Ruimtelijke opgaven in beeld - Planbureau voor de Leefomgeving


lagere overheden onvoldoende in staat zijn om een
probleem zelf op te lossen of als een nationale aanpak
een duidelijke meerwaarde heeft. Het gaat hier
bijvoorbeeld om het regelen van regio- of
provinciegrensoverstijgende ruimteclaims, het voldoen
aan internationale verplichtingen en het bewaken van
ruimtelijke functies/ruimteclaims die van evident belang
zijn voor de nationale welvaart. Daarnaast kan het laten
renderen van eerdere rijksinvesteringen ook worden
meegerekend als nationaal belang.
Onder het begrip decentralisatie zoals de Rijksoverheid
dat momenteel hanteert, gaan ook andere vormen van
overdracht van taken, bevoegdheden of middelen schuil,
zoals afstoten, privatiseren, dereguleren of beëindigen.
Het Rijk kan helderheid scheppen als het bij elke taak die
wordt overgedragen aangeeft om welke variant het gaat
en hoe die wordt ingevuld. Decentraliseren en afstoten
leiden overigens niet altijd tot meer marktwerking of
deregulering; zij hebben eerder meer variatie in het beleid
van de decentrale overheden tot gevolg.
Als het Rijk taken en bevoegdheden overdraagt, dan
betekent dit niet altijd dat het juridisch van bepaalde
verplichtingen is ontslagen. Dit geldt onder andere voor
Europese verplichtingen; als het Rijk bevoegdheden
overdraagt, moeten voorzieningen worden getroffen
voor het geval de Europese Unie het Rijk aansprakelijk
stelt.
Bij decentraliseren is het belangrijk dat de lagere
overheden over voldoende middelen beschikken om de
taken adequaat te kunnen uitvoeren. Gezien de rol die de
provincies tot nu toe hebben gespeeld en de taken die het
Rijk aan hen overdraagt, ligt het voor de hand dat de
provincies niet alleen zorgen voor een integrale afweging
van ruimtelijke opgaven en belangen, maar dat zij ook
initiatieven nemen om ruimtelijke ontwikkelingen te
stimuleren (gebiedsontwikkeling). Het Rijk zou de
provincies, in elk geval voor een overgangsperiode, in
deze nieuwe rol moeten ondersteunen.
Het kabinet wil dat het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport één inhoudelijk
programma voor het hele ruimtelijk domein wordt. De
regio’s zullen vaker het voortouw en de
eindverantwoordelijkheid krijgen. Om de bestuurskracht
en doorzettingsmacht op regionaal niveau te bevorderen,
kan het Rijk een bonus-malussysteem op succesvolle
samenwerking en tijdige besluitvorming toepassen.
Het tweebestuurslagenprincipe uit het Regeerakkoord
kan als uitgangspunt dienen voor het ordenen van
verantwoordelijkheden, maar mag niet als dogma
worden beschouwd. Een rigide hantering van dit principe
vormt een – tot mislukken gedoemde – ontkenning van
de complexe bestuurlijke en maatschappelijke realiteit. In
veel gevallen is bij een en hetzelfde onderwerp de
bemoeienis van meerdere bestuurslagen nodig,
onontkoombaar en zelfs gewenst. De Raad voor het
Openbaar Bestuur (2011) noemt daarbij specifiek het
beleidsveld van de ruimtelijke ordening als beleidsterrein
met goede voorbeelden die het nut van een meervoudige
verantwoordelijkheid laten zien.
Doorwerking en handhaving van nationale
ruimtelijke belangen
Gemeenten blijken hun bestemmingsplannen niet tijdig
te actualiseren en onvoldoende te handhaven. Slechts
een derde van de gemeenten beschikt over een volledig
actueel bestemmingsplannenbestand. Verder is slechts
bij een derde van de gemeenten de toezichts- en
handhavingsinzet voldoende, en schiet zelfs voor één op
de vijf gemeenten de inzet ronduit tekort (VROM-
Inspectie 2009). Ook hebben veel gemeenten nog geen of
gebrekkige structuurvisies gemaakt conform de nieuwe
Wet ruimtelijke ordening (IenM 2011c). Vooral kleine
gemeenten hebben onvoldoende capaciteit of kennis in
huis om het ruimtelijk relevante beleid te waarborgen, of
geven daar geen prioriteit aan (Commissie Herziening
Handhavingsstelsel VROM-regelgeving 2008;
Nieuwenhuizen et al. 2008).
De kans bestaat dat gemeenten belangen van het Rijk of
de provincies die ze tegen hun zin hebben moeten
opnemen in hun bestemmingsplannen, niet adequaat
zullen handhaven. Ook wanneer de nieuwe Regionale
Omgevingsdiensten zijn ingesteld, kunnen gemeenten
nog gemotiveerd afwijken van het advies van de diensten
(PBL 2008a). Een gevolg hiervan kan zijn dat een aantal
nationale of provinciale ruimtelijke belangen op
gemeentelijk niveau niet goed doorwerken of niet
worden gehandhaafd.
Maatschappelijke organisaties en vrijwilligers speelden
tot dusverre een grote rol bij de handhaving van het
omgevingsbeleid. De Raad van State heeft onlangs enkele
uitspraken gedaan waarbij beroep door dergelijke
organisaties niet ontvankelijk is verklaard, en met de
invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening kunnen
alleen belanghebbenden nog beroep aantekenen; onder
de oude wet gold dat nog voor eenieder. Met de Crisis- en
Herstelwet is daar nog bij gekomen dat belanghebbenden
geen rechtsregels mogen aanhalen die niet zijn bedoeld
om hun belang te beschermen (‘relativiteitsvereiste’).
Deze ontwikkelingen hebben tot gevolg dat Rijk en
provincies zich veel actiever moeten gaan opstellen als ze
hun belangen ook daadwerkelijk gehandhaafd willen zien
(PBL 2008a).
Vereenvoudigen van de regelgeving
Het kabinet wil de wet- en regelgeving vereenvoudigen
om bestuurlijke drukte en trage besluitvorming tegen te
gaan. Wetgevingstrajecten kosten veel tijd en energie,
terwijl politiek-bestuurlijke en contextuele factoren vaker
tot vertraging leiden dan juridische (Commissie Elverding
16 | Ruimtelijke opgaven in beeld. Achtergronden bij de Ex-ante evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte