De onwenselijkheid van een dubbele taaltoets ... - Tweede Kamer

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
ARTIKEL
GERARD-RENÉ DE GROOT, ERIC MIJTS l PROF. MR. G-R. DE GROOT IS HOOGLERAAR RECHTSVERGELIJKING EN INTERNA-
TIONAL PRIVAATRECHT UNIVERSITEIT MAASTRICHT, UNIVERSITEIT VAN ARUBA EN UNIVERSITEIT HASSELT; E. MIJTS UC. IS
WETENSCHAPPELIJK MEDEWERKER TAALKUNDE UNIVERSITEIT VAN ARUBA, DECAAN VAN DE FACULTEIT DER RECHTSGE-
LEERDHEID.
De onwenselijkheid van een dubbele
taaltoets voor naturalisandi in Aruba
en de Nederlandse Antillen
In dit artikel geven Gerard-René de Groot en Eric Mijts een kritische analyse
van een in december 2008 ingediend wetsontwerp ter wijziging van
de Rijkswet op het Nederlanderschap. Dit ontwerp zou onder meer tot
gevolg hebben dat personen die in Aruba en de Nederlandse Antillen een
aanvraag tot naturalisatie indienen aan een dubbele taaltoets moeten voldoen.
De auteurs stellen dat voorstanders van deze wetswijziging uit gaan
van een aantal onaanvaardbare aannames en een onrealistische inschatting
maken van de gevolgen van dit beleid. Verder blijken er veel juridische en
praktische argumenten te zijn die tegen het voorstel pleiten.
1 Ter inleiding
In december 2008 werd wetsontwerp 31813
(R 1873) ingediend ter wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap met
betrekking tot meervoudige nationaliteit
en andere nationaliteitsrechtelijke kwesties.
Het wetsontwerp stelt ondermeer^
voor om in art. 8 lid l onder d van de Rijkswet
op het Nederlanderschap (hierna af te
korten als RwNed) de woorden 'de Nederlandse
taal, dan wel' te vervangen door 'de
Nederlandse taal en'. Het aannemen van
dit voorstel zou tot gevolg hebben, dat personen,
die in Aruba, respectievelijk de
Nederlandse Antillen een aanvraag tot
naturalisatie tot Nederlander indienen,
zich zouden moeten onderwerpen aan een
dubbele taaltoets: zij moeten blijk geven
van kennis van het Nederlands, alsmede
van kennis van de taal die op het eiland
van hoofdverblijf naast het Nederlands
gangbaar is, d.w.z kennis van het Papiaments,
2 respectievelijk Engels. Dit ingrijpende
voorstel wordt in deze bijdrage kritisch
besproken.
De memorie van toelichting bij het voorstel
van wet 31813 (R 1873) stelt:
'De onderhavige taaieis voor naturalisandi
in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt
gesteld om een goede integratie in de
samenleving waarin zij wonen te verzekeren.
In de Nederlandse Antillen en Aruba
kan dit doel alleen worden bereikt door
het stellen van een dubbele taaieis. Zowel
de Nederlandse Antillen als Aruba heeft
thans namelijk een multilinguïstische
samenleving: naast het Nederlands zijn
ook het Papiaments en Engels er officiële
talen.' 3
Deze memorie van toelichting bevat enkele
uitspraken die op zijn zachtst gezegd in
twijfel getrokken kunnen worden. Zo
wordt hierin kennelijk het begrip 'integreren'
verward met het begrip 'assimileren':
waar 'integreren' te definiëren is als 'tot
een geheel, eenheid worden', is assimileren
te definiëren als 'gelijkvormig maken,
gelijkstellen'. 4 'Integreren' in een gemeenschap
impliceert het vermogen om binnen
deze gemeenschap economische en sociale
netwerken te onderhouden. 5 In de viertalige
(Papiaments, Spaans, Engels en Nederlands)
Arubaanse maatschappij is het zeer
2009-11-01
goed mogelijk om werk te vinden en een
sociaal leven te leiden terwijl men bijvoorbeeld
uitsluitend Nederlands of Papiaments
spreekt. Maar ook vele mensen met
enkel kennis van het Engels integreren in
de Arubaanse maatschappij zonder dat
daarbij hun gebrek aan kennis van het
Nederlands of Papiaments belemmerend
werkt, zoals bijvoorbeeld wie werkzaam is
in de toeristische sector of de raffinaderij.
Voor een beter begrip is het nuttig om
inzicht te krijgen in de meertaligheid van
de benedenwindse eilanden. Wij willen dit
illustreren aan de hand van het voorbeeld
van Aruba. Op dit eiland met ongeveer
104.000 inwoners geeft 69 procent van de
bevolking zelf aan zich als Papiamentstalig
Percentage inwoners die aangeven een bepaalde taal te beheersen: 7
Taal Geboren in Aruba Geboren buiten Aruba
Papiaments
Engels
Nederlands
Spaans
Portugees
Frans
Creools
Duits
Chinees
Sranan Tongo
Andere
99.2
72.3
79.7
73.8
1.0
3.3
0.3
1.2
0.4
0.4
0.4
77.4
57.3
38.8
73.9
1.9
6.3
3.4
4.9
4.9
2.4
4.6

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
te beschouwen en zes procent Nederlandstalig.
Dertien procent stelt Spaanstalig te zijn
en acht procent Engelstalig. De overige vier
procent van de bevolking spreekt een andere
taal.*" Het is echter ook interessant om te kijken
naar de talen die de bevolking beheerst.
De onderstaande tabel geeft aan welke talenkennis
de Arubaanse bevolking zichzelf toedicht.
Het gaat dus niet over objectief
getoetste talenkennis, maar de tabel geeft
niettemin een redelijk inzicht in meertaligheid
binnen de Arubaanse maatschappij. Uit
het overzicht blijkt duidelijk dat een groot
deel van de bevolking meertalig is. Zie tabel
op pagina 366.
Gezien deze meertaligheid van de Arubaanse
bevolking, moet het voor een nieuwkomer
in de Arubaanse maatschappij dus geen
probleem zijn om te functioneren binnen
deze samenleving met kennis van ofwel het
Papiaments, ofwel het Nederlands, Spaans of
Engels. De vraag die men zich dan ook moet
stellen is of het doel van een inburgeringstoets
is om te toetsen of een naturalisatie
kandidaat moet kunnen functioneren in de
samenleving (= integreren) dan wel assimileren
in de samenleving.
2 Het taalvereiste in de
Rijkswet op het Nederlanderschap
1985: een keuze
tussen Nederlands,
Papiamento en Engels
Een van de eisen die art. 8 RwNed thans stelt
aan personen die in aanmerking wensen te
komen voor naturalisatie, is de eis van 'een
zekere mate van kennis' van de Nederlandse
taal. Voor naturalisandi, die in Aruba of in
Nederlandse Antillen wonen, is kennis van
het Nederlands echter geen absoluut vereiste.
Zij kunnen ook worden genaturaliseerd,
indien zij een zekere mate van kennis hebben
van de taal die op het eiland van hoofdverblijf
naast het Nederlands gangbaar is.
Tot l april 2003 werd de kennis van de Nederlandse
taal informeel getoetst in een gesprek
met de ambtenaar met wie de wens tot naturalisatie
werd besproken. De wijze van toetsing
veranderde in 2003 evenwel drastisch: de
kennis van de Nederlandse taal werd voortaan
in een naturalisatietoets geëxamineerd. 8
De toets omvatte sindsdien een onderzoek
naar spreekvaardigheid, luistervaardigheid,
schrijfvaardigheid, alsmede leesvaardigheid.
Voorts werd ook de mate van kennis van de
staatsinrichting en maatschappij schriftelijk
getoetst. In deze bijdrage concentreren wij
ons evenwel op de taaltoets. De toetsing
gebeurde op niveau A2 van het Common
European Framework of Reference. De
omschrijving van dit beheersingsniveau is:
'Kan zinnen en regelmatig voorkomende
uitdrukkingen begrijpen die verband heb-
ben met zaken van direct belang (bijvoorbeeld
persoonsgegevens, familie, winkelen,
plaatselijke geografie, werk). Kan communiceren
in simpele en alledaagse taken die een
eenvoudige en directe uitwisseling over vertrouwde
en alledaagse kwesties vereisen.
Kan in eenvoudige bewoordingen aspecten
van de eigen achtergrond, de onmiddellijke
omgeving en kwesties op het gebied van
diverse behoeften beschrijven."^
De aparte naturalisatietoets werd in Nederland
in 2007 vervangen door het zogenoemde
inburgeringsexamen krachtens de Wet
inburgering. Nadat besloten was dat de toetsing
van de Nederlandse taal in het kader
van het inburgeringsexamen ook op het
niveau A2 te laten plaatsvinden, was het niet
zinvol meer om een aparte naturalisatietoets
te handhaven. Dat besluit werd
genomen conform het advies van de onafhankelijke
adviescommissie normering
inburgeringseisen (Commissie Franssen). 1 ^
Kennelijk had die Commissie ook gediscussieerd
over het ophogen van de eisen voor een
naturalisatietoets, maar die mogelijkheid
werd verworpen. De Commissie overwoog
daarover:
'De Commissie meent dat het ophogen van
de eisen niet voor de hand ligt. Slechts een
zeer klein gedeelte van de nieuw- en oudkomers
zou dan in aanmerking kunnen
komen voor het Nederlandse staatsburgerschap.
Hoewel aan het verkrijgen van het
staatsburgerschap eisen gesteld kunnen
worden, dient omgekeerd ook bedacht te
worden dat staatsburgerschap de volledige
acceptatie^ van de Nederlandse samenleving
betekent.'12
Ook dat inburgeringsexamen bestaat uit het
toetsen van de Nederlandse taal naast het
toetsen van de kennis van staatsinrichting
en maatschappij.
De keuzemogelijkheid voor naturalisandi,
die hun verzoek tot het verkrijgen van het
Nederlanderschap indienen in Aruba of de
Nederlandse Antillen, werd in 2003 - bij de
invoering van de naturalisatietoets - gehandhaafd.
Aldaar woonachtige naturalisandi
kunnen derhalve nog steeds kiezen tussen
een Nederlandse taaltoets, dan wel een taaltoets
in het Papiamento, respectievelijk
Engels al naar gelang op welk eiland betrokkene
zijn hoofdverblijf heeft. Deze keuzemogelijkheid
past in het licht van het feit, dat
de naturalisatietoets inburgering in de zin
van 'integratie' en niet de 'assimilatie' van
de naturalisandus wil toetsen.^ Ook de
toets naar de kennis van de staatsinrichting
en maatschappij is op Aruba en de Nederlandse
Antillen enigszins aangepast aan de
lokale situatie. Waar bijvoorbeeld in de in
2009-11-01
1 Het wetsontwerp stelt verder o.a. voor het
voor onbepaalde tijd heropenen van het
optierecht op het Nederlanderschap ten
behoeve van voor 1985 geboren kinderen van
een Nederlandse moeder en een buitenlandse
vader, alsmede het invoeren van een verplichting
tot het doen van afstand van de oorspronkelijke
nationaliteit voor personen die door
naturalisatie of optieverklaring Nederlander
willen worden en sinds een periode beginnend
voor hun vierde verjaardag in Nederland toelating
en hoofdverblijf hebben.
2 In dit opstel wordt steeds de aanduiding
'Papiaments' gebruikt in plaats van Papiamento
(voor Aruba) en Papiamentu (voor de
Nederlandse Antillen).
3 TK 2008-2009,31813 (R 1873), nr. 3, p. 6,
ve09000236.
4 Vergelijk de bexhouwingen over de begrippen
'integratie' en 'assimilatie' in de Inleiding van
het boek van Han Entzinger en Edith Doorteijn,
De lat steeds hoger, De leefwereld van jongeren
in een multi-etnische stad, Assen: Van
Gorcum 2008.
5 Vergelijk de staatssecretaris van Justitie in de
Memorie van Antwoord op wetsontwerp
16947, p. 8,9: 'onder inburgering dient te
worden verstaan het daadwerkelijk participeren
in een multiculturele samenleving als de
Nederlandse. De eis zal derhalve nimmer
gericht kunnen zijn op een eenzijdige aanpassing
aan het heersende sociale en culturele
patroon. (...). Aangezien de taal het belangrijkste
communicatiemiddel is, is voldoende
beheersing van het Nederlands een kenmerk
van inburgering, dat bovendien als criterium
aantrekkelijk is doordat het vrij objectief is
vast te stellen.'
6 CBS Aruba: 'The people of Aruba, Continuity
and Change', Aruba, 2002
7 CBS Aruba: 'Census 2000', Aruba, 2001
8 Zie Besluit naturalisatietoets van 15 april
2002, Stb. 2002,197, ve02000287.
9 Nederlandse Taalunie, Gemeenschappelijk
Europees Referentiekader voor Moderne Talen:
Leren, Onderwijzen, Beoordelen, Den Haag,
2008,26.
10 Normering inburgeringsexamen, Advies over
het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen
in Nederland, Den Haag, juni 2004 (hierna:
Rapport Normering), ve04001110.
11 Deze opmerking is uitermate interessant:
omdat daardoor wordt onderstreept dat enerzijds
de naturalisandus de maatschappij waarvan
deze persoon deel wil uitmaken accepteert
en anderzijds dat de maatschappij
waarin de naturalisandus binnentreedt die
persoon als volwaardig Ikt van die maatschappij
accepteert.
12 Normering inburgeringsexamen, Advies over
het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen
in Nederland, Den Haag, juni 2004,7,
ve04001110.
13 Vergelijk Memorie van Toelichting op wetsontwerp
16947 (p. 11,12); 'In elk geval veronderstelt
inburgering in algemene zin een zekere
aanvaarding van de Nederlandse (of
Nederiands-Antilliaanse) maatschappelijke
verhoudingen.'

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
Nederland af te nemen toets het woord
'apotheek' voorkomt, staat in de Arubaanse
toets de term 'botica' dat daar trots op
elke apotheek prijkt. Een dergelijke aanpassing
van de vragen aan de lokale situatie
pleit voor de flexibiliteit van het toetsingsmechanisme
en heeft interessant
genoeg al een linguïstische dimensie.
Waar zou immers een buitenlander die in
Aruba woont de term 'apotheek' moeten
oppikken. In zijn dagelijkse omgeving zal
dat niet lukken. Slechts woordjes stampen,
zou soulaas kunnen bieden. Maar het leren
van woorden die vervolgens niet dagelijks
kunnen worden gebruikt, is uiterst moei-
14
zaam.
3 Het voorstel van wetsontwerp
31813 (R 1873)
Voorgesteld wordt nu dus om bij naturalisatie
op Aruba of de Nederlandse Antillen
kennis van het Nederlands verplicht te stellen,
naast de taal die ter plaatse gangbaar
is. De Memorie van Toelichting geeft aan
Zowel tijdens het tripartiete justitieel overleg
van 25 juni 2007 tussen de Ministers
van Justitie van Nederland, de Nederlandse
Antillen en Aruba, als tijdens het overleg
van 10 juli 2007 tussen de Nederlandse
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, de Nederlandse
Minister van Justitie en de Arubaanse
Minister-President en Minister van Volksgezondheid,
Milieu, Administratieve en
Vreemdelingenzaken bleek dat de betrokken
bewindslieden van de Nederlandse
Antillen en Aruba positief stonden tegenover
het voornemen om beheersing van
het Nederlands als voorwaarde te stellen
voor naturalisatie in de Nederlandse Antillen
en Aruba. Overeengekomen is dat de
beheersing van het Nederlands als voorwaarde
zal worden gesteld naast de
beheersing van het Papiaments of, op de
Bovenwindse eilanden van de Nederlandse
Antillen, het Engels.
De onderhavige taaieis voor naturalisandi
in de Nederlandse Antillen en Aruba wordt
'De vraag die men zich dan ook moet stellen is of het doel
van een inburgeringstoets is om te toetsen of een naturalisatiekandidaat
moet kunnen functioneren in de samenleving
(= integreren) dan wel assimileren in de samenleving.'
dat het kabinet met deze eis 'de integratie
van nieuwe Nederlanders op de Nederlandse
Antillen en Aruba [wil] bevorderen.'
De Toelichting stelt:
'Binnen het Koninkrijk der Nederlanden is
het Nederlands de gemeenschappelijke
taal. Zoals is beargumenteerd in de voorlichting
van de Raad van State van 18 september
2006 inzake de hervorming van de
staatkundige verhoudingen van de Antilliaanse
eilanden binnen het Koninkrijk, is
het anders dan in 1954 niet meer vanzelfsprekend
dat in alle delen van het Koninkrijk
voldoende aandacht wordt besteed
aan het Nederlands als gemeenschappelijke
taal van het Koninkrijk (Bijlage bij
Kamerstukken n, 2006-2007, 30 800IV, nr.
3 en Kamerstukken II, 2006-2007, 30 800
IV, nr. 4). Voorwaarde voor uitwisseling en
samenwerking binnen het Koninkrijk -
niet alleen tussen overheden, maar minstens
zozeer in economie en onderwijs - is,
aldus de Raad van State, dat men in staat is
elkaar te verstaan. Als algemeen uitgangspunt
kan voorts worden aanvaard dat voor
de verlening van het Nederlanderschap de
eis van beheersing van het Nederlands een
redelijke en haast vanzelfsprekende eis is,
te meer nu in de Nederlandse Antillen en
Aruba genaturaliseerden zich ook in
Nederland kunnen vestigen.
gesteld om een goede integratie in de
samenleving waarin zij wonen te verzekeren.
In de Nederlandse Antillen en Aruba
kan dit doel alleen worden bereikt door
het stellen van een dubbele taaieis. Zowel
de Nederlandse Antillen als Aruba heeft
thans namelijk een multilinguïstische
samenleving: naast het Nederlands zijn
ook het Papiaments en Engels er officiële
talen.' 15
De Toelichting erkent dat door het invoeren
van een dubbele taaltoets een verschil
gaat ontstaan voor vreemdelingen die in
Nederland willen naturaliseren - en alleen
op het Nederlands worden getoetst- en
vreemdelingen die in de Nederlandse
Antillen en Aruba willen naturaliseren.
Daarover wordt opgemerkt:
'Dit verschil wordt gemaakt omdat
beheersing van het Nederlands voor eenieder
een belangrijke voorwaarde is voor
integratie in de samenleving van het
Koninkrijk. Het niveau van de kennis van
het Nederlands wordt bij algemene maatregel
van rijksbestuur nader bepaald.
Door de staatkundige hervormingen zullen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba de status
verkrijgen van openbaar lichaam in
het Nederlandse staatsbestel. Dit zal niets
veranderen aan de taaieis in het kader van
2009-11-01
de naturalisatieprocedure: naast het
Nederlands zal de taal die op het eiland
van hoofdverblijf gangbaar is, worden
getoetst. Ook de kennis van deze taal is
onontbeerlijk voor een goede integratie.
De staatkundige hervormingen maken dit
niet anders. '^
Blijkens het Verslag van de Tweede
Kamer over dit wetsontwerp van 19
maart 2009 kan het voorstel vooralsnog
op de steun van de Tweede Kamer
rekenen. De Staten van Aruba en de
Staten van de Nederlandse Antillen
hebben nog niet gereageerd.
'Bij naturalisatie op de Nederlandse Antillen
en Aruba wordt het vereiste niveau van
de kennis van de Nederlandse taal bij algemene
maatregel van rijksbestuur nader
bepaald. De leden van de CDA-fractie hechten
aan een goede beheersing van de
Nederlandse taal ook in de andere Rijksdelen.
Het ligt voor deze leden voor de hand
de eis gelijk te stellen aan de taalniveau-eis
van naturalisatie in Nederland. Graag krijgen
deze leden een reactie op dit voorstel.
Voorts vernemen deleden van de CDA-fractie
graag hoe de invoering van de naturalisatietoets
functioneert op Aruba en de
Nederlandse Antillen.
De leden van de PvdA-fractie kunnen
instemmen met het voorstel om bij naturalisatie
op de Nederlandse Antillen en
Aruba kennis van het Nederlands verplicht
te stellen, temeer omdat aldaar genaturaliseerden
zich ook in Nederland kunnen vestigen.
De leden van de SP-fractie ondersteunen de
voorwaarde die wordt gesteld van beheersing
van de Nederlandse taal bij naturalisatie,
gelet op het belang van taalbeheersing
in het kader van integratie. Om te voorkomen
dat via de Nederlandse Antillen en
Aruba een sluiproute ontstaat verwelkomen
deze leden de taaieis die, wordt
gesteld bij naturalisatie in de Nederlandse
Antillen en Aruba.
De leden van de WD-fractie vragen of de
regering aan kan geven wat de status van
de onderhandelingen en uitwerking met
de Nederlandse Antillen en Aruba is ten
aanzien van het invoeren van de voorwaarde
om de Nederlandse taal te beheersen bij
naturalisatie in de Nederlandse Antillen
en Aruba' 1 ?
Er schijnt dus geen wolkje aan de lucht
te zijn. Als het CDA zijn zin krijgt, wordt
de toets Nederlands in Aruba en in de
Nederlandse Antillen even zwaar als in
Nederland (niveau A2). Daarnaast dient -
eveneens op niveau A2 - een toets Papiaments,
respectievelijk Engels te worden
afgelegd.

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
4 Ongelijke behandeling in
vergelijking met naturalisandi
woonachtig in andere
meertalige gebieden in
Nederland?
Het is op zijn plaats om kort nader stil te
staan bij de verschillende behandeling van
naturalisandi in Aruba, respectievelijk de
Nederlandse Antillen en zij die in Nederland
naturalisatie aanvragen. Ook naturalisandi
in Nederland kunnen immers woonachtig
zijn in een streek waarin naast het
Nederlands ook een andere taal wordt
gesproken. Dit is met name - maar niet uitsluitend
- het geval in Friesland.
In 1999 werd de vraag gesteld 18 of het per l
maart 1998 voor Nederland in werking getreden
Europees Handvest voor regionale talen
of talen van minderheden 1 ^ geen consequenties
zou moeten hebben voor de formulering
van, respectievelijk de toetsing van de
taalbeheersingseis. Het Handvest regionale
talen of talen van minderheden is immers
bedoeld om regionale talen en minderheidstalen,
als bedreigd onderdeel van het culturele
erfgoed van Europa te beschermen. De
Friese taal is onder deel III van het Handvest
erkend. Dat betekent dat de positie van de
Friese taal door middel van regelgeving of
andere maatregelen door de regering wordt
beschermd en gewaarborgd. 20 De Staatssecretaris
reageerde hierop als volgt:
'Bedach t moet worden dat vrijwel alle inwoners
van Friesland ook de Nederlandse taal
volledig beheersen. Het onderwijssysteem
in Friesland is geheel op dit gegeven gebaseerd.
Ook bij de ratificatie van het Handvest
is uitgegaan van het feitelijk naast
elkaar functioneren van zowel het Fries als
het Nederlands. Dit betekent dat een adequate
beheersing van het Nederlands voldoende
is voor de gewenste integratie van
immigranten in de Friese samenleving. Hoewel
het in dat verband zeker ook gewenst is
dat deze nieuwkomers ook Fries leren -in de
praktijk gebeurt dat vaak ook - zou het een
te zware eis zijn om ook de beheersing van
de Friese taal in de taalbeheersingseis op te
nemen. Het uitsluitend toetsen op de
beheersing van de Friese taal miskent de
mate van integratie van de Friese bevolking
in het grotere Nederlandse maatschappehjke
verband en daarmee ook het belang dat
toegekend moet worden aan integratie van
immigranten in dat grote verband.' 21
Deze reactie snijdt geen hout. Het gaat er in
het perspectief van het Handvest niet om, of
van in Friesland woonachtige nieuwkomers
moet worden geëist, dat ze ook Fries kunnen
begrijpen, maar of kennis van het Fries deficiënte
beheersing van het Nederlands kan
compenseren. Die laatste vraag zou ons
inziens in het licht van het Handvest bevestigend
moeten worden beantwoord. Men kan
in Friesland uitstekend leven indien men uitsluitend
in het Fries communiceert. Voor de
inburgering ter plaatse is zulks zelfs een pré.
Van belang is echter in het kader van het
onderhavige opstel het feit, dat het naast
beheersing van het Nederlands eisen van
kennis van het Fries als een 'te zware eis'
wordt aangemerkt. Getuige het rapport dat
voor de Raad van Europa 2 2 is opgemaakt
over de positie van de Friese taal is het inderdaad
niet onrealistisch om een eventuele
toets in de Friese taal als 'zwaar' te betitelen.
Het rapport stelt:
'Onderzoek naar de beheersing van het Fries
door in Fryslan wonende allochtonen,
laat zien dat Irakezen in Fryslan in overgrote
meerderheid grote moeite hebben met
het verstaan van het Fries. Voor ruim de
helft van de Marokkanen in Fryslan kan
dezelfde constatering worden gedaan. Het
spreken van het Fries is voor ruim drievierde
deel van de beide onderzochte groepen
problematisch. Overigens kan bijna één op
de acht Marokkaanse jongeren zich, volgens
het onderzoek van Bureau Coulon, goed in
het Fries redden. Onder de Surinamers in
Fryslan zegt ruim een derde deel het Fries
goed of heel gemakkelijk te kunnen verstaan,
maar ruim tachtig procent heeft
grote moeite met het Fries spreken of kan in
het geheel geen Fries spreken.'
In het licht van dit citaat is het niet moeilijk
om begrip op te brengen voor de stelling, dat
het invoeren van een dubbele taaltoets in
Friesland een inderdaad te zware eis zou zijn.
Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor anjlere
tweetalige gebieden in Nederland. In dit
verband zij onderstreept, dat niet slechts
het Fries maar ook de Nedersaksische talen
(Gronings, Drents e.d.) en het Limburgs door
Nederland als te beschermen regionale
talen zijn aangemeld voor het Handvest. 23
Opmerkelijk is, dat het Papiaments door het
Koninkrijk der Nederlanden niet als regionale
taal is aangemeld. Dit laatste is uiteraard
een gevolg van het feit, dat het Handvest
slechts voor het Koninkrijk in Europa is
geratificeerd. Het plaatsen van een groot
uitroepteken, begeleid door een minstens zo
groot vraagteken, is hier op zijn plaats.
5 Taal toetsen en integratie
Een vraag die in het kader van dit artikel
niet onbeantwoord mag blijven is of een
dubbele taaltoets inderdaad bijdraagt aan
de integratie in de maatschappij. Het wetsvoorstel
beoogt aanvragers voor naturalisatie
op te leggen om twee talen te leren tot het A2
niveau van het Common European Frame-
2009-11-01
14 Vergelijk de opmerking in het Rapport Normering,
22: 'Alledaagse contacten met Nederlanders
zijn van cruxiaal belang voor het leren
van de taal.' Het is duidelijk dat de Commissie
met 'Nederlanders' hier 'Nederlandssprekende
Nederlanders' bedoelt.
15 TK 2008-2009,31813 (R1873), nr. 3, p. 5-6,
V609000236.
16 TK 2008-2009,31813 (R1873), nr. 3, p. 6,
ve09000236.
17 TK 2008-2009,31 813 (R 1873), nr. 5, p.11,
V609001064.
18 Gedurende de parlementaire behandeling van
wetsontwerp 23594.
19 Tractatent/ad 1998,20. Het Handvest werd
door Nederland slechts geratificeerd voor het
Koninkrijk in Europa en niet voor Aruba en de
Nederlandse Antillen.
20 Wet van 14 september 1995, S». 1995,440,
tot wijziging van de Wet van 11 mei 1956,
Stb. 1956,242, houdende regelen betreffende
net gebruik van de Friese taal, in het bijzonder
in het rechtsverkeer (verruiming van de
mogelijkheden van het gebruik van het Fries).
21 Zie Nota betreffende wetsontwerp 23594. Het
onderhavige citaat is ook nagenoeg lettertijk
terug te vinden in par. 3.3.5 van de rapportage
2008 die door Auke van der Goot en Piet
Hemminga is gemaakt voor de Raad van
Europa over de positie van het Fries in Nederland.
Raadpleegbaar op:
http://ikregeer.nl/document/BLG16449 (laatstelijk
bezocht op 19 september 2009).
22 Zie de in noot 20 vernielde rapportage 2008
over de positie van het Fries, par. 3.3.6.
23 Daarnaast heeft Nederland het Yiddisch en de
Roma- en Sinti-talen als te beschermen minderheidstalen
aangemeld.

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
work of Reference, twee talen die bovendien,
in de gevallen van Aruba, Bonaire en
Curacao, internationaal minder belangrijk
zijn. Door een dergelijk eis te stellen wordt
kennelijk niet in de eerste plaats gekeken
naar de waarde die deze talen voor de kandidaat
zullen hebben om te functioneren
in de maatschappij, maar naar de ideologisch
geconstrueerde 'nieuwe burger' die
de overheid voor ogen staat en waarbij een
compromis gezocht is tussen de (Nederlandstalige)
koninkrijksbanden en de (Papiamentstalige,
respectievelijk Engelstalige)
eigenheid van de eilanden over de rug van
de naturalisandi heen.
Een dergelijke dubbele taaltoets kan ook
beschouwd worden als een middel tot uitsluiting
van de toegang tot de nationaliteit.
In reactie op de groei van etnische diversiteit
in de maatschappij kunnen op deze
wijze nieuwkomers wier talenkennis
afwijkt van de meerderheid van de samenleving
buiten de deur gehouden worden,
onafhankelijk van hun mogelijke bijdrage
aan de maatschappij 24 . In de Arubaanse en
Nederlands-Antilliaanse multilinguale
samenleving wordt taal op deze wijze een
basis voor sociale ongelijkheid omdat zij
die weigeren of niet in staat zijn zich aan te
passen aan de dominante ideologie gemarginaliseerd
en zelfs uitgesloten worden. 2 ''
Een belangrijk argument tegen taaitoetsing
in het algemeen als vereiste voor naturalisatie
is dat kandidaten voor een
bepaald staatsburgerschap hoe dan ook
geneigd zullen zijn de taal/talen te leren
die bijdragen aan hun sociaal-economische
vooruitgang. 2 ^ Deze bereidheid om de
talen te leren die men nodig heeft is ook
herkenbaar in de hierboven geplaatste
tabel waarin duidelijk wordt dat ook de
buiten Aruba geboren bevolking van
Aruba een uitgebreide talenkennis heeft,
illustratief voor het feit dat kandidaten
bereid zijn tijd en energie te investeren in
het leren van de voor hen sociaal-economisch
interessante talen. 2 ^
Als er dan toch een taaltoets afgenomen
zou moeten worden in de naturalisatieprocedure,
dan dient ook de vraag gesteld te
worden of een dubbele taaltoets wel haalbaar
en zinvol is. In andere meertalige landen
wordt maximaal hooguit één taal
getoetst als voorwaarde voor de voor naturalisatie
noodzakelijke integratie. Landen
als België (drie officiële talen), Zwitserland
(vier officiële talen) en Ierland (twee officiële
talen) hanteren geen taaltoets. Canada
(twee officiële talen), Verenigd Koninkrijk
(drie officiële talen) en Finland (twee officiële
talen) stellen slechts als eis dat men één
van de officiële talen in bepaalde mate
beheerst. Buiten Europa geldt bijvoorbeeld
in Zuid Afrika (elf officiële talen) dezelfde
eis. Een dubbele taaltoets komt nergens op
de wereld voor.
Een reden waarom een dubbele taaltoets
nergens op de wereld voorkomt is dat het
leren van een taal een zware taak is. Dat
het leren van twee talen een te zware eis
zou zijn valt ook te onderbouwen door het
'Advies over het niveau van het nieuwe
inburgeringsexamen in Nederland' 2 **.
Hierin wordt gesteld dat voor een laagopgeleide
de belasting om het beoogde
niveau A2 te behalen op gemiddeld 750
contacturen ligt, voor hoogopgeleiden ligt
deze belasting op 450 contacturen. Als we
hierbij optellen dat deze cursisten nog
huiswerk en voorbereiding moeten doen
dan komen we voor de laagopgeleiden al
snel aan 1000 uur per taal. Het gelijktijdig
studeren van twee vreemde talen veroorzaakt
echter ook vertragingen door verwarringen,
interferenties etc. Voor het leren
van Nederlands op Aruba of de Nederlandse
Antillen komt daar als vertragende factor
nog eens bij dat het Nederlands hier
minder in het dagelijks maatschappelijk
verkeer aanwezig is dan in Nederland. De
meeste aanduidingen op borden, gebouwen
enzovoort zijn in het Papiaments,
Engels of Spaans en niet in het Nederlands.
Ook dat verhoogt de moeilijkheidsgraad
van het leren van deze taal. Een voorzichtige
schatting brengt ons op een tijdsinvestering
van 2500 uren. Ter oriëntatie het volgende:
bij een volledig dienstverband moet
iemand per jaar 1620 uren werken. 2500
uren zijn dus meer dan anderhalf jaren
fulltime werken. De tijdsinvestering voor
het examen maatschappij kunde is in dit
overzicht nog niet meegerekend. Hierbij
moeten we niet vergeten dat van de toekomstige
nieuwe Nederlander naast deze
gigantische inspanning verwacht wordt
dat deze een baan en een stabiel sociaal
leven heeft. Deze zaken zijn niet met
elkaar te rijmen.
Het spreekt voor zich dat het voor een
diepe integratie of een eventueel beoogde
assimilatie in de Arubaanse samenleving
meer dan wenselijk is om de vier gangbare
talen te spreken zodat men aan alle sferen
van het maatschappelijk leven deel kan
nemen. Immigranten die langere tijd op
Aruba verblijven voelen deze behoefte tot
verdere integratie over het algemeen zelf
ook aan en zullen dan ook de tijd investeren
in het aanleren van de andere talen.
Het is echter niet voor alle functies in de
maatschappij noodzakelijk om dergelijke
uitgebreide talenkennis te hebben, en het
is ook niet voor iedereen mogelijk om
zoveel talen te leren. Het enkele feit dat op
2009-11-01
Aruba ook louter Papiaments-, Spaans-,
Engels- of Nederlandstalige mensen wonen
die geen andere talen beheersen is indicatief
voor het feit dat maatschappelijk functioneren
zonder deze talenkennis goed
mogelijk is.
Voor het maatschappelijk functioneren
(dus: integreren) van de nieuwe burgers is
het ook van groot belang dat zij het nut
inzien van het leren van de talen die zij
moeten kennen voor de naturalisatietoets.
Het is niet ondenkbaar dat het voor een
Latijns-Amerikaanse kandidaat die in de
toeristenindustrie werkt en daarin enkel
de talen Engels en Spaans nodig heeft in
het professionele leven matig zinvol lijkt
om zich te gaan concentreren op enerzijds
de internationaal zeer weinig gesproken
taal Papiaments, en anderzijds op de in de
Antilliaanse en Arubaanse samenleving
weinig gesproken taal Nederlands. Dergelijke
verplichtingen kunnen tot demotivatie
leiden van de kandidaten en zelfs een
gevoel van onvrede oproepen ten opzichte
van het doel dat de naturalisandus oorspronkelijk
voor ogen stond. 29
Een laatste element dat zeker aandacht
verdient in deze discussie is de aanwezigheid
van de noodzakelijke randvoorwaarden.
In Aruba zijn de faciliteiten voor het
aanleren van de talen Nederlands en
Engels slechts beperkt aanwezig, niet
enkel voor wat betreft het aanleren van de
taal maar ook voor wat betreft het toetsen
van de talen. In het symposium De procedure
rond de verkrijging van het Nederlanderschap
aan de Universiteit van Aruba op
l april 2009 werd door de toetsverantwoordelijke
van het examenbureau Aruba aangegeven
dat slechts twee personen instaan
voor de taaitoetsing en daarin een dramatische
achterstand hebben.^ Het toetsen
van twee talen zou enkel bijdragen aan het
vergroten van deze achterstand en yermoedelijk
ook negatieve effecten hebben voor
de kwaliteit van de taaitoetsing.
De voorstelde eis is echter niet slechts
onrealistisch voor de naturalisandi, maar
ook voor de Arubaanse, respectievelijk
Nederlands-Antilliaanse staat. De zo-even
gegeven berekeningen gaan uit van optimale
omstandigheden. Het eerder genoemde
'Advies over het niveau van het nieuwe
inburgeringsexamen in Nederland'
omschrijft die optimale omstandigheden
(p. 33) als 'goed onderwijs onder leiding
van een docent'. Dat onderwijs zal dan ook
moeten worden aangeboden voor beide
talen, waarbij het uitgangspunt 'gratis'
dient te zijn, omdat anders een nieuwe
ongelijkheid wordt geschapen. Het ontwerpen,
organiseren en draaien van die cur-

Migrantenrecht
24 ( 2009 ) 8 : 366 - 371
sussen zal een aanzienlijke belasting van de
begroting impliceren.
Een ander financieel aspect dient ook nog
kort te worden aangestipt. Het stellen van
een extra eis voor naturalisatie voor in de
Caraïbische delen van het Koninkrijk
wonende naturalisandi is vanuit het oogpunt
van gelijke behandeling zeer dubieus.
Die ongelijke behandeling wordt nog sterker,
indien de prijs die naturalisandi voor de
beide taaltoetsen tesamen zouden moeten
betalen hoger zou zijn dan de prijs van de
enkele taaltoets in Nederland. 31
6 De dubbele taaieis en de
Nederlandse Wet inburgering
Om duidelijker zicht te krijgen op de achtergrond
van het voorstel om in de Caraïbische
gedeelten van ons Koninkrijk een dubbele
taaltoets voor naturalisandi in te voeren is
enige kennis over de wetsgeschiedenis van de
Wet inburgering 32 in Nederland nuttig. De
Wet inburgering voorzag in de oorspronkelijke
in 2007 in werking getreden versie in art.
4 dat ook Nederlanders onderworpen zouden
kunnen worden aan de door die wet voorziene
inburgeringsverplichting. Bij AmvB zou
worden aangegeven om welke groepen
Nederlanders het zou gaan. Met betrekking
tot de groep Nederlanders die aan die verplichting
zouden moeten voldoen werd
ondermeer gedacht aan zich in Nederland
vestigende Arubanen en Nederlands-Antillianen
met eeri laag opleidingsniveau of een
minder goede beheersing van de Nederlandse
taal. Zondermeer denkbaar zou zijn dat
ook in Aruba of de Nederlandse Antillen
genaturaliseerde personen onder die verplichting
zouden vallen na vestiging in
Nederland, indien zij bijvoorbeeld omdat zij
ter gelegenheid van hun naturalisatie werden
getoetst op het kennis van het Papiaments
of Engels, onvoldoende kennis van het
Nederlands hebben. In 2008 is de mogelijkheid
om Nederlanders te verplichten tot
inburgering echter uit de Wet inburgering
geschrapt. 33
Dat gebeurde omdat bij de behandeling van
het wetsvoorstel in de Tweede Kamer twijfel
was gerezen over de houdbaarheid van de
mogelijkheid om bepaalde categorieën
Nederlandse onderdanen op gelijke voet als
onderdanen van derde landen tot inburgering
te verplichten. Daarover werd advies bij
de Raad van State ingewonnen. Uit het
advies van de Raad van State van 3 augustus
2006 34 bleek dat de inburgeringsplicht niet
kan worden opgelegd aan bepaalde categorieën
Nederlanders zonder daarbij in strijd
te komen met het gelijkheidsbeginsel. Daarom
werd door het kabinet besloten om artikel
4 te schrappen.
Door de dubbele taaltoets slechts in de Caraïbische
delen van het Koninkrijk in te voeren,
wordt dat gelijkheidsbeginsel echter
ook overduidelijk geschonden. Uiteraard
zijn in het Caraïbisch gebied wel meer dingen
anders dan in het Europese deel van het
Koninkrijk. Wie het Antilliaanse of Arubaanse
Burgerlijk Wetboek naast het Nederlandse
legt zal tal van (kleine) verschillen
vinden. De regeling van ondermeer het burgerlijk
recht is een aangelegenheid van de
diverse landen van het Koninkrijk, die daarbij
autonomie hebben voorzover zij voor
hen geldende verplichtingen uit internationale
verdragen in acht nemen en streven
naar concordantie met de wetgeving in
andere landen van het Koninkrijk. 35 Bij de
regeling van het nationaliteitsrecht ligt dit
echter anders: de regeling van de verwervings-
en verliesgronden van de Nederlandse
nationaliteit is volgens art. art. 3 lid l sub c
Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden
een aangelegenheid van het gehele
Koninkrijk. De regeling van het Nederlanderschap,
inclusief de regeling van de toegang
tot de Nederlandse nationaliteit via
naturalisatie, geschiedt daarom bij Rijkswet.
Juist daarom is een ongelijke behandeling
van naturalisandi al naar gelang zij in
het Koninkrijk in Europa of in het Caraïbisch
gebied hun naturalisatieaanvraag
indienen, volstrekt onaanvaardbaar. Het
behoeft geen nader betoog, dat deze ongelijke
behandeling nog sterker van de hand
moet worden gewezen, indien de BES-eilanden
36 na voltooiing van de staatkundige
hervorming van ons Koninkrijk formeel
deel zullen gaan uitmaken van het Koninkrijk
in Europa. 3 ^ Waarom zou een op een
van die eilanden woonachtige naturalisandus
dan aan een dubbele taaltoets moeten
worden onderworpen en een op de Friese
waddeneilanden niet? Ook de status Land
en Gebied Overzee van de BES-eilanden of de
ultraperifere ligging van deze eilanden kan
een dergelijk onderscheid niet legitimeren.
7 Conclusie
Onze conclusie kan kort zijn: het is om
diverse redenen slecht om een dubbele taaltoets
voor naturalisandi in Aruba, respectievelijk
de Nederlandse Antillen in te voeren.
De voorstanders van deze wetswijziging
gaan uit van een aantal onaanvaardbare
aannames en een onrealistische inschatting
van de implicaties van dit nieuwe beleid. Er
zijn vele argumenten tegen dit beleid. Sommige
van die argumenten hebben een juridisch
karakter, andere een praktisch karakter.
Men kan zich laten overtuigen door de
ene groep argumenten of door de andere
groep, maar ook door de combinatie van
beide. Voor ons staat in ieder geval vast dat
een dubbele taaltoets onhaalbaar en ongewenst
is. l
2009-11-01
24 McNamara,T.&E.Shohamy(2008):'Unguage
Testing and Human Rights' In International
JoumalofAppliedUnguisticsvo*. 18 no. 1,
89-95
25 BlacUedge,/^ (2005): Oiscourse and Power in
a Multilingual Wortd, John Benjamins Publishing
Company, Amsterdam, 39
26 Myers-Scotton.C. (1982):'LeaminBUnflua
Francas and soctoeconomic integraüon: Evidence
from Africa' in R. Cooper (ed), Language
spread: Studies in diffusion and social
ctengeBloomington, 63-97; ook in Kostakopoulou,
D (2003): 'Why naturalisatton' In Perspectives
on European Politics and Society
4:1, Koninklijke Brill N.V., Lelden, 85-115
27 Grin, F (1996): 'The economlcs of language:
survey, assessment, and prospects' in International
Joumal of the Soctotogy of Language
121,17-44; ook in Grin, F. (2006): 'Economie
ConsideratJons in Language Pollcy', in T.
Ricento (ed.): An Intmductton to Language
Policy, Blackwell Publishing, Malden-Oxford-
Victoria, 77-94; ook in Lang, K (1986): 'A
language theory of discrimination' In The
Ouarteriy Joumal of Economics, May, 363-
382
28 Normering inburgeringsexamen; Advies over
het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen
in het Nederland. Tweede deeladvies van
inburgeringseisen, ingesteld door de minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Den
Haag, juni 2004 p. 33, ve04001110,
29 Bjomson, M(2007):'Speakin80fcitizenship:
language ideologies in Dutch citizenship
regimes' In Focaal - European Joumal of
Ai(nrapofogy-49,65-80
30 Op 7 september 2009 is net aantal mensen
dat zich voor een taaltoets hebben aangemeld
circa 2500 personen. In geval van een dubbele
taaltoets zal dit aantal verdubbelen. Bij de
huidige bemensing van het toetsbureau staat
dit garant voor een enorme vertraging In de
pipeline van de naturalisatieprocedure.
31 Dat zou een verhoging van de feitelijke naturalisatJekosten
impliceren van zo'n 110 Euro.
32 Wet van 20 november 2006, S». 2006,625,
V607000103.
33 Wet van 12 juni 2008, S». 2008,229, tot
wijziging van de Wet inburgering en enkele
andere wetten in verband met het vervallen
van de mogelijkheid om Nederlandse onderdanen
tot inburgering te verplichten en het
aanbrengen van enkele technische verbeteringen.
Inwerkingtreding: 27 juni 2008.
34 Nr.W03.06.0236/l.
35 Zie het in art. 39 Ud1 van hét Statuut voor het
Koninkrijk neergelegde concordantiebeginsel.
36 Bonaire, StEustatius en Saba.
37 Het feit dat de BES-eilanden deel van het
Koninkrijk zullen worden dient ons Inziens ook
tot gevolg te hebben dat het Papiaments
wordt aangemeld als regionale taal voor de
toepassing van het Handvest voor de regionale
en minderheidstalen. In deze zin ook We
hebben er naar gekeken, maar dat lukt niet.
Het is tenslotte het kenbetoog van de regering.