Toolbox Deontologie.pdf - Algemene Directie Veiligheid en Preventie

Publicaties wetenschappelijk onderzoek -
Veiligheid en Preventie - Nummer 6
Toolbox
Deontologie

Toolbox
Deontologie
Opdrachtgever:
Vaste commissie voor de Lokale Politie, in samenwerking met
de Algemene Directie Veiligheid en Preventie
Promotor:
Prof. Dr. Jeroen Maesschalck
Onderzoekers:
Mevr. Evi Devis
Looptijd:
1 december 2006 tot 30 november 2007
3

Voorwoord
Sinds 1986 ontwikkelt en coördineert de Algemene Directie Veiligheid en Preventie
(AD VP), namens de Minister van Binnenlandse Zaken, een wetenschappelijk
onderzoeksprogramma inzake veiligheid en preventie. Dit programma geeft de
AD VP een wetenschappelijke en objectieve basis voor de uitwerking van het veiligheids-
en preventiebeleid.
Het programma betreft geen fundamentele, langdurige onderzoeken, maar geeft
eerder de prioriteit aan experimentele onderzoeken van korte duur om te kunnen
voldoen aan de concrete en actuele noden van de verschillende directies van de
AD VP. Daarom kiest men over het algemeen voor onderzoeken van maximum één
jaar, zodat de resultaten ervan zo goed mogelijk kunnen worden aangewend in het
veiligheids- en preventiebeleid.
Om meer ruchtbaarheid te geven aan het onderzoeksprogramma en haar resultaten,
besliste de AD VP om de belangrijkste bevindingen per onderzoek te publiceren.
Met deze publicaties richt de AD VP zich zowel naar haar traditionele partners
zoals steden, gemeenten, politiezones, andere FOD’s, .... als naar de specifieke
partners op het terrein, die verschillen per onderzoek.
Jérôme Glorie
Directeur-generaal
Veiligheid en Preventie,
FOD Binnenlandse Zaken
5

1. Inleiding
Integriteit of “handelen in overeenstemming met de geldende waarden en normen
en de daarmee samenhangende spelregels” (van den Heuvel en Huberts, 2003),
is essentieel voor ambtenaren in het algemeen en voor politieambtenaren in het
bijzonder. Door de discretionaire ruimte en de autoriteit om geweld te gebruiken,
zijn er bij de politie niet alleen heel specifieke risico’s op integriteitsschendingen,
de gevolgen van ethisch geladen beslissingen zijn ook vaak heel groot.
In een steeds complexer wordende samenleving waarin steeds meer gevraagd
wordt van de politie neemt die verantwoordelijkheid alleen maar toe. Dat men
zich daar ook van bewust is, blijkt bijvoorbeeld uit de op 30 mei 2006 in werking
getreden deontologische code en verwijzingen naar integriteit in de recent goedgekeurde
beleidstekst rond “excellente politiezorg”. 1
Een dergelijke code op zich volstaat uiteraard niet om een echte impact te hebben
op de werkvloer. Steeds meer lokale politiezones en directies van de federale
politie vertonen de wil om te werken aan een integriteitsbeleid: “het geheel van
beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de organisatie in haar
geheel en het integere optreden van de individuele leden van de organisatie
afzonderlijk te bevorderen” (Maesschalck, 2005). Hoewel er binnen de Belgische
politie al verschillende losse initiatieven ondernomen zijn, kan er niet gesproken
worden over een globaal en systematisch uitgewerkt integriteitsbeleid. Met het
oog op de ontwikkeling van een toolbox van instrumenten, die de lokale politiezones
en directies van de federale politie kunnen raadplegen om werk te maken
van een integriteitsbeleid, liet de FOD Binnenlandse Zaken hier onderzoek naar
verrichten door het Leuvens Instituut voor Criminologie (K.U.Leuven). Hierbij
traden prof. Dr. Maesschalck, prof. Dr. Hutsebaut en lic. Evi Devis op als respectievelijk
promotor, co-promotor en onderzoeker. Het project startte op 1 december
2006 en werd op 30 november 2007 afgerond.
1
Bruggeman, W.; Van Nuffel, D. en Van Branteghem, J.-M. (2007).
“Naar een excellente politiezorg”. Online. http://www.info-zone.be
6

Het onderzoek verliep in drie fasen. In de eerste fase werd een literatuuronderzoek
verricht en een stand van zaken opgemaakt van het integriteitsbeleid bij de
Belgische politie in de vorm van een inventaris van de reeds bestaande instrumenten.
In de tweede fase werden bestaande inzichten en praktijken in kaart gebracht
door een grondige analyse van buitenlandse praktijken op basis van literatuur.
Vervolgens werd best-practice onderzoek verricht in verschillende casussen in
vier landen (Nederland, Finland, Canada en Frankrijk) waarbij de klemtoon lag op
de beschrijving en analyse van de globale strategie van het integriteitsbeleid in
de geselecteerde casussen. Daarnaast ging de aandacht ook naar twee specifieke
instrumenten: vorming en training enerzijds en meetinstrumenten om integriteit
binnen de organisatie in kaart te brengen anderzijds. In de derde fase werden tot
slot aanbevelingen voor de Belgische context geformuleerd en gevalideerd op
basis van de literatuuranalyse en het verrichte best-practice onderzoek. De nadruk
lag op de vertaling van de gangbare praktijken en inzichten naar de Belgische
context. Hiervoor werden workshops en een testopleiding georganiseerd. Het
resultaat van dit alles is een “toolbox” van instrumenten voor het voeren van een
integriteitsbeleid in de Belgische politie.
7

2. Integriteitsbeleid
Een organisationeel integriteitsbeleid heeft tot doel het dagelijks handelen van
de leden van de organisatie daadwerkelijk te beïnvloeden. Een integriteitsbeleid
dat zich beperkt tot een beleidsnota of een papieren code zal deze doelstelling niet
bereiken. Integriteit kan bovendien niet benaderd worden als een geïsoleerd onderwerp.
Het is van belang dat het beleid op zodanige wijze uitgeschreven wordt dat
integriteit doorheen alle processen van een organisatie verweven is.
2.1. Het continuüm controlerend-stimulerend
Lewis (2005) maakte een onderscheid tussen twee benaderingen van integriteitsbeleid,
meerbepaald “compliance” en “integrity”, in het Nederlands vertaald als
respectievelijk “controlerende” en “stimulerende” benadering van integriteitsbeleid
(Maesschalck, 2005).
• De controlerende benadering is erop gericht het gedrag van de werknemers te
controleren om zo integriteitschendingen in de organisatie te voorkomen. Vanuit
deze redenering wordt de discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren zoveel
mogelijk ingeperkt door een integriteitsbeleid voorop te stellen dat vooral
de nadruk legt op wat verboden is. Typische instrumenten van een dergelijke
benadering zijn strikte regelgeving, stevig uitgewerkte procedures, strikte gedragscodes
of controle-instanties met uitgebreide macht.
• De stimulerende benadering beoogt niet zozeer een inperking van de discretionaire
ruimte, maar eerder het ondersteunen van ambtenaren in de omgang met
die beslissingsruimte. Deze benadering benadrukt de interne controle: de controle
die de politieambtenaar op zichzelf uitoefent. Men vertrekt van een positief
mensbeeld: mensen willen van nature uit het goede doen, maar weten niet altijd
wat het goede is. Het is dan de rol van de organisatie om de medewerkers te
ondersteunen in het achterhalen van wat het goede is in een concrete situatie.
Typische instrumenten zijn interactieve dilemmatrainingen, coaching of
ambitieuze waardencodes die veel ruimte voor concrete invulling laten.
Het komt er op aan om beide benaderingen te combineren. De controlerende
benadering levert het elementaire juridische kader, waardoor een minimaal integer
gedrag kan gegarandeerd worden. De stimulerende benadering zorgt er voor dat
men ambitieuzer is dan het morele minimum en ook in staat is met complexe
8

ethische dilemma’s om te gaan waar een eng juridisch kader geen antwoord op
heeft. Die stimulerende benadering is een op dit moment nog onderontwikkeld,
maar essentieel complement voor de controlerende basis.
2.2. Typologie beleidsinstrumenten
Na een analyse van verscheidene theoretische raamwerken, die gebruikt worden
om ondernomen initiatieven betreffende integriteit in kaart te brengen, werd
uiteindelijke geopteerd voor het beleidsinstrumentenkader van Lamboo (2005)
omwille van verschillende redenen:
• Het theoretische kader vormt geen loutere opsomming van beleidsinstrumenten,
maar organiseert deze in categorieën.
• De typologie richt zich niet eenzijdig op de preventie van corruptie en brengt
zowel de controlerende als de stimulerende benadering in kaart.
• De typologie is preciezer dan het controlerend-stimulerend continuüm
en is er complementair aan.
• De typologie vormt een zeer duidelijk en leesbaar overzichtskader.
• De typologie is door Lamboo toegepast op politie.
Het beleidsinstrumentenkader van Lamboo onderscheidt vijf types instrumenten:
• De preventieve instrumenten richten zich primair op risicofactoren op individueel
niveau door o.a. voldoende aandacht te besteden aan integriteit bij de
selectie van gewenste kandidaten en door de gewenste kennis, vaardigheden
en attitudes bij te brengen. Hierdoor kunnen de kenmerken van de personeelssamenstelling
in positieve zin veranderen, wat een bijdrage levert aan de
wijziging van de organisatiecultuur.
• Door het formuleren van heldere normen en regels worden de risico’s in de
organisatiestructuur benadrukt.
• Leidinggevenden vervullen een belangrijke rol in de handhaving en de
bevordering van de integriteit bij het personeel.
• De specifieke instrumenten voor controle en handhaving en voor de uitvoering
van interne onderzoeken zijn bedoeld als sluitstuk van het beleid, indien de
andere instrumenten schendingen niet kunnen voorkomen.
• De externe controle grijpt tot slot als maatschappelijke factor in op de risicofactoren.
9

Het continuüm controlerend-stimulerend en het beleidsinstrumentenkader van
Lamboo (2005) werden gedurende de eerste twee fasen van het onderzoek gebruikt
als analysekader om structuur te geven aan het ruime gamma aan initiatieven
ondernomen in de diverse bestudeerde binnenlandse en buitenlandse praktijkcasussen.
10

3. Toolbox van instrumenten
Ter voorbereiding van de ontwikkeling van een toolbox werd informatie verzameld
in twee fasen.
Eerst werd een inventaris gemaakt van instrumenten van integriteitsbeleid binnen
de Belgische politie. De belangrijkste bevinding hiervan was dat er enkele interessante
praktijken zijn (die als inspiratiebron werden gebruikt voor de toolbox), maar
dat het integriteitsbeleid in veel korpsen en diensten van de federale politie nog
vatbaar is voor substantiële verbetering.
In een tweede golf werden goede praktijken bestudeerd en geanalyseerd voor hun
mogelijke relevantie voor de Belgische context. Het ging om volgende casussen.
• FOD Binnenlandse Zaken;
• Vlaamse overheid;
• Bureau voor Ambtelijke Ethiek en Deontologie (FOD Budget en Beheer);
• Gemeente Amsterdam en politie Amsterdam-Amstelland (Nederland);
• Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (Nederlands Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties);
• Ministerie van Financiën, parket-generaal, douaneorganisatie en Nationaal
Onderzoeksbureau (Finland);
• Sûreté du Québec en Service de Police de la Ville de Montréal (Canada);
• Police Nationale (Frankrijk).
Op basis van de literatuur en deze praktijken werd een “toolbox” ontwikkeld,
die vervolgens werd uitgetest in workshops met experts en een testtraining. Aan
de hand van de ontworpen toolbox kunnen de federale diensten en lokale politiekorpsen
hun integriteitsbeleid (verder) uitwerken, de deontologische principes op
de werkvloer laten doordringen en op deze wijze de integriteit in hun dienst/korps
bevorderen.
De toolbox is vergelijkbaar met een echte gereedschapskist: men kan die instrumenten
gebruiken die men nodig acht binnen de politiezone/dienst van de
federale politie. Het is niet de bedoeling om alle aangehaalde instrumenten toe te
passen. Men moet op zoek gaan naar een zinvolle mix, waarbij de instrumenten
in evenwicht zijn met elkaar (o.m. in termen van het “controlerend-stimulerend”
continuüm) én aangepast zijn aan de lokale omstandigheden. Als de instrumenten
echt goed op elkaar zijn afgestemd, dan kan dit leiden tot onderlinge synergieën
waardoor het geheel meer wordt dan de som van de delen.
11

