De Kanteling van de Wmo in Almere - Gemeenteraad Almere

Rekenkamercommissie Almere
November 2011
De Kanteling van
de Wmo in Almere
14 036
raadsgriffie@almere.nl
www.almere.nl
Editie Hebt u vragen
Wilt u reageren Meer informatie

De Kanteling van
de Wmo in Almere
De Kanteling van de Wmo in Almere › 1

Samenstelling Rekenkamercommissie
Mevrouw S. Tuinstra (voorzitter)
De heer M. Pol (plv-voorzitter)
Mevrouw J. Degenhardt-Bochem
De heer K. Jongejan
Mevrouw H. Muller
Mevrouw J. Zerfowski
Allen tevens lid van de gemeenteraad Almere
Begeleiding
Raadsgriffie gemeente Almere:
De heer drs. B. Geurts
De heer drs. M. Hoogstad
Mevrouw A. Remmers MSc
Mevrouw drs. F. Schaafsma
Postbus 200, 1300 AE Almere
Tel: (036) 5399995
e-mail: raadsgriffie@almere.nl
Uitgave
Gemeente Almere
24 november 2011
2 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Inhoudsopgave
Voorwoord 5
1 › Inleiding 7
1.1 › Wat is de Kanteling 7
1.2 › De Kanteling in Almere 7
1.3 › Leeswijzer 8
2 › Kanteling financieel 9
2.1 › Business case van de Kanteling 9
2.2 › Kostenontwikkeling en bezuiniging op Wmo in Almere 12
2.3 › Verhouding kanteling en bezuinigingen 15
2.4 › Conclusies 17
3 › Kanteling organisatie 19
3.1 › Veranderingen intern 19
3.2 › Veranderingen extern 22
3.3 › Conclusies 24
4 › Kanteling politiek 25
4.1 › Visie op de Kanteling 25
4.2 › Politiek bestuurlijke regie 26
4.3 › Regie in de uitvoering 27
4.4 › Informatie en verantwoording 28
4.5 › Conclusies 29
5 › Partners en burgers 31
5.1 › Samenwerking met externe partners 31
5.2 › Gevolgen voor de burger 33
5.3 › Conclusies 33
6 › Eindconclusies, analysemodel en aanbevelingen 35
6.1 › Eindconclusies: randvoorwaarden voor een succesvolle Kanteling 35
6.2 › Analysemodel Kanteling 38
6.3 › Aanbevelingen 43
7 › Reactie college van B&W 45
Bijlagen
Bijlage 1 › Samenvatting 48
Bijlage 2 › Onderzoeksverantwoording 50
Bijlage 3 › Toetsingskader 53
Bijlage 4 › Bronnen 55
Bijlage 5 › Maatregelen uit business case Kanteling Almere 58
De Kanteling van de Wmo in Almere › 3

4 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Voorwoord
Blik vooruit
Voor u ligt het rekenkamer rapport over de Kanteling in de Wmo.
Met de keuze voor de Kanteling als onderwerp heeft de rekenkamercommissie gekozen voor een onderzoek
dat het accent legt op vooruitkijken in plaats van terugkijken. Kantelen gaat over een proces dat nog
in volle gang is, waarin de klant (en de eigen kracht) nog meer centraal komt te staan dan voorheen. Deze
werkwijze gaat uit van het kijken naar oplossingen vanuit kansen en mogelijkheden van de burger. Dit
vraagt om een cultuuromslag van zowel burgers als professionals. Het kantelen binnen de Wmo kan leiden
tot besparing van kosten op langere termijn, door andere en slimme voorzieningen te bedenken en meer
verbinding te leggen tussen wat al is bedacht. Of de nieuwe manier van werken en denken ook zal leiden
tot besparingen is nog niet zeker en zal de toekomst moeten uitwijzen.
Omdat het proces van kantelen nog in de kinderschoenen staat is een beoordeling van het eindresultaat
niet mogelijk. Toch hebben we als rekenkamercommissie gemeend dat een onderzoek naar de Kanteling
en het verkennen van de kansen, mogelijkheden en bedreigingen die de Kanteling met zich meebrengt,
past binnen de taakstelling van de rekenkamer. Het onderzoek biedt de gemeenteraad informatie over een
nog relatief onbekend proces en geeft de gemeenteraad handvatten om de uitvoering van de Kanteling
tussentijds te controleren en bij te sturen. Het doel van de rekenkamercommissie is dan ook ongewijzigd:
het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.
Rapportage afwijkend van opzet
In bijlage 2 vindt u een overzicht van de centrale onderzoeksvraag en deelvragen. Zij vormden de leidraad
en hebben richting gegeven aan het onderzoek. Het beeld van de Kanteling in Almere dat uit de feiten
naar voren kwam, heeft de rekenkamercommissie echter doen besluiten het rapport niet op te bouwen
aan de hand van die onderzoeksvragen. Omwille van de leesbaarheid en helderheid, is het rapport ingedeeld
aan de hand van de belangrijkste elementen uit de analyse van de rekenkamercommissie van de
Kanteling. In het rapport vindt u als gevolg hiervan geen letterlijke beantwoording van de hoofd- en
deelvragen terug.
Ontwikkeling normen in plaats van toetsen vooropgesteld normenkader
Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van een toetsingskader (zie bijlage 3). De normen die hierin zijn
opgenomen, zijn niet direct gebruikt om de feiten uit het onderzoek aan te toetsen. Door de keus van de
rekenkamercommissie om een onderzoek te doen naar een proces dat nog volop in ontwikkeling en
wording is, was er vooraf geen hanteerbaar normenkader voorhanden. Het onderzoek naar de Kanteling
in de Wmo is in wezen zelf een zoektocht geworden naar normen en randvoorwaarden voor het proces
van de Kanteling van de Wmo.
Toch is het vooraf opgestelde toetsingskader wel een handvat geweest voor de rekenkamercommissie om
richting te geven aan het onderzoek. Gaandeweg heeft de rekenkamercommissie een set van randvoorwaarden
voor een succesvolle Kanteling kunnen formuleren. In het concluderende hoofdstuk toetst de
rekenkamercommissie de Kanteling in Almere aan deze randvoorwaarden, om zo tot een eindoordeel en
aanbevelingen te komen.
Het rekenkameronderzoek heeft ons inziens geleid tot een gedegen en prettig leesbaar rapport van de
processen rondom de Kanteling. De toon in dit rapport kan af en toe kritisch overkomen, maar dit is
geenszins een verwijt of afrekening van het proces tot nu toe. De Kanteling is immers nog niet afgerond
en wij kunnen dus ook niet stellen of de Kanteling gelukt danwel mislukt zou zijn. Wat wij wel kunnen
stellen is dat er risico’s en knelpunten zijn, waar zowel de raad als de gemeente alert op moeten zijn en
blijven. Dit rapport is wat ons betreft een goed startpunt van een gedegen en kritische discussie over de
kaders vooraf en voor een goede sturing en controle tijdens het proces van kantelen dat de komende jaren
verder gestalte zal krijgen.
Wij wensen u veel leesplezier.
Shanti Tuinstra
Voorzitter rekenkamer Almere
De Kanteling van de Wmo in Almere › 5

6 › De Kanteling van de Wmo in Almere

1 › Inleiding
1.1 > Wat is de Kanteling
Wat is de Kanteling van de Wmo Als je deze vraag
stelt aan mensen die betrokken zijn bij de Wmo,
krijg je in eerste instantie vaak hetzelfde antwoord:
een verandering in de werkwijze van aanbod- naar
vraaggericht werken. Als je door gaat vragen,
beginnen de antwoorden uiteen te lopen en blijkt
het lastig om de Kanteling af te bakenen en
concreet te omschrijven. Is het een project Is het
een cultuurverandering Is de Kanteling een
verplichting Is het een bezuinigingsmaatregel
Leidt het tot een stijging of een daling van de
kosten van de Wmo Heeft de Kanteling alleen
betrekking op de Wmo of ook op andere beleidsterreinen
Uit het onderzoek blijkt dat er geen
eenduidige definitie valt te geven van Dé Kanteling.
In hoeverre het nodig of wenselijk is voor een
gemeente om de Wmo te kantelen, en hoe een
gemeente de Kanteling vorm kan geven, verschilt
per gemeente en is afhankelijk van politieke keuzes.
Kantelen in de Wmo
Sinds de invoering van de Wmo hebben burgers
niet langer recht op een bepaalde voorziening bij
een indicatiestelling, maar het recht op ondersteuning
om zelfstandig te blijven wonen en deel te
nemen aan de maatschappij. 1) Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de compensatie van de
beperkingen als gevolg waarvan de bewoner niet
meer volledig kan deelnemen aan de maatschappij
en de zelfredzaamheid afneemt (=compensatieplicht).Hoe
die compensatie eruit moet zien is niet
omschreven in de wet. Het resultaat van de
compensatie is wat telt. Gemeenten zijn vrij in de
manier waarop ze de compensatieplicht invullen.
Het kantelen in de Wmo verwijst naar deze verandering,
waarbij niet langer het aanbod aan voorzieningen
centraal staat in de zorgverlening aan de
burger, maar de behoeften en wensen van die
burger. Het kantelen van de Wmo is er daarbij op
gericht minder individuele voorzieningen te
verstrekken, door burgers meer aan te spreken op
de eigen mogelijkheden en meer collectieve voorzieningen
te verstrekken.
Het project de Kanteling
De VNG (Vereniging voor Nederlandse Gemeenten)
constateerde dat gemeenten moeite hadden met de
invulling van de compensatieplicht. Daarom is de
VNG het project De Kantelinggestart met als doel
gemeenten handvatten te geven voor de invulling
van de compensatieplicht. De VNG heeft ondermeer
een handreiking ontwikkeld voor visieontwikkeling
en organisatieverandering, waarin een aantal
elementen zijn omschreven waarmee een gemeente
de Kanteling van het Wmo-beleid in gang kan
zetten. 2) Twaalf pilot gemeenten hebben, met
intensieve ondersteuning van de VNG, hun eigen
benadering van de compensatieplicht ontwikkeld
om binnen de eigen organisatie en met partners de
Kanteling teweeg te brengen. Een van deze
gemeenten is Almere.
De VNG biedt gemeenten in de handreiking een
stappenplan voor een succesvolle Kanteling van de
Wmo. Daarin staan stappen omschreven als het
opstellen van een visie op de Kanteling, het kiezen
van een strategie in de samenwerking met externe
partners, een plan van aanpak gericht op de
gemeentelijke organisaties, een communicatiestrategie
richting burgers en betrokkenheid van de
politiek, burgers, externe partners en de ambtelijke
organisatie bij de beleidsvorming en uitvoering van
de Kanteling. Uit de handreiking blijkt dat de
Kanteling een proces is dat een gemeente in nauwe
samenwerking met meerdere partijen uit dient te
voeren.
1.2 > De Kanteling in Almere
Uit het onderzoek van de rekenkamercommissie
blijkt dat de gemeente Almere druk bezig is de
Kanteling intern vorm te geven. De gemeente
concentreert zich op het veranderen van de eigen
organisatie. Doel is dat de gemeentelijke organisatie
van Almere in 2013 volledig gekanteld is.
Servicepunt Z wordt geïntegreerd in de dienst
Publiekszaken, medewerkers krijgen trainingen in
de nieuwe werkwijze en een nieuwe ‘gekantelde’
Wmo verordening voorzieningen is opgesteld en
zal in het najaar van 2011 aan de raad worden
voorgelegd. De mogelijke kosten en besparingen
van de Kanteling zijn in kaart gebracht door
middel van een business case. Uit die business
case blijkt volgens de gemeente dat de Kanteling in
een paar jaar tijd tot een besparing van ongeveer
€3 miljoen structureel per jaar kan leiden. Deze
besparing vormt een substantieel deel van de
bestuursopdracht voor participatie, zorg en inkomen.
De gemeente anticipeert daarmee op een
succesvolle Kanteling.
1) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010: p.7.
2) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010
De Kanteling van de Wmo in Almere › 7

Het beeld dat uit het onderzoek naar voren komt,
is van een gemeente die de Kanteling in eerste
instantie vooral zelf probeert te realiseren, met een
focus op de eigen organisatie. Almere rekent er
daarbij op binnen een aantal jaar flinke besparingen
te realiseren met de gekantelde werkwijze.
Dit staat op gespannen voet met het beeld van de
Kanteling als een nieuwe ontwikkeling die nog vele
onzekerheden kent en van een proces dat in nauwe
samenwerking met externe partners, burgers en de
raad uitgevoerd dient te worden. Over die spanning
gaat dit onderzoek.
1.3 > Leeswijzer
In de eerste twee hoofdstukken staat de aanpak
van Almere centraal: de financiële context en
onderbouwing van de Kanteling en de veranderingen
in de gemeentelijke organisatie. De andere
twee hoofdstukken concentreren zich op de politieke
context van visievorming, beleid en de raad,
en op burgers en de externe partners. In ieder
hoofdstuk komen verschillende aspecten van de
Kanteling aan bod. Uiteindelijk leidt de analyse in
elk hoofdstuk tot een aantal randvoorwaarden voor
een succesvolle Kanteling. In het concluderende
hoofdstuk toetsen we vervolgens in hoeverre de
gemeente Almere aan deze randvoorwaarden
voldoet. Tot slot is in het rapport een analysemodel
van de Kanteling opgenomen, dat raadsleden een
handvat biedt in de discussie met het college over
de Kanteling in Almere.
8 › De Kanteling van de Wmo in Almere

2 › Kanteling financieel
In dit hoofdstuk staan de kosten en baten van
de Kanteling en de relatie met de bezuinigingen
centraal. Aan de hand van de business
case van de Kanteling maakt dit hoofdstuk
eerst duidelijk welke uitgangspunten de
gemeente Almere hanteert bij de Kanteling
van de Wmo. In het tweede deel van het
hoofdstuk wordt een beeld geschetst van de
financiële context en de bezuinigingsopgave
voor de Wmo in Almere. Op die manier
maakt het hoofdstuk de spanning zichtbaar
tussen de verwachte opbrengsten van de
Kanteling en de druk die de bezuinigingen op
het proces van de Kanteling legt.
2.1 > Business case van de Kanteling
Business case kanteling VNG
Om gemeenten te helpen een goede inschatting te
maken van de kosten en de baten van de Kanteling,
heeft de VNG een handreiking opgesteld
waarin de belangrijkste financiële consequenties
van de Kanteling zijn beschreven. 3) In de publicatie
staan mechanismen beschreven die van invloed
zijn op de kosten en de baten. Daarbij is per
mechanisme beschreven wat de (besparings)
potentie is. Gemeenten dienen vervolgens zelf te
bepalen welk deel van deze potentie ze kunnen
verzilveren. De verwachting is dat met name
kosten bespaard kunnen worden bij de verstrekking
van individuele voorzieningen. De VNG
maakt hierbij de kanttekening dat er nog geen
gemeenten zijn die volledig zijn gekanteld. Daardoor
is het (nog) niet mogelijk de aannames
empirisch te onderbouwen. De praktijk zal per
gemeente moeten uitwijzen of de Kanteling tot
besparing kan leiden. 4) De conclusie van de VNG
is dat een succesvol gekantelde aanpak in de Wmo,
een gemeente de kosten van individuele voorzieningen
kan besparen. Een niet goed uitgevoerde
Kanteling kan echter ook tot een verhoging van
deze kosten leiden. De mogelijke kosten en baten
zijn door de VNG op kwantitatieve wijze verwerkt
in een business case van de Kanteling. 5)
Kosten en baten Kanteling volgens VNG
Het kantelen van de Wmo aanpak leidt volgens de
VNG tot een toename van de kosten doordat:
> > meer tijd wordt besteed aan vraagverheldering
en het doorspreken van oplossingen;
> > medewerkers een hoger functieniveau hebben;
> > arrangementen vaker eigen kracht, sociale
netwerken en algemene voorzieningen
bevatten;
> > meer mensen worden bereikt (aanzuigend
effect).
Besparingen worden volgens de VNG gerealiseerd
omdat:
> > een groter deel van de burgers geen aanvraag
voor een individuele voorziening indient
(preventief effect);
> > er minder bezwaar wordt gemaakt;
> > de duurzaamheid van arrangementen hoger is;
> > de zorgcarrière van klanten ‘vlakker’ is;
> > arrangementen minder vaak individuele
voorzieningen bevatten om¬dat alternatieve
oplossingen worden gevonden in de sfeer van
eigen kracht, sociale netwerken en algemene
voorzieningen.
De mate waarin een gemeente deze potentiële
effecten zal realiseren, is volgens de VNG afhankelijk
van een aantal factoren:
> > kwaliteit primaire proces (invoering gesprek,
beschikbare tijd voor gesprek, opleidingsniveau
medewerkers);
> > aanwezigheid goede alternatieve voorzieningen;
> > stevig juridisch kader (nieuwe verordening met
maatwerk voor de gemeente);
> > mate waarin gemeenten ervoor kiezen
preventief beleid voorop te stellen, een beroep
doen op de eigen kracht en het netwerk van
burgers, en de verhouding inzet algemene en
individuele voorzieningen.
Business case Kanteling Almere
De gemeente Almere heeft met behulp van het
rekenmodel en de aannames van de VNG, een
eigen business case opgesteld van de Kanteling in
Almere. Hierbij zijn de aannames van de VNG
vertaald naar de situatie in Almere. Als gevolg
hiervan wijken de percentages van mogelijke
kostenstijgingen en besparingen af van de
aan names van de VNG. In een aantal interviews
3) De Kanteling financieel, Kosten en baten van een nieuwe aanpak in de Wmo, VNG, oktober 2010
4) Idem, p. 32
5) De Kanteling financieel, VNG, oktober 2010, pp. 31 - 58
De Kanteling van de Wmo in Almere › 9

is aangegeven dat de aannames zijn gebaseerd op
praktijkervaringen van de gemeente Almere. Het is
de rekenkamercommissie in het onderzoek echter
niet duidelijk geworden of en hoe de gemeente de
aannames uit de business case van de Kanteling
kwantitatief heeft onderbouwd.
Aan de hand van een praktijkonderzoek (de
Almere Businesscase (ABC), niet te verwarren met
de business case van de Kanteling; zie hoofdstuk
3) heeft Almere geprobeerd de financiële consequenties
van een nieuwe meer integrale (gekantelde)
werkwijze in zorg en welzijn in kaart te
brengen. 6) Uit dit praktijkonderzoek bleek dat de
financiële gevolgen van de nieuwe werkwijze
kwantitatief niet onderbouwd konden worden.
Op basis van dit praktijkonderzoek kunnen geen
uitspraken worden gedaan over de kosten van de
nieuwe (gekantelde) aanpak ten opzichte van de
oude (bestaande) aanpak. 7) De ABC is daardoor
niet geschikt voor de financiële onderbouwing van
de business case van de Kanteling.
Aan de hand van zeventien acties maakt de business
case inzichtelijk welke kostenstijgingen en besparingen
de gemeente verwacht bij de invoering van
de Kanteling. 8) Voorbeelden van acties zijn:
> > opleiden medewerkers
> > zelfindicaties van burgers aan de hand van
EigenKrachtWijzer
> > mandatering van indicatiestelling bij
ketenpartners
> > herindicatie gebruikers scootmobiel en
collectief vervoer
> > pool van scootmobielen bij openbare gebouwen
> > afname aantal klachten en bezwaren als gevolg
van ‘het gesprek’
Een volledig overzicht van de acties is opgenomen
in bijlage 5.
Tabel 2.1 – Verwachte bezuinigingen individuele voorzieningen (percentages)
Hulp bij het
huishouden Zorg
in Natura (ZIN)
Hulp bij het
huishouden PGB
Individuele voorziening
Woningaanpassingen
Maximaal
haalbare
bezuiniging,
in procenten
Volgens
model VNG
Verwachte
bezuiniging,
2011 in
procenten
Verwachte
bezuiniging,
2012 in
procenten
Verwachte
bezuiniging,
2013 in
procenten
Volgens aannames Almere
Verwachte
bezuiniging,
2014 in
procenten
Verwachte
bezuiniging,
2015 in
procenten
26,5% 5,0% 15,0% 17,0% 19,0% 20,0%
26,5% 5,0% 5,0% 5,0% 5,0% 5,0%
23,4% 5,0% 11,0% 15,0% 15,0% 15,0%
Scootmobielen 13,2% 6,0% 31,0% 31,0% 31,0% 31,0%
Overige ind.
vervoers ­
voor zieningen
Collectief Vraagafhankelijk
Vervoer
11,6% 4,0% 4,0% 5,0% 6,0% 6,0%
40,0% 10,0% 35,0% 35,0% 35,0% 35,0%
Rolstoelen 18,2% 5,0% 7,0% 7,0% 7,0% 7,0%
Overige ind.
voorzieningen
0,0% 4,0% 4,0% 5,0% 5,0% 5,0%
Totaal 24,2% 5,4% 14,3% 15,4% 16,2% 16,6%
Bron: Business case Kanteling Wmo, gemeente Almere, versie 29 maart 2011, tabblad V4
6) Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Bureau HHM, Enschede, 2011
7) Idem, p.11
8) Business case Kanteling Wmo, gemeente Almere, januari 2011
10 › De Kanteling van de Wmo in Almere

In de tabel 2.1 is voor de individuele voorzieningen
het besparingspotentieel voor Almere in kaart
gebracht. De besparingen zijn grotendeels het
gevolg van een afname van het aantal verstrekte
individuele voorzieningen ten gunste van algemene /
collectieve voorzieningen.
Ten opzichte van de aannames uit het model van
de VNG zijn er drie zaken die opvallen. Ten eerste
schat de gemeente Almere het besparingspotentieel
op de hulp in het huishouden met betrekking tot
het PGB laag in (5% in plaats van 20%) ten
opzichte van het geschatte maximum van de VNG.
Dit is het gevolg van de keuze van de gemeente
Almere om in het rekenmodel een onderscheid te
maken tussen Zorg in Natura (ZIN) en PGB, waar
de VNG dit onderscheid niet maakt. De besparing
op PBG’s heeft de gemeente Almere lager
geraamd, omdat zij inschat dat het voorkeursbeleid
voor PGB al besparingen oplevert.
Ten tweede schat de gemeente Almere het besparingspotentieel
op scootmobielen veel hoger in dan
het geschatte maximum van de VNG. Volgens
geinterviewden is gebruik gemaakt van specifieke
ervaring met en gegevens over de situatie in
Almere. Ten derde valt op dat Almere in 2011 de
besparingen nog voorzichtig inschat, maar vanaf
2012 nemen de verwachte besparingen flink toe.
Daarbij verwacht Almere tweederde deel van de
geschatte maximum haalbare bezuinigingen van de
VNG te kunnen realiseren.
Behalve besparingen op individuele voorzieningen
verwacht Almere ook kosten te besparen door een
afname van het aantal aanvragen (preventieve
werking), een afname van de uitvoeringskosten
(minder aanvragen, minder bezwaarschriften,
intake door ketenpartners en zelfindicatie) en
goedkopere arrangementen.
Kosten stijgingen verwacht Almere vooral als
gevolg van het opleiden van medewerkers, extra
uren voor het gesprek en informatie en advies,
het uitbreiden van collectieve voorzieningen, de
herindicaties en een aanzuigend effect. 9)
In de onderstaande figuur is weergegeven hoe de
kosten en baten van de Kanteling in Almere zich
naar verwachting zullen ontwikkelen in de periode
2011 – 2015.
Figuur 2.2 - Kosten en besparingen Kanteling Wmo
€5.000.000
€4.000.000
€3.000.000
€2.000.000
€1.000.000
€0
-€1.000.000
-€2.000.000
Kosten (extra)
Baten
Resultaat
2011 2012 2013 2014 2015
-€147.122
€1.328.557
-€142.667
-€129.133
€3.264.815
€1.973.484
-€140.764
€3.842.259
€2.434.611
-€148.092
€4.365.026
€2.884.101
-€150.583
€4.666.752
€3.160.914
Bron: Business case Kanteling Wmo, gemeente Almere, versie 29 maart 2011, tabblad grafiek
9) Presentatie De Kanteling voor studiedagen raad Almere, 13 mei 2011
De Kanteling van de Wmo in Almere › 11

