Artikel (PDF) - TPEdigitaal

TPEdigitaal
Jaargang 5 nr. 3
Oktober 2011
Thema: Luchtvaart en evaluaties
Inleiding ......................................................................................................1
Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit
Belastingen in de luchtvaart .....................................................................4
Joost Kolkman en Joost Zuidberg
Laat vliegen kosten wat het echt kost .....................................................16
Eric Pels
Single European Sky in economisch perspectief ..................................26
Robert Ossevoort en Robert Piers
Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels
Airport Company ....................................................................................40
Franziska Kupfer, Hilde Meersman, Tom Pauwels, Els Struyf, Eddy
Van de Voorde en Thierry Vanelslander
Van evidentie naar impact ......................................................................60
Dinand Webbinkf
De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en
evaluatie van beleid
risicodeling?..............................................................................................76
Peter Kooreman en Jan Potters
Discussie bij 'Veldexperimenten – de gouden standaard bij
beleidsvoorbereiding' ...............................................................................91
Gijsbert van Lomwel
De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie 95
Frank den Butter

TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam.
ISSN: 1875-8797

Colofon
Het tijdschrift TPEdigitaal verschijnt vier maal per jaar en wordt uitgegeven door de
onafhankelijke stichting TPEdigitaal te Amsterdam onder ISSN 1875-8797.
Redactie
dr. M. de Graaf - Zijl
prof. dr. W.H.J. Hassink
prof.dr. M.W. Hofkes
drs. J.F.M. de Jong
dr. P.W.C. Koning
dr. A.M. Onderstal
dr. M.C.J. van Rooij
dr. K.B.T. Thio
dr. L.A.W. Tieben
Redactieadres
redactie/tpedigitaal.nl (NB, u dient zelf de schuine streep te vervangen door een apenstaartje in
het adresveld van uw e-mail programma)
Wetenschappelijke adviesraad
dr. P.A. Boot
prof. dr. P.A. Gautier
dr. G.M.M. Gelauff
dr. R. Gerritse
prof.dr. L.H. Hoogduin
prof.dr. J.J.M. Theeuwes
Bureauredactie
J.L. Verbruggen
Foto website
F. van der Hoeven
Uitgever
Stichting TPEdigitaal
p/a Amstelveenseweg 1056
1081 JV Amsterdam

Inleiding
Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit
Als gevolg van internationale luchtvaartverdragen is de internationale luchtvaart
vrijgesteld van accijns op brandstof en geniet btw-voordelen. Heffingen op verkochte
vliegtickets – ook wel bekend als vliegbelasting of ticket tax – zijn inmiddels
echter niet meer weg te denken van het Europese luchtvaarttoneel. Per 1 juli
2008 voerde kabinet-Balkenende IV een vliegbelasting in als één van de instrumenten
om het Nederlandse belastingstelsel te ‘vergroenen’. De verwachting was
dat het aantal reizigers op Schiphol met 8 tot 10% zou dalen (KiM 2011). De afname
in passagiers was inderdaad substantieel. Enerzijds door het samenvallen van
de vliegbelasting met de economische crisis, anderzijds door weglek van het passagiersvolume
naar het buitenland. Veel Nederlandse reizigers weken uit naar met
name de Duitse grensluchthavens Weeze en Düsseldorf. De economische schade
van de vliegbelasting bedroeg naar schatting 1,2 miljard euro (SEO 2009). Mede
als gevolg van de hevige protesten van de luchtvaartsector en de reisbranche stelde
het kabinet de vliegbelasting per 1 juli 2009 op nul in het crisis- en herstelpakket.
Veel andere Europese landen hebben inmiddels ook kennisgemaakt met de
vliegbelasting. Op 1 januari 2011 kent Duitsland de Flugabgabe, variërend tussen
de 8 en 35 euro per persoon. Het Verenigd Koninkrijk heeft per 1 november de Air
Passenger Duty verhoogd: een business class passagier naar Singapore betaalt een
indrukwekkende 170 pond aan vliegbelasting. En ook Ierland, Frankrijk en Oostenrijk
kennen vergelijkbare belastingen, terwijl in landen als Denemarken overwogen
wordt een vliegbelasting in te voeren.
De eerste twee artikelen in dit nummer van TPEdigitaal gaan in op belastingen
en heffingen in de luchtvaart. Joost Kolkman en Joost Zuidberg bespreken de motieven
voor het nemen van belastingmaatregelen in de luchtvaart en de verschillende
mogelijkheden die daarvoor bestaan. Het internaliseren van externe effecten is
het belangrijkste motief voor een vorm van belastingheffing in de luchtvaart. De
auteurs bespreken vervolgens de voor- en nadelen van drie verschillende instrumenten
om externe effecten te internaliseren: vliegbelasting, emissieheffingen en
emissiehandel. Tot slot brengen ze de mogelijke maatschappelijk-economische effecten
van dergelijke maatregelen in kaart.
Eric Pels geeft een kritische reflectie op de economische effecten van de vliegbelasting
en prijszetting op luchthavens. Pels wijst hierbij onder meer op de verwarring
die schattingen van economische effecten oproepen: werkgelegenheidseffecten
van luchtvaartgroei zijn veelal verdringingseffecten op de arbeidsmarkt.
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 1-3

2 Inleiding
Bovendien wordt volgens Pels de discussie over economische bemoeilijkt door het
gebrek aan goed inzicht in de prijselasticiteit van de vraag en de mogelijkheid van
luchtvaartmaatschappijen om prijsverhogingen door te voeren. Uiteindelijk is deze
informatie nodig om de prijs te kunnen berekenen die de markt kan dragen: de prijs
moet de maatschappelijke kosten kunnen dekken. Als dit onduidelijk is kan iedere
prijsverhoging of belastingheffing afgedaan worden met argumenten over banenverlies
en is het mogelijk dat we bedrijven of passagiers subsidiëren.
Kosten en baten van de luchtvaart zijn tevens onderwerp van het artikel van
Robert Ossevoort en Robert Piers ‘Single European Sky in economisch perspectief’.
Zij zetten de economische baten en kosten op een rij van de initiatieven die
worden genomen om het Europese luchtruim efficiënter in te richten. Het Europese
luchtruim is momenteel nog een gefragmenteerde verzameling van (sub)nationale
luchtruimen. Deze fragmentatie leidt onder meer tot extra brandstofgebruik door
luchtvaartmaatschappijen, reductie van luchtruimcapaciteit, tijdsverlies voor reizigers
en productiviteitsverlies van luchtverkeersleiding.
Het Single European Sky iniatief van de Europese Commissie moet deze inefficiëntie
verminderen via harmonisering van het luchtruim (Functional Airspace
Blocks, FABs), alsmede de ontwikkeling en inzet van geharmoniseerde technologie
(SESAR). Zowel FABs als SESAR leiden tot significante netto welvaartsbaten.
Voor luchtvaartmaatschappijen zijn de benodigde investeringen voor de Single European
Sky echter een lastige business case: de investeringen moeten gedaan worden
op korte termijn terwijl de baten zich verder weg in de tijd liggen.
De laatste bijdrage is van de hand van Franziska Kupfer, Hilde Meersman,
Tom Pauwels, Els Struyf, Eddy Van de Voorde en Thierry Vanelslander. Zij stellen
de economische regulering van luchthavens aan de orde met specifieke aandacht
voor de regulering van de luchthaven Brussel. De auteurs geven een overzicht
van de verschillende vormen van tariefregulering en uiteenlopende
reguleringsmodellen die aangetroffen worden bij de grotere Europese luchthavens.
Blijkbaar is regulering maatwerk afgestemd op de marktmacht van de individuele
luchthavens. Het traditionele argument voor sectorspecifieke regulering, te weten
een natuurlijk monopolie, gaat bij luchthavens volgens recente inzichten niet meer
op. Geconstateerd wordt dat er in het geval van de luchthaven Brussel geen risico
op marktfalen is en eigenlijk ook geen regulator nodig is, te meer omdat het belang
van de groeiende op de passagiers geënte commerciële activiteiten het gevaar van
misbruik van eventuele marktmacht aanzienlijk intoomt. Dus komt de intrigerende
kernvraag naar voren: vallen de kosten van reguleringsinterventie nog wel lager uit
dan de kosten die gepaard gaan met eventueel marktfalen?
Toch zijn de auteurs van mening dat toezicht op de luchthaven Brussel noodzakelijk
blijft ‘om het algemeen belang te garanderen’. De auteurs gaan helaas niet in
op de vraag wat het verschil is tussen dit algemeen belang en de klassieke redenen
voor economische regulering. Alle aspecten van het toekomstige reguleringsarrangement
passeren daarna de revue. Ex ante of ex post, single till of dual till, meerjarige
of jaarlijkse tariefafspraken, benchmarking of een financieel model. De antwoorden
daarop bepalen uiteindelijk het nieuwe reguleringsmodel dat de auteurs
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Guillaume Burghouwt en Jaap de Wit 3
voor de luchthaven Brussel voorstellen. Intrigerend blijft dan de vraag wat de verschillen
zijn tussen dit reguleringsarrangement en het voor Schiphol gekozen model.
Te meer omdat momenteel de evaluatie van dat laatste model in de afronding
verkeert.
Auteurs
Dr. Guillaume Burghouwt is clusterhoofd luchtvaart bij SEO Economisch Onderzoek,
tevens is hij directeur Airneth, het kennisnetwerk luchtvaart.
Prof. Jaap de Wit is directeur van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid en
hoogleraar vervoerseconomie aan de UvA.
Literatuur
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, 2011, Effecten van de vliegbelasting. Gedragsreacties
van reizigers, luchtvaartmaatschappijen en luchthavens.
SEO, 2009, Implicaties van de invoering van de ticket tax,. SEO rapportnummer 2009-09.

Belastingen in de luchtvaart
Joost Kolkman en Joost Zuidberg
Luchtvaart levert een belangrijke bijdrage aan de economie, maar gaat gepaard
met negatieve externe effecten. Een deel van de politiek en de maatschappij
pleit voor de internalisatie van deze externe effecten. Prijsmaatregelen die internalisatie
mogelijk maken zijn onder andere het invoeren van een vliegbelasting,
een emissieheffing of een emissiehandelssysteem. Bij de invoering van
dergelijke maatregelen is het van belang om goed te kijken naar de effecten op
de concurrentiepositie van de sectorpartijen en op de welvaart van de Nederlandse
consument.
1 Inleiding
Belastingen voor vliegverkeer zijn een terugkerend onderwerp van politieke discussie,
zowel nationaal als internationaal. Voorstanders van belastingen vinden het
onrechtvaardig dat de internationale luchtvaart is vrijgesteld van accijns op brandstof
en dat er een nultarief geldt voor de btw. Voor andere vervoermiddelen gelden
deze belastingen vaak wel en dat leidt tot verstoring van de concurrentieverhoudingen.
Anderen hanteren het milieuargument: vliegen is eigenlijk te goedkoop, omdat
niet alle milieukosten in de prijs van een ticket verdisconteerd zijn. Met belastingen
zou dit kunnen worden opgelost. Tegen het eerste argument wordt door tegenstanders
ingebracht dat de luchtvaart in veel landen de volledige kosten van de benodigde
infrastructuur en verkeersleiding draagt, wat bij andere vervoerwijzen vaak
niet het geval is. En tegenover het milieuargument stellen zij dat vliegen een essentiële
bijdrage levert aan de economie en werkgelegenheid.
Het doel van dit artikel is om aan te geven wat de situatie is met betrekking tot
belastingen in de luchtvaart, welke redenen er kunnen zijn om iets aan de bestaande
situatie te willen veranderen en welke instrumenten daarvoor ter beschikking staan.
Daarnaast behandelen we een aantal overwegingen die een rol spelen bij de afweging
of een belasting in een bepaalde situatie het meest geëigende instrument is.
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 4-15

TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 5
2 De rol van internationale verdragen en afspraken
In veel discussies over de juridische mogelijkheden van belastingen op het vliegverkeer
wordt verwezen naar het Verdrag van Chicago. Dit verdrag werd in 1944
opgesteld om de inrichting van het zich ontwikkelende luchtverkeer tussen de verdragsstaten
bindend te regelen. Het algemene doel van het verdrag is ‘een veilige
en ordelijke ontwikkeling van de internationale burgerluchtvaart’ en dat ‘internationale
luchtverkeersdiensten kunnen worden opgezet op basis van gelijke kansen en
economisch gezond geëxploiteerd kunnen worden’ (ICAO 2006).
Het Verdrag van Chicago verbiedt dat verdragsstaten belasting heffen op
brandstof die al in een vliegtuig zit, dit om dubbele belasting te voorkomen. Het
verdrag verbiedt niet om accijns te heffen op brandstof die in het land zelf wordt
getankt. ICAO heeft daarom enkele jaren na het verdrag in een resolutie vastgelegd
dat verdragsstaten, op wederzijdse basis, geen accijns heffen op de brandstof voor
internationale vluchten door luchtvaartmaatschappijen uit de betreffende staten. Dit
beleid is in de praktijk vastgelegd in de bilaterale luchtvaartovereenkomsten tussen
landen (ICAO 2008). De Europese richtlijn 2003/96 over belasting van energieproducten
heeft het wel mogelijk gemaakt om bij wederzijdse overeenstemming kerosinebelasting
in te voeren op vluchten tussen twee EU-landen. Dit gebeurt tot op
heden nergens. Kerosinebelasting op binnenlandse vluchten is wel mogelijk en
wordt in de EU alleen door Nederland geheven, zij het dat dit in de praktijk vooral
General Aviation betreft. Buiten de EU gebeurt dit ook in de VS, Japan, India en
Noorwegen (Wit 2007).
Voor het internationale personen- en goederenvervoer door de lucht geldt daarnaast
een zogeheten nultarief voor de btw. De reden is dat btw een instrument is
om het verbruik binnen een bepaald verbruiksgebied te belasten. Om die reden
wordt bij export van goederen en diensten geen btw geheven. Bij zakelijk personenvervoer
en goederenvervoer betaalt de eindverbruiker (de consument) later in
de waardeketen wel btw over de door de vervoersdienst gegenereerde toegevoegde
waarde. Maar bij niet-zakelijk personenvervoer is de reiziger zelf de eindverbruiker
en blijft de vervoersdienst dus onbelast.
3 Motieven
Er zijn verschillende motieven voor het nemen van belastingmaatregelen. Van
oudsher is het genereren van inkomsten voor de financiering van publieke goederen
en diensten een belangrijke reden. Belastingheffing kan echter ook gebeuren
om de externe effecten te internaliseren, of om een economisch efficiëntere situatie
te creëren.
Veel vervoerwijzen dragen via btw en accijnzen bij aan het budget van de
overheid. Het internationale niet-zakelijke personenvervoer betaalt daarentegen
geen btw en op brandstof die wordt verbruikt in de internationale luchtvaart zit
geen accijns. Dit druist in tegen het macro-economische rechtvaardigheidsprincipe

6 Belastingen in de luchtvaart
dat van vliegreizen eenzelfde bijdrage aan de publieke middelen verlangd mag
worden als van andere (concurrerende) vervoerwijzen (Wit et al. 2003). Het is echter
niet eenvoudig om btw of accijnzen op internationale vliegreizen te realiseren.
Binnen de EU kunnen besluiten over btw-regels alleen genomen worden als alle
lidstaten daarmee instemmen (EU 2010). Voor accijnzen op internationale vliegreizen
is herziening van alle bilaterale luchtvaartverdragen met niet-EU-landen vereist.
Dat is een ingewikkelde opgave. Een alternatief is het invoeren van een vliegbelasting
in de vorm van een ticketheffing, waarbij een vast bedrag per verkocht
ticket in rekening wordt gebracht. Eventueel kan hierbij gedifferentieerd worden
naar verschillende aspecten zoals reisklasse, afstandscategorie of bestemming. In
Nederland is tussen 1 juli 2008 en 1 juli 2009 een vliegbelasting van kracht geweest
en onder andere in Engeland en Frankrijk bestaat een dergelijke heffing nog
steeds. In alle drie de landen was de vrijstelling van btw één van de argumenten om
de belasting in te voeren (Wit 2007).
Het internaliseren van externe effecten is een motief dat een iets breder maatschappelijk
draagvlak geniet dan de financiering van de algemene middelen. Voorbeelden
van externe effecten, veroorzaakt door de luchtvaart, zijn klimaatverandering,
aantasting van de lokale luchtkwaliteit, water- en bodemvervuiling,
geluidshinder, geurhinder en veiligheidsrisico’s (Wit et al. 2003). Zoals bij vrijwel
alle vervoersmodaliteiten zijn de meeste externe kosten van de luchtvaart niet geïnternaliseerd.
Alleen ter compensatie van geluidshinder en de lokale uitstoot van
onder andere NOx en koolwaterstoffen wordt in sommige landen een belasting geheven.
Bij het ontwerpen van belastinginstrumenten om de externe kosten te internaliseren
is het van belang of de externe effecten alleen lokaal of vooral globaal
optreden. De reden is dat belastingmaatregelen effect zullen hebben op de concurrentiepositie
van de belaste sector. Om het effect op de concurrentiepositie te minimaliseren
passen bij lokale effecten lokale maatregelen en bij globale effecten
globale maatregelen.
Een laatste motief kan volgen uit een welvaartseconomisch streven om de economie
zo efficiënt mogelijk in te richten. Dat houdt in dat alle goederen en diensten
de juiste prijs hebben, hetgeen wil zeggen dat de prijs gelijk is aan de maatschappelijke
kosten. In dat geval wordt de optimale hoeveelheid van die goederen en diensten
geconsumeerd: alleen die transacties waarvan het nut gelijk is aan of hoger
dan de maatschappelijke kosten vinden plaats. Een situatie van perfecte economische
efficiëntie is een hypothetisch uitgangspunt, want het zal nooit precies bekend
zijn wanneer deze situatie bereikt is. Desondanks kunnen er wel situaties benoemd
worden die meer of minder economisch efficiënt zijn. De hiervoor genoemde externe
kosten, mits niet geïnternaliseerd, zijn een vorm van economische inefficiëntie,
omdat door lagere private dan maatschappelijke kosten meer vervuilende goederen
en diensten worden geconsumeerd dan maatschappelijk optimaal is.
In het streven naar economische efficiëntie is het verschillend behandelen van
substitueerbare vervoersmodaliteiten, bijvoorbeeld door middel van subsidies, onwenselijk.
Van de modaliteit die wordt gesubsidieerd, wordt dan immers meer geconsumeerd
dan maatschappelijk optimaal is, omdat de prijs kunstmatig laag wordt
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 7
gehouden. Het vrijstellen van accijnzen voor de luchtvaart kan in dit licht gezien
worden als het stimuleren van een economische inefficiënte situatie, omdat voor
andere, deels concurrerende, vervoersmodaliteiten wel accijnzen in rekening worden
gebracht. In werkelijkheid is de situatie echter complex, omdat vrijwel elke
modaliteit op een of andere manier direct of indirect gesubsidieerd wordt. Best et
al. (2006) hebben onderzoek gedaan naar de omvang en structuur van transportsubsidies
in Europa. Zij zijn uitgegaan van alle transportkosten die niet door gebruikers
worden gedragen, voor zover deze voordelen vanuit publieke middelen worden
bekostigd. Uit het onderzoek blijkt dat de transportsubsidies voor de luchtvaart
vooral zitten in btw- en accijnsvrijstellingen, terwijl de sector, in tegenstelling tot
andere sectoren, geen subsidies voor zijn infrastructuur ontvangt. Per saldo blijkt
uit de studie dat de luchtvaartsector op EU-niveau niet bovenmatig gesubsidieerd
wordt ten opzichte van andere modaliteiten.
4 Beschikbare instrumenten
Het internaliseren van externe effecten is in veel gevallen het belangrijkste motief
om belastingmaatregelen voor de luchtvaart te overwegen. Gelet op de feitelijke situatie
rondom belastingen zoals geschetst in Sectie 2, bestaan hiervoor grofweg
drie instrumenten: een vliegbelasting, emissieheffingen en handel in emissierechten.
Emissiehandel is overigens geen echte belastingmaatregel, maar wordt daarmee
wel vaak in een adem genoemd, omdat het een vergelijkbare prijsprikkel geeft.
Een vliegbelasting is van deze drie instrumenten het minst effectief, omdat
luchtvaartmaatschappijen daardoor geen prikkel krijgen om maatregelen te nemen
om de externe effecten te verlagen. De enige verlaging die plaatsvindt is vanwege
vraaguitval en substitutie naar andere vervoerwijzen (op korte afstanden). Een
vliegbelasting is relatief eenvoudig in te voeren, maar is niet onomstreden. ICAO
wijst regelmatig op een eigen resolutie over belastingen op de verkoop en het gebruik
van internationale luchttransportdiensten. Daarin is vastgelegd dat verdragsstaten
zich tot het uiterste zullen inspannen om dergelijke belastingen te beperken
(ICAO 2000). ICAO-resoluties zijn echter niet bindend, dus verdragsstaten zijn vrij
om hiervan af te wijken. Dit gebeurt in de praktijk ook, zoals recentelijk in Duitsland
waar per 1 januari 2011 een flugsteuer is ingevoerd. De luchtvaartsector wijst
derhalve ook op het Verdrag van Chicago. Daarin staat dat er geen belasting mag
worden opgelegd aan een vliegtuig of aan de passagiers aan boord daarvan, zuiver
en alleen voor het recht om te vliegen naar, vanuit of over het territorium van een
verdragsstaat. In Nederland heeft de rechtbank in Den Haag geoordeeld dat dit
moet worden opgevat als een discriminatieverbod. Dat wil zeggen dat een vliegbelasting
mogelijk is, zolang luchtvaartmaatschappijen uit andere verdragslanden niet
anders worden behandeld dan luchtvaartmaatschappijen uit het eigen land (Rechtbank
’s-Gravenhage 2008).
De luchtvaartsector ziet emissieheffing of emissiehandel wel als onderdeel van
een goede strategie om emissies te reduceren (ICAO 2010). Theoretisch gezien zijn

8 Belastingen in de luchtvaart
er tussen beide instrumenten veel parallellen. In beide gevallen is het voor een optimale
inzet van het instrument van belang om te weten wat de marginale kosten
zijn bij toename van de emissies en wat de marginale kosten zijn bij toename van
de vermeden emissies. Het punt waarop beide kostencurves elkaar snijden bepaalt
zowel de optimale hoogte van een heffing als de optimale hoogte van een emissieplafond.
In de praktijk is het moeilijk om het verloop van beide kostencurves precies te
bepalen. De eigenschap van emissiehandelsystemen is dat ze de omvang van de
vervuiling begrenzen, maar tegen onzekere kosten. De kosten kunnen te hoog of te
laag zijn ten opzichte van wat optimaal is. De eigenschap van heffingen is dat de
kosten per hoeveelheid emissie vaststaan, maar tegen onzekere effecten op de
emissies. Dat betekent dat niet zeker is of er te veel of te weinig reductie is ten opzichte
van wat optimaal is.
Het is vanuit wetenschappelijk perspectief niet op voorhand duidelijk welk van
de twee mechanismen in het algemeen de voorkeur heeft. De keuze zal daarom op
politiek niveau afhangen van welke zekerheid (omvang van uitstoot of van kosten)
het meest gewenst is. Daarnaast zullen ook andere overwegingen een rol spelen,
bijvoorbeeld de uitvoerings- en handhavingskosten van beide typen instrumenten.
Een andere overeenkomst tussen emissieheffing en emissiehandel is dat met dit
type maatregelen eenzelfde milieu-effect kan worden bereikt als met wettelijke
voorschriften en normen, maar tegen gemiddeld lagere kosten. De emissies zullen
namelijk worden teruggedrongen waar dit het goedkoopst kan. De ene luchtvaartmaatschappij
doet daarbij meer dan gemiddeld en de andere maatschappij minder.
Dit is afhankelijk van het verschil tussen de hoogte van de heffing (of de marginale
kosten van uitstootrechten) en de marginale kosten van emissiereductie voor de betreffende
luchtvaartmaatschappij. Een emissiehandelsysteem waarin meerdere economische
sectoren meedraaien biedt bovendien ruimte om tussen sectoren te optimaliseren
waar emissiereductie het goedkoopst kan plaatsvinden.
Voor het instrument emissieheffing zijn verschillende invullingen mogelijk. Er
kan gedifferentieerd worden naar soort emissie, bijvoorbeeld CO2 en NOx. Daarnaast
kan de heffing zich richten op de uitstoot van de hele vlucht, of alleen gericht
zijn op de uitstoot tijdens de landing en take off (LTO) fase of en route op kruishoogte.
Een LTO-emissieheffing richt zich met name op het belasten van het aantasten
van de lokale luchtkwaliteit, terwijl een cruise-emissieheffing zich vooral
richt op het tegengaan van de uitstoot van broeikasgassen. Juridisch gezien lijkt de
invoering van een LTO-emissieheffing niet op bezwaren te stuiten. Verschillende
staten en vliegvelden hebben de afgelopen jaren een LTO-emissieheffing ingevoerd,
waaronder Zwitserland, Zweden, Duitsland en twee vliegvelden in Londen
(Rensma et al. 2007). Voor en route heffingen is de situatie ingewikkelder, omdat
het daar om de uitstoot boven territoria van andere landen gaat of boven nietterritoriale
wateren.
Handel in emissierechten wordt vanaf 2012 voor een grote groep luchtvaartmaatschappijen
een concrete maatregel. In 2008 is door de EU besloten om de
luchtvaartsector op te nemen in het bestaande Europese systeem voor handel in
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 9
CO2-emissierechten (European Union-Emission Trading Scheme (EU-ETS)). Alle
vluchten van en naar EU-luchthavens vallen onder dit systeem, ongeacht of de
luchtvaartmaatschappij geregistreerd staat in een EU-land of daarbuiten (EU 2009).
Voor het jaar 2012 is de totale hoeveelheid aan luchtvaartmaatschappijen toe te
wijzen emissierechten (het plafond) gelijk aan 97% van de historische luchtvaartemissies.
De historische luchtvaartemissies zijn vastgesteld als het gemiddelde van
de jaarlijkse emissies in 2004, 2005 en 2006. Vanaf 2013 wordt het jaarlijkse plafond
verlaagd tot 95% van de historische luchtvaartemissies. Van die 95% zal 15%
van de rechten worden geveild, wordt 3% van de rechten reserve gehouden voor
nieuwe luchtvaartmaatschappijen en snelle groeiers en zal 82% gratis worden toegekend
(EU 2009).
Indien luchtvaartmaatschappijen meer emissierechten nodig hebben dan langs
deze wijze beschikbaar komt, zullen ze deze rechten moeten kopen op de markt
voor CO2-emissierechten. Over de deelname van de luchtvaartsector aan het EU-
ETS bestaat wereldwijd geen consensus.Een groot deel van de ICAO-landen wil
liever een wereldwijd systeem en daarom bepleit ICAO dat verdragsstaten afzien
van eenzijdige acties en alleen met wederzijdse toestemming een emissiehandelssysteem
zullen implementeren. Bij het EU-ETS voor de luchtvaart is van toestemming
van landen buiten de EU duidelijk geen sprake. Vanuit verschillende landen
komen signalen binnen dat zij zich beraden op stappen. Drie luchtvaartmaatschappijen
uit de Verenigde Staten hebben inmiddels in het Verenigd Koninkrijk (VK)
een rechtszaak aangespannen tegen het EU-ETS. Omdat de reikwijdte van een uitspraak
breder is dan alleen voor het VK, heeft het Britse hooggerechtshof een aantal
prejudiciële vragen voorgelegd aan het Europese hof van Justitie. Recentelijk
hebben ook drie Chinese luchtvaartmaatschappijen aangegeven dat zij juridische
stappen overwegen. Afhankelijk van de uitspraak kan dit grote gevolgen hebben
voor het wel of niet slagen van het ETS systeem.
5 Besteding van opbrengsten
Een belangrijk vraagstuk betreft de besteding van de opbrengsten van een emissieheffing
of van geveilde emissierechten. De EU zou graag zien dat de opbrengsten
van het EU-ETS worden gebruikt om de klimaatverandering in de Europese Unie
en in derde landen aan te pakken en om de beheerskosten van de Gemeenschapsregeling
te dekken (EU 2009). Maar vanwege het subsidiariteitsbeginsel mogen landen
zelf beslissen over de bestemming van hun overheidsuitgaven.
Vanuit een macro-economisch perspectief is het het meest welvaartsverhogend
om de opbrengsten ten goede te laten komen aan de algemene middelen, om daarmee
het marginale tarief van andere verstorende belastingen te verlagen. Maar bij
politieke discussies over de besteding van opbrengsten zullen behalve efficiëntie
ook andere overwegingen een rol spelen, bijvoorbeeld de mogelijk nadelige effecten
op de concurrentiepositie of gebrek aan maatschappelijk draagvlak.

10 Belastingen in de luchtvaart
Om de concurrentiepositie van de luchtvaartsector te beschermen tegen belastingverschillen
en om het gevoel van rechtvaardigheid te verhogen, kan ervoor
worden gekozen om (een deel van) de opbrengsten weer te investeren in de getroffen
partijen. In de maximale vorm is de ingevoerde maatregel budgetneutraal en
worden alle opbrengsten aan de sector teruggegeven. Bijvoorbeeld door de tarieven
van andere belastingen te verlagen. Een andere mogelijkheid is om overige lasten
anders te verdelen, zodat meer dan gemiddeld vervuilende luchtvaartmaatschappijen
meer betalen dan nu het geval is en minder dan gemiddeld vervuilende luchtvaartmaatschappijen
minder. Hierdoor is de maatregel voor de groep als geheel
budgetneutraal.
Een nadeel van budgetneutrale maatregelen is dat het milieueffect beperkt is.
De netto prijsprikkel is dan laag, waardoor relatief weinig vraaguitval plaatsvindt.
Daarnaast is ook de netto prikkel voor de sector om schoner te vliegen beperkt.
Partijen in de luchtvaartsector zijn daarentegen vaak voorstander van budgetneutrale
instrumenten omdat opbrengstgenererende heffingen de middelen van de sector
zouden verkleinen om te investeren in schonere technologieën. Daar staan twee andere
argumenten tegenover (Faber et al. 2008). Ten eerste leiden opbrengstgenererende
heffingen tot een milieueffect via het beperken van de vraag en via aanpassingen
aan de aanbodzijde (al zou dat vanwege bovenstaand argument relatief
beperkt kunnen zijn). Budgetneutrale heffingen leiden daarentegen alleen tot aanpassingen
aan de aanbodzijde. De balans voor het milieu hangt af van welke van
deze effecten groter is. Ten tweede leiden hogere kosten tot een betere business case
voor investeringen in schonere technologie. Daardoor wordt het makkelijker om
hiervoor aan geld te komen op de kapitaalmarkt.
Een soort tussenvorm is om met de opbrengsten additionele maatregelen voor
de reductie van emissies te bekostigen. Dit verhoogt de milieueffectiviteit en zeer
waarschijnlijk ook het draagvlak, en hoeft onder de juiste omstandigheden de
maatschappelijke efficiëntie niet te verlagen. Het milieueffect bestaat in dat geval
uit drie bijdragen (ICAO 1998):
1. Een volume-effect als gevolg van dalende vraag naar vliegen;
2. Een direct technologie-effect door technologische maatregelen waarvan de kosten
voor de luchtvaartsector lager zijn dan de baten van de extra activiteiten die
daardoor mogelijk worden;
3. Een technologie-effect van maatregelen die worden bekostigd uit de opbrengsten
van de heffing. Dit zullen per definitie minder optimale maatregelen zijn,
dat wil zeggen met hogere maatschappelijke kosten dan baten, tenzij het maatregelen
betreft die niet door de sector worden opgepakt vanwege belemmeringen
om te innoveren.
Voor een positief welvaartseffect is het belangrijk dat de maatregelen die bekostigd
worden inderdaad innovatief zijn, dat de innovatie positieve effecten heeft voor de
maatschappij als geheel en dat die zonder de bijdrage vanuit de overheid niet had
plaatsgevonden (OECD 2007). Om te beoordelen of de maatregelen aan deze randvoorwaarden
voldoen, is veel informatie nodig.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 11
Aan het oormerken van opbrengsten voor de bekostiging van additionele maatregelen
zitten ook een aantal mogelijke nadelen. Genoemd is al het mogelijk verlies
aan economische efficiëntie, doordat de opbrengst niet wordt gebruikt voor het
in het algemeen verlagen van verstorende belastingen. Daarnaast kunnen inefficiënties
ontstaan, doordat de opbrengst van de belasting uit de pas gaat lopen met het
benodigde budget voor het gekozen doel. Een teveel aan inkomsten zou inefficiënt
kunnen worden uitgegeven, als het geld op andere terreinen dringender nodig is en
het moeilijk blijkt om de budgetten soepel aan te passen. Een nadeel van een meer
fiscaalpolitieke aard is dat oormerken de flexibiliteit van het fiscale systeem reduceert
en de verantwoording over de uitgaven vermindert (Wilkinson 1994).
6 Effecten op de vraag naar vliegreizen
Belastingmaatregelen, of vergelijkbare maatregelen zoals emissiehandel, hebben
effect op de kostprijs van vliegen. In een sterk concurrerende markt, waarin de prijs
van een product gelijk is aan de marginale kosten, zullen luchtvaartmaatschappijen
de extra kosten van een maatregel op de lange termijn (vrijwel) geheel doorberekenen
aan consumenten. In de praktijk is het echter niet zo dat op elke route of elke
deelmarkt evenveel concurrentie is. Als luchtvaartmaatschappijen op concurrerende
markten worden geconfronteerd met extra kosten, terwijl ze ook opereren op
markten waar ze een hogere dominantiegraad of zelfs monopolie hebben, dan kan
het strategisch zijn om prijsverhogingen in concurrerende markten achterwege te
laten (teneinde een relatief groot marktverlies te voorkomen) en de betreffende
kosten juist in de monopoliemarkten in rekening te brengen (en het marktverlies
beperkt te houden). Daarom zou op markten waarop luchtvaartmaatschappijen een
monopolie of een groot marktaandeel hebben de mate van doorberekening hoger
kunnen zijn dan op concurrerende markten.
Bij een verhoging van de ticketprijs zal een deel van de consumenten er voor
kiezen om helemaal niet meer te reizen (vraaguitval), terwijl anderen op zoek zullen
gaan naar alternatieven. In de luchtvaart bestaan er alternatieven op verschillende
niveaus. Zo concurreren verschillende aanbieders op dezelfde route, is er op
bepaalde routes concurrentie met andere vervoerwijzen en is er concurrentie tussen
routes (Brons et al. 2002). Concurrentie tussen routes kan bestaan uit concurrentie
tussen verschillende bestemmingen en concurrentie tussen overstapluchthavens. Bij
het EU-emissiehandelsysteem voor de luchtvaart kan het voor sommige reizigers
bijvoorbeeld interessanter worden om met Turkish Airlines via Istanbul naar Singapore
te vliegen dan direct vanaf Schiphol met KLM, omdat in het eerste geval alleen
het eerste deel van de vlucht (tot Istanbul) belast is. Ook kan er hub-bypassing
optreden: voor sommige Noord-Amerikaanse passagiers kan het interessanter worden
om via een hubluchthaven in het Midden-Oosten naar India te reizen dan via
een Europese hub. De belastingmaatregel is immers alleen van kracht op routes van
en naar luchthavens binnen de EU en niet op routes naar luchthavens als Dubai.

12 Belastingen in de luchtvaart
De prijselasticiteit hangt dus af van het niveau waarop de belastingmaatregel
aangrijpt en de luchtvaartmarkt die geanalyseerd wordt. Een vliegbelasting alleen
voor Nederlandse luchthavens zal voor de Nederlandse luchtvaartmarkt tot een hogere
prijsgevoeligheid leiden dan een vliegbelasting die in heel Europa en met gelijke
tarieven geldt. De reden is dat bij een belasting alleen in Nederland er voor
sommige vliegreizen goede alternatieven zijn vanaf luchthavens in Duitsland of
België. Dergelijk uitwijkgedrag komt de milieu-effectiviteit van een maatregel niet
ten goede.
Er zijn geen empirisch vastgestelde elasticiteiten voor de Nederlandse luchtvaartmarkt,
maar op basis van een uitgebreide meta-analyse van wereldwijde studies
schatten Geilenkirchen et al. (2010) dat de prijselasticiteit gemiddeld voor alle
reizigers op –0,8 ligt, met een bandbreedte van –0,6 tot –1,1. Dat betekent dat bij
elke procent prijsverhoging er een volumedaling van circa 0,8 procent zal optreden.
Tussen reizigerssegmenten en routes bestaan echter grote verschillen. Zo is de
vraag naar vervoer over korte afstanden prijsgevoeliger dan de vraag naar vervoer
over lange afstanden. Daarnaast is recreatief verkeer prijsgevoeliger dan zakelijk
verkeer en is transferverkeer prijsgevoeliger dan herkomst-bestemmingsverkeer.
In de praktijk is niet op elke route of elke deelmarkt evenveel concurrentie.
Als luchtvaartmaatschappijen op concurrerende markten worden geconfronteerd
met extra kosten, terwijl ze ook opereren op markten waar ze een hogere dominantiegraad
of zelfs monopolie hebben, dan kan het strategisch zijn om prijsverhogingen
in concurrerende markten achterwege te laten en de betreffende kosten juist in
de monopoliemarkten in rekening te brengen. Op deze manier wordt het totale
marktaandeelverlies beperkt gehouden.
Figuur 1 Gedragsreacties van consumenten en luchtvaartmaatschappijen bij prijsverhoging
In reactie op een prijsverhogende maatregel (of om hierop te anticiperen) kunnen
luchtvaartmaatschappijen ook proberen om hun kosten te verlagen. Dit kan door
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 13
het (deels) schrappen van bestaande operaties, door het bedienen van andere routes
of door het aanpassen van de vliegtuiggrootte. Als de hoogte van de belasting afhankelijk
is van de milieuprestatie van de luchtvaartmaatschappij, dan zijn ook een
aantal andere reacties mogelijk. Aan de aanbodkant moet voornamelijk worden gedacht
aan het (versneld) vernieuwen van de vloot met technologisch efficiëntere
vliegtuigtypen. In de operationele sfeer kunnen luchtvaartmaatschappijen streven
naar een nog efficiëntere inzet en belading van de vloot, of het verlagen van de
vliegsnelheid.
De effecten van een belastingmaatregel op luchthavens zijn afhankelijk van de
keuzes die luchtvaartmaatschappijen en consumenten maken. Het is aannemelijk
dat de omzet van luchthavens afneemt doordat luchtvaartmaatschappijen minder
vluchten gaan uitvoeren en/of er minder reizigers gebruik zullen maken van de
luchthaven. Dit zal de winstgevendheid van een luchthaven verlagen. De maatregelen
die een luchthaven kan treffen om dit effect te compenseren zijn beperkt. Verder
is het van belang te onderkennen dat belastingmaatregelen ook negatieve indirecte
effecten hebben op toeleverende bedrijven en op sectoren die op een andere
manier een relatie hebben met de luchtvaart, bijvoorbeeld toerisme, horeca en congressen.
Aan de andere kant zullen er ook sectoren welvaren bij het opleggen van
belastingmaatregelen op de luchtvaartsector. Hierbij kan worden gedacht aan andere
vervoerssectoren, zoals het (internationale) vervoer per trein, bus of boot.
7 Conclusie
De internationale luchtvaart is vrijgesteld van accijns op kerosine en over nietzakelijk
personenvervoer wordt geen btw geheven. Deze bijzondere positie zorgt
voor steeds terugkerende discussies over belastingen in de luchtvaart. Een van de
belangrijkste motieven om prijsmaatregelen in de luchtvaart te nemen is het internaliseren
van externe effecten die met luchtvaart gepaard gaan. Instrumenten die
hierop aangrijpen zijn vliegbelasting, emissieheffing of een emissiehandelssysteem.
De laatste twee instrumenten verdienen welvaartseconomisch de voorkeur,
omdat emissies dan worden vermeden waar dit het goedkoopst kan en er een blijvende
prikkel bestaat om de emissies te reduceren.
Voor beide maatregelen geldt dat een globale invoering ervan de concurrentiepositie
van deze bij uitstek internationale sector het minst zal schaden. Om die reden
biedt het veel voordelen als uiteindelijk een wereldwijd emissiehandelsysteem
voor de luchtvaart tot stand komt en het Europese systeem daartoe een eerste begin
is. De sector vindt het daarbij belangrijk dat de opbrengsten ten goede zullen komen
aan additionele maatregelen om emissies verder terug te dringen en niet aan
de algemene middelen. Hoewel er voor de overheid goede economische argumenten
zijn om het laatste te doen, is nog steeds sprake van een welvaartsverhoging als
aan de wens van de sector tegemoet gekomen zou worden. Een belangrijke voorwaarde
is dan wel dat het om emissiereductiemaatregelen gaat die zonder over-

14 Belastingen in de luchtvaart
heidssteun nooit door de sector zullen worden opgepakt vanwege belemmeringen
om te innoveren.
Auteurs
Joost Kolkman (e-mail: joost.kolkman@minvenw.nl) is onderzoeker bij het Kennisinstituut
voor Mobiliteitsbeleid van het ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Joost Zuidberg (e-mail: j.zuidberg@seo.nl) is onderzoeker bij het cluster luchtvaart
van SEO Economisch Onderzoek.
Dit artikel is gebaseerd op de in november 2010 verschenen KiM-publicatie Belastingen
en heffingen in de luchtvaart, waar beide auteurs aan hebben gewerkt.
TPEdigitaal 5(3)

Literatuur
TPEdigitaal 5(3)
Joost Kolkman en Joost Zuidberg 15
Best, A., B. Görlach, H. van Essen, A. Schroten, U. Becker en R. Gerike, 2006, Size, structure
and distribution of transport subsidies in Europe, A report to the European Environment
Agency. Ecologic, CE and TU Dresden. Berlin: Ecologic.
Brons, M., E. Pels, P. Nijkamp en P. Rietveld, 2002, Price elasticities of demand for passenger
air travel: a meta-analysis, Journal of Air Transport Management, vol. 8(3):
165-75.
EU, 2009, Richtlijn 2009/101/EG van 19 november 2008 tot wijziging van richtlijn
2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de
handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap. Brussel: Europese
Commissie.
EU, 2010, Website over fiscaliteit op de Nederlandse portaalsite van de Europese Unie:
http://europa.eu/pol/tax/index_nl.htm.
Faber, J., D. Greenwood, D. Lee, M. Mann, P. Mendez de Leon, D. Nelissen et al., 2008,
Lower NOx at higher altitudes. Delft: CE.
Geilenkirchen G.P., K.T. Geurs, H.P. van Essen, A. Schroten en B. Boon, 2010, Effecten
van prijsbeleid in verkeer en vervoer. Bilthoven/Den Haag: Planbureau voor de
leefomgeving en CE.
ICAO, 1998, Emission charges and taxes in aviation. Report of the Focal Point on Charges,
prepared for CAEP/4. Den Haag: International Civil Aviation Organisation.
ICAO, 2000, ICAO’s policies on taxation in the field of international air transport; third
edition, doc. 8632. Montréal: International Civil Aviation Organisation.
ICAO, 2006, Convention on international civil aviation; preambule. Montréal: International
Civil Aviation Organisation.
ICAO, 2008, Assembly resolutions in force (as of 28 september 2007). ICAO doc. 9902.
Montréal: International Civil Aviation Organisation.
ICAO, 2010, ICAO Environmental Report 2010. Montréal: International Civil Aviation
Organisation.
OECD, 2007, Instrument mixes for environmental policy. Parijs: Organisation for Economic
Co-operation and Development / OESO.
Rechtbank ’s-Gravenhage, 2008, Rolnummers 302934 / KG 08/76; 303917 / KG 08/145;
303666 / KG 08/119 en 305195 / KG 08/245. Uitspraak gedaan in kort geding op 19
maart 2008.
Rensma, K., B. Boon, J., Faber en A. van Velzen, 2007, Verkenning economische instrumenten
luchtvaart, Delft: CE.
Wilkinson, M., 1994, Paying for public spending: is there a role for earmarked taxes? Fiscal
Studies, vol. 15(4): 119-35.
Wit, R.C.N., M.D. Davidson en J.M.W. Dings, 2003, Meeting external costs in the aviation
industry. Report to the commission for integrated transport. Delft: CE.
Wit, R.C.N., 2007, Klimaatbeleid en internationale luchtvaart. Achtergrondnotitie voor de
Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Algemene Energieraad en de VROM-raad ten behoeve
van een gezamenlijk advies over CO2 en verkeer en vervoer. Leiden.

Laat vliegen kosten wat het echt kost
Eric Pels
Dit artikel maakt een kritische analyse van de economische effecten van prijszetting
of belastingen op luchthavens. Schattingen van die economische effecten
zorgen voor veel verwarring. De belangrijkste conclusies zijn dat de directe
economische effecten van een project (een investering, heffing etc.) in de
luchtvaart gelijk zijn aan de indirecte effecten als er sprake is van volledige
mededinging. Indien er geen volledige mededinging is, is dit niet het geval. In
dit geval is het mogelijk dat een deel van de economische effecten misschien
niets meer is dan een herverdeling van monopolie-rents. Discussies in de media
over de economische effecten van prijszetting of belasting op luchthavens
gaan hieraan voorbij.
1 Inleiding
In Nederland wordt met de regelmaat van de klok gediscussieerd over het ’belang’
van Schiphol en KLM. Als Schiphol en KLM te weinig ruimte krijgen om te groeien
zal dit banen gaan kosten. Recentelijk zijn er twee voorbeelden te noemen
waarbij de prijszetting en de daarop verwachte daling van de vraag de discussie
over het economisch belang van de luchtvaart weer aanwakkerde: de vliegtax en de
tarieven op Schiphol. Vooral bij de discussie over de vliegtax vlogen de miljarden
over de tafel. In dergelijke discussies gaan cijfers vaak een eigen leven leiden, zonder
dat men zich nog over de achterliggende aannames druk maakt. Dit ziet men
ook bij de meer recente discussie over de Schiphol tarieven, waarbij ‘de prijselasticiteit’
van transfer passagiers op Schiphol een belangrijke rol speelde. Over deze
elasticiteit bestaat grote onduidelijkheid: deze kan per markt verschillen, maar er
zijn geen empirische schattingen beschikbaar.
In dit artikel worden geen nieuwe cijfers of elasticiteiten gepresenteerd. Het
doel van dit artikel is bepaalde concepten rond de economische effecten van de
luchtvaartsector toe te lichten. In het bijzonder zal daarbij de verdeling van monopolie
rents, ook wel aangeduid als monopoliewinsten, besproken worden. Deze
rents kunnen een belangrijke drijfveer zijn om belastingen of prijsveranderingen
door luchthavens ter discussie te stellen.
In de volgende secties worden eerst twee voorbeelden gegeven van voorgestelde
maatregelen die de nodige discussie teweeg brachten: de ticketbelasting (Sectie
2) en de voorgestelde aanpassing van de tarieven op Schiphol (Sectie 3). Daarna
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 16-25

TPEdigitaal 5(3)
Eric Pels 17
worden de economische effecten besproken (Sectie 4). De effecten van prijszetting
worden nader bekeken in Sectie 5.
2 De ticketbelasting
Het Belastingplan 2008 noemt specifiek de maatschappelijke kosten van ‘activiteiten’;
in dit geval de luchtvaart. Naast de kosten van bijvoorbeeld het vliegtuig, bemanning,
administratie etc., levert een vlucht ook zogenaamde externe kosten op.
Deze externe kosten, bijvoorbeeld van geluidsoverlast (mogelijk kan het gevolg
hiervan zijn een daling van de waarde van een huis), uitstoot van CO2, en vertragingen
(met als gevolg gemiste afspraken) worden meestal niet aan de gebruikers
in rekening gebracht.
De totale kosten (dus inclusief externe kosten) van het vliegen moeten in overeenstemming
zijn met de betaalde prijs. Iedereen die vliegt heeft een maximum bedrag
dat hij of zij uit wil geven aan de vlucht. Dit bedrag geeft de economische
waarde weer van de vlucht voor deze passagier. Als deze waarde echter hoger is
dan de maatschappelijke kosten, leidt de verkoop van dit ticket tot ‘maatschappelijke
winst’,. Maar de waarde van een extra ticket zal dalen naarmate men meer tickets
verkoopt (weinig mensen zijn bereid tegen een erg hoge prijs te vliegen, veel
mensen zijn bereid tegen een lage prijs te vliegen). Daarnaast zullen de maatschappelijke
kosten toenemen als we meer tickets verkopen: er wordt meer gevlogen,
dus er is meer overlast. Op het moment dat de maatschappelijke kosten de waarde
van het ticket gaan overstijgen, lijden we ‘maatschappelijk verlies’. Voor het laatste
ticket dat we verkopen moet daarom gelden dat de waarde voor die passagier gelijk
is aan de maatschappelijke kosten die gemaakt moeten worden om die passagier
te vervoeren. Als daaraan voldaan wordt, is de ‘maatschappelijke winst’
maximaal.
Wat gebeurt er nu als we de externe kosten van vliegen niet in rekening brengen?
Passagiers die niet al te veel voor hun ticket willen betalen worden nu ook in
staat gesteld te vliegen; de externe kosten hoeven immers niet betaald te worden.
Dit betekent dat we maatschappelijk verlies lijden omdat de waarde van deze tickets
niet opweegt tegen de maatschappelijke kosten. Uit deze theorie volgt als oplossing
dat de overheid dan een heffing oplegt om de tickets duurder te maken, zodat
weer geldt dat het laatste verkochte ticket de maatschappij even veel oplevert
als het kost. Met een heffing van € 11,25 voor afstanden tot 2500 km en een heffing
van € 40 voor langere afstanden lijkt het belastingplan met twee ‘gemiddelde
heffingen’ te komen. Overigens is deze differentiatie mede ingegeven door het feit
dat regionale luchthavens onevenredig hard geraakt zouden worden door een vlakke
heffing. Men moet zich wel afvragen of de gekozen bedragen de gewenste effecten
zullen hebben. Als men via de belasting de externe effecten, bijvoorbeeld de
CO2-uitstoot, terug probeert te dringen, is het belangrijk dat de gekozen bedragen
min of meer overeenkomen met de externe kosten. Als de heffingen de juiste hoogte
hebben zal er welvaartswinst zijn.

18 Laat vliegen kosten wat het echt kost
De onderzoeksbureaus Stratagem en Significance hebben onderzoek gedaan
naar de te verwachten effecten van de vliegbelasting. Stratagem rapporteert dat het
aantal passagiers op regionale luchthavens in 2006, met een vlakke vliegbelasting
van € 23,65, tussen 6 en 16% lager had gelegen. De voorgestelde gedifferentieerde
belasting zal waarschijnlijk iets gunstiger uitpakken voor de regionale luchthavens.
Significance rapporteert dat het aantal passagiers op Schiphol, met een vliegbelasting
van € 23,-, in 2011 tussen 9 en 12% lager kan liggen dan in het geval zonder
de belasting.
Het omzetverlies voor de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen door de vliegbelasting
wordt door Stratagem ingeschat op € 350 miljoen. Volgens de International
Civil Aviation Administration (ICAO) moet men naast dit ‘directe effect’ op de
Nederlandse economie ook rekening houden met ‘katalytische effecten’ (bijvoorbeeld
uitgaven aan hotels, restaurants etc.) en ‘geïnduceerde effecten’ (de uitgaven
van de inkomsten uit de directe en katalytische effecten, en belastinginkomsten).
Volgens ICAO is de onderverdeling van de effecten als volgt: directe effecten
24%, katalytische effecten 29%, en geïnduceerde effecten 47%. Stratagem rapporteert
op basis van deze verdeling dat de Nederlandse economie als gevolg van een
vliegbelasting van € 23,- een verlies van € 1041 miljoen zal lijden. Een gedifferentieerde
belasting zal misschien iets voordeliger uitpakken, omdat het Europese verkeer
minder zwaar getroffen wordt. De katalytische en geïnduceerde effecten zijn
samen verantwoordelijk voor 76% van het totale effect, maar zijn ook verreweg de
meest onzekere effecten. In het vervolg komen we hierop terug. Daarnaast kan een
deel van het directe effect en het katalytische effect gecompenseerd worden door
passagiers die niet meer vliegen en hun geld nu in Nederland uitgeven. Ook wordt
geen rekening gehouden met externe kosten, terwijl het toch juist daarom te doen
was.
3 Schipholtarieven
Een recent voorstel van Schiphol om de tarieven te wijzigen heeft ook de nodige
discussie doen losbarsten. Volgens dit voorstel zullen bestemmings- en transferpassagiers
minder gaan betalen. Wel wordt een vaste prijs per bagage item ingesteld.
Omdat transferpassagiers relatief veel bagage meenemen en prijsgevoelig zijn, is
de angst dat transferpassagiers andere transferluchthavens zullen kiezen, omdat zij
meer bagage meenemen dan bestemmingspassagiers en hierdoor duurder uit zullen
zijn. Hiermee wordt het netwerk van Schiphol aangetast. KLM heeft een zogenaamd
‘hub-spoke netwerk’. Omdat de thuismarkt niet groot genoeg is om alle
vliegtuigen te vullen, worden transferpassagiers aangetrokken om lege stoelen op
te vullen. De kosten worden zo over meerdere passagiers verspreid. Deze transferpassagiers
brengen misschien weinig op, maar ze helpen wel om de winstmarge op
de overige passagiers op te vijzelen. Zonder deze transferpassagiers is het netwerk
waarschijnlijk te duur om in de lucht te houden: zonder transferpassagiers geen uitgebreid
KLM-netwerk. De angst is nu dat transferpassagiers duurder uit zullen zijn:
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Eric Pels 19
de verlaging in de prijs per (transfer) passagier wordt meer dan gecompenseerd
door nieuwe voorgestelde prijs per koffer.
Consumenten hebben een maximale betalingsbereidheid voor het vliegen van
A naar B. De prijs die een luchthaven rekent maakt hier onderdeel van uit. Als een
luchthaven de prijs verhoogt, blijft er simpel gezegd minder geld over voor de
luchtvaartmaatschappij. Bij volledige concurrentie zal de prijs gelijk zijn aan de
marginale kosten. Een prijsverhoging, bijvoorbeeld door de luchthaven, zal tot verlies
van marktaandeel leiden en zelfs tot faillissement kunnen leiden als overige
concurrenten (luchthavens en luchtvaartmaatschappijen) lagere kosten hebben. In
de volgende secties komen we hierop terug.
4 Theorie: economische effecten
Over de economische effecten van de luchtvaartindustrie is veel geschreven. Schattingen
hieromtrent lopen uiteen. York Aviation (2004) komt met een schatting van
950 banen op een luchthaven per miljoen passagiers. Nyfer (2000) schat 8600 banen
in de regio per miljoen passagiers. ICAO meldt op de website dat iedere 100
banen gecreëerd door luchtvaart 610 banen elders creëren. Stratagem rapporteert
een verlies van € 1041 miljoen voor de Nederlandse economie als gevolg van een
vliegbelasting van € 23,-. Dit lijken eenvoudige rekenregels, maar deze roepen ook
de nodige vragen op. Hadden deze mensen elders een baan gevonden als er niet in
de luchtvaartsector geïnvesteerd was? Hoeveel banen worden er extra gecreëerd?
Om de effecten van een uitbreiding of heffing te bepalen moeten we kijken naar de
marginale effecten. Wat gebeurt er bijvoorbeeld bij krapte op de arbeidsmarkt?
De luchtvaartsector heeft veel werknemers en een relatief groot aandeel in het
BNP, maar daarin zijn ze niet uniek. Een werknemer op een luchthaven of bij een
luchtvaartmaatschappij kan ook ergens anders werken. Bij krapte op de arbeidsmarkt
kan dit loonsverhogend werken. Ook door de vraag naar kapitaal en land kan
schaarste optreden. Uiteindelijk komen de productiemiddelen zo terecht in de sectoren
met de hoogste productiviteit. Maar zeker bij krapte op de arbeidsmarkt betekent
dit ook dat niet alle groei additioneel is: een baan gecreëerd op locatie A kan
baanverlies elders betekenen. Het is nog maar de vraag of dergelijke effecten in de
bovengenoemde cijfers meegenomen zijn. Om de werkelijke welvaartseffecten te
bepalen kijken economen naar marginale effecten: wat is de extra welvaart als gevolg
van een investering.
Door een investering of een project in de luchtvaartsector neemt bijvoorbeeld
de bereikbaarheid van een regio toe: de gegeneraliseerde transportkosten nemen af
omdat er minder congestie is, de frequentie hoger is, etc. Hierdoor wordt de regio
aantrekkelijker voor internationale bedrijven en toeristen. Bruinsma et al. (2001)
laten zien dat onder bepaalde voorwaarden de directe effecten van een project in de
luchtvaartsector gelijk zijn aan de indirecte effecten. Om dit te zien gebruiken we
het voorbeeld uit Bruinsma et al. (2001). Hierin hebben we een korte keten met een
sector waarin een goed wordt x geproduceerd, dat in de volgende stap van de keten

20 Laat vliegen kosten wat het echt kost
gebruikt wordt om y te produceren. De markt voor x is weergegeven in Figuur 1,
waarin p de prijs is. Bruinsma et al. (2001) nemen aan dat als gevolg van een pr pro-
ject x goedkoper wordt. Bijvoorbeeld, als de bereikbaarheid toeneemt of vertragi vertragin-
gen afnemen kunnen kosten bespaard worden. In Figuur 1 is p0 de prijs voor de
uitvoering van het project, en p1 de prijs na de uitvoering: de gebruikers van x kri krijgen
de volledige kostenbesparing. Het welvaartseffect kan bepaald worden aan de
hand van de bekende ‘rule rule of half half’: ½ *(x0+x1)*(p0–p1).
Figuur 1: markt x
Stel nu dat x gebruikt wordt om y te produceren. Er zijn a eenheden x nodig om één
eenheid y te kunnen produceren: x = a*y, of y = x/a. De kostenbesparing als gevolg
van het project voor de gebruiker van x is dan: a*(p0–p1). Stel dat we ook in de
output markt (markt voor y, , met prijs r) volledige concurrentie hebben. De koste
besparing wordt dan volledig doorgegeven aan de uiteindelijke consument. Het
welvaartseffect van het project in deze markt kunnen we ook weer bepalen aan de
hand van de rule of half: ½½*(y0+y1)*(r0–r1)
(zie Figuur 2). Dit welvaartseffect is
exact gelijk aan het welvaartseffect op de markt voor x.
effecten van de investering worden volledig doorgegeven in de keten. Om de we
vaartseffecten van het project te bekijken hebben we d
de markt voor x nodig: de directe effecten. Hiervoor zijn de volgende aannames
nodig:
• Geen substitutie (a verandert niet wanneer
• Volledige concurrentie. In de praktijk geeft deze aanname voldoende aanle
ding tot discussie. Er is concurrentie, zowel tussen luchthavens als tussen
luchtvaartmaatschappijen. KLM is bijvoorbeeld bang dat transferreizigers ui
wijken naar andere luchthavens als Schiphol te duur wordt. Maar of er echt
volledige concurrentie is valt te bezi
1 nodig om één
. De kostenbesparing als gevolg
). Stel dat we ook in de
) volledige concurrentie hebben. De kostenbesparing
wordt dan volledig doorgegeven aan de uiteindelijke consument. Het
welvaartseffect van het project in deze markt kunnen we ook weer bepalen aan de
iguur 2). Dit welvaartseffect is
Met andere woorden: de
effecten van de investering worden volledig doorgegeven in de keten. Om de we wel-
vaartseffecten van het project te bekijken hebben we dus us alleen maar de effecten op
de markt voor x nodig: de directe effecten. Hiervoor zijn de volgende aannames
verandert niet wanneer p verandert);
Volledige concurrentie. In de praktijk geeft deze aanname voldoende aanle aanleidiscussie.
Er is concurrentie, zowel tussen luchthavens als tussen
luchtvaartmaatschappijen. KLM is bijvoorbeeld bang dat transferreizigers ui uitwijken
naar andere luchthavens als Schiphol te duur wordt. Maar of er echt
volledige concurrentie is valt te bezien. en. Er is bijvoorbeeld voldoende empirisch
1 ½*(y0+y1)*(r0–r1) = ½*(x0/a+x1/aa)*a*(p 0–p1) = ½*(x0+x1)*(p0–p1). In de tweede stap is gebruik gge
maakt van het feit dat onder volledige concurrentie de kostenbesparing volledig wordt doorgegeven
aan de consument en van de aanname van een vaste verhouding tussen x en y.
TPEdigitaal 5(3)
Figuur 2: markt y

ewijs voor schaalvoordelen in de luchtvaartindustrie. Dit is een vorm van
marktfalen.
Als niet (volledig) aan deze voorwaarden wordt voldaan, is het welvaartseffect in
de outputmarkt niet meer gelijk aan het wel welvaartseffect in de inputmarkt.
zijn de directe effecten niet meer per definitie gelijk aan de indirecte effecten. Maar
nog steeds kan een deel van de directe effecten doorgegeven worden in de keten.
Door deze effecten ook als indirecte effecten m
gen.
2 voldaan, is het welvaartseffect in
Hierdoor
zijn de directe effecten niet meer per definitie gelijk aan de indirecte effecten. Maar
nog steeds kan een deel van de directe effecten doorgegeven worden in de keten.
Door deze effecten ook als indirecte effecten mee ee te tellen ontstaan er dubbeltelli dubbeltellin-
5 Theorie: beprijzing en rents
In het bovenstaande is het meten van welvaartseffecten in een ideale situatie g
schetst. Hierbij is uitgegaan van volledige mededinging, waardoor de prijs gelijk is
aan de marginale kosten ten en de economische winst gelijk is aan 0. In de praktijk
wordt om verschillende redenen niet aan deze voorwaarden voldaan, waardoor de
prijs hoger kan liggen dan de marginale kosten. 3 In het bovenstaande is het meten van welvaartseffecten in een ideale situatie geschetst.
Hierbij is uitgegaan van volledige mededinging, waardoor de prijs gelijk is
ten en de economische winst gelijk is aan 0. In de praktijk
wordt om verschillende redenen niet aan deze voorwaarden voldaan, waardoor de
.
Figuur 3 Monopolie rents. . Figuur 4 Verdeling rents (i) Figuur 5: Verdeling rents (ii)
In Figuur iguur 3 is een ‘traditioneel’ vraag vraag-aanbod aanbod diagram getekend, waarbij de vraag
D en aanbod S zijn getekend. Voor het gemak is S horizontaal getekend. Het eve even-
wicht (pvc, xvc) ) geldt bij volledige concurrentie. Als er marktmacht is, kan er een
hogere prijs gerekend worden, bijvoorbeeld p0. De bijbehorende vraag is x0, , en de
rode rechthoek geeft de monopoliewinst of de ‘rents’. . Een kostenvoordeel, zoals in
de vorige sectie besproken, hoeft nu niet (volledig) aan de gebruikers van x te wo worden
doorgegeven: er is immers geen (volledige) concurrentie. Maar de aanwezi aanwezig-
2 De indirecte effecten kunnen niet meer worden gemeten via de directe effecten.
3 Luchtvaartmaatschappijen hanteren verschillende tarieven voor dezelfde stoel, luchthavens en
luchtvaartmaatschappijen kennen schaalvoordelen, en luchthavencapaciteit kan schaars zijn. Deze
omstandigheden kunnen per markt verschillen.
TPEdigitaal 5(3)
Eric Pels
21

22 Laat vliegen kosten wat het echt kost
heid van rents heeft wel andere effecten. P0 geeft de maximale betalingsbereidheid
van de consument weer: dit is de prijs die bijvoorbeeld een luchtvaartmaatschappij
in de uitgangssituatie rekent. Als de overheid of de luchthaven een belasting t oplegt,
zal de prijs die de luchtvaartmaatschappij kan rekenen dalen tot p0: de betalingsbereidheid
is immers niet meer dan p0 bij een hoeveelheid x0. 4 Dit zorgt voor
een daling van de rents die de luchtvaartmaatschappij toevallen (Figuur 4). In Figuur
5 is eenzelfde belasting getekend bij een vlakkere (elastischer) vraagcurve.
Hier is de relatieve daling van de rents die de luchtvaartmaatschappij toevallen relatief
groot.
In de Figuren 4 en 5 veranderen x0 en p0 niet als gevolg van de invoering van
tarief t: de luchtvaartmaatschappij verandert x0 niet. Het effect van de invoering
van t is een herverdeling van rents. Omdat x0 niet verandert, zullen er in de markt
voor y ook geen veranderingen plaatsvinden: het welvaartseffect is gelijk aan 0.
6 Concurrentie en prijszetting
In de vorige sectie hebben we beargumenteerd dat de welvaartseffecten als gevolg
van een verhoging van de prijs op een luchthaven of een belasting mee zullen vallen
als de prijs die een luchtvaartmaatschappij in de uitgangsituatie rekent boven de
marginale kosten ligt: er is sprake van marktmacht. Omdat er schaalvoordelen zijn,
en omdat luchtvaartmaatschappijen aan yield management doen, wat gelijkenis
heeft met prijsdiscriminatie, is er enige vorm van marktmacht. Maar deze marktmacht
is niet op alle markten hetzelfde. Theoretisch gezien opereert een monopolist
op het elastische deel van de vraagcurve. 5 De prijselasticiteit geeft daarmee een indicatie
van de mogelijkheid om de prijzen boven de marginale kosten te stellen (en
dus marktmacht te misbruiken). Hiervoor kan men de Lerner index gebruiken. 6 Om
deze prijselasticiteit van de vraag vast te stellen (voor directe en indirecte markten)
is specifieke marktinformatie nodig die alleen de luchtvaartmaatschappijen beschikbaar
hebben. Op basis van eerdere schattingen lijkt een gemiddelde prijselasticiteit
van ongeveer –1,1 voor niet-zakenreizigers waarschijnlijk (Brons et al.
2002). Transferpassagiers zullen waarschijnlijk wat prijsgevoeliger zijn. Stel dat
deze een prijselasticiteit van –2,2 hebben. 7 De Lerner index van 0,45 (–1/2,2) geeft
aan dat de prijs boven de marginale kosten ligt. Dit geeft de luchtvaartmaatschappij
de mogelijkheid om een verhoging van de belastingen of tarieven op de luchthaven
4 We nemen hier bij aan dat x0 niet wijzigt. Als x 0 wijzigt blijft de intuïtie hetzelfde, alleen veranderen
de figuren. Ook gaan we ervan uit dat de belasting (of luchthaventarief) in de uitgangssituatie 0 is.
Ook hier geldt dat de intuïtie niet verandert bij een positieve belasting in de uitgangssituatie..
5 Hier zijn de marginale opbrengsten niet negatief. Als er meerdere aanbieders zijn in een Cournotoligopolie
gaat hetzelfde op.
6 De Lerner-index is: (P–MC)/P= –1/ε, waarbij ε de prijselasticiteit van de vraag van het bedrijf in
kwestie. Bij ε= –1 is deze index gelijk aan 1, en ε= –∞ is deze gelijk aan 0. In het eerste geval is er
maximaal gebruik van marktmacht, de markup, over de marginale kosten maximaal, in het laatste
geval is er geen gebruik van marktmacht: de prijs is gelijk aan de marginale kosten.
7 Hiermee wordt niet beweerd dat dit de prijselasticiteit voor transferreizigers is: deze is niet bekend.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Eric Pels 23
te compenseren door de prijs die zij zelf rekent te verlagen: de totale prijs voor de
consument blijft dan gelijk, zoals in de vorige sectie werd beargumenteerd. Dit kan
zolang de verhoging van de belastingen of tarieven niet groter is dan de markup
over de marginale kosten. 8 Dit is een empirisch vraagstuk dat alleen beantwoord
kan worden met behulp van bedrijfsinformatie van de luchtvaartmaatschappij.
Daarnaast moet men zich ook realiseren dat er schaalvoordelen zijn, waardoor er
verliezen zullen optreden als de prijs gelijk is aan de marginale kosten. 9 De mogelijkheden
voor een luchtvaartmaatschappij om een verhoging van de belastingen of
tarieven op de luchthaven te compenseren lijken dus beperkt, waardoor het mogelijk
is dat de totale prijs voor de consument, p0, stijgt. Een prijselasticiteit van –2,2
geeft dan ook aan dat een stijging met 1% in de totale prijs tot een daling van het
aantal transferpassagiers met 2,2% zal leiden. De werkelijke waarde van deze
prijselasticiteit is onbekend. Deze hangt af van vraag- en aanbodfactoren, waaronder
substitutiemogelijkheden in de markt. Indien de capaciteit op andere ‘hubs’ beperkt
is zijn er bijvoorbeeld weinig uitwijkmogelijkheden.
Hoe moeten we koffers nu beprijzen? Of meer algemeen: hoe moeten we een
bagageafhandelingssysteem dat voor verschillende groepen klanten (bestemmings-
en transferpassagiers) gebruikt wordt? Ook hier speelt de prijselasticiteit een rol.
Prijzen die gezet worden volgens de Ramsey-regel zijn omgekeerd evenredig met
de prijselasticiteit. 10 Als bestemmingspassagiers en transferpassagiers dezelfde faciliteiten
gebruiken, betalen od-passagiers 11 , die een lagere prijsgevoeligheid hebben,
meer dan transferpassagiers, die een hogere prijsgevoeligheid kennen. Hierbij
wordt ervan uit gegaan dat dezelfde faciliteiten nodig zijn. In beide markten wordt
een prijs gerekend die de desbetreffende markt kan (en wil) dragen. Als voor transferpassagiers
duurdere faciliteiten nodig zijn 12 , en daarmee wordt geen rekening
gehouden in de prijszetting, betalen bestemmingspassagiers mee aan de voor de
transferpassagiers benodigde faciliteiten.
7 Conclusie
In dit artikel zijn economische effecten van prijszetting of belastingen op luchthavens
kritisch bekeken. Er wordt gewezen op de verwarring die schattingen van
economische effecten oproepen. De belangrijkste conclusies zijn dat de directe
economische effecten van een project (een investering, heffing etc.) in de lucht-
8 Als de verhoging van de belastingen of tarieven groter is dan de markup en volledig geabsorbeerd
wordt door de luchtvaartmaatschappij leidt dit tot verlies voor de luchtvaartmaatschappij. Als de
consumentenprijs niet verandert, verandert de welvaart ook niet. Het enige effect is een verschuiving
van opbrengsten van de luchtvaartmaatschappij naar de overheid.
9 De vaste kosten worden dan immers niet gedekt.
10 De Ramsey regel maximaliseert de welvaart, gegeven een winstdoelstelling voor het bedrijf. Het
bedrijf wordt bijvoorbeeld toegestaan de prijs gelijk te stellen aan de gemiddelde kosten, zodat ook
de vaste kosten goedgemaakt worden.
11 Het aantal reizigers dat Schiphol als beginpunt of eindbestemming heeft.
12 Bijvoorbeeld een gecompliceerd bagageafhandelingssysteem.

24 Laat vliegen kosten wat het echt kost
vaart gelijk zijn aan de indirecte effecten als er sprake is van volledige mededinging.
Indien er geen volledige mededinging is, is dit niet het geval, maar is het mogelijk
dat een deel van de economische effecten misschien niets meer is dan een
herverdeling van monopolie rents. Discussies in de media over de economische effecten
gaan hieraan voorbij.
De aanwezigheid van monopolie rents duidt op marktmacht: de prijs wordt boven
de marginale kosten gesteld. Nu is dit wellicht ook noodzakelijk in de luchtvaartindustrie.
De aanwezigheid van schaalvoordelen – en dus vaste kosten – zorgt
ervoor dat een prijs boven marginale kosten nodig is om de vaste kosten te kunnen
dekken. Als door een herverdeling van de rents de luchtvaartmaatschappijen de
vaste kosten niet meer kunnen dekken, zal op termijn het netwerk worden aangetast
omdat deze te duur wordt. Om dit goed te kunnen beargumenteren is er inzicht nodig
in de prijselasticiteit van de vraag en de mogelijkheid van luchtvaartmaatschappijen
om prijsverhogingen te compenseren. Aangezien de luchtvaartmaatschappijen
dit als bedrijfsgevoelige informatie zullen kernmerken, kunnen we nog
lang blijven discussiëren over de economische effecten. Uiteindelijk is de bovengenoemde
informatie nodig om de prijs te kunnen berekenen die de markt kan dragen:
de prijs moet de maatschappelijke kosten kunnen dekken. Als we dit niet doen
en iedere prijsverhoging of belastingheffing afdoen met argumenten over banenverlies,
is het mogelijk dat we bedrijven of passagiers subsidiëren. Dit moet meewegen
in de discussie over de economische effecten.
Auteur
Eric Pels (e-mail: a.j.h.pels@vu.nl) is werkzaam als universitair docent bij de vakgroep
Ruimtelijke Economie aan de Vrije Universiteit.
TPEdigitaal 5(3)

Literatuur
TPEdigitaal 5(3)
Eric Pels 25
Bruinsma, F.R., J. Daniel, H.T. van Delft, J. Rouwendal, B. Ubbels, E.T. Verhoef, R.
Vreeker en D. van Vuuren, 2001, Indirecte effecten van de uitbreiding van Schiphol na
2010, verkenning vanuit een welvaartseconomisch perspectief, Rapport voor het ministerie
van Verkeer en Waterstaat, VU Amsterdam.
ICAO, 2002, Economic Contribution of Civil Aviation - Ripples of Prosperity, Brochure.
Nyfer, 2000, Hub of spokestad? Regionaal economische effecten van luchthavens, Breukelen
: Nyfer.
Stratagem, 2007, Belasting op vliegtickets in Nederland, Gevolgen voor de Nederlandse
Regionale luchthavens, Onderzoek voor de Nederlandse Vereniging van Luchthavens,
Stratagem Strategic Research b.v.
York Aviation, 2004, The social impact of airports in Europe.

Single European Sky in economisch perspectief
Robert Ossevoort en Robert Piers
Het Europese luchtruim is een verzameling van (sub)nationale luchtruimen
gekenmerkt door fragmentatie en diversiteit. Dit leidt tot inefficiënties die zich,
voor luchtvaartmaatschappijen en hun klanten, vertalen in directe en indirecte
kosten die vermijdbaar zijn. Het Single European Sky initiatief (SES) van de
Europese Commissie moet deze inefficiënties en kosten aanzienlijk
verminderen. Dit artikel belicht de economische aspecten van SES. Hierbij gaat
het niet alleen om de verwachte baten, zoals minder vertragingen, maar ook om
de kosten en de onevenwichtigheid in de verdeling daarvan.
1 Inleiding
De luchtvaartsector heeft de afgelopen decennia een sterke groei doorgemaakt.
Tussen 1995 en 2007 is het aantal passagiers gemiddeld met ongeveer 5,7% per
jaar toegenomen, een verdubbeling elke negen jaar (Eurostat 2011). Het gevolg is
echter dat vertragingen sterk toegenomen zijn. De Europese Commissie zag zich
daarom genoodzaakt om in te grijpen en veranderingen in de sector door te voeren
die de prestaties van de sector moeten ondersteunen en daarmee een bijlage leveren
aan het Europese concurrentievermogen en economie. In dit artikel vatten wij
bestaande publicaties samen ten einde een beeld te schetsen van deze ontwikkeling.
2 De huidige situatie in Europa
Het beheer van een luchtruim is in de Conventie van Chicago (1944) toegewezen
aan soevereine staten. Het Europese luchtruim is daarom een verzameling van
luchtruimen die de nationale landsgrenzen volgen, met verschillende technologieën
en lokale benaderingen voor vergelijkbare problemen. De nationale
luchtverkeersleidingorganisaties (aangeduid als Air Navigation Service Providers
of ANSPs) hebben in verloop van tijd systemen, technologieën en methodes
ontwikkeld die voor het nationale luchtruim en luchthavens het best werken.
Daarnaast is er militair luchtruim, waarvan civiele toestellen geen gebruik mogen
maken, civiel verkeer moet veelal om militair luchtruim heen vliegen. De
verschillende spelers in de wereld van het luchtverkeer en luchtverkeersleiding zijn
in onderstaande tabel samen te vatten.
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 26-39

TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 27
Tabel 1 Partijen in het ‘luchtverkeersleiding (ATM) 1 landschap’ in Europa
Nationaal niveau Europees niveau Luchtruimgebruikers
• Luchtverkeersleidingsorganisaties • Eurocontrol (geen
instelling van de
EU)
• Ministeries van Transport • Europese Commissie
(EC)
• Ministerie van Defensie/Luchtmacht
• Inspecties/National Supervisory
Authorities
• European Aviation
Safety Agency
(EASA)
• Luchtvaartmaatschappijen
• General aviation 2
In praktijk kan de huidige situatie met nationale luchtruimen en dito
verantwoordelijkheden tot onvoordelige situaties leiden, waarbij de samenwerking
tussen ANSPs niet optimaal is (Europese Commissie 2000). Daarnaast hanteren
ANSPs verschillende procedures. Zo kan het zijn dat een vliegtuig na het
overschrijden van de grens tussen twee nationale luchtruimen een andere
vlieghoogte moet aanhouden. Dit kan leiden tot extra brandstofverbruik. Figuur 2
hieronder geeft schematisch aan hoe verschillend luchtruimen ingedeeld kunnen
zijn in diverse landen. Tot slot kan het zijn dat vliegtuigen een suboptimale route
moeten vliegen, waardoor zij niet alleen langer onderweg zijn, maar ook meer
brandstof verbruiken.
Figuur 1 Fictief en schematisch voorbeeld van indelingsverschillen nationale luchtruimen
1 De generieke afkorting voor luchtverkeersleiding is ATM, Air Traffic Management.
2 In de categorie general aviation vallen gebruikers als zaken- en regeringsvliegtuigen, sportvliegers
en ook luchtballonnen.

28 Single European Sky in economisch perspectief
Op een hoger aggregatieniveau geldt dat de suboptimale luchtruimindeling,
gebaseerd op landsgrenzen in plaats van optimale routes, leidt tot
capaciteitstekorten in het luchtruim met vertragingen als gevolg. In 2006 waren
23% van alle vertragingen in de luchtvaart gerelateerd aan luchtverkeersleiding, in
2010 is dat toegenomen tot 33% (Eurocontrol 2011). Vertragingen zelf kosten geld,
maar resulteren ook in onzekerheid. Dit leidt ertoe dat maatschappijen marges in
hun schema’s inbouwen, wat inefficiënties oplevert, doordat zij hun vloot niet
optimaal kunnen inzetten.
Het valt te verwachten dat de schaal waarop deze inefficiënties zich voordoen
in de toekomst verder zullen toenemen als er geen maatregelen worden genomen,
als gevolg van de groeiende vraag naar vervoer via de lucht. Hoewel de groei van
de luchtvaart fluctueert en er enkele jaren zelfs sprake is geweest van een afname,
is er nu weer sprake van aanmerkelijke groei (Eurostat 2011). Dit onderstreept het
belang van maatregelen in de luchtverkeersleiding, zoals al ingezet binnen het
Single European Sky-programma, om de groeiende vraag te accommoderen en een
verdere toename van luchtverkeersleiding gerelateerde vertragingen te voorkomen.
3 Single European Sky
Het Single European Sky (SES) initiatief werd in 1999 gelanceerd door de
Europese Commissie met als doel de luchtvaart efficiënter en veiliger te maken,
waarbij het stelt dat technische maatregelen alleen onvoldoende zullen zijn. De
aanleiding was de toename van de vertragingen in de luchtvaart. In de
aankondiging van SES wordt gesproken over een derde van de vluchten die te laat
is, waarbij de gemiddelde vertraging ongeveer 20 minuten bedraagt. Met verdere
groei van het luchtverkeer in het vooruitzicht, zag de Commissie zich genoodzaakt
stappen te nemen.
Single European Sky I. Dat streven van de Commissie vertaalde zich in vier
reguleringen 3 die in 2004 door het Europees Parlement zijn aangenomen. Deze
reguleringen maken deel uit van het eerste Single European Sky-pakket (SES I).
Dit pakket is gericht op het verbeteren van de efficiëntie van het luchtruim, die
hand in hand gaat met het terugdringen van vertragingen. Van gelijk belang is het
verhogen van het veiligheidsniveau, waarvan de verwachting is dat dit in het
gedrang komt bij een flinke toename van het verkeer. Specifieke doelen van SES I
zijn:
• Het samenvoegen van nationale luchtruimen in Functional Airspace Blocks
(FABs);
• Het bevorderen van samenwerking tussen civiele en militaire beheerders en
gebruikers;
• Het invoeren van een gemeenschappelijk heffingenstelsel;
3 EC No. 549/2004, 550/2004, 551/2004 en 552/2004.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 29
• Het standaardiseren van regulering in economische en juridische zin;
• Het standaardiseren van regulering in operationele zin;
• Het invoeren van diverse systemen die het realiseren van de algemene en specifieke
doelen van SES mogelijk maken.
Single European Sky II. In 2010 heeft de Europese Commissie het tweede Single
European Sky pakket (SES II) officieel gelanceerd. SES II bouwt voort op SES I,
maar kent enkele belangrijke verschillen. Allereerst is de benadering meer bottomup
dan top-down. In SES I werd er vanuit gegaan dat veel van het initiatief op
Europees niveau zou liggen, terwijl in SES II landen, waar mogelijk, zelf het
initiatief nemen. Daarnaast kent SES II twee aanvullende doelen: (i) het
verminderen van de impact op het klimaat dat vliegen met zich meebrengt en (ii)
het verlagen van het brandstofverbruik door het verhogen van de efficiëntie van
vliegen – dus niet zozeer van het luchtruim, maar van het gebruik van het
luchtruim.
In zowel SES I als SES II bestaan uit veranderingen op gebied van regulering
en technologie. In het eerste geval ligt het primaat bij de Europese Commissie en
de lidstaten, die waar nodig een beroep doen op andere partijen, zoals Eurocontrol.
Onderzoeksprogramma ‘Single European Sky ATM Research’ (SESAR).
Voor de veranderingen in de sfeer van technologie ten behoeve van Single Sky is
het SESAR programma opgezet. Deze samenwerking tussen de Europese
Commissie, Eurocontrol en de industrie richt zich op het bereiken van zeer
concrete doelen, zoals het besparen van 8 tot 14 minuten vliegtijd per vlucht. Dit
moet worden bereikt door het verminderen van separatieminima, nieuwe manieren
van het naderen en uitvliegen van luchthavens, dynamisch capaciteitsmanagement
en nieuwe communicatietechnieken tussen grond en vliegtuig.
SESAR is bestaat uit drie fases. Dit zijn de definitiefase (2004-2008), waarin
het ATM-Master Plan voor Europa is opgesteld; de ontwikkelingsfase (2008-2013)
waarin de ontworpen technologieën en wijzigingen worden ontwikkeld en
voorbereid en, tot slot, de uitrolfase (2014-2020) waarin de technologieën in
gebruik genomen gaan worden. SESAR is een ‘Joint Undertaking’ van de Europese
Commissie, Eurocontrol en de industrie (de bedrijven die luchtverkeersleidingtechnologie
produceren). Naast enabling technologies voor SES wordt in SESAR
ook technologie ontwikkeld die los van SES een bijdrage kan leveren aan meer
efficiëntie en veiligheid, bijvoorbeeld op gebied van communicatie tussen vliegtuig
en verkeersleider, en communicatie tussen vliegtuigen.
Conclusie. Samengevat vallen de maatregelen ten aanzien van SES in een drietal
categorieën:
• Harmonisatie van regulering (op organisatie-, technologisch en economisch
vlak);
• Reorganisatie van het Europese ‘ATM landschap’ van nationale luchtruimen
voornamelijk door een vorm van samenvoeging in FABs. In dergelijke FABs

30 Single European Sky in economisch perspectief
worden routes efficiënter ingedeeld en zo veel mogelijk dezelfde regels gehanteerd;
• Technologische verbeteringen die mede ondersteunend zijn voor bovenstaande
punten, maar op zichzelf ook meer efficiëntie en veiligheid beogen en ondergebracht
in SESAR.
In dit artikel richten wij ons verder op de FABs en de technologie voor SES in
algemene zin, zoals ondergebracht in SESAR. De veranderingen in regulering die
hieraan ten grondslag liggen, laten wij verder buiten beschouwing.
4 Economische perspectief
SES is een grotendeels publiek programma. Niet alleen omdat een aanzienlijk deel
van de investeringen uit publieke middelen komt, maar ook vanwege het feit dat
veel ANSPs (semi-)publieke organisaties zijn en er maatschappelijke problemen
met SES worden aangepakt. Daarnaast zijn er externe effecten (effecten op milieu
en veiligheid) die een invloed hebben op de maatschappelijke welvaart. Een
welvaartstheoretisch perspectief op SES is daarom op zijn plaats. Deze sectie richt
zich dan ook op een analyse van de maatschappelijke kosten en baten van SES en
de verdelingen hiervan over verschillende partijen: luchtruimgebruikers, passagiers
en de maatschappij als geheel.
De keten van effecten van FABs en SESAR die tot maatschappelijke baten
leiden, zijn weergegeven in de volgende figuur.
Figuur 2 Keten van effecten als gevolg van SES
TPEdigitaal 5(3)

Baten voor luchtruimgebruikers
TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 31
De baten die in Figuur 2 aan luchtruimgebruikers worden toegekend, worden in
deze subsectie nader toegelicht. Een deel van de baten voor luchtruimgebruikers
zijn tevens baten voor passagiers.
Minder vertragingen. De opzet van FABs is om het gebruik van het luchtruim te
harmoniseren. Dit vergroot de capaciteit van het luchtruim. Dit effect wordt
versterkt door de meer efficiënte routes die het resultaat zijn van de
schaalvergroting die in de FABs is opgenomen. Er zijn immers minders
manoeuvres en wijzigingen in de vliegkoers nodig, waardoor de kans dat
vliegtuigen elkaar ‘in de weg zitten’ afneemt. De ruimte die hierdoor vrij komt,
komt ten goede van meer capaciteit. Het wordt daardoor mogelijk om vertragingen
te reduceren en (afhankelijk van de mate van capaciteitsvergroting) om meer
vluchten uit te voeren. Het rendement van luchtvaartmaatschappijen kan hierdoor
omhoog. Minder vertragingen zijn natuurlijk ook een bate voor de passagiers.
Meer betrouwbare reistijd. In FABs worden (de hogere luchtlagen) van nationale
luchtruimen samengevoegd tot een gezamenlijk luchtruim. De ANSPs stemmen
hiermee de vliegroutes (in alle opzichten) op elkaar af en harmoniseren de regels
die gelden voor het gebruik. De FABs zijn daarbij zo ingedeeld, dat ze afgestemd
zijn op de ‘dikke vliegroutes’ in Europa. Meer efficiënte routes en een grotere
capaciteit van het luchtruim doen hiermee de betrouwbaarheid van reistijden
toenemen. Allereerst geeft het rationaliseren van routes minder risico op
vertraging. De kosten die luchtvaartmaatschappijen maken door met dit risico
rekening te houden dalen dus. Voorbeelden hiervan zijn extra reservebrandstof of
ruimere schema’s waardoor tijd verloren gaat die anders productief gebruikt had
kunnen worden. Ook passagiers ervaren deze bate doordat zij minder vertragingen
zullen ondergaan en zij beter weten wat de werkelijke aankomsttijd is. Zo hoeven
zakenreizigers bijvoorbeeld niet uit voorzorg een eerdere vlucht te nemen omdat zij
van een betrouwbaarder reistijd kunnen uitgaan.
Kortere reistijd. Het homogenere luchtruim dat de FABs beogen, leidt ook tot een
kortere reistijd. Een meer efficiënte route zal ook korter zijn en minder tijd kosten
om te vliegen, er zijn immers minder koers-, hoogte- en snelheidswijzigingen
nodig. Luchtvaartmaatschappijen kunnen zo op de vliegtijd per route besparen en
hun activa dan intensiever gebruiken. Passagiers ervaren deze bate ook doordat zij
minder reistijd hebben wat zich vertaald in lagere economische kosten van de reis.
Lager brandstofverbruik. Een directe bate die volgt uit de kortere en efficiëntere
routes is een daling van het brandstofverbruik. Ten eerste betekent korter vliegen
minder brandstof. Daarnaast kost manoeuvreren brandstof. Als het aantal koers- en
hoogtewijzigingen afneemt, daalt dus ook het brandstofverbruik. Verder is de
hoeveelheid reservebrandstof ook afhankelijk van de verwachte vliegtijd. Bij een

32 Single European Sky in economisch perspectief
daling van de verwachte vliegtijd is minder reservebrandstof nodig. Samen werken
deze effecten door als multiplier. Omdat het brandstofverbruik afhankelijk is van
de massa van het vliegtuig daalt het brandstofverbruik als gevolg van de eerder
genoemde afnamen. De omvang van dit laatste effect is overigens beperkt. Voor
luchtvaartmaatschappijen ligt hier dus een belangrijke bate in de vorm van
kostenbesparingen.
Baten voor de maatschappij als geheel
De Europese Commissie heeft initiatief voor SES niet alleen genomen om de
luchtruimgebruikers en passagiers ter wille te zijn. Ze beoogt ook verbeteringen te
realiseren voor de maatschappij als geheel. Dit zijn voornamelijk een hoger
veiligheidsniveau en een vermindering van de uitstoot van emissies.
Hoger veiligheidsniveau. De veiligheid van het luchtverkeer wordt vergroot als
gevolg van SES en wel op de volgende manieren. Ten eerste biedt extra capaciteit,
voor zover ongebruikt, extra veiligheidsmarge. De kans dat vliegtuigen met elkaar
in conflict komen, neemt daardoor af. Ten tweede leiden efficiëntere routes tot een
hoger niveau van veiligheid. De kans dat er een incident plaatsvindt, neemt af als
routes beter zijn afgestemd op verkeersstromen. Vliegtuigen zullen elkaar daardoor
namelijk minder ‘in de weg’ zitten. De technologie die in SESAR wordt
ontwikkeld heeft het derde effect op veiligheid. Deze technologie moet het systeem
meer robuust maken: door bijvoorbeeld air-to-air communicatie en verdergaande
automatisering, moet de kans op incidenten en ongevallen verlagen.
Lagere uitstoot van emissies. Als gevolg efficiëntere routes daalt het
brandstofverbruik en daarmee de uitstoot van emissies. In de huidige situatie
moeten vliegtuigen vaker dan nodig hun koers, hoogte en snelheid aanpassen om
aan de lokale luchtverkeersregels te voldoen. Dergelijke aanpassingen kosten
veelal brandstof. Als die luchtverkeersregels geharmoniseerd worden, daalt het
brandstofverbruik omdat vliegtuigen minder van dergelijke aanpassingen hoeven te
doen. Daarnaast daalt het brandstofverbruik doordat routes zelf korter worden en
de vliegtijd dus kan afnemen. Tot slot moet de extra capaciteit in het luchtruim ook
leiden tot minder wachten met draaiende motoren, bijvoorbeeld op de grond. Al
deze brandstofbesparingen leiden tot minder uitstoot van emissies.
Kosten
De kostenplaatjes van FABs en SESAR verschillen in omvang en welke partij die
kosten in eerste instantie draagt. Bij FABs, ofwel de reorganisatie van het
luchtruim, worden de kosten in eerste instantie gedragen door de ANSPs. Zij
moeten voor de ontwikkeling van FABs routes herzien, procedures herschrijven en
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 33
processen op elkaar afstemmen. Daarnaast moeten de wederzijdse systemen in
staat zijn onderling gegevens uit te wisselen. ANSPs zijn onderhavig aan full cost
recovery regulering. De kosten die zij dus maken voor bovenstaande activiteiten en
investeringen worden dus doorbelast aan de luchtvaartmaatschappijen, die de
rekening al dan niet geheel bij hun klanten neerleggen.
Voor de ontwikkelingskosten van SESAR is ongeveer € 2,1 miljard
gereserveerd, waarbij € 700 miljoen afkomstig is van de industrie. Als de
technologieën en systemen klaar zijn voor implementatie, moeten zowel ANSPs als
luchtvaartmaatschappijen hierin investeren. ANSPs belasten dit gespreid door aan
hun klanten. Luchtvaartmaatschappijen, daarentegen, zullen ook flink moeten
investeren in de nieuwe systemen. Om het effect van de technologie en systemen
snel te merken, is een snelle en enigszins gelijktijdige invoering gewenst. Dat
betekent echter ook dat in korte tijd die systemen in bulk aangeschaft en geplaatst
moeten worden. Als deze werkzaamheden niet in reguliere onderhoudsbeurten
kunnen worden meegenomen, maar via retrofits moeten worden geïnstalleerd,
worden dus extra kosten gemaakt. Luchtvaartmaatschappijen worden daarmee in
korte tijd belast met een flinke kostenpost; waarbij het niet duidelijk is hoe snel ze
die kosten zullen terugverdienen.
Wat echter belangrijker is, is de vraag of de investeringen voor
luchtvaartmaatschappijen en andere luchtruimgebruikers lonend zijn. Eurocontrol
(2008) geeft aan dat dat voor de commerciële luchtvaartmaatschappijen wel het
geval is, maar dat de militaire gebruikers, net als general aviation wel eens een
negatief saldo kunnen hebben.
Kosten versus baten
Functional Airspace Blocks (FABs) in praktijk. Momenteel wordt gewerkt aan
negen FABs, waarbij Europe Central (afgekort tot FABEC) een cruciale
ontwikkeling is. Het luchtverkeer in dit deel van Europa is, gemeten in onder
andere vlieguren en aantal verkeersleiders, de grootste waarbij de andere FABs op
respectabele afstand volgen. In FABEC liggen ook vijf van Europa’s grootste
luchthavens 4 ; het omvat de luchtruimen van België, Luxemburg, Nederland,
Duitsland, Frankrijk en Zwitserland (Eurocontrol 2008).
Ter illustratie van de hierboven beschreven baten van de invoering van FABs,
geeft onderstaande Tabel 2 de geschatte baten weer van zes FABs, die overigens
niet allemaal op dezelfde wijze zijn berekend. De geschatte baten vallen neer bij
ANSPs en luchtvaartmaatschappijen en zijn exclusief de baten voor de passagiers
(in de vorm van reistijdwinsten). Toch vallen er twee zaken op. Ten eerste loopt het
aandeel van meer efficiëntie en minder vertraging als percentage van de totale
4 Paris Charles de Gaulle (no. 2 in aantallen passagiers), Frankfurt am Main,( no. 3), Amsterdam
(no. 5), München (no. 7) en Paris Orly (no. 10). Europa’s grootste luchthaven is London Heathrow;
die samen met London Gatwick voor wat betreft aan- en uitvliegroutes overigens wel dichtbij
FABEC ligt.

34 Single European Sky in economisch perspectief
baten uiteen van 53 tot 100% in 2013; Verder in de toekomst is er minder
spreiding. Daarnaast is het grote verschil opmerkelijk tussen de jaarlijkse baten
voor FABEC en de overige FABs. Dit komt doordat de projecties in dit gebied
verreweg de meeste vertragingen geven indien er geen maatregelen worden
genomen, en de potentiële winst hier dus het grootst is. De baten van meer
veiligheid zijn niet gekwantificeerd. Niettemin is de kwalitatieve inschatting dat
SES ook leidt tot aanzienlijke veiligheidsbaten. Eerder onderzoek heeft uitgewezen
dat de kosten van onveiligheid in de luchtvaart aanzienlijk zijn (Piers et al. 2006).
Tabel 2 Maatschappelijke welvaartsbaten van enkele FABs voor ANSPs en
luchtvaartmaatschappijen
FAB Jaar Jaarlijkse baten
(€ miljoen)
TPEdigitaal 5(3)
Wv. hogere efficiëntie en
minder vertragingen
%
Blue Med 5 2013 14-49 nb
2018 14-71 nb
FABCE 6 2013 6 53
2018 21-30 55
FABEC 7 2013 260 77
2018 1.150 83
NUAC 8 2013 47 72
2018 51 81
UK-Ireland 2013 12 100
2018 40 63
Kosten en baten van SESAR. De maatschappelijke welvaartsbaten die aan
SESAR worden toegekend zijn gebaseerd op de aanname dat het regelgevingskader
volledig in werking is getreden bij invoering van de technologieën uit het
programma. Dit heeft een positief effect op de kosten-batenverhouding. De kostenbatenanalyse
van SESAR laat een positief saldo zien, zoals is weergegeven in
Tabel 3.
5 Cyprus, Griekenland, Italië, Malta; Egypte, Tunesië en Albanië zijn geassocieerd, Jordanië
(waarnemer).
6 FAB Central Europe: Oostenrijk, Tsjechië, Hongarije, Slowakije, Slovenië en Bosnië-Herzegovina.
7 FAB Europe Central: Frankrijk, Duitsland, Zwitserland, België, Nederland en Luxemburg.
8 Nordic Upper Area Control: Denemarken en Zweden, deze landen nemen ook deel aan NEFAB
(North European FAB). Naast Denemarken en Zweden maken Estland, Finland, Ijsland,
Noorwegen en Letland er deel van uit.

Tabel 3 Totale kosten en baten SESAR, 2008-2020
TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 35
Orde van grootte
(miljard euro)
Baten 37,5
• Rendementsverbetering luchtvaartmaatschappijen/luchthavens (direct) 8,0
• Afname van vertragingen (direct) 9,0
• Besparing van brandstof (direct) 8,0
• Tijdsbesparingen (indirect) 10,0
• Hogere betrouwbaarheid (indirect) 2,5
• Veiligheid en robuustheid (indirect/extern) PM
• Emissies van CO 2, NO x, etc. (extern) PM
Kosten
• Volledige invoering van het programma 30,0
Bron: SESAR, 2008.
SESAR in praktijk. In SESAR worden onder andere methodes ontwikkeld die de
communicatie tussen vliegtuigen in de lucht of tussen luchtverkeersleiding en het
vliegtuig verbeteren. Een concreet voorbeeld is het streven om vliegtuigen dichter
bij elkaar te laten vliegen zonder de veiligheid daarbij in het geding te brengen. Het
reduceren van deze zogenaamde separatieminima werkt daarmee
capaciteitsverhogend. Ter illustratie: Ecorys (2010) heeft een kosten-batenanalyse
verricht van het reduceren van de horizontale separatieminima tussen vliegtuigen.
Specifiek is hier gekeken naar het verkleinen tussen de onderlinge afstand van
vliegroutes in de ‘terminal control area 9 ’ van de luchthavens Fiumucino en
Ciampino van Rome. Uit de studie blijkt dat dit, voor deze ‘terminal control area’
alleen, jaarlijks tot € 12 miljoen baten oplevert als gevolg van vermeden
vertragingen en brandstofbesparingen. Over de totale geanalyseerde periode van 20
jaar overtreffen de baten de kosten met een factor 3.
Kanttekeningen
Zover hebben we het luchtruim behandeld als een homogeen geheel. Echter, het
luchtruim bestaat uit meerdere lagen. SES is in eerste instantie alleen van
toepassing op de hogere luchtlagen. Daarmee wordt de vorm waarin de
samenwerking tussen Europese ANSPs gekenmerkt door aanmerkelijke verschillen
(Eurocontrol 2008). In sommige FABs worden zowel de hogere als lagere
luchtlagen samengevoegd, terwijl in andere gevallen alleen sprake is van een FAB
9 Terminal Control Area of Terminal Manoeuvring Area is een begrip dat wordt gebruikt in de
luchtvaartnavigatie en de luchtverkeersleiding. Het wordt in de praktijk afgekort als TMA. Een
TMA is een naderingsgebied rondom en boven de Control Zone (CTR) van een of meerdere
militaire of civiele vliegvelden.

36 Single European Sky in economisch perspectief
in de hogere luchtlagen. Het gedeeltelijk uitsluiten van lagere luchtlagen biedt nog
steeds ruimte voor fragmentatie van regulering en inefficiëntie in het systeem,
omdat daar in principe sprake blijft van de huidige situatie. Dit roept de vraag op of
bovenstaande beschreven netto maatschappelijke welvaartsbaten dan niet partieel
zijn en indien een integrale analyse van het gehele luchtvaartsysteem zou worden
gemaakt, deze baten zouden wegvallen. Dit is zeker niet het geval. Er zijn
weliswaar ook bottlenecks in een deel van de lagere luchtlagen en op sommige
luchthavens, maar de capaciteitstekorten in de hogere luchtlagen die nog eens
zullen toenemen bij verdere groei van het luchtverkeer en de inefficiënte routering
van het luchtverkeer zijn evident. Het aanpakken hiervan leidt in ieder geval tot
netto maatschappelijke baten, zoals in bovenstaande subsecties beschreven.
Niettemin kunnen de baten worden vergroot als ook andere bottlenecks in het
luchtvaartsysteem worden aangepakt. Dit wordt ook in het SES II-pakket
onderkend, waarbij nadere maatregelen voor deze problematiek worden
aangekondigd.
De financiering in technologie verdient ook een kanttekening. De voorgestelde
systemen vereisen, naast investeringen aan de kant van ANSPs, ook investeringen
door luchtvaartmaatschappijen. Veel technologie is namelijk ontworpen op basis
van ‘samenwerking’ tussen systemen aan boord en op de grond. Voor Europese
maatschappijen is de investering die daarmee gemoeid gaat eerder lonend dan voor
niet-Europese maatschappijen. Zij hebben immers relatief veel voordeel van de
maatregelen. Echter, er worden forse investeringen op korte termijn geëist, terwijl
de baten verder weg in de tijd liggen voor luchtvaartmaatschappijen, verder dan in
hun traditionele planningshorizon. Dit bemoeilijkt de business case voor
luchtvaartmaatschappijen. Bovendien geldt dat als een groot deel van de vloot niet
is uitgerust met de juiste systemen, het mogelijk is dat het beoogde effect slechts
deels of geheel niet bereikt wordt. Het is hierbij van belang te wijzen op de
samenwerking die plaatsvindt met de Verenigde Staten, waar met het NextGenprogramma
vergelijkbare technologische innovaties worden nagestreefd.
Interoperabiliteit van systemen is dus van het grootste belang. Daarmee neemt de
kans toe dat de beoogde effecten ook daadwerkelijk bereikt worden, omdat er meer
schaalgrootte is.
Het is verleidelijk om de baten van FABs en SESAR samen te nemen en te
betogen dat SES een zeer positief maatschappelijk kosten-batensaldo kent. Dit is
echter gevaarlijk. De invoering van FABs steunt voor een deel op de technologie
die in SESAR wordt ontwikkeld. Aan de andere kant kunnen de baten die aan
SESAR worden toegekend voor een deel alleen gerealiseerd worden als de
Functional Airspace Blocks ook optimaal worden ingevoerd. Dat gezegd hebbende
brengen beide elementen ook zelfstandig baten met zich mee.
Tot slot zijn er ook andere gebruikers van het luchtruim die in overweging
genomen moeten worden. Deze gebruikers vallen in de categorie general aviation,
veelal kleine gebruikers. Hiertoe worden niet alleen sportvliegers gerekend, maar
ook zakenjets. Uit de kosten-batenanalyse van SESAR (SESAR 2008) blijkt echter
dat de baten de kosten voor general aviation zelf niet overtreffen. Echter, voor een
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 37
goede werking van de technische maatregelen uit SESAR is de luchtvaart
afhankelijk van de deelname van zo veel mogelijk gebruikers, inclusief die uit
general aviation. Anders gezegd, zonder deelname van deze gebruikers zullen de
nieuwe technische systemen niet in alle gevallen goed werken. Er zullen dus
aanvullende (regelgevende) maatregelen moeten worden genomen, omdat deze
gebruikers zelf geen direct economische belang hebben om zelf te investeren, maar
hun deelname wel van belang is voor de gehele luchtvaart.
5 Conclusies
Volgend op een probleemanalyse over de prestaties van de luchtvaart in Europa, is
de Europese Commissie met het Single European Sky programma gekomen tot een
aantal verbeteringen die de efficiëntie en prestaties van de
luchtverkeersleidingsector moeten verbeteren. Daarbij is gekozen voor een
vrijwillige invulling door lidstaten waar het aankomt op de regulering en
organisatie, maar binnen een algemeen geldend en verplicht kader van de Europese
Commissie. De ontwikkeling van Functional Airspace Blocks staat centraal in
Single Sky, waarbij de nationale luchtruimen worden geharmoniseerd en
samengevoegd. Op technologisch gebied worden gezamenlijke stappen
ondernomen die tot meer standaardisatie en innovatie zullen leiden in het SESAR
programma. Zowel FABs als SESAR leiden naar verwachting tot netto significante
welvaartsbaten. Hierbij zijn overigens wel verschillen tussen Europese regio’s. De
FAB waar Nederland deel van uitmaakt leidt naar verwachting tot de hoogste baten
vanwege de significante congestie in dit luchtruim, wat verlicht wordt door de
FAB. Baten van FABs zijn bijvoorbeeld lagere brandstofkosten, kortere reistijden,
minder vertraging en verhoogde betrouwbaarheid van die tijden, evenals minder
emissies. Ook reizigers en verladers krijgen een aanmerkelijk deel van de baten
mee in de vorm van tijdwinsten en lagere kosten.
Luchtvaartmaatschappijen zijn kritisch over de benodigde investeringen die
ANSPs aan hen zullen doorbelasten, en over de investeringen in systemen die de
maatschappijen zelf moeten doen. Vooral het feit dat aanzienlijke
investeringssommen op relatief korte termijn zijn vereist, terwijl de baten verder
weg in de tijd liggen (verder dan in de traditionele planningshorizon van
luchtvaartmaatschappijen) bemoeilijkt de business case voor
luchtvaartmaatschappijen. Ook gebruikers die niet direct baat hebben bij Single Sky
(bijvoorbeeld general aviation) moeten aan boord komen. De
financieringconstructie voor de volledige invoering van een Single European Sky is
daarmee in feite nog niet rond.
Auteurs
Robert Ossevoort (e-mail:robert.ossevoort@ecorys.com) en Robert Piers (e-mail:
robert.piers@ecorys.com.) zijn werkzaam bij Ecorys Transport & Mobiliteit en
houden zich bezig met luchtvaartvraagstukken.

38 Single European Sky in economisch perspectief
Literatuur
Administration de la Navigation Aerienne de Luxembourg, Belgocontrol, DFS, DSNA,
LVNL, EUROCONTROL MUAC and Skyguide, 2008, Creating the Functional Airspace
Block Europe Central, uitgegeven door genoemde organisaties in hun respectievelijke
vestigingsplaats.
Doganis, R., 2005, Flying Off Course, Routledge, New York, Verenigde Staten.
Ecorys, 2010a, Analysis Study on defining adequate and innovative funding mechanisms
for the preparation and transition to the deployment phase of the SESAR programme,
Rotterdam, Nederland (niet gepubliceerd).
Ecorys, 2010b, Economic Assessment for prioritised Separation Minima modification,
RESET D8.3.1.
Ecorys, Cambridge Econometrics en Winsland Consulting, 2011, Study on the macroscopic
impact of SESAR, Rotterdam, Nederland (niet gepubliceerd).
Eurocontrol, 2008, Evaluation of Functional Airspace Block (FAB) initiatives and their
contribution to performance Improvement, Brussel, België.
Eurocontrol, 2010, ATM Cost-Effectiveness (ACE) 2008 Benchmarking Report, Brussel,
België.
Eurocontrol, 2011, Performance Review Report 2010, Brussel, België
Europese Commissie, 2000, Single European Sky, Report of the High Level Group, Brussel,
België.
Europese Commissie, 2004, The Airspace regulation, EC No. 551/2004, Brussel, België.
Europese Commissie, 2004, The Framework regulation, EC No. 549/2004, Brussel, België.
Europese Commissie, 2004, The Interoperability regulation, EC No. 552/2004, Brussel,
België.
Europese Commissie, 2004, The Service provision regulation, EC No. 550/2004, Brussel,
België.
Europese Commissie, 2004, Bijkomende beperkende maatregelen tegen Birma/Myanmar
en tot wijziging van Gemeenschappelijk Standpunt 2004/423/GBV, EC No. 730/2006,
Brussel, België.
Europese Commissie, 2005, Gemeenschappelijke eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten,
EC No. 2096/2005, Brussel, België.
Europese Commissie, 2005, Vaststelling van gemeenschappelijke regels voor een flexibel
gebruik van het luchtruim, EC No. 2150/2005, Brussel, België.
Europese Commissie, 2006, Vaststelling van een gemeenschappelijk heffingenstelsel voor
luchtvaartnavigatiediensten, EC No. 1794/2006, Brussel, België.
Europese Commissie, 2007, Veiligheidstoezicht in het luchtverkeersbeheer en tot wijziging
van Verordening (EG) nr. 2096/2005, EC No. 1315/2007, Brussel, België.
Europese Commissie, 2008, Gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten
in de Gemeenschap (Herziening), EC No. 1008/2008, Brussel, België.
Europese Commissie, 2008, Vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van
burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van
de luchtvaart, houdende intrekking van Richtlijn 91/670/EEG, Verordening (EG) nr.
1592/2002 en Richtlijn 2004/36/EG, EC No. 216/2008, Brussel, België.
Eurostat, 2011, Transport statistics,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/transport/, Luxembourg City, Luxembourg
(bezocht tussen in juni en september 2011).
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Robert Ossevoort en Robert Piers 39
International Air Transport Association (IATA), 2011, Air Transport Market Analysis, beschikbaar
op http://www.iata.org/whatwedo/economics/Pages/index.aspx, bezocht op 1
juni 2011, Montreal, Quebec, Canada
Piers, R., R. Lebouille, A. Roelen en J. Smeltinik, 2006. Safety has value! An approach for
the assessment of the costs and benefits of safety measures safety measures, in The 2nd
International Conference on Research in Air Transportation (ICRAT), June 24-28,
2006, Belgrade, Serbia, 351-355.
SESAR Joint Undertaking, 2008, The SESAR Master Plan D5.
SESAR Joint Undertaking, 2009, European Air Traffic Management Master Plan D3.

Economische regulering van luchthavens: de
gevalstudie Brussels Airport Company 1
Franziska Kupfer, Hilde Meersman, Tom Pauwels, Els Struyf, Eddy Van de
Voorde en Thierry Vanelslander
Deze bijdrage analyseert de wetenschappelijke literatuur rondom de economische
regulering van luchthavens en past deze toe op Brussels Airport Company
(BAC). Het blijkt, dat de hoeksteen waarop de huidige regulering van BAC is
gebouwd ter discussie staat. BAC kan op geen enkel ogenblik gebruik maken
van marktmacht die gepaard gaat met een ‘natuurlijk monopolie’. Er is zelfs
geen evidentie voor het bestaan van een natuurlijk monopolie. Aan de andere
kant is er ook geen twijfel dat toezicht op BAC noodzakelijk blijft, zij het dat de
regulering op een andere wijze moet worden ingevuld.
1 Inleiding
Regulering door de overheid is economisch gelegitimeerd wanneer één of meer
vormen van marktfalen leiden tot allocatieve ineffiëntie, slechte kostencontrole en
slechte investeringsbeslissingen. Mogelijke oorzaken van marktfalen zijn een te
sterke marktmacht, het bestaan van asymmetrische informatie, externaliteiten 2 en
publieke goederen 3 .Op technisch vlak wordt regulering echter anders geformuleerd.
Lypczynski et al. (2009, p. 623) stellen dat de overheid naar regulering grijpt
“particularly in cases where average costs tend to fall over the entire range of industry
output; in other words, when the industry operates under cost conditions
that give rise to a natural monopoly”. Een natuurlijk monopolie betekent dat de
productie slechts kan gebeuren tegen de laagst mogelijke gemiddelde lange termijn
kosten wanneer slechts één enkel bedrijf de totale industriële output voor eigen re-
1 De auteurs betuigen eerst en vooral hun dank aan de Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer.
Deze heeft het onderzoek ‘Studie met betrekking tot het verstrekken van onafhankelijk advies
in verband met de economische regulering’ gefinancierd, dat gedeeltelijk tot de analyse in het voorliggende
artikel heeft gevoerd. Verder willen de auteurs de referees bedanken, die dit artikel nauwkeurig
hebben nagelezen en waardevolle suggesties voor verbetering hebben aangebracht.
2 Men verwijst naar externaliteiten wanneer een transactie voordelen of kosten oplevert voor andere
partijen dan diegenen die kopen of verkopen, zonder vormen van compensatie.
3 Bij publieke goederen kan men bijvoorbeeld niemand uitsluiten van het gebruik van een bepaalde
dienst, en is er in principe ook geen concurrentie voor het volume van aangeboden diensten.
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 40-59

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 41
kening neemt. In zulke gevallen is de minimale efficiënte schaal (MES) pakweg
gelijk aan (of groter dan) de totale marktgrootte.
Er zijn dus omstandigheden waar productie door één enkel bedrijf, zonder concurrentie,
kan resulteren in lagere eenheidskosten dan bij productie door meerdere
bedrijven. Dat is het geval wanneer schaal- en scopevoordelen resulteren in gemiddelde
productiekosten die dalen over de gehele outputrange. In zulke situaties is
productie door één enkel bedrijf niet alleen potentieel kostenefficiënt, maar ook de
enige duurzame industriestructuur. 4
Als ideaalbeeld wordt vaak verwezen naar een markt met perfecte concurrentie.
Het stimuleert bedrijven om op een kostenefficiënte wijze te werken, prijzen worden
gedrukt en het leidt tot een toenemende output. Een bedrijf zonder concurrentie
krijgt daarentegen een mogelijke prikkel om de output te beperken, de prijzen te
verhogen, en op die manier winsten te realiseren die veel hoger zijn dan de winsten
die corresponderen met een normale ‘return on capital’. Om dit soort situaties te
vermijden komt regulering in beeld.
Het komt er voor de overheid dus op aan om de kans op misbruik van marktmacht
te minimeren. 5 Wanneer een natuurlijke monopolist dan toch de eigen
marktmacht misbruikt, zijn er verschillende mogelijke oplossingen:
• publiek eigendom, wat neerkomt op het geven van statutaire rechten aan één
enkel bedrijf;
• het openen van de relevante markt voor concurrentie;
• het toestaan van tijdelijke monopolierechten door het geven van een franchise,
na een biedprocedure.
De facto wil men via regulering de natuurlijke monopolist stimuleren om kostenefficiënt
te zijn en de output te verhogen tot op een niveau dat de economische welvaart
maximeert.
Het centrale probleem bij regulering is het uitwerken van een coherente set aan
prikkelmechanismen. Indien de regulator volledige kennis zou hebben van de economische
parameters van een bedrijf, kan men eisen dat een specifiek outputniveau
wordt gerealiseerd. Dit outputniveau zou dan gekoppeld zijn aan een specifieke set
van inputs, waarbij de output dient te worden verkocht tegen een vooraf bepaalde
prijs. Die kennis is echter meestal niet beschikbaar. In de meeste gevallen beschikt
de regulator hoogstens over partiële kennis. Daarom zet men een prikkelsysteem op
om het gereguleerde bedrijf in de richting van een sociaal optimaal outputniveau te
duwen.
Het moet dan ook duidelijk zijn dat het concept regulering steeds in zijn juiste
context moet worden geplaatst. Veralgemening heeft geen zin. Starkie (2002, p.
64) verwoordt het als volgt: “It is only when the market does not work well, when
there is a clear case of natural monopoly and when regulation can reasonably be
4 Een typisch voorbeeld vormt de spoorwegsector.
5 Marktmacht op zich is niet illegaal. Het misbruik van een dominante positie valt daarentegen wel
onder de antitrust-regulering.

42 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
expected to improve matters that the regulatory option is worthwhile. Market imperfections
alone are not a sufficient justification for intervention”.
Dit artikel geeft de resultaten weer van een studie met betrekking tot een mogelijke
aanpassing van de bestaande economische regulering die van toepassing is op
een luchthaven, met een gevalstudie voor Brussels Airport Company (BAC). Het
gaat meer bepaald om de volgende elementen: de duur van de gereguleerde periode;
(aangepaste) single of dual till; afstemmen van tarieven op die van de referentieluchthavens
of het gebruik van een financieel model; het onderscheid tussen gereguleerde
en niet-gereguleerde activiteiten (dat wil zeggen het niveau van
economische regulering) en de rol van de economische regulator.
Doel van dit artikel is te onderzoeken welk type regulering het best is voor
Brussels Airport Company, hierbij rekening houdend met de concepten van natuurlijk
monopolie en marktmacht.
In Sectie 2 wordt eerst een overzicht gegeven van de verschillende types van
regulering, in Sectie 3 wordt het begrip ‘marktmacht’ geïllustreerd en genuanceerd
en Sectie 4 bepaalt conceptueel het optimale niveau van regulering. In Sectie 5
worden de conceptuele bevindingen toegepast op de gevalstudie BAC, en worden
voorgenoemde karakteristieken van het optimale reguleringsniveau bepaald. Ten
slotte volgen in Sectie 6 de conclusies.
2 Types van regulering en prijsbeleid: mogelijke gevaren
Er kunnen grosso modo twee basistypes van regulering worden onderscheiden:
structurele regulering en gedragsregulering. Structurele regulering richt zich op de
marktstructuur, bijvoorbeeld door het opsplitsen van bedrijven in complementaire
activiteiten. Gedragsregulering probeert het gedrag (‘conduct’) van bedrijven te beïnvloeden,
onder meer door maatregelen zoals prijscontrole. Bovendien kan er een
verschil gemaakt worden tussen ex-ante regulering, waar de regulator zelf initiatief
neemt om problemen te voorkomen, en ex-post regulering, die van toepassing is als
er klachten worden geformuleerd en/of misbruiken worden vastgesteld.
Gemeenschappelijk aan alle types van economische regulering zijn eigen distorsies
en onnodige kosten. Zo zijn gereguleerde bedrijven soms in staat de regulator
te beïnvloeden, wat leidt tot zogenaamde regulatory capture. Regulatory capture
wordt wel minder waarschijnlijk wanneer het regulerend kader duidelijk,
consistent en transparant is (Lypczynski 2009, p. 638).
Er wordt nu dieper ingegaan op de gedragsregulering. In de praktijk kunnen
volgende types van gedragsregulering onderscheiden worden:
• Rate of return regulering (cost based regulation);
• Price cap regulering (incentive regulation);
• Revenue sharing agreements;
• Monitoring.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 43
We gaan in deze sectie op deze verschillende vormen dieper in en geven tegelijkertijd
mogelijke negatieve gevolgen aan, ook ‘perverse effecten’ genoemd.
Rate of return regulering. Bij rate of return regulering laat de regulator het bedrijf
toe een prijs te zetten die de kosten dekt en tegelijkertijd een mark-up biedt om
winst te realiseren. De gevaren van dit systeem zijn duidelijk. Het gereguleerde bedrijf
heeft weinig of geen prikkels om de kosten te drukken, gegeven het feit dat de
rate of return steeds gegarandeerd blijft en dat elke kostenverhoging kan worden
doorgerekend. Daarnaast is er gevaar voor regulatory capture, een situatie waarin
gereguleerde bedrijven in staat zijn de regulator te beïnvloeden.
Indien de vereiste rate of return op een fout niveau wordt geplaatst, kan dat
leiden tot over- of onderinvesteringen, het zogenaamde ‘Averch-Johnson effect’:
een te hoge rate of return leidt tot overinvesteringen, een te lage tot onderinvesteringen
en besparingen, bijvoorbeeld op het vlak van het kwaliteitsniveau. Rate of
return regulering wordt vaak als zeer problematisch ervaren, omdat de regulator
moeilijk het bedrijfskapitaal en bijhorende kosten kan meten. Een voorbeeld ter illustratie:
waardeert men het kapitaal op historische basis, of op basis van de vervangingswaarde?
Price cap regulering. Price cap regulering legt een specifieke bovengrens op aan
de prijzen die bedrijven mogen aanrekenen, waarbij een correctie wordt uitgevoerd
voor productiviteitswinst. Men probeert er ook voor te zorgen dat kostenbesparingen
worden doorgespeeld aan de consumenten, in de vorm van lagere prijzen.
Doorgaans wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘pure’ en ‘hybride’ price caps.
Pure price caps zijn gebaseerd op kosten van referentieluchthavens (benchmarking),
terwijl hybride price caps gebaseerd zijn op de kosten van de gereguleerde
firma zelf.
Op korte termijn is er voor een gereguleerd bedrijf een prikkel om de kosten te
minimeren. De winst zal immers stijgen door besparingen die door de reguleerder
niet geanticipeerd waren op het moment van de laatste prijsherziening. Op lange
termijn kan de regulator echter de kostenbesparingen incorporeren, zodat het gereguleerde
bedrijf geen voordeel heeft. Op die manier ontstaat onder bepaalde voorwaarden
een foute prikkel, bijvoorbeeld tegen langetermijninvesteringen in kostenbesparende
technologieën. 6 Onder andere Lypczynski (2009, p. 640) verwijst in dit
verband naar het feit dat voor sommige landen price cap regulering geresulteerd
heeft in langetermijnonderinvestering in de infrastructuur van netwerkindustrieën,
zoals spoorwegen, watervoorziening en energieproductie.
Een ander potentieel pervers effect vloeit voort uit de hoge kapitaalkosten die
gepaard gaan met bepaalde infrastructuur, iets wat ook geldt voor luchthavens. Een
regulator wil er immers ook voor zorgen dat een investeerder een voldoende return
realiseert, om die investeerder te overtuigen om bijvoorbeeld bestaande activa te
financieren, de zogenaamde regulatory asset base. Daarnaast moet er aan de privé-
6 Zie bijvoorbeeld Poort en Tieben (2010).