De verschillende instrumenten worden gestructureerd volgens de fasen in de
beroepscarrière van een politieambtenaar:
• werving en selectie;
• opleiding en training;
• begin van de loopbaan;
• in de politiezone/dienst van de federale politie;
• op het einde van de carrière.
Daar de categorie ‘in de politiezone/dienst van de federale politie’ verscheidene instrumenten
bevat, wordt die verder onderverdeeld naar de vijf instrumententypes
van Lamboo (2005): preventie, normen en regels, leidinggevenden, handhaving, en
externe controle.
3.1. Werving en selectie
Het is van groot belang om voldoende aandacht te besteden aan integriteit in
het selectieproces van kandidaat-politieambtenaren. Men moet ernaar streven om
reeds in deze fase de integere van de niet-integere kandidaten te onderscheiden
en om bij de toekomstige politieambtenaren het belang van integriteit te benadrukken.
Volgende instrumenten dragen hiertoe bij.
• Communicatie in het wervings- en selectieproces over het belang dat de
Belgische politie hecht aan integer gedrag zorgt ervoor dat kandidaten aangetrokken
worden die de integriteitsboodschap van de politie begrijpen en bereid
zijn deze waarden te incorporeren.
• Door het onderzoek van integriteit in het vooronderzoek, selectie-interview en
de selectietesten verwerft men een algemeen beeld van de integriteit van de
kandidaat.
• De eindbeoordeling van de kandidaat-politieambtenaar is de cruciale fase waar
dit criterium moet doorwegen.
• Door integriteit voorop te stellen als één van de sleutelcompetenties in het
wervings- en selectieproces kan men ervoor zorgen dat dit een belangrijke
component wordt in de beslissing om iemand al dan niet aan te werven.
• Door te voorzien dat men bij de kandidaatstelling een waardendocument
ondertekent, verhoogt de kans dat de kandidaten zich bewust zullen worden
van het belang van de waarden.
12

3.2. Opleiding en training
Aandacht voor integriteit in de initiële opleiding speelt een belangrijke rol in de
ontwikkeling van het ethische gedrag van werknemers. Dit kan op verschillende
manieren gebeuren.
• Integriteit krijgt idealiter specifieke aandacht in een aparte cursus, maar dat
volstaat niet. Het is eveneens van belang om de aandacht voor integriteit te
integreren doorheen het gehele opleidingscurriculum.
• Een integriteitstraining kan verschillende vormen aannemen. De docent
geeft hier een eigen invulling aan door zelf de constitutieve bestanddelen
(o.a. theoretische uiteenzetting, zelfstudie, opwarmingsoefening, discussie,
praktische oefening, afsluiting van de training) te combineren tot een specifieke
training, afhankelijk van wat in een organisatie belangrijk wordt geacht.
• Ondersteuning door een mentor tijdens de praktijkstage is van cruciaal belang.
Hij/zij ondersteunt de aspiranten bij het nemen van beslissingen in situaties
waar zich waardenconflicten voordoen en voorziet de aspirant achteraf van
enige terugkoppeling. Zo wordt de aspirant zich bewust van de wijze waarop
hij/zij in bepaalde situaties best kan handelen of reageren.
3.3. Begin van de loopbaan
Ook in het begin van de loopbaan is het belangrijk om de opgedane kennis uit de
opleiding in de praktijk te versterken. Leidinggevenden en naaste collega’s spelen
hierbij een belangrijke rol. Men moet uiteraard vermijden dat de nieuwe politieambtenaren
de indruk krijgen dat de opgedane kennis tijdens de opleiding niet
strookt met de praktijk.
• Eenmaal nieuwe medewerkers aangeworven worden, is het van belang om
hen vertrouwd te maken met het statuut, de deontologische code, het tuchtreglement,
etc. Daarnaast is het eveneens belangrijk om hen nogmaals te wijzen
op het belang van integriteit, om een aantal dilemma’s te bespreken waarmee
ze in aanraking kunnen komen, etc. Door een goede introductie te voorzien
(onthaalbrochure, introductiedag, etc.) gedurende de eerste maanden van de
indiensttreding leren de politieambtenaren in de praktijk welke handelingen en
gedragingen al dan niet aanvaardbaar zijn en waarmee men in de uitoefening
van het politieberoep rekening moet houden.
13

• Het lijkt aangewezen om het systeem van mentorschap ook tijdens de eerste
twee jaar van de indiensttreding te voorzien. Daarbij is het belangrijk dat de
korpschef belang hecht aan mentorschap en het systeem ondersteunt en dit
niet louter als een meerkost inzake personeelscapaciteit beschouwt. Het is van
belang de korpschefs aan te spreken op hun verantwoordelijkheid hieromtrent.
3.4. In de politiezone/diensten van de federale politie
De aandacht voor integriteit houdt uiteraard niet op bij de indiensttreding. Om de
vooropgestelde waarden en deontologische principes te laten doordringen tot op
de werkvloer is het van belang om continu aandacht aan integriteit te besteden.
Stimuleren van integer gedrag staat hierbij voorop, maar daarnaast is het ook van
belang om de politieambtenaren duidelijkheid te verschaffen over wat kan en niet
kan, om de rol van de leidinggevenden inzake integriteit te benadrukken en om het
gedrag van de politieambtenaren te controleren.
3.4.1. Preventie
• Preventieve maatregelen kunnen eerder controlerend van aard zijn (bv. risicoanalyses),
maar zijn vaak vooral stimulerend van aard (bv. communicatie,
waardenhandleiding) of een combinatie van beide. De uitvoering van een
risicoanalyse maakt het mogelijk de eigenlijke integriteitsrisico’s in de politieorganisatie
in beeld te brengen. Op basis van een risicoanalyse kan men structurele
maatregelen nemen zoals functieroulatie, functiescheiding of regelingen
inzake het aanvaarden van geschenken, regelingen inzake onverenigbaarheid,
duidelijke regels voor kasbeheer, etc.
• Communicatie over het integriteitsbeleid is een conditio sine qua non voor de
effectiviteit ervan. Daarbij mag de communicatie rond ethiek en integriteit zich niet
beperken tot ad hoc-communicatie in reactie op een crisissituatie. Door continu
te communiceren rond integriteit tracht men het integriteitsbesef binnen de organisatie
te doen leven. Deze communicatieboodschap mag geen tegenstrijdigheden
vertonen, maar evolueert wel indien het gedrag in de organisatie wijzigt. Zowel
interne (via intranet, personeelsblaadjes, integratie in jaarverslag, handboek crisiscommunicatie,
etc.), als externe communicatie (o.a. op internet) is hier van belang.
• Door de ontwikkeling van een beleidsplan integriteit wordt integriteit als
doelstelling in de organisatie verankerd en verbindt een politiezone/dienst van
de federale politie zich ertoe om continu aandacht te besteden aan integriteit.
14

• Een waardenhandleiding, die door leidinggevenden en politieambtenaren
gebruikt kan worden wanneer zij een belangrijke (ethische) beslissing moeten
nemen, vormt een houvast bij de afweging en dus ook een ondersteuning bij
de omgang met ethische dilemma’s.
• Opleiding en training stoppen niet bij de beëdiging van een politieambtenaar. In
voortgezette opleidingen (zowel aparte cursus rond integriteit, als geïntegreerd
in andere cursussen) is het belangrijk om aandacht te besteden aan integriteit.
Zo blijft de politieambtenaar zich bewust van het belang van integriteit en kan
zijn integere gedrag door praktische oefeningen in positieve zin evolueren.
• Trainingen hebben vaak een eenmalig karakter. Eén manier om te verzekeren
dat de waarden en normen echt betekenis zullen krijgen in de dagelijkse praktijk
is de organisatie van een integriteitsoverleg. Dat is een gestructureerde vorm
van collegiale consultatie en toetsing waarbij medewerkers met enige regelmaat
integriteit bespreken en het verband leggen met hun specifieke werk. Dit integriteitsoverleg
kan ingebed worden in korpsvergaderingen, stafvergaderingen of
andere bestaande vormen van geregeld werkoverleg.
• Metingen zijn niet enkel van belang in het selectie- en wervingsproces, maar
ook omdat zij een idee geven van de percepties die in de organisatie leven rond
ethisch correct gedrag, feedback leveren over de resultaten en gevolgen van
gebruikte instrumenten, een signaalfunctie vervullen naar de leiding, etc.
• Het is belangrijk dat het thema integriteit aan bod komt in functionerings- en
evaluatiegesprekken. Door integriteit expliciet op te nemen als beoordelingscriterium
in evaluatiegesprekken geeft men een duidelijk signaal dat integriteit
een belangrijk thema vormt binnen de organisatie. Idealiter zou dit op langere
termijn een sfeer stimuleren waarin opener en explicieter over integriteitsproblemen
kan gesproken worden.
• Een verplicht instrument voor systematische monitoring van interne onderzoeken
en integriteitsschendingen is bijzonder nuttig. Het laat toe om terugkerende
patronen te identificeren, te analyseren en waar nodig te laten volgen door
gepaste maatregelen.
• De organisatie van nazorggesprekken is belangrijk omdat naar aanleiding van
een schandaal vaak geruchten circuleren, die interne verwarring veroorzaken.
Door de organisatie van nazorggesprekken worden de teamleden goed geïnformeerd
over het verrichte onderzoek, waardoor ze zich niet alleen meer betrokken
voelen, maar ook inzicht verwerven in de redenen van het onderzoek.
15

3.4.2. Normen en regels
Het is belangrijk om in een integriteitsbeleid duidelijkheid te scheppen over de
grenzen van het toelaatbare en hierdoor onnodige risico’s te voorkomen. Men kan
dit verwezenlijken door gebruik te maken van volgende instrumenten.
• Eén van de meest genoemde instrumenten om de integriteit van organisaties
te waarborgen, is de deontologische code. Als een code goed geïntroduceerd
wordt en stevig ingebed wordt in een ruimer integriteitsbeleid, kan zij een
belangrijk effect hebben op het gedrag van de individuele ambtenaar. Men kan
er ook voor kiezen om de algemene deontologische code verder te operationaliseren
in een korps- of directiespecifieke deontologische leidraad, waarbij men
rekening kan houden met de specifieke kenmerken van het korps. Het is van
belang om in de ontwikkeling van zo een leidraad, de betrokkenheid van de medewerkers
centraal te stellen. Dit verhoogt niet alleen de kwaliteit van de inhoud
ervan (doordat men zeker is dat de echte dilemma’s uit de praktijk behandeld
worden in de code), maar verhoogt ook de kans op mede-eigenaarschap en dus
op een succesvolle implementatie.
• Structurele maatregelen (functieroulatie, functiescheiding, regeling over
kwetsbare functies, overzicht kwetsbare functies, regelingen inzake onverenigbaarheden,
etc.) kunnen ingevoerd of versterkt worden naar aanleiding van een
risicoanalyse om de bestaande integriteitsrisico’s te reduceren.
3.4.3. Leidinggevenden
De rol van leidinggevenden om integriteit te stimuleren en integriteitsschendingen
te voorkomen en te bestrijden is van cruciaal belang in een integriteitsbeleid.
Omgekeerd kan het gebrek aan leiderschap een enorme risicofactor zijn. Daarom
is het van belang om aan de rol van leidinggevenden in het integriteitsbeleid grote
aandacht te besteden.
• De aandacht voor integriteit vanwege het top- en middenmanagement is van
cruciaal belang. Door zelf het goede voorbeeld te geven, aandacht te besteden
aan integriteit in communicatie (speeches, mededelingen op intranet, etc.) en
medewerkers aan te spreken op niet-integer gedrag benadrukken zij het belang
dat aan integriteit gehecht wordt. Hetzelfde geldt voor de minister, federale
organen en lokale beleidsmakers.
• In opleidingen en trainingen voor leidinggevenden is het belangrijk aandacht
te besteden aan integriteit en de kans te geven aan leidinggevenden om te
reflecteren over ethische dilemma’s uit hun eigen praktijk.
16

• De aanstelling van een consulent leiderschap, die beschikt over een expertise
op het vlak van (ethisch) leiderschap, kan bijzonder nuttig zijn. Hij/zij biedt
ondersteuning aan leidinggevenden in de ontwikkeling van een (ethische)
leiderschapstijl en vormt een kanaal waar leidinggevenden met vragen terecht
kunnen.
• Een leidinggevende kan een integriteitsbijeenkomst organiseren met verschillende
leidinggevenden uit verscheidene diensten naar aanleiding van een integriteitsprobleem
in zijn/haar dienst. Het geeft de leidinggevenden de mogelijkheid
om ervaringen uit te wisselen en kennis op te doen over andere zienswijzen.
Voor de leidinggevende met het eigenlijke probleem vormt de bijeenkomst
een klankbord, dat hem/haar bovendien kan helpen om een oplossing voor het
probleem te vinden.
3.4.4. Handhaving
Om normen en regels te kunnen handhaven moeten overtredingen ontdekt,
opgespoord en aangepakt worden. Volgende middelen kunnen hiertoe bijdragen.
• Het is belangrijk om een adequate reactie te voorzien wanneer er zich een
schending van de deontologische code of andere regels en normen voordoet.
Dit kan op lange termijn een preventieve werking hebben.
• De ontwikkeling van een kanaal waar onregelmatigheden gemeld kunnen
worden en waar de melder beschermd wordt, vormt idealiter een onderdeel
van een integraal integriteitsbeleid. Het ontwikkelen van een dergelijke “klokkenluidersregeling”
of “vangnet voor integriteitsschendingen” is echter een
bijzonder complexe aangelegenheid en verder onderzoek hieromtrent zal dan
ook noodzakelijk zijn.
3.5. Op het einde van de carrière
Wanneer medewerkers de politieorganisatie verlaten, is het belangrijk om een
exit-gesprek met hen te organiseren. Dit kan waardevolle informatie opleveren
over de integriteit in de organisatie en over de verbeteringen die noodzakelijk zijn.
17

4. Focus op instrumenten
Het onderzoek besteedde vervolgens, op vraag van de opdrachtgever, specifieke
aandacht aan twee instrumenten, met name trainingen en metingen. Deze instrumenten
werden op gedetailleerde wijze onderzocht en besproken.
4.1. Training
Heel wat bestaande trainingen uit binnen- en buitenland werden bestudeerd en
opgesplitst in constitutieve bestanddelen die telkens terugkomen, o.a. introductie,
theoretische uiteenzetting, discussies en praktische oefeningen. Deze bouwstenen
kunnen onderling gecombineerd worden, naargelang het resultaat dat men met de
integriteitstraining wenst te bereiken. Ter illustratie en inspiratie werden vervolgens
7 concrete trainingen besproken. Geïnspireerd door de bespreking van de
constitutieve onderdelen en door die concrete voorbeelden kunnen trainers zelf
een programma opstellen op maat van hun concrete doelgroep.
4.2. Meting
Aan de hand van een analyse van de literatuur werd het mogelijk om integriteitsmetingen
op drie niveaus te onderscheiden.
• Metingen op macroniveau (reputatieonderzoek, slachtofferbevragingen) bieden
de mogelijkheid om zich een beeld te vormen van de integriteit van een welbepaald
land/samenleving.
• Op mesoniveau kan men verscheidene aspecten gerelateerd aan integriteit
meten, waaronder ethisch klimaat, ethisch leiderschap, omvang en aanvaardbaarheid
van integriteitsschendingen en mate van implementatie van het integriteitsbeleid.
Voor dit soort metingen worden individuen bevraagd, maar ze zijn
bedoeld om inzicht te krijgen in integriteitsgerelateerde aspecten op het niveau
van de organisatie, niet om individuen te beoordelen.
• De metingen op microniveau hebben tot doel de integriteit van individuen aan
de hand van de meting te beoordelen. Deze testen worden vooral gebruikt bij
de rekrutering van personeel.
18

5. Aanbevelingen
Ter afronding en bij wijze van samenvatting worden enkele voorwaarden
geformuleerd voor een succesvol integriteitsbeleid.
5.1. Organisatie van het integriteitsbeleid
5.1.1. Nood aan organisationele verankering
Het is essentieel om het integriteitsbeleid expliciet te verankeren in de organisatie,
om verschillende redenen.
• Ten eerste is een organisationele verankering noodzakelijk omwille van de
coördinatie van het integriteitsbeleid. Pas door een persoon, verscheidene
personen, groep of dienst te belasten met een coördinatieopdracht is men zeker
dat de instrumenten werkelijk op elkaar zullen afgestemd worden vanuit een
globale visie op integriteitsbeleid.
• Organisationele verankering is eveneens belangrijk omwille van de noodzaak
aan accumulatie van expertise. Door het integriteitsbeleid een duidelijke plaats
te geven in de organisatie kunnen aanbevelingen, inzichten, en goede praktijken
daar ook daadwerkelijk geaccumuleerd worden en met elkaar vergeleken
worden.
• Organisationele verankering garandeert ook continuïteit na de eerste lancering
van het beleid.
• Een organisationele verankering van het integriteitsbeleid geeft daarnaast
het signaal dat belang wordt gehecht aan integriteit.
De aanbeveling voor een organisationele verankering impliceert zeker niet dat alle
entiteiten binnen de politie, groot en klein, een integriteitsdienst zouden moeten
oprichten. Het betekent wel dat integriteit een verankerd beleidsdomein moet
worden: een verzameling verantwoordelijkheden, die aan specifieke personen of
entiteiten in de organisatie worden toegewezen. Welke vorm deze verankering
uiteindelijk zal aannemen, is afhankelijk van de organisatie en uiteraard in de eerste
plaats van de grootte van de organisatie. Het is echter wel van belang dat, wat de
verankering betreft, drie functies ingevuld worden.
• Beleidsondersteuning. Deze functie verwijst naar de technische expertise inzake
het instrumentarium van integriteitsbeleid: welk instrument wordt best op
welke manier ingezet De invulling van deze functie zorgt ervoor dat de nieuwe
19

