Masterscriptie Bestuurskunde
Masterscriptie Bestuurskunde
Masterscriptie Bestuurskunde
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>Masterscriptie</strong><br />
<strong>Bestuurskunde</strong><br />
Bevolkingskrimp en kantelende kaders.<br />
Onderwijs op lokaal niveau onderzocht<br />
in Zuid-Limburg<br />
Masterthesisonderwerp:<br />
bevolkingskrimp<br />
Begeleider UvT:<br />
Prof. Dr. G. Van den Brink<br />
Tweede lezer Uvt:<br />
Dr. M. Boogers<br />
Opleiding: <strong>Bestuurskunde</strong><br />
Naam: Sandra Dircks<br />
ANR: 368788<br />
1
Voorwoord<br />
"Wilt gij hoog klimmen, zo gebruik uw eigen benen!<br />
Laat u niet naar boven dragen,<br />
zet u niet op een andermans rug of een andermans hoofd."<br />
- Friedrich Nietzsche-<br />
Alweer vier en een half jaar geleden begon ik met mijn studie <strong>Bestuurskunde</strong> aan de Universiteit<br />
van Tilburg. Een wereld vol vrijheden ging voor me open. Met deze scriptie sluit ik mijn studie<br />
en studententijd af. Met meer zelfinzicht, een groter verantwoordelijkheidgevoel en als<br />
zelfstandig persoon kan ik tevreden achterom kijken en verder gaan. In tegenstelling tot wat<br />
Nietzsche stelt, hebben bij het tot stand komen van deze scriptie veel mensen een bijdrage<br />
geleverd, waarvoor ik ze dan ook graag wil bedanken:<br />
Jules Hinssen, voor het meedenken en het stellen van kritische vragen. Hij wist mij af te remmen<br />
waar het nodig was en te motiveren met nieuwe inzichten. Onze gesprekken waren niet alleen<br />
nuttig voor mijn scriptie, maar ook voor een beter zelfinzicht.<br />
Binnen de afdeling Strategie en Innovatie van de provincie Limburg gaat in het bijzonder mijn<br />
dank uit naar Ben van Essen, voor de werkplek bij de Provincie Limburg en zijn uitgebreide<br />
kennis van het onderwerp. Hendrik Jan van Elmpt, voor de scherpe inhoudelijke kritiek op mijn<br />
scriptie.<br />
Wim Derks, voor zijn hulp bij de afbakening van het onderzoek en bij het leggen van relevante<br />
contacten. Femke Verwest, die mij in de oriënterende fase van het onderzoek heeft geholpen aan<br />
informatie over bevolkingskrimp.<br />
Herman van der Laan, voor de mogelijkheid om gebruik te maken van het archief van Dagblad<br />
de Limburger, wat normaal voor buitenstaanders niet toegankelijk is.<br />
Peter, voor alle steun en toeverlaat. Inge, voor het nalezen op taalfouten. Mijn moeder, zussen en<br />
vrienden voor het aanhoren van al mijn scriptieverhalen.<br />
Natuurlijk wil ik ook graag de mensen bedanken die een inhoudelijke inbreng hebben gehad in<br />
deze scriptie. Dat zijn zowel de mensen die ik heb geïnterviewd als de organisaties waarvan ik<br />
informatie heb ontvangen.<br />
Sandra Dircks<br />
Tilburg, 20 maart 2009<br />
3
Samenvatting<br />
In deze scriptie wordt onderzocht welke omstandigheden een kantelpunt verklaren in de<br />
politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van<br />
bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg?<br />
Aan de hand van een bestudering van vier case-gemeenten in Zuid Limburg, te weten:<br />
Maastricht, Sittard-Geleen, Meerssen en Nuth wordt getracht inzicht te geven in de politieke<br />
aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs.<br />
De omstandigheden die kantelpunten voor bevolkingskrimp in het algemeen hebben veroorzaakt<br />
zijn te karakteriseren als:<br />
- persoonlijke fascinatie bevolkingskrimp<br />
- constatering financiële consequenties<br />
- constatering vertrekoverschot<br />
- partijpolitiek<br />
Confrontatie met het verschijnsel lijkt de noodzaak tot besluitvorming en de mogelijkheid om het<br />
op het netvlies van bestuurders te doen krijgen te vergroten. Voor Maastricht is er een<br />
confrontatie met een vertrekoverschot in 2005 en in Nuth wordt het college van b&w in 2008<br />
geconfronteerd met de financiële consequenties van de bevolkingskrimp. Uit de<br />
onderzoeksresultaten blijkt dat voor alle gemeenten geldt dat zowel wethouders als<br />
burgemeesters in staat zijn om een kantelpunt in de aandachtvorming mogelijk te maken.<br />
Naast confrontatie lijkt er in Meerssen en Sittard-Geleen sprake te zijn van een zekere<br />
ontvankelijkheid voor kennis. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van<br />
invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te<br />
organiseren in 2007. In Sittard-Geleen is dat een bijeenkomst van Groen Links geweest in Zuid-<br />
Limburg. Onderzoeksbureau Etil heeft op de bijeenkomst over bevolkingskrimp gesproken, wat<br />
er uiteindelijk toe heeft bijgedragen dat het onderwerp is opgenomen in het coalitieakkoord.<br />
Enerzijds zou dit te maken kunnen hebben met de sensibiliteit van bestuurders; de mate waarin<br />
zij gevoelig zijn voor bepaalde onderwerpen. Anderzijds zouden contextuele factoren hier een rol<br />
kunnen spelen. Op basis van een analyse van de regionale krant Dagblad de Limburger kan<br />
geconcludeerd worden dat de media-aandacht en wetenschappelijke aandacht toenemen in<br />
dezelfde periode als de kantelpunten in de politieke aandachtsvorming liggen. Bij een toename<br />
van de media-aandacht voor het onderwerp, wordt een context gecreëerd waarin een toename<br />
van de politieke aandacht te begrijpen is.<br />
4
Conclusie van dit onderzoek is verder dat de theorie van Kingdon maar tot op zekere hoogte in<br />
staat was om de complexe empirische onderzoeksresultaten mee te analyseren. Om deze reden is<br />
een voorstel gedaan tot een verbeterde versie van het stromenmodel van Kingdon op basis van<br />
de empirische resultaten van het onderzoek.<br />
Uit analyse van het empirisch materiaal blijkt dat het onderscheid dat Kingdon maakt tussen de<br />
politieke stroom en de beleidsalternatieven stroom problematisch is. Politieke gebeurtenissen<br />
blijken namelijk invloed te hebben op de ontwikkeling van beleidsalternatieven. Veranderingen in<br />
het politieke klimaat (meer linkse partijen in de coalitie) en politieke sleutelpersonen (een<br />
burgemeester met een persoonlijke fascinatie voor het verschijnsel), zorgen er voor dat nieuwe<br />
beleidsvoorstellen worden gedaan. Om deze reden zijn de politieke gebeurtenissenstroom en de<br />
alternatieve stroom samengevoegd in het nieuwe model. Daarnaast lieten empirische gegevens<br />
zien dat de stromen van Kingdon niet toereikend waren voor de analyse van de omstandigheden<br />
en het kantelpunt van de gemeenten. Uit de verzamelde data kwam naar voren dat een constante<br />
stroom aan informatie: cijfers van het CBS, wetenschappelijke publicaties, krantenartikelen en<br />
dergelijke op het kantelmoment samenkomen met de andere stromen van Kingdon. Een extra<br />
stroom is daarom aan het model van Kingdon toegevoegd, te weten de kennisstroom<br />
5
Inhoud<br />
INHOUD ........................................................................................................................................................... 7<br />
HOOFDSTUK 1: INLEIDING ............................................................................................................................... 9<br />
1.1 AANLEIDING ................................................................................................................................................. 9<br />
1.2 PROBLEEMSTELLING .......................................................................................................................... 11<br />
1.2.1 Doelstelling ....................................................................................................................................... 11<br />
1.2.2 Vraagstelling .................................................................................................................................... 12<br />
1.2.3 Toelichting op de vraagstelling ............................................................................................................... 13<br />
1.3 ONDERZOEKSOPZET .......................................................................................................................... 15<br />
1.3.1 Operationalisering van de vraagstelling .................................................................................................... 15<br />
1.3.2 Bronnen ........................................................................................................................................... 15<br />
1.3.3 Casestudy ......................................................................................................................................... 17<br />
1.3.4 Analysemethode ................................................................................................................................. 21<br />
1.4 MAATSCHAPPELIJKE EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE .................................................................... 22<br />
1.5 HOOFDSTUKINDELING ........................................................................................................................... 24<br />
HOOFDSTUK 2: DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS ........................................................... 25<br />
2.1 DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS ............................................................................. 25<br />
2.2 VERANDERING VAN ZIENSWIJZE: VAN GROEI NAAR KRIMP. ..................................................................... 27<br />
2.3 GEVOLGEN VOOR ONDERWIJS ................................................................................................................ 27<br />
HOOFDSTUK 3: POLITIEKE AANDACHTSVORMING ......................................................................................... 29<br />
3.1 AANDACHTSVORMING ............................................................................................................................. 29<br />
3.2 CONCEPTUEEL MODEL VOOR DE ANALYSE VAN BESLUITVORMING ......................................................... 32<br />
3.2.1 Problemen ........................................................................................................................................ 32<br />
3.2.2 Ontwikkeling beleidsalternatieven .......................................................................................................... 33<br />
3.2.3 Politieke gebeurtenissen ........................................................................................................................ 34<br />
3.2.4 Kennis ............................................................................................................................................. 35<br />
3.2.4 Critici over Kingdon ............................................................................................................................ 35<br />
3.3 MEDIA AANDACHT EN WETENSCHAPPELIJKE AANDACHT 2000-2009 ....................................................... 36<br />
HOOFDSTUK 4: KANTELPUNT IN DE AANDACHTSVORMING VOOR MEERSSEN, NUTH, MAASTRICHT EN<br />
SITTARD-GELEEN. ........................................................................................................................................... 41<br />
4.1 MAASTRICHT ........................................................................................................................................... 41<br />
4.1.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 42<br />
4.1.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 43<br />
3.1.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 45<br />
4.2 SITTARD-GELEEN ................................................................................................................................... 46<br />
4.2.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 47<br />
4.2.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 48<br />
4.2.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 49<br />
4.3 MEERSSEN ............................................................................................................................................... 50<br />
4.3.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 51<br />
4.3.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 52<br />
4.3.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 52<br />
4.4 NUTH ...................................................................................................................................................... 55<br />
4.4.1 Kantelpunt ....................................................................................................................................... 55<br />
4.4.2 Momenten vóór het kantelpunt .............................................................................................................. 56<br />
4.2.3 Momenten na het kantelpunt ................................................................................................................ 57<br />
HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE EN DISCUSSIE ...................................................................................................... 60<br />
BRONNENLIJST ............................................................................................................................................... 69<br />
BRONNENLIJST CASES .................................................................................................................................... 71<br />
7
BIJLAGE I BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ............................................................................................... 73<br />
BIJLAGE II INWONERAANTALLEN GEMEENTEN ZUID LIMBURG ...................................................................... 75<br />
BIJLAGE III TOPICLIJST INTERVIEWS ............................................................................................................... 76<br />
BIJLAGE IV BEVOLKINGSONTWIKKELING PER GEMEENTE............................................................................... 77<br />
BIJLAGE V CODERING KRANTENONDERZOEK ................................................................................................. 79<br />
BIJLAGE VI DOCUMENTENANALYSE: GEMEENTE MEERSSEN TER ILLUSTRATIE. .............................................. 80<br />
8
Hoofdstuk 1: Inleiding<br />
1.1 Aanleiding<br />
“Structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers”: de titel van<br />
het onderzoeksrapport van Derks, Hovens en Klinkers (2006) naar aanleiding van het<br />
verschijnsel bevolkingsdaling waarmee Nederland in toenemende mate geconfronteerd zal gaan<br />
worden. De Nederlandse bevolking is aan het krimpen: het aantal geboortes neemt af, meer<br />
mensen overlijden als gevolg van de vergrijzing en er komen minder mensen bij als gevolg van<br />
een negatief migratiesaldo. Bepaalde regio’s hebben al te maken met krimp terwijl voor andere<br />
regio’s geldt dat een zekere groei nog mogelijk is. Regio’s die al te maken hebben met de<br />
gevolgen van deze krimp of er op korte termijn mee te maken zullen krijgen, zijn West<br />
Vlaanderen, Oost Groningen en Zuid Limburg. Eén van de beleidsvelden die als eerste door de<br />
bevolkingskrimp geraakt wordt, is het onderwijs. Als er minder kinderen geboren worden en<br />
meer kinderen met hun ouders wegtrekken uit de perifere gebieden van ons land, dan heeft dat<br />
gevolgen voor scholen en in eerste instantie het primair onderwijs. Gemeenten kennen<br />
opheffingsnormen indien onder de grens van een vastgesteld minimum aantal leerlingen wordt<br />
gekomen. Schoolsluitingen en samenvoegingen van scholen zorgt er voor dat de afstand tot een<br />
school in een krimpgemeente vergroot wordt. Daarnaast zal het moeilijker worden om aan<br />
voldoende gekwalificeerde docenten te komen.<br />
Toch hoeft een krimpende bevolking op zich geen probleem te zijn: het zou positieve gevolgen<br />
kunnen hebben voor het aantal files, voor de belasting van natuur en milieu en voor de<br />
werkgelegenheid (Derks: 2006, p 29).<br />
Een toekomstige grootschalige leegstand van woningen boezemt echter angst in, maar zijn dit<br />
reële verwachtingen? Derks (2006) en Verwest (2006) geven aan dat bevolkingskrimp helemaal<br />
geen probleem is en dat de dynamiek van toe- en afname juist gezond is, zij het dat<br />
beleidsmakers en bestuurders zich voldoende bewust zijn van het fenomeen en er juist op<br />
anticiperen.<br />
De reacties van beleidsmakers op (toekomstige) bevolkingskrimp zijn uiteenlopend. Uit<br />
onderzoek blijkt dat beleidsmakers een ‘rouwproces’ doormaken, waarbij ontkenning en<br />
afwijzing achtereenvolgens plaats maken voor verzet, en tenslotte acceptatie (Derks et al.: 2006).<br />
Hinssen en Derks spreken in het artikel ‘afkicken van de groei’ (2008), van bestuurlijke reflexen<br />
en hebben hier in de provincie Limburg onderzoek naar gedaan. De volgende vijf lokale<br />
9
estuurlijke reflexen op maatschappelijke effecten van demografische ontwikkeling hebben zij<br />
waargenomen:<br />
1. “Ontkenning. ‘Ons gebeurt dat niet’ oftewel ‘we accepteren de krimp niet’.<br />
2. Een tweede reflex is de vlucht voorwaarts. ‘Het beste antwoord op krimp is inzetten op<br />
groei’ oftewel ‘als het economisch goed gaat, zullen de mensen vanzelf naar het gebied<br />
komen’.<br />
3. Een derde reflex is ‘de oplossing komt van buiten’. Woonmigratie richting Limburg.<br />
4. Een vierde reflex is ‘wij eerst’. Kennelijk bestaat de opvatting dat we werken voor het<br />
eigen territorium in plaats van voor de burgers.<br />
5. Een vijfde reflex is ‘dan maar meer kinderen…’.”<br />
Er zijn dus indicaties dat in de praktijk uiteenlopend op demografische krimp wordt gereageerd.<br />
Dit betekent dat er veel tijd zit tussen het moment dat er kennis over het fenomeen wordt<br />
opgedaan en het moment dat het onderwerp politieke aandacht krijgt, oftewel op de politieke<br />
agenda komt en actief opgepakt wordt. Voor deze observatie zou een verklaring kunnen worden<br />
gezocht in de literatuur over beleidsvorming. Kingdon (1984) legt het proces van agenda -en<br />
beleidsvorming uit aan de hand van een stromenmodel waarbij een drietal stromen op een<br />
bepaald moment aan elkaar gekoppeld worden door een entrepreneur, waardoor nieuw beleid<br />
wordt gecreëerd (Van Gestel 1996). De drie stromen die Kingdon (1984) onderscheidt, zijn de<br />
‘problemenstroom’, ‘alternatievenstroom’ en ‘politiek-bestuurlijke stroom’. De stromen<br />
ontwikkelen zich onafhankelijk van elkaar voordat er koppeling plaats vindt (Kingdon: 1984).<br />
Tegenstanders van Kingdon (1984) –aanhangers van rationele besluitvormingsmodellen van<br />
Etzioni en Lindblom- zien de agendavorming veel meer als een incrementeel proces waarbij<br />
alternatieven tegen elkaar worden afgewogen en stapsgewijs een beleidsagenda tot stand komt<br />
(Etzioni: 1967 en Lindblom: 1959).<br />
Daarnaast lijkt het denken in termen van bevolkingsgroei bij beleidsmakers en bestuurders<br />
momenteel dominant te zijn. Zo dominant dat de Raad voor de financiële verhoudingen in haar<br />
rapport over bevolkingsdaling van een heersend paradigma spreekt. Volgens de Raad moet er<br />
een paradigmawisseling plaats gaan vinden van groeidenken naar krimpdenken om effectief in te<br />
kunnen spelen op toekomstige gevolgen van dit verschijnsel (2008, pp.34-36).<br />
Bestuurders bezitten beperkte capaciteit en tijd en kunnen niet elk maatschappelijk probleem<br />
even veel aandacht geven. De wijze waarop zij prioriteiten stellen is vaak onzichtbaar voor de<br />
buitenwereld. Hoe komen problemen opeens hoog op de politieke -en maatschappelijke agenda?<br />
Inzicht in deze politieke aandachtsvorming is belangrijk voor probleemoplossingen. In de<br />
10
discussie over bevolkingskrimp ontbreekt momenteel het ‘politieke aandacht’ element en de<br />
wijze waarop deze ontstaat nog. Zoals aangegeven, kan ‘politieke aandacht voor iets’ zichtbaar<br />
worden doordat het onderwerp door een bestuurder op de politieke agenda gezet wordt en er<br />
een besluit genomen kan worden. Dit kan als een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming<br />
beschouwd worden. Politieke aandacht kan onder andere beïnvloed worden door de media-<br />
aandacht, wetenschappelijke aandacht of andere vormen van kennisoverdracht zoals een<br />
werkbezoek of een conferentie dat het onderwerp onder de aandacht brengt. Kingdon (1984)<br />
noemt een aantal stromen die elkaar toevallig kruisen waardoor een probleem op de agenda<br />
komt, te weten een problemenstroom, een politieke gebeurtenissen stroom en een<br />
beleidsalternatieven stroom. Maar wat zijn nu de omstandigheden die ervoor zorgen dat politieke<br />
aandacht ontstaat? Het verschijnsel van politieke aandachtsvorming zal worden onderzocht ten<br />
aanzien van het onderwerp bevolkingskrimp en onderwijs.<br />
1.2 Probleemstelling<br />
In deze paragraaf wordt de probleemstelling uiteengezet. Daartoe volgt hieronder allereerst de<br />
doelstelling van het onderzoek.<br />
1.2.1 Doelstelling<br />
Dit onderzoek wordt geschreven in de vorm van een scriptie en is daarmee een leeronderzoek<br />
(Verschuren: 1994, pp. 41-56). Er kan binnen dit onderzoekstype een onderscheid gemaakt<br />
worden tussen een kennisdoel en een leerdoel. Het leerdoel is de verwerving van<br />
onderzoeksvaardigheden in de opzet en uitvoer van dit onderzoek. Daarnaast is er een<br />
kennisdoel, te weten: het verkrijgen van inzicht in het ontstaan van politieke aandachtsvorming voor het<br />
fenomeen bevolkingskrimp en haar gevolgen voor onderwijs door een exploratief onderzoek. Dit inzicht zal<br />
