Download als pdf-bestand - Maatschappijwetenschappen ...
Download als pdf-bestand - Maatschappijwetenschappen ...
Download als pdf-bestand - Maatschappijwetenschappen ...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
DE VERZELFSTANDIGING VAN HET GVB<br />
Een stemadvies voor de Amsterdamse bevolking<br />
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR AMSTERDAM<br />
drs. A. Postema<br />
mr. drs. J.P. van der Meij<br />
SISWO 2002
SISWO WRA Essays 1<br />
Omslagontwerp: Peter de Kroon/SISWO<br />
© SISWO 2002<br />
SISWO, Plantage Muidergracht 4, 1018 TV Amsterdam<br />
www.siswo.nl<br />
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevens<strong>bestand</strong>,<br />
of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de<br />
uitgever.
Inhoudsopgave<br />
Inleiding<br />
I Een revaliderende patiënt in een dynamische omgeving 7<br />
Het Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam<br />
Van “stop the bleeding” naar gezondmaking<br />
Een nieuwe wet<br />
II Externe verzelfstandiging in theorie, beleid en praktijk 10<br />
De theorie<br />
Het beleid<br />
De praktijk<br />
Lessen van de NS<br />
III Vormgeving verzelfstandiging GVB 17<br />
Ontvlechting<br />
Opdrachtgeverschap en bestuurlijk toezicht<br />
Personeel<br />
Levensvatbaarheid en marktconformiteit<br />
Dienstverlening<br />
IV Conclusies en advies 21<br />
Bijlage De Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam 25
Inleiding<br />
Op 15 mei van dit jaar, gelijktijdig met de Tweede Kamerverkiezingen,<br />
kan de Amsterdamse bevolking zich uitspreken<br />
voor of tegen het in november 2001 genomen<br />
Raadsbesluit over de externe verzelfstandiging van het<br />
Gemeentevervoer Bedrijf (GVB). Onder externe verzelfstandiging<br />
wordt in het algemeen verstaan de omvorming<br />
van een overheidsonderdeel tot een afzonderlijke<br />
rechtspersoon (vennootschap of stichting), waarover de<br />
overheid de beslissende overwegende zeggenschap over<br />
behoudt. 1 Het Amsterdamse gemeentebestuur is voornemens<br />
honderd procent van de aandelen in de NV GVB te<br />
nemen: privatisering is niet aan de orde.<br />
Nu zijn in Nederland sinds het midden van de jaren tachtig<br />
letterlijk honderden dienstonderdelen van de overheid<br />
extern verzelfstandigd. De PTT, de Staatsdrukkerij,<br />
de Informatiseringsbank, tal van energiebedrijven, afvalverbrandingsinstallaties<br />
en slachthuizen, ja zelfs de universiteiten<br />
en de politie zijn op afstand van de overheid<br />
gezet. Andere bedrijven en instellingen, zo<strong>als</strong> Schiphol,<br />
NS, Gasunie en De Nederlandsche Bank, zijn al veel<br />
langer een vennootschap met de overheid <strong>als</strong> grootaandeelhouder.<br />
Gegeven deze praktijk van verzelfstandiging mag het<br />
Amsterdamse referendum over de verzelfstandiging van<br />
het GVB dan ook een bijzonderheid heten. Klaarblijkelijk<br />
is er nogal wat aan de hand. Op initiatief van Saar<br />
Boerlage is in het najaar van 2001 het referendumcomité<br />
‘Ons GVB geen NV’ opgericht. Het comité kwam vrij<br />
probleemloos aan de voor het afdwingen van een referen-<br />
5<br />
dum benodigde handtekeningen. Sedertdien roert het de<br />
trom via de pers en een eigen website. 2<br />
Maar ook de gemeente laat zich niet onbetuigd. Zij heeft<br />
een communicatieadviseur in de arm genomen voor de<br />
publiekscampagne. Het feit dat het referendum samenvalt<br />
met de Tweede Kamerverkiezingen, waardoor de verplichte<br />
opkomstdrempel wel zal worden gehaald, en het<br />
verschijnsel dat kiezers een sterke neiging hebben om bij<br />
referenda tegen te stemmen heeft hier ongetwijfeld toe<br />
bijgedragen. 3 Hard tegen hard dus. 4<br />
Het gesteggel omtrent de verzelfstandiging van het vervoerbedrijf<br />
is des te opmerkelijker, omdat het klagen over<br />
de dienstverlening van het GVB <strong>als</strong> één van de meest<br />
constante factoren in de Amsterdamse samenleving geldt.<br />
Klaarblijkelijk is er sprake van een intense haat-liefde-verhouding,<br />
hetgeen recentelijk treffend is geschetst in de<br />
krantenkop ‘Ons klote GVB’. 5<br />
Voor de Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam is er<br />
dus genoeg aanleiding om aan het referendum over de<br />
verzelfstandiging van het GVB zijn eerste advies te wijden.<br />
Hiertoe wordt eerst een korte schets van de historie en<br />
het huidige presteren van het GVB gegeven. Vervolgens<br />
wordt ingegaan op wat externe verzelfstandiging nu precies<br />
is, hoe het Amsterdamse beleid dienaangaande luidt<br />
en wat tot dusverre de ervaringen zijn. Dan volgt een<br />
bespreking van de wijze waarop de voorgestane verzelfstandiging<br />
is vormgegeven en de mate waarin lessen uit<br />
eerdere verzelfstandigingen zijn getrokken. Tot slot vatten<br />
wij de bevindingen samen en komen tot ons stemadvies<br />
aan de Amsterdamse bevolking.
Deze beschouwing is opgesteld door drs. A. Postema en<br />
mr. drs. J.P. van der Meij, beide <strong>als</strong> adviseur werkzaam<br />
bij Cap Gemini Ernst & Young. Beiden zijn betrokken<br />
(geweest) bij een groot aantal verzelfstandigingen van<br />
overheidsorganisaties, waaronder de verzelfstandiging van<br />
het GVB. Voor het schrijven van deze afweging van argumenten<br />
zijn zij uit hun rol <strong>als</strong> adviseur voor één partij<br />
gestapt. Ze hebben getracht hun grote deskundigheid in<br />
te zetten om ons Amsterdammers een steuntje te geven bij<br />
de keuze op 15 mei. De Raad is beide auteurs voor hun<br />
bijdrage bijzonder erkentelijk.<br />
Namens de Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam,<br />
dr. P. Renooy<br />
voorzitter<br />
6
I Een revaliderende patiënt in een dynamische<br />
omgeving<br />
Het Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam<br />
Zo<strong>als</strong> dit voor de meeste nutsbedrijven geldt is het huidige<br />
GVB een van oorsprong private onderneming. Op 1<br />
januari 1900 werd een aantal particuliere trambedrijven<br />
door de gemeente Amsterdam overgenomen. De zo ontstane<br />
Gemeentetram ging vanaf 1908 ook de eerste buslijnen<br />
rijden. In de Tweede Wereldoorlog werden Gemeentetram<br />
en Gemeenteveren samengevoegd tot het Gemeentevervoerbedrijf.<br />
Vanaf 2002 wordt de afkorting GVB <strong>als</strong><br />
bedrijfsnaam geïntroduceerd.<br />
Met 4.500 werknemers, een jaarlijkse omzet van circa<br />
€ 400 miljoen en een miljoen reizigers per dag is het GVB<br />
een van de belangrijkste spelers op de markt van het openbaar<br />
vervoer. Het is na NS en Connexxion het grootste railbedrijf<br />
respectievelijk busbedrijf van Nederland. Naast vervoer<br />
per bus, tram en metro verzorgt het GVB tevens de<br />
veerverbindingen in Amsterdam.<br />
Van “stop the bleeding” naar gezondmaking<br />
In 1996 vond Max de Jong het GVB “out of control”. 6<br />
Hij schetste het beeld van een financieel, sociaal en<br />
organisatorisch volstrekt ontspoorde organisatie. De<br />
Jong kwam met een lange lijst van noodzakelijke veranderingen<br />
om de toekomst van het GVB veilig te<br />
stellen. Verzelfstandiging achtte hij voor het succesvol<br />
opereren <strong>als</strong> vervoerbedrijf een noodzakelijke voorwaarde.<br />
7<br />
Een jaar later presenteerde de Commissie van Onderzoek<br />
Gemeentevervoerbedrijf onder leiding van Arie van<br />
der Zwan haar bevindingen. Aanleiding van dit onderzoek<br />
waren de aanzienlijke verliezen van het GVB sinds<br />
het begin van de jaren negentig; die tekorten brachten<br />
de gemeente in grote problemen. Van der Zwan constateerde<br />
