“Informatisering van overheidsorganisaties” - Dutch Dreams

“Informatisering van overheidsorganisaties”
Auteur: Marijn van Kersbergen
Afstudeerrichting: Bestuurskunde
Universiteit: Leiden
Datum: augustus 2004

Inhoudsopgave
Informatisering van overheidsorganisaties
1.............................................................................MANAGEMENT SAMENVATTING
.............................................................................................................................................9
2.................................................................................................................VOORWOORD
...........................................................................................................................................12
3.......................................................................................................................INLEIDING
...........................................................................................................................................13
3.1...............................................DE RELATIE MET BURGERS EN BEDRIJVEN VERANDERT
.......................................................................................................................................15
3.2......DE VERHOUDINGEN TUSSEN OVERHEIDSINSTELLINGEN VERANDEREN DOOR ICT
.......................................................................................................................................17
3.3 DE RELATIE VAN DE OVERHEID TEN OPZICHTE VAN TOELEVERANCIERS VERANDERT
.......................................................................................................................................17
3.4..................... ICT HEEFT INVLOED OP DE INTERNE STRUCTUUR EN CULTUUR VAN DE
ORGANISATIE VAN OVERHEIDSINSTELLINGEN...............................................................18
4...........................................................................................DE PROBLEEMSTELLING
...........................................................................................................................................20
5................................................................................................THEORETISCH KADER
...........................................................................................................................................22
5.1................................... ‘INFORMATISERING’: WAT IS HET EN IS HET REVOLUTIONAIR?
.......................................................................................................................................25
5.1.1............................................................................ Technologie en informatisering
...................................................................................................................................26
5.1.2........................................................................Informatisering en rationalisering
...................................................................................................................................27
5.1.3.............................................................Informatisering en overheidsorganisaties
...................................................................................................................................27
5.2...................................... WAT ZIJN DE GEVOLGEN VAN INFORMATISERING VOOR EEN
OVERHEIDSORGANISATIE?.............................................................................................30
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.2.1............................ Hoe wordt informatisering in de bestuurskunde gedefinieerd?
...................................................................................................................................31
5.3........................................................WEBER EN HET BUREAUCRATISCHE IDEAALTYPE
.......................................................................................................................................32
5.3.1..............................Max Weber heeft in ‘Wirtschaft und Gesellschaft’ een aantal
structuurkenmerken geïdentificeerd die ideaaltypisch zijn voor elke rationele
organisatie:................................................................................................................33
5.3.2....... Het bureaucratische proces: opeenvolgende geordende taken en een intraorganisationeel
perspectief........................................................................................33
5.4........................................................................... DE PROFESSIONELE BUREAUCRATIE.
.......................................................................................................................................34
5.5.............................................WOODWARD EN STUK-, MASSA- EN PROCESPRODUCTIE.
.......................................................................................................................................36
5.6.............................................................................. MINTZBERG EN ZIJN STRUCTUREN.
.......................................................................................................................................40
5.6.1....................................................................................Structuur en disciplinering
...................................................................................................................................42
5.7...................................................... ZUURMOND EN HET INFOCRATISCHE IDEAALTYPE
.......................................................................................................................................45
5.7.1.......................................................... De structuurkenmerken van een infocratie:
...................................................................................................................................45
5.7.2 Verschillen in de organisatieprocessen tussen de bureaucratie en de infocratie:
...................................................................................................................................46
5.7.3............................................................. Wat betekent ICT voor controle?
...................................................................................................................................47
5.7.4.................................................................. Veranderende machtsrelaties
...................................................................................................................................47
5.7.5........................................................................................................Disciplinering
...................................................................................................................................48
5.8....................................................................................DRIE VERKLARINGSMODELLEN
.......................................................................................................................................50
5.8.1.................................................................................Technologisch determinisme
...................................................................................................................................50
Contingentieoptiek ................................................................................................51
Modernisering en bureaucratisering ......................................................................51
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.8.2............................................................................................ Sociaal determinisme
...................................................................................................................................52
5.8.3................................................................................................... Procesdynamica.
...................................................................................................................................53
Sociaal deterministische visie................................................................................54
Sociaal constructivistische visie ............................................................................54
5.9..................................................................................................CONCEPTUEEL MODEL
.......................................................................................................................................55
6..................................................................................... METHODOLOGIE EN OPZET
...........................................................................................................................................57
6.1...................................................................................................................MOTIVATIE
.......................................................................................................................................58
6.2............................................................................. MULTIDISCIPLINAIRE BENADERING
.......................................................................................................................................59
6.3.............................................................................................................CASE SELECTIE
.......................................................................................................................................60
6.4......................................................................... METHODEN VAN DATAVERZAMELING
.......................................................................................................................................62
6.5................................................................................................................HYPOTHESEN
.......................................................................................................................................62
6.6................................................................................................. OPERATIONALISERING
.......................................................................................................................................63
7................................................. HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN.
...........................................................................................................................................66
7.1........................................................................... MISSIE EN ORGANISATIESTRUCTUUR
.......................................................................................................................................66
7.2.......................................................................................................BEDRIJFSVOERING.
.......................................................................................................................................68
8.............................................................................................................................SENTER
...........................................................................................................................................71
8.1.................................................................... ALGEMENE BESCHRIJVING ORGANISATIE
.......................................................................................................................................71
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
8.1.1....De aanleiding voor de ontwikkeling van het Bedrijven Administratie Systeem
...................................................................................................................................72
8.1.2...........................................................................Bedrijven Administratie Systeem
...................................................................................................................................73
8.1.3.....................................................................................Effecten op de organisatie
...................................................................................................................................74
Structuureffecten en macht....................................................................................74
Implementatie en Cultuur ......................................................................................76
8.2................................................................................... ANALYSE VAN DE RESULTATEN
.......................................................................................................................................78
8.2.1............................................................................................................. Aanleiding
...................................................................................................................................78
8.2.2......................................................... Macht, managementcommitment en cultuur
...................................................................................................................................80
8.2.3................................................................................................... Structuureffecten
...................................................................................................................................81
8.2.4.............................................................Infocratisering van organisatieprocessen
...................................................................................................................................82
8.2.5........................................................................................................Disciplinering
...................................................................................................................................83
8.3............................................................................. VERKLARING VAN DE RESULTATEN
.......................................................................................................................................84
9.................. DIRECTORAAT-GENERAAL INNOVATIE, DIRECTIE MARKT EN
INNOVATIE....................................................................................................................88
9.1.................................................................... ALGEMENE BESCHRIJVING ORGANISATIE
.......................................................................................................................................88
9.1.1... De aanleiding voor de ontwikkeling van Digitaal Kennismanagement (DIKE)
...................................................................................................................................88
9.1.2.................................................................... Project Digitaal Kennismanagement
...................................................................................................................................90
9.1.3.....................................................................................Effecten op de organisatie
...................................................................................................................................91
9.1.4.........................................................Cultuur, macht en managementcommitment
...................................................................................................................................93
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9.2................................................................................... ANALYSE VAN DE RESULTATEN
.......................................................................................................................................94
9.2.1............................................................................................................. Aanleiding
...................................................................................................................................94
9.2.2.....................................................................................Effecten op de organisatie
...................................................................................................................................94
9.2.3................................................................................................... Structuureffecten
...................................................................................................................................95
9.2.4.........................................................Cultuur, macht en managementcommitment
...................................................................................................................................97
9.2.5........................................................................................................Disciplinering
...................................................................................................................................98
9.3............................................................................. VERKLARING VAN DE RESULTATEN
.......................................................................................................................................99
Extra ....................................................................................................................101
10................... DIRECTORAAT GENERAAL ONDERNEMINGSKLIMAAT, CBIN
.........................................................................................................................................102
10.1................................................................................ DG-O(NDERNEMINGSKLIMAAT)
.....................................................................................................................................102
10.2.......................................................................................................................... CBIN
.....................................................................................................................................103
10.2.1....... De aanleiding voor de ontwikkeling van het Bedrijven Contacten Systeem
(BCS) .......................................................................................................................104
10.2.2..............................................................................Bedrijven Contacten Systeem
.................................................................................................................................105
Het systeem heeft een aantal functionaliteiten ....................................................105
10.2.3...................................................................................Effecten op de organisatie
.................................................................................................................................106
Implementatie: een nieuwe manier van werken ..................................................106
Cultuur.................................................................................................................108
Structuureffecten en macht..................................................................................109
10.3................................................................................ ANALYSE VAN DE RESULTATEN.
.....................................................................................................................................110
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
10.3.1........................................................................................................... Aanleiding
.................................................................................................................................110
10.3.2................................................................................................. Structuureffecten
.................................................................................................................................112
10.3.3...........................................................Infocratisering van organisatieprocessen
.................................................................................................................................114
10.3.4....................................................... Macht, cultuur en managementcommitment
.................................................................................................................................114
10.3.5......................................................................................................Disciplinering
.................................................................................................................................115
10.4........................................................................... VERKLARING VAN DE RESULTATEN
.....................................................................................................................................117
10.4.1...............................................................................BCS in het kerndepartement.
.................................................................................................................................120
Extra ....................................................................................................................120
11................................................................................... VERGELIJKENDE ANALYSE.
.........................................................................................................................................122
11.1........................................................DE BELEIDSUITVOERINGORGANISATIE: SENTER
.....................................................................................................................................123
11.2 ...............................DE BELEIDSONTWIKKELINGORGANISATIE: DIRECTIE M&I
.....................................................................................................................................126
11.3........ DE TERRITORIAAL GEDECENTRALISEERDE UITVOERINGSORGANISATIE: CBIN
.....................................................................................................................................127
11.4..................CONCLUSIES OP BASIS VAN DE OVEREENKOMSTEN EN DE VERSCHILLEN
.....................................................................................................................................129
11.5..................................................... CLASSIFICATIE VAN ORGANISATIEVERANDERING
.....................................................................................................................................131
12................................................................................................................CONCLUSIES.
.........................................................................................................................................135
12.1..........ICT VERSTERKT HET BUREAUCRATISCHE ORGANISATIEMODEL VAN WEBER.
.....................................................................................................................................135
12.2..................................................... ICT LEIDT TOT DE INFOCRATIE VAN ZUURMOND.
.....................................................................................................................................136
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
12.3....................... ICT BETEKENT DISCIPLINERING VAN DE UITVOERINGSAMBTENAAR.
.....................................................................................................................................137
12.4..................................ICT BETEKENT DISCIPLINERING VAN DE PROFESSIONAL IN DE
BELEIDSVOORBEREIDINGORGANISATIE.......................................................................137
12.5........ DE EFFECTEN VAN ICT OP EEN UITVOERINGSORGANISATIE KUNNEN WORDEN
VERKLAARD DOOR HET TECHNOLOGISCH DETERMINISME. .........................................138
12.6.....DE EFFECTEN VAN ICT OP EEN BELEIDSONTWIKKELINGSORGANISATIE KUNNEN
WORDEN VERKLAARD DOOR DE SOCIAAL DETERMINISTISCHE VISIE. .........................139
12.7.....DE EFFECTEN VAN ICT OP EEN BELEIDSONTWIKKELINGSORGANISATIE KUNNEN
WORDEN VERKLAARD DOOR DE PROCESDYNAMICA. ..................................................140
12.8.................................................................... BEANTWOORDING PROBLEEMSTELLING
.....................................................................................................................................140
13....................................................................................................... AANBEVELINGEN
.........................................................................................................................................142
14..................................................... LIJST VAN GERAADPLEEGDE LITERATUUR
.........................................................................................................................................148
15............................................................................... LIJST VAN GEÏNTERVIEWDEN
.........................................................................................................................................150
16........................................................... LIJST MET GERAADPLEEGDE BRONNEN
.........................................................................................................................................151
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
1 Management samenvatting
ICT beïnvloedt de overheid op vele manieren. Informatisering is een breed begrip
dat in verschillende disciplines wordt gehanteerd. In de bestuurskunde is
informatisering gedefinieerd als een verschijnsel dat leidt tot veranderingen in het
openbaar bestuur.
Informatisering van organisaties kan leiden tot infocratisering volgens Zuurmond.
Zijn onderzoek naar veranderingen in overheidsorganisaties leverde een nieuw
ideaaltype op, namelijk de infocratie. Zijn onderzoek vormt de basis van deze
scriptie.
Zuurmond zegt dat professionals in beleidsuitvoeringorganisaties veel van hun
discretionaire ruimte inleveren wanneer ICT hun informatie- en
beoordelingsmonopolie doorbreekt. Mintzberg constateerde al eerder dat
technische middelen die het dagelijkse werkproces ondersteunen zorgen voor
disciplinering van de professional. Als verklaring geeft hij dat omgevingsfactoren
samen met het technische systeem verantwoordelijk zijn voor veranderingen in de
organisatiestructuur. In tegenstelling tot Mintzberg zegt Zuurmond dat macht en
tijd de doorslaggevende factoren voor organisatieverandering en disciplinering
zijn.
Ik heb de focus gelegd op verandering van de professionele overheidsorganisatie
onder invloed van informatisering en meer specifiek op de structuurverandering
van de overheidsorganisatie onder invloed van ICT. De centrale vraag in het
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
onderzoek is of de disciplineringtendens van ICT ook voor professionals in de
beleidsontwikkelingorganisatie geldt.
Drie visies proberen de effecten van ICT op een organisatie te verklaren. De
eerste visie zegt dat ICT bepaalt hoe een organisatie verandert. De organisatie past
zich aan door de structuur en de werkprocessen in overeenstemming met de
mogelijkheden van ICT te brengen. Dit leidt tot een toenemende functionele
rationaliteit: de organisatie gaat meer op een infocratie lijken. De verwachting is
dat het technologisch determinisme de effecten van ICT op een
uitvoeringsorganisatie beter verklaart dan de sociaal deterministische visie.
De tweede visie, het sociaal determinisme, verklaart organisatieverandering onder
invloed van ICT vanuit de optiek van de organisatie. ICT wordt aangepast aan de
bestaande structuren. Empirisch, zal de organisatie niet van type veranderen onder
invloed van ICT. Deze optiek verklaart de organisatieverandering bij een
beleidsontwikkelingsorganisatie beter, is de verwachting, omdat de professional
zich zal verzetten tegen de gevaren van standaardisering, controle en verlies van
autonomie die ICT met zich meebrengt. Het product dat in
beleidsvoorbereidingorganisaties geleverd wordt, is vooral van ‘intellectuele’ aard
en kan niet worden gestandaardiseerd. ‘Je kunt niet op commando een beleidsnota
verzinnen die hout snijdt.’ De cruciale factoren voor succesvol verzet tegen
disciplinering onder invloed van ICT zijn de macht van de professional en de aard
van werk, wordt dan verondersteld.
De mogelijkheden, die ICT aan de organisatie biedt, worden pas benut wanneer ze
betekenis krijgen volgens de derde visie: de procesdynamica. Die
betekenistoekenning vindt plaats als een latente of manifeste behoefte wordt
ingevuld, of wanneer de technologie een functie in het werkproces gaat vervullen.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Wanneer duidelijk is welke functies ICT in de organisatie vervult, start een
onderhandelingsproces over de betekenis die aan de ICT moet worden toegekend.
De effecten van ICT zijn namelijk niet allemaal van tevoren te voorspellen. Deze
visie verklaart waarom ICT in een organisatie gedefinieerd en hergedefinieerd
wordt. Bestaande repertoires worden namelijk bedreigd en door middel van
interactie moeten nieuwe repertoires ontstaan. Daarbij zal de ICT ook worden
aangepast.
Het onderzoek richt zich op drie organisatieonderdelen van het ministerie van
Economische Zaken, namelijk Senter (uitvoering), CBIN (territoriaal
gedecentraliseerd) en de directie M&I (beleidsontwikkeling). Senter heeft met de
komst van een nieuwe directeur een reorganisatie meegemaakt, waarbij de
invoering van BAS een wezenlijk onderdeel vormde van het veranderingsproces.
Infocratisering was het resultaat, waarbij de strijd met de professionals werd
aangegaan en gewonnen. CBIN heeft BCS met succes ingevoerd om de
(decentrale) organisatie beter te kunnen beheersen. Een ingrijpende verandering
waar afscheid genomen werd van degenen die niet konden volgen. Infocratisering
en disciplinering waren het resultaat. M&I heeft DIKE gebruikt om kennis in de
organisatie te behouden, maar wilde de bestaande verhoudingen in tact laten. De
professionals in die organisatie werden nauwelijks gedisciplineerd. Het antwoord
op de centrale vraag is wel bevestigend. Twee organisaties infocratiseerden met
de bijbehorende disciplineringtendens en hoewel disciplinering werd afgewend bij
M&I, waren er daar wel mogelijkheden tot infocratisering en disciplinering. De
doorslaggevende factor voor succesvolle infocratisering en disciplinering is in alle
drie de gevallen macht.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

2 Voorwoord
Informatisering van overheidsorganisaties
De basis voor deze scriptie werd gelegd tijdens mijn verblijf in Zweden. Daar heb
ik mij verdiept in de effecten van moderne ICT op de samenleving. “The Network
Society” van Castells inspireerde me tot nadenken over ICT en overheid.
Onderzoek naar de effecten van ICT op het openbaar bestuur bleek zich in
Nederland te concentreren rond het begrip ‘informatisering’. Na een
literatuurverkenning kwam ik uit bij onderzoek van Zuurmond. Hij ontwikkelde,
op basis van de effecten van moderne ICT op uitvoeringsorganisaties van het
openbaar bestuur, een nieuw ideaaltype: de infocratie. Aangezien mijn interesse
bij organisaties ligt, heb ik hem als belangrijkste basis voor mijn onderzoek
genomen. Bij het Ministerie van Economische Zaken in Den Haag kreeg ik de
mogelijkheid door middel van een stage onderzoek te doen naar de effecten van
ICT op drie organisatieonderdelen van dit ministerie. Ik heb aspecten van
Zuurmonds theorie kunnen testen en geprobeerd nieuwe vragen te beantwoorden
en andere juist proberen te stellen. De resultaten van dat onderzoek vindt u in deze
scriptie.
De stage bij POI was een geweldige tijd. Ik heb me er al snel thuis gevoeld en alle
vrijheid gekregen om aan het onderzoek te werken. Ik wil alle medewerkers van
B&S in het bijzonder bedanken voor al hun tijd en steun en voor al de handige
inzichten die zij mij steeds aanreikten in de discussies die ik met hen had.
In het bijzonder nog een laatste dankwoord aan mijn stagebegeleider Michel
Kunkeler. Zonder zijn kennis, geduld en inzichten was deze scriptie niet mogelijk
geworden. Ook wil ik Marjolijn van der Most bedanken voor haar tijd en geduld
en natuurlijk mijn vader voor zijn hulp en steun.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

3 Inleiding
Informatisering van overheidsorganisaties
Het onderzoeksobject van de bestuurskunde is het openbaar bestuur. Openbaar
bestuur is een veelomvattend en rekbaar verschijnsel. In een beperkte opvatting
richt de bestuurskunde zich vooral op het functioneren van de overheid, in het
bijzonder het ambtelijk apparaat. De ruime opvatting definieert het studieobject
daarentegen als de publieke sector in brede zin, dat wil zeggen niet alleen de
overheidsbureaucratie en de politieke gezagsdragers, maar ook de semi-
overheidsinstanties en allerlei particuliere organisaties met publieke taken. Van
belang zijn ook informele normen en informele contacten tussen ambtenaren en
formele en informele relaties tussen overheidsorganisaties 1 .
Mijn studieobject is de ambtelijke organisatie van het Ministerie van
Economische Zaken. Daarbij wil ik niet alleen mijn aandacht richten op de
‘blauwdruk’ van de ambtelijke organisatie, maar ook op de omgeving waarin een
organisatie werkt. Mijn opvatting over het studieobject van de bestuurskunde
komt dan al snel bij de ruime opvatting terecht.
Het Ministerie van Economische Zaken is een organisatie binnen het openbaar
bestuur die dagelijks te maken heeft met de omgeving waarin het opereert. Die
omgeving bestaat uit de politieke top van de organisatie, het parlement, de
‘klanten’, de toeleveranciers, de Europese Unie e.d.. De organisatie werkt op een
bepaalde manier die meestal wordt aangeduid als een bureaucratie zoals Max
1 Rosenthal, U., 1996, p. 47
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Weber die ideaaltypisch beschreef. Hij noemt arbeidsdeling, specialisatie,
formalisatie van gedrag, hiërarchie van gezag, gezagslijn, gereguleerde
communicatie en standaardisatie van werkprocessen en vaardigheden als
kenmerken van een bureaucratische organisatie in pure vorm. Onduidelijk is in
zijn werk wanneer een organisatie nog wel en niet meer een bureaucratie is, maar
het lijkt erop dat het vooral gaat om de mate waarin het gedrag van te voren is
vastgelegd of voorspelbaar is, met andere woorden gestandaardiseerd is (door
middel van werkprocessen, output of vaardigheden, en al dan niet
gecentraliseerd). 2 Daarbij moet worden opgemerkt dat er verschillen kunnen
bestaan tussen beleidsontwikkelingsorganisaties en
beleidsuitvoeringsorganisaties.
Zuurmond deed onderzoek naar de ontwikkeling van uitvoeringsorganisaties
onder invloed van ICT en concludeerde dat die steeds meer gaan lijken op het
door hem ontwikkelde ideaaltype: de infocratie.
De organisatie van het Ministerie van Economische Zaken is de laatste jaren aan
verandering onderhevig. Daarmee doel ik niet alleen op de reorganisatie van dit
departement, die zou moeten leiden tot een flexibele organisatie. Er zijn tevens
ontwikkelingen gaande op het gebied van informatie- en
communicatietechnologie voor bedrijven, voor de samenleving en voor het
openbaar bestuur. Technologische ontwikkeling heeft op een aantal manieren
invloed op de organisatie van EZ, waarbij het voor de beeldvorming handig is om
dat nu eerst in algemene termen te schetsen.
2 Mintzberg, H., 2000, p. 37-38
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
3.1 De relatie met burgers en bedrijven verandert
Het ministerie verstrekt onder meer subsidies, controleert de marktwerking,
beïnvloedt het binnenlandse economische klimaat en stimuleert bedrijven uit het
buitenland om in Nederland te investeren. Het object van het ministerie, namelijk
het bedrijfsleven, is aan verandering onderhevig. Door de moderne ICT zijn
bedrijven in staat om onafhankelijk van tijd en plaats te opereren. Transacties
vinden steeds meer plaats in een virtuele omgeving waar de zon niet op of onder
gaat, waardoor de vestigingsplaats van het bedrijf fysiek niet belangrijk is. Voor
een toenemend aantal bedrijven zijn de wettelijke eisen die aan product, productie
en productiefactoren worden gesteld steeds belangrijker voor het bepalen van de
vestigingsplaats. Door de verandering in de tijd- en plaatsonafhankelijkheid van
bedrijven en toegenomen mobiliteit, is er concurrentie ontstaan tussen
verschillende landen als het gaat om het scheppen en behouden van het
economisch meest interessante klimaat. Het verschijnsel netwerkorganisatie heeft
haar intrede gedaan met allerlei efficiency voordelen. Bedrijven stellen nieuwe
eisen aan het Ministerie over digitale bereikbaarheid, informatievoorziening en
klantvriendelijkheid. Er wordt voorspeld dat het leidt tot een ‘race to the bottom’
wat belastingen, sociale voorzieningen en productie-eisen betreft. 3 Van het
Ministerie wordt verwacht dat zij daar op een goede, dus voor Nederland
gunstige, manier mee omgaat. ICT biedt het Ministerie nieuwe mogelijkheden om
het contact met haar beleidsobject te verbeteren en nieuwe diensten te
ontwikkelen of oude te vernieuwen. Daarvoor moeten onder andere nieuwe
3 Scharpf, F.W., 1999, p. 86
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
rechten die aan elektronisch verkeer kunnen worden ontleend in de wet worden
vastgelegd.
De nieuwe economie, die ook wel 24-uurseconomie wordt genoemd, is mogelijk
door het gebruik van informatienetwerken. Sommigen zeggen zelfs dat we
daarmee een ‘network society’ krijgen. Dat houdt in dat de economie en het
sociale leven worden georganiseerd in productienetwerken (‘nodes’ en ‘hubs’),
met elkaar verbonden door ICT.
Tegenwoordig maakt iedere burger die toegang tot het Internet heeft, deel uit van
een wereldwijd netwerk waar constant informatie wordt uitgewisseld. Ons gevoel
van plaats en tijd verandert. We zijn virtueel tegelijkertijd aanwezig op allerlei
verschillende plaatsen op de wereld, terwijl de tijd op die plaatsen overal anders
is. Het wordt ook wel ‘despatialised simultaniety’ genoemd. 4 Het meest concrete
voorbeeld is het thuiswerken waarbij via een computer en het Internet virtuele
aanwezigheid kan worden gerealiseerd. Steeds meer diensten worden via dit
netwerk aangeboden en er wordt in toenemende mate gebruik van gemaakt. De
verwachting dat het Ministerie haar diensten ook via dit netwerk 24 uur per dag
virtueel aanbiedt, stijgt dientengevolge. ICT biedt naast nieuwe vormen van
dienstverlening ook de mogelijkheid om via ICT informatie van burgers en
bedrijven te verzamelen die eerst niet verkrijgbaar was. Die informatie kan
bijdragen aan een meer klantvriendelijke, maatwerk leverende, maar ook aan een
rationelere en een meer controlerende overheid.
4 Castells, M., 1996, p. 124
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
3.2 De verhoudingen tussen overheidsinstellingen veranderen door ICT
Betere en snellere communicatie maakt interdepartementaal samenwerken veel
gemakkelijker. Voor uitvoeringsorganisaties geldt dat de dienstverlening veel
sneller kan worden wanneer informatie uit een netwerk kan worden gehaald.
Informatieontsluiting heeft effecten op machtsrelaties, omdat
informatiemonopolies worden doorbroken. De koppeling van gegevensbestanden
biedt het voordeel voor burgers dat zij informatie slechts één maal hoeven aan te
leveren. Het openbaar bestuur kan een enorme efficiencywinst maken omdat
gegevens niet langer decentraal hoeven te worden aangeleverd, verwerkt en
beheerd. Bovendien is effectievere controle en rationeler beleid mogelijk. Daarbij
moeten we bijvoorbeeld denken aan het integreren van allerlei controlediensten.
De Keuringsdienst van Waren moet ter plaatse in staat zijn om niet alleen de
kwaliteit van het voedsel te keuren, maar ook de belastingopgave van de winkelier
en de eventuele verblijfsstatus van zijn werknemers te controleren. Het koppelen
van gegevens gaat fraude tegen. Daarnaast betekent meer beschikbare informatie,
beter beleid. Daarbij moet die informatie wel worden ontsloten en gedeeld en
dient er samengewerkt te worden tussen overheidsinstellingen.
Ook ontstaat de mogelijkheid van directe feedback op de effectiviteit van beleid,
zodat politici dagelijks de ontwikkelingen in de WAO kunnen monitoren.
3.3 De relatie van de overheid ten opzichte van toeleveranciers verandert
Doordat centrale inkoop mogelijk wordt kan een efficiencywinst worden behaald,
omdat er nog slechts één inkoopafdeling noodzakelijk is. Doordat
toeleveringsbedrijven via ICT hun producten kunnen beheren en onderhouden, is
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
het niet meer noodzakelijk om allerlei ondersteunende taken ‘zelf’ te doen.
Uitbesteding wordt eenvoudiger mogelijk. Als we met elkaar willen samenwerken
(informatie uitwisselen) is het wel zo handig dat alle partijen over hetzelfde
onderwerp op dezelfde manier in dezelfde taal en met dezelfde programma's met
elkaar communiceren. Door zaken centraal in te kopen krijg je naast
standaardisering en uniformering gelijk een schaalvoordeel dat de prijs drukt.
Naast de eenvoudige efficiencyslagen wat betreft de inkoop van hardware, de
nodige pakketten en de uniforme opleiding van personeel, verloopt communicatie
zonder ‘vertaling’ nu eenmaal gemakkelijker en zonder ‘vertaalfouten’ wanneer
softwarepakketten worden gestandaardiseerd. Daarnaast wordt men niet meer
gedwongen om uitgaven te doen aan de ontwikkeling van ‘vertaalsoftware’. Het
probleem is namelijk dat zowel binnen als tussen overheidsorganisaties
verschillende software wordt gebruikt om informatie op te slaan, te bewerken en
te delen. Wanneer informatie gedeeld moet worden binnen en tussen organisaties,
blijkt de ene software de andere vaak niet te begrijpen.
3.4 ICT heeft invloed op de interne structuur en cultuur van de
organisatie van overheidsinstellingen
Op de structuurveranderingen wil ik in deze scriptie nader ingaan. ICT heeft op
drie manieren invloed op de structuur. Ten eerste in de zin dat gestandaardiseerde
handelingen kunnen worden uitgevoerd via ICT, waardoor die taken enerzijds
voor werknemers komen te vervallen, terwijl anderzijds de ICT moet worden
onderhouden waardoor daar taken gecreëerd worden. Ten tweede hebben de
toegenomen mogelijkheden tot informatie en communicatie invloed op de
verhoudingen binnen en tussen overheidsinstellingen. Je kunt denken aan centrale
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
opslag en beheer van gegevens, toenemende controlemogelijkheden, tussentijdse
aansturing, thuiswerken, koppeling van gegevens. Ten derde is ICT in de
omgeving van de organisatie medebepalend voor de verandering van de interne
organisatiestructuur.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
4 De probleemstelling
Er is een aantal tendensen te ontdekken in de manier waarop
overheidsorganisaties intern reageren op de veranderende omstandigheden die
ICT met zich meebrengt. De structuur van sommige organisaties lijkt te
bureaucratiseren onder invloed van ICT terwijl andere structuren zich meer in de
richting van een infocratie ontwikkelen. Ook de verhoudingen in organisaties
veranderen. In sommige gevallen leidt ICT tot disciplinering van de professionals
in de organisatie en in andere gevallen misschien niet. Ik wil proberen te
onderzoeken op welke manier drie verschillende onderdelen van het Ministerie
van Economische Zaken zijn veranderd onder invloed van ICT en hoe die
veranderingen kunnen worden verklaard.
Het onderzoek wordt aan de hand van een specifieke vraag geconstrueerd: de
probleemstelling. De vraag is echter niet te beantwoorden zonder de bijbehorende
deelvragen daarin afzonderlijk te betrekken. De probleemstelling en de deelvragen
vormen namelijk de leidraad voor het onderzoek. Door de nadruk op de
deelvragen te leggen, wordt de essentie van het onderzoek bekend en wordt
dwaling voorkomen. De probleemstelling luidt:
“Geldt de disciplineringtendens van ICT ook voor de professional in de
beleidsvoorbereiding?”
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Alvorens in te kunnen gaan op de probleemstelling, dienen eerst de volgende
deelvragen beantwoord te worden die elk een bepaald onderdeel van het
onderzoek voor hun rekening nemen:
- Hoe ziet de organisatie van het Ministerie van Economische Zaken eruit?
- Welke ICT is toegepast op de EZ-organisatie en op welke manier?
- Welke theoretische organisatieveranderingen onder invloed van ICT
worden in de literatuur onderscheiden?
- Wat zijn de bedoelde structuureffecten van de ICT-projecten?
- Wat zijn de eigenlijke structuureffecten van ICT-projecten en welke
problemen worden ondervonden?
- Hoe kunnen de structuureffecten en problemen worden verklaard?
De deelvragen omvatten zowel de theorie als de praktijk. In de conclusie wordt
rekening gehouden met beide aspecten om zodoende tot nuttige en valide
aanbevelingen te komen. De resultaten van het onderzoek zullen een basis blijken
voor verbetering van bestaand en toekomstig beleid. Het is vooral interessant om
te weten te komen ‘hoe het beter kan’. In de aanbevelingen zal dan ook uitgebreid
aandacht worden besteed aan de beantwoording van die vraag.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

5 Theoretisch kader
Informatisering van overheidsorganisaties
Het theoretisch kader heeft meerdere functies. Naast het feit dat het theoretisch
kader een mogelijk antwoord op de probleemstelling en deelvragen kan
verschaffen, is het ook richtingbepalend voor de dataverzameling. Omdat een
theorie meestal simplificerend werkt, is het echter onvermijdelijk dat zij een
aantal zaken uitsluit. De analyse en de beantwoording van de probleemstelling en
de deelvragen berust daarom niet enkel op de theorie, maar ook op vergelijkend
onderzoek. De theorie is echter noodzakelijk omdat zij de nadruk op bepaalde
essentiële verbanden tussen elementen weet te leggen, zonder af te dwalen van het
in de probleemstelling geformuleerde vraagstuk. Het theoretisch kader is het
denkraam waarbinnen organisatieverandering bij EZ aan de orde wordt gesteld.
Eerst wordt in paragraaf 5.1 een algemeen beeld geschetst van informatisering.
Wat zal blijken is, dat theorievorming op dit gebied nog behoorlijk in de
kinderschoenen staat. Voor de beantwoording van de probleemstelling is het
allereerst van belang dat we het begrip “informatisering” helder krijgen. Daarbij
moeten we ons afvragen hoe “nieuw” het proces is. Vervolgens gaan we ons
afvragen op welke manieren ICT invloed uitoefent op overheidsorganisaties. Bij
onderzoek naar informatisering is het moeilijk om uit het kluwen van
interveniërende variabelen afhankelijke en onafhankelijke variabelen vast te
stellen. Wel kunnen we proberen de effecten van ICT te groeperen en ons
onderzoek te richten op specifieke aspecten van de werkelijkheid. Er volgt in
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
paragraaf 5.2 een definitie van informatisering, waarbij we ons richten op een
onderdeel van het proces. Van de Donk en Snellen stellen dat theorievorming over
informatisering een moeilijke aangelegenheid is. Het object van studie (de relatie
tussen ICT en overheid) verandert namelijk steeds, waardoor theorieën moeilijk
generaliseerbaar blijken en bovendien niet lang houdbaar. ICT is de afgelopen
decennia namelijk niet dezelfde gebleven. Achtereenvolgens werden onder andere
de telegraaf, de telefoon, de radio, de telex, de fax, het lokale computernetwerk en
het Internet ontwikkeld met alle hun specifieke gevolgen. De formulering van een
volwassen theorie is door die constante verandering een moeilijke
aangelegenheid. Maar, ondanks de afwezigheid van een volwassen theorie,
kunnen wel empirische generalisaties, zoals ideaaltypen, worden getest en
aangevuld met verklarende theorieën. 5
Onderzoek naar de informatisering van overheidsorganisaties heeft geleid tot de
ontwikkeling van een nieuw ideaaltype organisatie: de infocratie. Het ideaaltype
is ontwikkeld door Zuurmond op basis van zijn onderzoek naar bureaucratische
organisaties, die ICT zijn gaan gebruiken voor de uitvoering van hun
werkzaamheden. Het onderzoek van Zuurmond zal dienen als leidraad voor deze
scriptie. Het werk van Zuurmond is gebaseerd op een aantal auteurs waarvan er
drie aan de orde komen in deze scriptie. In 5.3 begin ik het structuurdebat met een
korte beschrijving van het bureaucratische ideaaltype van Weber. Zijn ideaaltype
biedt inzicht in de structuuraspecten van bureaucratische organisaties. Om een
beter inzicht te krijgen in hoe professionals opereren in een organisatie, laat ik in
paragraaf 5.4 de beschrijving van een professionele organisatie passeren en zet ik
5 Donk, W.B.H.J. van de, I.Th.M. Snellen, 1998, p. 5
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
die tegenover de klassieke bureaucratie. Veel beleidsontwikkelingsorganisaties
zijn professionele bureaucratieën. Zonder gestandaardiseerde output en zonder
gestandaardiseerd werkproces kan ICT niet dezelfde rol spelen bij
beleidsontwikkelingsorganisaties als bij beleidsuitvoeringsorganisaties? Ik kijk in
paragraaf 5.5 naar Woodward, die het heeft over stuk-, massa- en procesproductie
en proberen die vraag te beantwoorden. Haar werk is vooral van belang omdat zij
het effect van het technische systeem op de structuur van de organisatie
onderzocht. Ik constateer dat organisaties kunnen infocratiseren net zoals ze
kunnen bureaucratiseren.
Hoe zijn professionals in staat de disciplinerende effecten te voorkomen? Daarbij
zet ik eerst in 5.5 de ideeën van Mintzberg uiteen om ze vervolgens te
confronteren met die van Zuurmond. In 5.6 ga ik de infocratie van Zuurmond
behandelen. Het ideaaltype van Weber en dat van Zuurmond worden daar
tegenover elkaar gesteld. De specifieke kenmerken van de infocratie worden dan
helder. De effecten op controle en macht in de organisatie worden gepresenteerd.
Disciplinering blijkt een gevolg van infocratisering.
ICT komt in vele soorten en maten voor en niet alle ICT heeft hetzelfde effect op
een organisatie. De resterende vraag is hoe de verschillen in effecten van ICT op
een organisatie kunnen worden verklaard. Dat zal gebeuren vanuit drie
theoretische perspectieven die daarna aan de orde komen: het technologisch
determinisme, het sociaal determinisme en de procesdynamica.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.1 ‘Informatisering’: wat is het en is het revolutionair?
Over het begrip ‘informatisering’ is veel discussie gaande. Afgezien van de
onduidelijkheid over de reikwijdte van het concept, wordt getwist over hoe nieuw
het fenomeen eigenlijk is. Volgens sommige auteurs is informatisering een proces
dat al eeuwen duurt en dat in iedere samenleving is te ontdekken (een evoluerend
fenomeen). Anderen zeggen dat informatisering een plotselinge ontwikkeling is
die ons gehele denken verandert (een revolutionaire ontwikkeling). 6 Het begrip
behelst informatie, communicatie en technologie, en daar wil ik eerst nader op
ingaan.
De ontwikkeling van taal, het schrift en de wiskunde hebben geleid tot het
genereren van steeds meer informatie. We bleken in staat informatie te registreren
en te bewerken. Nog steeds kunnen we lezen hoe het in de oudheid eraan toeging
in de oude geschriften.
Ook communicatie is niets nieuws. De simpelste vorm van communiceren is met
gebaren. Maar naast de spraak ontwikkelde de mens als snel andere media om
over grotere afstanden te kunnen communiceren. De tam-tam in Afrika, de
rooksignalen in America, de ‘fluittaal’ op de Canarische eilanden, allemaal zijn
het media waarmee we informatie communiceren over grotere afstand. Een
belangrijke ontwikkeling was de uitvinding van het schrift en het papier en de
voorlopers daarvan. Daarmee kon niet alleen informatie worden opgeslagen, maar
ook over grote afstanden worden overgebracht.
De ontwikkeling van moderne technologieën, zoals de telefoon, de televisie, de
computer of het Internet, is een volgende stap in het overbruggen van tijd en
6 Mackay, H., T. O’Sullivan, 1999, p. 142
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
plaats om met elkaar te kunnen communiceren. De schaal van de mogelijkheden
tot informatie en communicatie is steeds vergroot.
Zoals we kunnen zien is informatisering een proces dat al eeuwen duurt, maar
waar nieuwe technologieën steeds nieuwe mogelijkheden bieden tot het genereren
van informatie en communicatie. Op deze wijze beschouwd is het revolutionaire
karakter van informatisering afhankelijk van de technologie die gebruikt wordt.
5.1.1 Technologie en informatisering
Enerzijds zien we dat nieuw ontwikkelde informatie- en
communicatietechnologieën een toepassing zochten, zoals in het geval van de
uitvinding van de telefoon. Deze werd eerst als een soort radio gebruikt voor het
beluisteren van opera’s. Later werd het een communicatiemiddel tussen personen
en tegenwoordig wordt het ook gebruikt als datacommunicatiemiddel voor fax en
Internet. We wisten dus wat het kon, maar niet waar we de uitvinding het beste
voor konden gebruiken. 7
Anderzijds zien we dat door de toename van de behoefte aan rekenkracht de
ontwikkeling van de computer werd bevorderd. Moderne technologieën, al dan
niet revolutionair, hebben in ieder geval gezorgd voor een enorme toename in de
hoeveelheid informatie die wordt gecommuniceerd door een toenemend aantal
personen en organisaties. Communicatie is steeds plaats en tijd onafhankelijker en
informatie kan steeds sneller worden gegenereerd. Interactie in de vorm van
‘time-sharing social practices’ is nu mogelijk en er is een ‘virtual reality’
7 Mackay & O’Sullivan, 1999, p. 66
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
gecreëerd, waarin mensen verschillende identiteiten kunnen aannemen. 8 Als
informatisering als proces dan niet revolutionair is, dan heeft het in ieder geval
revolutionaire gevolgen door de toepassing van nieuwe technologieën.
5.1.2 Informatisering en rationalisering
Het proces van informatisering kan worden gezien als een onderdeel van de
rationaliseringstendens van westerse samenlevingen. In toenemende mate hebben
nationale overheden behoefte aan informatie over de onderdanen. Daarbij moeten
we denken een het registreren van onderdanen voor belastingheffing en
dienstplicht. Het opslaan, verwerken en bewerken van informatie heeft tot
uitvindingen en toepassingen geleid waarmee overheden samenlevingen beter
kunnen besturen. De beheersbaarheid van de samenleving zal daardoor groeien,
maar ook de beheersbaarheid van de overheidsfinanciën of het
ambtenarenapparaat.
5.1.3 Informatisering en overheidsorganisaties
Zoals in de inleiding van deze scriptie al uiteengezet heeft informatisering op vele
wijzen invloed op een overheidsorganisatie. Niet alleen direct, maar ook indirect.
De omgeving van de organisatie verandert daarbij vanzelfsprekend ook. De
werknemers, het object van de organisatie, de mogelijkheden voor doelbereiking,
de politieke eisen, andere overheidsorganisaties en de criteria die aan een
overheidsorganisatie worden gesteld veranderen allemaal. Bovendien lijkt
8 Castells, M., 1996, p. 203
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
informatisering een zichzelf versterkend proces. De politiek verwacht meer
klantvriendelijkheid van een overheidsorganisatie. Die overheidsorganisatie
ontsluit informatie op het Internet, waarna de burger vervolgens ook transacties
wil kunnen doen via het Internet. Dat stelt weer eisen aan de overheidsorganisatie
enzovoorts.
Daarnaast versterkt informatisering andere processen zoals individualisering,
europeanisering en globalisering. Bedrijven zijn zich steeds meer als onderdeel
van een netwerk aan het organiseren. Ze maken tegenwoordig deel uit van een
web van organisaties dat zich over de hele wereld uitstrekt en erg mobiel is 9
(zeker binnen Europa!). Bestuur in Frankrijk, marketing en verkoop via Internet,
productie in Azië en Zuid-Amerika en transport en distributie door de laagste
inschrijver. En dat gebeurt natuurlijk in steeds wisselende
samenwerkingsverbanden. Nederland is nog slechts een gebied in een wereld met
afnemende grenzen. Zeker in de Europese vrije markt moet Nederland zorgen
voor het beste vestigings- en investeringsklimaat om de concurrentie met de
andere landen aan te gaan. In de nieuwe ontwikkelingen is plaats niet meer van
belang voor een bedrijf om zaken te kunnen doen, omdat in Cyberspace ‘plaats’
alleen virtueel bestaat (de virtuele marktplaats). In Cyberspace bestaan geen
grenzen, maar dat is wel waar de transactie van de toekomst plaats gaat vinden.
Van belang is ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk bedrijven uit zoveel mogelijk
ketens naar Nederland trekken en als het bedrijf eenmaal hier is, moet het
vanwege de plaatsonafhankelijkheid en toegenomen mobiliteit wel hier willen
blijven. Zeker voor EZ is daar veel aan gelegen. Scharpf denkt dat de toenemende
9 Castells, M., 1996, p. 23
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
concurrentie tussen landen wat betreft vestigingsklimaat, leidt tot een ‘race to the
bottom’ als het gaat om belastingtarieven, sociale voorzieningen en
productievoorwaarden. Wanneer de belastingen voor bedrijven niet dalen, zullen
ze zich niet in Nederland vestigen of zelfs wegtrekken naar plaatsen waar die
belastingen lager zijn. Niet alleen bedrijven, maar ook hoger opgeleid personeel
zal vertrekken, wanneer de loonkosten en vermogensbelasting te hoog blijven.
Gebrek aan hoger opgeleid personeel verzwakt de concurrentiepositie opnieuw.
Minder belastinginkomsten betekent vanzelf een onbetaalbaar sociaal stelsel. 10
Maar vestigingsklimaat hangt van meer zaken af. Je moet ICT ook maximaal
benutten. Zonder enige twijfel is het leggen van de nodige infrastructuur
essentieel wat betreft vestiging, maar ook de manier waarop je als overheid in
staat bent je services te leveren aan het bedrijfsleven. Dat moet snel, duidelijk en
pro-actief.
Hoewel ik in vogelvlucht een aantal zaken aan de orde heb gesteld dat te maken
lijkt te hebben met “informatisering”, is nog niet duidelijk wat onder het begrip
moet worden verstaan, zodat een verdere afbakening nodig is. Die afbakening zal
plaatsvinden aan de hand van de wijze waarop informatisering kan worden
gedefinieerd binnen de bestuurskunde. De scriptie sluit daarbij aan bij de
Rotterdam/Tilburg onderzoeksgroep. Hun definitie volgt nu in de volgende
paragraaf.
10 Scharpf, F.W., 1999, p. 100-101
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.2 Wat zijn de gevolgen van informatisering voor een
overheidsorganisatie?
Van de Donk en Snellen stellen dat ICT geen ontwikkelingen in het openbaar
bestuur veroorzaakt. ICT werkt volgens hen als een ‘attractor’, een term ontleend
aan een model ontwikkeld door Van Parijs. 11 In dat model wordt getracht te laten
zien dat ICT mogelijkheden biedt voor de realisering van aspiraties in het
openbaar bestuur zoals efficiëntie en effectiviteit. Die aspiraties bestonden al
langer en ICT kan die nu ‘waar maken’. Tegelijkertijd kunnen latente aspiraties
manifest worden door ICT. Anderzijds kunnen aspiraties juist aanzetten tot
ontwikkelingen in de ICT. Zijn model combineert causaal en functioneel
redeneren om te laten zien dat alleen wanneer ICT ontwikkelingen en
maatschappelijke ontwikkelingen samen komen, ICT betekenis krijgt. Van de
Donk en Snellen nemen dit model als voorbeeld dat kan worden afgezet tegen wat
zij noemen ‘de val van technologisch determinisme’. ICT op zich veroorzaakt
geen ontwikkelingen in het openbaar bestuur, wel de toepassing ervan.
Ik kan met hen eens zijn dat technologie pas betekenis krijgt wanneer het als
middel een doel krijgt. De effecten van de technologie kunnen echter verder
reiken dan het doel waar het voor wordt ingezet. In dat geval heeft de technologie
een causaliteitsrelatie met zijn gevolgen die niet verklaard kan worden door de
aspiraties die het moest realiseren en zijn die effecten derhalve technologisch
gedetermineerd.
11 Donk, W.B.H.J. van de, I.Th.M. Snellen, 1998, pp. 9-10
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.2.1 Hoe wordt informatisering in de bestuurskunde gedefinieerd?
Informatisering van de overheid wordt door de Rotterdam/Tilburg
onderzoeksgroep gedefinieerd als:
a. de introductie van verscheidene ICT-applicaties om belangrijke delen van
informatieverwerking en communicatiefaciliteiten (opnieuw) vorm te
geven;
b. de introductie van gespecialiseerde expertise op het gebied van
informatieverwerking (ambtenaren, afdelingen en organisaties met
specifieke taken en verantwoordelijkheden);
c. het (opnieuw) vestigen van interne en externe informatiestromen en
informatierelaties;
d. de ontwikkeling van informatiebeleid binnen en tussen organisaties;
e. het herontwerp van interne en externe organisatiestructuren en
werkprocessen die gerelateerd zijn aan de introductie van ICT. 12
Ik wil focussen op punt e van de definitie van informatisering. Afhankelijk van de
ICT toepassing kunnen bepaalde processen en structuren in de organisatie
veranderen. Het onderzoek in deze scriptie sluit aan bij eerder verricht onderzoek
naar structuureffecten op organisaties, namelijk dat van Zuurmond. Hij kwam tot
de ontwikkeling van het infocratische ideaaltype. Ik zal proberen delen van zijn
theorie te testen en tegelijkertijd proberen nieuwe hypothesen te testen en te
ontwikkelen. Zuurmond baseerde zijn werk op Weber. Beide auteurs vormen de
12 Donk, W.B.H.J. van de, I.Th.M. Snellen, 1998, p. 6
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
kern van het theoretisch kader en komen nu aan de orde. Ik begin met een
beknopte beschrijving van de bureaucratie van Weber.
5.3 Weber en het bureaucratische ideaaltype
De beschrijving van de bureaucratische organisatie is slechts een onderdeel van
het grotere geschiedkundige werk ‘Wirtschaft und Gesellschaft’. Centraal staan de
concepten rationalisering en modernisering. Weber identificeert in het deel over
organisaties drie ideaaltypische vormen: de traditionele, de charismatische en de
bureaucratische organisatie. Ik zal de ideaaltypische bureaucratische organisatie
nu beschrijven. Ik wil daarbij aantekenen dat het gaat om een normatief kader.
Weber constateert dat iedere organisatie doelen en middelen heeft. De organisatie
kent op basis daarvan een doelrationele structuur waarin doelrationeel wordt
gehandeld. Die structuur (organisatie ontwerp) en dat handelen (op basis van
taken, opleidingsniveau, cultuur, normen) leidt tot een product dat op een
effectieve en efficiënte manier wordt geproduceerd, gegeven de criteria die aan
het product en de organisatie worden gesteld. Voor een overheidsorganisatie zijn
die criteria anders dan voor een bedrijf. Zo spelen rechtmatigheid, gelijkheid,
openheid, efficiency, effectiviteit, klantvriendelijkheid en transparantie onder
andere een belangrijkere rol in een overheidsorganisatie. 13
13 Rosenthal et al., 1996, p. 31
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.3.1 Max Weber heeft in ‘Wirtschaft und Gesellschaft’ een aantal
structuurkenmerken geïdentificeerd die ideaaltypisch zijn voor elke rationele organisatie:
- Hiërarchie: de hiërarchie in de organisatie zorgt voor controle voor het hogere
management. Iedereen is verantwoording verschuldigd over zijn deel van de
taken aan zijn/haar superieur in de organisatie.
- Specialisatie: specialisatie bepaalt de hoeveelheid taken (horizontale specialisatie)
en de hoeveelheid zeggenschap over de uitvoering van die taken (verticale
specialisatie).
- Formalisering: formalisering van gedrag door middel van de positie in de
organisatie, de taakomschrijving en regels. Al het werk is gebaseerd op
geschreven documenten. Elke handeling die wordt uitgevoerd wordt
bijgehouden middels een tijdsaanduiding en een paraaf van de ambtenaar.
- Centralisatie: verantwoordelijkheden en beslissingenbevoegdheden nemen toe
naarmate men hoger in de hiërarchie komt.
- Standaardisatie: van vaardigheden, werkprocessen en gedrag.
5.3.2 Het bureaucratische proces: opeenvolgende geordende taken en een intraorganisationeel
perspectief.
Het openbaar bestuur produceert geen materiele goederen maar diensten. Dat
betekent dat een overheidsorganisatie informatie-intensief is: zij verzamelt,
verwerkt, produceert, slaat op, verdeelt en verspreidt informatie. Hoewel een
overheidsorganisatie niet met materiele goederen werkt, is de manier waarop
werkprocessen zijn gestructureerd vergelijkbaar met de productie van materiele
goederen. In de klassieke bureaucratie van een overheidsorganisatie zullen we
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
geen letterlijke lopende band vinden, maar is die lopende band wel gesimuleerd in
de werkprocessen.
Elke taak die wordt uitgevoerd, wordt vastgelegd in een dossier. Iedere ambtenaar
binnen de organisatie voert een aantal nauwkeurig omschreven taken uit voor het
dossier en stuurt het dossier dan verder naar de volgende ambtenaar in het
werkproces. Aangezien er geen zichtbare lopende band is, worden de dossiers
opgestapeld voordat ze naar de volgende ambtenaar gaan. Het management van
elke afdeling is verantwoordelijk voor de communicatie en coördinatie tussen de
verschillende taken. Ook zorgt het management voor de verdeling van werk
tussen de verschillende afdelingen. 14
5.4 De professionele bureaucratie.
Organisaties zijn meer of minder een bureaucratie, afhankelijk van de kenmerken
die ze in de empirie vertonen. Veel voorkomende afwijkende vormen zijn als
subtypen geïdentificeerd. De professionele bureaucratie is een dergelijk afgeleid
type. Rosenthal zegt daarover: ‘Een professionele organisatie heeft kenmerken die
sterk doen denken aan de bureaucratische organisatievorm. Er is ook sprake van
een vergaande uitsplitsing van taken (specialisatie), een hiërarchische opbouw en
positiebekleding op basis van deskundigheid. Daarom ook wordt de professionele
organisatie wel eens aangeduid als een professionele bureaucratie. Op die manier
wordt echter onvoldoende duidelijk dat er ook de nodige spanningen kunnen
bestaan tussen de bureaucratische en de professionele organisatievorm. Om de
14 Zuurmond, A., 1998, p. 261
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
spanningen op de voorgrond te krijgen stellen wij beide vormen [...] tegenover
elkaar.’ 15
Bureaucratische organisatie
Centralisatie: structuur is sterk
gericht op bureaucratische beheersing
en controle
Cultuur waarin regels, richtlijnen en
procedures belangrijk zijn
Coördinatie door standaardisatie van
werkprocessen
Gezag berustend op status, positie en
hiërarchie: wie de baas is, mag het
zeggen
Loyaliteit aan de top
Tabel 1. Twee organisatievormen 16
Rosenthal waarschuwt ervoor dat we soms de verschillen vergeten tussen
organisaties die met de term ‘bureaucratisch’ worden aanduid. Omgekeerd is het
interessant om te bezien welke afgeleide typen organisaties van de infocratie zijn
te ontdekken. We zullen wellicht tot de ontwikkeling van de typologie
‘professionele infocratie’ kunnen komen, hoewel de ´professionele infocratie´ een
paradox lijkt te zijn. Infocratisering leidt volgens Zuurmond namelijk tot
procesproductie, waarbij professionals alleen nog het proces onderhouden. Ik heb
al gezegd dat output niet altijd is te standaardiseren en dat zelfs het proces steeds
15 Rosenthal et al., 1996, p. 171
16 Rosenthal et al., 1996, p. 171
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Professionele organisatie
Decentralisatie: structuur die sterk is
gericht op professionele autonomie
en vrijheid
Cultuur waarin formele positie en
hiërarchie niet zo belangrijk zijn
Coördinatie door standaardisatie van
kennis en vaardigheden
Gezag berustend op prestaties en
vaktechnische deskundigheid: wie het
weet, mag het zeggen
Loyaliteit aan de professie

Informatisering van overheidsorganisaties
verschillend kan zijn, zodat afgeleide typen mogelijk worden. Deze scriptie zal
een bijdrage leveren aan de vraag of bepaalde infocratiserende effecten optreden
in overheidsorganisaties en waarom wel/niet. Het identificeren van afgeleide
typen voert te ver. De volgende vraag is of professionele bureaucratieën kunnen
veranderen in de richting van het infocratische type en waar dat van afhangt.
5.5 Woodward en stuk-, massa- en procesproductie.
Zowel Zuurmond als Mintzberg (die later aan de orde komen) baseren zich in hun
werk mede op de onderzoeksresultaten van Woodward. Zij deed onderzoek naar
de invloed van het technisch systeem op de organisatie en ontdekte dat het
technische systeem in drie typen organisaties andere effecten had. In het geval van
een stukproductiebedrijf waar unieke producten worden gemaakt, heeft het
technisch systeem geen invloed op de standaardisatie van gedrag en/of
werkprocessen, simpelweg omdat die niet standaard zijn. Er wordt meestal
gewerkt in kleine teams aangestuurd door chefs, maar waarbij de operators vooral
door middel van onderlinge afstemming tot coördinatie komen. Het middenkader
is relatief klein en heeft een grote ‘span of control’, terwijl de strategische top zich
vooral bezighoudt met klantrelaties. Behoefte aan een technostructuur bestaat niet,
omdat het werk niet gestandaardiseerd kan worden.
Zodra een organisatie echter massaal standaardproducten gaat produceren, dan
ontstaat vaak een machinebureaucratie. De taken worden duidelijk vastgelegd, de
nadruk ligt op schriftelijke communicatie, eenheid van leiding, ‘span of control’
op het hoogste niveau van 5-7, een strenge scheiding tussen lijn en staf en een
grote mate van actieplanning. De strategische top maakt de langetermijnplanning
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
terwijl de lagere niveaus zich concentreren op korte termijndoelen. Deze structuur
brengt problemen met zich mee. Ten eerste tussen het technische en het sociale
systeem. Wat goed is voor het technische systeem is meestal slecht voor het
sociale systeem en vice versa. Het tweede probleem ontstaat tussen de
langetermijnvisie van het topmanagement en de korte termijnvisie van de
werkvloer en het derde probleem ligt tussen lijn en staf: de een heeft gezag de
ander expertise.
Als we massaproductie één stapje verder nemen, dan komen we terecht bij
procesproductie. Het dagelijkse werkproces in de uitvoering in de organisatie is
zodanig geautomatiseerd dat alleen nog mensen in de ondersteuning nodig zijn
om de machines draaiende te houden (b.v. in een kerncentrale). Wat in feite
gebeurt, is dat alle standaard handelingen en procedures door machines worden
overgenomen. Die kunnen niet buiten de regels om handelen (tenzij ze kapot
gaan) en hebben geen last van vervreemding of afstomping. Er is geen
management nodig dat de machines moet aansporen of hun verzoeken en eisen
moet communiceren in de lijn. Naast het overbodig worden van ongeschoold
personeel, toezichthoudend personeel en technocratische staf, ontstaat een nieuwe
staf van professionele ontwerpers en ondersteunende diensten die veel
zeggenschap over hun eigen werk hebben. In een procesorganisatie zien we een
tweedeling in structuur ontstaan: een binnenste ring van uitvoering en een
buitenste ring van ontwikkeling. De problemen die zich in de klassieke
bureaucratie voordoen, zijn hier niet aan de orde. Het technische systeem is
datgene wat wordt onderworpen aan een strenge controle en niet de werknemer.
Het onderscheid tussen staf en lijn vervaagt in dit organisatietype, omdat de
lijnmanagers net zoveel scholing hebben als de teams die zij leiden. Daarnaast
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
werden conflicten in korte en langetermijnplanning weggenomen door uitvoering
en ontwikkeling los te koppelen.
Mintzberg formuleert op basis van Woodward’s resultaten de hypothese dat hoe
sterker regulerend het technische systeem is, hoe geformaliseerder het uitvoerende
werk is en hoe bureaucratischer de structuur van de uitvoerende kern is. In de
stukproductie is het technische systeem laagwaardig en heeft de organisatie vaak
de structuur van een professionele bureaucratie. Voor massaproductie geldt vaak
dat de organisatie een machinebureaucratisch systeem hanteert. 17 Maar in de
procesproductie kan moeilijk sprake zijn van een bureaucratie aangezien
machines geen mensen zijn en we hebben gezien dat het ondersteunende
personeel op een organische manier wordt georganiseerd. Mintzberg zegt dat door
automatisering van de uitvoerende kern wordt een bureaucratische bestuurlijke
structuur getransformeerd in een organische structuur. Het belangrijke punt is dat
het technische systeem niet langer reguleert, maar het werk zelf uitvoert. Volgens
Zuurmond kunnen we dan beter spreken van een infocratie, want professionals
ondersteunen nog slechts het proces. Wanneer we de stukproductie als een
professionele bureaucratie zien, de massaproductie als een machinebureaucratie
en de procesproductie als een infocratie, dan ontwikkelt volgens Zuurmond de
overheidsorganisatie zich in drie fasen van stukproductie via massaproductie naar
procesproductie. Die idee komt van de U-curve van Woodward: op de x-as gaan
we van mechanisch naar organisch en op de y-as van unit naar batch naar proces.
Dit is een interessante hypothese die ik niet in deze scriptie zal testen. Wel wil ik
een praktische aantekening maken die relevant is voor mijn vraag. Bij
17 Mintzberg, 2000, pp. 134-141
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
procesproductie is menselijk handelen binnen het primaire proces niet langer
nodig om tot het eindproduct te komen. Machines doen het werk. Maar machines
kunnen alleen voorgeprogrammeerde handelingen verrichten. Het creatieve proces
dat een kenmerk is van het primaire proces van een overheidsorganisatie die
beleid maakt, is een specifiek menselijke handeling die per definitie niet door
machines kan worden overgenomen. Daarbij komt dat het proces steeds tot een
unieke uitkomst leidt, die per definitie niet te standaardiseren is. Wel kunnen we
het proces standaardiseren, coördineren, controleren en ondersteunen met ICT. De
vraag is in hoeverre dat leidt tot een beperking van het creatieve proces en de
kwaliteit van het beleid. In sommige gevallen kan zelfs het proces niet worden
gestandaardiseerd.
De bovenstaande observatie leidt mij ertoe te stellen dat Zuurmonds hypothese
alleen geldig kan blijken voor organisaties die standaardiseerbare producten
leveren. Dat zullen binnen de overheid vooral uitvoeringsorganisaties zijn die
standaard producten leveren.
Als de stelling dat professionele organisaties die unieke producten leveren door
middel van een creatief proces, in essentie niet omgezet kunnen worden naar
procesproductie en derhalve naar het infocratische organisatietype, dan wil ik
vervolgens stellen dat organisaties kunnen ‘infocratiseren’. Dat houdt in dat zelfs
organisaties die niet de ideaaltypische vorm van een infocratie kunnen aannemen,
wel organisatieveranderingen onder invloed van ICT kunnen ondergaan die er toe
leiden dat de organisatie kenmerken krijgt die overeenkomen met het
infocratische type. Op deze manier kan de hypothese van Zuurmond als een
glijdende schaal van organisatieontwikkeling worden gezien. Een organisatie
beweegt zich in meer of mindere mate in de richting van een infocratie.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.6 Mintzberg en zijn structuren.
Mintzberg maakt in ‘Structures in Fives’ onder andere gebruik van het werk van
Woodward (zoals boven al genoemd) om de invloed van het technische systeem
op de organisatie te beschouwen. De structuur van de organisatie hangt echter van
meer af dan alleen het technische systeem. Hij begint met de benoeming van een
aantal andere factoren.
De leeftijd en de omvang van de organisatie alsmede de omgeving en
machtsrelaties zijn mede bepalend: naarmate de organisatie ouder wordt, wordt
het gedrag sterker geformaliseerd; hoe groter de organisatie, hoe uitgebreider de
structuur en hoe groter de eenheden gemiddeld zullen zijn en hoe sterker het
gedrag geformaliseerd wordt.
De congruentie van de structuur van de organisatie met de omgeving is
afhankelijk van de stabiliteit, de complexiteit, de diversiteit van de markten en de
vijandigheid. Naarmate de omgeving dynamischer is, wordt de structuur
organischer. De omgeving is onvoorspelbaar waardoor standaardisatie onmogelijk
wordt. Hoe complexer de omgeving (ondoorzichtiger en onbegrijpelijker), hoe
gedecentraliseerder de structuur. Hoe gediversifieerder de markten van de
organisatie zijn, hoe sterker de organisatie geneigd zal zijn om zich op te splitsen
in marktgeoriënteerde eenheden.
Extreme vijandigheid in de omgeving zet de organisatie ertoe aan haar structuur
tijdelijk te centraliseren. Een weinig uniforme omgeving is een stimulans voor de
organisatie om selectief te decentraliseren naar gedifferentieerde
werkconstellaties.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Stabiel Dynamisch
Complex Gedecentraliseerd
Bureaucratisch
Eenvoudig Gecentraliseerd
Tabel 2. 18
(standaardisatie van vaardigheden)
Bureaucratisch
(standaardisatie van werkprocessen)
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Gedecentraliseerd
Organisch
(onderlinge aanpassing)
Gecentraliseerd
Organisch
(direct toezicht)
Macht is de laatste belangrijke contingentie volgens Mintzberg die zowel binnen
de organisatie als van buiten af zijn effecten heeft. Hoe sterker de externe controle
waaraan de organisatie onderhevig is, hoe gedecentraliseerder en geformaliseerder
haar structuur. De behoefte aan macht van de leden van de organisatie leidt tot
structuren die bovenmatig sterk gecentraliseerd zijn. Structuur is onderhevig aan
mode (en aan de cultuur), soms zelfs wanneer dat niet opportuun is.
In tegenstelling tot Mintzberg zegt Zuurmond dat niet zozeer de
omgevingsfactoren van doorslaggevende invloed zijn op de structuur van de
overheidsorganisatie, maar de factoren tijd en macht. Naarmate professionals in
de organisatie beter in staat zijn hun macht te gebruiken voor het afwenden van de
disciplinerende werking van ICT, zal de organisatie meer op een professionele
18 Mintzberg, 2000, p. 152

Informatisering van overheidsorganisaties
bureaucratie lijken. Daar waar dat niet lukt zal de organisatie zich ontwikkelen in
de richting van een nieuw type: de infocratie.
5.6.1 Structuur en disciplinering
Om een werknemer op een voorgeschreven manier te laten doen wat hij moet
doen, vergt een zekere disciplinering van die ambtenaar (formalisering van
gedrag). Taylor is een bekend voorbeeld van een onderzoeker die de werknemer
vergaand wilde disciplineren om de taak zo efficiënt mogelijk uit te laten voeren.
Door in de technostructuur taken in verregaande mate te specialiseren en gedrag
van de werknemer te formaliseren, is maximale controle mogelijk over de output
van de werknemer. 19 Professionals hebben zich weten te verzetten tegen en te
onttrekken aan de disciplinerende werking van de technostructuur. Enerzijds is
hun werk te ingewikkeld om door analisten te worden gestandaardiseerd of door
managers te worden gecontroleerd, anderzijds is er veel vraag naar hun diensten.
Controle vindt plaats door collega’s met dezelfde expertise, waardoor macht vrij
laag in de organisatie komt te liggen. Zowel verticale als horizontale
decentralisatie is het gevolg.
Wanneer gedragsformalisering als controlemechanisme vanuit de organisatie niet
mogelijk is, hoe wordt het werk dan gecontroleerd (anders dan door collega’s)?
Het is moeilijk om terug te vallen op andere vormen van standaardisatie voor
professionals. De werkprocessen zelf zijn te ingewikkeld om rechtstreeks door
analisten te worden gestandaardiseerd. Ook de output van professioneel werk kan
19 Rosenthal et al., 1996, p. 175
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
niet gemakkelijk worden gemeten. Het leent zich daarom niet voor standaardisatie
(denk bijvoorbeeld aan het werk van een chirurg).
Mintzberg noemt drie middelen voor de standaardisering van gedrag: regels,
training en indoctrinatie. De analisten in de technostructuur schrijven de regels
voor waaraan de werknemers zich moeten houden. Maar professionals stellen hun
eigen regels op, meestal samen met anderen uit hun beroepsgroep. Zij hebben al
een uitgebreide training ontvangen en lijken een hoge mate van vrijheid te
genieten in de uitoefening van hun beroep . Zij worden echter vanuit hun
opleiding getraind en geïndoctrineerd met normen die richting geven aan de
selectie van werknemers en werkmethoden. Op die manier wordt hun handelen
dus voorspelbaar.
Professionals zorgen ervoor dat ‘hun eigen soort’ in het middenkader van de
organisatie zit. Daarnaast nemen ze zelf een deel van het bestuurlijke werk op
zich. Dat stelt hen in staat niet alleen hun eigen werk te regelen, maar ook
collectieve vrijheid van handelen te verkrijgen over de administratieve
beslissingen die hen betreffen.
Volgens Minztberg heeft het weinig zin voor de bestuurders van professionals om
te proberen het werk met regels te standaardiseren via de technostructuur, omdat
dan onmiddellijk een doel-middelenverschuiving optreedt: men wordt afgerekend
op het naleven van de regels, niet op het behalen van het organisatiedoel.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Fig 1. Organogram van de professionele organisatie volgens Mintzberg 20
Mintzberg noemt in zijn beschrijving van de professionele bureaucratie een
belangrijke randvoorwaarde voor de organisatie: een niet hoogwaardig technisch
systeem. 21 Wanneer dergelijke systemen een deel van het werk gaan overnemen,
verliest de professional een deel van zijn autonomie. Technische systemen werken
namelijk regulerend en automatiserend en vergen onderhoud en configuratie door
een ander soort professionals, de ICT-ers, waardoor coördinatie tussen die
groepen noodzakelijk wordt. Dat betekent niet alleen dat de professional moet
gaan samenwerken, maar ook dat macht in organisaties anders verdeeld wordt. De
professional verliest iets van zijn controle op de uitvoering van zijn werk, het
management is in staat een technostructuur aan de professional op te leggen en de
professional wordt gedwongen tot samenwerking met mensen buiten de
beroepsgroep.
20 Mintzberg, 2000, p. 209
21 Mintzberg, 2000, p. 213
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
5.7 Zuurmond en het infocratische ideaaltype
Zuurmond deed onderzoek naar het project RINIS. In dit project werden
verschillende datasystemen aan elkaar gekoppeld, zodat de uitvoering van taken
kon worden vergemakkelijkt. Maar niet alleen de informatiesystemen werden in
een netwerkverbinding met elkaar gezet, ook de dagelijkse werkprocessen werden
opnieuw ingericht met behulp van ICT. Dat leidde tot een aantal bevindingen dat
samen het ideaaltype ‘infocratie’ gestalte gaf. Belangrijk is te constateren dat de
organisatieverandering geldt voor een uitvoeringsorganisatie die een typisch
bureaucratisch werkproces hanteerde. Er volgt nu een korte beschrijving van het
infocratische ideaaltype, dat daarna zal worden vergeleken met de bureaucratie
van Weber om de verschillen helder te krijgen. Niet alleen de veranderingen in
structuurkenmerken komen aan de orde, maar ook de aspecten controle en macht.
Ik sluit dit stuk af met een beschouwing van disciplinering.
5.7.1 De structuurkenmerken van een infocratie:
- Hiërarchie: een laag middelmanagement verdwijnt, omdat o.a. coördinatie,
controle en autorisatie in het systeem plaatsvinden.
- Centralisatie: de organisatie is meer gedecentraliseerd vanwege
‘empowerment’ van de medewerkers, maar tegelijkertijd zijn sturing
(systeemmanipulatie) en controle (monitoring) meer gecentraliseerd.
- Specialisatie (1): meer taken per werknemer, maar minder zeggenschap over
hoe het werk gedaan wordt.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
- Specialisatie (2): enerzijds zijn nieuwe functies ontstaan (b.v.
systeembeheerder), anderzijds is er sprake van de-skilling, omdat het systeem
veel van de inhoudelijke taken heeft overgenomen.
- Standaardisatie: van vaardigheden, werkprocessen en gedrag, er is immers
sprake van procesproductie
- Formalisering: neemt dramatisch af in termen van het aantal parafen dat wordt
gezet, aangezien het proces door machines wordt uitgevoerd.
- Beheersing via ICT: de mate van beheersing via ICT hangt af de mate van
spreiding van ICT over de organisatie en de mate van sturing die door middel
van het systeem wordt toegepast.
5.7.2 Verschillen in de organisatieprocessen tussen de bureaucratie en de
infocratie:
- parallellisatie van taken: het bewerken van hetzelfde dossier kan door
verschillende ambtenaren tegelijkertijd plaatsvinden, waardoor professionals
niet op elkaar hoeven te wachten;
- informatie wordt niet alleen gegenereerd door een persoon maar ook door het
netwerk;
- workflow management (allocatie van werk, communicatie en informatie naar
betrokken ambtenaren etc.) wordt door het netwerk gedaan in plaats van via
de manager;
- opstapeling van dossiers komt niet langer voor;
- informatiemonopolies worden doorbroken;
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
- de horizontale component van het werk is de belangrijkste, omdat het verticale
gedeelte wordt overgenomen door de computer;
- organisaties zijn geen eilanden meer, maar een netwerk waarin processen door
elkaar heen lopen.
5.7.3 Wat betekent ICT voor controle?
- Informatie wordt verkregen via het netwerk in plaats van via personen.
Daardoor neemt de discretionaire ruimte van de ambtenaar af, omdat zijn
informatiemonopolie wordt doorbroken.
- Een computerprogramma volgt ijzeren logica bij de uitvoering van een taak.
Alleen ‘harde’ informatie kan worden ingevoerd. De ambtenaar was in staat
‘softe’ informatie mee te wegen in zijn dagelijkse werk.
- Communicatiestructuren liggen vast in de software en de autorisatieschema’s.
Iedere keer als informatie in het netwerk wordt gewijzigd, wordt
gecontroleerd of die wijziging mag worden doorgevoerd en gecommuniceerd.
- Het systeem kan zelf controleren wanneer bepaalde taken moeten worden
verricht, zonder dat de ambtenaar dat zelf moet nagaan.
- Monitoring van werkprocessen wordt mogelijk via het netwerk.
5.7.4 Veranderende machtsrelaties
ICT brengt een enorme standaardisering met zich mee. Alle formele handelingen
worden op een van tevoren geprogrammeerde manier uitgevoerd en niet anders
(rationalisering). ICT is ‘enabling’ en ‘defining’. Wanneer je nieuwe taken of
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
procedures wilt toevoegen of oude wilt wijzigen, zul je kennis moeten hebben van
het systeem. Kennis van wat het kan en wat niet, hoe het werkt en hoe je het aan
kunt passen. Die specialistische kennis komt in de organisatie te liggen bij degene
die de soft- en hardware ontwikkelt, configureert en beheert. Machtsrelaties
veranderen:
- kennismonopolie: er ontstaat een kennismonopolie op de manipulatie van het
systeem
- controle neemt toe: het is mogelijk het doen en laten van elke werknemer
exact te monitoren
- systeemafhankelijkheid: als het systeem stopt, heeft dat effect op alle
onderdelen van de organisatie
- de macht om het eigen werkproces in te richten verdwijnt
- het systeem bepaalt wat een ambtenaar kan zien als feit en wat hij niet kan
zien
5.7.5 Disciplinering
Een belangrijk gevolg van het gebruik van ICT kan de disciplinering van
professionals zijn. Voor hen is er minder ruimte om zelf te bepalen hoe, hoeveel
en welk werk wordt verricht, wanneer monitoring en controle geautomatiseerd
kunnen worden. Dat komt ten eerste door de toegenomen mogelijkheden om het
werkproces te ondersteunen en taken over te nemen van professionals via ICT.
Ten tweede, gecombineerd met betere mogelijkheden voor controle via ICT,
worden machtsmiddelen weggenomen die er anders toe leiden dat professionals
een zekere mate van autonomie weten te bereiken. Ten derde hebben de
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
mogelijkheden van ICT geleid tot standaardisering van werkprocessen, omdat
juist de belofte van effectieve controle via ICT die standaardisering zinvol maakt.
Verticale taakspecialisatie, controle en standaardisatie door middel van ICT,
kunnen leiden tot disciplinering. 22 Omgekeerd kan het gebruik van ICT zonder
controle leiden tot grotere autonomie.
In overheidsorganisaties zien we steeds meer ICT ingezet worden. Die ICT, zo
bleek uit Zuurmonds onderzoek bij een uitvoeringsorganisatie, kan nogal wat
consequenties hebben voor de organisatiestructuur. We zien een ontwikkeling van
decentralisatie en horizontale taakspecialisatie (ontwikkelingen die overigens de
autonomie van de professional zou moeten vergroten volgens Mintzberg), maar
uit het onderzoek van Zuurmond blijkt dat juist disciplinering optreedt door die
ontwikkelingen. Zijn onderzoek richtte zich op een uitvoeringsorganisatie dat een
standaard product moest leveren. In een dergelijke organisatie kun je de
werkprocessen afstemmen op een gesloten aantal handelingen en uitkomsten. De
professional in een dergelijke organisatie heeft vooral een informatiemacht die de
effectieve controle van zijn werk onmogelijk maakt. ICT doorbrak die
informatiemacht en disciplineerde de professional door alle standaard handelingen
door ICT of ICT ondersteund te laten verrichten. ICT was ‘enabling’, maar vooral
‘defining’. De vraag is of ICT hetzelfde effect op een
beleidsontwikkelingsorganisatie heeft als op een uitvoeringsorganisatie.
Beleidsontwikkeling is weinig gestandaardiseerd werk, waarvoor een hoog
opleidingsniveau is vereist. Toch kan ICT ook daar disciplinerend werken,
22 Zuurmond, A., 1994, p. 1-2
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
wanneer het wordt ingezet om managementinformatie te genereren. Coördinatie
van werkzaamheden en controle op de voortgang van projecten zijn twee
voorbeelden van ICT ondersteunde managementinformatie die de professional zal
disciplineren.
5.8 Drie verklaringsmodellen
De uiteindelijke effecten die gerealiseerd worden door middel van ICT hangen af
van de manier waarop een organisatie wordt aangepast aan de ICT en de ICT aan
de organisatie. Drie verklaringsmodellen proberen de uitwerking van ICT te
verklaren. 23 Deze drie modellen kunnen helpen meer inzicht te verschaffen in de
werking van bureaucratische overheidsorganisaties en worden hieronder
uiteengezet. Allereerst bespreek ik de visie van het technologisch determinisme,
daarna het sociaal determinisme en tenslotte de procesdynamica.
5.8.1 Technologisch determinisme
Informatietechnologie heeft bepaalde inherente kenmerken. IT is ‘enabling’
(nieuwe mogelijkheden) en IT is ‘defining’ (standaardisatie). Daardoor ontstaat
druk op verandering van taken, functies en werkwijzen. Vrijwel altijd zal dat
leiden tot verandering in de structuur en cultuur van de organisatie en tot
veranderingen in de relatie tussen organisatie en omgeving. Zo wordt vaak
verondersteld dat informatisering leidt tot een toenemende functionele rationaliteit
in organisaties. Er zijn 2 takken te onderscheiden in deze benadering.
23 Meer, F-B van der, H. Boer, 1994, p. 191-205
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Contingentieoptiek
Informatisering van overheidsorganisaties
De effecten van ICT zijn niet eensluidend op elke organisatie, dus moeten de
omgevingsfactoren (omstandigheden) in ogenschouw worden genomen bij het
bepalen van de effecten van ICT. We moeten eerst de relevante sleutelcondities
kennen willen uitspraken kunnen doen over de effecten. Sleutelcondities zijn
cultuur en structuur, maar ook omgeving. Anderen gaan verder en zeggen dat
cruciale contingenties niet zijn aan te wijzen en dat iedere situatie uniek is.
Modernisering en bureaucratisering
Het sleutelwoord is rationalisering. Dat houdt in specialisatie, formalisering,
hiërarchie, centralisering en standaardisatie. Doelrationeel handelen is de
bedoeling. De samenleving is daardoor onderhevig aan individualisering.
Informatisering draagt bij aan rationalisering: vergroting van de
informatieverwerkende capaciteit en efficiëntie, toename van
controlemogelijkheden, voortgaande differentiatie en specialisatie, en integratie
van steeds complexere gehelen en processen. Verdere articulatie van de
bureaucratie lijkt voor de hand te liggen. Informatisering lijkt een grote invloed te
hebben op de mogelijkheden tot decentralisatie, deconcentratie,
contractmanagement en besturen op afstand.
Informatisering leidt tot doorzichtigheid van organisaties en interne en externe
relaties. IT biedt de mogelijkheid tot transparantie van de klant en voor de klant.
Informatisering lijkt tegelijkertijd de bestaande modernisering- en
bureaucratiseringprocessen en -cultuur te versterken (toename van complexiteit).
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

5.8.2 Sociaal determinisme
Informatisering van overheidsorganisaties
Het gaat hier om de sociale en organisatorische bepaaldheid van
informatiseringprocessen. De strategie (de keuze en vormgeving van architectuur,
programmatuur en gebruiksroutines) weerspiegelt volgens deze optiek de al
bestaande organisatiestructuur, -cultuur en handelingspraktijken. Meer dan de
effecten staat hier dus de vormgeving van informatisering centraal.
Er zijn twee varianten. De eerste biedt vooral een verklaring van vormgeving en
verloop van informatiseringprocessen vanuit sociaal-culturele en structurele
antecedenten. Zingevingprocessen vanuit de bestaande structuur en cultuur spelen
daarbij een centrale rol. De tweede variant is explicieter gericht op sociale en
organisatorische sturing van informatiseringprocessen. In deze ‘voluntaristische’
benadering zijn bewuste strategische keuzes van het management (en ook van
andere groepen) bepalend voor de vormgeving en uitkomsten van het
informatiseringproces.
Enerzijds is de technologie die in een organisatie wordt geïntroduceerd niet
(volledig) onveranderbaar, anderzijds worden de gevolgen van die introductie
gedempt en getransformeerd door sociale en organisatorische processen.
Aan de ene kant kun je expliciete keuzes maken in wat voor hard- en vooral
software je wilt aanschaffen en implementeren. Aan de andere kant is het maar
helemaal de vraag hoe die nieuwe technologie wordt ontvangen in de organisatie.
Er bestaan groepen en die hebben hun eigen zingevingkaders, belangen en positie
binnen de organisatie. De manier waarop zij informatisering ontvangen zal dan
ook per groep verschillen. Door middel van interactie zal de technologie
uiteindelijk zijn eigen unieke stempel op de organisatie drukken.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Wanneer we strategisch informatisering gaan inzetten kan het management de
effecten grotendeels bepalen wanneer zij eerst goed inzicht heeft in de
organisatieprocessen, zodat afstemming en sturing maximaal kunnen zijn.
Informatisering moet gezien worden als een voortdurend proces waarbij
machtsposities en bestaande belangen bepalend zijn, maar ook gewijzigd kunnen
worden. Het beste is eerst de organisatieprocessen in kaart te brengen en
vervolgens een plaatje te maken van de gewenste organisatie en op basis daarvan
een informatiseringontwerp te maken.
5.8.3 Procesdynamica.
Theorieën die in deze categorie vallen, zien informatisering als een chaotisch
proces waarbij technologische en sociale aspecten elkaar constant beïnvloeden.
Vanuit de sociale werkelijkheid ontstaat de behoefte aan technische middelen en
krijgen technische middelen een functie toegewezen. De betekenis en de functie
van technologieën kan echter, evenals de sociale werkelijkheid, steeds veranderen.
Heeft een technologie betekenis, dan beïnvloedt het op zijn beurt de sociale
werkelijkheid.
In een procesdynamische analyse vormen de manieren van denken en doen van
actoren, aangeduid als hun repertoires, één van de centrale uitgangspunten.
Daarbij moet worden onderstreept dat repertoires geen vaste persoon- of
groepskenmerken zijn, maar denk- en handelswijzen die in voorgaande interactie
zijn ontstaan en die in voortgaande interactie kunnen veranderen – zij het niet
altijd even gemakkelijk.
Twee benaderingen zijn ook hier te onderscheiden.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Sociaal deterministische visie
Informatisering van overheidsorganisaties
Men probeert veeleer ontstaan en verandering van zowel organisatie als
technologie te verklaren vanuit de vaak complexe interactieprocessen rondom
informatisering. Het proces wordt niet verklaard vanuit bepaalde condities, maar
patronen en condities worden gezien als producten en processen. Die processen
zijn afhankelijk van voorgaande ontwikkelingen en al bestaande condities en
structuren, maar worden daar niet eenduidig door bepaald. De
sociaaldeterministische notie dat verschillende groepen vanuit verschillende
belangen en zingevingkaders reageren op en mede vorm geven aan het
informatiseringproces wordt hierbij in twee opzichten een stap verder gevoerd.
Sociaal constructivistische visie
Ten eerste wordt het informatiseringproces gezien als een proces van sociale
constructie. Betekenissen en (re)acties in interactie worden gevormd. Situaties,
vragen, ontwikkelingen en stappen met betrekking tot informatisering zijn
‘nieuw’. In eerste instantie creëren zij dubbelzinnigheid, die vervolgens wordt
gereduceerd door interactie. Afzonderlijke actoren maken daarbij gebruik van hun
zingevingkaders, maar reageren niet alleen op de gebeurtenissen met betrekking
tot informatisering, maar ook op elkaar en op elkaars reacties. In dat proces
ontstaan geleidelijk ‘betekenissen’ en ‘handelingspraktijken’, die slechts deels de
van de tevoren bestaande zingevingkaders weerspiegelen.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Ten tweede wordt verondersteld dat de zingevingkaders en interactiepatronen van
de betrokken actoren veranderen. Die kaders weerspiegelen wat in de interactie tot
stand gekomen is en vormen condities voor daarop volgende interactie =>
‘circular causation’.
Zowel technologie als organisatie worden als resultantes van sociale
constructieprocessen gezien. Technologie en organisatie worden beide in
hetzelfde informatiseringproces voortdurend gedefinieerd en geherdefinieerd,
geconstrueerd en gereconstrueerd. Dit is een doorgaand proces. Actoren blijven,
ook na implementatie van een informatiesysteem tegen ‘dubbelzinnigheden’
aanlopen waarop zij in interactie antwoorden construeren die de technologie en de
organisatie transformeren.
5.9 Conceptueel model
Op basis van bovenstaande theorieën, wil ik een conceptueel model creëren voor
een confrontatie met de empirie. Disciplinering van professionals hangt af van de
manier waarop ICT de structuur van een organisatie beïnvloedt. Hoe de
organisatie vervolgens verandert, hangt af van een aantal factoren. Macht is een
belangrijk concept, evenals de aard van de werkzaamheden van de organisatie.
Macro-ontwikkelingen als rationalisering en modernisering zetten ook in deze tijd
door, vooral onder invloed van europeanisering en globalisering. Politieke en
ambtelijke wil zal ook een rol spelen bij veranderingprocessen. Effectief
leiderschap kan de doorslag geven in de disciplinering van professionals.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Schematisch ziet het er dan als volgt uit:
Rationalisering /
Modernisering
ICT Organisatie structuur
Macht
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Management
commitment
Aard van de
organisatie

Informatisering van overheidsorganisaties
6 Methodologie en opzet
De mogelijkheid voor een onderzoeksstage kreeg ik o.a. bij het Ministerie van
Economische Zaken (EZ) aangeboden. Mijn keuze voor dit ministerie werd
voornamelijk bepaald door het feit dat ik vanuit de afdeling B&S (Beleid en
Strategie) van de Directie POI (Personeel, Organisatie en Informatie) mijn
onderzoek kon starten. Deze afdeling houdt zich bezig met het maken van beleid
op P, O en I gebied voor EZ en is daarmee verantwoordelijk voor de
technostructuur van dit ministerie. Een van de beleidsgebieden is ICT. Met de
afdeling is overeengekomen onderzoek te doen naar de organisatie-effecten van
ICT en dan voornamelijk naar de structuureffecten. Drie organisatieonderdelen
worden daarbij onderzocht: een beleidsvoorbereidingonderdeel, een
beleidsuitvoeringonderdeel en een organisatie die zowel beleidsvoorbereiding als
uitvoering als kerntaken heeft.
Uitgangspunt van het scriptieonderwerp is onderzoek te doen in het vakgebied
van de informatisering. De overheid informatiseert in toenemende mate. De
effecten van dit overheidshandelen op de interne organisatiestructuur zijn voor
een groot deel nog onbekend. Hierboven werd gesteld dat ICT zijn invloed heeft
op vele aspecten van het menselijk handelen, zo ook op de organisatie van een
overheidsinstelling. Er is een aantal theorieën, dat de effecten van ICT probeert te
verklaren. Ik heb na een studie naar de meest gangbare theorieën, daaruit een
theoretisch kader gedestilleerd. Er worden vele projecten gestart binnen en buiten
overheidsinstellingen die te maken hebben met ICT. Door bij het Ministerie van
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Economische Zaken te onderzoeken wat de effecten van een aantal ICT-projecten
zijn, kan meer inzicht worden verkregen in de effecten van ICT op een
overheidsorganisatie.
Het doel van het onderzoek is tweeledig. Allereerst wordt door middel van
vergelijkend praktijkonderzoek gekeken welke structuureffecten ICT heeft op
verschillende organisatieonderdelen van EZ en tegen welke problemen wordt
aangelopen. Vervolgens wordt gekeken hoe vanuit de literatuur organisatie-
effecten kunnen worden verklaard.
6.1 Motivatie
Het onderzoek is gestart vanuit de fascinatie van de onderzoeker voor het
fenomeen ICT. In Zweden heb ik seminars kunnen volgen over de invloed van
ICT op de samenleving. ICT creëert o.a. een heel nieuwe werkelijkheid. Uit die
verwondering kwam de idee naar voren dat ICT het denken over het openbaar
bestuur fundamenteel zou kunnen veranderen. Terug in Nederland bleek dat de
bestuurskunde zich verdiept in de specifieke effecten van ICT op het
onderzoeksobject openbaar bestuur, maar in de vorm van vakken aan de
universiteit had ik er nog niet voldoende kennis mee gemaakt. In het relatief jonge
vakgebied van de informatisering van het openbaar bestuur bleken er vele vragen
onbeantwoord. Mijn interesse gaat uit naar de effecten van ICT op
overheidsorganisaties. Ik wil weten welke structuurveranderingen waar te nemen
zijn en welke problemen ontstaan door ICT en hoe we die kunnen verklaren. Met
die kennis wil ik een bijdrage leveren aan de verbetering van ICT beleid bij
overheidsorganisaties.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
6.2 Multidisciplinaire benadering
Bestuurskunde is een multidisciplinaire studie. Ik zal vooral gebruik maken van
organisatiekundige theorieën. Het gekozen theoretisch kader levert verschillende
inzichten op over de effecten van ICT beleid op de interne organisatiestructuur.
De invloed van ICT op een overheidsorganisatie wordt beschreven door
Zuurmond. Tegenover zijn theorie heb ik de theorie van Weber gezet als het gaat
om structuureffecten en tegenover Mintzberg en Woodward als het gaat om de
disciplinering van de werknemers.
Er is ook gekozen voor drie zienswijzen om de effecten van ICT te verklaren. Ten
eerste een theorie die de ICT neemt als vaste variabele en vervolgens de effecten
op de organisatie daaruit verklaart. Ten tweede voor een theorie die de ICT als
afhankelijke variabele neemt om te kunnen zien wat de effecten van ICT zijn als
we de specifieke aspecten van de organisatie in ogenschouw nemen. Ten derde is
er gekozen voor een theorie die de wisselwerking van ICT en organisatieaspecten
onder de loep neemt, waarbij er dus geen vaste en afhankelijke variabele wordt
gedefinieerd. De verwachting is dat de theorieën elkaar zullen aanvullen en met
elkaar in concurrentie zullen zijn. Het onderzoek is er echter niet op gericht te
beoordelen welke theorie de praktijk het beste verklaart. In deze multi-
theoretische benadering wordt er vanuit gegaan dat iedere theorie een gedeelte
van de werkelijkheid weet te belichten. We zetten als het ware verschillende
theoretische brillen op om de werkelijkheid op verschillende wijzen te bekijken.
Door middel van die verschillende zienswijzen zijn we in staat een ‘totaler’ beeld
van de werkelijkheid te genereren en tot zoveel mogelijk inzichten te komen. 24 De
24 Allison, G.T., 1975, p. 249-251
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
vergaarde inzichten kunnen behulpzaam zijn bij het strategisch inzetten van ICT
en de beleidsvoorbereiding en uitvoering van ICT beleid.
6.3 Case selectie
Gekozen is voor een case studie. De bedoeling is veel te weten te komen over drie
onderdelen van het Ministerie van Economische Zaken. Daarbij is het proces van
organisatieverandering van belang en de verklaring ervan. Uit de theorie rijst de
vraag of ICT op verschillende organisaties dezelfde effecten heeft. EZ heeft
geprobeerd organisatorisch een scheiding te maken tussen beleidsontwikkeling en
beleidsuitvoering. Enerzijds hebben we het Kerndepartement voor de
beleidsontwikkeling en anderzijds de buitendiensten voor de uitvoering van het
beleid. Dat biedt mij de mogelijkheid de effecten van ICT op verschillende
organisaties te testen. Wat het onderzoek bemoeilijkt is dat er geen ICT projecten
zijn die op meerdere organisatieonderdelen van het ministerie zijn toegepast.
Organisatieonderdelen verzorgen over het algemeen hun eigen ICT. Het wordt
ingekocht op de specifieke behoefte van dat organisatieonderdeel, waardoor
verspreiding naar andere organisatieonderdelen vaak moeilijk is. EZ-brede ICT-
projecten die te maken hebben met het primaire proces zijn er kortom niet. Het
ERP-systeem SAP, het EZ-web en Emplaza zijn drie uitzonderingen, maar ook
hier blijven toepassingen beperkt tot specifieke dienstonderdelen en hebben ze
slechts betrekking op staffuncties (ondersteuning P en F) of algemene
communicatie. Omdat we niet de effecten van een project op verschillende
organisaties met elkaar kunnen vergelijken, is er gekozen voor afzonderlijke
projecten die als vergelijkbaar doel hadden een informatiserende functie in de
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
dagelijkse werkprocessen te vervullen in de betreffende organisatieonderdelen.
Vanwege de praktische onmogelijkheid om alle EZ onderdelen te onderzoeken en
alle projecten te beschouwen en het geheel te vergelijken, heb ik vervolgens de
keuze gemaakt om drie projecten in drie organisatieonderdelen te nemen. Daarbij
heb ik eerst een lijst met mogelijke cases samengesteld op basis van het
organogram van EZ. De uiteindelijke selectie hing af van de vraag of
informatisering in het organisatieonderdeel aan de orde is in de vorm van een te
onderzoeken project en van de vraag of dat project ook uitgevoerd is. Mede op
advies van de begeleider heb ik de volgende cases geselecteerd:
- Beleidsuitvoering: Senter
- Beleidsontwikkeling: DG Innovatie, directie M&I
- Beleidsontwikkeling /uitvoering: DG Ondernemingsklimaat, CBIN
(Commissariaat voor Buitenlandse Investeringen in Nederland)
Alle drie de organisaties hebben een professioneel karakter. Enerzijds neem ik een
beleidsuitvoeringsorganisatie onder de loep en anderzijds bekijk ik een
beleidsontwikkelingsorganisatie. Op die manier ben ik in staat om de effecten van
ICT projecten op de bedrijfsvoering van verschillende soorten
overheidsorganisaties binnen EZ met elkaar te vergelijken. CBIN valt tussen
uitvoering en ontwikkeling in, omdat het als uitvoeringsorganisatie gesitueerd is
als onderdeel van het Kerndepartement. Niettemin heeft ze een aantal bijzondere
kenmerken die een aparte analyse interessant maken, maar dat zal blijken.
De resultaten van het onderzoek zullen voornamelijk voor het Ministerie van
Economische Zaken gelden. Problematisch bij case onderzoek is altijd het
controleren van de interveniërende variabelen. Door meerdere
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
organisatieonderdelen en projecten te onderzoeken probeer ik de interne validiteit
van het onderzoek voor het Ministerie van Economische Zaken te vergroten. De
externe validiteit is voor de meeste bevindingen twijfelachtig. 25
6.4 Methoden van dataverzameling
Interviews en documentenstudie moeten de gegevens leveren voor kwalitatieve
analyse. De verwachting is dat uit de interviews andere informatie naar voren
komt dan uit de documentenstudie. De formele, gedocumenteerde informatie over
het ICT beleid kan in tegenspraak blijken met de interviewresultaten, waardoor de
beoogde en de feitelijke effecten in beeld kunnen worden gebracht en verklaard.
6.5 Hypothesen
Op basis van het theoretisch kader wil ik de volgende relevante hypothesen testen:
1. ICT versterkt het bureaucratische organisatiemodel van Weber.
2. ICT leidt tot de infocratie van Zuurmond.
3. ICT betekent disciplinering van de uitvoeringsambtenaar.
4. ICT betekent disciplinering van de professional in de
beleidsvoorbereidingorganisatie.
5. De effecten van ICT op een uitvoeringsorganisatie kunnen worden verklaard
door het technologisch determinisme.
6. De effecten van ICT op een beleidsontwikkelingsorganisatie kunnen worden
verklaard door een sociaal deterministische visie.
25 Donk, W.B.H.J. van de, I.Th.M. Snellen, 1998, p. 8
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
7. De effecten van ICT op een beleidsontwikkelingsorganisatie kunnen worden
verklaard door de procesdynamica.
6.6 Operationalisering
Het meten van de verschillende variabelen zal op de volgende wijze plaatsvinden.
Om te beginnen met de structuurkenmerken van een organisatie:
- Hiërarchie wordt gemeten aan de hand van het aantal managementlagen dat
de organisatie kent. Het komt neer op het tellen van het aantal
managementlagen zoals die in de organisatie vastliggen. Meer
managementlagen betekent dus meer hiërarchie. Maar hiërarchie is effectief
als er daadwerkelijk via de lijn gewerkt wordt, zodat ten tweede wordt
gekeken naar de vraag of sturing, verantwoording, controle, coördinatie en
autorisatie ook daadwerkelijk via iedere laag in de lijn plaatsvindt. Dus als het
management formele taken en bevoegdheden heeft of die informeel en
effectief uitvoert, dan is sprake van een hiërarchische laag. Van belang voor
onderzoek is of er een verandering plaatsvindt in de bestaande hiërarchie,
zodat wordt gemeten of er een verandering plaatsvindt wanneer ICT een rol
gaat spelen in de organisatie. Daarbij bekijken we de situatie voor en na de
invoering van het ICT-middel.
- Centralisering heeft betrekking op de plaats in de organisatie waar
verantwoordelijkheid en de controle daarop wordt neergelegd. Het is een
kwestie van kijken wie, waar, wat doet en wie, waar, wat controleert in de
organisatie.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
- Formalisering meten we aan de hand van het aantal formele regels dat in de
organisatie geldt. Tegelijkertijd bekijken we het aantal formele handelingen
dat moet worden uitgevoerd. We gaan onderzoeken hoeveel parafen voor en
na de invoering van het ICT-middel noodzakelijk zijn.
- Taakspecialisatie. Onder te verdelen in horizontale en verticale
taakspecialisatie. Bij horizontale taakspecialisatie kijken we welke
verandering optreedt in het aantal taken dat gekoppeld is aan een bepaalde
functie. Verticale taakspecialisatie is de mate waarin een professional de
vrijheid heeft te bepalen hoe de taken worden uitgevoerd. We bekijken de
verandering met betrekking tot formalisering van gedrag en handelingen,
standaardisering van de werkprocessen en controle van het geleverde werk.
- Standaardisering van vaardigheden, werkprocessen en gedrag. We bekijken
welke standaarden ontstaan, zoals kwaliteitsnormen, kengetallen,
functieomschrijvingen en procedures.
- Beheersing via ICT door middel van spreiding en sturing. Spreiding kunnen
we meten aan de hand van het percentage organisatieleden dat gebruik maakt
van het technische systeem voor de uitvoering van de taken. Sturing kunnen
we meten door te bekijken in welke mate het management gebruik maakt van
het systeem om de organisatieleden te sturen. We bekijken of het management
wel via het systeem of niet via het systeem controleert en communiceert.
Andere te meten variabelen:
- Macht is het vermogen om iemand anders, zo nodig tegen diens wil, dingen te laten
doen. We zullen macht meten aan de hand van het aantal beslissingen, sancties
en regels dat het management invoert met betrekking tot het adequate gebruik
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
van het ICT-middel zowel in de ontwikkelings-, implementatie- als
gebruikmakingsfase.
- Managementcommitment is de mate waarin het management betrokken is bij
de ontwikkeling, implementatie en gebruikmaking van de ICT-middelen,
alsmede de mate van sturing die het via het ICT-systeem uitoefent. Bij welke
beslissingen met betrekking tot de ICT-middelen is het management
betrokken. Hoeveel maatregelen treft het management voor het adequate
gebruik van de middelen. In hoeverre maakt het management zelf gebruik van
de mogelijkheden voor sturing door middel van de ICT-middelen.
We gaan nu verder met een algemene beschrijving van het Ministerie van
Economische Zaken.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
7 Het Ministerie van Economische Zaken.
In 2001 werkten bij het Ministerie van Economische Zaken 4884 mensen: 3177
mannen (65%) en 1707 vrouwen (35%). De gemiddelde leeftijd van de
medewerkers was 43 jaar. Vergeleken bij andere ministeries is EZ klein: de EZ-
ers vormen 2,5% van het totale aantal medewerkers bij de verschillende
departementen (in 2000). EZ nam 2% van de totale uitgaven voor zijn rekening. 26
7.1 Missie en organisatiestructuur
Het Ministerie van Economische Zaken streeft naar duurzame economische groei
in Nederland. Om dat te bereiken maakt EZ zich sterk voor goed werkende
nationale en internationale markten. Dat zijn markten die ondernemers gelijke
kansen bieden zich te ontplooien, maar ook waar consumenten optimale
keuzevrijheid hebben. Daarbij mogen vitale publieke belangen niet in gevaar
komen.
EZ richt zich niet alleen op de economie van vandaag. Tegelijkertijd wordt een
basis gelegd voor de economie van de toekomst. Aangezien stilstand
achteruitgang betekent, stimuleert EZ vernieuwing in alle sectoren van onze
economie. Daarbij richt het zijn blik naar buiten en werkt het samen met de
26 EZ jaarverslag 2002, p. 11
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
belangrijkste partners in de omgeving. Het beleid van EZ wordt in belangrijke
mate gevoed door veranderingen die op onze economie afkomen.
De noodzaak tot een hogere groei van de arbeidsproductiviteit te komen speelt
hierbij een belangrijke rol. Het ministerie richt zich op drie beleidsrichtingen:
- Innovatie
- Marktordening
- Economie voor Ondernemers
Deze bakens bepalen in hun samenhang de koers van EZ. Concurrentiedruk op
markten kan niet los worden gezien van innovatie, net zomin als de aanleg van
infrastructurele werken los gezien kan worden van duurzaamheid. Naast een
integrale aanpak op nationaal niveau, beziet EZ het beleid ook in een
internationale context. De internationale en in het bijzonder de Europese dimensie
ten aanzien van de drie bakens is groot.
De medewerkers van EZ werken verdeeld over vijf directoraten-generaal
(beleidsonderdelen), acht centrale stafdirecties en elf diensten die vooral
uitvoerende taken verrichten en in mindere of meerdere mate zelfstandig opereren
(zie bijlage). Het directoraat-generaal Telecom en Post is recentelijk in de EZ
organisatie ingevaren. Dit naar aanleiding van het regeerakkoord van het eerste
kabinet Balkenende. Het werd gepositioneerd als vijfde DG, waar onderdelen van
DG-I bij zijn gevoegd. Ook is sprake van het onderbrengen van de OPTA in een
ZBO. De uitvoeringsdienst NOVEM is in de zomer van 2002 van een BV met
staatsdeelname tot een onderdeel van EZ omgedoopt. Daarnaast besliste de Kamer
over plannen voor de omvorming van het CBS en de NMa tot ZBO’s en is Bureau
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Industriële Eigendommen (Bureau I.E.) per 1 januari 2002 een agentschap
geworden. De rest van EZ heeft in 2002 een interne reorganisatie afgesloten.
Discussie vindt nu plaats omtrent de reorganisatie van de stafdiensten en dan met
name over P en I.
7.2 Bedrijfsvoering.
“We moeten het niet hebben van grote budgetten. EZ is een ideeënministerie. Ons kapitaal bestaat
uit creativiteit, durf, kennis van zaken, goede argumenten, uitstekende netwerken en een open oog
voor de toekomst. En uit uitstekende, enthousiaste medewerkers. EZ heeft genoeg kapitaal in huis.
Maar het zou nog meer rendement kunnen opleveren. Daarvoor is wel een vernieuwde aansturing
nodig. En een andere inrichting en werkwijze van onze organisatie. Mensen doen hun werk nu te
veel binnen de kokers van hun eigen organisatieonderdeel. Door die ‘verzuiling’ kunnen we niet
snel genoeg anticiperen of inspelen op nieuwe ontwikkelingen. En dat is nu juist zo belangrijk.
Wat we extern prediken – flexibiliteit, vernieuwing – moet ook intern beter uit de verf komen.”
Jan-Willem Oosterwijk, secretaris-generaal EZ
Eind 2000 stelde het SG/DG-beraad vast dat de aansturing, de inrichting en de
werkwijze van EZ versterkt moesten worden zodat EZ zijn taken beter kan
vervullen.
Om de slagkracht van EZ te vergroten moest het ministerie flexibeler worden. In
de nieuwe organisatie werken medewerkers vaker voor verschillende wisselende
projecten en taken, die ook over de grenzen van directoraten-generaal heen
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
kunnen gaan. Niet het eigen organisatieonderdeel staat centraal, maar het
beleidsthema. Flexibele clusters en projectmatig werken maken dit mogelijk.
De Bestuursraad (voorheen SG-DG-beraad) is gaan functioneren als collegiaal
bestuur. De leden van de Bestuursraad (SG, plv. SG, DG’s en Dir. AEP) bewaken
de beleidsagenda en nemen gezamenlijk besluiten over belangrijke
beleidsinhoudelijke en organisatorische onderwerpen. Daarnaast heeft ieder lid
van het beraad een eigen portefeuille. Nieuw is dat de DG’s niet alleen
lijnverantwoordelijk zijn maar ook verantwoordelijkheid dragen voor EZ-brede
projecten.
De organisatie van het ministerie is opnieuw ingericht. Leidend daarbij zijn de
strategische thema’s voor de komende jaren: marktordening, innovatie en een
goed bedrijfsklimaat. Doel is deze thema’s beter te kunnen aanpakken en dat deze
thema’s binnen én buiten EZ herkenbaar te zijn. De thema’s zijn ondergebracht in
vier directoraten-generaal.
Het nieuwe EZ wil flexibel, vernieuwend, slagvaardig en resultaatgericht zijn.
Daarom zijn er in 2001 ook wijzigingen aangebracht in het HRM-beleid, de
planning- en controlcyclus en het managementinformatiesysteem.
Het HRM-beleid is op een aantal samenhangende onderdelen versterkt. Nieuw is
dat medewerker en leidinggevende in ‘individuele werkplannen’
resultaatafspraken maken voor het komende jaar. Daarnaast maakt de medewerker
een persoonlijk ontwikkelingsplan waarin duidelijk is welke kant hij of zij op wil.
Ook het opleidingsprogramma en het loopbaanbeleid zijn vernieuwd.
Medewerkers krijgen nu verschillende ‘carrièrepaden’ aangeboden. In het
introductieprogramma voor nieuwe medewerkers is het accent meer komen te
liggen op de presentatie van EZ als geheel.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
De producten uit de planning- en controlcyclus zijn zowel inhoudelijk als qua
timing in logische en consistente relatie tot elkaar gebracht. De middellange
termijnagenda, waarin de strategische thema’s voor EZ staan, en de begroting
bepalen steeds de route voor de komende vijf jaar. Op grond daarvan wordt de
EZ-agenda opgesteld met de beleidsprioriteiten voor heel EZ. De EZ-jaaragenda
is de basis voor de werkplannen van de dienstonderdelen. In de werkplannen staan
de concrete activiteiten en de resultaten die bereikt moeten worden. In de
individuele werkplannen staat hoe elke medewerker bijdraagt aan het uitvoeren
van de werkplannen van de dienstonderdelen.
Het geautomatiseerde bedrijfsvoeringsysteem is ingrijpend aangepast. De
‘herinrichting’ van het ERP-systeem SAP – dat EZ al langer gebruikte – biedt
mogelijkheden om meer en betere managementinformatie te leveren.
Hieronder komen nu de drie te onderzoeken organisatieonderdelen aan de orde, te
beginnen met de uitvoeringsorganisatie Senter. Daarna volgt M&I en als laatste
komt CBIN aan de orde. Bij elke case gaan we eerst kort de doelen en de structuur
van de organisatie beschrijven. Daarna volgt de aanleiding voor de ontwikkeling
van het ICT-project dat we bekijken. We kijken daarna naar het proces van
ontwikkeling en implementatie van het ICT-middel en de effecten op de
organisatie. Na die beschrijving komen we bij de analyse van de gegevens, waarin
we proberen het conceptueel kader toe te passen. De structuureffecten komen
daarbij altijd apart aan de orde. Ik sluit steeds af met een poging tot een verklaring
van de effecten.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