worden verkregen door het bestuderen van literatuur en het genereren van hypotheses aan de<br />
hand van een analyse van cases. Op basis van de uitkomsten van de analyses zullen uitspraken<br />
gedaan worden over de wijze van besluitvorming (rationeel/dynamisch) en kan inzicht worden<br />
verkregen in de aandachtsontwikkeling van bestuurders voor bevolkingskrimp.<br />
11
1.2.2 Vraagstelling<br />
Uit bovenstaande doelstelling volgt de onderzoeksvraag:<br />
Welke omstandigheden verklaren een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming op<br />
gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode<br />
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden worden de volgende deelvragen gesteld:<br />
1. Wat is bevolkingskrimp?<br />
2. Hoe kan met behulp van de theorie van Kingdon over agenda -en beleidsvorming<br />
een kantelpunt in politieke aandachtsvorming worden beschreven of verklaard?<br />
Politieke aandachtsvorming ten aanzien van bevolkingskrimp en onderwijs in de Zuid Limburgse<br />
gemeenten Maastricht, Nuth, Meerssen en Sittard-Geleen binnen de periode 2000-2009:<br />
3a. Welke probleempercepties bestaan er ten aanzien van bevolkingskrimp en haar<br />
onderwijsgevolgen?<br />
3b. Welke beleidsalternatieven en oplossingsrichtingen worden er geformuleerd ten<br />
aanzien van bevolkingskrimp en haar onderwijsgevolgen?<br />
3c. Welke politieke gebeurtenissen zijn van invloed geweest op het<br />
besluit/de totstandkoming van het agendastuk?<br />
3d. Welk(e) kantelpunt(en) in de politieke aandachtsvorming is/zijn aan te wijzen binnen<br />
de periode 2000-2009?<br />
2000 tot 2009 in Zuid Limburg?<br />
Om de deelvragen en de onderzoeksvraag te beantwoorden, wordt de literatuur besproken. De<br />
theoretische inzichten worden vervolgens aan empirische observaties gekoppeld.<br />
12
1.2.3 Toelichting op de vraagstelling<br />
Hieronder volgt een definiëring van de belangrijkste begrippen die volgen uit de vraagstelling:<br />
Politieke aandachtsvorming wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de ontwikkeling van<br />
belangstelling onder bestuurders voor een bepaald probleem of verschijnsel. Aandachtsvorming<br />
van bestuurders kan tot uiting komen in een agenda of in besluiten, waar de prioritering voor<br />
bepaalde problemen zichtbaar wordt en naar aanleiding waarvan een besluit kan worden<br />
genomen. De politieke aandachtsvorming is onderzocht voor de periode 2000-2009 omdat het<br />
op basis van oriënterende gesprekken aannemelijk was dat de te onderzoeken gemeenten tussen<br />
deze periode een kantelpunt in de aandachtsvorming hadden gehad.<br />
Met een kantelpunt wordt gedoeld op een verandering/omslag in de tijd, waarbij het ene moment<br />
zich kenmerkt door het ontbreken van politieke aandacht en er op een ander moment, als gevolg<br />
van nader te onderzoeken omstandigheden, wel sprake is van politieke aandacht en een besluit is<br />
genomen. Het gaat hier om het moment waarop een besluit genomen wordt waarin krimp wordt<br />
geconstateerd en actie wordt ondernomen ten aanzien van de krimp.<br />
Onder probleempercepties wordt verstaan: alle verschillende zienswijzen op vraagstukken binnen de<br />
samenleving (Klink: 2000, p. 8).<br />
Met beleidsalternatieven wordt bedoeld: het geheel aan mogelijke benaderingswijzen en<br />
oplossingsrichtingen die door het netwerk van actoren wordt geformuleerd, wat uiteindelijk tot<br />
een lijst van beleidsvoorstellen leidt (Klink: 2000, p. 9).<br />
Politieke gebeurtenissen zijn onder meer verkiezingen, campagnes, demonstraties en rampen.<br />
Belangrijke elementen zijn het politieke klimaat, de georganiseerde politieke krachten, de<br />
wisseling van bewindspersonen en topambtenaren en de bevoegdhedenverdeling onder<br />
verschillende ambtelijke diensten (Klink: 2000, p. 10).<br />
Onder het gemeentelijk niveau wordt het van burgemeester en wethouders (college van b&w)<br />
verstaan. De focus ligt daarbij specifiek op de burgemeester, aangezien deze vaak een langere<br />
bestuursperiode dan 4 jaar kan overzien en daarmee een helikopterview aan kan nemen ten<br />
aanzien van het onderzoeksonderwerp. Daarnaast is de wethouder met onderwijsportefeuille van<br />
groot belang omdat het beleidsterrein onderwijs deel uitmaakt van zijn takenpakket.<br />
Met media aandacht en wetenschappelijke aandacht worden publicaties over bevolkingskrimp en<br />
onderwijsgevolgen in achtereenvolgens de media of de wetenschap bedoeld. Onder media-<br />
aandacht wordt hier publicaties in het regionale dagblad “Dagblad de Limburger” verstaan. Voor<br />
13
wetenschappelijke publicaties is gekeken naar rapporten van expertorganisaties, namelijk de<br />
Nederlandse Vereniging voor Demografie, het Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties.<br />
Bevolkingskrimp is een demografisch verschijnsel dat bepaald wordt door geboorte, sterfte en<br />
migratie (verschil emigratie en immigratie). Er is sprake van bevolkingskrimp als een<br />
bevolkingspopulatie afneemt als gevolg van een stijgend sterfteoverschot (meer sterftes dan<br />
geboorten), in combinatie met een negatief migratiesaldo binnen een bepaald gebied (CBS: 2006,<br />
pp. 2-3). Onderstaand figuur geeft dit schematisch weer.<br />
GEBOORTE<br />
Dalend<br />
STERFTE<br />
Stijgend<br />
MIGRATIESALDO<br />
BINNENLAND<br />
Negatief<br />
MIGRATIESALDO<br />
BUITENLAND<br />
Sinds eeuwwisseling (sterk)<br />
negatief<br />
Figuur 1: Elementen Bevolkingsontwikkeling (Provincie Limburg: 2008, p. 5)<br />
In de komende twintig jaar zal het aantal Nederlandse regio’s en gemeenten dat te maken krijgt<br />
met teruglopende bevolkingsaantallen, fors toenemen. Er worden minder kinderen geboren, een<br />
groter aantal mensen zal sterven en (selectief) migreren. Niet alleen aan de randen van<br />
Nederland, maar in heel het land zullen gemeenten worden geconfronteerd met demografische<br />
krimp. Voor Zuid Limburg zal zowel het aantal huishoudens als het aantal personen per<br />
huishouden af gaan nemen. Dat zal tot gevolg hebben dat de samenstelling van de bevolking<br />
verandert (bijvoorbeeld minder kinderen, meer ouderen en veranderingen in de grootte van<br />
bepaalde etniciteiten in ons land) (Dam et al.: 2006, p. 9). Een afnemend aantal kinderen heeft<br />
gevolgen voor het onderwijs in Nederland.<br />
GEBOORTEOVERSCHOT<br />
NATUURLIJKE<br />
AANWAS<br />
Vanaf 2004 structureel negatief in<br />
Limburg<br />
MIGRATIESALDO<br />
TOTAAL<br />
Sinds eeuwwisseling (sterk) negatief<br />
in Limburg<br />
BEVOLKINGS<br />
ONTWIKKELING<br />
Overgang van groei naar<br />
krimp in 2002 voor Limburg<br />
14
1.3 Onderzoeksopzet<br />
1.3.1 Operationalisering van de vraagstelling<br />
Dit onderzoek is explorerend van aard (Baarda: 2005, p.96), omdat over politieke<br />
aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs nog weinig bekend is. De ontwikkeling<br />
van hypothesen ten aanzien van politieke aandachtsvorming staat hierbij voorop.<br />
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is gebruik gemaakt van gegevens die<br />
verkregen zijn op basis van triangulatie; het gebruik maken van meerdere methoden en technieken<br />
om een onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden (Hakvoort: 1996, p. 131). Triangulatie is hier<br />
toegepast in de materiaalverzameling, er is gebruik gemaakt van verschillende bronnen om het<br />
onderzoeksdoel te kunnen bereiken. Bronnen die gebruikt zijn:<br />
- Interviews: met gemeentebestuurders, schoolbestuurders primair en secundair onderwijs en<br />
beleidsmedewerkers onderwijs van de onderzochte gemeenten.<br />
- Kranten: publicaties over bevolkingskrimp en onderwijs in Dagblad de Limburger.<br />
- Cijfers: statistieken over bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) van het Centraal<br />
Bureau voor de Statistiek (CBS).<br />
- Wetenschappelijke rapporten: wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties: De Nederlandse<br />
Vereniging voor Demografie, Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties.<br />
- Documenten: coalitieakkoorden, toekomstvisies en integrale huisvestingsplannen.<br />
In de volgende paragrafen zal het gebruik van de verschillende bronnen verder worden<br />
toegelicht.<br />
1.3.2 Bronnen<br />
Kranten<br />
Er is vooral gekeken wat er over het betreffende onderwerp is geschreven in de vakliteratuur en<br />
in welke mate de media en de wetenschap aandacht besteden aan het verschijnsel.<br />
Om te bezien hoe de aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijs zich in de media heeft<br />
ontwikkeld is gekozen voor de regionale krant. 80,5 procent van de krantenoplage in Limburg<br />
bestaat uit regionale kranten, waarvan Dagblad De Limburger het meest gelezen regionale<br />
dagblad is binnen de provincie (oplage van 141.565 kranten in 2007). 1 Voor de periode 2008-<br />
2009 zijn de artikelen uit deze krant elektronisch beschikbaar via het computerprogramma Lexis<br />
Nexis. Voor de periode 2000-2008 is gebruik gemaakt van het digitaal archief van Dagblad de<br />
1 http://www.oplagen-dagbladen.nl, gerangschikt per provincie, geraadpleegd op 29-10-2008.<br />
15
Limburger. Vanwege de omvang van het databestand zijn alleen de onderwerpen die met<br />
bevolkingskrimp te maken hebben gecodeerd (zie bijlage IV).<br />
Cijfers<br />
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een Zelfstandig Bestuursorgaan dat de taak heeft<br />
om gegevens te verzamelen en bewerken en daarnaast statistieken te publiceren ten behoeve van<br />
wetenschap, praktijk en beleid. 2 Met behulp van het programma Statline op de website van het<br />
CBS zijn statistieken van bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) tussen 2000 en<br />
2009 opgevraagd (zie paragraaf 1.3.3). De historische weergave van de bevolkingsontwikkeling in<br />
de te onderzoeken gemeenten tussen 2000 en 2009 zal naast de politieke aandachtsontwikkeling<br />
in deze periode worden gehouden om deze laatste beter te kunnen begrijpen.<br />
Wetenschappelijke rapporten<br />
Daarnaast is een systematische literatuurstudie verricht om inzichtelijk te krijgen hoe de<br />
wetenschappelijke aandacht voor dit onderwerp zich over de afgelopen negen jaar ontwikkeld<br />
heeft. Hierbij is gekeken naar wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties. Hier is voor<br />
gekozen omdat betogen, uiteenzettingen en andere publicaties minder diep en uitgebreid op het<br />
onderwerp ingaan. Hierbij is gebruik gemaakt van een bibliotheek over bevolkingskrimpliteratuur<br />
op de website www.vanmeernaarbeter.nl. Met expertorganisaties wordt bedoeld: de Nederlandse<br />
Vereniging voor Demografie, Ruimtelijk Planbureau en andere wetenschappelijke<br />
adviesorganisaties.<br />
Open-interviews<br />
Voor de te onderzoeken gemeenten is getracht te achterhalen welke omstandigheden een<br />
kantelpunt in de politieke aandachtsvorming laten zien voor onderwijsgevolgen van<br />
bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg.<br />
Deelvraag 3 (subvragen a t/m d) is beantwoord aan de hand van interviews met burgemeester en<br />
wethouder(s) (met onderwijsportefeuille), beleidsmedewerkers onderwijs en voorzitters van<br />
onderwijsbesturen voor primair en secundair onderwijs. Zo is getracht inzicht te krijgen in de<br />
politieke aandachtsvorming. Verkennende gesprekken met medewerkers van de Provincie,<br />
Limburg hebben tot een lijst van relevante gesprekspartners geleid. Uiteindelijk hebben 22 open-<br />
interviews plaatsgevonden; ‘vragenderwijs worden gespreksonderwerpen gestructureerd om te kijken hoe de<br />
geïnterviewde tegen bepaalde dingen of personen aankijkt’ (Baarda: 2005, pp. 233-234). Het open<br />
interview is min of meer gestructureerd aan de hand van een lijst met topics; ‘de bevragingsmethode<br />
2 http://www.cbs.nl, bedrijfsinformatie, geraadpleegd op 09-03-2009.<br />
16
is open, maar de onderwerpen die aan bod komen liggen min of meer vast’ (Baarda: 2005, p. 234). Er is<br />
gekozen voor een open interview omdat van tevoren niet duidelijk was welke omstandigheden,<br />
wat voor soort omstandigheden en of überhaupt omstandigheden bepalend zijn geweest voor de<br />
aandachtsvorming. Door gebruik te maken van een open interview kon zo veel mogelijk<br />
informatie worden verzameld. Deze scriptie richt zich op de lokale overheid. Aandachtsvorming<br />
op nationaal en provinciaal niveau wordt achterwege gelaten.<br />
Volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 118) zijn er drie manieren waarop personen<br />
kunnen fungeren als bron:<br />
- Respondent: “iemand verschaft gegevens over zichzelf”;<br />
- Informant: “iemand verschaft data over anderen of door hem of haar gekende situaties,<br />
voorwerpen en processen”;<br />
- Deskundige: “een persoon fungeert als leverancier van kennis”.<br />
Voor de beantwoording van deelvraag 3 hebben face-to-face gesprekken met respondenten<br />
plaats gevonden (burgemeester en wethouders), met informanten (beleidsmedewerkers en<br />
schoolbesturen) en met enkele deskundigen op het gebied van bevolkingskrimp<br />
(wetenschappelijk onderzoekers). Zie de bronnenlijst voor een overzicht van geïnterviewden.<br />
Documenten<br />
Als indicator voor de aandacht voor het kantelmoment voor bevolkingskrimp is gekozen voor<br />
het eerste besluit; onderwijsplan of andersoortige beslissing betrekking hebbende op het<br />
afnemend aantal scholieren als gevolg van de bevolkingskrimp. Hiervoor is gevraagd naar<br />
besluiten in de periode 2000 t/m 2008 en zal specifiek naar het onderwijsbeleidsterrein worden<br />
gekeken. Daarnaast zijn coalitieakkoorden bekeken omdat bestuurders zichzelf hierin vastleggen<br />
ten aanzien van hun regeerperiode. In hoeverre komt bevolkingskrimp en onderwijs terug in de<br />
akkoorden? Om deelvragen 3a t/m 3d te kunnen beantwoorden is verder gekeken naar<br />
onderwijsplannen die in aanloop van het uiteindelijke plan zijn geschreven.<br />
1.3.3 Casestudy<br />
Om te kunnen onderzoeken hoe politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs<br />
in de praktijk ontstaat, is ervoor gekozen om dit voor verschillende gemeenten in kaart te<br />
brengen. Omdat nog weinig informatie over politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp<br />
bekend is en het verschijnsel in zijn natuurlijke context onderzocht is, kan gesproken worden van<br />
een casestudy (Baarda: 2005, pp. 113-114). Dit type onderzoek wordt ook wel getypeerd als<br />
17
kwalitatief onderzoek omdat een tamelijk nieuw verschijnsel wordt onderzocht voor een nog vrij<br />
onbekende problematiek (demografische gevolgen voor onderwijs), daarnaast zijn de vragen<br />
kwalitatief van aard. In deze scriptie bestaat de caseselectie uit 4 gemeenten. Waarbij is gekozen<br />
voor twee grote gemeenten (>40.000 inwoners) en twee kleine gemeenten (
Bevolkingsontwikkeling Maastricht; levendgeborenen, overledenen en<br />
migratie<br />
Totaal<br />
vestiging<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
vertrek<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Verschil Totaal<br />
geborenen<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
overleden<br />
(aantal)<br />
Verschil<br />
totaal<br />
Aantal<br />
inwoners<br />
Bevolkings<br />
ontwikkeli<br />
ng tov<br />
aantal<br />
inwoners<br />
(%)<br />
2000 6610 6267 +343 1178 1268 +253 122.070 +0,21<br />
2001 6933 6608 +325 1139 1278 +186 122.163 +0,15<br />
2002 7065 6740 +325 1132 1329 +128 122.005 +0,10<br />
2003 9.660 9.507 +153 1721 1964 -90 121.982 -0,07<br />
2004 9.110 9.654 -544 1540 1866 -870 122.183 -0,71<br />
2005 9.215 10.257 -1042 1506 1843 -1379 121.456 -1,14<br />
2006 9.553 10.153 -600 1421 1772 -951 120.175 -0,79<br />
2007 9.462 10.019 -557 1325 1714 -946 119.038 -0,79<br />
Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009<br />
Bevolkingsontwikkeling Nuth; levendgeborenen, overledenen en migratie<br />
Totaal<br />
vestiging<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
vertrek<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Verschil Totaal<br />
geborenen<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
overleden<br />
(aantal)<br />
Verschil<br />
totaal<br />
Aantal<br />
inwoners<br />
Bevolkings<br />
ontwikkeli<br />
ng tov<br />
aantal<br />
inwoners<br />
(%)<br />
2000 908 781 +127 162 157 +132 16.563 +0,80<br />
2001 838 857 -19 152 175 -42 16.687 -0,25<br />
2002 650 834 -184 145 175 -214 16.609 -1,29<br />
2003 663 881 -218 130 163 -251 16.371 -1,53<br />
2004 623 646 -23 141 166 -48 16.055 -0,30<br />
2005 631 684 -53 115 174 -112 16.014 -0,70<br />
2006 684 723 -39 122 157 -74 15.920 -0,46<br />
2007 658 638 +20 141 161 0 15.844 0<br />
Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009<br />
19
Bevolkingsontwikkeling Meerssen; levendgeborenen, overledenen en<br />
migratie<br />
Totaal<br />
vestiging<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
vertrek<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Verschil Totaal<br />
geborenen<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
overleden<br />
(aantal)<br />
Verschil<br />
totaal<br />
Aantal<br />
inwoners<br />
Bevolkings<br />
ontwikkeli<br />
ng tov<br />
aantal<br />
inwoners<br />
(%)<br />
2000 822 853 -31 206 179 -4 20.267 -0,02<br />
2001 829 903 -74 196 149 -27 20.246 -0,13<br />
2002 736 904 -168 184 165 -149 20.223 -0,74<br />
2003 874 931 -57 191 190 -56 20.039 -0,28<br />
2004 709 822 -113 182 183 -114 19.986 -0,57<br />
2005 837 900 -63 178 200 -85 19.857 -0,43<br />
2006 876 892 -16 177 160 +1 19.762 +0,01<br />
2007 852 868 -16 159 140 +3 19.739 +0,02<br />
Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009<br />
Bevolkingsontwikkeling Sittard-Geleen; levendgeborenen, overledenen en<br />
migratie per regio<br />
Totaal<br />
vestiging<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
vertrek<br />
gemeente<br />
(aantal)<br />
Verschil Totaal<br />
geborenen<br />
(aantal)<br />
Totaal<br />
overleden<br />
(aantal)<br />
Verschil<br />
totaal<br />
Aantal<br />
inwoners<br />
Bevolkings<br />
ontwikkeli<br />
ng tov<br />
aantal<br />
inwoners<br />
(%)<br />
2000 5485 5869 -384 1339 1191 -436 127.322 -0,34<br />
2001 5535 5574 -39 1470 1321 +110 141.556 +0,08<br />
2002 5566 5582 -16 1333 1283 +34 141.593 +0,02<br />
2003 6002 6198 -196 1505 1506 -197 141.467 -0,14<br />
2004 5731 5950 -219 1402 1458 -275 141.200 -0,19<br />
2005 5970 6524 -554 1347 1397 -604 140.847 -0,43<br />
2006 5733 6442 -709 1302 1437 -844 140.230 -0,60<br />
2007 5847 6377 -530 1171 1415 -774 139.293 -0,56<br />
Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009<br />
De tabellen hierboven laten per gemeente de bevolkingsontwikkeling tussen 2000 en 2007 zien.<br />
Voor het jaar 2008 zijn deze cijfers nog niet beschikbaar, aangezien deze altijd een jaar later pas<br />
beschikbaar zijn (deze worden in de loop van 2009 bekend gemaakt).<br />
Alle vier de case-gemeenten hebben inmiddels met krimp te maken gehad of hebben hier nog<br />
steeds mee te maken. Een sterfteoverschot manifesteert zich als eerste in Nuth, namelijk in 2001<br />
en vervolgens in Sittard-Geleen. In beide gemeenten zet het sterfteoverschot door en is ook in<br />
2007 nog waar te nemen. Maastricht heeft alleen in 2003 met een sterfteoverschot te maken en<br />
Meerssen in 2004 en 2005.<br />
20
Een vertrekoverschot zien we het eerst in Meerssen en Sittard-Geleen; vanaf 2000 tot en met<br />
2007 is hier elk jaar opnieuw sprake van. Nuth heeft iets later te maken met een<br />
vertrekoverschot: vanaf 2001 tot en met 2006 en Maastricht sinds 2004 tot en met 2007.<br />
Naast een afnemende bevolking is er sprake van een afnemend aantal basisschoolleerlingen in<br />
Limburg als gevolg van de bevolkingskrimp. Tot 2025 zal het aantal basisschoolleerlingen<br />
afnemen met 24 procent. In het voortgezet onderwijs is dit 28 procent (Hermans: 2008, p.1).<br />
Daarom hebben voorafgaand aan de case-selectie verkennende gesprekken plaatsgevonden met<br />
experts op het gebied van bevolkingskrimp om te bepalen of gemeenten actief bezig zijn met<br />
bevolkingskrimp. De methode van dataverzameling binnen de gemeenten wordt hieronder<br />
besproken.<br />
1.3.4 Analysemethode<br />
Om structuur aan te kunnen brengen in de verzamelde hoeveelheid interviewgegevens en de<br />
documenten is gebruik gemaakt van een vereenvoudigde versie van de analysemethode van<br />
Baarda (2005, pp.313-337). Hieronder worden de verschillende analysestappen besproken.<br />
- Analyse stap 1: Het labelen<br />
De tekstfragmenten zijn van een naam voorzien. Het label zegt iets over de<br />
onderzoekseenheid (politieke aandachtsvorming). Aan een tekstfragment kunnen<br />
mogelijkerwijs meerdere labels worden toegekend.<br />
- Analyse stap 2: Het ruimtelijk ordenen en vinden van verbanden<br />
Alvorens verder is gegaan met het reduceren van de informatie, zijn vraagstelling en<br />
doelstelling opnieuw geëxpliciteerd. Een voorlopige ordening van het geheel aan labels is<br />
vervolgens opgesteld (zie bijlage V).<br />
- Analyse stap 3: Het interpreteren en benoemen van de structuur<br />
Labels die elkaars synoniemen lijken te zijn, zijn samengevoegd in één label. Vanwege de<br />
vraagstelling (die vraagt om een verklaring voor politieke aandachtsvorming voor<br />
bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen) heeft een ordening op basis van tijdsvolgorde<br />
plaatsgevonden. Daarnaast is een ordening gemaakt op basis van kantelpunt, omstandigheden<br />
vóór het kantelpunt en omstandigheden na het kantelpunt.<br />
- Analyse stap 4: Het definiëren van kernlabels<br />
De kernlabels zijn gedefinieerd en getransformeerd tot begrippen of concepten. Zie<br />
hoofdstuk 4: persoonlijke fascinatie, financiële consequenties, constatering vertrekoverschot, politieke<br />
ideologie.<br />
21
- Analyse stap 5: Het beantwoorden van de vraagsteling en onderzoeksvragen<br />
De beantwoording van de vraagstelling is niet slechts een beschrijving, maar er wordt<br />
gevraagd om causale verbanden. De causale verbanden tussen omstandigheden en het<br />
kantelpunt in de aandachtsvorming wordt door de geïnterviewden zelf gelegd. De<br />
samenhang tussen labels en fragmenten is weergegeven in de bijlage V. Hierbij speelt de<br />
volgorde in tijd (tussen 2000-2009) een belangrijke rol.<br />
1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie<br />
Voor de bestuurskunde als wetenschap is de vraagstelling van dit onderzoek interessant. De<br />
<strong>Bestuurskunde</strong> onderzoekt bestuurders die trachten richting te geven aan ontwikkelingen in de<br />
samenleving. De overheid speelt daarbij een belangrijke rol, deze heeft de taak toegewezen<br />
gekregen om die sturing te verrichten. Tal van ontwikkelingen buiten en binnen een<br />
overheidsorganisatie beïnvloeden de mogelijkheid om kennis te verkrijgen, beslissingen te<br />
kunnen nemen en daarmee de samenleving en de eigen organisatie juist aan te kunnen sturen.<br />
Met dit onderzoek kan een empirisch kijkje in de ‘bestuurlijke keuken’ worden genomen van<br />
enkele gemeenten in Zuid Limburg om te bezien hoe bestuurders beïnvloed worden door<br />
omstandigheden die maken dat aandacht voor problemen en verschijnselen ontstaat.<br />
Onderzoek naar bevolkingsbeleid wordt in Nederland verricht door verschillende demografische<br />
onderzoeksbureaus. Neem bijvoorbeeld het rapport structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe<br />
invalshoek voor beleidsmakers (Derks et al.: 2006) waarin het belang van beleidsmaatregelen die zich<br />
richten op de krimp van de bevolking wordt aangegeven. Het onderzoek is wetenschappelijk van<br />
belang omdat het systematische en empirische kennis levert over de wijze waarop beleidsmakers<br />
momenteel met bevolkingskrimp omgaan en wat er toe heeft geleid dat bestuurders ergens mee<br />
aan de slag gaan. Bevindingen in dit onderzoek kunnen daarnaast de theorie van Kingdon<br />
versterken of ontkrachten.<br />
Maatschappelijk is de vraagstelling van dit onderzoek ook van waarde. Dit onderzoek kan een<br />
bijdrage leveren aan de discussie die door Klinkers Public Policy (Derks et al.:2006) is gestart en<br />
gericht is op de gevolgen van bevolkingsdaling voor beleidsmakers. Door onderzoek te doen<br />
naar politieke aandachtsvorming rondom het bevolkingsvraagstuk wordt ook een bijdrage<br />
geleverd aan de maatschappelijke en politieke discussies over de totstandkoming en invoering<br />
van beleid.<br />
22
Onderwijs is een voorziening die een gemeente gezamenlijk met onderwijsstichtingen aanbiedt<br />
en waar inwoners met kinderen gebruik van maken. Een kwaliteitsafname als gevolg van een<br />
dalend aantal leerlingen, wanneer er té kleine scholen ontstaan die uit onderwijskundig oogpunt<br />
niet gewenst zijn, of zelfs het sluiten van een school, raakt in die zin de inwoners. Een<br />
onderwijsvoorziening heeft echter ook een belangrijke relatie met het woon –en werkritme en is<br />
een vestigingsfactor voor gezinnen met kinderen. Tevens hebben scholen een belangrijke sociale<br />
functie, als marktplaats voor sociale contacten tussen ouders. Veranderingen hierin raken burgers<br />
in de wijze waarop het sociale weefsel functioneert. Het is belangrijk om inzicht te hebben in de<br />
manier waarop politieke aandacht ontstaat voor bevolkingskrimp. Lokale bestuurders die niet<br />
anticiperen op het verschijnsel lopen het risico om op het gebied van onderwijs ‘te laat’ te zijn,<br />
waardoor genoemde problemen als gevolg van de bevolkingskrimp al spelen.<br />
Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de snelheid waarop gemeenten kunnen anticiperen<br />
op bevolkingskrimp. Omstandigheden die aandacht kunnen bewerkstelligen kunnen onder<br />
andere door bestuurders op provinciaal niveau gebruikt worden om aandacht voor het<br />
verschijnsel op lokaal niveau mogelijk te maken. Tenslotte is besturen ook vooruitzien. Door<br />
omstandigheden die een rol spelen bij politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp in kaart<br />
te brengen, kan bezien worden of en hoe bestuurders in staat zijn om beleidsmatig rekening te<br />
houden met toekomstige verschijnselen of problemen.<br />
23
1.5 Hoofdstukindeling<br />
De opbouw van het onderzoek is gebaseerd op de geformuleerde onderzoeksvragen. Hieronder<br />
wordt de hoofdstukindeling weergegeven en toegelicht.<br />
In hoofdstuk 2 zullen de demografische ontwikkelingen in Zuid Limburg worden besproken en<br />
specifiek de effecten op het beleidsterrein onderwijs. Daarnaast zullen formele relaties en<br />
bevoegdheden ten aanzien van onderwijs voor (onderwijs) bestuurders worden beschreven. In<br />
dit hoofdstuk wordt deelvraag 1 beantwoord.<br />
In hoofdstuk 3 wordt (politieke) aandachtsvorming besproken. Wat wordt onder<br />
aandachtsvorming verstaan en wat betekent aandachtsvorming voor lokale bestuurders?<br />
Daarnaast wordt deelvraag 2 beantwoord en wordt een theoretisch model besproken waarmee<br />
aandachtsvorming inzichtelijk kan worden gemaakt.<br />
In hoofdstuk 4: worden de resultaten van de interviews en de documentanalyse per gemeente<br />
besproken: de kantelpunten worden per gemeente benoemd en de omstandigheden vóór en na<br />
de kantelpunten worden besproken en geanalyseerd voor zover mogelijk aan de hand van de in<br />
hoofdstuk 3 besproken theorie. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk deelvraag 3 beantwoord.<br />
In hoofdstuk 5: zal teruggekoppeld worden naar de centrale vraagstelling van dit onderzoek.<br />
Vervolgens wordt gereflecteerd op de verzamelde documenten en de interviews en worden<br />
enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek geformuleerd.<br />
Hoofdstuk 6: in dit laatste hoofdstuk worden discussiepunten naar aanleiding van de analyse<br />
aangehaald en zal een alternatieve bestuurskundige theorie voor politieke aandachtsvorming<br />
worden gepresenteerd naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek.<br />
24
Hoofdstuk 2: Demografische ontwikkelingen en onderwijs<br />
In dit hoofdstuk wordt het verschijnsel bevolkingskrimp beschreven. Om zo een antwoord te<br />
formuleren op de eerste deelvraag: wat is bevolkingskrimp? Welke demografische ontwikkelingen<br />
zijn nu waar te nemen en in de toekomst te verwachten? Verschillende consequenties zijn voor<br />
tal van beleidsterreinen waar te nemen. In het onderzoek is een afbakening gemaakt en gekozen<br />
voor de consequenties en omstandigheden die spelen binnen het beleidsterrein onderwijs, waar<br />
in deze paragraaf ook verder aandacht aan zal worden besteed.<br />
2.1 Demografische ontwikkelingen en onderwijs<br />
Dat het aantal inwoners in Nederland op den duur zal gaan afnemen, blijkt consequent uit<br />
diverse opeenvolgende studies op dit vlak (Derks et al.:2006 en Dam et al.:2006). In deze<br />
paragraaf wordt omschreven hoe deze afname er uit zal zien, wanneer deze afname ongeveer<br />
plaats gaat vinden en welke oorzaken ten grondslag liggen aan deze afname. Daarnaast wordt<br />
aangegeven in welke regio’s de bevolkingsafname het grootst zal zijn en welke effecten deze<br />
afname heeft op het onderwijs.<br />
Als het aantal inwoners in een bepaald gebied afneemt, wordt gesproken van krimp. Er kan een<br />
onderscheid gemaakt worden tussen de kwantitatieve daling; een daling van het aantal inwoners<br />
of een daling van het aantal huishoudens. In dit onderzoek wordt uitgegaan van een daling van<br />
het aantal inwoners. Binnen een daling van het aantal inwoners kan ook een kwalitatieve daling<br />
worden opgemerkt, namelijk een wijziging in de samenstelling van de bevolking (Rfv: 2008,<br />
p.30):<br />
-ontgroening (daling aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking);<br />
-vergrijzing (stijging van het aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking);<br />
-verkleuring (stijging van het aandeel allochtonen).<br />
Aangezien uitgegaan wordt van onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp wordt de verkleuring in<br />
het onderzoek niet meegenomen.<br />
[Type a quote from the document or the summary of an interesting point. You can position the text box anywhere<br />
in the document. Use the Text Box Tools tab to change the formatting of the pull quote text box.]<br />
25
In haar rapport Krimp en ruimte, geeft het Ruimtelijk Planbureau de uitwerking van een onderzoek<br />
naar de ruimtelijke gevolgen van demografische krimp. In het rapport dat zij eind 2006<br />
uitbrachten, staat te lezen dat:<br />
‘naar verwachting het totale inwoneraantal<br />
van Nederland rond 2035 zal stabiliseren en<br />
vervolgens langzaam zal afnemen. In<br />
gebieden als: Zeeland, Oost-Groningen en<br />
Zuid-Limburg begint dit al eerder. Ook wel de<br />
randen van Nederland genoemd, en/of de<br />
minder aantrekkelijke woon- of werkgebieden<br />
(p. 8). In 2025 heeft ruim de helft van het<br />
aantal gemeenten (467) minder inwoners dan<br />
nu. Eén op de vijf gemeenten heeft in 2025<br />
bovendien minder huishoudens. In een aantal<br />
gemeenten en regio’s is nu al sprake van<br />
krimp (p. 48).’<br />
Sommigen van de te onderzoeken gemeenten (Maastricht, Meerssen, Nuth en Sittard-Geleen)<br />
hebben in 2000 al te maken met een krimpende bevolking, maar vanaf 2003 geldt voor alle vier<br />
de gemeenten dat de krimp is ingezet. Demografische krimp is zeker geen nieuw verschijnsel. De<br />
geschiedenis leert ons dat ook in het verleden bepaalde regio’s en gemeenten geconfronteerd<br />
werden met een teruglopend inwoneraantal. In andere landen speelt krimp op grotere schaal, of<br />
is krimp al eerder ingezet, wat maakt dat de situatie in Nederland niet uniek is. Een trek van het<br />
platteland naar de stad is ook geen nieuw verschijnsel. Al eeuwen geleden zagen we dat boeren<br />
en startende ondernemers hun heil zochten in de steden waar de voorzieningen beter waren.<br />
Juist in de Randstad is dan ook nog veel demografische groei waar te nemen, onder andere als<br />
gevolg van de trek van hoogopgeleide jongeren naar dit gebied. Prof. Hooimeijer noemt de<br />
reacties die wetenschappelijke rapporten hebben opgeroepen op het verschijnsel dan ook<br />
‘overdreven’ (Haegens: 2008). Derks (2006) die bij het verschijnsel krimp spreekt van een<br />
‘urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers’ zegt: ‘we hebben het er altijd over dat het zo druk en vol<br />
is in Nederland. Mensen willen meer rust en ruimte. Wat is er dan mis met bevolkingsdaling?’( Haegens:<br />
2008). Wat zijn dan wel kwalijke gevolgen van de demografische krimp? Wel nu, dat zijn het<br />
tempo en de keuze van het bestuurlijk handelen ten aanzien van deze ontwikkeling. In de<br />
26
volgende paragraaf zal dit problematische bestuurlijk handelen en de mogelijke oorzaken die<br />
hieraan ten grondslag kunnen liggen, uiteen worden gezet.<br />
2.2 Verandering van zienswijze: van groei naar krimp.<br />
In het rapport ‘Bevolkingsdaling; gevolgen voor bestuur en financiën’, wordt door de Raad voor de<br />
financiële verhoudingen (Rfv) (2008, pp. 34-40) van een paradigmawisseling gesproken. De<br />
sociaaleconomische omstandigheden zijn al decennialang goed, wat met zich meebrengt dat<br />
(economische) groei mogelijk is. Niet alleen het bedrijfsleven, maar ook de politiek is doordrenkt<br />
van een groei-denken en handelt hier naar. In dit groei-denken lijkt de toekomstige<br />
bevolkingskrimp onvoldoende te worden meegenomen door diezelfde bestuurders. Een nieuwe<br />
manier van denken is noodzakelijk volgens de schrijvers van het rapport. Door het niet groeien<br />
van de bevolking als een probleem te zien in een krimpsituatie, zorgt dat er grenzen gesteld<br />
worden aan het oplossingsdenken. Door krimp als een ‘gegeven’ omstandigheid te beschouwen<br />
ontstaat er juist ruimte om na te denken over de kansen die bevolkingsdaling biedt, bijvoorbeeld<br />
in termen van groen, rust en ruimte (Korsten en Goedvolk: 2008, p 85.)<br />
2.3 Gevolgen voor onderwijs<br />
Minder kinderen die geboren worden, minder kinderen die langs de weg van migratie ons land<br />
binnen komen en daarnaast ook kinderen die met hun ouders meeverhuizen naar Randstedelijke<br />
gebieden, betekend minder leerlingen op primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Logisch<br />
gevolg lijkt dat er eerst minder schoollokalen en uiteindelijk ook minder schoolgebouwen nodig<br />
zijn. Het (basis)onderwijs is daarmee één van de eerste voorzieningen die geraakt wordt door<br />
bevolkingsdaling. Sinds 1997 zijn gemeenten wettelijk verplicht om te voorzien in de<br />
onderwijshuisvesting. Schoolbestuurders maken gebruik van schoolgebouwen die door de<br />
gemeente beschikbaar worden gesteld. Gemeenten worden hiervoor gefinancierd door het Rijk.<br />
Schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor onderhoud aan het gebouw. Voor onder andere<br />
nieuwbouw en verbouwing zijn zij afhankelijk van de gemeente (Wissink en Van der Ploeg: 2009,<br />
p. 7). Buiten het faciliteren van onderwijshuisvesting berust de onderwijsvoorziening zelf tot de<br />
verantwoordelijkheid van onderwijsstichtingen. Schoolbestuurders kunnen zelfstandig besluiten<br />
om de onderwijsvoorziening in een bepaalde gemeente niet meer aan te bieden.<br />
Schoolbestuurders hebben te maken met zogenaamde ‘remanenzkosten’: bij teruglopende<br />
bevolkingsaantallen blijven de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde, terwijl de inkomsten<br />
direct dalen (Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics: 2008, p.6). Denk hierbij<br />
27
ijvoorbeeld aan stookkosten voor een schoolgebouw; of hier nu 30 of 10 kinderen in zitten, de<br />
kosten blijven hetzelfde terwijl er voor minder leerlingen minder geld wordt ontvangen. Verder<br />
neemt het banenaanbod voor leraren in krimpgebieden af doordat klassen worden<br />
samengevoegd of scholen gesloten moeten worden. Kleine scholen zijn duur, ook omdat de<br />
kwaliteit er moeilijk op peil te houden is als groepen samengevoegd moeten worden. Omdat<br />
onderwijsbeleidsregels van het ministerie van onderwijs niet op een langdurige daling van het<br />
leerlingenaantal berekend zijn, dreigen scholen in geldnood te komen (Meulenbeld: 2008, p. 11).<br />
Schoolbesturen komen wel met creatieve oplossingen waarbij veelal samengewerkt wordt tussen<br />
verschillende instanties die op verschillende wijzen een bijdrage kunnen leveren aan het welzijn<br />
en de ontwikkeling van het kind (Aarts et al.: 2008, p.79). Zo kan toch nog enige<br />
onderwijsvoorziening binnen een gemeente in stand gehouden worden. Neem bijvoorbeeld het<br />
peuter instappunt waarbij peuters naar een peuterspeelzaal en kleuters naar de groepen 1 en 2<br />
van de basisschool kunnen gaan. Bij de overgang naar groep 3, als ze zes jaar oud zijn, verhuizen<br />
de kinderen naar een school op twee à drie kilometer afstand (idee bestuurders Movare scholen).<br />
Een lange termijn visie bij bestuurders ten aanzien van krimpgevolgen voor onderwijs, ontbreekt<br />
vaak echter nog (Aarts et al.: 2008, p.7).<br />
Onderwijs is één van de voorzieningen die de consequenties als eerste ondervindt en waar<br />
zonder ingrijpen van gemeente en schoolbestuur het risico bestaat dat een onderwijsvoorziening<br />
verdwijnt in een gemeente. Politieke aandacht voor bevolkingsdaling lijkt niet vanzelfsprekend<br />
gezien de verandering in zienswijze (van groei naar krimp) die nodig is. In het volgende<br />
hoofdstuk zal verder besproken worden ‘hoe’ politieke aandacht zou kunnen ontstaan en zal<br />
dieper worden ingegaan op het stromenmodel van Kingdon aan de hand waarvan publieke<br />
aandachtsvorming in de casestudy mogelijkerwijs beschreven kan worden.<br />
28
Hoofdstuk 3: Politieke aandachtsvorming<br />
Politici besteden aan bepaalde problemen aandacht en laten andere problemen (al dan niet<br />
bewust) liggen. Waarom komt het ene probleem of onderwerp nu juist wel op de politieke<br />
agenda van gemeentebestuurders en leid tot een besluit en het andere probleem niet? En welke<br />
omstandigheden bepalen dit omslagpunt nu? Deze vraag staat centraal staan in dit onderzoek<br />
voor het verschijnsel bevolkingskrimp. Maar om deze vraag te kunnen beantwoorden zal eerst<br />
verheldering moeten worden geboden in het concept ‘politieke aandacht’. Wat wordt onder<br />
‘politieke’ aandacht verstaan? En met welke indicator kan deze vorm van aandacht worden<br />
geduid?<br />
3.1 Aandachtsvorming<br />
Samenlevingen kenmerken zich door een diversiteit aan problemen, gebeurtenissen en<br />
ontwikkelingen als gevolg van een diversiteit aan individuele normen, waarden en opvattingen.<br />
Politiek vertegenwoordigers stellen prioriteiten in de verdeling van de aandacht ten aanzien van<br />
verschillende onderwerpen. Op grond waarvan zij prioriteiten stellen, is niet altijd duidelijk. Jones<br />
(1995, p. 7) zegt hierover ‘…human decision making stresses both the limits in human cognition stemming<br />
from the necessity to shift attentiveness and the abilities of homo politicus to make solidly rational decisions’.<br />
Jones (1995) maakt een onderscheid in aandachtsvorming zoals een mens daar op basis van zijn<br />
cognitieve ratio toe in staat is en plaatst daar tegenover de mens in de rol van politicus en de<br />
mate waarin deze in staat is om rationele beslissingen te nemen. In dit onderzoek zal niet verder<br />
ingegaan worden op de psychologische kant van aandachtsvorming van mensen, maar zal enkel<br />
worden stilgestaan bij de aandachtsvorming van bestuurders.<br />
Volgens politiek econoom Downs (1972) is er sprake van een cyclisch verloop in de<br />
aandachtsvorming van politici. De cyclus start in een fase waarin er nog weinig aandacht voor<br />
een probleem is op politiek of maatschappelijk niveau (enkele experts daargelaten), dit noemt hij<br />
de pre-probleemfase. Vervolgens wordt een probleem langzaam erkent door een breed publiek<br />
dat vervolgens op velerlei manieren de aandacht zal trekken van de politiek. Als vervolgens<br />
onder de betrokkenen het idee ontstaat dat een probleem opgelost kan worden, neemt de<br />
aandacht toe. Maar zodra het besef ontstaat dat er hoge kosten met de oplossingen zijn gemoeid<br />
daalt het probleem op de agenda om uit te komen in de post-probleemfase, waarover Downs<br />
zegt: ‘An issue that has been replaced at the center of public concern moves into a prolonged limbo – a twilight<br />
realm of lesser attention or spasmodic recurrences of interest’ (1972, pp.39-40). Downs doet met zijn issue<br />
of attention cycle uitspraken over de toe– en afname van aandacht voor bepaalde problemen<br />
29
innen de politiek. Verschillende fases in het agenderingsproces worden van elkaar<br />
onderscheiden door een mate van intensiteit van aandacht voor een bepaald probleem.<br />
Kenmerkend aan dit fase-model is dat er sprake is van een opeenvolging van gebeurtenissen die<br />
de mate van aandacht beïnvloeden. Volgens Hoogerwerf en Herweijer (2003) kan de<br />
agendabepaling omschreven worden als ‘het proces waardoor maatschappelijke problemen de<br />
aandacht van het publiek of de beleidsbepalers krijgen’ (p. 73). In andere woorden: er is sprake<br />
van aandacht voor een bepaald onderwerp als het op de politieke agenda belandt. Het gebruik<br />
van fasemodellen bij de totstandkoming van een agenda stuit onder wetenschappers echter op<br />
kritiek.<br />
Kingdon (1984) is één van de vele critici en spreekt een gefaseerd verloop dan ook tegen aan de<br />
hand van praktijkvoorbeelden die een weerbarstiger verloop van agendavorming laten zien. In<br />
zijn boek Agendas, alternatives, and public policies staat centraal ‘waarom de tijd voor een bepaald idee<br />
in casu beleid op een bepaald moment rijp is (en op andere momenten juist niet)’.<br />
Het onderzoek van Kingdon (1984) laat zien dat agenda- en beleidsvorming het resultaat zijn van<br />
het verloop van drie relatief autonome processen, te weten:<br />
• veranderende probleempercepties;<br />
• de ontwikkeling van beleidsalternatieven;<br />
• en (significante) politieke gebeurtenissen.<br />
Klink (2000) zegt dat onder probleempercepties van Kingdon alle verschillende zienswijzen op<br />
vraagstukken binnen de samenleving verstaan kunnen worden. Bij het definiëren van een<br />
probleem, maken actoren duidelijk waarom een bepaalde conditie problematisch is of juist niet<br />
(p. 8).<br />
Met de ontwikkeling van beleidsalternatieven bedoelt Kingdon volgens Klink (2000) het geheel aan<br />
mogelijke benaderingswijzen en oplossingsrichtingen die door het netwerk van actoren worden<br />
geformuleerd. Dit selectieproces leidt uiteindelijk tot een korte lijst van beleidsvoorstellen (p. 9).<br />
Onder Politieke gebeurtenissen worden volgens Klink (2000) door Kingdon onder meer<br />
verkiezingen, campagnes, demonstraties en rampen verstaan. Elementen die Kingdon in deze<br />
stroom onderscheidt zijn: het politieke klimaat, georganiseerde politieke krachten, de wisseling<br />
van bewindspersonen en topambtenaren en bevoegdheden verdeling onder verschillende<br />
ambtelijke diensten (p. 10).<br />
Op het moment dat de stromen op gunstige wijze samenvallen, kan zich een ‘policy window’<br />
openen. Het openen van een ‘policy window’ gebeurt door een verandering in de politieke<br />
stroom of in de problemenstroom. Een koppelingskans binnen de problemenstroom kan ontstaan<br />
door een acuut probleem, zoals een algemeen maatschappelijk gevoel van onzekerheid tijdens de<br />
30
kredietcrisis dat zich ontplooide in 2008. Binnen de politieke stroom wordt de koppelingskans<br />
vergroot door een politieke verandering, zoals de verkiezingsuitslag van 2006 waar de<br />
Christenunie zes zetels behaalde en uiteindelijk mee mocht regeren met CDA en PvdA (Gestel:<br />
1994, p.28).<br />
Afhankelijk van wat Kingdon (1984) volgens van Gestel (1994) entrepreneurs noemt<br />
(initiatiefnemers van nieuw beleid) die de situatie aangrijpen om beleidsvoorstellen en<br />
probleemdefinities in de gegeven politieke constellatie door te drukken, te promoten of partijen<br />
bij elkaar weten te brengen, opent zich een ‘policy window’ (Gestel: 1994, pp. 28-29).<br />
Om aandachtsvorming verder te kunnen duiden en een kantelpunt waar te kunnen nemen in de<br />
gebeurtenissen die hier aan voorafgaan, wordt een ‘besluit’ als indicator voor politieke<br />
aandachtsvorming genomen. Politieke aandachtsvorming wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de<br />
ontwikkeling van belangstelling onder bestuurders voor een bepaald probleem of verschijnsel.<br />
Aandachtsvorming van bestuurders kan tot uiting komen in een agenda, waar de prioritering<br />
voor bepaalde problemen zichtbaar wordt en naar aanleiding waarvan een besluit kan worden<br />
genomen. Naast politieke aandacht kan er sprake zijn van media-aandacht of publieke aandacht.<br />
Hoogerwerf en Herweijer onderscheiden drie soorten agenda’s (2003, p. 77):<br />
1. beleidsagenda; onderwerpen die niet alleen de aandacht van een beleidsbepaler hebben, maar<br />
waarvoor de beleidsbepaler ook bezig is maatregelen voor te bereiden of in te voeren;<br />
2. politieke agenda; onderwerpen die de aandacht van politici en bestuurders hebben;<br />
3. publieke agenda; onderwerpen waarvan het publiek van oordeel is dat ze de aandacht van<br />
politici en bestuurders behoren te hebben.<br />
Deze drie agenda’s kunnen elkaar beïnvloeden. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat iets pas<br />
daadwerkelijk onder de aandacht van een bestuurder staat op het moment dat er een besluit<br />
wordt voorbereid of wordt genomen. Om deze reden is een besluit genomen door B&W de<br />
indicator voor aandacht in deze scriptie. Met een kantelpunt wordt gedoeld op een<br />
verandering/omslag in de tijd, waarbij het ene moment zich kenmerkt door het ontbreken van<br />
politieke aandacht en het andere moment als gevolg van nader te onderzoeken omstandigheden<br />
wel sprake is van politieke aandacht en een besluit is genomen. Het gaat hier om het moment<br />
waarop een besluit genomen wordt waarin krimp wordt geconstateerd en actie wordt<br />
ondernomen ten aanzien van de krimp.<br />
31
3.2 Conceptueel model voor de analyse van besluitvorming<br />
Om inzicht te krijgen in de aandachtsvorming omtrent bevolkingskrimp wordt een conceptueel<br />
kader gehanteerd dat gebaseerd is op het agenda- en beleidsvormingsmodel van Kingdon (1984).<br />
Uitgangspunt binnen het stromenmodel van Kingdon (1984) is dat er in het<br />
besluitvormingsproces sprake is van drie, zich relatief onafhankelijk van elkaar ontwikkelende<br />
stromen; een problemenstroom, beleidsvoorstellenstroom en politieke gebeurtenissen. Als deze<br />
stromen zich op een bepaald moment met elkaar verbinden, opent zich een policy window en<br />
kan nieuw beleid ontstaan. Om dit model te kunnen gebruiken voor het onderzoek worden de<br />
verschillende stromen besproken aan de hand van kenmerkende ontwikkelingen van de<br />
bevolkingskrimp. Omdat het gaat om een exploratief onderzoek wordt de analyse van de data<br />
niet beperkt tot het gebruik van de theorie van Kingdon (1984) en zal het model slechts een<br />
leidraad zijn in de formulering van topics voor de bevraging van respondenten (zie hoofdstuk 1).<br />
Andere omstandigheden die het agenderingsproces en daarmee de politieke aandachtsvorming<br />
kunnen beïnvloeden worden ook meegenomen in de analyse. Wel zal bekeken worden bij de<br />
beantwoording van deelvraag 2 in Hoofdstuk 5 of de theorie van Kingdon (1984) gebruikt kan<br />
worden om de omstandigheden voor en na het kantelpunt te beschrijven. Hieronder volgt een<br />
korte bespreking en conceptualisering, mede aan de hand van Van Gestel (1994), van de stromen<br />
die Kingdon (1984) benoemt.<br />
3.2.1 Problemen<br />
Niet elke ongewenste situatie behoeft een probleem te zijn of de aandacht van politici en<br />
beleidsmakers te krijgen, aldus Kingdon: ‘conditions become defined as problems when we come to believe<br />
that we should do something about them’ (1984, p. 115). Bevolkingskrimp hoeft zoals eerder gesteld<br />
ook geen probleem te zijn en is in principe ook niet het probleem van dit onderzoek, juist de<br />
bestuurders kunnen het probleem zijn door verkeerd of niet te anticiperen op dit verschijnsel.<br />
Redenen waarom een verschijnsel een probleem kan worden (Kingdon: 1984, p. 115):<br />
1. bij verschil tussen vigerende waarden, de bestaande en de ideële toestand;<br />
2. bij vergelijking van eigen condities met die van andere groepen of landen;<br />
3. door categorisering; het benoemen van verschijnselen in termen van problemen.<br />
Aandacht voor problemen kan ontstaan via indicatoren. Zoals werkeloosheidscijfers of in dit<br />
geval demografische weergaves van bevolkingsaantallen. De aandacht voor een probleem is<br />
echter maar kort, door onder andere. de concurrentie tussen problemen. De vertaling van die<br />
cijfers is hierbij volgens Kingdon echter doorslaggevend, daarnaast kan een crisis of alarmerend<br />
incident ertoe bijdragen dat een probleem onder de aandacht van beleidsmakers komt (Gestel:<br />
32
1994, p. 21). Volgens Kingdon kunnen zogenaamde feedback messages bijdragen aan de<br />
aandachtsvorming. Volgens Van Gestel onderscheidt hij er drie (Gestel: 1994, p.21):<br />
- informatie via evaluatie van beleid (waaruit bijvoorbeeld blijkt dat een programma<br />
niet werkt);<br />
- informatie via informele kanalen (via contacten tussen politici en mensen uit het<br />
bedrijfsleven);<br />
- via degenen die met de uitvoering van het beleid zijn belast (via ambtenaren in de<br />
uitvoer).<br />
Daarnaast zouden budgettaire problemen een rol kunnen spelen. Volgens van Gestel laat<br />
Kingdon (1984) zien dat de volgende maatregelen getroffen kunnen worden bij<br />
budgetbeperkingen: regulerende maatregelen ten behoeve van kostenbeheersing, maatregelen om<br />
te besparen en aandachtsverschuiving van dure naar goedkope maatregelen (Gestel: 1994, pp. 21-<br />
22).<br />
Bevolkingskrimp is een demografisch verschijnsel, wat op verschillende beleidsterreinen invloed<br />
kan hebben. Onderwijs is er daar één van. Als gevolg van de bevolkingskrimp neemt het aantal<br />
leerlingen op basisscholen en voortgezet onderwijs af. Krimp heeft gevolgen voor zowel het<br />
onderwijsaanbod als de arbeidsmarkt. Als gevolg van de krimp kan het aantal leerlingen afnemen<br />
waardoor scholen zullen moeten samenvoegen, taken af zullen moeten stoten of zelfs moeten<br />
sluiten. Naast het aantal scholieren zal ook het aantal gekwalificeerde docenten aan de scholen<br />
afnemen (arbeidsmarktprobleem). Dit zijn twee verschillende gevolgen van de krimp. In dit<br />
onderzoek zal enkel ingezoomd worden op het eerste probleem aangezien het<br />
arbeidsmarktprobleem ook buiten de Provincie Limburg speelt.<br />
3.2.2 Ontwikkeling beleidsalternatieven<br />
Belangenorganisaties, onderzoekers en anderen kunnen ideeën en beleidsalternatieven aandragen<br />
voor problemen. Sommige ideeën zijn nieuw en andere bestaan al en zijn slechts in een ander<br />
jasje gegoten. Afhankelijk van een aantal factoren worden alternatieven al dan niet overgenomen<br />
door de politieke actoren. Kingdon spreekt hier volgens Van Gestel over criteria for survival<br />
(Gestel: 1994, p. 22). Enkele van deze criteria zijn: de mate van uitvoerbaarheid en<br />
vanzelfsprekendheid van de alternatieven, mate van passendheid bij het dominante<br />
waardenpatroon binnen het college van b&w en de vraag of er voldoende rekening wordt<br />
gehouden met eventuele belemmeringen (Gestel: 1994, p. 22-23).<br />
33
3.2.3 Politieke gebeurtenissen<br />
De laatste stroom die zich min of meer onafhankelijk ontwikkelt van de andere twee is de<br />
politieke ontwikkelingen stroom. Deze stroom bestaat onder andere uit verkiezingen, politieke<br />
debatten, veranderingen in politieke of ambtelijke samenstelling en het klimaat binnen een<br />
college van b&w. Kingdon gaat volgens Van Gestel (Gestel: 1994, p. 25) aanvankelijk uit van<br />
politiek op nationaal niveau en legt de nadruk op integrale invloed van politieke ontwikkelingen<br />
op de totstandkoming van beleid. In dit onderzoek zal het model gebruikt worden om de<br />
aandachtsvorming binnen de lokale politiek (lokaal bestuur) inzichtelijk te maken. De politieke<br />
stroom van Kingdon (1984) bestaat volgens Van Gestel uit drie belangrijke componenten<br />
(Gestel: 1994, pp. 25-26):<br />
1. Het nationale politieke klimaat; (in dit onderzoek het lokale politieke klimaat), uitspraken<br />
en plannen van politici en het gedrag van de media zijn hiervoor richtinggevend.<br />
2. Georganiseerde politieke krachten (belangengroepen). De inschatting die beleidsmakers<br />
hebben van steun en weerstand van belangengroepen voor hun beleidsvoorstellen.<br />
3. Politici en ambtenaren werkzaam binnen het overheidsapparaat. Zij kunnen<br />
beleidsprioriteiten beïnvloeden met behulp van personen op sleutelposities en door de<br />
strijd om bevoegdheden.<br />
Policy windows<br />
Een beleidsraam dat opent, biedt de kans om een initiatief te realiseren. Dit moment wordt ook<br />
wel als kantelpunt binnen het agenderingsproces gezien; het moment waarop een besluit wordt<br />
genomen. Kingdon (1984, p. 174) over het openen en sluiten van deze ramen: ‘if the participants<br />
cannot or do not take advantage of these opportunities, they must bide their time until the next opportunity comes<br />
along’. Volgens Van Gestel onderscheid Kingdon (1984) twee soorten windows, die als volgt<br />
beschreven kunnen worden (Gestel: 1994, pp. 27-28):<br />
- problem windows, de kans dat stromen zich koppelen wordt vergroot door een dringend<br />
probleem of onhoudbare situatie.<br />
- political windows; deze vensters gaan open bij een politieke verandering zoals<br />
verkiezingen of wijzigingen in het bestuurlijk of ambtelijk apparaat.<br />
In deze studie zijn de genoemde stromen van Kingdon (1984) niet leidend, zij bieden echter hulp<br />
bij het inzichtelijk maken van de politieke aandachtsvorming binnen een bepaalde periode voor<br />
achtereenvolgens de gemeenten Meerssen, Nuth, Maastricht en Sittard-Geleen. Deze<br />
documenten kunnen dienen als ‘check’ in het informatieverzamelingsproces en zeggen ook iets<br />
over de politieke en wetenschappelijke aandachtsvorming die de agendavorming zouden kunnen<br />
34
eïnvloeden. Op basis van de empirische resultaten van het onderzoek bleek het stromenmodel<br />
van Kingdon (1984) niet toereikend te zijn bij de beschrijving van de cases. Om deze reden is<br />
een extra stroom toegevoegd aan het model die in de volgende paragraaf kort zal worden<br />
besproken.<br />
3.2.4 Kennis<br />
Uit de empirische resultaten van het onderzoek bleek dat een constante stroom van informatie<br />
over het verschijnsel naast de andere stromen kon worden gezien. Met informatie worden cijfers<br />
van het CBS bedoeld over de bevolkingsontwikkeling (per gemeente en landelijk). Ook zijn er<br />
wetenschappelijke rapporten in de onderzochte periode uitgebracht die informatie bieden over<br />
bevolkingsontwikkeling. Deze kennis-stroom is constant op basis van de input van het CBS en is<br />
niet zozeer afhankelijk van toevalligheden zoals dat bij de andere stromen van Kingdon geldt.<br />
Aan de hand van zogenaamde ‘foto’s’ van een case kan inzichtelijk worden gemaakt welke<br />
omstandigheden bepalend zijn geweest in de agendering van bevolkingskrimp en<br />
onderwijsconsequenties. Deze kunnen vervolgens ingevuld worden in het stromenmodel, voor<br />
zover dat toereikend is. Hieronder volgt een globale weergave van het model van Kingdon.<br />
Figuur 2. Schematische weergave van het model van Kingdon.<br />
3.2.5 Critici over Kingdon<br />
In de literatuur is echter ook een kritiek over Kingdon te vinden. De Vries, Van Dam en<br />
Berveling benoemen in hun boek enkele van deze kritiekpunten (1998, p. 111). Zo wordt gezegd<br />
dat Kingdon zich te eenzijdig op de rol van toeval richt. Volgens Mucciaroni (1992) wordt te<br />
35
weinig aandacht besteed aan culturele en structurele elementen binnen het politiek- en bestuurlijk<br />
systeem die er voor zorgen dat sommige gebeurtenissen wel te voorspellen zijn. Kingdon heeft<br />
de kritiek van Mucciaroni voor een groot deel overigens wel erkend. Verder zouden de<br />
zogenaamde policy windows volgens Kingdon zeldzaam te ontdekken zijn, maar onderzoekers<br />
die gebruik maken van de theorie zien in elke verandering een policy window. Als laatste<br />
kritiekpunt valt het rigide onderscheid tussen de stromen op te merken, Volgens critici zijn er<br />
namelijk dwarsverbanden tussen de verschillende stromingen mogelijk, terwijl Kingdon spreekt<br />
van gesloten stromen (De Vries et al.: 1998, p. 111).<br />
Later in het onderzoek zal op deze kritiekpunten worden teruggekomen bij de bespreking van de<br />
theorie in het licht van empirische bevindingen.<br />
3.3 Media aandacht en wetenschappelijke aandacht 2000-2009<br />
Naast aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs binnen de politiek, kan er ook op<br />
andere niveaus aandacht ontstaan of gevraagd worden voor dit onderwerp. In paragraaf 3.1 is<br />
naast de politieke en de beleidsagenda ook de publieke agenda aangehaald. De politieke<br />
aandachtsvorming is bekeken over de periode 2000-2009. Naast het bestuderen van eventuele<br />
kanteling(en) in de genoemde periode, is het –ter achtergrondinformatie- interessant om te zien<br />
hoe de aandacht binnen de media zich binnen deze periode ontwikkelt. Aan de hand van de<br />
resultaten van het krantenonderzoek in Dagblad de Limburger en een bestudering van de<br />
wetenschappelijke literatuur over bevolkingskrimp zullen deze twee aandachtsgebieden worden<br />
besproken. De resultaten van het krantenonderzoek zijn weergegeven in een diagram, waarbij<br />
onderscheid gemaakt is tussen publicaties waar bevolkingskrimp in naar voren komt en<br />
publicaties die over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen gaan.<br />
In onderstaande diagrammen is de aandacht uitgesplitst naar het aantal artikelen waarin cases<br />
worden beschreven ten aanzien van de bevolkingskrimp en artikelen die over bevolkingskrimp<br />
(algemeen) gaan.<br />
36
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008<br />
Elders<br />
Voorpagina<br />
Figuur 3. Aantal cases aangaande bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger (edities Zuid-<br />
Limburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant.<br />
45<br />
35<br />
25<br />
15<br />
5<br />
-5<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008<br />
Elders<br />
VoorpaginaElders<br />
Figuur 4. Aantal algemene artikelen aangaande bevolkingskrimp in Dagblad de Limburger<br />
(edities Zuid Limburg) uiteengezet naar plaats van artikel in krant.<br />
Onderstaande diagrammen brengen de aandacht in krantenpublicaties die specifiek over<br />
onderwijsgevolgen gaan in beeld. Figuur 3 laat dit zien voor artikelen waarin een case besproken<br />
werd en figuur 4 voor artikelen die over onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp in het algemeen<br />
gaan.<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008<br />
Elders<br />
Voorpagina<br />
37
Figuur 5. Aantal case-artikelen aangaande onderwijs en bevolkingskrimp in Dagblad de<br />
Limburger (edities Zuid Limburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant.<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008<br />
Elders<br />
Voorpagina<br />
Figuur 6. Aantal algemene-artikelen aangaande onderwijs en bevolkingskrimp in Dagblad de<br />
Limburger (edities Zuid Limburg) uiteengezet naar de plaats van het artikel in de krant.<br />
Alle diagrammen laten een toename in de media-aandacht voor bevolkingskrimp en<br />
onderwijsgevolgen vanaf 2006 zien.<br />
Naast publicaties in Dagblad de Limburger is gekeken naar wetenschappelijke rapporten over<br />
bevolkingskrimp. Demografen als Hooimeijer en Latten publiceren al lange tijd over<br />
bevolkingsontwikkeling. Markant is wel dat sinds 2006 specifieke wetenschappelijke rapporten<br />
over bevolkings-krimp worden uitgebracht waarin ook naar de politieke betekenis van het<br />
verschijnsel wordt gekeken. Klinkers (Derks et al.:2006) is de eerste bestuurskundige die de<br />
bevolkingscijfers een politieke betekenis geeft in zijn rapport Structurele bevolkingsdaling. Een urgente<br />
nieuwe invalshoek voor beleidsmakers. Hierna volgen andere wetenschappelijke rapporten:<br />
- Krimp en ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid. Gepubliceerd door Van<br />
Dam, De Groot en Verwest in 2006.<br />
- De krimpende stad: ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie.<br />
Dit is een publicatie van het NICIS instituut en het kenniscentrum Grote Steden uit<br />
2006.<br />
- Bevolkingsdaling. Gevolgen voor bestuur en financiën. Rapport van de Raad voor het<br />
openbaar bestuur en de Raad voor financiële verhoudingen. Gepubliceerd in maart<br />
2008.<br />
Als media-aandacht en de cijfers over bevolkingsontwikkeling tegenover elkaar worden gezet,<br />
kan inzichtelijk worden of demografische veranderingen publieke aandacht krijgen in de vorm<br />
van media-aandacht. Onderstaande tabellen geven per gemeente een weergave van de media-<br />
38
aandacht; het totaal aantal publicaties over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen, waarbij case-<br />
gevallen en algemene publicaties samen zijn genomen. Daarnaast is per gemeente de<br />
bevolkingsontwikkeling weergegeven; het percentage bevolkingsgroei van 2000-2007. Van het<br />
jaar 2008 zijn nog geen bevolkingscijfers bekend, deze zullen in de loop van 2009 pas<br />
gepubliceerd worden.<br />
Media-aandacht<br />
Figuur 7. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de<br />
periode 2000-2008 voor de gemeente Maastricht.<br />
Media-aandacht<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
2000<br />
2001<br />
2000<br />
2001<br />
Maastricht<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
2008<br />
Nuth<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
2008<br />
Figuur 8. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de<br />
periode 2000-2008 voor de gemeente Nuth.<br />
0,4<br />
0,2<br />
0<br />
-0,2<br />
-0,4<br />
-0,6<br />
-0,8<br />
-1<br />
-1,2<br />
-1,4<br />
1<br />
0,5<br />
0<br />
-0,5<br />
-1<br />
-1,5<br />
-2<br />
Groei<br />
Groei<br />
Media-aandacht<br />
krimp<br />
Media-aandacht<br />
onderwijs<br />
Bevolkingsgroei<br />
Media-aandacht<br />
krimp<br />
Media-aandacht<br />
onderwijs<br />
Bevolkingsgroei<br />
39
Media-aandacht<br />
Figuur 9. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in de<br />
periode 2000-2008 voor de gemeente Meerssen.<br />
Media-aandacht<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
2000<br />
2001<br />
2000<br />
2001<br />
Meerssen<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
2008<br />
Sittard Geleen<br />
2002<br />
2003<br />
2004<br />
2005<br />
2006<br />
2007<br />
2008<br />
Figuur 10. Media-aandacht (aantallen publicaties) ten opzichte van bevolkingsgroei (%) in<br />
de periode 2000-2008 voor de gemeente Sittard-Geleen.<br />
Uit de verschillende grafieken blijkt dat negatieve bevolkingsgroei (krimp) en publieke aandacht<br />
in de vorm van krantenpublicaties over bevolkingskrimp niet gelijk op gaan. Naarmate<br />
bevolkingscijfers laten zien dat de bevolking in toenemende mate krimpt, neemt het aantal<br />
publicaties niet toe. Wel zien we dat het aantal inwoners in gemeenten tussen 2003 en 2007 daalt<br />
of dat er in ieder geval geen sprake is van groei, terwijl in die periode (ongeveer vanaf 2006) de<br />
media-aandacht voor krimp en onderwijs toeneemt. Op basis van de cijfers kan geconstateerd<br />
0,1<br />
0<br />
-0,1<br />
-0,2<br />
-0,3<br />
-0,4<br />
-0,5<br />
-0,6<br />
-0,7<br />
-0,8<br />
0,2<br />
0,1<br />
0<br />
-0,1<br />
-0,2<br />
-0,3<br />
-0,4<br />
-0,5<br />
-0,6<br />
-0,7<br />
worden dat er sprake is van een vertraagde publieke reactie.<br />
Groei<br />
Groei<br />
Media-aandacht<br />
krimp<br />
Media-aandacht<br />
onderwijs<br />
Bevolkingsgroei<br />
Media-aandacht<br />
krimp<br />
Media-aandacht<br />
onderwijs<br />
Bevolkingsgroei<br />
40
Hoofdstuk 4: Kantelpunt in de aandachtsvorming voor<br />
Meerssen, Nuth, Maastricht en Sittard-Geleen.<br />
Eén van de uitgangspunten in deze verkennende studie is om uiteindelijk per gemeente een<br />
kantelpunt aan te kunnen wijzen in een tijdspanne van negen jaar waaruit blijkt dat er aandacht is<br />
ontstaan voor bevolkingskrimp en de gevolgen voor het onderwijs. In dit hoofdstuk zal kort wat<br />
informatie worden gegeven over de verschillende gemeenten die zijn onderzocht om vervolgens<br />
weer te geven wat verschillende bronnen als kantelpunt(en) aanwijzen.<br />
4.1 Maastricht<br />
De gemeente Maastricht is opgedeeld in een aantal wijken waarvan Amby, Heer, Heugem,<br />
Limmel, Scharn, Sint Pieter en Oud-Caberg voormalige zelfstandige dorpen zijn. De dorpen<br />
Borgharen en Itteren maken ook deel uit van de gemeente Maastricht maar liggen te ver van de<br />
stad Maastricht om een wijk te kunnen vormen. De gemeente Maastricht telt 118.004 inwoners 3 .<br />
De ambtelijke organisatie telt ongeveer 1600 medewerkers die verdeeld zijn over drie domeinen.<br />
De gemeente telt 38 scholen primair onderwijs en 10 scholen primair onderwijs voor speciaals<br />
onderwijs. Van de 38 scholen primair onderwijs vallen er:<br />
- 21 katholieke scholen onder het beheer van Movare;<br />
- 8 openbare onderwijsinstellingen onder het beheer van Jong leren;<br />
- 4 algemeen bijzondere scholen onder het beheer van Jong leren;<br />
- 2 islamitische scholen onder het beheer van Stichting Islamitische basisschool Heerlen;<br />
- 1 vrije school onder het beheer van onderwijsstichting Pallas;<br />
- 2 protestants christelijke scholen onder het beheer van onderwijsstichting Suringar. 4<br />
De gemeente Maastricht heeft meegewerkt aan het rapport Demografische voorsprong: kwaliteitsslag<br />
onderwijs van de Provincie Limburg (Aarts et al.: 2006). In het rapport komt naar voren dat<br />
Maastricht sinds 1999 een dalend aantal leerlingen kent. Vanaf 1999 tot 2005 daalt het aantal<br />
leerlingen in Maastricht met 1,3% per jaar (Aarts et al.: 2006, p. 16). Uit prognoses blijkt dat het<br />
aantal leerlingen tussen 2007 en 2010 voor Maastricht met 6% zal afnemen en tussen 2010 en<br />
2015 voor de regio Maastricht Heuvelland met 15% (Aarts et al.: 2006, p. 21). De Huidige<br />
coalitie van Maastricht bestaat uit: PvdA, CDA en Groen Links.<br />
3 Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008<br />
4 Via www.maastricht.nl, overzicht onderwijsinstellingen Maastricht, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
41
4.1.1 Kantelpunt<br />
In de gemeente Maastricht werd in het voorjaar van 2005 op basis van de cijfers van het CBS<br />
over 2004 een vertrekoverschot geconstateerd. Een collegelid kreeg deze cijfers als één van de<br />
eersten onder ogen. Melding hiervan tijdens een vergadering met het college van b&w leidde tot<br />
een discussie over bevolkingskrimp. Het college van b&w was van mening dat op basis van het<br />
geconstateerde vertrekoverschot de Stadsvisie diende te worden aangepast. Eén van de<br />
collegeleden zegt over het verloop van deze discussie: ‘een deel van het college van b&w en de top van<br />
het management van de gemeente Maastricht was vervangen in 2006, wat zorgde voor een open blik ten aanzien<br />
van het probleem’. Het document: Stadsvisie 2030, was vastgesteld in 2004. Eén van de<br />
uitgangspunten in het document was ‘groei’. Maastricht had de ambitie om te groeien naar een<br />
inwoneraantal van 150.000. Uitkomst van de discussie was de stelling dat ‘de Stadsvisie diende te<br />
worden aangepast en verder onderzocht moest worden of er een structurele kant aan het<br />
vertrekoverschot zat, wat vertrekredenen van burgers waren en wat het college van b&w hiermee<br />
zou gaan doen’. In 2006 is uiteindelijk de Stadsvisie geactualiseerd en in 2008 is de<br />
geactualiseerde versie van de Stadsvisie 2030 uitgekomen in boekvorm 5 . In de geactualiseerde<br />
Stadsvisie is groeien naar een vooraf vastgesteld aantal inwoners niet langer één van de<br />
doelstellingen, eerder zet men in om inwoners en bedrijven te binden door onder andere de<br />
kwaliteit van het voorzieningenniveau in de stad te verbeteren (Stadsvisie 2030: 2008, p. 32).<br />
Volgens respondenten zijn de discussie over het vertrekoverschot in 2005 en de aanpassing van<br />
de Stadsvisie een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming geweest. Dit is dus niet zozeer een<br />
specifiek kantelpunt voor de onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp, maar veel meer een<br />
algemeen kantelpunt dat voor meer beleidsterreinen invloed heeft gehad. Vóór 2005 had er geen<br />
discussie over bevolkingskrimp of het toenemend aantal inwoners dat vertrekt uit Maastricht<br />
plaatsgevonden. Doordat de bevolkingscijfers van een bepaald jaar pas in een daarop volgend<br />
jaar bekend gemaakt worden, loopt een eventuele discussie over cijfers altijd vertraging op.<br />
Vóórdat de cijfers in 2005 bekend gemaakt werden, was niet eerder sprake van een afnemend<br />
aantal inwoners als gevolg van migratie en daarmee was de situatie waar het college van b&w<br />
mee geconfronteerd werd nieuw. Eén van de collegeleden is aan te wijzen als policy<br />
entrepreneur; hij heeft naar aanleiding van de demografische cijfers de discussie gestart binnen<br />
het college van b&w. In het debat was het college van b&w van mening dat geboorte en sterfte<br />
natuurlijke verschijnselen zijn, die een lokale overheid niet kan beïnvloeden. Migratie<br />
daarentegen, is volgens het college van b&w wel te beïnvloeden. Door te onderzoeken wat<br />
vertrekmotieven van burgers zijn, kan een gemeente hier op inspelen door bijvoorbeeld het<br />
vestigingsklimaat aantrekkelijker te maken. In de Stadsvisie lag vast dat groeien één van de<br />
5 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en medewerkers.<br />
42
uitgangspunten was voor de komende 25 jaar; groeien naar 150.000 inwoners. Naar aanleiding<br />
van de discussie over het vertrekoverschot in het college van b&w is het besluit genomen om de<br />
Stadsvisie aan te passen 6 .<br />
Onderwijs<br />
Binnen het primair onderwijs was al rond 2000 een afnemend aantal leerlingen opgemerkt maar<br />
dit werd destijds gewijd aan veranderende schoolkeuzen van ouders, waar door middel van een<br />
spreidingsbeleid op kon worden ingespeeld. 7 Toen begin 2005 een vertrekoverschot werd<br />
geconstateerd heeft dit er mede voor gezorgd dat dit in het document ‘spreiding en kwaliteit van<br />
basisonderwijs in de stad’ is meegenomen, aangezien dit vertrek ook de leerling-daling<br />
beïnvloedt. Schoolbesturen en gemeente hebben toen gesteld dat bij ongewijzigd beleid het<br />
gevolg zou kunnen zijn dat een aantal scholen onder de opheffingsnorm c.q. het gewenste aantal<br />
leerlingen zou komen. Gezamenlijk is toen bepaald dat een gemeenschappelijke toekomstvisie op<br />
spreiding en kwaliteit van primair onderwijs in de stad de beste garanties zou bieden voor een<br />
toekomstbestendige onderwijsinfrastructuur. 8 Voor onderwijs is dus een tweede kantelpunt op te<br />
merken vlak na het kantelpunt dat de aandacht in het algemeen voor bevolkingskrimp in 2005<br />
laat zien. De aandachtsvorming en in het daaruit volgende besluit voor onderwijs Toekomstvisie op<br />
spreiding en kwaliteit van primair onderwijs in de stad wordt onder andere (toekomstige) samenwerking<br />
tussen schoolbesturen gezien als oplossing voor de aanpak van scholen die onder de<br />
opheffingsnorm dreigen te komen.<br />
4.1.2 Momenten vóór het kantelpunt<br />
Voorafgaand aan de discussie over het vertrekoverschot in Maastricht en het besluit om de<br />
Stadsvisie/Spreidingsplan aan te passen, zijn omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het<br />
kantelpunt, die de aandachtsvorming beïnvloed hebben of tot kristallisatiepunten van<br />
verschillende stromen geleid hebben. Voor Maastricht zullen deze omstandigheden hieronder in<br />
chronologie van tijd besproken worden.<br />
- 2000: Rond deze tijd was de ambitie van het gemeentebestuur van Maastricht groeien<br />
naar 150.000 inwoners. Binnen het primair onderwijs werd er opgemerkt dat een<br />
aantal scholen in Maastricht te maken kreeg met minder leerlingen terwijl andere<br />
scholen groeiden. Deze bevinding werd niet zozeer aan bevolkingskrimp gekoppeld,<br />
maar veeleer aan een verandering in schoolkeuzemotief. 9<br />
6 Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
7 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
8 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
9 Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
43
- 2001: In dit jaar werd besloten om een onderzoek in te stellen naar de<br />
schoolkeuzemotieven van ouders voor primair onderwijs. Hieruit kwam naar voren<br />
dat ouders kiezen voor een school die dichtbij is en in toenemende mate een<br />
voorkeur voor openbaar onderwijs hebben. Zo kon de kennis vergroot worden voor<br />
eventueel toekomstig spreidingsbeleid. 10<br />
- 2002: In dit jaar werd oud gemeenteraadslid van Maastricht Maria van der Hoeven<br />
minister van Onderwijs Cultuur & Wetenschap en werd de lobby naar Den Haag<br />
voor onderwijsproblemen versterkt en nam de aandacht voor het beleidsterrein<br />
onderwijs toe. Maria van der Hoeven maakte deel uit van het CDA en vanwege<br />
partijpolitieke lijnen was gemakkelijk contact te leggen. Dit is te zien als een<br />
kristallisatiemoment van politieke gebeurtenissen en onderwijsproblemen. 11<br />
- 2003: Adviesbureau Beekveld en Terpstra krijgen de opdracht van de gemeente<br />
Maastricht om een spreidingsbeleid voor scholen in het primair onderwijs te<br />
formuleren in overleg met betrokken partijen. Beleidsalternatieven worden<br />
vastgelegd. 12<br />
- 2004: In dit jaar wordt een groot deel van het college van b&w om uiteenlopende<br />
redenen vervangen (zoals veranderingen in persoonlijke ambitie en<br />
verantwoordelijkheid voor geruchten in de krant). Van de zeven in 2002 gestarte<br />
wethouders zitten er in 2004 nog drie in het college van b&w. 13<br />
- De Stadsvisie 2030 wordt door het college van b&w vastgesteld voor de gemeente<br />
Maastricht. Eén van de uitgangspunten in het document is groeien naar 150.000<br />
inwoners. 14<br />
- 2005 (Kantelpunt): Een bevolkings-vertrekoverschot wordt geconstateerd en deze<br />
kennis wordt door een collegelid als een direct probleem ervaren. Hij start hier een<br />
discussie over binnen het college van b&w. Uitkomst van de discussie is het voorstel<br />
tot aanpassing van de Stadsvisie 2030, een beleidsalternatief waartoe wordt besloten. 15<br />
- 2006 (Kantelpunt onderwijs): Een toekomstvisie ten aanzien van het<br />
spreidingsbeleid van basisscholen wordt opgesteld. De toekomstvisie wordt gemaakt<br />
naar aanleiding van de bevolkingscijfers waarvan is kennisgenomen en het daarmee<br />
samenhangende probleem; het afnemend aantal leerlingen (Spreidingsplan<br />
10<br />
Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
11<br />
Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
12<br />
Gebaseerd op het interview met een medewerker van de gemeente.<br />
13<br />
Via www.zichtopmaastricht.nl boek ‘vijftig jaar jaarboeken, Maastricht 1955-2005’ geraadpleegd op14 maart<br />
2009.<br />
14<br />
Gebaseerd op de interviews met collegeleden en met een medewerker van de gemeente.<br />
15<br />
Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
44
onderwijshuisvesting primair onderwijs: 2006). Het spreidingsplan is opgesteld door<br />
de verschillende schoolbesturen in Maastricht en is goedgekeurd door gemeenteraad<br />
en college van b&w in Maastricht.<br />
3.1.3 Momenten na het kantelpunt<br />
Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van<br />
de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn en omdat zo een verschil van de situatie voor en<br />
na het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologische volgorde zijn dat:<br />
- 2006: Het rapport Demografische Voorsprong Limburg komt uit. Daarin komt<br />
onder andere naar voren dat Maastricht een van de gemeenten is waar de bevolking<br />
het snelst daalt (Aarts et al.: 2006).<br />
- 2007: Naar aanleiding van de discussie over het vertrekoverschot wordt voor de<br />
gemeenteraadsleden een raadsconferentie over bevolkingskrimp gehouden om de<br />
bewustwording en de kennis over het verschijnsel te vergroten. 16<br />
- 2008: De Stadsvisie 2030 wordt definitief en naar aanleiding hiervan komt er een<br />
rapport uit. Daarnaast wordt er een bijeenkomst georganiseerd door de gemeente met<br />
marktpartijen zoals zorginstellingen, onderwijsinstellingen en<br />
woningbouworganisaties. Er wordt gekeken naar specifieke consequenties van de<br />
bevolkingskrimp en er wordt gestart om voor alle beleidsterreinen een toekomstvisie<br />
te schrijven voor de komende vier jaar. 17<br />
Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon<br />
(1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld. In de figuur zijn<br />
verschillende kristallisatiepunten (punten waar een aantal stromen samen komen, maar geen<br />
sprake is van een kantelpunt), belangrijke omstandigheden in de tijd en het kantelpunt zichtbaar<br />
gemaakt. Het kantelpunt – punt waar de stromen elkaar raken - is geïndiceerd met een rode stip,<br />
kristallisatiepunten zijn geel gemarkeerd en belangrijke omstandigheden zijn gemarkeerd in de<br />
kleur van de stroom waar deze toe behoren.<br />
16 Gebaseerd op de interviews met medewerkers van de gemeente.<br />
17 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en een medewerker van de gemeente.<br />
45
Problemen<br />
Ambitie groeien<br />
150.000<br />
Constatering<br />
basisonderwijs afname<br />
leerlingen<br />
Politieke gebeurtenissen<br />
Beleids alternatieven<br />
Kennis<br />
Pr: Onderwijsprblemen<br />
Po: Van der Hoeven<br />
minister OCW<br />
K: bevolkingscijfers<br />
Stadsvisie 2030:<br />
Groeien 150.000<br />
Verandering<br />
samenstelling College<br />
B&T onderzoek<br />
'beleidsvoorstellen<br />
spreidingsplan'<br />
Braster onderzoek<br />
Schoolkeuzemotief<br />
Pr: vertrekoverschot<br />
Po: Wethouder start<br />
discussie<br />
B: Aanpassen stadsvisie<br />
Pr: vertrekoverschot<br />
Po: Raadsconferentie<br />
K: Demografische cijfers<br />
Raport Provincie<br />
Demografische<br />
Voorsprong<br />
Pr: Vertrekoverschot<br />
Po: Stadsvisie def.+<br />
bijeenkomst gemeente &<br />
marktpartijen<br />
B: Formulering Visie<br />
K: Rapport<br />
vertrekredenen<br />
Pr:<br />
Leerlingdaling&vertrekov<br />
erschot<br />
Po: krimp en<br />
spreidingsplan<br />
B: Spreidingsplan<br />
K: bevolkingscijfers<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009<br />
Figuur 11. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Maastricht.<br />
4.2 Sittard-Geleen<br />
De gemeente Sittard-Geleen is in 2001 ontstaan uit een herindeling van de gemeenten Born,<br />
Sittard en Geleen. De gemeente Sittard-Geleen kent 95.691 inwoners 18 . De ambtelijke organisatie<br />
telt 947 medewerkers die verdeelt zijn over drie domeinen met in totaal 11 afdelingen. 19 De<br />
gemeente heeft 34 scholen primair onderwijs en 2 scholen voor speciaal primair onderwijs. 20 Van<br />
de 34 scholen zijn er:<br />
- 10 katholieke basisscholen in het beheer van onderwijsstichting Triade;<br />
- 2 katholieke basisscholen in het beheer van onderwijsstichting Innovo;<br />
- 1 katholieke basisschool in het beheer van onderwijsstichting Movare;<br />
- 4 openbare onderwijsinstellingen in het beheer van onderwijsstichting Prooses;<br />
- 1 vrije school in het beheer van onderwijsstichting Pallas;<br />
- 1 protestants christelijke school in het beheer van de vereniging voor protestants<br />
christelijk onderwijs.<br />
18 Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008.<br />
19 Formatie en bezettingsoverzicht 2008.<br />
20 Strategisch huisvestingsplan p. 26.<br />
46
In het Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 van de gemeente Sittard-Geleen komt naar voren dat<br />
op basis van gegevens van het CBS tussen 2007-2025 een daling van kinderen in de<br />
basisschoolleeftijd van 4-12 jaar van 20% wordt verwacht (2008: p. 26).<br />
De Huidige coalitie bestaat uit: Geloofwaardig Open en Betrouwbaar (GOB), PvdA, CDA en<br />
Groen Links.<br />
4.2.1 Kantelpunt<br />
In het coalitieakkoord van 2006 is krimp nadrukkelijk in het document vermeld. De destijds<br />
ontstane coalitie bestaande uit GOB, PvdA, CDA en Groen Links hebben zich hiervoor sterk<br />
gemaakt. De partij Groen Links had twaalf jaar eerder kennis genomen van de demografische<br />
ontwikkelingen die in de nabije toekomst op een bevolkingsdaling wezen. 21 Een collegelid zegt<br />
hierover: ‘Groen Links gaat sowieso uit van duurzaamheid en het credo ‘we blijven groeien’ past daar niet bij.<br />
Zodoende zijn zij eerder geïnteresseerd geraakt in krimp’.<br />
Volgens geïnterviewden is het coalitieakkoord van 2006 een kantelpunt in de politieke<br />
aandachtsvorming geweest. 22 Dit is dus niet zozeer een specifiek kantelpunt voor de<br />
onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp, maar veel meer een algemeen kantelpunt dat voor meer<br />
beleidsterreinen invloed heeft gehad. Vóór deze tijd was binnen het college van b&w niet eerder<br />
een besluit genomen ten aanzien van bevolkingskrimp. In eerdere coalitieakkoorden van Sittard-<br />
Geleen (2003-2006) was nog geen sprake van bevolkingskrimp als thema. Verder was ook geen<br />
sprake van activiteiten binnen het college van b&w die wezen op verdere aandachtsvorming.<br />
Een collegelid is aan te wijzen als één van de policy entrepreneurs; hij heeft naar aanleiding van<br />
de demografische cijfers van Etil (regionaal economisch onderzoeksbureau) het college van b&w<br />
weten te overtuigen van het belang van dit onderwerp. Een collegelid zegt hierover: ‘alleen GOB<br />
was in het begin nog wat terughoudend, maar uiteindelijk zijn we het er samen over eens geworden dat krimp<br />
leidmotief moest worden’. 23<br />
Onderwijs<br />
Op onderwijsniveau is in 2008 het Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 vastgesteld. Het plan<br />
is tot stand gekomen door samenwerking van gemeente, schoolbesturen en andere partijen. Als<br />
gevolg van het coalitieakkoord waarin krimp uitgangspunt was, is dit in het Strategisch<br />
Huisvestingsplan meegenomen. In het onderwijshuisvestingsbeleid wordt rekening gehouden<br />
met de bevolkingskrimp, dit blijkt uit:<br />
21<br />
Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
22<br />
Gebaseerd op de interviews met collegeleden, medewerkers van de gemeente en een algemeen directeur van<br />
een onderwijsstichting.<br />
23<br />
Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
47
a. Een hoofdstuk demografische krimp voor onderwijs (pp. 28-31)<br />
b. Scenario-denken voor verschillende huisvestingsgebieden hoe omgegaan kan<br />
worden met overcapaciteit aan onderwijsruimte (bijvoorbeeld door<br />
samenvoegingen van scholen en Brede Scholen) (pp. 32-69).<br />
Een collegelid zegt hierover: ‘krimp was leidmotief bij de totstandkoming van het<br />
onderwijshuisvestingsprogramma’.<br />
4.2.2 Momenten vóór het kantelpunt<br />
Voorafgaand aan het vaststellen van het coalitieakkoord 2006-2010 in Sittard-Geleen, zijn<br />
omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het kantelpunt die de aandachtsvorming beïnvloed<br />
hebben dan wel tot kristallisatiepunten hebben geleid van verschillende stromen. Voor Sittard-<br />
Geleen zullen deze omstandigheden hieronder in chronologie van tijd besproken worden:<br />
- ±1997: Bijeenkomst van Groen Links in Roermond waar door een medewerker van<br />
Etil werd gesproken over krimp. Een collegelid zegt hierover: ‘buiten partijleden wilde<br />
niemand toen ter tijd de prognoses geloven’. 24<br />
- 2000: In dit jaar vonden er verkiezingen plaats in Sittard, Geleen en Born. Er kwam<br />
een coalitie van Stadspartij Nieuw Sittard, Stadspartij Burgerbelangen Geleen, GOB,<br />
Groen Links en PvdA. De partijen stonden aan de vooravond van een samenvoeging<br />
van drie gemeenten tot Sittard-Geleen. 25<br />
- 2001: In dit jaar zijn de gemeenten Born, Sittard en Geleen officieel één gemeente<br />
geworden onder de naam: Sittard-Geleen. 26<br />
- 2002: Stadspartij Nieuw Sittard (SNS) zegt het vertrouwen in de coalitiegenoten op.<br />
Uiteindelijk komt de coalitie Sittard-Geleen ten val. In verband met de herindeling<br />
worden er in dit jaar geen nieuwe verkiezingen uitgeschreven, maar vind er slechts<br />
een nieuwe formatie plaats. 27<br />
- 2003: Het nieuwe college van b&w dat uit de formatie is gekomen bestaat uit: CDA,<br />
SNS, VVD, SGB, Groot Born en de Ouderenpartij. 28<br />
- 2006: Er vinden in dit jaar verkiezingen plaats. Groen Links heeft de<br />
bevolkingskrimp in haar verkiezingsprogramma staan: ‘in verband met de vergrijzing en een<br />
afname van het aantal inwoners dient het aantal te bouwen woningen naar beneden te worden<br />
24<br />
Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
25<br />
Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
26<br />
Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009.<br />
27<br />
Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009 en gebaseerd op interview met een algemeen<br />
directeur van een onderwijsstichting.<br />
28<br />
Via www.sittard-geleen.com, geraadpleegd op 12 maart 2009.<br />
48
ijgesteld’ (verkiezingsprogramma Groen Links: 2006, p. 20). Er komt een coalitie van<br />
GOB, PvdA, CDA en Groen Links. De dreigende bevolkingskrimp wordt<br />
geconstateerd door de coalitiepartijen en in het coalitieakkoord wordt vastgesteld dat<br />
besloten moet worden hoe met krimp dient te worden omgegaan. 29<br />
4.2.3 Momenten na het kantelpunt<br />
Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van<br />
