Scriptie - DSpace at Open Universiteit
Scriptie - DSpace at Open Universiteit
Scriptie - DSpace at Open Universiteit
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
+HW QDWLRQDDO YHUWURXZHQVEHJLQVHO LQ<br />
EHVWXXUVUHFKWHOLMN SHUVSHFWLHI<br />
Onderzoek naar de toepassing van het n<strong>at</strong>ionaal vertrouwensbeginsel door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep.<br />
Gegevens student:<br />
Naam: Tom Koenders<br />
Studentnummer: 850471890<br />
Gegevens cursus:<br />
Naam: <strong>Scriptie</strong> Master<br />
Code: R.80.3.1.3<br />
Gegevens begeleiding:<br />
Begeleider: Dhr. dr. mr. I. Sewandono
6DPHQYDWWLQJ<br />
De Centrale Raad van Beroep, gevestigd te Utrecht, is de hoogste bestuursrechter die<br />
oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken.<br />
Het karakter van deze zaken is een individuele financiële rel<strong>at</strong>ie tussen de burger en het<br />
bestuursorgaan, waarbij het belang van derden of het algemeen belang vaak geen of<br />
slechts een zeer beperkte rol speelt<br />
Kar er geen hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, het<br />
College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof dan is de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e de aangewezen instantie om hoger beroep bij<br />
in te stellen. De Afdeling bestuursrechtspraak is één van de twee afdelingen van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e. De andere afdeling van de Raad van St<strong>at</strong>e is de Afdeling advisering. De<br />
Raad van St<strong>at</strong>e is de onafhankelijke adviseur van de regering en parlement over<br />
wetgeving en bestuur en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland.<br />
De geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e behandelt zijn<br />
in drie c<strong>at</strong>egorieën te verdelen. De eerste c<strong>at</strong>egorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de<br />
tweede c<strong>at</strong>egorie is het vreemdelingenrecht en de derde c<strong>at</strong>egorie noem ik de rest<br />
c<strong>at</strong>egorie. In de derde c<strong>at</strong>egorie vallen alle geschillen die de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e behandelt die niet in de eerste of tweede<br />
c<strong>at</strong>egorie vallen.<br />
Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van schending van het vertrouwen<br />
door een bestuursorgaan zijn zes vragen van belang. Deze vragen zijn:<br />
1. Zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan d<strong>at</strong> het<br />
besluit neemt?<br />
2. Door welke gedragingen zijn de verwachtingen gewekt?<br />
3. Zijn de verwachtingen gewekt doord<strong>at</strong> de burger onjuiste of onvolledige<br />
gegevens heeft verstrekt?<br />
4. W<strong>at</strong> is het (gewicht van het) belang van de burger bij honorering van het<br />
gewekte vertrouwen?<br />
2
5. W<strong>at</strong> is het gewicht van de rechtvaardigingsgrond van het bestuursorgaan<br />
ontleend aan het algemeen belang (met inbegrip van het belang van de naleving<br />
van wetgeving), d<strong>at</strong> zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzet?<br />
6. W<strong>at</strong> is het gewicht van rechtens te beschermen belangen van een of meer derden<br />
die zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzetten?<br />
In de bestuursrechtspraak wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.<br />
Echter zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e als de Centrale<br />
Raad van Beroep honoreren maar zelden een beroep op het vertrouwensbeginsel.<br />
Daarbij zijn de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang in het<br />
wel of niet honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij het honoreren van<br />
een beroep op het vertrouwensbeginsel speelt ook de partijverhouding een belangrijke<br />
rol. Dus ga<strong>at</strong> het bijvoorbeeld om besluiten van financiële aard in een<br />
tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan word eerder een beroep<br />
op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd dan als het ga<strong>at</strong> om besluiten waarbij het<br />
belang van derden of het algemeen belang in het geding zijn. Dit betekent dus d<strong>at</strong> de<br />
Centrale Raad van Beroep ook eerder geneigd is om een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel te honoreren dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e.<br />
Net zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e is ook de Centrale<br />
Raad van Beroep w<strong>at</strong> betreft toezeggingen van onbevoegde streng van leer en zal naar<br />
mijn mening maar zelden aan de uitzonderingsregel worden voldaan.<br />
Op het terrein van het vertrouwensbeginsel contra-legem zien we wel verschillen tussen<br />
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale<br />
Raad van Beroep. De partijenverhouding speelt bij het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem vaak een doorslaggevende rol. Ga<strong>at</strong> het om besluiten<br />
van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan<br />
wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd dan als<br />
het ga<strong>at</strong> om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het<br />
geding zijn. Omd<strong>at</strong> bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard<br />
3
in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn,<br />
wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Wordt het algemeen belang of het<br />
belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke reden waarom de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e het vertrouwensbeginsel contra-legem in<br />
beginsel niet erkend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e honoreert<br />
een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als alleen het<br />
belang van de direct belanghebbende in het geding is.<br />
Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e stellen dus hoge eisen aan het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel.<br />
Deze scriptie doet verslag van de toepassing van het n<strong>at</strong>ionaal vertrouwensbeginsel door<br />
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van<br />
Beroep.<br />
4
9RRUZRRUG<br />
Vanaf het begin van mijn rechtenstudie was ik geboeid door het bestuursrecht. Het<br />
stond toen al voor mij vast d<strong>at</strong> een scriptieonderwerp het gebied van het bestuursrecht<br />
moest behelzen. Ik ben dan ook blij d<strong>at</strong> ik de kans heb gekregen om mij in het n<strong>at</strong>ionaal<br />
vertrouwensbeginsel te verdiepen. Naar mijn mening is het vertrouwensbeginsel een<br />
beginsel d<strong>at</strong> in het algemene bestuursrecht een belangrijke rol speelt.<br />
Deze scriptie is geschreven in het kader van de cursus R80313 van de masteropleiding<br />
Rechtsgeleerdheid van de <strong>Open</strong> <strong>Universiteit</strong>.<br />
In dit voorwoord past een woord van dank aan de heer dr. Mr. I. Sewandono voor zijn<br />
vakkundige begeleiding bij de totstandkoming van deze scriptie.<br />
Ik sluit dit voorwoord af met een dankwoord aan mijn familie. In het bijzonder aan mijn<br />
ouders, die vanaf het begin met grote betrokkenheid alles hebben gevolgd en mij hebben<br />
gesteund.<br />
Het onderzoek is afgesloten op 30 april 2012. Hetgeen daarna is verschenen aan<br />
jurisprudentie en liter<strong>at</strong>uur is niet verwerkt.<br />
Arnhem, mei 2012<br />
Tom Koenders.<br />
5
,QKRXGVRSJDYH<br />
Lijst van afkortingen .....................................................................................................8<br />
1. Inleiding..............................................................................................................10<br />
1.1 Inleiding ......................................................................................................10<br />
1.2 Probleemstelling..........................................................................................11<br />
1.3 Methode van onderzoek...............................................................................11<br />
1.4 Afbakening van het onderwerp ....................................................................12<br />
1.5 Opbouw van het onderzoeksrapport .............................................................12<br />
2. Het n<strong>at</strong>ionaal vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht .......................................13<br />
2.1 Inleiding ......................................................................................................13<br />
2.1.1 De geschiedenis van de a.b.b.b.............................................................13<br />
2.1.2 Functie van de a.b.b.b. .........................................................................14<br />
2.1.3 Contra-legem toepassing a.b.b.b...........................................................14<br />
2.1.4 Formele/m<strong>at</strong>eriële a.b.b.b.....................................................................15<br />
2.1.5 Onderscheid vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel ............16<br />
2.2 Het vertrouwensbeginsel in het n<strong>at</strong>ionale bestuursrecht................................17<br />
2.2.1 Inleiding...............................................................................................17<br />
2.2.2 Bevoegdheidsvereiste...........................................................................18<br />
2.3 Vertrouwenwekkende handelingen ..............................................................21<br />
2.4 Het dispositievereiste...................................................................................22<br />
2.5 De contra-indic<strong>at</strong>ies.....................................................................................24<br />
2.5.1 De belangrijkste contra-indic<strong>at</strong>ies.........................................................24<br />
2.6 Samenv<strong>at</strong>tend ..............................................................................................25<br />
3. De bestuursrechtelijke organis<strong>at</strong>ie .......................................................................27<br />
3.1 Inleiding ......................................................................................................27<br />
3.2 Ontwikkeling van rechtsbescherming tegen bestuurshandelen......................28<br />
3.3 Algemene versus bijzondere bestuursrechtspraak.........................................30<br />
3.3.1 Algemene bestuursrechtspraak .............................................................31<br />
6
3.3.2 De ABRvS als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.......................33<br />
3.3.3 De CRvB als bestuursrechter in eerste en enige aanleg.........................33<br />
3.4 De organis<strong>at</strong>ie..............................................................................................34<br />
3.4.1 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e.......................34<br />
3.4.2 De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35<br />
3.5 De aard van wetgeving.................................................................................35<br />
3.5.1 De Centrale Raad van Beroep ..............................................................35<br />
3.5.2 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e.......................37<br />
4. De bestuursrechtelijke rechtspraak en het vertrouwensbeginsel............................39<br />
4.1 Inleiding ......................................................................................................39<br />
4.2 Het vertrouwensbeginsel en de Centrale Raad van Beroep ...........................39<br />
4.3 Het vertrouwensbeginsel en de ABRvS........................................................46<br />
4.4 Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................51<br />
4.4.1 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de CRvB .............................51<br />
4.4.2 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de ABRvS...........................52<br />
4.4.3 Het vertrouwensbeginsel contra-legem en de liter<strong>at</strong>uur.........................54<br />
4.4.4 Het onderscheid tussen de CRvB en de ABRvS ...................................55<br />
5. De conclusie........................................................................................................57<br />
5.1 De hoofdregel..............................................................................................58<br />
5.2 De algemene inform<strong>at</strong>iebrochure .................................................................59<br />
5.3 Toezeggingen door onbevoegde...................................................................59<br />
5.4 Lange tijd gedogen ......................................................................................61<br />
5.5 Het vertrouwensbeginsel contra-legem ........................................................62<br />
5.5 Conclusie.....................................................................................................63<br />
Lijst van aangehaalde en geraadpleegde liter<strong>at</strong>uur .......................................................64<br />
Lijst van aangehaalde jurisprudentie............................................................................67<br />
7
LMVW YDQ DINRUWLQJHQ<br />
AB Administr<strong>at</strong>iefrechtelijke Beslissingen<br />
a.b.b.b. algemene beginselen van behoorlijk bestuur<br />
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
afl. aflevering<br />
AKW Algemene Kinderbijslagwet<br />
ANW Algemene nabestaandenwet<br />
AOW Algemene Ouderdomswet<br />
APV Algemene Pla<strong>at</strong>selijke Verordening<br />
art. artikel(en)<br />
Awb Algemene wet bestuursrecht<br />
B&W burgemeester en wethouders<br />
bijv. bijvoorbeeld<br />
CBB College van Beroep voor het bedrijfsleven<br />
CRvB Centrale Raad van Beroep<br />
diss. dissert<strong>at</strong>ie<br />
e.a. en andere(n)<br />
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens<br />
etc. et cetera<br />
e.v. en volgende<br />
EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en<br />
de fundamentele vrijheden<br />
Gst. De Gemeentestem<br />
GW Grondwet<br />
HR Hoge Raad der Nederlanden<br />
JB Jurisprudentie Bestuursrecht<br />
LJN Landelijk Jurisprudentie Nummer<br />
m.nt. met noot<br />
mvt memorie van toelichting<br />
NJ Nederlandse Jurisprudentie<br />
NJB Nederlands Juristenblad<br />
8
nr. nummer<br />
NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht<br />
