod, een enkele bestuurlijke 

aanmeldingsplicht op een politiekantoor en een enkel bestuurlijk verbod het grondgebied te 

verlaten, of van één van deze sancties in verhouding tot de ernst van het geheel van de feiten. 

6.3. X kan worden gesanctioneerd met een gemeentelijke bestuurlijke sanctie 

* Wildplassen: 

Wildplassen wordt gesanctioneerd met een gemeentelijke bestuurlijke boete van maximum 

250 euro. 

* Het achterlaten van blikjes bier in de berm: 

Het sluikstorten wordt gesanctioneerd met een gemeentelijke bestuurlijke boete van 

maximum 250 euro. 


Nachtlawaai is een gemengde inbreuk en kan ofwel met een strafrechtelijke sanctie ofwel met 

een gemeentelijke bestuurlijke sanctie van maximum 250 euro worden gesanctioneerd. In de 

hypothese dat de procureur des Konings deze feiten niet naar zich toetrekt (artikel 119bis, §8 

N.Gem.W.), kan de overtreder een gemeentelijke bestuurlijke sanctie krijgen van maximum 

250 euro. Het nachtlawaai kan dus niet én strafrechtelijk, én bestuurlijk worden 


Op basis van artikel 119bis, §5 van de Nieuwe Gemeentewet moet de bestuurlijke sanctie 

proportioneel zijn in functie van de zwaarte van de feiten. Meer nog, bij de vaststelling van 

meerdere samenlopende (bestuurlijke) inbreuken op hetzelfde reglement (in casu de 

gemeentelijke politieverordening) zal één enkele bestuurlijke sanctie worden opgelegd, in 

verhouding tot de ernst van het geheel van de feiten. Dit heeft tot gevolg dat X voor het 

198

wildplassen, het sluikstorten en het nachtlawaai slechts één gemeentelijke bestuurlijke boete 

zal krijgen die gemaximaliseerd is tot 250 euro. 

6. 4. X kan worden gevraagd een geldsom te betalen als belasting of retributie 

* Het vervoer met de politiecombi: 

Ten gevolge van het veroorzaken van overlast wordt door het stadsbestuur een belasting 

gevestigd op het vervoer van personen met een politievoertuig. X moet hiervoor de som van 

100 euro betalen. Rijzen er geen vragen in verband met de rechtsgeldigheid van de combitaks, 

dan betreft het een belasting en een belasting kan zonder schending van het non bis in idembeginsel 

gevorderd worden samen met een punitieve sanctie. 

* Het parkeren zonder geldig parkeerticket: 

De dag nadien is X niet op tijd bij zijn auto waardoor hij een parkeerretributie moet betalen. 

In casu moet X het lange dag tarief van 15 euro betalen, omdat hij zijn auto in de binnenstad 

heeft geparkeerd. X zal deze retributie moeten betalen. 

X zal in het totaal 115 euro moeten betalen. 

199

V. Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen in Nederland 

1. Inleiding 

Sedert geruime tijd ligt ook bij onze noorderburen de sanctioneringsbevoegdheid niet meer 

exclusief in handen van de strafrechter. De opmars van de bestuurlijke 

sanctioneringsmechanismen is ingegeven door twee overwegingen. Enerzijds beoogt men de 

versterking van de verantwoordelijkheid van het bestuur. Anderzijds blijkt de ontlasting van 

de strafrechtsketen een steeds wederkerende bekommernis te zijn. 640 

De stelselmatige invoering van bestuurlijke sanctioneringsmechanismen is in Nederland 

evenwel niet onomstreden. Het laatste woord lijkt hierover bovendien nog altijd niet gezegd 

en geschreven te zijn, aangezien krachtens een aantal recente wetten en wetsvoorstellen nog 

meer bevoegdheden worden toegekend aan het gewapend bestuur. 

In de hierna volgende inventaris zullen de belangrijkste bestuurlijke 

sanctioneringsmechanismen worden opgenomen die ter beschikking staan van het 

Nederlandse bestuur in het kader van de overlastbestrijding. Binnen het bestek van dit 

onderzoeksproject lijkt het niet opportuun het ganse scala van bestuurlijke sancties te 

ontrafelen. Evenmin zal er worden gefocust op de klassieke straffen. Wel lijkt het aangewezen 

in de mate van het mogelijke de structuur van de voorgaande hoofdstukken over te nemen. 

De terminologie zal echter niet helemaal kunnen worden doorgetrokken. De Nederlandse 

wetgever 641 hanteert de notie “bestuurlijke sanctie” immers als overkoepelende term niet 

alleen voor bestuurlijke sancties zoals door ons eerder gedefinieerd, maar ook voor allerhande 

bestuurlijke maatregelen met een louter preventief en/of herstellend oogmerk. Een 

onderscheid wordt vervolgens gemaakt tussen enerzijds herstelsancties of reparatoire 

bestuurlijke sancties en anderzijds bestraffende sancties of punitieve bestuurlijke sancties. 

Reparatoire bestuurlijke sancties strekken tot het geheel of het gedeeltelijk ongedaan maken 

64 0 Zie Memorie van toelichting bij de Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene 

wet bestuursrecht), Tweede Kamer 2003-2004, 29702, nr.3, 117. Zie ook E. ANKAERT, J. PUT, P.C. 

ADRIAANSE, T. BARKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 100-109. 

641 Zie bijvoorbeeld Memorie van toelichting bij de Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde 

tranche Algemene wet bestuursrecht), Tweede Kamer 2003-2004, 29702, nr.3, 73 e.v. 

200

of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van de herhaling van een overtreding, 

dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Ze worden ook 

soms bestuurlijke maatregelen genoemd. 642 Het – misschien weinigzeggende – criterium van 

het leedtoevoegend karakter wordt in Nederland in het kader van de punitieve bestuurlijke 

sanctie als toetsingscriterium gehanteerd. 

Gezien het voorgaande, wordt ervoor geopteerd in de Nederlandse inventaris een 

onderverdeling te maken tussen reparatoire bestuurlijke sancties (2.1) en punitieve 

bestuurlijke sancties (2.2). Als restcategorie worden de financiële instrumenten vernoemd 

(2.3.). 

Daar de bestuurlijke boeten in Nederland de belangrijkste punitieve bestuurlijke sanctie 

vormen, zal een aparte deelrubriek worden gewijd aan de overkoepelende regeling ervan 

(3.).Vervolgens zal de Nederlandse visie t.a.v. de samenloop van verschillende 

handhavingsinstrumenten onder de loep worden genomen (4.).Ter afronding van dit 

hoofdstuk wordt het Nederlands systeem geëvalueerd (5.). 

2. Inventaris van de handhavingsinstrumenten 

2.1. Reparatoire bestuurlijke sancties 

Een aantal handhavingsmechanismen beoogt enkel de beëindiging van een ongewenste 

situatie. Ze worden daarom geenszins als punitief aangemerkt. Het betreft de bestuurlijke 

ophouding of detentie, de sluiting van een pand of erf ingeval van ordeverstoring rond het 

pand of erf, de bestuursdwang, de last onder dwangsom en de gebiedsaanwijzing. 

Noch naar grondslag, noch naar normering is dit overheidsinstrumentarium gebonden aan een 

sanctionerend kader. Reparatoire bestuurlijke sancties dienen wel – net zoals de punitieve 

bestuurlijke sancties – het proportionaliteitsprincipe te respecteren. Ze mogen niet dieper 

ingrijpen en langer duren dan strikt noodzakelijk is om de ongewenste situatie te doen 

642 T. KOOIJMANS, Op maat geregeld Een onderzoek naar de grondslag en de normering van de 

strafrechtelijke maatregel, Rotterdam, Kluwer/Sanders-Instituut, 2002, 292 e.v. 

201

eëindigen. Bovendien moet de ongewenste situatie ook effectief door de bestuurlijke 

maatregel tot een einde kunnen worden gebracht. Het algemeen belang moet ten slotte gebaat 

zijn bij het opleggen van de reparatoire bestuurlijke sanctie. 643 

2.1.1. Bestuurlijke ophouding of detentie 

Op grond van de artikelen 154a en 176a van de Gemeentewet 644 is de burgemeester bevoegd – 

respectievelijk kan hem door de gemeenteraad de bevoegdheid worden verleend – door hem aan 

te wijzen groepen van personen op een door hem aangewezen plaats gedurende ten hoogste twaalf 

uren te doen ophouden. 645 Van deze bevoegdheid mag door de burgemeester gebruik worden 

gemaakt ingeval er zich door een bepaald groepsgedrag een ernstige verstoring van de 

openbare orde voordoet, dan wel ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. De 

bestuurlijke detentie moet noodzakelijk zijn ter voorkoming van de voortzetting of de 

herhaling van de groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften of bevelen die 

strekken tot handhaving van de openbare orde. De naleving mag niet redelijkerwijs op andere 

geschikte wijze kunnen worden verzekerd. 

De ratio legis is gelegen in een grootschalige, ernstige verstoring van de openbare orde of 

ernstige vrees daarvoor, waarvan de aanleiding kan worden gevonden in het niet naleven van 

een specifiek voorschrift of bevel. De ernstige (vrees voor) verstoring kan maar moet haar 

aanleiding niet vinden in (vermoedelijk begane) strafbare feiten. De bestuurlijke ophouding 

kan bijvoorbeeld mensen treffen die moeilijkheden (zouden kunnen) veroorzaken bij 

manifestaties. Zo werd de maatregel in Amsterdam kort voor de Europese 

Voetbalkampioenschappen van 2000 in een Gemeentelijke Verordening opgenomen om 

supporters in toom te kunnen houden. 

De vrijheidsontneming moet noodzakelijk zijn om de ongewenste situatie te doen beëindigen. 

Bij bestuurlijke ophouding gaat het evenwel niet om de bestrijding van structurele vormen 

van overlast veroorzaakt door bepaalde personen. Het gaat wel om de beteugeling van 

643 T. KOOIJMANS, o.c., 307. 

644 Wet van 14 februari 1992 houdende nieuwe bepalingen m.b.t. gemeenten. 

645 Zie in dit verband T. KOOIJMANS, P.A.M. MEVIS, “Bestuurlijke detentie”, Nederlands Tijdschrift voor 

Bestuursrecht 1999, 109-117; T. KOOIJMANS, P.A.M. MEVIS, “Nogmaals bestuurlijke detentie: het 

wetsvoorstel “Bestuurlijke ophouding”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1999, 237-240. 

202

(grootschalige) ongeregeldheden of dreigende ongeregeldheden, zoals voetbalrellen. Er is 

geen sprake van een beperking van de bewegingsvrijheid, doch wel van een bestuurlijke 

vrijheidsontneming. Hoewel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 1999 het 

standpunt heeft vertolkt 646 dat de bestuurlijke ophouding een welkome en noodzakelijke 

aanvulling vormt van de bevoegdheden van de burgemeester, blijkt niettemin dat er in de 

praktijk weinig gebruik wordt gemaakt van deze maatregel. De legitimatie voor de toepassing 

van de bestuurlijke ophouding kan wel worden gevonden in de aan het algemeen belang 

ontleende noodzaak tot opheffing van een ongewenste situatie van ernstige (dreiging van) 

ordeverstoring. Het is en blijft een vrijheidsberovende sanctie. 

2.1.2. Sluiting van een pand of erf ingeval van ordeverstoring rond het pand 

of erf 

Sedert 1997 kan de burgemeester krachtens artikel 174a van de Gemeentewet 647 de sluiting 

bevelen van een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning 

of dat lokaal behorend erf. Deze bepaling laat toe te ageren tegen een ongewenste situatie die 

enerzijds kan bestaan uit een verstoring van de openbare orde rond de woning, lokaal of erf of 

anderzijds uit een ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde. 648 De burgemeester 

kan derhalve besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die 

woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal 

of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord of zou 

kunnen verstoren. 

Het concept verstoring van de openbare orde vereist een specifieke invulling. Volgens de 

parlementaire voorbereidingen moet er sprake zijn van overlast die in haar risico’s voor de 

omgeving de vorm aanneemt van of te vergelijken is met drugsoverlast. 649 Dit impliceert dat 

de overlast in ernstige mate de veiligheid en de gezondheid van mensen in de omgeving van 

de woning moet raken. Het plegen van strafbare feiten staat in beginsel niet in correlatie met 

de verstoring van de openbare orde. De loutere omstandigheid dat één enkel strafbaar feit 

wordt gepleegd, kan niet worden gelijkgesteld met het gegeven dat de openbare orde werd 

646 Zie brief van 22 maart 1999 gericht aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrelaties, te vinden op 

de site www.vng.nl. 

647 Wet van 14 februari 1992 houdende nieuwe bepalingen m.b.t. gemeenten (ook Gemeentewet genoemd). 

648 Tweede Kamer 1995-96, 24699, nr.4, 10. 

649 Tweede Kamer 1995-96, 24699, nr.3, 6; Tweede Kamer 1995-96, 24699, nr.5, 6-7. 

203

verstoord en er derhalve openbare overlast teweeg is gebracht. Het plegen van één of 

meerdere strafbare feiten kan evenwel de aanleiding vormen voor de vaststelling van de 

verstoring van de openbare orde. 650 

De burgemeester bepaalt zelf de duur van de sluiting. Verlenging is mogelijk indien er een 

ernstige vrees voor herhaling bestaat. 

2.1.3. Bestuursdwang/ Last onder dwangsom 

Het toepassen van bestuursdwang 651 is een van de handhavingsinstrumenten die 

bestuursorganen hebben tegen overtredingen van de wet en illegale situaties. In artikel 5.21 

van de Algemene Wet Bestuursrecht wordt bestuursdwang omschreven als “het door feitelijk 

handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of 

krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of 

nagelaten”. 

Onder bestuursdwang kan derhalve worden verstaan het achteraf van overheidswege door 

middel van feitelijk handelen een met de wet strijdige situatie opheffen. Dat wil zeggen door 

middel van feitelijke maatregelen een illegale situatie beëindigen en in overeenstemming 

brengen met de wet, zoals bijvoorbeeld het afbreken van een illegaal en niet te legaliseren 

bouwwerk, of nog het bevelen van de staking van het gebruik van een pand als coffeeshop 

waarvoor geen exploitatievergunning werd verleend. De Raad van State 652 oordeelde 

evenzeer dat het mogelijk is bestuursdwang toe te passen ter verwijdering van een vuilniszak, 

wanneer wordt vastgesteld dat een vuilniszak op straat is gezet op een tijdstip dat er geen 

afval wordt opgehaald. De kosten die gepaard gaan met de bestuursdwang zijn in principe 

voor rekening van de overtreder. 

Tegen het feitelijk handelen op zich staat geen bezwaar en beroep open. Het bestuursorgaan is 

echter verplicht om de overtreder schriftelijk aan te schrijven en aan te geven dat, na het 

verstrijken van een termijn waarbinnen de overtreder zelf de illegale situatie kan beëindigen, 

zal worden overgegaan tot het treffen van maatregelen om de illegale situatie op te heffen. Dit 

650 Tweede Kamer 1996-97, 24699, nr.5, 9. 

651 Zie o.m. L.J.J. ROGIER, “Handhaving van bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2007, 

572-580; G.T.J.M. JURGENS en F.C.M.A. MICHIELS, “Weg met de last onder bestuursdwang”, NJB 2005, 

1092-1093; T. KOOIJMANS, o.c., 304-306. 

652 Raad van State 19 september 2005, Gemeentewet Actueel, 2005/9, 7-8. 

204

is een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden aangetekend. In sommige 

gevallen kan ook preventief, dat wil zeggen vooraleer een overtreding van de wet wordt 

vastgesteld, worden overgegaan tot toepassing van bestuursdwang. Dit is echter alleen 

toegestaan indien overduidelijk is dat een overtreding van de wet zal worden begaan. Dat er 

een overtreding gaat plaatsvinden, moet klaarblijkelijk zijn. Er kan bijvoorbeeld gedacht 

worden aan de situatie dat de (toekomstige) overtreder te kennen geeft zich niet aan de 

bouwvergunningsvoorschriften te zullen houden. Of nog dat op grond van de ervaringen in 

het verleden met de (toekomstige) overtreder met quasi zekerheid kan worden vastgesteld dat 

deze zich niet aan de voorschriften zal houden. 

Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de 

overtreder ook een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt ertoe de 

overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de 

overtreding te voorkomen. In bepaalde gevallen bestaat er geen keuzevrijheid tussen het 

opleggen van een dwangsom en het aanzeggen van bestuursdwang. Op grond van artikel 5.32 

lid 3 van de Algemene Wet Bestuursrecht kan voor het opleggen van een dwangsom niet 

worden gekozen indien het belang dat het betrokken voorschrift dient te beschermen zich 

hiertegen verzet. Een dwangsom is bijvoorbeeld niet mogelijk indien bij een lozing van 

milieugevaarlijke stoffen niet het risico kan worden gelopen dat de overtreding, ondanks deze 

dwangsom, wordt voortgezet. 

Thans wordt in de Tweede Kamer een wetsvoorstel 653 besproken luidens hetwelk de 

burgemeester de bevoegdheid zou krijgen tot toepassing van bestuursdwang wanneer in 

woningen en niet voor publiek toegankelijke lokalen drugs worden verhandeld. Er dient 

hierbij geen verstoring van de openbare orde te worden aangetoond. 654 

653 Wetsvoorstel tot wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van de mogelijkheid voor de 

burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet in 

woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bij woningen of die lokalen behorende erven, Tweede 

Kamer 2005-2006, 30512, nr.2. 

654 Memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel tot wijziging van de Opiumwet in verband met het creëren van 

de mogelijkheid voor de burgemeester om bestuursdwang toe te passen ter handhaving van de artikelen 2 en 3 

van de Opiumwet in woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen of bij woningen of die lokalen 

behorende erven, Tweede Kamer 2005-2006, 30512, nr.3. 

205

Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn de bestuursdwang en de 

last onder dwangsom geen criminal charge, omdat zij geen onvoorwaardelijk en bestraffend 

karakter hebben, maar louter op herstel gericht zijn. 655 

2.1.4. Gebiedsaanwijzing 

De figuur van de “stelselmatige overlastveroorzaker” of de “notoire lastpak” blijft in 

Nederlandse parlementaire middens niet onbesproken. Hiermee worden de personen 

geviseerd die de leefbaarheid in een buurt aantasten zonder dat er sprake moet zijn van 

strafbare feiten. Zo gaan er stemmen op om de burgemeester te belasten met de preventieve 

maatregel van de gebiedsaanwijzing, eventueel gepaard gaande met een meldingsplicht. Deze 

handhavingsinstrumenten worden als preventieve maatregelen aangemerkt. De meldingsplicht 

is een aanvulling op de werking van de gebiedsaanwijzing (ook gebiedsverbod genoemd) en 

dient ter effectuering van het te bereiken doel, namelijk het herstel van de openbare orde en 

het voorkomen van verdere verstoring daarvan op de concreet aangewezen locatie. 

Voorgaande volgt uit een concept-wetsvoorstel tot Wijziging van de Gemeentewet en het 

Wetboek van Strafvordering ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester en de 

bevoegdheid van de officier van justitie tot het geven van aanwijzingen ter beëindiging van 

ernstige overlast (aanwijzingen ernstige overlast) dat momenteel ter bespreking voorligt. 656 

Inmiddels heeft ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak te kennen gegeven geen 

overwegend bezwaar te hebben tegen het concept-wetsvoorstel. 657 

Krachtens de tekst van het concept-wetsvoorstel kan de burgemeester, indien dat noodzakelijk 

is met het oog op de handhaving van de openbare orde, aan een persoon die herhaaldelijk de 

openbare orde heeft verstoord of die op grond van zijn gedragingen rechtstreeks in verband 

kan worden gebracht met het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde, een bevel geven 

zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de 

gemeente, dan wel in een bepaald gedeelte of bepaalde delen van de gemeente. Het bevel kan 

655 Zie voor de verwijzingen L. MICHIELS en R. WIDDERSHOVEN, “De bestuurlijke boete als instrument 

voor de gemeentelijke handhaving in Nederland”, in X., Gewapend bestuur(Tegenspraak – Cahier 24), Brugge, 

die Keure, 2005, 119. 

656 Concept-wetsvoorstel te raadplegen op volgende site: www.minbzk.nl. 

657 Zie advies NVvR 325 inzake regeling bevoegdheid bij ernstige overlast van 22 januari 2007, te raadplegen op 

volgende site: www.nvvr.org 

206

mede bestaan uit de verplichting zich op door de burgemeester vast te stellen tijdstippen te 

melden op door de burgemeester vast te stellen plaatsen, teneinde de naleving van het bevel te 

bevorderen. Indien het bevel zich richt tot een verdachte van een strafbaar feit waardoor de 

openbare orde ernstig is verstoord en de persoon ondertussen is gedagvaard om voor de 

strafrechter te verschijnen, mag de burgemeester geen toepassing meer maken van deze 

bevoegdheden. 

Het concept-wetsvoorstel heeft betrekking op de ernstige gevallen van stelselmatige overlast 

in de publieke ruimte. Het betreft gedragingen die veelal – maar niet altijd – strafbaar zijn, elk 

op zich wellicht niet altijd even ernstig zijn, maar die door hun voortduring of herhaling de 

openbare orde ernstig verstoren. Het betreft voornamelijk persistente groepsgebonden 

overlast. Vaak gaat het hierbij om overlastgevende jeugdgroepen. Deze groepen tonen 

ordeverstorende gedragingen in diverse vormen, variërend van het hinderlijk en zonder doel 

rondhangen bij gebouwen of in portieken, betreden van plantsoenen, joelen, naroepen, in een 

grote groep “rondhangen”, bespugen, intimiderend overkomen, wildplassen, plakken en 

kladden, hinderlijk drankgebruik, vernieling van auto’s, bushokjes en ander straatmeubilair, 

ingooien van ruiten, graffiti, openbare dronkenschap en schelden. Een aantal personen bevindt 

zich regelmatig en langdurig op bepaalde openbare plekken in een wijk. Hun gedrag kenmerkt 

zich door onverantwoord rijgedrag, geluidsoverlast, openbare dronkenschap, het rondhangen 

in portieken, het zich agressief gedragen naar omwonenden en het uitschelden en lastig vallen 

van voorbijgangers. De aanwezigheid van betrokkenen in de wijk dient geen reëel doel en 

leidt tot een optelsom van incidenten en klachten van omwonenden. Al met al wordt de orde 

en rust in het publieke domein ernstig verstoord, waardoor er sprake is van een ernstig 

openbare orde-probleem. De burgemeester geeft daarom een gebiedsaanwijzing of 

gebiedsverbod, waardoor betrokkenen zich een aantal maanden (maximum 3) niet mogen 

bevinden op de locaties waar zij de openbare ordeproblemen veroorzaakten. In een concreet 

geval kan het gebiedsverbod nog extra kracht worden bijgezet in de vorm van een 

meldingsplicht. Dit komt erop neer dat de ordeverstoorder wordt verplicht om zich bij een 

nader aangegeven instantie op een nader aangegeven tijdstip (al dan niet meerdere malen 

gedurende een langere periode) te melden. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat de 

ordeverstoorder zich moet melden bij het politiebureau. 

In geval van verdenking van een strafbaar feit waardoor de openbare orde, gelet op de aard 

van het strafbare feit of de samenhang met andere strafbare feiten, dan wel de wijze waarop 

207

het strafbare feit is gepleegd, ernstig is verstoord, en waarbij grote vrees voor herhaling 

bestaat, dan wel in geval van verdenking van een strafbaar feit waarbij vrees bestaat voor 

ernstig belastend gedrag van de verdachte jegens personen, is niet langer de burgemeester, 

doch wel de officier van justitie bevoegd de verdachte tegen wie ernstige bezwaren bestaan 

voor de duur van maximaal 90 dagen een gedragsaanwijzing te geven. De gedragsaanwijzing 

kan inhouden dat de verdachte wordt bevolen zich niet op te houden op een bepaalde plaats, 

zich te onthouden van contact met een bepaalde persoon of bepaalde personen, zich op 

bepaalde tijdstippen te melden bij de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar of zich te 

laten begeleiden bij omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het plegen van strafbare 

feiten door de verdachte. 

2.2. Punitieve bestuurlijke sancties 

2.2.1. Bestuurlijke transactie/Strafbeschikking 

De bestuurlijke transactie moet worden beschouwd als een “strafrechtelijke” transactie in 

handen van het bestuur waarbij wordt afgezien van enige strafrechtelijke vervolging in ruil 

voor het betalen van een geldbedrag. 658 Het uitgangspunt dat het organiek criterium het enige 

criterium is dat de punitieve bestuurlijke sanctie nog onderscheidt van de klassieke 

strafsanctie, lijkt hierdoor dan ook te moeten worden getemperd. 

Het Transactiebesluit Milieudelicten van 8 juli 2000, zoals gewijzigd door het Besluit van 24 

oktober 2005 tot verlenging van het Transactiebesluit Milieudelicten, voorziet in een 

dergelijke regeling. Deze bevoegdheid is gebaseerd op artikel 37 van de Wet op de 

Economische Delicten. Het bestuur (gemeenten, provincies, waterschappen en een aantal 

rijksinspecties) moet de transactiebevoegdheid uitoefenen binnen de in het Transactiebesluit 

Milieudelicten bepaalde grenzen alsmede onder toezicht van en volgens de richtlijnen van het 

openbaar ministerie. Het zijn de relatief eenvoudige en veel voorkomende milieudelicten 

waarbij er sprake is van geringe milieuschade die onder de actieradius vallen. Genoemd 

kunnen worden: het niet op de voorgeschreven wijze aanbieden van huishoudelijke 

658 M. VAN DEN HAUTEN, M. HELDEWEG, M. HARMSEN en L. AARTS, Tarifering bij bestuurlijke en 

strafrechtelijke boetes – Onderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum 

van het Ministerie van Justitie, Den Haag, WODC, 2006, 16. 

208

afvalstoffen; afvalstoffen op zodanige wijze vervoeren dat de weg kan worden verontreinigd; 

andere afvalstoffen dan straatafval achterlaten in daartoe door de gemeente voorgeschreven 

plaatsen; afvalstoffen op een zodanige plaats opslaan of opgeslagen houden dat deze vanaf 

een voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar zijn; enz. .De tarieven voor de bestuurlijke 

transactie liggen vast. 659 

Ook de Wet OM-afdoening van 7 juli 2006 660 voorziet als het ware in een mogelijkheid van 

strafrechtelijke transactie door het bestuur. Men neemt echter niet de term “transactie” in de 

mond, doch wel de notie “strafbeschikking”. 661 Deze wet wordt gefaseerd ingevoerd. 662 

Met de Wet OM-afdoening beschikt enerzijds het openbaar ministerie over meer verreikende 

bevoegdheden om een zaak af te doen. Een strafbeschikking kan uit verschillende straffen, 

maatregelen en aanwijzingen bestaan, zoals een geldboete, een taakstraf, een ontzegging van 

de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen, een schadevergoedingsmaatregel ten behoeve van 

het slachtoffer en een gedragsaanwijzing zoals een stadionverbod. Anderzijds hebben ook 

bestuursorganen zoals gemeenten de bevoegdheid gekregen strafbeschikkingen uit te 

vaardigen. De concrete datum van inwerkingtreding hiervoor werd nog niet vastgelegd. 

Diegene aan wie een strafbeschikking is uitgevaardigd, beschikt over de mogelijkheid een 

beroep 663 in te stellen bij de strafrechter. Het klassieke strafrechtelijke traject kan dan 

vooralsnog worden gestart. De strafbeschikking, ook indien deze wordt uitgevaardigd door 

een bestuursorgaan, is zonder twijfel van punitieve aard. De strafbeschikking lijkt dan ook de 

concurrent te zullen worden 664 van de bestuurlijke boete. 665 Tijdens de parlementaire 

besprekingen van het wetsvoorstel dat tot de Wet OM-afdoening heeft geleid, werd nochtans 

aangegeven “dat de nieuwe mogelijkheden die de voornoemde wet gaat bieden zullen worden 

meegewogen bij nieuwe beleidsvoornemens”. 666 

659 Zie hiervoor Staatscourant 28 december 2005, nr.252, 10. 

660 Staatscourant 2006, 330. 

661 J.M. POLAK, “De strafbeschikking en de bestuurlijke boete vergeleken. Twee preadviezen met stellingen.”, 

NJB 2006, 1320-1321; A.R. HARTMANN, “Strafbeschikking en bestuurlijke boete: wildgroei in de 

handhaving”, in Justitiële Verkenningen. Het straffende bestuur, 2005, 84-96. 

662 Tweede Kamer 2006-2007, 30800 VI en 29271, nr.29. 

663 In de wettekst spreekt men over “het doen van verzet”. 

664 

F.C.M.A. MICHIELS, “De bestuurlijke boete als remedie tegen handhavingstekorten”, in Justitiële 

Verkenningen. Het straffende bestuur, 2005, 66. 

665 Voor de bespreking van deze rechtsfiguur zie 2.2.2. 

666 Tweede Kamer 2005-2006, 29849, nr.30. 

209

2.2.2. Bestuurlijke boete 

De bestuurlijke boete als instrument voor handhaving wordt vandaag op steeds meer terreinen 

ingevoerd. 667 Het gevolg is dat vele wetten een uiteenlopende bestuurlijke boeteregeling 

kennen. De term bestuurlijke boete wordt gebezigd wanneer men de nadruk wil leggen op de 

actor die de boete oplegt (bestuursorgaan in plaats van rechter), dit in tegenstelling tot de 

notie bestuursrechtelijke boete waar het juridisch kader in de verf wordt gezet (bestuursrecht 

in plaats van strafrecht). 668 

De meeste wetten 669 die een bestuurlijke boetebevoegdheid bevatten, kennen die bevoegdheid 

toe aan een landelijk orgaan. Op het terrein van de overlastbestrijding had het 

gemeentebestuur tot voor kort geen boetebevoegdheden. Hierin komt verandering: binnen 

afzienbare tijd zullen gemeenten bestuurlijke boeten kunnen opleggen in het kader van de 

overlast in de openbare ruimte en in het kader van het fout parkeren en van andere lichtere 

verkeersovertredingen. 670 De desbetreffende wetsvoorstellen werden op 20 maart 2007 door 

de Tweede Kamer aangenomen en werden op 3 april 2007 reeds door de Eerste Kamer 

behandeld. Men verwacht dat deze wetgevende initiatieven ten vroegste op 1 januari 2008 in 

werking zullen treden. 

a. Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte 

Het Wetsvoorstel “bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte” 671 kan ertoe leiden dat 

gemeenten in bepaalde domeinen eigen regie hebben over de invulling van de handhaving. 

667 

A.R. HARTMANN en P.G. WIEWEL, l.c., 572-580; N.J. KWAKMAN, “De bestuurlijke boete: 

publiekrechtelijke eigenrichting”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2007, 331-339; M. VOS, “De 

bestuurlijke boete. Verslag van een VAR-studiemiddag”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2005, 184- 

187; F.C.M.A. MICHIELS, l.c., 60-72; M.D. VAN EWIJK en E. NIEMEIJER, “Bestuurlijke boetes: extra werk 

voor de rechtspraak”, in Justitiële Verkenningen. Het straffende bestuur, 2005, 73-83. 

668 M. VAN DEN HAUTEN, M. HELDEWEG, M. HARMSEN en L. AARTS, o.c., 1. 

669 Voor een overzicht zie Tweede Kamer 2003-2004, 29702, nr. 3, 168-169. 

670 J. TERPSTRA en T. HAVINGA, “Gemeenten, boetes en kleine ergernissen”, in Justitiële Verkenningen. Het 

straffende bestuur, 2005, 10-20; A.G. MEIN, “Wet bestuurlijke boete: recht doen aan gemeentelijke autonomie”, 

in Justitiële Verkenningen. Het straffende bestuur, 2005, 35- 43; A.R. HARTMANN, L.J.J. ROGIER en C.J. 

ROON, “Bestuurlijke boetebevoegdheden voor de gemeente”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2005, 

305-309; C.L.G.F.H. ALBERS, “De Wet bestuurlijke boete overlast openbare ruimte. Beter ten halve gekeerd 

dan ten hele gedwaald”, De Gemeentestem 2006, 137-147. 

671 Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor 

overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende overlast in de 

openbare ruimte, Tweede Kamer 2004-2005, 30101, nr.2. 

210

Volgens dit wetsvoorstel krijgen de gemeenten de bevoegdheid om bestuurlijke boeten op te 

leggen voor zogenaamde kleine ergernissen, zoals wildplassen, graffiti, het laten liggen van 

hondenpoep en het verkeerd buiten zetten van afval. Het wetsvoorstel opteert evenwel niet 

voor een volledige bestuursrechtelijke aanpak. Gemeenten kunnen - net zoals in België - 

kiezen of ze van deze mogelijkheid gebruik gaan maken. De bestaande strafrechtelijke route 

blijft bestaan, wat betekent dat de politie en het bestuur gelijktijdig belast kunnen zijn met het 

handhaven van dezelfde norm, zij het via een ander mechanisme. 

b. Bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen 

Het Wetsvoorstel “bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen” 672 

creëert voor de gemeenten de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete in 

geval van overtredingen aangaande het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, de 

verplichting parkeerbelasting te betalen en andere lichte verkeersovertredingen. Hier zou de 

keuze voor de invoering van een systeem van bestuurlijke boeten niet aan de gemeenten 

worden overgelaten. Deze overtredingen vallen thans onder het regime van de Wet 

Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften 673 (of de zogenaamde Wet 

Mulder). 

2.3. Financiële instrumenten: belastin gheffingen in het kader van de 

parkeerregulering 

De parkeerbelastingen zijn wettelijk geregeld in de artikelen 225, 234 en 235 van de 

Gemeentewet. 674 

Gemeenten kunnen de strafrechtelijke boete vervangen door een fiscale 

afhandeling in de vorm van een naheffingsaanslag. De parkeerbelastingen hebben enkel 

betrekking op overtredingen in het kader van het betaald parkeren en het verlenen van 

parkeervergunningen. Ook de handhavingskosten mogen worden verhaald (artikel 234). Om 

de betaling van de naheffingsaanslag zeker te stellen, mag de gemeente een wielklem 

aa nbrengen (artikel 235). Als na een bepaalde periode, die in de belastingverordening is 

672 Wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bestuurlijke 

boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan en parkeren van voertuigen, en 

voor andere lichte verkeersovertredingen, Tweede Kamer 2004-2005, 30098, nr.2. 

673 

Wet van 3 juli 1989 houdende administratiefrechtelijke afdoening op bepaalde verkeersvoorschriften (ook 

Wet Mulder genoemd). 

674 Wet van 14 februari 1992 houdende nieuwe bepalingen m.b.t. gemeenten (of de Gemeentewet). 

211

vastgelegd, nog niet is betaald, mag de auto worden weggesleept en in bewaring worden 

genomen. Ook de kosten daarvan kunnen worden verhaald (artikel 235). Bij een 

naheffingsaanslag, een wielklem en het eventueel wegslepen, worden dus handhavingskosten 

in rekening gebracht. De wet bepaalt echter uitdrukkelijk dat met de handhavingskosten geen 

winst mag worden nagestreefd. 675 

Gemeenten zijn niet verplicht het traject van de fiscale naheffingsaanslag te volgen. Er kan 

evenzeer gesteund worden op de Wet Administratieve Handhaving Verkeersvoorschriften 676 , 

ook wel de Wet Mulder genoemd. 

Voor parkeerovertredingen zoals het dubbel of anderszins fout parkeren, geldt geen fiscaal 

regime. Deze lichtere verkeersovertredingen kunnen sinds 1989 bestuursrechtelijk worden 

aangepakt via de voornoemde Wet Mulder. Het kan perfect zijn dat de toekomstige Wet 

“bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen” soortgelijke 

gedragingen zal viseren. Bij de indiening van het Wetsvoorstel “bestuurlijke boete fout 

parkeren en andere lichte verkeersovertredingen” is destijds bewust gekozen om de 

bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor het fout parkeren voor de 

gemeenten niet optioneel te maken. Er bestaat geen enkele regel die verbiedt dat een 

overtreding in verschillende wetteksten wordt opgenomen. Iemand twee keer beboeten voor 

hetzelfde feit, is nochtans niet toegestaan. 

677 

De regeling van de fiscale naheffing is in zekere zin wel uniek: het voornoemde financiële 

instrument geldt als alternatief voor een bestuursrechtelijk boetesysteem (Wet Mulder) dat 

zelf werd ingevoerd ter vervanging van een strafrechtelijke boete. Het is belangrijk aan te 

stippen dat de fiscale naheffing in het kader van de parkeerregulering niet wordt aangemerkt 

als een boete en dus – in tegenstelling tot de regeling vervat in de Wet Mulder of in de 

toekomstige Wet “bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen” - 

niet onder de regeling van de bestuurlijke boeten valt. 

675 

Voor meer informatie in dit verband zie de site van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en 

Koninkrijksrelaties: www.minbzk.nl/contents/pages/3857/Brochure20021.pdf. 

676 Wet van 3 juli 1989 houdende administratiefrechtelijke afdoening op bepaalde verkeersvoorschriften (of Wet 

Mulder). 

677 Zie interview universitair hoofddocent Oswald Jansen over het wetsvoorstel “bestuurlijke boete fout parkeren 

en stilstaan”, www.pgn.nl/bericht34_2005.pdf. 

212

3. Overkoepelende regeling m.b.t. de bestuurlijke boeten 

3.1. De Algemene Wet Bestuursrecht – algemeen 

Tal van bijzondere wetgeving kent de bestuurlijke boete als afdoeningsvorm. 678 Bij onze 

noorderburen is men zich er dan ook van bewust dat een centrale regeling noodzakelijk is, 

teneinde meer eenheid in de regels en waarborgen rondom de bestuurlijke beboeting te 

brengen. De steeds grotere rol van het bestuursrechtelijk handhavingsapparaat gaat in 

Nederland bovendien gepaard met een discussie over de verhouding tussen bestuurlijke en 

strafrechtelijke handhaving. Corstens 679 benadrukt dat divergenties tussen bestuurlijk 

boeterecht en strafrecht op dit terrein zoveel mogelijk moeten voorkomen worden. Een 

belangrijke taak is in zijn ogen weggelegd voor de Nederlandse wetgever. 

Het creëren van meer eenheid in het Nederlands bestuurs(straf)recht past perfect binnen het 

grondwettelijk kader. Artikel 107, lid 2 van de Nederlandse Grondwet draagt de wetgever op 

algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Het is de Algemene Wet Bestuursrecht die 

thans de algemene regels van bestuursrecht herbergt. 

De Algemene Wet Bestuursrecht kent vier doelstellingen: 

- het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving; 

- het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving; 

- het codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben 

afgetekend; 

- het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor 

regeling in een bijzondere wet lenen. 

Wegens de omvang en de complexiteit van de materie, wordt met de invoering van de 

Algemene Wet Bestuursrecht gefaseerd te werk gegaan. Steeds nieuwe delen (ook tranches 

genoemd) worden aan de bestaande wetgeving toegevoegd. De eerste en tweede tranche zijn 

op 1 januari 1994 in werking getreden. Deze twee tranches bevatten algemene en bijzondere 

regels over besluiten, regels over het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, bepalingen 

678 Voor een lijst zie Tweede Kamer 2003-2004, 29702, nr. 3, 168-169. 

679 Raadsheer in de Hoge Raad der Nederlanden. G.J.M. CORSTENS, “De vierde tranche AWB: De bestuurlijke 

boete”, in X., Systeem in ontwikkeling. Liber Amicorum G. Knigge, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2005, 89. 

213

over het bezwaar en administratief beroep, en bepalingen over het beroep bij de rechtbank. De 

derde tranche is op 1 januari 1998 in werking getreden en bevat de volgende onderwerpen: 

mandaat en delegatie, toezicht op bestuursorganen (goedkeuring, vernietiging en schorsing 

van besluiten), subsidies, beleidsregels en handhaving (bestuurlijk toezicht, bestuursdwang en 

dwangsom). Op 22 juli 2004 is het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet 

Bestuursrecht” bij de Tweede Kamer ingediend. De vierde tranche bevat regels over 

bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving (in het bijzonder de bestuurlijke 

boete) en attributie van bevoegdheden aan ambtenaren. Hoewel het parlementair traject nog 

steeds niet volledig werd doorlopen, wordt niettemin de datum van 1 januari 2008 naar voren 

geschoven als datum van inwerkingtreding. Het hoeft geen betoog dat met het oog op het 

onderzoeksproject onze aandacht zich voornamelijk zal toespitsen op het Wetsvoorstel 

“Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” 680 en in het bijzonder op het tweede 

deelonderwerp m.b.t. de bestuurlijke handhaving. 

Dit wetsvoorstel biedt inderdaad voor het onderzoeksproject heel wat interessante denkpistes. 

Niet alleen wordt stilgestaan bij de wijze van afweging tussen bestuursrechtelijke en 

strafrechtelijke handhaving. Ook aan de de invulling van de notie bestuurlijke sancties wordt 

aandacht geschonken. Tevens heeft men oog voor de samenloopperikelen. Daar de 

problematiek van de samenloop een van de kernproblemen is die in het onderzoeksproject 

wordt behandeld, zal hieraan een aparte deelrubriek worden gewijd. 

3.2. Het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” naderbij 

bekeken 

3.2.1. Afweging van bestuursrechtelijke versus strafrechtelijke handhaving 

De voordelen van bestuursrechtelijke handhaving in termen van doelmatigheid moet worden 

afgewogen tegen de consequenties voor de rechtsbescherming. Daarom werden in de 

680 Zie in dit verband o.m. A.R. HARTMANN en P.G. WIEWEL, “Bestuursstrafrecht”, Delikt en Delinkwent 

2006, 572-580; A.R. HARTMANN en L.J.J. ROGIER, “Bestuurlijke handhaving in het wetsvoorstel Vierde 

tranche Awb”, NJB 2004, 1877-1882; G.J.M. CORSTENS, l.c., 89-98; L. MICHIELS en R. 

WIDDERSHOVEN, l.c., 122-131. 

214

Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel een aantal indicatoren opgenomen om te 

kunnen bepalen welke overtredingen zich lenen voor bestuurlijke sancties (lees bestuurlijke 

boeten). Er wordt duidelijk geponeerd dat deze indicatoren niet limitatief zijn. 681 Ze laten toe 

een keuze te maken tussen een strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving dan wel een 

combinatie van beide. De indicatoren zijn: 

- voorzover voor een adequate handhaving vrijheidsstraffen nodig zijn, komt uitsluitend het 

strafrecht in aanmerking. 

- naarmate de te handhaven norm meer aansluit bij in de maatschappij levende fundamentele 

waarden, komt strafrechtelijke handhaving eerder in aanmerking. In het verlengde daarvan 

geldt, dat naarmate er meer behoefte bestaat aan openbare berechting van een 

normovertreding, het strafrecht eerder in aanmerking komt. 

- als de kans groot is dat de overtreding rechtstreeks leidt tot individuele schade of letsel, dan 

is dit een indicatie voor toepassing van het strafrecht. 

- indien ingrijpende dwangmiddelen nodig zullen zijn om tot oplegging van een sanctie te 

kunnen komen, dan is dat een indicatie voor toepassing van het strafrecht. Dit geldt in ieder 

geval als er vrijheidsbenemende dwangmiddelen nodig zijn. 

- een indicatie voor handhaving door bestuurlijke boeten bestaat indien voor de vaststelling 

van de feiten, waaronder de identiteit van de overtreder, geen ingrijpende dwangmiddelen 

nodig zijn en verwacht mag worden dat in de praktijk in de meeste gevallen geen beroep bij 

de rechter zal worden ingesteld. 

- een contra-indicatie voor handhaving door bestuurlijke boeten bestaat, indien te verwachten 

valt dat in de praktijk veelvuldig strafrechtelijke middelen zullen moeten worden ingezet om 

de bestuurlijke boete te kunnen opleggen en effectueren. 

- voorwaarde voor handhaving door bestuurlijke boeten is dat het bestuursorgaan over 

voldoende deskundigheid beschikt. Dit betekent overigens niet dat enkel eenvoudige normen 

voor bestuursrechtelijke handhaving in aanmerking komen. Het kan juist een argument zijn 

om een gespecialiseerd bestuursorgaan bestuurlijke boeten te laten opleggen, indien de 

handhaving gespecialiseerde kennis vergt. 

- indien plaatselijke verschillen in handhaving ongewenst zijn of de plaatselijke situatie niet 

relevant is voor de handhaving, dan is bestuursrechtelijke handhaving door decentrale 

bestuursorganen niet aangewezen. 

681 Tweede Kamer II 2003-2004, 29702, nr.3, 118-119. 

215

- indien bij de handhaving regelmatig een algemeen leerstuk of rechtsinstrument moet worden 

toegepast dat specifiek op één van beide rechtsgebieden is uitgewerkt, is dat een indicatie om 

de handhaving geheel in dat rechtsgebied onder te brengen. Als veel moet worden 

samengewerkt met buitenlandse autoriteiten, kan dat een indicatie zijn voor strafrechtelijke 

handhaving, omdat het strafrecht het instrument voor internationale rechtshulp kent en het 

bestuursrecht niet. 

Belangrijk is dat geen van deze criteria, behalve dan de eerstgenoemde indicatie (noodzaak 

hantering vrijheidsstraffen), volgens de regering doorslaggevend is voor de keuze van een van 

beide handhavingsstelsels. 

Indien men opteert voor de bestuurlijke boeteregeling, dient men de juiste invulling eraan te 

geven. Vandaar dat in het wetsvoorstel (en de Memorie van Toelichting) veel aandacht wordt 

besteed aan de bepaling van de aard en de rechtsgevolgen van de bestuurlijke boete. Het dient 

te worden beklemtoond dat de voorgestelde regeling niet de gedragingen opsomt waarvoor 

een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, noch de hoogte van de boeten of de 

bevoegdheden tot het opleggen van boeten. Die taak is weggelegd voor de bijzondere 

wetgever. 

3.2.2. Het begrip bestuurlijke boete 

In het artikel 5.4.1.1 wordt de definitie van de bestuurlijke boete weergegeven. Het betreft een 

bestuurlijke sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een 

geldsom, die gericht is op bestraffing van de overtreder. De bestuurlijke boete is aldus de 

eerste punitieve sanctie die een regeling in de Algemene Wet Bestuursrecht krijgt. 

Hieronder worden alle elementen van de definitie nog eens op een rijtje gezet. 

In het wetsvoorstel wordt vooreerst het algemeen concept “bestuurlijke sanctie” gedefinieerd 

als een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden 

aanspraak. 

216

Drie elementen zijn in deze omschrijving van belang. In de eerste plaats moet het gaan om 

een door een bestuursorgaan opgelegde sanctie, waardoor dit volgens de Memorie van 

Toelichting de door de straf- of tuchtrechter opgelegde sancties uitsluit. 

In de tweede plaats behelst een sanctie hetzij een verplichting, die door het bestuursorgaan 

wordt opgelegd, hetzij het geheel of gedeeltelijk onthouden van een aanspraak door een 

bestuursorgaan. Deze verplichting kan zijn een verplichting om een geldsom te betalen 

(bijvoorbeeld de bestuurlijke boete), maar ook een verplichting om een overtreding te 

beëindigen in combinatie met een voorwaardelijke verplichting om een geldsom te betalen 

(bijvoorbeeld de last onder dwangsom). 

In de derde plaats kan er slechts sprake zijn van een sanctie als een bestuursorgaan een 

verplichting oplegt of een aanspraak onthoudt als reactie op een overtreding, dat wil zeggen 

een verboden gedraging. Daarin onderscheidt de bestuurlijke sanctie zich van verplichtingen 

tot betaling van een geldsom die door de overheid worden opgelegd ter zake van gedragingen 

die op zichzelf niet in strijd zijn met het bestuursrecht, zoals heffingen, retributies en (andere) 

belastingen. 

Bestuurlijke sancties worden in Nederland doorgaans onderverdeeld in reparatoire en 

punitieve sancties, wat in het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” 

wordt aangemerkt als herstelsancties respectievelijk bestraffende sancties. Bestraffende 

sancties zijn gericht op het bestraffen van de dader. Het oogmerk om leed toe te voegen is 

m.a.w. inherent aan een bestraffende sanctie. Herstelsancties zijn gericht op het beëindigen of 

ongedaan maken van de overtreding of de gevolgen daarvan, dan wel het voorkomen van 

herhaling. 

De bestuurlijke boete is in de ogen van de wetgever een bestraffende sanctie, inhoudende een 

onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Ook wordt voorgeschreven dat 

het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voorzover de overtreding niet aan de 

overtreder kan worden verweten. Het bestraffende aspect lijkt hiermee het criterium bij uitstek 

te zijn om uit te maken of er sprake is van een bestuurlijke boete. In die zin lijkt de 

bestuurlijke boete op de strafrechtelijke boete. Anders dan in het strafrecht wordt een 

bestuurlijke boete niet door de strafrechter, maar door een bestuursorgaan opgelegd. 

217

Er bestaat ook in Nederland – i.t.t. België – geen twijfel over het feit dat een bestuurlijke 

boete moet worden beschouwd als een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. Het 

bestraffende karakter van de bestuurlijke boete wordt in het wetsvoorstel geaccentueerd 

doordat vele voorzieningen, voorwaarden en rechtswaarborgen uit het Nederlandse 

straf(proces)recht zijn overgenomen. Onze aandacht gaat in het kader van het 

onderzoeksproject specifiek uit naar de vooropgestelde regeling inzake non bis in idem en una 

via. 

4. Samenloop van verschillende handhavingsinstrumenten 

In Nederland staat men op het gebied van de bestrijding van samenloopperikelen een stuk 

verder dan in België. De Nederlandse wetgever heeft op veel problemen geanticipeerd door te 

voorzien in een specifieke regeling. 

Het komt voor dat de bestuurlijke boete geheel de plaats heeft ingenomen van de klassieke 

strafrechtelijke sanctionering. Een voorbeeld hiervan is de Wet Mulder. Non bis in idem- 

zijn hier dus niet aan de vraagstukken orde. 

In tal van regelingen blijkt evenwel dat een bepaald feit zowel op bestuursrechtelijk als op 

strafrechtelijk niveau kan worden afgehandeld. Het una via-beginsel - dat zijn wortels in de 

fiscale wetgeving heeft, maar in Nederland een ruime draagwijdte kent - op grond waarvan 

geen samenloop van sancties mogelijk is voor dezelfde gedraging dan bij beslissing van één 

enkel overheidsorgaan, voorkomt evenwel dat deze feiten tegelijkertijd strafrechtelijk en 

bestuursrechtelijk worden afgehandeld. In de praktijk blijkt dat de afbakening tussen 

strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties soms via een expliciete wettelijke regeling 

geschiedt en wel via volgende standaardformulering: “Geen boete kan worden opgelegd 

terzake van bij of krachtens deze wet strafbaar gestelde feiten” 682 . In andere wettelijke 

regelingen hebben handhavende instanties een discretionaire beslissingsbevoegdheid als het 

aankomt op de keuze tussen bestuurlijke of strafrechtelijke handhaving. Veelal worden 

volgende formuleringen gebezigd: “Een boete wordt niet opgelegd zolang de gedraging 

682 

Zie bijvoorbeeld artikel 33 lid 4 van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 19 lid 2 Wet Arbeid 

Vreemdelingen. 

218

wordt onderzocht door het openbaar ministerie” 683 of “De oplegging van een boete blijft 

definitief achterwege indien ter zake van de gedraging (…) een strafvervolging is ingesteld en 

het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen, dan wel het recht op 

strafvordering is vervallen ingevolge artikel 74 van het Wetboek van Strafrecht” 684 , of nog 

“Het recht tot strafvervolging (…) vervalt, indien de inspecteur (…) ter zake reeds een boete 

heeft opgelegd”. 685 Ook in voornoemde situaties lijken onze noorderburen non bis in idemkwesties 

te kunnen ontlopen. 

In het artikel 5.4.1.5 van het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” 

werd het una via-beginsel verankerd. 686 Dit houdt dus in dat wanneer de overheid een keuze 

heeft gemaakt voor een bepaalde wijze van handhaving, deze keuze definitief dient te zijn. In 

lid 1 wordt bepaald dat de bestuursrechtelijke handhavingsweg onherroepelijk afgesloten is 

indien a) het strafrechtelijk onderzoek ter zitting is geopend of b) een door het openbaar 

ministerie of de politie aangeboden transactie is aanvaard door de verdachte. Het 

bestuursorgaan dient een vastgestelde overtreding die tevens een strafbaar feit is mee te delen 

aan het openbaar ministerie. Van het aan het openbaar ministerie voorleggen van de 

overtreding kan worden afgezien in de gevallen waarvoor dit tussen het bestuur en het 

openbaar ministerie is overeengekomen. In het geval voorlegging van de gedraging aan het 

openbaar ministerie verplicht is, is het bestuursorgaan pas bevoegd een bestuurlijke boete op 

te leggen, indien het openbaar ministerie voor het onderzoek ter zitting heeft meegedeeld af te 

zien van vervolging. De bevoegdheid tot het opleggen van een boete wordt dus opgeschort. 

Er wordt niettemin opgemerkt door het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten 

dat de gekozen constructie tot gevolg kan hebben dat na een mededeling van niet-verdere 

vervolging door het openbaar ministerie, het bestuursorgaan vooralsnog een boete kan 

opleggen, wat volgens hen in strijd is met het una via-beginsel zelf en met het 

rechtszekerheidsbeginsel. 687 

683 Artikel 27d lid 1 Werkloosheidswet. 

684 Artikel 27d lid 2 Werkloosheidswet en artikel 67 o Algemene wet inzake rijksbelastingen . 

685 Zie in dit verband M. VAN DEN HAUTEN, M. HELDEWEG, M. HARMSEN en L. AARTS, o.c., 49-50. 

686 Zie L.J.J. ROGIER, “Una via”, in X., Commentaren op het Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde 

tranche, Rotterdam, Gouda Quint, 2000, 91-109. 

687 “NJCM-commentaar op het Voorontwerp Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht”, NJCM-Bulletin 

2002, 952. Ook te raadplegen op de site www.njcm.nl. 

219

De invoering van het una via-principe voorkomt niet alle problemen. Het bestaan van een 

gemengd systeem (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving) kan tot gevolg hebben 

dat de hoogte van de bestuurlijke en de strafrechtelijke boete niet op elkaar zijn afgestemd. In 

de Memorie van Toelichting bij het Wetsvoorstel “bestuurlijke boete fout parkeren en andere 

lichte verkeersovertredingen” 688 en het Wetsvoorstel “bestuurlijke boete overlast in de 

openbare ruimte” 689 wordt benadrukt dat het gelijkheidsprincipe vergt dat een bestuurlijke 

boete voor eenzelfde overtreding, gepleegd in dezelfde gemeente, gelijk dient te zijn aan de 

gevorderde strafrechtelijke boete. In Nederland hanteert het openbaar ministerie landelijk 

vastgelegde lijsten met boetehoogten voor diverse overtredingen (iets wat niet gekend is in 

België). Deze zullen worden overgenomen in de algemene maatregel van bestuur teneinde 

meer eenvormigheid te bereiken. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten pleit voor 

de fixatie van boetebedragen. De fixatie van boetebedragen moet evenwel aan strikte 

voorwaarden voldoen. Wettelijke gefixeerde boeten lijken immers strijdig te zijn met artikel 6 

EVRM op grond waarvan de rechter een boete op evenredigheid moet kunnen toetsen. 690 Ook 

hierop heeft het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” een antwoord 

gevonden. Artikel 5.4.1.7. lid 3 biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid een lagere dan de 

wettelijk voorgeschreven boete op te leggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de 

vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Er wordt tot 

slot aangestipt dat de nadelen van een duaal stelsel niet helemaal kunnen worden 

weggenomen. Zo kan er onder meer worden gewezen op het feit dat bestuurlijke boeten niet 

voorkomen in het Justitieel Documentatie Systeem, wat de mogelijkheden beperkt om bij de 

bestraffing rekening te houden met recidive. 

Aan het samengaan van verschillende bestuurlijke punitieve sancties – in casu bestuurlijke 

boeten – wordt door het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” 

eveneens een halt toegeroepen. Artikel 5.4.1.4. bepaalt in dit verband dat het bestuursorgaan 

geen bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder 

een bestuurlijke boete heeft gekregen. Ook mag geen bestuurlijke boete worden opgelegd 

indien eerder het bestuursorgaan heeft beslist dat geen boete zal worden opgelegd. In de 

688 Memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de 

invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften betreffende het laten stilstaan 

en parkeren van voertuigen, en voor andere lichte verkeersovertredingen, Tweede Kamer 2004-2005, 30098, 

nr.3, 17. 

689 Memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering 

van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening 

betreffende overlast in de openbare ruimte, Tweede Kamer 2004-2005, 30101, nr.3, 16. 

690 E. ANKAERT, J. PUT, P.C. ADRIAANSE, T. BARKHUYSEN en M.L. VAN EMMERIK, o.c., 148. 

220

Memorie van Toelichting 691 wordt beklemtoond dat de regeling van artikel 5.4.1.4. de eerste 

codifcatie betreft van het non bis in idem-beginsel voor bestuurlijke boeten. Het principe 

impliceert dat niemand tweemaal mag worden gesanctioneerd voor dezelfde overtreding. 

Indien iemand gelijktijdig twee of meer overtredingen pleegt, kan hij wel verschillende 

bestuurlijke boeten opgelegd krijgen. De vraag rijst of een handeling die in strijd is met twee 

of meer voorschriften, moet worden opgevat als één enkele overtreding, dan wel als twee of 

meer zelfstandige overtredingen. In de Memorie van Toelichting wordt de wens uitgedrukt 

dat de bestuursorganen en de bestuursrechter bij de interpretatie van de notie “dezelfde 

overtreding” de rechtspraak van de Hoge Raad 692 zouden volgen. Er is dan sprake van 

eenzelfde overtreding indien de overtredingen feitelijk nauw samenhangen én er van de dader 

kan worden gezegd dat er een verwijt van dezelfde strekking kan worden gemaakt, of anders 

gezegd dat de overtreden voorschriften soortgelijke belangen beschermen. Deze invulling lijkt 

m.a.w. erg op de invulling van het Belgische concept “collectieve en voortgezette misdrijven” 

dat onder de regeling valt van de verruimde eendaadse samenloop (art. 65 lid 1 Sw.). 