de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn omdat zo een verschil van de situatie voor en na<br />
het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologie van tijd zijn dat:<br />
- 2006: Na de vaststelling van het coalitieakkoord heeft het college van b&w besloten<br />
een Stadsgesprek te organiseren voor ondernemers en bedrijven: Symposium<br />
Fortunato. Tijdens deze bijeenkomst werd het thema krimp aan de orde gesteld en<br />
werd gezamenlijk gekeken wat hieraan gedaan kon worden. Doel van deze<br />
bijeenkomst was het creëren van draagvlak om gezamenlijk iets met het verschijnsel<br />
bevolkingskrimp te doen. 30<br />
Na de vaststelling van het coalitieakkoord is onderzoeksorganisatie Etil gevraagd om<br />
een algemene bevolkingsprognose (dus niet specifiek voor onderwijs) op te stellen<br />
om de feitelijke bevolkingssituatie in beeld te kunnen brengen.<br />
- 2007: In de voorjaarsnota van dit jaar zijn een aantal vernieuwingsopdrachten<br />
geformuleerd voor ontwikkelingen binnen de gemeente die nader onderzoek<br />
behoeven. Één van de vernieuwingsopdrachten was getiteld ‘basiskwaliteit<br />
leefomgeving’. Binnen deze opdracht zijn onder andere de demografische<br />
ontwikkelingen onderzocht en is in kaart gebracht wat hiervan de consequenties zijn<br />
voor onderwijshuisvesting.<br />
Tegelijkertijd met het uitkomen van de voorjaarsnota is ook de Stadsvisie uit 2002<br />
aangepast. Uitgangspunt van de Stadsvisie was groeien naar een groter inwoneraantal.<br />
Dit klopte niet meer in het kader van de demografische ontwikkelingen die waren<br />
geconstateerd en het daar op gebaseerde coalitieakkoord. 31<br />
- 2008: Tussen april en september van dit jaar zijn verschillende beleidsdocumenten<br />
vastgesteld waarin krimp is meegenomen; onder andere voor onderwijshuisvesting is<br />
het document Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020 opgesteld.<br />
29 Gebaseerd op de interviews collegeleden en medewerkers van de gemeente.<br />
30 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en medewerkers van de gemeente.<br />
31 Gebaseerd op de interviews met medewerkers van de gemeente.<br />
49
Verder zijn in dit jaar de Stadsdeelplannen vastgesteld waar krimp in genoemd wordt.<br />
Voor onderwijs: “De bestaande onderwijsinfrastructuur wordt zoveel mogelijk in stand gehouden.<br />
Vrijkomende ruimtes (klaslokalen) worden benut voor het onderbrengen van kindgerelateerde<br />
voorzieningen waarbij in tweede instantie overige voorzieningen nog kunnen worden toegevoegd<br />
(binnen de kaders van het accommodatiebeleid.)” (2009, pp. 15-16).<br />
Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon<br />
(1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.<br />
Samenvoeging Sittard<br />
Verkiezingen Geleen<br />
1997: Groen Links<br />
bijeenkomst Etil<br />
Coalitie valt<br />
Nieuw (rechts) College<br />
Problemen<br />
Pr: bvolkingskrimp<br />
Po: Nieuw (links) college<br />
B: coalitieakkoord<br />
Pr: krimp<br />
Po:<br />
vernieuwingsopdracht &<br />
aanpassing Stadsvisie<br />
Pr: Bevolkingskrimp<br />
Po:Stadsgesprek<br />
Pr: bevolkingskrimp<br />
Po: Rapport Etil<br />
K:bevolkingsontwikkeling<br />
Politieke gebeurtenissen<br />
Beleidsalternatieven<br />
Kennis<br />
Pr: bevolkingskrimp<br />
Po: uitwerking<br />
venieuwingsopdracht en<br />
stadsdeelplannen en IHP<br />
B: alternatieven<br />
verschillende<br />
beleidsterreinen<br />
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009<br />
Figuur 12. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Sittard-Geleen.<br />
4.3 Meerssen<br />
De gemeente Meerssen bestaat uit de dorpen: Meerssen, Geulle, Bunde en Ulestraten en kent<br />
19.744 inwoners 32 . De ambtelijke organisatie telt 120 medewerkers die verdeeld zijn over 4<br />
afdelingen. De gemeente heeft 7 scholen primair onderwijs en 1 school voortgezet onderwijs<br />
(Stella Maris) met een dependance in buurgemeente Valkenburg aan de Geul. Het primair<br />
onderwijs in de gemeente Meerssen wordt verzorgd door de onderwijsstichtingen Jong leren en<br />
Innovo. Onderwijsstichting Innovo bezit in Meerssen 6 katholieke basisscholen 33 en Jong leren<br />
32 Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008.<br />
33 Via www.innovo.nl, overzicht onderwijsinstellingen, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
50
ezit 1 openbare basisschool in de gemeente. 34 Uit het Strategisch Huisvestingsplan<br />
Basisonderwijs Meerssen 2008-2020, volgt de prognose dat tussen 2007 en 2020 een leerling-<br />
afname van 18 procent wordt verwacht (2008, p. 9). De huidige coalitie van de gemeente bestaat<br />
uit: VVD, PGM en PvdA-GroenLinks. 35<br />
4.3.1 Kantelpunt<br />
Voor bevolkingskrimp in het algemeen (dus niet specifiek voor het beleidsterrein onderwijs)<br />
geldt dat een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming is waar te nemen in 2007. Op initiatief<br />
van de burgemeester is op 18 januari 2007 een raadsconferentie gehouden. 36 De heren Hovens,<br />
Derks en Klinkers van adviesbureau Klinkers Public Policy hebben deze dag mede verzorgd.<br />
Doel van de conferentie was het vergroten van het besef van de bevolkingskrimp en haar<br />
consequenties. Vervolgens heeft het college van b&w opdracht gegeven aan dhr. Derks,<br />
wetenschappelijk onderzoeker aan de Universiteit van Maastricht en partner van Klinkers Public<br />
Policy, om een nota over bevolkingskrimp voor de gemeente Meerssen te schrijven 37 .<br />
Een besluit ten aanzien van de gevolgen van bevolkingskrimp voor onderwijs is er tot 2009 niet<br />
geweest.<br />
Onderwijs<br />
Op ambtelijk niveau zijn een aantal momenten aan te wijzen waar krimpgevolgen een belangrijke<br />
rol hebben gespeeld in onderwijsambtelijke besluitvorming. In de zomer van 2007 is gestart met<br />
het schrijven van een Strategisch Huisvestingsplan Basisonderwijs Meerssen (IHP). Hierin werd<br />
voor het eerst rekening gehouden met bevolkingsafname. Want uit de tellingen van de<br />
basisscholen in de gemeente kwam naar voren dat het aantal leerlingen op de basisscholen<br />
afnam. In 2007 bleek dat alleen leerling-prognoses van 2004 voorhanden waren. Het laten maken<br />
van leerling-prognoses is duur en gebeurt daarom ad hoc. Omdat de onderwijsambtenaren zicht<br />
wilden hebben op de mogelijkheden en onmogelijkheden voor onderwijs in de nabije en verdere<br />
toekomst werd besloten een Strategisch Huisvestingsplan voor de komende jaren vast te stellen.<br />
Het was onduidelijk hoe de schoolgebouwen er aan toe waren, welke ontwikkelingen te<br />
verwachten waren en hoeveel geld nodig is om de scholen de komende 20-25 jaar op peil te<br />
houden. Het IHP zou een antwoord moeten bieden op deze vragen. 38<br />
34 Via www.jongleren.nl, overzicht onderwijsinstellingen, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
35 Via www.meerssen.nl, geraadpleegd op 4 februari 2009.<br />
36 Gebaseerd op verificatie gegevens van dhr. Klinkers.<br />
37 Gebaseerd op het interview met collegeleden.<br />
38 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.<br />
51
4.3.2 Momenten vóór het kantelpunt<br />
Er zijn omstandigheden in de tijd aan te wijzen vóór het kantelpunt die de aandachtsvorming<br />
beïnvloed hebben dan wel tot kristallisatiepunten hebben geleid van verschillende stromen. Voor<br />
Meerssen zullen deze omstandigheden hieronder in chronologie van tijd besproken worden:<br />
- 2005: In 2005 is op 25 november en op 16 december door het ROI de cursus ‘de<br />
betrokken burger’ voor burgemeesters verzorgd. Deze cursus werd mede door dhr.<br />
Derks verzorgd die daarin heeft gesproken over bevolkingskrimp en de effecten<br />
daarvan op het bestuur van gemeenten. Een collegelid van de gemeente Meerssen (in<br />
2005 collegelid in de gemeente Roerdalen) was gefascineerd door het verschijnsel; hij<br />
zag zowel problemen als uitdagingen in het verhaal dat hij op de cursus had gehoord.<br />
In 2006 heeft hij als collegelid in Meerssen dan ook een rol gespeeld om het<br />
onderwerp op de agenda te krijgen en heeft een raadsconferentie voorgesteld om het<br />
onderwerp vervolgens onder de aandacht van de gemeenteraadsleden te brengen. 39<br />
- 2006: Op 1 maart dit jaar wordt oud-burgemeester Kockelkoren opgevolgd door een<br />
nieuw collegelid en vinden gemeenteraadsverkiezingen plaats die leiden tot de huidige<br />
coalitie. 40<br />
- Uit coalitieakkoorden die tussen de periode 2000 en 2009 gebruikt werden, blijkt dat<br />
in het coalitieakkoord van 2006-2010 voor het eerst gesproken wordt over<br />
demografische ontwikkelingen. Coalitiepartners willen de woonkwaliteit van de<br />
gemeente versterken, om in alle kernen de negatieve spiraal van het vertrekoverschot<br />
om te buigen. Rekening houdend met de demografische ontwikkelingen wil het<br />
bestuur daarom in elke kern bouwen (2006, p. 2). Voor onderwijs geldt in alle<br />
coalitieakkoorden vanaf 1998 (met uitzondering van het coalitieakkoord 2002-2006)<br />
het voornemen om basisscholen in de kernen te behouden. Nergens wordt dit<br />
voornemen echter gekoppeld aan bevolkingskrimp. Te verwachten is, dat dit wel te<br />
maken heeft met afnemende aantallen leerlingen.<br />
4.3.3 Momenten na het kantelpunt<br />
Ook na het kantelpunt zijn enkele markante momenten in de tijd op te merken die als gevolg van<br />
de toegenomen aandacht noemenswaardig zijn en omdat zo een verschil van de situatie voor en<br />
na het kantelpunt duidelijk wordt. In chronologie van tijd zijn dat:<br />
39 Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
40 Via www.pvda-groenlinks-meerssen.nl, samenwerkingsdocument, geraadpleegd 14 maart 2009.<br />
52
- 2008: In 2008 heeft Meerssen als gevolg van het afnemend aantal leerlingen in de<br />
gemeente te maken gehad met een scholensluiting; de basisschool Geulen Moorveld<br />
is toen gesloten. De beslissing om de school te sluiten is gemaakt door schoolbestuur<br />
INNOVO. Om ouders deze beslissing uit te leggen zijn er informatieavonden met<br />
ouders, schoolbestuur en gemeente geweest, voordat de sluiting werd doorgevoerd..<br />
In eerste instantie leidde dit tot veel emoties onder ouders, door de keuze van het<br />
schoolbestuur zo goed mogelijk te beargumenteren is het grootste deel van de ouders<br />
uiteindelijk toch over gegaan naar de nieuwe locatie. De gemeente heeft vervolgens<br />
besloten om mee te investeren in de nieuwe school elders. 41<br />
- Binnen het college van b&w zou volgens de geïnterviewde collegeleden een verschil<br />
waar te nemen zijn ten aanzien van de bevolkingskrimp. De meer rechtse partijen<br />
zien de krimp als een bedreiging en gaan uit van een zekere maakbaarheid van de<br />
samenleving om de krimp tegen te gaan. Hiertegenover staan de meer linkse partijen<br />
die krimp eerder als een kans zien. De linkse partijen gaan niet uit van een<br />
maakbaarheid maar van een noodzakelijk besef van de situatie; op een juiste wijze<br />
met de situatie omgaan en de kansen van de situatie in zien. Binnen het college van<br />
b&w is nog steeds een lid actief die de bevolkingskrimp ontkent en die wil bouwen. 42<br />
- Daarnaast vindt er op regionaal niveau overleg plaats tussen onderwijsambtenaren,<br />
ook wel het Portefeuillehouderoverleg Jeugd (PJ) genoemd. De aard van het overleg<br />
is informatief en daarnaast moet dit overleg ervoor zorgen dat regionale afspraken er<br />
toe leiden dat gemeenten sterker staan tegenover de schoolbesturen. Tijdens het PJ<br />
van 28 februari 2008 werd voor het eerst uitgebreid over de invloed van<br />
bevolkingskrimp op het onderwijs gesproken. Dit onderwerp kwam aan de orde in<br />
het kader van een discussie over kwaliteit en levensvatbaarheid van het primair<br />
onderwijs in kleine kernen. Er is toen onder andere voorgesteld om krimp als<br />
aandachtspunt te nemen in de overleggen en een studiemiddag te wijden aan het<br />
onderwerp. Uiteindelijk werd geconstateerd dat alle gemeenten bezig waren om een<br />
Integraal Huisvestingsplan Onderwijs op te stellen, waar bevolkingskrimp vanaf toen<br />
ook in meegenomen zou worden en waarin stond dat regionale afspraken hierover<br />
niet noodzakelijk waren. 43<br />
- In het coalitieakkoord 2008-2010 wordt voor het eerst sinds 1998 gesproken over<br />
demografische gegevens die de basis moeten vormen voor de afweging van<br />
instandhouding dan wel sluiten van een school. Het IHP zal daarbij leidraad zijn en<br />
41 Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
42 Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
43 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.<br />
53
het uitgangspunt is minimaal één basisschool per kern volgens een zogenaamd Brede<br />
School concept (2008, p. 3).<br />
Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen met betrekking tot<br />
bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.<br />
Problemen<br />
Kennis<br />
Beleidsalternatieven<br />
Politieke gebeurtenissen<br />
Cursus Burgemeester<br />
Pr: Bevolkingskrimp<br />
Po: -Vaststelling<br />
coalitieakkoord,<br />
gemeenteraadsverkiezi<br />
ngen, aanstelling<br />
nieuwe burgemeester<br />
Pr: bevolkingskrimp<br />
Po: Raadsconferentie<br />
K: kennisuitwisseling<br />
bevolkingskrimp<br />
B: start IHP<br />
basisonderwijs<br />
Coalitieakkoord 08-<br />
10<br />
&<br />
Portefeuillehouderso<br />
verleg Jeugd<br />
2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008<br />
Figuur 13. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Meerssen.<br />
54
4.4 Nuth<br />
De gemeente Nuth bestaat uit de dorpen Vaesrade, Hulsberg, Schimmert en Wijnandsrade en<br />
telt 15.851 inwoners 44 . De ambtelijke organisatie telt ruim 90 medewerkers die verdeeld zijn over<br />
6 afdelingen. 45 De gemeente heeft 6 basisscholen. 46 Het primair onderwijs in Nuth wordt<br />
verzorgd door de onderwijsstichtingen Innovo en Movare. Onderwijsstichting Movare bezit 1<br />
Jenaplan basisschool in Nuth 47 en onderwijsstichting Innovo bezit 5 katholieke basisscholen in<br />
de gemeente 48 . Een berekening op basis van de geprognosticeerde leerlingaantallen in het<br />
document Leerlingenprognoses en Ruimtebehoefte Basisonderwijs gemeente Nuth 2009 - 2026 laat zien dat<br />
tussen 2008 en 2026 het aantal leerlingen met 15,82% zal afnemen (Bureau Planning Verband<br />
Groningen: 2008, p. 4). De Huidige coalitie bestaat uit: CDA, PvdA en Leefbaar Nuth. 49<br />
4.4.1 Kantelpunt<br />
Voor bevolkingskrimp in het algemeen (dus niet specifiek voor het beleidsterrein onderwijs)<br />
geldt dat een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming heeft plaatsgevonden in 2008. Op 10<br />
november van dat jaar werd de programmabegroting 2009 vastgesteld waar voor het eerst de<br />
afgenomen inkomsten uit het gemeentefonds aan bevolkingskrimp werden gekoppeld. 50 Een<br />
afnemende bevolking heeft gevolgen voor de inkomsten van een gemeente; als er meer<br />
woningen bijgebouwd worden, maar het inwoneraantal neemt af, dan heeft een gemeente te<br />
maken met toenemende kosten en minder inkomsten vanuit de OZB. Een afname van 100<br />
inwoners in het jaar 2009 brengt globaal 30.000 euro minder inkomsten uit het gemeentefonds<br />
met zich mee. 51 Als het aantal woningen in een gemeente toeneemt, nemen daar mee ook de<br />
inkomsten van de gemeente uit de Onroerend Zaak Belasting (OZB) toe. Een collegelid liep hier<br />
tegen aan bij het opstellen van de conceptbegroting 2009-2012 in november 2008. Sindsdien is<br />
voor het eerst expliciet rekening gehouden met een afnemende bevolking en de consequenties<br />
hier van op de inkomsten van de gemeente. Volgens de respondenten is er sprake van een<br />
kantelpunt in de aandachtsvorming omdat er voor november 2008 nooit eerder rekening is<br />
gehouden met bevolkingskrimp in de besluitvorming. De confrontatie met de gevolgen van de<br />
krimp en de vastlegging van de financiële consequenties van de bevolkingsdaling in de begroting<br />
heeft de aandacht voor het onderwerp mogelijk gemaakt. De gemeente had al eerder met een<br />
44 Via www.cbs.nl, inwoneraantallen per gemeente, geraadpleegd op 20 oktober 2008.<br />
45 Via www.nuth.nl, geraadpleegd op12 maart 2009.<br />
46 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.<br />
47 Via www.innovo.nl, overzicht basisscholen, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
48 Via www.movare.nl, overzicht basisscholen, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
49 Via www.nuth.nl, geraadpleegd op12 maart 2009.<br />
50 Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
51 Programmabegroting 2009-2012, vastgesteld in november 2008.<br />
55
afnemende bevolking te maken, maar dat is nooit eerder geëxpliciteerd in een begroting. 52 In de<br />
begroting erkent het gemeentebestuur dat de demografische structuur van wezenlijke invloed is<br />
op het beleid van de gemeente. Verder wordt in de begroting ook verwezen naar het rapport van<br />
de Raad voor financiële verhoudingen (2008) waarover in het blad Binnenlands Bestuur (2008) is<br />
geschreven. 53<br />
Onderwijs<br />
Een besluit ten aanzien van de gevolgen van bevolkingskrimp voor onderwijs is er tot 2009 niet<br />
geweest. Net als voor de gemeente Meerssen geldt hier dat op ambtelijk niveau belangrijke<br />
momenten aan te wijzen zijn waar krimpgevolgen een belangrijke rol hebben gespeeld in<br />
onderwijsambtelijke besluitvorming.<br />
De gemeente Nuth kent geen Integraal Huisvestingsplan Basisonderwijs. Wat andere gemeenten<br />
vastleggen in een Integraal Huisvestingsplan Basisonderwijs, verwoordt Nuth in het lokaal<br />
onderwijsbeleid, de verordening onderwijshuisvesting en de meerjaren onderhoudsplannen. Om<br />
de twee jaar worden leerling-prognoses opgesteld waarin de bevolkingsdaling al zichtbaar was,<br />
gemeentebestuurders hielden hier rekening mee door te kijken hoe een school toch in stand<br />
gehouden kan worden. Een integrale aanpak van de verschillende beleidsvelden waar<br />
bevolkingskrimp invloed op zal hebben, ontbreekt maar is volgens de geïnterviewden wel<br />
noodzakelijk, daar moet de kadernotitie, die medio 2009 uit zal komen, meer helderheid in<br />
geven. 54<br />
4.4.2 Momenten vóór het kantelpunt<br />
Belangrijke momenten ten aanzien van het kantelpunt in chronologische volgorde:<br />
- 2008: Als gevolg van een vertrouwensbreuk en een coalitiecrisis, valt het voltallige<br />
college van b&w in Nuth. Burgemeester Binderhagel wordt vervolgens opgevolgd<br />
door burgemeester Vos en er vindt een verandering van de coalitie plaats; CDA gaat<br />
van oppositiepartij naar coalitiepartij en er wordt een nieuw collegelid aangesteld. 55<br />
- Het hoofd van de afdeling Welzijn neemt kennis van een rapport van de Raad voor<br />
financiële verhoudingen. Hier in staat dat Nuth op de 4 de plaats van vergrijzende<br />
gemeenten stond. Hij heeft toen voorgesteld om te kijken hoe dit er voor de<br />
gemeente Nuth uitziet. Deze opdracht is uitgevoerd door twee HEAO stagiaires. De<br />
twee stagiaires zijn met dit 'vooronderzoek' begonnen in september<br />
52 Gebaseerd op de interviews met collegeleden.<br />
53 Coalitieakkoord 2009.<br />
54 Gebaseerd op de interviews met collegeleden een medewerkster van de gemeente.<br />
55 Via www.binnenlandsbestuur.nl, lijst gevallen en vertrokken wethouders 2008, geraadpleegd op 14 maart<br />
2009.<br />
56
2008 en hebben hun bevindingen in december 2008 gepresenteerd aan het<br />
college van b&w en beleidsmedewerkers. 56<br />
- Voorafgaand aan de vermelding van bevolkingskrimp in de begroting van de<br />
gemeente en het voornemen om inzichtelijk maken wat de financiële gevolgen<br />
hiervan zullen zijn en hoe hiermee omgegaan zal worden, heeft een collegelid deze<br />
ontdekt. Tijdens het opstellen van de begroting constateerde hij dat de inkomsten uit<br />
het gemeentefonds waren afgenomen, vervolgens heeft hij de link weten te leggen<br />
met de bevolking van Nuth die in aantallen afneemt. Nooit eerder is deze link gelegd<br />
in de begroting. Wat tot gevolg heeft dat de gemeente al eerder aan het krimpen was,<br />
maar dat de financiële consequenties nooit eerder op deze wijze in de begroting zijn<br />
verwerkt. Volgens een collegelid kan dan ook gesteld worden dat eerdere begrotingen<br />
op dat punt de afgelopen jaren niet hebben gedeugd. 57<br />
Voor november 2008 is wel over bevolkingskrimp gesproken. Geïnterviewden geven<br />
allen aan dat het al langer speelde en dat men ook wel op de hoogte was van<br />
verschijnselen als ontgroening en vergrijzing waar de regio door getroffen werd. Dit<br />
is beleidsmatig niet eerder uitgewerkt en er zijn ook geen eerdere besluiten genomen<br />
waarin gesteld is op welke wijze de gemeente met de demografische ontwikkelingen<br />
om zou kunnen gaan. 58<br />
4.2.3 Momenten na het kantelpunt<br />
In de begroting waarin de financiële consequenties van bevolkingskrimp nadrukkelijk zijn<br />
meegenomen, is gesteld dat geen verdere maatregelen zullen worden ondernomen. Op ambtelijk<br />
niveau worden echter wel enkele voorbereidingen getroffen tot verdere uitdieping van het<br />
onderwerp in de gemeente Nuth:<br />
- 2009: De stagiaires hebben hun bevindingen in januari 2009 ook aan het college van<br />
b&w en Management Team gepresenteerd. Op ambtelijk niveau zijn<br />
beleidsmedewerkers van de afdeling Welzijn momenteel bezig om een<br />
bestuursopdracht te formuleren (in de vorm van een kadernotitie) welke vervolgens<br />
voorgelegd zal worden aan het college van b&w en de gemeenteraad. Naar<br />