Wat opvalt in figuur 2.2, is dat reeds in 2011 flinke
besparingen verwacht worden. Als gevolg van eveneens
flinke kosten, is het resultaat in 2011 nog licht
negatief. In de jaren daarna lopen de besparingen
steeds verder op. In 2012 verwacht de gemeentelijke
organisatie reeds meer dan een verdubbeling
van de besparingen. Het uiteindelijke resultaat in
2015 is vrijwel gelijk aan het bedrag dat in de
bestuursopdracht voor de Kanteling en directe
ingrepen in de individuele voorzieningen was
opgenomen (€3.150.000 structureel in 2015, voor
de directe ingrepen op de Wmo en het bezuinigingsvoorstel
voor de Kanteling; zie paragraaf 2.2).
De VNG geeft geen indicatie van het tijdsverloop
van kostenontwikkelingen bij de Kanteling. De
VNG merkt in de handreiking slechts op dat
kantelen een kwestie is van oefenen, organiseren,
uitvoeren en weer bijstellen en dat dat proces tijd
vraagt. 10) Uit interviews blijkt dat diverse betrokkenen
verwachten dat het veel tijd zal kosten om
besparingen te realiseren (zie verder hoofdstuk 3).
Duidelijk is echter dat de gemeentelijke organisatie
van Almere verwacht in kort tijdsbestek een groot
deel van de besparingen te kunnen realiseren.
2.2 > Kostenontwikkeling en bezuiniging op
Wmo in Almere
Kosten ontwikkeling Wmo Almere
In de programmabegroting en de programmajaarrekening
van Almere is informatie over de baten en
lasten van de Wmo opgenomen in het programma
‘Sociaal krachtige samenleving’. De informatie
over specifieke lasten en baten ontwikkelingen van
de Wmo is beperkt. In de Beleidsnota Wmo
gemeente Almere 2010-2014 ‘De kracht van
Almere’ is een overzicht opgenomen van de Wmomiddelen.
11) Op verzoek van de rekenkamercommissie
heeft de gemeente Almere het overzicht
aangevuld en geactualiseerd. 12) De gegevens staan
hieronder weergegeven in tabel 2.3. 13)
Uit dit overzicht blijkt dat de kosten voor de Wmo
in Almere in de afgelopen vier jaar flink zijn gestegen.
De kostenstijgingen doen zich met name voor bij
prestatievelden twee (ondersteuning jeugd), zes
(individuele voorzieningen), zeven (maatschappelijke
opvang) en acht (openbare geestelijke gezondheidszorg).
Tegenover deze stijging in de kosten
van de Wmo staan de volgende dekkingsmiddelen
(zie tabel 2.4 op pagina 13).
Tabel 2.3 – Kostenontwikkeling Wmo Almere werkelijk (bedragen x €1.000)
Budgetten WMO Kosten Kosten Kosten Kosten
Prestatieveld 2007 2008 2009 2010
P1 Sociale samenhang 5.862 6.275 6.925 7.469
P2 Ondersteuning jeugd 5.368 5.539 6.662 6.438
P3 Informatie & advies 79 66 5 1
P4 Vrijwilligers en mantelzorg 1.470 1.631 1.785 1.686
P5 Collectieve voorzieningen 1.618 2.301 2.184 2.057
P6 Individuele voorzieningen 14.067 13.605 15.419 16.840
P7 Maatschappelijke opvang 1.391 2.976 4.899 5.032
P8
Openbare geestelijke gezondheidszorg
(Oggz)
893 1.361 1.434 2.089
P9 Verslavingsbeleid 2.265 1.082 1.115 1.402
P10 Algemeen (WMO-C + projecten) 649 640 117 125
Totaal 33.662 35.476 40.545 43.139
Bron: Overzicht ‘aanvulling gegevens rekenkamer’, afdeling concernfinanciën 19 juli 2011
10) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010: p.19
11) ‘De kracht van Almere’, beleidsnota Wmo gemeente Almere 2010-2014, p.46
12) Bron: Overzicht ‘aanvulling gegevens rekenkamer’, verstrekt door afdeling concernfinanciën op 19 juli 2011
13) In deze overzichten zijn niet opgenomen: Wmo-middelen die besteed worden binnen de dienst Publiekszaken en Projectbureau Stad, de
personeelskosten van beleid en uitvoering, en de middelen die besteed worden aan incidentele projecten en incidentele investeringen.
12 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Tabel 2.4 – Dekkingsmiddelen Wmo Almere (bedragen x €1.000)
Dekking Werkelijk Werkelijk Begroot Begroot Begroot
2007 2008 2009 2010 2011
Rijksregelingen 7.019 6.815 11.416 9.659 9.659
Eigen bijdrage cliënten 1.156 1.040 1.348 1.885 1.885
Overig 141 21 75 75 75
Algemene middelen gemeente 25.346 27.600 29.478 30.572 31.329
Totaal 33.662 35.476 42.317 42.191 42.948
Bron: De kracht van Almere’, beleidsnota Wmo gemeente Almere 2010-2014, p.46
Uit dit overzicht blijkt dat de stijgende kosten
gedekt worden door zowel een toename van de
vergoeding vanuit de rijksregelingen, als vanuit een
stijging van de eigen bijdrage van cliënten en de
algemene middelen van de gemeente. In percentages
uitgedrukt zijn er geen grote verschillen tussen de
dekkingsmiddelen. De dekking vanuit de rijksregeling
neemt in de periode 2007 – 2011 iets toe, van
21% naar 22,5%. Ook de dekking vanuit de eigen
bijdrage van cliënten neemt in de periode 2007
– 2011 iets toe, van 3,4% naar 4,3%. De dekking
vanuit de algemene middelen van de gemeente
neemt in die periode iets af, van 75% tot 73%.
Open einde regeling
De verstrekking van individuele voorzieningen in
het kader van de Wmo heeft het karakter van een
open einde regeling. De omvang van de vraag naar
voorzieningen is bepalend voor de omvang van de
uitgaven. De omvang van de vraag is voor een
lokale overheid slechts beperkt te beïnvloeden, zo
is de vraag onder andere afhankelijk van demografische
ontwikkelingen. Hoe meer ouderen er in een
gemeente wonen, hoe groter het beroep op de
Wmo. Een andere factor die een rol van betekenis
speelt is de sociale cohesie in een stad. Hoe groter
de sociale cohesie, hoe meer bewoners met een
zorgbehoefte een beroep kunnen doen op familie,
vrienden, buren en andere mensen in de gemeente.
Dit kan ervoor zorgen dat de vraag naar voorzieningen
in een gemeente met een hoge sociale
cohesie lager is dan in een gemeente met een lage
sociale cohesie.
In interviews is aangegeven dat het belangrijk is
dat een gemeente zicht heeft op het aantal
aan vragen van voorzieningen, het aantal toegekende
voorzieningen en demografische ontwikkelingen.
Deze gegevens zijn nodig om de kosten van
de Wmo te beheersen en voorspellingen te kunnen
doen over de kostenontwikkeling. Een gemeente
kan daarbij sturen op het reguleren van criteria, de
eigen bijdrage regeling en inkoopstrategieën.
Monitoring baten en lasten
Tot 2010 was de kwantitatieve management informatie
over bijvoorbeeld aantallen aangevraagde en
verstrekte voorzieningen beperkt. Uit interviews
blijkt dat dit probleem is onderkend door de
gemeente en in samenwerking tussen DMO en de
afdeling Control van de gemeente is aangepakt.
Sinds 2010 beschikt de gemeente over verbeterde
management informatie, waardoor de mogelijkheden
om te sturen op de financien van de Wmo
zijn toegenomen. Uit interviews blijkt echter ook
dat er op dit punt nog een aantal verbeteringen
nodig is, waaronder verder inzicht in de gevolgen
van de demografische ontwikkeling van Almere
voor de kosten van de Wmo.
De rekenkamercommissie heeft tegenstrijdige
berichten ontvangen over de verwerking van de
bevolkingsprognoses in de business case van de
Kanteling. Volgens één van de geinterviewden zijn
deze onvoldoende verwerkt (zie paragraaf 2.1) en
is de gemeente voornemens dit probleem in 2011
aan te pakken. Anderen hebben aangegeven dat op
basis van de gebruikte cijfers Almere inschat dat
de vergrijzing pas na 2015 gevolgen heeft voor de
aanspraak op voorzieningen. Hier wordt echter
geen rekening mee gehouden in de structurele
bezuinigingsopgave.
Een gevolg van de beperkte kwantitatieve gegevens
over de afgelopen jaren is dat (financiële) gevolgen
van nieuwe beleidsmaatregelen lastig te relateren
zijn aan eerder beleid. De effectiviteit van (nieuw)
beleid valt daardoor niet goed te evalueren.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 13

Bestuursopdracht
Vanwege toenemende kosten in de zorg, besluit het
Rijk om in 2010 €200 miljoen te bezuinigen op de
Wmo. Het gaat hierbij om een korting van ongeveer
€150 miljoen op het persoonsgebonden
budget (PGB) voor huishoudelijke zorg. De
overige €50 miljoen is gebaseerd op de veronderstelling
dat gemeenten doelmatigheidswinsten
kunnen realiseren op de uitvoering van de Wmo,
bijvoorbeeld door meer gebruik te maken van
collectieve voorzieningen in plaats van individuele
voorzieningen. 14) Deze bezuiniging komt bovenop
de bezuinigingen op de AWBZ (pakketmaatregelen
AWBZ) van het Rijk uit 2009. De kosten van de
AWBZ lopen op doordat de functies in de AWBZ
steeds verder zijn uitgebreid en een toenemend
aantal mensen een beroep doet op de AWBZ. Het
Rijk stelt om die reden maatregelen op om de
toegang tot de AWBZ te beperken en de omvang
van de zorg te verminderen. 15) Deze maatregelen
leiden ertoe dat voor een groep burgers individuele
begeleiding wegvalt. Het Wmo-beleid kan het
wegvallen van deze zorg deels opvangen, maar dit
zal tot kostenstijgingen voor de Wmo kunnen
leiden. 16)
Mede in het licht van deze financiële context zijn
in het coalitie akkoord ‘Oostvaardersakkoord 2010
– 2014’ financiële afspraken opgenomen over
bezuinigingen. Om voorziene tekorten
(€25 miljoen in 2015) en gewenste investeringen
mogelijk te maken, kiezen de partijen voor zeventien
bestuursopdrachten. Deze bestuursopdrachten
bestaan uit een 10% besparing op de beïnvloedbare
ruimte van iedere hoofdfunctie uit de begroting
en een aantal specifieke opdrachten. Per
portefeuille wordt 15% van de beïnvloedbare
ruimte inzichtelijk gemaakt. Voor hoofdfunctie zes
‘sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening’,
waar de Wmo onder valt, gaat het om
een taakstellende bezuinigingsopgave van €5,2
miljoen. 17) Het college selecteert uit deze mogelijkheden
een samenhangend pakket maatregelen. Uit
de tussenrapportage bestuursopdrachten blijkt dat
het voorziene tekort naar boven is bijgesteld naar
€27,8 miljoen, en dat reeds in 2011 tekorten
worden verwacht, waar dat ten tijde van het coalitie
akkoord nog niet was voorzien. 18) De bezuinigingsvoorstellen
in het kader van de bestuursopdrachten
zijn uiteindelijk uitgewerkt in de
Najaarsnota 2011-2014 en de Voorjaarsnota 2012
– 2015.
In de najaarsnota stelt het college een aantal
directe ingrepen voor, gebaseerd op de eerste
resultaten van de bestuursopdrachten. Deze zijn
volgens het college noodzakelijk geworden als
gevolg van de verslechterde financiële situatie. 19)
Voor het beleidsterrein participatie, zorg en inkomen
zien de directe ingrepen er als volgt uit:
Tabel 2.5 – Directe ingrepen participatie, zorg en inkomen (bedragen x €1.000)
Omschrijving 2011 2012 2013 2014 2015
Efficiënter werken bij de uitvoering van de Wmo 50 50 50 50 50
Verstrekkingen individuele voorzieningen Wmo 600 600 600 600
Minimabeleid: versnelde integrale herijking 200 500 500 500 500
Totaal 250 1.150 1.150 1.150 1.150
Bron: Najaarsnota 2011 – 2014, p.60
14) Handreiking bezuinigingen VCP, december 2010, p.4
15) Almeers antwoord op de bezuinigingen op de AWBZ, deelnota 3 bij Wmo-nota 2010-2014, p.3
16) Raadsbrief ‘Uitvoering Wmo 2010-2014, 29 maart 2010, p.4
17) Oostvaardersakkoord 2010-2014, p.17
18) Tussenrapportage bestuursopdrachten, 22 oktober 2010, p.1
19) Najaarsnota 2011-2014, p.11
14 › De Kanteling van de Wmo in Almere

De directe ingrepen met betrekking tot de Wmo
betreffen onder andere:
> > een vernieuwde aanpak van preventieve
woonbegeleiding;
> > maatregelen met betrekking tot de individuele
verstrekkingen Wmo. Het betreft hier aftopping
van de groei van de uitgaven door onder meer:
> > aanscherping toekenningcriteria voorzieningen
en bredere toepassing eigen bijdrage
> > efficiencyverbetering: meer automatisering en
digitalisering aanvraag- en indicatieproces,
optimalisering
> > kanteling in de manier van werken: integratie
1e–lijn SPZ in KCC, deels mandatering
indicatiestelling naar professionals, zelfindicatie
burgers met toetsing achteraf
> > meer collectief organiseren: collectief aanbod
scootmobielen, bundeling aanpak in wijken
door inzet uitkeringsgerechtigden
> > in beheer/onderhoud wijk en collectief
dienstenaanbod voor ouderen en gehandicapten
(besparing huishoudelijk hulp). 20)
In de voorjaarsnota worden in aanvulling op deze
directe ingrepen de volgende bezuinigingsmaatregelen
voorgesteld:
Tabel 2.6 – Bezuinigingsvoorstellen participatie, zorg en inkomen (bedragen x €1000)
Omschrijving 2011 2012 2013 2014 2015
Efficiencykorting en beperken budget 544 594 694 814
Kanteling -700 1.600 1.900 2.200 2.500
Heroverwegen ‘extra taken’ 285 335 435 635
Schuldhulpverlening -267 1.000 1.000 1.000
Sociaal cultureel werk ‘De Schoor’ 50 125 500
St. Vluchtelingen en vreemdelingen 50 100 100 204
Gezondheidsbeleid 50 50 50 50
Emancipatieraad / emancipatiecentrum Avanti /
diversiteit
43 43 43 43
Totaal -967 2.572 4.072 4.647 5.746
Bron: Voorjaarsnota Almere 2012 – 2015, p.66
Uit de overzichten van de bezuinigingsmaatregelen
blijkt dat een substantieel deel van de bezuinigingen
voor participatie, zorg en inkomen rusten op
besparingen in het kader van de Kanteling. Ook de
directe ingrepen in de individuele voorzieningen
zijn grotendeels gebaseerd op het kantelen van de
Wmo. De rekenkamercommissie merkt hierbij op
dat de cijfers geen inzicht verschaffen in de
verhouding tussen de verschillende bezuinigingen
en de oorspronkelijke kostenposten.
Risico’s
In de voorjaarsnota benoemt de gemeente een
aantal risico’s van de bezuinigingen. Zoals gezegd
meent de gemeente een groot deel van de besparing
te vinden in een andere manier van werken
(de Kanteling). Hoewel pilots op dit gebied
volgens de gemeente positief zijn en de gemeente
vol vertrouwen de opschaling en verbreding hiervan
oppakt, erkent de gemeente dat het een forse
inspanning vraagt van de eigen organisatie en
partners om de maatregelen tijdig en volledig door
te voeren. 21)
2.3 > Verhouding kanteling en bezuinigingen
Mogelijkheden tot besparen Kanteling variabel
De VNG benadrukt dat de Kanteling niet vanzelfsprekend
tot een daling van de totale kosten van de
Wmo zal leiden. Een niet goed uitgevoerde Kanteling
kan zelfs leiden tot een stijging van de totale
kosten. 22) Kiezen voor de Kanteling zal enerzijds
tot meerkosten leiden, omdat er bijvoorbeeld meer
tijd nodig is voor gesprekken met cliënten. 23)
20) Najaarsnota 2011-2014, p.11
21) Voorjaarsnota 2012 – 2015, p.73
22) De Kanteling financieel, VNG, oktober 2010, pp. 31 – 58, p.9
23) Idem, p.54
De Kanteling van de Wmo in Almere › 15

Dit blijkt ook uit de business case van de Kanteling
in Almere. In hoeverre er anderzijds besparingen
gerealiseerd kunnen worden verschilt per
individuele voorziening en is afhankelijk van onder
ander de cliëntenpopulatie, de kracht van sociale
netwerken in een gemeente en het wel of niet reeds
aanwezig zijn van alternatieve arrangementen. De
mate waarin een gemeente in staat is om alle
aannames van de VNG op de juiste manier te
vertalen naar de eigen gemeente, bepaalt of de
Kanteling succesvol zal zijn.
Kantelen is niet hetzelfde als bezuinigen
Door bijna alle betrokkenen die zijn geïnterviewd
in het kader van dit onderzoek, is benadrukt dat de
Kanteling geen bezuinigingsopgave is. De Kanteling
staat voor een manier van werken waarbij de
vraag van de burger centraal komt te staan in
plaats van het aanbod aan voorzieningen. Het doel
is niet dat er bezuinigd wordt, maar dat de burger
in zijn kracht wordt gezet. Dit moet leiden tot
meer maatwerk voor de burger, een verschuiving
van zorg naar welzijn en (uiteindelijk) een hogere
klanttevredenheid. Vanuit dat perspectief zijn de
kostenbesparingen een bijkomstig effect.
De meeste geinterviewden hebben aangegeven dat
de business case van de Kanteling er niet toe mag
leiden dat er een resultaatverplichting op de
Kanteling wordt gelegd. De Kanteling is een
proces dat tijd nodig heeft, waar fouten in gemaakt
moeten kunnen worden en waar politieke keuzes
nog van invloed kunnen zijn op de uiteindelijke
kosten en besparingen. Indien de prikkel tot
bezuinigen ertoe leidt dat er minder geïnvesteerd
wordt in bijvoorbeeld het ontwikkelen van alternatieve
collectieve voorzieningen, zal dit kostenstijgingen
tot gevolg kunnen hebben. Als burgers geen
gebruik kunnen maken van alternatieve voorzieningen,
zullen ze terugvallen op individuele voorzieningen
en kan de vraag, in combinatie met de
aanzuigende werking van de nieuwe werkwijze,
leiden tot een toename van de kosten.
Sturing lastiger
Sturen op het realiseren van de besparingen zal
lastig zijn volgens diverse betrokkenen. Aan de ene
kant is dit het gevolg van het feit dat vele factoren
niet te beïnvloeden zijn, zoals de bevolkingsontwikkeling.
Aan de andere kant betekent een gekantelde
werkwijze dat er minder goed gerekend kan
worden in aantallen verstrekte (individuele) voorzieningen.
Dit is het gevolg van het groeiende
beroep op maatwerkoplossingen. Een oplossing op
maat die past bij de zorgvraag van een burger, kan
bestaan uit een mix van ondersteuning door
vrijwilligers, eigen kracht, hulp van mantelzorgers,
een algemene voorziening en een individuele
voorziening. Hoewel de ontwikkeling in het aantal
verstrekte voorzieningen gevolgd kan worden, valt
er niet te sturen op het aantal binnengekomen
aanvragen, afgehandelde aanvragen en corresponderende
aantallen voorzieningen. Bovendien is in
dergelijke toetsingsinformatie een maatwerkoplossing
moeilijk te herleiden. Het is daarom de vraag
of de gemeente op basis van sturingsinformatie
daadwerkelijk kan sturen.
Besparingen haalbaar
De meeste geinterviewden verwachten dat de
Kanteling tot kostenbesparingen kan leiden, ze
zetten echter kanttekeningen bij de termijn waarop
deze besparingen gerealiseerd kunnen worden. Op
korte termijn zullen vooral extra kosten gemaakt
moeten worden om de Kanteling in te voeren. De
rekenkamercommissie heeft een digitale enquête
gehouden onder maatschappelijke en professionele
partners van de gemeenten Almere op het gebied
van de Wmo. 24) Uit deze digitale enquête blijkt dat
de meerderheid van de respondenten de kans klein
(36%) tot zeer klein (18%) inschat dat de Kanteling
tot besparingen kan leiden. Uit de toelichtingen
op de antwoorden en uit de groepsbijeenkomst
met de externe partners van de gemeente, blijkt
dat de verwachting vooral is dat het lang zal duren
voordat een gekantelde werkwijze tot besparingen
kan leiden. Een belangrijke reden hiervoor is dat
de Kanteling niet alleen een andere werkwijze
betekent voor de gemeente, maar eveneens een
cultuuromslag vereist bij maatschappelijke organisaties,
bedrijven en burgers. 25)
Uit interviews blijkt dat de gemeentelijke organisatie
verwacht op korte termijn besparingen te
kunnen realiseren door herindicaties op basis van
een nieuwe gekantelde verordening, de invoering
24) Zowel professionele organisaties als MEEIJsseloevers, Thuiszorg In Holland en de Zorggroep Almere,als maatschappelijke organisaties als de
ANBO, de Wmo-raad en de VMCA hebben deelgenomen aan de enquête. In totaal hebben 56 personen deelgenomen aan de enquête, van
ongeveer 40 verschillende organisaties.
25) Bronnen: digitale enquête en groepsbijeenkomst met professionele en maatschappelijke partners van de gemeente Almere van de uitvoering van
de Wmo.
16 › De Kanteling van de Wmo in Almere

