Ruimtelijke opgaven in beeld - Planbureau voor de Leefomgeving


woningbehoefte tussen nu en 2040 uiteen van een laag
scenario met nul, tot een hoog scenario met drie miljoen
woningen extra. Dat de woningbouw op dit moment in
een dal zit, laat onverlet dat de ruimteclaims voor wonen
en werken tot 2040 zeer omvangrijk kunnen zijn, maar
wel met grote regionale verschillen in de bouwopgave. De
onzekerheden rondom de toekomstige ontwikkeling van
de (beroeps)bevolking worden nog uitvergroot als de
toekomstige ontwikkelingen in de mobiliteit en congestie
in ogenschouw worden genomen; deze nemen sneller toe
dan het aantal huishoudens (PBL 2011d).
Met adaptieve planning kunnen de risico’s op onder- en
overinvesteringen worden beperkt, maar niet
weggenomen. Er zullen altijd grote projecten zijn die de
ruimtelijke structuur in een gebied voor lange tijd
vastleggen, maar die niet kunnen worden uitgesteld of
gefaseerd. Voor die projecten is het verstandig een
afwegingskader uit te werken, waarmee de kans op
overinvesteringen en de maatschappelijke kosten
daarvan kunnen worden afgezet tegen de kans op
onderinvesteringen en de daarbij horende
maatschappelijke kosten (PBL 2011d).
Meer nog dan bij nieuwe woningbouwlocaties, ligt de
opgave in de komende decennia bij herstructurering van
de bestaande woningvoorraad. Deze
herstructureringsopgave neemt in de komende decennia
sterk toe, zowel in absolute zin als relatief, ten opzichte
van de nieuwbouwopgave.
De toekomstige woningbouwopgave ligt vooral in en
rond de steden. Bij het formuleren van verhuiswensen
spelen naast woonmilieu en type woning ook veel andere
afwegingen een rol. Zo blijven huishoudens het liefst in
dezelfde gemeente of zelfs wijk wonen, tenzij zaken als
studie of werk meespelen. Ruim drie kwart van de
verhuisgeneigden wil bovendien op korte afstand van
een regionaal winkel- of verzorgingscentrum wonen.
Eengezinskoopwoningen zijn nog steeds de meest
gevraagde woningen, zeker voor doorstromers. Starters
oriënteren zich vooral op meergezinshuurwoningen
(VROM & CBS 2010). Ruimtelijk gezien betekent dit een
vraag naar stedelijke en suburbane milieus in de buurt
van bestaande steden.
Ruimtelijk beleid kan slechts beperkt bijdragen aan een
beter functionerende woningmarkt: de invloed van de
hypotheekrenteaftrek en het huurbeleid is veel groter.
Hoewel de precieze gevolgen van hervorming van het
woonbeleid nog onduidelijk zijn, kunnen veranderingen
hierin belangrijke ruimtelijke effecten hebben. Het
verdient daarom aanbeveling om beter zicht te krijgen op
deze ruimtelijke gevolgen, en deze een rol te laten spelen
in de besluitvorming over het woonbeleid.
Omdat de nationale en regionale planningsopgaven
onzeker zijn, is het verstandig om de aanleg en uitgifte
van bedrijventerreinen door gemeenten gefaseerd en op
grond van marktonderzoek te laten plaatsvinden. Tot op
heden gebeurt dat nauwelijks. Dit vergt een
cultuuromslag bij gemeenten van aanbod- naar
vraaggericht werken (Olden 2010; PBL 2010a).
Ook vallen kantoren, voorzieningen en woningen buiten
toepassing van de SER-ladder. De beperking tot
bedrijventerreinen kan ertoe leiden dat oude
bedrijventerreinen die zich heel goed zouden kunnen
lenen voor bijvoorbeeld wonen, toch opnieuw voor
bedrijven moeten worden ingericht (PBL 2010c). Ook kan
een strikte toepassing van de SER-ladder een grotere
menging van wonen en werken in de weg staan. Wat dit
betreft is de komst van een bredere ladder voor
duurzame verstedelijking in de ontwerp-Structuurvisie
veelbelovend.
Als gevolg van zowel markt- als overheidsfalen is sprake
van een grote en toenemende structurele leegstand op
de kantorenmarkt, met onzorgvuldig en inefficiënt
ruimtegebruik als gevolg. Om de structurele leegstand
weg te werken, moeten verdergaande inspanningen
worden geleverd.
4 Veiligheid tegen hoog water,
klimaatverandering en verstedelijking
Zowel de ruimtelijke ontwikkelingen van de laatste
decennia als klimaatverandering nopen tot actualisering
van het waterveiligheidsbeleid. De huidige
veiligheidsnormen tegen hoog water dateren uit de jaren
zestig. Sindsdien zijn de bevolking en het in bebouwing
geïnvesteerde vermogen fors in omvang toegenomen en
dit vermogen zal – afhankelijk van de economische groei
– naar verwachting in de komende decennia verder
toenemen. Omdat de mogelijke gevolgen van een
overstroming daarmee steeds groter worden, is een
aanpassing van het veiligheidsbeleid nodig.
Het is maatschappelijk onacceptabel, maar ook onnodig
om in de economisch belangrijkste gebieden van
Nederland het risico van grootschalige overstromingen te
accepteren. Bij toepassing van doorbraakvrije dijken
neemt het directe overstromingsgevaar zodanig af dat in
de ruimtelijke inrichting van het achterliggende gebied
minder rekening hoeft te worden gehouden met de
mogelijke gevolgen van overstromingen. Het vergroten
van de veiligheid tegen hoog water betekent dan geen
extra ruimtelijke beperkingen (PBL 2011a).
Zolang nog niet overal doorbraakvrije dijken zijn
aangelegd, is het raadzaam om verstedelijking vooral
daar toe te staan waar de veiligheid al het grootst is, dat
wil zeggen in regio’s met hoge bevolkingsconcentraties,
en tegelijkertijd voorwaarden te stellen aan de wijze
waarop verstedelijking mag plaatsvinden in minder
veilige gebieden. Een meer gedifferentieerde
waterveiligheidsnormstelling kan verder bijdragen aan
het beperken van schaderisico’s. Hierbij zullen – meer dan
12 | Ruimtelijke opgaven in beeld. Achtergronden bij de Ex-ante evaluatie Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte