Tot op de dag van vandaag heb ik - Rooilijn

Rooilijn
Jg. 40 / Nr. 1 / 2007
beschreven, zoals het faciliterend grondbeleid, waarbij
de gemeente de grond niet verwerft maar wel bepaalde
activiteiten ontplooit om de private ontwikkeling te
faciliteren. In de praktijk bestaan er talrijke tussenvormen
tussen actief en passief. Die tussenvormen hangen
samen met de manier waarop publieke en private
partijen in de planontwikkeling en de grondontwikkeling
samenwerken.
Gemeenten zonder grond kunnen niet vertrouwen op
het bestaande instrumentarium van kostenverhaal
om de kosten voor de aanleg van voorzieningen van
openbaar nut te verhalen op de ontwikkelende partij.
Het probleem is dat het publiekrechtelijke instrument
van de baatbelasting ronduit slecht functioneert. Het
alternatief - de exploitatieovereenkomst - berust op
vrijwilligheid. De grondeigenaar moet bereid zijn een
overeenkomst aan te gaan. Wat vaak wordt vergeten is
dat gemeenten niet kunnen worden gedwongen kosten
te maken. Er is geen wet die gemeenten verplicht openbare
ruimte aan te leggen als een private partij ergens
een huis bouwt. De grondeigenaar die zich beroept
op zijn zelfuitvoeringsrecht mag immers integraal
uitvoeren, dus ook de openbare ruimte. Gemeenten
zouden zich dan misschien ook minder druk moeten
maken om het kostenverhaal en in de onderhandeling
eerder moeten zeggen: zoek het maar uit. De gemeente
is ook niet verplicht de openbare ruimte die de ontwikkelaar
maakt over te nemen. Alleen bij de zogenaamde
free-riders werkt deze strategie niet. Het gaat hier om
grondeigenaren die maar een stukje van de locatie in
eigendom hebben en wel willen ontwikkelen maar niet
willen meewerken aan het kostenverhaal. Zij proberen
te profiteren van andere partijen die de noodzakelijke
openbare ruimte aanleggen om hun eigen ontwikkeling
mogelijk te maken. De nieuwe grondexploitatiewet
geeft gemeenten meer mogelijkheden om de kosten te
verhalen op deze onwillige grondeigenaren. Ook in de
relatie tot andere partijen dan de free-rider kan de wet
een rol spelen doordat het kader waarbinnen gemeenten
en marktpartijen onderhandelen zal wijzigen. Toch
is het de vraag of er veel zal veranderen. Het probleem
is eerder dat gemeenten in de praktijk vaak geen
Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid
P. 8
goede onderhandelaars zijn dan dat de instrumenten
tekortschieten.
De algemene conclusie is dat met de nieuwe grondexploitatiewet
het kostenverhaal geen goed argument
meer is om te kiezen voor een actief grondbeleid. Daar
is tenminste één kanttekening bij te plaatsen. Straks
is er namelijk sprake van een limitatieve opsomming
van verhaalbare kosten. Als een bepaalde kostenpost
niet op de lijst staat, is verhaal onmogelijk. Wanneer
gemeenten kosten die niet in de lijst voorkomen, willen
betalen uit de opbrengsten van locatieontwikkeling,
is daar nog steeds een actief grondbeleid voor nodig.
Daarbij blijft het natuurlijk een groot voordeel dat
bij een actief grondbeleid niet eerst hoeft te worden
onderhandeld.
Thomas-theorema
Een belangrijk argument vóór een actief grondbeleid
is dat een gemeente zonder grond de ontwikkeling
niet goed zou kunnen sturen. In mijn visie worden die
sturingsmogelijkheden zonder grond vaak onderschat.
In de praktijk kunnen gemeenten in een gedetailleerd
bestemmingsplan vrij precies vastleggen wat er wel en
niet mag worden gebouwd. De nieuwe welstandsregeling
biedt de mogelijkheid om zeer precies de vereiste
kwaliteiten vast te leggen. Gemeenten kunnen er zelfs
voor kiezen die sturing direct zelf te organiseren door
een supervisor aan te stellen. Er zijn ook beperkingen
aan het zelfuitvoeringsrecht van de grondeigenaar.
De zelfuitvoering moet geschieden in de door de
gemeente gewenste vorm. Dat betekent bijvoorbeeld
dat gemeenten eisen kunnen stellen aan de kwaliteit
van het openbaar gebied die verder gaan dan hetgeen er
in het bestemmingsplan en met de welstandsregeling
kan worden geregeld. Het kan bijvoorbeeld gaan om
kwaliteitseisen die samenhangen met het toekomstig
beheer. Ook kan de gemeente aangeven wat het
wenselijk volkshuisvestingsprogramma is. Er moet in
dat geval wel sprake zijn van een gemeentelijk beleid op
dit gebied. Het wordt bijvoorbeeld lastig ergens dertig
procent sociale woningbouw voor te schrijven als dit
verder nooit wordt gedaan in de gemeente.