en reeds bestaande instrumenten betreffende integriteit op elkaar worden
afgestemd vanuit een globale visie op integriteitsbeleid. Zo kunnen maximale
synergieën tussen de instrumenten gerealiseerd worden.
• Het verlenen van advies inzake ethische dilemma’s. Dit kan gaan om advies
aan medewerkers die geconfronteerd worden met een concreet dilemma,
maar ook om het uitschrijven van algemene richtlijnen en adviezen betreffende
integriteitskwesties.
• Rapporteringskanaal voor integriteitsschendingen. Politieambtenaren kunnen hier
terecht wanneer zij vermoedens van integriteitsschendingen willen aankaarten,
maar zij het niet mogelijk of wenselijk achten dit aan hun leidinggevende te melden.
Deze functies kunnen allemaal door dezelfde persoon/dienst uitgevoerd worden,
verspreid worden over verschillende diensten, ingebed worden in een commissie,
gedeeltelijk overgedragen worden aan externen, etc.
5.1.2. Organisatie van het controlerende en stimulerende integriteitsbeleid
Een belangrijk dilemma dat zich in de organisatie van het integriteitsbeleid voordoet,
is de vraag of het controlerende en stimulerende integriteitsbeleid apart of
samen georganiseerd moeten worden. Wat de Belgische politie betreft, geniet
een aparte dienst voor de ‘stimulerende’ aspecten van integriteitsbeleid o.i. de
voorkeur. Op dit moment legt de politie immers nog een grote nadruk op het
controlerende integriteitsbeleid, waardoor de stimulerende instrumenten het risico
lopen verdrukt te worden. Bovendien krijgt het stimulerende integriteitsbeleid zo
een aparte identiteit en zichtbaarheid, los van het repressieve. In het geval van een
aparte ‘stimulerende’ dienst is het wel belangrijk om voor voldoende coördinatie
te zorgen tussen die ‘stimulerende’ dienst en de ‘controlerende’ diensten en om
ervoor te zorgen dat de stimulerende dienst voldoende dicht bij de top staat om
zo te verzekeren dat deze voldoende ernstig wordt genomen.
5.1.3. Enkele algemene suggesties inzake de organisatie
van het integriteitsbeleid
Op basis van het onderzoek kunnen nog enkele algemene aanbevelingen
geformuleerd worden die men voor ogen moeten houden bij het verdelen van de
verantwoordelijkheden.
Ten eerste is het essentieel dat men bij de verdeling van de verantwoordelijkheden
zowel een centrale als een decentrale aansturing van het integriteitsbeleid voorziet,
zowel op lokaal als op federaal niveau. De centrale aansturing zorgt dan voor
de algemene coördinatie, stimulering, beleidsvoorbereiding en opvolging. De
20

decentrale aansturing (met een essentiële rol voor het management) vertaalt één
en ander naar de lokale omstandigheden en verzekert dat het integriteitsbeleid ook
daadwerkelijk wordt geïmplementeerd en werkelijk impact heeft op het dagelijks
handelen van de medewerkers.
Ten tweede dient men voldoende communicatie betreffende de verankering van
het integriteitsbeleid te voorzien. Het is van belang dat medewerkers weten dat er
een integriteitsverantwoordelijke(n) is(zijn), wie deze perso(o)n(en) is(zijn) en wat
zijn(hun) functie inhoudt. Op dit moment is het niet voor alle politieambtenaren
duidelijk bij wie ze terecht kunnen met vragen over eigen dilemma’s, integriteitsschendingen
van collega’s, etc. Dit soort duidelijkheid is nochtans een essentiële
voorwaarde voor een succesvol integriteitsbeleid.
Ten derde is het van belang om integriteit als beleidsdomein te integreren in de
planningscyclus en aldus op te nemen in de uitgewerkte plannen, waaronder het
Zonaal Veiligheidsplan. Hierdoor wordt men verplicht om van integriteit werk te
maken. Men kan hierbij positieve doelstellingen benadrukken, waaronder de bevordering
van integriteit in de organisatie.
Ten vierde dient er duidelijkheid te bestaan over de taakverdeling tussen de
verschillende actoren. Bij de controlerende actoren in het bijzonder is dat op dit
moment niet evident. Enige overlap in taken tussen actoren biedt redundantie en
kan aldus een nuttige beveiliging zijn. Op dit moment overheerst echter de indruk
dat onduidelijkheden inzake taakverdeling, meerbepaald tussen de Algemene
Inspectie en het Comité P, te groot en onproductief zijn.
Tot slot moet men wijzen op een risico van de structurele verankering van het
integriteitsbeleid. De aanwijzing van verantwoordelijken voor het integriteitsbeleid
kan ertoe leiden dat het management en de andere medewerkers zich minder
verantwoordelijk zullen voelen voor integriteit. Men kan dit risico vermijden door
voldoende inspraak van de medewerkers te voorzien bij de voorbereiding van het
integriteitsbeleid (met het oog op een gevoel van mede-eigenaarschap) en door het
beleid vervolgens werkelijk te integreren in het dagelijks functioneren met behulp
van geschikte instrumenten (integriteitsoverleg; functioneringsgesprekken, etc.).
5.2. Mix van maatregelen
Om een succesvol integriteitsbeleid te voeren, is het van belang om een mix van instrumenten
na te streven en zich niet te beperken tot één instrument, zoals de deontologische
code. In die mix zal men verschillende ingrediënten moeten combineren:
21

• Men moet zowel controlerende als stimulerende instrumenten voorzien. De
controlerende instrumenten vormen de noodzakelijke basis en bescherming
tegen integriteitsschendingen en functioneren als ‘laatste stok achter de deur’.
De stimulerende instrumenten zorgen ervoor dat men ambitieuzer is dan het
morele minimum en dat de politieambtenaren geresponsabiliseerd en ondersteund
worden in de omgang met ethische dilemma’s.
• Het is van belang af te wisselen tussen preventieve instrumenten, normbepalende
instrumenten, instrumenten voor de leidinggevenden, instrumenten
van handhaving en instrumenten van externe controle. Men kan ook andere
typologieën van instrumenten gebruiken om de mix te conceptualiseren.
• Het is belangrijk om doorheen de verschillende fasen van de loopbaan van de
politieambtenaar aandacht te besteden aan integriteit van de rekrutering tot na
het eventuele ontslag.
Tot slot kunnen we nog even ingaan op het specifieke instrument dat de aanleiding
vormde voor deze publicatie: de deontologische code van de Belgische politie.
De grote verdienste van de code is dat ze er is, omdat ze zo de uitdrukking vormt
van een brede consensus binnen de federale en lokale politie over de inhoud van
de deontologie van politieambtenaren. Positief is ook de nadruk op de rol van de
leidinggevenden. Als concreet instrument voor integriteitsbeleid (bv. als instrument
voor dilemmatrainingen of als basis voor werkoverleg) heeft ze echter haar
beperkingen: het is een formeel en bijzonder lang instrument, er zijn vrij veel
overlappingen en ze is niet gestructureerd rond een beperkt aantal duidelijk geformuleerde
waarden. Het kan dan ook aangewezen zijn om de code te operationaliseren
in een specifieker instrument dat meer hanteerbaar is voor het dagelijkse
integriteitsbeleid (bv. een korpsspecifieke deontologische leidraad).
5.3. Nadruk op de leidinggevenden
De ambtelijke en politieke top, maar ook het middenmanagement, moeten een actieve
en zichtbare rol vervullen in de verwezenlijking van het integriteitsbeleid, ook
als er bijvoorbeeld een integriteitscoördinator is aangesteld. Het is essentieel dat
leidinggevenden er op toekijken dat de vertaling van het integriteitsbeleid, dat ontwikkeld
was met ondersteuning van de experts integriteitsbeleid, naar de entiteiten
goed verloopt. Bovendien is het van belang dat medewerkers het gevoel hebben
dat de leidinggevenden door het integriteitsbeleid de integriteit in de organisatie
22