dat het GVB zich sinds de tweede helft van<br />
de jaren tachtig in een conversie van taakorganisatie<br />
naar risicodragende marktorganisatie bevond, maar niet<br />
het vermogen had om de bedrijfsvoering hierbij aan te<br />
passen. Hij wees op de slechte administratie, het gebrekkige<br />
management, de ruime rechtspositie en arbeidsvoorwaarden<br />
van het personeel, de opeenvolgende reorganisaties<br />
zonder zichtbaar effect, het hoge ziekteverzuim<br />
en de lage productiviteit. 7 Typerend voor de ontstane<br />
situatie was dat er sinds 1986 over de opeenvolgende<br />
jaarrekeningen geen goedkeurende accountantsverklaring<br />
meer was verkregen. Ook Van der Zwan adviseerde<br />
het GVB te verzelfstandigen, en wel door het afsluiten<br />
van een contract waarin de te leveren vervoersprestatie<br />
en de vergoeding worden vastgelegd. 8<br />
Naar aanleiding van de adviezen van De Jong en Van<br />
der Zwan werden diverse veranderingen in gang gezet.<br />
In de zomer van 1997 trad een nieuwe directie aan<br />
onder leiding van André Testa, welke een businessplan<br />
1997-2001 opstelde. Hoogste prioriteit had het oplossen<br />
van het acute vermogenstekort van het vervoerbedrijf en<br />
het bestrijden van de verliezen, intern aangeduid met de<br />
veelzeggende uitdrukking “stop the bleeding”. Hiertoe<br />
verstrekte de gemeente in 1997 een eenmalige bijdrage<br />
van 91 miljoen (ruim 200 miljoen gulden). Het GVB<br />
wist reeds in dat jaar een sluitende begroting te realiseren
15,0 10,0<br />
10,0<br />
5,0<br />
5,0<br />
0,0<br />
0,0<br />
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<br />
-5,0<br />
-10,0<br />
-15,0<br />
-15,0<br />
-20,0<br />
-20,0<br />
1988<br />
1989<br />
1990<br />
1991<br />
1992<br />
1993<br />
1994<br />
1995<br />
1996<br />
1997<br />
1998<br />
1999<br />
2000<br />
2001<br />
Resultaat GVB (in miljoen €). Bron: Jaarverslagen GVB<br />
en vanaf 1998 werd een bescheiden winst gemaakt. Deze<br />
resultaatverbetering hing in sterke mate samen met de<br />
forse stijging van de opbrengsten uit het openbaar vervoer,<br />
het werken voor derden en de verlaging van de rente.<br />
Aan de kostenkant was het resultaat minder gunstig: in<br />
het bijzonder de personeelslasten namen flink toe.<br />
Daarnaast stelde de directie zich ten doel om het bedrijf,<br />
organisatorisch en sociaal, daadwerkelijk gezond te maken.<br />
Dit moest er toe leiden dat het GVB in 2001 qua kostenniveau<br />
marktconform zou opereren. In de evaluatie<br />
van het businessplan 1997-2001 constateerde de directie<br />
dat de financiën weliswaar grotendeels op orde waren<br />
gebracht, maar dat de sociale en organisatorische gezondmaking<br />
nog zeker niet was voltooid. Voor de totstandkoming<br />
van een marktconform opererend bedrijf achtte de<br />
directie voor de jaren 2001-2005 een ambitieus transformatieprogramma<br />
dan ook noodzakelijk.<br />
De problematische arbeidscultuur bij het GVB is legendarisch<br />
en behoeft hier geen nadere uiteenzetting, hoe<br />
8<br />
20<br />
18<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<br />
Ziekteverzuim GVB (in %). Bron: gemeente Amsterdam<br />
verleidelijk dat ook is. Een dergelijke situatie zou binnen<br />
een gewone onderneming nooit zo lang standhouden. In<br />
het bijzonder verontrustend is dat het ziekteverzuim sinds<br />
1997 weer is toegenomen. Wat dit betreft kan de recente<br />
uitspraak van Van der Zwan dat het GVB nog steeds<br />
doodziek is, ook letterlijk worden opgevat. 9<br />
Een nieuwe wet<br />
Op 1 januari 2001 is de Wet Personenvervoer 2000 (WPV)<br />
in werking getreden. Voornaamste doel van deze wet is<br />
om marktwerking in het stad- en streekvervoer te introduceren.<br />
Hiertoe worden voor de bestaande vervoersgebieden<br />
concessies uitgegeven, waarbij door middel van directe<br />
gunning of openbare aanbesteding wordt uitgemaakt welk<br />
bedrijf gedurende de concessieperiode het vervoer verzorgt.<br />
Dit betekent een meer zakelijke relatie tussen opdrachtgever<br />
en opdrachtnemer en een groter ondernemingsrisico.<br />
Voor de gemeentelijke vervoerbedrijven zijn in de wet<br />
diverse bijzondere bepalingen opgenomen. Zo is ver-
plichte aanbesteding van hun vervoersgebied eerst in 2006<br />
aan de orde, terwijl de concessies voor alle overige vervoersgebieden<br />
voor minimaal 35% reeds in 2003 moeten<br />
zijn aanbesteed. Dit proces van aanbesteding in het streekvervoer<br />
en de niet-gvb-steden is momenteel in volle gang.<br />
De reden van het uitstel voor de gemeentelijke vervoerbedrijven<br />
is dat het ministerie van Verkeer & Waterstaat hen<br />
de tijd wil bieden om extern te verzelfstandigen. 10<br />
Hoewel de WPV niet expliciet verplicht tot verzelfstandiging,<br />
worden gemeentelijke vervoerbedrijven hier wel<br />
min of meer toe gedwongen. Ook in de memorie van<br />
toelichting bij de wet komt verzelfstandiging meerdere<br />
malen aan de orde. Hierin zijn onder meer de volgende<br />
voordelen van overwegingen voor verzelfstandiging verondersteld:<br />
- Verzelfstandiging versterkt de concurrentiekracht van het<br />
bedrijf;<br />
- Alleen de verhouding tussen kwaliteit en prijs van<br />
het product dient uitgangspunt te zijn bij de beslissing<br />
omtrent concessieverlening;<br />
- De financiële risico’s voor de overheid zijn beter beheersbaar;<br />
- Er ontstaan minder afgeschermde en meer op innovatie<br />
en vernieuwing georiënteerde bedrijven.<br />
Voor het GVB heeft de WPV al de nodige veranderingen<br />
met zich meegebracht. Zo heeft het bedrijf per 1<br />
januari van dit jaar de concessie verkregen voor het ten<br />
uitvoer brengen van het openbaar vervoer in de gemeente<br />
Amsterdam. Deze concessie is onderhands gegund tot<br />
en met 2005 en omvat het integrale openbaar vervoer<br />
(bus, tram en metro) <strong>als</strong>ook de veervoorzieningen en het<br />
9<br />
beheer en onderhoud van de railinfrastructuur. Hieraan<br />
ligt een contractrelatie ten grondslag op basis van een<br />
door de gemeente uitgewerkt programma van eisen, waarmee<br />
afspraken zijn gemaakt over het voorzieningenniveau<br />
en de tarieven die de gemeente <strong>als</strong> opdrachtgever aan het<br />
GVB voor verleende diensten moet betalen.<br />
Echt spannend wordt het wanneer het in 2005 inderdaad<br />
tot aanbesteding van de concessie Amsterdam komt. Het<br />
GVB moet het dan opnemen tegen andere vervoerders,<br />
uit binnen- en buitenland. Als het dan niet in staat is<br />
marktconform te opereren – dat wil zeggen een adequate<br />
dienstverlening tegen scherpe prijzen te bieden – zal het<br />
voor het bedrijf einde oefening zijn.<br />
Of de aanbesteding in 2005 echt verplicht wordt, blijkt<br />
pas na een tussentijdse evaluatie van de WPV in 2004. De<br />
tot dan toe opgedane ervaringen zullen bij deze beoordeling<br />
een belangrijke rol spelen. Daarnaast is van belang<br />
dat in het Europese Parlement de aanbestedingsplicht<br />
voor grote steden ter discussie staat. 11 Het standpunt<br />
van de Europese Commissie is dat het de lidstaten vrij<br />
moet blijven staan om aanbesteding verplicht te stellen,<br />
ook voor grootstedelijke netwerken. Hiermee kan de met<br />
de WPV beoogde marktwerking intact blijven. 12 Los van<br />
deze discussie kan worden vastgesteld dat naar aanleiding<br />
van de WPV in het Nederlandse openbaar vervoer een<br />
nieuwe dynamiek is ontstaan, waarbij aanbestedingen,<br />
fusies en overnames, verzelfstandigingen en privatiseringen<br />
en toetreding van buitenlandse partijen aan de orde<br />
van de dag zijn.
II Externe verzelfstandiging in theorie, beleid<br />
en praktijk<br />
De theorie<br />
Hierboven is externe verzelfstandiging reeds omschreven<br />
<strong>als</strong> de omvorming van een overheidsonderdeel tot<br />
een afzonderlijke rechtspersoon (vennootschap of stichting),<br />
waarover de overheid de overwegende zeggenschap<br />
behoudt. Het is een positie op het spectrum tussen<br />
markt en overheid, met het volledig in eigen beheer ter<br />
hand nemen van de activiteit <strong>als</strong> ene uiterste en het volledig<br />
afstoten van de activiteit <strong>als</strong> andere uiterste.<br />
Wanneer en waarom dringt zich nu het verzelfstandigingsvraagstuk<br />
op? Traditioneel kennen we de markt-<br />
Afstoten / beëindigen<br />
10<br />
sector en de overheidssector. In de marktsector heerst<br />
het spel van vraag- en aanbod, met de prijsvorming<br />
<strong>als</strong> coördinerend mechanisme. In de overheidssector is<br />
eveneens sprake van vraag en aanbod, maar werkt het<br />
prijsmechanisme onvoldoende om de markt zelfstandig<br />
zijn werk te laten doen. Daartussen bevindt zich<br />
een scala aan organisaties en activiteiten, die kenmerken<br />
van beide in zich dragen. Dit zijn veelal organisaties<br />
die bijna net <strong>als</strong> reguliere bedrijven werken, maar<br />
die daarmee een dusdanig publiek belang behartigen<br />
dat de overheid het niet aandurft om tot uitbesteding<br />
aan de marktsector over te gaan. Tegelijkertijd wordt<br />
onderkend dat het volledig in eigen beheer uitvoeren<br />
van deze taken niet tot het wezen van de overheid<br />
behoort. Externe verzelfstandiging biedt hiervoor een<br />
oplossing.<br />
MARKT OVERHEID<br />
Volledig privatiseren<br />
Deelnemen<br />
Externe verzelfstandiging op het spectrum markt-overheid<br />
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000<br />
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000<br />
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000<br />
0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000<br />
Extern verzelfstandigen<br />
Intern verzelfstandigen<br />
Volledig in eigen huis
Van externe verzelfstandiging worden doelmatigheidsverbeteringen<br />
verwacht. De reden hiervoor is dat de organisatie<br />
meer in staat wordt gesteld naar eigen inzicht haar<br />
bedrijfsvoering in te richten, uiteraard binnen de grenzen<br />
die de overheid <strong>als</strong> opdrachtgever en eigenaar stelt.<br />
Wederzijdse verantwoordelijkheden zijn duidelijker, zodat<br />
partijen zich niet meer achter elkaar kunnen verschuilen.<br />
Daarnaast zal de overheid sneller genegen zijn om de<br />
organisatie aan de gemaakte afspraken te houden. Dit is<br />
dan ook juridisch afdwingbaar.<br />
Wel moet geconstateerd worden dat doelmatigheidsverbeteringen<br />
zich met name voordoen wanneer verzelfstandiging<br />
gepaard gaat met (de dreiging van) versterkte<br />
marktwerking. 13 Zonder marktwerking kan verzelfstandiging<br />
immers weliswaar tot meer transparantie, een betere<br />
verdeling van verantwoordelijkheden en minder bureaucratie<br />
leiden, maar is de doelmatige aanwending van middelen<br />
door de dienst moeilijk te waarborgen. 14<br />
Het beleid<br />
Het Nederlandse beleid inzake verzelfstandiging is in<br />
belangrijke mate gevoed door de aanbevelingen van de<br />
Commissie Sint. 15 Op lokaal niveau hebben diverse gemeenten<br />
hieraan vervolgens hun eigen invulling gegeven. In<br />
Amsterdam is in 2001 een beleidskader vastgesteld ten<br />
behoeve van een beargumenteerde en toetsbare besluitvorming<br />
over het al dan niet verzelfstandigen, privatiseren of<br />
uitplaatsen van gemeentelijke organisatieonderdelen. 16<br />
Bij de afweging inzake de positionering van gemeentelijke<br />
organisatieonderdelen is in de eerste plaats van belang of<br />
11<br />
er sprake is van een wettelijke taak, en of de overheid verplicht<br />
is deze taak zelf uit te voeren. Is dit niet het geval<br />
en is er evenmin sprake van een gemeentelijk (publiek)<br />
belang, dan is beëindiging, afstoten of verkoop van de<br />
taak aan de orde. Is dit wel het geval, dan is de vraag in<br />
hoeverre de gemeente <strong>als</strong> opdrachtgever, <strong>als</strong> regelgever of<br />
<strong>als</strong> eigenaar over voldoende middelen beschikt om deze<br />
rol gestand te doen. Is dit het geval, dan kan privatisering<br />
worden overwogen, mits de taak nu of straks in concurrentie<br />
wordt uitgevoerd. Is er geen concurrentie, dan zou<br />
er sprake zijn van het op de markt zetten van een overheidsmonopolie,<br />
en dat is niet wenselijk. Bij voldoende<br />
(zicht op) concurrentie dient dan ook externe dan wel<br />
interne verzelfstandiging te worden overwogen. Externe<br />
verzelfstandiging komt ter sprake wanneer met de hiermee<br />
gepaard gaande verzakelijking tot aanzienlijke verbetering<br />
van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van<br />
de bedrijfsvoering kan worden gekomen.<br />
Op grond van deze criteria heeft het Amsterdamse<br />
gemeentebestuur in november 2001 besloten tot externe<br />
verzelfstandiging van het GVB. In het bijzonder stelt de<br />
gemeente: 17<br />
-dat ten behoeve van het OV het primaire instrument van<br />
het gemeentebestuur het opdrachtgeverschap is en niet de<br />
bemoeienis met de uitvoering;<br />
-dat met een afdwingbaar vervoerscontract en een goede<br />
klachtenbehandeling de publieke zeggenschap over het<br />
OV afdoende kan worden geregeld;<br />
-dat de primaire functie van het GVB het op gezonde<br />
financiële basis aanbieden van hoogwaardig OV betreft,<br />
dat het bedrijf in dit kader gebaat is bij een eigen verantwoordelijkheid<br />
voor de bedrijfsvoering en dat het vol-
Wettelijke<br />
taak?<br />
ja<br />
Bevoegdheden af te<br />
zonderen?<br />
nee<br />
Verbonden bevoegdhedenoverdraagbaar?<br />
ja<br />
nee ja<br />
Gemeentelijk belang<br />
bij uitvoering?<br />
nee<br />
Afstoten/beëindigen<br />
nee<br />
Zelf doen<br />
Voldoende invloed<br />
<strong>als</strong> opdrachtgever?<br />
nee<br />
Invloed te ontlenen<br />
aan publiekrecht?<br />
nee<br />
Voldoende invloed<br />
<strong>als</strong> eigenaar?<br />
ja<br />
Functiescheiding in<br />
termen van effectiviteit<br />
en efficiency?<br />
Afwegingsschema positionering gemeentelijke organisatieonderdelen Amsterdam<br />
12<br />
ja<br />
nee<br />
nee<br />
Concurrentie tussen<br />
aanbieders (nu en<br />
straks)?<br />
ja<br />
nee<br />
ja<br />
Privatiseren<br />
Extern verzelfstandigen<br />
Zelf doen of interne<br />
verzelfstandiging
doende armslag moet hebben op de OV-markt in en<br />
rondom Amsterdam.<br />
Gezien de algemene beleidslijn is de keuze voor externe verzelfstandiging<br />
passend. Er is geen sprake van een wettelijke<br />
taak, maar wel van een gemeentelijk belang bij de uitvoering.<br />
18 Aangezien er momenteel van concurrentie geen sprake<br />
is, is privatisering conform de beleidslijn niet aan de orde.<br />
De praktijk<br />
Er wordt veel extern verzelfstandigd. Op het niveau<br />
van het rijk kent Nederland meer dan 600 zelfstandige<br />
bestuursorganen c.q. rechtspersonen met een wettelijke<br />
taak en daarnaast nog diverse ‘reguliere’ meerderheidsdeelnemingen.<br />
19 Op gemeentelijk niveau overstijgt het<br />
aantal extern verzelfstandigde organisaties de 2000. Het<br />
gaat daarbij om een veelheid aan taakgebieden, zo<strong>als</strong><br />
wegen- en groenonderhoud, sport & recreatie, afvalinzameling,<br />
kinderopvang, bibliotheken, muziekscholen, sociale<br />
werkplaatsen, bedrijvenparken, musea en openbaar<br />
vervoer.<br />
Ten aanzien van de ervaringen met externe verzelfstandiging<br />
ontbreekt een totaalbeeld, hetgeen gezien het grote<br />
aantal verzelfstandigingen ook niet vreemd is. Wel is in<br />
1997 uitgebreid onderzoek verricht naar de verzelfstandiging<br />
van gemeentelijke kerntaken. 20 Hieruit blijkt dat<br />
<strong>als</strong> reden van verzelfstandiging in 65% van de gevallen<br />
de bedrijfsvoering wordt aangemerkt en in 25% politiekbestuurlijke<br />
motieven. Gebleken is dat een grote meerderheid<br />
van de gemeenten (80%) tevreden is over het eindresultaat<br />
van de verzelfstandiging. Volgens de betreffende<br />
13<br />
gemeenten zijn de doelstellingen van de verzelfstandiging<br />
gehaald en is het opgeleverde product goed. Een ander<br />
feit dat het hoge percentage tevreden gemeenten bevestigt<br />
is dat slechts in 7% van de gevallen de gemeente het<br />
taakgebied na verzelfstandiging uiteindelijk weer in eigen<br />
beheer heeft genomen. Want dat kan natuurlijk ook altijd<br />
nog.<br />
Over de verzelfstandiging van gemeentelijke vervoerbedrijven<br />
bestaat wel een redelijk compleet beeld. In Nederland<br />
hadden tot voor kort negen gemeenten een eigen<br />
vervoerbedrijf. In Arnhem (GVB Arnhem), Den Haag<br />
(HTM), Dordrecht (Stadsvervoer Dordrecht), Groningen<br />
(GVB Groningen), Maastricht (Stadsbus Maastricht)<br />
en Nijmegen (Novio) zijn deze al verzelfstandigd – in<br />
Dordrecht, Groningen en Maastricht zelfs geprivatiseerd.<br />
Amsterdam (GVB) en Utrecht (GVU) zijn voornemens<br />
hun vervoerbedrijf te verzelfstandigen. De gemeente Rotterdam<br />
beraadt zich momenteel op de verzelfstandiging<br />
van de RET.<br />
Begin 2002 is onderzoek gedaan naar de ervaringen met<br />
de zes reeds (ver)zelfstandig(d)e gemeentelijke vervoerbedrijven.<br />
21 Hiertoe zijn de directeuren van de vervoerbedrijven,<br />
de voorzitters van de ondernemingsraad <strong>als</strong>mede<br />
de verantwoordelijke wethouders ondervraagd. Uit het<br />
onderzoek blijkt dat:<br />
- de overgrote een meerderheid van de ondervraagden van<br />
mening was dat de externe verzelfstandiging van het vervoerbedrijf<br />
heeft geleid tot een heldere scheiding tussen<br />
de gemeente en het vervoerbedrijf en een duidelijker verdeling<br />
van verantwoordelijkheden en bevoegdheden vergeleken<br />
met de situatie waarin het vervoerbedrijf nog een
tak van dienst was;<br />
- men tevreden was over de wijze waarop de externe<br />
verzelfstandiging van het gemeentelijk vervoerbedrijf tot<br />
stand is gekomen;<br />
- de wijze waarop de overgang van het zittende personeel<br />
naar de nieuwe onderneming heeft plaatsgevonden over<br />
het algemeen naar tevredenheid is verlopen;<br />
- vrijwel alle respondenten op grond van de ervaringen<br />
met het vervoerbedrijf een extern verzelfstandigd vervoerbedrijf<br />
boven het vervoerbedrijf <strong>als</strong> tak van dienst<br />
verkiezen.<br />
Maar wat levert externe verzelfstandiging nu op voor<br />
de klant? Hier ligt duidelijk een onderzoeksveld braak.<br />
Enkele empirische vingeroefeningen voor de situatie in<br />
Nederland ten spijt 22 is men hiervoor al snel aangewezen<br />
op ervaringen in het buitenland. In de internationale<br />
literatuur doet zich echter het probleem voor dat naar<br />
de ervaringen met externe verzelfstandiging <strong>als</strong> zodanig<br />
weinig onderzoek is verricht. Veeleer spitst men zich<br />
toe op privatisering, waaronder niet zelden ook externe<br />
verzelfstandiging wordt verstaan. Een recent verschenen<br />
overzichtsstudie van Megginson en Netter toont aan dat<br />
private bedrijven <strong>als</strong> regel beter presteren dan vergelijkbare<br />
bedrijven in overheidshanden, maar daarmee is nog<br />
weinig gezegd over de prestaties van extern verzelfstandigde<br />
bedrijven in vergelijking met gemeentelijke diensten.<br />
23<br />
Ook voor het openbaar vervoer is er weliswaar sprake van<br />
een veelheid aan ervaringsgegevens, maar kan evenmin<br />
de hamvraag – scoort een verzelfstandigde organisatie in<br />
termen van prijs en kwaliteit nu ten principale beter dan<br />
14<br />
een overheidsdienst – beantwoord worden. 24 De reden<br />
hiervoor is in de eerste plaats dat dit nog nooit is onderzocht.<br />
Daarnaast geldt dat behalve de positie van het<br />
vervoerbedrijf nog diverse andere factoren van invloed<br />
zijn op de prestaties, zo<strong>als</strong> de bedrijfsvoering, de mate<br />
van concurrentie (aantal partijen, frequentie van aanbesteding,<br />
entree- en exitbarrières) en regulering (prijs- en<br />
kwaliteitsbepalingen, toegang van derden tot het eigen<br />
netwerk, marktaandeelbeperkingen). Juist de voor- en<br />
nadelen van marktwerking hebben in dit kader veel aandacht<br />
gekregen. Zo blijkt uit diverse onderzoeken dat<br />
marktwerking in het OV (soms forse) efficiencywinsten<br />
kan bewerkstelligen. 25 Onzeker is echter welk aandeel is<br />
toe te schrijven aan het feit dat het OV wordt uitgevoerd<br />
door een zelfstandig of privaat bedrijf. In dit verband is<br />
ook van belang dat verzelfstandiging of privatisering vaak<br />
gepaard ging aan een daling van beschikbare publieke<br />
middelen. Soms was dit zelfs het achterliggende motief.<br />
De daling van de dienstverlening kan dan natuurlijk niet<br />
worden toegeschreven aan de verzelfstandiging of privatisering.<br />
Wat de ervaringen van de afgelopen jaren wél leren is<br />
dat er voor wat betreft de wijze waarop een externe verzelfstandiging<br />
wordt vormgegeven duidelijke do’s & don’ts<br />
zijn. Deze hebben in het bijzonder betrekking op het<br />
opdrachtgeverschap, het eigendom en het onderhoud van<br />
de infrastructuur en andere strategische activa en de ‘integraliteit<br />
van de bedrijfsvoering’. Dit kan worden geïllustreerd<br />
aan de hand van de ervaringen met de NS.
Lessen van de NS<br />
Het functioneren van de NS gedurende de afgelopen<br />
jaren heeft een stempel gedrukt op de meningsvorming<br />
omtrent verzelfstandiging. Dit is formeel onterecht. De<br />
NV Nederlandse Spoorwegen is sedert haar oprichting in<br />
1937 een zelfstandige onderneming. Wat sinds 1 januari<br />
1995 plaatsvond is <strong>als</strong> een deregulering en ontvlechting<br />
aan te merken, terwijl de winstgevendheid van de onderneming<br />
voorop kwam te staan. Reden hiervoor was dat<br />
jaarlijks aanzienlijke overheidssubsidies nodig waren om<br />
het bedrijf overeind te houden. Dit maakte de NS,<br />
ondanks goede vervoersprestaties, tot het zorgenkind<br />
binnen de vervoerssector. 26<br />
Opdrachtgeverschap<br />
Een cruciale fout bij de deregulering van de NS was dat<br />
deze plaatsvond nog voordat het ministerie van Verkeer<br />
& Waterstaat het opdrachtgeverschap had geregeld. Pas in<br />
2001 is, na een proces van moeizame onderhandelingen<br />
met de verzelfstandigde monopolist, een prestatiecontract<br />
tot stand gekomen waarmee weer enige sturing is terug<br />
verkregen. Het kwaad was toen al geschied: een eenzijdige<br />
en kortzichtige winststrategie bleek ten koste te gaan van<br />
de kwaliteit van de dienstverlening en de arbeidsverhoudingen.<br />
Het enige wat de minister nog restte was de directie,<br />
met het uiteindelijk verkregen en inmiddels sterk naar<br />
beneden bijgestelde prestatiecontract in de hand, naar huis<br />
te sturen omdat de stiptheidseis van 80% met 0,1% was<br />
onderschreden. Daarmee lijkt voorlopig een eind te zijn<br />
gekomen aan de teloorgang van wat eens, <strong>als</strong> zelfstandige<br />
maar gereguleerde NV Nederlandse Spoorwegen, één van<br />
de duurste maar ook beste railbedrijven ter wereld was.<br />
15<br />
Een belangrijke les is aldus dat op afstand plaatsen pas<br />
zinvol is, wanneer de overheid haar rol <strong>als</strong> opdrachtgever<br />
voldoende heeft vormgegeven. Doet zij dit niet, dan is<br />
zij overgeleverd aan een ongrijpbare monopolist die misschien<br />
wel goedkoper gaat produceren, maar het maatschappelijk<br />
belang van zijn dienstverlening uit het oog<br />
verliest.<br />
Eigendom van de infrastructuur<br />
Eén van de inrichtingsvraagstukken van een externe verzelfstandiging<br />
is het afbakenen van het object. Wat (activiteiten,<br />
mensen, activa) behoort nu precies tot hetgeen op<br />
afstand wordt gezet? Bijzondere aandacht verdient in dit<br />
kader wie het eigendom heeft van de (rail)infrastructuur<br />
en – in mindere mate – het daaraan verbonden rollend<br />
materieel (inclusief stallingen). Zolang een vervoerbedrijf<br />
over het eigendom van dergelijke strategische activa<br />
beschikt zal marktwerking niet van de grond komen.<br />
Daarom heeft de Nederlandse overheid er verstandig aan<br />
gedaan de railinfrastructuur niet aan de NS mee te geven,<br />
maar in een afzonderlijke taakorganisatie te plaatsen.<br />
Maar ook het separaat privatiseren van het infrastructuurbedrijf<br />
brengt aanzienlijke risico’s met zich mee zo<br />
is althans uit de ervaringen in Groot-Brittannië gebleken.<br />
Daar zijn in het midden van de jaren negentig de<br />
infrastructuur en exploitatie van elkaar gescheiden en<br />
ieder afzonderlijk geprivatiseerd. Railtrack, verantwoordelijk<br />
voor de aanleg en het onderhoud van de infrastructuur,<br />
bleek niet bereid en in staat de toch al weinig florissante<br />
staat van de infrastructuur op het gewenste peil<br />
te brengen. In het contract was hier ook in onvoldoende<br />
mate in voorzien. Na een aantal spoorwegongevallen ging
Railtrack in oktober 2001 failliet en besloot de Britse<br />
overheid het bedrijf weer te renationaliseren. 27<br />
De ervaringen met Railtrack leren dat het privatiseren<br />
van infrastructuur – zo hier al voor wordt gekozen –<br />
met de grootst mogelijke zorg moet gebeuren. In andere<br />
landen blijkt dit goed te kunnen, gegeven het feit dat bijvoorbeeld<br />
de private Franse tolwegen een voor Nederlanders<br />
ongekende kwaliteit bieden. Voor het realiseren van<br />
marktwerking in het openbaar vervoer ligt het echter voor<br />
de hand het eigendom over de infrastructuur en de daaraan<br />
verbonden activa in overheidshanden te houden.<br />
Integraliteit van de bedrijfsvoering<br />
Hierboven is het falen van de NS in belangrijke mate toegeschreven<br />
aan het ontbreken van een adequaat opdrachtgeverschap.<br />
Daarnaast wordt de sinds 1995 van kracht<br />
zijnde scheiding tussen NS Reizigers enerzijds en de drie<br />
taakorganisaties Railverkeersleiding, Railned en Railinfrabeheer<br />
anderzijds dikwijls <strong>als</strong> oorzaak aangewezen. “De<br />
linkerhand weet niet wat de rechter doet” is een veel<br />
gehoord argument. Het is echter de vraag of deze ‘integraliteit<br />
van de bedrijfsvoering’ daadwerkelijk de kern van<br />
het probleem is. Feit is dat de taakorganisatie Railinfrabeheer,<br />
verantwoordelijk voor de aanleg en het beheer van<br />
rails, bovenleidingen, wissels, seinen en computersystemen,<br />
eind jaren negentig onder druk van bezuinigingen,<br />
toegenomen treinverkeer en strengere veiligheidsmaatregelen<br />
minder aan preventief onderhoud deed dan voordien<br />
gebruikelijk was. Hierdoor nam het aantal storingen<br />
fors toe. Inmiddels zijn NS Reizigers en Railinfrabeheer<br />
verbeterafspraken overeengekomen, waarvan de<br />
eerste resultaten zichtbaar zijn. 28<br />
16<br />
Behalve een eventuele integratie van vervoersexploitatie,<br />
verkeersleiding en infrabeheer dringt de vraag zich op in<br />
hoeverre het wenselijk is om de integratie tussen diverse<br />
soorten openbaar vervoer (bus, tram, metro) te waarborgen.<br />
Het op elkaar afstemmen van de vervoersdiensten<br />
per bus, tram en metro is in Amsterdam wel degelijk een<br />
cruciaal aspect van de bedrijfsvoering. Dit betreft zowel<br />
de korte termijn (aansluitingen, businzet bij stremmingen)<br />
<strong>als</strong> de langere termijn (vertramming van buslijnen,<br />
nieuwe verkeersassen).
III Vormgeving verzelfstandiging GVB<br />
Hoe is de voorgestane externe verzelfstandiging van het<br />
GVB vormgegeven en in hoeverre zijn daarbij de lessen<br />
van de NS ter harte genomen? Voor het beantwoorden<br />
van deze vragen wordt ingegaan op wat nu precies op<br />
afstand wordt geplaatst, de invulling van het opdrachtgeverschap<br />
en het waarborgen van adequaat bestuurlijk<br />
toezicht, de wijze waarop met het personeel wordt omgegaan<br />
en de mate waarin de nagestreefde levensvatbaarheid<br />
en marktconformiteit nu daadwerkelijk gerealiseerd<br />
kan worden. Tot slot worden de verwachte baten voor de<br />
Amsterdamse reizigers in kaart gebracht.<br />
Ontvlechting<br />
Uitgangspunt van de verzelfstandiging is dat alle vervoerdiensten<br />
van het GVB <strong>als</strong>mede het beheer en onderhoud<br />
van de infrastructuur integraal overgaan naar de op te<br />
richten NV GVB. Ook in geval het in 2005/2006 daadwerkelijk<br />
tot aanbesteding komt zal de gemeente de concessie<br />
Amsterdam integraal aanbesteden. Het bedrijf noch<br />
de concessie worden opgeknipt. Een voorwaarde voor<br />
deze toezegging is wel dat het bedrijf in 2005 marktconform<br />
opereert.<br />
Ten aanzien van de materiële vaste activa is het publieke<br />
belang goed in het oog gehouden. De gemeente kiest<br />
ervoor de infrastructuur in eigendom te houden, zodat<br />
dit geen obstakel voor toekomstige marktwerking vormt.<br />
Daarnaast zijn het railmaterieel en de daarmee verbonden<br />
gebouwen (remises en werkplaatsen) tijdelijk bij het GVB<br />
geplaatst: deze activa komen in 2006 zonder vergoeding<br />
17<br />
terug bij de gemeente. Gedurende de periode 2002-2006<br />
heeft de gemeente het laatste woord <strong>als</strong> het investeringen<br />
in nieuw materieel betreft. Alle overige materiële activa,<br />
inclusief het busmaterieel, gaan over naar de NV GVB.<br />
Opdrachtgeverschap en bestuurlijk toezicht<br />
Essentieel onderdeel van de verzelfstandiging van het<br />
GVB is de invulling van het opdrachtgeverschap. Dit<br />
zal door de dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer<br />
(dIVV) worden vormgegeven. Gedurende het afgelopen<br />
jaar heeft dIVV in samenspraak met het GVB en de Reizigers<br />
Adviesraad (RAR) een programma van eisen opgesteld,<br />
dat de basis vormt van de verleende vervoersconcessie.<br />
Hierin zijn de afspraken omtrent de lijnvoering,<br />
frequenties en haltering gemaakt. Zo is bepaald dat er<br />
binnen een afstand van 400 meter van elke voordeur<br />
een halte moet zijn. Bij bejaardentehuizen, ziekenhuizen<br />
en poliklinieken is dat zelfs 250 meter, terwijl bestaande<br />
haltes voor de deur niet worden weggehaald. Maar ook<br />
over de rijtijden, zitplaatskans en kwaliteitszorg zijn<br />
afspraken gemaakt.<br />
Behalve het vervoersaanbod is ook de kostprijs van het<br />
vervoer van groot belang. Hoe lager deze is, des te meer<br />
vervoer het GVB kan bieden voor hetzelfde geld. Uit het<br />
door het GVB opgestelde businessplan 2001-2005 en een<br />
extern uitgevoerde benchmarkstudie blijkt dat het GVB<br />
in staat moet zijn om de komende jaren een stuk efficiënter<br />
te gaan werken. Dit levert een kostenreductie op die in<br />
2005 is opgelopen tot € 34 miljoen per jaar. Het grootste<br />
deel van deze besparing zal worden aangewend ten<br />
behoeve van meer en beter OV.
Behalve opdrachtgever blijft de gemeente volledig eigenaar<br />
van het GVB. Dit betekent dat zij ook het bestuurlijk<br />
toezicht voor haar rekening neemt. In dit kader is<br />
bepaald dat het gemeentebestuur alle leden van de Raad<br />
van Commissarissen benoemt. Om dubbele petten te<br />
voorkomen mogen dit geen ambtenaren, wethouders of<br />
gemeenteraadsleden zijn. Daarnaast dient de gemeente <strong>als</strong><br />
aandeelhouder jaarlijks haar goedkeuring aan de hoofdlijnen<br />
van het beleid van de directie te geven. Beslissingen<br />
over de aanschaf van nieuw materieel vergen altijd de<br />
instemming van de gemeente.<br />
Personeel<br />
Met de ondernemingsraad en de bonden is overeengekomen<br />
dat de externe verzelfstandiging geen nadelige gevolgen<br />
voor het personeel mag hebben: de arbeidsvoorwaarden<br />
blijven per saldo gelijk. Eén en ander is vastgelegd<br />
in een nieuwe CAO. Voor de hieruit voortvloeiende toekomstige<br />
verplichtingen in het kader van vutregelingen<br />
en ziektekosten zijn de benodigde voorzieningen getroffen.<br />
In geval van toekomstige aanbesteding is de positie van<br />
het personeel gewaarborgd. In de WPV is bepaald dat<br />
<strong>als</strong> een concessie overgaat naar een nieuwe vervoerder<br />
het personeel met behoud van rechten meegaat. Dit laat<br />
onverlet dat op de langere termijn er wel veranderingen<br />
in de arbeidsvoorwaarden kunnen optreden, CAO´s zijn<br />
immers tijdelijk. Hoe een nieuwe CAO eruit gaat zien is<br />
afhankelijk van de dan gevoerde onderhandelingen. Dit<br />
geldt overigens ook voor de gemeentelijke CAO’s.<br />
18<br />
Levensvatbaarheid en marktconformiteit<br />
Het GVB opereert op één van de meest aantrekkelijkste<br />
vervoersmarkten van Nederland. Dit laat onverlet dat –<br />
los van de jaarlijks van de Rijksoverheid te ontvangen<br />
subsidie op de vervoersopbrengsten – de gemeente in het<br />
verleden diverse keren genoodzaakt was het bedrijf met<br />
flinke kapitaaldotaties het hoofd boven water te houden.<br />
Zo<strong>als</strong> eerder is aangegeven heeft de directie van het GVB<br />
kans gezien om het bedrijf vanaf 1997 uit de rode cijfers<br />
te halen. Om daadwerkelijk marktconform te gaan opereren<br />
zal echter nog een aanzienlijke kostenreductie gerealiseerd<br />
moeten worden. Op basis van de eerder genoemde<br />
benchmarkstudie zou deze kostenreductie ongeveer 34<br />
miljoen op jaarbasis moeten bedragen. In het bijzonder<br />
verbetering van de productiviteit, het reduceren van het<br />
ziekteverzuim, inkrimping van de leiding in kantoren<br />
en werkplaatsen, reductie van de overhead en doelmatigheidsverbeteringen<br />
in de techniek (reparatie, onderhoud<br />
en revisie) bieden hiertoe mogelijkheden. In het door de<br />
directie van het GVB opgestelde businessplan 2001-2005<br />
lijkt één en ander ook daadwerkelijk realiseerbaar. Indien<br />
dit inderdaad het geval is zou het vervoerbedrijf in 2006<br />
een sterk verbeterde kostenstructuur kennen.<br />
Dienstverlening<br />
Ondanks dat het GVB op afstand wordt geplaatst houdt<br />
de gemeente via het opdrachtgeverschap het heft in<br />
handen waar het het voorzieningenniveau betreft. Via het<br />
programma van eisen zijn de sociale functie en de bereikbaarheidsfunctie<br />
van het OV gegarandeerd. De gemeente<br />
blijft dus bepalen wat er moet gebeuren, terwijl het GVB
zelf kan uitmaken hoe zij dit precies uitvoert. Hiermee<br />
ontstaat een volwaardige relatie tussen opdrachtgever en<br />
opdrachtnemer, waarbij de verantwoordelijkheden duidelijk<br />
en gescheiden zijn.<br />
In de bekostigingsrelatie is overeengekomen dat wordt<br />
toegewerkt naar een stelsel waarbij het genereren van extra<br />
reizigers direct wordt vertaald in een hogere vergoeding<br />
voor het GVB. Een dergelijk vraaggestuurd model bevat<br />
belangrijke prikkels voor het vervoerbedrijf om reizigers<br />
daadwerkelijk <strong>als</strong> klanten te behandelen en hen de dienstverlening<br />
te bieden waarom men vraagt. Daarnaast is in<br />
de bekostiging een bonus/malussystematiek opgenomen<br />
waarmee de gemeente het GVB extra kan prikkelen om<br />
de gevraagde kwaliteit te bieden.<br />
Tussen het GVB en de gemeente is contractueel vastgelegd<br />
dat de te realiseren kostenreductie in belangrijke<br />
mate wordt aangewend voor het realiseren van meer en<br />
beter vervoer, zodat dit de reiziger direct ten goede komt.<br />
Dit gaat om aanzienlijke bedragen, zodat het voorzieningenniveau<br />
naar verwachting verder zal stijgen. De<br />
komende jaren zal bovendien worden geïnvesteerd in het<br />
verbeteren van de veiligheid in de voertuigen, bij de haltes<br />
en op de perrons. Hiertoe hebben gemeente en GVB<br />
een contract afgesloten, waarin middelen worden geoormerkt<br />
voor activiteiten <strong>als</strong> metrobewaking, surveillance<br />
en serviceverlening.<br />
19
IV Conclusies en advies<br />
Het GVB is een bijzonder bedrijf – en dat is het. Het<br />
opereert op een uiterst aantrekkelijke markt, met honderdduizenden<br />
reizigers voor wie het openbaar vervoer<br />
de enige reële optie is. Maar tegelijkertijd worstelt het<br />
al jaren met zijn identiteit: gemeentedienst of vervoerbedrijf.<br />
Deze worsteling heeft het GVB geen goed gedaan.<br />
Ondanks het feit dat na het debacle dat zich in de eerste<br />
helft van de jaren negentig voltrok de financiën weer op<br />
orde zijn, blijven de aansturing en de organisatiecultuur<br />
problematisch. En dit vertaalt zich in een ongunstige kostenstructuur<br />
en een dienstverlening die door velen <strong>als</strong><br />
ondermaats wordt ervaren.<br />
De verzelfstandiging van het vervoerbedrijf kent een lange<br />
voorgeschiedenis. Zowel door De Jong <strong>als</strong> Van der Zwan<br />
werd verzelfstandiging aangemerkt <strong>als</strong> een noodzakelijke<br />
voorwaarde om een einde te maken aan de bestuurlijke<br />
verknoping en het GVB daadwerkelijk <strong>als</strong> vervoerbedrijf<br />
te laten opereren. Dit kreeg een extra impuls door de<br />
inwerkingtreding van de nieuwe Wet Personenvervoer per<br />
1 januari 2001, waarin externe verzelfstandiging weliswaar<br />
niet expliciet wordt voorgeschreven, maar er geen<br />
ruimte is voorzien voor vervoerbedrijven die <strong>als</strong> gemeentelijke<br />
dienst willen meedingen naar de aanbesteding van<br />
hun eigen of een ander vervoersgebied.<br />
Externe verzelfstandiging van het GVB is in overeenstemming<br />
met de beleidslijn die de gemeente Amsterdam kent<br />
ten aanzien van de positionering van gemeentelijke organisatieonderdelen.<br />
Met die wetenschap en gegeven de<br />
ontwikkelingen in het openbaar vervoer hebben gemeen-<br />
21<br />
tebestuur en GVB in ruim anderhalf jaar tijd gezamenlijk<br />
de verzelfstandiging van het vervoerbedrijf voorbereid.<br />
Daarbij zijn de ervaringen van eerdere verzelfstandigingen<br />
ter harte genomen. Dit heeft er onder andere toe<br />
geleid dat er voor is gekozen om het opdrachtgeverschap<br />
vroegtijdig te formuleren, het eigendom over de infrastructuur<br />
en andere strategische productiemiddelen bij de<br />
gemeente te houden en de integraliteit van de bedrijfsvoering<br />
te waarborgen door het bedrijf en de vervoersconcessie<br />
niet op te delen.<br />
De voorbereiding van de externe verzelfstandiging heeft<br />
reeds aanzienlijke baten opgeleverd. Er is een programma<br />
van eisen opgesteld waarin het voorzieningenniveau is<br />
vastgelegd. De relatie tussen de gemeente <strong>als</strong> opdrachtgever<br />
en het GVB <strong>als</strong> opdrachtnemer is vastgelegd in contracten<br />
voor het vervoer per bus, tram, metro en veer en<br />
voor het beheer en onderhoud van de infrastructuur. Het<br />
feit dat straks met de NV GVB zaken worden gedaan,<br />