44 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
uitbater ook een voldoende return gegarandeerd worden om de infrastructuur uit te
baten en eveneens om nieuwe kapitaalprojecten te implementeren.
De oplossing die vaak naar voren wordt geschoven is de zogenaamde weighted
average cost of capital (WACC), waarvan schulden en kapitaal de componenten
zijn. Een vaak voorkomend gevaar is dat de WACC te hoog is voor het financieren
van de regulatory asset base en te laag voor financiering van de andere activiteiten.
Het resultaat laat zich raden: overdreven winsten op de eigendom van de assets en
de neiging tot onderinvestering. Aangezien de WACC een stuk boven de kostprijs
van de schuld ligt, is het immers mogelijk voor investeerders bedrijven te kopen en
het actief te vervangen door schulden.
Revenue sharing agreement. Ook kan men de tarieven laten evolueren al naar gelang
de groei van passagiers in een bepaalde periode. Dit wordt ook wel eens revenue-sharing
agreement genoemd. Het voordeel hiervan is dat er stabiliteit gegarandeerd
wordt bij vraagwijzigingen. De nadelen zijn dat dit slechts beperkte prikkels
geeft voor kostenreductie, dat de inkomsten gelijk blijven ongeacht de output en
dat het leidt tot een inefficiënte prijsstructuur (Winston en De Rus 2008).
Monitoring. In dit systeem voert de regulator supervisie uit op basis van de dreiging
met mogelijke sancties ten gevolge van misbruik van marktmacht (bijvoorbeeld
een te hoge prijszetting). Hierbij worden de acties van de luchthavens nauw
gevolgd. Er wordt geen gebruik gemaakt van opgelegde tarieven en is er behoefte
aan een geloofwaardige dreiging. De onafhankelijke regulator moet in dit geval beschikken
over voldoende informatie en institutionele ondersteuning. Tevens moeten
de taken van de regulator in dit geval duidelijk omschreven worden (Niemeier
2009).
Op basis van bovenstaande analyse is het duidelijk dat regulering ook gevaren
en perverse effecten kan genereren. Aan het einde van de rit moet er dus steeds een
afweging worden gemaakt tussen imperfecte concurrentie en imperfecte regulering
(Starkie 2002, p. 63). Aangezien de balans tussen die twee situaties van onvolmaaktheid
kan wijzigen, is het noodzakelijk om de graad van regulering op geregelde
tijdstippen te evalueren.
Naast het type regulering moet ook worden gekeken naar het tariefbeleid. Hier
kan een onderscheid gemaakt worden tussen dual till en single till. Bij de single
till-benadering worden de inkomsten van kleinhandel en concessies vereffend met
de totale inkomsten van de luchthaven, zodat men zicht krijgt op de residuele inkomstennoden.
Daarop worden de aeronautische prijzen berekend. Deze werkwijze
introduceert potentiële distorsies: het wijzigt de balans aan investeringsprikkels
tussen economische en louter luchtzijde-gebonden activiteiten en het moedigt perverse
prijssignalen aan op gecongesteerde luchthavens. Het alternatief is de dual
till-benadering, waarbij de aeronautische prijzen functie zijn van de overeenkomstige
kosten aan luchtzijde. Ook hier zijn er potentiële distorsies. Hoe bekijkt men
de kosten die overeenkomen met commerciële en luchthavengerelateerde activitei-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 45
ten? Welke faciliteiten zijn essentieel voor het voorzien in luchtzijde gebonden
diensten?
Tabel 1 geeft weer welke regulering en welk tariefbeleid van toepassing is op
welke luchthaven in de EU-lidstaten. Er zijn enkele verschillen vast te stellen, zowel
op het vlak van de onafhankelijkheid van de regulator, het type van regulering
alsook het tariefbeleid. De meeste landen blijken geen onafhankelijke regulator te
hebben. Verder is het type regulering heel uiteenlopend, van geen, tot elk van de
bovenvermelde vormen. Ook wat betreft de tarieven is er een breed spectrum, van
geen definiëring, over single till naar dual till, met allerlei tussenvormen. De geldigheidsduur
van de tarieven voor de gereguleerde activiteiten verschilt verder per
land. In België, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is dit vijf jaar, in Italië vier
jaar en in Nederland één jaar (Nera 2009).

46 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
Tabel 1 Overzicht van regulering in EU-landen
Land Luchthaven Onafhankelijke
regulator?
TPEdigitaal 5(3)
Type regulering Tariefbeleid
België Brussel Nee Rate of return met bepaalde
maatstaven
Denemarken Kopenhagen Nee Price cap Dual till
Duitsland Internationale
luchthavens
Estland Tallinn
Ulemiste
Nee Price cap, glijdende schaal
(HAM), revenu sharing
(FRA, DUS)
Single till evoluerend
naar dual till
Dual till in HAM
en FRA, single till
elders
Nee Kostenregulering Niet gedefinieerd
Finland Helsinki Nee Geen regulering; tarieven
obv terugverdienen kosten
N.v.t.
Frankrijk Parijs Nee Hybride price cap Single till
Griekenland Athene Nee Tarieven vastgesteld door
luchthaven
Dual till
Hongarije Budapest Nee Price cap Dual till
Ierland Dublin Ja Price cap obv gemiddelde
inkomsten
Italië Rome Nee Tarieven vastgesteld door
luchthaven
Single till
Dual till
Letland Riga Nee Regulering door overheid Niet gedefinieerd
Litouwen Vilnius Nee Regulering door overheid Niet gedefinieerd
Malta Malta Nee Price cap Dual till
Nederland Amsterdam Ja Rate of return, WACC Dual till
Noorwegen Oslo Nee Obv kosten Single till
Oostenrijk Wenen Ja Price cap, glijdende schaal Single till
Polen Warshau Nee Vastgesteld door overheid Niet gedefinieerd
Portugal ANA Ja Obv kosten Single till
Slovenië Ljubljana Nee Vastgesteld door overheid Niet gedefinieerd
Slowakije Bratislava Nee Vastgesteld door overheid Niet gedefinieerd
Spanje AENA Nee Obv kosten Single till
Tsjechië Praag Nee Vastgesteld door
luchthaven
Niet gedefinieerd
VK BAA Ja Price cap Singe till
Zweden Stockholm Nee Obv kosten Single till
Zwitserland Zurich en
Genève
Nee Geen regulering N.v.t.
Bron: eigen verwerking op basis van Gillen en Niemeier (2008).

3 Nuancering van ‘marktmacht’
TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 47
IATA stelt dat de meeste luchthavens natuurlijke monopolies zijn en verwijst hierbij
naar een gebrek aan efficiëntieverbeteringen (IATA, s.d.). Langs de andere kant
stelt ACI dat luchthavens een concurrerende industrie vormen die helemaal niet gereguleerd
hoeft te worden (Niemeier 2009).
Nu stellen zich de vragen of er in het geval van BAC sprake is van marktimperfectie
en/of van een natuurlijk monopolie, en of men redelijkerwijze kan verwachten
dat een regulator een vrijemarktsituatie kan bijsturen en verbeteren.
Eerst wordt bekeken of in het geval van BAC sowieso gesproken kan worden
van enige vorm van monopolie. Verschillende zaken spelen hier een rol. De geografische
ligging van Brussels Airport wijst reeds op zware concurrerentiedruk: ze
is gelegen op de verbindingsas tussen twee grote luchthavens, Charles de Gaulle
(Parijs) en Schiphol (Amsterdam), waar onder meer de hoge snelheidstrein een grote
rol speelt in het voor- en natransport van reizigers. Bovendien vormt datzelfde
hoge-snelheidsspoorwegnet zelf een bron van modusconcurrentie, doordat het
steeds uitgebreider wordt en beter presteert. Verder ligt Brussels Airport in een
vierhoek met bovengenoemde twee luchthavens en met Frankfurt en Londen Heathrow
die alle vier belangrijke intercontinentale hubs zijn. Ook is er bij een aantal
klanten een concentratiebeweging naar allianties, onder meer bij Brussels Airlines,
de eigen belangrijkste home carrier. Die allianties concentreren zich meer en meer
op het verbinden van hun aanbod via hub-luchthavens, wat geleid heeft tot hevige
concurrentie tussen luchthavens, dalende ticketprijzen en een groter relatief belang
van de luchthavenkosten ketenkosten. 7 Tot slot is er de toenemende druk van de
verdere commercialisering van de luchthavenindustrie.
Ondertussen is er meer en meer evidentie dat luchthavens een goede illustratie
vormen van de Wet van Afnemende Schaalopbrengsten, met als vaste factor de inputs
van centraal gelocaliseerde gronden. Pels (2000) vond dat een aantal grote Europese
luchthavens (Rome Fiumicino, Frankfurt, München en Zürich) allemaal onder
afnemende schaalopbrengsten opereren, terwijl anderen (Amsterdam, Brussel,
Manchester, Parijs Orly en Stockholm) partiële evidentie vertonen dat dit ook het
geval is. 8
Dit heeft gevolgen voor de eventuele regulering. Het suggereert immers dat
prijzen boven gemiddelde kosten niet noodzakelijk ongewenst zijn, zelfs in die gevallen
dat er geen runway- of terminalcongestie is. Bovendien zou het baseren van
gereguleerde prijzen op normale of aanvaardbare rates of return op kapitaal kunnen
leiden tot inefficiënt lage prijzen.
7 In dit verband heeft men het vaak over een andere vorm van marktmacht, te weten agglomeratievoordelen
gekoppeld aan netwerkexternaliteiten. Het gaat om effecten die een individuele carrier
linken aan een hub-luchthaven, waardoor het moeilijker wordt voor concurrerende luchthavens om
carriers en passagiers aan te trekken op basis van prijsconcurrentie.
8 Starkie (2002, p. 65) schrijft hierover: “If there are diseconomies of scale in the airport business and
the incumbent airport is large and operating at or near to capacity, there should be no barriers to
prevent competitive entry. There must be barriers other than returns to scale that prevent, or make,
entry difficult”.

48 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
Bovenstaande elementen doen vragen rijzen over het tot dusver conventionele
denken dat de luchtvaartindustrie beschouwd wordt als een voorbeeld van een natuurlijk
monopolie-industrie, een industrie die niet in staat is om concurrentie te
ondersteunen en dus moet worden gereguleerd. Dat denken gaat uit van de overtuiging
dat bij toenemende luchthavencapaciteit de lange termijn gemiddelde kosten
dalen. Dat blijkt empirisch dus niet te kloppen.
Maar zelfs in het geval dat er een zekere marktmacht zou bestaan, is het ook
niet evident dat die marktmacht zou kunnen worden misbruikt, bijvoorbeeld in de
richting van dominantie. In eerste instantie is de marktmacht van een luchthaven
sowieso beperkt als de belangrijkste klant of alliantie een groot deel van het de
luchtverkeer controleert en indien diezelfde klant relatief makkelijk trafiek kan
verplaatsen naar andere, concurrerende luchthavens. Daarnaast is het zo dat mogelijke
transitpassagiers, die Brussels Airport gebruiken als verbinding naar een andere
hub-luchthaven, zeer gevoelig zijn voor verschillende prijs-frequentie combinaties,
zoals die worden aangeboden door de verschillende hub-luchthavens en de
daar opererende carriers. Tot slot concurreren luchthavens enorm met elkaar om
low cost en vrachtmaatschappijen naar zich toe te halen, hetzij als vertrek- of bestemmingsluchthaven,
hetzij als een operationale basis waar vliegtuigen worden
gestationeerd.
Samengevat, BAC vertoont niet de kenmerken van een natuurlijk monopolie en
er is voldoende concurrentie in de markt (geen monopolie van BAC). Op basis
hiervan kunnen we stellen dat er geen risico is op marktfalen en er dus eigenlijk
geen regulator nodig is.
Maar er is nog een belangrijke reden waarom redelijkerwijze mag worden aangenomen
dat, zelfs indien BAC zou beschikken over enige marktmacht, men die
niet zou misbruiken. Luchthavens combineren in toenemende mate het uitbaten van
runways en terminals met een uitgebreide commerciële zone voor kleinhandel, en
een concessiepolitiek. Dat betekent dat toenemend luchtverkeer significante bijkomende
inkomsten genereert, en dus de totale winstgevendheid kunnen verhogen,
onder voorwaarde dat de niet luchtvaartgebonden inkomsten voldoende complementair
zijn met de luchtvaartgebonden inkomsten. 9 Er is dus een prikkel om de
output langs luchtzijde tot op het punt te brengen waar de marginale inkomsten van
aeronautische prijszetting de marginale kosten aan luchtzijde dekken. Die prijzen
zullen ongetwijfeld lager zijn dan in het geval waarbij de luchthaven uitsluitend de
landingsbanen en terminals exploiteert.
Luchthavens hebben dus goede redenen om een eventuele marktmacht niet te
misbruiken. Dat geldt zeker onder volgende twee voorwaarden. Het luchthavenmanagement
moet gemotiveerd worden door doelstellingen die de winst, de inkomsten
en de output maximeren. Bovendien moeten de zogenaamde location rents
voldoende groot zijn om de reductie in aeronautische inkomsten te verantwoorden.
Dat alles zal afhangen van een combinatie van verschillende factoren, zoals de
prijselasticiteit, de bestedingen van reizigers aan commerciële aankopen, en de
9 Voor verdere verduidelijking en bewijsvoering zie Kratzsch en Sieg (2011).
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 49
operationele marges in de kleinhandelsbusiness op de luchthaven. Men kan redelijkerwijze
verwachten dat hoe hoger de elasticiteit is, hoe groter de kans is dat de
luchthaven haar prijzen laat zakken om zo de kleinhandelsverkopen en overeenkomstige
winsten te doen stijgen.
4 Welk soort regulering?
De traditionele argumentatie om economische regulering op luchthavens te verantwoorden,
te weten het argument dat de luchthavenindustrie het karakter van natuurlijk
monopolie heeft, is niet langer houdbaar. Het is inderdaad niet meer evident
dat luchthavens een industrie met dalende kosten zijn.
Wat blijft dan over als argumentatie om economische regulering te verantwoorden?
Het gebruikelijke antwoord, reeds eerder aangehaald, is dan dat er een
bepaalde vaststelbare vorm van marktfalen bestaat. Een regulerende interventie om
te corrigeren wordt dan als efficiënt beschouwd, in die zin dat de kosten van interventie
lager uitvallen dan de kosten die gepaard gaan met de marktfalen. Mogelijke
vormen van marktfalen zijn slechte kostencontrole, allocatieve inefficiëntie en
over- of onderinvesteringen.
Maar ook hier is geen veralgemening mogelijk. Zo zal de marktmacht van een
luchthaven sowieso al verschillen naargelang het marktsegment. Van grotere luchthavens,
denk aan de hubs, kan men verwachten dat ze enige beperkte marktmacht
hebben ten overstaan van zogenaamde networked airlines die maximaal inspelen
op uitgesproken schaal- en scopevoordelen. BAC valt zeker niet onder die categorie
van luchthavens. Een minimaleof zelfs geen marktmacht speelt ten opzichte van
lagekostenmaatschappijen, maatschappijen gespecialiseerd in point-to-pointdiensten,
en chartermaatschappijen. Maar steeds zal de graad van marktmacht van
een luchthaven grotendeels bepaald worden door de aanwezigheid van nabije, concurrerende
luchthavens. De kans op substitutie is cruciaal, en vergt een aanpak per
geval, dus ook voor BAC.
Auteurs zoals Lypczynski (2009, p. 651) beschouwen marktfalen en verhoging
van de efficiëntie als te normerend. Starkie (2002, p. 68) stelt voor om luchthavens
te analyseren in een meer aangepast kader, meer bepaald als een industrie die onderhevig
is aan imperfecte en monopolistische concurrentie in een ruimtelijke omgeving.
Door het ontbreken van marktmacht en een natuurlijk monopolie lijkt regulering
overbodig. Toch bestaat er geen twijfel over het feit dat toezicht op BAC
noodzakelijk blijft om het algemeen belang te garanderen. 10 De ‘Europese Richtlijn
2009/12/EG’ inzake luchthavengelden (in werking getreden op 15 maart 2009)
schrijft trouwens expliciet voor dat er een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit
moet zijn, die toezicht houdt op de principes van de bepaling van luchthaven-
10 Niemeier (2009) schrijft hierover: “The intensity of competition even in Europe is not strong
enough to make regulation completely redundant. However, it is necessary to assess the forces of
competition on a case-by-case basis.”

50 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
gelden (artikel 11) en algemeen ook op de onderworpen luchthavens (artikel 12).
Deze toezichthoudende autoriteit moet niet sectorspecifiek zijn, maar zou bijvoorbeeld
een generieke mededingingsautoriteit kunnen zijn.
De vraag die zich echter opdringt is naar welk soort toezicht of regulering men
evolueert. Is ex-ante regulering van BAC noodzakelijk, of volstaat ex-post regulering
in combinatie met de mogelijkheid om aansluitend op te treden? Er moet een
belangrijke afweging worden gemaakt tussen de economische gevolgen van bepaalde
marktmacht, voor zover aanwezig, en de potentiële distorsies die specifieke
ex-ante regulering met zich mee kunnen brengen. Deze distorsies zullen afhangen
van het geïntroduceerde type van regulering. Een typisch voorbeeld vormt de discussie
over single till versus dual till.
Ex-ante economische regulering is tamelijk complex en duur. Ex-ante regulering
suggereert daarbij ook dat de negatieve economische gevolgen van het misbruiken
van marktmacht significant zijn en voldoende groot om de kosten gekoppeld
aan mogelijke distorsies en van de eigenlijke regulering zelf, te overtreffen.
Dat lijkt in het geval van BAC uitgesloten.
In die zin kan worden aangesloten bij Starkie (2002, p. 72) waar hij stelt: “…, I
would suggest that it is appropriate to start from the presumption that the airport
monopoly can be handled satisfactorily within the context of ex-post regulation of
conduct provided for by normal competition law; ex-ante economic regulation is
probably unnecessary”.
Een belangrijke vraag hierbij is of concurrentie tussen luchthavens regulering
kan vervangen. Als de concurrentie tussen luchthavens echter niet sterk genoeg is,
dan is een vorm van regulering wel nodig, in die zin volgen we Niemeier (2009 p.
5): “Regulate less, but more effectively, with fair and democratic processes and institutions.
Use a credible threat of regulation. Second, regulate and increase competitive
forces. Implement simple price caps with strong incentives for cost savings
and efficient pricing and investment.”
5 Regulering met betrekking tot Brussels Airport Company
Vertrekkend van het theoretisch kader van economische regulering zoals eerder
aangegeven in deze paper, gekoppeld aan de onderzoeksresultaten die voortvloeien
uit de dieptegesprekken met een aantal betrokken actoren 11 , wordt hieronder een
gedetailleerd antwoord geformuleerd op enkele onderzoeksvragen. Onderzoeksvragen
zijn bijvoorbeeld de vraag naar de duur van de gereguleerde periode, de
overstap naar dual till, de manier om de tariefformule vast te stellen, het niveau van
de regulering alsook de vraag naar de rol van de economische regulator.
De antwoorden houden expliciet rekening met het Europese kader, waarbij het
initiatief werd genomen om een uniforme Europese reglementering op te stellen in-
11 Het functioneel bevoegde kabinet, het Directoraat-Generaal Luchtvervoer, de Dienst Regulering,
het management van BAC en een aantal luchtvaartmaatschappijen en grondafhandelaars.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 51
zake de heffing van luchthavengelden en een daaraan gekoppeld systeem van economische
regulering. Op 15 maart 2009 is de Europese Richtlijn 2009/12/EG inzake
luchthavengelden in werking getreden. De omzetting hiervan diende te gebeuren
uiterlijk op 15 maart 2011. De krachtlijnen van deze Richtlijn laten zich samenvatten
in volgende elementen: regelmatige consultatie 12 tussen de luchthavenbeheerders
en de luchthavengebruikers over de luchthavengelden, transparantie, nondiscriminatie,
differentiatie en onafhankelijk toezicht door een regulator.
In de Belgische context is er een spanningsveld tussen de regulator en de andere
partijen. Dit spanningsveld valt terug te brengen tot het niveau van regulering en
de daarmee samenhangende invloed en macht: van een minimaal ingevulde regulering,
dat wil zeggen een regulator die pas tussenkomt wanneer de luchthavenbeheerder
en de luchtvaartmaatschappijen niet overeenkomen, tot een regulering die
op elk moment en op eigen initiatief kan tussenkomen.
Duur van de gereguleerde periode. Het huidige reglementaire kader voor BAC
kent een systeem van vijfjarige gereguleerde periodes waarbinnen de tarieven vastliggen
en normaal gesproken niet gewijzigd kunnen worden. De vraag is of het
zinvol is om hier van af te stappen en over te gaan naar een gereguleerde periode
van één jaar met een systeem van jaarlijkse vastlegging van tarieven, waarbij de
toepasselijke tarieven jaarlijks vastgesteld worden na consultatie van de gebruikers
en na goedkeuring door de economische regulator. 13
Europa schrijft een regelmatige consultatie van de luchthavengelden voor en de
regulator dient deze prijsvorming te controleren. De indruk wordt nu echter gewekt
dat de regulator in de plaats treedt van een marktpartij, met name de luchtvaartmaatschappijen.
Omdat alle partijen belang hebben bij stabiliteit, wordt voorgesteld om een ‘getrapt’
systeem te hanteren. Men vertrekt van het systeem waarbij tarieven worden
vastgelegd voor een periode van vijf jaar. Die tarieven worden bepaald in onderhandelingen
tussen BAC en de luchtvaartmaatschappijen. Er wordt jaarlijks een
consultatieronde georganiseerd met BAC en de luchtvaartmaatschappijen. De eerder
afgesproken tarieven kunnen worden aangepast wanneer er duidelijke afwijkingen
zijn tussen trafiekprognoses gehanteerd vóór de tariefbepaling en de effectief
gerealiseerde trafiekcijfers. Die aanpassing gebeurt in beide richtingen, dat wil
zeggen zowel bij onderschatting als overschatting van de prognoses. Aanpassingen
gebeuren voor zover een eerder afgesproken drempel (‘threshold’) wordt overschreden
(bijvoorbeeld 10% meer of minder trafiek dan verwacht). De regulator
volgt de consultaties, controleert en komt effectief tussen wanneer marktpartijen dit
12 In de richtlijn wordt vermeld “Deze consultatie vindt minstens eenmaal per jaar plaats, tenzij tijdens
de laatste consultatie anders is overeengekomen”. In België wordt dit geïnterpreteerd als één
maal per jaar.
13 De verlaging van de gereguleerde periode vloeit voort uit de Europese Richtlijn 2009/12/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden die een regelmatige
consultatie over vaststelling van tarieven oplegt. In België wordt dit vastgelegd op eenmaal per
jaar.

52 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
verzoeken. Daarnaast blijven er natuurlijk ook de jaarlijkse consultaties over andere
elementen van de luchthavenexploitatie, zoals het kwaliteitsniveau en de noodzakelijke
en al dan niet geplande investeringen.
Met dit systeem wordt voldaan aan de regelmatige consultatie zoals vereist in
de Europese Richtlijn, kan worden ingespeeld op foute inschattingen van de toekomstige
trafiek, vermijdt men een te sterke (jaarlijkse) volatiliteit, en wordt ook
vermeden dat men te veel middelen moet inzetten voor mogelijk onproductieve
jaarlijkse onderhandelingen.
Er doen zich in het voorgestelde systeem van prijsbepaling en jaarlijkse consultatie
geen specifieke risico’s voor de luchthavenexploitant en de gebruikers voor.
De enige uitzondering vormen onverwachte externe schokken (zoals de aanslagen
van 11 september 2001). Voor uitzonderlijke situaties gelden echter uitzonderlijke
maatregelen, en daar kan de verantwoordelijke overheid zelf een specifiek initiatief
nemen.
(Aangepaste) single of dual till. Een volgend probleem betreft het mogelijk overstappen
naar een systeem van dual till waarbij geen kruissubsidiëring van de gereguleerde
activiteiten door inkomsten uit subsidiërende activiteiten (nietgereguleerde
activiteiten) 14 mogelijk is. In dual till krijgt de luchthavenexploitant
een billijke winstmarge op de gereguleerde activiteiten voor de vergoeding van het
geïnvesteerde kapitaal. Bij een single till wordt een billijke winstmarge gegarandeerd
aan de luchthavenexploitant dankzij een subsidiëring door inkomsten uit de
niet-gereguleerde activiteiten. Bij een aangepaste single till, zoals in voorkomend
geval, kunnen de inkomsten enkel gedeeltelijk gesubsidieerd worden door nietgereguleerde
activiteiten.
Het bestaande systeem bij BAC komt neer op een uitdovende aangepaste single
till, waarbij de opbrengsten van commerciële activiteiten deels gebruikt kunnen
worden voor de financiering van gereguleerde activiteiten. De regulator pleit ervoor
om dit systeem in de toekomst af te schaffen en te vervangen door een systeem
van dual till, waarbij er geen kruissubsidiëring van gereguleerde activiteiten
door de commerciële activiteiten bestaat.
Als privé-onderneming heeft BAC er alle belang bij om het aantal passagiers te
maximeren. Dat heeft rechtstreeks effect op de inkomsten van luchtvaartgebonden
activiteiten, maar via het principe van ‘afgeleide vraag’ worden ook de inkomsten
van commerciële activiteiten positief beïnvloed. In de sterk concurrentiële omgeving
waarbinnen BAC moet werken heeft het alle belang bij zo laag mogelijke tarieven,
weliswaar onder de nevenvoorwaarde dat richting de aandeelhouders een
voldoende return on capital (ROC) wordt behaald, al was het maar om toekomstige
investeringen te vrijwaren. De hoofdactiviteit van een luchthaven is klanten aan-
14 Volgens de huidige economische regulering dient de aangepaste single till gebruikt te worden wanneer,
bij de vaststelling van het tarief voor de gereguleerde activiteiten voor een bepaalde gereguleerde
periode, de tarieven op Brussels Airport hoger zijn dan het gemiddelde van de tarieven van
de vier duurste referentieluchthavens. In het huidige systeem wordt het systeem van aangepaste
single till niet toegepast omdat aan de voorwaarden niet voldaan is.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 53
trekken en behouden, en daarbij is de prijsvariabele cruciaal. Dit gegeven moet
centraal staan in heel de discussie rond de regulering van BAC.
De overheid moet er voor zorgen dat in dit kader de juiste prikkels worden gegeven
aan BAC. Er moet tevens worden vermeden dat de discussie tussen een aangepaste
single till en een dual till een ideologische discussie wordt. In dit verband
stellen we vast dat de bestaande reglementering voor BAC hoe dan ook voorziet in
de verplichting om uiterlijk in 2026 te muteren van een systeem van aangepaste
single till naar één van dual till. De regulator stelt ook vast dat er op dit moment
geen kruissubsidiëring is, gemeten als inkomsten van commerciële naar nietcommerciële
activiteiten. Bovendien opteert BAC voor een geleidelijke gelijkschakeling
van haar ROC met de WACC, wat nog enkele jaren vergt.
Daarom wordt voorgesteld om het systeem van aangepaste single till te behouden
binnen het systeem van de bestaande regulering, dat wil zeggen mutatie naar
een dual till binnen de oorspronkelijk voorziene termijn. Om een zinvolle reactie te
geven op het argument van de regulator dat het systeem ‘te vaag’ is, wordt expliciet
voorgesteld dat BAC elk jaar cijfers rapporteert op een voldoende detailniveau
dat toelaat zicht te krijgen op de graad van (impliciete) kruissubsidiëring, en het
tijdspad dat wordt gevolgd richting het systeem van dual till.
Bovendien kunnen eventueel ook de voorwaarden om het systeem van aangepaste
single till toe te passen, worden herzien. Het zijn immers de huidige voorwaarden
die maken dat het principe niet wordt toegepast. Men kan op termijn overleggen
om deze voorwaarden eventueel te wijzigen.
Afstemmen van tarieven op referentieluchthavens of gebruik van een financieel
model. De huidige tariefformule voorziet dat de tarieven vastgesteld moeten
worden, zodanig dat er een billijke winstmarge is voor de vergoeding van het geïnvesteerde
kapitaal en dat zij afgestemd moeten worden op de tariefpraktijken op de
referentieluchthavens. 15 Er wordt overwogen om de tarieven niet meer te laten afstemmen
op de tariefpraktijken op de referentieluchthavens. In plaats daarvan zou
het niveau van de tarieven getoetst worden aan een financieel model dat duidelijk
aangeeft wat een billijke winstmarge op de gereguleerde activiteiten (Regulatory
Assets Base) is. De methode van de gewogen gemiddelde kost van het kapitaal («
WACC ») 16 wordt voorgesteld en de componenten ervan (zoals de risicovrije inte-
15 De afstemming van tarieven van Brussels Airport op de tarieven van de referentieluchthavens
wordt gebruikt als indicator om al dan niet het principe van aangepaste single till toe te passen. De
afstemming van tarieven wordt ook gebruikt om het prestatieniveau van Brussels Airport af te
stemmen op die van de referentieluchthavens op het gebied van verschillende key performance
areas zoals kostenefficiëntie, milieuprestaties, kwaliteit van diensten aan de gebruikers, passagiers,
grondafhandeling, enz.,
16 WACC = (Re x (1-g) + Rd x g) waarbij E(Re) = RFR + beta x E (ERP); E(Rd) = RFR + DP. Met E
(Re)= expected return on equity, E(Rd) = expected return on debt, RFR = risk-free-rate en g = net
debt/enterprise value.

54 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
restvoet, de verhouding tussen de schulden en de aandelen, de equity risicopremie
en de equity beta) worden opgelegd. 17
De problematiek is tweevoudig, in die zin dat in het huidige systeem de tarieven
moeten worden vastgesteld zodanig dat er een billijke winstmarge is voor de
vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal, maar dat er tegelijkertijd afstemming is
met de tariefpraktijken op de referentieluchthavens.
Wat het bestaande systeem van referentieluchthavens betreft, geldt dat men
slechts op een correcte wijze kan benchmarken als alle parameters van de referentieluchthavens
identiek zijn. Op dit ogenblik is dat bij de gebruikte referentieluchthavens
niet het geval. Er zijn verschillen per luchthaven over welke diensten deel
uitmaken van een gereguleerde activiteit en welke diensten niet. Dat maakt elke tariefvergelijking
moeilijk objectief controleerbaar.
Bij elke benchmark is er kans op discussies over welke luchthavens al dan niet
tot de referentiegroep moeten behoren. Zelfs het opnemen van de luchthavens in de
onmiddellijke omgeving (onder meer Schiphol en Charles de Gaulle) levert mogelijk
vertekening op, alleen al omwille van de hub-functie van die luchthavens. Een
verschillende functie betekent immers andere noden aan investeringen (bijvoorbeeld
infrastructuur om de A380 te ontvangen), en dat kan vertekening geven bij
vergelijkingen.
Dat betekent bijvoorbeeld dat het afstemmen van de tarieven op die van luchthavens
met een infrastructuur om A380-toestellen te ontvangen, foute prikkels kan
geven. Brussels Airport is vooralsnog niet uitgerust om A380-vliegtuigen te ontvangen.
Het is dus heel belangrijk dat Brussels Airport wordt vergeleken met vergelijkbare
luchthavens. Verder moeten nog twee problemen vermeld worden bij
een benchmarkoefening in deze context: heterogeniteit van luchthavens en de verzameling
van de kostengegevens.
Toch blijft elke benchmark zinvol, alleen al omwille van de informatie die
wordt verkregen over de relatieve positie van de eigen luchthaven. Het verruimen
van het pallet aan referentieluchthavens en een ander gebruik van de resultaten, kan
hier een oplossing bieden. De resultaten vormen een referentieniveau om de tarieven
van BAC te positioneren.
Voor een correcte benchmark dient gebruik te worden gemaakt van luchthavens
die gelijkaardige markten bedienen in vergelijking met Brussels Airport, dat
wil zeggen de echte ‘peers’. Dit betekent dat de luchthavens niet beperkt hoeven te
blijven tot diegene opgenomen in artikel 1 van het KB van 21 juni 2004.
Belangrijker is echter het financieel model dat wordt gebruikt. Er kan geen
twijfel over bestaan dat het model gebaseerd moet zijn op objectieve, transparante,
consistente en controleerbare parameters. De vraag dient echter te worden gesteld
of het financieel model dient te worden opgelegd door de regulator. Even aanvaardbaar
kan zijn om ook hier getrapt te werken, zoals hieronder aangegeven.
17 Deze methode komt in plaats van de huidige methode die beschreven is artikel 50, § 1, van het
voornoemde KB van 21 juni 2004.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 55
• BAC gebruikt voor de kostenberekeningen Activity Based Costing (ABC). Deze
kosten vormen de basis van de tariefonderhandelingen met de luchtvaartmaatschappijen.
De regulator volgt de consultaties, controleert en komt effectief
tussen wanneer marktpartijen daartoe verzoeken.
• Tarieven worden getoetst door een benchmarkoefening door BAC. Dat kan gebeuren
door op de verkeersmix van BAC de gewogen gemiddelde tarieven van
andere luchthavens toe te passen. Men neemt hier best een uitgebreid pallet aan
luchthavens, zoals hierboven beschreven.
• De regulator kan een eigen model gebruiken als toetsing van de tarieven genegotieerd
door BAC en de luchtvaartmaatschappijen. Dat kan gebeuren op basis
van een financieel model dat duidelijk aangeeft wat een billijke winstmarge op
de gereguleerde activiteiten (Regulatory Assets Base) is. Men kan daarbij de
methode van de gewogen gemiddelde kost van het kapitaal (‘WACC’) hanteren.
Een aantal van de gebruikte componenten, zoals de risicovrije interestvoet,
de verhouding tussen de schulden en de aandelen, de equity risicopremie en de
equity beta, worden in samenspraak vastgelegd tussen regulator en BAC. Dit
model wordt niet opgelegd, enkel gehanteerd als toetsing. BAC levert aan de
regulator de benodigde inputgegevens voor het model.
• Bij een te sterke afwijking tussen enerzijds de onderhandelde tarieven, anderzijds
de resultaten van de benchmarkoefening en de resultaten van het door de
regulator gehanteerd model, wordt overleg gepland, in samenspraak met de bevoegde
overheid. Dat kan ook gebeuren na klachten door een luchtvaartmaatschappij.
Opnieuw dient aangegeven te worden dat BAC alle belang heeft bij tarieven die
concurrerend zijn en op die manier voldoende trafiek, inkomsten en winst garanderen.
De taak van de regulator hoeft daarbij niet zozeer te zijn om die tarieven te bepalen,
wel om na te gaan of er geen mogelijk misbruik is van een eventuele dominante
positie.
De rol van de economische regulator. Tot slot rest de vraag omtrent de graad van
onafhankelijkheid die de economische regulator van de uitbating van BAC zou
moeten hebben. Deze vraag hangt samen met de vorige onderzoeksvraag met betrekking
tot het niveau van regulering. Bijkomend element vormt hier het spanningsveld
tussen de regulator en de andere actoren (BAC, luchtvaartmaatschappijen,
overheid) en het feit dat elke regulator een natuurlijke drang heeft naar het
afbakenen en verruimen van het eigen speelveld.
Zoals reeds vermeld bestaat geen twijfel over het feit dat toezicht op BAC
noodzakelijk blijft. De Europese Richtlijn 2009/12/EG inzake luchthavengelden (in
werking getreden op 15 maart 2009) schrijft immers expliciet voor dat er een onafhankelijke
toezichthoudende autoriteit moet zijn, die toezicht houdt op de principes
van de bepaling van luchthavengelden (artikel 11) en algemeen ook op de onderworpen
luchthavens (artikel 12).