verwachting zal deze medio 2009 af zijn. Ook de afdelingen Burgerzaken, VROM en<br />
Financiën zijn betrokken bij het proces. In mei zal er een themabijeenkomst<br />
56 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.<br />
57 Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
58 Gebaseerd op de interviews met collegeleden en een medewerkster van de gemeente.<br />
57
plaatsvinden waarin de gemeenteraad verder geïnformeerd zal worden door<br />
beleidsmedewerkers van de afdeling Welzijn over de bevolkingsontwikkeling in de<br />
gemeente Nuth en welke issues op korte, midden en lange termijn gaan spelen. Het<br />
college van b&w is wel op de hoogte van de voorbereidingen van het rapport<br />
(kadernotitie), maar weet niet dat hier een concrete opdracht uit zal rollen. De<br />
opdracht zal waarschijnlijk een voorstel tot het instellen van een projectgroep zijn,<br />
die voor alle beleidsterreinen de consequenties van krimp zal onderzoeken. 59<br />
- De meeste scholen hebben rond de 200 leerlingen. Respondenten geven aan dat de<br />
leerling-afname nog niet zo hard gaat. Volgens prognoses van het CBS en Ministerie<br />
van OC&W zou er sprake zijn van een afname van ongeveer 30 leerlingen in 2015<br />
ten opzichte van nu. Samenwerking met andere scholen wordt als toekomstige<br />
oplossing gezien om onderwijs in bepaalde kernen te kunnen handhaven. Het blijven<br />
aanbieden van onderwijs in de kernen is volgens de respondenten vanzelfsprekend,<br />
ze zullen alles op alles zetten om onderwijs aan te blijven bieden. Een collegelid zegt<br />
hierover: “Onderwijs is noodzakelijk voor een gemeente. Een gemeente kan niet zonder. Wel moet<br />
de kwaliteit van onderwijs altijd voorop staan. De kernen Schimmert of Hulsberg bijvoorbeeld<br />
zonder school zorgt voor nul leefbaarheid. Scholen moeten behouden worden”. 60<br />
Momenteel is de gemeente bezig om twee brede scholen te realiseren; één in<br />
Schimmert en één in Hulsberg. In Schimmert gaat het om diverse<br />
welzijnsvoorzieningen binnen een multifunctioneel gebouw (zoals een<br />
peuterspeelzaal, kinderopvang en bibliotheek) en ook in Hulsberg gaat het om een<br />
multifunctioneel gebouw. 61 Afgaande op de demografische ontwikkelingen is het<br />
bestuur erg geïnteresseerd in prognoses om kwalitatief en goed te bouwen en daarin<br />
rekening te houden met de omvang. 62<br />
59 Gebaseerd op het interview met een medewerkster van de gemeente.<br />
60 Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
61 Via www.bredeschool.nl, ‘in de praktijk-Nuth’, geraadpleegd op 13 maart 2009.<br />
62 Gebaseerd op het interview met een collegelid.<br />
58
Onderstaande figuur brengt de invulling van verschillende stromen van onder andere Kingdon<br />
(1984) met betrekking tot bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in beeld.<br />
Figuur 14. Stromenmodel politieke aandachtsvorming 2000-2009 gemeente Nuth.<br />
Kennis<br />
Geïnterviewden gaven regelmatig aan dat cijfers die een bevolkingsdaling aangaven al langere tijd<br />
bekend waren. Een oud collegelid van de gemeente Sittard-Geleen en bestuursvoorzitter van een<br />
scholengemeenschap zegt hierover bijvoorbeeld: ‘men wist het al langer, maar men deed niks’ en een<br />
colleglid van de gemeente Maastricht zegt: ‘de ambitie in 2000 was groeien naar 150.000 inwoners. Of<br />
ze toen goed naar de cijfers hebben gekeken weet ik niet. Ze hadden waarschijnlijk het verkeerde beeld van een<br />
verklaring van de groei’. Ook in Nuth geeft een collegelid aan dat er al veel eerder informatie over<br />
het verschijnsel bekend was: ‘krimp staat pas sinds een half jaar op de agenda. We wisten wel al langer dat<br />
het aan de gang was, ik schat een jaar of 4-5. Onder andere uit publicaties van het CBS en kranten’.<br />
59
Hoofdstuk 5: Conclusie en discussie<br />
Met dit onderzoek is getracht een antwoord te geven op de vraag:<br />
Welke omstandigheden verklaren een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor<br />
onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg?<br />
Op basis van de onderzoeksresultaten kan geconcludeerd worden dat per gemeente verschillende<br />
omstandigheden er toe hebben geleid dat er binnen het college van b&w aandacht is ontstaan<br />
voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen.<br />
Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van invloed geweest op het<br />
besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te organiseren in 2007. De<br />
politieke aandachtsvorming heeft in dit geval in eerste instantie plaatsgevonden bij een collegelid.<br />
Hij zag het belang van het onderwerp in en heeft als gevolg daarvan het onderwerp in de<br />
collegevergadering behandeld. Het besluit om een raadsconferentie te organiseren vormt een<br />
kantelpunt in de tijd aangezien eerder ten aanzien van het verschijnsel bevolkingskrimp geen<br />
besluiten zijn genomen. Het is onduidelijk of de raadsconferentie er voor onderwijs toe heeft<br />
geleid dat gestart is met het schrijven van een Strategisch Huisvestingsplan Basisonderwijs<br />
Meerssen, waarin voor het eerst rekening werd gehouden met bevolkingsafname. Opvallend is<br />
wel dat hier na de raadsconferentie toe is besloten. Omstandigheid die er in deze gemeente toe<br />
heeft geleid dat bevolkingskrimp onder de aandacht van bestuurders is gekomen, is de persoonlijke<br />
fascinatie voor het onderwerp van een collegelid. Zijn fascinatie en het besef dat zijn gemeente hier<br />
nog niet actief mee bezig was, hebben er toe geleid dat hij het noodzakelijk vond om het ook<br />
onder de aandacht van andere bestuurders en politici te brengen binnen de gemeente.<br />
Voor de gemeente Nuth hebben in 2008 de dalende inkomsten uit het gemeentefonds tot een<br />
nadere bestudering van de cijfers geleid, door een collegelid aldaar. Een collegelid zag<br />
bevolkingsafname in de gemeente als oorzaak van de dalende inkomsten. Hij heeft zijn<br />
bevindingen voorgelegd aan het college van b&w, wat er toe heeft geleid dat besloten is de<br />
begroting aan te passen. Krimp is toen voor het eerst genoemd in de begroting en vervolgens is<br />
door de gemeenteraad gevraagd om een kadernota. In de gemeente Nuth heeft een financiële<br />
omstandigheid geleid tot politieke aandacht. Voor onderwijs is geen kantelpunt aan te wijzen. Een<br />
beleidsmedewerkster onderwijs van de gemeente Nuth gaf aan dat de leerling-afname al langer<br />
speelt en dat gemeentebestuurders hier rekening mee hielden door te kijken hoe een school toch<br />
in stand gehouden kan worden. Verder is men bezig met een kadernotitie waar een integrale<br />
aanpak voor alle beleidsterreinen uit moet komen.<br />
60
In de gemeente Maastricht werd in 2005 door een collegelid een vertrekoverschot voor de gemeente<br />
geconstateerd over 2004. Hij heeft hier vervolgens een discussie over gestart in het college van<br />
b&w waarna binnen het college is besloten om de Stadsvisie 2030 aan te passen. Op onderwijs<br />
gebied is in 2006 een spreidingsplan vastgesteld in verband met het dalend aantal leerlingen op<br />
verschillende basisscholen in de gemeente. Met de voorbereidende onderzoeken hiertoe was al<br />
gestart in 2002. Bevolkingskrimp wordt bij de opstelling van het plan nergens genoemd, slechts<br />
veranderende schoolkeuzemotieven zouden er toe hebben geleid dat bepaalde scholen groeiden<br />
en bepaalde scholen krimpten.<br />
Sittard-Geleen kent sinds 2006 een coalitie bestaande uit GOB, PvdA, CDA en Groen Links, een<br />
vrij linkse coalitie. Een collegelid had in 1997 een bijeenkomst voor Groen Links bijgewoond waar<br />
door adviesbureau Etil gesproken werd over bevolkingskrimp. De idee om niet verder te groeien<br />
en als beleidsmakers rekening te houden met een krimpende bevolking paste binnen de ideologie van<br />
Groen Links waar duurzaamheid één van de uitgangspunten is. Het feit dat Groen Links in 2006<br />
deel uit maakte van de coalitie heeft er toe geleid dat de coalitie bij het vaststellen van het<br />
regeerakkoord uitvoerig gesproken heeft over het verschijnsel bevolkingskrimp en dit uiteindelijk<br />
opgenomen is als leidmotief in het coalitieakkoord. In 2008 zijn vervolgens verschillende<br />
beleidsdocumenten vastgesteld waar krimp uitgangspunt was, zo ook voor onderwijs in het<br />
Strategisch Huisvestingsplan 2008-2020.<br />
Geconcludeerd kan worden dat alle drie de gemeenten een kantelpunt in de politieke<br />
aandachtsvorming voor bevolkingskrimp hebben gehad, maar dat eerst aandacht in het algemeen<br />
is ontstaan en dat dit uiteindelijk gevolgen heeft gehad voor het beleidsterreinen onderwijs.<br />
Aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen blijkt uit plannen als: integrale<br />
huisvestingsplannen. Integrale huisvestingsplannen zijn in samenwerking met gemeenten en<br />
schoolbesturen opgesteld en hierin is in toenemende aandacht voor bevolkingskrimp. De<br />
aandacht voor krimp in de plannen loopt uiteen van het vaststellen van basisprincipes tot het<br />
beschrijven van scenario’s. Met de uitwerking van de huisvestingsplannen moet nog gestart<br />
worden omdat de meeste pas in 2008 zijn vastgesteld. Schaalvergroting van faciliteiten wordt<br />
vaak genoemd als één van de maatregelen om met krimp om te gaan, zoals het opzetten van een<br />
brede school.<br />
De omstandigheden die kantelpunten voor bevolkingskrimp in het algemeen hebben<br />
veroorzaakt, zijn te karakteriseren als:<br />
- persoonlijke fascinatie bevolkingskrimp<br />
- constatering financiële consequenties<br />
61
- constatering vertrekoverschot<br />
- partijpolitiek<br />
De constatering van een vertrekoverschot en de constatering van de financiële gevolgen die de<br />
bevolkingskrimp met zich mee brengt zijn allen omstandigheden waarin bestuurders geconfronteerd<br />
werden met krimp. Ze werden beiden, weliswaar op verschillende wijze, getroffen door de<br />
consequenties die de bevolkingskrimp met zich mee kan brengen. Er was niet langer sprake van<br />
toekomstige gevolgen, maar precies op die momenten; Maastricht 2005 en Nuth 2008, was er<br />
een confrontatie met het verschijnsel bevolkingskrimp. Confrontatie met het verschijnsel lijkt de<br />
noodzaak tot besluitvorming en de mogelijkheid om het op het netvlies van bestuurders te doen<br />
krijgen te vergroten. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat voor alle gemeenten geldt dat zowel<br />
wethouders als burgemeesters in staat zijn om een kantelpunt in de aandachtvorming mogelijk te<br />
maken.<br />
Naast confrontatie lijkt er in Meerssen en Sittard-Geleen sprake te zijn van een zekere<br />
ontvankelijkheid voor kennis. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van<br />
invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te<br />
organiseren in 2007. Enerzijds zou dit te maken kunnen hebben met de sensibiliteit van<br />
bestuurders; de mate waarin zij gevoelig zijn voor bepaalde onderwerpen. Anderzijds zouden<br />
contextuele factoren hier een rol kunnen spelen. Op basis van de onderzoeksresultaten kan<br />
gesteld worden dat bij een toename van de media-aandacht voor het onderwerp, een context<br />
gecreëerd wordt waarin een toename van de politieke aandacht te begrijpen is.<br />
In de gemeenten is politieke aandachtsvorming in de periode 2000-2009 bestudeerd. Voor alle<br />
gemeenten geldt dat kennis in de vorm van bevolkingscijfers van het CBS liet zien dat er vóór<br />
het kantelpunt in de aandachtsvorming al sprake was van krimp. Hierbij dient rekening gehouden<br />
te worden met een vertraging in de bekendmaking van de cijfers van CBS; de cijfers van jaar x<br />
worden in het daaropvolgende jaar pas bekend gemaakt.<br />
Er is sprake van een constante informatiestroom van onder andere cijfers van het CBS die in dit<br />
onderzoek als stroom aan het model van Kingdon zijn toegevoegd om de aandachtsvorming<br />
beter te kunnen beschrijven en verklaren. De kans op een kanteling in de aandachtsvorming lijkt<br />
op grond van het onderzoek steeds op te treden in perioden waarin er veranderingen optreden in<br />
de samenstelling van het gemeentebestuur. Bij de opstelling van het coalitieakkoord, vlak na de<br />
verkiezingen van de gemeente Sittard-Geleen vindt een kanteling plaats. Voor Meerssen geldt dat<br />
net gemeenteraadsverkiezingen hadden plaatsgevonden en een nieuw collegelid het onderwerp<br />
op de agenda heeft gezet. In Nuth was na een coalitiebreuk een geheel nieuw college van b&w en<br />
62
een nieuwe burgemeester aangesteld, waarna een collegelid bevolkingskrimp in de<br />
programmabegroting wist op te nemen. En tenslotte de gemeente Maastricht waar in 2004<br />
praktisch het gehele college van b&w werd vervangen en in 2005 naar aanleiding van een<br />
discussie over het vertrekoverschot werd besloten dat de Stadsvisie zal worden aangepast en<br />
groei niet langer het uitgangspunt zal zijn. Verder wordt bevolkingsafname tegelijkertijd met de<br />
politieke gebeurtenissen als een probleem gezien. Kennis van bevolkingsdaling zorgt er voor dat<br />
een vertrekoverschot als een probleem vanuit krimp benaderd kan worden. Wanneer bestuurders<br />
dit constateren wordt dit probleem tot een politiek probleem gemaakt en wordt ervoor gezorgd<br />
dat een window of opportunity wordt geopend.<br />
De kantelpunten voor politieke aandachtsvorming en de momenten waarop per gemeente in de<br />
onderzoeksperiode voor het eerst krimp is waar te nemen, is verschillend. Er is vaak al sprake<br />
van bevolkingskrimp voor er daadwerkelijk politieke aandacht voor het verschijnsel ontstaat.<br />
Onderstaande tabel maakt inzichtelijk wanneer een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming<br />
plaatsvindt (tweede kolom) en wanneer er voor het eerst bevolkingskrimp kan worden<br />
opgemerkt in de periode 2000-2009 (derde kolom).<br />
Kantelpunt politieke<br />
aandachtsvorming<br />
Start bevolkingskrimp<br />
tussen 2000 en 2009<br />
Maastricht 2005 2003<br />
Sittard-Geleen 2006 2000<br />
Meerssen 2007 2000<br />
Nuth 2008 2001<br />
Bron: gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen 09-03-2009<br />
Een analyse van de regionale krant Dagblad de Limburger liet zien dat vanaf 2006 het aantal<br />
publicaties over bevolkingskrimp en de onderwijsgevolgen daarvan aanzienlijk toeneemt. Dit<br />
gold ook voor de wetenschappelijke rapporten die zijn gepubliceerd in de onderzochte periode:<br />
pas na 2006 worden wetenschappelijke rapporten over bevolkingskrimp uitgegeven. Over<br />
bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen is nog geen rapport van een wetenschappelijk<br />
adviesbureau uitgekomen. Wel is er een belangrijk document van de Provincie Limburg, waarbij<br />
samen met enkele schoolbesturen en gemeenten de krimpgevolgen voor onderwijs in kaart zijn<br />
gebracht. Geconcludeerd kan worden dat de media-aandacht en wetenschappelijke aandacht<br />
toenemen in dezelfde periode waarin de kantelpunten in de politieke aandachtsvorming liggen.<br />
63
Alle gemeenten laten rond dezelfde periode - binnen een tijdspanne van drie a vier jaar - een<br />
kanteling zien. Dat is opvallend synchroon. Deze synchroniciteit matcht globaal met de media-<br />
aandacht en wetenschappelijke aandacht die het grootst is in 2008. Uit het onderzoek blijkt niet<br />
dat krantenpublicaties en wetenschappelijke rapporten tot de omstandigheden behoren die<br />
geïnterviewden in relatie tot het kantelpunt zien. Media-aandacht en wetenschappelijke aandacht<br />
lijken dus niet de stuwende kracht te zijn in de aandachtsvorming, maar zijn meer volgend en<br />
bevestigend ten aanzien van de politieke aandachtsvorming. Het is aannemelijk dat door de<br />
media-aandacht een klimaat/context wordt geschapen waarin besluitvorming ten aanzien van<br />
bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen mogelijk werd. Voor alle cases is het kennis die<br />
doorsijpelt op lokaal niveau die het werk doet, in combinatie met het vermogen van mensen om<br />
het actief op te pakken en de kennis weten te verbinden met het politieke systeem. Dat blijkt uit<br />
de raadsconferenties en de coalitieakkoorden waarin omstandigheden en actoren elkaar<br />
ontmoeten.<br />
Limitaties van het onderzoek en voorstellen voor verder onderzoek.<br />
Een kwalitatieve casestudy kent haar beperkingen in de generaliseerbaarheid van de resultaten.<br />
Bedoeling van dit onderzoek was dan ook vooral om inzicht te verkrijgen in het ontstaan van<br />
politieke aandachtsvorming voor het fenomeen bevolkingskrimp en haar gevolgen voor<br />
onderwijs.<br />
Verder onderzoek is nodig om inzichtelijk te maken:<br />
a. waarom een kanteling in de politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en<br />
onderwijs in de twee onderzochte steden eerder heeft plaatsgevonden. In de twee steden<br />
(Sittard-Geleen en Maastricht) is bevolkingskrimp namelijk als eerste onder de aandacht<br />
gekomen ten opzichte van de andere twee gemeenten. Op basis van het onderzoek kan<br />
geen verklaring worden gegeven voor het feit dat de politieke aandachtsvorming in<br />
steden relatief eerder is opgetreden. Hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk;<br />
b. of confrontatie daadwerkelijk noodzakelijk is voor aandachtsvorming. Het credo ‘Besturen<br />
is vooruitzien’ lijkt op grond van de onderzoeksresultaten niet op te gaan. Een tastbare<br />
confrontatie (financieel, door het verlies van een onderwijsvoorziening of door een<br />
vertrekoverschot) met een verschijnsel lijkt noodzakelijk te zijn voor lokale bestuurders<br />
voordat hier in de besluitvorming rekening mee wordt gehouden of het onder de<br />
aandacht komt. Dit roept de vraag op in welke mate (onderwijs)beleid toekomstbestendig<br />
is;<br />
c. wat de rol is geweest van schoolbesturen in de attendering van gemeentebesturen op<br />
bevolkingskrimp (een leerling-afname). Schoolbesturen zouden op basis van de formele<br />
64
elatie met gemeenten een rol kunnen spelen in de politieke aandachtsvorming.<br />
Schoolbestuurders zijn actoren die bij de gemeente aan de bel kunnen trekken indien zij<br />
te maken krijgen met een teruglopend aantal leerlingen. Zo kan een kantelpunt in de<br />
politieke aandachtsvorming eerder plaats vinden. Uit het onderzoek blijkt niet dat dit in<br />
de periodes waarin krimp optreedt dit ook gebeurt. Daarnaast is het onderwijsveld een<br />
van de beleidsterreinen waar de effecten van bevolkingskrimp als eerste opgemerkt word<br />
en kennen scholen integrale huisvestingsplannen of andere onderwijsplannen waarin een<br />
eerste signalering van krimp verwacht zou kunnen worden. Verder onderzoek zou uit<br />
moeten wijzen waarom deze wisselwerking tussen gemeente en schoolbesturen niet<br />
plaats vindt.<br />
d. Wat de invloed van politieke aandachtsvorming binnen het Rijk en de Provincie is op de<br />
aandachtsvorming op lokaal niveau. In dit onderzoek is hier geen aandacht aan besteed,<br />
maar net als voor de relatie met schoolbestuurders bij punt c. kan verwacht worden dat<br />
er een wisselwerking zou kunnen zijn tussen aandachtsvorming op lokaal niveau,<br />
provinciaal niveau en rijksniveau.<br />
Limitatie van de theorie<br />
Conclusie van dit onderzoek is verder dat de theorie van Kingdon maar tot op zekere hoogte in<br />
staat was om de complexe empirische onderzoeksresultaten mee te analyseren. Het analysemodel<br />
van Kingdon heeft daarom tot discussieerbare inzichten en mogelijke aanvullingen op de theorie<br />
geleid, die hier verder zullen worden besproken. Empirisch onderzoek blijkt daarmee zinvol te<br />
zijn voor een beter begrip van de werkelijkheid en voor nieuwe hypotheses en theorieën.<br />
In eerste instantie lijken zeer verschillende soorten besluiten een kanteling in de<br />
aandachtsvorming weer te geven, ook de omstandigheden die een kanteling hebben veroorzaakt<br />
lijken uiteenlopend: van financiële consequenties, tot een gefascineerde burgemeester, tot een<br />
vertrekoverschot waar iets mee gedaan moest worden, tot linkse politieke gedachtes waarin<br />
alsmaar blijven groeien wordt verworpen. Hierbij hebben enkele gemeenten gemeenschappelijk<br />
dat een confrontatie met het verschijnsel bevolkingskrimp noodzakelijk is voordat aandacht<br />
ontstaat.<br />
In de benadering van Kingdon wordt uitgegaan van drie stromen, namelijk problemen,<br />
beleidsalternatieven en politieke gebeurtenissen. Uit analyse van het empirisch materiaal blijkt dat<br />
het onderscheid dat Kingdon maakt tussen de politieke stroom en de beleidsalternatieven stroom<br />
problematisch is. Politieke gebeurtenissen blijken namelijk invloed te hebben op de ontwikkeling<br />
65
van beleidsalternatieven. Veranderingen in het politieke klimaat (meer linkse partijen in de<br />
coalitie) en politieke sleutelpersonen (een burgemeester met een persoonlijke fascinatie voor het<br />
verschijnsel), zorgen er voor dat nieuwe beleidsvoorstellen worden gedaan. Het onderscheid<br />
tussen beleidsalternatieven en politieke gebeurtenissen kan wel gebruikt worden om empirische<br />
bevindingen te beschrijven, maar bij de analyse van de empirische gegevens blijken het geen<br />
autonome stromen te zijn zoals Kingdon wel stelt. Daarnaast lijkt ‘kennis’ van bijvoorbeeld<br />
bevolkings– en leerlingontwikkeling in een bepaald gebied of zelfs landelijk, er mede voor te<br />
zorgen dat een kantelpunt ontstaat. Geïnterviewden gaven regelmatig aan dat cijfers die een<br />
bevolkingsdaling aangaven al langere tijd bekend waren. Pas op het moment dat de kennis over<br />
bevolkingskrimp door een entrepeneur gekoppeld werd aan een politiek probleem kon zich een<br />
policy window openen en kon gesproken worden van een kantelpunt.<br />
Op basis van dit onderzoek kan een voorstel worden gedaan voor een verbeterde theorie van<br />
Kingdon om politieke aandachtsvorming op bestuurlijk niveau te kunnen duiden. In dit nieuwe<br />
model zien we drie stromen, waarvan één nieuwe stroom en één aangepaste stroom. Het model<br />
bezit de volgende stromen: een problemenstroom, een politieke gebeurtenissen stroom en een<br />
kennisstroom. De problemenstroom en de stroom van politieke gebeurtenissen blijven gelijk aan<br />
de conceptualisering van Kingdon, maar de nieuwe kennisstroom vraagt nadere uitleg.<br />
Empirische gegevens lieten namelijk zien dat de stromen van Kingdon niet toereikend waren<br />
voor de analyse van de omstandigheden en het kantelpunt van de gemeenten. Uit de verzamelde<br />
data kwam naar voren dat een constante stroom aan informatie: cijfers van het CBS,<br />
wetenschappelijke publicaties, krantenartikelen en dergelijke op het kantelmoment samenkomen<br />
met de andere stromen van Kingdon. Een extra stroom is daarom aan het model van Kingdon<br />
toegevoegd, te weten de kennisstroom. Een kanteling vindt vervolgens plaats op het moment dat<br />
de kennis omtrent een probleem of verschijnsel de andere twee stromingen kruist en een politiek<br />
probleem wordt. Dit verklaart ook waarom geïnterviewden aangaven dat men al langer wist dat<br />
de bevolking ging krimpen. Pas op het moment dat de cijfers een politiek probleem werden, leek<br />
een kanteling plaats te vinden. Bij de bespreking van zijn problemenstroom benoemt Kingdon<br />
wel de invloed van cijfers, waarbij de vertaling daarvan doorslaggevend lijkt te zijn om het onder<br />
de aandacht van beleidsmakers te krijgen. De aanlevering van cijfers via het CBS blijkt echter<br />
constant te zijn. Jaarlijks maakt het CBS bekend hoeveel schoolgaande kinderen in de leeftijd 4-<br />
12 er binnen een gemeente zijn, hoe dit verschilt van andere jaren en wat de prognose is voor de<br />
toekomst. De kennisstroom is dan ook in tegenstelling tot de twee andere stromen constant,<br />
terwijl politieke gebeurtenissen ook op toevalligheden kunnen berusten (vertrek van een<br />
burgemeester of de val van een college van b&w) en problemen via verschillende feedback<br />
66
messages onder de aandacht van bestuurders kunnen komen. Het model voor aandachtsvorming<br />
ten aanzien van krimp en kantelpunt bij onderwijs komt er dan als volgt uit te zien:<br />
Problemen<br />
Kennis<br />
Politieke<br />
gebeurtenissen<br />
2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008<br />
Figuur 15. Nieuw stromenmodel op basis van empirisch onderzoek naar politieke aandachtsvorming in Zuid-<br />
limburg.<br />
Ter discussie…..<br />
Gemeenschappelijk hebben de gemeentes dat ze allemaal al met de gevolgen van krimp<br />
geconfronteerd werden, als gevolg van bijvoorbeeld een vertrekoverschot of een<br />
sterfteoverschot. Dit roept de vraag op of confrontatie met een verschijnsel noodzakelijk is,<br />
alvorens bestuurders tot handelen/besluitvorming in staat zijn? Waren bestuurders onvoldoende<br />
ontvankelijk voor bepaalde informatie waar zij mee geconfronteerd werden? Of is een bepaalde<br />
context noodzakelijk om politieke aandachtsvorming mogelijk te kunnen maken; geen publieke<br />
aandacht in de vorm van media-aandacht, betekent ook geen politieke aandacht en zelfs geen<br />
vertraagde reactie. Zijn bestuurders die voor vier jaar aangesteld zijn überhaupt wel in staat om<br />
naar de toekomst te kijken en besluiten te nemen die over een langere periode pas effect zullen<br />
hebben? Op grond hiervan kunnen vraagtekens worden gezet bij de toekomstbestendigheid van<br />
lokaal beleid.<br />
Of hadden schoolbesturen, op basis van de formele relatie tussen schoolbesturen en<br />
gemeentebestuurders, de gemeente al eerder op de hoogte kunnen stellen van een afnemend<br />
aantal leerlingen? Schoolbestuurders hebben informatie over de leerling-ontwikkeling op basis<br />
van leerling-tellingen en prognoses. Op basis van het onderzoek hebben schoolbesturen weinig<br />
tot geen invloed gehad op de omstandigheden die tot een kantelpunt in de aandachtsvorming<br />
hebben geleid. Vraagtekens kunnen worden gezet bij de werking van bepaalde<br />
feedbackmechanismen (paragraaf 3.2.1.). Een goede werking van feedbackmechanismen zorgt<br />
ervoor dat bestuurders hun werk goed kunnen doen en dan waren de bevolkingskrimp en de<br />
67
daaruit voortvloeiende onderwijsgevolgen wellicht eerder onder de aandacht van bestuurders<br />
gekomen.<br />
68
Bronnenlijst<br />
• Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics, Demografische voorsprong: kwaliteitsslag<br />
onderwijs, Provincie Limburg afd. Economische Zaken, 2008.<br />
• Baarda, D.B., Goede de, M.P.M., Teunissen J., Basisboek kwalitatief onderzoek; handleiding<br />
voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek, Uitgeverij Wolters Noordhoff,<br />
Groningen/Houten, 2005.<br />
• Binnenlands Bestuur, Krimpgemeenten lopen grote financiële risico’s, april 2008.<br />
• Bureau Planning Verband Groningen BV, Leerlingenprognoses en Ruimtebehoefte basisonderwijs<br />
gemeente Nuth 2009 – 2026, 2008, p. 4.<br />
• CBS, Persbericht: Bevolking groeit nauwelijks meer, 9 augustus 2006.<br />
• Dam, F., Groot, C., Verwest, F., Krimp en ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en<br />
beleid, Ruimtelijk planbureau Den Haag, 2006.<br />
• Derks, W., Bevolkingsontwikkeling Limburg, Kenniscentrum voor Bevolkingsdaling en<br />
Beleid (KcBB) en Universiteit Maastricht (UM), juni 2008.<br />
• Derks, W., Hovens, P., Klinkers, L.E.M., Structurele bevolkingsdaling: een urgente nieuwe<br />
invalshoek voor beleidsmakers, Raad voor Verkeer en Waterstaat, VROM-Raad: 2006.<br />
• Downs, A. Political Theory and Public Choice, Northampton, Mass.: Edward Elgar, 1998, pp.<br />
100-112.<br />
• Etzioni, A., Mixed-scanning: a third approach to decision-making. In: Public<br />
Administration Review (1967), pp. 385–392.<br />
• Gestel, N. Van, De onzichtbare overhead; naar nieuwe vormen van sturing, het voorbeeld van de<br />
Arbeidsvoorzieningenwet, Uitgeverij Eburon, Delft, 1994.<br />
• Gemeente Maastricht, Spreidingsplan Primair Onderwijs Maastricht. Raadsvergadering 21<br />
februari 2006.<br />
• Gemeente Maastricht, Visie en huisvestingsplan onderwijs Meerssen, RO-groep, januari<br />
2008.<br />
• Haegens, K., Geen Drenthelevengevoel, in: De Groene Amsterdammer, 25 april 2008.<br />
• Hermans, M., Lerarentekort lost zichzelf op dankzij bevolkingsdaling, in: Schooljournaal<br />
CNV onderwijs, 6 maart 2008, p. 1.<br />
• Hakvoort, J.L.M. Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek, Uitgeverij Eburon,<br />
Rotterdam, 1996.<br />
69
• Hoogerwerf, A., Herweijer, M., Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 2003, p.<br />
77.<br />
• Hinssen, J., Derks, W., Afkicken van de groei. Bestuurlijke reflexen bij demografische krimp, in<br />
Bestuurswetenschappen, nr. 6, 2008.<br />
• Jones, B.D., Reconceiving decision-making in democratic politics: attention, choice and public policy,<br />
University of Chicago Press, 1995.<br />
• Klink, E., Pleitbezorgers en policy windows. De institutionalisering van de integratie van emancipatie-<br />
aspecten in het nieuwe adviesstelsel, Leiden, 2000.<br />
• Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, 1984.<br />
• Korsten, A., Goedvolk, E., Bevolkingsdaling vraagt paradigmaverandering,<br />
Bestuurswetenschappen vol.62, nr.2 p.82-89: 2008.<br />
• Kuhn T.S., The structure of scientific revolutions, 1st. ed., Chicago: Univ. of Chicago Press,<br />
1962.<br />
• Lindblom, C.E., The science of "muddling through", Public Administration Review, vol.19,<br />
Spring, 1959, pp 79-88.<br />
• Meulenbeld, G., ‘De afstand tussen huisdeur en schooldeur zal toenemen’, in Schoolbestuur,<br />
jaargang 28, april 2008.<br />
• Mucciaroni, G., The Political Failure of Employment Policy, 1945-1982, University of<br />
Pittsburgh, 1992.<br />
• NICIS, De krimpende stad; ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale<br />
economie, Den Haag, Kenniscentrum grote steden, 2006.<br />
• Raad voor financiële verhoudingen & Raad voor het openbaar bestuur, Bevolkingsdaling.<br />
Gevolgen voor bestuur en financiën, 2008.<br />
• Swanborn, P.G. Basisboek sociaal onderzoek, Boom, Amsterdam, 2002.<br />
• Verschuren, P.J.M. De probleemstelling voor een onderzoek, Het Spectrum, Utrecht, 1994.<br />
• Verschuren, P.; Doorewaard, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Lemma, Utrecht, 2000.<br />
• Vries de, J. Dam van, M., Politiek –bestuurlijk management: een blik achter de gouden muur,<br />
1998, Kluwer, p. 111.<br />
• Wissingk, C.E., Ploeg, van der, S.W., Onderzoek huisvesting voortgezet onderwijs, Regioplan<br />
Beleidsonderzoek, Amsterdam, 2009.<br />
• http://www.cbs.nl, Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op 20-10-2008<br />
• http://www.oplagen-dagbladen.nl, Oplagen van dagbladen gerangschikt per provincie,<br />
geraadpleegd op 29-10-08.<br />
70
• http://www.vanmeernaarbeter.nl, geraadpleegd op 12-03-2009.<br />
• http://www.citaten.net, citaat Friedrich Nietzsche, 20-03-2009.<br />
• Powerpoint presentatie Klinkers Public Policy voor gemeente Meerssen, 18 januari 2007.<br />
Bronnenlijst cases<br />
Interview Onderzoeker Universiteit Maastricht, Kenniscentrum voor bevolkingsdaling en beleid.<br />
Datum interview: 25 september 2009.<br />
Interview Onderzoeker, Planbureau voor de Leefomgeving. Auteur en onderzoeker ‘Krimp en<br />
Ruimte: bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid.’ Datum interview: 10 november 2009.<br />
Interview medewerker gemeente Maastricht. Datum interview: 2 december 2008.<br />
Interview medewerker gemeente Maastricht. Datum interview: 4 december 2008.<br />
Interview medewerker gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 8 december 2008.<br />
Interview medewerkster gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 8 december 2008.<br />
Interview collegelid gemeente Meerssen. Datum interview: 23 december 2008.<br />
Interview collegelid gemeente Meerssen. Datum interview: 23 december 2008.<br />
Interview medewerkster gemeente Nuth. Datum interview: 23 december 2008.<br />
Interview directeur bedrijfsvoering bovenschoolse directie, onderwijsstichting. Datum interview:<br />
6 januari 2009.<br />
Interview medewerkster gemeente Meerssen. Datum interview: 7 januari 2009.<br />
Interview regiodirecteur regio Brunssum, Onderbanken, Sittard-Geleen en Stein,<br />
onderwijsstichting. Datum interview: 12 januari 2009.<br />
Interview voorzitter college van bestuur a.i., onderwijsstichting. Datum interview: 12 januari<br />
2009.<br />
Interview algemeen directeur, onderwijsstichting. Datum interview: 16 januari 2009.<br />
Interview bovenschools manager, onderwijsstichting. Datum interview: 22 januari 2009.<br />
Interview collegelid gemeente Nuth. Datum interview: 22 januari 2009.<br />
Interview collegelid gemeente Nuth. Datum interview: 22 januari 2009.<br />
Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 5 februari 2009.<br />
Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 5 februari 2009.<br />
Interview collegelid gemeente Sittard-Geleen. Datum interview: 6 februari 2009.<br />
71
Interview collegelid gemeente Maastricht. Datum interview: 6 februari 2009.<br />
Interview voorzitter college van bestuur, onderwijsstichting. Datum interview:5 februari 2009.<br />
72
Bijlage I Betrouwbaarheid en validiteit<br />
De gekozen onderzoeksopzet kent zowel voor als nadelen die hier zullen worden behandeld.<br />
Waar mogelijk wordt aangegeven welke ‘voorzieningen’ zijn getroffen om de eventuele nadelen<br />
zo veel mogelijk te beperken. In deze paragraaf zullen achtereenvolgens de betrouwbaarheid, de<br />
interne validiteit, de externe validiteit en de begripsvaliditeit van het onderzoek worden<br />
besproken.<br />
Betrouwbaarheid houdt in dat wanneer het onderzoek zou worden herhaald, dit tot dezelfde<br />
bevindingen zou leiden (Swanborn: 2002, p. 23). Om tegemoet te komen aan de<br />
betrouwbaarheid van de onderzoeksstrategie is gebruikt gemaakt van triangulatie. Er is gebruik<br />
gemaakt van meerdere bronnen, te weten documenten en interviews (Verschuren: 2004, p. 170).<br />
Door voor de bestudering van de cases meerdere onderzoeksbronnen te gebruiken, kon beperkte<br />
informatie in documenten aangevuld worden met informatie van respondenten, deskundigen en<br />
informanten binnen het onderzoeksgebied. Gedurende de uitvoer van het onderzoek bleek<br />
echter dat sommige informanten, zoals schoolbestuurders en soms ook beleidsmedewerkers,<br />
weinig informatie hadden over gemeentebestuurders en de politieke aandachtsvorming over het<br />
onderwerp aldaar. Schoolbestuurders gaven ook vaak aan dat hun bestuur in de te onderzoeken<br />
gemeente maar één of twee scholen had en daardoor niet altijd gesprekspartner van de gemeente<br />
was en dit aan andere schoolbesturen overliet. Wel konden zij informatie verschaffen over de<br />
feitelijke situatie ten aanzien van bevolkingskrimp, wat de feitelijke bevoegdheden waren van<br />
B&W en van zichzelf en wanneer tot schoolsluiting werd overgegaan. Dat laatste is een<br />
bevoegdheid die in eerste instantie bij het schoolbestuur ligt en niet bij gemeentelijke<br />
bestuurders. De case-gemeenten zijn geselecteerd op basis van demografische informatie<br />
(gemeenten die te maken hebben met bevolkingskrimp) en waarvan het vrij zeker was dat er niet<br />
al te lang geleden reeds een kanteling in de aandachtsvorming had plaatsgevonden. Voor het<br />
onderzoek was van alle vier de gemeenten min of meer bekend dat niet meer dan een paar jaar<br />
geleden bevolkingkrimp onder de aandacht van bestuurders was gekomen. Hier is bewust voor<br />
gekozen zodat de betrouwbaarheid van de informatie die respondenten boden groot gehouden<br />
kon worden. Uitgangspunt was dat geïnterviewden beter informatie kunnen geven over<br />
gebeurtenissen en ontwikkelingen die niet al te ver terug in de geschiedenis hebben<br />
plaatsgevonden. Geïnterviewden gaven aan soms niet zeker te zijn van data en jaartallen. Om de<br />
betrouwbaarheid te vergroten zijn deze door middel van documentanalyse geverifieerd bij andere<br />
betrokkenen.<br />
73
Vanwege het exploratieve karakter is het onderzoek ook gebaseerd op interpretatie. Er zijn<br />
weliswaar enkele concepten die in het theoretisch hoofdstuk aan bod zijn gekomen om als<br />
uitgangspunt te dienen voor de analyse, tegelijkertijd komt er bij de analyse van de data ook<br />
interpretatie van de onderzoeksgegevens door de onderzoeker kijken. Om duidelijk te maken<br />
hoe bepaalde stukken zijn geïnterpreteerd, staan in de bijlage V per case de belangrijke<br />
fragmenten en labels vermeld.<br />
Validiteit<br />
Volgens Swanborn (2002) houdt validiteit in dat wat gezegd is dat gemeten is, ook feitelijk is<br />
gemeten. Bij interne validiteit gaat het om oorzaak-gevolg conclusies; ‘de mate waarin we erin slagen<br />
over oorzaken van verschijnselen goede conclusies te trekken’ aldus Swanborn (2002, p. 24). In het<br />
onderzoek worden geen oorzaak-gevolg conclusies getrokken maar wordt uitgegaan van<br />
plausibiliteit bij het zoeken naar omstandigheden die een kantelpunt in de politieke<br />
aandachtsvorming verklaren. De plausibiliteit dat A heeft geleid tot B wordt vergroot doordat<br />
meerdere personen hetzelfde kantelpunt en dezelfde omstandigheden benoemen, door controle<br />
in documenten en controle via derden te vragen of genoemde omstandigheden daadwerkelijk<br />
hebben plaatsgevonden.<br />
Bij externe validiteit gaat het om de mate waarin onderzoeksresultaten ook voor soortgelijke<br />
andere groepen of verschijnselen gelden (2002, p. 25). Als zijnde kwalitatief onderzoeker probeer<br />
ik de onderzoekssituatie te beschrijven en te interpreteren vanuit het gezichtspunt van de<br />
betrokkenen zelf. Bij kwalitatief onderzoek gaat het om de inhoudelijke generalisatie: de mate<br />
waarin onderzoeksresultaten over te dragen zijn op vergelijkbare situaties (Baarda: 2005, p. 199).<br />
De begripsvaliditeit ‘de vraag gaat of we daadwerkelijk meten wat we willen meten?’ (Swanborn: 2002, p.<br />
25) is in dit onderzoek vergroot door belangrijke en veel gebruikte begrippen in Hoofdstuk 1 te<br />
operationaliseren. Voor de interviews geldt dat in de inleiding duidelijk gemaakt is wat onder<br />
begrippen als politieke aandachtsvorming en bevolkingskrimp wordt verstaan en gedurende de rest van<br />
het onderzoek deze begripsdefinities gehanteerd zijn. Daarnaast is bekeken of theoretische<br />
concepten (concepten uit de theorie van Kingdon) bruikbaar waren en tot soortgelijke conclusies<br />
hebben geleid.<br />
In de volgende paragraaf wordt getracht de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van<br />
het onderzoek te duiden.<br />
74
Bijlage II Inwoneraantallen gemeenten Zuid Limburg<br />
Inwoneraantallen gemeenten Zuid Limburg<br />
Gemeenten Inwoneraantal<br />
Beek 16.696<br />
Brunssum 29.742<br />
Eijsden 11.495<br />
Gulpen Wittem 14.712<br />
Heerlen 89.671<br />
Kerkrade 48.334<br />
Landgraaf 38.748<br />
Maastricht 118.004<br />
Margraten 13.531<br />
Meersen 19.744<br />
Nuth 15.851<br />
Onderbanken 8.240<br />
Schinnen 13.418<br />
Simpelveld 11.206<br />
Steijn 26.091<br />
Vaals 9.838<br />
Valkenburg 17.099<br />
Voerendaal 12.757<br />
Sittard-Geleen 95.691<br />
Bron: CBS Bevolking kerncijfers, 20-10-2008<br />
75
Bijlage III Topiclijst interviews<br />
Introductie<br />
- Achtergrond onderzoek<br />
- Tijdsduur interview<br />
- Aantekeningen<br />
- Gesprek opnemen?<br />
- Verwerking gegevens<br />
- Beschrijving kantelpunt aandachtsvorming<br />
• Schoolsluitingen<br />
• Discussies<br />
• Samenwerking<br />
• Rollen<br />
• Problemen<br />
• Oplossingen<br />
• Politieke gebeurtenissen<br />
• Omstandigheden aandachtsvorming<br />
76
Bijlage IV Bevolkingsontwikkeling per gemeente<br />
Tabel 2 Bevolkingsontwikkeling per gemeente<br />
Gemeenten in volgorde van daling sinds top<br />
Natuurlijke TOP Aantal<br />
aanwas<br />
inwoners<br />
Minder Jaar van Aantal Daling per 1-4geboorte<br />
top per 1-1 sinds 2008<br />
dan sterfte aantal in jaar top<br />
m.i.v. inwoners van top<br />
Per jaar gemiddeld<br />
over 2006/2008<br />
VeranNatuurderinglijke aantal aanwas<br />
inwoners<br />
Vaals 7 1997 4 1995<br />
-<br />
10.997 10,8% 9.808 -0,9% -0,6%<br />
Kerkrade 1 1984 2 1992 53.364 -9,9% 48.104 -0,8% -0,6%<br />
Nuth 5 1996 1 1982 17.223 -8,1% 15.827 -0,2% -0,2%<br />
Heerlen 5 1996 4 1995 96.274 -7,2% 89.343 -0,8% -0,2%<br />
Landgraaf 9 2002 14 1998 41.645 -6,6% 38.883 -0,3% -0,2%<br />
Gulpen-Wittem 14 2005 10 1997 15.753 -6,6% 14.706 -0,6% -0,1%<br />
Simpelveld 8 2000 4 1995 11.935 -6,4% 11.170 -0,4% -0,3%<br />
Eijsden 19 2007 16 2000 12.137 -5,7% 11.446 -0,8% -0,02%<br />
Valkenburg a/d Geul 2 1993 10 1997 18.170 -5,7% 17.140 -0,3% -0,4%<br />
Schinnen 9 2002 4 1995 14.066 -4,7% 13.399 -0,1% -0,1%<br />
Meerssen 4 1995 20.698 -4,5% 19.762 0,0% 0,1%<br />
Onderbanken 14 2005 10 1997 8.559 -4,4% 8.182 -0,7% -0,1%<br />
Beek 13 2004 10 1997 17.295 -4,1% 16.590 -0,7% -0,2%<br />
Arcen en Velden 15 1999 9.071 -3,6% 8.742 -0,5% 0,1%<br />
Maastricht 4 1995 21 2004 122.183 -3,6% 117.789 -0,7% -0,3%<br />
Stein 19 2007 3 1994 26.819 -3,1% 25.990 -0,8% 0,01%<br />
Voerendaal 14 2005 19 2002 13.163 -3,0% 12.764 -0,5% -0,01%<br />
Sittard-Geleen 9 2002 16 2000 98.404 -2,7% 95.729 -0,3% -0,2%<br />
Margraten 19 2007 9 1996 13.875 -2,4% 13.539 0,0% 0,0%<br />
Brunssum 3 1994 16 2000 30.464 -2,3% 29.751 0,1% -0,3%<br />
Weert 20 2003 48.785 -1,1% 48.260 -0,2% 0,1%<br />
Bergen 25 2006 13.612 -0,7% 13.510 -0,3% 0,0%<br />
Echt-Susteren 12 2003 28 2007 32.345 -0,7% 32.104 -0,2% -0,2%<br />
Roerdalen 18 2006 28 2007 21.320 -0,5% 21.207 -0,1% -0,1%<br />
Venlo 22 2005 92.263 -0,5% 91.796 -0,1% 0,1%<br />
Leudal 22 2005 36.945 -0,5% 36.775 0,0% 0,0%<br />
Kessel 25 2006 4.267 -0,4% 4.250 0,0% 0,7%<br />
Meerlo-Wanssum 22 2005 7.748 -0,3% 7.723 0,1% 0,5%<br />
Maasgouw 14 2005 30 2008 24.566 -0,3% 24.488 0,0% -0,1%<br />
Helden 22 2008 25 2006 19.589 -0,2% 19.555 -0,1% 0,1%<br />
Mook en Middelaar 30 2008 8.087 0,0% 8.085 0,3% 0,4%<br />
Roermond 30 2008 54.398 0,0% 54.384 0,1% 0,1%<br />
Venray 33 39.167 0,1% 0,3%<br />
77
Gennep 34 16.895 0,3% 0,1%<br />
Maasbree 35 12.956 0,3% 0,5%<br />
Horst a/d Maas 36 29.034 0,3% 0,1%<br />
Beesel 37 13.706 0,5% 0,3%<br />
Sevenum 38 7.674 0,6% 0,5%<br />
Nederweert 39 16.693 0,5% 0,1%<br />
Meijel 40 5.974 0,7% 0,2%<br />
Bron: CBS, bewerking KcBB.<br />
78
Bijlage V Codering krantenonderzoek<br />
Labels:<br />
- Afname aantal leerlingen<br />
- Bevolkingskrimp<br />
- Bevolkingskrimp en onderwijs<br />
- Bevolkingsafname<br />
- Bevolkingsafname en onderwijs<br />
- Krimp<br />
- Krimp en onderwijs<br />
Deels kwalitatieve, deels kwantitatieve inhoudsanalyse.<br />
Als er in het artikel wordt geschreven over de gevolgen van de bevolkingsdaling voor het<br />
onderwijs algemeen of als een specifieke case wordt beschreven, wordt het artikel in de tabel<br />
opgenomen.<br />
Titel artikel Publicatiedatum Plaats in krant<br />
Voorpagina/elders<br />
Inhoud (kort)<br />
79
Bijlage VI Documentenanalyse: gemeente Meerssen ter illustratie.<br />
Tabel enkele interviews Meerssen<br />
Niet weergegeven vanwege privacy.<br />
80