betekent dat deze contracten ook daadwerkelijk juridisch<br />
afdwingbaar zijn. Het gemeentebestuur en de directie<br />
van het GVB kennen zo ieder hun eigen verantwoordelijkheid:<br />
van twee kapiteins op één schip is geen sprake<br />
meer.<br />
Is externe verzelfstandiging nu de panacee voor het GVB<br />
en de Amsterdammers? Gaan de trams nu daadwerkelijk<br />
vaker en beter rijden? Worden de metrostations schoner?<br />
Mogen we straks een buschauffeur verwachten die pas<br />
gaat rijden <strong>als</strong> alle passagiers op hun plaats zitten? Uiteindelijk<br />
is dit niet sluitend te bewijzen. Zelfs GVB-directeur<br />
Gertjan Kroon stelde onlangs dat de keuze voor of tegen<br />
verzelfstandiging een kwestie van geloof is. 29 Het is de
verdienste van het comité ‘Ons GVB geen NV’ dat nu<br />
een inhoudelijk debat wordt gevoerd over het geloof in<br />
de plannen met het GVB en dat alle Amsterdammers<br />
zich daarover kunnen uitspreken. Die Amsterdammers<br />
zijn bang voor een tweede NS, en de ervaringen met de<br />
NS stemmen inderdaad tot uiterste voorzichtigheid. Maar<br />
het is in het voorafgaande duidelijk geworden dat de<br />
gemeente Amsterdam van die ervaringen heeft geleerd. Er<br />
worden aan het verzelfstandigde GVB degelijke eisen op<br />
het gebied van dienstverlening en bedrijfsvoering gesteld.<br />
Ook dringt zich de vraag op of de voorziene voordelen -<br />
kwaliteitsverbetering, kostenvermindering en bestuurlijke<br />
transparantie - niet op een andere manier te realiseren<br />
zijn, bijvoorbeeld door interne verzelfstandiging. De contracten<br />
zijn immers beklonken, de beoogde bezuiniging<br />
is vastgesteld en het opdrachtgeverschap is vorm gegeven,<br />
dus waarom nu niet gewoon overgaan tot de orde van de<br />
dag? Dat is een illusie. Het juridisch afdwingen van de<br />
contracten staat of valt met het feit of het GVB een NV<br />
is. En het is nog maar de vraag of het GVB <strong>als</strong> gemeentelijke<br />
dienst de noodzakelijke verbeteringen kan realiseren.<br />
Het opdrachtgeverschap blijft ongeloofwaardig, zolang<br />
dit een zaak is tussen de dienst IVV en de dienst GVB,<br />
tussen de wethouder Verkeer en Vervoer en de wethouder<br />
Bedrijven.<br />
De Raad is van oordeel dat de gemeente en GVB de afgelopen<br />
jaren veel energie hebben gestoken in het vinden<br />
van oplossingen voor de grote problemen waar het vervoerbedrijf<br />
mee kampt. Het besluit tot verzelfstandiging<br />
dat daar uiteindelijk uit voort kwam, acht de Raad een<br />
begrijpelijke en logische keuze in het licht van het Amster-<br />
22<br />
damse beleid, de Wet Personenvervoer en de ontwikkelingen<br />
op de openbaar vervoermarkt.<br />
Voorts acht de Raad het welhaast ondenkbaar dat het<br />
GVB, na al hetgeen de afgelopen jaren is bereikt en in<br />
de komende periode nog te wachten staat, <strong>als</strong> gemeentedienst<br />
verder moet. Zonder externe verzelfstandiging,<br />
waarbij de gemeente het volledige eigendom over het<br />
GVB behoudt en het bedrijf de ruimte krijgt om zijn<br />
eigen bedrijfsvoering in te richten, is het gevaar immers<br />
groot dat de dienst de komende jaren weer in oude patronen<br />
terugvalt. En daar is niemand bij gebaat.<br />
Gegeven deze overwegingen adviseert de Raad om op 15<br />
mei vóór het voorstel tot externe verzelfstandiging van het<br />
GVB te stemmen.
Noten<br />
1 L. Reyn en J.P. van der Meij, Bedrijven tussen markt en overheid. Hand-<br />
reikingen aan bestuurders en managers bij verzelfstandigen, privatiseren en<br />
samenwerken (Alphen aan den Rijn 2000) 64.<br />
2 Zie www.onsgvbgeennv.info<br />
3 Voor<strong>als</strong>nog waren er bij elk referendum in Nederland meer tegen-<br />
dan voorstemmers. Tegelijkertijd is kenmerkend dat de opkomst zelden<br />
hoog genoeg was om het referendum bindend te laten zijn.<br />
4 Opgemerkt wordt dat de gemeente wel de sportiviteit betracht om op<br />
haar eigen website een link met die van het referendumcomité te hebben<br />
en het comité tevens van een subsidie te voorzien.<br />
5 Volkskrant Magazine, 13 oktober 2001. Merk op dat de verwijzing<br />
naar geslachtsdelen in combinatie met ‘ons’ in toenemende mate een<br />
Amsterdamse geuzenuitdrukking lijkt te worden, zo<strong>als</strong> kortgeleden nog<br />
eens door de burgervader hoogstpersoonlijk is bevestigd.<br />
6 Max de Jong, Naar een gezond GVB, eindrapport bestuurlijk gedele-<br />
geerde (1996).<br />
7 Commissie van Onderzoek Gemeentevervoerbedrijf, Erop of eronder.<br />
Rapport van de Commissie van Onderzoek Gemeentevervoerbedrijf (Amster-<br />
dam 1997) 48.<br />
8 Geheel eenduidig is de Commissie niet, waar zij spreekt van “de<br />
gemeente <strong>als</strong> aandeelhouder van het GVB...” in: Ibidem, 53.<br />
9 De Volkskrant 24 november 2001.<br />
10 “Reden voor de ruimere implementatietermijn voor het vervoer dat<br />
wordt verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven is het feit dat veel<br />
gemeentelijke vervoerbedrijven nog niet zijn verzelfstandigd. Verzelf-<br />
standiging van het vervoerbedrijf versterkt de concurrentiekracht van<br />
het bedrijf en voor de realisatie hiervan hebben gemeenten tijd nodig.<br />
Het is van belang dat gemeente en gemeentelijk vervoerbedrijf een<br />
(beperkte) periode krijgen om de bestuurlijke, juridische, organisatori-<br />
sche en financiële maatregelen te nemen en te implementeren om het<br />
vervoerbedrijf te verzelfstandigen. Dit is de reden waarom deze imple-<br />
23<br />
mentatietermijn ruimer is dan de termijnen die gelden voor gebieden<br />
waar op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige wets-<br />
voorstel geen gemeentelijke vervoerbedrijven vervoer verrichten. Om<br />
gemeenten die het ontvlechtingsproces reeds gestalte hebben gegeven<br />
niet te benadelen ten opzichte van de gemeenten die dit proces nog niet<br />
hebben gestart, is <strong>als</strong> ijkpunt 1 januari 1996 genomen.” in: Wet Perso-<br />
nenvervoer 2000, Memorie van Toelichting (TK 1998-1999 26456 nr.<br />
3) 20.<br />
11 Zie het amendement van de Nederlandse europarlementariër Meijer,<br />
www.sp.nl/db/nieuw/euronieuwspage.html/1033<br />
12 De minister van Verkeer en Waterstaat staat op het standpunt dat,<br />
gelet op de uitgangspunten van de WPV, het niet voor de hand ligt<br />
dat de Nederlandse wetgever onderhandse gunning van concessies <strong>als</strong><br />
blijvende mogelijkheid zal toestaan. Zie in dit verband de brief van de<br />
minister van Verkeer en Waterstaat aan het Amsterdamse College van<br />
B&W d.d. 22 maart 2002.<br />
13 N.P. Mol en H.A.A. Verbon, Neo-institutionele economie en openbaar<br />
bestuur. Perspectieven op de verzelfstandiging van overheidsdiensten (Den<br />
Haag 1997) 7. Zie ook Inno-V, Feiten en f(r)icties verzelfstandiging GVB<br />
Amsterdam. Leren van NS en UPC (Utrecht 2001) 11.<br />
14 Als mogelijke variant op c.q. surrogaat voor marktwerking kan ook<br />
gebruik worden gemaakt van maatstafconcurrentie. Dit is een vorm van<br />
overheidsregulering waarbij partijen worden geprikkeld doelmatig te pro-<br />
duceren door hun prestaties te vergelijken met andere partijen die in een<br />
vergelijkbare positie verkeren en aan deze vergelijking vervolgens financiële<br />
gevolgen te verbinden. Zie ook Centraal Planbureau, Yardstick competition.<br />
Theory, design and practice (Den Haag 2001). Juist de vereiste mate van ver-<br />
gelijkbaarheid blijkt in de praktijk echter moeilijk te bewerkstelligen.<br />
15 Commissie Sint, Verantwoord verzelfstandigen (Den Haag 1994). Meer<br />
recent heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid op dit<br />
terrein geadviseerd, zie WRR, Over publieke en private verantwoordelijk-<br />
heden (Den Haag 1999) en WRR, Het borgen van het publieke belang<br />
(Den Haag 2000).