o.a. onder andere(n)<br />
p. pagina<br />
PG Parlementaire geschiedenis<br />
red. redactie<br />
r.o. rechtsoverweging<br />
RSV Rechtspraak Sociale Verzekeringen<br />
TAR Tijdschrift voor Ambtenarenrecht<br />
TK Tweede Kamer<br />
t/m tot en met<br />
TwK Tijdelijke wet Kroongeschillen<br />
UM <strong>Universiteit</strong> Maastricht<br />
UWV Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen<br />
VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer<br />
WAJONG Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten<br />
WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering<br />
WAZ Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen<br />
Wet Arob Wet administr<strong>at</strong>ieve rechtspraak overheidsbeschikkingen<br />
Wet BAB Wet beroep administr<strong>at</strong>ieve beschikkingen<br />
Wet RO Wet op de rechterlijke organis<strong>at</strong>ie<br />
Wet VEF Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organis<strong>at</strong>ie<br />
WIA Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen<br />
Wik Wet inkomensvoorziening kunstenaars<br />
WMO Wet ma<strong>at</strong>schappelijke ondersteuning<br />
WVG Wet voorzieningen gehandicapten<br />
WW Werkloosheidswet<br />
ZW Ziektewet<br />
9
,QOHLGLQJ<br />
,QOHLGLQJ<br />
Deze scriptie ga<strong>at</strong> over het vertrouwensbeginsel in Nederland. Hierbij speelt het woord<br />
´vertrouwen´ een centrale rol. In het dagelijkse leven is vertrouwen één van de<br />
basisprincipes. Immers een vertrouwensbreuk leidt to wantrouwen en kan tevens tot een<br />
verstoring van de rel<strong>at</strong>ie leiden. Vertrouwen is niet alleen in het dagelijkse leven<br />
belangrijk, maar ook in een democr<strong>at</strong>isch sta<strong>at</strong>sbestel. In een democr<strong>at</strong>isch sta<strong>at</strong>sbestel<br />
moeten de burgers op de continuïteit van de overheid kunnen vertrouwen. Het is dan<br />
ook logisch d<strong>at</strong> het recht in een democr<strong>at</strong>isch sta<strong>at</strong>sbestel het vertrouwen beschermd.<br />
Door het vertrouwen te beschermen kan de overheid niet zomaar veranderingen en<br />
aanpassingen doorvoeren. De hierboven genoemde continuïteit mag echter niet tot<br />
starheid leiden. Het recht moet hierdoor ook oog hebben voor ma<strong>at</strong>schappelijke<br />
ontwikkelingen. Het gevolg hiervan is d<strong>at</strong> gewekt vertrouwen niet eeuwig kan blijven<br />
bestaan.<br />
In Legitim<strong>at</strong>e Expect<strong>at</strong>ions in Administr<strong>at</strong>ive stelt Schønberg de vraag waarom<br />
gerechtvaardigde verwachtingen in het bestuursrecht moeten worden beschermd.<br />
Volgens Schønberg moeten verwachtingen op grond van de eerlijkheidsgedachte<br />
(‘principle of fainess’) beschermd worden. Eerlijkheid vereist d<strong>at</strong> vertrouwen om twee<br />
redenen bescherming verdient, aldus Schønberg. De eerste reden is d<strong>at</strong> niet<br />
gehonoreerde verwachtingen schade en/of nadeel bij de burger kunnen veroorzaken. De<br />
burger was er immers ervan uitgegaan d<strong>at</strong> het vertrouwen zou worden gehonoreerd (‘the<br />
reliance-theory’). Daarnaast staan verwachtingen centraal in het leven van burgers als<br />
het ga<strong>at</strong> om autonomie en planning (‘the rule of Law theory’). 1<br />
Deze twee redenen van Schønberg maken naar mijn mening duidelijk hoe belangrijk het<br />
honoreren van gewekte verwachtingen in zowel het dagelijkse leven als het recht is.<br />
1 S.J. Schønberg (2000), p. 29 en 237.<br />
10
3UREOHHPVWHOOLQJ<br />
Het onderzoek is gebaseerd op de volgende centrale probleemstelling:<br />
+RH ZRUGW LQ GH EHVWXXUVUHFKWHOLMNH UHFKWVSUDDN KHW YHUWURXZHQVEHJLQVHO WRHJHSDVW"<br />
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, zullen er een tweetal subvragen<br />
worden gesteld. De subvragen zijn als volgt:<br />
1. Hoe pleegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e een beroep<br />
op het vertrouwensbeginsel te beoordelen?<br />
2. Hoe past de Centrale Raad van Beroep het vertrouwensbeginsel toe?<br />
0HWKRGH YDQ RQGHU]RHN<br />
Dit onderzoek richt zich in het bijzonder op de pla<strong>at</strong>s van het vertrouwensbeginsel in het<br />
Nederlandse algemene bestuursrecht. Aangezien het vertrouwensbeginsel in het<br />
Nederlandse algemene bestuursrecht met name in de jurisprudentie tot ontwikkeling is<br />
gekomen, vervult de bespreking van relevante jurisprudentie een centrale rol en dan met<br />
name de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en<br />
de Centrale Raad van Beroep. In dit onderzoek wordt dus aan de hand van de<br />
jurisprudentie bekeken hoe het vertrouwensbeginsel door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep wordt<br />
toegepast. Hierbij zal zover als mogelijk rechtsvergelijking pla<strong>at</strong>svinden tussen de<br />
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de<br />
jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.<br />
11
$IEDNHQLQJ YDQ KHW RQGHUZHUS<br />
Het onderzoek is specifiek gericht op de rechtsvergelijking tussen de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep. Dit<br />
betekent d<strong>at</strong> een beschouwing van het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet<br />
wordt behandeld in het onderzoek. Daarnaast is het onderzoek gericht op het n<strong>at</strong>ionaal<br />
vertrouwensbeginsel en niet op het Europees vertrouwensbeginsel. Het Europees<br />
vertrouwensbeginsel wordt daarom ook buiten beschouwing gel<strong>at</strong>en.<br />
Een randvoorwaarde bij het onderzoek is d<strong>at</strong> het onderzoeksrapport niet meer dan zestig<br />
pagina’s mag bev<strong>at</strong>ten.<br />
2SERXZ YDQ KHW RQGHU]RHNVUDSSRUW<br />
Hoofdstuk 2 ga<strong>at</strong> vooral over een theoretische uitleg van het n<strong>at</strong>ionaal<br />
vertrouwensbeginsel naar aanleiding van de doctrine en de liter<strong>at</strong>uur. In hoofdstuk 3<br />
wordt de organis<strong>at</strong>ie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de<br />
Centrale Raad van Beroep behandeld. Daarnaast wordt in hoofdstuk 3 ook de aard van<br />
wetgeving van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e als de<br />
Centrale Raad van Beroep behandeld.<br />
In hoofdstuk 4 worden de twee deelvragen beantwoord. De twee deelvragen worden<br />
beantwoord aan de hand van de rechtspraak van vooral de la<strong>at</strong>ste zes jaar. Eerdere<br />
rechtspraak komt alleen aan bod als deze rechtspraak van doorslaggevend belang was<br />
voor het vertrouwensbeginsel.<br />
Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 de centrale vraag beantwoord.<br />
12
+HW QDWLRQDDO YHUWURXZHQVEHJLQVHO LQ KHW EHVWXXUVUHFKW<br />
,QOHLGLQJ<br />
De overheid moet in Nederland niet alleen de wet in acht nemen, maar ook de<br />
behoorlijkheideisen bij het nemen van besluiten. De behoorlijkheideisen vloeien voort<br />
uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.) en zijn maar voor een deel<br />
gecodificeerd in de Awb.<br />
'H JHVFKLHGHQLV YDQ GH D E E E<br />
De wettelijke regels l<strong>at</strong>en vaak beslissingsruimte over voor het nemen van besluiten<br />
door het bestuursorgaan. Door de introductie van de a.b.b.b. wordt het voor de rechter<br />
mogelijk gemaakt om de niet in de wet vastgestelde elementen van besluiten, de<br />
‘beleidsaspecten’, te toetsen. In 1950 heeft de commissie-De Monchy in haar rapport<br />
over verhoogde rechtsbescherming tegen de administr<strong>at</strong>ie de formule ‘algemene<br />
beginselen van behoorlijk bestuur (a.b.b.b.)’ gelanceerd. 2 De commissie-De Monchy<br />
zag dezen a.b.b.b. als een ‘tussenc<strong>at</strong>egorie’ tussen de wetm<strong>at</strong>igheids- en<br />
beleidsaspecten. 3 De a.b.b.b. waren een overkoepelende aanduiding van een aantal<br />
rechtsbeginselen die in de jurisprudentie tot ontwikkeling waren gekomen. In de door de<br />
commissie-De Monchy voorgestelde ontwerp van de Wet beroep administr<strong>at</strong>ieve<br />
beschikkingen leverde in strijd met een a.b.b.b een beroepsgrond op. 4 Voor het eerst<br />
heeft de wetgever in 1954 in strijd met een a.b.b.b. als beroepsgrond neergelegd in de<br />
Wet administr<strong>at</strong>ieve rechtspraak bedrijfsorganis<strong>at</strong>ie. 5 Deze beroepsgrond werd in<br />
diverse andere wetten overgenomen. Door de inwerkingtreding van de Awb zijn deze<br />
beroepsgronden echter weer vervallen. Volgens de wetgever was de reden hiervoor d<strong>at</strong><br />
een deel van de normen uit de a.b.b.b. zijn gecodificeerd in Awb, terwijl het aan de<br />
andere kant het gemeengoed is geworden d<strong>at</strong> de rechters besluiten toetsen aan zowel<br />
2 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.<br />
3 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.<br />
4 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.<br />
5 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.<br />
13
geschreven als ongeschreven regels, waardoor het de wetgever overbodig leek een<br />
uitdrukkelijke beroeps- of toetsingsgrond in de Awb vast te leggen. 6<br />
)XQFWLH YDQ GH D E E E<br />
Sinds de jaren vijftig zijn de a.b.b.b. behoorlijkheidseisen die het bestuur bij het nemen<br />
van besluiten in acht moet nemen. Deze behoorlijkheidseisen hebben betrekking op de<br />
voorbereiding van besluiten, op de besluitvorming, op de argument<strong>at</strong>ie die aan het<br />
besluit ten grondslag wordt gelegd, op het resulta<strong>at</strong> van de belangenafweging waarvan<br />
een besluit doet blijken en op de kennisgeving van een besluit en van de motivering<br />
daarvan. Eerst worden bestuurshandelingen aan de wet getoetst en daarna aan de<br />
a.b.b.b. Deze toetsing is echter niet de enige functie van de a.b.b.b.<br />
De a.b.b.b. zijn ook van belang als een wetsbepaling niet voor een eenduidige uitleg<br />
v<strong>at</strong>baar is. De wetsbepaling dwingt het bestuursorgaan dan om een standpunt in te<br />
nemen met betrekking tot de uitvoering van het desbetreffende wetsbepaling. Bij deze<br />
uitvoering moet het bestuursorgaan zich aan de a.b.b.b. houden.<br />
Als de wet beslissingsruimte overla<strong>at</strong> dan kunnen de a.b.b.b. de wet aanvullen. De<br />
a.b.b.b. hebben dan een aanvullende werking.<br />
Door het uitvoeren van een a.b.b.b. kan het bestuursorgaan soms in strijd handelen met<br />
een wettelijke bepaling. Hierbij is de vraag, of een a.b.b.b. in dit geval de wet opzij kan<br />
zetten. Als dit mogelijk is dan is er sprake van de derogerende werking van de a.b.b.b.<br />
&RQWUD OHJHP WRHSDVVLQJ D E E E<br />
De derogerende werking van de a.b.b.b. wordt ook wel toepassing contra-legem<br />
genoemd. Volgens Wiarda heeft contra-legem de volgende betekenis 7 : “Als werkelijk<br />
contra-legem gewezen zou ik slechts die beslissingen willen beschouwen, die noch met<br />
de tekst, noch met de geschiedenis, noch met het systeem of de strekking van de wet in<br />
overeenstemming zijn en dus duidelijk ingaan tegen hetgeen de wetgever heeft tot<br />
6 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 276.<br />
7 De definitie die Wiarda geeft, heeft betrekking op rechtspraak contra-legem, maar kan ook goed in<br />
algemene zin gelden.<br />
14
uitdrukking gebracht en heeft gewild, of vermoedelijk zou hebben gewild, indien het<br />
gegeven geval hem voor ogen had bestaan.” 8<br />
)RUPHOH PDWHULsOH D E E E<br />
In de Awb zijn een aantal a.b.b.b. gecodificeerd. 9 Voorbeelden van gecodificeerde<br />
a.b.b.b. zijn het verbod van détournement de pouvoir 10 , het verbod van<br />
willekeur/evenredigheid 11 , het zorgvuldigheidsbeginsel 12 en het motiveringsbeginsel. 13<br />
Naast de in de Awb gecodificeerde a.b.b.b. zijn er ook nog ongeschreven a.b.b.b., zoals<br />
het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.<br />
Niet alleen kan er onderscheid worden gemaakt tussen gecodificeerde en ongeschreven<br />
a.b.b.b., maar er kan ook onderscheid worden gemaakt tussen formele en m<strong>at</strong>eriële<br />
a.b.b.b. Formele a.b.b.b. hebben betrekking op de voorbereiding, de besluitvorming en<br />
de inrichting van besluiten. Anders gezegd formele a.b.b.b. hebben betrekking op de<br />
vraag hoe besluiten tot stand behoren te worden gebracht. M<strong>at</strong>eriële a.b.b.b. hebben<br />
daarentegen betrekking op de inhoud van besluiten. Voorbeelden van formele a.b.b.b.<br />
zijn o.a. het formele zorgvuldigheidsbeginsel 14 en het motiveringsbeginsel. 15 M<strong>at</strong>eriële<br />
a.b.b.b. zijn o.a. het m<strong>at</strong>eriële zorgvuldigheidsbeginsel 16 , het gelijkheidsbeginsel en het<br />
vertrouwensbeginsel.<br />
8<br />
G.J. Wiarda (1999), p. 40.<br />
9<br />
Als je heel precies bent dan vallen deze beginselen niet meer onder het begrip a.b.b.b., omd<strong>at</strong> ze zijn<br />
gecodificeerd en daarom niet meer ongeschreven zijn.<br />
10<br />
Art. 3:3 Awb.<br />
11<br />
Art. 3:4 lid 2 Awb.<br />
12<br />
Het formele zorgvuldigheidsbeginsel is geregeld in art. 3:2 Awb en het m<strong>at</strong>eriële<br />
zorgvuldigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb.<br />
13<br />
Art. 3:46 Awb.<br />
14 Art. 3:2 Awb.<br />
15 Art. 3:46 e.v. Awb.<br />
16 Art. 3:4 lid 2 Awb.<br />
15
2QGHUVFKHLG YHUWURXZHQVEHJLQVHO HQ UHFKWV]HNHUKHLGVEHJLQVHO<br />
Naar mijn mening moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het<br />
vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidbeginsel. Het rechtszekerheidsbeginsel is<br />
ruimer dan het vertrouwensbeginsel. Vermeer ziet het vertrouwensbeginsel als een<br />
onderdeel van het rechtszekerheidsbeginsel. Dit geldt alleen voor d<strong>at</strong> deel d<strong>at</strong> ziet op het<br />
honoreren van gewekte verwachtingen. 17<br />
Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden opgedeeld in formele aspecten (besluiten<br />
moeten duidelijk en ondubbelzinnig worden geformuleerd) en in m<strong>at</strong>eriële aspecten<br />
(burgers moeten worden beschermd tegen onzekerheid en willekeur van de overheid).<br />
Het m<strong>at</strong>eriële rechtszekerheidsbeginsel kan weer worden opgedeeld in:<br />
x het legaliteitsbeginsel;<br />
x hoe bestaande regels moeten worden toegepast;<br />
x het (niet volstrekt absolute) verbod van terugwerkende kracht ten nadele van de<br />
burger en<br />
x het vertrouwensbeginsel. 18<br />
Addink geeft aan d<strong>at</strong> er verscheidende redenen zijn om het rechtszekerheidsbeginsel en<br />
het vertrouwensbeginsel te onderscheiden. Volgens Addink ga<strong>at</strong> het bij het<br />
