Het Bureau Financieel Toezicht als goede toezichthouder
Het Bureau Financieel Toezicht als goede toezichthouder Het Bureau Financieel Toezicht als goede toezichthouder
voldoende was toegerust om effectief toezicht te kunnen uitoefenen. Dat was ook het geval bij de diverse andere deeltoezichthouders, zoals destijds de Inspectie der Registratie en Successie en de notariële beroepsorganisatie KNB. Zij moesten dat toezicht er vaak ‘bij doen’. Het toezicht door de tuchtrechter werd ook teveel gevoed door klachten en werkte aldus reactief. Een meer preventief toezicht werd als verbetering beschouwd. Ook werd de procedurele scheiding tussen toezicht en tucht binnen de kamers van toezicht voor het notariaat als gewrongen ervaren. Dat riep vragen op over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de tuchtrechter.3 Er was onvoldoende functiescheiding tussen ‘aanklager’ en rechter binnen de kamer van toezicht. De uiteindelijke doelstelling van de taakuitbreiding van het BFT is buiten iedere discussie: bevordering van integriteit en kwaliteit van het notariaat. Opmerkelijk vond ik dat het BFT vooruitlopend op de uitbreiding van zijn taak met integraal toezicht herhaaldelijk heeft getracht om de bevoegdheden die het waren gegeven in het kader van het financieel en vooral WWFT-toezicht op te rekken, om daarmee toch fouten buiten die terreinen aan de kaak te kunnen stellen. Het BFT heeft daarmee bewust de grenzen van zijn bevoegdheden opgezocht en soms overschreden, om duidelijk te maken dat het notariële beroepsfouten wel wilde aankaarten, maar dat niet kon.4 Daarmee heeft het BFT eigen paden gebaand. Maar was dat altijd de koninklijke weg? 3. Aan welke eisen moet toezicht voldoen? De eisen die aan een goede notaris mogen worden gesteld, zijn al geruime tijd onderwerp van aandacht. Nog in 2010 werd voor de KNB het preadvies uitgebracht De goede notaris, handelend over notariële deontologie.5 Die aandacht voor de beroepsuitoefening zal er voortdurend moeten blijven. Maar wat zal er van het BFT verwacht mogen worden? Aan eisen die in zijn algemeenheid aan toezichthouders dienen te worden gesteld, is vanuit bestuursrechtelijk perspectief aandacht besteed.6 Ik beperk mij in dit kader tot de Kaderstellende visies op toezicht van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. De minister noemt daarin een zestal eisen, die ik in vogelvlucht beschrijf. Goed toezicht moet onafhankelijk zijn, dat wil zeggen dat moet kunnen worden onderzocht, geoordeeld en ingegrepen, los van onder toezichtstaande of andere belanghebbenden. Ook moet goed toezicht transparant zijn. Dat betekent dat keuzes moeten worden uitgelegd, toezichtbevindingen openbaar moeten zijn en achteraf verantwoording moet plaatsvinden.7 In de derde plaats moet er sprake zijn van professionaliteit. Er moet een constante ontwikkeling van professie plaatsvinden op niveau van individu, organisatie en beroepsgroep.8 Verder moet goed toezicht selectief zijn. Nagegaan moet worden wat de mate is waarin de overheid zelf toezicht moet houden. Er moet sprake zijn van maatwerk in vorm en omvang op basis van risicomanagement. Ten vijfde moet goed toezicht slagvaardig zijn: zacht waar het kan, hard waar het moet. Er wordt een appel gedaan om te komen tot een zakelijkere benadering. Als laatste eis geldt dat goed toezicht samenwerkend is. Burgers, bedrijven en instellingen moeten er zo min mogelijk last van hebben. Er moeten dus keuzes worden gemaakt in vorm, inhoud en intensiteit van samenwerking.9 Mede op grond van Europees recht is gesteld dat toezicht moet voldoen aan eisen van gelijkwaardigheid, evenredigheid, effectiviteit en afschrikwekkendheid.10