van (hogere) eigen bijdrages en de aanbesteding
van huishoudelijke hulp. Indien de verwachte
besparingen niet gerealiseerd worden, zijn er echter
volgens de meeste geinterviewden weinig mogelijkheden
om het financiële risico op te vangen. Daar
is geen rekening mee gehouden, volgens een aantal
geinterviewden. Volgens één van de geinterviewden
zit er nog ruimte in de afwijkingen van de
gemeente Almere ten opzichte van de aannames
van de VNG. In sommige gevallen is de gemeente
Almere voorzichtiger dan de VNG. Wellicht dat in
dat licht nog extra besparingen vallen te realiseren.
Uit interviews blijkt dat er geen risico analyse is
uitgevoerd voor de Kanteling. Er is evenmin een
financiële reserve gemaakt in de programma
begroting, om eventuele risico’s op te vangen.
Indien besparingen niet gerealiseerd worden in de
mate of het tempo waarin de gemeentelijke organisatie
dat verwacht, zal dit direct leiden tot problemen
met het realiseren van de bestuursopdracht
voor participatie, zorg en inkomen.
2.4 > Conclusies
Om de Kanteling succesvol te laten zijn, zal er een
verschuiving moeten optreden van individuele
voorzieningen naar een beroep op de eigen kracht
van de burgers, naar algemene voorzieningen en
alternatieve arrangementen. De gemeente is voor
het realiseren van deze verandering afhankelijk van
vele betrokkenen. Zowel werknemers van de
gemeente, als burgers en betrokken externe partners
zullen moeten kantelen. In eerste instantie
vereist dit financiële investeringen en tijd om de
veranderingen door te voeren concludeert de
rekenkamercommissie.
De business case van de Kanteling is niet sterk
onderbouwd. Er zijn veel aannames gemaakt in de
business case van zowel de VNG als van Almere.
De gemeentelijke organisatie schat het besparingspotentieel
van de Kanteling redelijk hoog in; op
tweederde van het maximum van de VNG. In
hoeverre deze aannames kloppen, zal de tijd
duidelijk moeten maken. De verwachting van
diverse betrokkenen is dat kostenbesparingen
mogelijk zijn, maar dat de termijn waarop deze
gerealiseerd kunnen worden lang is (zie ook hoofdstuk
3). Dit maakt dat de rekenkamercommissie
het tijdpad niet reëel acht.
De business case en de daarin opgenomen bezuinigingen
leggen een druk op de invoering van de
Kanteling. Als de invoering van de Kanteling
minder positief verloopt dan de prognoses uit de
business case, zal de bestuursopdracht niet gerealiseerd
kunnen worden. Voor het realiseren van de
bezuinigingen is de gemeente afhankelijk van
inspanningen van externe partners. Het realiseren
van de bezuinigingen heeft de gemeente daardoor
niet geheel in eigen hand. Een risicoanalyse van de
financiële gevolgen van de Kanteling ontbreekt,
evenals een financiële reservering mochten
bepaalde risico’s zich voordoen.
In hoeverre de druk tot bezuinigen een bedreiging
vormt voor de invoering van de Kanteling, hangt af
van de (politieke) keuzes die gemaakt worden
tijdens de implementatie van de Kanteling. Bezuinigen
op de investeringen die nodig zijn voor de
invoering van de Kanteling kan een grote bedreiging
vormen voor een succesvolle Kanteling. Grote
risico’s hierbij zijn dat de medewerkers onvoldoende
tijd krijgen en onvoldoende voorbereid zijn op een
gekantelde werkwijze, en dat er onvoldoende
alternatieven voor individuele voorzieningen
voorhanden zijn (zie ook hoofdstuk 3).
Uit de analyse in dit hoofdstukkomt een drietal
randvoorwaarden voor een succesvolle Kanteling
naar voren:
> > tijd voor implementatie nieuwe werkwijze
> > budget voor investeringen in nieuwe werkwijze
> > risicoanalyse en beheersing
Het tijdspad dat de gemeente Almere kiest voor
de Kanteling en de koppeling met de bestuursopdracht
staan daarmee op gespannen voet.
Het volgende hoofdstuk maakt deze spanning
verder inzichtelijk.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 17

18 › De Kanteling van de Wmo in Almere

3 › Kanteling organisatie
Een belangrijk onderdeel van de Kanteling in
Almere is de organisatieverandering. Dit
hoofdstuk beschrijft op welke manier de
gemeente Almere daar invulling aan geeft.
Het hoofdstuk begint met een beschrijving
van de veranderingen binnen de gemeentelijke
organisatie van Almere. Vervolgens komt
een aantal aspecten aan bod van de organisatieverandering
die nauw samenhangen met
externe betrokkenen en ontwikkelingen. Uit
de analyse blijkt dat de gemeente Almere een
sterke focus kent op interne verandering.
3.1 > Veranderingen intern
Het project Kanteling in Almere
Zoals eerder toegelicht in de inleiding staat de
Kanteling voor een omslag van claim- en aanbodgericht
werken (voorzieningen en hulpmiddelen),
naar vraag- en resultaatgericht werken (participatie
en zelfredzaamheid). Om als Wmo-uitvoeringsorganisatie
vraag- en resultaatgericht te werken en
een passende oplossing te vinden voor iedere
burger met een ondersteuningsbehoefte, moet de
organisatie dusdanig ingericht worden dat het
gesprek met de burger centraal komt te staan. 26)
Tijdens een gesprek kan ‘de vraag achter de vraag’
achterhaald worden waarna het meest passende
arrangement aan voorzieningen aangeboden wordt.
Eengekantelde gemeente is volgens de VNG
ingericht op het denken en handelen van de
burger, in plaats van gestructureerd in domeinen
als ‘zorg en welzijn, ‘ruimte en wonen’ en ‘onderwijs’.
Om deze nieuwe werkwijze in te voeren is Almere
begin 2011 het project de Kanteling gestart. Vanuit
de eigen organisatie is een tijdelijke projectleider
aangesteld die per 1 januari 2011 is gestart. Het
doel van het project is de implementatie van de
gekantelde werkwijze binnen de gemeentelijke
organisatie. Het belangrijkste en meest zichtbare
onderdeel van het project is de organisatieverandering
van de gemeente. Het project gaat niet alleen
om een verandering van de structuur, maar ook
van de werkwijze en cultuur. Een ander belangrijk
element van het project is de business case van de
Kanteling (zie hoofdstuk 2).Hieronder staan de
verschillende veranderingen in de gemeentelijke
organisaties toegelicht.
Servicepunt Z en Publiekszaken
Servicepunt Z (SpZ, het Almeerse Wmo-loket) en
het Klant Contact Centum (KCC) moeten in het
kader van de Kanteling intensief gaan samenwerken.
Daarom wordt SpZ geïntegreerd in de dienst
Publiekszaken (PZ), waardoor de burger in de
toekomst voor alle vragen bij één loket terecht kan.
In de nieuwe organisatie wordt het KCC voor
burgers het eerste informatie- en adviespunt en
beantwoorden de KCC-medewerkers praktische
vragen waarvoor geen consulent ingeschakeld
hoeft te worden. Pas als het KCC beoordeelt dat
de vraag breder is, wordt deze doorgezet naar het
Servicepunt Z (de backoffice). Daar vindt vervolgens
een telefonische intake plaats om de vraag te
verhelderen, met de EigenKrachtWijzer (EKW) als
middel. Daarop volgt een indicatie of advies of,
bij een complexe ondersteuningsbehoefte, een
‘keukentafelgesprek’ met een consulent. De
betrokken afdelingen gaan daarmee daadwerkelijk
anders werken.
Het Gesprek
De nieuwe werkwijze met de EKW en het KCC
dient er toe te leiden dat de afhandeling van (zorg)
vragen van burgers efficiënter verloopt. Bij een
consulent dienen alleen nog die gevallen terecht te
komen, waarvoor een gesprek echt nodig is. Het
gesprek dat de Wmo-consulent met de burger gaat
voeren, is anders van opzet dan in het verleden.
Er wordt niet langer gewerkt met een checklist die
leidt tot wel of geen indicatie voor een voorziening;
in plaats daarvan zal de consulent in een ‘keukentafelgesprek’
samen met de burger proberen te
achterhalen wat de achterliggende redenen zijn van
de zorgvraag. Dit vereist nieuwe gespreksvaardigheden
van de consulenten.
De consulent moet eerst bij de burger zien te
achterhalen wat de oorzaken zijn van de zorgbehoefte.
Vervolgens dient de consulent zich een
beeld te vormen van de thuissituatie van de burger,
van (de kracht van) zijn sociale netwerk, de financiële
situatie van de burger en de kennis die de
burger zelf heeft van mogelijke alternatieve oplossingen
voor de voorziening die hij of zij denkt
nodig te hebben. De consulent zal vervolgens in
overleg met de burger moeten beoordelen of er
alternatieve oplossingen zijn die én beter aansluiten
bij de persoonlijke omstandigheden én passen
bij de beleidslijn dat er meer een beroep gedaan
26) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010: p.24.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 19

moet worden op de eigen kracht van de burger.
Een dergelijk gesprek vereist inleving, de vaardigheid
om door te vragen en overtuigingskracht.
De medewerkers van Servicepunt Z worden
getraind in deze nieuwe werkwijze en cultuur. Alle
voormalige Wmo-consulenten hebben de training
doorlopen en zijn nu de nieuwe werkwijze aan het
uitvoeren. Het gesprek kan plaatsvinden bij de
gemeente, maar ook bij de burger thuis aan de
keukentafel. Uit de interviews blijkt dat de Wmoconsulentenen
de teamleiders van Servicepunt Z
verwachten dat de gesprekken in de eerste maanden
na de Kanteling meer tijd (en daardoor geld)
zullen kosten. In een aantal interviews is de vraag
opgeworpen of de gemeentelijke organisatie hiervoor
wel voldoende financiële middelen heeft
gereserveerd. In de business case van de Kanteling
is een extra tijdsinvestering verwerkt, maar de
rekenkamercommissie deelt de vraag of dit in
voldoende mate het geval is.
De EigenKrachtWijzer
Tussen 2007 en 2009 heeft Almere deelgenomen
aan een landelijke pilot voor de Wmo. Deze pilot
was gericht op het uitwerken van een vraaggerichte
benadering van de Wmo en het vergroten van de
participatie van mensen met een ondersteuningsvraag.
Eén van de resultaten was de Wmo-vragenlijst,
een vragenlijst ten behoeve van intake en
indicatiestelling. Deze Wmo-vragenlijst is uiteindelijk
verder uitgewerkt tot de EigenKrachtWijzer
(EKW). Doel van de EKW is het uitstellen van het
gebruik van (individuele) voorzieningen door de
burger na te laten denken over oplossingen die hij
zelf kan organiseren, eventueel met hulp uit zijn
sociale netwerk.
Ondertussen zijn er verschillende versies van de
EKW ontwikkeld door de gemeente in samenwerking
met ketenpartners. Sinds 1 maart 2010 is er
een digitale publieksversie online beschikbaar.
Deze (digitale) vragenlijst kunnen burgers -eventueel
samen met een consulent- doorlopen om na te
gaan welke oplossingen een burger in zijn of haar
omgeving kan benutten. Daarnaast is er een versie
voor professionals ontwikkeld, die gebruikt wordt
als leidraad tijdens gesprekken met burgers. 27
De EKW is met name bedoeld voor burgers.
Onder burgers is de EKW echter nog onvoldoende
bekend, volgens een aantal ge-interviewden.
Bovendien beoordeelt een aantal van de ge-interviewdende
EKW als onvoldoende gebruiksvriendelijk
voor de burger. Zij vinden dat de EKW niet het
enige instrument kan zijn voor indicatiestelling.
Relatie Wmo en de Kanteling met andere
beleidsterreinen
De Wmo heeft raakvlakken met een groot aantal
beleidsterreinen. Naast zorg en welzijn zijn dat
onder meer jeugd, onderwijs, ouderen, integratie,
vrijwilligersbeleid, maatschappelijke participatie,
de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (Wwb;
economische participatie), veiligheid, sport en
cultuur. De gekantelde werkwijze is in principe
toepasbaar op de meeste andere beleidsterreinen.
Het kantelen betekent dan dat ook op deze
beleidsterreinen de overheid taken teruggeeft aan
de maatschappij en er steeds meer eigen verantwoordelijkheid
van burgers wordt gevraagd.
De gemeente Almere is van plan de werkwijze van
de Kanteling (op termijn) door te trekken naar
ondermeer de Wwb. Participatie is daarbij het
centrale thema, met het Participatiebudget als
versterkend middel om verbindingen te leggen
tussen maatschappelijke- en arbeidsparticipatie. 28)
Almere wil de Wwb-consulenten in de toekomst
ook integreren in Publiekszaken, van waaruit de
taken rond de Wmo en de publieksdienst worden
uitgevoerd, en ze meenemen in de gekantelde
werkwijze. Op dit moment concentreert de
gemeente zich met de Kanteling echter nog op het
beleidsterrein van de Wmo.
Almere Business Case (ABC)
Eén van de manieren waarop de gemeente Almere
zich heeft verdiept in een nieuwe werkwijze en het
integreren van verschillende beleidsterreinen is het
project de ‘Almere Business Case’ (ABC; niet te
verwarren met de business case van de Kanteling
in Almere; zie paragraaf 2.1) in Almere Haven. Het
project, dat in de zomer van 2009 van start ging en
in de zomer van 2011 is afgerond, is een initiatief
van de gemeente Almere en zorgverzekeraar Agis.
In het project is onderzocht hoe de ontschotting
27) Gemeente Almere, Reglement Voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2009, 2009: p.6; Gemeente Almere, Servicepunt Z, De Kanteling
van de Wmo in Almere. Visie op de toekomst van de verlening van individuele Wmo-voorzieningen in Almere, versie 29 november 2010: p.5;
www.eigenkrachtwijzeralmere.nl, 19 augustus 2011.
28) Gemeente Almere, DMO, Actieplan Wmo 2010-2011, september 2010: p.8.
20 › De Kanteling van de Wmo in Almere

van financieringsstromen van de Wmo, AWBZ en
de Zorgverzekeringswet (Zvw) uitgevoerd zou
kunnen worden. Doel van de Almere Business
Case is aan te tonen dat door een vernieuwende
aanpak inwoners meer gaan participeren, wat leidt
tot grotere tevredenheid van de cliënten en lagere
maatschappelijke kosten. 29)
Het project richt zich op inwoners van Almere
Haven die verzekerd zijn bij Agis en die gering
participeren, geïsoleerd leven en een groot beroep
op zorg en ondersteuning doen. Het doel is deze
inwoners te stimuleren tot participatie door middel
van het voeren van gesprekken bij bewoners thuis,
oftewel een ‘keukentafelgesprek’, en een integraal
ondersteuningsplan. Dit vraagt van professionals
een houding waarin niet de zorg, maar de zelfredzaamheid
van de burger centraal staat. De beperkingen
van de bewoner worden niet per definitie
met voorzieningen gecompenseerd, maar er wordt
een op maat gesneden arrangement van individuele
en collectieve voorzieningen georganiseerd.
Centraal in de aanpak stond de Wmo-vragenlijst
(die later is doorontwikkeld naar de EKW) en het
Integraal Netwerk in Almere Haven. 30)
Bureau HHM heeft gedurende de looptijd van de
pilot op meerdere momenten gemeten hoe de deelnemers
ervoor staan. Uit de resultaten blijkt een
toename van de eigen kracht, met name op het
onderdeel ‘probleem oplossend vermogen’. Ook is
bij de meeste deelnemers het niveau van participatie
toegenomen en zijn zij zelf iets meer tevreden
over hun participatie dan voor deelname aan
de pilot. 31)
Uit de evaluatie van de ABC blijkt verder dat
burgers de extra tijd en aandacht die zij krijgen
tijdens een gesprek waarderen, maar dat zij moeite
hebben met het beroep dat op hun eigen verantwoordelijkheid
en hun sociale netwerk wordt
gedaan, hoewel ze dit wel begrijpen en waarderen. 32)
Ook professionals zijn tevreden over de nieuwe
werkwijze, maar staan sceptisch tegenover de inzet
van het sociale netwerk. Burgers die een beroep
doen op de Wmo zijn zeer regelmatig sociaal
geïsoleerd en de omgeving kan niet gedwongen
worden iets te doen. 33)
Verschuivingen tussen zorg en welzijn
De ABC-aanpak heeft volgens Bureau HHM
geleid tot verschuivingen in de onderdelen van
verleende ondersteuning en de domeinen van
waaruit die worden gefinancierd. Bij een aantal
deelnemers verschuift de zorg van formele zorgvormen
uit de AWBZ en Zvw naar ondersteuning
vanuit de Wmo of informele ondersteuning vanuit
het sociale netwerk (vooral bij praktische zaken).
Er zijn echter ook deelnemers (met name zorgmijders)
bij wie het beroep op AWBZ en Zvw juist
toeneemt door de pilot. Het beroep op zowel
individuele als collectieve Wmo-voorzieningen is
door de pilot toegenomen. 34)
Tijd en financiële regelingen ontoereikend
Bureau HHM concludeert dat het veel tijd kost
om alternatieven te vinden voor ondersteuning van
de burger, die passen bij de vraag. Bovendien
blijkt(financiële)regelgeving een creatieve oplossing
regelmatig tegen te werken. 35) Dit beeld is door
meerdere organisaties bevestigd op een groepsbijeenkomst
die de rekenkamercommissie heeft
gehouden naar aanleiding van de resultaten van de
digitale enquête. Organisaties kennen verschillende
financieringsstromen: alleen AWBZ (gebonden aan
afspraken met zorgkantoor), alleen Wmo, gemeentelijke
middelen of een combinatie hiervan, of
anders (MEE). Daarnaast is er vaak sprake van
projectgebonden financiering. Uit de ABC komt
naar voren dat de wijze van financiering leidend is
voor het handelen van de professionals. Organisaties
die alleen of grotendeels door de AWBZ
worden gefinancierd geven aan dat er geen financiële
ruimte is om iets voor deelnemers tedoen als er
geen indicatie is.
29) Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011
30) Almere kent drie Integrale Netwerken. Dit zijn casus overleggen waaraan, naast de gemeente, de GGD, zorgaanbieders, kerken, politie,
vrijwilligers- en mantelzorgorganisaties, welzijn en corporaties deelnemen. Zie ook hoofdstuk 5.
31) Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011: p.2.
32) Idem, p.25-26.
33) Idem, p.32.
34) De mate van verschuivingen is niet gekwantificeerd in het rapport. De aantallen deelnemers maken een significatie kwantificering van de
onderzoeksresultaten ook niet mogelijk. Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011: pp. 31-33
35) Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011: p.34.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 21

Deze tijd en inzet krijgt men niet vergoed. De ene
organisatie gaat daar wat vrijer mee om dan de
andere organisatie. Tot slot gaf een aantal professionals
na afloop van de Almere Business Case,
aan de nieuwe werkwijze niet langer te hanteren in
verband met tijdgebrek en werkdruk, hoewel zij het
wel als een verrijking van hun werkzaamheden
zien. 36)
3.2 > Veranderingen extern
De Kanteling van de Wmo omvat meer dan een
verandering van de werkwijze van de gemeentelijke
organisatie. In deze paragraaf komt een aantal
elementen van de Kanteling aan bod die nauw
samenhangen met een veranderende werkwijze van
de gemeentelijke organisatie, maar deels buiten die
organisatie plaats vinden.
Alternatieven voor individuele voorzieningen
De Kanteling stuurt aan op een vermindering van
het aantal verstrekte individuele voorzieningen ten
gunste van collectieve voorzieningen, ondersteuning
door vrijwilligers en mantelzorgers en doet een
beroep op de eigen kracht van de burger. Om
burgers een alternatief te kunnen bieden voor een
individuele voorziening, moet dat alternatief wel
bestaan en bekend zijn bij de consulenten die het
gesprek voeren met de burger. Dit vereist van de
gemeentelijke organisatie grote kennis van voorzieningen
op wijkniveau en inzicht in de sociale
netwerken van burgers.
De ontwikkeling en implementatie van collectieve
voorzieningen, zoals scootmobielpools, rolstoelpools,
collectieve aanpak maaltijdvoorziening of
klussendienst, zal in 2011 opgepakt worden door
de gemeente. 37) Het aanbod is echter nog niet
groot of nog onvoldoende bekend bij de gemeente.
Veel alternatieven zijn toegankelijk via de maatschappelijke
en professionele organisaties. De
GGD houdt voor Almere een Sociale Kaart bij
waar dergelijke initiatieven op staan vermeld.
Wmo-consulenten kunnen daar gebruik van
maken bij het samenstellen van een arrangement
voor een burger. Uit de interviews blijkt echter dat
deze kaart van de GGD niet actueel en volledig
genoeg is en dat de consulenten nog onvoldoende
kennis hebben van mogelijke alternatieven voor
individuele voorzieningen. Het risico van een
onvolledig beeld is dat consulenten geen passend
arrangement van oplossingen kunnen aanbieden
aan burgers met een ondersteuningsbehoefte,
waardoor deze blijven terugvallen op individuele
voorzieningen.
Het zal nog de nodige tijd kosten voor de
gemeente om alternatieven voor individuele voorzieningen
te ontwikkelen en te ontsluiten. Kennis
van initiatieven in wijken en buurten, en samenwerking
met maatschappelijke en professionele
partners, is hierbij essentieel (zie ook hoofdstuk 5).
Ondertussen is de gemeente wel gestart met de
nieuwe werkwijze. In hoeverre het gebrek aan
kennis en alternatieven daarbij tot problemen gaat
leiden, zal uit de praktijk moeten blijken.
Communicatiestrategie
Een gekantelde werkwijze heeft niet alleen gevolgen
voor de gemeentelijke organisatie, maar ook
voor professionals, cliënten en de mensen in
directe omgeving van cliënten. Van cliënten wordt
bijvoorbeeld een actieve rol gevraagd in het verhelderen
van de ondersteuningsbehoefte en het
samenstellen van een passend arrangement. 38)
Een brede maatschappelijke verandering als de
Kanteling, is niet van de ene op de andere dag te
realiseren. Onder burgers leeft nog sterk het beeld
dat de consulent de aanvraag en voorzieningen
regelt. Bij de professionals is een andere mind set
nodig waarin zij in plaats van ‘zorgen voor de
burger’ gaan ‘zorgen dat de burger’ (de eigen
kracht aanspreekt). Het is lastig burgers mee te
nemen in de Kanteling als bijvoorbeeld de huisarts
vertelt dat burgers bij de gemeente een traplift
kunnen aanvragen, terwijl de gemeente probeert
bewoners ervan te overtuigen een andere woning
te gaan zoeken of goedkopere oplossingen voor een
traplift zoekt. Daarom is het goed vanaf het begin
helder naar de burger te communiceren over de
nieuwe werkwijze. Hierbij kan gebruik gemaakt
worden van externe partners met veel klantcontacten
die de boodschap kunnen verspreiden en
uitleggen.
36) Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011: p.26-27.
37) Uitvoeringsplan Wmo 2011, p.12
38) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010, p.32.
22 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Niet alle betrokkenen bij de Kanteling van de
Wmo zijn gesprekspartner van de gemeente. Een
communicatieplan en strategiezijn nodig, gericht
op bewustwording van de gekantelde zorgcultuur
en praktische informatie over instrumenten als de
EKW en het KCC.In een communicatieplan kan
de gemeente uitwerken welke communicatiemiddelen
worden ingezet, wie betrokken worden in de
uitvoering en wat de centrale boodschap is.
Uit interviews blijkt dat zowel het college als de
ambtenaren het belang van goede communicatie
en voorlichting naar cliënten en externe partners
erkennen. Uit interviews kwamen wisselende
signalen over het al dan niet bestaan van een
communicatieplan. Er is een communicatieplan
voor de EigenKrachtWijzer. Over de Kanteling
van de Wmo in Almere is een communicatieplan in
ontwikkeling. 39) De rekenkamercommissie heeft
dit plan niet ontvangen. In één van de interviews is
opgemerkt dat het communicatieplan met name
gericht is op de eigen organisatie en bedrijfsvoering.
In hoeverre een strategie of plannen om
burgers en andere betrokkenen buiten de gemeentelijke
organisatie te bereiken voorhanden zijn, kan
de rekenkamercommissie niet beoordelen.
Evenals bij het ontwikkelen en ontsluiten van
alternatieven voor individuele voorzieningen, geldt
hier dat de gemeentelijke organisatie in Almere het
startpunt is van de Kanteling en dat informatie
naar buiten toe op het tweede plan lijkt te staan.
Voorbereiden op toekomstige ontwikkelingen
Een gekantelde werkwijze is ook van belang voor
een aantal nieuwe ontwikkelingen dat op de
gemeente afkomt, zoals de decentralisatie van de
Jeugdzorg en wijzigingen in de AWBZ en de Wet
werk en bijstand (Wwb). Gemeenten worden vanaf
2014 gefaseerd verantwoordelijk voor de Jeugdzorg.
Dit is nu nog belegd bij de provincies en het
Rijk. Het gaat o.a. over ambulante jeugdhulp,
jeugd-ggz, verblijf, dag- en crisisopvang, de gesloten
jeugdzorg en jeugdbescherming en -reclassering.
Daarnaast wordt de functie begeleiding uit de
AWBZ vanaf 2013 gefaseerd gedecentraliseerd
naar de Wmo. Dit betekent dat o.a. de ambulante
(woon)begeleiding en de dagbestedingsactiviteiten
(incl. vervoer) onder verantwoordelijkheid van de
gemeente gaan vallen. En tot slot wordt regelgeving
uit de Wajong, Wwb, WIJ (Wet Investeren in
Jongeren) en Wsw (Wet sociale werkvoorziening)
gebundeld onder de noemer ‘één regeling voor de
onderkant van de arbeidsmarkt’. Door deze
bundeling en de ontschotting van budgetten, moet
het voor gemeenten makkelijker worden om de
juiste instrumenten in te zetten voor mensen met
een afstand tot de arbeidsmarkt. 40)
Uit interviews en de digitale enquête blijkt dat de
gemeente druk bezig is zich voor te bereiden op
deze nieuwe ontwikkelingen. Daaruit blijkt eveneens
dat deels dezelfde mensen die binnen de
gemeentelijke organisatie verantwoordelijk zijn
voor de ontwikkeling en implementatie van de
Kanteling, geacht worden zich te verdiepen in deze
nieuwe ontwikkelingen en de gemeentelijke organisatie
op de veranderingen voor te bereiden. Terwijl
de Kanteling nog in de kinderschoenen staat, staan
de volgende veranderingen alweer voor de deur.
Dit vereist een stevige verankering van de Kanteling
binnen de gemeentelijke organisatie en een
goede controle en monitoring van (tussentijdse)
resultaten. Anders bestaat het risico dat de
Kanteling onvolledig wordt geïmplementeerd en
niet tot de gewenste resultaten zal leiden. Voor de
effectiviteit van het beleid kan het goed zijn ervoor
te kiezen de aandacht op specifieke onderdelen te
richten en de uitwerking daarvan de tijd te geven
voordat nieuwe aandachtspunten worden geformuleerd.
41)
Draagvlak als continu proces
Een nieuwe werkwijze en organisatieveranderingen
vereisen draagvlak. Hoewel dit een continu proces
is, raadt de VNG aan om tijdens een startbijeenkomst
alle betrokkenen te informeren over het
begin van het kantelingsproces. Gemeenten
hebben de keuze om het creëren van draagvlak
vervolgens zo breed en open te organiseren als
zij willen. 42) Van te voren moet dan wel voor alle
partijen helder zijn wat zij kunnen verwachten en
39) De rekenkamercommissie heeft beide (concept) communicatieplannen niet kunnen inzien en daardoor niet meegenomen in het onderzoek.
40) Bronnen: VNG, Factsheet decentralisatie jeugdzorg, Den Haag, 2011; VNG/G32, Van zorg naar participatie. De overgang van de begeleiding
naar de Wmo. 2011; VNG, Factsheet Eén regeling onderkant arbeidsmarkt, 2011.
41) Sociaal en Cultureel Planbureau, Aan de slag met de Wmo in de gemeente Almere. Een schets ten behoeve van de landelijk evaluatie van de
Wmo 2007-2009, Den Haag, 2010: p.14.
42) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010, p.34.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 23

wanneer zij een bijdrage kunnen leveren aan het
proces. De VNG onderscheidt de volgende partijen
die meegenomen moeten worden ten behoeven
van draagvlak voor het kantelingsproces:
> > Gemeenteraad
> > Ambtelijke organisatie
> > Maatschappelijke en professionele partners
> > Burgers en cliëntvertegenwoordigers.
Uit dit hoofdstuk blijkt dat de ambtelijke organisatie
in het proces van de Kanteling structureel
wordt meegenomen.
Zoals bijvoorbeeld uit de ontwikkeling van alternatieven
voor individuele voorzieningen blijkt, ligt de
focus van Almere vooralsnog op de eigen organisatie.
In hoeverre andere partijen betrokken zijn bij
de Kanteling en welke rol ze daarin vervullen,
komt in de volgende twee hoofdstukken uitgebreid
aan bod.
3.3 > Conclusies
De gemeentelijke organisatie van Almere is in
2011 voortvarend met de Kanteling van start
gegaan. De organisatie wordt anders ingericht,
medewerkers zijn getraind en er is een financiële
analyse gemaakt via de business case van de
Kanteling. Onder druk van de bezuinigingsopgave
is er sprake van een strakke tijdplanning. Uit dit
hoofdstuk blijkt echter dat voor een succesvolle
Kanteling tijd en ruimte nodig is, bijvoorbeeld om
een nieuwe financiële systematiek of alternatieven
voor individuele voorzieningen te ontwikkelen ente
ontsluiten. De snelle manier van kantelen in
Almere kan tot gevolg hebben dat de gemeente
burgers geen serieus alternatief te bieden heeft
voor individuele voorzieningen, dan wel in de vorm
van een reëel beroep op de eigen kracht dan wel in
de vorm van algemene voorzieningen. Daarbij zal
het voor een aantal burgers niet mogelijk zijn een
beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid
of het eigen netwerk. Ondertussen staan de
volgende veranderingen voor de deur, waaronder
een verdere overheveling van taken vanuit de
AWBZ, de Jeugdzorg en de Wwb. De rekenkamercommissie
vreest dat de planning niet wordt gehaald,
budgetten ontoereikend zijn en het succes van de
Kanteling vroegtijdig onder druk komt te staan.
Daarnaast concludeert de rekenkamercommissie
dat de gemeentelijke organisatie van Almere zich
bij de Kanteling (tot nu toe) te veel beperkt tot
interne veranderingen. De gemeente Almere heeft
onvoldoende kennis van bestaande alternatieve
voorzieningen en het huidige aanbod van alternatieve
arrangementen is beperkt. Voor de ontwikkeling
van alternatieven is de gemeente in belangrijke
mate afhankelijk van de inzet van externe partners.
De communicatie over de Kanteling is tot nu toe
hoofdzakelijk gericht geweest op de gemeentelijke
organisatie.
Samenvattend komt uit de analyse in dit hoofdstuk
een aantal randvoorwaarden voor een succesvolle
Kanteling naar voren:
> > Een gekantelde organisatie
> > Voldoende tijd en budget voor ontwikkeling
nieuwe werkzaamheden en voor nieuwe
werkwijze (zie ook hoofdstuk 2)
> > Brede communicatie over veranderingen van
de Kanteling
> > Visie en strategie met betrekking tot
verhouding Kanteling tot andere domeinen en
nieuwe ontwikkelingen
De rekenkamercommissie concludeert dat de
gemeente Almere vooral inzet op de eerste voorwaarde
van een gekantelde organisatie. De analyse
van de volgende hoofdstukken bevestigt en
versterkt het beeld van een gemeente die gefocust
is op interne veranderingen. Een uitgewerkte visie
op de Kanteling is nog niet voorgelegd aan de
gemeenteraad, externe partners zijn onvoldoende
of eenzijdig betrokken bij de Kanteling en de
burger is nog nauwelijks op de hoogte van alle
veranderingen. De spanning tussen het voorschot
dat de gemeente Almere neemt op een succesvolle
Kanteling en de onzekerheid over de opbrengsten
van de Kanteling wordt hiermee alleen maar groter.
24 › De Kanteling van de Wmo in Almere

4 › Kanteling politiek
In dit hoofdstuk staat de rol van de politiek in
de Kanteling centraal. Het eerste deel gaat in
op visievorming op de Kanteling. Het belang
van een visie op zowel het beleid als op de
uitvoering komt aan de orde. Vervolgens gaat
het hoofdstuk in op het belang van regie in de
uitvoering van de Kanteling en de monitoringen
verantwoordingsinformatie. Uit het hoofdstuk
blijkt dat het college een voorschot neemt
op steun van de gemeenteraad voor de Kanteling.
Tevens maakt het hoofdstuk duidelijk dat
het lastig is voor de raad om te sturen op de
Kanteling van de Wmo, omdat een afrekenbaar
‘startdocument’ van de Kanteling
ontbreekt.
4.1 > Visie op de Kanteling
Kantelen is keuzes maken
De Kanteling is geen verplichting. Gemeenten zijn
verplicht om invulling te geven aan de manier
waarop zij de compensatieplicht invullen. Daarbinnen
hebben zij echter veel vrijheden om eigen
keuzes te maken en maatwerk te ontwikkelen
passend bij de lokale situatie. De mate waarin de
gemeente kantelt kan zij zelf bepalen. Gemeenten
kunnen er in het uiterste geval zelfs voor kiezen om
de compensatie in te blijven vullen zoals tot op
heden in de meeste gemeenten gebeurt, namelijk
door aanbodgericht te blijven werken en niet de
nadruk op participatie en zelfredzaamheid te
leggen. De gemeente heeft dus de keuze om deel te
nemen aan de Kanteling en wanneer die keuze
positief is, heeft de gemeente de keuze hoever zij
gaat in het doorvoeren van een gekantelde werkwijze.
Visie op de Kanteling
Als een gemeente eenmaal ervoor gekozen heeft
om te kantelen, dan is een noodzakelijke eerste
stap volgens de VNG het vormen van een visie op
maatschappelijke ondersteuning en de compensatieplicht.
43) In het kader van de visie op de Kanteling
dient een gemeente een aantal fundamentele
keuzes te maken ten aanzien van de rol die de
gemeente voor zichzelf, de burger en maatschappelijke
en professionele partners ziet in de maatschappelijke
ondersteuning. In de visie moet
verder beschreven worden welk ambitieniveau en
welke rolverdeling de gemeente voor ogen staan.
Bij het vormen van een visie op de Kanteling zijn
lokale context en historie van groot belang. Er zijn
vaak al verschillende kaders die richting geven aan
zo’n visie, zoals het Wmo-beleidskaders en andere
beleidskaders op het terrein van wonen, zorg en
welzijn.
De volgende punten kunnen onderdeel zijn van de
visie op de Kanteling:
> > De rol van de gemeente en gemeentelijke
partners.
> > De mate waarin een beroep gedaan wordt op
eigen kracht en mogelijkheden van burgers.
> > De wijze waarop er oog is voor de specifieke
situatie van de burger en waarop gestreefd
wordt naar ondersteuning op maat.
> > De mate waarin ruimte bestaat voor innovatie
en vernieuwing in het aanbod.
> > De functie van informele netwerken en sociale
structuren (mantelzorg, vrienden, familie,
vrijwilligers, buren) en de wijze waarop deze
optimaal benut kunnen worden.
De visie geeft richting aan de strategie en het
verdere plan van aanpak, waarin wordt bepaald
hoe een gemeente de in de visie gestelde doelen wil
bereiken.
Bij het bepalen van de strategie adviseert de VNG
om ten eerste na te denken over de rol die verschillende
organisaties krijgen in het verdere proces.
Daar zijn vele varianten op te bedenken met als
uitersten: ‘de gemeente centraal’ of ‘het netwerk als
basis’. 44)
Visie op de Kanteling in Almere
In het Wmo-beleid van de gemeente Almere zijn
diverse elementen van de Kanteling terug te
vinden. In de beleidskaders van de Wmo is bijvoorbeeld
een visie op de invulling van de compensatieplicht
geformuleerd. De Kanteling komt als begrip
ook een aantal keer aan bod in de Wmo-nota
2010-2014. Duidelijk is dat de gemeente er voor
kiest de werkwijze van de Wmo te kantelen. Impliciet
is in de beleidskaders voor de Wmo in Almere
al een aantal keuzes gemaakt ten aanzien van de
Kanteling. Almere kiest er al in de Wmo-beleidsnota
2008-2010 voor de vraag van de burger
centraal te stellen en waar mogelijk collectieve
voorzieningen te verstrekken in plaats van individuele.
45)
43) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010, p.13-15.
44) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010, p.15-17.
45) Wmo-beleidsnota voorzieningen 2008 – 2010, pp. 11-12
De Kanteling van de Wmo in Almere › 25

Almere stelt zich in de Wmo-nota 2008-2010
verder ten doel om een sociaal krachtige samenleving
te realiseren waarin eigen verantwoordelijkheid
en zorgen voor elkaar een belangrijke plaats
innemen. 46) Maatschappelijke ondersteuning is
dan, met andere woorden, al gericht op het versterken
van de eigen kracht en het participeren in de
samenleving. In de Wmo-nota 2010-2014 wordt
eigen kracht als leidend principe benoemd. 47)
De EigenKrachtWijzer (EKW) is in de gekantelde
werkwijze een belangrijk instrument. 48)
Van een integraalvisie- of startdocument van de
Kanteling waar de relevante beleidsuitgangspunten
aan een gekantelde werkwijze worden gekoppeld,
is echter(nog) geen sprake. Het college is voornemens
in het najaar van 2011 een visiedocument
over de Kanteling aan de raad aan te bieden. 49)
De invoering van de Kanteling in Almere is echter
reeds begonnen. Het college anticipeert hiermee
op steun van de gemeenteraad voor de Kanteling,
terwijl deze steun tot nu toe nog niet expliciet is
gegeven door de gemeenteraad. Het college neemt
hiermee een risico.
De gekantelde verordening
Om de nieuwe werkwijze van de Kanteling van een
juridisch kader te voorzien, is een nieuwe verordening
voor de verlening van voorzieningen nodig, de
‘gekantelde’ Wmo-verordening. De verordening is
het toetsingskader waarmee wordt beoordeeld wat
de situatie van een burger is en of een burger in
aanmerking komt voor compensatie en op wat voor
manier (individuele / collectieve voorzieningen of
andere arrangementen). 50) Een ‘gekantelde’ verordening
zal meer ruimte voor maatwerk voor de
burger mogelijk moeten maken, en tegelijkertijd
heldere regels moeten verschaffen op basis waarvan
de gemeente gemotiveerd een groter beroep
kan doen op de eigen verantwoordelijkheid van
de burger dan bij de ‘gewone’ verordening.
De nieuwe verordening voor Almere is op het
moment van schrijven van het onderzoeksrapport
in de maak, maar nog niet voorgelegd aan de
gemeenteraad. 51) In de voorbereiding is, naast
externe partners, een afvaardiging van de Wmo-
Raad betrokken geweest bij het opstellen van het
visiedocument. De Wmo-Raad heeft een conceptversie
van de verordening in het voorjaar van 2011
voorgelegd gekregen. Deze verordening was een
directe afgeleide van het visiedocument, waardoor
het college aannam dat de Wmo-Raad op dat
moment voldoende informatie had om een advies
uit te brengen. De Wmo-Raadging daar niet mee
akkoord, waarna zij de keuze heeft gemaakt om het
advies pas in september 2011 weer op de agenda te
zetten. Besluitvorming over de nieuwe verordening
is mede vanwege de reactie van de Wmo-Raad
uitgesteld. Ondanks het feit dat de nieuwe verordening
nog niet is vastgesteld, is de gemeente wel al
begonnen met de uitvoering van de gekantelde
werkwijze. Uit de interviews blijkt dat de Wmoconsulenten
bezorgd zijn over de juridische haalbaarheid
van de nieuwe werkwijze, omdat gewerkt
wordt volgens een nieuwe verordening, terwijl de
oude nog van kracht is. Burgers zouden eventueel
een beroep kunnen doen op de ‘oude’ nog
geldende verordening als ze ontevreden zijn over
de nieuwe werkwijze. Evenals het geval is met het
ontbreken van een ‘start’ document van de Kanteling,
neemt het college hier een risico.
4.2 > Politiek bestuurlijke regie
Betrokkenheid gemeenteraad
In de vorige bestuursperiode zijn er veel bijeenkomsten
georganiseerd op initiatief van het college
om de gemeenteraad te betrekken bij de ontwikkeling
van het Wmo-beleid. De raad had het gevoel
meegenomen te worden door het college in de
belangrijkste ontwikkelingen, waardoor de raad
46) Gemeente Almere, DMO, Beleidsnota Wmo 2008-2010. U doet mee!, Almere, concept september 2007: p.4.
47) Gemeente Almere, DMO, De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning gemeente Almere 2010-2014, Almere, 2010: p.6.
48) Gemeente Almere, Servicepunt Z, De Kanteling van de Wmo in Almere. Visie op de toekomst van de verlening van individuele Wmo-voorzieningen
in Almere, versie 29 november 2010: p.5.
49) De rekenkamercommissie heeft de concept visie kunnen inzien. In de concept visie wordt ingegaan op de aanstaande veranderingen in de
verlening van Wmo-voorzieningen en de redenen daarvoor. Als veranderingen worden o.a. genoemd: creatief omgaan met bestaande mogelijkheden
van de burger, meer gebruik van collectieve en algemene voorzieningen, inzet op burgerkracht en de ontwikkeling van wijkgericht werken.
Verder is er aandacht voor de EKW als hulpmiddel bij intake en indicatiestelling.
50) Gemeente Almere, Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Almere, 2007: p.1-2.
51) In het kader van het onderzoek heeft de rekenkamercommissie een concept visiestuk kunnen inzien, dat de gemeente aan de raad wil aanbieden
ter onderbouwing en toelichting van de nieuwe verordening: Wmo: Individuele voorzieningen (prestatieveld 6) in het licht van de Kanteling,
concept d.d. 23 juni 2011. Een concept van de nieuwe verordening was nog niet voorhanden.
26 › De Kanteling van de Wmo in Almere

altijd goed op de hoogte was. In de huidige
bestuursperiode is die uitwisseling van informatie
tussen raad en college in de beleving van meerdere
raadsleden veel minder intensief. Uit de bijeenkomst
met de gemeenteraad blijkt dat veel raadsleden
het gevoel hebben dat voorstellen van het
college in een laat stadium aan de raad voorgelegd
worden, wanneer keuzes over invulling van beleid
al gemaakt en uitgewerkt zijn. Dit ontslaat een
gemeenteraad niet van de eigen verantwoordelijkheid
informatie in te winnen en invloed uit te
oefenen op het politieke besluitvormingsproces.
De rekenkamercommissie constateert dat de
gemeenteraad in de huidige bestuursperiode
weinig initiatief heeft genomen om tijdig of beter
geïnformeerd te worden over de Wmo of de Kanteling.
Indien om informatie is gevraagd en deze niet
tijdig werd verkregen, heeft de gemeenteraad
nauwelijks initiatief genomen om het college op
deze gang van zaken aan te spreken.
In de vorige bestuursperiode zijn er in de besluitvormende
fase van (kader)nota’s van de Wmo
weinig moties en amendementen ingediend. De
reden hiervoor is volgens raadsleden dat in het
voortraject de belangrijkste keuzes en wensen van
de raad al meegenomen waren. Een mogelijk
gevolg van de andere werkwijze van het college in
de huidige bestuursperiode, is dat het draagvlak
voor besluiten nu lager is, waardoor de besluitvorming
langer zou kunnen duren. Uit het groepsgesprek
blijkt tot slot dat de raad beperkt inzicht
heeft in de keuzemogelijkheden en beleidsvrijheid
die een gemeente heeft in het kader van het Wmobeleid
en de Kanteling. De Wmo biedt gemeenten
veel mogelijkheden om keuzes te maken, waaronder
in het aanbod aan voorzieningen dat een
gemeente ontwikkelt, het ambitieniveau van de
Kanteling, de mate van samenwerking en integratie
van de sociale domeinen als welzijn, Wmo, Wwb
en jeugdzorg.
Regie door het college
Een visie op de Kanteling geeft richting aan de
verdere invulling van de Kanteling in een
gemeente. Het is daarom van belang om tijdens de
ontwikkelingsfase van de visie breed draagvlak te
creëren.
De VNG adviseert in het stadium van visievorming
in elk geval de gemeenteraad, de ambtelijke organisatie
(van bestuur tot werkvloer), partnerorganisaties,
de Wmo-Raad en burger- en cliëntvertegenwoordigers
te consulteren. 52) De regie voor de
visieontwikkeling ligt primair bij het college.
Uit de enquête en het groepsgesprek met maatschappelijke
en professionele partners blijkt dat de
gemeente wel het initiatief neemt om de partners
bij de beleidsontwikkeling te betrekken. Zowel op
bilateraal als op collectief niveau zoekt de
gemeente het contact met de partners op. De
informatie uitwisseling wordt echter door meerdere
organisaties eenzijdig genoemd. De gemeente
vertelt over haar voornemens voor de Kanteling,
hoort graag van de externe partners relevante
ervaringen en tips over de implementatie van een
nieuwe werkwijze, maar is volgens meerdere
organisaties niet helder over hetgeen met de geleverde
informatie wordt gedaan. Geen enkele van
de organisaties die aanwezig waren op de groepsbijeenkomst,
was op de hoogte van het bestaan van
een business case van de Kanteling. De gemeenteraad
is tot nu toe niet betrokken geweest bij de
visievorming op de Kanteling en de Wmo-Raad is
ontevreden over de manier waarop het college met
haar adviezen omgaat (zie ook hoofdstuk 5). Het
college neemt dus wel de regie in de visievorming,
maar betrekt haar in- en externe partners er onvoldoende
bij.
4.3 > Regie in de uitvoering
Geen visie op regie
De samenwerking met externe partners is zeer
belangrijk bij de Kanteling. Zij leveren immers een
belangrijke bijdrage in het signaleren van ondersteuningsbehoeften
en de uitvoering van arrangementen.
De Kanteling kan zelfs tot een rolverschuiving
tussen gemeenten en externe partners
leiden. Hoe deze eruit ziet hangt van de lokale
situatie. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden
aan het overhevelen van indicatiestellende werkzaamheden
en het verstrekken van voorzieningen
naar externe partners.De uitvoering van de Wmo
en dus ook van een gekantelde Wmo, ligt grotendeels
in handen van externe partners. De Kanteling
vraagt om minder nadruk op de uitvoering en
meer nadruk op de afstemming met maatschappelijke
en professionele partners (regie). 53) Uit interviews
blijkt dat de Kanteling daarmee niet alleen
een nieuwe werkwijze en manier van kijken naar de
52) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010, p.14.
53) VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering, Den Haag, 2010: p.28.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 27