rechtszekerheidsbeginsel om aantasting van verkregen rechten of om een bestaande<br />
situ<strong>at</strong>ie ten nadele van een belanghebbende. Bij het vertrouwensbeginsel ga<strong>at</strong> het om de<br />
bescherming van gerechtvaardigde verwachtingen omtrent toekomstig handelen van de<br />
overheid. 19 Daarnaast geeft Addink aan d<strong>at</strong> het onderscheid blijkt uit de gevallen waarin<br />
op grond van gewekte verwachtingen in een incidenteel geval moet worden gehandeld<br />
in strijd met de letter van de wet: daar ga<strong>at</strong> het om een botsing van het<br />
vertrouwensbeginsel en het (legaliteitsaspect van het) rechtszekerheidsbeginsel, een<br />
botsing die alleen goed valt te analyseren als men hier twee verschillende beginselen<br />
17 F.R. Vermeer (2006), p. 281.<br />
18 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 306 en 310-311. Zie verder G.H. Addink<br />
(1999), p. 138-139 en R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 215-216.<br />
19 G.H. Addink (1999), p. 137.<br />
16
onderscheidt. 20 Ook vormt de rechtspraak een reden om beide beginselen van elkaar te<br />
onderscheiden. In de rechtspraak komen beide beginselen immers naast elkaar voor.<br />
In het vervolg beperk ik de reikwijdte van het vertrouwensbeginsel tot een al dan niet<br />
gerechtvaardigde verwachting die is gebaseerd op een meer informeel vertrouwen d<strong>at</strong><br />
iets of iemand binnen de bestuursrechtelijke verhouding heeft gewekt: een<br />
overheidstoezegging, overheidsinform<strong>at</strong>ie, een vaste bestuurspraktijk – handelen of<br />
gedogen – die niet door beleidsregels wordt beheerst enz. Onder het<br />
rechtszekerheidsbeginsel versta ik een gerechtvaardigde verwachting die op geschreven<br />
recht, beleidsregels, bestuursbesluiten, overeenkomsten enz. wordt gebaseerd.<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO LQ KHW QDWLRQDOH EHVWXXUVUHFKW<br />
,QOHLGLQJ<br />
Zoals al eerder is aangegeven is het vertrouwensbeginsel niet gecodificeerd in de Awb.<br />
Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van schending van het vertrouwen<br />
door een bestuursorgaan zijn zes vragen van belang. 21 Deze vragen zijn:<br />
1. Zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan d<strong>at</strong> het<br />
besluit neemt?<br />
2. Door welke gedragingen zijn de verwachtingen gewekt?<br />
3. Zijn de verwachtingen gewekt doord<strong>at</strong> de burger onjuiste of onvolledige<br />
gegevens heeft verstrekt?<br />
4. W<strong>at</strong> is het (gewicht van het) belang van de burger bij honorering van het<br />
gewekte vertrouwen?<br />
5. W<strong>at</strong> is het gewicht van de rechtvaardigingsgrond van het bestuursorgaan<br />
ontleend aan het algemeen belang (met inbegrip van het belang van de naleving<br />
van wetgeving), d<strong>at</strong> zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzet?<br />
6. W<strong>at</strong> is het gewicht van rechtens te beschermen belangen van een of meer derden<br />
die zich tegen honorering van het opgewekt vertrouwen verzetten?<br />
Het vertrouwensbeginsel als a.b.b.b. eist d<strong>at</strong> gerechtvaardigde verwachtingen zo<br />
enigszins mogelijk worden gehonoreerd. 22 Het bestuursorgaan heeft geen absolute<br />
20 G.H. Addink (1999), p. 137.<br />
21 P. Nicolaï (1990), p. 361.<br />
17
verplichting tot ‘nakoming’ van gewekt vertrouwen. Zwaarwegende algemene belangen<br />
kunnen onder bijzondere omstandigheden de aanspraken van de burger op honorering<br />
van het vertrouwensbeginsel opzij zetten. Denk bijvoorbeeld aan de situ<strong>at</strong>ie waarin<br />
honorering van het vertrouwensbeginsel in strijd is met een algemeen verbindend<br />
voorschrift. 23 Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e ‘reikt het<br />
vertrouwensbeginsel niet zover d<strong>at</strong> gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten<br />
worden nagekomen. 24 De Centrale Raad van Beroep versta<strong>at</strong> onder het<br />
vertrouwensbeginsel het ‘beginsel, d<strong>at</strong> op goede gronden berustende verwachtingen zo<br />
enigszins mogelijk moeten worden gehonoreerd. 25<br />
%HYRHJGKHLGVYHUHLVWH<br />
Wilt een beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd worden, dan is het van belang<br />
om te weten door wie de verwachtingen zijn gewekt. Het vertrouwen kan gewekt zijn<br />
door:<br />
1. het bevoegde bestuursorgaan;<br />
2. één of meer personen van het bevoegde meerhoofdige bestuursorgaan,<br />
schriftelijk of mondeling, PHW manda<strong>at</strong> namens het bevoegde bestuursorgaan of<br />
]RQGHU manda<strong>at</strong> waarbij onder omstandigheden de schijn gewekt kan zijn d<strong>at</strong> er<br />
wél sprake is van manda<strong>at</strong>;<br />
3. één of meer ambtenaren, in het bijzonder ondergeschikte ambtenaren, PHW<br />
manda<strong>at</strong> namens het bevoegde bestuursorgaan of ]RQGHU manda<strong>at</strong>, waarbij onder<br />
omstandigheden de schijn gewekt kan zijn d<strong>at</strong> er wél sprake is van manda<strong>at</strong>;<br />
4. een orgaan d<strong>at</strong> of een persoon die ten opzichte van het bevoegde bestuursorgaan<br />
een derde is, maar door d<strong>at</strong> bevoegde bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn<br />
taak is ingeschakeld;<br />
5. een andere derde. 26<br />
22<br />
L.J.A. Damen (2009), p. 398.<br />
23<br />
L.J.A. Damen (2009), p. 398.<br />
24<br />
ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, m.nt. De Gier, Gst. (2001) 7141.7 m.nt. Teunissen, Br 2001, p. 778<br />
m.nt. De Vries (Illegale camping Nunspeet).<br />
25<br />
Zie bijv. CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49 (als sociale verzekeringsrechter; loongroep VIII) en CRvB<br />
17-12-1987, TAR 1988, 51 (als ambtenarenrechter; hogere klasse ziekenhuisopname).<br />
26<br />
L.J.A. Damen (2009), p. 399, zie tevens Verheij in zijn noot bij ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188<br />
(groene beleggingen).<br />
18
In beginsel wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen gehonoreerd als een<br />
bevoegd bestuursorgaan zelf verwachtingen heeft gewekt, door bepaalde uitl<strong>at</strong>ingen of<br />
handelingen, of die verwachtingen zijn gebaseerd op gedragingen van een persoon die<br />
bevoegd is namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden (manda<strong>at</strong>, art. 10:2 Awb),<br />
dan wel bevoegd is bindende aanwijzingen te geven voor de uitoefening van zijn<br />
bevoegdheid. 27<br />
Problemen ontstaan als het vertrouwen is gewekt door een persoon die niet bevoegd<br />
was. Dit doet zich voor als er vertrouwen is gewekt door een persoon zonder manda<strong>at</strong>,<br />
terwijl wel de schijn is gewekt d<strong>at</strong> die persoon door het bevoegde bestuursorgaan<br />
gemand<strong>at</strong>eerd was. De vraag is nu of die schijn aan het bevoegde bestuursorgaan kan<br />
worden toegerekend. Het bevoegde bestuursorgaan zal een beroep op gewekt<br />
vertrouwen afwijzen als de verwachtingen niet door of namens het bevoegde<br />
bestuursorgaan zijn gewekt. Dit betekent d<strong>at</strong> handelen door een onbevoegde persoon<br />
voor rekening van de burger komt. Van de burger wordt dan verwacht d<strong>at</strong> hij inzicht<br />
heeft in de verhoudingen binnen het bestuur, kan dit inzicht worden verwacht?<br />
Nicolaï geeft aan d<strong>at</strong> de burger beschermd kan worden tegen onbevoegd gewekt<br />
vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid. Het bevoegd bestuursorgaan zal<br />
zelf moeten opletten om tijdig afstand te nemen van gedragingen van onbevoegde<br />
personen. Let het bevoegd bestuursorgaan niet goed op dan kunnen gedragingen, op<br />
grond van de schijn van bevoegdheid, aan het bevoegd bestuursorgaan worden<br />
toegerekend, aldus Nicolaï. 28 Deze toerekenbaarheid vervalt als de burger bekend was<br />
of behoorde te zijn d<strong>at</strong> de desbetreffende persoon onbevoegd was. 29 Volgens het CBB<br />
speelt de kennis van de burger een rol bij de toerekenbaarheid. Is de burger bijvoorbeeld<br />
een deskundige dan zal een beroep op het vertrouwensbeginsel minder snel worden<br />
gehonoreerd. 30 Konijnenbelt ondersteunt de visie van Nicolaï. 31<br />
27<br />
Zie CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218 en ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258. Zie tevens de mvt op art.<br />
10:2 Awb: TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169 en PG Awb III, p. 436 en 437.<br />
28<br />
P. Nicolaï (1990), p. 363 en 364.<br />
29<br />
Aldus volgens de ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139.<br />
30<br />
CBB 17-04-2003, AB 2003, 267.<br />
31<br />
H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 319.<br />
19
Hierboven is aangegeven door wie het vertrouwen kan worden gewekt. Wordt het<br />
vertrouwen gewekt door het bestuursorgaan zelf of door personen die bevoegd zijn om<br />
namens het bevoegde bestuursorgaan op te treden dan wordt een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel in principe gehonoreerd, mits aan alle andere eisen van het<br />
vertrouwensbeginsel wordt voldaan. Manda<strong>at</strong> is in afdeling 10.1.1 van de Awb<br />
geregeld. Art. 10:2 Awb geeft aan d<strong>at</strong> een door de gemand<strong>at</strong>eerde binnen de grenzen<br />
van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de manda<strong>at</strong>gever.<br />
Moeilijkheden ontstaan als personen buiten de grenzen van het manda<strong>at</strong> handelen.<br />
Volgens de letter van art. 10:2 Awb zou het desbetreffende bestuursorgaan dan niet<br />
gebonden zijn. Immers er is niet gehandeld binnen de grenzen van het manda<strong>at</strong>. De<br />
wetgever heeft dit echter genuanceerd. In de mvt op art. 10:2 Awb heeft de wetgever<br />
aangegeven “d<strong>at</strong> dit niet betekent dan een buiten de grenzen van de bevoegdheid<br />
genomen besluit onder alle omstandigheden niet aan het bestuursorgaan kan worden<br />
toegerekend. Het vertrouwensbeginsel beschermt degene die op de aanwezigheid van<br />
een geldig manda<strong>at</strong> vertrouwt en daarop mocht vertrouwen.” 32<br />
Er ontstaan pas echte grote problemen als er door personen wordt gehandeld zonder<br />
manda<strong>at</strong>, terwijl wél de schijn is gewekt d<strong>at</strong> er sprake is van een manda<strong>at</strong>. Hierbij<br />
kunnen drie groepen worden onderscheiden:<br />
1. De verwachting wordt gewekt door één of meer leden van het bevoegde<br />
meerhoofdige bestuursorgaan, terwijl alle leden van het desbetreffende<br />
bestuursorgaan bij de besluitvorming betrokken hadden moeten worden. Denk<br />
hierbij aan een uitl<strong>at</strong>ing van een wethouder, terwijl het college van<br />
burgermeester en wethouders bevoegd was. 33<br />
2. De verwachting wordt gewekt door één of meer ambtenaren die niet<br />
vertegenwoordigingsbevoegd waren, dan wel hun<br />
vertegenwoordigingsbevoegdheid hebben overschreden. 34<br />
3. De verwachting wordt gewekt door een derde.<br />
32 TK 1993-94, 23 700, nr. 3, p. 168 en 169.<br />
33 N.H.A. Gorissen (2008), p. 49.<br />
34 N.H.A. Gorissen (2008), p. 49.<br />
20
Bij de toerekenbaarheid van de verwachtingen die gewekt zijn door de hierboven<br />
genoemde groepen hangt het af van de omstandigheden van het geval. Als we kijken<br />
naar de jurisprudentie dan blijkt d<strong>at</strong> de verschillende bestuursrechters terughoudend zijn<br />
met het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel d<strong>at</strong> betrekking heeft op<br />
het onbevoegd opgewekt vertrouwen op grond van de schijn van bevoegdheid.<br />
9HUWURXZHQZHNNHQGH KDQGHOLQJHQ<br />
In de liter<strong>at</strong>uur met betrekking tot het vertrouwensbeginsel komen verschillende<br />
opv<strong>at</strong>tingen over de m<strong>at</strong>e waarin bepaalde handelingen vertrouwen kunnen wekken<br />
voor. Nicolaï onderscheidt verschillende vertrouwenwekkende handelingen. Om te<br />
komen tot dit onderscheidt formuleert Nicolaï twee uitgangspunten die van belang zijn:<br />
1. “Rechtshandelingen die gericht zijn op het scheppen van rechten voor een<br />
individuele burger, ‘tellen’ bij toepassing van het vertrouwensbeginsel in het<br />
algemeen ‘zwaarder’ dan andere rechtshandelingen of dan feitelijk handelen.”<br />
2. “Handelen d<strong>at</strong> gericht is op het wekken van vertrouwen ‘telt’ in het algemeen<br />
‘zwaarder’ dan handelen d<strong>at</strong> niet daarop gericht is, maar waarvan wel<br />
verwachtingen kunnen worden ontleend.” 35<br />
Aan de hand van de twee hierboven genoemde criteria komt Nicolaï tot de volgende lijst<br />
vertrouwenwekkende handelingen, aflopend gerangschikt naar hun bindende kracht:<br />
1. een aflopende eenmalige beschikking;<br />
2. een tussen burger en bestuur gesloten overeenkomst betreffende de wijze van<br />
uitoefening van de bestuursbevoegdheid;<br />
3. een beschikking waarin voor langere duur de rechten en plichten van de burger<br />
zijn vastgelegd;<br />
4. een concrete en individuele toezegging omtrent de (voorgenomen) wijze van<br />
uitoefening van de bestuursbevoegdheid;<br />
5. specifieke en op het individuele geval betrekking hebbende inform<strong>at</strong>ie omtrent<br />
de wijze van uitoefening van de bestuursbevoegdheid;<br />
6. rechtshandelingen van het bestuur waarbij de rechtspositie van de burgers niet<br />
individueel maar in het algemeen wordt bepaald;<br />
35 P. Nicolaï (1990), p. 364 en 365.<br />
21
7. de door, namens of voor het bestuursorgaan bekend gemaakte beleidsregels of<br />
beoordelingsnormen die op de uitoefening van de bestuursbevoegdheid<br />
betrekking hebben;<br />
8. voor een individueel geval relevant feitelijk handelen of stilzitten van de<br />
administr<strong>at</strong>ie;<br />
9. het geven van algemene inform<strong>at</strong>ie over de wijze van toepassing van<br />
toepasselijke voorschriften en door het bestuur gehanteerde beslissingscriteria. 36<br />
Ik sluit me graag aan bij de visie van Nicolaï “hoe concreter, individueler en formeler,<br />
hoe bindende”. 37<br />
+HW GLVSRVLWLHYHUHLVWH<br />
Een bevoegd bestuursorgaan d<strong>at</strong> goede redenen, die aan het algemeen belang zijn<br />
ontleend, heeft om een besluit te nemen waarbij de verwachtingen die de burger heeft<br />
niet overeenkomt, sta<strong>at</strong> voor een dilemma: moet het algemeen belang prevaleren boven<br />
het belang van de burger of moet het belang van de burger op grond van het<br />
vertrouwensbeginsel worden gehonoreerd? Het uitgangspunt hierbij is d<strong>at</strong> hoe groter het<br />
nadeel is bij schending van het vertrouwensbeginsel voor de burger, er een grotere<br />
behoefte is om de burger te beschermen en des te zwaarder moeten de redenen zijn die<br />
aan het algemeen belang zijn ontleend om een beroep op het vertrouwensbeginsel van<br />
de burger niet te honoreren. 38 Een beroep op het vertrouwensbeginsel zal dus eerder<br />
worden gehonoreerd als de burger nadeel heeft die het gevolg is van handelen of van<br />
nal<strong>at</strong>en d<strong>at</strong> gebaseerd is op gewekt vertrouwen. Komt de burger bijvoorbeeld niet in een<br />
ongunstigere positie dan wanneer hij niet had vertrouwd dan zal een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel niet snel slagen.<br />
De liter<strong>at</strong>uur is niet eenduidig over de vraag of het dispositievereiste een vereiste is voor<br />
honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel.<br />
Volgens Addink is het dispositievereiste in beginsel een vereiste bij honorering van een<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel. Addink benadrukt d<strong>at</strong> slechts in<br />
36 P. Nicolaï (1990), p. 365 en 366.<br />
37 J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 45.<br />
38 L.J.A. Damen (2009), p. 407.<br />
22
uitzonderingsgevallen niet aan dit vereiste hoeft te worden voldaan. 39 Van Wijk,<br />
Konijnenbelt en Van Male zitten op dezelfde lijn als Addink. 40<br />
In 1975 heeft Konijnenbelt als eerste aandacht gevraagd voor het dispositievereiste.<br />
Konijnenbelt geeft aan “d<strong>at</strong> het vertrouwensbeginsel pas werkt indien en voor zover de<br />
betrokkene op grond van het gewekte vertrouwen handelingen heeft verricht die hij<br />
anders zou hebben nagel<strong>at</strong>en en die niet licht ongedaan kunnen worden gemaakt of<br />
indien en voor zover hij ten gevolge van het vertrouwen anderszins in een andere<br />
toestand is geraakt.” 41<br />
Nicolaï betoogt “d<strong>at</strong> het uitgangspunt moet zijn, d<strong>at</strong> hoe groter het nadeel voor de<br />
burger is bij het schenden van het vertrouwen, des te meer aanleiding er zal zijn om de<br />
burger te beschermen en des te zwaarder de aan het algemeen belang te ontlenen<br />
overwegingen zullen moeten zijn om de aanspraak op bescherming van het vertrouwen<br />
niet te honoreren.” 42 Nicolaï stelt d<strong>at</strong> het dispositievereiste niet een noodzakelijke<br />
voorwaarde op zichzelf is.<br />
Verheij sluit zich bij de visie van Nicolaï aan. Verheij benadrukt d<strong>at</strong> het<br />
dispositievereiste pas aan de orde is “als de belangen van degene die zich op de<br />
gedraging beroept, moeten worden afgewogen tegen de belangen van derden dan wel<br />
het algemeen belang, waaronder het belang d<strong>at</strong> de wet moet worden nagekomen. Zolang<br />
echter binnen de grenzen van de wet wordt gebleven, een gedraging bevoegd is gedaan<br />
en geen belangen van derden in het spel zie ik geen noodzaak voor het stellen van het<br />
dispositievereiste als voorwaarde voor een geslaagd beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel.” 43<br />
39<br />
G.H. Addink (1999), p. 148.<br />
40<br />
H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt, R.M. van Male (2005), p. 321 en 322.<br />
41<br />
W. Konijnenbelt (1975), p. 104.<br />
42<br />
P. Nicolaï (1990), p. 366.<br />
43<br />
J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu (1997), p. 81 en 82.<br />
23
Ook de jurisprudentie stelt het dispositievereiste niet steeds als een noodzakelijke<br />
voorwaarde voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. 44<br />
Ik ben het met de visie van Nicolaï eens. Ook naar mijn mening is het voldoen aan het<br />
dispositievereiste geen noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagd beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel. Echter het dispositievereiste kan wel een bijdrage leveren aan een<br />
geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.<br />
'H FRQWUD LQGLFDWLHV<br />
Contra-indic<strong>at</strong>ies spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
een belangrijke rol. Het bevoegd bestuursorgaan hoeft niet altijd en onder alle<br />
omstandigheden het gewekte vertrouwen te honoreren.<br />
'H EHODQJULMNVWH FRQWUD LQGLFDWLHV<br />
Verandering van omstandigheden is misschien wel de belangrijkste contra-indic<strong>at</strong>ie.<br />
Voorbeelden van veranderde omstandigheden zijn veranderde wetgeving, veranderde<br />
beleidsregels en veranderde inzichten. Wordt bijvoorbeeld de wet veranderd dan kan het<br />
bevoegd bestuursorgaan niet tot in lengte van dagen aan handelingen die betrekking<br />
hebben op de oude situ<strong>at</strong>ie gehouden worden. 45 Bij onvoorzienbare wijzigingen komt<br />
sneller een einde aan gewekt vertrouwen dan wanneer de wijzigingen wel voorzien<br />
warren of voorzien behoorden te zijn bij het bevoegd bestuursorgaan.<br />
Een tweede contra-indic<strong>at</strong>ie is een kennelijke vergissing van het bevoegde<br />
bestuursorgaan. De Hoge Raad der Nederlanden honoreerde toch een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel, ondanks de vergissing, omd<strong>at</strong> de burger in de tussen tijd iets had<br />
gedaan d<strong>at</strong> niet meer zonder nadeel kon worden hersteld. De burger had dit gedaan op<br />
grond van het kortstondig gewekte vertrouwen. 46 Een beroep op het<br />
44 Zo wordt in ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9 m.nt. Teunissen (Dodewaard) in het geheel niet<br />
nagegaan of de aanvrager van de subsidie (bijdrage in de kosten van verbouw en verbetering van een<br />
woning) zou hebben afgezien van de verbouwing als hem het (in strijd met een toezegging van een hoger<br />
bedrag) daadwerkelijk toegekende bedrag zou zijn toegezegd. Anders: ABRvS 26-02-2003, AB 2003,<br />
265 m.nt. Van der Grinten (voetpad Bergen): het beroep op het vertrouwensbeginsel “[kan] reeds (…)<br />
niet slagen, omd<strong>at</strong> niet voldaan is aan het dispositievereiste.”<br />
45 Zie o.a. ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216.<br />
46 HR 17-11-1995, NJ 1997, 185.<br />
24
vertrouwensbeginsel wordt n<strong>at</strong>uurlijk niet gehonoreerd als de burger wist of behoorde te<br />
weten d<strong>at</strong> het bevoegd bestuursorgaan een kennelijke vergissing heeft gemaakt.<br />
Ook aan handelingen van het bevoegd bestuursorgaan onder voorbehoud kan een burger<br />
geen gerechtvaardigd vertrouwen aan ontlenen. 47<br />
De deskundigheid speelt bij het honoreren van het vertrouwensbeginsel ook een rol. 48<br />
De deskundigheid van de burger zelf kan een rol spelen, maar ook de deskundigheid die<br />
de burger ingeschakeld kan een rol spelen.<br />
Het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens van de burger waardoor het<br />
bevoegde bestuursorgaan met onjuiste gegevens gehandeld heeft is ook een contra-<br />
indic<strong>at</strong>ie.<br />
6DPHQYDWWHQG<br />
Het is onmogelijk om eenduidig en in algemene bewoording weer te geven onder welke<br />
omstandigheden een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd. Een<br />
succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel is dus afhankelijk van de omstandigheden<br />
van het geval. De rechtspraak heeft verschillende factoren aangegeven die een rol<br />
spelen bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel, het is echter niet<br />
altijd even duidelijk hoeveel gewicht aan de desbetreffende factoren moet worden<br />
toegekend.<br />
Ik ben het eens met de grad<strong>at</strong>ie die Nicolaï heeft aangegeven bij de vraag welke<br />
handelingen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. Andere auteurs houden<br />
ongeveer dezelfde indeling aan. Alleen over de vraag waar beleidsregels in de<br />
hiërarchie thuis horen is er in de liter<strong>at</strong>uur veel discussie.<br />
Het uitgangspunt is d<strong>at</strong> de meeste handelingen die Nicolaï heeft benoemd in beginsel<br />
vertrouwen kunnen wekken, maar door verschillende factoren kan er toch geen sprake<br />
zijn van gerechtvaardigd vertrouwen.<br />
Naar mijn mening geeft Bok terecht aan d<strong>at</strong> een algemeen en richtgevend beginsel zoals<br />
het vertrouwensbeginsel qua toepassingsbereik nader dient ‘gepreciseerd’ te worden<br />
47 ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328.<br />
48 ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321 en CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269.<br />
25
door duidelijke en concrete rechtsregels uit de jurisprudentie. Misschien wel de<br />
belangrijkste rechtsregel is het dispositievereiste. 49<br />
Hieronder geef ik een voorbeeld van hoe het vertrouwensbeginsel werkt met betrekking<br />
tot in dit geval een toezegging.<br />
In beginsel is een concrete toezegging een handeling die vertrouwen wekt. De toezegging moet<br />
uiteraard door een bevoegd bestuursorgaan worden gedaan of aan het bevoegde bestuursorgaan<br />
worden toegerekend. Is de toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan dan moet<br />
vervolgens worden gekeken naar het dispositievereiste. Zoals is aangegeven is het<br />
dispositievereiste geen vereiste op zich voor het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel. Het dispositievereiste is echter wel een belangrijke factor bij het honoreren<br />
van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De burger die vertrouwde op de toezegging heeft<br />
gehandeld en door het niet honoreren van het vertrouwen door het bevoegde bestuursorgaan is de<br />
burger in een ongunstigere positie terechtgekomen dan wanneer hij juist niet had vertrouwd op<br />
de toezegging. Doord<strong>at</strong> de burger heeft gehandeld is er nu een argument om een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel te honoreren. Voord<strong>at</strong> ook daadwerkelijk een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel wordt gehonoreerd moet eerst worden bekeken of er een contra-indic<strong>at</strong>ie<br />
aanwezig is. Heeft de burger opzettelijk verkeerde inform<strong>at</strong>ie aan het bevoegde bestuursorgaan<br />
gegeven, waardoor de toezegging op foutieve gronden is gedaan, dan kan ondanks d<strong>at</strong> de<br />
toezegging in beginsel bindt en ondanks d<strong>at</strong> deze toezegging is gedaan door een bevoegd<br />
bestuursorgaan, een beroep op het vertrouwensbeginsel toch niet worden gehonoreerd.<br />
49 A.J. Bok (2004), p. 101.<br />
26
'H EHVWXXUVUHFKWHOLMNH RUJDQLVDWLH<br />
,QOHLGLQJ<br />
Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke<br />
rechten en over schuldvorderingen, aldus art. 112, eerste lid, GW. Daarnaast kan de wet<br />
de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan<br />
opdragen aan de rechtelijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht<br />
behoren (art. 112, tweede lid, GW). De wetgever heeft de rechtbank, het hof en de Hoge<br />
Raad aangewezen als behorende tot de rechterlijke macht (art. 1 Wet op de rechterlijke<br />
organis<strong>at</strong>ie). Dit betekent d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en<br />
de Centrale Raad van Beroep niet tot de rechterlijke macht behoren. Deze<br />
bestuursrechters mogen dus niet beslissen over geschillen die uit burgerlijke<br />
rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Wel mogen de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep beslissen over geschillen die uit een<br />
bestuursrechtelijke rechtsbetrekking (publiekrechtelijke rechtsbetrekking) zijn ontstaan.<br />
Het bestuursrecht kent niet één hoogste rechter die over alle rechtsvragen het hoogste en<br />
la<strong>at</strong>ste woord heeft. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de<br />
Centrale Raad van Beroep vormen hun eigen jurisprudentie op hun eigen terrein. 50<br />
Dit hoofdstuk geeft een overzicht over de organis<strong>at</strong>ie en de rechtsmacht van de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep. In<br />
paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de historische ontwikkeling van de<br />
rechtsbescherming tegen bestuurshandelen. Inzicht in deze ontwikkeling draagt bij aan<br />
een beter begrip van het huidige stelsel van rechtsbescherming. Paragraaf 3.3 geeft een<br />
kort overzicht van het algemene bestuursrecht versus het bijzondere bestuursrecht. In<br />
paragraaf 3.4 wordt kort de organis<strong>at</strong>ie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep behandeld. De la<strong>at</strong>ste paragraaf<br />
(paragraaf 3.5) ga<strong>at</strong> over het karakter en soort wetgeving waar beide bestuursrechters<br />
over beslissen. Daarbij wordt ook de rechtsmacht van beide bestuursrechters behandeld.<br />
50 Dit geldt ook voor het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Hoge Raad der Nederlanden op<br />
hun terrein.<br />
27
2QWZLNNHOLQJ YDQ UHFKWVEHVFKHUPLQJ WHJHQ EHVWXXUVKDQGHOHQ<br />
De Sta<strong>at</strong>sregeling van 1798 introduceert voor het eerst in Nederland een algemeen<br />
stelsel van rechtspraak. Zo introduceerde de Sta<strong>at</strong>sregeling van 1798 op gemeentelijk<br />
niveau vrederechters in burgerlijke zaken, op provinciaal niveau (toen departementen)<br />
rechtbanken in burgerlijke zaken en gerechtshoven in strafzaken en op landelijk niveau<br />
het Hoog N<strong>at</strong>ionaal Gerechtshof. Echter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen<br />
werd niet tot de taak van de rechter gerekend. Men beschouwde bestuursrechtelijke<br />
geschillen als beleidsgeschillen en niet als rechtsgeschillen en daarom kreeg<br />
rechtsbescherming tegen het bestuur door het bestuur de voorkeur boven de rechtspraak<br />
(‘justice retenue’). 51<br />
Door de Grondwet van 1815 kreeg Nederland de kantongerechten, de civiele en de<br />
criminele rechtbanken, de provinciale gerechtshoven en de Hoge Raad der Nederlanden.<br />
In 1815 had men nog steeds een sterk voorkeur voor ‘justice retenue’ en daarom kreeg<br />
de Kroon, in het kader van haar vernietigingsrecht, de bevoegdheid tot toetsing in<br />
hoogste ressort van besluiten van provinciale st<strong>at</strong>en. De Kroon kon toetsen op grond<br />
van het algemeen belang en op grond van de rechtm<strong>at</strong>igheid. 52<br />
De Grondwet van 1848 breidde het vernietigingsrecht van de Kroon verder uit. De<br />
Kroon mocht niet alleen besluiten van provinciale st<strong>at</strong>en toetsen, maar ook besluiten<br />
van gedeputeerde st<strong>at</strong>en. In de Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e van 1861 werd het<br />
Kroonberoep in Nederland geïntroduceerd.<br />
De Grondwet van 1887 maakte bestuursrechtspraak voor het eerst mogelijk. Art. 154<br />
GW 1887 luidde als volgt: “De wet kan de beslissing van twistgedingen, niet behorende<br />
tot die, vermeld in art. 153, hetzij aan den gewone regter, hetzij aan een collegie met<br />
administr<strong>at</strong>ieve regtspraak belast, opdragen: zij regelt de wijze van behandeling en de<br />
gevolgen der beslissing.” Art. 154 GW 1887 verplichte bestuursrechtspraak echter niet.<br />
Vooral op het terrein van het belastingsrecht kwam bijzonder bestuursrechtspraak op<br />
gang. Er ontstonden raden van beroep voor vermogensbelasting (1892),<br />
bedrijfsbelasting (1893), personele belasting (1896) en directe belastingen (1914). 53<br />
51 L.J.A. Damen (2006), p. 33.<br />
52 L.J.A. Damen (2006), p. 33.<br />
53 L.J.A. Damen (2006), p. 36 en 37.<br />
28
In 1902 werd de rechtsbescherming in het kader van de Ongevallenwet van 1901 niet<br />
opgedragen aan de Kroon, maar aan de raden van beroep en de Centrale Raad van<br />
Beroep te Utrecht. De nadere regeling van het beroep werd opgenomen in de<br />
Beroepswet van 1902. Op basis van de op 14 december 1902 in werking getreden<br />
Beroepswet hield de Centrale Raad van Beroep op 15 april 1903 zijn eerste zitting. 54<br />
De Ambtenarenwet van 1929 breidde de taken van de Centrale Raad van Beroep verder<br />
uit. 55<br />
Op grond van het advies uitgebracht door de commissie-De Monchy in 1950 werd in<br />
1965 het algemeen Kroonberoep ingevoerd. Het algemeen Kroonberoep was bedoeld<br />
tegen beschikkingen van de centrale overheid. De toetsing bleef echter beperkt tot een<br />
rechtm<strong>at</strong>igheidtoetsing (Wet beroep administr<strong>at</strong>ieve beschikkingen; Wet BAB).<br />
De opvolger van de Wet BAB was de Wet administr<strong>at</strong>ieve rechtspraak<br />
overheidsbeschikkingen (Wet Arob). De Wet Arob trad op 1 juli 1976 in werking en<br />
stelde de nieuw te vormen Afdeling rechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e in. De Afdeling<br />
rechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e was bevoegd ter zake van alle beschikkingen (een<br />
groot verschil met het algemeen Kroonberoep d<strong>at</strong> was alleen bevoegd ter zake van<br />
beschikkingen tegen de centrale overheid).<br />
In 1983 kreeg het administr<strong>at</strong>ief beroep een grondwettelijke basis (art. 115 GW). Twee<br />
jaar l<strong>at</strong>er oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het Benthem-<br />
arrest d<strong>at</strong> de Kroon geen onafhankelijke en onpartijdige instantie is op grond van art. 6,<br />
eerste lid, EVRM. 56 De uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens<br />
betekende het einde van het algemeen Kroonberoep. Door de wet Tijdelijke wet<br />
Kroongeschillen (TwK) van 1987 promoveerde de Afdeling voor de geschillen van<br />
bestuur van de Raad van St<strong>at</strong>e van adviseur voor de Kroon tot rechter.<br />
De Wet voorintegr<strong>at</strong>ie van 1 juli 1992 regelt de overdracht van het<br />
sociaalzekerheidsrecht en het ambtenarenrecht van de raden van beroep en de<br />
ambtenarengerechten naar de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. Vanaf 1<br />
januari 1994 zijn ook de Arob- en de TwK-rechtspraak overgedragen aan de sectoren<br />
54 R.M. van Male (2003), p. 5.<br />
55 L.J.A. Damen (2006), p. 37.<br />
56 EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1 m.nt. Hirsch Ballin (Benthem)<br />
29
estuursrecht van de rechtbanken op grond van de Wet voltooiing eerste fase herziening<br />
rechterlijke organis<strong>at</strong>ie (Wet VEF). Tevens is bij de Wet VEF geregeld d<strong>at</strong> voor de<br />
resterende Kroongeschillen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e in<br />
eerste en enige aanleg bevoegd is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e is een fusie tussen de Afdeling rechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Afdeling<br />
voor de geschillen van bestuur van de Raad van St<strong>at</strong>e.<br />
Ook zijn op 1 januari 1994 de eerste en tweede tranche van de Awb in werking<br />
getreden. In de eerste tranche is onder andere opgenomen hoofdstuk 6 (algemene<br />
bepalingen over bezwaar en beroep) en hoofdstuk 7 (bijzondere bepalingen over<br />
bezwaar en beroep) van de Awb, terwijl in de tweede tranche (geïncorporeerd in de Wet<br />
VEF) hoofdstuk 8 (uniforme bestuursprocesrecht) van de Awb is opgenomen. 57<br />
Op grond van de Vreemdelingenwet 2001 wordt de Afdeling bestuursrechtspraak van<br />
de Raad van St<strong>at</strong>e aangewezen als hoogste bestuursrechter in vreemdelingenzaken. In<br />
2010 wijzigt de Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e één van de belangrijkste wijzigingen is de<br />
instelling van een aparte Afdeling advisering naast de reeds bestaande Afdeling<br />
bestuursrechtspraak. Door de wijziging in twee aparte afdelingen wordt duidelijker de<br />
beide hoofdtaken van de Raad van St<strong>at</strong>e onderscheiden en tevens geeft de wijziging in<br />
twee aparte afdelingen de gelijkwaardigheid van beide afdelingen weer.<br />
$OJHPHQH YHUVXV ELM]RQGHUH EHVWXXUVUHFKWVSUDDN<br />
Onder algemene bestuursrechtspraak wordt verstaan het systeem van alle besluiten<br />
waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld. Het andere systeem is het<br />
bijzondere bestuursrechtspraak. Hieronder wordt verstaan het systeem van alle besluiten<br />
waartegen bij een ander gerecht dan de rechtbank beroep moet worden ingesteld. Bij het<br />
bijzondere bestuursrechtspraak ga<strong>at</strong> het niet om één systeem, maar om meerdere<br />
systemen die naast elkaar bestaan. Zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e als de Centrale Raad van Beroep hebben een pla<strong>at</strong>s in beide systemen. Ze<br />
maken onderdeel uit van het systeem van algemene bestuursrechtspraak, als gerecht in<br />
hoger beroep d<strong>at</strong> oordeelt over uitspraken van rechtbanken. Maar tevens zijn Afdeling<br />
57 L.J.A. Damen (2006), p. 40 en 41.<br />
30
estuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep beide apart<br />
één van de systemen van bijzondere bestuursrechtspraak. 58<br />
$OJHPHQH EHVWXXUVUHFKWVSUDDN<br />
Op grond van art. 8:1, eerste lid, Awb kan een belanghebbende in beginsel tegen een<br />
besluit van het bestuursorgaan beroep instellen bij de rechtbank. In art. 8:2 t/m 8:5 Awb<br />
sta<strong>at</strong> aangegeven wanneer er geen mogelijkheid is voor het instellen van beroep. Tevens<br />
geeft art. 8:6, eerste lid, Awb aan d<strong>at</strong> er geen mogelijkheid is voor het instellen van<br />
beroep bij de rechtbank als beroep kan worden ingesteld bij een andere administr<strong>at</strong>ieve<br />
rechter (bijzondere bestuursrechtspraak).<br />
De bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg kennis te nemen van de<br />
bestuursrechtelijke zaken berust op art. 8:1, eerste lid, Awb in samenhang met art. 43<br />
Wet op de rechterlijke organis<strong>at</strong>ie (Wet RO).<br />
Er is dus tegen een besluit beroep mogelijk bij de rechtbank, tenzij in een bijzondere<br />
wet is aangegeven d<strong>at</strong> beroep moet worden ingesteld bij een andere bestuursrechter.<br />
Tegen een uitspraak van de rechtbank kan in beginsel hoger beroep worden ingesteld bij<br />
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e of de Centrale Raad van<br />
Beroep. 59 De uitzonderingen van hoger beroep staan aangeven in art. 8:54 en art. 8:81<br />
(voorlopige voorziening) Awb.<br />
Sta<strong>at</strong> er tegen een uitspraak van de rechtbank hoger beroep open dan is de vraag bij<br />
welke instantie? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet er worden gekeken naar<br />
de Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak<br />
bedrijfsleven, alsmede in de bijlagen van de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak<br />
bedrijfsleven. 60 In de bijlagen van de la<strong>at</strong>ste twee genoemde wetten sta<strong>at</strong> een aantal<br />
wettelijke regelingen opgesomd. Zowel de Centrale Raad van Beroep als het College<br />
van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn bevoegd als het ga<strong>at</strong> om een hoger beroep tegen<br />
een uitspraak van de rechtbank over een geschil inzake de toepassing van die wettelijke<br />
58 L.J.A. Damen (2006), p. 86 en 87.<br />
59 Naast de twee hier genoemde instanties kan ook hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof of<br />
het College van Beroep voor het bedrijfsleven.<br />
60 Ga<strong>at</strong> het om een belastingzaak dan kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof, zie art. 27h<br />
Algemene wet inzake rijksbelasting.<br />
31
egeling. Sta<strong>at</strong> de wettelijke regeling niet in de bijlage opgesomd dan kan er hoger<br />
beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank bij de Afdeling<br />
Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e.<br />
Op grond van art. 18, eerste lid, Beroepswet kan een belanghebbende en het<br />
bestuursorgaan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep tegen een<br />
uitspraak van een rechtbank betreffende een besluit of een andere handeling van een<br />
bestuursorgaan waarbij een ambtenaar als zodanig belanghebbende is (sub a) of tegen<br />
een besluit genomen op grond van een wettelijk voorschrift d<strong>at</strong> is opgenomen in de<br />
bijlage bij de Beroepswet (sub b). In de bijlage bij de Beroepswet staan wettelijke<br />
regelingen vermeld die betrekking hebben op zorg, sociale zekerheid en pensioenen. Er<br />
sta<strong>at</strong> dus hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep tegen uitspraken van de<br />
rechtbank die te maken hebben op besluiten, genomen ter uitvoering van die wettelijke<br />
regelingen.<br />
Het sluitstuk voor hoger beroep tegen een besluit van de rechtbank vormt de Wet op de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e. Art. 47 Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e bepaald d<strong>at</strong> een belanghebbende en<br />
het bestuursorgaan hoger beroep kunnen instellen tegen een uitspraak van de rechtbank,<br />
tenzij tegen de uitspraak hoger beroep kan worden ingesteld bij de Centrale Raad van<br />
Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het gerechtshof. De Afdeling<br />
Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e kan dus worden gezien als de restrechter<br />
voor het hoger beroep. Immers kan er geen hoger beroep worden ingesteld bij de<br />
Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het<br />
gerechtshof dan is de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e de<br />
aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. De Afdeling<br />
Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e wordt feitelijk vaak gezien als de<br />
‘algemene’ hogerberoepsrechter. 61<br />
61 L.J.A. Damen (2006), p. 97.<br />
32
'H $%5Y6 DOV EHVWXXUVUHFKWHU LQ HHUVWH HQ HQLJH DDQOHJ<br />
Op grond van art. 30b Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e is de Afdeling bestuursrechtspraak<br />
belast met de berechting van de bij de wet aan haar opgedragen geschillen.<br />
Art. 46 Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e ga<strong>at</strong> over de Afdeling bestuursrechtspraak als gerecht<br />
in eerste en enige aanleg. In art. 46 Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e is niet geregeld tegen<br />
welke besluiten beroep in eerste en enige aanleg opensta<strong>at</strong>. Wanneer er beroep<br />
opensta<strong>at</strong> in eerste en enige aanleg is geregeld in bijzondere wetten.<br />
Zo kan bijvoorbeeld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e beroep worden<br />
ingesteld tegen besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening, N<strong>at</strong>uurbeschermingswet<br />
1998 of de Wet milieubeheer, etc.<br />
Zaken die bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e aanhangig worden<br />
gemaakt, worden in beginsel in behandeling genomen door een meervoudige kamer.<br />
Tegen uitspraken gedaan door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.<br />
'H &5Y% DOV EHVWXXUVUHFKWHU LQ HHUVWH HQ HQLJH DDQOHJ<br />
Art. 17 van de Beroepswet ga<strong>at</strong> over de Centrale Raad van Beroep als gerecht in eerste<br />
en enige aanleg. Net zoals in art. 46 Wet op de Raad van St<strong>at</strong>e is ook in art. 17 van de<br />
Beroepswet niet aangegeven tegen welke besluiten beroep bij de Centrale Raad van<br />
Beroep dient te worden ingesteld. Voor de vraag wanneer beroep open sta<strong>at</strong> bij de<br />
Centrale Raad van Beroep moet ook hier naar de bijzondere wetten worden gekeken.<br />
Rechtstreeks beroep bij de Centrale Raad van Beroep sta<strong>at</strong> bijvoorbeeld open tegen besluiten<br />
genomen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945, de Algemene<br />
pensioenwet politieke ambtsdragers of de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, etc.<br />
Zaken die in eerste en enige worden in beginsel door een meervoudige kamer van de<br />
Centrale Raad van Beroep behandeld. Ook tegen uitspraken gedaan door de Centrale<br />
Raad van Beroep in eerste en enige aanleg is geen hoger beroep mogelijk.<br />
33
'H RUJDQLVDWLH<br />
'H $IGHOLQJ EHVWXXUVUHFKWVSUDDN YDQ GH 5DDG YDQ 6WDWH<br />
De Afdeling bestuursrechtspraak is één van de twee afdelingen van de Raad van St<strong>at</strong>e.<br />
De andere afdeling van de Raad van St<strong>at</strong>e is de Afdeling advisering. De Raad van St<strong>at</strong>e<br />
is de onafhankelijke adviseur van de regering en parlement over wetgeving en bestuur<br />
en is tevens de hoogste algemene bestuursrechter van Nederland. De werkwijze en<br />
taken van de Raad van St<strong>at</strong>e zijn vastgelegd in de Grondwet en in de Wet op de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e. De Koningin is de voorzitter van de Raad van St<strong>at</strong>e. De dagelijkse leiding<br />
berust echter bij de vice-president van de Raad van St<strong>at</strong>e. De Raad van St<strong>at</strong>e besta<strong>at</strong><br />
verder uit leden, sta<strong>at</strong>sraden en sta<strong>at</strong>sraden in buitengewone dienst. De organis<strong>at</strong>ie<br />
wordt daarnaast ondersteund door ongeveer 650 medewerkers, waarvan ongeveer 280<br />
juristen zijn. De geschiedenis van de Raad van St<strong>at</strong>e ga<strong>at</strong> terug tot 1531 en de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e is gevestigd in Den Haag.<br />
De Afdeling bestuursrechtspraak is onderverdeeld in drie juridische kamers, namelijk:<br />
de Ruimtelijke-ordeningskamer, de Vreemdelingenkamer en de Algemene kamer. De<br />
Ruimtelijke-ordeningskamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet ruimtelijke<br />
ordening, N<strong>at</strong>uurbeschermingswet, Tracéwet, Wet geluidhinder, etc. De<br />
Vreemdelingenkamer behandelt zaken met betrekking tot de Vreemdelingenwet en de<br />
Algemene kamer behandelt zaken met betrekking tot de Wet algemene bepalingen<br />
omgevingsrecht, W<strong>at</strong>erwet, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet<br />
openbaarheid van bestuur, Algemene Pla<strong>at</strong>selijke Verordening, bouwzaken,<br />
subsidiezaken, etc.<br />
34
'H &HQWUDOH 5DDG YDQ %HURHS<br />
De Centrale Raad van Beroep, gevestigd te Utrecht, is de hoogste bestuursrechter die<br />
oordeelt over geschillen op het terrein van de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken.<br />
De Centrale Raad van Beroep wordt geleid door een bestuur, onder leiding van de<br />
president en er zijn ruim 245 medewerkers in dienst. De Centrale Raad van Beroep<br />
besta<strong>at</strong> uit twee secties en iedere sectie sta<strong>at</strong> onder leiding van een sectievoorzitter.<br />
Binnen de secties werken de raadsheren, de gerechtsauditeurs en gerechtsambtenaren.<br />
Sectie A behandelt geschillen over onder meer: (militaire) ambtenarenwet,<br />
bijstandswetgeving, WVG-voorzieningen, WMO en wetten betreffende oorlogs- en<br />
vervolgingsslachtoffers. Sectie B behandelt geschillen over de<br />
arbeidsongeschiktheidswetgeving (WIA, WAO, WAZ, WAJONG en ZW),<br />
volksverzekeringswetgeving (ANW, AOW, AKW), dagloonzaken, verzekeringsplicht,<br />
Werkloosheidswet en de Toeslagenwet. Sectie B behandelt ook zaken betreffende de<br />
studiefinanciering en onderwerpen van intern<strong>at</strong>ionaal recht.<br />
'H DDUG YDQ ZHWJHYLQJ<br />
'H &HQWUDOH 5DDG YDQ %HURHS<br />
De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee c<strong>at</strong>egorieën<br />
zijn te verdelen. Het ga<strong>at</strong> daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en<br />
wetten op het terrein van ambtenarenzaken. De rechtsmacht voor ambtenarenzaken is<br />
bereikt door de rechtsmachtomschrijving in de Ambtenarenwet over te hevelen naar art.<br />
18, eerste lid, sub a, van de Beroepswet. Voor sociale-zekerheidszaken is de<br />
rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep bereikt door in art. 18,eerste lid, sub b,<br />
van de Beroepswet te verwijzen naar een bijlage waarin de desbetreffende regelingen<br />
limit<strong>at</strong>ief zijn opgesomd.<br />
35
Het sociaalzekerheidsrecht wordt in de liter<strong>at</strong>uur opgev<strong>at</strong> als het geheel van rechtsregels<br />
d<strong>at</strong> op de publieke sociale zekerheid als systeem van inkomensbescherming, preventie<br />
en re-integr<strong>at</strong>ie betrekking heeft. 62 Het sociaalzekerheidsrecht kan verder worden<br />
onderverdeeld in zeven groepen. De zeven groepen met hun belangrijkste rechtsbron<br />
tussen haakjes zijn:<br />
x werkloosheid (Werkloosheidswet);<br />
x arbeidsongeschiktheid (Ziektewet, Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen,<br />
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, Wet<br />
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, Wet werk en<br />
arbeidsondersteuning jonggehandicapten);<br />
x ouderdom (Algemene Ouderdomswet);<br />
x overlijden (Algemene nabestaandenwet);<br />
x verzorgen en onderhouden van kinderen (Algemene Kinderbijslagwet);<br />
x ziekte en gebreken (Ziektewet, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, Wet<br />
voorzieningen gehandicapten);<br />
x behoeftigheid (Toeslagenwet, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk<br />
arbeidsongeschikte werkloze werknemers, Wet inkomensvoorziening oudere en<br />
gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, Wet werk en inkomen<br />
kunstenaars, Wet werk en bijstand).<br />
Naast de hierboven twee genoemde rechtsgebieden is de rechtsmacht van de Centrale<br />
Raad van Beroep nog verder uitgebreid. De Centrale Raad van Beroep heeft ook nog<br />
rechtsmacht op het gebied van buitengewone pensioenen en uitkeringen voor<br />
slachtoffers van de tweede wereldoorlog en het verzet. Een meer recente uitbreiding van<br />
de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep buiten het bestaande terrein betreft de<br />
studiefinanciering (Wet studiefinanciering 2000). De wetgevers hadden voor de regeling<br />
van het hoger beroep de keuze tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e en de Centrale Raad van Beroep. De keuze is uiteindelijk gevallen op de Centrale<br />
Raad van Beroep “omd<strong>at</strong> studiefinancieringzaken naar hun aard verwant zijn aan de<br />
62 E.P. de Jong (1979), p. 12 t/m 15.<br />
36
zaken die thans reeds door de Centrale Raad van Beroep worden behandeld:<br />
overwegend twee-partijengeschillen met voor een groot deel een financieel karakter”. 63<br />
De Centrale Raad van Beroep behandelt dus zaken die betrekking hebben op<br />
ambtenaren, sociale verzekeringen, studiefinanciering en pensioenen. Het karakter van<br />
deze zaken is dus een individuele financiële rel<strong>at</strong>ie tussen de burger en het<br />
bestuursorgaan, waarbij het belang van derden of het algemeen belang vaak geen of<br />
slechts een zeer beperkte rol speelt. 64<br />
'H $IGHOLQJ EHVWXXUVUHFKWVSUDDN YDQ GH 5DDG YDQ 6WDWH<br />
Zoals al eerder vermeld is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e de<br />
restrechter voor het hoger beroep. Kar er geen hoger beroep worden ingesteld bij de<br />
Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven of het<br />
gerechtshof dan is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e de<br />
aangewezen instantie om hoger beroep bij in te stellen. Toch zijn de geschillen die de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e behandelt in drie c<strong>at</strong>egorieën te<br />
verdelen. De eerste c<strong>at</strong>egorie is het ruimtelijk bestuursrecht, de tweede c<strong>at</strong>egorie is het<br />
vreemdelingenrecht en de derde c<strong>at</strong>egorie noem ik de rest c<strong>at</strong>egorie. In de derde<br />
c<strong>at</strong>egorie vallen alle geschillen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e behandelt die niet in de eerste of tweede c<strong>at</strong>egorie vallen.<br />
In het ruimtelijk bestuursrecht sta<strong>at</strong> het recht van de ruimtelijke ordening zoals geregeld<br />
in de Wet ruimtelijke ordening en aanverwante wetten centraal. Toch is het ruimtelijke<br />
bestuursrecht uitgebreider dan alleen de Wet ruimtelijke ordening. Het ruimtelijke<br />
bestuursrecht ga<strong>at</strong> ook over vragen van algemeen bestuursrecht in rel<strong>at</strong>ie tot het recht<br />
van de ruimtelijke ordening en over rel<strong>at</strong>ies tussen het recht van de ruimtelijke ordening<br />
en andere wetten. Drupsteen versta<strong>at</strong> onder ruimtelijke ordening: “het van<br />
overheidswege bewust ingrijpen in ma<strong>at</strong>schappelijke ontwikkelingen met een<br />
ruimtelijke dimensie. Zij is gericht op het onderling afwegen en coördineren van die<br />
ontwikkelingen en ze loopt uit op het leggen van bestemmingen en het regelen van<br />
63 Handelingen II 1999/2000, 26 960, nr. 2 (MvT), p. 4.<br />
64 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.<br />
37
gebruik van de grond”. 65 Naast de Wet ruimtelijke ordening vallen ook o.a.<br />
N<strong>at</strong>uurbeschermingswet, Tracéwet en Wet geluidhinder onder het ruimtelijk<br />
bestuursrecht.<br />
Het vreemdelingenrecht is het geheel van rechtsregels met betrekking tot<br />
vreemdelingen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e behandelt<br />
zaken die betrekking hebben tot de Vreemdelingenwet. De rechtsmacht voor de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e is gegeven in art. 71, tweede lid en<br />
art. 89 van de Vreemdelingenwet 2000. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e heeft ook nog rechtsmacht met betrekking tot o.a. de W<strong>at</strong>erwet, Wet<br />
milieubeheer, Wet bodembescherming, Wet openbaarheid van bestuur en Algemene<br />
Pla<strong>at</strong>selijke Verordening.<br />
Een algemeen karakter van geschillen die bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e worden behandeld is naar mijn mening niet te geven. Dit komt in de<br />
eerste pla<strong>at</strong>s doord<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e de<br />
restrechter is in hoger beroep zaken, daarnaast is er vaak geen verband tussen een<br />
geschil over ruimtelijk ordening en een geschil over bijvoorbeeld de Wet openbaarheid<br />
van bestuur.<br />
65 Th.G. Drupsteen (1983), p. 14.<br />
38
'H EHVWXXUVUHFKWHOLMNH UHFKWVSUDDN HQ KHW YHUWURXZHQVEHJLQVHO<br />
,QOHLGLQJ<br />
In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de vraag hoe de Centrale Raad van Beroep en de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e het n<strong>at</strong>ionaal vertrouwensbeginsel<br />
toepast.<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO HQ GH &HQWUDOH 5DDG YDQ %HURHS<br />
Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep d<strong>at</strong> een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel alleen kan slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan<br />
ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd<br />
toezeggingen zijn gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen<br />
hebben gewekt”. 66<br />
Er wordt regelm<strong>at</strong>ig een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. De Centrale Raad van<br />
Beroep is echter (zeer) terughoudend met het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel. 67 Een uitzondering hierop is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep<br />
van 27 januari 2011. 68 In casus beriep een ambtenaar zich op de toezegging d<strong>at</strong> hij na pla<strong>at</strong>sing<br />
in een hoger ingeschaalde functie na zes maanden bij een goede beoordeling bevorderd zou<br />
worden. Onder overweging 4.3 ging de Centrale Raad van Beroep na of de afspraak, waarop de<br />
ambtenaar zich beroep moest gelden en de Centrale Raad van Beroep beantwoorde deze vraag<br />
bevestigd. Daarbij nam de Centrale Raad van Beroep de volgende factoren in overweging:<br />
x er was gewijzigd beleid omstreeks de bevordering en pla<strong>at</strong>sing van de ambtenaar in de<br />
hogere functie. Het oude beleid was gunstiger voor de ambtenaar dan het nieuwe beleid<br />
en het nieuwe beleid was volgens de Centrale Raad van Beroep na de gedane<br />
toezegging op Intranet bekend gemaakt;<br />
x de leidinggevende had toegezegd d<strong>at</strong> de ambtenaar conform het oude beleid zou worden<br />
bevorderd;<br />
x tijdens een arbeidsvoorwaardengesprek beriep de ambtenaar zich op gewekte<br />
verwachtingen. Deze gewekte verwachtingen zouden door de<br />
66 Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701<br />
(sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-01-<br />
2010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht).<br />
67 Zie ook noot Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170.<br />
68 CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840.<br />
39
personeelsmanagementadviseur worden geverifieerd. In het gevolg van het<br />
arbeidsvoorwaardengesprek verteld de personeelsmanagementadviseur de ambtenaar<br />
d<strong>at</strong> hij niet de dupe mocht worden van het nieuwe beleid;<br />
x de afspraak wordt l<strong>at</strong>er in het verslag en het startgesprek met de nieuwe leidinggevende<br />
nogmaals gedetailleerd en ondubbelzinnig herhaald. Tevens wordt de afspraak door de<br />
hogere leidinggevende in een e-mail bevestigd.<br />
De werkgever van de ambtenaar beriep zich op de onbevoegdheid van de<br />
personeelsmanagementadviseur, maar dit beroep werd dus door de Centrale Raad van Beroep<br />
afgewezen.<br />
De bovengenoemde factoren wezen overduidelijk in de richting van een toezegging. De Centrale<br />
Raad van Beroep vond hierbij van belang d<strong>at</strong> er geen onmiskenbare foute toezegging was gedaan,<br />
maar juist een onduidelijke situ<strong>at</strong>ie was ontstaan. Het was nu juist aan de<br />
personeelsmanagementadviseur en de direct leidinggevende om in deze situ<strong>at</strong>ie duidelijkheid te<br />
verschaffen. Of zij hierbij bevoegd waren is van minder belang, omd<strong>at</strong> onder deze omstandigheden<br />
het verschaffen van duidelijkheid tot hun ‘domein’ behoorde. De consequentie hiervan alles was d<strong>at</strong><br />
het bevoegd gezag onder deze omstandigheden gebruik had moeten maken van de inherente<br />
afwijkingsbevoegdheid van het nieuwe beleid, aldus de Centrale Raad van Beroep.<br />
Telefonische gesprekken worden niet aangemerkt als een toezegging, door of namens<br />
het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan.<br />
In CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211 is hiervan spraken. Met betrekking tot het beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel overweegt de Centrale Raad van Beroep – evenals de rechtbank – d<strong>at</strong> dit<br />
slechts kan slagen indien door of namens een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan ten aanzien<br />
van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerde toezeggingen zijn gedaan<br />
die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Medewerkers van het<br />
UWV hebben telefonisch aan appellante toegezegd d<strong>at</strong> zij voor een zwangerschaps- en<br />
bevallingsuitkering in aanmerking zou komen. Volgens de Centrale Raad van Beroep kunnen<br />
deze telefonische gesprekken niet worden aangemerkt als een toezegging, gedaan door of<br />
namens het tot beslissen bevoegde bestuursorgaan. Hierbij speelt het geen rol d<strong>at</strong> appellante<br />
meent d<strong>at</strong> iedere medewerker van het UWV namens het UWV zijn werkzaamheden uitvoert en<br />
daardoor als een tot beslissen bevoegd bestuursorgaan moet worden aangemerkt.<br />
In een uitspraak van 23 februari 2011 heeft de rechtbank ten onrechte een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel gehonoreerd. 69 De rechtbank oordeelde d<strong>at</strong> een inform<strong>at</strong>iefolder<br />
uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde inlichtingen verstrekt, die bij<br />
69 CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621.<br />
40
etrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De Centrale Raad van<br />
Beroep is het hiermee niet eens. Volgens de Centrale Raad van Beroep sta<strong>at</strong> in de folder<br />