4. Retrospectief: De kamers van toezicht als toezichthouder Na jaren van trouwe dienst zal het toezicht dus niet langer meer een taak zijn van de kamers van toezicht.11 Hoe dient het dankwoord aan deze scheidende toezichthouder te luiden? Een oordeel is moeilijk. De tegenwoordig aan toezichthouders gestelde eis van (daar is het modewoord weer!) transparantie, is bij de kamers van toezicht mijns inziens niet uit de verf gekomen. Uit tuchtrechtjurisprudentie is op te maken dat de kamers hun toezichthoudende taak serieus namen door met regelmaat onderzoeksopdrachten te verlenen. Regelmatig werd dat gedaan aan het BFT.12 Niet gezegd kan worden dat de kamers van toezicht keuzes op het gebied van toezicht hebben uitgelegd, toezichtbevindingen openbaar hebben gemaakt en dat achteraf verantwoording plaatsvond. Dat gebrek aan transparantie bij de kamers van toezicht maakt dat een gewogen oordeel niet goed mogelijk is. Duidelijk lijkt wel dat er achter de schermen door die toezichthouder is gestuurd. Menig notaris zal van een onderhoud bij de president hebben geleerd en stevig op het rechte pad zijn gezet. Gezag en natuurlijke distinctie van de presidenten zal daaraan ten grondslag hebben gelegen. De voorzitter van de kamer van toezicht had als het ware de rol van dorpsoudste. Mijn indruk is dat een dergelijke vorm van sturing door notarissen gewaardeerd werd en zeer serieus werd genomen. Die sturing vond immers plaats met de wettelijke mogelijkheid om ambtshalve een klacht in te dienen. Maar de vraag is of een dergelijke invulling in onze tijd maatschappelijk nog zo wordt gewaardeerd.13 5. De goede toezichthouder BFT en transparantie In het huidige tijdsgewricht lijkt te gelden: supervision must been seen to be done. Het BFT legt in zijn jaarverslag publiekelijk verantwoording af van het gevoerde toezicht. Men kan daar bijvoorbeeld met betrekking tot het financieel toezicht lezen hoeveel klachten er door het BFT tegen notarissen zijn ingediend, in welke sancties die klachten hebben geresulteerd en hoeveel notariskantoren onder verscherpt toezicht staan. Het BFT wordt (nog) gefinancierd uit van overheidswege verleende subsidies. Jegens de subsidieverstrekker zal door het BFT een natuurlijke druk worden ervaren om zich te manifesteren. Die druk kan zich uiten in een gevoelde noodzaak om ferm stelling te nemen in persuitingen en om zich actief in het publieke discours te mengen. En die actie geeft natuurlijk weer maatschappelijk reactie. Zoals voor iedere toezichthouder lijkt het mij ook voor het BFT een uitdaging om te waken om ‘voor de bühne’ te spelen. Een perspublicatie dat in 2011 zeventig notarissen onder verscherpt financieel toezicht staan en dat gezien de vorige jaren sprake is van een betekenisvolle stijging, mag volledig waar zijn, maar draagt niet bij aan de remedie en ook niet aan het publiek vertrouwen in de notaris als regisseur van geldverkeer. Ik verbind die gedachte met de vraag of volledige transparantie altijd wenselijk is. Wanneer en in welke vorm moet daarvan sprake zijn? Hoe ver moet transparantie gaan? Over de wenselijke mate van transparantie lijkt mij nog denkwerk te verrichten. Een observatie zou kunnen zijn dat steeds verdergaande transparantie een voedingsbodem voor ongebreideld maatschappelijk wantrouwen jegens onder toezichtgestelden is. Sociologisch gezien geldt onderling vertrouwen toch als onontbeerlijke basisvoorwaarde voor maatschappelijk reilen en zeilen, ook voor het functioneren van de notaris.14 6. De goede toezichthouder BFT en de notariële praktijk Bij individuele notarissen zullen niet op voorhand de handen op elkaar gaan voor het BFT. Voor een vrije beroepsbeoefenaar als de notaris is een bejegening als ‘onder toezicht gestelde’ niet vanzelfsprekend. Het is altijd een deel van de cultuur geweest dat binnen de eigen beroepskring gestreefd werd naar een goede beroeps- of, beter -ambtsuitoefening. De rol van de KNB, onder andere door peer reviews, is daarbij als natuurlijk gevoeld.15 Maar niets heeft eeuwigheidswaarde. Dat neemt niet weg dat het BFT als nieuweling, kijkend van buiten de beroepsgroep, scepsis ten deel zal vallen van notarissen. Een in het verleden door notarissen ervaren - en door het BFT gelukkig erkend16 - gebrek aan kennis van de notariële beroepsuitoefening zal daar zeker aan bijdragen. Het BFT gaat thans als integraal toezichthouder, gewapend met wettelijke bevoegdheden, op het bredere toezichtspad. Maar meer bevoegdheden betekent nog niet meer gezag. Ik bespreek enkele, betrekkelijk willekeurige keuzen die door het BFT in het verleden zijn gemaakt, waarbij de vraag kan worden gesteld of