urger inhoudt, maar ook dat subsidies op een
andere manier worden verleend en verantwoord.
Samenwerking tussen gemeente en externe partners
vindt plaats op verschillende niveaus, van
beleidsvoorbereiding tot de uitvoering. Hoe de
rolverdeling precies is tussen de gemeente en de
externe partners, met welke partners de gemeente
wil samenwerken en met welke niet, zijn belangrijke
keuzes voor de gemeente. Om de uitvoering
van de Kanteling goed te laten verlopen, is het
daarom van belang dat de gemeente een visie heeft
op de samenwerking met externe partners. Kies je
volledig voor ketensamenwerking en financiering
van ketens Of blijft de gemeentelijke organisatie
centraal staan in de uitvoering en maak je als
gemeente alleen subsidie- of andere financieringsafspraken
met individuele organisaties
Een belangrijk onderdeel van een visie op samenwerking
is de regierol. Over het algemeen in
Nederland neemt de gemeente ‘de regie’ binnen de
kaders van de Wmo. Wat die regie inhoudt, moet
echter goed omschreven worden. Regie kan soms
betekenen dat een externe organisatie fungeert als
regisseur in plaats van de gemeente. Verder moet
de regierol onderscheiden worden van de
opdrachtgeversrol, echter in de praktijk lopen die
rollen vaak door elkaar. In Almere ontbreekt
volgens de rekenkamercommissie een visie op
samenwerking en regie. In de Wmo-beleidsnota
wordt wel gesproken over het belang van een goede
samenwerking, maar een echte visie op (de vorm
van) samenwerking en regie is afwezig. In de
Wmo-beleidsnota’s komt het begrip regie of
regierol niet voor.
Uit interviews blijkt dat er een gat zit tussen de
opdrachtgeversrol die de gemeente wil vervullen
en de rol waarin de partnerorganisaties de
gemeente graag zien, namelijk als regisseur en
partner binnen het netwerk. Hoewel de organisaties
de gemeente graag als regisseur zien, geven zij
tegelijkertijd aan dat er op dat vlak nog veel te
winnen is. Illustratief voor dit punt, is dat meerdere
organisaties aangaven eerder teveel dan te
weinig overleg te hebben met de gemeente Almere.
Er bestaan vele overlegvormen en contacten op
zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau, maar een
duidelijke lijn en regie in het overleg ontbreken
volgens meerdere organisaties. Verder missen
organisaties een heldere toekomstvisie vanuit de
gemeente. Als gevolg daarvan missen zij ook een
visie op de regievoering en de uitvoeringsovereenkomsten
die met de organisaties worden gesloten,
zo blijkt uit de groepsbijeenkomst met de externe
partners. Hoewel de gemeente in de business case
van de Kanteling expliciet een aantal maatregelen
verwacht van partners die een besparing moeten
opleveren, zijn de partners niet geraadpleegd bij
het opstellen van de business case. Dit ervaren zij
als een gemiste kans.
Politiek bestuurlijke regie en regie in de uitvoering,
vereisen goede monitoring en verantwoordingsinformatie
over de Wmo en de Kanteling. In
hoeverre aan die voorwaarden is voldaan, wordt in
de volgende paragraaf duidelijk gemaakt.
4.4 > Informatie en verantwoording
Zoals uit de eerdere hoofdstukken blijkt, zal de
Kanteling voor veel betrokkenen gevolgen hebben.
Financieel is de Kanteling van belang voor de
bezuinigingsopgave. Zowel gemeenteraad als
college en de gemeentelijke organisatie zullen
behoefte hebben aan informatie over de vorderingen
en resultaten van de Kanteling. Het gaat
hierbij zowel om informatie over de resultaten als
over de gekozen vorm van (keten)samenwerking.
Informatie over Kanteling tot nu toe beperkt
De informatie die de gemeenteraad tot medio
2011 heeft ontvangen over de Kanteling van de
Wmo, is beperkt. Een ‘start’ document van de
Kanteling ontbreekt tot op heden. In de beleidsnota
Wmo 2010-2014 is een korte passage opgenomen
over de Kanteling. 54) In een raadsbrief wordt de
Kanteling als één van de hoofdkeuzes van het
Wmo-beleid gepresenteerd. 55) Beide stukken gaan
niet in op het project De Kanteling van de VNG of
een mogelijk nieuwe ‘gekantelde’ verordening. De
resultaten van de Almere Business Case zijn sinds
juli 2011 openbaar, maar nog niet met de raad
besproken. De business case van de Kanteling van
de Wmo is toegelicht op de studiedagen van de
raad in mei 2011. In het najaar van 2011 wil het
college de raad een nieuwe gekantelde Wmo-verordening
voorleggen. De impact van de gevolgen van
de Kanteling van de Wmo is voor raadsleden tot
nu toe nog niet goed zichtbaar. Op de groeps-
54) De kracht van Almere, beleidsnota Wmo 2010-2014, p.36
55) Raadsbrief 2010461, Uitvoering Wmo 2010-2014, p.2
28 › De Kanteling van de Wmo in Almere

ijeenkomst heeft een groot aantal raadsleden
aangegeven behoefte te hebben aan meer informatie
over de Kanteling. Een aantal raadsleden gaf aan
niet te weten wat de Kanteling inhield en welke rol
van de raad verwacht wordt in dit kader. Daarbij is
eveneens opgemerkt dat de raadsleden weinig
initiatief genomen hebben om beter geïnformeerd
te worden.
Beleid minder SMART
De Wmo-beleidsnota 2008-2010 is een stuk concreter
en meer SMART geformuleerd dan de beleidsnota
2010-2014. In de beleidsnota Wmo 2008 – 2010 is
een duidelijk onderscheid tussen een hoofddoel en
een aantal subdoelen. Er zijn prioriteiten benoemd
en uitgangspunten. De negen prestatievelden zijn
over drie thema’s verdeeld, waarbij per thema
opgaven en concrete resultaten voor 2010 zijn
benoemd. Zowel de opgaven als de concrete
resultaten zijn redelijk SMART geformuleerd.
In de beleidsnota Wmo 2010-2014 is de indeling
in de drie thema’s losgelaten en ontbreken dergelijke
concrete opgaven en resultaten. Soms wordt
verwezen naar prioriteiten uit anderen beleidsdocumenten,
bijvoorbeeld uit het Stedelijk Zorgkompas.
56) Daarnaast is nog een aantal prioriteiten voor
2010 en 2011 benoemd. Voor alle prioriteiten geldt
echter dat deze veel minder SMART zijn geformuleerd
dan de opgaven en resultaten uit de beleidsnota
2008-2010. Terwijl aan de ene kant in het
kader van de Kanteling behoefte is aan heldere
verantwoordingsinformatie, zijn aan de andere
kant de beleidsuitgangspunten die gecontroleerd
moeten worden minder SMART en daardoor
minder goed te controleren.
Algemene informatie Wmo ruim beschikbaar
Sinds 2009 worden er jaarlijks benchmark-en
cliënt tevredenheidsonderzoeken uitgevoerd. Met
name de benchmarkrapporten over voorzieningen
kunnen voor de Kanteling relevante informatie
opleveren over bijvoorbeeld verschuivingen van
verstrekkingen van individuele voorzieningen naar
algemene voorzieningen. In de bijeenkomst met
externe partners van de Wmo in Almere en op een
expertmeeting over de Wmo, zijn de klanttevredenheidsonderzoeken
als belangrijke bron van informatie
genoemd in het kader van de Kanteling. Een
goede aanvulling daarop zouden interviews met
stakeholders kunnen zijn.
Verder is in 2009 de eerste Wmo-monitor van
Almere verschenen. De Wmo-monitor biedt algemene
informatie over de bevolkingssamenstelling
en kenmerken van Almere en specifieke informatie
over de mate van participatie van bewoners,
alsmede informatie over bekendheid met, gebruik
van en tevredenheid over voorzieningen. Aangezien
het de eerste monitor is, kunnen de cijfers gezien
worden als een nulmeting.
Tezamen bieden de benchmarks, de tevredenheidsonderzoeken
en de Wmo-monitor veel informatie
over algemene ontwikkelingen op het gebied van
de Wmo en de prestaties van de gemeente Almere.
Voor raads- en collegeleden leveren ze veel aanknopingspunten
op voor (nieuw) beleid.
Sturing en controle
Enerzijds is er veel algemene informatie over de
Wmo beschikbaar in Almere. Anderzijds ontbreekt
het aan een startdocument voor de Kanteling met
controleerbare doelen, uitgangspunten en maatregelen.
De algemene beleidskaders voor de Wmo zijn
minder SMART geformuleerd als in het verleden
en de beschikbare informatie over de Kanteling
voor raadsleden is tot nu toe zeer beperkt. Een
gevolg hiervan is dat de gemeenteraad niet goed
invulling kan geven aan haar sturende en controlerende
rol met betrekking tot de Kanteling.
4.5 > Conclusies
De Wmo en het compensatiebeginsel bieden
gemeenten een grotere mate van vrijheid om beleid
te ontwikkelen en budgetten in te zetten dan
mogelijk was bij de wetten die de Wmo vervangt,
zoals de Wvg. De invulling van de Kanteling biedt
ook meerdere keuzes. De Kanteling is er op gericht
een groter beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid
van de burger en meer in te zetten op
collectieve voorzieningen. De noodzaak om samen
te werken met meerdere externe partners wordt
hierdoor groter. Enerzijds biedt de Kanteling de
raad meer mogelijkheden om kaders te stellen,
anderzijds wordt een steeds groter deel van de
beleidsuitvoering en daarmee ook de invloed op
beleidsontwikkeling, op afstand geplaatst. De
Kanteling biedt dus zowel kansen als bedreigingen
voor de sturende en controlerende rol van de
gemeenteraad.
56) De kracht van Almere, beleidsnota Wmo 2010-2014, p.32
De Kanteling van de Wmo in Almere › 29

Om optimaal te sturen en te controleren op de
uitvoering van de Wmo en de Kanteling, zijn een
gedegen kennisniveau van en een visie op de
Kanteling, een visie op de samenwerking met
externe partners en heldere afspraken over verantwoordingsinformatie
van groot belang. Doordat
een visie op de Kanteling en de samenwerking met
externe partners (nog) ontbreekt, de beleidskaders
minder SMART zijn en de raad meer op afstand
staat dan in het verleden, bestaat het risico dat het
draagvlak voor de uitvoering van de Kanteling
afneemt en dat controle op de Kanteling niet goed
mogelijk is. Het college vergroot dit risico door een
voorschot te nemen op de steun van de gemeenteraad
voor de Kanteling. De afwachtende houding
van de gemeenteraad versterkt het risico verder.
Volgens de rekenkamercommissie valt er een aantal
randvoorwaarden voor een succesvolle Kanteling
uit dit hoofdstuk af te leiden. Het gaat om:
> > Een visie- of startdocument voor de Kanteling
> > Betrokkenheid raad en externe partners bij
beleidsontwikkeling
> > Visie opregie en rolverdeling tussen raad,
college, gemeentelijke organisatie en
ketenpartners
> > Verantwoordingsinformatie toegesneden op die
(veranderende) rol
> > Inzicht in (politieke) keuzemogelijkheden
30 › De Kanteling van de Wmo in Almere

5 › Partners en burgers
In dit hoofdstuk staan de gevolgen van de
Kanteling voor externe partners en burgers
centraal. De eerste paragraaf gaat in op een
aantal bestaande en nieuwe samenwerkingsvormen
in het kader van de Wmo. De tweede
paragraaf licht een aantal veranderingen voor
de burgers toe. Uit de analyse blijkt dat de
spanning tussen het verwachte succes van de
Kanteling en het ontbreken van een aantal
essentiële randvoorwaarden voor een succesvolle
Kanteling verder toeneemt.
5.1 > Samenwerking met externe partners
Uit de voorgaande hoofdstukken blijkt dat bij de
Kanteling van de Wmo de samenwerking met
externe partners nog belangrijker wordt en tevens
een andere invulling kan krijgen. De samenwerking
is nodig, of verandert, omdat:
> > de partners nodig zijn om alternatieven voor
individuele voorzieningen te ontwikkelen en
ontsluiten;
> > partnerorganisaties een rol kunnen krijgen bij
de indicatiestelling en de verstrekking van
voorzieningen;
> > partners veel en rechtstreeks contacten hebben
met een burger zodat die niet naar het KCC
hoeft te komen;
> > de partners een belangrijke rol kunnen
vervullen in de communicatie over de
Kanteling richting burgers en professionals;
> > de huidige financieringsregelingen (deels) niet
passen bij een gekantelde werkwijze.
Integrale Netwerken en de Wmo-coalitie
Eén van de manieren waarop de gemeente Almere
de samenwerking heeft geïntensiveerd, is door de
‘integrale netwerken’. 57) De manier waarop een
netwerk lokaal wordt opgebouwd, de onderlinge
samenwerking en interactie, is maatwerk en kan
verschillen in vorm en intensiteit. De doelstelling
van het netwerk is echter altijd het in kaart brengen
van de ondersteuningsbehoefte van burgers en
vervolgens het maken van afspraken over passende
oplossingen. Het gekantelde werken gaat uit van
een brede kijk op de behoefte van de burger en
een samenhangend pakket aan oplossingen.
Deze netwerken sluiten daarop aan.
Almere heeft de samenwerking met externe partners
vormgegeven via drie Integrale Netwerken,
waarin, naast de gemeente, de GGD, zorgaanbieders,
het verband van kerken, politie, organisaties
voor vrijwilligers en mantelzorgondersteuning,
welzijnsorganisaties en woningbouwcorporaties
deelnemen. De netwerken zijn nu nog gericht op
mensen met bijzondere problemen en alleen
toegankelijk via een professional. Op proef is één
netwerk gericht op de Wmo-doelgroep in brede
zin. Uit interviews blijkt dat de Integrale Netwerken
steeds meer gekanteld gaan werken; over de
toekomstige rol van de netwerken en de deelnemende
individuele professionals wordt nog
nagedacht.
Een ander samenwerkingsverband waarin de
gemeente participeert is de Wmo Coalitie. De
Wmo Coalitie is een samenwerking tussen financiers
van de Wmo (gemeente, zorgkantoor,
provincie, corporaties) en maatschappelijke
aan bieders rondom zorg, welzijn en wonen. De
Wmo Coalitie is eind 2009 opgericht om innovaties
binnen de Wmo te bevorderen. De status van
de coalitie is echter onduidelijk en is niet naar
voren gekomen tijdens interviews. Slechts 6% van
de respondenten geeft in de digitale enquête aan
dat de Wmo Coalitie voor hen de plek is voor
afstemming met de gemeente.
Samenwerking in het kantelingsproces
Via de Integrale Netwerken heeft Almere veel
contacten met partnerorganisaties. Deze contacten
hebben vooral betrekking op het achterhalen en
oplossen van de ondersteuningsbehoefte van
burgers. Over het proces van de Kanteling voert de
gemeente geen structureel overleg met partnerorganisaties,
blijkt uit interviews. Hoewel de
gemeente zich realiseert dat de inzet van en
samenwerking met externe partners belangrijker
wordt door de Kanteling, worden zij in eerste
instantie alleen geïnformeerd over de ontwikkelingen
en veranderingen. Uit de enquête blijkt dat
slechts 36% van de externe partners tevreden is
over de manier waarop zij worden betrokken bij de
planvorming en implementatie van de Kanteling.
Bijna de helft is matig tot niet tevreden (48%). Uit
het groepsgesprek met de organisaties blijkt eveneens
dat het voor de meeste organisaties onduidelijk
is wat er wordt gedaan met de ideeën die zij
aandragen bij de gemeente.
57) VNG, Integrale netwerken in de Wmo. Kantelen doe je samen, Den Haag, 2010.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 31

Gekantelde uitvoerings- en verantwoordingsafspraken
Organisaties verwachten dat de Kanteling gevolgen
zal hebben voor de uitvoerings- en verantwoordingsafspraken
met de gemeente en voor de
manier waarop zij worden gefinancierd. Zij zijn van
mening dat dit nu nog onvoldoende tot uitdrukking
komt in de gesprekken met de gemeente. De
aanbodgerichte wijze van financieren ervaren zij als
een risico. Na de Kanteling past financiering op
basis van resultaten beter bij de werkwijze. Het is
moeilijk om als organisatie daadwerkelijk te kantelen
wanneer de sturing gericht blijft op aantallen
en producten in plaats van op het voldoen aan de
vraag van de burger.
Tijdens diverse interviews en het groepsgesprek
met externe partners, is de suggestie van ketenfinanciering
geuit. Ketenfinanciering is een manier
om investeringen in de ontwikkeling van vernieuwende
concepten mogelijk te maken. Zo’n ontwikkeling
vereist namelijk betrokkenheid van diverse
organisaties, die door ketenfinanciering gestimuleerd
worden om samen te werken aan een optimale
oplossing van ondersteuningsbehoeften. De
betrokken organisaties zijn gezamenlijk verantwoordelijk
voor de uitgave van het geld en de
verantwoording ervan. Bij de financiering wordt
slechts gestuurd op het gewenste resultaat en niet
op het uitvoeren van bepaalde activiteiten of het
leveren van producten. De gemeente Rotterdam
heeft deze werkwijze al op diverse ketens toegepast.
58) De externe partners in Almere zien graag
dat de gemeente hen volgens een vergelijkbaar
principe financiert. Zoals ook blijkt uit paragraaf
4.3, heeft de gemeente Almere geen visie op regie
en is een dergelijke keuze voor ketensamenwerking
in het kader van de Wmo niet gemaakt.
Samenwerking met de Wmo-Raad
De Wmo-Raad is een externe partner die een
bijzondere positie inneemt ten opzichte van de
gemeente en andere externe partners. De Wmo-
Raad is officieel een adviesorgaan van het college
en adviseert de gemeente Almere over beleid
rondom de Wmo. De Wmo-Raad geeft gevraagd en
ongevraagd advies aan het college over zaken die
zij belangrijk vindt voor de uitvoering van de Wmo.
Leden van de Wmo-Raad zijn inwoners van de
gemeente Almere, waardoor ze in de Almeerse
samenleving staan. Via hun uitgebreide netwerk
onder inwoners, instellingen, raadsleden en
formele en informele contacten met de gemeentelijke
organisatie, halen de leden op wat er speelt
in Almere.
De Wmo-Raadsleden ervaren de informele samenwerking
tussen de Wmo-Raad en de gemeente als
goed, maar de formele samenwerking kan volgens
hen beter, zo blijkt uit interviews. De Wmo-Raad
wordt nauwelijks formeel gevraagd om een advies
uit te brengen en om die reden geeft hij regelmatig
ongevraagde adviezen, maar daarop krijgt hij vaak
geen inhoudelijke reactie. Het gevoel heerst dat er
weinig met de inhoudelijke adviezen en reacties
gebeurt.
Een verklaring voor het gebrek aan formele adviesvragen
kan de interactieve manier van werken van
de Wmo-Raad zijn, waardoor er goede informele
contacten zijn met ambtenaren en inwoners. De
Wmo-Raad vermoedt dat de gemeentelijke organisatie
daarom denkt dat de Wmo-Raad in het
voortraject voldoende is bevraagd en hem in de
besluitvorming niet nogmaals formeel hoeft te
betrekken. De Wmo-Raad is zelf (nog) niet actief
in de agendabepaling richting college en raad.
Meerdere raadsleden hebben aangegeven de
Wmo-Raad als verbinding met burgers en lokale
organisaties, als een belangrijke bron van informatie
te beschouwen. In hoeverre de gemeenteraad
daadwerkelijk gebruik maakt van de adviezen van
de Wmo-Raad is de rekenkamercommissie niet
duidelijk. Het feit dat de Wmo-Raad zich niet altijd
gehoord voelt, was niet bekend bij de meeste raadsleden
die deelnamen aan de groepsbijeenkomst.
Wmo-Raad als adviesorgaan van college en
gemeenteraad
Uit interviews blijkt dat het college van mening is
dat ook de gemeenteraad advies kan vragen aan de
Wmo-Raad wanneer het gaat om de verantwoording
van het gevoerde beleid. Op die manier kan
de raad de ogen en oren van de Wmo-Raadsleden
in de samenleving inzetten. De Wmo-Raad ervaart
dat instellingen en organisaties bij de Wmo-Raad
aankloppen wanneer zij vragen of problemen
hebben rondom de Wmo. Deze informatie komt
niet vanzelfsprekend bij de gemeenteraadsleden
terecht. De adviezen die het college van de Wmo-
Raad krijgt, worden ook altijd naar de raad
gestuurd.
58) www.ketenscope.nl/rotterdam
32 › De Kanteling van de Wmo in Almere