alleen in algemene bewoordingen verv<strong>at</strong>te omschrijving van het te hanteren criterium.<br />
De Centrale Raad van Beroep stelt verder vast d<strong>at</strong> de in de folder gebezigde<br />
omschrijving van het te hanteren criterium afwijkt van het criterium, zoals d<strong>at</strong> op basis<br />
van wettelijke bepalingen moet worden gehanteerd. Daarbij ziet de Centrale Raad van<br />
Beroep geen aanleiding om aan te nemen d<strong>at</strong> genoemde folder het rechtens te honoreren<br />
vertrouwen heeft gewekt d<strong>at</strong> appellant in afwijking van het wettelijk te hanteren<br />
criterium het in de folder genoemde criterium zal toepassen.<br />
In CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12 is de vraag aan de orde in hoeverre burgers aan een<br />
algemene voorlichtingsbrochure gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen. De<br />
burger meende d<strong>at</strong> hij rechten kon ontlenen aan een inform<strong>at</strong>iefolder van het Ministerie<br />
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de regeling ouderschapsverlof. Omd<strong>at</strong> hij<br />
voor het intreden van zijn werkloosheid onbetaald ouderschapsverlof genoot werd zijn<br />
WW-uitkering verlaagd. De man had vertrouwd op de genoemde inform<strong>at</strong>iebrochure<br />
waarin geen melding van de gevolgen van onbetaald ouderschapsverlof voor een WW-<br />
uitkering stond vermeld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel werd door de Centrale<br />
Raad van Beroep niet gehonoreerd. De inform<strong>at</strong>iefolder was niet afkomstig van het<br />
orgaan d<strong>at</strong> bevoegd was tot het verlenen van de uitkering (de raad van bestuur van het<br />
UWV). Daarnaast had de man bij het UWV mondeling navraag gedaan over de<br />
gevolgen tussen onbetaald ouderschapsverlof en een WW-uitkering. De man kreeg<br />
daarover kennelijk onvoldoende of onvolledige inform<strong>at</strong>ie. Door dit contact tussen de<br />
man en het UWV vond de Centrale Raad van Beroep d<strong>at</strong> de man niet zeker was over<br />
zijn rechtspositie.<br />
Bovengenoemde twee uitspraken maakt nog eens duidelijk d<strong>at</strong> aan algemene<br />
inform<strong>at</strong>iebrochures van de overheid slechts zelden rechten kunnen worden ontleend.<br />
Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is, een hoge m<strong>at</strong>e van<br />
volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt gemaakt inzake de<br />
rechten die aan de brochure wordt ontleend. 70<br />
70 Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij.<br />
41
Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep d<strong>at</strong> het bestuursorgaan<br />
gerechtigd is eventuele fouten in de toekomst te herstellen. 71<br />
In casus is aan appellant met ingang van juni 2008 een ouderdomspensioen op grond van de<br />
Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend. Omd<strong>at</strong> appellant een jongere echtgenote heeft is<br />
ook een toeslag ten hoogte van 60% van de volledige toeslag aan appellant toegekend. Appellant<br />
maakt bezwaar tegen de hoogte van toeslag, hierbij beroept hij zich op een brief uit 2000 van de<br />
Sociale verzekeringsbank over zijn toekomstige AOW-rechten. In deze brief van de Sociale<br />
verzekeringsbank sta<strong>at</strong> vermeld d<strong>at</strong> appellant recht heeft op een toeslag van 76% van de<br />
volledige toeslag. Het bezwaar van appellant wordt gegrond verklaard. Hierbij wordt overwogen<br />
d<strong>at</strong> op grond van voornoemde correspondentie sprake is van een toezegging, waardoor bij<br />
appellant gerechtvaardigde verwachtingen zijn opgewekt die in beginsel gehonoreerd moeten<br />
worden. Om hieraan te voldoen wordt in het geval van appellant een afbouwregeling toegepast,<br />
waarbij de toeslag gedurende één jaar vanaf juni 2008 stapsgewijs per kwartaal wordt verlaagd<br />
tot het percentage waarop in zijn situ<strong>at</strong>ie wettelijk recht besta<strong>at</strong>.<br />
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. “De brief van 25 juli 2000 waarnaar appellant<br />
heeft verwezen, was gebaseerd op een onjuist uitgangspunt van de Sociale verzekeringsbank<br />
omtrent de verzekeringstijdvakken van de echtgenote van appellant voor de AOW. Volgens<br />
vaste rechtspraak van de Raad is het bestuursorgaan gerechtigd eventuele fouten naar de<br />
toekomst te herstellen. Door het toepassen van een afbouwregeling gedurende één jaar zoals<br />
omschreven in het bestreden besluit, is voldoende recht gedaan aan het vertrouwensbeginsel.” 72<br />
In CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
succesvol gehonoreerd door de Centrale Raad van Beroep. 73 Aan een vennootschap<br />
onder firma was door de raad van bestuur van het UWV een bestuurlijke boete opgelegd<br />
wegens het niet vermelden van sofinummers bij de loonopgave 2002. Het was<br />
jarenlange praktijk van de vennootschap onder firma om geen sofinummers ten aanzien<br />
van bepaalde werknemers (noodhulpen) bij de loonopgave te vermelden. Over het niet<br />
vermelden van deze sofinummers was geregeld contact tussen de vennootschap onder<br />
firma en het UWV, maar het UWV verbond aan deze praktijk nooit concrete sancties.<br />
Aan het jarenlange stilzitten van de raad van bestuur van het UWV verbindt de Centrale<br />
Raad van Bestuur gevolgen, hierbij speelt het punitieve karakter van de sanctie<br />
waarschijnlijk een belangrijke rol. De Centrale Raad van Beroep overweegt:<br />
71 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685.<br />
72 Zie r.o. 4.3 CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685.<br />
73 CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170 m.nt. Bröring.<br />
42
“het moet er onder deze omstandigheden voor worden gehouden d<strong>at</strong> appellant (UWV)<br />
de handelwijze van gedaagde (vennootschap onder firma) jarenlang heeft geaccepteerd,<br />
althans d<strong>at</strong> gedaagde kon menen d<strong>at</strong> haar handelwijze door appellant werd<br />
geaccepteerd”.<br />
Volgens Bröring, in zijn noot, is de hoofdreden om het beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel in de onderhavige uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is<br />
d<strong>at</strong> de vennootschap onder firma al geruime tijd – een jaar of tien – openlijk en<br />
gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen d<strong>at</strong> voor de desbetreffende werknemers<br />
(noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en d<strong>at</strong> het bestuur van het<br />
UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd. De raad van<br />
bestuur van het UWV heeft weliswaar nooit uitdrukkelijk met het standpunt van de<br />
vennootschap onder firma ingestemd (er is geen toezegging overeenkomstig dit<br />
standpunt gedaan), maar ook door het niet-reageren kan het gerechtvaardigde<br />
vertrouwen worden gewekt d<strong>at</strong> met het standpunt akkoord wordt gedaan. Het eenmalig<br />
schriftelijk vermelden d<strong>at</strong> het niet op jaaropgavenkaarten vermelden van het<br />
sofinummer een verzuimregistr<strong>at</strong>ie oplevert en d<strong>at</strong> een herhaald verzuim niet wordt<br />
geaccepteerd, doet hieraan niet af. De raad van bestuur van het UWV had toen en ook<br />
l<strong>at</strong>er aan het schriftelijk vermelden maar gevolg moeten leveren. Omd<strong>at</strong> de raad van<br />
bestuur van het UWV heeft stilgezeten is er sprake van langdurig gedogen in de zin van<br />
(stilzwijgend) aanvaarden van het niet vermelden van sofinummers. Het langdurig<br />
gedogen kan niet zonder een duidelijke mededeling van de raad van bestuur van het<br />
UWV worden gewijzigd, zelfs niet wanneer het gedogen in strijd is met de wet en de<br />
bijbehorende ministeriële regels, aldus Bröring. De raad van bestuur van het UWV mag<br />
de lijn van gedogen wel veranderen, maar het volgen van een nieuwe koers vergt echter<br />
wel een duidelijk bericht, waarin kenbaar wordt gemaakt d<strong>at</strong> het voortaan anders ga<strong>at</strong> en<br />
w<strong>at</strong> de gevolgen daarvan zijn. 74<br />
Niet-ontvankelijkheid van een bezwaarschrift wegens termijnoverschrijding kan<br />
achterwege blijven indien binnen de oorspronkelijke wettelijke termijn ter zake<br />
gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. 75 De termijn voor het indienen van een<br />
bezwaarschrift bedraagt ingevolge art. 6:7 van de Awb zes weken. Deze termijn begint<br />
74 Zie noot van Bröring bij CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170.<br />
75 CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297 m.nt. Ortlep.<br />
43
op de dag na die waarop het bestreden besluit door uitreiking of toezending aan de<br />
belanghebbende is bekendgemaakt. Op grond van art. 6:11 van de Awb kan de niet-<br />
ontvankelijkverklaring achterwege blijven indien redelijkerwijs niet kan worden<br />
geoordeeld of de indiener in verzuim is geweest. De aard van de bezwaartermijn sta<strong>at</strong><br />
eraan in de weg d<strong>at</strong> het bestuursorgaan van een beroep op overschrijding van deze<br />
termijn afstand zou kunnen doen, of de duur van de termijn zou kunnen wijzigen.<br />
Echter uitl<strong>at</strong>ingen van het bestuursorgaan kunnen bij een belanghebbende het<br />
vertrouwen wekken d<strong>at</strong> hij ten aanzien van een na afloop van de bezwaartermijn<br />
ingediend bezwaarschrift ontvankelijk is. Het vertrouwen moet wel binnen de<br />
oorspronkelijke wettelijke termijn zijn gewekt. 76<br />
In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 juli 2007 sta<strong>at</strong> vast d<strong>at</strong> appellant<br />
voor afloop van de wettelijke bezwaartermijn telefonisch zowel van de inhoud van het<br />
besluit als van de inhoud van de brief van 6 november 2003 op de hoogte is gesteld. In<br />
de brief van 6 november 2003 heeft gedaagde onomwonden gesteld d<strong>at</strong> appellant de<br />
mogelijkheid krijgt om binnen zes weken na 1 december 2003 te reageren en heeft<br />
daarbij niet de kanttekening gemaakt d<strong>at</strong>, indien appellant eerder dan 1 december 2003<br />
zou terugkeren naar Nederland, hij ook eerder bezwaar zou moeten maken. De Centrale<br />
Raad van Beroep is van oordeel d<strong>at</strong> appellant door de inhoud van de brief van 6<br />
november 2003 op het verkeerde been is gezet over de voor hem geldende<br />
bezwaartermijn. Hierdoor mocht appellant erop vertrouwen d<strong>at</strong> een in overeenstemming<br />
met de brief van 6 november 2003 ingediend bezwaarschrift niet wegens<br />
termijnoverschrijding niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Doord<strong>at</strong> appellant op 12<br />
januari 2004 bezwaar heeft gemaakt, dus binnen de gebonden termijn, kan niet worden<br />
geoordeeld d<strong>at</strong> hij in verzuim is geweest.<br />
Aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden kunnen in het algemeen geen<br />
rechten worden ontleend. Echter de Centrale Raad van Beroep sluit dit niet c<strong>at</strong>egorisch<br />
uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel weten – en vervolgens dienen te<br />
voorkomen – d<strong>at</strong> onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt.<br />
76 Zie ook HR 22-11-2000, LJN: AA8419. In deze uitspraak heeft de Hoge Raad geoordeeld d<strong>at</strong> hier voor<br />
een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als voorwaarden gelden: a) de bevoegd gedane<br />
uitl<strong>at</strong>ingen/inlichtingen hebben betrekking op de ontvankelijkheid van het bezwaar, en b) de<br />
belanghebbende heeft van deze uitl<strong>at</strong>ingen/inlichtingen kennis genomen binnen de wettelijke<br />
bezwaartermijn.<br />
44
In CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 is hiervan geen sprake. Door de Wik-uitkering van<br />
appellant te beëindigen op de grond d<strong>at</strong> niet is voldaan aan de omzeteis heeft gedaagde<br />
niet in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. De inform<strong>at</strong>ie waarop appellant<br />
zich beroept is afkomstig van een instelling die gedaagde adviseert bij de verlening van<br />
uitkeringen ingevolge de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik). Het<br />
adviesorgaan heeft bij de voorbereiding van de besluitvorming van gedaagde een<br />
zwaarwegende stem. Toch brengt dit niet met zich mee d<strong>at</strong> mededelingen van d<strong>at</strong><br />
adviesorgaan aan appellant over diens Wik-uitkering rechtstreeks kunnen worden<br />
toegekend aan gedaagde zelf. Hier doet zich niet de situ<strong>at</strong>ie voor waarin namens<br />
gedaagde onbevoegdelijk inform<strong>at</strong>ie is gegeven dan wel waarin gedaagde had moeten<br />
weten – en vervolgens had dienen te voorkomen – d<strong>at</strong> onbevoegdelijk vertrouwen zou<br />
kunnen worden opgewekt.<br />
De Centrale Raad van Beroep verwoordt het als volgt: “de Raad verenigt zich met het oordeel<br />
van de rechtbank en met de overwegingen waarop dit oordeel rust. Hetgeen appellante in hoger<br />
beroep heeft aangevoerd, brengt de Raad niet tot een ander oordeel. Evenals de rechtbank acht de<br />
Raad daarbij vooral van belang d<strong>at</strong> K&Co een adviesorgaan is. Ook al ga<strong>at</strong> het hier, zoals<br />
appellante op zichzelf bezien terecht stelt, om een adviesorgaan d<strong>at</strong> bij de voorbereiding van de<br />
besluitvorming van het College een zwaarwegende stem heeft, d<strong>at</strong> brengt nog niet met zich d<strong>at</strong><br />
mededelingen van d<strong>at</strong> adviesorgaan aan een kunstenaar over diens Wik-aanspraken rechtstreeks<br />
kunnen worden toegerekend aan het bestuursorgaan zelf. Anders dan appellante nog heeft<br />
aangevoerd, is de Raad van oordeel d<strong>at</strong> de rechtbank bij de verwerping van het beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel ook overigens geen onjuiste ma<strong>at</strong>staf heeft gehanteerd. Hier doet zich niet<br />
de door appellante bedoelde situ<strong>at</strong>ie voor waarin namens het College onbevoegdelijk inform<strong>at</strong>ie<br />
is gegeven dan wel waarin het College had moeten weten – en vervolgens had dienen te<br />
voorkomen – d<strong>at</strong> onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt, zod<strong>at</strong> de rechtbank<br />
terecht aan de stellingen van appellante op dit punt voorbij is gegaan.”<br />
45
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO HQ GH $%5Y6<br />