Wanneer men in de situatie verkeert dat een gedraging twee voorschriften schendt, tot 

handhaving waarvan twee verschillende bestuursorganen bevoegd zijn, dan is cumulatie 

mogelijk van verschillende bestuurlijke punitieve sancties. 693 Het feit dat de wetgever 

verschillende bestuursorganen met de handhaving heeft belast, levert op zich een indicatie op 

dat de overtreden voorschriften verschillende belangen beogen te beschermen. Er wordt in de 

Memorie van Toelichting onderstreept dat het niet snel zal voorkomen dat de oplegging van 

een sanctie door een bestuursorgaan tot gevolg heeft dat het uitvaardigen van een sanctie door 

het andere bestuursorgaan strijdig is met het verbod van dubbele bestraffing. Er wordt in dit 

verband gewezen op een arrest van 10 februari 1997 van de Raad van State waarin werd 

geoordeeld dat een persoon twee verschillende bestuurlijke boeten kon opgelegd krijgen toen 

deze inkomsten had verzwegen, dit in het kader van zowel de Algemene Bijstandswet als van 

de Wet op de individuele huursubsidie. Dit neemt niet weg dat bestuursorganen hun 

sanctiebeleid op verwante terreinen onderling zouden moeten afstemmen. Daarom ook biedt 

artikel 5.4.1.7. van het Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” de 

ruimte om de bestuurlijke boete te milderen indien het opleggen van sancties door 

verschillende bestuursorganen in een concreet geval klaarblijkelijk onbillijk overkomt. 

691 Tweede Kamer II 2003-2004, 29702, nr.3, 136. 

692 Hoge Raad 21 november 1961, NJ 1962, 89. 

693 Tweede Kamer II 2003-2004, 29702, nr.3, 137. 

221

Samenloop is echter in bepaalde gevallen aangewezen. Onder bepaalde omstandigheden is het 

volgens de Hoge Raad 694 zelfs wenselijk om strafrechtelijk op te treden, bijvoorbeeld in 

aanvulling op de toepassing van reparatoire bestuurlijke sancties zoals de bestuursdwang of 

het innen van een dwangsom. De Hoge Raad is de mening toegedaan dat er sprake is van 

rechtens naast elkaar staande bevoegdheden, die gelijktijdig als handhavingsinstrumenten 

kunnen worden ingezet. Artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR staan dit niet in de weg, 

evenmin als het non bis in idem-beginsel of het una via-principe. 

5. Nederland: een voorbeeld voor België 

De band tussen het strafrecht en het bestuursrecht wordt in Nederland alsmaar hechter. Het 

bestuur krijgt steeds meer een bestraffende rol toebedeeld en ook wat het takenpakket betreft 

groeien het strafen het bestuursrecht steeds meer naar elkaar toe. De opmars van de 

bestuurlijke boete is in Nederland niet meer te stuiten. Het is opvallend dat de Vereniging van 

Nederlandse Gemeenten 695 ervoor pleit de mogelijkheden van de bestuurlijke boete in de 

toekomst nog fors uit te breiden, zodat lokaal maatwerk mogelijk is. 

Anderen betreuren dat het strafrecht in de marge komt te staan van het bestuursrecht. 696 In het 

Wetsvoorstel “Vierde Tranche Algemene Wet Bestuursrecht” heeft men in belangrijke mate 

aansluiting gezocht bij het begrippenapparaat van het straf(proces)recht, wat door de 

rechtsleer niet altijd in dank wordt afgenomen. Sommigen opperen dat er grenzen zijn aan de 

toenadering tussen de twee voornoemde rechtstakken. Een lid van het College van 

procureurs-generaal, de heer H.J. Bolhaar, heeft het op voortreffelijke wijze verwoord: “Er is 

een sterke verwevenheid tussen de activiteiten en bevoegdheden van het openbaar ministerie 

en die van het bestuur. In die zin is er sprake van een twee-onder-een-kap-situatie. De 

huishoudens en de voordeuren zijn strikt gescheiden, maar men weet elkaar makkelijk te 

694 Zie Hoge Raad 30 januari 1996, De Gemeentestem 1996, 7042. 

695 Heel wat commentaar en beleidsbrieven zijn te vinden op de site van de Vereniging van Nederlandse 

Gemeenten (www.vng.nl). Zie ook J. VAN DER PAL en H.M.G. SLANGEN, “Reikwijdte bestuurlijke boete is 

te beperkt”, in Justitiële Verkenningen. Het straffende bestuur, 2005, 23-34 (Voornoemde auteurs zijn 

beleidsmedewerkers bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten). 

696 

Voor een kritische benadering zie o.m. C.L.G.F.H. ALBERS, “De bestuurlijke boete en het 

bestuurprocesrecht. De verschraling van een goede strafvordering”, Delikt en Delinkwent 2006, 17-38. 

222

vinden wanneer het nodig is. (…) Het verschil in invalshoek en uitgangspunten moet ook 

vooral blijven bestaan. Wanneer het openbaar ministerie zich niet meer zou oriënteren op het 

recht en op de strafrechter, dan verliest het openbaar ministerie de toegevoegde waarde die 

het binnen de rechtsstaat heeft. Om nog eens terug te keren naar de metafoor van de 

huisvesting: het is prima wanneer het openbaar ministerie en het bestuur vlak naast elkaar in 

een twee-onder-een-kap-woning wonen en zo veel mogelijk samen doen, maar de tussenmuren 

tussen het openbaar ministerie en het bestuur moeten overeind blijven. Dat zijn immers de 

dragende muren en iedereen weet wat er gebeurt wanneer je die weghaalt(…)”. 697 

Door sommige rechtsgeleerden wordt dan weer geopperd dat de verhouding tussen het strafen 

het bestuursrecht onvoldoende tot uiting komt in het Wetsvoorstel “Vierde Tranche 

Algemene Wet Bestuursrecht”. Het strafrecht wordt volgens hen als het ware als een 

bijzondere vorm van het bestuursrecht aanzien. 

698 Op dezelfde golflengte zitten de academici 

Hartmann en Van Russen Groen die, onder het motto dat het bestuursstrafrecht een eigen 

discipline is met een eigen plaats tussen het strafen bestuursrecht in, de totstandkoming van 

een uniforme regeling van de bestuurlijke beboeting bepleiten in een Wet Bestuursstrafrecht 

die losgekoppeld zou moeten worden van de Algemene Wet Bestuursrecht. 699 Simmelink 

benadrukt dan weer dat het bestuursstrafrecht geen autonome discipline is. Hij motiveert dat 

het systeem van bestuurlijke boeten tot stand is gekomen louter om een praktisch probleem te 

omzeilen, m.n. de beperkte capaciteit van het strafrechtelijk apparaat. Eenheid kan in zijn 

ogen wel worden bevorderd door binnen de strafvordering ruimte te creëren voor de gewenste 

mogelijkheden tot differentiatie bij de handhaving. De regeling uitgewerkt in de Wet OMafdoening 

700 steunt hij vanuit deze optiek dan ook volmondig. 701 

Aan de overkant van de grens, is de situatie dus niet per definitie beter. De debatten die 

werden gevoerd en nog steeds aan de gang zijn, bewijzen dat de harmonisatie van het 

sanctiestelsel stukken beter kan. Zelfs de Nederlandse Raad van State heeft gewaarschuwd 

697 http://www.om.nl/over_het_om/speehes/31004. 

698 P.C. VAN DUYNE en C.H.N. KWANTEN, Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Juridische grenzen en 

mogelijkheden – Deelrapport 5, Den Haag, 2004, Expertisecentrum Rechtshandhaving Ministerie van Justitie, te 

raadplegen op www.rijkaanhandhaving.nl. 

699 A.R. HARTMANN en P.M. VAN RUSSEN GROEN, Contouren van het bestuursstrafrecht, Deventer, 

Gouda Quint, 1998. 

700 Ten tijde van het schrijven van het artikel was er slechts sprake van een Wetsvoorstel OM-afdoening. 

701 J.B.H.M. SIMMELINK, “Over misdrijven, overtredingen en administratieve gedragingen”, in X., Glijdende 

schalen. Liber Amicorum J. DE HULLU, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2003, 533-535. 

223

voor een wildgroei aan regelgeving. 702 De diversiteit aan handhavingsmechanismen t.a.v. 

soortgelijke gedragingen (bijvoorbeeld in het kader van het verkeers- en afvalcontentieux) 

komt de coherentie en de rechtszekerheid niet ten goede. De vier genoemde regelingen (de 

Wet Administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen; de Wet OM-afdoening; het 

Wetsvoorstel “bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen”; het 

Wetsvoorstel “bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte”) hebben gemeen dat sancties 

door bestuursorganen worden opgelegd. De juridische vormgeving laat echter fundamentele 

verschillen zien. 

Wat zeker wel een pluim verdient, is het gegeven dat men het in Nederland heeft aangedurfd 

een algemene, harmoniserende regeling uit te stippelen m.b.t. bestuurlijke (punitieve) boeten. 

Het lijkt ons dan ook - zeker in het licht van de samenloopproblemen die in België vaak de 

kop opsteken wegens ontstentenis van een eenduidige regeling en de soms tegenstrijdige 

jurisprudentie van de Belgische (hoogste) rechtscolleges - hoog tijd dat de Belgische wetgever 

zich bezint over een globale aanpak van de bestuurlijke sanctioneringsmechanismen. 

702 Zie o.m. Advies Raad van State bij de Wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een 

bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening 

betreffende overlast in de openbare ruimte, Tweede Kamer 2004-2005, 30101, nr. 4. 

224

Hoofdstuk VI. Conclusies en aanbevelingen 

1. Juridische evoluties op het vlak van bestuurlijke sanctionering 

1.1. Vaststelling 1: Opkomst van een “gewapend bestuur” in diverse 

rechtsdomeinen via telkens aparte wetten 

In alle domeinen van het recht worden we geconfronteerd met het verlenen van steeds meer 

sanctiebevoegdheden aan het bestuur: via allerhande specifieke wetten krijgt het bestuur meer 

en meer de bevoegdheid om bestuurlijke sancties op te leggen. Deze bestuurlijke sancties zijn 

dwangmaatregelen die worden opgelegd door het bestuur (dus niet door een rechter) bij het 

niet-naleven van een publiekrechtelijk voorschrift. Soms komen deze bestuurlijke sancties 

volledig in de plaats van strafrechtelijke handhaving, soms bestaan beide 

handhavingstechnieken naast elkaar. Bestuurlijke handhaving kan dus een alternatief voor of 

aanvulling zijn op het strafrecht. In dit verband wordt er dan ook gesproken van de opkomst 

van een “gewapend bestuur”. Deze evolutie is uiteraard belangrijk daar een strafrechtelijke 

sanctie wordt opgelegd door een rechter, terwijl een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door 

een bestuur. 

Als oorzaken voor deze verschuiving van strafrechtelijke naar bestuurlijke handhaving wordt 

vooral gewezen op de hoge seponeringsgraad bij het parket waardoor een gevoel van 

straffeloosheid ontstaat. Indien er toch wordt vervolgd, komt de sanctie wegens de achterstand 

bij het gerecht vaak te laat zodat vragen rijzen bij de effectiviteit van de sanctie. Via de 

bestuurlijke handhaving zou meer tijd vrijkomen bij het parket om de zwaardere criminaliteit 

efficiënter aan te pakken. 

Deze evolutie merken we onder meer in het sociaal recht, het fiscaal recht en het milieurecht, 

maar vooral ook in de materie die onderzocht wordt in het raam van dit project, de 

veiligheidsproblematiek. Zo verlenen de Voetbalwet, de Wet Private Veiligheid en de GAS- 

Wet (Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties) belangrijke bevoegdheden aan besturen 

om sanctionerend op te treden via bijvoorbeeld het opleggen van een bestuurlijke boete, het 

sluiten van een inrichting, een stadionverbod, het verbod het land te verlaten, enz. 

225

Vooral de GAS-Wet is belangrijk in het kader van de bestrijding van de overlastproblematiek 

en de kleine criminaliteit op gemeentelijk vlak. Wildplassen, sluikstorten, nachtlawaai, enz. 

kunnen voortaan bestuurlijk beboet worden. Daarnaast kregen gemeenten ook de bevoegdheid 

andere bestuurlijke sancties op te leggen, zoals de administratieve schorsing of intrekking 

van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning of de tijdelijke of 

definitieve sluiting van een inrichting. Vermeldenswaard is wel dat de gemeenten 

uitdruk kelijk moeten opteren voor dit bestuurlijk sanctioneringssysteem. Zij kunnen 

verkiezen om, net zoals vroeger, enkel strafrechtelijke sancties te koppelen aan overtredingen 

van hun politieverordeningen. 

Belangrijk is dat het hier telkens gaat om aparte wetten, waarin telkens afzonderlijk een eigen 

begrippenkader, sancties, procedures, bevoegde overheden, straftoemetingsbeginselen, 

beroepsmogelijkheden, e.d.m. worden behandeld. 

1.2. Vaststelling 2. : Ontstentenis van een algemene wet bestuurlijke sancties 

ondanks de opkomst van het gewapend bestuur 

Niettegenstaande het toegenomen belang van de bestuurlijke sanctionering, ontbreekt een 

algemene kaderwet inzake bestuurlijke sancties, ondanks het feit dat deze reeds eerder werd 

bepleit in de rechtsleer. Ook in Nederland is men thans, in het raam van de zogenaamde 

“Vierde Tranche van de Algemene Wet bestuursrecht”, volop bezig met het maken van 

dergelijke kaderregeling. 

Het ontbreken van dergelijke kaderwet leidt tot grote juridische problemen, o.a. het ontstaan 

van een “handhavingscocktail” en samenloopperikelen (zie 2.1. en 2.3.) Daar deze problemen 

enkel kunnen worden opgelost door een algemene kaderwet, zal de creatie van een Algemene 

Wet Bestuurlijke Sanctie een belangrijke aanbeveling zijn naar de wetgever toe (zie 3.2). 

226

1.3. Vaststelling 3. : Vervaging van de begrippen strafrechtelijke versus 

bestuurlijke sanctie / Vervaging van de grens strafrecht/bestuursrecht / 

Vervaging van de bestuurlijke en rechterlijke functie 

Ten gevolge van de opkomst van het “gewapend bestuur”, vervaagt het traditionele 

onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. De sanctie die hetzij 

strafrechtelijk hetzij bestuurlijk wordt opgelegd kan immers inhoudelijk dezelfde zijn (bv. een 

geldboete, een stadionverbod) en ook de procedure zal in een aantal gevallen vrij gelijklopend 

zijn. In beide gevallen zullen het legaliteitsbeginsel en de rechten van de verdediging een 

grote rol spelen. Bij het bepalen van de strafmaat zal steeds het proportionaliteitsbeginsel 

spelen. 

Het grote verschil tussen beide vormen van sanctionering blijft het organieke criterium: een 

strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd door een strafrechter terwijl een bestuurlijke sanctie 

wordt opgelegd door het bestuur. 

Maar ook dit organieke onderscheid moet worden genuanceerd omdat volgens het Europees 

Hof voor de Rechten van de Mens bepaalde bestuurlijke sancties inhoudelijk te kwalificeren 

zijn als strafrechtelijke sancties in de zin van artikel 6 van het EVRM. Dit heeft tot gevolg 

dat de procedure en de waarborgen die moeten worden nageleefd bij het opleggen van 

dergelijke bestuurlijke sanctie (quasi) dezelfde zijn als die bij het opleggen van een 

strafrechtelijke sanctie. Aldus wordt de toenadering tussen beide vormen van sanctionering 

natuurlijk nog groter. Ook wordt duidelijk dat de bestuurlijke en rechterlijke functie naar 

elkaar toe groeien. 

In de Straatsburgse rechtspraak wordt de notie “straf” vanuit een specifieke invalshoek 

benaderd en worden de sancties aan de hand van een aantal objectieve toetsingscriteria op hun 

wezenlijke punitiviteit beoordeeld. Zo is de internrechtelijke kwalificatie geen 

doorslaggevende indicator, maar zal er moeten worden gekeken naar de aard van de inbreuk 

en de aard en de mogelijke ernst van de sanctie om uit te maken of er al dan niet sprake is van 

een “criminal charge”. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beoogt evenwel geen 

volledige osmose tussen de verschillende punitieve sanctioneringsmechanismen. Uit het 

recente arrest Jussila v. Finland van 23 november 2006 volgt immers dat niet alle punitieve 

227

(bestuurlijke) sancties onderworpen zijn aan hetzelfde waarborgenregime van artikel 6 

EVRM. 

De grensvervaging tussen het strafen het bestuursrecht is geen louter Belgisch fenomeen. 

Ook in Nederland wordt de band tussen de twee rechtstakken alsmaar hechter. De bestuurlijke 

boete als punitieve bestuurlijke sanctie staat centraal in het Nederlands handhavingsbeleid. 

Anders dan in België werken onze noorderburen evenwel aan een algemene kaderregeling 

m.b.t. bestuurlijke (punitieve) boeten. 

2. Gevolgen van het ontbreken van een algemeen wettelijk kader 

2.1. Wildgroei van instrumenten met een primair of secundair handhavingsdoel 

Het bestuur kan aan de hand van zeer diverse instrumenten een handhavingsbeleid 

organiseren. Het beschikt als het ware over een “handhavingscocktail”. Het ontbreken van 

een algemene kaderwet, waarin een overzicht wordt gegeven van mogelijke 

handhavingsmaatregelen, heeft in de praktijk geleid tot een wildgroei aan heel diverse 

instrumenten. 

In dit verband werd een onderscheid gemaakt tussen maatregelen met een primair 

handhavend doel en maatregelen met een secundair handhavend doel. 

Via de maatregelen met een primair handhavend doel wil men op de eerste plaats schuldigen 

straffen, leed toevoegen. Het gaat hier m.a.w. om de eigenlijke sancties, met name de 

strafrechtelijke en de bestuurlijke sancties. De strafrechtelijke sanctie en de bestuurlijke 

sanctie zijn de twee handhavingsinstrumenten bij uitstek uit de inventaris. Met hun 

sanctionerend karakter bewerkstelligen zij primair een rechtshandhavend effect. 

Andere maatregelen hebben weliswaar niet als hoofddoel om een schuldig gedrag te 

bestraffen, maar kunnen toch een secundair handhavend doel hebben. In deze maatregelen 

onderscheiden we financiële instrumenten, met name de belastingen en de retributies, en 

228

preventieve veiligheidsmaatregelen in het raam van het strafrecht of het bestuursrecht. Ook 

een vordering tot schadeloosstelling kan in beperkte mate een handhavingsoogmerk hebben. 

De belastingen en de retributies hebben primair een financieel doel. Niettemin hebben we 

aangetoond dat deze financiële instrumenten toch een handhavend nevenresultaat kunnen en 

mogen hebben. Het financiële doel zal echter altijd moeten primeren op een mogelijk 

handhavend nevendoel. Bestaan er twijfels omtrent het primaire financiële doel van de 

belasting of de retributie, dan rijzen er vragen naar de wettigheid van de betrokken maatregel. 

In die hypothese hebben we immers te maken met een verkapte vorm van sanctionering en zal 

de rechter de belasting of de retributie moeten herkwalificeren. 

In de praktijk stelt men vast dat de belastingheffing en de retributie meer en meer worden 

gebruikt als secundaire handhavingsinstrumenten. Hierdoor ontstaat het risico dat de 

fiscalit eit wordt verward met de bestuurlijke sancties. Door aan belastingen of retributies een 

handhavend nevendoel te koppelen, krijgen deze maatregelen niet alleen een preventief, maar 

soms ook een repressief karakter. Met de invoering van belastingen en retributies wil men 

immers een ontradend effect creëren en als het bedrag van een individu en niet van de 

gemeenschap wordt gevorderd in de situatie waar hij (alleen) zich niet aan het belasting- of 

retributiereglement heeft gehouden, wordt deze geldsom als een boete ervaren. De burger 

voelt zich dan gestraft. 

Het gebruik van deze financiële instrumenten op handhavend vlak mag dan wel gegroeid zijn 

vanuit een legitieme bekommernis van besturen om de orde te handhaven, toch mag dit niet 

leiden tot een juridisch onjuist gebruik van de maatregel. Iedere maatregel waarvan het 

bestuur gebruik maakt, moet worden ingepast in het juiste juridische kader. Men moet met 

andere woorden rekening houden met de beperkingen van bepaalde maatregelen wanneer het 

bestuur die als handhavingsinstrument wil gebruiken. Voor de belasting zal de financiële 

noodzaak doorslaggevend moeten zijn, voor de retributie het vergoedende karakter voor een 

bepaalde dienst. 

Zoals uit de inventaris blijkt, is het onderscheid tussen de belasting en de retributie vooral van 

belang voor de vervolging bij niet-vrijwillige betaling. Met betrekking tot de retributies moet 

immers de regeling van het burgerlijk recht worden gevolgd die duurder en omslachtiger is 


229

de belastingschuld. Het gevolg van deze verschillen is dat in de praktijk zoveel mogelijk 

wordt geopteerd voor belastingen. Het is uiteraard niet voldoende om een vergoeding als 

belasting te catalogeren opdat het ook effectief een belasting zou zijn. De aard van de 

vergoeding zal geval per geval moeten worden onderzocht en de betrokken maatregel kan 

door de rechter worden geherkwalificeerd. Voor de rechter is het echter niet eenvoudig de 

juiste kwalificatie te geven aan de betreffende maatregel nu zowel de rechtspraak als de 

rechtsleer niet altijd duidelijk zijn over de verschillende kenmerken die aan de retributie 

worden gekoppeld. Bovendien is er een zekere evolutie in de rechtspraak waar te nemen over 

de juiste invulling van de begrippen “belasting” en “retributie”. 

Naast deze financiële maatregelen zijn er nog andere maatregelen met een secundair 

handhavingsdoel, zoals de beveilingsmaatregelen in het strafrecht en de politiemaatregelen in 

het bestuursrecht. Een politiemaatregel, zoals het sluiten van een inrichting, heeft in eerste 

instantie een beveiligende en preventieve functie. Door deze beveiliging wordt er indirect 

echter wel aan rechtshandhaving gedaan. Het onderscheid tussen een politiemaatregel en een 

bestuurlijke sanctie is, zeker voor de rechtzoekende, dan ook niet altijd duidelijk. Een 

instelling kan immers niet enkel worden gesloten via een GAS-sanctie, maar ook via een 

politiemaatregel die opgelegd id door de burgemeester. Voor de eigenaar van de instelling is 

er in de praktijk weinig verschil. Zijn café wordt gesloten en hij lijdt inkomstenverlies. Toch 

zijn het doel en het juridisch kader van beide maatregelen zeer verschillend. De gemeentelijke 

bestuurlijke sanctie wil de uitbater straffen voor een overtreding; de politiemaatregel wil de 

andere burgers beschermen los zelfs van een eventuele overtreding. Bovendien is het niet 

ondenkbaar dat een politiemaatregel, zoals de voorlopige sluiting van een instelling, wordt 

gevolgd door een bestuurlijke sanctie die erin bestaat de instelling definitief te sluiten. 

De vraag rijst of, indien alleen het doel van de maatregel verschilt, naar een nieuw 

begrippenkader in dit verband moet worden gezocht. In dit verband kan worden verwezen 

naar de Nederlandse terminologie, waar beide maatregelen o.i. zouden worden gekwalificeerd 

als een bestuurlijke sanctie, maar de sluiting op grond van de GAS-Wet als een punitieve 

sanctie en de sluiting bij wijze van preventieve maatregel als een reparatoire bestuurlijke 

sanctie met een preventief en herstellend karakter. 

Het staat buiten kijf dat de bestuurlijke sanctie een belangrijk handhavingsinstrument is. 

Maatregelen die niet als een bestuurlijke sanctie worden gekwalificeerd maar toch een primair 

230

epressief doel voor ogen hebben, zullen moeten worden geherkwalificeerd. Een juiste 

kwalificatie is immers heel belangrijk in het licht van het non bis in idem-beginsel. De 

diversiteit aan maatregelen waarvan een bestuur gebruik kan maken, mag immers niet leiden 

tot een omzeiling van de principes van dit beginsel. Daarom hebben de toezichthoudende 

overheid in het kader van het bestuurlijk toezicht en de rechter de belangrijke taak om de aard 

en de kwalificatie van de maatregel na te gaan. 

2.2. Samenloopperikelen 

Gelet op de wildgroei aan handhavingsinstrumenten enerzijds en het ontbreken van een 

algemene wet bestuurlijke sancties anderzijds, rijzen samenloopperikelen, niet alleen tussen 

de strafrechtelijke en de bestuurlijke sancties, en tussen bestuurlijke sancties onderling, maar 

ook tussen deze sancties en andere maatregelen met een secundair handhavend doel. De in 

het eerste hoofdstuk uitgeschreven samenloopcasus (samen te lezen met de oplossing ervan in 

het vierde hoofdstuk) bewijst dat deze problematiek geen loutere academische aangelegenheid 

is. 

Samenloopproblemen zijn in België inderdaad schering en inslag, niet alleen wegens de 

ontstentenis van een algemene kaderregeling, maar ook omwille van de soms tegenstrijdige 

jurisprudentie van de Belgische (hoogste) rechtscolleges. Het is opvallend dat het algemeen 

rechtsbeginsel non bis in idem dat verbiedt dat eenzelfde feit op een verschillend tijdstip 

wordt bestraft met twee of meer sancties van dezelfde aard, door de rechtspraak en de 

rechtsleer soms anders wordt benaderd. Wanneer de wetgever heeft nagelaten te voorzien in 

een wettelijk cumulatieverbod, blijkt in de praktijk dat voornamelijk het samengaan van een 

zuiver strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie kopzorgen kan opleveren. 

Het lijdt geen twijfel dat het non bis in idem-beginsel belet dat verschillende sancties van 

dezelfde aard kunnen worden opgelegd voor eenzelfde feit. Dit neemt niet weg dat de 

wetgever steeds een regeling kan uitwerken waarin eenzelfde feit op eenzelfde ogenblik door 

eenzelfde instantie kan worden gesanctioneerd met twee of meer sancties. Dit is bijvoorbeeld 

het geval wanneer de strafwetgever beslist een bepaalde inbreuk te sanctioneren met een 

hoofdstraf én een bijkomende straf. Ook in een bestuurlijke context kan de wetgever ervoor 

opteren verschillende (punitieve) bestuurlijke sancties naast elkaar te laten bestaan. De 

231

Voetbalwet laat bijvoorbeeld toe dat een bestuurlijke boete gepaard gaat met een bestuurlijk 

stadionverbod, een bestuurlijk perimeterverbod en/of een bestuurlijk verbod om het 

grondgebied te verlaten. 

De cumulatie van een zuivere strafrechtelijke sanctie met een punitieve bestuurlijke sanctie, 

lijkt voor het Arbitragehof (lees: Grondwettelijk Hof) niet door de beugel te kunnen. Dit volgt 

uit een recent arrest van 26 april 2007. Het Hof van Cassatie en een deel van de doctrine 

sluiten zich (nog) niet volledig aan bij deze zienswijze. Het Hof van Cassatie aanvaardt echter 

wel dat er op het vlak van de straftoemeting toegevingen kunnen worden gedaan. 

Overige vormen van samenloop zijn volgens de Belgische heersende rechtspraak en rechtsleer 

niet in strijd met het non bis in idem-beginsel. Zo is de cumulatie van een punitieve sanctie 

met een belasting, retributie of politiemaatregel rechtsgeldig. 

Problemen kunnen zich ook voordoen wanneer men te kampen heeft men een feitencomplex 

waarin de onderlinge gedragingen sterk met elkaar zijn verweven. De strafrechtelijke regeling 

van artikel 65 Sw. luidens welk slechts één enkele straf – m.n. de zwaarste straf – kan worden 

uitgesproken wanneer de verschillende strafbaar gestelde gedragingen in hoofde van de dader 

verbonden zijn door een eenheid van doel en verwezenlijking, vindt immers in het kader van 

een bestuurlijke handhaving vooralsnog geen toepassing. 

In Nederland staat men op het gebied van de bestrijding van samenloopperikelen een stuk 

verder dan in België. De Nederlandse wetgever heeft niet alleen op veel problemen 

geanticipeerd door in tal van bijzondere wetten te voorzien in een specifieke regeling, 

innoverend is evenzeer dat in een algemene kaderwet een overkoepelende regeling m.b.t. de 

samenloopproblematiek zal worden opgenomen. De in Nederland gehanteerde uitgangspunten 

verdienen zeker navolging. Wanneer de overheid een keuze heeft gemaakt voor een bepaalde 

handhavingsweg (strafrechtelijk of bestuursrechtelijk) dan dient deze keuze definitief te zijn. 

Achteraf mag daaraan niet meer worden gesleuteld, waardoor de strafrechter of het bevoegde 

bestuursorgaan geen nieuwe sanctie kan uitspreken indien aan de overtreder wegens dezelfde 

overtreding reeds eerder een punitieve sanctie (zuiver strafrechtelijk dan wel 

bestuursrechtelijk) is opgelegd. Niet alleen wordt er een regeling uitgewerkt m.b.t. de 

cumulatie van straffen met punitieve bestuurlijke sancties, maar ook wordt in Nederland een 

halt toegeroepen aan het samengaan van verschillende punitieve bestuurlijke sancties, dit 

232

voornamelijk door aansluiting te zoeken bij het begrippenapparaat van het klassieke 

straf(proces)recht. 

3. Aanbevelingen naar de wetgever 

3.1. Waak over een zorgvuldige afweging tussen bestuurlijke versus 

strafrechtelijke handhaving of een combinatie van beide 

In België wordt aanvaard dat de wetgever een principiële keuzevrijheid heeft tussen 

strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. Het opleggen van bestuurlijke sancties wordt 

immers beschouwd als een normaal attribuut van de uitvoerende macht. Repressieve 

rechtshandhaving is een wezenlijke, maar niet exclusieve rechterlijke functie. 

Toch zijn er grenzen aan deze keuzevrijheid. Er bestaat alleszins eensgezindheid over één 

punt: vrijheidsberoving bij wijze van sanctie kan enkel door een rechter en nooit via een 

bestuurlijke sanctie worden opgelegd. Anderzijds wordt er voor gewaarschuwd dat bij 

bestuurlijke sancties bepaalde grondrechten mogelijk in het gedrang kunnen komen. De 

voordelen van bestuursrechtelijke handhaving in termen van doelmatigheid moet worden 

afgewogen tegen de consequenties voor de rechtsbescherming. 

Voor het overige is het moeilijk om zwart-wit te formuleren voor welke overtredingen welke 

sanctie de beste keuze is. We kunnen in dit verband echter verwijzen naar de indicatoren die 

hiervoor in Nederland worden gehanteerd. Belangrijk is dat deze indicatoren niet limitatief 

zijn. Deze indicatoren laten toe een keuze te maken tussen een strafrechtelijke en 

bestuursrechtelijke handhaving of een combinatie van beide. De indicatoren zijn: 

- voorzover voor een adequate handhaving vrijheidsstraffen nodig zijn, komt uitsluitend het 

strafrecht in aanmerking. 

- naarmate de te handhaven norm meer aansluit bij in de maatschappij levende fundamentele 

waarden, komt strafrechtelijke handhaving eerder in aanmerking. In het verlengde daarvan 

geldt, dat naarmate er meer behoefte bestaat aan openbare berechting van een 

normovertreding, het strafrecht eerder in aanmerking komt. 

233

- als de kans groot is dat de overtreding rechtstreeks leidt tot individuele schade of letsel, is dit 

een indicatie voor toepassing van het strafrecht. 

- indien ingrijpende dwangmiddelen nodig zullen zijn om tot oplegging van een sanctie te 

kunnen komen, is dat een indicatie voor toepassing van het strafrecht. Dit geldt in ieder geval 

als er vrijheidsbenemende dwangmiddelen nodig zijn. 

- een indicatie voor handhaving door bestuurlijke boeten bestaat indien voor de vaststelling 

van de feiten, waaronder de identiteit van de overtreder, geen ingrijpende dwangmiddelen 

nodig z ijn en verwacht mag worden dat in de praktijk in de meeste gevallen geen beroep bij 

de rechter zal worden ingesteld. 

- een contra-indicatie voor handhaving door bestuurlijke boeten bestaat, indien te verwachten 

is dat in de praktijk veelvuldig strafrechtelijke middelen zullen moeten worden ingezet om de 

bestuurlijke boete te kunnen opleggen en effectueren. 

- voorwaarde voor handhaving door bestuurlijke boeten is dat het bestuursorgaan over 

voldoende deskundigheid beschikt. Dit betekent overigens niet dat enkel eenvoudige normen 

voor bestuursrechtelijke handhaving in aanmerking komen. Het kan juist een argument zijn 

om een gespecialiseerd bestuursorgaan bestuurlijke boeten te laten opleggen, indien de 

handhaving gespecialiseerde kennis vergt. 

- indien plaatselijke verschillen in handhaving ongewenst zijn of de plaatselijke situatie niet 

relevant is voor de handhaving, is bestuursrechtelijke handhaving door decentrale 

bestuursorganen niet aangewezen. 

- indien bij de handhaving regelmatig een algemeen leerstuk of rechtsinstrument moet worden 

toegepast dat specifiek op één van beide rechtsgebieden is uitgewerkt, is dat een indicatie om 

de handhaving geheel in dat rechtsgebied onder te brengen. Als veel moet worden 

samengewerkt met buitenlandse autoriteiten, kan dat een indicatie zijn voor strafrechtelijke 

handhaving, omdat het strafrecht instrumenten van internationale rechtshulp kent en het 

bestuursrecht niet. 

Belangrijk is dat geen van deze criteria, behalve dan de eerstgenoemde indicatie (noodzaak 

hantering vrijheidsstraffen), doorslaggevend is voor de keuze van een van beide 

handhavingsstelsels. De wetgever zal dus, geval per geval, zorgvuldig moeten afwegen welke 

sanctiesysteem of combinatie van sanctiesystemen hij verkiest. 

234

3.2. Maak werk van een Algemene Wet Bestuurlijke Sancties 

In het verleden werd in de rechtsleer al gepleit voor het creëren van een Algemene Wet 

Bestuurlijke Sancties. Dit onderzoek bevestigt, op het vlak van het veiligheidsbeleid, alleen 

maar de nood aan een algemeen wettelijk kader, gelet op de eerder geciteerde problemen: het 

ontstaan van een onoverzichtelijke handhavingscocktail en de samenloopproblematiek. 

In dergelijke wet zouden een aantal beginselen kernachtig moeten worden geformuleerd, 

zonder dat de wetgever zich in details verliest. Dergelijke algemene regeling laat uiteraard 

ruimte voor aanvullende regelingen in specifieke regelgeving, alsook voor interpretatie door 

de rechtspraak. 

In een dergelijke wet zou minstens het volgende moeten staan: 

- het materiële, personele en territoriale toepassingsgebied van de wet; 

- het legaliteitsbeginsel dat moet worden gerespecteerd in de diverse wetten; 

- een (exemplatief) overzicht en beschrijving van de mogelijke sancties en maatregelen 

met vermelding van het evenredigheidsbeginsel; 

- de hoofdlijnen van de procedure die moet worden gevolgd bij het opleggen van de 

diverse maatregelen; 

- een duidelijke regeling voor de samenloopproblematiek, zowel wat de interne 

samenloop betreft (diverse bestuurlijke sancties) als de externe samenloop (met 

strafsancties en met andere maatregelen); 

- regels met betrekking tot de uitvoering van de sanctie; 

- de verhouding tussen de algemene kaderwet en de bijzondere wetgeving. 

Wat bijvoorbeeld niet in de kaderregeling moet staan, is een concrete omschrijving van de 

overtredingen waarvoor een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. Dit kan best zo 

nauwkeurig mogelijk worden omschreven in de specifieke normen voor de betrokken materie. 

Ook de controle-, toezichts- en inspectiediensten en bevoegde overheden zullen allicht 

variëren in de bijzondere regelingen. 

235

Selectieve bibliografie 

ALBERS, C.L.G.F.H., Rechtsbescherming bij bestuurlijke boeten: balanceren op een 

magische lijn, Den Haag, Sdu, 2002, 521p. 

ALBERS, C.L.G.F.H., “De Wet bestuurlijke boete overlast openbare ruimte. Beter ten halve 

gekeerd dan ten hele gedwaald”, De Gemeentestem 2006, 137-147. 

ALBERS, C.L.G.F.H., “De bestuurlijke boete en het bestuurprocesrecht. De verschraling van 

een goede strafvordering”, Delikt en Delinkwent 2006, 17-38. 

ALEN, A., “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke 

kwalificatie”, in Liber Amicorum Prof. Dr. F. Baeteman, Deurne, Kluwer, 1997, 369-421. 

ALEN, A., “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de 

koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, R.W. 1999- 

2000, 630-638. 

ANDERSEN, R., “Introduction pour colloque: Les sanctions administratives communales”, 

A.P.T. 2002, 1-2. 

ANKAERT, E., PUT, J., ADRIAANSE, P.C., BAKHUYSEN T. en VAN EMMERIK, M.L., 

Europeesrechtelijke eisen bij de toepassing van bestuurlijke punitieve sancties, Preadviezen 

voor de Vereniging voor de Vergelijkende Studie van het Recht van België en Nederland, 

Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2006, 157p. 

ASTAES, J., “Een goed belastingsreglement: grondslag voor een vlotte invordering”, L.R.B. 

2001, 217-232. 

BALLON, G.L., Dwangsom, Algemene praktische rechtsverzameling, Gent, Story-scientia, 

1980, 110p. 

BARKHUYSEN, T., BLOMBERG, A.B., BULTERMAN, M.K. en VERSCHUUREN, J.M., 

De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht, Preadviezen, VAR, Den Haag, 

Boom Juridische Uitgevers, 2004, 328p. 

BIJLOOS, A.W.M., Administratieve sancties en art. 6 EVRM in Nederland, Preadviezen voor 

de Vereniging voor de Vergelijkende Studie van het Recht van België en Nederland, Zwolle, 

W.E.J. Tjeenk Willink, 1989, 50p. 

BLEEKER, K.A.M., “Verantwoorde communautaire sanctionering van het 

gemeenschapsrecht”, NJB 1993, 1009-1013. 

236

BOES, M., Administratieve sancties en art. 6 EVRM in België, Preadviezen voor de 

Vereniging voor de Vergelijkende Studie van het Recht van België en Nederland, Zwolle, 

W.E.J. Tjeenk Willink, 1989, 36p. 

BOES, M., “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T. Gem. 2000, 115-147. 

BOES, M., “En toen waren ze nog met negen. Bedenkingen bij de opheffing van titel X van 

Boek II Sw.”, in X., Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont, Leuven, 

Universitaire Pers Leuven, 2005, 31-40. 

BOES, M., “Parkeerheffingen” ter gelegenheid van de Algemene vergadering van 

vrederechters en rechters in de politierechtbank in het rechtsgebied van het hof van beroep te 

Antwerpen, 16 oktober 2006, Hasselt, 28p. (niet gepubliceerd). 

BOONE, I, en VAN HAEGENBORGH, G., “Hoofdstuk III: Administratieve sancties” in het 

Jaarverslag Hof van Cassatie 2004. 

BOUVIER, J., “Les sanctions administratives: mode de gestion ou question de mode ” 

september 2001 http://www.uvcw.be/publications. 

BOUVIER, J., “Sanctions administratives: législation du paradoxe” A.P.T. 2002, 32-33. 

CASTELAIN, S., “De Gemeentelijke Administratieve Sancties… The neverending story”, T. 

Gem. 2005, 31-40. 

CHRISTIAENSEN, S., “Gemeentelijke administratieve sancties: een verhaal van 

gerechtelijke werklast en gemeentelijke overlast”, Panopticon 2004, 1-5. 

COENEN, A., “Les sanctions administratives dans les communes”, december 2001 nr. 35 en 

77, http://www.uvcw.be/publications. 

COOPMAN, B. en STESSENS, G., “Mensenrechtelijke waarborgen toepasselijk op de 

administratieve fiscale boete: reflecties bij de recente rechtspraak van het Hof van Cassatie en 

het Arbitragehof”, T.F.R. 1999, 388-396. 

COOPMAN, B., “EVRM en BUPO-verdrag: charters van de belastingplichtige,” T.F.R. deel 

1: 1995, 272-288, deel 2: 1996, 37-46. 

L. CORNELIS, Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, 

Antwerpen, Maklu, 1989, 744 p. 

CORSTENS, G.J.M., “De vierde tranche AWB: De bestuurlijke boete”, in Systeem in 

ontwikkeling. Liber Amicorum G. Knigge, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2005, 89-98. 

COUTURIER, J.J. en PEETERS, B., Belgisch belastingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, 

Maklu, 2006, 1115p. 

CUSTERS, G., “La Loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les 

communes: apports réels et difficultés d’application”, A.P.T. 2002, 27-31. 

237

DE BOCK, E., “Wielrenner Frank Vandenbroucke strafrechtelijk vrijuit voor 

dopingpraktijken”, Sport & Recht 2006, 1162-1164. 

DE DOELDER, H., DE MEIJER, M.E. en OTTO, D., De bestuurlijke boete in perspectief, 

Gouda Quint/Sanders Instituut, Deventer/Rotterdam, 1999, 184p. 

DE JONCKHEERE M. en PLETS, N., Handboek lokale en regionale belastingen, Brugge, 

die Keure, 2006, 314p. 

DE JONCKHEERE, M., “De gemeentelijke belastingsbevoegdheid. Fiscaaljuridische 

aspecten, Brugge, die Keure, 1996, 41-60. 

DE NAUW, A., Les métamorphoses administratives du droit pénal de l’entreprise, Gent, Mys 

& Breesch, 1994, 190p. 

DE NAUW, A., “Toepassing van administratieve geldboeten en administratieve sancties naar 

aanleiding van sociaalrechtelijke misdrijven”, in X., Sociaal Strafrecht, Antwerpen, Maklu, 

1998, 241-265. 

DE NAUW, A., “De rechten van de mens, stuwende kracht van een nieuwe golf van 

penalisering in het sociaal en fiscaal strafrecht”, T. Strafr. 2001, 216-227. 

DE NAUW, A., “L'évolution législative vers un système punitif administratif”, Rev. dr. pén. 

1989, 337-387. 

DE ROY, C., “Bestrijding van overlast blijkt een lastige juridische klus: over de wijziging 

van de gemeentelijke administratieve sancties”, R.W. 2005-06, 441-455. 

DE SMET, B., Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Intersentia, 2007, 488p. 

DE SUTTER, T., “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid”, T.B.P. 2007, 131- 

150. 

DE SUTTER, T., “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, 

T.J.K. 2005, 62-79. 

DE VOS, N. en VENY, L.M., “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe 

mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, R.W. 2005-2006, 481-495. 

DE VOS, N. en VENY, L.M., “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties”, NJW 

2004, afl. 77, 796. 

DELOBBE, F., “La fiscalité immobilière sur le plan communal”, TOGOR 1999, 166-183. 

DEMBOUR, F., “Le stationnement urbain: selon que vous serez Liégeois ou Verviétois”, 

(noot onder Vred. Luik 22 april 1996 en Vred. Verviers 10 januari 1997), J.L.M.B. 1997, 425- 

428. 

238

DERUYCK, F., “Het verband tussen BECCARIA en EURO 2000 of het handhavingsstelsel 

in de Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden”, in X. (ed.) 

Liber Amicorum Jozef Van den Heuvel, Antwerpen, Kluwer, 1999, 475-491. 

DEVOS, D., “De overlasttaks of (…) een overlast aan taksen”, L. R.B. 2004, 143-158. 

DEVROE, E., “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit”, Orde van de Dag 2003, afl. 24, 7- 

32. 

DEWULF, S., “Miraglia, Pupino en Commissie tegen Raad, drie pijlen in dezelfde roos: het 

Hof van Justitie vergroot de greep van Europa op het strafrecht”, T. Strafr. 2005, 548-566 

DEWULF, S., “Na het 'bis' eindelijk het 'idem': het Hof van Justitie velt een langverwacht 

'drugsarrest'”, (noot onder H.v.J. 9 maart 2006), N.C. 2006, afl. 3, 176-182 

DEWULF, S., “Het Hof van Justitie over "bis" en "idem" in Van Straaten en 

Gasparini”, (noot onder H.v.J. 28 september 2006), N.C. 2007, afl. 1, 51-55 

DUJARDIN, J., “Gemeentelijke administratieve sancties”, TVW 2005, 305-306. 

DUJARDIN, J., SOMERS, W. en L. VAN SUMMEREN, Praktisch handboek voor 

gemeenterecht, Brugge, die Keure, 2006, 655p. 

MICHIELS, F.C.M.A., “De bestuurlijke boete als remedie tegen handhavingstekorten”, 

Justitiële Verkenningen, 2005, 60-72. 

FRASELLE, N., “Les sanctions administratives communales: une faculté pour les 

communes”, maart 2005, http://www.uvcw.be/publications. 

FRASELLE, N., “L'agent sanctionnateur”, mei 2004, http://www.uvcw.be/publications. 

GEUDENS, G. (RED.), VANHECKE, J. (RED.), DE PAUW, N., MULLENERS, F., 

QUATAERT, J. en VANDROMME, S., Veiligheid bij voetbalwedstrijden, Mechelen, 

Kluwer, 2006, 342p. 

GEUDENS, G., “Politierechter spreekt zich uit over sluierkwestie”, Juristenkrant 2006, nr. 

137, 17. 

GEUDENS, G., “De Voetbalwet als bestuurlijk handhavingsinstrument”, in M. SANTENS 

(ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve 

sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, 

Brugge, die Keure, 2005, 209-218. 

GOOSENS, F. en PLEYSIER, S., “Het Antwerpse straatverbod: hoe ook shakespeare zich 

wel eens kan vergissen”, Vigiles 2005, 69-74. 

HARTMANN, A.R. en ROGIER, L.J.J., “Bestuurlijke handhaving in het wetsvoorstel Vierde 

tranche Awb”, NJB 2004, 1877-1882. 

239

HARTMANN, A.R. en VAN RUSSEN GROEN, P.M., “Bestuursstrafrecht”, in DE 

DOELDER, H. en ROGIER, L.J.J. (ed.), Opstellen over bestuursstrafrecht, Arhnem, Gouda 

Quint, 1994, 21-60. 

HARTMANN, A.R. en VAN RUSSEN GROEN, P.M., Contouren van het bestuursstrafrecht, 

Deventer, Gouda Quint, 1998. 170p. 

HARTMANN, A.R. en WIEWEL, P.G., “Bestuursstrafrecht”, Delikt en Delinkwent 2006, 

572-580. 

HARTMANN, A.R., “Strafbeschikking en bestuurlijke boete: wildgroei in de handhaving”, 

in Justitiële Verkenningen, 2005, 84-96. 

HARTMANN, A.R., ROGIER, L.J.J en ROON, C.J., “Bestuurlijke boetebevoegdheden voor 

de gemeente”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2005, 305-309. 

HOET, P., Het ne bis in idem-beginsel in het grensoverschrijdend strafrechtsverkeer. Het 

gezag van gewijsde van Belgische en vreemde strafvonnissen, in C.A.B.G. Brussel, Larcier, 

2004/1, 57p. 

HUBEAU, B. en LANCKSWEERDT, E., “Bemiddeling (en ombudswerk) als tegengewicht 

voor gewapend besturen”, in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk 

bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van 

overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 

173-187. 

JADOT, B., “Les régions belges et la répression des infractions, spécialement dans le 

domaine de l’environnement”, R.D.P. 1989, 1075-1088. 

JURGENS, G.T.J.M. en MICHIELS, F.C.M.A., O&M – “Weg met de last onder 

bestuursdwang”, NJB 2005, 1092-1093. 

KERKHOFS, J., “De cumulatie van administratieve (straf)sancties en gemeenrechtelijke 

strafsancties: het 'non bis idem-beginsel' toegepast in het milieurecht”, (noot onder Corr. 

Tongeren 19 januari 2001), Limb. Rechtsl. 2001, 168-175. 

KIRKPATRICK, J., GLINEUR, P., “La distinction entre l'impôt et la 'rétribution' régie par 

l'article 113 de la Constitution”, in X, Présence du droit public et des droits de l'homme. 

Mélanges offerts à Jacques Vélu, Brussel, Bruylant, 1992, 3 dln., 1952 p. 

KOOIJMANS, T. en MEVIS, P.A.M., “Bestuurlijke detentie”, Nederlands Tijdschrift voor 

Bestuursrecht 1999, 109-117. 

KOOIJMANS, T. en MEVIS, P.A.M., “Nogmaals bestuurlijke detentie: het wetsvoorstel 

“Bestuurlijke ophouding”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1999, 244-247. 

240

KOOIJMANS, T., Op maat geregeldEen onderzoek naar de grondslag en de normering van 

de strafrechtelijke maatregeling, Rotterdam, Kluwer, 2002, 434p. 

KOOPMAN, B. en STESSENS, G., “Mensenrechtelijke waarborgen toepasselijk op de 

administratieve fiscale geldboete: reflectie bij de recente rechtspraak van het Hof van Cassatie 

en het Arbitragehof”, T.F.R. 1999, 388-396. 

KWAKMAN, N.J., “De bestuurlijke boete: publiekrechtelijke eigenrichting”, Nederlands 

Tijdschrift voor Bestuursrecht 2007, 331-339. 

LAM, T.E.P.A., “Handhaving: een samenspel van beginselen”, in SCHLÖSSEL, R.J.N., 

BOK, A.J., VAN GEEST, H.J.A.M. en HILLEGERS, S., In beginsel. Over aard, inhoud en 

samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer, Kluwer, 2004, 113-127. 

LANCKSWEERDT, E., “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke 

administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T. Gem. 2005, afl.1, 41-59. 

LENAERTS, P., “Overlastbestrijding begint met de bestrijding van … nieuwe 

overlastsancties”, Orde van de Dag 2003, afl. 24, 75-80. 

LEROY, J., Gemeentefinanciën voor niet specialisten, Brussel, VVSG, 2005, 167p. 

LEROY, J., Gemeentefinanciën, Brussel, VVSG, 1995, 98p. 

MANTOVANI, S., “Les amendes administratives communales - Le cas de la Ville de Liège 

ou l’article 119bis de la nouvelle loi communale mis en pratique”, mei 2002, 

http://www.uvcw.be/publications 

MASSET, A., “Les sanctions administratives dans les communes: en route vers le droit 

communal armé”, J.T. 2001, 833-838. 

MASSET, A., “Les sanctions administratives dans les communes”, A.P.T. 2002, 12-23. 

MASSET, A., “De vraies sanctions administratives ou des sanctions pénales camouflées 

Réflexions en droit interne belge”, Rev. Dr. ULg. 2005, afl. 4, 441-466. 

MAST, A., DUJARDIN, J. VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het 

Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2006, 1172p. 

MAUS, M., “De fiscaal-administratieve sancties en artikel 6 E.V.R.M. Stand van zaken na de 

arresten van het Hof van Cassatie van 5 februari 1999 en 25 mei 1999”, in Jaarboek 

Mensenrechten 1998-00, 15-43. 

MAUS, M., “Van de politieagent, de beëdigd ambtenaar, het parkeerbedrijf en de jobstudent... 

Een juridische analyse van de legaliteit bij de bestuurlijke controle op de parkeerheffingen” 

L.R.B. 2006, afl. 1, 3-25. 

MAUS, M., “Kritische bemerkingen bij de arresten van het Hof van Cassatie van 5 februari 

1999 inzake de fiscaal-administratieve sancties”, A.J.T. 1998-99, 981-989. 

241

MEIJLAERS, S. Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, Brussel, Politeia, 2006, 

71p. 

MEIJLAERTS, S. en CHRISTIAENSEN, S. (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties : 

hoe overlast aanpakken, Brussel, VVSG, 2001, 108p. 

MEIN, A.G. “Wet bestuurlijke boete: recht doen aan gemeentelijke autonomie”, in Justitiële 

Verkenningen, 2005, 35- 43. 

MELCHIOR, M., “La notion de compétence de pleine juridiction en matière civile dans la 

jurisprudence de la cour européenne des droits de l’homme”, in X, Présence du droit public et 

des droits de l'homme. Mélanges offerts à Jacques Vélu, Brussel, Bruylant, 1992, deel III, 

1327-1346. 

MOLITOR, C., “Politiemaatregelen en administratieve sancties in de gemeente”, juni 2003, 

www.avcb-vsgb.be/nl/mati/pol/missions/0305sanct.htm 

OPDEBEEK I. en COOLSAET, A., De formele motivering van bestuurshandelingen, Brugge, 

die Keure, 1999, 378p. 

OPDEBEEK, I. en VAN DAMME M.(ed.), Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die 

Keure, 2006, 491p. 

OPDEBEEK, I., Tuchtrecht in de lokale besturen, Brugge, die Keure, 1992, 320p. 

OPDEBEEK, I., “De hoorplicht”, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M. (ed.), Beginselen 

van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure, 2006, 235 - 278. 

OPDEBEEK, I., “De redelijketermijneis”, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M. (ed.), 

Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, die Keure, 2006, 397-426. 

OST, F., VAN DE KERCHOVE, M., “Le présent, horizon paradoxal des sanctions 

réparatrices”, in X., Philosophie du droit et droit économique. Quel dialogue ”, Mélanges en 

l'honneur de Gérard Farjat, Parijs, Editions Frison-Roche, 1999, 477-492. 

PECI, I., Sounds of silence : A research into the relationship between administrative 

supervision, criminal investigation and the nemo-tenetur principle, Nijmegen, Wolf Legal 

Publishers, 2006, 278p. 

PEETERS, B., “De begrippen belasting, last en retributie in de artikelen 110 en 113 van de 

Grondwet”, R.W. 1987-88, 241-250. 

PEETERS, P. en WEYN, A., “Het cassatie-arrest van 10 mei 2002: langdurig parkeren 

(opnieuw) ter discussie”, (noot onder Cass. 10 mei 2002), T.F.R. 2003, 639-640. 

PLETS, N., “De belastingbevoegdheid van de provincies en de gemeenten binnen de federale 

staatsstructuur na de vijfde staatshervorming”, A.F.T. 2006, afl. 5, 4-27. 

242

PLETS, N., “De Wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van 

de provincie- en de gemeentebelastingen”, T.B.P. 1997, 511-530. 

PLETS, N., “Opnieuw verduidelijking omtrent de toepassing van de Wet van 24 december 

1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen”, 

T.B.P. 1999, 75-94. 

POLAK, J.M., “De strafbeschikking en de bestuurlijke boete vergeleken. Twee preadviezen 

met stellingen.”, NJB 2006, 1320-1321. 

PUT, J., Administratieve sancties in het sociale zekerheidsrecht: preventieve rechtsbescherming 

bij en rechterlijke controle op het opleggen van administratieve sancties in de 

sociale zekerheid, Brugge, die Keure, 1998, 605p. 

PUT, J., “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, R.W. 2001-02, 1195- 

1209. 

PUT, J., “Naar een kaderwet administratieve sancties”, R.W. 2005-2006, 321-336. 

PUT, J., “Bis, sed non idem. Een denkoefening over de toepassing van het non bis in idembeginsel 

op de cumulatie van administratieve en strafsancties”, R.W. 2001-02, 937-949. 

RAMELOT, V. en MULLER, M., “Administratieve sancties: promotie en toepassing in de 

gemeenten”, www.avcb-vsgb.be, 2003. 

RAMELOT, V., “Sanctions administratives et nouvelles mésures : le ministre parachève 

l’ouvrage”, september 2001, http://www.uvcw.be/publications 

RAMELOT, V., “En route vers un véritable contentieux administratif communal ”, juni 2001 

http://www.uvcw.be/publications 

RAMELOT, V., “Le modèle de Règlement général de police de Bruxelles, ou la loi du 13 mai 

1999 au banc d’essai”, A.P.T. 2002, 49 - 54. 

RAMELOT, V., “Les pouvoirs de police du bourgmestre”, www.avcb-vsgb. be, maart 2005 

RIMANQUE, K., De grondwet toegelicht, gewikt en gewogen, Antwerpen, Intersentia, 2003, 

432p. 

ROBERT, J. en FRASELLE, N., “Les sanctions administratives communales - version 2004: 

l’avis de l’Union”, september 2003, http://www.uvcw.be/publications 

ROGIER, L.J.J., “Handhaving van bestuursrecht”, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 

2007, 363-372. 

ROGIER, L.J.J., “Una via”, in Commentaren op het Voorontwerp Algemene wet 

bestuursrecht Vierde tranche, Rotterdam, Gouda Quint, 2000, 91-109. 

243

ROZIE, J., Voordeelsontneming. De wisselwerking tussen toepassingsvoorwaarden en het 

rechtskarakter van de verbeurdverklaring van illegale vermogensvoordelen, Antwerpen, 

Intersentia, 2005, 508p. 

ROZIE, J., “Op zoek naar meer eenvormigheid in de straftoemeting: van maatpak naar 

confectiepak”, R.W. 2005-06, afl. 38, 1481-1491. 

SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke 

administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, 

Tegenspraak cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 223p. 

SCHOORS, M., “Fiscale geldboeten en belastingverhogingen: één pot nat, of toch niet, (noot 

onder Antwerpen 10 januari 2000), T.F.R. 2000, 709-711 . 

SCHUERMANS, F. en LYBAERT, D., “Het gemeentelijk handhavingsrecht als onderdeel 

van een meer globale aanpak: het gewapend bestuur”, Vigiles 1999, afl. 3, 10-17. 

SCHUERMANS, F., “Hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties : 

een status questionis”, T. Strafr. 2005, 405-425. 

SEPULCHRE, V., “Impôt, rétribution et redevance - Conséquences pratiques d'une 

distinction fondamentale”, R.G.F. 2005, afl. 3, 14-28. 

SEPULCHRE, V., “Fiscalité et parafiscalité: impôts, taxes, rétributions, amendes pénales et 

amendes administratives”, Rev. dr. commun. 2006, afl. 1-2, 31-46. 

SIMMELINK, J.B.H.M.,“Over misdrijven, overtredingen en administratieve gedragingen”, in 

Glijdende schalen. Liber Amicorum J. DE HULLU, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2003, 

511-535. 

TERPSTRA, J. en HAVINGA, T., “Gemeenten, boetes en kleine ergernissen”, Justitiële 

Verkenningen, 2005, 10-22. 

TIBERGHIEN, A., Handboek voor fiscaal recht, Brussel, De Boeck & Larcier, 2003, 1280p. 

TROOSTERS, R., “Administratieve en strafrechtelijke handhaving: concurrenten of 

complementen”, in Liber Amicorum Jos Troosters, Brugge, die Keure, 2000, 111-125.. 

UYTTENHOVE, A. en PUT, J. “Scheiding der machten en de macht van de rechter ten 

aanzien van sanctiebeslissingen van de R.V.A.”, Soc. Kron. 1998, 157-169. 

VAN BOL, J.M., “Réflexions sur les nouveaux moyens d’action du bourgmestre en matière 

de police administrative”, A.P.T. 2002, 24-26. 

VAN DAELE, D., Het openbaar ministerie en de afhandeling van strafzaken in Duitsland, 

Leuven, Universitaire Pers, 2000, 294-316. 

VAN DE VELDE, E., “Beter niets betalen dan te weinig”, (noot onder Rb. Brugge 5 april 

2005), T. Gem. 2005, 216-218. 