voldoende was toegerust om effectief toezicht te kunnen uitoefenen. Dat was ook het geval bij de diverse<br />
andere deel<strong>toezichthouder</strong>s, zo<strong>als</strong> destijds de Inspectie der Registratie en Successie en de notariële<br />
beroepsorganisatie KNB. Zij moesten dat toezicht er vaak ‘bij doen’. <strong>Het</strong> toezicht door de tuchtrechter werd<br />
ook teveel gevoed door klachten en werkte aldus reactief. Een meer preventief toezicht werd <strong>als</strong> verbetering<br />
beschouwd.<br />
Ook werd de procedurele scheiding tussen toezicht en tucht binnen de kamers van toezicht voor het<br />
notariaat <strong>als</strong> gewrongen ervaren. Dat riep vragen op over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de<br />
tuchtrechter.3 Er was onvoldoende functiescheiding tussen ‘aanklager’ en rechter binnen de kamer van<br />
toezicht.<br />
De uiteindelijke doelstelling van de taakuitbreiding van het BFT is buiten iedere discussie: bevordering van<br />
integriteit en kwaliteit van het notariaat.<br />
Opmerkelijk vond ik dat het BFT vooruitlopend op de uitbreiding van zijn taak met integraal toezicht<br />
herhaaldelijk heeft getracht om de bevoegdheden die het waren gegeven in het kader van het financieel en<br />
vooral WWFT-toezicht op te rekken, om daarmee toch fouten buiten die terreinen aan de kaak te kunnen<br />
stellen. <strong>Het</strong> BFT heeft daarmee bewust de grenzen van zijn bevoegdheden opgezocht en soms<br />
overschreden, om duidelijk te maken dat het notariële beroepsfouten wel wilde aankaarten, maar dat niet<br />
kon.4 Daarmee heeft het BFT eigen paden gebaand. Maar was dat altijd de koninklijke weg?<br />
3. Aan welke eisen moet toezicht voldoen?<br />
De eisen die aan een <strong>goede</strong> notaris mogen worden gesteld, zijn al geruime tijd onderwerp van aandacht.<br />
Nog in 2010 werd voor de KNB het preadvies uitgebracht De <strong>goede</strong> notaris, handelend over notariële<br />
deontologie.5 Die aandacht voor de beroepsuitoefening zal er voortdurend moeten blijven. Maar wat zal er<br />
van het BFT verwacht mogen worden? Aan eisen die in zijn algemeenheid aan <strong>toezichthouder</strong>s dienen te<br />
worden gesteld, is vanuit bestuursrechtelijk perspectief aandacht besteed.6 Ik beperk mij in dit kader tot de<br />
Kaderstellende visies op toezicht van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. De<br />
minister noemt daarin een zestal eisen, die ik in vogelvlucht beschrijf.<br />
Goed toezicht moet onafhankelijk zijn, dat wil zeggen dat moet kunnen worden onderzocht, geoordeeld en<br />
ingegrepen, los van onder toezichtstaande of andere belanghebbenden.<br />
Ook moet goed toezicht transparant zijn. Dat betekent dat keuzes moeten worden uitgelegd,<br />
toezichtbevindingen openbaar moeten zijn en achteraf verantwoording moet plaatsvinden.7<br />
In de derde plaats moet er sprake zijn van professionaliteit. Er moet een constante ontwikkeling van<br />
professie plaatsvinden op niveau van individu, organisatie en beroepsgroep.8<br />
Verder moet goed toezicht selectief zijn. Nagegaan moet worden wat de mate is waarin de overheid zelf<br />
toezicht moet houden. Er moet sprake zijn van maatwerk in vorm en omvang op basis van risicomanagement.<br />
Ten vijfde moet goed toezicht slagvaardig zijn: zacht waar het kan, hard waar het moet. Er wordt een appel<br />
gedaan om te komen tot een zakelijkere benadering.<br />
Als laatste eis geldt dat goed toezicht samenwerkend is. Burgers, bedrijven en instellingen moeten er zo<br />
min mogelijk last van hebben. Er moeten dus keuzes worden gemaakt in vorm, inhoud en intensiteit van<br />
samenwerking.9<br />
Mede op grond van Europees recht is gesteld dat toezicht moet voldoen aan eisen van gelijkwaardigheid,<br />
evenredigheid, effectiviteit en afschrikwekkendheid.10
Change language