Tot op de dag van vandaag heb ik - Rooilijn

Rooilijn Jg. 40 / Nr. 1 / 2007
Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid
In de praktijk gaat het niet zo zeer om de sturingsinstrumenten
maar veel meer om de onderhandelingspositie
van de gemeente ten opzichte van de
grondeigenaar-ontwikkelaar. Wie zegt dat gemeenten
zonder grond slechte sturingsmogelijkheden hebben,
zegt eigenlijk dat een gemeente zonder grond een
slechte onderhandelingspositie heeft. Wellicht is hier
sprake van het zogenaamde Thomas-theorema: “if
men define situations as real, they are real in their
consequences.” De veronderstelling dat de onderhandelingspositie
slecht is, is vaak voldoende om tot een
slecht onderhandelingsresultaat te leiden.
Vechten met één hand op de rug
De feitelijke onderhandelingspositie is zo slecht nog
niet. De grondeigenaar kan immers niets zonder
de medewerking van de gemeente. Omgekeerd
kan de gemeente wél zonder de medewerking van
de grondeigenaar. Hierboven is al aangegeven wat
de publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden zijn.
Een gemeente kan tegenover de zelfuitvoerder een
afwachtende houding aannemen en zeggen: gaat u
vooral uw gang, maak een plan. De gemeente hoeft
in deze fase geen verplichtingen aan te gaan. De
zelfuitvoerder moet kosten gaan maken zonder dat
daar garanties tegenover staan. Deze strategie geeft
direct het belangrijkste dilemma aan van de gemeentelijke
onderhandelingspositie. De grootste troef is
de mogelijkheid om niets te doen. Als die troef geheel
kan worden uitgespeeld, is de onderhandelingspositie
sterk. Politiek is dit lastig. De belangrijkste doelstelling
is namelijk vaak tempo of actie. Het is niet
eenvoudig om aan de gemeenteraad uit te leggen dat
het bestuur haar doelstelling van tempo maken wil
realiseren door in het onderhandelingstraject juist te
weigeren iets te doen. Een bijkomend probleem is dat
de grondeigenaar-zelfuitvoerder vaak geen haast heeft
omdat hij een gratis of goedkope optie op de grond
heeft. Onder het oude regime van de WVG was die
optie voldoende om een zelfuitvoeringsrecht zeker
te stellen. In de praktijk wordt de gemeente vaak nog
geconfronteerd met optiehouders die onder dat oude
regime vallen (De Wolf & Groetelaars, 2004).
P. 9
Opvallend is verder dat gemeenten in het algemeen
het spel niet hard spelen. Marktpartijen doen er niet
moeilijk over om rechtszaken tegen gemeenten aan te
spannen. Andersom zijn gemeenten zeer terughoudend
om de grondeigenaar-zelfuitvoerder hard aan te
pakken. Gemeenten vechten vaak vrijwillig met één
hand op de rug. De vooronderstelling dat de positie
zwak is, speelt daarin een belangrijke rol. Voor een
scherpe onderhandeling bij een passief grondbeleid
is veel kennis van zaken nodig. Daar komt bij dat een
scherp strategisch onderhandelingsspel lastig te spelen
is in het nieuwe duale stelsel.
Op het gebied van sturing biedt de wetswijziging extra
mogelijkheden. Een belangrijke mogelijkheid is om in
het bestemmingsplan woningbouwcategorieën vast te
leggen. In het exploitatieplan kan voorts meer concreet
worden aangegeven op welke plekken die financieringscategorieën
moeten worden neergezet. Daarnaast
biedt het exploitatieplan de mogelijkheid om eisen te
stellen ten aanzien van de kwaliteit van de openbare
ruimte en de planning en fasering meer concreet uit
te werken. Daarmee wordt het ook veel eenvoudiger
om de eisen en randvoorwaarden van de gemeente te
concretiseren.
Onteigening en voorkeursrecht
Ook het instrumentarium voor het actieve grondbeleid
heeft zijn beperkingen. Het belangrijkste is dat het
met de onteigeningswet en het voorkeursrecht in de
hand nog steeds niet met zekerheid mogelijk is om
als gemeente grondeigenaar te worden. Iemand die
bereid en in staat is zelf volgens het bestemmingsplan
te bouwen kan niet worden onteigend. Dit betekent
dat gemeenten worden teruggeworpen op een passief
grondbeleid en het bijbehorende instrumentarium
van sturing en kostenverhaal. Een tweede bezwaar
van de onteigeningswet is dat het niet mogelijk is snel
grond te verwerven. Dat betekent dat het machtsmiddel
van de onteigening tegen de deadline aan niet goed
kan worden ingezet. Onteigening is altijd een slecht
functionerend instrument als tempo maken het doel is.
Dankzij een amendement wordt de grondexploitatie-