244

VAN DEN HAUTEN, M., HELDEWEG, M., HARMSEN M. en AARTS, L.,Tarifering bij 

bestuurlijke en strafrechtelijke boetes – Onderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk 

Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie, Den Haag, WODC, 

2006, 189p. 

VAN DEN WYNGAERT C. en STESSENS, G., “The International Non Bis In Idem 

Principle: Resolving Some of the Unanswered Questions”, I.C.L Q. 1999, 779-804. 

VAN DEN WYNGAERT, C., “Final Report. The Protection of the EU in the Candidate 

States. Perspectives on the Future of Judicial Integration in Europe”, in ERA-Forum Scripta 

iuris europaei: Study on Penal and Administrative Sanctions, Settlement, Whistleblowing and 

Corpus Juris in the Candidate Countries, Trier, Academy of European Law, 2001, 2-60. 

VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht in 

hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2006,1314p. 

VAN DER PAL, J. en SLANGEN, H.M.G., “Reikwijdte bestuurlijke boete is te beperkt”, 

Justitiële Verkenningen, 2005, 23-29. 

VAN DOOREN, E., “Kink in de kabel voor lokale belastingen op schotelantennes en GSMmasten”, 

(noot onder H.v.J. 29 november 2001), T.F.R. 2002, 490-494. 

VAN DOOREN, E., Repertorium van de lokale belastingen in het Vlaamse Gewest, Brugge, 

Vanden Broele, 2005, 1038p. 

VAN DROOGHENBROUCK, S., “De vraies sanctions administratives ou des sanctions 

pénales camouflées Réflexions à propos de la jurisprudence récente de la Cour européenne 

des droits de l’Homme”, Rev.dr.ULg. 2005, 467-490. 

VAN DUYNE, P.C. en KWANTEN, C.H.N., Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Juridische 

grenzen en mogelijkheden – Deelrapport 5, Den Haag, 2004, Expertisecentrum 

Rechtshandhaving Ministerie van Justitie, te raadplegen op www.rijkaanhandhaving.nl. 

VAN EWIJK, M.D. en NIEMEIJER, E., “Bestuurlijke boetes: extra werk voor de 

rechtspraak”, Justitiële Verkenningen, 2005, 73-83. 

VAN HEDDEGHEM, K. en VANDER BEKEN, T., “Bijtend bestuur. Op zoek naar de 

juridische mogelijkheden van een gewapend bestuursrecht in België”, T. Strafr. 2002, 219- 

240. 

VAN HEDDEGHEM, K. en VERBEECK M., Gemeentelijke administratieve sancties: de 

bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2005, losbl. 

VAN VYVE, C., “Parkeerheffingen in het licht van artikel 14 van de Grondwet en de 

artikelen 170 en 173 van de Grondwet”, L.R.B. 2005, 83-105. 

245

VANDE LANOTTE, J. en HAECK, Y., Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, 

Antwerpen, Intersentia, 2005, 949p. 

VANDENDRIESSCHE, A., “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de 

rechtspraak van de Raad van State”, T. Gem. 2001, 164-188. 

VANDERBEKEN, T., “Administratieve afhandeling, Anders en beter”, in Update in de 

criminologie (Gandaius 2), Mechelen, Kluwer, 119-136. 

VANDENBERGHE, L., “Rechterlijke bevoegdheid inzake administratieve BTW-boeten op 

grond van het intern recht, het Europees Gemeenschapsrecht en het EVRM”, T.F.R. 1996, 77- 

92 . 

VANDERMEEREN, R., “La 'double peine': diversité des ordres juridiques et pluralité des 

systèmes répressifs”, AJDA (Fr.) 2003, afl. 35, 1854-1861. 

VANNESTE, F., “EHRM 12 juli 2001”, T.F.R. 2001, 1102-1105. 

VELDT-FOGLIA, M.I., “Toch strafrecht in de Eerste Pijler”, NTER 2006, 29-34. 

VENY, L., “De slagkracht van gemeenten”, in X., Een toekomst voor de gemeente, Gent, 

Larcier, 2001, 159-212. 

VENY, L.M. en DE VOS, N. (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden 

Broele, 2005, 285p. 

VENY, L.M., CASTELAIN, S. en VERBEECK, B., Grondslagen van Publiek Recht, Brugge, 

Vanden Broele, 2003-04, 591 p. 

VENY, L.M., DE SUTTER, T. en CASTELAIN, S., “De gemeentelijke administratieve 

sancties – bis”, in X., Gandaius Actueel X, Mechelen, Story-Scientia, 2004, 65-106. 

VERBEEK, M., “Welke overtredingen komen in aanmerking voor een gemeentelijke 

administratieve sanctie”, in MEIJLAERS, S. (ed.), Hoe overlast aanpakken, Brussel, 

Politeia, 2001, 51-68. 

VERDUSSEN, M., “Contours en enjeux du droit constitutionnel pénal”, in reeks Bibliothèque 

de la Faculté de droit de l’Université catholique de Louvain, Brussel, Bruylant, 1995, 885p. 

VERLINDEN, L., Lokale belastingen 1975-2000, Gent, Larcier, 2001, 87p. 

VERMEULEN, G., “Het beginsel ne bis in idem in het internationale strafrecht”, Panopticon 

1994, 217-235. 

VERVAELE, J., “Straffen zonder strafrecht: punitieve sancties en algemene 

rechtsbeginselen”, Panopticon 1996, 305-312. 

VOS, M., “De bestuurlijke boete. Verslag van een VAR-studiemiddag”, Nederlands 

Tijdschrift voor Bestuursrecht 2005, 184-187. 

246

WAERZEGGERS, C., “Gemeentelijke belastingreglementen: capita selecta. Toetsing aan de 

grondregels van het fiscaal recht”, L.R.B. deel 1: 1998, 3-32, deel 2: 1999, 3-25. 

WILLEMAERT, E., Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, Brussel, Bruylant, 1999, 

274p. 

WILLEMART, E., “La répression administrative en Belgique et les sanctions administratives 

communales”, A.P.T. 2002, 3-11. 

WILLEMART, E., “Les amendes fiscales et les droits du contribuable”, JT 1999, 757- 767. 

WILLEMART, E., “Gemeentelijke belastingen en –retributies”, in Nieuwsbrief-Brussel nr. 4 

op www.avcb-vsgb.be, mei 2003. 

X, Doorwerking van het publiekrecht in het privaatrecht, Postuniversitaire Cyclus Willy 

Delva 1996/1997 – Publiekrecht, Gent, Mys en Breesch, 1997, 578p. 

X., Guide pratique des sanctions administratives communales, Namen, Union des Villes et 

Communes de Wallonie asbl, 2006, 92p. 

X., Jaarboek lokale & regionale belastingen 1999-2000, DE JONCKHEERE, M. en 

DEKETELAERE, K., (eds.), Brugge, die Keure, 2000, 265p. 

X., “Les sanctions administratives communales”, A.P.T 2002, 1-54. 

YERNAULT, D., “Les sanctions administratives communales et le principe de contradiction 

devant l’administration et le juge”, A.P.T. 2002, 34-48. 

ZOOMER, O.J., Zelf doen en overlaten: acties van burgers, politie en lokale overheid tegen 

overlast en kleine criminaliteit, Lelytstad, Koninklijke Vermande, 1993, 80p. 

Bijkomend bronnenmateriaal 

Links 

http://www.vvsg.be 

http://www.urbansecurity.be 

http://www.uvcw.be 

http://www.vsgb.be 

http://www.antwerpen.be 

http://www.turnhout.be 

http://www.mechelen.be 

http://www.vps.fgov.be/document_news/news0195nl.pdf 

247

34 

Vergadering van 30 januari 2007. 

De gemeenteraad van de stad Mechelen : 

S T A D M E C H E L E N 

BELASTING OP HET VERVOER VAN PERSONEN 

MET EEN POLITIEVOERTUIG. 

Gelet op het Gemeentedecreet, meer bepaald artikel 42; 

Gelet op de wet van 24 december 1996 betreffende de vestiging en de invordering van 

provincie- en gemeentebelastingen zoals aangevuld en gewijzigd door de wet van 15 maart 

1999 betreffende de beslechting van fiscale geschillen en latere aanvullingen en het 

uitvoeringsbesluit ter zake; 

Gelet op het koninklijk besluit van 28 december 1950 houdende het algemeen reglement op de 

gerechtskosten in strafzaken, inzonderheid op artikel 93, 4°; 

Gelet op de financiële toestand van de stad; 

Gelet op de financiële noodzakelijkheid tot hernieuwing van het bestaand reglement d.d. 26 

januari 2006. 

Overwegende dat het artikel 93, 4° van het algemeen reglement op de gerechtskosten in 

strafzaken (koninklijk besluit van 28 december 1950 houdende het Algemeen Reglement op de 

gerechtskosten in strafzaken) bepaalt dat in alle gevallen ten laste van de Staat komen ,de 

kosten van overbrenging van verdachten, beschuldigden en veroordeelden en van personen die 

ter beschikking van de regering zijn gesteld, en dit zonder verhaal op de veroordeelde partijen; 

Overwegende dat onder bepaalde voorwaarden de noodzaak bestaat om de door de stad 

gemaakte kosten te laten vergoeden van het vervoer van dronken personen of van personen die 

gedragingen stelden die de levenskwaliteit van de inwoners kunnen beperken op een manier die 

de normale druk van het sociale leven overschrijdt, waardoor de normale last die het leven in de 

samenleving onvermijdelijk met zich meebrengt, wordt overstegen; 

Overwegende dat het stadsbestuur ernaar streeft om een begeleidingstraject voor te stellen aan 

diegenen die het ouderlijk gezag uitoefenen ten aanzien van minderjarigen die overlast 

veroorzaken. In dit begeleidingstraject worden concrete afspraken gemaakt ter versterking of het 

beter waarnemen van hun ouderlijk gezag, met het oog op een verbetering van het gedrag van 

die minderjarige; 

Overwegende dat het gewild niet naleven van deze afspraken of het gewild niet voleindigen van 

het uitgetekende traject kan beschouwd worden als het bewust afwijzen van geboden kansen 

om herhaling te vermijden van gedrag dat overlast en kosten voor de stad veroorzaakt; 

Overwegende dat daarentegen het ingaan op de voorgestelde begeleidende maatregelen 

betekent dat de kans op herhaling van het onaangepaste en kostenveroorzakende gedrag 

vermindert; 

Overwegende dat het derhalve verantwoord is diegenen die het ouderlijk gezag uitoefenen 

fiscaal te stimuleren om in te gaan op de voorgestelde begeleiding. 

BESLUIT: 

Artikel 1 - Met ingang vanaf 1 januari 2007, voor een termijn eindigend op 31 december 2013, 

wordt door het stadsbestuur een belasting gevestigd op het vervoer van personen 

met een politievoertuig wegens :

34 

- openbare dronkenschap of vermoedelijke alcoholintoxicatie ten gevolge van 

een positieve ademanalyse of weigering van een ademanalyse 

- het veroorzaken van overlast, dit is gedragingen stellen die de levenskwaliteit 

van de inwoners kunnen beperken op een manier die de normale druk van het 

sociale leven overschrijdt, waardoor de normale last die het leven in de 

samenleving onvermijdelijk met zich meebrengt, wordt overstegen of 

- bestuurlijke aanhouding om welke reden dan ook. 

Artikel 2 - 

Artikel 3 - 

De belasting wordt vastgesteld op een forfaitair bedrag van 100,00 euro per rit en 

per vervoerd persoon. 

Als rit dient verstaan te worden het traject dat wordt afgelegd vanaf het uitrukken 

van het politievoertuig tot op het ogenblik dat de betrokkene op zijn 

eindbestemming is gebracht. 

De eindbestemming is de meest aangewezen eindbestemming naargelang het 

geval (politiecommissariaat, thuis, bij de meerderjarige die het ouderlijk gezag of 

feitelijk toezicht uitoefent, verpleeginstelling, amigo …). 

Artikel 4 - 

De belasting valt ten laste van de vervoerde persoon of in voorkomend geval, van 

de voor hem burgerlijk verantwoordelijke persoon. 

Zij is verschuldigd vanaf het ogenblik dat de vervoerde persoon zijn 

eindbestemming bereikt heeft. 

Artikel 5 - 

Artikel 6 - 

De belasting is niet verschuldigd bij het vervoer van gerechtelijk aangehouden 

personen bedoeld in artikel 93, 4° van het algemeen reglement op de 

gerechtskosten in strafzaken. 

Het vervoer van minderjarige personen die overlast veroorzaakten, is vrijgesteld 

van de belasting indien naar aanleiding van het vervoer door het stadsbestuur 

afspraken werden gemaakt met diegenen die het ouderlijk gezag uitoefenen ten 

aanzien van die minderjarige. Die afspraken betreffen de versterking of het beter 

waarnemen van het ouderlijk gezag met het oog op een gedragsverbetering van 

die minderjarige. 

De vrijstelling vervalt indien op de afspraken niet wordt ingegaan door diegenen die 

het ouderlijk gezag uitoefenen of indien het wederzijds overeengekomen 

begeleidingstraject wetens en willens door hen niet wordt beëindigd. 

Artikel 7 - 

De belasting wordt contant betaald, tegen afgifte van een ontvangstbewijs, in 

handen van de stadsontvanger of zijn afgevaardigde. 

Het aan de afgevaardigde in bewaring gegeven bedrag zal van ambtswege als een 

verworven contantbelasting worden geboekt. 

Bij gebrek aan een contantbetaling of indien het in bewaring gegeven bedrag niet in 

overeenstemming is met de reële belastingschuld, zal van ambtswege tot 

inkohiering van de gehele of gedeeltelijke belasting worden overgegaan.

34 

De ingekohierde belasting is onmiddellijk eisbaar. 

Artikel 8 - 

Artikel 9 - 

. 

De vestiging en invordering van de belasting evenals de regeling van de geschillen 

ter zake gebeurt volgens de modaliteiten vervat in de wet van 24 december 1996 

betreffende de vestiging en de invordering van provincie- en gemeentebelastingen 

zoals aangevuld en gewijzigd door de wet van 15 maart 1999 betreffende de 

beslechting van fiscale geschillen en latere aanvullingen en het uitvoeringsbesluit 

ter zake. 

Deze verordening wordt aan de toezichthoudende overheid toegezonden. 

Het reglement zal worden afgekondigd en bekendgemaakt overeenkomstig artikel 

186 van het gemeentedecreet. 

N A M E N S D E G E M E E N T E R A A D : 

De Secretaris, 

(get.) Koen Vancraeynest 

De Burgemeester-Voorzitter, 

(get.) Bart Somers

12 

Vergadering van 21 december 2006. 

De gemeenteraad van de stad Mechelen: 

S T A D M E C H E L E N 

RETRIBUTIEREGLEMENT INZAKE PARKEREN 

Gelet op artikel 173 van de Grondwet; 

Gelet op artikel 117 van de Nieuwe Gemeentewet; 

Gelet op de wet van 22 februari 1965 waarbij aan de gemeenten toegestaan wordt 

parkeergeld op motorvoertuigen in te voeren; 

Gelet op de wet van 7 februari 2003 houdende verschillende bepalingen inzake 

verkeersveiligheid; 

Gelet op de wet van 20 juli 2005 tot wijziging van de gecoördineerde wetten van 16 maart 

1968 betreffende de politie over het wegverkeer; 

Gelet op het koninklijk besluit van 1 december 1975 houdende het Algemeen Reglement op 

de politie van het Wegverkeer, beter gekend als de Wegcode; 

Gelet op het ministerieel besluit van 7 mei 1999 betreffende de parkeerkaart voor mensen 

met een handicap (zoals gewijzigd door het ministerieel besluit van 3 maart 2003); 

Gelet op het ministerieel besluit van 18 december 1991 waarbij de personen die de 

bewonersparkeerkaart kunnen bekomen en de overheid die bevoegd is deze kaart uit te 

reiken, worden aangewezen en waarbij het model ervan alsmede de nadere regels voor 

uitreiking en gebruik worden bepaald (zoals gewijzigd door het ministerieel besluit van 03 

mei 2004); 

Gelet op het gemeenteraadsbesluit van 10 juli 2001, waarbij het beheer inzake het parkeren 

op de openbare weg, zoals een laatste maal gewijzigd op 30 maart 2006, in concessie werd 

gegeven aan de NV VINCI Park Belgium; 

Overwegende dat de stad Mechelen haar visie op mobiliteit wil omzetten in haar beleid, met 

volgende uitgangspunten: 

- organisatie van een hoge rotatie inzake de bezetting van het aantal beschikbare 

parkeerplaatsen ; 

- nastreven van een balans tussen de verschillende parkeerbehoeften van de verschillende 

gebruikers; 

- eenvoudige en duidelijke parkeerstructuur. 

Gelet op het feit dat de parkeerinfrastructuur Zandpoortvest tot het private domein van de 

stad Mechelen behoort ingevolge de overdracht van de grond op 18 september 2006, maar 

in kader van het mobiliteitsbeleid een belangrijke openbare functie als randparking vervult; 

Gelet op de financiële toestand van de stad; 

Gelet op de financiële noodzakelijkheid tot aanpassing van het bestaande reglement d.d. 26 

oktober 2006; 

Overwegende dat de verhoging van de parkeermogelijkheden met verschillende regimes, 

tarieven en faciliteiten ook een meer uitgebreide controle op de naleving van deze 

reglementering noodzaakt; 

Overwegende dat het aanleggen, verbeteren en onderhouden van de parkeerinfrastructuur 

(signalisatie, parkeerplaatsen, belijning, reiniging,…) aanzienlijke lasten met zich meebrengt 

voor de stad; 

Op voorstel van het college van burgemeester en schepenen; 

Na beraadslaging in openbare zitting;

12 

BESLUIT: 

TERMIJN, VOORWERP, DEFINITIES EN RETRIBUTIEPLICHTIGEN 

Artikel 1 - § 1. Met ingang vanaf 1 januari 2007 en voor een termijn eindigend op 31 

december 2007 wordt ten voordele van de stad Mechelen een retributie 

geheven voor het parkeren van motorvoertuigen , hun aanhangwagens of 

hun onderdelen, op die plaatsen en zones waar, krachtens de stedelijke 

politieverordeningen betreffende het verkeer, een regime van betalend 

parkeren, bewonerskaartparkeren, blauwe zone-parkeren of beperking van 

de parkeertijd gelden en/of waar het rechtmatig gebruik van de 

parkeerautomaten of een ander systeem van betaling verplicht is. 

§ 2. Onder ‘motorvoertuig’ wordt verstaan: 

Elk voertuig dat is uitgerust met een motor, bestemd om op eigen kracht te 

rijden (artikel 2.16. van de Wegcode), de aanhangwagen ervan en/of de 

onderdelen. 

§ 3. Onder ‘betalend parkeren’ wordt verstaan: 

Parkeerregime conform de bepalingen van artikel 27.3 van de Wegcode. 

§ 4. Onder ‘bewonerskaartparkeren’ wordt verstaan: 

Parkeerregime conform de bepalingen van artikel 27ter van de Wegcode. 

§ 5. Onder ‘blauwe-zone-parkeren’ wordt verstaan: 

Parkeerregime conform de bepalingen van de artikelen 27.1 en 2 van de 

Wegcode. 

§ 6. Onder een ‘regime van beperking van de parkeertijd’ wordt verstaan: 

Parkeerregime conform de bepalingen van de artikelen 5 en 70.2.1.3°, a, 

b, d, e, g van de Wegcode. 

§ 7. Onder ‘parkeerbeheerder’ wordt verstaan: 

De rechtspersoon waarmee de stad Mechelen een concessieovereenkomst 

inzake het parkeerbeheer afsloot ingevolge de gemeenteraadsbeslissing 

van 10 juli 2001. 

§ 8. Onder ‘andersvalidenkaart’ wordt verstaan: 

De parkeerkaart zoals beschreven in het Ministerieel Besluit van 7 mei 

1999 (zoals gewijzigd door het ministerieel besluit van 3 maart 2003). 

§ 9. Onder ‘blauwe parkeerschijf’ wordt verstaan: 

De parkeerschijf zoals bedoeld in artikel 27.1.1 van de Wegcode. 

§ 10. Onder ‘huisbezoekkaart’ wordt verstaan:

12 

De kaart zoals bedoeld in artikel 9 van dit reglement. 

Artikel 2 - § 1. De retributie is verschuldigd door de bestuurder. 

§ 2. Onder bestuurder wordt in deze retributieverordening verstaan: de persoon 

die het motorvoertuig parkeert. 

§ 3. De opdrachtgever van de persoon die het motorvoertuig parkeert, de 

eigenaar van het voertuig en de titularis van de inschrijving in het 

repertorium van motorvoertuigen zijn, samen met de bestuurder, hoofdelijk 

aansprakelijk voor de betaling van de retributie. 

§ 4. Indien de titularis van de inschrijving in het repertorium van 

motorvoertuigen een autoverhuurbedrijf of een leasingmaatschappij betreft, 

zal de persoon (fysieke of rechtspersoon) die door deze bedrijven als hun 

contractpartij wordt opgegeven als bestuurder beschouwd worden. 

DE RETRIBUTIE BETALEND PARKEREN 

Artikel 3 - De retributie betalend parkeren wordt geheven door middel van tarief 1 en tarief 

2. 

Artikel 4 - § 1. De retributie is verschuldigd van 09.00 uur ’s morgens tot 19.00 uur ’s 

avonds. 

§ 2. Voor de site Zandpoortvest is de retributie echter van 08.00 uur ’s morgens 

tot 18.00 uur ’s avonds verschuldigd. 

Artikel 5 - § 1. Op zondagen, wettelijke feestdagen en 11 juli is geen retributie 

verschuldigd. 

§ 2. Voor de site Zandpoortvest is geen retributie verschuldigd op zaterdagen, 

zondagen, wettelijke feestdagen, noch op 11 juli. 

Artikel 6 - § 1. Tarief 2 wordt betaald aan de parkeerautomaten door middel van munten 

of door middel van een elektronische betaalkaart (indien voorzien), 

waardoor men een parkeerticket verkrijgt. 

§ 2. Tarief 2 kan ook betaald worden door middel van een elektronische 

betaalparkeerkaart, die verkrijgbaar is in het kantoor van de 

parkeerbeheerder en die automatisch de gebruikte parkeertijd debiteert van 

het saldo. 

§ 3. In de zone binnenstad en de stationsbuurt, waar maximaal 2 uren 

geparkeerd mag worden en waarvan een lijst van straten die er deel van 

uitmaken in bijlage bij dit reglement is opgenomen, bedraagt tarief 2: 

0,50 euro : ...................................................................... 30 minuten 

0,80 euro : ...................................................................... 45 minuten 

1,20 euro : ...................................................................... 1 uur 

1,65 euro : ...................................................................... 75 minuten 

2,10 euro : ...................................................................... 90 minuten 

2,55 euro : ...................................................................... 105 minuten 

3,00 euro : ...................................................................... 2 uur

12 

§ 4. Op de site Zandpoortvest bedraagt tarief 2 : 

 

 

 

 

1,00 euro in de periode vanaf het eerste uur tot en met het vierde uur 

0,50 euro in de periode vanaf het vijfde tot en met het zesde uur 

0,50 euro in de periode vanaf het zevende tot en met het achtste uur 

0,50 euro in de periode vanaf het negende tot en met het tiende uur. 

§ 5. Door middel van het systeem van ‘het kwartier gratis’, kan de bestuurder 

een parkeerticket verkrijgen uit de automaat, wat toelaat om 15 minuten 

gratis te parkeren, zonder dat hiervoor tarief 2 betaald moet worden. De 

bestuurder mag dit systeem niet ononderbroken gebruiken voor eenzelfde 

parkeerplaats. 

Artikel 7 - § 1. De bestuurder wordt geacht voor tarief 1 gekozen te hebben indien de 

aangestelde voor de controle op de naleving van het retributiereglement op 

het ogenblik van controle vaststelt dat: 

 

 

men niet over een geldig parkeerticket beschikt, noch over een - voor 

het tijdstip en de plaats waarop geparkeerd wordt - geldige kaart 

(bewonerskaart, andersvalidenkaart, huisbezoekkaart) of een geldig 

geplaatste blauwe parkeerschijf in geval van een defecte automaat bij 

toepassing van art. 27.3.1.2° van de wegcode 

de vooraf betaalde parkeerduur, zoals vermeld op het parkeerticket, en 

afhankelijk van de zone, verstreken is 

- de maximum toegelaten parkeerduur verstreken is, zoals vermeld op 

de huisbezoekkaart of op de blauwe parkeerschijf die geplaatst werd in 

geval van een defecte automaat bij toepassing van art. 27.3.1.2° van 

de wegcode 

- de maximum toegelaten parkeerduur, afhankelijk van de zone, 

verstreken is 

- de elektronische betaalparkeerkaart onvoldoende gedebiteerd is 

- het ticket of de kaart niet conform de voorwaarden van artikel 14 

gebruikt en/of zichtbaar worden gemaakt 

- artikel 27 van de Wegcode niet wordt nageleefd 

- artikel 9, §7 van deze verordening niet wordt nageleefd 

§ 2. Tarief 1 bedraagt in de zone binnenstad en de stationsbuurt, waarvan een 

lijst van straten die er deel van uitmaken in bijlage bij dit reglement is 

opgenomen, 15,00 euro in de periode tussen van 09.00 uur en 14.00 uur 

en eveneens 15,00 euro in de periode tussen 14.00 uur en 19.00 uur. 

§ 3. Tarief 1 bedraagt voor de site Zandpoortvest 15,00 euro in de periode 

tussen 08.00 uur en 13.00 uur en eveneens 15,00 euro in de periode 

tussen 13.00 uur en 18.00 uur. 

Artikel 8 - § 1. Personen die houder zijn van een geldige bewonerskaart en die kaart op 

geldige wijze (conform artikel 14) aanbrengen, zijn vrijgesteld van de 

betaling van retributie in de zone(s) die op de voorzijde van de 

bewonerskaart vermeld staat. 

§ 2. Op de voorzijde van de bewonerskaart van bewoners die op maximum 50 

meter van een bewonerskaartzone-grens wonen, wordt ook voor de 

aangrenzende zone een vrijstelling van retributie voorzien.

12 

Het college van burgemeester en schepenen beslist op straatniveau over 

de precieze afbakening van de bufferzone in uitvoering van de principes 

vastgelegd in de zoneringskaart die in bijlage bij dit reglement gaat en die 

er onlosmakelijk deel van uit maakt. 

§ 3. Bewonerskaarthouders wiens domicilie op de IJzerenleen gevestigd is, zijn 

vrijgesteld van retributie binnen de bufferzone van 300 meter rondom de 

IJzerenleen, mits voorlegging van hun bewonersparkeerkaart conform 

artikel 14. 

Ook hier beslist het college van burgemeester en schepenen op 

straatniveau over de precieze afbakening van de bufferzone in uitvoering 

van de principes vastgelegd in de zoneringskaart die in bijlage bij dit 

reglement gaat. 

§ 4. Houders van een bewonerskaart kunnen echter niet gratis parkeren door 

middel van het voorleggen van een geldige bewonerskaart op 

hiernavernoemde commerciële assen en in de hiernavernoemde straten en 

markten, behoudens tussen 18.00 uur en 19.00 uur: 

* Sint-Katelijnestraat - Sint-Romboutskerkhof (enkel kant TSM) - Onderden-Toren 

- Steenweg - Schoenmarkt 

* Frederik de Merodestraat (tussen Biest en Grote Markt) 

* as Befferstraat - Veemarkt - Keizerstraat 

* Veemarkt - Biest 

* IJzerenleen + zijstraten 

* as Hoogstraat - Korenmarkt - Guldenstraat 

* Vismarkt 

* autoluw gebied (Bruul - Geitestraat - Blauwhondstraat - Borzestraat - 

Schaalstraat - Botermarkt - Désiré Boucherystraat - Hallestraat - Grote 

Markt) 

* as Adegemstraat (tussen Keerbergstraat en Korenmarkt) - Onze-Lieve- 

Vrouwestraat - Hanswijkstraat 

* as Hendrik Consciencestraat - Kardinaal Mercierplein - Graaf van 

Egmontstraat - Vijfhoek 

* Leopoldstraat (tussen Koning Albertplein en Colomastraat) 

* Gebroeders Verhaegenstraat. 

§ 5. Houders van een bewonerskaart kunnen niet gratis parkeren op de site 

Zandpoortvest. 

Artikel 9 - § 1. Personen die houder zijn van een geldige huisbezoekkaart en die kaart op 

geldige wijze (conform artikel 14) aanbrengen, zijn vrijgesteld van de 

betaling van de retributie betalend parkeren. 

§ 2. Om een huisbezoekkaart te kunnen aanschaffen, moet men voldoen aan 

volgende voorwaarden:een medisch of paramedisch beroep uitoefenen 

waarvoor huisbezoeken op Mechels grondgebied noodzakelijk zijn en 

beschikken over een motorvoertuig, ingeschreven op naam van de 

natuurlijke persoon of de rechtspersoon, dat gebruikt werd om genoemde 

huisbezoeken af te leggen; 

§ 3. Er wordt maximum één huisbezoekkaart uitgereikt per natuurlijke persoon 

die in de voorwaarden genoemd in §1 verkeert. Voor rechtspersonen die in 

de medische of paramedische sector werkzaam zijn is het maximum aantal

12 

huisbezoekkaarten gelijk aan het aantal natuurlijke personen die voor hen 

activiteiten uitoefenen en voldoen aan de voorwaarden van §1. 

§ 4. Een huisbezoekkaart wordt per kalenderjaar uitgegeven. De retributie 

bedraagt 100,00 euro en is verschuldigd door de titularis van de kaart. 

Bij verlies of diefstal bedraagt de retributie voor een vervangende 

huisbezoekkaart 25,00 euro. 

§ 5. Indien de huisbezoekkaart niet voor een volledig kalenderjaar wordt 

aangeschaft of indien ze voor het einde van het kalenderjaar terug wordt 

ingediend bij de parkeerbeheerder, wordt de retributie pro rata temporis 

aangerekend of desgevallend terugbetaald. 

§ 6. De huisbezoekkaarten kunnen worden aangevraagd via het kantoor van de 

parkeerbeheerder. 

§ 7. Houders van een huisbezoekkaart, kunnen echter maximum 1 uur gratis 

parkeren op dezelfde parkeerplaats mits naleving van artikel 14. 

Artikel 10 - § 1. De bestuurder kan geen bezwaar indienen wanneer hij, niettegenstaande 

een betaalde retributie, toch niet mag parkeren om redenen vreemd aan de 

wil van de stad of ingeval van evacuatie van het voertuig bij politiebevel. 

§ 2. De bestuurder kan geen verhaal uitoefenen tegen de stad ingeval van 

slechte werking van de parkeerautomaat. 

TERBESCHIKKINGSTELLING VAN BEWONERSKAART 

Artikel 11 - § 1. Om een bewonerskaart te kunnen aanschaffen, moet men voldoen aan 

volgende cumulatieve voorwaarden: 

1. natuurlijke persoon zijn; 

2. gedomicilieerd zijn in de bewonerskaartzone waarvoor men een 

bewonerskaart wenst; 

3. beschikken over een motorvoertuig ingeschreven op hun naam of een 

bewijs afgeleverd door de titularis van de inschrijving in het repertorium 

dat men op permanente wijze over die wagen kan beschikken, 

waarvan de nummerplaat op de bewonerskaart vermeld is. 

§ 2. Er worden maximum twee bewonerskaarten uitgereikt per domicilieadres. 

§ 3. Een bewonerskaart wordt per kalenderjaar uitgegeven. 

De afgifte van de eerste en de tweede bewonerskaart is gratis. 

Bij verlies of diefstal bedraagt de retributie voor een vervangende 

bewonerskaart 25,00 euro. 

§4. Indien de bewonerskaart niet voor een volledig kalenderjaar wordt 

aangeschaft of indien ze voor het einde van het kalenderjaar terug wordt 

ingediend bij de parkeerbeheerder, wordt de retributie pro rata temporis

12 

aangerekend of desgevallend terugbetaald. 

§5. De bewonerskaarten kunnen worden aangevraagd via het kantoor van de 

parkeerbeheerder. 

§6. Overgangsregeling voor de maanden november en december 2006 voor 

bewonersparkeren vanaf 6 november 2006: 1.de bewonersparkeerkaarten 

die aangepast zijn aan de nieuwe zones worden uitgereikt vanaf 1 

november 2006. De kaarten uitgereikt tussen 1 november 2006 en 31 

december 2006 gelden tot 31 december 2007. 2.bij het inleveren van een 

bewonersparkeerkaart die werd aangekocht voor 1 november 2006 wordt 

volgend deel van de retributie terugbetaald: 4,20 euro voor de eerste 

bewonerskaart en 16,60 euro voor de tweede bewonerskaart. 

DE RETRIBUTIE PARKEREN IN EEN BLAUWE ZONE 

Artikel 12 - § 1. De retributie parkeren in een blauwe zone beoogt het parkeren van een 

motorvoertuig op plaatsenwaar dat parkeren toegelaten is en waar een 

blauwe-zone-reglementering van toepassing is.Zij wordt als volgt 

vastgesteld: 

 

 

gratis voor de maximumduur van twee uur tenzij een andere 

maximumduur vermeld is op de verkeersborden; 

een forfaitair bedrag van 25,00 euro per dag per motorvoertuig voor 

elke periode die langer is dan deze die gratis is. 

§ 2. De door de bestuurder gewenste parkeerduur wordt vastgesteld door het 

zichtbaar aanbrengen achter de voorruit van het voertuig van een 

parkeerschijf overeenkomstig artikel 27.1.1 van het koninklijk besluit van 1 

december 1975 houdende het Algemeen Reglement op de politie van het 

wegverkeer. 

§ 3. De retributie is verschuldigd zodra het motorvoertuig langer geparkeerd is 

dan de tijd die toegelaten is door de verkeersborden en is betaalbaar door 

overschrijving op de rekening vermeld op de uitnodiging tot betalen van de 

retributie. Deze mogelijkheid wordt enkel aangeboden als de bestuurder 

van het motorvoertuig opteert voor de toepassing van het forfaitair tarief. 

§ 4. De bestuurder van het motorvoertuig die de geldige parkeerschijf niet 

zichtbaar achter de voorruit plaatst, wordt steeds geacht voor de betaling 

van het in § 3 bedoelde forfaitaire tarief gekozen te hebben. 

PROJECT AUTODELEN 

Artikel 13 - § 1. De beperkingen van de parkeertijd gelden niet voor motorvoertuigen van 

Cambio met standplaats Mechelen en voertuigen van Mechelse 

autodeelgroepen erkend door Autopia vzw wanneer zij geparkeerd zijn op 

de voor deze voertuigen voorbehouden parkeerplaatsen, te herkennen 

door het verkeersbord E9a of E9b met onderbord “autodelen” en dit zowel 

in de blauwe als in de betalende zones. 

§ 2. Deelauto’s van Cambio met standplaats Mechelen en voertuigen van 

Mechelse autodeelgroepen erkend door Autopia vzw kunnen na aanvraag

12 

een bewonerskaart toegekend worden voor het gebied te Mechelen waar 

betalend parkeren geldt, behoudens hetgeen bepaald voor de site 

Zandpoortvest. 

BEPALINGEN GEMEENSCHAPPELIJK AAN ELK DER RETRIBUTIES 

Artikel 14 - §1. 

Parkeertickets, elektronische betaalparkeerkaarten, bewonerskaarten, 

andersvalidenkaarten en huisbezoekkaarten moeten duidelijk zichtbaar 

voor de controlewachters (aangestelden van de parkeerbeheerder) en op 

de binnenkant van de voorruit worden aangebracht, of indien er geen 

voorruit is, op het voorste gedeelte van het motorvoertuig. 

§ 2. Blauwe parkeerschijven en huisbezoekkaarten moeten bovendien zodanig 

worden geplaatst dat het uur van instellen van de schijf, hetgeen de 

mogelijkheid biedt tot het afleiden van het uiterste tijdstip waarop men 

vrijgesteld is van retributie, duidelijk kan afgelezen worden en dit binnen het 

daartoe opgelegde model van kaart. 

Artikel 15 - § 1. Dienstvoertuigen van het stadsbestuur Mechelen, voertuigen die eigendom 

zijn van de Vlaamse Overheid en gebruikt worden als dienstvoertuigen 

binnen de stad Mechelen en dit voor inspectie en onderhoud van de 

gewestwegen, dienstvoertuigen van OCMW Mechelen, politie-, brandweeren 

ziekenwagens zijn vrijgesteld van retributie. 

§ 2. Houders van een andersvalidenkaart zijn eveneens vrijgesteld van 

retributie, op voorwaarde dat de vernoemde kaart conform artikel 14 van 

deze verordening duidelijk zichtbaar wordt aangebracht. 

Artikel 16 - De aangestelden van de parkeerbeheerder zijn gemachtigd vaststellingen in het 

kader van dit retributiereglement uit te voeren, in het bijzonder de eventuele 

miskenning van de retributieverplichting door de bestuurders vast te stellen. 

Artikel 17 - Bij niet-minnelijke regeling van de verschuldigde retributie zal de inning 

geschieden met alle geëigende rechtsmiddelen,.hetzij door de stad, hetzij door 

de parkeerbeheerder. 

Artikel 18 - Dit retributiereglement vervangt alle voorgaande ten deze. 

Artikel 19 - Deze verordening wordt aan de toezichthoudende overheid toegezonden. 

Het reglement zal worden afgekondigd en bekendgemaakt overeenkomstig 

artikel 112 van de Nieuwe Gemeentewet. 

N A M E N S D E G E M E E N T E R A A D : 

De Secretaris, 

(get.) Koen Vancraeynest 

De Burgemeester-Voorzitter, 

(get.) Bart Somers

12 

BIJLAGE BIJ RETRIBUTIEREGLEMENT INZAKE PARKEREN: INVENTARIS STRATEN ( zie artikel 6 ) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

! 

 

 

"# 

 

 

 

$% 

& 

 

 

 

 

 

'() 

 

* 

 

*) 

 

*" 

 

* 

 

* 

 

*$ 

 

+ 

,- .&) 

+$ 

 

+ 

 

+ 

 

+ 

* 

 

 

 

 

,/ 

 

,)+& 

 

01 

 

$- 

 

$ 

$ 

 

$& 

 

$* 

 

$0" 

 

- 

 

2 

 

/ 

 

 

 

" 

 

 

 

 

 

1 

 

.&" 

 

.&) 

 

 

 

 

0

12 

 

 

3+ 

3 

 

#/ 

 

0 ! 

) 

- 

) 

 

 

 

&$ 

 

 

 

 

 

$% ) 

("3 

 

( 

 

*33 

 

* 

 

* 

* 

* 

 

*- 

 

*& 

 

* 

 

*# 

 

+ 

- 

+ 

 

+- 

 

+ 

 

+) 

 

 

 

! 

 

 

 

4& 

 

4&* 

 

4 

 

4 

 

,)+&" 

 

, 

 

, 

 

, 

 

- 

 

0 

$ 

 

$ 

 

$ 

 

$(" 

$( 

 

$*" 

 

$ 

$ 

/ 

 

/&" 

 

 

 

 

 

! 

 

! 

 

* 

 

& 

 

&

12 

1 

1 ! 

10 

. 

.&) 

. 

. 

 

 

 

 

.&) 5

Onderzoeksrapport Bestuurlijke sanctioneringsmechanismen - Besafe

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?