5.2 > Gevolgen voor de burger
Beroep op eigen verantwoordelijkheid en
netwerk
Ten tijde van de ingang van de Wmo hebben veel
gemeenten bewust het uitgangspunt gekozen de
burger zo weinig mogelijk van alle veranderingen
te laten merken. Een gevolg hiervan is geweest dat
veel gemeenten de ‘oude’ manier van voorzieningen
verstrekken destijds in stand hebben gehouden,
waarbij het aanbod aan voorzieningen
centraal stond in plaats van de vraag van de burger
zelf. De Kanteling probeert juist die werkwijze te
veranderen en is daarmee een ontwikkeling waarvan
de burger veel gevolgen zal ondervinden. Bij
een aanvraag om ondersteuning of een indicatie
vindt niet langer een beoordeling plaats of de
burger recht heeft op een (individuele) voorziening,
maar in plaats daarvan gaat de gemeente
eerst het gesprek aan over de ondersteuningsbehoefte
en de eigen verantwoordelijkheid van de
burger. In plaats van recht op een voorziening,
heeft de burger nu recht op een gesprek.
De relatie tussen de gemeente en de burger wordt
daarmee meer wederkerig. De aanvraag voor een
voorziening die een burger doet, wordt in de
gekantelde werkwijze en met de gekantelde verordening
anders benaderd dan voorheen. De nadruk
komt te liggen op de vraag wat de burger nodig
heeft in plaats van op de vraag waar hij recht op
heeft. 59) Het keukentafelgesprek geeft kansen voor
meer maatwerk en betere aansluiting van een
oplossing op de ondersteuningsbehoefte van de
burger. De winst voor de burger zit verder ook in
het gevoel van trots en waardering van wat hij zelf
nog kan.
In de gekantelde werkwijze zal meer een beroep
worden gedaan op de eigen verantwoordelijkheid
van de burger. Dit betekent in sommige gevallen
dat een burger een hogere eigen bijdrage moet
betalen voor een voorziening, of minder snel voor
een voorziening in aanmerking komt. Tevens zal
meer een beroep worden gedaan op het sociale
netwerk van de burger en lokale voorzieningen in
de directe omgeving van de burger. In eerste
instantie zal dit kunnen leiden tot verzet van de
burger, die meer wordt aangesproken op zijn eigen
verantwoordelijkheid.
De gemeente Almere kiest er in het Wmo-beleid
voor om een groot beroep te doen op de eigen
verantwoordelijkheid van de burgers.
Uit interviews en groepsbijeenkomsten met de
raad en externe partners van de gemeente, blijkt
dat veel mensen verwachten dat de klanttevredenheid
als gevolg daarvan in de beginperiode van de
Kanteling zal kunnen dalen. Uit de Almere Business
Case (ABC) bleek daarnaast dat professionals
sceptisch zijn over de inzet van het sociale netwerk
van burgers. Om burgers te motiveren het beroep
op de eigen verantwoordelijkheid en sociale
netwerken te accepteren, is het belangrijk een
goede communicatiestrategie uit te voeren (zie ook
paragraaf 3.2). De gemeente Almere heeft deze
nog niet.
5.3 > Conclusies
De samenwerking met externe partners in de Wmo
wordt nog belangrijker als gevolg van de Kanteling.
De gemeente Almere heeft in de afgelopen jaren
geïnvesteerd in diverse samenwerkingsvormen
zoals de Integrale Netwerken. Desondanks zijn
meerdere externe partners ontevreden over de
samenwerking met de gemeente Almere. De
informatie-uitwisseling is eenzijdig, hetgeen ook
blijkt uit het feit dat de partnerorganisaties niet op
de hoogte waren van de business case van de
Kanteling Almere.
De uitvoerings- en financieringsafspraken passen
(nog) niet bij de werkwijze van de Kanteling.
Daarnaast maakt de gemeente Almere geen duidelijke
keuzes in de vorm van samenwerking met
externe partners en ook de regie op samenwerking
ontbreekt. De Wmo-Raad is ontevreden over de
manier waarop het college met de adviezen van de
Wmo-Raad omgaat. Verder ontbreekt vooralsnog
een communicatiestrategie om burgers bewust te
maken van alle veranderingen. Dit terwijl de
klanttevredenheid naar verwachting in eerste
instantie afneemt door de toename van het beroep
op de eigen verantwoordelijkheid en de sociale
netwerken van de burger in het kader van de
Kanteling.
De rekenkamercommissie concludeert dat hiermee
de spanning tussen de verwachte opbrengsten van
de Kanteling en de randvoorwaarden waaraan
59) VNG, Van eerste contact tot arrangement. Inhoudelijke keuzes bij De Kanteling, Den Haag, 2010: p.7.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 33

voldaan moet worden, eerder toe- dan afneemt. De
randvoorwaarden voor een succesvolle Kanteling
die uit de analyse van dit hoofdstuk naar voren
komen, zijn:
> > Intensieve samenwerking met externe partners
> > Aangepaste uitvoerings- en
financieringsafspraken
> > Visie op regie en vorm van samenwerking (zie
ook hoofdstuk 4)
> > Communicatiestrategie richting de burger
34 › De Kanteling van de Wmo in Almere

6 › Eindconclusies, analysemodel en aanbevelingen
In dit hoofdstuk vindt u de eindconclusies en
aanbevelingen van de rekenkamercommissie
over de Kanteling van de Wmo in Almere. De
basis hiervoor ligt enerzijds in de conclusies
van de afzonderlijke hoofdstukken. Anderzijds
ligt deze in een toetsing van de Kanteling in
Almere aan de randvoorwaarden voor een
succesvolle Kanteling die uit dit onderzoek
gedestilleerd zijn. Het doel van de conclusies
en aanbevelingen is een constructieve
bijdrage te leveren aan het debat over de
Kanteling van de Wmo in Almere. Het karakter
van de aanbevelingen en het analysemodel
sluit om die reden aan bij het gegeven dat de
Kanteling een proces in ontwikkeling is.
6.1 > Eindconclusies: randvoorwaarden voor
een succesvolle Kanteling
Randvoorwaarden voor een succesvolle
Kanteling
Het onderzoek naar de Kanteling van de Wmo in
Almere is een onderzoek dat vooruit kijkt, dat
inzicht probeert te geven in lopende processen. In
Nederland is nog weinig ervaring met het kantelen
van de werkwijze in de Wmo. Een flink aantal
gemeenten is begonnen met de Kanteling, maar in
geen enkele gemeente is het proces reeds afgerond.
Het onderzoek naar de Kanteling van de Wmo in
Almere kan om die reden niet over een normenkader
beschikken dat op ervaring is gebaseerd.
De rekenkamercommissie heeft ervoor gekozen te
werken met een normenkader dat richting heeft
gegeven aan het onderzoek, maar dat niet is
gebruikt om de bevindingen direct aan te toetsen.
In plaats daarvan is het onderzoek naar de Kanteling
van de Wmo zelf een zoektocht geworden naar
normen voor een succesvolle Kanteling. De
analyse van ieder hoofdstuk heeft geleid tot een
aantal randvoorwaarden voor een succesvolle
Kanteling. Het is de overtuiging van de rekenkamercommissie
dat een succesvolle Kanteling, in
welke gemeente dan ook, moet voldoen aan die
randvoorwaarden. Tezamen vormen alle randvoorwaarden
een set van normen. In dit afsluitende
hoofdstuk toetst de rekenkamercommissie in
hoeverre de Kanteling van de Wmo in Almere
voldoet aan die randvoorwaarden.
Hieronder staan alle randvoorwaarden uit de
verschillende hoofdstukken op een rij. De volgorde
is niet dezelfde als die in de hoofdstukken; in
plaats daarvan zijn de randvoorwaarden geordend
naar de verschillende niveaus van het proces van
de Kanteling (zie ook de volgende paragraaf,
analyse model Kanteling Wmo).
I Strategisch niveau: strategie en visie
> > Een visie- of startdocument voor de Kanteling
> > Visie op regie, rolverdeling en samenwerking
tussen raad, college, gemeentelijke organisatie
en ketenpartners
> > Visie en strategie met betrekking tot
verhouding Kanteling tot andere domeinen en
nieuwe ontwikkelingen
> > Betrokkenheid raad en externe partners bij
visievorming en beleidsontwikkeling
> > Inzicht in (politieke) keuzemogelijkheden
II Tactisch niveau: beleidsvorming en planvorming
> > Tijd voor implementatie nieuwe werkwijze
> > Budget voor investeringen in nieuwe werkwijze
> > Risicoanalyse en beheersing
> > Intensieve samenwerking met externe partners
> > Aangepaste uitvoerings- en
financieringsafspraken
III Operationeel niveau: uitvoering
> > Een gekantelde organisatie
> > Verantwoordingsinformatie toegesneden op de
(veranderende) rol van raad, college,
gemeentelijke organisatie en ketenpartners
> > Brede communicatie over veranderingen van
de Kanteling
> > Communicatiestrategie richting de burger
Beoordeling randvoorwaarden
Op het moment dat de randvoorwaarden getoetst
worden aan de praktijk van de Kanteling in de
Wmo in Almere, komt de rekenkamercommissie
tot de volgende beoordelingen (zie volgende
pagina’s).
De Kanteling van de Wmo in Almere › 35

Tabel 6.1 - Toetsing Kanteling Wmo Almere aan randvoorwaarden
Randvoorwaarde:
I. Strategisch niveau: strategie en visie
› Een visie- of startdocument voor de
Kanteling
› Visie op regie, rolverdeling en samenwerking
tussen raad, college, gemeentelijke
organisatie en ketenpartners
› Visie en strategie met betrekking
tot verhouding Kanteling tot andere
domeinen en nieuwe ontwikkelingen
› Betrokkenheid raad en externe partners
bij visievorming en beleidsontwikkeling
› Inzicht in (politieke) keuzemogelijkheden
Beoordeling:
II. Tactisch niveau: beleidsvorming en planvorming
› Tijd voor implementatie nieuwe
werkwijze
› Budget voor investeringen in nieuwe
werkwijze
Beperkt voldaan. In de beleidskaders van de Wmo in Almere zijn
meerdere onderdelen van een gekantelde werkwijze in de Wmo
benoemd en uitgewerkt. Een overkoepelend visie- of startdocument
voor de Kanteling ontbreekt. Het ontbreekt de raad daardoor aan een
totaaloverzicht op de Kanteling en aan inzicht in het reeds gestarte
proces van de Kanteling.
Niet voldaan. De gemeente heeft geen expliciete visie op regie, de rolverdeling
en de samenwerking uitgewerkt of vastgesteld. Het college
en de gemeentelijke organisatie nemen in de praktijk de regie, maar
hebben nagelaten hier in overleg met de raad en ketenpartners heldere
afspraken over te maken. Als gevolg hiervan ontstaat onduidelijkheid
en ontevredenheid over de invulling van ‘de’ regierol.
Grotendeels voldaan. De gemeentelijke organisatie heeft een visie op
de raakvlakken tussen de Kanteling van de Wmo en de werkwijze in
andere sociale beleidsterreinen als de Wwb. De Almere Business Case
en de geplande organisatieverandering dragen bij aan de integraliteit
van het beleid.
Beperkt voldaan. De gemeenteraad is niet expliciet betrokken bij
de visievorming en beleidsontwikkeling van de Kanteling. In eerdere
beleidskaders zijn wel passages opgenomen over de Kanteling. De
betrokkenheid van de externe partners is beperkt. De gemeente werkt
eenzijdig in de verstrekking en vergaring van informatie.
Beperkt voldaan. De gemeenteraad heeft tot nu toe weinig zicht op de
mogelijkheden voor beleidsinvulling op het gebied van de Kanteling.
Het college is reeds gestart met de uitvoering van de Kanteling voordat
de gemeenteraad kennis heeft kunnen nemen van de visie op en invulling
van de Kanteling. De gemeenteraad heeft weinig initiatief genomen
om hierover helderheid te krijgen.
Niet voldaan. Onder druk van de bezuinigingen is een krappe planning
voor de Kanteling van de Wmo opgesteld. Binnen een paar jaar moet
de gekantelde werkwijze tot aanzienlijke besparingen leiden. Terwijl
alternatieven voor individuele voorzieningen nog nauwelijks zijn ontsloten
of ontwikkeld, verwacht de gemeente reeds in 2012 flinke besparingen
op Wmo te realiseren.
Beperkt voldaan. De gemeente reserveert financiële middelen
voor investeringen in een nieuwe werkwijze. Tegelijkertijd boekt de
gemeente al in 2011 flinke besparingen in. Als deze besparingen niet
worden gerealiseerd, zijn de budgetten ontoereikend. Een risicoreservering
ontbreekt.
› Risicoanalyse en beheersing Niet voldaan. Er is geen analyse van de risico’s van de Kanteling van
de Wmo in Almere uitgevoerd. Evenmin zijn maatregelen getroffen om
de risico’s te beheersen. Er is geen risicoreservering voor de Kanteling
van de Wmo in Almere. Indien besparingen niet tijdig gerealiseerd worden,
ontstaat er een politiek probleem doordat de bezuinigingsdoelstellingen
niet worden gehaald.
› Intensieve samenwerking met externe
partners
› Aangepaste uitvoerings- en financieringsafspraken
Beperkt voldaan. De gemeente heeft veel contacten met externe partners.
De samenwerking verloopt echter eenzijdig, waarbij de gemeente
bepaalt welke informatie zij opvraagt en deelt met de partners. Er is
geen sprake van gelijkwaardigheid in de samenwerkingsrelatie.
Beperkt voldaan. Financierings- en uitvoeringsafspraken zijn onvoldoende
aangepast aan een gekantelde werkwijze. Sommige bestaande
financiële prikkels werken een gekantelde werkwijze zelfs tegen.
36 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Randvoorwaarde:
Beoordeling:
III. Operationeel niveau: uitvoering
› Een gekantelde organisatie Grotendeels voldaan. De gemeente is druk doende de eigen organisatie
te herinrichten, medewerkers te trainen en de Kanteling breed in de
organisatie uit te voeren. De Kanteling van de organisatie is nog niet
voltooid.
› Verantwoordingsinformatie toegesneden
op de (veranderende) rol van raad,
college, gemeentelijke organisatie en
ketenpartners
› Brede communicatie(strategie) over
veranderingen van de Kanteling
› Communicatie(strategie) richting de
burger
Beperkt voldaan. Een visie op verantwoordingsinformatie die nodig is
voor een andere werkwijze in de Wmo ontbreekt.
Beperkt voldaan. Er is nog geen communicatiestrategie vastgesteld
en/of uitgevoerd voor de Kanteling. De communicatie beperkt zich tot
nu toe tot informatie over een instrument als de EigenKrachtWijzer.
Dit is onvoldoende om alle partijen en personen die betrokken zijn bij
de Kanteling te bereiken en draagvlak te creëren voor een proces dat
moet leiden tot een cultuurverandering.
Beperkt voldaan. Burgers worden tot nu toe slechts op onderdelen,
zoals de EKW, geïnformeerd over een gekantelde werkwijze. Een
uitgebreidere strategie en plan van aanpak zijn nodig om burgers te
betrekken bij alle veranderingen en een cultuuromslag te realiseren.
Hoofdconclusies
De toetsing van de randvoorwaarden voor een
succesvolle Kanteling aan het beleid en de uitvoering
van de Kanteling in Almere leidt tot de
volgende hoofdconclusies:
C1. De koppeling tussen de bezuinigingen en de
Kanteling zet een succesvolle Kanteling onder
druk. De business case van de Kanteling in de
Wmo is niet stevig onderbouwd. De verwachting
van de meeste betrokkenen is dat de
Kanteling op de lange termijn tot besparingen
kan leiden, maar dat op de korte termijn flinke
investeringen nodig zijn. Indien er een risicoreservering
gemaakt zou zijn, om tegenvallers
in de verwachte besparingen op te vangen,
zouden de risico’s beheersbaar zijn. Een
dergelijke risicoreservering of maatregelen om
die risico’s te beheersen ontbreken. Indien de
besparingen niet tijdig worden gerealiseerd,
zal de bestuursopdracht voor de Wmo niet
worden gehaald.
C2. De implementatie van de Kanteling in Almere
is te veel gericht op de gemeentelijke organisatie.
De gemeente focust op interne organisatieveranderingen
en betrekt externe partners
en burgers onvoldoende bij de visie ontwikkeling,
planvorming en uitvoering. De kennis en
ervaring van externe partners wordt onvoldoende
benut en in sommige gevallen zelfs
genegeerd (zoals bij de business case van de
Kanteling). De betrokkenheid van externe
partners is essentieel voor het aanbieden en
ontsluiten van alternatieven voor individuele
voorzieningen.
C3. De samenwerking met externe partners is
onvoldoende uitgewerkt. Een visie op regie en
samenwerking met externe partners ontbreekt,
evenals een visie op de daarbij behorende
verantwoording, monitoring en financieringsafspraken.
Uitvoerings- en financieringsafspraken
sluiten onvoldoende aan bij een nieuwe
gekantelde werkwijze. En hoewel een goede
samenwerking essentieel is voor een succesvolle
Kanteling, laat de gemeente het na om
duidelijke en concrete afspraken te maken
over de rolverdeling tussen de gemeente en
externe partners. Regie kan op verschillende
manieren en door verschillende partijen
ingevuld worden. Om verwarring in de taaken
rolverdeling te voorkomen, zijn hierover
duidelijke afspraken noodzakelijk.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 37

C4. Draagvlak bij burgers is essentieel, omdat een
toenemend beroep gedaan zal worden op de
eigenverantwoordelijkheid en het sociale
netwerk van burgers. Een communicatiestrategie
richting burgers en andere maatschappelijke
betrokkenen ontbreekt tot nu toe echter.
Het risico bestaat dat het draagvlak voor een
brede cultuurverandering in de maatschappij
hierdoor beperkt blijft.
C5. Het college neemt een voorschot op het
draagvlak voor de Kanteling bij de gemeenteraad
door de uitvoering van de Kanteling te
starten, zonder expliciet een visie- of startdocument
aan de raad voor te leggen. De raad
heeft tot nu toe weinig zicht op de mogelijkheden
voor beleidsinvulling op het gebied van de
Kanteling. De raad neemt tegelijkertijd onvoldoende
initiatief om betrokken te worden bij
de visievorming en implementatie van de
Kanteling.
6.2 > Analysemodel Kanteling
De Kanteling is nog niet afgerond. De rekenkamercommissie
is zich hiervan bewust. Het onderzoek
geeft een beeld van de stand van zaken van de
Kanteling van de Wmo in Almere. Het beschrijft
een proces in ontwikkeling en signaleert knelpunten.
De rekenkamercommissie wil met haar
onderzoek een constructieve bijdrage leveren aan
de Kanteling. De gemeente Almere is enerzijds al
vergevorderd met het invoeren van een gekantelde
werkwijze, anderzijds is de discussie over de
Kanteling tussen gemeenteraad en college nog
nauwelijks gevoerd. De gemeenteraad kan dit
rapport gebruiken in de discussie met het college,
om de knelpunten te duiden en om te zoeken naar
oplossingen.
Om de discussie over de Kanteling en de besluitvorming
te ondersteunen, heeft de rekenkamercommissie
een analysemodel voor de Kanteling
opgesteld. Hierin staan de belangrijkste bouwstenen
van een Kanteling van de Wmo weergegeven.
In het model maakt de rekenkamercommissie
enerzijds onderscheid tussen verschillende niveaus
van taakuitoefening. Anderzijds worden de
verschillende betrokken partijen en organisaties
onderscheiden die een rol vervullen in de ontwikkeling
en uitvoering van de Kanteling van de Wmo.
Betrokken partijen en organisaties
In het analysemodel onderscheiden wij de
volgende betrokken partijen en organisaties:
1. Gemeenteraad. De gemeenteraad stelt de
kaders en controleert de uitvoering van het
beleid. De gemeenteraad wordt daarbij geacht
op hoofdlijnen te sturen.
2. College van B&W. Het college is verantwoordelijk
voor de voorbereiding van alle raadsbesluiten
en dient invulling te geven aan de
beleidskaders zoals die door de raad zijn vastgesteld.
Het college geeft de opdracht aan de
ambtelijke organisatie beleidskaders uit te
werken in concrete plannen van aanpak,
projecten en maatregelen. Daarnaast is het
college verantwoordelijk voor een goede
(bestuurlijke) samenwerking met externe
partners.
3. Ambtelijke organisatie. De ambtelijke
organisatie geeft invulling aan de uitvoering
van de beleidskaders en controleert deze en
stuurt eventueel bij. Binnen de ambtelijke
organisatie kunnen verschillende niveaus
onderscheiden worden: management, beleid
en uitvoering.
4. Externe partners. Onder externe partners
verstaat de rekenkamercommissie alle professionele
uitvoeringsorganisaties van de Wmo zoals
thuiszorginstellingen en leveranciers van hulpmiddelen.
Daarnaast rekent de rekenkamercommissie
ook maatschappelijke organisaties
als de VMCA en ouderenbonden hiertoe.
5. Burgers. Individuele burgers zullen niet snel
betrokken zijn bij de uitvoering en ontwikkeling
van de Kanteling, maar kunnen via vertegenwoordigende
instanties als cliëntenraden en
de Wmo-Raad bij het proces betrokken
worden.
38 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Kwaliteitsniveaus van taakuitoefening
De rekenkamercommissie onderscheidt drie
kwaliteitsniveaus van taakuitoefening:
> > Op strategisch niveau staan visievorming en
strategiebepaling centraal. Het gaat hierbij
zowel om een visie op de inhoud van beleid, als
het bepalen van een visie en strategie voor de
uitvoering, controle en bijsturing van beleid.
> > Op tactisch niveau staan de beleidsvorming
en de planvorming van de gemeente centraal.
Daarbij gaat het om de wijze waarop de
gemeente haar strategische visie vertaalt naar
beleidsplannen en projecten. Een belangrijk
aspect hierbij is het bepalen van budgetten en
het stellen van realistische doelen.
> > Op operationeel niveau staat de uitvoering
van de Kanteling van de Wmo centraal. Daarbij
gaat het om de kwaliteit, effectiviteit en
efficiëntie van de uitvoering door de gemeente
en betrokken partners. Op dit niveau is ook de
monitoring van de beleidseffecten relevant, om
te bepalen in hoeverre er aanleiding is voor het
bijstellen van (strategisch en tactisch) beleid.
Het analysemodel maakt duidelijk welke partij op
welk niveau welke taken dient te vervullen. Tegelijkertijd
maakt het ook de samenhang duidelijk
tussen de verschillende niveaus en taken. Idealiter
zijn er eerst op strategisch niveau visies en strategieën
bepaald voor de aanpak van een vraagstuk
als de Kanteling van de Wmo. Vervolgens is dat op
tactisch niveau vertaald naar uitwerkingen in
beleidsplannen en plannen van aanpak. Pas daarna
start men met de uitvoering. In de praktijk zijn de
verschillende taakniveaus in verschillende mate
uitgewerkt en worden er gelijktijdig taken op de
verschillende niveaus uitgevoerd. Aan de hand van
dit analysemodel kan eenvoudig bepaald worden
op welk niveau elementen in de uitvoering van de
Kanteling van de Wmo ontbreken. Het model
fungeert daarmee als een checklist voor de Kanteling
van de Wmo in Almere.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 39

40 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Matrix Kanteling Wmo
Gemeenteraad College van B&W Ambtelijke organisatie Externe partners Burgers
Vaststellen visie
Kanteling (doelen,
maatschappelijke
effecten)
Vaststellen visie op
samenwerking, regie
en de rol van de
gemeente, partners en
burgers (proces)
Bepalen prioritering
tov andere onderdelen
Wmo en sociale
domeinen en
ontwikkelingen
Voorbereiden visie op
Kanteling: doelen stellen,
kaders invullen
Visie ontwikkelen op
samenwerking, regie en de
rol van de gemeente,
partners en burgers
Visie ontwikkelen op
monitoring en evaluatie
Visie ontwikkelen op
integraliteit (relatie leggen
tussen beleidsterreinen)
Ontwikkelen communicatie strategie
Visie ontwikkelen op integraliteit (relatie
met andere beleidsterreinen)
Overleg met externe partners over visie
op de Kanteling en samenwerking, beleid
en gewenste resultaten
B
Meedenken over visie op
Kanteling en visie op
samenwerking
Informatie verstrekking aan
gemeente over doelgroepen en
maatschappelijke context
Via
cliëntenorganisaties
en platforms als Wmoraad
meedenken visie
op Kanteling
Via
cliëntenorganisaties
en platforms als Wmoraad
advies over plan
van aanpak
Vaststellen budget
Controle en bijsturing
op inhoud (resultaten
beleid) en proces
(vorm van (keten)
samenwerking), op
basis van
verantwoordingsinfor
matie van de
gemeente en input van
externe partners en
burgers
Vaststellen
aanvullende
beleidsregels (bv.
verordeningen)
A
Financiële onderbouwing
en risicobeheersing
Kanteling
Vaststellen plan van
aanpak / projectplan
Kanteling
Vaststellen
communicatieplan
Controle en bijsturing
beleid en inrichting (keten)
samenwerking op basis
van monitoring- en
verantwoordingsinformatie
Visie Kanteling uitwerken in plan van
aanpak, voorzien van SMART doelen en
maatregelen, planning en budget
Overleg met externe partners over plan
van aanpak
Vormgeven van (keten)samenwerking
(incl. nieuwe financierings- /
uitvoeringsafspraken)
Communicatieplan opstellen
Opstellen aanvullende beleidsregels (bv.
verordeningen)
Evaluatie plan van aanpak
Advisering over plan van aanpak,
oa. over financierings-,
uitvoerings- en
verantwoordingsafspraken
C
Informatieverstrekking
aan gemeente over
doelgroepen en
maatschappelijke
context
Resultaatgerichte manier
van verantwoorden en
vragen om informatie
(Bij)sturen uitvoering op
doelen en resultaten
Monitoring voortgang
Organisatieverandering aansturen en
implementeren
Training en scholing t.b.v.
cultuurverandering en nieuwe werkwijze
Communicatie naar burgers
(Bij)sturen uitvoering op doelen en
resultaten
Controleren en bijsturen financiële en
uitvoeringsafspraken met externe
partners
Uitvoering plan van aanpak
Onderlinge afstemming tussen
partijen en met de gemeente over
uitvoering
Implementatie nieuwe
maatregelen
Uitvoering maatregelen
Aanleveren van
verantwoordingsinformatie;
verantwoording op resultaten
Communicatie naar
burgers over
veranderingen

Het analysemodel geeft visueel weer waar bij de
Kanteling van de Wmo in Almere tot nu toe de
nadruk op ligt, en op welke onderdelen een
uitbreiding van de activiteiten mogelijk en wenselijk
is. De kleine paarse cirkel laat zien op welk
niveau en bij welke partners de gemeente Almere
momenteel de nadruk legt in de uitvoering van de
Kanteling. De roze ovaal geeft weer welke niveaus
en welke partners idealiter een rol spelen bij het
proces van de Kanteling en waar de verbetermogelijkheden
liggen voor de Kanteling in Almere.
Pijl A geeft aan dat de betrokkenheid van de
gemeenteraad bij de Kanteling groter kan zijn. Pijl
B geeft weer dat met name op strategisch niveau
nog een aantal stappen gezet kan worden. En pijl
C laat zien dat de rol en betrokkenheid van de
externe partners en burgers beter kan. Welke
elementen in Almere nu het belangrijkst zijn en
welke stappen nu het beste gezet kunnen worden,
is een kwestie van discussie tussen de gemeenteraad
en het college.
6.3 > Aanbevelingen
De rekenkamercommissie wil in het licht van de
bovenstaande discussie de volgende aanbevelingen
meegeven. De aanbevelingen kunnen net als het
analysemodel, door de gemeenteraad gebruikt
worden om de discussie met het college over de
Kanteling van de Wmo in Almere gericht te
voeren. In hoeverre onderstaande aanbevelingen
daadwerkelijk allemaal uitgevoerd dienen te
worden, laat de rekenkamercommissie aan de
gemeenteraad.
A1. Stel als gemeenteraad een visie op de Kanteling
van de Wmo vast, alvorens tot invulling
van nadere beleidsregels (bv. verordening
voorzieningen) over te gaan. De gemeenteraad
kan hierbij expliciet aan het college vragen om
de verschillende keuzes / scenario’s duidelijk
te maken. De visie dient minimaal keuzes
expliciet te maken ten aanzien van het beroep
op de eigen verantwoordelijkheid, de rol van
de gemeente en gemeentelijke partners, de
mate waarin gestreefd wordt naar ondersteuning
op maat, de mate waarin ruimte bestaat
voor innovatie en vernieuwing in het aanbod,
en de functie en benutting van informele
netwerken en sociale structuren (mantelzorg:
vrienden, familie, vrijwilligers, buren). In
Almere zijn veel van deze keuzes al (impliciet)
gemaakt. De visie dient ertoe al deze keuzes
samen te brengen en tot een integrale visie te
vormen.
A2. Voer als college een risico analyse uit van de
business case van de Kanteling en neem op
basis van die analyse maatregelen om de
risico’s te beheersen. De kansen op een succesvolle
invoering van de Kanteling zullen onzeker
blijven, zolang er niet meer gemeenten zijn
die de Kanteling hebben uitgevoerd. Dit is
geen reden om de Kanteling dan maar niet uit
te voeren. Door middel van een risico analyse
worden risico’s expliciet gemaakt en kan er
eventueel in de vorm van een financiële reservering
rekening mee gehouden worden.
A3. Neem als gemeenteraad een expliciet besluit
over de politieke omgang met het risico dat de
besparingen in relatie tot de implementatie
van de Kanteling niet gerealiseerd worden.
Hierbij zijn verschillende besluiten mogelijk,
waaronder het instellen van een risicoreservering
voor de Kanteling, of de optie dat de
bezuinigingen eventueel op een ander (sociaal)
beleidsterrein gerealiseerd zullen worden.
Indien een dergelijk expliciet besluit niet in
een vroeg stadium wordt genomen, loopt de
invoering van het proces van de Kanteling
vertraging op.
A4. Het college zou een visie op de regierol van de
gemeente moeten formuleren en voorleggen
aan de raad, waarin duidelijke keuzemogelijkheden
worden gepresenteerd ten aanzien van
de taken en verantwoordelijkheden van de
gemeente (respectievelijk raad, college en
organisatie) en de maatschappelijke en professionele
partners. Binnen de taken en verantwoordelijkheden
moet de rol van de gemeente
helder zijn en wanneer zij op onderdelen geen
regievoerder wil zijn, moet de regie aan een
partner worden overgedragen. Betrek hierbij
de externe partners uitgebreid en op basis van
gelijkwaardigheid. Maak in dit kader ook
afspraken over verantwoording en monitoring
van de uitvoering van het Wmo-beleid en de
Kanteling door de externe partners.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 43

A5. Stel als ambtelijke organisatie zo snel mogelijk
een communicatieplan over de Kanteling op.
Richt je daarbij zowel op burgers als andere
maatschappelijk betrokkenen zoals huisartsen,
vrijwilligersorganisaties en zorgverleners.
Overweeg hierbij expliciet in hoeverre het
communicatieplan aansluit bij de implementatie
van een gekantelde werkwijze in andere
onderdelen van het sociale domein, zoals
re-integratie, de Wwb, de Wet werken naar
vermogen en jeugdzorg.
A6. Investeer als ambtelijke organisatie in het
ontsluiten en ontwikkelen van alternatieven
voor individuele voorzieningen. De externe
partners dienen hier expliciet bij betrokken te
worden, gezien hun kennis uit de praktijk en
van de stad. Zorg er daarbij voor dat de Wmoconsulenten
beschikken over kennis over de
mogelijke alternatieve voorzieningen. Verbeter
de toegankelijkheid en actualiteit van de
Sociale Kaart en maak goede afspraken met
de GGD over het up-to-date houden van de
Sociale Kaart.
44 › De Kanteling van de Wmo in Almere

7 › Reactie college van B&W
De Kanteling van de Wmo in Almere › 45

Keten- en
gebiedsgericht
samenwerken
Herstructurere
n
Kantele
n
Info
46 › De Kanteling van de Wmo in Almere

De Kanteling van de Wmo in Almere › 47

Bijlage 1 › Samenvatting
Inleiding
Sinds de invoering van de Wmo zijn gemeenten verantwoordelijk voor de compensatie van beperkingen
waardoor inwoners niet meer volledig kunnen deelnemen aan de maatschappij. De manier waarop
gemeenten deze compensatieplicht invullen staat vrij. Daarbij staat niet langer het aanbod aan voorzieningen
centraal in de zorgverlening aan de burger, maar de behoeften en wensen van die burger. Het kantelen
van de Wmo verwijst naar deze verandering. De VNG biedt gemeenten begeleiding en een stappenplan
voor een succesvolle Kanteling van de Wmo.
Uit het onderzoek van de rekenkamercommissie blijkt dat de gemeente Almere druk bezig is de Kanteling
intern vorm te geven. Daarnaast zijn mogelijke kosten en besparingen in kaart gebracht in een business
case, waaruit blijkt dat vanaf 2015 een besparing van ongeveer €3 miljoen structureel per jaar mogelijk is.
Dit staat op gespannen voet met het beeld van de Kanteling als nieuwe ontwikkeling die nog vele onzekerheden
kent, en van een proces dat in nauwe samenwerking met externe partners, burgers en de raad
uitgevoerd wordt. Over die spanning gaat dit onderzoek.
Kanteling financieel
De business case van de Kanteling waarin de gemeente de kosten en besparingen als gevolg van de
Kanteling inzichtelijk maakt, is niet sterk onderbouwd. Aan de basis liggen aannames van de VNG die zijn
toegepast op de Almeerse situatie. Uit het praktijkonderzoek in Almere Haven (Almeerse Business Case)
bleek echter dat de nieuwe werkwijze kwantitatief niet onderbouwd kan worden. Besparingen zijn in de
business case grotendeels het gevolg van een afname van het aantal verstrekte individuele voorzieningen.
Opvallend is dat al in 2011 flinke besparingen worden verwacht, die in vijf jaar sterk toenemen waardoor
in 2015 het eindresultaat vrijwel gelijk is aan de bestuursopdracht (€3.150.000 structureel). De kosten
voor de Wmo zijn in de afgelopen vier jaar echter flink gestegen (+ €10 miljoen). Dit roept de vraag op of
het tijdspad van de verwachte besparingen in de business case Kanteling Wmo van Almere realistisch is.
Diverse betrokkenen, zowel intern als extern, verwachten dat het veel tijd kost om besparingen te realiseren.
Indien de besparingen niet gerealiseerd worden, zijn er weinig mogelijkheden om het financiële risico
op te vangen. Er is geen risicoanalyse en geen financiële reserve in de programmabegroting.
De business case en de daarin opgenomen bezuinigingen leggen een druk op de invoering van de Kanteling.
In hoeverre de druk tot bezuinigen een bedreiging vormt voor de invoering van de Kanteling, hangt
af van de (politieke) keuzes die gemaakt worden tijdens de implementatie van de Kanteling. Grote risico’s
hierbij zijn dat de medewerkers onvoldoende tijd krijgen voor het gesprek met de burger en onvoldoende
voorbereid zijn op een gekantelde werkwijze en dat er onvoldoende alternatieven voor individuele voorzieningen
voorhanden zijn.
Kanteling organisatie
De gemeente Almere is voortvarend van start gegaan met een interne organisatieverandering. Servicepunt
Z wordt geïntegreerd in de dienst Publiekszaken en Wmo-consulenten hebben trainingen doorlopen. De
EigenKrachtWijzer is het belangrijkste middel van de gekantelde werkwijze. De rekenkamercommissie
concludeert dat de gemeente Almere vooral inzet op het kantelen van de eigen organisatie. Onder druk
van de bezuinigingsopgave is er sprake van een strakke tijdplanning. Almere is begonnen met de nieuwe
werkwijze per 1 juli 2011, terwijl de gemeenteraad de gekantelde verordening nog niet heeft vastgesteld.
De snelle manier van kantelen in Almere kan tot gevolg hebben dat de gemeente burgers geen serieus
alternatief te bieden heeft voor individuele voorzieningen, hetzij in de vorm van een reëel beroep op de
eigen kracht hetzij in de vorm van algemene voorzieningen. Ondertussen staan de volgende veranderingen
voor de deur, waaronder een verdere overheveling van taken vanuit de AWBZ, de Jeugdzorg en de Wwb.
De rekenkamercommissie vreest dat de planning niet wordt gehaald, budgetten ontoereikend zijn en het
succes van de Kanteling vroegtijdig onder druk komt te staan.
48 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Daarnaast concludeert de rekenkamercommissie dat de gemeentelijke organisatie van Almere zich bij de
Kanteling (tot nu toe) te veel beperkt tot interne veranderingen. De communicatie over de Kanteling is
tot nu toe hoofdzakelijk gericht geweest op de gemeentelijke organisatie. Externe partners worden eenzijdig
geïnformeerd en er is (nog) geen communicatieplan over de veranderingen voor partners en de burger.
Kanteling politiek
Almere kiest er al in de Wmo-beleidsnota 2008-2010 voor de vraag van de burger centraal de stellen en
waar mogelijk collectieve voorzieningen te verstrekken in plaats van individuele. Daarmee is impliciet
gekozen voor een kanteling. Om optimaal te sturen en te controleren op de uitvoering van de Wmo en de
Kanteling, zijn een gedegen kennisniveau van en een visie op de Kanteling, een visie op de samenwerking
met externe partners en heldere afspraken over verantwoordingsinformatie, van groot belang. Er is echter
geen integraal visie- of startdocument van de Kanteling. In het najaar van 2011 wordt een visiedocument
aan de raad aangeboden. De invoering van de Kanteling is echter reeds begonnen.
Doordat verder de beleidskaders minder SMART zijn en de raad meer op afstand staat dan in het verleden,
bestaat het risico dat het draagvlak voor de uitvoering van de Kanteling afneemt en dat controle op de
Kanteling niet goed mogelijk is. Het college vergroot dit risico door een voorschot te nemen op de steun
van de gemeenteraad voor de Kanteling en al te starten met de uitvoering zonder dat de gemeenteraad
expliciet steun heeft gegeven. De afwachtende houding van de gemeenteraad versterkt het risico verder.
Partners en burgers
De samenwerking met externe partners in de Wmo wordt nog belangrijker als gevolg van de Kanteling.
De gemeente Almere heeft in de afgelopen jaren geïnvesteerd in diverse samenwerkingsvormen zoals de
Integrale Netwerken. Desondanks zijn meerdere externe partners ontevreden over de samenwerking met
de gemeente Almere. De informatie-uitwisseling is eenzijdig, hetgeen ook blijkt uit het feit dat de partnerorganisaties
niet op de hoogte waren van de business case van de Kanteling Almere.
Ook de relatie met de Wmo-Raad is voor verbetering vatbaar. Informeel wordt goed samengewerkt, maar
de formele samenwerking kan beter. Ook de gemeenteraad kan de Wmo-Raad benutten voor advies over
verantwoording van het gevoerde beleid.
De Kanteling is een ontwikkeling waarvan burgers veel gevolgen gaan ondervinden. Er is nog geen
communicatiestrategie die erop gericht is om burgers te blijven motiveren de eigen verantwoordelijkheid
en het sociale netwerk aan te spreken.
Randvoorwaarden voor een succesvolle Kanteling
In tegenstelling tot reguliere rekenkameronderzoeken met een normenkader waaraan bevindingen
getoetst worden, is het onderzoek naar de Kanteling in de Wmo zelf een zoektocht geworden naar normen
voor een succesvolle Kanteling. Dit heeft geleid tot een aantal randvoorwaarden voor een succesvolle
Kanteling, die aan het eind van het rapport op een rij zijn gezet.
Toetsing van de bevindingen aan deze randvoorwaarden leidt tot het beeld dat Almere voortvarend van
start is gegaan met de Kanteling, maar daarbij vooral gericht is op een interne organisatieverandering.
Het college en de gemeentelijke organisatie nemen daarbij een voorschot op het draagvlak voor de Kanteling
bij de gemeenteraad door al te starten met de uitvoering, zonder expliciete instemming. De samenwerking
met partners en de communicatie met burgers is onvoldoende uitgewerkt. De koppeling tussen
de bezuinigingen (bestuursopdracht) en de Kanteling zet een succesvolle Kanteling verder onder druk.
Het risico bestaat dat het draagvlak voor een brede cultuurverandering in de maatschappij hierdoor
beperkt blijft.
Analysemodel Kanteling en aanbevelingen
De rekenkamercommissie heeft in aanvulling op het onderzoek een analysemodel voor de Kanteling opgesteld.
Hierin staan de belangrijkste bouwstenen van een Kanteling van de Wmo weergegeven en is terug te zien
op welke onderdelen de gemeente Almere het accent legt. Het analysemodel en de aanbevelingen dienen
ter ondersteuning van de discussie over de Kanteling tussen de gemeenteraad en het college.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 49

Bijlage 2 › Onderzoeksverantwoording
I. Aanleiding
Sinds 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden. De wet
beoogt de maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid van burgers te bevorderen, en de sociale
samenhang en actief burgerschap te stimuleren. Deze wet kent de gemeente een grote verantwoordelijkheid
toe voor wat betreft de zorg voor ondersteuning van de zwakkeren in de samenleving. De Wmo gaat
nadrukkelijk uit van (meer) zelfredzaamheid van mensen. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het
bieden van een zorgoplossing wanneer mensen dat zelf niet meer kunnen.
De gemeente heeft vanuit de WMO een compensatieplicht: burgers dienen te worden gecompenseerd
wanneer het hun vanwege een beperking extra geld kost om maatschappelijk te kunnen participeren. De
Kanteling is een project van de VNG dat erop gericht is gemeenten te ondersteunen bij het invullen van
de compensatieplicht. Ook de gemeente Almere participeert in de Kanteling. De Wmo-Raad heeft zelfs
het advies gegeven om zo snel mogelijk over te gaan tot een ‘gekantelde werkwijze’. Met de Kanteling van
de WMO wordt een stap gezet naar een andere wijze van denken over maatschappelijke ondersteuning.
Uitgangspunt is dat niet de afzonderlijke voorzieningen, maar het resultaat (participatie en zelfredzaamheid
van de burger) centraal moet staan.
De gemeente Almere is in 2011 gestart met de Kanteling van de Wmo. Over de Kanteling is tot op heden
nog weinig bekend bij raadsleden. De rekenkamercommissie was van plan in 2011 een onderzoek uit te
voeren naar de Wmo. Na een aantal verkennende gesprekken van de rekenkamercommissie begin 2011, is
besloten de Kanteling tot onderwerp van onderzoek te maken.
II. Doelstelling en vraagstelling
Een onderzoek naar de Kanteling van de Wmo in Almere, is een onderzoek gericht op de toekomst van de
Wmo in Almere. Uitgangspunt is de raad een gedegen rapport te doen toekomen met daarin de achtergronden
van de Kanteling en de wijzigingen die op stapel staan. Daarbij wordt ingegaan op zowel effecten
voor de gemeentelijke organisatie en (maatschappelijke en professionele) organisaties als effecten voor
cliënten en hun omgeving.
Het onderzoek dient de vraag te beantwoorden of met de Kanteling nog steeds tegemoet gekomen wordt
aan de door de raad gestelde kaders van de Wmo. Het rapport geeft de raad inzicht in de veranderende
werkwijze binnen de Wmo en biedt de gemeenteraad bovendien handvatten voor de wijze waarop hij zijn
controlerende en kaderstellende taak in kan vullen. Daarbij biedt het onderzoek de mogelijkheid in kaart
te brengen welke beleidsruimte en beleidsvrijheid er is voor een gemeenteraad: Welke sturingsmogelijkheden
heeft de raad op het dossier van de Wmo, welke beleidsruimte is er, in welke mate liggen budgetten
vast
Binnen de Wmo zijn negen prestatievelden gedefinieerd. De Kanteling is met name van toepassing op de
volgende drie prestatievelden:
> > prestatieveld 3: Informatie, advies, cliëntondersteuning;
> > prestatieveld 5: Bevorderen participatie/zelfredzaamheid algemeen;
> > prestatieveld 6: Verlenen van voorziening.
Om die reden ligt de focus van het onderzoek op de drie bovengenoemde prestatievelden.
Doelstelling van het onderzoek is inzicht te bieden in de wijze waarop de gemeente Almere zich voorbereidt
op de Kanteling en de consequenties die dit beleid heeft voor cliënt, maatschappelijke organisaties
en de gemeente. De centrale vraag is:
In hoeverre is de gemeente Almere voorbereid op de invoering van de Kanteling van de Wmo en in welke mate
draagt de Kanteling bij aan een betaalbare Wmo die overeenkomt met de door de raad gestelde kaders
50 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Ter beantwoording zijn onderstaande deelvragen gebruikt:
Wmo-beleid
1 Welke doelstellingen en uitgangspunten heeft de gemeente Almere geformuleerd voor het Wmo-beleid
2 Wat zijn de algemene doelstellingen en uitgangspunten van de Kanteling En wat zijn doelstellingen
en uitgangspunten voor de Kanteling in Almere
Kaderstelling door de raad
3 Hoe verhoudt de Kanteling zich tot de door de raad gestelde kaders voor de Wmo
4 Wat betekenende Kanteling en de veranderende werkwijze voor de sturende en controlerende rol van
de gemeenteraad
5 Hoe kan de raad haar sturende en kaderstellende rol met betrekking tot de Kanteling optimaal invullen
Organisatie en werkwijze
6 Op welke wijze bereidt de gemeentelijke organisatie zich voor op de Kanteling en op welke wijze
betrekt zij haar partners hierbij
7 Wat betekent de Kanteling voor de werkwijze van de gemeentelijke organisatie Met andere woorden,
welke gevolgen heeft de invoering ervan voor de verschillende afdelingen die zich met de Wmo bezig
houden
8 Wat gaat deze veranderende werkwijze betekenen voor de betrokken (maatschappelijke) organisaties
9 Wat gaat deze veranderende werkwijze betekenen voor de cliënten en hun omgeving
Relatie met de bezuinigingen
10 In hoeverre is de vooronderstelling dat de invoering van de Kanteling op de lange termijn zal leiden
tot een daling van de kosten realistisch
11 Op welke wijze kan de in de Business Case voorgerekende besparing gerealiseerd worden (wat zijn
hiervoor de voorwaarden)
12 Wat betekenen de op stapel staande bezuinigingen voor de invoering van de Kanteling (wat zijn
kansen en bedreigingen)
III. Onderzoeksuitvoering
De rekenkamercommissie heeft de griffie de opdracht gegeven het onderzoek uit te voeren, ondersteund
door onderzoekers van onderzoeks- en adviesbureau Necker van Naem. De rekenkamercommissie heeft
de uitvoering van het onderzoek begeleid en heeft deelgenomen aan de startbijeenkomst, de interviews,
het groepsgesprek met de raadsleden en externe partners en aan een tweetal expertmeetings.
Het onderzoek is in april 2011 van start gegaan. Het doel en de aanpak van het onderzoek zijn toegelicht
aan betrokken ambtenaren en een vertegenwoordiger van de Wmo-Raad. Het onderzoek is uitgevoerd in
de periode april 2011 – augustus 2011. Het rapport is 26 september aangeboden voor ambtelijk wederhoor.
De ambtelijke reactie is vervolgens verwerkt in het rapport. Daarna is het rapport op 26 oktober aangeboden
aan het college voor een reactie.
In het onderzoek is gebruik gemaakt van de volgende onderzoeksmethoden:
> > documentenanalyse
> > een digitale enquête onder leden van de Wmo adviesraad en professionele en maatschappelijke
organisaties die betrokken zijn bij de Wmo in Almere
> > interviews met de portefeuillehouder en betrokken ambtenaren
> > een groepsgesprek met raadsleden
> > een groepsgesprek met professionele en maatschappelijke organisaties
> > twee expertmeetings
De Kanteling van de Wmo in Almere › 51