56 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
Anderzijds is er in het geval van BAC geen sprake van een dominante marktpositie,
laat staan van een mogelijk misbruik van marktdominantie ten nadele van
het openbaar belang (gebruikers, passagiers, ontwikkeling van de luchthaven, enz.).
Hier roept zich de vraag op naar welk soort toezicht of regulering men evolueert.
Blijft de huidige ex-ante regulering van BAC noodzakelijk, of zou ex-post regulering
volstaan in combinatie met de mogelijkheid om aansluitend op te treden?
Er moet een belangrijke afweging worden gemaakt tussen de economische gevolgen
van een bepaalde marktmacht, voor zover aanwezig, en de potentiële distorsies
die specifieke ex-ante regulering met zich mee kunnen brengen. Deze distorsies
zullen afhangen van het geïntroduceerde type van regulering. Een typisch voorbeeld
vormt de discussie single till versus dual till.
Ex-ante economische regulering is vrij complex en duur. Ex-ante regulering
suggereert daarbij ook dat de negatieve economische gevolgen van het misbruiken
van marktmacht significant zijn en voldoende groot om de kosten gekoppeld aan
mogelijke distorsies en van de eigenlijke regulering zelf, te overtreffen. Dat lijkt in
het geval van BAC uitgesloten.
BAC kan best via een ex-post regulering van de prestaties worden behandeld,
binnen de geldende concurrentiewetgeving. Ex-ante regulering lijkt niet noodzakelijk.
Dat vereist een andere positionering van de regulator ten overstaan van BAC,
de luchtvaartmaatschappijen en de overheid. Op dit ogenblik heeft de regulator
zich tussen BAC en de luchtvaartmaatschappijen geplaatst. Dat lijkt niet nodig. De
regulator zou boven de onderhandelingen tussen de marktpartijen moeten staan, interveniëren
bij klachten of mistoestanden, en rapporteren aan de overheid.
Figuur 2 Relatie tussen BAC, klanten van BAC en de regulator
Bron: eigen samenstelling.
Concreet betekent dit dat de bevoegdheid van de regulator niet moet worden uitgebreid.
De tussenkomst van de regulator moet beperkt worden tot de gevallen waar
de gebruikers en de luchthavenexploitant er niet in geslaagd zijn om een overeenkomst
te bereiken en wanneer er een gemotiveerde klacht van één van de partijen
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 57
is. De tussenkomst van de economische regulator wordt ook beperkt tot pure economische
kwesties (zoals de vaststelling van het tariefsysteem, de tariefcontrole, de
behandeling van klachten over de tarieven). De tussenkomst wordt niet uitgebreid
tot andere aspecten van economische regulering zoals de kwaliteit van de dienstverlening,
voor zover er geen aantoonbare band is met de tariefvorming.
6 Conclusies
In dit artikel is een conceptueel overzicht gegeven van de mogelijkheden die er zijn
voor regulering. Verder wordt het begrip marktmacht, dat meestal als één van de
voorwaarden voor regulering wordt gesteld, in zijn juiste context geplaatst voor de
gevalstudie Brussels Airport Company. Hieruit wordt conceptueel en in de praktijk
afgeleid welk soort regulering meest wenselijk is voor BAC.
De eigen analyse en een koppeling met de wetenschappelijke literatuur en met
de praktijk toont dat de hoeksteen waarop de huidige regulering van BAC is gebouwd,
ter discussie staat. Het blijkt dat de traditionele argumentatie om economische
regulering op luchthavens te verantwoorden, te weten het argument dat de
luchthavenindustrie het karakter van een natuurlijk monopolie heeft, in het geval
van BAC niet langer houdbaar is. Het is inderdaad niet meer evident dat luchthavens
gekenmerkt worden door dalende gemiddelde kosten.
Men kan in een volgende stap de noodzaak van economische regulering dan
gaan verantwoorden op basis van het feit dat er een bepaalde vaststelbare vorm van
marktfalen is. Misbruik van een dominante positie kan hieronder vallen. Maar ook
hier wijst onze analyse erop dat dit voor BAC zeker niet het geval is. Ten opzichte
van lagekostenmaatschappijen, maatschappijen gespecialiseerd in point-to-point
diensten, en chartermaatschappijen heeft BAC de minste of zelfs geen marktmacht.
Bovendien is door de aanwezigheid van nabije, concurrerende luchthavens de kans
op substitutie prominent aanwezig.
Deze bevindingen plaatsen regulering vanzelfsprekend in een totaal andere
context. Er bestaat geen twijfel over het feit dat toezicht op BAC noodzakelijk
blijft. De Europese Richtlijn 2009/12/EG inzake luchthavengelden (in werking getreden
op 15 maart 2009) schrijft immers expliciet voor dat er een onafhankelijke
toezichthoudende autoriteit moet zijn, die toezicht houdt op de principes van de
bepaling van luchthavengelden (artikel 11) en algemeen ook op de onderworpen
luchthavens (artikel 12).
Wel kan de regulering op een andere wijze worden ingevuld. Samengevat betekent
dit dat de bevoegdheid van de regulator niet moet worden uitgebreid. De tussenkomst
van de regulator moet beperkt worden tot de gevallen waar de gebruikers
en de luchthavenexploitant er niet in slagen om een overeenkomst te bereiken en
wanneer er een gemotiveerde klacht van één van de partijen is.

58 Economische regulering van luchthavens: de gevalstudie Brussels Airport Company
Auteurs
Franziska Kupfer (Franziska.Kupfer@ua.ac.be), Hilde Meersman, Tom Pauwels,
Els Struyf, Eddy Van de Voorde en Thierry Vanelslander zijn allen verbonden aan
het Departement Transport en Ruimtelijke Economie (TPR) van de Universiteit
Antwerpen.
TPEdigitaal 5(3)

Literatuur
TPEdigitaal 5(3)
Franziska Kupfer et al. 59
Gillen, D., en H.M. Niemeier, 2008, The European Union: Evolution of Privatization, Regulation,
and Slot Reform, in C. Winston and G. de Rus, eds., Aviation Infrastructure
Performance, A study in Comparative Political Economy, Washington, Brookings Institution
Press, pp. 36-64.
Hinoul, M., s.d., Economische regulering in de transportsector. De onafhankelijkheid van
de regulerende toezichthouder, Dienst Regulering van het Spoorwegvervoer en van de
Exploitatie van de Luchthaven Brussel-Nationaal, 11 p.
IATA, s.d., Economic Regulation, http://www.iata.org/NR/rdonlyres/F41C5380-C5AF-
4181-BB07-F2EF72E1AE93/0/Economic_Regulation_SummaryEurope.pdf, laatste
raadpleging op 29 januari 2010.
Kratzsch, U., en G. Sieg, 2011, Non-aviation revenues and their implications for airport
regulation, Transportation Research Part E, Logistics and Transportation Review, vol.
47(5):.755-63.
Lypczynski, J., J.O.S. Wilson. en J. Goddard, 2009, Industrial organisation, Competition,
strategy, policy (third edition), Prentice Hall, Harlow.
Marques, R. C., en A. Brochado, 2008, Airport regulation in Europe: Is there need for a European
Observatory?, Transport Policy, vol. 15: 163-72.
NERA, 2009, The EU Directive on Airport Charges: Principles, Current Situation, and Developments,
http://www.nera.com/image/PUB_EU_Airports_Directives_0109.pdf,
laatste raadpleging op 29 januari 2010.
Niemeier, H.M., 2009, Regulation of large airports: status quo and options for reform, International
Transport Forum 2009 ‘Challenges and opportunities in the downturn’,
Leipzig.
Pels, E., 2000, Airports Economics and Policy: efficiency, competition, and interaction
with airlines, Ph.D. Thesis Vrije Universiteit/Tinbergen Instituut, Thela Thesis, Amsterdam.
Poort, J.P., en L.A.W.Tieben, 2010, Van maatstaf naar maatwerk – Een korte geschiedenis
van economische regulering, Tijdschrift voor Toezicht, vol. 1(4): 27-44.
Starkie, D., 2002, Airport regulation and competition, Journal of Air Transport Management,
vol. 8(1): 63-72.
Winston, C., en G. de Rus (eds.), 2008, Aviation Infrastructure Performance, A study in
Comparative Political Economy, Washington, Brookings Institution Press.
Wetteksten
Aviation Regulation Act, 2001.
Besluit van 7 juli 2006, houdende regels betreffende de exploitatie van de luchthaven
Schiphol (Besluit exploitatie luchthaven Schiphol).
Koninklijk Besluit van 27 mei 2004 betreffende de omzetting van Brussels International
Airport Company (B.I.A.C.) in een naamloze vennootschap van privaatrecht en betreffende
de luchthaveninstallaties.
Koninklijk Besluit van 21 juni 2004 betreffende de toekenning van de exploitatielicentie
van de luchthaven Brussel-Nationaal aan de naamloze vennootschap B.I.A.C.
Europese Richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009
inzake luchthavengelden.

Van evidentie naar impact
Dinand Webbink
Ik wil dit betoog beginnen met een merkwaardig feit. Over de Goede Doelen
sector in Nederland en in Europa weten we veel. We weten hoeveel geld er omgaat,
in Nederland ongeveer 4,5 miljard euro, in Europa ongeveer 50 miljard euro.
We weten waar het geld vandaan komt, wie de gevers zijn, en ook waar het
naar toe gaat. We weten ook veel over de Goede Doelen organisaties, vaak
kennen we het salaris van de directeur of de directie, en soms weten we ook
nog waar de directie gedineerd heeft en welke wijn ze heeft gedronken. Het
merkwaardige feit is dat we nauwelijks weten of al die middelen van de Goede
Doelen sector goed worden besteed of dat er veel geld over de balk wordt gegooid.
Wat zijn eigenlijk de resultaten van de vele projecten/activiteiten die
worden gefinancierd door de Goede Doelen sector? Het antwoord daarop is:
we weten nog weinig. Daarom is in september 2009 het Erasmus Centre for
Strategic Philanthropy (ECSP) opgericht. Het centrum doet (onder meer) onderzoek
naar de effecten van de projecten/activiteiten van Goede Doelen organisaties
met als doel het vergroten van de impact van de Goede Doelen sector.
1 Inleiding
En daarmee heb ik het woord geïntroduceerd dat in de Goede Doelen sector momenteel
heel veel aandacht trekt: impact. Sinds ik me ben gaan verdiepen in de
Goede Doelen sector is me opgevallen dat aan het woord ‘impact’ een heleboel
verschillende betekenissen wordt toegekend. Niet alleen door mensen uit de Goede
Doelen sector maar ook door consultants en wetenschappers vanuit verschillende
disciplines. Over impact worden veel vragen gesteld en er worden heel moeilijke
en wellicht onmogelijke opdrachten verbonden aan impactmeting. Welke uitkomsten
moet je meten? Wanneer moet je meten? Impact voor wie, de geldgever of de
ontvanger? Zijn er ongewenste effecten of effecten op andere doelgroepen? Gaat
het om de tevredenheid van de doelgroep? Je zou het ook anders kunnen zeggen: er
bestaat nogal wat verwarring. U begrijpt dat ik me geen beter moment had kunnen
wensen om me met impactmeting in de Goede Doelen sector bezig te gaan houden.
In de komende veertig minuten zal ik uit de doeken doen hoe ik dat wil gaan aanpakken.
Daarbij zal ik veel voorbeelden gebruiken van onderzoek dat ik de afgelopen
jaren heb gedaan, vooral op het terrein van onderwijs. Impactmeting wordt
daar meestal beleidsevaluatie genoemd. De komende jaren mag ik me met een veel
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 60-75

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 61
breder terrein dan onderwijs gaan bezighouden. De methoden en ervaringen die ik
ga bespreken zijn echter even zeer bruikbaar voor de vele andere gebieden die bestreken
worden door Goede Doelen organisaties en publieke overheden.
2 Waarover gaat impactmeting?
Het eerste antwoord van vanmiddag geef ik meteen. Impactmeting is voor mij het
vaststellen van het oorzakelijk effect van een bepaald project of van een bepaalde
beleidsinterventie. 1 Het gaat om de vraag in hoeverre we bepaalde uitkomsten kunnen
toeschrijven aan het gevoerde beleid (of aan bepaalde projecten). Als we weten
wat het effect van bepaald beleid is kunnen we deze kennis gebruiken om het beleid
te versterken en daarmee meer impact te halen uit de ingezette middelen. Impactmeting
/ beleidsevaluatie zie ik daarom als een middel om evidentie te verzamelen,
te leren en de prestaties te verbeteren. Het belangrijkste probleem bij
impactmeting wil ik introduceren met een voorbeeld.
Enkele jaren geleden stelde de Europese Commissie een vraag aan het ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het werken van jeugdigen in Nederland.
Op grond van artikel 7, lid 3 van het Europees Sociaal Handvest mogen
leerplichtige jeugdigen geen zodanige arbeid verrichten dat zij niet ten volle het
onderwijs kunnen volgen. In Nederland mogen 15-jarigen ’s morgens vanaf zes uur
ochtendkranten bezorgen. Om te kunnen beoordelen of Nederland daarmee handelt
in overeenstemming met het verdrag is Nederland gevraagd om te onderzoeken of
het bezorgen van ochtendkranten van invloed is op de schoolprestaties van 15jarigen.
Onderzoekers van de Universiteit Nijmegen hebben vervolgens een studie
uitgevoerd naar de effecten van het bezorgen van ochtendkranten door 15-jarigen
(Vrieze et al. 2001) dat de titel kreeg ‘Vroege Vogels’. De onderzoekers concludeerden
dat er geen aanwijzingen zijn ‘dat het bezorgen van ochtendkranten door
15-jarigen van negatieve invloed is op de schoolprestaties’. Bovendien vonden zij
‘geen aanwijzingen dat de lichamelijke en psychische conditie van ochtendkrantenbezorgers
negatief wordt beïnvloed door het kranten bezorgen. Op alle aspecten
komen de ochtendkrantbezorgers er positiever uit dan de niet-bezorgers. Krantenbezorgers
voelen zich beter uitgerust en ze kunnen zich beter concentreren. Krantenbezorgers
gaan met meer plezier naar school dan de controlegroep. Krantenbezorgers
willen nog meer dan de controlegroep met hard werken veel bereiken in
hun leven. Anders gezegd, het bezorgen van ochtendkranten leidt tot veel goeds.
Dat is goed nieuws voor de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Laten we alle middelbare scholieren
een baantje geven vroeg in de ochtend, dan slaan we twee vliegen in één klap. Met
die baantjes kunnen we een hoop mooie dingen produceren en waarschijnlijk nog
belangrijker, we geven een belangrijke bijdrage aan de vorming van 15-jarigen.
1 Deze definitie is niet door mij bedacht en wordt bijvoorbeeld ook gehanteerd door de Wereldbank
(zie http://www.worldbank.org/oed/ie/) of door Howard White, de Excutive Director van het International
Initiative for Impact Evaluation (3ie).

62 Van evidentie naar impact
Dat is pas effectief beleid. Ik heb de indruk dat u toch enige twijfels hebt over dit
beleid. Of wellicht over het onderliggende onderzoek. Gelooft u de resultaten niet?
Dat lijkt me helemaal terecht. De controlegroep die wordt gebruikt in het ‘Vroege
Vogels’ onderzoek’ lijkt namelijk niet heel geloofwaardig. Ik kom daar straks op
terug.
Binnen de economische wetenschap is de afgelopen twintig jaar geweldig veel
aandacht besteed aan het vaststellen van oorzakelijke effecten. Er zijn nieuwe methoden
ontwikkeld en tal van toepassingen gevonden. Dit terrein heeft de naam
Program Evaluation gekregen. Het raamwerk waarbinnen dit onderzoek plaatsvindt
is verrassend eenvoudig en wordt aangeduid als het Potentiële Uitkomsten Model
(Rubin 1974, 1977; Holland 1986). De leidende vraag binnen dit model is: wat zou
er gebeurd zijn als het beleid niet was ingevoerd? Of op individueel niveau: wat
zou de uitkomst voor het individu zijn als dit individu niet te maken had gehad met
het beleid. Voor een individu zijn er derhalve twee potentiële uitkomsten: een uitkomst
in de situatie zonder het beleid en een uitkomst in de situatie met het beleid.
Het oorzakelijk effect van het beleid voor dit individu is dan eenvoudig te bepalen,
namelijk het verschil tussen de twee potentiële uitkomsten. Voor de hele populatie
kan het oorzakelijk effect dan bepaald worden door het gemiddelde te nemen over
alle individuen. Het probleem is echter dat we maar één uitkomst waarnemen. Die
andere uitkomst kunnen we nooit waarnemen en hiervoor zijn we aangewezen op
een vergelijking met een andere groep die het beleid niet heeft ondergaan. Voor het
bepalen van het oorzakelijk effect van het beleid maken we in dat geval de aanname
dat de uitkomst voor die andere groep gelijk is aan de potentiële uitkomst die
we niet kunnen waarnemen. We nemen aan dat de uitkomst voor die andere groep
de uitkomst is die we hadden gekregen als het beleid niet was uitgevoerd. Deze
aanname speelt een cruciale rol in de evaluatie. In normaal Nederlands hebben we
het dan over de geloofwaardigheid van de controlegroep.
Bij welke aannamen krijgen we een geloofwaardige controlegroep en bij welke
aannamen is er reden tot twijfel? Het onderzoek op het terrein van Program Evaluation
heeft hierover veel helderheid verschaft. De afgelopen jaren zijn we steeds
beter gaan begrijpen welke aannamen we maken bij verschillende technieken gericht
op het bepalen van de effecten van beleid of interventies. Een van de belangrijkste
inzichten is dat de geloofwaardigheid van de controlegroep afhangt van de
vraag of we begrijpen waarom een bepaalde groep wel de beleidsinterventie heeft
gehad en de andere groep niet. In de literatuur over Program Evaluation wordt dit
aangeduid als toewijzing aan de interventie (assignment to treatment). Aan de hand
van het voorbeeld van de studie naar de Vroege Vogels wil ik dit verduidelijken.
In het ‘Vroege Vogels’ voorbeeld zijn we geïnteresseerd in het effect van een
krantenwijk op de resultaten van scholieren. De onderzoekers hebben daarvoor de
schoolresultaten van een groep leerlingen met een krantenwijk vergeleken met de
schoolresultaten van een groep leerlingen zonder krantenwijk. En daarbij is rekening
gehouden met een aantal verschillen tussen de groepen zoals geslacht, leeftijd,
etnische herkomst en schooltype. De aanname die gemaakt wordt is dat de potentiele
schoolresultaten van de ‘Vroege Vogels’ als ze geen krantenwijk zouden heb-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 63
ben, gelijk zijn aan de schoolresultaten van de leerlingen zonder krantenwijk, rekeninghoudend
met de genoemde verschillen. Is deze aanname geloofwaardig? Dat
hangt af van de vraag welke leerlingen een krantenwijk hebben en welke leerlingen
niet. Als de krantenwijk door loting wordt toegewezen aan bepaalde leerlingen
zouden we geen verschillen verwachten tussen leerlingen met en leerlingen zonder
krantenwijk. Als leerlingen echter bewust kiezen voor een krantenwijk kunnen er
vele verschillen zijn tussen de twee groepen die niet zo gemakkelijk te observeren
zijn. ‘Vroege Vogels’ zijn wellicht energieke ambitieuze types die ook de eerste
uren van de dag goed willen besteden. De controlegroep bestaat wellicht uit ‘Late
Vogels’ die vooral de late uurtjes goed willen besteden. Als deze verschillen tussen
de groepen ook belangrijk zijn voor de schoolresultaten zal een vergelijking van de
uitkomsten van deze groepen niet het oorzakelijk effect van de krantenwijk opleveren.
Een onderzoeker die deze verschillen waarschijnlijk niet kan waarnemen zal
dan de verkeerde conclusies trekken. U begrijpt inmiddels dat ik de aanname uit
het ‘Vroege Vogels’ onderzoek niet erg geloofwaardig vind. Maar is het dan ook
belangrijk dat die aanname niet geloofwaardig is? Mijn antwoord daarop is ja. Als
die aanname niet geloofwaardig is kunnen bepaalde effecten geheel ten onrechte
worden toegeschreven aan een beleidsinterventie.
Het probleem met ‘de Vroege Vogels’ studie is dat leerlingen zelf kiezen voor
de krantenwijk. In de sociale werkelijkheid is zelfselectie eerder regel dan uitzondering.
Bij vrijwel alle beleidsinterventies of projecten is sprake van selectie van
deelnemers. En dat is ook logisch, mensen verschillen immers in voorkeuren en
mogelijkheden, en dat leidt tot verschillen in keuzes. Deze zelfselectie is het belangrijkste
probleem uit de beleidsevaluatie. Hoe weten we bij een vergelijking tussen
twee groepen of het verschil in uitkomsten wordt veroorzaakt door de beleidsinterventie
en niet het gevolg is van andere niet geobserveerde verschillen tussen
deze groepen? Als een beleidsmaker wil weten wat het effect van een specifiek
programma voor jongeren is, bijvoorbeeld het programma ‘Meedoen, Leren en
Winnen’ van de Johan Cruijff Foundation, zal selectie een rol spelen bij de evaluatie.
We mogen immers verwachten dat jongeren die willen deelnemen een andere
groep zullen zijn dan jongeren die niet willen deelnemen aan het project. Het economisch
onderzoek van de afgelopen jaren heeft laten zien dat een onderzoeker die
geen rekening houdt met het selectieprobleem tot de conclusie kan komen dat een
effect positief is terwijl het ware effect negatief is. Als we echt het effect van beleid
willen weten zullen we een oplossing moeten vinden voor het selectieprobleem.
Anders, zullen we nooit met zekerheid een bepaalde uitkomst kunnen toeschrijven
aan een bepaalde beleidsinterventie.
3 Hoe kunnen we de impact van beleid op een geloofwaardige
manier vaststellen?
Het onderzoek van de afgelopen jaren heeft veel inzicht opgeleverd voor het oplossen
van het selectieprobleem. De meest overtuigende oplossingen zijn gebaseerd

64 Van evidentie naar impact
op een experimentele of quasi-experimentele opzet. Cruciaal daarbij is dat we inzicht
hebben in de toewijzing van de beleidsinterventie. We begrijpen waarom
sommige individuen wel te maken hebben met de beleidsinterventie en anderen
niet. Dit wordt ook wel design based onderzoek genoemd. 2 De impact van beleid
kan worden vastgesteld door gebruik te maken van transparante onderzoeksdesigns.
Het gecontroleerde sociale experiment. De eerste oplossing voor het selectieprobleem
is het gecontroleerde sociale experiment. Door loting wordt bepaald wie de
beleidsinterventie wel of niet krijgt. De loting zorgt ervoor dat elk individu evenveel
kans heeft op het krijgen van de beleidsinterventie. We mogen daarom verwachten
dat de controlegroep zowel op geobserveerde als niet geobserveerde kenmerken
vergelijkbaar is met de experimentele groep. Het effect van de
beleidsinterventie kan dan worden bepaald door de uitkomsten in de experimentele
groep te vergelijken met die in de controlegroep. Tot zover is het allemaal heel
eenvoudig. Waarom zien we dan nog weinig sociale experimenten in Nederland?
Ik denk dat daarvoor twee redenen zijn aan te wijzen. De eerste reden gaat over tijd
en middelen. Sociale experimenten kosten geld en vergen tijd, en beleidsmakers
kunnen niet zo lang op antwoorden blijven wachten. De tweede reden, en dat geldt
zeker voor de wereld van het onderwijsbeleid en die van Ontwikkelingssamenwerking,
is dat beleidsmakers moeite hebben met loting. Ik heb de indruk dat voor veel
beleidsmakers het ‘L-woord’ nog steeds emotioneel beladen is. Ongelijke behandeling
stuit velen tegen de borst. Het bezwaar blijkt dan meestal te zijn dat een bepaalde
groep een kansrijke interventie wordt onthouden. Het blijft echter altijd de
vraag of deze interventie wel werkt. Hoewel de interventie vooraf kansrijk wordt
geacht is nooit uit te sluiten dat het uiteindelijke effect nul of zelfs ongunstig is. Als
we een boer in een ontwikkelingsland microfinanciering aanbieden kan dit de start
van een mooi bedrijf zijn, maar we kunnen niet uitsluiten dat deze boer hierdoor
juist een grotere schuldenlast krijgt. De keuze om niet te experimenteren betekent
bovendien vaak dat nieuw beleid moet worden ingevoerd zonder goede onderbouwing.
Liever experimenteren met de hele populatie dan een deel van de populatie
anders behandelen. Ik ben geen ethicus, maar mijn indruk is dat de ethische bezwaren
van dit alternatief minstens even groot zijn en waarschijnlijk groter dan die van
het ‘L-woord’.
Ondanks deze bezwaren vinden wel degelijk sociale experimenten in Nederland
plaats, en het aantal experimenten neemt ook toe. Zo voer ik samen met mijn
CPB-collega’s Marc van der Steeg en Roel van Elk een experiment uit waarbij een
coach wordt toegewezen aan leerlingen in het Middelbaar Beroepsonderwijs. De
toewijzing van leerlingen aan de experimentele en controlegroepen en ook de toe-
2 De laatste jaren is ook kritiek gekomen op deze methoden. Deze zouden vooral gericht zijn op het
vergaren van zo hard mogelijk bewijs maar daarmee de grote vragen uit het oog verliezen: ‘Good
answers instead of good questions’. Zie onder andere Heckman (2010), Deaton (2010), Imbens
(2010), Angrist & Pischke (2010).
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 65
wijzing van de docent is door loting tot stand gekomen. In dit experiment waren
onvoldoende middelen beschikbaar voor alle leerlingen. Door te loten kreeg elke
leerling evenveel kans om tot de experimentele groep te behoren. In dit geval kan
ik helemaal geen ethische bezwaren bedenken tegen loten. Dit soort situaties doet
zich overigens veel vaker voor. Zo komt het vaak voor dat bij subsidiemaatregelen
de aanvragen het beschikbare budget overschrijden. Bij aanvragen van gelijke kwaliteit
kan in dat geval worden geloot, met als nevenopbrengst dat het effect van de
subsidie na enige tijd kan worden vastgesteld. Ook bij Goede Doelen organisaties
zullen de middelen vaak niet toereikend zijn voor alle aanvragers, en kan loting
soms ook worden toegepast. Dit geeft dan niet alleen een eerlijke verdeling van
middelen maar biedt bovendien een prachtige kans om impact te meten. De afgelopen
jaren is ook een groot aantal experimenten gestart binnen het kader van ‘Onderwijsbewijs’,
een fonds voor experimenten in het onderwijs. In de eerste ronde
zijn achttien experimenten gefinancierd, in de tweede ronde zullen nog eens negentien
experimenten worden gefinancierd. En natuurlijk worden binnen het Top Institute
for Evidence Based Education Research (TIER) al enkele jaren sociale experimenten
uitgevoerd.
Internationaal is er de afgelopen jaren sprake van een toename van experimenten.
Opvallend daarbij is dat veel gecontroleerde sociale experimenten plaatsvinden
in ontwikkelingslanden. Zo zijn er onder de vlag van het zogenoemde Action Poverty
Lab 245 gerandomiseerde evaluaties uitgevoerde in 43 landen en op veel verschillende
thema’s, zoals gezondheid, microfinanciering, landbouw, arbeidsmarkt,
onderwijs, milieu en bestuur. 3
Natuurlijke experimenten. Gecontroleerde experimenten ontstaan door de hand
van de onderzoeker. Er ontstaan echter ook regelmatig experimenten door toevallige
situaties in de werkelijkheid, dit worden natuurlijke experimenten genoemd. Natuurlijke
experimenten bieden ook een oplossing voor het selectieprobleem.
Bestaande lotingen benutten
In verschillende situaties in de werkelijkheid wordt loting toegepast, bijvoorbeeld
bij de toelating tot bepaalde populaire middelbare scholen of bij de toelating tot
studies zoals geneeskunde. Deze lotingen bieden vaak de mogelijkheid om oorzakelijke
effecten vast te stellen, ook als de loting niet werd geïnitieerd met als doel
het uitvoeren van een gecontroleerd experiment. 4 Samen met Rob Luginbuhl en Inge
de Wolf heb ik gebruik gemaakt van een loting die door de Inspectie van het
Onderwijs wordt toegepast (Luginbuhl et al. 2009). De Inspectie van het Onderwijs
trekt, in het kader van het Onderwijsverslag, elk jaar een steekproef van scholen.
Deze scholen worden bezocht door een Inspecteur. De steekproef van scholen
3 Zie www.povertyactionlab.org
4 In Nederland is de gewogen loting voor geneeskunde benut om het effect van deze opleiding op verschillende
uitkomsten vast te stellen (Leuven, et al. 2009). Voor de VS is het effect van schoolkeuze
op schoolprestaties vastgesteld door gebruik te maken van de loting bij toelating tot bepaalde scholen
(Cullen et al. 2006).

66 Van evidentie naar impact
wordt aselect getrokken, eigenlijk net als bij een echt gecontroleerd experiment.
Door de resultaten van deze steekproef van scholen te vergelijken met de resultaten
van andere scholen konden wij het effect van een schoolbezoek door een Inspecteur
vaststellen. Wij vonden een kleine verbetering van de leerprestaties na het bezoek
van de Inspecteur.
Regressie discontinuïteiten
Behalve loting zijn er in de werkelijkheid nog veel meer situaties te ontdekken die
sterk lijken op een gecontroleerd experiment. Een van de meest prominente situaties
in de evaluatieliteratuur is de zogenoemde regressiediscontinuïteit. Deze techniek
is al in de jaren zestig ontwikkeld binnen de psychologie, maar is de afgelopen
tien jaar opnieuw uitgevonden binnen de economische wetenschap en voorzien van
een theoretisch fundament (Cook 2008). Regressie discontinuïteiten zijn situaties
waarbij de toewijzing van de beleidsinterventie afhangt van een score op een bepaalde
variabele. Individuen net boven een bepaalde grenswaarde krijgen de beleidsinterventie,
individuen net beneden deze grenswaarde krijgen de beleidsinterventie
niet. De belangrijkste aanname is dat individuen aan beide zijden van de
grenswaarde goed vergelijkbaar zijn. 5 Aan de hand van een voorbeeld wil ik deze
aanpak toelichten. 6
Vanaf 2008 zijn door het ministerie van OCW beurzen beschikbaar gesteld
voor leraren. Deze beurzen zijn bedoeld voor het verhogen en verbreden van kwalificaties
van leraren. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een complete Bachelor of
Master’s studie te volgen met deze beurs. Een belangrijke vraag is echter of het
ontvangen van een beurs ook daadwerkelijk tot extra deelname aan onderwijs leidt
of dat de beurs gebruikt wordt voor het financieren van een opleiding die men ook
zonder beurs wel was gaan volgen. De beurs vervangt dan de eigen middelen of de
middelen vanuit de school. Begin vorig jaar heb ik hier samen met Marc van der
Steeg en Roel van Elk naar gekeken (Van der Steeg et al. 2010). Voor het vaststellen
van het effect van de beurs op de deelname aan hoger onderwijs hebben we gebruik
gemaakt van een toevalligheid bij de toedeling van de beurs. In de eerste
ronde waren er ongeveer 7500 leraren die een beurs wilden en er waren slechts
5000 beurzen beschikbaar. De toewijzing van de beurs ging op basis van het moment
van aanmelding (First come, First serve). In Figuur 1 is de kans op het krijgen
van een beurs afgezet tegen de dag van aanmelding.
5 De veronderstelling is dat de relatie tussen de onderliggende toewijzingsvariabele en de potentiële
uitkomsten continu is rond de grenswaarde van de toewijzingsvariabele.
6 Andere toepassingen zijn Leuven et al. (2007) of Oosterbeek en Webbink (2010).
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 67
Figuur 1 Kans op een beurs in de eerste ronde naar dag van aanmelding eerste ronde
Vanaf de eerste dag van de aanmelding is de kans op het toegewezen krijgen van
een beurs erg hoog, ongeveer 95%. Een klein deel van de aanmeldingen is afgewezen
omdat de aanvraag niet voldeed aan bepaalde criteria. 7 De kans op een beurs
blijft hoog tot en met dag 35. Dan zien we een plotseling daling van de kans op een
beurs tot nul procent. Deze daling is het gevolg van het feit dat het geld op was. In
ons onderzoek gebruiken we deze plotselinge daling van de kans op een beurs. Wij
vonden dat de lerarenbeurs de kans op deelname aan het hoger onderwijs verhoogt
met 10%-punt. Dat betekent dat de overheid, bij deze opzet van de lerarenbeurs, 10
beurzen moet verstrekken om één leraar extra te verleiden tot deelname aan het hoger
onderwijs. Eén beurs wordt niet gebruikt en acht beurzen worden gebruikt voor
opleidingen die ook zonder beurs zouden zijn gevolgd. Economen noemen dit een
hoge dead weight loss.
Difference-in-differences modellen
Een derde prominente techniek voor het oplossen van het selectieprobleem is het
zogenoemde difference-in-differences model. In dit model wordt gebruikt gemaakt
van een experimentele en een controlegroep en is sprake van een voor- en nameting.
De belangrijkste aanname is dat de trend in de controlegroep, dat is het verschil
tussen de voor- en nameting, gelijk is aan de trend in de experimentele groep
als de beleidsinterventie niet zou hebben plaatsgevonden. In de Verenigde Staten
zijn DD-modellen vaak toegepast door het beleid in een bepaald gebied (staat, stad
of deelgemeente) te analyseren waarbij andere gebieden als controlegroep gebruikt
worden. 8 Samen met Victoria Chorny (oud-CPB) heb ik deze techniek toegepast
voor een analyse van het zogenoemde ‘accountability-beleid’ in het Amsterdamse
7 Zoals het aantal contacturen, de accreditatie van de aanbieder, en de bevoegdheid van de docent.
8 Zie bijvoorbeeld Card (1990), Jin and Leslie (2003), Meyer et al. (1995), Eissa and Liebman (1996).

68 Van evidentie naar impact
basisonderwijs vanaf het midden van de jaren negentig (Chorny en Webbink 2010).
De gemeente Amsterdam bemoeide zich intensief met het basisonderwijs en maakte
afspraken over deelname aan de te behalen resultaten op de Cito-toets. Scholen
moesten plannen opstellen voor het behalen van schoolspecifieke doelen. Aan de
uitvoering van de plannen en het behalen van de resultaten werden middelen gekoppeld.
Aan de hand van een groot gegevensbestand van leerlingen in het basisonderwijs,
het zogenoemde PRIMA-onderzoek, hebben we de ontwikkeling van de
scores op de Cito-toets in Amsterdam geanalyseerd. We hebben de trend in Amsterdam
vergeleken met die in heel Nederland en ook met de trend in een specifieke
steekproef met veel achterstandsleerlingen (en met de trend in de andere grote
steden). Figuur 2 laat zien hoe de trend in Amsterdam (de blauwe lijn) en de trend
in de steekproef met veel achterstandsleerlingen (de paarse lijn) is gaan afwijken
van de landelijke trend (de x-as).
Figuur 2 Trend in Cito-score in Amsterdam en in de lage SES steekproef ten opzicht van
de landelijke trend
We zien dat de trend in Amsterdam ten opzichte van de landelijke trend geheel
vlak is tot 1997, en daarna doet zich een spectaculaire stijging voor van de Amsterdamse
resultaten. De ontwikkeling in de steekproef met veel achterstandsleerlingen
is vlak. In onze schattingen vinden we een verbetering van de Amsterdamse toetsresultaten
met ongeveer 0,5 standaarddeviatie. Dat zijn ongeveer 5 punten op de
Cito-toets en dat is een hele sterke stijging. Het zal u waarschijnlijk niet zijn ontgaan
dat er in de media ook veel aandacht is besteed aan deze opvallende progressie.
Er zijn veel manieren om de toetsresultaten te verbeteren. Zo gaan de scores
fors omhoog als de zwakke leerlingen uit de toets worden gelaten, en veel oefenen
op de toets helpt ook. In ons onderzoek hebben we naar verschillende kanalen gekeken
die zouden kunnen leiden tot een onbedoelde stijging van de toetsresultaten.
Zo hebben we gekeken naar het uitsluiten van leerlingen, verwijzing naar het spe-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 69
ciaal onderwijs of zittenblijven. Deze analyses hebben geen aanwijzingen opgeleverd
voor strategisch gedrag van Amsterdamse scholen. 9
Deze methoden, gebaseerd op experimentele of quasi-experimentele onderzoeksdesign,
maken het mogelijk om oorzakelijke effecten van beleidsinterventies
of projecten vast te stellen. De toepassing van deze methoden kan derhalve evidentie
opleveren die beleidsmakers kan helpen om de effectiviteit van hun beleid te
vergroten. Anders gezegd, dit type onderzoek kan het beleid evidence based maken.
Echter, het gebruik maken van onderzoeksresultaten in beleid is in de praktijk
niet vanzelfsprekend.
4 Gebruik maken van evidentie: Evidence Based Beleid
Het doel van impactmeting is tweeledig: het verantwoorden van de inzet van middelen
en het leren over de effecten. Allereerst bestaat er altijd de behoefte om vast
te stellen of de middelen goed worden ingezet. Dit geldt voor de overheid en nog
sterker voor Goede Doelen organisaties. Zij zijn immers opgericht om ‘goed te
doen’, dus om impact te hebben. En voor de gevers aan Goede Doelen organisaties
is het ook weer belangrijk om te zien dat de organisaties daadwerkelijk resultaten
boeken. In de tweede plaats, en in mijn ogen het meest belangrijk, is het doel van
beleidsevaluatie om te leren over de effecten van beleid en deze kennis te gebruiken
voor het versterken van de effectiviteit van het beleid. Instrumenten die niet
werken kunnen worden gestopt, beleid dat wel werkt kan worden uitgebreid. De
baten van beleid dat werkt kunnen geweldig hoog zijn. Neem het onderwijs. Inmiddels
weten we dat onderwijs grote opbrengsten levert voor zowel individuen als
landen. Hogere testscores zijn belangrijke voorspellers voor economische groei.
Beleid dat de Nederlandse onderwijsresultaten blijvend kan verhogen kan op termijn
geweldige productiviteitseffecten opleveren. Dit betekent tegelijkertijd ook
dat beleid dat niet werkt geweldig hoge kosten heeft. Het goed gebruik maken van
de beschikbare evidentie is daarom heel belangrijk, maar, in de praktijk is de relatie
tussen onderzoek en beleid verre van eenvoudig.
Spanning tussen onderzoek en beleid. Beleid maken is niet eenvoudig. Er zijn
veel belangen, er is weinig tijd, de politieke arena heeft een geweldige dynamiek,
politici moeten scoren en journalisten moeten ook scoren. Alle beleidsproblemen
hebben een hoge sense of urgency, beleidsmakers moeten ‘meters maken’ en ‘steden
staan in brand’. Slecht nieuws lijkt in de media beter te scoren dan goed
nieuws. Een aantal jaren geleden heb ik met een aantal CPB-collega’s een vergelijking
uitgevoerd van de prestaties van het Nederlands onderwijs met die van het
onderwijs in een aantal andere rijke landen. Onze conclusie was, en dat zal u mogelijk
verbazen, dat het Nederlands onderwijs er niet slecht voor staat. De kop van
9 Een ander toepassing van DD-modellen is het onderzoek naar de effectiviteit van het beleid gericht
op het verminderen van voortijdig schoolverlaten (Van der Steeg et al. 2008).

70 Van evidentie naar impact
ons persbericht was dan ook: ‘Nederlands onderwijs niet onder de maat’. De volgende
dag stond echter in een vooraanstaand landelijk dagblad: ‘CPB: Nederlands
onderwijs onder de maat’. De teneur van de berichtgeving over de Goede Doelen
sector lijkt niet heel anders. In deze beleidsomgeving leidt nieuwe evidentie niet
automatisch tot aanpassingen van beleid. Goed nieuws wordt omarmd, slecht
nieuws over de resultaten van het beleid wordt bestreden. Als je een tijd in Den
Haag hebt gewerkt herken je de beleidsreflexen bij ‘slecht nieuws’:
1. Het onderzoek deugt niet;
2. Het onderzoek richt zich slechts op een deel van het beleid;
3. De doelen van het beleid waren heel anders;
4. Het beleid is al bijgesteld, het onderzoek is achterhaald.
Al deze beleidsreflexen heb ik de afgelopen jaren gezien, en ze zijn ook heel goed
te begrijpen. Ik heb niet de illusie dat de relatie tussen onderzoek en beleid ooit
zonder problemen zal zijn. Wel denk ik dat er mogelijkheden zijn om het beleid
verder te versterken met evidentie. In dat verband is de laatste jaren de term evidence
based beleid in zwang geraakt. Ik ben daarvan een sterk voorstander. Maar
laat ik eerst aangeven wat evidence based beleid niet is.
Ongewenste ‘beleidsonderbouwing’. Nadat de recessie in Nederland hard had
toegeslagen nam het aantal studenten in het hoger onderwijs fors toe. In onderzoek
naar de stijging van de deelname aan hoger onderwijs werd echter de conclusie getrokken
dat de stijging niets te maken had met de daling van de conjunctuur (Berger
en Broek 2010). Met als directe implicatie, de stijging van de deelname aan hoger
onderwijs zou wel eens structureel kunnen zijn en derhalve structureel meer
middelen vereisen. Hoe hebben de onderzoekers het effect van de conjunctuur
vastgesteld? Dit hebben ze gedaan door studenten te vragen naar de motieven voor
hun deelname. Het belangrijkste motief was dat studenten zichzelf wilden ontwikkelen
en dat heeft niet te maken met de conjunctuur. Als we dit onderzoek bekijken
vanuit het potentiële uitkomsten model dan moeten we echter constateren dat dit
onderzoek ons geen enkel inzicht verschaft in de vraag wat deze studenten zouden
hebben gedaan als de conjunctuur veel beter was geweest. Dit onderzoek lijkt uitsluitend
bedoeld om middelen te claimen van de Rijksbegroting. Dit type onderbouwing
van beleid heeft niets te maken met evidence based beleid. Dit soort onderzoek
kunnen we beter achterwege laten.
Hoe dan wel? Maar hoe zou evidence based beleid er dan wel moeten uitzien? Hoe
slagen we erin om beleid beter gebruik te laten maken van onderzoek. Uiteindelijk
hebben beleidsmakers en onderzoekers toch hetzelfde doel: het verbeteren van de
impact van de ingezette middelen. Evidence based beleid zou ik willen definiëren
als beleidskeuzen baseren op geloofwaardige wetenschappelijke evidentie. Serieus
proberen vast te stellen wat wel of niet werkt, en deze informatie gebruiken bij beleidsbeslissingen.
Evidence based beleid betekent niet alleen goed onderzoek doen
maar vooral ook onderzoek beschikbaar hebben voor de beleidsbeslissingen. Om
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 71
dit te bereiken is een goede afstemming tussen beleid en onderzoek noodzakelijk.
Deze afstemming zou er al moeten zijn vanaf de start van het beleid. Ik wil ingaan
op twee mogelijkheden
Serieus werk maken van de eerste beleidsfase. De eerste stadia van het beleidsproces
bieden in mijn ogen de meeste mogelijkheden om gebruik te maken van wetenschappelijke
kennis. Bij de keuze van beleidsinstrumenten kan gekeken worden
naar de internationale ervaringen met deze instrumenten. Vervolgens komt de fase
aan de orde dat de nieuwe instrumenten in de Nederlandse context getest worden.
In het onderwijs zien we dan vaak allerlei proefprojecten plaatsvinden. Dit is een
periode die zich uitstekend leent voor het vergaren van kennis. Bijvoorbeeld, als
‘pilots’ worden uitgebreid met controlegroepen kunnen eerste effecten worden
vastgesteld. Na de testfase van het beleid komt de implementatiefase. Ook hier zijn
kansen voor beleidsevaluatie. Het komt immers vaak voor dat beleid niet direct
over de hele linie wordt ingevoerd. Zo werd bij de introductie van de Tweede Fase
in het voortgezet onderwijs gestart met ongeveer 25% van de scholen. Een gefaseerde
invoering leidt ertoe dat sommige scholen al wel en sommige scholen nog
niet te maken hebben met het nieuwe beleid, hetgeen kansen schept om goede controlegroepen
te vormen. Ik denk dat we in de eerste fase van het beleidsproces veel
kansen laten liggen om al te leren over de effecten van het beleid.
Alleen projecten financieren die zicht geven op de resultaten. De tweede mogelijkheid
om beleid meer evidence based te maken is om gebruik te maken van de
financiering. Dit kan door alleen projecten te financieren die zicht geven op de resultaten.
Een mooi voorbeeld hiervan is het Social Innovation Fund van president
Obama. Dit fonds financiert projecten die bijdragen aan sociale innovatie op het
terrein van gezondheid, werkgelegenheid of jeugd. Projecten komen alleen voor financiering
in aanmerking als ze gericht zijn op meetbare uitkomsten en de effecten
op een geloofwaardige manier zichtbaar maken. Daarmee wordt bereikt dat de
middelen impact kunnen hebben voor veel mensen en tegelijkertijd wordt een catalogus
verkregen van ‘benaderingen die werken’. Ook interessant aan dit initiatief is
dat het fonds wordt gevuld met zowel publieke middelen als met private middelen
afkomstig uit de Goede Doelen sector. Deze aanpak lijkt nu ook navolging te krijgen
binnen de Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking, en dat vind ik een heel
goede zaak. Het beschikbaar stellen van middelen voor Ontwikkelingssamenwerking
lijkt momenteel veel minder vanzelfsprekend dan in het verleden. Ontwikkelingsorganisaties
in Nederland wordt steeds vaker gevraagd hun resultaten te laten
zien. Dit heeft in de afgelopen jaren geleid tot vele ‘evaluatierapporten’ maar de
focus lag daarin nog niet op het vaststellen van de oorzakelijke effecten van projecten
of programma’s. De komende jaren is het echter te bedoeling om bij belangrijke
evaluaties de focus te verleggen en gebruik te maken van een counterfactual en
een nulmeting. Daarmee wordt de financiering van ontwikkelingsorganisaties verbonden
aan de zichtbaarheid van de resultaten, in lijn met het fonds van Obama.
Deze benadering maakt het mogelijk om antwoord te krijgen op de cruciale vraag

72 Van evidentie naar impact
welke vormen van ontwikkelingshulp daadwerkelijk impact hebben. En dat is toch
uiteindelijk wat we willen weten.
Ik ben ook erg blij met een aantal nieuwe inspanningen die zicht geven op de
effecten van beleid. Allereerst natuurlijk Onderwijsbewijs. Een tweede inspanning
die ik bijzonder vind is een project dat ik zelf de afgelopen maanden heb mogen
doen samen met Marc van der Steeg, Roel van Elk en Frans-Bauke van der Meer.
Wij hebben meegedacht over de opzet van een aantal nieuwe beleidsmaatregelen
op het terrein van onderwijs. Het doel daarvan is het beleid zodanig vorm te geven
dat we evidentie kunnen genereren over de effecten. Ik ben ook erg benieuwd of
deze ontwerpen stand zullen houden in het geweld van de dagelijkse beleidsdynamiek.
Ook de aanpak bij de zogenoemde Wijkscholen in Rotterdam verdient lof.
De beslissing over voortzetting van de financiering is bij dit project afhankelijk
gemaakt van de resultaten die worden vastgesteld met een serieuze evaluatie.
Serieus werk maken van beleidsevaluaties leidt onvermijdelijk tot ‘slecht
nieuws’ voor verschillende dossiers. Evaluaties zullen laten zien dat sommige beleidsinstrumenten
slecht werken of helemaal niet werken. Hoe goed het beleid ook
is voorbereid, er is nooit een garantie dat dit beleid daadwerkelijk effectief is in een
nieuwe context. Echter, als tijdig kan worden vastgesteld dat de resultaten tegenvallen,
kan grote schade worden vermeden. Een goede opzet geeft dus ook een early
warning systeem. Ministers of bestuurders van Goede Doelen organisaties die
zorgen voor zicht op de effectiviteit van beleid verdienen daarvoor in mijn ogen
applaus.
5 Onderzoeksagena
De onderzoeksagenda die ik de komende jaren wil uitvoeren bestaat uit het toepassen
van moderne econometrische evaluatietechnieken voor beleid en projecten op
het terrein van filantropie, gezondheid en onderwijs. Samen met Karen Maas, Kellie
Liket, Frank Hubers, Job Harms en Lara Hemmes en ondersteund door de Vereniging
Fondsenwervende instellingen (VFI) hebben we het afgelopen jaar een
start gemaakt met diverse evaluaties waaronder projecten rond de Johan Cruijff
Courts, micro-financiering, trainingsprogramma’s voor jongeren en maatschappelijke
dienstplicht. Ik zie dit als een prachtig begin dat smaakt naar veel meer. Ik wil
evaluaties uitvoeren die daadwerkelijk inzicht bieden in de effecten van beleidsinterventies
en die bruikbaar zijn voor beleidsmakers. Om dit te kunnen bereiken
zoek ik naar afstemming tussen beleid en onderzoek. Als bij nieuwe projecten of
beleidsinstrumenten vanaf de start de insteek wordt gekozen om te leren over de effecten,
kunnen evaluaties van hoge kwaliteit tot stand komen. Met deze evidentie
kan de impact van de ingezette middelen worden vergroot. In het beleid lijkt het
tonen van acties vaak belangrijker dan het vaststellen van de daadwerkelijke resultaten
van beleid. Ik denk dat het beleid gebaat is bij een verschuiving van actieplannen
naar serieuze evaluaties. Het gaat uiteindelijk niet om de acties maar om
de echte resultaten van het beleid. Aan het begin van dit betoog stelde ik vast dat
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 73
we nog weinig weten over de resultaten van de inspanningen van de Goede Doelen
sector. Dat gaan we de komende jaren veranderen.
Auteur
Dinand Webbink (e-mail: webbink@ese.eur.nl) is hoogleraar Policy Evaluation
aan de Erasmus School of Economics van de Universiteit van Rotterdam. Zijn leerstoel
is verbonden aan het Erasmus Centre for Strategic Philanthropy.

74 Van evidentie naar impact
Literatuur
Angrist, J.D, en J Pischke, 2010, The credibility revolution in empirical economics: How
better research design is taking the con of out econometrics, Journal of Economic
Perspectives, vol. 24 (2): 3-30.
Antenbrink, P., K. Burger, M. Cornet, M. Rensman en D. Webbink, 2005, Nederlands onderwijs
en onderzoek in internationaal perspectief, CPB Document 88.
Beerends, H., en S. van der Ploeg, 2001, Onderzoek vergoeding schoolspecifieke knelpunten,
Regioplan, Report OA-230.
Berger, J.H.J. en S. Broek, 2010, Aanmeldingsgolf door crisis?, Analyse van studentenaantallen
en studiemotieven 2009-2010, Research voor Beleid.
Black, D.A., T.G. McKinnish en S.G. ., 2005, Tight labor markets and the demand for education:
Evidence from the Coal Boom and Bust, Industrial and Labor Relations Review,
vol. 59 (1): 3-16.
Card, D., 1990, The Impact of the Mariel boatlift on the Miami Labor Market, Industrial
and Labor Relations Review, vol. 43(2): 245-57.
Chorny, V., en D. Webbink, 2010, The effect of accountability policies in primary education
in Amsterdam, CPB Discussion Paper 144.
Cook, T. D., 2008, Waiting for Life to Arrive: A History of the Regression-Discontinuity
Design in Psychology, Statistics and Economics, Journal of Econometrics, vol. 142(2):
636-54.
Cullen, J.B., B.A. Jacob en S. Levitt, 2006, The effect of school choice on participants: evidence
from randomized lotteries, Econometrica, vol. 74(5): 1191-1230.
Dearden, L., C. Emmerson, C. Frayne en C. Meghir, 2009, Conditional Cash Transfers and
School Dropout Rates, Journal of Human Resources, vol. 44(4): 827-857.
Deaton, Angus, 2010, Instruments, Randomization, and Learning about Development,
Journal of Economic Literature, vol. 48(2): 424-55.
Eissa, N., en J. Liebman, 1996, Labor Supply Response to the Earned Income Tax Credit,
Quarterly Journal of Economics, vol. 111(2): 605-37.
Hanushek, E.A., 1986,‘The economics of schooling: production and efficiency in public
schools, Journal of Economic Literature, vol. 24 (3): 1141-77.
Hanushek, E.A., 2003, The failure of input-based schooling policies, The Economic Journal,
113(485): F64-F98.
Hanushek, E.A. en L. Woessmann, 2010, The Economics of International Differences in
Educational Achievement, NBER Working Paper 15949.
Heckman, James J., 2010, Building Bridges between Structural and Program Evaluation
Approaches to Evaluating Policy, Journal of Economic Literature, vol. 48(2): 356-98.
Holland, P, 1986, Statistics and causal inference (with discussion and rejoinder). Journal of
the American Statistical Association, vol. 81(396): 945-70.
Imbens, Guido W., 2010, Better LATE Than Nothing: Some Comments on Deaton (2009)
and Heckman and Urzua (2009),. Journal of Economic Literature, vol. 48(2): 399-423.
Jin, G., en P. Leslie, 2003, The effect of information on product quality: Evidence from restaurant
hygiene grade cards, Quarterly Journal of Economics, vol. 118(2): 409-51.
Lalonde, 1986, Evaluating the econometric evaluations of training programs with experimental
data, American Economic Review, vol. 76(4): 604-20.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Dinand Webbink 75
Leuven, E., M. Lindahl, H. Oosterbeek en D. Webbink, 2007, The effect of extra funding
for disadvantaged students on achievement, Review of Economics and Statistics, vol.
89 (4): 721-36.
Leuven, E., H. Oosterbeek en I. de Wolf, 2009, The effects of health education on health
outcomes: Evidence from a natural randomized experiment, in mimeo.
Luginbuhl, R., D. Webbink en I. De Wolf, 2009, Do inspections improve primary school
performance?, Educational Evaluation and Policy Analysis, vol. 31 (3): 221-37.
Meyer, B.D., W.K. Viscusi en D.L. Durbin, 1995, Workers’ Compensation and Injury Duration
: Evidence from a Natural Experiment, American Economic Review, vol 85(3):
322-40.
Oosterbeek, H., en D. Webbink, 2010, Does studying abroad induce a brain drain? Economica,
vol. 78: 347-66.
Rivkin, S.G., 1995, Black/White differences in Schooling and Employment, Journal of
Human Resources, vol. 30 (4): 826-52.
Rubin, D.B., 1974, Estimating causal effects of treatments in randomized and nonrandomized
studies, Journal of Educational Psychology, vol. 66(5): 688-701.
Rubin, D.B., 1977, Assignment to treatment group on the basis of a covariate. Journal of .
Educational Statistics, vol. 2: 1-26.
Steeg, M.W.van der, R. van Elk en D. Webbink, 2010, Het effect van de lerarenbeurs op
scholingsdeelname docenten, CPB Document 205.
Steeg, M.W.van der, R. van Elk en D. Webbink, 2008, Did the 2006 covenant program reduce
school dropout in the Netherlands? CPB Document 177.
Vrieze, G., R. Kloosterman en N. van Kessel, 2001, Vroege Vogels, Onderzoek naar de gevolgen
van het 's ochtends kranten bezorgen voor de schoolprestaties en schoolbeleving
van 15-jarige ochtendkrantbezorgers, ITS Nijmegen.

De gouden standaard: Veldexperimenten in de
voorbereiding en evaluatie van beleid ∗
Peter Kooreman en Jan Potters
Effecten van interventies kunnen het meest geloofwaardig worden gemeten
met behulp van een gerandomiseerd veldexperiment. Denk bijvoorbeeld aan
het toedienen van medicijnen, het uitdelen van malarianetten in een
ontwikkelingsland, of het veranderen van de default-inleg in een spaarplan. Bij
zulke experimenten wordt een willekeurig gekozen deel van de te onderzoeken
personen aan de interventie blootgesteld. De overige personen dienen als
controlegroep. We bespreken het wetenschappelijke en maatschappelijke
belang van veldexperimenten, mede aan de hand van voorbeelden zoals
onderzoek naar het effect van de default-inleg in spaarplannen op besparingen
en het ontwerpen van online tools die klanten helpen inzicht te krijgen in de
afruil tussen risico en rendement. We gaan in op veel gehoorde bezwaren
tegen veldexperimenten en bespreken organisatorische, juridische en ethische
aspecten.
1 Inleiding
Wat gebeurt er met de studieprestaties van eerstejaars studenten als hen een
beloning in het vooruitzicht wordt gesteld? Wat is het effect van microkredietfaciliteiten
op het inkomen en de levensstandaard van Mexicaanse
gezinnen? Wat gebeurt er met het spaargedrag en het consumptiepatroon van
Nederlandse werknemers als zij het vakantiegeld voortaan maandelijks ontvangen
in plaats van eenmaal per jaar?
Deze vragen lijken eenvoudig, maar ze zijn dat allerminst. Want in feite
moeten we telkens twee situaties met elkaar vergelijken, waarvan per definitie zich
er slechts één tegelijk kan voordoen. In het voorbeeld van de werknemer: hij krijgt
in een bepaald jaar het vakantiegeld maandelijks uitbetaald óf eenmaal per jaar.
De vraag hoe we in complexe situaties een oorzakelijk verband kunnen
vaststellen, heeft wetenschappers eeuwenlang beziggehouden. Het boek The
∗ Dit artikel is gebaseerd op een voor Netspar geschreven paper over veldexperimenten (NEA nr. 38).
De auteurs bedanken Lans Bovenberg, Gijsbert van Lomwel en vier anonieme referenten voor
commentaar en Anton Vedder voor discussie over de juridische aspecten van veldexperimenten.
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 76-90

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 77
Design of Experiments van de Engelse geneticus en statisticus Ronald A. Fisher
(1890-1962), dat vijfenzeventig jaar geleden verscheen, kan worden gezien als de
voltooiing van die wetenschappelijk zoektocht. De kern van Fishers methode – de
‘gouden standaard’ voor het vaststellen van causale verbanden – is in beginsel
eenvoudig: stel een willekeurig gekozen deel van de te onderzoeken eenheden
bloot aan een interventie (treatment), en gebruik de overige eenheden als
controlegroep. Fisher liet zien dat we op die manier kunnen bepalen of
waargenomen verschillen tussen de treatment en de controlegroep na de interventie
louter het gevolg van toeval óf systematisch van aard zijn.
Economen en beleidsmakers hebben lange tijd het werk van Fisher als nietrelevant
beschouwd, of hooguit als een onbereikbaar ideaal. In de economie kun je
immers geen experimenten doen, was lange tijd de overtuiging. In een lange
traditie van empirisch onderzoek is daarom vaak geprobeerd om op basis van nietexperimentele
gegevens oorzakelijke verbanden vast te stellen. Het belangrijkste
gereedschap daarbij was het regressiemodel of een vergelijkbare econometrische
methode. Maar zoals de theorie achter het regressie-model aangeeft, kunnen
oorzakelijke verbanden daarmee alleen worden vastgesteld wanneer aan strenge
voorwaarden is voldaan. De belangrijkste voorwaarde komt erop neer dat de
variabele waarvan men het effect wil meten (x) onafhankelijk (ongecorreleerd)
dient te zijn van alle ongeobserveerde variabelen (ε) die ook van invloed zijn op de
te verklaren variabele (y). Is daar niet aan voldaan, dan wordt het effect van ε ten
onrechte aan x toe geschreven.
Stel bijvoorbeeld dat y weergeeft of een kostwinner een lijfrenteverzekering
heeft afgesloten (zo ja: y=1; zo nee: y=0). De variabele x geeft aan of de
kostwinner zijn vakantiegeld in mei uitbetaald krijgt (x=1) of gekozen heeft voor
maandelijkse uitbetaling (x=0). ε geeft de (ongeobserveerde) mate van ongeduld
weer van de kostwinner. Hoe hoger ε , hoe kleiner de kans dat y=1. Ook is het
waarschijnlijk dat een lage waarde van ε samengaat met x=1; x en ε zijn dus
negatief gecorreleerd. Het regressiemodel overschat dan het effect van x op y,
omdat x niet alleen het effect van de jaarlijkse in plaats van maandelijkse
uitbetaling weergeeft, maar ook de lage (niet-geobserveerde) waarde van ε. Om het
pure effect van de betalingsfrequentie (x) op het afsluiten van de verzekering (y) te
kunnen meten, moet de variatie in x dus min of meer willekeurig zijn en niet
afhangen van ε. Een veldexperiment maakt dat mogelijk.
Lalonde (1986) liet zien dat niet-experimentele methoden een vertekend beeld
opleverden van het effect van activerend arbeidsmarktbeleid, door ze te vergelijken
met de resultaten van een veldexperiment.

78 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
2 De methodologische kracht van veldexperimenten
Stel: een werkgever die het vakantiegeld nu eenmaal per jaar uitbetaalt, biedt zijn
werknemers de optie over te stappen op maandelijkse uitbetaling. Er zijn dan dus
twee groepen werknemers: zij die willen overstappen op maandelijkse betaling
(groep M) en de andere werknemers, die het vakantiegeld jaarlijks blijven
ontvangen (groep J). Na enige tijd kan dan gekeken worden of er een verschil is in
bijvoorbeeld het gemiddelde spaarsaldo in de twee groepen (M1-J1). Maar omdat
werknemers zelf konden kiezen, geeft dit verschil niet het causale effect weer van
de frequentie-verandering. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat ongeduldige
werknemers eerder kiezen voor maandelijkse uitbetaling. Het verschil (M1-J1) geeft
dan zowel het effect van de frequentie-verandering weer als het effect van een
verschil in de mate van ongeduld. Het is lastig daarvoor te corrigeren, onder meer
omdat geduld moeilijk meetbaar is. 1
De sleutel voor de oplossing van dit probleem is een veldexperiment met
randomisatie. In ons voorbeeld betekent randomisatie dat een willekeurig gekozen
deel van de werknemers het vakantiegeld voortaan maandelijks uitbetaald krijgt.
Met willekeurig wordt bedoeld: door het lot bepaald. Randomisatie garandeert dat
er vooraf geen enkel systematisch verschil bestaat tussen de groep met
maandelijkse en jaarlijkse uitkering van het vakantiegeld. Bijgevolg weten we
zeker dat een eventueel verschil in spaarsaldi tussen groep M en groep J alleen
door het verschil in betalingsfrequentie van het vakantiegeld veroorzaakt kan zijn. 2
De methode van de randomisatie is wetenschappelijk onbetwist door zijn
eenvoud en transparantie. Wel kunnen aan randomisatie ethische, juridische of
praktische bezwaren kleven. In Sectie 4 gaan we daar op in. Naast randomisatie is
een tweede kenmerk van veldexperimenten dat deelnemers beslissingen nemen in
hun natuurlijke omgeving. Anders dan bij onderzoek op basis van nietexperimentele
gegevens, theoretische analyses, of laboratoriumexperimenten,
hebben de resultaten van veldexperimenten dan ook vaak een grote
overtuigingskracht.
Een onderscheid kan nog gemaakt worden tussen veldexperimenten waarbij de
deelnemers niet weten dat ze aan een experiment meedoen en die waarbij ze dat
wel weten. In het eerste geval spreken we wel van een natuurlijk veldexperiment,
1 Een stap in de goede richting zou zijn eerst het verschil in gemiddelde spaarsaldi voor de frequentieverandering
in beeld te brengen, en vervolgens te kijken of het verschil tussen de verschillen
(double difference) veranderd is: (M 1-J 1) - (M 0-J 0). Toch meet ook dit dubbele verschil zonder
aanvullende voorwaarden niet het pure oorzakelijke effect van de frequentie-verandering.
2 Bij toewijzing die volledig random is kan het voorkomen dat er toevalligerwijs bijvoorbeeld veel
meer vrouwen in treatment M zitten dan in treatment J. Om dat te voorkomen kan de onderzoeker
ervoor zorgen dat van de totale sample precies de helft van de vrouwen (willekeurig gekozen)
treatment M krijgt en de andere helft treatment J. Zo kunnen gebalanceerde (gestratificeerde)
subsamples worden opgezet om de vergelijkbaarheid te vergroten en de statistische ruis te
verminderen. Een formelere bespreking van de methodologie van veldexperimenten is te vinden in
bijvoorbeeld Duflo et al. (2007).
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 79
omdat verwacht kan worden dat deelnemers zich volstrekt natuurlijk zullen
gedragen. 3 In het tweede geval spreken we van een gekaderd (framed)
veldexperiment; deelnemers weten dat ze ‘in beeld zijn’. Als deelnemers weten dat
hun gedrag geobserveerd wordt, kan dit hun gedrag beïnvloeden. Zo vindt List
(2006) bijvoorbeeld dat handelaren zich in een experimentele markt socialer
gedragen dan in hun natuurlijke omgeving. Omdat dit effect (dat wel het
‘Hawthorne-effect’ wordt genoemd) zich voordoet voor zowel de treatmentgroep
als de controlegroep, hoeft dat een zuivere vergelijking tussen de twee niet in de
weg staan. 4 Net zo min als een placebo-effect het toetsen van medicijnen zinloos
maakt. Een probleem kan wel zijn dat de waargenomen effecten niet zonder meer
generaliseerbaar zijn. Dit mogelijke probleem kan versterkt worden als de
deelnemers zich op vrijwillige basis opgeven om aan een experiment mee te doen.
Mensen die kiezen om mee te doen aan een experiment zijn niet noodzakelijkerwijs
representatief voor de gehele populatie (Gautier en Van der Klaauw 2011). 5 Om
deze redenen is het natuurlijke veldexperiment het ideaaltype. Toch zijn er ook
veel zinvolle en valide veldexperimenten waarbij deelnemers weten dat ze
deelnemen en dit op vrijwillige basis doen. Het vergt dan vaak wel meer
inspanning en vernuft om te zorgen dat de treatment- en controlegroep onderling
vergelijkbaar zijn en ook zoveel mogelijk representatief voor de doelpopulatie.
3 Het maatschappelijke belang van veldexperimenten
Fisher hield zich vooral bezig met landbouwkundige en biologische toepassingen,
maar gerandomiseerde veldexperimenten worden nu toegepast in tal van
wetenschapsgebieden.
Klinische experimenten in de geneeskunde, bijvoorbeeld om de werking van
nieuwe geneesmiddelen te onderzoeken, zijn een belangrijk toepassingsgebied van
Fischers methode. Daar geldt dan nog een extra eis: zowel de patiënt als degene die
direct het medicijn toedient, weet of het nieuwe medicijn dan wel een placebo
wordt toegediend (‘dubbelblind’). Dit om te voorkomen dat die wetenschap de
uitkomst beïnvloedt. Dit onderzoekparadigma heeft geleid tot de opkomst van de
zogeheten Evidence Based Medicine (EBM). Binnen EBM worden therapieën pas
als werkzaam beschouwd als dat (herhaaldelijk) is gebleken uit dubbelblinde,
gerandomiseerde experimenten. 6
3 Het verschil tussen een natuurlijk veldexperiment en een natuurlijk experiment is dat in het laatste
geval de randomisatie niet door de onderzoeker maar door toevallige omstandigheden tot stand
komt.
4 Er zijn echter veldexperimenten waarvoor het cruciaal is dat deelnemers niet weten dat ze aan een
experiment meedoen of op z'n minst niet weten wat de onderliggende vraagstelling is, bijvoorbeeld
veldexperimenten over discriminatie op basis van geslacht of etniciteit.
5 Er zijn ook studies die suggereren dat zelfselectie niet altijd problematisch is (Benz en Meier 2008;
Cleave et al. 2011; Haan en Kooreman 2002).
6 Overigens wordt een strikte toepassing van EBM in de medische praktijk van alledag als te rigide
beschouwd, omdat resultaten uit de klinische experimenten die voor populaties gelden niet op

80 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
Veldexperimenten zijn inmiddels ook toegepast op een groot aantal
deelgebieden binnen de economische wetenschap. Voorbeelden zijn
ontwikkelingseconomie (zie bijvoorbeeld Duflo 2008), onderwijseconomie
(Leuven et al. 2007; Leuven et al. 2010), sociale interacties (Soetevent 2004;
Soetevent 2005; Duflo en Saez 2006) en spaar- en leengedrag (Ashraf et al. 2006;
Ausubel 1999; Bertrand et al. 2010). De snel toenemende betekenis van
veldexperimenten in empirisch onderzoek blijkt ook uit het groeiende aantal
overzichtsartikelen, zoals Harrison en List (2004), Duflo (2008), Levitt en List
(2009), Angrist en Pischke (2010) en Charness en Kuhn (2010). Hier beperken we
ons tot een aantal voorbeelden.
Een zeer populair onderzoeksterrein voor veldexperimenten is liefdadigheid.
Welke factoren bepalen of, en hoeveel mensen doneren aan een goed doel? Een
veldexperiment bestaat er dan vaak uit dat aan verschillende mensen verschillende
‘bedelbrieven’ worden gestuurd. De inhoud van de brief en de condities voor een
donatie worden dan gerandomiseerd. Zo wordt bijvoorbeeld aan één groep een
klein presentje meegestuurd (zoals een setje ansichtkaarten) en aan de andere groep
niet. De vraag is dan of mensen uit wederkerigheid geneigd zullen zijn om het
presentje met een donatie te belonen en of dat de kosten van het presentje meer dan
compenseert. Het antwoord hierop is een overtuigend ‘ja’ (Falk 2007). Een andere
vraag: hoe kan een bijdrage van een grote donor (denk aan Bill Gates) het best
worden aangewend? Is het bijvoorbeeld beter om te 'matchen' (voor elke euro van u
past de grote donor een euro bij tot een maximum van X) of het bedrag in één keer
op tafel te leggen (een grote donor heeft al een bedrag X gestort)? Theoretisch zou
het eerste veel effectiever moeten zijn, maar veldexperimenten laten zien dat
matching veel minder effectief is dan, door economen, vaak wordt gedacht (Karlan
en List 2007).
Veldexperimenten worden ook veelvuldig gebruikt om te onderzoeken hoe
mensen reageren op productaanbiedingen die ze via de post ontvangen. Hoe
gevoelig zijn mensen voor de prijs? Kijken ze dan naar het gehele kostenplaatje of
vooral naar de kosten op de korte termijn? In hoeverre spelen ook andere factoren
een rol, zoals het aantal aanbiedingen en de aanwezigheid van een presentje? Zo
blijkt uit een veldexeperiment uitgevoerd in Zuid-Afrika dat het – naast de
aangeboden rente – belangrijk is wie er op de foto staat bij de aanbieding. Als dit
een vrouw is, zijn mannen gemiddeld bereid om een veel hogere rente te
accepteren. De huidskleur van de persoon op de foto doet er echter niet toe.
Veldexperimenten hebben soms tot nieuwe inzichten geleid die haaks staan op
de conventional wisdom. Een pijler in de standaard economische theorie is dat
individuen harder werken naarmate de financiële beloning hoger is. In hun studie
onder eerstejaars economiestudenten vonden Leuven et al. (2010) echter dat het
(heterogene) individuele patiënten van toepassing hoeven te zijn; zie bijvoorbeeld Smulders et al.
2010. Dit ontkracht niet het belang van experimenten, maar benadrukt dat een interventie voor
verschillende deelpopulaties (bijvoorbeeld laagopgeleide mannen, hoogopgeleide vrouwen, etc.)
een verschillend effect kan hebben. Om dat te kunnen vaststellen moet het aantal observaties per
deelpopulatie in het onderzoek uiteraard voldoende groot zijn.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 81
beloven van een forse financiële bonus gemiddeld niet leidt tot betere
studieprestaties. Het effect van de financiële prikkel blijkt genuanceerder te liggen.
Studenten met veel talent (afgemeten aan middelbareschoolcijfers voor wiskunde)
bleken wel beter te presteren wanneer hen een bonus in het vooruitzicht werd
gesteld. Maar studenten met minder talent (relatief lage middelbareschoolcijfers
voor wiskunde) bleken met beloofde bonus juist slechter te presteren dan de
controlegroep met dezelfde middelbareschoolcijfers zonder beloofde bonus.
Zonder veldexperiment zou het vrijwel onmogelijk zijn geweest om deze
verrassende effecten te meten. In de eerste plaats komt het in een nietexperimentele
context weinig voor dat aan studenten een bonus wordt beloofd. In
de tweede plaats zal in een niet-experimentele context het beloven van een bonus
samenhangen met ongeobserveerde karakteristieken van de student (bijvoorbeeld
een gebrek aan motivatie) die ook direct van invloed zijn op studieprestaties.
Daardoor kan binnen een niet-experimentele context het causale effect van een
bonus op studieprestaties niet zuiver worden gemeten.
Een andere studie met een verrassende uitkomst: het veldexperiment dat
Gneezy en Rustichini (2000) uitvoerden bij een aantal kinderdagverblijven. Ouders
kwamen vaak pas na de officiële sluitingstijd hun kind ophalen, dit tot ergernis van
de staf. Als remedie voerde een aantal kinderdagverblijven een (geringe) financiële
boete in voor te laat komen. Het gevolg was echter dat nog meer ouders te laat
kwamen. Bovendien keerde het gemiddelde ‘ophaaltijdstip’ niet meer terug op het
oude niveau toen de boete weer was afgeschaft. Een mogelijke verklaring voor
deze uitkomsten is dat de boete de sociale norm verdrong. Het slechte geweten kon
immers worden afgekocht tegen een relatief lage prijs.
Andere veldexperimenten, of sterk verwante methodes, met verrassende
resultaten zijn: Leuven et al. (2007), computers in het basisonderwijs hebben een
negatief effect op rekenprestaties van leerlingen; Kastoryano en Van der Klaauw
(2011), re-integratietrajecten voor werkloze onderwijzers werken averechts’. 7
Mogelijk zijn deze onverwachte bevindingen een verklaring voor de weerstand die
soms tegen veldexperimenten bestaat (zie Sectie 4).
Aan complexe situaties is in de economie geen gebrek. Bovendien is de wens
om te interveniëren groot. Toch kent Nederland geen traditie om beleid op basis
van gecontroleerde experimenten voor te bereiden en te evalueren. Overigens gaat
het hierbij om experimenten in de economische werkelijkheid van alledag; niet om
die in de kunstmatige omgeving van het laboratorium. Veldexperimenten kunnen
worden gezien als pilots met een wetenschappelijk zorgvuldig onderbouwd
7 Een methode die verwant is aan een veldexperiment maakt gebruik van een zogenaamde
beleidsdiscontinuïteit (zie ook van der Klaauw 2010). Werkloze leraren in het primair onderwijs
komen in aanmerking voor een gesubsidieerd re-integratietraject, maar alleen als ze 50 jaar of ouder
zijn. Het idee is dat 49-jarige werkloze leraren, die (nog) niet aanmerking komen voor het reintegratietraject,
niet veel verschillen van hun 50-jarige collega’s in termen van kansen op de
arbeidsmarkt. De vergelijking tussen 49- en 50-jarige werkzoekenden laat vervolgens zien dat de reintegratietrajecten,
die ongeveer 4000 euro per deelnemer kostten, een averechts effect hadden op
werkhervatting. Een verklaring is dat werklozen minder gebruik maakten van hun eigen netwerk om
een nieuwe baan te vinden.

82 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
onderzoeksdesign. Het kiezen van de juiste controlegroep staat daarbij centraal.
Met een zorgvuldig onderzoeksdesign kan uit een beleidswijziging optimaal lering
worden getrokken.
Veldexperimenten kunnen niet alle onderzoeksvragen beantwoorden. Bij de
Betuwelijn en de introductie van de euro zijn ze moeilijk uitvoerbaar. Maar in veel
andere gevallen is de gouden standaard van het gecontroleerde experiment de
aangewezen onderzoeksmethode. Zoals ook de besproken voorbeelden illustreren,
kan daarbij worden gedacht aan een groot aantal verschillende onderwerpen: het
meten van de effecten van financiële prikkels (arbeidsmarkt, sociale zekerheid,
zorg, mobiliteit, onderwijs, R&D, milieu), de effecten van onderwijsinterventies
(klassenverkleining, computers), of de rol van informatie in de marketing van
pensioenproducten.
Veldexperimenten leveren geloofwaardig bewijs over de werkzaamheid van
beleid. Daarin ligt het maatschappelijk belang. Wanneer beleid niet grondig wordt
geëvalueerd – en grondig impliceert meestal een veldexperiment – is er een gerede
kans dat beleid ineffectief is of, erger, averechts werkt.
4 Juridische, ethische en praktische aspecten van
veldexperimenten
Op juridische en ethische gronden kan het wenselijk zijn individuen toestemming
te vragen voor deelname aan een veldexperiment. Of hen ten minste te informeren
over het feit dat ze deelnemen aan een wetenschappelijk experiment. Maar vanuit
methodologisch perspectief is het meestal wenselijk dat individuen daarover niet
worden geïnformeerd. Die kennis zou sociaal wenselijk gedrag kunnen uitlokken
en zo het werkelijke effect van de interventie vertroebelen.
In een opiniebijdrage in NRC Handelsblad van 24 november 2008 stelde de
Amsterdamse hoogleraar Mirjam van Praag dat ambtenaren en politici heel wat
beleid ontwikkelen en uitvoeren, zonder zich af te vragen of het wel werkt. Nadat
de Nederlandse overheid twee miljard euro had uitgegeven aan reintegratietrajecten
voor bijstandsgerechtigden, werd een voorstel van Van Praag
om de effecten te meten met behulp van een veldexperiment afgewezen. In een
reactie (NRC Handelsblad 27 november 2008) licht de Amsterdamse wethouder
Frank Ossel van ‘Werk en Inkomen’ deze weigering toe:
“Het was de gemeente Amsterdam die Van Praag in maart 2008 benaderde om dit
project te evalueren, juist omdat Amsterdam beseft hoe belangrijk de meting is van
de effectiviteit van re-integratietrajecten. Van Praag stelde toen voor om twintig
uitkeringsgerechtigden te selecteren voor dit project, maar in werkelijkheid niets te
doen aan hun re-integratie, bij wijze van controlegroep. [...] Klanten in de
controlegroep mocht volgens deze opzet niet worden verteld dat zij slechts als
proefkonijn dienden. Het idee om bijstandsgerechtigden met deze vaardigheden
voor spek en bonen te selecteren om ze moedwillig de mogelijkheid te onthouden
het traject te volgen, is om logische redenen afgewezen. De inspanningen van
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 83
gemeenten en het re-integratiebudget zijn er om mensen met een uitkering aan een
baan te helpen, niet om wetenschappers van de straat te houden.”
Wanneer experimenten klinisch van aard zijn (dat wil zeggen: in directe relatie
staan tot de gezondheid van de deelnemers) is wettelijk toestemming vereist van de
Centrale Commissie Mensgebonden Onderzoek (CCMO). Op de meeste
veldexperimenten is dit niet van toepassing. Wanneer op voorhand niet bekend is
wat het effect van een bepaalde behandeling is, zijn er geen strikte juridische
belemmeringen om gelijksoortige personen verschillend te behandelen. Zoals het
citaat van de Amsterdamse wethouder illustreert, kunnen er wel (vermeende)
praktische of ethische bezwaren bestaan.
Maar, ethische kanttekeningen kunnen ook worden gemaakt wanneer beleid
wordt veranderd zonder goed te weten hoe dit uitwerkt. In feite dient dan de gehele
bevolking als proefkonijn.
Een optie is om een gedragscode te ontwikkelen (bijvoorbeeld via de VSNU 8 )
met richtlijnen voor het uitvoeren van veldexperimenten. Daarin moet een balans
gevonden worden tussen juridische en ethische voorwaarden enerzijds, en
wetenschappelijk belang en uitvoerbaarheid anderzijds. De internationale code
voor markt- en sociaalwetenschappelijk onderzoek van ICC/ESOMAR 9 zou daarbij
als vertrekpunt kunnen dienen. Elementen daarin zijn onder meer zorgvuldigheid
en transparantie in opzet, uitvoering en rapportage en het niet benadelen of schaden
van privépersonen, met als doel het bevorderen van het publieke vertrouwen in dit
type onderzoek.
Een veldexperiment betekent inderdaad dat beleid willekeurig wordt
toegewezen aan gelijksoortige individuen. In geval van bijvoorbeeld een spaarplan
betekent het niet per se dat sommigen helemaal van deelname worden uitgesloten.
Variatie tussen individuen in het moment waarop de interventie plaatsvindt, is
soms voldoende om de effecten van een interventie te kunnen meten.
Naast ethische bezwaren zijn er ook praktische hindernissen. De mogelijkheid
dat deelnemers uitvallen gedurende het experiment kan een probleem zijn. Zeker
als het gaat om een experiment dat een langere periode duurt. Uitval (attrition)
leidt ertoe dat de verdeling van deelnemers over treatment- en controlegroep niet
langer willekeurig (random) hoeft te zijn. Het feit dat iemand niet meer meedoet of
wil doen, kan namelijk samenhangen met zijn of haar indeling in een van de twee
groepen. Dit kan leiden tot zowel een onder- als overschatting van effecten. Dus is
het belangrijk om een experiment zo op te zetten dat deelnemers van begin tot eind
kunnen worden gevolgd. Dat onderstreept ook het belang van het gebruik van
administratieve data, zoals inkomensgegevens via de Belastingdienst, claimgedrag
via (zorg)verzekeringsmaatschappijen of leerprestaties via de Onderwijsinspectie.
Individuen kunnen dan lange tijd worden gevolgd. Daardoor is het beter mogelijk
de effecten van uitval te analyseren en het verschil tussen korte- en
8 Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten.
9 ICC: International Chamber of Commerce; ESOMAR: European Society for Opinion and Market
Research.

84 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
langetermijneffecten van interventies in kaart te brengen. In diverse onderzoeken
worden grote effecten op de korte termijn gevonden, die echter verdwijnen op de
langere termijn(bijvoorbeeld Leuven et al.2011).
Een ander mogelijk probleem is dat de treatmentgroep en de controlegroep
elkaar beïnvloeden (spill-over effecten). Stel bijvoorbeeld dat de groep studenten
die een beloning krijgt voor het behalen van veel studiepunten de groep studenten
zonder beloning ‘meetrekt’; het effect van belonen zal worden onderschat, omdat
het verschil tussen de twee groepen kleiner is door die beïnvloeding. Dit probleem
kan soms worden vermeden door beide groepen letterlijk ver genoeg uit elkaar te
zetten.
5 Voorbeelden van mogelijke veldexperimenten 10
Voorbeeld 1. De frequentie van betalingen en inningen. Een factor die mogelijk
grote invloed heeft op spaargedrag, consumptiepatroon en problematische
schuldsituaties, is de frequentie waarmee salaris wordt uitbetaald. In Nederland
ontvangen vrijwel alle werknemers hun salaris maandelijks. Tot in de jaren zestig
was het gebruikelijk het salaris wekelijks (en contant in plaats van giraal) uit te
betalen. Wat doet de maandelijkse betalingsfrequentie met het gedrag van de
consument? Wordt het makkelijker of moeilijker om de eigen financiën te beheren,
treden er vaker of minder vaak problematische schuldsituaties op? Wordt er meer
of minder gespaard? Worden grote uitgaven langer uitgesteld? Vergelijkbare
vragen kunnen gesteld worden over de frequentie waarmee AOW of bijstand
worden uitgekeerd, en de frequentie waarmee (spaar)premies geïnd worden.
Zonder veldexperiment is het vrijwel onmogelijk deze vragen te beantwoorden,
omdat variatie in de frequentie van salarisbetaling ontbreekt. Voor zover
werknemers hun salaris niet maandelijks uitbetaald krijgen, betreft dit atypische
groepen, zoals vakantiekrachten of Amerikaanse militairen (die hun salaris
tweewekelijks uitbetaald krijgen). Alleen wanneer binnen een relatief homogene
groep werknemers de betalingsfrequentie niet-systematisch varieert, kan een
oorzakelijk effect worden vastgesteld.
We schetsen in grote lijnen hoe een veldexperiment om het effect van
betalingsfrequentie te meten, er uit zou zien:
1. Het uitwerken van de onderzoeksvraag en het identificeren van de variabelen
waarover gegevens nodig zijn. In dit voorbeeld omvat dat minimaal a) de
frequentie van salarisbetaling; b) gegevens over inleg en onttrekken van
(spaar)rekeningen van de werknemer;
2. Een nulmeting onder de werknemers met informatie over inkomen,
spaargedrag en achtergrondkarakteristieken (leeftijd, geslacht, burgerlijke staat,
opleiding en functie);
10 Koning (2011) beschijft een aantal veldexperimenten in de sociale zekerheid.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 85
3. Een werkgever kan het ongewenst vinden om zonder toestemming van de
werknemers de frequentie van de salarisbetaling te wijzigen, daarom wordt de
volgende procedure gevolgd: een procedure die kan worden gezien als een
compromis tussen praktische uitvoerbaarheid en wetenschappelijk eisen: De
werkgever biedt alle werknemers de optie de frequentie van de salarisbetaling
te wijzigen in wekelijks. Daarbij wordt vermeld dat het praktisch niet mogelijk
is om de frequentie direct voor iedereen te wijzigen die dat wenst. Noem de
mensen die een wekelijkse frequentie wensen groep A. Bij een willekeurige
helft van hen wordt de frequentie direct gewijzigd (groep A+). Bij de andere
helft van groep A (groep A-) verandert de frequentie (vooralsnog) niet. Het
eventuele verschil in bijvoorbeeld spaargedrag tussen de groepen A- en A+ na
de frequentieverandering geeft dan het causale effect weer van de
frequentieverandering voor mensen die die frequentieverandering wensen.
Doordat zowel A- als A+ werknemers bevat die graag een wekelijkse
frequentie willen, wordt gewaarborgd dat de twee groepen (afgezien van
feitelijke betalingsfrequentie) volkomen vergelijkbaar zijn. Dat zou niet het
geval zijn wanneer alle werknemers direct volgens hun voorkeur bediend
zouden worden (uiteraard kunnen er nog meer frequenties aangeboden worden,
zoals een tweemaandelijkse salarisbetaling.) Werknemers wordt meegedeeld
dat een eenmaal gekozen frequentie pas na een bepaalde periode weer
veranderd kan worden (bijvoorbeeld na 3 maanden, 6 maanden of een jaar; uit
onderzoeksoogpunt zo lang mogelijk). De wetenschappelijk prijs die wordt
betaald voor het bieden van de optie is dat voor werknemers die hun salaris
maandelijks willen blijven ontvangen, niet kan worden vastgesteld wat het
effect is van een frequentieverandering;
4. Een longitudinaal databestand wordt opgebouwd met per werknemer
informatie over spaargedrag;
5. Analyse van de het databestand en publicatie over de resultaten.
Voorbeeld 2. Analyse van online tools. Een punt van zorg is dat veel mensen
slechts zeer beperkte financiële kennis hebben (Lusardi en Van Rooij 2010; Van
Rooij, Kool en Prast 2007). Een van de suggesties om deze situatie te verbeteren is
gebruikmaken van interactieve hulpmiddelen die kunnen worden aangeboden via
het internet (Dellaert 2010). Met behulp van zulke online tools kunnen mensen zich
een beter beeld vormen van hun financiële voorkeuren. Ook kan het ze een beter
inzicht geven in de randvoorwaarden en de afruilmogelijkheden op dat gebied
(Goldstein et al. 2008). Een andere toepassing is het communiceren van risico. Hoe
kun je over risico's communiceren zonder dat mensen deze onnodig zwaar wegen
en zonder dat ze hun capaciteit om risico's te absorberen, onderschatten.
Er is echter weinig tot niets bekend over de effectiviteit van online tools op het
gebied van pensioenen (Dellaert 2010). 11 Bovendien is de vraag wat een goede
11 Recentelijk is bij PGGM een eerste succesvolle proef op dit gebied uitgevoerd (zie Verbaal, 2011).

86 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
vormgeving van dergelijke tools is. Hoeveel tijd mag het gebruik ervan kosten?
Hoe complex mag de tool zijn?
Om dergelijke vragen te beantwoorden, zijn veldexperimenten uitermate
geschikt. Ter illustratie stellen we de vraag hoe een online tool mensen een beter
inzicht kan geven in de uitruil tussen risico en rendement en de prijs van zekerheid.
Risico is een moeilijk begrip voor veel mensen en wordt vaak uitsluitend begrepen
in negatieve zin (verlies), zonder oog voor de positieve kant (opwaarts potentieel)
en zonder begrip van de risicopremie. In een online tool kan men deze premie op
(minstens) twee manieren in beeld brengen: via het heden (hoeveel bespaar ik op
mijn inleg als ik minder zekerheid eis) of via de toekomst (hoeveel levert het me in
de toekomst naar verwachting op als ik minder zekerheid eis). In beginsel zijn deze
twee manieren equivalent. Er moet alleen op een correcte manier worden
verdisconteerd. Er zijn aanwijzingen dat veel mensen hier moeite mee hebben
(Binswanger en Carman 2010). De vraag is dan of de presentatie verschil maakt en
zo ja, welke het meest effectief is? Om deze vraag te beantwoorden, kan men als
volgt te werk gaan:
1. Deelnemers aan een pensioenfonds of bezoekers van een website als
pensioenkijker.nl worden uitgenodigd de online tool te doorlopen;
2. Eerst wordt een nulmeting gedaan over financiële kennis (“Een pensioen met
meer zekerheid geeft gemiddeld een hogere of lagere uitkering?”) en
risicovoorkeuren (“Vindt u dat uw pensioenfonds meer of minder risicovol zou
moeten beleggen?”). Ook worden verschillende achtergrondvariabelen
gemeten (geslacht, inkomen, opleiding);
3. Deelnemers worden willekeurig toegewezen aan een van de varianten van de
online tool: risicopremie vertaald naar het heden of naar de toekomst;
4. Na afloop wordt een nieuwe (identieke) meting gedaan van financiële kennis
en risicovoorkeuren;
5. Een vergelijking van de metingen voor en na het gebruik van de online tool
geeft aan in hoeverre kennis en voorkeuren zijn veranderd. Ook kan worden
gekeken welke variant van de tool het meest effectief is. Daarnaast kan worden
geanalyseerd in hoeverre dit afhangt van achtergrondkenmerken van de
deelnemers.
Voorbeeld 3. Vrije keuze met defaults. Twee begrippen die vaak opduiken in de
pensioendiscussie zijn keuzevrijheid en defaults. Er is een toenemende roep om
mensen meer keuzevrijheid te geven bij het invullen van hun pensioencontract: zie
bijvoorbeeld Nijman en Oerlemans (2008), Bodie en Prast (2010), Kooreman en
Prast (2010). Individualisering vraagt om maatwerk, omdat mensen steeds meer
van elkaar verschillen in hun omstandigheden en voorkeuren. Bovendien is het
risico van pensioenen in de tweede pijler steeds meer verschoven van werkgever
naar werknemer. Deze ontwikkelingen vragen om differentiatie en keuzevrijheid.
De vraag is echter of mensen zulke keuzes wel willen maken (keuzestress) en
kunnen maken (begrensde rationaliteit). Zogeheten defaults zouden aan beide
problemen enigszins tegemoet kunnen komen. Defaults zijn keuzes die voor
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 87
iemand gelden, tenzij hij of zij ze zelf verandert. Naarmate deze defaults een
sterkere aantrekkingskracht hebben, wordt het belangrijker om ook deze defaults
toe te spitsen op de persoonlijke situatie.
Het introduceren van meer keuzevrijheid en het opzetten van geschikte defaults
is een operatie met ingrijpende maatschappelijke en persoonlijke gevolgen. Het
lijkt dan ook onverstandig dit te doen zonder beter inzicht in bijvoorbeeld de
werkingskracht van defaults en de geneigdheid van mensen om ervan af te wijken.
Afwijken kan goed zijn (als mensen een betere optie vinden), maar houdt ook het
risico in dat slechte keuzes worden gemaakt.
Een veldexperiment is een uitstekende manier om te onderzoeken hoe sterk de
werking van defaults is en hoe groot het risico is dat mensen uiteindelijk toch
‘verkeerde’ keuzes maken. 12
Men zou er voor kunnen kiezen om de experimenten in eerste instantie te
beperken tot keuze-opties die deelnemers nu soms ook al hebben, zoals de
pensioneringsbeslissing, de uitruil van het partnerpensioen, en de keuze voor een
hoog-laagconstructie in de uitkeringsfase. Vervolgens zou men de werking van
defaults kunnen onderzoeken voor eventueel nieuw te introduceren opties, zoals de
hoogte van de premie, het kiezen voor garanties (reëel dan wel nominaal), en de
verdere invulling van de uitkeringsfase (annuïteit).
Zo’n experiment zou in grote lijnen kunnen bestaan uit de volgende stappen:
1. Bepaal voor welke parameters van een bestaand of nieuw pensioencontract –
zoals pensionering, premiehoogte, risicoprofiel of invulling van de decumulatie
– een keuze geïntroduceerd moet worden;
2. Een groep deelnemers van een pensioenfonds krijgt te horen dat ze vanaf heden
de vrijheid hebben om, binnen bepaalde grenzen, het betreffende onderdeel van
hun pensioencontract zelf in te vullen;
3. Eén groep, willekeurig gekozen, krijgt de huidige situatie als default; de andere
groep krijgt een persoonlijke default waarbij de keuzeopties zo goed mogelijk
zijn aangepast aan de persoonlijke omstandigheden, zoals leeftijd,
pensioenopbouw carrièrepad, levensverwachting en risicovoorkeur (Bovenberg
et al. 2007; Kortleve en Slager 2010; Nijman en Oerlemans 2008). Mensen
krijgen tot een bepaalde datum de vrijheid om van de default af te wijken en
een eigen keuze te maken;
4. Overwogen kan worden om (een deel van de) deelnemers een soort PGB 13 voor
persoonlijk financieel advies te geven. Op deze manier kan onderzocht worden
of, en in welke richting, zulke adviezen de uiteindelijke keuzes beïnvloeden;
5. Als alle deelnemers hun keuzes hebben gemaakt kan onder meer wordt
geanalyseerd (a) hoeveel mensen kiezen voor de default, (b) in hoeverre dit
afhangt van de geïmplementeerde default (huidige situatie versus
‘persoonlijke’ default), (c) in welke richting mensen afwijken van de default
12 Uiteraard is niet altijd duidelijk hoe‘goed’ of ‘slecht’ een keuze is. Dit hangt mede af van
voorkeuren en verwachtingen, welke moeilijk waarneembaar zijn.
13 Persoonsgebonden Budget.

88 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
als ze dat doen, en (d) in hoeverre dit afhankelijk is van persoonlijke
kenmerken van de deelnemer (zoals leeftijd, inkomen en geslacht).
De resultaten van een dergelijk experiment geven aan hoe belangrijk defaults in de
betreffende context zijn en hoeveel zorg besteed moet worden aan het opstellen
ervan. Ook geven de resultaten een indruk van het risico dat deelnemers – ondanks
de aanwezigheid van defaults – slechte keuzes zullen maken (dat wil zeggen
keuzes waarvan moeilijk kan worden aangenomen dat ze in het belang van de
deelnemer zijn) en hoe dit risico varieert met achtergrondkenmerken zoals leeftijd
en opleidingsniveau (Agarwal et al. 2009).
6 Besluit
Een kleine tien jaar geleden adviseerde een internationale visitatiecommissie die
het CPB doorlichtte “to make far greater use of [...] experimentation to pursue
evaluation of policies”.
Deze aanbeveling sloot aan bij een ontwikkeling in de academische
economische tijdschriften, waarin het belang van experimenten om geloofwaardig
conclusies over causaliteit te kunnen trekken steeds meer werd benadrukt.
Sindsdien dringt het belang van veldexperimenten langzaam door in de
Nederlandse beleidswereld. Inmiddels zijn er in Nederland en daarbuiten
veelbelovende veldexperimenten uitgevoerd, bijvoorbeeld rond de relatie tussen
uitkeringsduur en het gedrag van werkzoekenden, over de invloed van financiële
prikkels op studieresultaten, over de rol van anonimiteit bij collectes, en over de rol
van informatie bij het aanbieden van kredieten. Het ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid heeft onlangs een groot experiment naar de effecten van reintregatiebeleid
gestart en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
heeft via OnderwijsBewijs een groot aantal kleinschalige experimenten naar de
effecten van interventies in het onderwijs in gang gezet.
Het belang van deze studies wordt nog versterkt door het feit dat
breedgedragen beleid in een aantal gevallen een averechts effect blijkt te hebben.
Een prominentere rol voor veldexperimenten in de beleidsvoorbereiding en –
evaluatie is een vanzelfsprekende stap voor tal van maatschappelijke organisaties.
Daarbij draagt nauwe samenwerking tussen die organisaties en universitaire
onderzoekers bij aan praktische uitvoerbaarheid, onderzoekskwaliteit en relevantie
van vraagstelling.
Auteurs
Peter Kooreman (e-mail: p.kooreman@uvt.nl en Jan Potters (email:j.j.m.potters@uvt.nl)
zijn beiden hoogleraar Economie aan de Universiteit van
Tilburg en verbonden aan Netspar.
TPEdigitaal 5(3)

Literatuur
TPEdigitaal 5(3)
Peter Kooreman en Jan Potters 89
Agarwal, S., J. Driscoll, X. Gabaix en D. Laibson, 2009, Age of Reason: Financial Decisions
over the Life Cycle and Implications for Regulation, Brookings Papers on Economic
Activity, Fall 2009, 51-117.
Angrist, Joshua, en Jörn-Steffen Pischke, 2010, The Credibility Revolution in Empirical
Economics: How Better Research Design is Taking the Con out of Econometrics,
NBER Working Paper 15794.
Ashraf, N., D. Karlan en W. Yin, 2006, Tying Odysseus to the Mast: Evidence from a
Commitment Savings Product in the Philippines, Quarterly Journal of Economics, vol.
121(2):635-72.
Benz, M., en S. Meier, 2008, Do people behave in experiments as in the field? Evidence
from donations, Experimental Economics, vol. 11(3): 268-81.
Bertrand, M., D. Karlan, S. Mullainathan, E. Shafir en J. Zinman, 2010, What’s Advertising
Content Worth? Evidence from a Consumer Credit Marketing Field Experiment, Quarterly
Journal of Economics, vol. 125(1): 263-305.
Binswanger, J., en K.G. Carman, 2010, The miracle of compound interest: Does our intuition
fail?, CentER Discussion Paper 2010-137.
Bodie, Z. en H. Prast, 2010, Rational Pensions for Irrational People, paper gepresenteerd op
de Netspar-conferentie Macroeconomics of Pension Reform.
Bovenberg, A., R. Koijen, T. Nijman, en C. Teulings, 2007, Saving and investing over the
life cycle and the role of collective pension funds, Netspar Panel Paper 1.
Charness, G., en P. Kuhn, 2010, Lab Labor: What Can Labor Economists Learn from the
Lab?, in: Orley Ashenfelter en David Card (eds.), Handbook of Labor Economics, volume
4.
Cleave, B., N. Nikiforakis en R. Slonim, 2011, Is there selection bias in laboratory experiments?
The case of social and risk preferences, IZA Discussion Paper 5488.
Dellaert, B., 2010, Interactive online decision aids for complex consumer decisions Benedict
Dellaert, Netspar Panel Paper 19.
Duflo, E., R. Glennerster en M. Kremer, 2007, Using Randomization in Development Economics;
a Toolkit, CEPR Discussion Paper 6059.
Duflo, E., M. Kremer en J. Robinson, 2008, How High Are Rates of Return to Fertilizer?
Evidence from Field Experiments in Kenya, American Economic Review: Papers &
Proceedings, vol. 98(2): 482-88.
Duflo, E., en E. Saez, 2006, The Role of Information and Social Interactions in Retirement
Plan Decisions: Evidence From a Randomized Experiment, Quarterly Journal of Economics,
vol. 118(3): 815-42.
Falk, A., 2007, Gift exchange in the field, Econometrica, vol. 75(5): 1501-11.
Fisher, R.A., 1935, The Design of Experiments, Oliver and Boyd, Edinburgh.
Gautier, P., en B. van der Klaauw, 2011, Selection in a field experiment with voluntary participation,
Journal of Applied Econometrics, forthcoming.
Gneezy, U. en A. Rustichini, 2000, A Fine is a Price, Journal of Legal Studies, vol. 29(1):
1-17.
Goldstein, D., E. Johnson en W. Sharpe, 2008, Choosing Outcomes versus Choosing Products:
Consumer-Focused Retirement Investment Advice, Journal of Consumer Research,
vol. 35(4): 440-56.
Haan, M.A., en P. Kooreman, 2002, Free Riding and the Provision of Candy Bars, Journal
of Public Economics, vol. 83(2): 279-93.

90 De gouden standaard: Veldexperimenten in de voorbereiding en evaluatie van beleid
Harrison, G.W., en J. List, 2004, Field Experiments, Journal of Economic Literature, vol.
42(4): 1009-55.
Karlan, D., en J. List, 2007, Does Price Matter in Charitable Giving? Evidence from a
large-scale natural field experiment, American Economic Review, vol. 97(5): 1774-93.
Kastoryano, S., en B. van der Klaauw, 2011, Dynamic evaluation of job search assistance,
IZA Discussion Paper 5424.
Klaauw, B. van der, 2010, Aan het werk, TPEdigitaal, jaargang 4(2): 130-47.
Klaauw, B. van der, E. Leuven en H. Oosterbeek, 2004, Financiële prikkels voor studenten,
Economisch Statistische Berichten, vol. 89(4430): 156-57.
Koning, P., 2011, Experimenten in de sociale zekerheid, Economisch Statistische Berichten,
vol. 96(4605): 150-53.
Kooreman, P., en H.M. Prast, 2010, What Does Behavioral Economics Mean for Policy?
Challenges to Savings and Health Policies in the Netherlands, De Economist, vol.
158(2): 101-22.
Kortleve, N., en A. Slager, 2010, Consumenten aan het roer. Strategische toekomstvisie
voor de Nederlandse pensioensector, NEA Paper 27.
LaLonde, R.J., 1986, Evaluating the Econometric Evaluations of Training Programs with
Experimental Data, American Economic Review, vol. 76: 604-20.
List, J.A., 2006, The behavioralist meets the market: Measuring social preferences and reputation
effects in actual transactions, Journal of Political Economy, vol. 114(1): 1-37.
Leuven, E., M. Lindahl, H. Oosterbeek en D. Webbink, 2007, The effect of extra funding
for disadvantaged students on achievement, Review of Economics and Statistics, vol.
89(4): 721-36.
Leuven, E., H. Oosterbeek en B. van der Klaauw, 2010, The effect of financial rewards on
students’ achievement: Evidence from a randomized experiment, Journal of the European
Economic Association, vol. 8: 1243-65.
Leuven, E., H. Oosterbeek, J. Sonnemans en B. van der Klaauw 2011, Incentives versus
sorting in tournaments: evidence from a field experiment, Journal of Labor Economics
vol. 29(3): 637-58.
Levitt, S.D., en J.A. List, 2009, Field Experiments in Economics: The past, the present, and
the future, European Economic Review, vol. 53(1): 1-18.
Lusardi A., en M. van Rooij, 2010, Financial Literacy: Evidence and Implications for Consumer
Education, Netspar Panel Paper 16.
Nijman, T., en A. Oerlemans, 2008, Maatwerk in Nederlandse Pensioenproducten, NEA
Paper 8.
Ossel, F., 2008, Effect van reïntegratie meten we juist wel, NRC Handelsblad, 27-11-
2008:7.
Praag, M. van, 2008, Politici willen niet weten of beleid werkt, NRC Handelsblad, 24-11-
2008:7.
Rooij, M. van, C. Kool en H. Prast, 2007, Risk-Return Preferences in the Pension Domain:
Are People Able to Choose?, Journal of Public Economics, vol. 91: 701-22.
Smulders, Y. M., M. Levi, C.D.A. Stehouwer, M. H.H. Kramer en A. Thijs, 2010, De rol
van epidemiologisch bewijs in de zorg voor individuele patiënten, Nederlands Tijdschrift
voor Geneeskunde, vol. 154(19): 892-96..
Soetevent, A., 2004, Een duit in het mandje - de rol van anonimiteit bij kerkcollectes, Economisch
Statistische Berichten, vol. 89(4435): 275-77.
Soetevent, A., 2005, Anonymity in Giving in a Natural Context – A Field Experiment in 30
Churches, Journal of Public Economics, 89(11-12): 2301-23.
Verbaal, G., 2011, The Preference Indicator; An Online Tool for Closing the Pension Expectation
Gap, Master thesis Economics and Finance of Aging, Tilburg University.
TPEdigitaal 5(3)

Discussie bij ‘Veldexperimenten – de gouden
standaard bij beleidsvoorbereiding’
Gijsbert van Lomwel
Discussie
Met veel plezier schrijf ik een discussie bij het artikel van Peter Kooreman en Jan
Potters over het belang van veldexperimenten bij beleidsvoorbereiding. Dat plezier
komt voort uit de welhaast overweldigende beleidsrelevantie van dit onderwerp.
Een belangrijke bijdrage van het zeer helder geschreven artikel, vind ik de brede
range aan voorbeelden van veldexperimenten die wordt gegeven. Daar zou ik aan
willen toevoegen het thema preventie en gezondheidsbevordering in het kader van
duurzame inzetbaarheid / langer doorwerken. Binnen dit thema is er sprake van een
breed scala aan interventies, waarvan de meesten niet bewezen effectief zijn. De
SER pleitte in 2009 voor meerjarige onderzoeksinspanning om het inzicht in die
effectiviteit te vergroten (SER, 2009).
Dit type wens gaat veel verder terug. Zoals Kooreman en Potters zelf ook
schrijven: aan complexe situaties en wensen om te interveniëren geen gebrek. Toch
hebben we in Nederland geen traditie op dit gebied. Al in 1995 pleitte Jan van Ours
voor het structureel evalueren van activerend arbeidsmarktbeleid en
experimenteren. Bas van der Klaauw herhaalde dit pleidooi in zijn oratie in 2010,
als hoogleraar beleidsevaluatie aan de VU.
In die lijn betogen ook Kooreman en Potters dat veldexperimenten
vanzelfsprekend een prominente rol zouden moeten spelen om inzicht in causale
verbanden te krijgen tussen ingezet beleid en de uitkomsten daarvan. De
moeilijkheid zit volgens mij in de voorwaarde die de auteurs aan deze stelling
verbinden, namelijk dat de uitvoering van dergelijke experimenten in nauwe
samenwerking met de praktijk moet gebeuren, om zo relevantie van de
vraagstelling en uitvoerbaarheid te borgen. Het is vooral de uitvoerbaarheid die in
de praktijk veldexperimenten verhinderen.
De auteurs noemen al een aantal juridische, ethische en praktische aspecten van
die uitvoerbaarheid:
• Het vooraf moeten informeren van deelnemers, of deelnemers vrij moeten laten
om al dan niet in te stemmen met het experiment. Dat botst vaak met het
wetenschappelijke belang bij het experiment;
• Uitval van deelnemers die de uitkomsten van het experiment kan vertekenen;
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 91-94

92 Discussie bij ’Veldexperimenten – de gouden standaard bij beleidsvoorbereiding’
• Er moet voorkomen worden dat treatment- en controlegroep elkaar
beïnvloeden. Dat speelt bijvoorbeeld bij artsen, die met elkaar praten over hun
werkwijze. Dat kan ertoe leiden dat een ‘controlegroep arts’ zijn werkwijze
aanpast richting de werkwijze van de ’treatmentgroep arts’.
Voor de discussie zou ik aan bovenstaande lijst nog 5 elementen willen toevoegen.
1. Als het gaat om experimenten bij werkgevers en werknemers; het is niet altijd
eenvoudig om de goede bedoelingen van het experiment over het voetlicht te
krijgen. Denk bijvoorbeeld aan wantrouwen vanuit werkgevers over de
bedoelingen van de verzekeraar, anderzijds aan angst binnen de verzekeraar
om klanten ‘lastig te vallen’ met dit soort vragen;
2. Het uitvoeren van een experiment heeft vaak veel impact op de uitvoering van
het primaire proces van de betrokken praktijkorganisatie. Denk aan het
vastleggen van andere gegevens in de systemen en het aanpassen van de
dienstverlening voor een deel van je klanten. Dat vraagt veel inspanning en
vernuft;
3. Niet alle betrokkenen bij beleidsvoorbereiding zijn zich even bewust hoe
ingewikkeld de vraag naar effectiviteit van beleid is. Als iemand zich niet
bewust is van de problemen bij het rücksichtslos met elkaar vergelijken van
twee groepen, zal diegene ook de toegevoegde waarde van een veldexperiment
niet zien;
4. In het verlengde van het vorige punt: veel experimenten vragen
uithoudingsvermogen bij de betrokkenen. Dat botst vaak met de
ondernemersgeest van het management: zodra het beeld ontstaat dat de nieuwe
werkwijze effect heeft, is de drang groot om ook in de controlegroep deze
nieuwe werkwijze in te voeren. Dat laat zich moeilijk verenigen met de
academische eisen aan een experiment;
5. In veel organisaties worden al grote hoeveelheden data verzameld. Dat geldt
bijvoorbeeld voor zorgverzekeraars en inkomensverzekeraars. De vraag die
dan snel opkomt, is waarom we niet veel meer van al die gegevens leren, in
plaats van een nieuw experiment op te zetten.
Kortom, de uitvoerbaarheid (kosten) van experimenten zijn vaak hoog, en de
gepercipieerde baten te laag. Dat inzicht biedt volgens mij ook aanknopingspunten
om het gebruik van veldexperimenten te bevorderen.
Het belangrijkste is mijns inziens om de gepercipieerde baten te verhogen.
Artikelen zoals van Kooreman en Potters helpen daarbij. Naar mijn idee gaat het
hier om een brug die de wetenschap moet slaan naar de praktijk: duidelijk
uitleggen dat op sommige vragen geen eenvoudige antwoorden zijn. Of anders
geformuleerd, dat een meer ‘pragmatische’ houtje-touwtje benadering in dit soort
situaties geen soulaas biedt.
Maar goed, de baten zullen in eerste instantie niet tastbaar zijn, terwijl de
impact op de operatie wel heel tastbaar / voelbaar is. Zonder in deze discussie een
pasklare oplossing aan te reiken, wil ik betogen dat het zeer de moeite loont om de
TPEdigitaal 5(2)

TPEdigitaal 5(2)
Gijsbert van Lomwel 93
in het artikel genoemde ’inspanning en vernuft’ aan te wenden. Immers, ook
wanneer betrokkenen overtuigd zijn van de toegevoegde waarde van een
experiment, kan het nog sneuvelen op de uitvoerbaarheid. Ook hier is het mijns
inziens cruciaal dat de wetenschap zich inleeft in haar partner uit de praktijk, om
mee te denken over hoe het experiment zoveel mogelijk in te bedden in de
uitvoeringspraktijk van de partner, zonder de academische eisen geweld aan te
doen.
Ten slotte wil ik oproepen om ook het second best alternatief niet uit het oog te
verliezen. In heel veel organisaties wordt al heel veel informatie verzameld. Met
(verbeterde) quasi-experimentele technieken is daar meer kennis over
beleidsevaluatie uit te halen dan tot op heden gebeurt. Dat kan al heel inzichtelijk
zijn. Zie bijvoorbeeld een onderzoek van Spierdijk et al. (2009) naar het effect van
een nieuwe wijze van claimbegeleiding op de duur van arbeidsongeschiktheid bij
ondernemers. Tegelijkertijd kan een dergelijke quasi-experimentele analyse ook
aantonen dat het beschikbare materiaal onvoldoende is, en een veldexperiment de
enige optie is om daadwerkelijk effectiviteit vast te stellen.
Auteur
Gijsbert van Lomwel (e-mail: gijsbert.van.lomwel@achmea.nl) is manager van een
onderzoeksafdeling binnen Achmea op het gebied van preventie en re-integratie bij
arbeidsongeschiktheid. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

94 Discussie bij ’Veldexperimenten – de gouden standaard bij beleidsvoorbereiding’
Literatuur
SER, 2009, Een kwestie van gezond verstand: Breed preventiebeleid binnen arbeidsorganisaties.
Spierdijk, L., G. van Lomwel en W. Peppelman, 2009, The determinants of sick leave durations
of Dutch self-employed, Journal of Health Economics, 28(6): 1185-96.
TPEdigitaal 5(2)

De verkenning van een open maar niet lege
toekomst in de economie
Frank den Butter
In de studie “Uit zicht: Toekomst verkennen met beleid” presenteert de WRR
een methodologisch kader voor toekomstverkenningen. Dit artikel tracht de
manier waarop in de economische beleidsanalyse toekomstverkenningen worden
uitgevoerd, te plaatsen in dit kader. Dit brengt echter flink wat afbakeningsproblemen
met zich mee. Zo speelt het begrip‘verrassingsvrije toekomst’
bij de WRR een belangrijke rol. Vanuit dat begrip wordt aanbevolen niet langer
te spreken van voorspellen maar van ‘forecasting’. Deze aanbeveling lijkt voor
de economische beleidsanalyse een brug te ver. Wel toont de methodologische
beschouwing van de WRR dat duidelijk gecommuniceerd dient te worden welke
de onderliggende veronderstellingen zijn van toekomstverkenningen, in relatie
tot de openheid van de toekomst.
1 Toekomstverkenningen en de WRR
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft tot taak ten behoeve
van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over
ontwikkelingen die op lange termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De adviezen
van de WRR berusten daarom veelal op toekomstverkenningen. Vanuit dat
perspectief reflecteert de WRR ook van tijd tot tijd over de methodologie van toekomstverkenningen.
Een recent voorbeeld daarvan vormt de studie (“Uit zicht”)
over beleidsgerichte toekomstverkenningen (Van Asselt et al. 2010a). Deze studie
plaatst de manier waarop in verschillende disciplines toekomstverkenningen
plaatsvinden, in een breed kader. Van oudsher houden ook economen zich in hun
beleidsanalyses met het verkennen van de toekomst bezig. Soms gaat het daarbij
gewoonweg om voorspellingen, maar meestal hebben de verkenningen tot doel om
op de een of andere manier de toekomst te beïnvloeden. De gehanteerde methodiek
blijft in de economische toekomstverkenningen veelal impliciet. Vandaar dat het
interessant is te bezien in hoeverre de verschillende vormen van toekomstverkenningen
waarvan de economen gebruik maken, passen in het door Van Asselt et al.
geschetste kader. Dat vormt de vraagstelling van dit artikel. Het kader van de WRR
is gebaseerd op de methodologische literatuur over toekomstverkenningen. Vandaar
dat de vraagstelling in dit artikel een ruimere relevantie heeft dan uitsluitend
TPEdigitaal 2011 jaargang 5(3) 95-109

96 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
een confrontatie van hoe economen toekomstverkenningen opstellen en hoe de
WRR hierover denkt.
Het blijkt dat een nadere beschouwing van de praktijk van de economische toekomstverkenningen
vraagpunten oplevert bij de manier waarop het methodologisch
kader van de WRR bruikbaar en nuttig is. Een belangrijk aspect daarbij is de mate
waarin het uitgangspunt van een ‘verrassingsvrije toekomst’ een beperking oplegt
aan de economische voorspellingen en toekomstverkenningen. Bij een verrassingsvrije
toekomst wordt uitgegaan van een bepaald beeld van het verleden, namelijk
dat het verleden in zekere mate kenbaar is, en zich op dezelfde wijze zal voortzetten
in de toekomst. Anders gezegd, verbanden uit het verleden worden ook geacht
in de toekomst te gelden. Deze veronderstelling van een verrassingsvrije toekomst,
met stabiliteit en continuïteit, geldt veelal impliciet voor wetenschappelijke voorspelmethoden,
die verbanden uit het verleden als uitgangspunt nemen. Dit is ontegenzeggelijk
het geval in vele door economen opgestelde toekomstanalyses. Vandaar
dat de afbakening van het begrip verrassingsvrije toekomst, en de wijze
waarop er met dit begrip door economen en econometristen wordt omgegaan, een
belangrijk onderdeel van dit artikel vormt.
Het uitgangspunt in de beschouwing van de WRR over de methodiek van toekomstverkenningen
is de gedachte dat de toekomst open maar niet leeg is. Hiermee
wordt bedoeld dat de toekomst aan de ene kant niet volledig vastligt maar beïnvloedbaar
is, terwijl aan de andere kant de toekomst ook weer niet zodanig maakbaar
is dat de uitgangssituatie en het verleden er niet toe doen. In de woorden van
de WRR: “de onzekere toekomst kan worden beïnvloed, maar wat mogelijk is
wordt ingeperkt door de schaduwen die heden en verleden vooruitwerpen”. Dit gezichtspunt
verleidt de WRR ertoe om het begrip ‘voorspelling’ in de ban te doen.
Het afgeven van een voorspelling is misleidend bij een open maar niet lege toekomst,
omdat hier een zekerheid wordt gesuggereerd die niet kan worden waargemaakt.
Het is hierbij, aldus de WRR, echter beter van forecasting te spreken dan
van voorspellen, aangezien de onderliggende notie dat het om een voorwaardelijke
uitspraak over de toekomst op basis van de veronderstelling van stabiliteit en continuïteit
gaat, bij het begrip ‘voorspellen’ gemakkelijk over het hoofd wordt gezien.
De WRR laat zien dat naast de in haar ogen nogal beperkende veronderstelling
van een verrassingsvrije toekomst, er vele andere en ruimere zienswijzen zijn om
een toekomstverkenning op te stellen. Zo besteedt de studie aandacht aan het verkennen
van meerdere mogelijke toekomsten (foresight), het verkennen van een
wenselijke toekomst via een normatieve toekomstverkenning (backcasting), en
verschillende toekomsten via verschillende normatieve perspectieven (critical futures).
In het laatste geval zijn de beelden van de mogelijke toekomsten niet neutraal
maar vertegenwoordigen deze bepaalde wensen, waarden, culturele aannames en
wereldbeelden. Verwant daarmee is het geval dat het verleden op basis van verschillende,
vaak onderling strijdige relaties en theorieën kan worden beschreven.
Vanuit het perspectief van de economische toekomstverkenningen lijkt een ban
voor het begrip ‘voorspelling’ een brug te ver. Dat neemt niet weg dat het brede
kader van de WRR de gelegenheid biedt om beter zicht te krijgen op de veelal im-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 97
pliciete onderliggende veronderstellingen bij economische beleidsanalyses. Met dat
doel bespreekt dit artikel, naast de rol van de verrassingsvrije toekomstanalyse, ook
hoe verschillende vormen van economisch toekomstonderzoek al dan niet plaatsbaar
zijn in het kader van de WRR.
2 Economische voorspellingen
Een praktijkvoorbeeld. Voorspellingen vormen een belangrijk onderdeel van de
economische beleidsanalyse. Een voorbeeld uit de recente praktijk van de economische
voorspellingen illustreert de voorwaardelijkheid van deze voorspellingen
vanuit het verrassingsvrije toekomstbeeld. De voorspellingen van het CPB over de
ontwikkeling van de Nederlandse economie worden alom in de Nederlandse beleidsanalyse
gebruikt en vormen zelfs de officiële basis voor de ramingen in de
Miljoenennota. In de kredietcrisis en daaropvolgende recessie is veel beroering
ontstaan over de zogenaamde slechte kwaliteit van deze CPB-voorspellingen. Oorspronkelijk
werd de conjuncturele neergang sterk onderschat en vervolgens werd
deze gedramatiseerd. Met name de voorspelling in juni 2009 dat de werkloosheid
in 2010 tot 730.000 personen zou oplopen is veel te pessimistisch gebleken. Uiteindelijk
is de werkloosheid in 2010 niet boven de 425 000 uitgekomen. Toch geeft
het CPB in een evaluatie van deze episode aan dat het niet veel beter had gekund
en dat ook de volgende financiële crisis niet adequaat te voorspellen valt (De Jong
et al. 2010).
De conjunctuur in ons land wordt voor een belangrijk deel verklaard door de
ontwikkeling van de voor Nederland relevante wereldhandel. Daarbij is een goede
voorspelling van deze wereldhandel dus essentieel voor de voorspelling van de
Nederlandse economie. Of anders gezegd: de door het CPB afgegeven toekomstverwachtingen
voor de Nederlandse economie zijn conditioneel op de veronderstellingen
van het CPB over de wereldhandel. Andere veronderstellingen over de wereldhandel,
of de olieprijs, leveren andere uitkomsten voor de nationale economie
op. Gegeven deze voorspelde waarden van de exogene variabelen wordt de voorspelling
over economische groei en werkloosheid opgesteld op basis van in het verleden
geldende verbanden. In die zin is inderdaad sprake van een verrassingsvrije
toekomst en dus, in de terminologie van de WRR, van forecasting. De ‘slechte’
werkloosheidsvoorspellingen van het CPB ten tijde van de crisis zijn vanuit dat
perspectief te wijten aan het feit dat de in het verleden geldende verband tussen
conjuncturele inzinking en toename van de werkloosheid in de grote recessie niet
in die mate heeft gegolden. Deels kan dat worden toegeschreven aan beleidsmaatregelen
om de negatieve gevolgen van de conjuncturele inzinking op de werkgelegenheid
af te zwakken, zoals de regeling voor deeltijd-WW. In die zin kan de oorspronkelijke
voorspelling van het CPB ook als een zelfvernietigende voorspelling
worden opgevat. De toekomst is meer open dan waar de puntvoorspellingen van
het CPB vanuit hun aard – mogelijke beleidsmaatregelen worden in de voorspellingen
niet meegenomen – van uitgaan.