8 Senter
Informatisering van overheidsorganisaties
8.1 Algemene beschrijving organisatie
Senter voert als agentschap van het Ministerie van Economische Zaken subsidie-,
krediet- en fiscale regelingen en programma’s uit. Behalve voor dit ministerie
werkt Senter ook voor andere ministeries en de Europese Unie. De regelingen en
programma’s liggen vooral op het terrein van technologie, energie, milieu, export
en internationale samenwerking, maar ook op het gebied van onderwijs en
transport. Belangrijkste doelstelling is het duurzaam versterken van de positie van
bedrijven en kennisinstellingen in Nederland.
Senter heeft vestigingen in Den Haag en Zwolle. De organisatie bestaat uit drie
lijngroepen: Internationaal, Energie/Milieu/Samenleving en Technologie. De
managers van deze drie groepen sturen de opdrachtleiders van regelingen en
programma’s aan. De groepsmanagers vormen samen met de Algemeen Directeur
en de Manager Bedrijfsvoering het managementteam. De leiders van de
opdrachten zijn overigens integraal verantwoordelijk voor het uitvoeren van de
regelingen en programma’s. Zij hebben daarvoor flexibele teams rond elke
regeling of programma. Tenslotte kent Senter zes stafafdelingen die het
managementteam en de lijngroepen ondersteunen.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
8.1.1 De aanleiding voor de ontwikkeling van het Bedrijven Administratie
Systeem
De organisatie zag er niet altijd zo uit. Ongeveer 6 jaar geleden heeft Senter een
omslag gemaakt. De nieuwe directeur wilde toen meer en betere informatie over
de processen en resultaten van de organisatie. Dat vergde onder andere een beter
informatie- en communicatiesysteem. De situatie was toen zo dat voor de
uitvoering van iedere subsidie een apart informatiesysteem werd gebruikt en dat
moest veranderen.
De verschillende systemen die werden gebruikt ter ondersteuning van de primaire
processen waren meestal beperkt tot een subsidie of kredietregeling. Bovendien
waren die systemen tijdelijk van aard, omdat regelingen vaak veranderen,
verdwijnen of ontstaan waardoor steeds nieuwe systemen moesten worden
ontworpen. Het onderhoud van de systemen vormde een ander probleem, net als
de opslag van informatie die in de systemen lag besloten. De
gebruiksvriendelijkheid was meestal laag en vaak bleek dat de gegevens niet te
ontsluiten of te koppelen waren. Ook het genereren van managementinformatie of
het aanbrengen van extra modules voor het vervullen van nieuwe taken was te
beperkt. Het management wilde: (1) een nieuw geïntegreerd systeem, waarbij (2)
vergelijking van gegevens mogelijk werd en managementinformatie kon worden
gegenereerd en (3) zoveel mogelijk kredieten en regelingen samengevoegd
werden in één overzichtelijk systeem.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
8.1.2 Bedrijven Administratie Systeem
Na een marktverkenning bleek er destijds geen kant-en-klaar softwarepakket
beschikbaar, zodat besloten werd tot het laten ontwerpen en bouwen van een
eigen systeem. Het laten bouwen van een systeem heeft als voordeel dat het
optimaal aan de behoeften van de organisatie kan voldoen. Naast de wensen van
het management, moest het systeem de werkprocessen ondersteunen en in de
behoeften van de professionals op de werkvloer voorzien. Het in kaart brengen
van de eigen werkprocessen was de eerste stap die werd gezet. Elk onderdeel van
de organisatie werd gevraagd te beschrijven hoe er werd gewerkt, welke
problemen daarbij ontstonden en hoe het werkproces kon worden verbeterd en
ondersteund. Wat bleek, was dat er nogal wat verschillen bestonden tussen de
organisatieonderdelen. Uiteindelijk heeft men de verschillende manieren van
werken naast elkaar gelegd en op basis van de ‘best practices’ en de behoeften van
de professionals een nieuwe manier van werken gekozen die als model zou dienen
voor het nieuw te ontwerpen informatie- en communicatiesysteem. Daarbij moest
rekening worden gehouden met het gegeven dat Senter vele verschillende
subsidies en kredietregelingen uitvoerde die een uniforme uitvoeringswijze
onmogelijk maakte. Daarnaast worden bestaande regelingen gewijzigd,
verdwijnen sommige en ontstaan andere. Ook moet gezegd worden dat de
beoordeling van de toekenning of afwijzing van sommige subsidie- of
kredietaanvragen kwalitatieve beoordelingsmomenten kent die niet kunnen
worden gestandaardiseerd. Zo wordt voor sommige aanvragen een advies
toegevoegd en vervolgens doorgestuurd naar een externe beoordelingscommissie.
Met andere woorden kon het werkproces niet volledig gestandaardiseerd worden.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Wel bracht de inventarisatie van de werkprocessen inzicht in de wirwar van
regelingen en dat leidde tot het samenvoegen of opheffen van sommige
regelingen. Het nieuwe systeem ging enerzijds alle standaard handelingen in het
werkproces ondersteunen of vervangen en anderzijds zoveel mogelijk informatie
verschaffen over het verloop van de behandeling van de verschillende aanvragen.
Ook werd het mogelijk managementinformatie over de performance van de
organisatie te verkrijgen via het systeem. Het systeem werd zo ontwikkeld dat
steeds nieuwe modules konden worden toegevoegd, gewijzigd of verwijderd, om
aan de veranderende eisen aan de organisatie te kunnen voldoen.
8.1.3 Effecten op de organisatie
Structuureffecten en macht
De rationalisering van de subsidies door samenvoeging en opheffing en de
rationalisering van de werkprocessen voor de uitvoering van de regelingen was
stap één. Ten tweede werd de organisatiestructuur aangepast en veranderden de
taken voor de werknemers. Omdat de organisatie flexibel moest zijn om op de
steeds veranderende eisen vanuit de omgeving adequaat te kunnen reageren,
moest de structuur ook flexibel worden ontworpen. Tegelijkertijd moest BAS de
mogelijkheid bieden betere controle op de organisatie te verkrijgen; het was niet
de bedoeling opnieuw een onoverzichtelijke wildgroei van organisatieonderdelen
en regelingen te laten ontstaan, zoals daarvoor het geval was. Op die manier
ontstond de huidige organisatiestructuur waar nieuwe organisatieonderdelen
logisch kunnen worden gecreëerd, veranderd of opgeheven. Voor de professionals
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
in de organisatie betekende de gewijzigde structuur en het nieuwe systeem een
verandering in de manier van werken. Van hen werd verwacht dat zij hun
werkzaamheden gingen aanpassen aan het systeem. Een eerste logische stap was
het gebruik van de computer in plaats van papier zodat dossiers digitaal werden
opgebouwd en bewerkt. Informatie-uitwisseling en parallelle bewerking van
dossiers werd mogelijk, omdat iedereen hetzelfde systeem hanteerde. Ook werd
een deel van de taken, zoals de controle op fouten bij de toekenning van bedragen,
door het systeem overgenomen. Naast de ondersteuning van werkprocessen door
het overnemen van taken in het proces, maakt ICT plaats en tijd onafhankelijk
werken mogelijk, zodat thuiswerken bijvoorbeeld eenvoudiger mogelijk werd.
Een ander effect was dat het management de mogelijkheid kreeg de performance
in de organisatie te monitoren via het systeem, zodat tevens begonnen werd met
het hanteren van prestatie-indicatoren. Niet alleen was effectievere controle door
het management mogelijk, maar ook tussen afdelingen. Wanneer een afdeling
afhankelijk was van de informatie of resultaten van een andere afdeling, was het
eenvoudiger de vinger naar degene die in gebreke was gebleven te wijzen. ICT
betekende dus de mogelijkheid tot effectievere controle over het werk van de
professionals en zij ondervonden de gevolgen daarvan via informatie die zij zelf
aan moesten leveren. Want om informatie in de organisatie te kunnen vergelijken,
moet die informatie in een standaardvorm worden aangeleverd en dat probleem
was getackeld door de invoering van een standaard en universeel systeem. Maar
voor het delen van informatie is vereist dat de professionals de informatie
invoeren en bijhouden en die informatie moet vervolgens toegankelijk zijn voor
andere gebruikers. Daar ontstond het voornaamste probleem in de organisatie.
Enerzijds wilden de professionals informatie niet aanleveren en bijhouden, omdat
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
het niet altijd direct tot het primaire proces behoorde, anderzijds gingen zij
informatie die zij gebruikten voor het dagelijkse werk op andere manieren opslaan
dan via de daarvoor bestemde software, om onder de controle die via het systeem
kan worden uitgeoefend uit te komen.
Implementatie en Cultuur
Na de invoering van het systeem in de nieuwe organisatie was de commitment
van het management de doorslaggevende factor bij het bereiken van een
cultuuromslag. Wat bleek was dat het werken met een informatie- en
communicatiesysteem en het delen van informatie een cultuurschok met zich
meebracht. Men moest wennen aan die nieuwe mentaliteit die het delen van
informatie centraal stelde en men moest tegelijkertijd wennen aan het gebruik van
nieuwe systemen die de professional dwong om op een standaard manier te
werken. Daartoe waren de professionals niet geneigd wanneer ze het systeem
vrijwillig mochten gebruiken. Het delen van informatie heeft alleen zin wanneer
anderen dat ook doen en wanneer iets met die informatie wordt gedaan. Het
gevolg was dat het management moest gaan sturen op het gebruik van het
systeem. Een zekere formalisering trad op: professionals werden verplicht met het
nieuwe systeem te werken en mochten niet langer op andere manieren informatie
opslaan. Het management controleerde het gebruik van de systemen door
professionals af te rekenen op resultaten die via het systeem waren te meten.
Daarmee werd het gebruik afgedwongen. Toch bleek dit niet voldoende. Het
systeem werd niet optimaal benut en de cultuuromslag bleek moeilijker te
bereiken, omdat de professionals een enorme vindingrijkheid bleken te bezitten.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Zij gingen zogenaamde ‘schaduwbestanden’ creëren. Softwareprogramma’s die
daarvoor niet waren bedoeld, werden aangewend voor het opslaan en bewerken
van informatie ter ondersteuning van het eigen werk in ‘geheime’ persoonlijke
bestanden en mappen. De reactie van het management was vervolgens het
rigoureus verwijderen van dit soort informatie. Uiteindelijk blijkt het niet
helemaal te lukken alle professionals de handen volledig te binden. Aan de ene
kant wil men voor de uitvoering van het werk zoveel mogelijk ICT-faciliteiten
bieden, maar aan de andere kant worden die faciliteiten vervolgens weer misbruikt
door professionals die weigeren volgens het systeem te werken. De
schaduwbestanden blijven bestaan. Men heeft getracht het probleem te
ondervangen door budgetten aan organisatieonderdelen beschikbaar te stellen
voor investeringen in ICT ter verbetering van de eigen werkprocessen. Dit, om
schaduwbestanden een plek in een systeem te geven. Deze ontwikkeling leek
tegenstrijdig aan de hele opzet van BAS: een organisatiebreed informatie- en
communicatiesysteem. In de beginfasen van de invoering van BAS werd het
systeem uitgebreid getest en steeds incrementeel veranderd om beter aan de
behoeften van de professionals te voldoen. Daarbij werd het systeem zo
ontwikkeld dat nieuwe modules later aan BAS konden worden gehangen. Het
systeem werd uiteindelijk organisatiebreed in gebruik genomen. Gaandeweg
veranderden de eisen aan de organisatie en ontstonden steeds nieuwe behoeften,
zodat nieuwe modulen aan BAS werden toegevoegd om aan de nieuwe vragen te
voldoen. Daarbij werden de professionals soms verder gebonden aan het gebruik
van specifieke software om informatie beter te kunnen delen met de organisatie
(disciplineringtendens). Een goed voorbeeld is de ontwikkeling van CAS
(Centraal Adressen Systeem) waarin centraal alle adresseninformatie wordt
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
opgeslagen, gewijzigd en beheerd. Het beeld dat onmiddellijk ontstond toen
decentraal budgetten beschikbaar kwamen, was het inkopen en ontwikkelen van
nieuwe systemen die bestaande software vervingen of ondergroeven. Al snel
werden budgetten weer gecentraliseerd.
Op dit moment is er druk vanuit het Kerndepartement ontstaan om over te gaan op
SAP. Senter zegt dat het daarmee akkoord gaat, zolang het de eigen
werkprocessen kan behouden. In eerste instantie was er veel tegenstand tegen de
nieuwe manier van werken, maar nu vragen professionals zich af waarom niet
altijd op die manier gewerkt is. Dat leidt er zelfs toe dat men de huidige systemen
niet kwijt wil en vraagtekens zet bij de meerwaarde van de invoering van SAP.
8.2 Analyse van de resultaten
8.2.1 Aanleiding
De invoering van BAS was onderdeel van de reorganisatie van Senter. De nieuwe
directeur wilde meer controle over de organisatie. Hij wilde inzicht in de
dagelijkse werkprocessen en resultaten van de organisatie om tussentijds te
kunnen sturen en verantwoording af te kunnen leggen voor het functioneren.
Bovendien wilde hij dat inzicht verkrijgen via een computersysteem. Het nieuwe
systeem werd afgestemd op de behoeften van het management en de werkvloer,
en ging functioneren in een organisatie met een nieuwe structuur en nieuwe
(herontworpen) werkprocessen. Het onderling afstemmen van deze drie aspecten,
leidde ook tot een heroverweging van de producten van de organisatie, waardoor
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
sommige regelingen werden afgeschaft of samengevoegd (in overleg met de
opdrachtgevers).
Senter noemt deze aanpak zelf de professionalisering van de organisatie. De
doelen worden helder gesteld, de structuur van de organisatie wordt
productgericht ontworpen met het oog op de doelbereiking, maar ook rekening
houdend met de omgeving. De werkprocessen worden zo ontworpen dat de
organisatie kan voldoen aan de verplichtingen die het aangaat met opdrachtgevers.
Daarbij speelt monitoring een belangrijke rol. Sommige regelingen die de
organisatie uitvoert hebben een standaard output (vast subsidiebedrag wanneer
wordt voldaan aan standaard criteria voor verstrekking). Voor dergelijke
regelingen is het werkproces ook te standaardiseren. Voor andere regelingen is de
output uniek, maar is de procedure (dus werkproces) formeel vastgelegd in onder
te verdelen stappen. Monitoring van de voortgang is dan mogelijk. BAS is zo
ontworpen dat verschillende regelingen kunnen worden ondersteund in de
uitvoering en tegelijkertijd management informatie kan leveren. Het hanteren van
indexcijfers voor de prestatie van de organisatie betekent vraag naar cijfers. Die
cijfers moeten worden gegenereerd door BAS die automatisch en via de
professionals gegevens verzamelt over handelingen van de organisatie. Van de
werknemers wordt verwacht dat zij hun dagelijkse handelen zichtbaar maken en
gegevens aanleveren die cijfermateriaal en kwaliteitscontrole mogelijk maken.
Het systeem neemt ook taken van werknemers over. Die taken moeten
standaardiseerbaar zijn. Zo is recentelijk een betaalmodule toegevoegd aan BAS
en is er een pilot met workflow management afgerond.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
8.2.2 Macht, managementcommitment en cultuur
Bij het in gebruik nemen van BAS bleek dat de afstemming van structuur,
werkprocessen en ICT (in overleg met de professionals) niet voldoende was voor
het welslagen van de reorganisatie. Vooral het genereren van
managementinformatie en het ontsluiten en delen van informatie via het systeem
liep spaak wanneer de professionals daarvoor zelf informatie moesten aanleveren.
Zij waren niet gewend informatie met elkaar te delen. De prikkel om dat te gaan
doen werd verzwakt bij degenen die dat wel deden doordat anderen weigerden
hun informatie te ontsluiten. Daarnaast ging men in schaduwbestanden informatie
bijhouden voor eigen gebruik. De reden die daarvoor werd gegeven was dat BAS
onvoldoende voorzag in de behoeften van de professionals. Toen werd geprobeerd
decentraal budgetten beschikbaar te stellen voor investeringen in ICT, werd dat
geld onmiddellijk gebruikt om eigen systemen te ontwikkelen die het doel van
BAS (informatie organisatiebreed delen) ondermijnden. Wat er met andere
woorden aan ontbrak was een effectieve cultuuromslag.
Die cultuuromslag kon alleen worden bereikt wanneer het management
dwangmiddelen inzette. Het begon professionals af te rekenen op het gebruik van
BAS en verwijderde systematisch alle schaduwbestanden. Naast het controleren
van de professionals, werd steeds gewerkt aan de verbetering en uitbreiding van
het systeem in samenwerking met de professionals. Toch bleek het onmogelijk de
handen van alle professionals volledig te boeien. Steeds vinden zij nieuwe
manieren om informatie buiten het systeem om op te slaan. Het lijkt een
voortdurende strijd.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
We hebben nu gezien dat de invoering van BAS onderdeel was van een
reorganisatie waarbij structuur, werkprocessen, ICT en cultuur op elkaar werden
afgestemd. Als laatste punt wil ik nog noemen dat ook opleidingen een belangrijk
onderdeel vormden in de nieuwe organisatie, omdat mensen eerst moesten leren
het nieuwe systeem te bedienen, alvorens ermee aan de slag te gaan.
8.2.3 Structuureffecten
Op basis van de gegevens kunnen we concluderen dat de structuur van Senter na
de reorganisatie steeds meer op een infocratie is gaan lijken:
• De hiërarchie in de organisatie is afgenomen. Nog steeds is men
verantwoording verschuldigd aan het hogere management, maar die oefent
steeds meer controle uit via het systeem en steeds minder via de lijn.
Bovendien is de organisatie platter geworden. Het aantal
managementlagen is beperkt, zoals blijkt uit het organogram. Ook is een
aantal typische middelmanagementtaken overgenomen door het systeem
(coördinatie, autorisatie en controle).
• Horizontale taakspecialisatie is afgenomen (= meer taken per werknemer),
want van professionals wordt nu verwacht dat zij informatie ontsluiten en
bijhouden in het systeem, zodat anderen in de organisatie daar gebruik van
kunnen maken. Tegelijkertijd kunnen de professionals die informatie nog
slechts op een voorgeschreven manier delen, namelijk via BAS. Daaruit
kunnen we opmaken dat de verticale taakspecialisatie is afgenomen. We
kunnen ook constateren dat nieuwe taken in de organisatie zijn ontstaan,
namelijk het beheer van BAS door technici. Het systeem neemt bepaalde
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
taken over, die eerst door de professionals werden gedaan, zoals de
controle van gegevens in aanvragen, waardoor taakspecialisatie nu
betekent de de-skilling van professionals.
• Decentralisatie in het kader van centralisatie of andersom. De
professionals krijgen de verantwoordelijkheid voor het ontsluiten van
informatie, maar tegelijkertijd komt controle centraler in de organisatie te
liggen via het systeem.
• ICT betekent formalisering. Gedragsformalisering wordt via het systeem
bereikt, omdat men is gedwongen via het systeem te werken. Het
management rekent professionals af op het gebruik van het systeem,
omdat de taakomschrijving het gebruik verplicht. Dat gebruik ligt vast in
regels (men mag informatie niet anders bijhouden).
• Standaardisering door rationalisering en andersom.
• Beheersing was een belangrijk doel van de hele operatie. De spreiding van
ICT over de organisatie is optimaal en de mate van sturing die door middel
van het systeem wordt toegepast evenzo.
8.2.4 Infocratisering van organisatieprocessen
Ook de organisatieprocessen vertonen nu meer de kenmerken die horen bij
een infocratie:
• parallellisatie van taken: het bewerken van hetzelfde dossier vindt door
verschillende ambtenaren tegelijkertijd plaats
• informatie wordt niet alleen gegenereerd door een persoon maar ook door
het netwerk
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
• workflow management wordt ondersteund BAS
• opstapeling van werk komt niet langer voor
• informatiemonopolies zijn/worden doorbroken
• de horizontale component van het werk is de belangrijkste, omdat het
verticale gedeelte wordt overgenomen door de computer
8.2.5 Disciplinering
Ook kunnen we concluderen dat BAS heeft gezorgd voor disciplinering van de
professionals in deze uitvoeringsorganisatie. Zij zijn gedwongen een systeem te
gebruiken dat voorschrijft hoe ze hun werk doen en hen dwingt informatie zo op
te slaan dat anderen daar ook gebruik van kunnen maken. Een deel van de
informatie die ze gedwongen aan moeten leveren, wordt gebruikt voor het
genereren van managementinformatie. De belangrijke consequentie is dat die
informatie inzicht biedt in wat ze doen. Hoewel de professionals proberen
weerstand te bieden tegen deze rationaliseringstendens, blijken ze er niet toe in
staat. Prestatie-indicatoren en controle door het management leidt tot effectieve
disciplinering van de professionals in de organisatie. De strijd tussen het
management en de professionals lijkt te worden beslecht in een controleparadox.
De professionals verdedigen hun autonomie tegen teveel bemoeienis vanuit het
management door zich te verzetten tegen de standaardiserende werking van ICT
en de controle die daarmee kan worden uitgeoefend. Het management is
vervolgens gedwongen meer aandacht te besteden aan het controleren van de
professionals op het adequate gebruik van het systeem. Enerzijds worden de
professionals gecontroleerd op het aanleveren van informatie die leidt tot
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
effectievere controle vanuit het management, anderzijds moet het management
meer controle uitoefenen om beter te kunnen controleren.
8.3 Verklaring van de resultaten
Welk verklaringsmodel verklaart de invloed van BAS op de organisatie nu het
best? Het antwoord op die vraag is niet zo eenvoudig gegeven. In eerste instantie
zou je denken aan een combinatie van het technologisch determinisme en het
sociaal determinisme. BAS is een systeem dat speciaal werd ontworpen voor de
organisatie van Senter. Het systeem moest voorzien in de behoeften van het
management om meer controle op de organisatie uit te kunnen oefenen, de
ontsluiting en uitwisseling van informatie binnen de organisatie moest mogelijk
worden en de professionals moesten worden ondersteund in de dagelijkse
uitvoering van hun taak. Daarbij moest BAS bepaalde taken gaan uitvoeren in het
werkproces. Maar Senter zat midden in een reorganisatie, zodat werkproces en
organisatiestructuur niet vastlagen. Op basis van de technische mogelijkheden van
BAS en de behoeften vanuit de organisatie werd een organisatieontwerp en een
ontwerp voor BAS gemaakt. Met andere woorden: het sociale systeem werd
afgestemd op het technische systeem en het technische systeem op het sociale
systeem. Nu is het ook weer niet zo dat het derde verklaringsmodel de oplossing
biedt. Het derde verklaringsmodel ziet de effecten van ICT als een disruptie van
bestaande repertoires. De bestaande denk- en handelwijzen die waren ontstaan op
basis van interacties, zowel binnen als buiten de organisatie, tussen de leden van
de organisatie en de zingevingkaders waarbinnen die leden zich begeven, zullen
veranderen onder invloed van ICT. De theorie zegt dat de repertoires constant aan
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
veranderingen onderhevig zijn, zodat moeilijk te bepalen is wanneer ICT als
determinant kan worden aangewezen. Voorts zegt de theorie dat zowel
organisatieverandering als verandering van de ICT wordt bepaald door de
repertoires die door de leden van de organisatie worden gecreëerd. Het grote
probleem is nu dat deze processen worden gezien als een complex
interactieproces dat zich ook buiten de organisatie afspeelt, maar de reorganisatie
van Senter was een rationeel geleid proces. De verklaring van de invloed van BAS
op de organisatie zal dan niet door deze theorie bevredigend kunnen worden
gegeven. Wel zal het een deel van de veranderingen aan het systeem en een deel
van de problemen met het in gebruik nemen van BAS kunnen verklaren. Toen het
BAS was ingevoerd en de nieuwe organisatie van Senter operationeel was,
moesten de leden van de organisatie een groot deel van de repertoires opnieuw
gaan maken. Ze borduurden voort op de repertoires uit de oude organisatie, maar
waren gedwongen problemen die door de nieuwe organisatie en het gebruik van
het BAS ontstonden op te lossen. Toen het management druk ging zetten op de
professionals om het systeem daadwerkelijk te gebruiken waar het voor was
bedoeld, was er opnieuw een moment waarop repertoires onder druk stonden om
te veranderen. De oplossing van het ontduiken van de regels, bleek een verloren
strijd, maar werd (wordt) desalniettemin gevoerd door sommigen. Anderen gaan
mee in de wil van het management en hun repertoires veranderen dusdanig dat het
systeem wordt omhelsd en wordt gebruikt om verdere behoeften vanuit de
organisatie te faciliteren. Als de procesdynamica geen soelaas biedt, welke theorie
verklaart de effecten van ICT op Senter dan het beste als we moeten kiezen tussen
het technologisch en sociaal determinisme? Ik denk dat het technologisch
determinisme de invloed van ICT op de organisatie het beste verklaart. De eerste
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
reden is het feit dat de ontwikkeling van BAS zo’n centrale rol kreeg in de hele
reorganisatie. Informatisering draagt bij aan rationalisering: vergroting van de
informatieverwerkende capaciteit en efficiëntie, toename van
controlemogelijkheden, voortgaande specialisatie en integratie van steeds
complexere gehelen en processen. De tweede reden is dat het sociale systeem
eigenlijk nog niet bestond (omdat de hele organisatie nieuw was) toen BAS werd
ontwikkeld. Ten derde was de ontwikkeling van BAS vooral bedoeld om een
rationelere organisatie te krijgen, waarbij duidelijk rekening werd gehouden met
de relevante contingenties. Ten vierde was de reorganisatie ‘technology driven’.
Men wilde nieuwe technische middelen inzetten in een nieuwe organisatie. Over
het algemeen werd met het sociale systeem rekening gehouden, terwijl de
ontwikkeling van het technische systeem voorop stond, en niet andersom.
Daarnaast had BAS van tevoren al de implicatie dat het sociale systeem zou
moeten veranderen (disciplinering) als de organisatie in nieuwe vorm operationeel
zou worden. Daarmee wil ik niet zeggen dat het sociale systeem geen belangrijke
rol speelde bij de ontwikkeling van BAS en de nieuwe organisatie, maar zij
speelde een minder belangrijke rol. Dat bleek vooral toen het management de
professionals vaker dwong zich aan te passen aan het technisch systeem, dan het
technisch systeem aan te passen aan de eisen van de professionals.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Senter heeft de integrale aanpak van de afstemming van structuur, werkprocessen
en ICT in de jaren na de reorganisatie gehandhaafd. In het jaarverslag van 2001
staat letterlijk dat bij de invoering van een nieuwe betaalmodule in BAS: “Veel
aandacht is besteed aan de aanpassing van procedures en aanpassing van de
beschrijving van de administratieve organisatie.” 27
27 Jaarverslag 2001 Senter, p. 23
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9 Directoraat-generaal Innovatie, directie Markt en Innovatie
9.1 Algemene beschrijving organisatie
De reorganisatie van EZ is in de zomer van 2002 afgerond. Het kerndepartement
bestond toen uit vier directoraten-generaal belast met beleidsontwikkeling op
verschillende terreinen van de Nederlandse economie. Het Directoraat-generaal
Innovatie versterkt het vernieuwingsvermogen van de Nederlandse economie op
het gebied van kennis en technologie, arbeid en innovatief ondernemerschap. Vier
directies dragen elk zorg voor een deel van dit beleidsgebied. De directie
Infrastructuur en Innovatie verbetert de kennisinfrastructuur in ons land; Markt en
Innovatie stimuleert innovatie in de markt; Strategie, Onderzoek en Internationaal
heeft een strategische beleid- en onderzoeksfunctie op het gebied van innovatie;
de directie ICT werkt aan een ICT-basis in Nederland die internationaal gezien
excellent is. Elke directie werkt met beleidsclusters waarin de onderwerpen verder
gespecialiseerd worden aangepakt. Binnen die clusters werken projectgroepen aan
specifieke opdrachten. Die projectgroepen kunnen cluster-, directie- of zelfs DG-
overschrijdend zijn.
9.1.1 De aanleiding voor de ontwikkeling van Digitaal Kennismanagement
(DIKE)
DIKE is gestart als een kennismanagementproject in de directie M&I. Er was een
aantal problemen in de organisatie met betrekking tot het behoud en de
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
communicatie van informatie. Een ICT-toepassing kon in dit geval een oplossing
bieden voor die problemen.
Ten eerste kampt(e) het DG met een hoog verloop van personeel. Steeds moeten
nieuwe personeelsleden wegwijs worden gemaakt in de organisatie en ingelicht
worden over bestaande regelingen en projecten. De informatie die nieuwe
medewerkers nodig hebben moest overzichtelijk bijeen worden gebracht, om hen
gemakkelijker in te kunnen werken. Wanneer professionals de organisatie
verlaten, nemen zij relevante kennis mee die voor de organisatie verloren gaat. De
bedoeling was ook om de kennis, die vertrekkende organisatieleden bezitten, op te
slaan en te ontsluiten. Ten tweede wilde men zoveel mogelijk informatie gaan
delen in de organisatie. Op die manier kunnen regelingen beter op elkaar worden
afgestemd en kan samenwerking worden bevorderd. Professionals kunnen van
elkaars fouten gaan leren en minder kennis hoeft van buitenaf te worden
ingehuurd. Ten derde verliep communicatie soms moeilijk tussen
organisatieleden. Door in het systeem namen aan regelingen te koppelen, wordt
bekend bij wie men terecht kan met welke vraag. Ten vierde bleek er behoefte aan
een toolkit voor het maken van regelingen. De formele processtappen die
opdrachtleiders moeten zetten zijn namelijk vaak dezelfde. Daarbij kan worden
laten zien hoe de totstandkoming van een regeling gepland kan worden. Ten vijfde
bleek er niet alleen behoefte aan betere communicatie en informatie tussen de
professionals binnen de directie, maar ook tussen de verschillende directies en de
DG’s en de stafdirecties en de buitendiensten.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9.1.2 Project Digitaal Kennismanagement
Voor de ontwikkeling van DIKE werd een bureau ingehuurd. Zij gingen een
systeem ontwerpen en bouwen, dat de problemen in de organisatie zou oplossen.
Na het inventariseren van de problemen, begonnen zij met het maken van een
beschrijving van de werkprocessen. Tegelijkertijd werden in overleg met
opdrachtleiders de verdere behoeften van de organisatie vastgesteld. Bij de
inventarisatie van de behoeften kwam naar voren om functies toe te voegen aan
DIKE, zoals een agendafunctie, een planningssysteem en een
waarschuwingsfunctie voor het verlopen van deadlines. Op basis van de
problemen in de organisatie, de behoeften van de professionals en de richtlijnen
vanuit de organisatie werd een oplossing ontwikkeld die aansloot bij de bestaande
werkprocessen. Een website op het interne netwerk moest uitkomst bieden. Daar
werden op een overzichtelijke manier thematisch de verschillende afgesloten en in
ontwikkeling zijnde regelingen met bijbehorende documenten aangeboden.
Daaraan werden functies voor agenda en planning gehangen.
Dit eerste ontwerp werd als pilotproject gelanceerd en leverde wel een eerste
centrale bron van informatie op, maar bleek niet helemaal aan de eisen van de
organisatie te voldoen: er was te weinig capaciteit en het bureau had niet aan alle
richtlijnen voldaan. Ook werden nieuwe behoeften ontdekt en daarvoor werden
oplossingen toegevoegd aan DIKE, zoals toepassingen voor evaluatie en
feedback.
Met de kennis die opgedaan was in het pilotproject heeft men vervolgens een
definitieve site gemaakt. Op de site vind men welke regelingen met betrekking tot
welke thema’s zijn ontwikkeld en wie de contactpersoon voor vragen is. Ook is te
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
zien welke regelingen in ontwikkeling zijn en welke personen daaraan werken.
Relevante documenten zijn vanuit de site op te vragen.
Naast het digitaal opslaan, ordenen en ontsluiten van informatie en het aanbieden
van extra functies die het dagelijkse werkproces kunnen ondersteunen (zoals de
agendafunctie), kan men op de site een modelplanning voor de ontwikkeling van
een regeling vinden. Dat model is er later aangehangen door de stafdirectie
Financieel Economische Zaken (FEZ), zodat de samenwerking met deze directie
soepeler kan verlopen.
9.1.3 Effecten op de organisatie
Laten we aan de hand van de vijf problemen die DIKE moest oplossen eens kijken
welke consequenties aan de ICT-oplossing vastzaten.
Het eerste probleem is voor een groot deel opgelost. Kennis wordt in de
organisatie behouden wanneer professionals de organisatie verlaten, omdat hun
kennis zoveel mogelijk digitaal is vastgelegd. Maar het digitaal vastleggen van
kennis is niet slechts het invoeren van documenten. Om het mogelijk te maken
alle relevante gegevens over een bepaald onderwerp te verkrijgen is het
noodzakelijk informatie in een standaardvorm te ordenen. Om informatie up-to-
date te houden zal informatie steeds in die vorm aangeleverd moeten worden. Er
treedt standaardisatie in het werkproces op.
Ten tweede betekent het delen van informatie niet alleen het beschikbaar komen
van informatie van anderen, maar ook het aanleveren en bijhouden van eigen
informatie. Er ontstaat zowel een nieuwe taak (informatie standaard aanleveren en
bijhouden ) als een omslag in de cultuur: informatie delen is geven en nemen. Een
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
bijkomend gevolg van informatie delen is dat organisatieleden (dus ook het
management) inzicht krijgen in elkaars manier van werken en in de kwaliteit van
elkaars werk.
Ten derde werd de communicatie tussen de organisatieleden vergemakkelijkt,
omdat namen aan regelingen werden gekoppeld. Daarbij moeten we in de gaten
houden dat de koppeling van namen aan regelingen tot gevolg heeft dat men later
eenvoudiger is te controleren en aan te spreken op afgerond werk.
Ten vierde is een toolkit ontwikkeld die laat zien hoe regelingen idealiter gepland
en gemaakt kunnen worden en tegelijkertijd de samenwerking met de directie
FEZ optimaliseert. Deze toolkit heeft een standaardiserende werking (het schrijft
voor hoe gewerkt moet worden) en zeker wanneer het gebruik ervan wordt
afgedwongen.
Ten vijfde is de samenwerking met de stafdirecties en de buitendiensten verbeterd,
omdat meer en gemakkelijker informatie voor hen beschikbaar is wanneer zij de
regelingen moeten beoordelen, aanpassen of uitvoeren. De consequentie is dat de
voortgang in de ontwikkeling van regelingen kan worden gemonitoord, zodat
tussentijds ongevraagd terzake doend advies kan worden gegeven om de
samenwerking later gemakkelijker te maken. De mogelijkheid van het delen van
informatie over de grenzen van het DG heen levert nu de vraag op of de scheiding
van beleidsontwikkeling, uitvoering en de ondersteunende staf wel nuttig is. In
plaats van een functionele inrichting van de organisatie wordt een
productgeoriënteerde benadering nu meer voor de hand liggend.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9.1.4 Cultuur, macht en managementcommitment
In eerste instantie werd DIKE gezien als een instrument dat men vrijwillig kon
gaan gebruiken (de vraag kwam immers vanuit de gebruikers zelf). Inmiddels
wordt van de professionals verwacht dat zij het gebruiken en niet alleen
professionals binnen DG-I. Het is de bedoeling dat heel het Kerndepartement
DIKE gaat gebruiken en buitendiensten toegang krijgen tot DIKE. Dat betekent
dat professionals het systeem actief moeten gaan benutten: ze moeten deadlines
bijhouden, informatie met elkaar delen en communiceren via het systeem.
Om het proces van informatie delen te formaliseren is een nieuwe functie
gecreëerd in de directie: die van informatiebeheerder. Hij moet informatie van de
professionals verzamelen om vervolgens in de computer in te voeren en op de site
te brengen. Alleen hij mag veranderingen aanbrengen in de inhoud van de
informatie die digitaal beschikbaar komt. Naast informatie over projecten en
regelingen voert hij de publicaties uit de staatscourant en het staatsblad in.
Al snel bleek dat de professionals informatie niet uit zichzelf gaan delen, hoewel
juist zij vroegen om faciliteiten voor meer kennisdeling met elkaar. Blijkbaar
moesten vooral anderen die informatie gaan delen. De beheerder gaat nu
informatie ophalen bij de professionals in de hoop dat zij nog iets hebben dat hij
kan invoeren.
Het management beschouwt DIKE als een afgesloten project dat slechts
faciliterend aan de organisatie werkt: informatiebehoud. Zij heeft geen enkel
commitment om de professionals te dwingen informatie te delen. Ook is er geen
behoefte aan modulen die managementinformatie op zouden kunnen leveren en
zijn er geen prestatie-indicatoren.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9.2 Analyse van de resultaten
9.2.1 Aanleiding
Het project DIKE werd gestart vanwege de noodzaak van kennisbehoud voor de
organisatie. Een hoog personeelsverloop bemoeilijkte de gebruikelijke
kennisoverdracht zodat veel kennis en kwaliteit verloren gingen. De oplossing lag
in het gebruik van ICT-faciliteiten. Daarin kon kennis worden vastgelegd,
geordend en ontsloten. Ook bleek er behoefte aan het delen van kennis tussen
organisatieleden. De projectleiders wilden inzicht in de bestaande regelingen en
de totstandkoming daarvan, zodat toekomstige regelingen beter kunnen worden
afgestemd op bestaande regelingen. Samenwerking binnen en tussen DG’s wordt
eenvoudiger mogelijk en zorgt voor verhoogde kwaliteit van het beleid. Functies
voor onder andere planning konden eenvoudig worden toegevoegd. Organisaties
die afhankelijk zijn van samenwerking met het DG hebben toepassingen
ontwikkeld die samenwerking gemakkelijker mogelijk maken.
9.2.2 Effecten op de organisatie
DIKE is een ICT-systeem dat faciliterend werkt aan de bestaande
organisatiestructuur en werkprocessen en kan daardoor een aantal problemen dat
te maken heeft met informatievoorziening, oplossen. Er zitten echter
consequenties vast aan het digitaal vastleggen, ordenen en ontsluiten van
informatie over de inhoud en totstandkoming van regelingen en de personen die
daaraan gewerkt hebben. In tegenstelling tot Senter, is er bij DG-I niet gekozen
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
voor verandering van de organisatiestructuur, de werkprocessen en de cultuur. Het
lijkt er zelfs op dat men veranderingen zo veel mogelijk tegen heeft willen gaan.
9.2.3 Structuureffecten
Voordat we een conclusie kunnen trekken over de gevolgen van DIKE voor de
organisatie, wil ik eerst de vijf structuurkenmerken voor dit DG langslopen.
• De hiërarchie in de organisatie is enigszins gewijzigd. DIKE heeft geen
specifieke toepassingen die taken van het middelmanagement overnemen,
maar DIKE heeft wel gevolgen voor de hiërarchie. Een ander gevolg van
DIKE is dat controle eenvoudiger wordt, omdat informatie over
regelingen, de totstandkoming daarvan en de verantwoordelijke
ambtenaren inzichtelijker is geworden. Maar dat maakt het alleen maar
gemakkelijker voor het management om controle uit te oefenen. Het is niet
zo dat die controletaak nu uit handen wordt genomen. Hetzelfde geldt voor
autorisatie. Ook dat wordt niet door het systeem gedaan en wordt zelfs niet
gemakkelijker gemaakt. Met coördinatie zit het anders. Individuele
professionals zijn nu in staat hun werk met andere professionals en
organisatieonderdelen te coördineren, zodat betere regelingen kunnen
worden ontwikkeld. De werkzaamheden kunnen niet alleen via de lijn,
maar ook direct worden afgestemd en dat betekent dat de lijn minder
invloed heeft op de werkzaamheden.
• Naast het ontstaan van de beheertaak van de site is de taakspecialisatie in
de organisatie gewijzigd in de zin dat een nieuwe taak is ontstaan die nu
door een nieuwe medewerker in een nieuwe functie wordt verricht. Om de
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
uitvoering van die taak mogelijk te maken moeten de professionals
informatie beschikbaar stellen. Ook is er een wijziging opgetreden in de
mate waarin zij zelf kunnen bepalen hoe zij hun werk doen. Omdat
coördinatie met andere DG’s en organisatieonderdelen mogelijk is
geworden, kunnen professionals buiten de lijn om hun werk coördineren.
Dat maakt hen enerzijds onafhankelijker van het management in de manier
waarop zij hun werk doen. Anderzijds betekent het ontsluiten van
informatie op de site en het beschikbaar maken daarvan voor andere
organisatieonderdelen dat die eisen stellen aan de manier waarop de
professionals hun werk doen. Hoewel de toolkit een vrijblijvend
hulpmiddel is, moet nu ten opzichte van FEZ gemotiveerd gaan worden
waarom van die standaard wordt afgeweken.
• Formalisering is minimaal voor de professionals in de organisatie. De
formele werkprocessen blijven voor hen dezelfde, behalve dat verwacht
wordt dat zij informatie aanleveren aan degene die de informatie op de site
invoert. De creatie van die functie behelst overigens formalisering. Deze
persoon heeft de formele taak de informatie up-to-date te houden op de
site en is de enige die gemachtigd is informatie op de site te wijzigen.
• DIKE betekent decentralisatie van verantwoordelijkheden, zonder dat het
management meer controle uitoefent. De professionals moeten informatie
met elkaar gaan delen, maar het management controleert het gebruik van
het systeem niet en maakt geen gebruik van de informatie om daaruit
managementinformatie te genereren om beter te kunnen sturen.
• Standaardisatie van het werkproces treedt in beperkte mate op. Ten eerste
heeft de toolkit een standaardiserend effect. Om de samenwerking met
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
FEZ te optimaliseren, is het gebruik van de toolkit vereist. Het gebruik is
echter niet verplicht, maar vanwege de afhankelijkheidsrelatie tussen de
DG’s en FEZ moet men nu wel motiveren waarom afgeweken wordt van
de standaard. Ten tweede wordt de informatie op de site in een
standaardvorm geordend en ontsloten, om de zoekfunctie mogelijk te
maken. Dat heeft weinig effect op het dagelijkse werkproces, omdat de
informatie wordt ‘vertaald’ via degene die de informatie op de site invoert,
zodat de werkprocessen en documentaties niet hoeven te worden
gestandaardiseerd. Ten derde zullen nieuwe organisatieleden de
werkprocessen zoals beschreven op de site hoogstwaarschijnlijk
overnemen, waardoor informeel standaardisatie op kan treden.
• De mate van beheersing via ICT hangt in dit geval niet af van de mate van
spreiding van ICT over de organisatie, maar wel van de mate van sturing
die door middel van het systeem wordt toegepast. En die sturing ontbreekt
vrijwel volledig.
9.2.4 Cultuur, macht en managementcommitment
De effecten van DIKE op de organisatiestructuur zijn samen te vatten in de creatie
van een nieuwe informatiefunctie in de organisatie die faciliterend werkt aan de
informatiebehoefte van de professionals. Daarbij wordt van de professionals
verwacht dat zij deze nieuwe functionaris voorzien van informatie over regelingen
zodat hij die kan invoeren op de site. Informatie wordt behouden, ontsloten en
gedeeld in de organisatie via deze functionaris. Er is geen
managementcommitment om het delen van informatie een dagelijkse praktijk te
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
maken (geen controle, geen standaardisering van werkprocessen), zodat de macht
om te bepalen welke informatie gedeeld wordt bij de professionals blijft. De
macht van het management is zelfs aangetast, omdat samenwerking en coördinatie
in informele circuits via het systeem gemakkelijker zijn geworden dan via de lijn.
9.2.5 Disciplinering
Leidt ICT in deze organisatie dus tot veranderingen in de richting van een
infocratie? Het antwoord is nee. Enerzijds kunnen we op basis van de analyse van
de vijf structuurkenmerken concluderen dat de effecten van DIKE op de
organisatie tegenovergesteld zijn aan de effecten die leiden tot een infocratie.
Anderzijds ontbreekt een aantal effecten dat noodzakelijk is voor de transitie naar
een infocratie, zoals een wijziging in de cultuur van de organisatie,
managementcommitment, standaardisering van werkprocessen, controle, generatie
van managementgegevens (zoals prestatie-indicatoren) en verandering van
organisatiestructuur. Standaardisering, managementinformatie en controle zijn
factoren die bijdragen aan de disciplinering van de professionals in de organisatie.
Maar de professionals hebben niet alleen disciplinering weten af te wenden, via
onderlinge coördinatie hebben ze zelfs hun macht weten te vergroten ten opzichte
van het management. Op basis van deze analyse kunnen we concluderen dat
DIKE eerder de professionele bureaucratie heeft versterkt.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
9.3 Verklaring van de resultaten
Welk verklaringsmodel is het meest van toepassing bij de verklaring van de
effecten van DIKE op de organisatie? Het antwoord is gemakkelijker te geven dan
in het geval van Senter.
Hierboven zijn de gevolgen van DIKE uitgebreid besproken. Daarbij is aan de
orde geweest welke gevolgen wel en welke niet in de organisatie optraden. Het al
of niet optreden van die gevolgen hangt niet alleen af van de technische
mogelijkheden van DIKE. Ook het daadwerkelijke gebruik van die technische
mogelijkheden bepaalt de gevolgen voor de organisatie. Enerzijds zijn bepaalde
mogelijkheden, zoals modules voor het genereren van managementinformatie op
basis van prestatie-indicatoren niet ontwikkeld. Daarvan kan dan ook geen
gebruik gemaakt worden. Maar andere mogelijkheden liggen wel besloten in
DIKE en daarvan wordt ook geen gebruik gemaakt. Zo is bijvoorbeeld betere
managementcontrole op het maken van regelingen en het delen van informatie
mogelijk. Een van de doelen van DIKE was het delen van informatie in de
organisatie. De professionals zijn niet bereid om al hun informatie beschikbaar te
stellen, laat staan hun werkzaamheden te standaardiseren om uitwisseling van
informatie gemakkelijker te maken. Het management kiest er ook niet voor de
werkprocessen, de informatieregistratie en het delen van informatie te
standaardiseren en onder de verantwoordelijkheid van de professionals te laten
vallen, maar stemt in met de creatie van een soort informatiearchivaris. Deze
functionaris verzamelt, ordent en ontsluit informatie naar een site op het interne
netwerk. Van het delen van informatie als onderdeel van het dagelijkse
werkproces is absoluut geen sprake.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Wel komt er meer informatie beschikbaar door DIKE voor de professionals
binnen dit DG en voor andere organisatieonderdelen. Informele coördinatie kan
gemakkelijker plaatsvinden en vindt ook plaats. Daarbij wordt de
coördinatiefunctie van het management aangetast.
Het waren de professionals zelf die de vormgeving van DIKE hebben bepaald. De
technologie is zo ontwikkeld dat het de bestaande werkprocessen, structuur en
cultuur in de organisatie zo min mogelijk aantast. Daarnaast kunnen we
constateren dat een aantal modules, dat effectievere controle door het
management mogelijk maakt, in DIKE ontbreekt. Maar niet alleen het ontbreken
van een aantal technische mogelijkheden maakte rationalisering van de
organisatie moeilijker. De professionals hebben DIKE zo laten ontwikkelen dat
het de bestaande handelingspraktijken faciliteert en geen negatieve consequenties
heeft voor de autonomie. En in die opzet zijn ze geslaagd, omdat de
mogelijkheden die DIKE wel biedt voor rationalisering van de organisatie zowel
door het management als door de professionals niet worden benut.
De doorslaggevende factor voor de verklaring van de effecten van DIKE op de
organisatie ligt dus besloten in het feit dat het sociale systeem niet is aangepast
aan de techniek, maar dat dit technisch systeem in het sociale systeem is ingepast
zowel via het technisch ontwerp als via de sociale betekenis die het heeft voor de
organisatie. Anders dan bij Senter kunnen de gevolgen van DIKE dus vooral
verklaard worden vanuit de sociaaldeterministische visie.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Extra
Informatisering van overheidsorganisaties
De laatste ontwikkeling met betrekking tot DIKE is de idee van een follow-up
project dat E-groups mogelijk moet maken voor de professionals. Een E-group is
een samenwerkingssysteem voor een groep personen via een computernetwerk. Je
zou kunnen zeggen dat het een digitaal informeel circuit is. Een dergelijke
toepassing kan het delen van informatie vergemakkelijken, maar kan ook opnieuw
de macht van de professionals ten opzichte van het management vergroten. Want
nu kunnen fysiek van elkaar gescheiden professionals op elk moment van de dag
met elkaar communiceren en informatie uitwisselen zonder tussenkomst van het
management.
Tijdens een interview kwam de vraag in mij op waarom het management niets
doet om de organisatie te rationaliseren en te gaan sturen op basis van
managementgegevens. De respondent antwoordde mij dat het gebruik van
managementgegevens niet alleen meer controle over de professionals kan geven,
maar ook meer controle op de organisatie vanuit de departementsleiding en zelfs
van daarbuiten en dat dit nooit de bedoeling kan zijn. In de wandelgangen hoorde
ik later het antwoord van een Directeur-generaal die gevraagd werd hoe hij zijn
organisatieonderdeel aanstuurt: “ach meneer, managen doe ik met een
onderbuikgevoel”.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
10 Directoraat Generaal Ondernemingsklimaat, CBIN
10.1 DG-O(ndernemingsklimaat)
Het directoraat werkt aan een internationaal concurrerend ondernemingsklimaat in
Nederland. Dat doet het door optimale randvoorwaarden te scheppen voor
bedrijven op het gebied van ruimte, bereikbaarheid, arbeid, kapitaal, (fiscaal-)
ondernemingsrecht en duurzaamheid. Vijf directies realiseren de taken van het
DG. De directie Bedrijven werkt mee aan het vergroten van de kansen voor
Nederlandse bedrijven om op een internationaal speelveld te kunnen opereren. De
directie Ondernemerschap en Financieel Ondernemingsklimaat stimuleert
ondernemerschap in het algemeen door het wegnemen van knelpunten
(bijvoorbeeld op het gebied van wet- en regelgeving). Het bevordert specifieke
vormen van ondernemerschap, zoals Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen.
Het stimuleert daarnaast publiek-private samenwerking. De Interdepartementale
projectdirectie Professioneel Inkopen en Aanbesteden is de vierde directie. De
rijksoverheid wil in de periode 2001-2004 het eigen inkoop- en
aanbestedingsbeleid professionaliseren. De departementen ondernemen daartoe
gezamenlijk een aantal acties. De interdepartementale projectdirectie
Professioneel Inkopen en Aanbesteden is de ‘buitenboordmotor’ voor deze
activiteiten. De taak van de laatste directie, CBIN, is het aantrekken van
investeringen van buitenlandse bedrijven om de structuur van industrie en
dienstverlening in Nederland te versterken.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