Een volledig overzicht van de gebruikte bronnen en geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 4.
De rekenkamercommissie heeft gekozen voor een mix van methoden om van zoveel mogelijk verschillende
partijen informatie over de Wmo in Almere te kunnen ontvangen. De resultaten van de digitale
enquête zijn besproken in de bijeenkomsten met de raadsleden en de maatschappelijke organisaties,
teneinde de informatie te verifiëren en aan te vullen.
52 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Bijlage 3 › Toetsingskader
Rol / taak
Aandachtspunten ter invulling normen
Rol van de gemeenteraad bij de Wmo en de Kanteling
Kaderstellen
De raad stelt kaders voor het
Wmo-beleid en de Kanteling.
Controleren
De raad controleert of het college
de opgedragen taken op
het gebied van de Wmo en De
Kanteling uitvoert conform de
afspraken.
Volksvertegenwoordiging
De raad is volksvertegenwoordiger.
Rol van college bij de Wmo en de Kanteling
Sturen / beheersen uitvoering
Het college vertaalt de beleidskaders
in bestuursopdrachten
aan de organisatie en stuurt de
uitvoering van de Wmo.
We willen met het onderzoek scherper in beeld brengen wat de raad kan en moet
doen als het gaat om kaderstelling bij de Wmo. Welke mogelijkheden en middelen
heb je als raad om kaders te stellen en te sturen op de Wmo. Op basis van dit
onderzoek kunnen we de raad adviseren over een optimale invulling van de kaderstellende
rol. Aandachtspunten in het onderzoek hierbij zijn:
› De betrokkenheid van de raad bij de ontwikkeling en vaststelling van het Wmobeleidskader
en de Kanteling en bij de Wmo-verordening.
› De uitwerking van maatschappelijke doelen voor het Wmo-beleid en de Kanteling
in termen van maatschappelijke effecten (outcome) in de beleidskaders.
› Het inzicht van de raad in de financiële ruimte voor ‘eigen’ beleidskeuzes ten
aanzien van de Wmo en de Kanteling.
› De mate waarin beleidskaders van de Wmo en de Kanteling zijn gebaseerd op
een analyse van de lokale situatie, waarbij behoeften van burgers en doelgroepen
in kaart zijn gebracht.
› De mate waarin doelen SMART zijn geformuleerd.
Wat kan en moet de raad doen als het gaat om de controlerende rol bij de Wmo
Welke mogelijkheden en middelen heb je als raad om te controleren op de Wmo
Welke type en welke mate van informatie heb je als raad hiervoor nodig Op basis
van dit onderzoek kunnen we de raad adviseren over een optimale invulling van de
controlerende rol. Aandachtspunten in het onderzoek hierbij zijn:
› (Integrale) verantwoordingsinformatie van het college over de vertaling van de
beleidskaders naar de uitvoering en over de uitvoering van het beleid voor de
Wmo en de Kanteling.
› De mate waarin verantwoordingsinformatie inzicht biedt in de maatschappelijke
effecten van het Wmo-beleid en de Kanteling. Daarbij kijken we o.a. naar de
jaarrekening, het jaarverslag en specifieke Wmo-rapportages.
› De aanknopingspunten voor de raad in de verantwoordingsinformatie om het
Wmo-beleid en het beleid voor de Kanteling (bij) te sturen.
Hoe en met wie onderhoudt je contact als raadslid met betrekking tot de Wmo
Wat dragen die contacten bij aan je rol als raadslid Op basis van dit onderzoek
kunnen we de raad adviseren over een optimale invulling van de volksvertegenwoordigende
rol. Aandachtspunten in het onderzoek hierbij zijn:
› De manier waarop en mate waarin raadsleden contact hebben met burgers en
lokale organisaties in het kader van de Wmo en de Kanteling.
We willen met het onderzoek ook scherper in beeld brengen wat een optimale
rolinvulling is van het college bij de Wmo. Hoe kan het college in het beleidsveld
van de Wmo, waarbij de samenwerking met vele externe partners centraal staat,
optimaal sturing geven aan de uitvoering. Aandachtspunten in het onderzoek hierbij
zijn:
› De vertaling van de Wmo beleidskaders naar concrete doelen en activiteiten
(output) voor de uitvoering en in concrete bestuursopdrachten aan de organisatie.
› Het opstellen en invullen van een visie en strategie over de rol- en taakverdeling
tussen bestuur, organisatie en externe partners in het kader van de uitvoering
van de Wmo.
› De manier waarop het college (tussentijds) sturing geeft aan de uitvoering van
het Wmo-beleid.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 53

Rol / taak
Controleren
Het college houdt toezicht
op de uitvoering en legt hierover
verantwoording af aan de
gemeenteraad.
Aandachtspunten ter invulling normen
Ook hier richt het onderzoek zich op optimalisering van de rolinvulling van het
college. Hoe houd je als college toezicht op zo veel externe partners en waarover
leg je verantwoording af. Welke informatie is relevant voor de raad Aandachtspunten
in het onderzoek zijn:
› De manier waarop het college zicht houdt op de uitvoering van de Wmo en de
Kanteling, door middel van tussentijdse rapportages en periodiek overleg met
betrokken partners.
› Periodieke verantwoording op hoofdlijnen van het college over de (uitvoering
van de) Wmo en de Kanteling aan de gemeenteraad.
› De invulling en het resultaat de actieve informatieplicht van het college in het
kader van de Wmo en de Kanteling.
Rol / taak
Voorbereiding op de Kanteling
De gemeenteraad stelt kaders
voor de Kanteling.
Het college en de gemeentelijke
organisatie zorgen voor de
voorbereiding op de implementatie
van de Kanteling.
Relatie met de bezuinigingen
Hoe verhoudt de Kanteling
zich tot de bezuinigingen op de
Wmo
Norm
› De raad is betrokken bij de (plannen voor de) implementatie van de Kanteling.
› De raad is op de hoogte van de verhouding tussen het staande beleid en de
Kanteling.
› Het college zorgt voor een visie op de Kanteling, waarin is beschreven welk
ambitieniveau de gemeente voor ogen staat.
› Gemeenteraad, partnerorganisaties, burgers en Wmo-cliëntenraad zijn betrokken
en onderschrijven de visie.
› De visie is uitgewerkt in een strategie waarin de rol van de gemeente en
externe partners is beschreven en waarin keuzes gemaakt zijn over de verantwoordelijkheden,
rollen en betrokkenheid van externe partners.
› De uitgangspunten van de Kanteling zijn doorvertaald in de gemeentelijke
beleids- en begrotingscyclus.
› Er is een plan van aanpak waarin voorstellen voor aanpassingen in de interne
organisatie zijn opgenomen en een plan voor cultuurverandering.
› Het projectmanagement is goed belegd en er is in kaart gebracht welke competenties
medewerkers nodig hebben.
› Er is een communicatieplan dat is getoetst bij de doelgroepen waarop het
gericht is.
› Er is een bewuste keuze gemaakt om voor de Kanteling wel of niet een pilotfase
uit te voeren.
› Er is een koppeling gemaakt tussen de bezuinigingen en het bestaande Wmobeleid.
› De kosten en baten van de Kanteling van de Wmo in Almere zijn, evt. door middel
van een business case, in kaart gebracht.
› Er is een risico analyse uitgevoerd in het kader van de bezuinigingen en de Kanteling
en er zijn beheersmaatregelen voor die risico’s opgesteld.
54 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Bijlage 4 › Bronnen
Geraadpleegde documenten
> > Bureau HHM, Als mens naast mens. Rapportage van de Almere Businesscase, Enschede, 2011.
> > Bureau Ruyterveer, Samenwerken en concurrentie: de casus Domare, Amsterdam, 2005.
> > Gemeente Almere, Programmabegrotingen 2005 t/m 2011.
> > Gemeente Almere, Programmarekeningen 2005 t/m 2010.
> > Gemeente Almere, Nota van uitgangspunten Wet maatschappelijke ondersteuning, 2005.
> > Gemeente Almere, Startnotitie Wet maatschappelijke ondersteuning, Almere, 2005.
> > Gemeente Almere, Kadernota Wmo, 2006.
> > Gemeente Almere, DMO, Meedoen 2007. Een overzicht van het huidige beleid en een schets van
keuzemogelijkheden voor de toekomst, 2006.
> > Gemeente Almere, DMO, Beleidsnota Wmo 2008-2010. U doet mee!, Almere, concept
september 2007.
> > Gemeente Almere, DMO, Voorzieningen in de Wmo 2008-2010, Almere, 2007.
> > Gemeente Almere, Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente
Almere, 2007.
> > Gemeente Almere, Projectplan Almere Business Case Wmo-AWBZ, Almere, 2009.
> > Gemeente Almere, Wmo Monitor, Bouwen aan een stevige basis, 2009.
> > Gemeente Almere, Projectplan Businesscase gebiedsgerichte geïntegreerde teams Almere,
16 juli 2009.
> > Gemeente Almere, Reglement Voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2009, 2009.
> > Gemeente Almere, Investeren in een gezond Almere, Het Oostvaardersakkoord 2010 – 2014, 2010.
> > Gemeente Almere, DMO, De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning
gemeente Almere 2010-2014, Almere, 2010.
> > Gemeente Almere, Almeers antwoord op de bezuinigingen op de AWBZ, deelnota 3 bij Wmo-nota
2010-2014, 2010.
> > Gemeente Almere, DMO, Actieplan Wmo 2010-2011, september 2010.
> > Gemeente Almere, Najaarsnota 2011 – 2014, 19 oktober 2010.
> > Gemeente Almere, Tussenrapportage Bestuursopdrachten, 22 oktober 2010.
> > Gemeente Almere, Servicepunt Z, De Kanteling van de Wmo in Almere. Visie op de toekomst van
de verlening van individuele Wmo-voorzieningen in Almere, versie 29 november 2010.
> > Gemeente Almere, DMO, Afdeling Servicepunt Z, Afdelingsplan 2011, Almere, 2011.
> > Gemeente Almere, DMO, Wmo in Uitvoering. Uitvoeringsplan Wmo 2011, maart 2011.
> > Gemeente Almere, Businesscase Kanteling Wmo Almere. Uitgangspunten businesscase, Almere,
29 maart 2011.
> > Gemeente Almere, Voorjaarsnota 2012 – 2015, Investeren in een gezond Almere, 20 april 2011.
> > Gemeente Almere, Wmo: Individuele voorzieningen (prestatieveld 6) in het licht van de Kanteling,
concept d.d. 23 juni 2011.
> > Presentatie E. Botjes, Plan van Aanpak. Kanteling uitvoering voorzieningen en uitkeringen,
2 februari 2011.
> > Raadsbrief 2010 461, Uitvoering Wet maatschappelijke ondersteuning 2010 – 2014, 29 maart 2010
> > Sociaal en Cultureel Planbureau, Aan de slag met de Wmo in de gemeente Almere. Een schets ten
behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009, Den Haag, 2010.
> > SGBO, Rapport tevredenheid cliënten Wmo over 2008, Almere, Den Haag, 2009.
> > SGBO, Benchmark Wmo 2010, Rapport individuele voorzieningen, aantallen en uitgaven 2009,
Almere, Den Haag, 2010.
> > SGBO, Tevredenheidsonderzoek Wmo over 2009, Cliënten individuele voorzieningen,
Den Haag, 2010.
> > SGBO, Benchmark Wmo2010, Resultaten over 2009, Basisbenchmark Gemeente Almere,
Den Haag, 2010.
De Kanteling van de Wmo in Almere › 55

SGBO, Benchmark Wmo 2009, Rapport individuele voorzieningen: formatiegegevens 2008, gemeente
Almere, Den Haag, september 2009.
> > VCP, Een kritische kijk op de bezuinigingen en de Wmo, Handreiking voor lokale
belangenbehartigers, december 2010.
> > VNG, De Kanteling financieel, Kosten en baten van een nieuwe aanpak in de Wmo, Den Haag, 2010.
> > VNG, Integrale netwerken in de Wmo. Kantelen doe je samen, Den Haag, 2010.
> > VNG, Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering,
Den Haag, 2010.
> > VNG, Van eerste contact tot arrangement. Inhoudelijke keuzes bij de Kanteling, Den Haag, 2010.
> > VNG, Factsheet decentralisatie jeugdzorg, Den Haag, 2011.
> > VNG, Van zorg naar participatie,De overgang van de begeleiding naar de Wmo, Den Haag, 2011.
> > VNG, Factsheet Eén regeling onderkant arbeidsmarkt, Den Haag 2011.
> > www.eigenkrachtwijzeralmere.nl
> > www.invoeringwmo.nl
> > www.ketenscope.nl/rotterdam
> > www.vng.nl
> > www.wmocoalitie.almere.nl
Geïnterviewde personen
Naam
Mevrouw I. Smidt
Mevrouw N. Bosman
Mevrouw M. Bekkers
Mevrouw N. Maaskant
De heer E. Botjes
De heer H. Bouweriks
De heer E. Belder
Mevrouw M. Middelkoop
De heer I. Baars
De heer S. Leysen
De heer C. Voorthuijsen
Mevrouw M. van Druten
Mevrouw Y. Helder
Mevrouw T. Helin
Mevrouw J. Mulder
Mevrouw M. van Toorenburg
Mevrouw S. Konijnendijk
De heer H. Linzel
De heer W. Faber
De heer B. Gijsberts
De heer H. Hobijn
Functie
Wethouder
Projectmanager de Kanteling
Strategisch adviseur MO / beleidscoördinator Wmo
Beleidsadviseur MO
Projectmanager EigenKrachtWijzer
Dienstcontroller DMO
Interim-afdelingsmanager SPZ Almere Muziekwijk
Officemanager SPZ
Teamleider Bedrijfsbureau SPZ
Teamleider SPZ
Teamleider SPZ
Wmo-consulent
Wmo-consulent
Wmo-consulent
Wmo-consulent
Wmo-consulent
Projectleider De Kanteling, VNG
Voorzitter Wmo-Raad
Wmo-Raad
Wmo-Raad
Wmo-Raad
56 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Groepsbijeenkomsten
Groepsgesprek met de gemeenteraad
Raadslid
De heer L. Bakker
De heer T. van Eck
Mevrouw T. Ekelmans-Bouterse
De heer M. Kramer
Mevrouw H. Muller
De heer M. Pol
Mevrouw S. Sarfraz
De heer J. van Teijlingen
Mevrouw S. Tuinstra
MevrouwK. van Rijn
Mevrouw M. van der Velde
Mevrouw J. Zerfowski
Fractie
VVD
PvdA
ChristenUnie
GroenLinks
D66
VVD
SP
CDA
PvdA
PvdA
D66
PVV
Groepsgesprek met maatschappelijke en professionele partners
Naam
Organisatie
De heer E. Naaktgeboren
ANBO
De heer P. Rookhuijzen
Argonaut Advies
De heer G. Mulders
Betterlife
De heer D. Tijms
Hulpmiddelen Centrum
Mevrouw J. Pals
Kwintes
Mevrouw T. Doorenweerd
MEE IJsseloevers
De heer H. Hobijn
SOGA / Wmo-Raad
Mevrouw H. Bekenbos
SOGA
De heer T. Pijlman
SOGA
Mevrouw A. Visscher
Stip GGZ
Mevrouw S. Zuiderveld
Thuiszorg In Holland
De heer D. Smit
Triade
Mevrouw J. Hoek
VMCA
De heer G. Borgers
Welzorg
De heer E. Jansen
Welzorg
De heer M. Rothuizen
WMO Kantoor Almere
Mevrouw L. Klijn
Zorggroep Almere
De Kanteling van de Wmo in Almere › 57

Bijlage 5 › Maatregelen uit business case Kanteling Almere
Bron: Business case Kanteling Wmo, gemeente Almere, januari 2011
Interventie
Individuele
voorziening
Aantal
huidige
beschikkingen
1 alle nvt Opleiden medewerkers in het
voeren ven het EKW-gesprek.
Extra tijd inruimen voor intervisie
Kanteling, met name 1e
2 jaar.
2 alle Meer tijd benodigd voor het
voeren van EKW-gesprekken
(25%-50% enkelvoudige aanvragen,
100% meervoudigcomplexe
aanvragen), zowel
aan de telefoon als bij thuisbezoek.
3 Hulp in de huishouding
4 Hulp in de huishouding,
mobiliteit
5 Hulp in de huishouding
6 Hulp in de huishouding
Acties, aanpak en effect Investering Besparing
3000 Telef. EKW-gesprek bij 50%
aanvragen. Aansturen op
PGB-voorkeursbeleid. Positieve
prikkels: goed werkende
servicebureaus, eenvoudige
verantwoording, geen 100%
controle maar steekproef
Zelfindicatie/toets door burger
via EKW-beslisbomen.
Start in 2012
Vanuit Activeringscentra
dienstverlening in de wijk in
geval van Zorg in Natura.
Mandateren van indicatiestelling
bij ketenpartners o.b.v.
beslisregels EKW. Starten
met HH vanaf 2012
7 Scootmobiel 1650 Analyse gebruikers (enkelvoudig,
meervoudig complex).
Herindiceren, o.a. op basis
van telefonisch EKW-gesprek
of EKW-keukentafelgesprek,
afh. van profiel. Eventueel niet
gebruik terugdringen (4%)
of 'goedkopere' voorziening
voorschrijven (eigen netwerk,
OV, Collectief vervoer). 
Herindicatie
door SpZ medewerkers
noodzakelijk vanwege lokale
kennis mobiliteitsvoorzieningen.
Interne vervanging door
externen (tarief 55)
20 medew. () drie
dagdelen opleiden.
Preventie, vlakkere
zorgcarrière
30 min per gesprek Meer alg. en coll.
voorzieningen, minder
ind. voorzieningen
V6
preventie,
vlakkere zorgcarrière
Extra tijd voor
gesprek (n.v.t.,
reeds in V2-2). Promotie
voordelen
PGB
nvt
nvt
Controle op rechtmatigheid
indicatiestelling
Uitvoeren -herindicatiegesprek
(gem.
120 min).
€550 per jaar (verschil
ZIN-PGB) per
indicatie
Preventief effect op
aanvragen. Minder
aanvragen te beoordelen
Geen inzet commerciële
zorgverleners.
Minder indicatiestelling,
besparing
op werkzaamheden
indicatiestellers
25% intrekken indicatie
(besparing
budget 2010), effect
structureel vanaf
2012
58 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Interventie
Individuele
voorziening
8 Collectief vervoer
9 Scootmobiel en
Collectief vervoer
10 Scootmobiel
(60), Collectief
vervoer 300),
Elektrische rolstoelen
(40)
11 Scootmobiel,
HbR rolstoelen
12 Woningaanpassingen
Aantal
huidige
beschikkingen
Acties, aanpak en effect Investering Besparing
2500 Analyse gebruikers (enkelvoudig,
meervoudig complex).
Herindiceren, o.a. op basis
van telefonisch EKW-gesprek
of EKW-keukentafelgesprek,
afh. van profiel. Eventueel niet
gebruik terugdringen (4%)
of 'goedkopere' voorziening
voorschrijven (eigen netwerk,
OV).
Herindicatie door SpZ
medewerkers noodzakelijk
vanwege lokale kennis mobiliteitsvoorzieningen.
1650
SM
1100
HbR
Nieuwe aanvragen beoordelen
o.b.v. EKW gesprek en
aangescherpte eisen verordening.
Streven is groei nieuwe
verstrekkingen met 50% (van
720 naar 360) te beperken.
Besparing betreft de lagere
toename van kosten dan bij
huidig beleid.
Na 6 maanden nazorggesprek,
eventueel niet gebruik
terugdringen of 'goedkopere'
voorziening voorschrijven.
Pool van scootmobielen bij
openbare gebouwen stadsdelen,
bij senioren complexen.
Met leveranciers afspraken
maken over pools en het
beheer daarvan. Onderdeel
aanbesteding. Vergt nader
onderzoek.
Preventieve maatregelen:
Woonvoorkeur invoeren,
contacten met corporaties
aanhalen, doorstroom aangepaste
woningen organiseren,
Raamcontact met klussendiensten
voor kleine aanpassingen,
etc., 
Trapliften: veel
aanvragen, weinig beschikkingen.
Informatie over vereisten
verbeteren en daarmee
aanvragen (beoordelingen)
verminderen.
Uitvoeren EKWherindicatiegesprek
(gem. 120 min).
Verwerkt in V2-2
400 nazorggesprekken
(90 min)
Beheerkosten en
huur scootmobielen
en rolstoelen
nvt
25% intrekken indicatie
(besparing
budget 2010), effect
vanaf 2012
Circa 2% besparing
op SM, circa 6%
op CV, effect vanaf
2011.
Inname voorzieningen
(4%)
Beperken aanvragen
HbR met 7%. Alternatief
aanbod tijdens
EKW-gesprek
Preventie, vlakkere
zorgcarrière
Minder indicaties
(5%-15%) door EKWgesprek,
o.a. alg.
gebruikelijke o.b.v.
inkomen
De Kanteling van de Wmo in Almere › 59

Interventie
Individuele
voorziening
13 Overige voorzieningen:
Roerende
woningaanpassingen
en verhuiskosten
14 Overige voorzieningen:
Medisch
advies
Aantal
huidige
beschikkingen
Acties, aanpak en effect Investering Besparing
Als gevolg van interventie 12
(woning aanpassingen) zal het
aantal indicaties voor overige
voorziening waar het roerende
woningvoorzieningen en verhuiskosten
afnemen.
Meer vertrouwen op interne
(medische) expertise, meer
collegiaal advies inwinnen.
Effect 2010 minder extern
medisch advies inwinnen.
15 alle Als gevolg van 'het gesprek'
afname van bezwaarschriften
en klachten.
16 alle Organiseren Informatie &
Advies via 1e en 2e lijns balie
Stadhuis
17 alle Ketenpartners verwijzen cliënten
'warm door' met EKWrapportage.
Hierdoor verkort
de beoordelingstijd voor een
indicatie
nvt
nvt
nvt
Minder indicaties
(4%-5%) door EKWgesprek,
o.a. alg.
gebruikelijke o.b.v.
inkomen en verbeterd
beleid woningaanpassingen
10%-30% minder
gebruik maken van
extern medisch
advies
50% vermindering,
1,1 fte
2 fte Preventie, vlakkere
zorgcarrière
nvt
30% tijdbesparing
per doorgeleid
gesprek.
60 › De Kanteling van de Wmo in Almere

Gemeente Almere
Postbus 200
1300 AE Almere