Ruimtelijke opgaven in beeld - Planbureau voor de Leefomgeving

vier
4.3.6 Het principe van twee bestuurslagen
Het tweebestuurslagenprincipe uit het Regeerakkoord
kan als uitgangspunt dienen voor het ordenen van
verantwoordelijkheden, maar mag niet als dogma
worden gehanteerd. De Raad voor het Openbaar Bestuur
stelde recent zelfs dat een rigide hantering van het
tweebestuurslagenprincipe een – tot mislukken
gedoemde – ontkenning van de complexe bestuurlijke en
maatschappelijke realiteit vormt (Raad voor het
Openbaar Bestuur 2011). Ingewikkelde
financieringsarrangementen zorgen bijvoorbeeld voor
een verstrengeling van publieke organisaties op één en
hetzelfde beleidsterrein. De Rijksoverheid stimuleert
bijvoorbeeld met cofinancieringsconstructies dat
decentrale overheden meebetalen aan omvangrijke
infrastructurele projecten. Als gemeenten en provincies
meebetalen, willen ze natuurlijk ook meebepalen, met
complexe besluitvorming als gevolg (Raad voor de
financiële verhouding 2010). Daarnaast leiden incidenten
en rampen tot een beleidsreflex van nieuwe regels en
wetgeving. Politiek en bestuur willen zich immers tot het
uiterste inspannen om herhaling te voorkomen (Raad
voor het Openbaar Bestuur 2011). Ook al is dit geen
rechtvaardiging voor rijksbemoeienis; deze is daarmee
wel vaak een feit.
De Raad voor het Openbaar Bestuur geeft verder aan dat
in veel gevallen de bemoeienis van meerdere
bestuurslagen bij één onderwerp nodig en
onontkoombaar en zelfs gewenst is. Daarbij noemt de
raad specifiek het beleidsveld van de ruimtelijke
ordening, als beleidsterrein met goede voorbeelden die
het nut van een meervoudige verantwoordelijkheid laten
zien.
Het principe dat maximaal twee bestuurslagen
verantwoordelijk zijn voor één onderwerp zou tot
onhoudbare situaties in de ruimtelijke ordening leiden.
Een strikte toepassing zou betekenen dat provincies niet
aan tafel mogen zitten bij grootschalige rijksprojecten
zoals de Zuidas, terwijl ze belangrijk zijn voor regionale
afstemming en programmering. Als de Europese
Commissie als bestuurslaag zou optreden bij
gemeentelijke planvorming als deze in strijd zou zijn met
EU-regelgeving, dan zou volgens het
tweebestuurslagenprincipe noch Rijk noch provincie
meer betrokken mogen zijn (RLI 2011). In de ruimtelijke
ordening is het meestal juist goed om alle betrokkenen
mee te nemen in het besluitvormingsproces, vooral aan
het begin, om het draagvlak voor ruimtelijke projecten te
vergroten (zie ook Commissie Besluitvorming
Infrastructurele Projecten 2008).
4.4 Beleidsruimte binnen
internationale afspraken en
internationaal beleid
Het Rijk heeft tal van afspraken gemaakt en verdragen
afgesloten met het buitenland. Voor het ruimtelijk beleid
zijn de afspraken in EU-verband verreweg het
belangrijkst. Deze zijn in veel gevallen juridisch bindend
en brengen het risico van aanzienlijke geldboetes en het
opnieuw moeten doorlopen van arbeidsintensieve
procedures met zich mee als ze niet worden nageleefd.
4.4.1 EU-beleid
Er zijn verschillende soorten EU-afspraken met
verschillende doorwerking (Princen 2007). Verordeningen
zijn juridisch bindend en direct toepasbaar in lidstaten
(bijvoorbeeld regels omtrent openbare aanbesteding). Er
is weinig ruimte om hiervan af te wijken. Richtlijnen zijn
ook juridisch bindend, maar worden eerst omgezet in
nationale wetgeving. Meestal gaat het om een
resultaatverplichting op EU-niveau (zoals het beperken
van luchtvervuiling). De nationale regels moet zorgen dat
de EU-doelstellingen worden gehaald. Kaderrichtlijnen
stellen alleen algemene normen voor, die later in
dochterrichtlijnen worden uitgewerkt. Hoewel richtlijnen
en kaderrichtlijnen meer vrijheid voor lidstaten inhouden
dan verordeningen, is er in de praktijk maar weinig
beleidsvrijheid bij en na de implementatie ervan (Boer et
al. 2010). De Europese Commissie begint overigens zelden
zelf een inbreukprocedure; deze komt meestal voort uit
een geschil dat voor het gerecht (Raad van State) wordt
gebracht.
Er zijn ook Europese afspraken die minder zware sancties
kennen. Zo kan Nederland subsidies mislopen als het niet
wil meedoen aan bepaalde onderdelen van het
landbouwbeleid of regiobeleid. En bij de doelstellingen
voor investeringen in onderzoek en ontwikkeling
(bijvoorbeeld in het kader van de Europa 2020 Strategie)
kan er sprake zijn van reputatieschade als Nederland in
een vergelijkend onderzoek onder aan de lijst komt te
staan.
De EU-richtlijnen op milieugebied zijn het belangrijkst
voor het Nederlandse ruimtelijk beleid. De
minimumkwaliteitseisen van richtlijnen over
luchtkwaliteit, geluid, externe veiligheid en dergelijke
vergen ruimtelijke zoneringen. Soms worden de doelen
op het nationale niveau vastgesteld, zoals bij de NECrichtlijn
die landelijke emissieplafonds voorschrijft.
Andere EU-regels raken vooral het beleidsproces, zoals de
regels omtrent staatssteun en openbare aanbestedingen.
Nederland is onlangs in gebreke gesteld voor een
78 | Ruimtelijke opgaven in beeld. Achtergronden bij de Ex-ante evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte