finalVersion - Erasmus University Thesis Repository - Erasmus ...

1 Inleiding
Hoofdstuk 1
De afgelopen twintig jaar – sinds het eerste kabinet Lubbers – heeft het verzelfstandigen van
overheidsdiensten een grote vlucht genomen (De Ru & Peters, 2002: 1; Van Leerdam, 1999: 13;
Kickert, 1993: 7). Het onderwerp van deze scriptie is verzelfstandiging bij de Rijksoverheid. Ik
versta onder verzelfstandiging vormen van interne verzelfstandiging en externe
verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging blijft de overheidsdienst hiërarchisch
onderdeel uitmaken van het ministerie, maar krijgt de dienst meer autonomie bij de uitvoering
van zijn taken. Het intern verzelfstandigde organisatieonderdeel krijgt meestal meer
autonomie op het gebied van de bedrijfsvoering (Den Boer, 1999: 18-37; Van Leerdam, 1999: 18-24).
Het voorbeeld van interne verzelfstandiging is een baten-lastendienst (agentschap).
Een organisatieonderdeel wordt bij externe verzelfstandiging op afstand van het ministerie
geplaatst, en is dan niet meer direct hiërarchisch ondergeschikt aan de minister (Den Boer, 1999:
18-37; Van Leerdam, 1999: 24-27). Deze vorm van verzelfstandiging gaat – op papier – verder dan
interne verzelfstandiging. In de praktijk kan de minister echter ook meer greep krijgen op het
organisatieonderdeel (Verzelfstandigingsparadox; zie Kickert, 1998: 70 e.v.; Smullen e.a., 2001: 192). De
minister spreekt in een contract met de verzelfstandigde dienst af welke prestaties de
organisatie moet leveren tegen welke kosten. Het organisatieonderdeel kan vervolgens zelf
invulling geven aan het proces om de vastgelegde doelen te bereiken. Het meest bekende
voorbeeld van externe verzelfstandiging is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo).
Een eerste onderzoek naar de afgelopen tien jaar (Jongeneel, 2004) wijst op een zeer gevarieerd
beeld. Sommige ministeries hebben veel verzelfstandigde organisaties, andere ministeries
hebben er weinig; sommigen hebben een grote toename aan nieuwe verzelfstandigde
organisaties en anderen zijn zeer constant. De verwachting is dat men meer verschillen tussen
ministeries kan vinden. De verschillen kunnen zich uiten in de vormen, het tempo en de mate
van verzelfstandiging. Verschillende onderzoeken wijzen op variaties in departementale
organisatieculturen (Hakvoort & Veenswijk, 1999; Veenswijk, 1996; Frissen, 1990; Ringeling, 1985).
Ambtelijke culturen zijn niet uniform, maar zij verschillen per beleidssector (Ringeling, 1985:
29). De sectoren hebben tevens verschillende institutionele contexten. De institutionele
context is van invloed op het gedrag van organisaties (Pollitt & Bouckaert, 2000: 39-40; Peters, 1999:
63). Deze opmerkingen in ogenschouw nemende zou men verwachten dat beleidssectoren ook
verschillende stijlen van verzelfstandiging hebben (Kickert, 1998: 93).
De verklaring voor verschillen in – mate en vorm van – verzelfstandiging wordt vaak in de
motivering van besluiten tot verzelfstandiging gezocht. Ik denk echter dat de motieven slechts
een gedeeltelijke verklaring bieden voor de verschillen tussen beleidssectoren. Men geeft
namelijk vaak eenduidige motieven op, zoals economische motieven – een efficiëntere
uitvoering – en organisatorische motieven – versterking van de beleidsuitvoering ten opzichte
van de beleidsontwikkeling. Zijn de motieven voor de verzelfstandigingen overal – en altijd –
hetzelfde? Mijn verwachting is dat deze eenduidige motieven slechts cosmetisch zijn. Zij
dienen als rechtvaardiging voor de buitenwacht. De motieven zijn bedoeld om het draagvlak
voor de verzelfstandiging onder burgers en ambtenaren te vergroten.