oprecht trachten te stimuleren. De loutere aanwezigheid van een instrument heeft
weinig of geen impact op de medewerkers. Wanneer zij echter percipiëren dat het
integriteitsbeleid ook daadwerkelijk geïmplementeerd wordt, zal het effect navenant
zijn. Het is daarenboven belangrijk dat leidinggevenden steeds het goede voorbeeld
geven en de aanspreekbaarheid bij de politieambtenaren stimuleren. Doen zij dit
niet, zal het effect van de ondernomen initiatieven betreffende integriteit gering zijn.
Betrokkenheid vanwege de leidinggevenden kan men creëren door hen een zekere
keuzevrijheid te geven in de invulling van het integriteitsbeleid, door communicatielijnen
te voorzien met de integriteitscoördinator/functionarissen, door te
sensibiliseren voor het belang van integriteit (o.m. via trainingen), etc.
5.4. Integriteitsbeleid met eigen identiteit…
Integriteitsbeleid moet beschouwd worden als een beleidsdomein op zich dat
verschillende instrumenten samenbrengt onder één label en met één globale visie.
Een dergelijke onderlinge afstemming is essentieel opdat het integriteitsbeleid
effectief zou zijn. Door die afstemming werken er immers synergieën tussen de instrumenten
waardoor ze elkaar versterken en waardoor het geheel meer wordt dan
de som van de afzonderlijke delen. De beste manier om een afstemming tussen de
instrumenten te bereiken, is door de instrumenten ook werkelijk als onderdelen van
één beleidsdomein te beschouwen. Hierdoor voert men een integraal in plaats van
een gefragmenteerd beleid. De ontwikkeling van een eigen beleidsplan kan daarin
een belangrijke rol spelen. Dit eigen beleidsplan kan geïntegreerd worden in de
planningscyclus van de veiligheidsplannen.
Aangezien er tot voor kort in de Belgische politiecontext nog geen sprake was
van ‘integriteitsbeleid’ als een apart beleidsdomein, was het onmogelijk om hieromtrent
een systematische en geïntegreerde beleidsvoorbereiding te organiseren.
Er bestonden wel instrumenten naast elkaar, maar zonder systematische onderlinge
afstemming. De huidige wil om een expliciet integriteitsbeleid met een organisatorische
verankering te ontwikkelen, is in die zin een cruciale stap voorwaarts.
5.5. … maar afgestemd op andere beleidsdomeinen
Een aparte identiteit betekent niet dat de instrumenten van integriteitsbeleid geïsoleerd
moeten worden van andere domeinen, zoals personeelsbeleid of financiën,
23

of, omgekeerd, dat de integriteitsverantwoordelijken nu op jacht moeten gaan
en zoveel mogelijk bestaande instrumenten als instrumenten van integriteitsbeleid
moeten bestempelen en onder hun bevoegdheid plaatsen. Nee, centrale
instrumenten van integriteitsbeleid (bv. deontologische code, dilemmatrainingen,
integriteitsaudits, etc.) en perifere instrumenten (bv. integriteit vermelden in de
evaluatiecyclus, naar integriteit verwijzen in externe communicatie, etc.) moeten
allemaal passen in de globale visie van het integriteitsbeleid, maar voor de perifere
instrumenten moet erkend worden dat integriteit niet hun primaire doelstelling is.
Samenwerking tussen de integriteitsverantwoordelijken enerzijds en andere
actoren (bv. personeelsverantwoordelijken, boekhouders, communicatiedeskundigen,
etc.) anderzijds is daarbij veel belangrijker dan bevoegdheidstwisten.
5.6. Samenwerking met andere overheidsdiensten
Het thema integriteitsbeleid krijgt ook expliciete aandacht in verschillende lokale
besturen en andere overheidsdiensten, die interessante en originele initiatieven
betreffende integriteitsbeleid nemen. Het probleem is echter dat die initiatieven
nogal op zich staan, zonder veel systematische coördinatie of accumulatie van
kennis. Om ervoor te zorgen dat het integriteitsbeleid als beleidsdomein niet
geïsoleerd wordt, is het daarom van belang dat de federale en lokale politie inzake
integriteitsbeleid aansluiting zoeken bij andere overheidsdiensten die eveneens
rond integriteit werken. Zo wordt het mogelijk om het beleid van de verschillende
overheidsdiensten op elkaar af te stemmen. Een gestructureerd netwerk waarbinnen
verschillende overheidsdiensten vertegenwoordigd worden, vormt een optie
om de onderlinge afstemming tussen de verschillende overheidsdiensten betreffende
integriteit mogelijk te maken. Door vertegenwoordigers uit verschillende
overheidsdiensten op regelmatige tijdstippen samen te brengen, kunnen onderling
ervaringen uitgewisseld worden.
5.7. Integriteitsbeleid gedragen door de medewerkers
Hoewel het integriteitsbeleid aangestuurd wordt door het management, met ondersteuning
van de integriteitsverantwoordelijke(n), zijn het uiteindelijk de medewerkers
die gestalte moeten geven aan het beleid en die zo de effectiviteit ervan
zullen bepalen. Communicatie is hierbij van cruciaal belang. In de eerste plaats is
24