10.2 CBIN
Informatisering van overheidsorganisaties
Deze organisatie is om twee redenen interessant om in het onderzoek te
betrekken. De eerste reden is dat deze directie binnen het Kerndepartement is
gesitueerd, ondanks het feit dat de taken overwegend van uitvoerende aard zijn.
De tweede reden is dat CBIN een bijzondere overheidsorganisatie is. Naast het
‘hoofdkantoor’ in Den Haag heeft het decentrale posten verspreid over de wereld
waar bedrijven warm worden gemaakt voor investeringen in Nederland. Het
decentrale karakter van de organisatie vraagt om speciale oplossingen voor
coördinatie en controle.
CBIN opereert in een krachtenveld van nationale en internationale actoren. Via de
posten in het buitenland probeert CBIN buitenlandse bedrijven te interesseren
voor investeringen in Nederland. Een van de middelen om Nederland economisch
aantrekkelijker te maken is het verstrekken van subsidies aan investeerders. Die
subsidies hebben niet alleen als doel het binnenhalen van investeringen, maar ook
het sturen van de economische ontwikkeling. In sommige sectoren en in sommige
delen van Nederland ziet de politiek liever meer investeringen en in andere
minder.
Naast de posten in het buitenland, heeft CBIN ook contact met decentrale
overheden in Nederland en Europese instanties om tot goede samenwerking te
komen wanneer bedrijven geïnteresseerd zijn. Niet alleen het aantrekken van
investeerders en het coördineren van economische ontwikkeling valt onder de
taken van CBIN. Ook heeft het een signalerende functie naar de politiek met
betrekking tot de ontwikkeling van de investeringen in Nederland. Het
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
management van CBIN moet dan altijd tegelijkertijd verantwoording afleggen
voor het door haar gevoerde beleid.
10.2.1 De aanleiding voor de ontwikkeling van het Bedrijven Contacten Systeem
(BCS)
Controle en coördinatie zijn dus van het grootste belang voor het management om
die verantwoording af te kunnen leggen. Coördinatie en controle zijn ook van het
grootste belang voor de soepele en rechtmatige afhandeling van onderhandelingen
met bedrijven die willen investeren in Nederland. Een subsidie kan soms maar één
keer worden uitgekeerd aan hetzelfde bedrijf, maar dat bedrijf kan in
onderhandeling zijn met verschillende posten van CBIN. Een multinational
bijvoorbeeld heeft in verschillende landen vestigingen of dochterbedrijven.
Wanneer verschillende onderdelen van hetzelfde bedrijf overeenkomsten sluiten
met verschillende posten, dan kan dat tot onrechtmatige situaties leiden.
Het coördineren en controleren van verschillende onderdelen van CBIN kan
vanwege het verschil in tijd en plaats niet door de directeur fysiek worden
uitgevoerd. Sturing vooraf of ingrijpen bij ontwikkelingen bij een buitenlandse
post is moeilijk, wanneer men afhankelijk is van fysieke correspondentie. De
telefoon en de fax brachten al meer sturingsmogelijkheden, maar gaven nog geen
overzicht in de gegevens. Bovendien was een grote staf vereist voor de
correspondentie en het genereren van gegevens.
ICT was de oplossing voor de duidelijke coördinatie- en controleproblemen die
gelden voor iedere territoriaal gedecentraliseerde organisatie, maar bood
tegelijkertijd mogelijkheden om vernieuwingen in de organisatie te brengen. Het
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
opslaan en ontsluiten van informatie op een gestandaardiseerde manier betekent
bijvoorbeeld dat de organisatie zowel intern als met andere organisaties beter kan
gaan samenwerken. ICT was ook het antwoord op de toegenomen vraag vanuit de
politiek naar gegevens over de investeringsontwikkeling in Nederland.
10.2.2 Bedrijven Contacten Systeem
BCS werd ontworpen en gebouwd door een manager van CBIN. Dat had een
aantal grote voordelen. Hij had zowel de technische kennis als een uitstekend
inzicht in de bestaande werkprocessen en de bestaande behoefte. Bovendien had
hij een goed idee van de noodzakelijke veranderingen. Daardoor hoefde geen
vertaalslag te worden gemaakt tussen organisatie en technische toepassing. Bij de
ontwikkeling van het systeem werd rekening gehouden met zowel de behoeften
van het management als de behoeften van de werkvloer. Duidelijk was dat de
organisatie aangepast zou moeten worden om in de nieuwe behoeften te voorzien.
Tegelijkertijd moest het nieuwe systeem de mogelijkheid bieden de politiek beter
van informatie te voorzien.
Het systeem heeft een aantal functionaliteiten
1. In het systeem worden verslagen en planning van contacten met bedrijven
geregistreerd. Iedere werknemer laat middels het systeem weten met welke
bedrijven waarover wordt (en is) gesproken. Die verslagen zijn
toegankelijk voor iedere werknemer van CBIN, zodat coördinatie
onderling en ingrijpen door het management mogelijk wordt.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
2. Door middel van het systeem worden de voortgang van onderhandelingen
en de projecten die eruit voortvloeien overzichtelijk gemaakt, omdat alle
relevante documenten aan elkaar gekoppeld worden. Het management kan
onmiddellijk ingrijpen en sturen. Bovendien kan gemakkelijker
geëvalueerd worden, zodat de organisatie sneller kan leren.
3. Alle relevante regelgeving is in het systeem op te vragen. Medewerkers
kunnen die informatie vervolgens leveren aan bedrijven. Daarnaast is door
het systeem overzicht ontstaan in de hoeveelheid regelingen en wanneer
die van toepassing zijn. Rationalisering van de regelgeving is het gevolg.
4. Decentrale overheden kunnen gebruik maken van de informatie uit het
systeem.
5. Door middel van het systeem kunnen discussiestukken circuleren waarbij
alle medewerkers tegelijkertijd een bijdrage kunnen leveren.
10.2.3 Effecten op de organisatie
Implementatie: een nieuwe manier van werken
Het systeem had een aantal consequenties voor de organisatie. De belangrijkste
consequentie was dat het nieuwe systeem een nieuwe manier van werken vereiste.
Zoals we eerder hebben gezien is een informatiesysteem alleen effectief als er ook
daadwerkelijk mee gewerkt wordt. De professionals werden verplicht gebruik te
maken van het systeem. Het was voor het management belangrijk dat alle
relevante informatie, op regelmatige basis, snel wordt ingevoerd zodat het
management op tijd kan sturen op handelingen van de organisatie. Van de
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
medewerkers werd verwacht dat zij het BCS gingen gebruiken voor het opslaan
en opzoeken van informatie en dat zij op tijd verslag deden van hun handelingen.
Sturing vooraf wordt daardoor gemakkelijker en kan dan vaker plaatsvinden.
Voor de medewerkers zelf was het ook belangrijk dat alle informatie snel
beschikbaar kwam in verband met de coördinatie van werkzaamheden om
onrechtmatige situaties te voorkomen. Om de professionals zo ver te krijgen dat
zij hun informatie gaan delen en het management meer controle geven over de
uitvoering van hun werk, heeft het management een aantal stappen ondernomen.
Voordat het systeem werd ingevoerd kregen de professionals inspraak in de
ontwikkeling van BCS. Daarna kreeg men trainingen aangeboden om bekend te
worden met de werking van het systeem. Maar de invoering van het systeem is
een geleidelijk proces. Je hebt altijd voorlopers die meer en sneller willen, het
peloton dat zoveel mogelijk bij elkaar moet worden gehouden en de achterblijvers
van wie je uiteindelijk afscheid zult moeten nemen als ze niet kunnen aansluiten.
Het management wilde het aantal achterblijvers minimaliseren, het peloton dicht
bij elkaar houden en de voorlopers afremmen. Toen het systeem eenmaal
operationeel was bleek dat de nieuwe manier van werken een nieuw soort
medewerker vraagt en een nieuw soort medewerker aantrekt. Mensen die graag en
makkelijk met het nieuwe systeem overweg konden, zowel qua invoering als
benutting van informatie, voelden zich beter thuis. Ook moest de ‘nieuwe
medewerker’ overweg kunnen met de nieuwe manieren van controle. In de
uiteindelijke achterblijvers vindt men vooral professionals met gebreken die niet
te maken hebben met de wil het systeem te gebruiken, zoals dyslexie of
‘computerallergie’.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Cultuur
Informatisering van overheidsorganisaties
Voor een organisatie met zoveel decentrale eenheden als CBIN kan ICT het
middel zijn om de organisatie ‘aan elkaar te knopen’. De effectieve cultuuromslag
werd mogelijk gemaakt door de sturing van het management. Het management en
de werknemers moesten overtuigd zijn van het nut en de behoefte hebben om de
middelen in te zetten voor de dagelijkse werkprocessen. Daarbij bleek dat controle
op het adequate gebruik van het nieuwe middel een belangrijke voorwaarde was
voor de succesvolle invoering. Voor effectievere controle was
managementinformatie nodig en die component zit in het systeem ingebouwd. De
professionals dragen zelf aan de controle bij, omdat zij processen en resultaten
zelf bijhouden in het systeem. Het hogere management ging consequent te werk
met het sturen op het gebruik van het systeem, onder andere door
schaduwbestanden te verbieden en te verwijderen en decentrale professionals
direct aan te spreken op het ontbreken van verslagen. Dat leidde wel tot
tegenstand, maar het was een effectief dwangmiddel. Uiteindelijk bleek niet alleen
consequente controle op het gebruik, maar ook de afrekening op het niet gebruik
van belang om de werknemers te motiveren. De bedoeling was informatie te
delen, niet te verbergen.
Door de nieuwe manier van werken, de nieuwe soort medewerker en de effectieve
controle is een cultuuromslag uiteindelijk het gevolg geweest. Medewerkers
gingen elkaar aanspreken op het niet, niet volledig of niet tijdig delen van
informatie.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Structuureffecten en macht
Informatisering van overheidsorganisaties
BCS zorgde voor de noodzakelijke uniforme manier waarop informatie wordt
ontsloten en met elkaar wordt gedeeld. Alle medewerkers hebben toegang tot
dezelfde informatie en gebruiken hetzelfde systeem om informatie met elkaar uit
te wisselen. Dossiers kunnen nu tegelijkertijd worden bewerkt en het workflow
management is vereenvoudigd. Dat had een aantal gevolgen. Een voor de hand
liggende verandering in de organisatie was het vervallen van taken die te maken
hadden met het delen van informatie. Dat gold vooral voor het middel-
management. Er was ook geen behoefte meer aan een afdeling die voor de
communicatie tussen de verschillende organisatieonderdelen of voor externe
communicatie zorgde. Het verstrekken van informatie over regelingen e.d. liep op
den duur dramatisch terug toen die informatie op het netwerk beschikbaar kwam
en men daar gebruik van moest gaan maken. Ook taken die te maken hadden met
communicatie vervielen. De postafdeling is behoorlijk ingekrompen door het
gebruik van e-mail en het ontsluiten van alle informatie via Internet en BCS.
Informatieontsluiting betekent naast de decentralisatie van verantwoordelijkheden
naar de werknemer voor het invullen van de informatievraag, automatisch
centralisatie van de informatiefunctie (onderhoud en beheer bijvoorbeeld) en
brengt standaardisatie met zich mee. Daarmee kon het systeem een taak voor
CBIN vervullen, namelijk die van tussenpersoon voor bedrijven, regio's, Europa,
etc., omdat informatie nu via het netwerk wordt ontsloten, op een uniforme
manier. De relevante overheden kunnen op BCS zelf zien welke bedrijven willen
investeren in hun regio en daar hun beleid op afstemmen. Het vervallen van het
informatiemonopolie had als effect dat de onderlinge verhoudingen binnen CBIN
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
veranderden, omdat de macht van de individuele werknemer niet langer ligt bij de
hoeveelheid informatie die hij heeft, maar bij wat hij doet met de beschikbare
informatie.
Ontsluiting van informatie betekende ook rationalisering van het
investeringsbeleid. Een woud van regelingen werd bloot gelegd en vervolgens
vereenvoudigd en verbeterd. Niet langer 30 brochures, maar nog slechts 3 zijn
voldoende om met verwijzing naar Internet te laten zien wat CBIN biedt.
De mogelijkheid informatie elektronisch te genereren levert niet alleen informatie
op over de voortgang van werkprocessen en transparantie van werkzaamheden
binnen de organisatie. Ook is eenvoudig informatie te verkrijgen over
ontwikkelingen en trends. Daarmee is een hard middel ontstaan om de politiek te
laten zien waar zij actie moet ondernemen. Maar aangeven wat de politiek moet
doen, is ook verantwoording afleggen over wat je zelf hebt gedaan. Daar is weer
effectieve controle voor nodig en zo is het cirkeltje rond.
Bijkomende voordelen van BCS zijn ten eerste dat kennis voor de organisatie veel
beter behouden bleef. Werknemers die vertrekken laten een database aan
informatie achter waar een nieuwe medewerker overzichtelijk ziet wat zijn
voorganger deed en wist. Ten tweede kon men in de organisatie gaan leren van
elkaars fouten en successen, opdat de effectiviteit toeneemt.
10.3 Analyse van de resultaten.
10.3.1 Aanleiding
Zoals we gezien hebben is CBIN een bijzondere overheidsorganisatie om twee
redenen. Ten eerste omdat het als uitvoeringsorganisatie binnen het
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
kerndepartement van EZ zit en ten tweede omdat het voor de uitvoering van
enkele van haar kerntaken territoriaal gedecentraliseerde organisatieonderdelen
heeft die vaak ook nog eens in een andere tijdzone zitten. Op het eerste aspect
kom ik pas later terug. Het tweede aspect was de aanleiding voor de invoering van
BCS. Coördinatie en controle wordt in deze organisatie namelijk bemoeilijkt
vanwege het verschil in tijd en plaats tussen de organisatieleden. ICT was de
oplossing voor problemen die daardoor ontstonden.
De voornaamste redenen voor de ontwikkeling van BCS was ten eerste de
behoefte van het management aan verbeterde controle en coördinatie in de
organisatie vooral om onrechtmatige situaties beter te kunnen voorkomen en ten
tweede het genereren van verbeterde gegevens over de
investeringsontwikkelingen in Nederland. Effectief kwam dat neer op meer en
betere informatie die sneller gecommuniceerd zou worden en beter en sneller
bewerkt zou worden tot bruikbare gegevens. Een computernetwerk zorgde voor
de noodzakelijke rekenkracht en communicatie en BCS was de noodzakelijke
software voor de verwerking van de gegevens. Maar dat was niet genoeg. De
professionals moesten de gegevens gaan aanleveren.
Een bijkomend voordeel van BCS was dat het de werkzaamheden van
organisatieleden kon vergemakkelijken. Enerzijds doordat het systeem inzicht
bood in de ontwikkelingen bij andere organisatieonderdelen en anderzijds doordat
informatie over regelingen en dergelijke middels een database toegankelijk
werden. Ook konden organisatieleden meedenken in discussiestukken en elkaar
eenvoudig om advies vragen. De organisatie kon beginnen met leren en kennis
kon in de organisatie behouden blijven. Bovendien werd het investeringsbeleid
gerationaliseerd.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