98 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
Het CPB laat veelal in onzekerheidsvarianten zien hoe groot de gevoeligheid is
voor alternatieve veronderstellingen over belangrijke exogene grootheden, zoals de
wereldhandel, dollarkoers of olieprijs. Deze varianten geven een indruk van de onzekerheid
waarmee de voorspellingen vanwege de raming van de exogenen zijn
omgeven. Met enige souplesse kan dit gezien worden als te passen binnen het kader
van de verrassingsvrije toekomst. Dat geldt veel minder voor een andere ingreep
die het CPB, en overige professionele voorspelbureaus, toepassen bij het opstellen
van de voorspellingen. Zo worden de voorspellingen die zijn verkregen met
een op het verleden gebaseerd model, aangevuld met oordeelmatige aanpassingen
vanwege niet in het model beschreven ontwikkelingen. Anders gezegd, in dat geval
wordt tevens extra informatie buiten het model om benut. Het betekent dat als het
ware de uitkomst van de verrassingsvrije toekomst wordt overruled vanwege specifieke
kennis over de situatie op dat moment, bijvoorbeeld omdat een extra toename
van de consumptie wordt voorzien vanwege de komende Olympische Spelen. Voor
zover die kennis is gebaseerd op soortgelijke waarnemingen uit het verleden, zou
men het toch nog kunnen zien als onderdeel van de verrassingsvrije toekomst.
Afbakening van het begrip verrassingsvrije toekomst. Het bovenstaande maakt
duidelijk dat vanuit het perspectief van de praktijk van de economische toekomstverkenningen
nog niet goed afgebakend is wat met een verrassingsvrije toekomst
wordt bedoeld. Losjes gezegd gaat het om de vaak impliciet gemaakte veronderstelling
dat verbanden die in het verleden geldig bleken zich ook min of meer in de
toekomst zullen voortzetten, hoe inventief de onderzoekers ook zijn om zich aandienende
trendveranderingen in de voorspellingen te betrekken. Deze impliciete
veronderstelling over de band tussen verleden en toekomst is meer dan de gebruikelijke
ceteris paribus clausule die economen voor hun redeneringen hanteren.
Immers, ook algemeen evenwichtsmodellen, die op consistente wijze de voortplanting
van schokken in de economie naar alle markten beschrijven, veronderstellen
impliciet een vaste band tussen toekomst en verleden.
De verrassingsvrije toekomst volgens de tijdreeksanalyse. Om de afbakeningsproblemen
bij de definitie van een verrassingsvrije toekomst goed te illustreren kan
te rade worden gegaan bij de tijdreeksanalyse. Het bepalen van de juiste, of meest
passende modelspecificatie vormt daarbij een belangrijk onderdeel. In beginsel ligt
aan ieder economisch model dat wordt gespecificeerd en empirisch ingevuld op basis
van tijdreekswaarnemingen, zo’n specificatieanalyse ten grondslag. Bovendien
is een beschouwing over tijdreeksanalyse relevant omdat hier expliciet een onderscheid
wordt gemaakt, gegeven het in het verleden geldende verband, tussen het te
voorspellen deel (‘het signaal’) en de resterende onvoorspelbaarheid (‘de ruis’).
Tijdreeksanalyse vormt bovendien de meest directe op het voorspellen gerichte
econometrische methodiek. Kenmerkend voor tijdreeksmodellen is dat toekomstige
waarden van economische variabelen uitsluitend bepaald worden door de waarden
uit het verleden van die variabelen. Bij een enkele te voorspellen grootheid, bijvoorbeeld
het nationaal inkomen of de lange rente, gaat het om univariate tijd-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 99
reeksmodellen, maar de methodiek is ook geschikt om simultaan meerdere grootheden
te voorspellen. De vector autoregressieve (VAR)modellen zijn een voorbeeld
van een dergelijke multivariate analyse. Essentieel voor deze eenvoudige
manier van toekomstverkenning is dat gepoogd wordt vanuit waarnemingen uit het
verleden signaal en ruis te scheiden en op basis van het signaal de tijdreeks naar de
toekomst te extrapoleren. De voorwaardelijkheid is dan dat het signaal uit het verleden
ook voor de toekomst geldt. Hetzelfde geldt voor de ruis en dus voor de mate
van onzekerheid waarmee de ‘voorspelling’ is omgeven. Zelfs als er in het verleden
alleen maar ruis is, en er dus vanuit dat perspectief sprake is van ‘onvoorspelbaarheid’,
is dat een voorwaardelijke uitspraak. In die zin bestaat er ook geen principieel
methodisch onderscheid tussen de voorspelling zelf en de berekening van
de onzekerheid van de voorspelling. Expliciete aanduiding van onzekerheidsmarges,
zoals in het kader van toekomstverkenningen veelal wordt bepleit, lost het
probleem van de voorwaardelijkheid niet op. Het is duidelijk dat de veronderstelde
gelijkheid tussen in verleden en toekomst geldende verbanden de tijdreeksanalyse
binnen de klasse van de verrassingsvrije toekomst plaatst. Het impliceert echter
ook – en dat klinkt paradoxaal – dat wanneer voor het verleden geen enkel signaal
in de tijdreeks kan worden gevonden, dat ook voor de toekomst geldt. Verrassingsvrij
betekent dan dat wat in het verleden onvoorspelbaar is, dat ook voor de toekomst
geldt.
Dit is een ruime, maar vanuit de stochastiek van de tijdreeksanalyse onontkoombare
omschrijving van het begrip verrassingsvrij. Zo impliceert het bijvoorbeeld
dat beleggingsspecialisten die beweren winnende strategieën te hebben, ervan
uitgaan dat de toekomst niet verrassingsvrij is. Immers, indien diezelfde
strategieën ook in het verleden winstgevend waren geweest, zouden de beleggers
daar zelf al rijk mee geworden zijn. Wanneer de toekomst wel voorspelbaar wordt
geacht, waar dat in het verleden niet het geval was, is er sprake van een breuk met
het verleden. En dus van een verrassing. Vanuit die gedachte is het ook goed eens
na te denken welke betekenis het gebruik van voorkennis binnen de veronderstelling
van een verrassingsvrije toekomst heeft. Voor een juridisch bewijs van het gebruik
van voorkennis is dan nodig dat bewezen wordt dat men een voorspelling
niet op basis van beschikbare informatie uit het verleden had kunnen maken. Overigens
zijn er tijdreeksmodellen (ARCH en GARCH) waar de omvang van de onzekerheid
en dus de mate van voorspelbaarheid zich volgens bepaalde patronen gedraagt.
Dat toont andermaal hoe het begrip verrassingsvrij moet worden opgerekt
wanneer men de in de economie gebruikte methoden van tijdreeksanalyse in dat
kader wil plaatsen.
Verrassingsvrije toekomst en specificatieanalyse. De complicaties bij de afbakening
zijn echter nog groter. Het specificeren van een tijdreeksmodel dient altijd te
geschieden binnen een bepaalde klasse van modellen die voor scheiding van ruis en
signaal wordt gebruikt. Om waarschijnlijkheiduitspraken over de voorspellingen te
kunnen doen is het nodig om te veronderstellen dat de tijdreeksgegevens zijn gevormd
volgens een ‘gegevens genererend proces’ (data generating process). Dat is

100 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
een zeer ruim gedefinieerde klasse modellen waaruit volgens een bepaald algoritme
de meest passende specificatie wordt gezocht. Voorwaarde is dan dat de werkelijkheid
ook haar gegevens binnen die klasse modellen genereert, hetgeen natuurlijk
niet het geval is. Het betekent dat naast mogelijke specificatiefouten binnen de beschouwde
klasse modellen, die tot extra onzekerheden leiden, er ook onzekerheden
bijkomen omdat de werkelijkheid zich niet door een gegevens genererend proces
laat beschrijven. Zo kan het voorkomen dat voor het voorspellen van drie maanden
vooruit beter een kwartaalmodel dan een maandmodel kan worden gebruikt, omdat
de misspecificatie van het kwartaalmodel om signaal en ruis in de kwartaalgegevens
te scheiden kleiner is dan van het maandmodel (Den Butter 1976). De moderne
tijdreeksanalyse biedt de mogelijkheid te kiezen uit een flink aantal verschillende
klassen van modellen waarbinnen de tijdreeks gespecificeerd kan worden. Die
keuze is altijd oordeelmatig. Een verkeerde oordeelmatige keuze door de tijdreeksspecialisten
wordt wel als oorzaak gezien dat de kredietcrisis niet goed is voorspeld
(Clements en Hendry 2008). Deze keuze is overigens niet uitsluitend een econometrisch-technische,
maar hangt samen met de interpretatie die de tijdreeksanalist aan
ontwikkelingen van het verleden geeft. Zo kan de aanbeveling van de WRR om
verschillende verledens te bezien, worden ingebouwd in de tijdreeksanalyse. Strikt
genomen is in dit geval niet langer sprake van een verrassingsvrije toekomst, omdat
de modellen de verbanden uit het verleden op verschillende manieren benaderen.
Het ‘ware’ verband uit het verleden blijft echter onbekend.
Beleidsvarianten en meerdere toekomstbeelden. Wat voor tijdreeksmodellen
geldt, geldt ook in meer ruime zin voor toekomstverkenningen die gebaseerd zijn
op een onderliggende modelmatige analyse (Don en Verbruggen 2006). De manier
waarop met onzekerheden wordt omgegaan is altijd voorwaardelijk ten opzichte
van de klasse modellen. Genoemd zijn al de onzekerheidsvarianten, die laten zien
hoe de voorspellingen samenhangen met de geraamde waarden van exogene grootheden.
Gevoeligheidsanalyses geven aan in welke mate de voorspellingen van de
modelspecificaties afhangen. In de meeste gevallen gaat het daarbij om de gevoeligheid
voor veranderingen in de parameterwaarden van het model. Wanneer uit de
analyse blijkt dat de gevoeligheid groot is, kan gepoogd worden met experimenten
en andere vormen van beleidsevaluaties de desbetreffende parameterwaarden beter
te bepalen.
In de beleidsvarianten wordt een voorspelling zonder beleid vergeleken met
een voorspelling met beleid: in die zin zijn beleidsvarianten of als-dan (what-if)
scenario’s evenzeer als een voorspelling in de betekenis van een voorwaardelijke
uitspraak op te vatten. Veelal hebben deze beleidsvarianten betrekking op wijzigingen
in variabelen die als instrumenten van economische politiek kunnen worden
aangemerkt. Dit is de oudste manier van gebruik van econometrische modellen in
de beleidsanalyse. Al in 1936 heeft Tinbergen met behulp van het eerste econometrische
model in de wereld voor Nederland dergelijke beleidsvarianten berekend
die de bekende ‘spoorboekjes’ opleverden (Tinbergen 1936). De doorrekening door
het CPB van de verkiezingsprogramma’s is evenzeer gebaseerd op dergelijke be-
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 101
leidsvarianten. Soms zijn in dergelijke varianten beleidsvoornemens vormgegeven,
als een institutionele verandering via aanpassing van een modelvergelijking. Daarbij
is het mogelijk om zulke beleidsvarianten te koppelen aan gevoeligheidsanalyses,
zodat een beeld wordt verkregen van de onzekerheden waarmee de berekende
effecten zijn behept. In dit laatste geval kan worden bezien in hoeverre de berekende
beleidseffecten samenhangen met de specificatie van het model, en daarmee met
de interpretatie die het model van het verleden geeft. Het is niet gebruikelijk dit te
doen, maar het opent wel de mogelijkheid om na te gaan wat de inzet van meerdere
verledens voor de beleidsstrategie betekent. Het gevaar van een dergelijke benadering
met meerdere verledens is dat gebruikers van de analyse gaan shoppen bij de
weergave van het verleden die het beste in hun straatje past.
3 Maakbaarheid en de open toekomst
Op welke wijze passen deze beleidsvarianten en de soms daarbij uitgevoerde gevoeligheidsanalyses
in het kader van de WRR? Voor zover de beleidsvarianten berekend
worden op basis van modellen die aan de hand van waarnemingen uit het
verleden zijn geschat of gecalibreerd, is er sprake van verrassingsvrije toekomstverkenningen,
en dus van een vorm van forecasting. Daarentegen sluit het oogmerk
van de beleidsvarianten, namelijk nagaan welke economische effecten beleidswijzigingen
hebben en nagaan wat de gevolgen daarvan voor de maatschappelijke
welvaart zijn, aan op het idee dat de toekomst open is. In de oorspronkelijk opzet
volgens de leer van de economische politiek van Tinbergen, waarbij via de inzet
van instrumenten maatschappelijke doelstellingen werden nagestreefd, vormt de
maakbaarheid van de samenleving zelfs een belangrijk uitgangspunt van de analyse.
Het idee is dat de economie zich als een olieraffinaderij gedraagt: een andere
samenstelling van het eindproduct wordt verkregen door op de juiste wijze aan de
knoppen te draaien. De Lucas-kritiek relativeert dit beeld van de knoppendraaieconomie.
Uitgangspunt van deze kritiek is dat economische subjecten rationele
verwachtingen hebben en daarmee op de voorgenomen beleidsmaatregelen anticiperen.
Dat is anders dan in een olieraffinaderij. Dit beperkt de effectiviteit van deze
maatregelen en daarmee de maakbaarheid van de samenleving.
In de termen van de WRR betekent het dat de toekomst minder open is dan
verondersteld in het optimistische beeld van de Tinbergiaanse leer van de economische
politiek. Opmerkelijk is dat Van Asselt et al. (2010a, p.56) de Lucas-kritiek
als een voorbeeld van cognitieve onzekerheid zien, dat wil zeggen onzekerheid die
het kennen van de toekomst bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt. Daarbij is hier,
aldus de WRR, ook sprake van een vorm van reflexiviteit, waarbij de toekomstverkenning
zelf de ontwikkelingsgang verandert en daarmee ook de toekomst verandert.
Voorbeelden hierbij zijn zelfvervullende of zelfvernietigende voorspellingen.
Deze interpretatie is naar mijn mening onjuist. Bij de Lucas-kritiek is het immers
niet zozeer een toekomstverkenning, maar de aankondiging van beleid en kennis
die economische subjecten van de gevolgen van dat beleid hebben, die de effectivi-

102 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
teit van de maatregel kleiner maakt dan volgens een model waarin die gedragsterugkoppeling
niet is ingebouwd. Wanneer die gedragsmatige terugkoppeling inderdaad
plaatsvindt, biedt een model die deze terugkoppeling beschrijft een beter zicht
op de verrassingsvrije toekomst dan een model waar deze gedragsreactie ontbreekt.
Principieel verandert dat echter niets: de economische modellen die bij toekomstverkenningen
worden gebruikt bevatten (afgezien van de eerder genoemde tijdreeksmodellen)
allemaal expliciete beschrijvingen van gedragsreacties van economische
subjecten.
4 Politieke preferenties en normatieve onzekerheid
Toch gaat het bij de beleidsvarianten niet echt om forecasting. Immers, de beleidsvarianten
hebben vooral tot doel om de beleidsmakers te voorzien van een palet
van mogelijkheden waaruit zij kunnen kiezen voor nieuw beleid. In die zin vormen
de beleidsvarianten de aanzet tot het verkennen van meerdere mogelijke toekomsten.
De WRR noemt dat foresight. Problematisch in het begrippenkader van de
WRR is in hoeverre hier sprake is van cognitieve onzekerheid. De bovenstaande
beschouwing over de Lucas-kritiek laat zien hoe moeilijk dat ligt in de economische
analyse waarin allerlei gedragreacties centraal staan. Bovendien is het de
vraag in hoeverre er sprake is van normatieve onzekerheid. Wanneer het CPB beleidsvarianten
doorrekent, gebeurt dat meestal op verzoek van de regering. Formeel
heeft het CPB op dit punt zelfs geen adviesfunctie. Het is ten principale de politiek
die bepaalt welke beleidsvarianten voor nadere beschouwing in aanmerking komen.
In algemene zin is het doel de maatschappelijke welvaart te verhogen. De
vraag of, en zo ja in hoeverre, beleid bijdraagt tot de verhoging van de welvaart is
echter een kwestie van politieke preferenties. Bij verschillende preferenties, of bij
onzekerheid over de preferenties, is er sprake van normatieve onzekerheid. Wanneer
de politieke preferenties daarentegen uitgekristalliseerd en bekend zijn, valt te
bepalen welk van de verschillende mogelijke toekomstbeelden die de beleidsvarianten
bieden de hoogste welvaart oplevert. Dan is niet langer sprake van normatieve
onzekerheid.
Het omgekeerde geval doet zich voor bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s.
Iedere politieke partij krijgt op deze manier een toekomstbeeld
voorgeschoteld dat het beste aansluit op de eigen politieke preferenties. Dat laatste
valt tenminste te hopen voor degenen die bij de partijen verantwoordelijk zijn voor
de vertaling van de voornemens uit de partijprogramma’s naar de concrete invulling
van de beleidsmaatregelen. Het is immers uiterst pijnlijk wanneer het programma
van een andere partij beter dan het eigen programma blijkt aan te sluiten
op de eigen politieke preferenties. In feite vormt de doorrekeningsexercitie voor de
politieke partijen een leerproces om hun eigen preferenties te articuleren. Zo kan
deze exercitie zelfs onder het hoofd critical futures van de WRR, met een pluraliteit
in waarden, wensen en wereldbeelden, worden geschaard.
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 103
5 Normatieve toekomstbeelden vanuit verschillende verledens
Het toont dat er heel wat haken en ogen aanzitten om de aloude economische beleidsanalyse
binnen het WRR-kader te plaatsen. Het wordt nog gecompliceerder
wanneer ook de gevoeligheidsanalyse in de beschouwingen wordt betrokken. Voor
zover beleidsvarianten met een modelmatige benadering worden opgeleverd waarover
vanuit de wetenschap consensus bestaat, kan dit als normatief neutraal worden
opgevat. Bij gevoeligheidsanalyses, en meer principieel bij het toepassen van verschillende
modelspecificaties of zelfs van modellen die een andere theoretische
achtergrond hebben, wordt deze normatieve neutraliteit verlaten. Andere modellen
leveren andere effecten van beleidsmaatregelen op. Het is zelfs mogelijk dat die effecten
volledig contrair zijn, zoals de gevolgen van een loonmatiging volgens Keynesiaanse
en neo-klassieke modellen. Het gebruikte model is dan normatief bepaald
(en, zo men wil, politiek gekleurd). Weliswaar kan de empirische eis dat het
model goed in staat moet zijn om het verleden te verklaren, aan zo’n normatieve
keuze enige beperking opleggen, maar vaak weten verschillende modellen het verleden
ongeveer even goed te beschrijven. Een kwestie van ‘observational equivalence’
waarbij, in de taxonomie van de WRR, er dus sprake is van meerdere verledens.
Een specifieke vorm van beleidsanalyse betreft de doorrekening van de effecten
van autonome schokken op de economie. Het gaat dan om schokken die zelf
onvoorspelbaar zijn en vooraan staan in de causaliteitsketen. Het oogmerk van zo’n
modelsimulatie is te bezien op welke wijze de schokken in de economie doorwerken.
De beleidsvraag kan dan zijn hoe de economie anders valt in te richten om een
betere demping van schokken tot stand te brengen. In dat geval heeft de analyse
dus betrekking op de beleidsmatige beïnvloeding van gedrag, waarbij het model
deze gedragsverandering beschrijft. Praktijkgevallen betreffen veelal institutionele
veranderingen, zoals veranderingen van de spelregels, of het toelaten van meer
marktwerking. De analyse van zulke doorwerkingsmechanismen (propagation mechanisms)
is bijvoorbeeld relevant in het kader van de kredietcrisis. De schok die
aanleiding tot de crisis gaf was wat omvang en timing betreft onvoorspelbaar, maar
in het toezicht is de doorwerking van de schok via het mechanisme van besmetting
en een cumulatie van externe effecten onderschat. Met de schokanalyse kan dan
worden bezien in hoeverre een verandering van de spelregels, bijvoorbeeld volgens
de nieuwe toezichtcriteria van Basel III, tot een minder grote doorwerking van de
schok leidt. Eigenlijk is deze specifieke vorm van beleidsanalyse een antwoord op
de Lucas-kritiek. In plaats van aan de knoppen te draaien, wordt nu het buizenstelsel
in de raffinaderij verlegd. Ook deze vorm van schokanalyse is binnen het door
de WRR geschetste kader moeilijk plaatsbaar. Zonder beleidsalternatief gaat het
om de gevolgen van een onverwachte schok binnen een verrassingsvrije toekomst.
Maar door inbouw van een nieuwe spelregel die tot een gedragsverandering leidt
wordt die verrassingsvrije toekomst juist ‘open’ gebroken. Daarbij bestaat er ook
nog eens cognitieve onzekerheid of de gedragsverandering in werkelijkheid wel zo
uitpakt als gemodelleerd.

104 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
6 Scenarioanalyse in de economie
Ten slotte is ook in de economische beleidsanalyse het opstellen van verschillende
concurrerende toekomstbeelden in de vorm van scenario’s een beproefde manier
van toekomst verkennen. Eigenlijk is een scenario niets anders dan een extrapolatie
van het verleden onder bepaalde veronderstellingen ten aanzien van de exogene
ontwikkeling. De centrale projectie, of voorspelling, is dan de extrapolatie met de
meest waarschijnlijk geachte waarden van de exogenen (dus forecasting). Andere
veronderstellingen over de exogenen, bij wijze van onzekerheidsvarianten, leveren
dan andere scenario’s op.
Deze vereenvoudigde voorstelling van zaken doet echter tekort aan de bedoeling
en reikwijdte van de scenario-analyse. Juist in de scenario-analyse komen de
verschillende aspecten en vormen van toekomstverkenningen aan de orde die in de
taxonomie van de WRR worden onderscheiden. Het CPB heeft voor de verkenning
van de ontwikkelingen op de lange termijn af en toe gebruik gemaakt van scenarioanalyse’s
(zie CPB 2010). Hoewel bij het CPB de scenario-analyse wordt opgezet
vanuit de traditie van modelgebruik voor de beleidsanalyse, zijn deze scenario’s
toch vooral op de toekomst gericht. In het verleden geldende verbanden spelen een
minder prominente rol dan in de analyses voor de korte en middellange termijn.
Een scenario-analyse van het CPB die in het beleid veel aandacht heeft getrokken
is ‘Scanning the Future’ (CPB 1992). Deze verkenning kent vier alternatieve scenario’s
die ieder een samenhangend beeld geven van mogelijke externe ontwikkelingen
in de wereld. Zo is er een scenario, ‘Global shift’, waar Europa bij de rest van
de wereld achterblijft en het centrum van de economische bedrijvigheid in een opleving
van de vrije markten verschuift naar Amerika en Azië. In een ander scenario,
‘European Renaissance’ blijven Amerika en Afrika achter en vertoont Europa
nieuw economisch elan, onder meer door toetreding van EFTA-leden en Centraal
Europese landen tot de EU (!). De bedoeling van deze scenario’s is niet zozeer het
afleveren van voorspellingen, maar om het politieke en maatschappelijke debat
over de langetermijnvooruitzichten voor de toekomst te stimuleren en te organiseren.
De scenario-analyse is echter vooral door Shell breder bekend geworden. Zo
tonen de scenario’s van Shell uit 2005, die de periode tot 2025 beschrijven, drie alternatieven.
In het eerste alternatief levert globalisering steeds meer onderling wantrouwen
op, zodat de kosten van juridisering sterk toenemen. In het tweede alternatief,
het ‘open doors’ scenario, is sprake van het daadwerkelijk openstellen van de
wereldmarkten, waarbij de prijzen bovendien de milieukosten bevatten zodat externe
effecten geïnternaliseerd worden. In het derde scenario, ‘flags’, steekt nationalisme
en de wens de kop op om zelf in de energiebehoefte te kunnen voorzien.
Vanuit deze drie verschillende wereldbeelden probeert Shell te bepalen hoe de
energievoorziening gegarandeerd kan blijven. De scenario’s van Shell verschillen
in die zin van die van het CPB dat het Shell gaat om lering uit de scenario’s voor
de bedrijfsstrategie te trekken. Dat is iets anders dan een handvat bieden voor het
maatschappelijke en politieke debat. In het geval van Shell gaat het niet zozeer om
TPEdigitaal 5(3)

TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 105
het afstemmen van de strategie op een bepaald toekomstbeeld, maar veeleer om
zodanige flexibiliteit in de strategie dat deze bestand is tegen alle beschouwde toekomstbeelden
(zie Van Asselt et al. 2010b, voor een discussie over dit principe van
windtunneling). Formeel gezegd dient die strategie gevolgd te worden waarbij de
geaccumuleerde winst over alle mogelijke toekomstbeelden zo groot mogelijk is.
Een variant hierop is vanuit het voorzorgsbeginsel een no-regret beleid te voeren,
dat in ieder scenario een voordeel oplevert, of althans geen groot nadeel in de vorm
van hoge onnodige kosten. Het betekent dat Shell in beginsel geen voorkeur uitspreekt
voor een van de drie scenario’s. In die zin is de toekomstverkenning normatief
neutraal. Vanuit dat gezichtspunt zijn de twee scenario’s die Shell in 2008
voor de periode tot 2050 heeft gepresenteerd, interessant. De verschillen tussen het
‘Scramble’ scenario en het ‘Blueprint’ scenario betreffen nu expliciet de beleidsreactie
op de komende krapte van de beschikbare energie en de daartoe benodigde
aandacht voor een meer efficiënt gebruik van energie. In het ‘Scramble’ scenario
heeft het beleid weinig aandacht voor de komende schaarste en wordt gewacht totdat
de wal het schip keert. In het ‘Blueprint’ scenario wordt daarentegen via internationale
beleidscoördinatie rekening gehouden met de uitputting van de energiebronnen
en met de milieuvervuiling die overvloedig gebruik van fossiele
brandstoffen veroorzaakt. In dit geval maakt Shell dus wel degelijk een normatieve
keuze voor een van beide scenario’s en poogt de internationale coördinatie te bevorderen.
Dat neemt niet weg dat de te volgen beleidsstrategie bestand moet zijn
tegen de mogelijkheid dat ‘Scramble’ werkelijkheid wordt. Overigens was natuurlijk
het ‘open doors’ scenario ook het meest wenselijke van de drie scenario’s van
Shell uit 2005, zij het minder uitgesproken.
7 Critical futures en backcasting
Deze scenario’s van het CPB en Shell geven toekomstbeelden die logisch consistent
zijn, in de zin dat toch enigermate rekening wordt gehouden met in het verleden
geldende wetmatigheden. Veelal hebben de scenario’s die de WRR onder de
critical futures rangschikt, nog meer een schetsmatig en impressionistisch karakter.
Het gaat dan om normatieve perspectieven op de toekomst vanuit een pluraliteit in
wensen, waarden en wereldbeelden. Met name de mogelijkheden van innovaties
vormen in zulke scenario’s een bron van onzekerheid en daarmee van inspiratie
voor een sterke fantasie.
Een aparte door de WRR genoemde categorie vormen de scenario’s die een
gewenst toekomstbeeld verbeelden (backcasting). Dit worden ook wel teleologische
scenario’s genoemd (τέλος = ‘doel’). In zekere zin zijn de berekeningen van
het CPB van het houdbaarheidstekort (sustainability gap) dat aangeeft hoe bij de
vergrijzing en ontgroening in de toekomst de overheidsfinanciën in evenwicht kunnen
worden gebracht, als zo’n teleologisch scenario op te vatten. De manier waarop
deze berekeningen van het houdbaarheidstekort worden gepresenteerd, suggereert
zelfs een zekere mate van zekerheid. Zo was bijvoorbeeld de Studiegroep Begro-

106 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
tingsruimte zeer stellig in de aanbevelingen aan de politiek om in de kabinetsperiode
2011-2015 maatregelen te nemen die het begrotingstekort met 18 miljard euro
zouden terugdringen (De Kam 2010). Daarmee zou ruim de helft van het indertijd
door het CPB gerekende houdbaarheidstekort van 29 miljard euro worden opgevuld.
De WRR heeft het hier over het speaking-truth-to-power perspectief wanneer
onzekerheid over de toekomst vervelend is.
Karakteristiek bij zo’n gewenst toekomstbeeld is dat van tijd tot tijd het scenario
dient te worden bijgesteld en vernieuwd. De vraag daarbij is hoe de toekomstverkenning
in de timing en bijsturing van het beleid gebruikt gaat worden. Immers,
naarmate de tijd voortschrijdt, komt er meer informatie beschikbaar over de exogene
ontwikkelingen in de toekomst, over de wensen en voorkeuren van belanghebbenden
en over de wijze waarop het reeds ingezette beleid van invloed is op de
toekomst. Dit geeft zicht op het meest essentiële maar vaak over het hoofd geziene
onderdeel van een beleidsgerichte toekomstverkenning. De toekomstverkenning
dient op gezette tijden te worden geactualiseerd en aangepast aan veranderde omstandigheden.
Anders gezegd: de toekomstverkenning vergt onderhoud. Bij deze
vernieuwingen kan een spanning ontstaan tussen de door economen bepleite tijdsconsistentie
– dat wil zeggen het vertrouwen dat het ingezette beleid wordt voortgezet
– en het primaat van de politiek om een eerder ingezette beleidslijn en daarbij
gewenst toekomstbeeld aan te passen (zie Den Butter en Kronjee 2003).
Scenario’s worden soms ook vanuit het arena-perspectief opgezet. Daarbij gaat
het om participatieve toekomstverkenningprocessen waarbij verschillende belanghebbenden
de gelegenheid krijgen om te zien hoe hun wensen in de toekomst verwezenlijkt
kunnen worden. Dit leidt niet alleen tot duidelijkheid over de voorkeuren
van de belanghebbenden, maar ook over de mate waarin belangen mogelijk
kunnen conflicteren. In de economische analyse biedt de maatschappelijke kostenbatenanalyse
(MKBA) zo’n arena. Via verschillende alternatieven kan met een
MKBA worden afgetast welk van de mogelijke beleidsmaatregelen of projecten de
hoogste maatschappelijke baten oplevert en wat dat voor de verdeling van kosten
en baten voor de verschillende belanghebbenden betekent. In die zin is een MKBA
niet alleen een technische rekenexercitie maar vooral ook een middel om tot een
goede strategische keuze van een project of beleidsalternatief te komen, die voor
alle belanghebbenden aanvaardbaar is (zie bijvoorbeeld Koopmans 2010, 2011).
Een voorbeeld vormt de MKBA die de Stichting voor Economisch Onderzoek
(SEO) voor de kinderopvang heeft uitgevoerd (Kok et al. 2011). De acht beschouwde
alternatieven in deze MKBA kunnen als evenzovele scenario’s worden
opgevat, die niet alleen een indruk geven van de totale netto welvaartswinsten of -
verliezen ten opzichte van het basisalternatief, maar ook van de verdeling van die
winsten en/of verliezen over de verschillende groepen belanghebbenden.
TPEdigitaal 5(3)

8 Besluit
TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 107
De toekomst is open maar niet leeg. Het betekent dat het verleden en het heden er
toe doen voor een toekomstverkenning, maar dat de toekomst niet volledig vanuit
het heden en verleden wordt bepaald. Veelal wekken puntvoorspellingen, al dan
niet met onzekerheidsmarges aangevuld, wel de suggestie dat de toekomst onveranderbaar
is. Dat is waarom de WRR in het rapport “Uit zicht” voorstelt om het
begrip voorspellingen in de ban te doen en in plaats daarvan bij verrassingsvrije
toekomstverkenningen – dat wil zeggen extrapolaties gebaseerd op verbanden uit
het verleden – het meer neutrale begrip forecasting te gebruiken. Het lijkt een onbegonnen
zaak om aan economen het gebruik van de term voorspellen te verbieden.
Toch is in het kader van de economische beleidsanalyse een bedachtzaam gebruik
van puntvoorspellingen aan te raden. Een toekomstverwachting in de
economie is altijd gebonden aan een groot aantal voorwaarden die veelal impliciet
en ongenoemd blijven. Onder economen is het duidelijk dat een voorspelling een
voorwaardelijke uitspraak over de toekomst is. In de politiek-bestuurlijke werkelijkheid
wordt een voorspelling echter veelal geïnterpreteerd als zekerheid over de
toekomst. Het is dit gebruik in de politiek-bestuurlijke werkelijkheid waar het
WRR-rapport zijn pijlen op richt (zie hierover ook Hazeu 2010).
In de meeste gevallen hebben toekomstvoorspellingen op basis van extrapolaties
uit het verleden in de economische beleidsanalyse uitsluitend tot doel aan te
tonen wat er gebeurt wanneer de toekomst niet beïnvloed wordt, althans niet anders
beïnvloed wordt dan in het verleden. De voorspellingen zijn beleidsarm. Vervolgens
gaat de aandacht uit naar de manier waarop het beleid de toekomst kan veranderen,
bijvoorbeeld om tot een hogere maatschappelijke welvaart te komen dan
volgens de beleidsarme voorspelling. Vandaar dat de economische beleidsanalyse
vooral gericht is op beleidsvarianten, die aangeven hoe de toekomst door beleidsmaatregelen
te veranderen en hopelijk te verbeteren valt. Voor de beleidsanalyse is,
naast kennis over verbanden in het verleden en heden, vooral kennis nodig over de
mate van beïnvloedbaarheid van de economie en over de wenselijkheid om de economie
in een bepaalde richting te beïnvloeden. Daarbij wordt gebruik gemaakt van
oordeelmatige analyses over de relevantie van economische theorieën om de toekomst
te beschrijven, maar ook van scenario’s waarin wenselijke toekomstbeelden
worden geschetst en van maatschappelijke kosten/baten analyses die verdelingskwesties
vanuit het arena-perspectief in beeld kunnen brengen. De typering van
toekomstverkenningen door de WRR biedt aanvullend inzicht over de aard en
reikwijdte van de toekomstverkenning in de economische beleidsanalyse. Aan de
andere kant blijkt de praktijk van het toekomstonderzoek in de economie niet naadloos
te passen binnen het door de WRR geschetste theoretische kader. Daarom
kunnen in de samenvattende Tabel 1 de gehanteerde begrippen slechts naast elkaar
worden geplaatst, zonder dat er sprake is van een één-op-één relatie.

108 De verkenning van een open maar niet lege toekomst in de economie
Tabel 1 Toekomstverkenningen vanuit het economisch perspectief, en vanuit WRR-kader
Economisch perspectief Kader WRR
Voorspellen met tijdreeksanalyse:
Scheiden signaal en ruis
Voorspellen met gedragsmodellen
Beleidsanalyse met gedragsmodellen
Onzekerheidsvarianten
Beleidssimulaties
Gevoeligheidsanalyse
Schokkenanalyse met institutionele
instrumentering
Specificatieanalyse
Modellen op basis van verschillende
economische theorieën
Meting politieke preferenties op basis van
doorrekening verkiezingsprogramma’s
Scenario-analyse
Verkenning van mogelijke toekomsten
Verkenning van wenselijke toekomsten
Teleologisch scenario: berekening
houdbaarheidstekort met oplossingen
MKBA-alternatieven met (her)verdeling tussen
belanghebbenden
Auteur
TPEdigitaal 5(3)
Verrassingsvrije toekomst:
Forecasting
Toekomst is niet leeg
Onzekere toekomst:
Toekomst is gedeeltelijk open
Foresight
Maakbaarheid van de samenleving
[cognitieve onzekerheid]
Verschillende verledens
Normatieve perspectieven
Critical futures
Meerdere toekomsten
Backcasting
Speaking truth to power perspectief
Arena perspectief
Frank den Butter (e-mail: f.a.g.den.butter@vu.nl) is hoogleraar aan de Vrije Universiteit
Amsterdam en voormalig lid WRR. Dit artikel is mede geïnspireerd door
een discussie met Marjolein van Asselt en Nina Faas over doel en opzet van het
WRR-rapport “Uit Zicht”. Er is dankbaar gebruik gemaakt van nuttige opmerkingen
van een referent op een eerdere versie.

Literatuur
TPEdigitaal 5(3)
Frank den Butter 109
Asselt, M.B.A. van, A. Faas, F. van der Molen en S.A. Veerman (red.), 2010a, Uit Zicht;
Toekomstverkennen met Beleid, WRR Verkenningen 24, Amsterdam University Press,
Amsterdam.
Asselt, M.B.A. van, S.A. van ’t Klooster, P. van Notten en L. Smits, 2010b, Foresight in
Action: Developing Policy-oriented Scenario’s, Earthscan, London.
Butter, F.A.G. den, 1976, The use of monthly and quarterly data in an ARMA model, Journal
of Econometrics, vol. 4: 311-24.
Butter, F.A.G. den, en G. Kronjee, 2003, Doelgericht en met kennis de toekomst verkennen,
Beleidswetenschap, vol. 17(3): 207-31.
Centraal Planbureau (CPB), 1992, Scanning the Future; a Long-term Scenario Study of the
World Economy, 1990-2015, Sdu Uitgevers, Den Haag.
Centraal Planbureau (CPB), 2010, The Netherlands of 2040, Sdu Uitgevers, Den Haag.
Clements, M.P. en D.F. Hendry, 2008, Economic forecasting in a changing world, Capitalism
and Society, 3(2’), Article 1.
Don, F.J.H. en J.P. Verbruggen, 2006, Models and methods for economic policy: 60 years
of evolution at the CPB, Statistica Neerlandica, vol. 60(2): 145-70.
Hazeu, C., 2010, De lange wortels van overheidsbeleid voor de toekomst, Openbaar Bestuur,
Tijdschrift voor Beleid, Organisatie en Politiek, mei 2010, nr. 5: 25-29.
In ’t Veld, R.J. (red.), 2001, Eerherstel voor Cassandra; een Methodologische Beschouwing
overToekomstonderzoek en Omgevingsbeleid, Utrecht.
Jong, J de., M. Roscam Abbing en J. Verbruggen, 2010, Voorspellen in crisistijd; de CPB
ramingen tijdens de Grote Recessie, CPB Document 207, mei 2010.
Kam, C.A. de, 2010, Vernieuwen of vernielen?, in: C.A. de Kam, J.H.M. Donders en A.P.
Ros (red.), Miljardendans in Den Haag; over Bezuinigingen en Belastingen, Sdu Uitgevers,
Den Haag, 17-31.
Kok, L., C. Koopmans, C. Berden en R. Dosker, 2011, De Waarde van Kinderopvang, SEO
Rapport 2011-31, juni 2011.
Koopmans, C., 2010, Kosten en baten van het Centraal Planbureau: verleden, heden en toekomst,
TPEdigitaal, vol. 4(3): 19-30.
Koopmans, C., 2011, Van zacht naar hard: milieueffecten in kosten-batenanalyses, TPEdigitaal,
vol. 5(1):15-26
Rappert, B., 1999, Rationalising the future? Foresight in science and technology policy
coordination, Futures, vol. 31(6): 527-45.
Tinbergen, J., 1936, Kan hier te lande, al dan niet na overheidsingrijpen, een verbetering
van de binnenlandse conjunctuur intreden, ook zonder verbetering van onze exportpositie?,
Prae-adviezen van de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek,
Martinus Nijhoff, 's Gravenhage, 62-108.