het belangrijk om ervoor te zorgen dat de medewerkers voldoende geïnformeerd
worden over de genomen initiatieven, maar dat volstaat niet. Medewerkers moeten
ook betrokken worden bij het integriteitsbeleid, niet alleen omdat ze zo een gevoel
van mede-eigenaarschap ontwikkelen, maar omdat dit ook de kwaliteit van het
beleid zal versterken. In dit rapport werden verschillende manieren besproken om
de betrokkenheid van de medewerkers te versterken, waaronder de organisatie van
workshops waarbij de medewerkers betrokken worden in de ontwikkeling van een
korpsspecifieke deontologische leidraad.
5.8. Context- en politiespecifiek integriteitsbeleid
De ontwikkeling van een integriteitsbeleid is korps- of directieafhankelijk. Politiezones
en federale diensten kunnen niet zomaar automatisch een bestaande oplossing
overnemen, maar moeten nagaan of deze voldoende toegespitst is op de bestaande
context: risicofactoren, integriteitsschendingen, cultuur, bevolkingssamenstelling,
politieke constellatie, etc. Daarom is het van belang om een stand van zaken
op te maken alvorens men echt aan de slag gaat met de ontwikkeling van een
integriteitsbeleid. Voor die inventarisatiefase zijn er verschillende mogelijkheden.
• Vanuit een eerder controlerende benadering kan men beginnen met een
risicoanalyse. Daarin worden de risico’s in kaart gebracht en de mate waarin de
organisatie al dan niet weerbaar is tegen deze risico’s.
• Men kan anderzijds ook aan de hand van een meer stimulerend instrumentarium
inventariseren. Men zou bijvoorbeeld workshops kunnen organiseren
waarin eerder gepeild wordt naar moeilijke dilemma’s dan naar technische
risico’s. Het is dan wel essentieel dat achteraf ook daadwerkelijk rekening wordt
gehouden met de input van de medewerkers, anders leidt deze oefening mogelijk
tot cynisme. Men kan ook andere belangengroepen raadplegen, bv. vakbonden,
buurtverenigingen of individuele burgers.
• Men kan eveneens gebruik maken van een kwantitatieve vragenlijst om de
stand van zaken in een lokale politiezone of federale politiedienst in kaart te
brengen.
Ook de volgorde waarin de controlerende en stimulerende instrumenten in een integriteitsbeleid
gerealiseerd moeten worden (processuele dimensie), hangt af van
de concrete omstandigheden. Als men bijvoorbeeld in een welbepaalde organisatie
recent met een schandaal te maken heeft gehad, is het belangrijk dat men eerst een
25

aantal structurele maatregelen treft om te voorkomen dat een dergelijk schandaal
zich nog voordoet. Na de focus op controlerende instrumenten kan men dan stimulerende
instrumenten ontwikkelen om de werknemers bij te staan in de omgang
met ethische problemen. Als het daarentegen gaat om een organisatie waar er
recentelijk geen manifeste schendingen zijn gerapporteerd, lijkt het meer aangewezen
om zich in de eerste plaats te richten op de ontwikkeling en de implementatie
van stimulerende instrumenten en pas daarna (of eventueel tegelijkertijd) meer
controlerende instrumenten in te zetten, voor zover dat noodzakelijk is.
26

Nota’s
27

28
Nota’s

Nota’s
29

Publicaties wetenschappelijk onderzoek
Veiligheid en Preventie
Nummer 1: Jongeren en openbaar vervoer
Nummer 2: Gemeentelijke administratieve sancties
Nummer 3: De nieuwe functies inzake veiligheid
Nummer 4: Woninginbraken
Nummer 5: Valse alarmen
Nummer 6: Toolbox Deontologie
30

Inhoudstafel
Voorwoord 5
1. Inleiding 6
2. Integriteitsbeleid 8
2.1. Het continuüm controlerend-stimulerend 8
2.2. Typologie beleidsinstrumenten 9
3. Toolbox van instrumenten 11
3.1. Werving en selectie 12
3.2. Opleiding en training 13
3.3. Begin van de loopbaan 13
3.4. In de politiezone/diensten van de federale politie 14
3.5. Op het einde van de carrière 17
4. Focus op instrumenten 18
4.1. Training 18
4.2. Meting 18
5. Aanbevelingen 19
5.1. Organisatie van het integriteitsbeleid 19
5.2. Mix van maatregelen 21
5.3. Nadruk op de leidinggevenden 22
5.4. Integriteitsbeleid met eigen identiteit… 23
5.5. … maar afgestemd op andere beleidsdomeinen 23
5.6. Samenwerking met andere overheidsdiensten 24
5.7. Integriteitsbeleid gedragen door de medewerkers 24
5.8. Context- en politiespecifiek integriteitsbeleid 25
Nota’s 27
Inhoudstafel 31
31

Na een jarenlang ontwikkelingsproces is de deontologische code voor de
Belgische politiediensten sedert 30 mei 2006 een feit. Het is één van de
bekendste instrumenten van een integriteitsbeleid. De implementatie van
deze deontologische principes is een volgende cruciale stap in het bevorderen
van integriteit.
Hoewel er binnen de Belgische politie reeds verschillende losse initiatieven
genomen zijn, kan men nog niet echt spreken van een organisationeel en
systematisch integriteitsbeleid. Met het oog op de ontwikkeling van een
toolbox, die lokale politiezones en diensten van de federale politie kunnen
gebruiken om werk te maken van zulk een integriteitsbeleid, liet de FOD
Binnenlandse Zaken hier onderzoek naar verrichten door het Leuvens
Instituut voor Criminologie.
V.U.: Jérôme Glorie, Waterloolaan 76, 1000 Brussel - 3/2008
In deze brochure vindt u alvast een samenvatting van het gevoerde
onderzoek. De integrale tekst ervan is enkel beschikbaar in het Nederlands
en staat op www.besafe.be of kan op CD-rom worden aangevraagd bij
infodoc@ibz.fgov.be
Wenst u extra exemplaren van de brochure, dan kunt u deze bestellen
per mail infodoc@ibz.fgov.be of fax 02/557.35.22.
De brochure is ook beschikbaar op www.besafe.be
(rubriek ‘Onze publicaties’)
Algemene Directie Veiligheid en Preventie
Waterloolaan 76 T 02 557 33 99 vps@ibz.fgov.be
1000 Brussel F 02 557 33 67 www.besafe.be