10.3.2 Structuureffecten
Informatisering van overheidsorganisaties
Anders dan bij Senter was de invoering van BCS was niet onderdeel van een
grootscheepse reorganisatie, maar had het wel zijn specifieke gevolgen voor
CBIN. Ik wil eerst de structuurkenmerken langslopen om te zien wat er gebeurde
met de organisatie:
• Hiërarchie: de hiërarchie in de organisatie is gewijzigd in de zin dat
coördinatie en controle via de lijn is afgenomen. Enerzijds spreekt het
topmanagement door middel van BCS professionals direct aan op hun
prestaties zonder tussenkomst van middelmanagers, anderzijds vindt
coördinatie en controle ook door professionals onderling plaats.
• Specialisatie: de professionals in de organisatie hebben taken erbij
gekregen, namelijk de planning en onmiddellijke verslaggeving van hun
activiteiten in het systeem. De vrijheid in de uitvoering van hun taken is
beperkt vanwege de grotere controle en standaardisatie vanuit het systeem.
Ook zijn taken gecentraliseerd, zoals het verzamelen, verstrekken en
beheren van informatie die relevant is voor de uitvoering van hun werk.
• Formalisering: de formalisering is toegenomen. Zowel managers als
professionals zijn verplicht het systeem te gebruiken en worden door het
management ook afgerekend op het gebruik ervan. Planning en
verslaggeving zijn verplicht en moeten door middel van het systeem
gedaan worden om coördinatie en controle mogelijk te maken.
• Centralisatie: BCS werkt centraliserend. De verantwoordelijkheid voor het
beheer van het systeem en de informatie komt centraal in de organisatie te
liggen. De beslissingsbevoegdheid in de decentrale organisatieonderdelen
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
komt onder druk. Door de toegenomen rapportage en het gebruik van BCS
is het centrale management in staat een vinger aan de pols te houden over
de gang van zaken in decentrale onderdelen. Macht komt centraler in de
organisatie. Tegelijkertijd komt de verantwoordelijkheid voor het
aanleveren van informatie decentraal in de organisatie bij de professionals
te liggen.
• Standaardisatie: de standaardiserende werking van BCS heeft betrekking
op de werkprocessen, de informatie en communicatie binnen de
organisatie. Andere vaardigheden worden standaard in de organisatie
(geen computerallergie). Het gedrag van de professionals wordt
gestandaardiseerd in de zin dat zij informatie met elkaar moeten delen en
niet voor zichzelf houden en dat zij om kunnen gaan met de toegenomen
controle. De werkprocessen worden gestandaardiseerd als het gaat om het
aanleveren van informatie in BCS. Men wordt voornamelijk afgerekend op
gegevens uit het systeem, zodat het doen van dingen in afwijking van wat
voorgeschreven is in BCS niet opportuun is => standaardisering door het
systeem. BCS werkt ook standaardiserend in de manier waarop welke
informatie wordt gecommuniceerd naar externe organisaties.
• Beheersing van een territoriaal gedecentraliseerde organisatie was een
probleem en kon met ICT worden opgelost. De spreiding naar de
decentrale units toe leverde beheersingsmogelijkheden die vervolgens
werden benut door een hoge mate van sturing door middel van het
systeem.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
10.3.3 Infocratisering van organisatieprocessen
Als we de resultaten bekijken in een vergelijking van bureaucratische en
infocratische processen, zien we het volgende:
• parallellisatie van taken: het bewerken van hetzelfde dossier kan door
verschillende ambtenaren tegelijkertijd plaatsvinden, waardoor
professionals niet op elkaar hoeven te wachten
• informatie wordt niet alleen gegenereerd door een persoon maar ook door
het netwerk
• workflowmanagement (allocatie van werk, communicatie en informatie
naar betrokken ambtenaren etc.) wordt door het netwerk gedaan in plaats
van via de manager
• opstapeling van werk op bureautafels komt niet langer voor
• informatiemonopolies worden doorbroken
• de horizontale component van het werk is de belangrijkste, omdat het
verticale gedeelte wordt overgenomen door de computer
• organisatieonderdelen zijn geen eilanden meer, maar een netwerk waarin
processen door elkaar heen lopen
10.3.4 Macht, cultuur en managementcommitment
Anders dan bij Senter werd de invoering van ICT niet gezien als een aanleiding
voor een reorganisatie. Er werd vooral gestuurd op het veranderingsproces dat de
professionals moeten doormaken om BCS tot een succes te laten worden. Zo
krijgen de professionals niet alle vrijheid om het nieuwe systeem geleidelijk een
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
plek te geven binnen de bestaande organisatie. Het management houdt de
voorlopers tegen en helpt de achterblijvers aansluiten, want het heeft helder voor
ogen welke functie BCS binnen de organisatie moet vervullen. Daarbij wordt wel
moeite gedaan om het systeem zoveel mogelijk aan te passen aan de behoeften
van de professionals. Heel duidelijk wordt gezegd dat afscheid genomen moet
worden van de uiteindelijke afvallers en dat dwang het voornaamste middel is om
iedereen van het gebruik van BCS te overtuigen. Het consequent verwijderen van
schaduwbestanden, het controleren op regelmatige verslaglegging en het
uitsluitend afrekenen op gegevens die via het systeem zijn aangeleverd waren
doorslaggevende managementmaatregelen. Uiteindelijk wordt het resultaat
bereikt: er vindt een cultuuromslag plaats waarin mensen gewend zijn aan het
omgaan met informatie, het uitwisselen van ‘best practices’ en de feedback vanuit
het centrale management. Iedereen is zo gewend aan de nieuwe manier van
werken, dat men zich nu niet kan voorstellen waarom het ooit anders is gegaan.
BCS heeft hoofdzakelijk door de sturing van het management, de betekenis
gekregen die het management voor ogen had.
10.3.5 Disciplinering
De vraag of CBIN meer op een infocratie is gaan lijken kan nu beantwoord
worden. Laten de we de structuurkenmerken nogmaals langslopen.
• De hiërarchie in de organisatie is gewijzigd. Ik heb niet kunnen
constateren dat een laag middelmanagement is verdwenen, maar wel dat
BCS een aantal taken heeft overgenomen. Onder andere coördinatie,
controle en autorisatie vinden via het systeem plaats.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
• Sturing en controle zijn gecentraliseerd, maar de verantwoordelijkheid
voor de juiste levering van informatie is bij de professionals komen te
liggen.
• Het gebruik van BCS betekent dat professionals meer taken krijgen en
minder zeggenschap over hoe zij hun werk uitvoeren.
• Met het ontstaan van BCS zijn nieuwe functies gekomen om het systeem
te onderhouden, maar ook functies verdwenen die bijvoorbeeld te maken
hebben met archiveren of genereren van gegevens.
Een belangrijke conclusie is dat een ICT systeem effectief kan werken om de
controle en coördinatie in een territoriaal gedecentraliseerde overheidsorganisatie
te bewerkstelligen. Het is een juiste conclusie om te zeggen dat CBIN meer op
een infocratie is gaan lijken. Dat wil niet zeggen dat er geen bureaucratiserende
effecten waren. De invoering van meer regels om het delen van informatie te
formaliseren, de controle en de afrekening op het gebruik van het systeem, zijn
bureaucratiserende maatregelen. De organisatie verstarde niet, want de
maatregelen creëerden een meer open informatieomgeving, flexibeler workflow
management en directe communicatie tussen werkvloer en management. Met
andere woorden maakten bureaucratiserende maatregelen infocratisering
mogelijk. De bureaucratiserende maatregelen dwongen de professionals wel om in
de nieuwe geïnfocratiseerde omgeving te werken. Als het gaat om de vraag of de
professionals zijn gedisciplineerd, moeten we zien dat BCS vooral dat als effect
heeft gehad enerzijds doordat professionals niet meer buiten het systeem om
konden werken en anderzijds omdat het management de nieuwe mogelijkheden
voor controle maximaal benutte voor de noodzakelijke cultuuromslag en
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
coördinatie en centrale sturing. Disciplinering was de belangrijkste voorwaarde
voor succesvolle implementatie van BCS. Daarbij moeten we in het achterhoofd
houden dat veel van de taken van CBIN moeilijk of niet gestandaardiseerd kunnen
worden. De betrokkenheid van het management bij de uitvoering van de taken
moet daardoor veel actiever zijn (in het kader van de verantwoording). BCS
maakt dat mogelijk, maar alleen als die betrokkenheid daadwerkelijk actief is.
(voor CBIN dus een dubbele reden voor controle en coördinatie!)
10.4 Verklaring van de resultaten
De volgende vraag die aan de orde komt, is hoe de invloed van BCS op de
organisatie verklaard kan worden. Het plan om ICT in de organisatie te brengen
werd ingegeven door coördinatie- en controleproblemen die ontstonden door de
territoriaal gedecentraliseerde structuur van de organisatie. Een manager binnen
de organisatie nam de taak op zich om een ICT-systeem te bouwen dat in de
behoeften van het management kon voorzien. Daarbij werd ook gekeken naar de
behoeften van de professionals die door het systeem zouden kunnen worden
vervuld. De invoering van BCS was een geleidelijk, maar onomkeerbaar proces.
We hebben gezien dat het management zoveel mogelijk de effecten op de
personeelsbezetting wilde sturen, maar dat wel een nieuw soort ambtenaar vereist
was. Sommigen moesten uiteindelijk afhaken omdat ze niet met computers naar
behoren konden functioneren of konden wennen aan de nieuwe mate van controle.
Met BCS kwam ook een nieuwe manier van werken mee, waaraan de
professionals zich dienden aan te passen. Het management was heel helder in wat
het wilde bereiken en schroomde niet om consequent dwangmiddelen daarvoor in
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
te zetten. Door het besef van het management om het zingevinggedeelte van de
implementatie goed aan te pakken, lijkt de procesdynamische verklaring niet op te
gaan. Niet op basis van de bestaande repertoires en sociale verhoudingen en
interacties wordt bepaald welke betekenis BCS krijgt binnen de bestaande
organisatie.
BCS had niet alleen consequenties voor de werknemers in CBIN, ook de
organisatiestructuur veranderde. BCS vervult namelijk een aantal taken dat eerst
toebedeeld was aan specifieke organisatieonderdelen en ambtenaren, zowel
centraal als decentraal. Fysieke correspondentie nam dramatisch af door het
gebruik van BCS, het archief werd digitaal, dossiers verdwenen langzaam van de
bureaus. Informatie werd beschikbaar voor decentrale organisaties via Internet,
zodat in de ondersteunende sfeer binnen CBIN taken verdwenen. Aan de andere
kant ontstonden nieuwe taken in de ondersteuning van BCS.
Gaandeweg de invoering van BCS kwamen bepaalde functies op de tocht te staan
en ontstonden nieuwe functies in het onderhoud en de aanpassing van BCS (dat
overigens werd uitbesteed). Hoewel we niet kunnen spreken van een reorganisatie
werd de organisatie wel aangepast aan de nieuwe behoeften. Ook hebben we
gezien dat in plaats van 30 brochures, nu nog slechts 3 volstonden om te laten zien
wat CBIN doet en kan. We kunnen rustig zeggen dat een stukje rationalisering is
opgetreden in de organisatie ten gevolge van het digitaal ontsluiten van
informatie.
Voordat ik bij de technologisch deterministische verklaring kom, wil ik eerst de
sociaal deterministische verklaring behandelen. We hebben geconstateerd dat
door welbewust strategisch plannen en handelen van het management, BCS in
grote lijnen de functie en betekenis in de organisatie heeft gekregen die het nu
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
heeft. Daarbij maakte het management de keuze om de organisatie niet volledig te
reorganiseren, maar BCS en de bestaande structuur aan elkaar aan te passen. Dat
zou tot de conclusie kunnen leiden dat het sociaal determinisme, en dan vooral de
voluntaristische variant, de beste verklaring oplevert voor de veranderingen.
Maar mijn voorkeur gaat niet naar deze verklaring uit. Het management heeft
doelrationeel gehandeld bij de ontwikkeling en implementatie van BCS en heeft
niet de gehele organisatie, maar bijvoorbeeld wel de cultuur doelbewust willen
veranderen. Dat is gelukt, maar blijvend succes hangt vooral af van de mate
waarin het management blijft sturen op het gebruik van het systeem. Als we
teruggrijpen naar de contingentieoptiek uit het theoretisch kader dan is de
sleutelconditie bij de invoering van BCS zonder twijfel de commitment van het
management om middels BCS meer controle en coördinatie mogelijk te maken.
Het centrale management wilde de organisatie in den beginne doelrationeler laten
handelen met de nieuwe mogelijkheden en gaandeweg heeft het de organisatie
aangepast aan de nieuwe omstandigheden o.a. door te schrappen in delen van de
organisatie die overbodig werden. Dat had alles te maken met het rationaliserende
effect van informatisering. Als we de ontwikkelingen bekijken dan kunnen we
concluderen dat BCS bijdraagt aan de rationalisering: BCS zorgt voor vergroting
van de informatieverwerkende capaciteit en efficiëntie, toename van
controlemogelijkheden, voortgaande differentiatie en specialisatie, en integratie
van steeds complexere gehelen en processen. Informatisering blijkt een grote
invloed te hebben op de mogelijkheden tot decentralisatie, deconcentratie,
contractmanagement en besturen op afstand. Samen met de verdere rationalisering
van de organisatie lijkt het technologisch determinisme de effecten van BCS beter
te verklaren.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
10.4.1 BCS in het kerndepartement.
Het succes van het BCS-project is niet onopgemerkt gebleven, ook niet binnen het
kerndepartement. Professionals van verschillende organisatieonderdelen binnen
het kerndepartement hebben al dan niet regelmatig contact met bedrijven en
maken allerlei afspraken. Daarbij komt het voor dat verkeerde, dubbele of niet
haalbare afspraken worden gemaakt zonder dat het management daar kennis van
heeft. Om de problemen die uit een dergelijke praktijk volgen aan te pakken, heeft
de Bestuursraad besloten BCS ook in te voeren in het kerndepartement. Daarbij is
het voor professionals verplicht melding te maken van bezoeken aan en afspraken
met bedrijven, zodat de leiding (bijvoorbeeld de Secretaris-generaal) kan zien wat
er met wie is afgesproken. Professionals kunnen dat ook van elkaar zien
natuurlijk.
Extra
De invoering is niet zo’n succes. Dat heeft een aantal redenen. Ten eerste is de
controle vanuit het management onvoldoende. Het management heeft het
probleem dat het meestal pas achteraf tot de conclusie komt dat niet of
onvoldoende verslag is gelegd over de afspraken van hun professionals. Ten
tweede heeft het vrijwillige karakter van het gebruik van het systeem tot gevolg
dat het systeem niet door iedereen gebruikt wordt. Sommigen hebben geen
behoefte aan het delen van informatie over hun afspraken en proberen de
verplichting te ontduiken. Ten derde is er een categoriseringsprobleem bij het
invullen van dit BCS. Wat is wel en wat niet een ‘afspraak’. Welke informatie
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
moet onder welk kopje worden ingevoerd? Informatie kan wel in het systeem
zitten, maar er niet uitkomen, omdat het verkeerd is ingevoerd of een bepaald
steekwoord niet is gebruikt. Daarnaast kan het systeem verkeerd zijn gebruikt of
kan het simpelweg technisch falen. Ten vierde zijn de professionals niet geneigd
consequent en uitgebreid verslag van hun handelingen te doen als andere
professionals dat ook niet doen. De noodzakelijke cultuuromslag kwam niet “van
zelf”, omdat het nut van het gebruik niet werd gezien. Ten vijfde moet het
management wel de indruk wekken dat iets met de geleverde informatie wordt
gedaan, bijvoorbeeld door erop te sturen. Uit interviews bleek dat naast controle
ook de ‘span of control’ van essentieel belang is bij de invoering van een dergelijk
systeem. Ten eerste moet een manager niet de hele dag alle verslaglegging moeten
controleren, omdat anders de andere taken blijven liggen. Ten tweede is het
belangrijk om een vinger aan de pols te houden over eventuele informatie die niet
in of uit het systeem komt. Het is belangrijk dat de professionals elkaar en het
management begrijpen als zij verslag doen.
In eerste instantie is BCS in het kerndepartement een flop. Het systeem wordt niet
gebruikt omdat er geen behoefte vanuit de professionals is om deze informatie
met elkaar te delen. Er is geen controle vanuit het management via hetzelfde
systeem en niemand ziet de noodzaak tot gebruik van BCS omdat niemand
informatie deelt. Deze situatie is alleen te doorbreken door professionals af te
rekenen op het gebruik van BCS en de resultaten die vanuit het systeem zichtbaar
worden. Succesvolle invoering heeft alles te maken met mentale omslag die
gemaakt moet worden. Men moet niet langer werken voor zichzelf maar voor
elkaar.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
11 Vergelijkende analyse.
Drie onderdelen van de organisatie van het Ministerie van Economische Zaken
zijn nu de revue gepasseerd. We kunnen nu de verschillen en de overeenkomsten
in de resultaten bekijken. Met deze laatste analyse kunnen we nog beter de
deelvragen en hypothesen beantwoorden die hierna in de conclusie aan de orde
komen. Ik zal hieronder eerst de organisaties op de volgende aspecten met elkaar
vergelijken: (1) Aard van de organisatie, (2) Aanleiding voor de invoering van
ICT-middelen, (3) Ontwikkeling van het ICT-middel, (4) Implementatie van het
middel, (5) Organisatiestructuurverandering, (6) Organisatiewerkproces
verandering, (7) Cultuurverandering, (8) Managementcommitment met betrekking
tot de ontwikkeling, implementatie en het gebruik van ICT-middelen. Daarna
bekijken we overeenkomsten. Als laatste gaan we proberen de
organisatieveranderingen te classificeren op een empirische versus een normatieve
schaal.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Tabel 3. De samengevatte, vergelijkende analyse in tabelvorm. Toelichting vindt u in de daarop volgende tekst.
1 Aard van de
organisatie
2 Aanleiding voor de
invoering
BAS (Senter) DIKE (DGI/M&I) BCS (CBIN)
Uitvoerend Beleidsontwikkeling Uitvoerend
Verbetering
bedrijfsvoering
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden
Kennismanagement Controle en coördinatie
behoefte van het
management
3 Ontwikkeling Maatwerk uitbesteed Maatwerk uitbesteed Maatwerk intern
4 Implementatie Organisatie aanpassing
voor gebruik van het
systeem
5 Organisatie
structuur
verandering
6 Organisatie
werkproces
verandering
7 Cultuur
verandering
8 Managementcommi
tment
Ja, als onderdeel van
reorganisatie
Ja, als onderdeel van
reorganisatie
Systeem ontworpen voor
bestaande organisatie
Nee, versterking
professionele
bureaucratie
Wordt overgelaten aan
de individuele
professional
Systeem ontworpen voor
bestaande organisatie
Ja, voor zover het de
extra
gebruiksmogelijkheden
van het systeem betreft
Ja, voor zover het de
extra
gebruiksmogelijkheden
van het systeem betreft
Ja, als onderdeel van Nee. Ja, als onderdeel van
reorganisatie
management sturing
Maximaal Onvoldoende Maximaal
11.1 De beleidsuitvoeringorganisatie: Senter
(1) Het karakter van Senter is dat van een uitvoeringsorganisatie. Dat is onder
andere waarom het buiten het kerndepartement is gesitueerd. De
organisatie is belast met de uitvoering van subsidie-, krediet- en fiscale
regelingen en programma’s. De uitvoering van die taken is niet altijd te

Informatisering van overheidsorganisaties
standaardiseren. Meestal hebben taken een tijdelijk karakter of zijn ze
verbonden aan een financieel plafond.
(2) De aanleiding van de invoering van ICT-middelen was de behoefte van het
(nieuwe) topmanagement om betere controle over de organisatie (en de
geldstromen) te krijgen en de organisatie rationeler te laten functioneren.
(3) Tot de ontwikkeling van BAS werd besloten na een marktverkenning
waaruit bleek dat alleen een op maat gemaakt ICT-systeem aan de nieuwe
behoeften van zowel het management als de werkvloer zou kunnen
voldoen. De werkprocessen werden in kaart gebracht en gerationaliseerd
en op basis van ‘best practices’ als leidraad voor de ontwikkeling van BAS
aangeleverd. BAS is een systeem geworden waarin het mogelijk is nieuwe
applicaties later te ontwikkelen en toe te voegen, mocht die behoefte
ontstaan.
(4) Voor een succesvolle implementatie van BAS was het noodzakelijk dat het
systeem technisch zou werken als bedoeld, zou voldoen aan de behoeften
van de organisatie en dat de organisatie zou worden aangepast aan het
systeem. Opleidingen stoomden de professionals klaar voor het gebruik
van het nieuwe ICT-middel. BAS werd geleidelijk in gebruik genomen,
waarbij er veel ruimte was voor testen en gewend raken, aanpassing en
‘fine tuning’.
(5) BAS was onderdeel van een algehele reorganisatie van Senter. Daarbij
werden BAS, werkprocessen, organisatiestructuur en cultuur op elkaar
afgestemd. De nieuwe structuur: minder hiërarchie, horizontale en
verticale taakspecialisatie nam af, decentralisatie in het kader van
centralisatie of andersom en ICT betekende formalisering.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
(6) Al eerder genoemd is het feit dat in de organisatie werkprocessen opnieuw
werden ontworpen op basis van de bestaande processen en ‘best practices’.
De nieuwe werkprocessen zorgden voor verbeteringen: a. de parallellisatie
van taken; b. informatie wordt niet alleen gegenereerd door een persoon
maar ook door het netwerk; c. workflow management wordt ondersteund
door BAS; d. opstapeling van werk komt niet langer voor; e.
informatiemonopolies zijn/worden doorbroken; f. de horizontale
component van het werk is de belangrijkste, omdat het verticale gedeelte
wordt overgenomen door de computer.
(7) Van essentieel belang voor de effectiviteit van het systeem in de
organisatie bleek een nieuwe cultuur. Professionals moeten informatie
aanleveren en bijhouden in BAS (en niet anders!), gebruik maken van
elkaars kennis, werken met informatie uit het systeem en wennen aan de
nieuwe manieren van onderlinge en managementcontrole.
(8) BAS was een initiatief van het management. Dat had helder voor ogen wat
een ICT-systeem voor hen zou kunnen doen met betrekking tot controle en
rationalisering. Zij ontdekte gaandeweg dat professionals geneigd zijn te
proberen aan de veranderde situatie te ontsnappen. Samenwerking is
noodzakelijk voor de effectiviteit van het systeem, maar dwang is
noodzakelijk voor het effectief gebruik. Daarbij is decentralisatie van ICT-
budget contraproductief. Ook bleek een cultuuromslag slechts via
consequente en niet-aflatende managementcontrole te worden bereikt.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
11.2 De beleidsontwikkelingorganisatie: directie M&I
(1) M&I is een beleidsontwikkelingorganisatie verantwoordelijk voor
economisch beleid aangaande markt en innovatie.
(2) De aanleiding voor de invoering van DIKE was informatiebehoud voor de
organisatie vanwege het hoge personeelsverloop. Ook wilde men de
communicatie verbeteren, zowel intern als extern.
(3) DIKE is een applicatie die speciaal voor M&I gemaakt is. De
ontwikkeling van DIKE werd aan een extern bedrijf overgelaten. Dat ging
in nauw overleg met de uiteindelijk gebruikers (zij waren immers de
initiatiefnemers) die precies de eisen aangaven. Nadat het een aantal
verbeteringen had ondergaan, werd het uiteindelijk in gebruik genomen.
Later werd het aangepast om aan verdere eisen te voldoen. Het systeem
werd heel duidelijk ontwikkeld om in de bestaande werkprocessen te
passen.
(4) Omdat de bestaande structuur, werkprocessen en verhoudingen niet onder
druk kwamen te staan door DIKE, was de implementatie relatief
eenvoudig. Toen het in eerste instantie niet helemaal was wat men in
gedachte had gehad, werd het onmiddellijk aangepast. Het gebruik was
ook nog eens vrijwillig, zodat tegenstanders zich niet hoefden te verzetten.
(5) DIKE staat volledig ondersteunend ten opzichte van de bestaande
organisatie en moest ook niets veranderen in de bestaande organisatie.
Alleen de opslag en ontsluiting van informatie die anders voor de
organisatie verloren zou gaan door personeelsverloop moest worden
opgelost. Ook moest de interne en externe communicatie verbeterd
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
worden. Later werden ondersteunende applicaties toegevoegd om het werk
te vergemakkelijken. Hoewel het niet de bedoeling was, deden zich
structuurveranderingen voor: a. de hiërarchie veranderde omdat
coördinatie en controle meer via het systeem door professionals onderling,
in plaats van door het management werd gedaan; b. de horizontale en
verticale taakspecialisatie veranderde, omdat er ten eerste een nieuwe
functie is ontstaan voor het invoeren en bijhouden van de informatie voor
DIKE en ten tweede professionals zelf informatie moeten gaan aanleveren;
c. decentralisatie van verantwoordelijkheden werd geformaliseerd; (d.
standaardisatie treedt informeel op via onderlinge aanpassing.)
(6) Werkprocessen werden beslist niet veranderd.
(7) Het lijk erop dat juist de cultuur van professionals is versterkt. Geen
toename in managementcontrole, wel toename in onderlinge afstemming
zonder ingrijpen vanuit het management.
(8) Het management heeft het aan de professionals overgelaten om DIKE te
ontwikkelen. Daarbij zijn geen eisen omtrent managementinformatie
gesteld. Ook is er geen verplichting tot het gebruik van het systeem gesteld
en is er geen formele controle via het systeem of door middel van het
systeem.
11.3 De territoriaal gedecentraliseerde uitvoeringsorganisatie: CBIN
(1) CBIN is een uitvoeringsorganisatie die zich binnen het Kerndepartement
bevindt. De organisatie is belast met het binnenhalen van investeringen uit
het buitenland. Daarbij moet CBIN proberen de investeringsontwikkeling
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
te beïnvloeden en te monitoren en van daaruit de politiek adviseren. De
organisatie is territoriaal gedecentraliseerd met organisatieonderdelen
verspreid over de wereld.
(2) De aanleiding was de controlebehoefte van het management.
Controleproblemen vloeiden logisch voort uit de gedecentraliseerde aard
van de organisatie en de politieke druk op de organisatie om resultaten
inzichtelijk te maken.
(3) Het management had de benodigde knowhow om een op maat gemaakt
systeem te maken in overleg met de gebruikers.
(4) De implementatie werd een geleid proces. Testen van het systeem, overleg
en aanpassing, opleidingen voor de gebruikers enzovoorts. Het peloton
werd zoveel mogelijk bij elkaar gehouden. Uiteindelijk moest men
afscheid nemen van de achterblijvers.
(5) Een aantal taken werd volledig door het systeem overgenomen. Andere
taken werden gedeeltelijk door BCS vervuld. Het nieuwe systeem
betekende een rationalisering van de organisatie, zonder dat die
rationalisering echt een reorganisatie genoemd kan worden. De
structuurveranderingen: a. hiërarchie: coördinatie en controle via het
systeem, zowel door het management (dat actief via het systeem stuurt) als
door de professionals onderling; b. specialisatie op allerlei gebied: nieuwe
taken voor de professionals (informatie delen en bijhouden), nieuwe taken
in de organisatie en oude die verdwijnen vanwege BCS; c. formalisering is
van groot belang: verplicht gebruik van het systeem; d. centralisatie van
controle, centralisatie van informatie, centralisatie van informatiebeheer,
decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de levering van
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
informatie aan het systeem; e. standaardisatie van informatie en
communicatie en controle, standaardisatie van gedrag en werkprocessen.
(6) Werkprocessen zijn gestandaardiseerd door verplicht gebruik van het
systeem (controle vanuit het management) en door onderlinge aanpassing
van de professionals. Het bijhouden van informatie in BCS is een
gestandaardiseerd werkproces. Wezenlijke wijzigingen in de vroegere
werkprocessen zijn moeilijk te meten, omdat steeds andere regelingen
worden uitgevoerd.
(7) De cultuur in de organisatie wijzigde door de intensievere verslaglegging
en veranderde controle, door de nieuwe mogelijkheden vanuit BCS voor
het opvragen van informatie en de vereenvoudigde onderlinge
communicatie.
(8) Het management begeleidde de invoering van BCS intensief en stuurt niet
aflatend op het gebruik van het systeem. Ook vindt formele controle via
het systeem plaats en gaat het management het opslaan van informatie,
anders dan binnen BCS, actief tegen.
11.4 Conclusies op basis van de overeenkomsten en de verschillen
Bij deze analyse moeten we oppassen dat we geen appels met peren vergelijken.
De ontwikkeling van DIKE moest een ander doel dienen, dan BAS of BCS. De
implementatie en de effecten van de drie projecten op de respectievelijke
organisaties is ook niet dezelfde geweest. Toch kunnen we op basis van de
overeenkomsten en verschillen proberen vergelijkende conclusies te trekken.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
- Voor alle drie de organisaties was een specifiek probleem (of een aantal
specifieke problemen) dat te maken had met informatie en communicatie de
aanleiding voor de invoering van een ICT-systeem.
- De invoering van een ICT systeem waarbij informatie gedeeld moet gaan
worden, betekende in alle drie de gevallen dat de professionals niet geneigd
waren al hun informatie altijd via het systeem te delen. Er moet een bepaalde
noodzaak voor de professionals zijn, willen zij informatie gaan delen.
- Uit de resultaten van CBIN en Senter bleek dat het delen van informatie wel
consequent plaatsvindt, als de andere professionals dat ook doen en/of het
management iets met de geleverde gegevens doet.
- Als professionals gedwongen worden informatie te delen, zullen zij proberen
daar onderuit te komen en alsnog via omwegen proberen informatie voor
zichzelf te houden.
- In geen van de drie organisaties is de output geheel of gedeeltelijk te
standaardiseren. De standaardiseerbaarheid van de output staat infocratisering
niet in de weg. Uit de resultaten van Senter bleek dat hoewel de output niet
altijd is te standaardiseren, het proces dat soms wel is. Zelfs in geval van een
uniek proces, kun je van te voren vaststellen hoe het eruit zal zien en door
middel van ICT de uitvoering en controle faciliteren.
- ICT leidde in alle drie de gevallen tot:
a. toename van controle
b. centralisering en decentralisering
c. toename van horizontale taakspecialisatie
d. formalisering van gedrag
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
11.5 Classificatie van organisatieverandering
Alle drie de organisaties ondervonden effecten van de invoering van ICT-
middelen. In alle drie de organisaties spelen professionals een belangrijke rol bij
de uitvoering van de werkzaamheden. Toch veranderden de drie organisaties op
een andere manier, hoewel er ook overeenkomstige veranderingen waren. Zowel
normatief als empirisch kunnen we de verschillen constateren. Hierboven is
vooral de empirische kant behandeld, zodat nu de normatieve kant aan de beurt is.
Het gaat daarbij vooral om de vraag waardoor het handelen en de structuur in de
organisatie wordt ingegeven.
Mintzberg beweert dat een belangrijke randvoorwaarde voor de professionele
bureaucratie is: een niet hoogwaardig technisch systeem. Wanneer dergelijke
systemen een deel van het werk gaan overnemen, verliest de professional een deel
van zijn autonomie. Technische systemen werken namelijk regulerend en
automatiserend en vergen onderhoud en configuratie door een ander soort
professionals, de ICT-ers, waardoor coördinatie tussen die groepen noodzakelijk
wordt. Dat betekent niet alleen dat de professional moet gaan samenwerken, maar
ook dat macht in de organisatie anders verdeeld wordt. De professional verliest
iets van zijn controle op de uitvoering van zijn werk, het management is in staat
een technostructuur aan de professional op te leggen en de professional wordt
gedwongen tot samenwerking met mensen buiten de beroepsgroep. 28 In het geval
van M&I heeft het systeem ten eerste geen taken overgenomen. Ten tweede
hoeven de professionals niet te onderhandelen met een nieuwe beroepsgroep. Ten
derde verliezen ze nauwelijks controle op de uitvoering van hun taken. Ten vierde
28 Mintzberg, 2000, p. 214
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
is de nieuwe functionaris volledig afhankelijk van wat de professionals aanleveren
aan informatie, omdat zij zelf mogen bepalen wat zij aanleveren. Ten vijfde heeft
het management niet de intentie een technostructuur op te leggen. Wat wel zou
kunnen gebeuren is dat het management ineens DIKE gaat gebruiken voor
rationalisering van de organisatie. Dat is middels DIKE vrijwel onmogelijk, tenzij
het systeem wordt aangepast. Ten zesde vindt ongewenste samenwerking met
mensen buiten de beroepsgroep nauwelijks intensiever plaats. De feiten lijken
Mintzberg tegen te spreken. Hierbij moeten we opmerken dat het systeem door de
professionals zelf is ontwikkeld en niet is bedoeld om meer controle aan het
management te geven. In het geval van M&I zou je kunnen spreken van een
normatieve verandering in de richting van het traditionele ideaaltype. De
invoering van ICT-middelen leidde tot meer autonomie van de professionals. De
werkprocessen en de structuur veranderden niet of nauwelijks. De structuur en het
handelen in de organisatie worden bepaald door “de manier waarop we dat altijd
al deden”. De organisatie kan daardoor moeilijk als legaal/rationeel of infocratisch
worden bestempeld. De organisatie opereerde als een professionele bureaucratie
en bleef dat dus doen, maar zonder legaal/rationele normatieve basis.
Het management van CBIN kreeg door middel van ICT vooral meer
standaardisatie, coördinatie en controle voor elkaar. Het was daardoor beter in
staat de organisatie te beheersen, maar voerde geen verdergaande wijzigingen in
de structuur uit. Ook werden werkprocessen niet herontworpen, maar slechts
aangepast. Verslaglegging was de belangrijkste aanpassing op het bestaande
werkproces. Al met al werd de autonomie van de professionals (vooral de
decentrale) behoorlijk beperkt. Echter, het belangrijkste onderdeel van hun werk,
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
namelijk het “lobbyen” bij grote bedrijven en overheden is in essentie niet te
standaardiseren omdat er persoonsgebonden aspecten aan zitten. Het betreft hier
niet een bedrijfsactiviteit die “in massa geproduceerd kan worden”. Bovendien is
vrijwel iedere “deal” uniek. Het werk is wel te ondersteunen met informatie,
coördinatie en feedback. De autonomie is in te perken, maar niet te elimineren.
CBIN moet een professioneel karakter blijven behouden. Er is sprake van
stukproductie, niet van massaproductie of procesproductie.
Als de stelling dat professionele organisaties die unieke producten leveren door
middel van een steeds uniek proces, in essentie niet omgezet kunnen worden naar
procesproductie en derhalve naar het infocratische ideaaltype, dan wil ik
vervolgens stellen dat organisaties kunnen ‘infocratiseren’ net zoals ze kunnen
bureaucratiseren. Dat houdt in dat zelfs organisaties die niet de ideaaltypische
vorm van een infocratie kunnen aannemen, wel organisatieveranderingen onder
invloed van ICT kunnen ondergaan die er toe leiden dat de organisatie kenmerken
krijgt die overeenkomen met het infocratische ideaaltype. Een organisatie beweegt
zich in meer of mindere mate in de richting van een infocratie onder invloed van
ICT. Misschien is CBIN wel een goed voorbeeld van een professionele
organisatie met duidelijke infocratische kenmerken en daarmee een professionele
infocratie?
De organisatie van Senter is volledig opnieuw ingericht. Werkprocessen en
structuur zijn herontworpen. De organisatie is gericht op flexibiliteit vanwege de
wisselende opdrachten. Steeds wanneer een nieuwe regeling uitvoering vindt via
Senter, wordt de organisatie zo aangepast dat het project optimale uitvoering
krijgt. Daarbij wordt veel gebruik gemaakt van ICT-middelen, hebben we gezien.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
De organisatie is gaan standaardiseren en heeft de uitvoering van die
gestandaardiseerde onderdelen door ICT laten overnemen. Het belangrijke
verschil met de veranderingen bij CBIN is dat het systeem van Senter beslissingen
neemt waar een ambtenaar niet meer aan te pas komt. In plaats van ondersteuning
van de arbeid van de professional, is hier ook sprake van sturing en beslissing
door het systeem. Senter heeft daarmee veel belangrijke onderdelen van de
activiteiten middels procesproductie opgelost in plaats van op een manier waar
professionals het werk uitvoeren. ICT is een belangrijke factor. De organisatie is
van een professionele bureaucratie op belangrijke onderdelen naar een infocratie
ontwikkeld.
Hieronder wordt een en ander nog een keer schematisch weergegeven:
Tabel 4: Normatieve tegenover empirische organisatietypen. De verandering van drie organisaties. 29
Normatief
Empirisch ↓
Traditioneel Legaal/Rationeel Infocratisch
Professioneel M&I CBIN
Machine Senter
29 Door middel van een normatief type kunnen we het gedrag van de organisatie beoordelen. De
empirische typen zijn vormen van organisaties zoals die in de empirie kunnen worden herkend.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