16 Gemeente Amsterdam, Aanpak en organisatie privatisering, externe ver-<br />
zelfstandiging en uitplaatsing Gemeente Amsterdam (Amsterdam 2001).<br />
17 Gemeente Amsterdam, ‘Principebesluit externe verzelfstandiging<br />
GVB’, Gemeenteblad afd. 1 nr. 20 (Amsterdam 2000) 16-17.<br />
18 De Commissie Borghouts stelt in dit kader dat de vraag in hoeverre<br />
het maatschappelijk belang dat aan de orde is ook een publiek belang is<br />
niet wordt bepaald door de zwaarwegendheid van het belang, maar door<br />
de mate waarin het belang alleen bevredigend tot zijn recht komt wan-<br />
neer de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt. Als de overheid de<br />
eindverantwoordelijkheid op zich neemt, doet zich vervolgens de vraag<br />
voor hoe zij dat belang wil (laten) behartigen. Zie Eindadvies Ambte-<br />
lijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid (Den Haag<br />
2000).<br />
19 Algemene Rekenkamer, Vermogensvorming bij instellingen op afstand<br />
van het rijk (TK, 1999-2000, 27066); Algemene Rekenkamer, Ver-<br />
antwoord verslagleggen door rechtspersonen met een wettelijke taak (TK,<br />
1999-2000, 26982); Ministerie van Financiën, Nota deelnemingenbeleid<br />
rijksoverheid (Den Haag 2001).<br />
20 Zie ook W.L.M. Schotman, W. van der Sluis, H.H. Driessen en S.B.P.<br />
Bos, Verzelfstandiging op lokaal niveau. De 100 meest gestelde vragen<br />
(Alphen aan den Rijn 2000).<br />
21 Cap Gemini Ernst & Young, Verzelfstandiging gemeentelijke vervoerbe-<br />
drijven. Ervaringen van stakeholders (Utrecht 2002).<br />
22 Zie bijvoorbeeld R.W. Künneke, Op armlengte van de overheid. Een<br />
theoretisch en empirisch onderzoek naar de effecten van verzelfstandiging op<br />
de efficiëntie van openbare nutsbedrijven (Enschede 1991) en J. Sylvester,<br />
De praktijk van privatisering. Een verkenning (Den Haag 1999.<br />
23 W.L. Megginson and J.M. Netter ‘From state to market: a survey on<br />
empirical studies on privatization’ in Journal of Economic Literature 39<br />
(2001) 321-389.<br />
24 J. Groenendijk, Overheidsinvloed in het openbaar vervoer. Een verge-<br />
lijkend onderzoek naar deregulering, privatisering en verzelfstandiging in<br />
Europa (Den Haag 1998).<br />
24<br />
25 Zie in dit kader bijvoorbeeld D.M. van de Velde en J.D.M. Weste-<br />
neng, Achtergrondstudie aanbesteding en marktstructuren in het openbaar<br />
vervoer in het Buitenland (Rotterdam 1994); Ministerie van Verkeer<br />
en Waterstaat, Werkt marktwerking? Ervaringen uit het openbaar vervoer<br />
in 10 Europese steden (Den Haag 1999) en E. Boneschanker en O.<br />
Schmidt-Reps, ‘Efficient Business in het Openbaar Vervoer’ in: Econo-<br />
misch Statistische Berichten 85:4254 (2000) 372-375.<br />
26 E. ten Heuvelhof en R. van der Helm, ‘Personenvervoer over het<br />
spoor’ in: M. van Twist en W. Veeneman (eds.), Marktwerking op weg.<br />
Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren (Utrecht<br />
1999) 43-68.<br />
27 ‘Blood on the tracks’, The Economist October 13th (2001) 39-40.<br />
28 ‘De minister op het spoor’, NRC Handelsblad 6 april 2002.<br />
29 Kroon tijdens een debat van de Amsterdamse Seniorenraad over de<br />
verzelfstandiging (16 april)
BIJLAGE<br />
De Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam<br />
Voorheen was het vanzelfsprekend dat spraakmakende<br />
Amsterdammers hun stem lieten horen over plannen en<br />
ontwikkelingen in de stad. Met de oprichting van een<br />
Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam, de WRA, wil<br />
het met de Universiteit van Amsterdam gelieerde SISWO/<br />
Instituut voor <strong>Maatschappijwetenschappen</strong> deze betrokkenheid<br />
opnieuw vorm geven.<br />
Doelstelling<br />
De WRA heeft tot doel het debat over de stad te stimuleren<br />
en gevraagd en ongevraagd adviezen uit te brengen<br />
aan bestuurders en andere Amsterdammers over maatschappelijke<br />
vraagstukken. De vraagstukken zijn van strategische<br />
aard en overstijgen de “dagelijkse” politieke vraagstukken.<br />
De Raad ziet het ook <strong>als</strong> haar taak om door het uitbrengen<br />
van prikkelende beschouwingen te attenderen op<br />
nieuwe thema’s en ontwikkelingen.<br />
Werkwijze<br />
De WRA maakt elk half jaar een concept werkprogramma<br />
op. Dit programma wordt samengesteld aan de hand<br />
van voorstellen van leden van de Raad. Het programma<br />
bestaat uit korte probleembeschrijvingen, eindigend in<br />
een concrete probleemstelling.<br />
25<br />
Na vaststelling van het programma door de Raad, worden<br />
op voordracht van de leden individuele onderzoekers en<br />
wetenschappers uitgenodigd een kort rapport/essay te<br />
schrijven over de programma-onderdelen. Ook Raadsleden<br />
kunnen deze rol op zich nemen.<br />
De Raad bespreekt in het bijzijn van de onderzoekers de<br />
resultaten. Desgewenst nodigt zij daarbij co-referenten of<br />
betrokkenen uit ten behoeve van een verdere meningsvorming.<br />
Op basis van de rapportage, formuleert de Raad conclusies<br />
en aanbevelingen die zij doet toekomen aan de daarvoor<br />
in aanmerking komende partijen.<br />
De Raad beslist apart over publicatie van de rapportages.<br />
De Raad vergadert vijf maal per jaar onder leiding van<br />
een uit haar midden verkozen voorzitter. De coördinatie<br />
berust bij SISWO.<br />
Samenstelling<br />
De Raad bestaat uit wetenschappers werkzaam in Amsterdam<br />
die zich betrokken voelen bij de stad en haar ontwikkeling.<br />
De leden hebben op persoonlijke titel zitting<br />
in de Raad.<br />
voorzitter<br />
P. Renooy, lid directie Regioplan Beleidsonderzoek<br />
coördinatie<br />
K. Roukens, coördinator wetenschap SISWO
G. van den Bergh, lid College van Bestuur Universiteit van<br />
Amsterdam<br />
C. Brinkgreve, hoogleraar Universiteit Utrecht, gezinsstudies<br />
H. de Feijter, demograaf, afdeling Geografie en Planologie<br />
UvA<br />
J. Jansen van Galen, journalist en columnist Het Parool<br />
B. Kempers, hoogleraar UvA, Afdeling Kunst- en Cultuurwetenschappen<br />
G. Mak, hoogleraar Wibautleerstoel UvA<br />
M. de Rijk, hoofdredacteur Z-magazine<br />
A. de Swaan, universiteitshoogleraar UvA<br />
E. van Thijn, hoogleraar bestuurskunde UvA<br />
Contact:<br />
WRA, SISWO, Plantage Muidergracht 4<br />
1018 TV Amsterdam<br />
roukens@siswo.uva.nl<br />
26