12 Conclusies.
Informatisering van overheidsorganisaties
We zijn aan het einde van deze scriptie aangekomen en het is tijd om de
onderzoeksvraag van een antwoord te voorzien. Voordat daar een antwoord op
komt gaan we eerst de hypothesen beantwoorden.
12.1 ICT versterkt het bureaucratische organisatiemodel van Weber.
In de drie besproken gevallen kunnen we die conclusie niet trekken. Op basis van
wat hierboven staat beschreven, blijkt dat ICT een organisatie niet meer laat lijken
op het klassieke bureaucratische ideaaltype van Weber.
Bij Senter is men zo ver gegaan om de gehele organisatie rond ICT opnieuw in te
richten. Bij CBIN heeft men ervoor gekozen geleidelijk aanpassingen in de
organisatie te laten plaatsvinden. In beide gevallen zijn de structuurkenmerken (en
de cultuur) dusdanig veranderd dat we niet kunnen spreken van een versterking
van het bureaucratische organisatiemodel van Weber.
Een ander verhaal hebben we gezien bij M&I. DIKE heeft potentieel een aantal
mogelijkheden om het werk van de professionals te rationaliseren. Dat potentieel
wordt nauwelijks benut en dat was ook niet de intentie bij de creatie. Het werkt
uitsluitend ondersteunend aan de bestaande werkwijze van de professionals. Dit
lijkt een typisch voorbeeld van doelverschuiving in een organisatie. Niet de meest
rationele manier van werken staat voorop, als wel de belangen van de
organisatieleden. De professionals hebben zich de organisatie toegeëigend en
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
geconfronteerd met veranderingen handelen zij waarderationeel: houden zoals het
is. Waarom? Omdat het altijd al zo ging.
12.2 ICT leidt tot de infocratie van Zuurmond.
Het antwoord in het geval van Senter is natuurlijk bevestigend. Duidelijk hebben
we kunnen constateren dat de organisatiestructuur gewijzigd werd ten behoeve
van de nieuwe mogelijkheden van de ICT-systemen. Het was een geleid proces,
waarbij niet alleen de structuur werd gewijzigd, maar vooral de cultuur in de
organisatie. Cruciaal in de hele verandering is dat ICT niet alleen ondersteuning
biedt aan het werk van de professionals, maar in veel gevallen ook sturing en
uiteindelijk soms zelf het werk verricht.
CBIN is een organisatie met een inherent professionele structuur en werkwijze.
Vanwege de output die lijkt op stukproductie, zal deze organisatie weinig
standaardiseren. Dat betekende niet dat deze organisatie niet kon veranderen
richting het ideaaltype van Zuurmond, de infocratie. Communicatie, controle en
sturing waren wel degelijk beter mogelijk via ICT en daar werd met succes in
geïnvesteerd. De veranderingen leidden tot sterke infocratische kenmerken binnen
een professionele organisatie, zodat dit een voorbeeld van een professionele
infocratie kan zijn.
Bij M&I is men erin geslaagd om het ICT-systeem niet tot infocratisering te laten
leiden, zoals hierboven al bleek. De organisatieleden leken niet van plan enige
vorm van infocratisering te laten gebeuren. De verklaring waarom het project
DIKE die effecten niet had komt later aan de orde.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
12.3 ICT betekent disciplinering van de uitvoeringsambtenaar.
BAS en BCS hebben de discretionaire ruimte van professionals hoe dan ook aan
banden gelegd. Zowel bij Senter als bij CBIN is heel duidelijk een strijd ontstaan
tussen het management en de professionals. Die strijd gaat over het gebruik van
het systeem waarin op de aangegeven wijze moet worden gewerkt en informatie
moet worden aangeleverd. Professionals gebruiken liever hun ‘eigen’ systeem
voor de uitoefening van hun taken en proberen steeds wegen te vinden om
informatie uit de handen van anderen te houden. Het management dwingt
(disciplineert) de professionals door consequent hen aan te spreken op het
adequate gebruik van het systeem en door oneigenlijk gebruik te bestraffen (b.v.
het deleten van ‘schaduwbestanden’). Een deel van de disciplinering ontstaat
vanuit een gewijzigde cultuur, maar zowel de cultuuromslag als het behoud van
die omslag is afhankelijk van de commitment van het management aan controle
en afrekening middels het systeem. Het vermogen van het systeem zelf om het
gedrag van professionals te beheersen en te sturen, is een belangrijke functie voor
disciplinering.
12.4 ICT betekent disciplinering van de professional in de
beleidsvoorbereidingorganisatie.
Op basis van de gegevens over M&I is het antwoord ontkennend. Toch is dat niet
helemaal juist. Hoewel de structuureffecten van Zuurmond niet optreden, kunnen
we wel voorzichtig concluderen dat de autonomie van de professionals is
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
aangetast en dat informeel standaardisering is opgetreden. De professionals van
M&I moeten informeel verantwoording afleggen aan de professionals van FEZ
wanneer zij afwijken van de standaard financiële module die FEZ aan DIKE heeft
gehangen. Ook betekent de ontsluiting van informatie over afgehandelde
projecten het ontstaan van een informele benchmark voor latere (gelijksoortige)
projecten. Daar kan een standaardiserende en disciplinerende werking vanuit
gaan.
Bovenstaande conclusie geldt voor M&I. Hoewel de resultaten en conclusies van
alle cases moeilijk zijn te generaliseren, lijkt er in de M&I-case een specifieke
verklaring te zijn waarom infocratisering en disciplinering uitbleven. Die
conclusie volgt verderop.
12.5 De effecten van ICT op een uitvoeringsorganisatie kunnen worden
verklaard door het technologisch determinisme.
De effecten van BAS en BCS kunnen het beste worden verklaard vanuit het
technologisch determinisme. Modernisering en rationalisering waren beoogd en
daarvoor moesten bewust bepaalde organisatiestructuur- en cultuurveranderingen
worden doorgevoerd. In die opzet is men steeds geslaagd.
We moeten in het achterhoofd houden dat het geen absolute verklaring is. De
systemen zijn ontwikkeld en steeds aangepast aan nieuwe eisen vanuit het
management en de professionals en vanuit bestaande sociale verhoudingen.
Vooral in het geval van CBIN heeft de sociaal deterministische variant veel
verklaringsvermogen, omdat het bewuste strategische handelen van het
management centraal staat. BCS werd immers op basis van de bestaande
organisatie voor de bestaande organisatie geschreven, waarbij de decentrale aard
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
van de organisatie centraal stond. Hoewel geleidelijk aanpassing het devies was,
stond de uitslag van tevoren in grote lijnen vast.
Wat geeft nu de doorslag bij het uiteindelijke resultaat van de invoering van ICT?
Als er één factor is die boven komt drijven, dan is het wel macht. Het
management van Senter en CBIN is in staat om de professionals te dwingen zich
aan te passen aan de mogelijkheden van ICT.
Omgevingsfactoren zijn van doorslaggevend belang bij de structuur van
organisaties en organisaties in complexe en dynamische omgevingen hebben de
neiging tot decentralisatie volgens Mintzberg. Nu is CBIN zelfs territoriaal
gedecentraliseerd en net als Senter in een complexe dynamische omgeving
gesitueerd. De professionals in de organisaties hadden een unieke kennispositie
die ze niet zo eenvoudig op wilden geven. Toch veranderde de
organisatiestructuur met de invoering van ICT. Dat kwam niet omdat de
omgeving veranderde. Macht is de factor die de doorslag geeft voor de structuur
van de organisatie. ICT maakt centralisatie mogelijk, waarbij de unieke
kennispositie van de professionals wordt ontmanteld.
12.6 De effecten van ICT op een beleidsontwikkelingsorganisatie kunnen
worden verklaard door de sociaal deterministische visie.
De doorslaggevende factor voor de verklaring van de effecten van DIKE op de
organisatie ligt besloten in het feit dat het sociale systeem niet is aangepast aan de
techniek, maar dat dit technische systeem volledig in het sociale systeem is
ingepast, zowel via het technische ontwerp, als via de sociale betekenis die het
heeft voor de organisatie. Dit alles door bewuste strategische keuzes vanuit de
professionals. Opnieuw moeten we vaststellen dat macht de belangrijke factor is.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Want hoewel het systeem volledig is ontworpen om de bestaande sociale structuur
in stand te houden, lijkt het ook geen rationele keuze om het systeem in gebruik te
nemen. Het in stand houden van de bestaande sociale verhoudingen (cultuur) lijkt
mij ook in tegenspraak met de logische effecten van infocratisering.
12.7 De effecten van ICT op een beleidsontwikkelingsorganisatie kunnen
worden verklaard door de procesdynamica.
De relevantie van deze hypothese wordt grotendeels ondermijnd doordat het in
feite twee tegenovergestelde theorieën probeert te verenigen, die in de vorige twee
hypothesen al aan de orde zijn geweest. De theorie verklaart als het ware alles of
niets, zodat ik de beantwoording achterwege laat.
12.8 Beantwoording probleemstelling
Tot zover de beantwoording van de hypothesen. We zijn daarmee aangekomen bij
de beantwoording van de onderzoeksvraag.
“Geldt de disciplineringstendens van ICT ook voor de professional in de
beleidsvoorbereiding?”
Dat disciplinering heeft plaatsgevonden bij de professionals in de twee
uitvoeringsorganisaties onder invloed van ICT staat buiten kijf. De beheersing
nam enorm toe door de nieuwe mogelijkheden die ICT bood. Op basis van de
resultaten zoals we die bij M&I hebben gevonden, moeten we concluderen dat de
professionals in deze beleidsvoorbereidingorganisatie in staat waren disciplinering
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
af te wenden. Dat disciplinering werd afgewend, betekent niet dat ICT geen
disciplinerende werking kan hebben voor professionals in de
beleidsvoorbereidingorganisatie. Uit de resultaten van de uitvoeringsorganisaties
blijkt namelijk dat het doel van de organisatie (voorbereiding of uitvoering) geen
invloed heeft op de vraag of een organisatie kan infocratiseren en dus of ICT een
disciplinerende werking op professionals kan hebben.
We kunnen concluderen dat ICT een disciplinerende werking heeft voor
professionals in twee van de drie onderzochte organisaties. Dat professionals in de
beleidsvoorbereiding disciplinering weten af te wenden, wordt verklaard door de
factor macht. Maar disciplinering is wel mogelijk. De disciplineringtendens geldt
dus ook voor de professional in de beleidsvoorbereiding.
Hieronder volgt een aantal aanbevelingen voor de infocratisering van
overheidsorganisaties op basis van de constateringen die ik in deze scriptie heb
kunnen doen. De laatste aanbeveling is voor nader onderzoek.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

13 Aanbevelingen
Aanbeveling 1
Informatisering van overheidsorganisaties
Laat professionals niet zelf hun eigen unieke kennispositie ontmantelen.
ICT blijft een middel om een doel te bereiken en moet geen doel op zich zijn.
ICT-systemen kosten veel geld in aanschaf, onderhoud en afschrijving, zodat van
tevoren duidelijk moet zijn waar het voor ingezet wordt. Bij M&I lijkt het er sterk
op dat men van tevoren niet helder had wat het systeem kan en wat niet. Achteraf
kunnen we zelfs de vraag stellen of de problemen die het systeem oorspronkelijk
moest oplossen niet veel goedkoper op een andere manier hadden kunnen worden
opgelost. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van bestaande mogelijkheden
binnen Economische Zaken (SAP) of zelfs door helemaal geen ICT te gebruiken.
Professionals zullen niet zelf hun kennispositie uithollen, want dat is de basis van
hun macht. Wil je effectief gebruik maken van ICT, bedenk dan de consequenties
die het heeft voor professionals.
Aanbeveling 2
Zorg als organisatie ervoor dat de activiteiten helder worden gesplitst in taken die
door ICT kunnen worden vervuld en taken die zich daarvoor niet lenen.
Standaard handelingen kunnen door ICT worden overgenomen. Een
subsidieaanvraag kan vaak automatisch door BAS worden afgehandeld. In
dergelijke uitvoeringsorganisaties als Senter moet de discussie over ICT gaan over
hoe de inhoud van de regelingen het best kan worden vertaald naar
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
standaardiseerbare handelingen en welke rol overblijft voor de mens. Criteria als
klantgerichtheid, effectiviteit, efficiëntie en rechtmatigheid passen in die discussie
thuis.
Voor beleidsvoorbereidingorganisaties is het onmogelijk om de output te
standaardiseren. In dergelijke organisaties is het van belang dat men gaat sturen
op het proces en probeert dat te standaardiseren. De invoering van Projectmatig
Werken kan een goede bijdrage leveren aan standaardisering. ICT kan vervolgens
dat proces ondersteunen en monitoren. De discussie in dergelijke organisaties
moet gaan over de effectiviteit en efficiëntie van het proces en de flexibiliteit van
het ICT systeem.
Aanbeveling 3
Een ICT-systeem moet met de omgeving van de organisatie kunnen
meeveranderen.
Organisaties veranderen in de van loop van de tijd. Nieuwe behoeften kunnen
ontstaan en oude kunnen vervallen. Nieuwe producten, andere eisen aan de
organisatie, ander personeel, het zijn voorbeelden van situaties waarin de ICT
aangepast moet worden. Om te zorgen dat ICT optimaal de organisatie blijft
ondersteunen en te zorgen dat niet steeds een geheel nieuw systeem aangeschaft
en geïmplementeerd moet worden, zijn aanpasbare systemen een “must”.
Aanbeveling 4
Bij de aanschaf van een ICT systeem is het van groot belang te zorgen dat het
systeem compatible is met bestaande, in gebruik zijnde systemen.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
De overheid bestaat uit vele verschillende organisaties die allemaal met gegevens
werken. Voor een effectieve overheid is het van essentieel belang dat die
gegevens maximaal worden benut. Enerzijds zien we dat van organisaties wordt
verwacht dat ze onderling gegevens uitwisselen, maar anderzijds worden nog
steeds “eigen” systemen ontwikkeld. Het voordeel van een “eigen” (op maat voor
de organisatie gemaakt) systeem is dat het maximaal bij de behoeften van de
organisatie kan aansluiten. Een groot nadeel is het uitwisselen van informatie met
andere organisaties die andere systemen gebruiken. De oplossing is vaak het
implementeren van een nieuw stuk ICT dat de informatie kan “vertalen”.
Afgezien van de extra kosten, is een ander nadeel dat er toch gegevens verloren
kunnen gaan. Bijvoorbeeld wanneer nieuwe definities voor de betekenis van
gegevens worden gehanteerd. Wanneer organisaties van systeem veranderen of
aanpassingen willen maken, komen die problemen terug. Problemen ontstaan ook
wanneer organisaties of organisatie-onderdelen worden samengevoegd die
volledig verschillende systemen gebruiken. In dergelijke gevallen moet een deel
van het personeel herschoold worden. Niet compatibele ICT binnen dezelfde
organisatie betekent dat de organisatie intern geen openheid en dus minder
bestuurbaarheid kent. Verkokering is vaak de oorzaak en het gevolg van niet
compatibele ICT. Niet compatibele ICT kost onnodig veel tijd, kwaliteit en geld
voor organisaties.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Aanbeveling 5
Informatisering van overheidsorganisaties
Maak gebruik van ICT om een organisatie te rationaliseren, niet alleen om te
automatiseren.
ICT is een verzamelbegrip voor vele verschillende informatie- en
communicatietechnologieën. Je kunt de oude manier van communiceren
automatiseren, maar je kunt ook nieuwe informatie genereren. De e-mail functie
op de werkplek is handig, maar een beetje ICT-systeem kan veel meer dan de
postkamer automatiseren. Workflow management, managementinformatie, HRM-
toepassingen, het zijn voorbeelden van zaken die ook met ICT kunnen worden
geregeld. Daarbij is het dus van belang de informatie die in de organisatie zit
ontsluitbaar te maken via het systeem. Het hanteren van prestatie-indicatoren kan
een grote hulp zijn om via ICT inzichtelijk te maken hoe de organisatie presteert.
Aanbeveling 6
Gebruik ICT als een paard van Troje, want ICT betekent vaak logische
veranderingen in de structuur, cultuur en machtsrelaties.
Het gebruik van een intern netwerk voor het verzenden van tekstbestanden heeft
consequenties voor de postkamer. Het gebruik van workflow software haalt werk
uit handen van het management. Ontsluiten van informatie op het interne netwerk
leidt tot ontmanteling van unieke kennisposities. ICT heeft twee typen
consequenties: informatiegerelateerde consequenties (kennis is macht) en
automatiseringgerelateerde consequenties. Om veranderingen in een organisatie
voor elkaar te krijgen, kan het strategisch inzetten van informatisering een probaat
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
middel zijn. Noodzakelijk is wel dat men van tevoren de consequenties voldoende
kan inschatten.
Aanbeveling 7
Zorg als management ervoor dat je over voldoende machtsmiddelen beschikt.
Uit het onderzoek blijkt dat de betrokkenheid van het (centrale) management een
belangrijke voorwaarde voor de succesvolle ontwikkeling, implementatie en
toepassing van ICT.
In het geval van M&I had het management de opdracht tot ontwikkeling volledig
uit handen gegeven aan de professionals. Daarmee gaf het management alle macht
uit handen. De consequenties daarvan zijn duidelijk.
Bij Senter heeft men geprobeerd voor de ontwikkeling en implementatie van
nieuwe ICT decentraal budgetten beschikbaar te stellen. De onmiddellijke reactie
vanuit de professionals was om eigen informatiesystemen op te zetten los van het
bestaande geheel. Opnieuw was het uit handen geven van die macht
contraproductief.
Misschien wel de belangrijkste factor is de constante sturing van het management
op het gebruik van de systemen. Als het management geen gebruik maakt van de
informatie die professionals genereren, dan zijn die professionals niet geneigd om
hun tijd te besteden aan het leveren van die informatie. Om professionals te
dwingen informatie in het systeem te delen, moet ook gestuurd worden op het
onmogelijk maken van het werken buiten het systeem om, zoals het bijhouden van
‘schaduwbestanden’. Sancties stellen op oneigenlijk gebruik werkt.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Aanbeveling 8: Mogelijkheden voor nader onderzoek.
Deze scriptie heeft zich slechts op 3 organisaties gericht, zodat de gegevens
moeilijk zijn te generaliseren. Het levert wel aanknopingspunten voor nader
onderzoek. Zo leek het in eerste instantie een tegenstelling om van een
“professionele infocratie” te spreken. Uit deze scriptie blijkt het in de praktijk wel
degelijk mogelijk, dat een professionele organisatie “infocratiseert”. Nader
onderzoek moet bepalen of dat in andere gevallen ook zo is en of een nieuw
organisatietype kan worden ontwikkeld.
Aanbeveling 9: Checklist voor beleidsmakers POI.
Aanleiding tot infocratisering:
- Overtuigen van Bestuursraad noodzaak ICT-middelen voor rationalisering EZ
- Een politieke, ambtelijke, financiële of andere “externe” aanleiding
- “Paard van Troje”
Kritische factoren voor slagen beleid:
- Commitment van het management
- Cultuuromslag
- Synchrone verandering van organisatie structuur
- Synchroon herontwerp van organisatie werkprocessen
- Output van de organisatie
- Aanpasbaarheid ICT-systeem
- Sterke leider
- Ondersteuning personeel in overgang naar ICT-middel
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
14 Lijst van geraadpleegde literatuur
Allison, G.T., Essence of decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston,
Harper Collins Publishers, 1971
Bekkers, V.J.J.M., “E-government: meer dan e-commerce voor overheden”,
Management & Informatie, 2000, nr. 2, pp. 11-20
Bekkers, V.J.J.M., “De strategische positionering van e-government”, in:
Klantgericht werken in de publieke sector: inrichting van de elektronische
overheid, H.P.M. van Duivenboden, A.M.B. Lips (red.), Utrecht, LEMMA, 2001
Bekkers, V.J.J.M., “Het Internet en de organisatie van het openbaar bestuur”,
Onderzoek ten behoeve van het VROM-Project ‘Internet en Openbaar Bestuur’,
april 1999
Castells, M., The Rise of the Network Society, Oxford, Blackwell, 2000
Docters van Leeuwen, A., N. Kroon, “Van een klantgerichte naar een
burgergerichte overheid”, in: Klantgericht werken in de publieke sector:
inrichting van de elektronische overheid, H.P.M. van Duivenboden, A.M.B. Lips
(red.), Utrecht, LEMMA, 2001
Donk, W.B.H.J. van de, I.Th.M. Snellen, “Towards A Theory Of Public
Administration In An Information Age?”, in: W.B.H.J. Donk, I.Th.M. Snellen,
Public Administration in an Information Age. A Handbook, Amsterdam, IOS
press, 1998, pp. 3-19
Frissen, P.H.A., S. Zouridis, “Economie van de 21 e Eeuw: Het Nieuwe Besturen”,
Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering, Katholieke Universiteit Brabant.
Mackay, H., T. O’Sullivan, The Media Reader: Continuity and Transformation,
London, SAGE Publications, 1999
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
Meer, F-B van der, H. Boer, “Organisatie: theoretische perspectieven”, in: A.
Zuurmond, J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen, P.W. Tops (red.),
Informatisering in het openbaar bestuur, Den Haag, VUGA, 1994
Minzberg, H., Mintzberg over management: de wereld van onze organisaties,
Groningen, Wolters-Noordhoff, 1998
Minzberg, H., Organisatiestructuren, 1 e druk, Schoonhoven, Academic Service,
2000
Rosenthal, U., A.B. Ringeling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart en M.J.W. van Twist,
Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek, 5 e druk, Alphen aan den Rijn,
Samson H.D. Tjeenk Willink, 1996
Scharpf, F.W., Governing in Europe: Effective and Democratic?, New York,
Oxford University Press, 1999
Zuurmond, A., De infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie op
Weber's ideaaltype in het informatietijdperk, Den Haag, Phaedrus, 1994
Zuurmond, A., “From Bureaucracy to Infocracy: Are Democratic Institutions
Lagging Behind?”, in: W.B.H.J. Donk, I.Th.M. Snellen, Public Administration in
an Information Age. A Handbook, Amsterdam, IOS press, 1998, pp. 259-271
Zuurmond, A., J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen, P.W. Tops (red.),
Informatisering in het openbaar bestuur, Den Haag, VUGA, 1994
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
15 Lijst van geïnterviewden
J. Hanse (CBIN)
L. Smits (FSAP)
Tj. Veenstra (B&S)
M. Kunkeler (B&S)
M.J. van Kersbergen (R&B ICT)
R.R Jalving (R&B ICT)
M. Posseth (M&I)
P.J.M. Kolkman (Senter)
J. Willems (B&S)
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden

Informatisering van overheidsorganisaties
16 Lijst met geraadpleegde bronnen
EZ Jaarverslag 2001 & 2002
Jaarverslag Senter 2001 & 2002
Jaarverslag M&I 2001 & 2002
Jaarverslag CBIN 2001 & 2002
Diverse interne beleidsstukken, nota’s, discussiestukken en besluiten van de drie
organisaties alsmede de Bestuursraad en de stafafdeling POI.
Afstudeerscriptie van Marijn van Kersbergen augustus 2004
Bestuurskunde, Universiteit Leiden