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e is het nodig d<strong>at</strong> er aan het bestuursorgaan toe<br />
te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe<br />
bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden<br />
ontleend. 77 Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan dus slechts slagen, indien een<br />
tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een belanghebbende uitdrukkelijk,<br />
ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de<br />
belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. 78<br />
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e hangt de m<strong>at</strong>e van<br />
bescherming die het vertrouwensbeginsel de overtreder biedt mede af van het algemeen<br />
belang en het belang van derden. 79<br />
In de uitspraak van 22 maart 2001 zijn B&W bevoegd om op grond van het bestemmingsplan<br />
handhavend op te treden tegen de illegale uitbreiding van de camping, maar doen dit niet. 80 De<br />
overtreder heeft de bewuste uitbreiding in het terrein ingemeten in tegenwoordigheid van een<br />
ambtenaar van de afdeling Bouwen en Wonen die is belast met de controle op naleving van de<br />
desbetreffende regelgeving. B&W nemen voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e het standpunt in d<strong>at</strong> zij niet aan honorering van de gewekte verwachtingen mochten<br />
onttrekken, nu de overtreder naar aanleiding van de uitspraken van de desbetreffende ambtenaar<br />
investeringen heeft gedaan. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e faalt<br />
dit betoog, omd<strong>at</strong> het vertrouwensbeginsel niet zover reikt d<strong>at</strong> gerechtvaardigde verwachtingen<br />
altijd moeten worden nagekomen. De m<strong>at</strong>e van bescherming die het vertrouwensbeginsel de<br />
overtreder biedt hangt mede van het algemeen belang en het belang van derden af, in casus het<br />
belang van C. C heeft uitdrukkelijk aan B&W verzocht om tegen de illegale situ<strong>at</strong>ie op te treden.<br />
Dit betekent d<strong>at</strong> B&W alleen in uitzonderlijke omstandigheden van handhaven optreden kan<br />
afzien. B&W geeft geen blijk van een evenwichtige afweging van de desbetreffende belangen,<br />
aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e. Daarnaast is in het belang van C<br />
een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond gelegen voor beschaming van het gewekte<br />
vertrouwen. In casus doet dus geen uitzonderlijke omstandigheden als hiervoor bedoeld voor, op<br />
grond waarvan B&W hadden moeten besluiten om van handhavend optreden af te zien. D<strong>at</strong> de<br />
77 Zie o.a. ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1 en ABRvS 08-10-2008, 200800761/1.<br />
78 Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1.<br />
79 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934.<br />
80 ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934.<br />
46
overtreder door het plegen van investeringen in een positie is geraakt d<strong>at</strong> hij nadeel zal<br />
ondervinden als de verwachtingen niet worden gehonoreerd, leidt niet tot een ander oordeel,<br />
reeds omd<strong>at</strong> daaraan tegemoet zou kunnen worden gekomen door het verlenen van<br />
nadeelcompens<strong>at</strong>ie.<br />
Ook in ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e op de positie van derden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van<br />
de Raad van St<strong>at</strong>e komt aan het vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een<br />
rol spelen, slechts een beperkte betekenis.<br />
ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is een bijzondere uitspraak omd<strong>at</strong> in deze<br />
huursubsidiezaak (nihilstelling en terugvordering wegens een te hoog vermogen) door<br />
de Minister van VROM vertrouwen was gewekt in de vorm van een algemene<br />
inform<strong>at</strong>iefolder (het huursubsidiebericht). Het is juist algemene rechtspraak van de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e, maar ook van de Centrale Raad<br />
van Beroep d<strong>at</strong> aan dit soort inform<strong>at</strong>ie juist geen gerechtvaardigd vertrouwen kan<br />
worden ontleend. 81 In casus mocht belanghebbende volgens de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e gelet op de verstrekte algemene inform<strong>at</strong>ie<br />
en de inhoud van de voorbehoudloze subsidievaststelling ervan uitgaan d<strong>at</strong> ‘groene<br />
beleggingen’ niet in aanmerking zouden worden genomen. Hierbij was het voor de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e van doorslaggevend belang het<br />
gedetailleerde karakter van de algemene inform<strong>at</strong>ie waardoor een hoge graad van<br />
volledigheid werd gesuggereerd, compleet met rekenvoorbeelden.<br />
In het algemeen wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
geen rechten ontleend aan toezeggingen door niet ter zake beslissingsbevoegden.<br />
In ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 betoogt appellant d<strong>at</strong> het vertrouwensbeginsel is<br />
geschonden omd<strong>at</strong> het perceel is gekocht naar aanleiding van een toezegging van een ambtenaar.<br />
De ambtenaar had toegezegd d<strong>at</strong> het bestemmingsplan zou worden herzien ten behoeve van de<br />
door appellant gewenste ontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
verwerpt het betoog van appellant. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e stelt<br />
81 Zie o.a. de eerder aangehaalde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep: CRvB 23-02-2011, LJN:<br />
BP7621 en CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12.<br />
47
d<strong>at</strong> in dit verband van belang is d<strong>at</strong> de bevoegdheid tot het herzien van een bestemmingsplan niet<br />
berust bij een ambtenaar, maar bij de gemeenteraad. Daarbij kunnen in het algemeen geen<br />
rechten worden ontleend aan een toezegging die is gedaan door een niet ter zake<br />
beslissingsbevoegden. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e kunnen<br />
alleen rechten worden ontleend aan toezeggingen als deze toezeggingen aan het bevoegde<br />
bestuursorgaan kan worden toegerekend. In casus kon appellant niet aannemelijk maken d<strong>at</strong> de<br />
toezegging van de ambtenaar kon worden toegerekend aan de gemeenteraad.<br />
In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep op d<strong>at</strong> er in<br />
de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e een<br />
tendens waarneembaar is d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e –<br />
in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitga<strong>at</strong> d<strong>at</strong> een<br />
belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten d<strong>at</strong> een onbevoegd orgaan of persoon<br />
onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Daarbij geeft<br />
hij aan d<strong>at</strong> het in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e er soms op lijkt d<strong>at</strong> er sprake is van een c<strong>at</strong>egorische uitsluiting d<strong>at</strong> een<br />
vertrouwenwekkende handeling door een onbevoegd orgaan of persoon vanwege de<br />
schijn van bevoegdheid aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.<br />
Echter met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
dit niet c<strong>at</strong>egorisch uit. Dit betekent d<strong>at</strong> er gevallen denkbaar zijn waarbij een zodanige<br />
toezegging (die de schijn van bevoegdheid heeft) aan het bevoegde bestuursorgaan moet<br />
worden toegerekend. Het geven van een voorbeeld is niet eenvoudig. Ortlep geeft als<br />
voorbeeld de uitspraak CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67. Het ga<strong>at</strong> dan om de situ<strong>at</strong>ie<br />
waarin het bevoegde bestuursorgaan had moeten weten – en vervolgens had dienen te<br />
voorkomen – d<strong>at</strong> onbevoegdelijk vertrouwen zou kunnen worden opgewekt.<br />
Toezeggingen kunnen ook worden gedaan in de vorm van een motie aan het bevoegde<br />
bestuursorgaan. Een motie is een politieke uitspraak en zal vaak geclausuleerd zijn.<br />
Daarnaast moet de motie ook worden geïnterpreteerd in de (procedurele) context waarin<br />
de motie is gedaan.<br />
In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234 had de gemeenteraad van Boarnsterhim in een motie een<br />
positieve houding aangenomen ten aanzien van een wijziging van een bestemming. Echter de<br />
vereiste verklaring van geen bezwaar was door gedeputeerde st<strong>at</strong>en geweigerd. Daarop besloot<br />
48
de gemeenteraad om alsnog geen medewerking te verlenen aan de vrijstelling van het<br />
bestemmingsplan. Appellant doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e overweegt “d<strong>at</strong> uit een op 6 februari 2007 door de<br />
gemeenteraad aangenomen motie blijkt d<strong>at</strong> de raad op d<strong>at</strong> moment van oordeel was d<strong>at</strong> het<br />
project aan de door de gemeente ten behoeve van het realiseren van een kleinschalig<br />
bedrijventerrein opgestelde randvoorwaarden voldeed, het realiseren van een kleinschalig<br />
bedrijventerrein een belangrijke bijdrage levert aan de leefbaarheid van het dorp Redezum en<br />
voor die realisering op grond van de op d<strong>at</strong> moment geldende regelgeving geen beletselen<br />
bestonden, is onvoldoende om tot de betoogde schending te concluderen. Voor zover gesteld is<br />
d<strong>at</strong> in die motie toezeggingen zijn gedaan, wordt overwogen d<strong>at</strong> deze niet verder strekken dan<br />
d<strong>at</strong> de raad het college van burgemeester en wethouders daarbij verzocht heeft het initi<strong>at</strong>ief te<br />
nemen voor het aanvragen van een verklaring van geen bezwaar. Hieraan is voldaan blijkens de,<br />
in zoverre niet bestreden, brief van het college van gedeputeerde st<strong>at</strong>en van Fryslân van 29<br />
januari 2008, waarbij is medegedeeld d<strong>at</strong> het project niet in overeenstemming is met het<br />
Streekplan Fryslân 2007 en d<strong>at</strong> gedeputeerde st<strong>at</strong>en daarom geen planologische medewerking<br />
aan het project zou verlenen.”<br />
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e in 2006 maakt een<br />
langdurige tijdsverloop van veertien jaar niet d<strong>at</strong> een APV-verbod inzake het parkeren<br />
van een trailer met boot niet van toepassing zou zijn of d<strong>at</strong> ontheffing moet worden<br />
verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e verwoordt het als<br />
volgt: “enkel tijdsverloop tussen het tijdstip waarop appellant zijn trailer met boot op de<br />
parkeerpla<strong>at</strong>s is gaan stallen (1990) en het tijdstip waarop hem te kennen is gegeven d<strong>at</strong><br />
deze tot de openbare weg behoort (2004) rechtvaardigt niet het vertrouwen d<strong>at</strong> het<br />
verbod van art. 5.1.5 lid 1 aanhef en onder a APV niet op hem van toepassing zou zijn,<br />
noch d<strong>at</strong> hij in aanmerking kwam voor een ontheffing daarvan”. 82<br />
Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e la<strong>at</strong> zien d<strong>at</strong><br />
het jarenlang gedogen van overtredingen van de APV niet het vertrouwen rechtvaardigt,<br />
d<strong>at</strong> het betreffende verbod niet meer van toepassing is of d<strong>at</strong> een aangevraagde<br />
ontheffing zal worden verleend. De burger mag, zeer bijzondere situ<strong>at</strong>ies daargel<strong>at</strong>en, er<br />
niet zomaar vanuit gaan d<strong>at</strong> een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt<br />
toegepast.<br />
In ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161 overweegt de rechtbank d<strong>at</strong>, aangezien<br />
parkeervergunningen gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden<br />
82 ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127.<br />
49
verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de<br />
vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellant er op basis van de duur<br />
van de verleende vergunning niet op kon vertrouwen d<strong>at</strong> appellant in de toekomst<br />
daarover steeds zou kunnen blijven beschikken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e is het met de rechtbank eens, maar er moet volgens de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e wel een redelijke overgangstermijn in acht<br />
worden genomen. In de uitspraak is de overgangstermijn van één jaar en negen<br />
maanden een redelijke overgangstermijn.<br />
Ortlep merkt in zijn noot bij de uitspraak als eerste op d<strong>at</strong> als uitgangpunt moet worden<br />
genomen d<strong>at</strong> met het verstrijken van de tijd, meer waarde moet worden gehecht aan het<br />
belang van de stabiliteit van een (begunstigende) beschikking. Dit betekent dus d<strong>at</strong> met<br />
het verstrijken van de tijd, het vertrouwen in de stabiliteit van een beschikking meer<br />
gerechtvaardigd is. Ga<strong>at</strong> het volgens Ortlep om een duurzame beschikking<br />
(bijvoorbeeld een milieuvergunning) dan moet de belanghebbende er rekening mee<br />
houden d<strong>at</strong> met het verstrijken van de tijd de omstandigheden kunnen veranderen<br />
(bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen op het gebied van het milieu). Dit heeft<br />
bijvoorbeeld tot consequentie d<strong>at</strong> zo’n ontwikkeling rechtvaardigt om de<br />
milieuvergunning op grond van de wet in te trekken of te actualiseren. Of zoals Ortlep<br />
vermeldt: “een duurzame beschikking impliceert namelijk een voortdurende<br />
overheidsbemoeienis”. Deze ‘voortdurende overheidsbemoeienis’ komt ook in de<br />
uitspraak tot uitdrukking. In de uitspraak betreft het de intrekking van een<br />
parkeervergunning ex nunc. De rechtbank overweegt daarom “d<strong>at</strong>, aangezien<br />
parkeervergunningen ook gedurende vele jaren telkens stilzwijgend kunnen worden<br />
verlengd, waarbij slechts steekproefsgewijs wordt gecontroleerd of de<br />
vergunninghouders nog aan de voorwaarden voldoen, appellanten er op basis van de<br />
duur van de verleende vergunning niet op konden vertrouwen d<strong>at</strong> zij in de toekomst<br />
daarover steeds zouden kunnen blijven beschikken”. De Afdeling bestuursrechtspraak<br />
van de Raad van St<strong>at</strong>e is het dus eens met de overweging van de rechtbank.<br />
50
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO FRQWUD OHJHP<br />
In het bestuursrecht kunnen bij het vertrouwensbeginsel contra-legem situ<strong>at</strong>ies<br />
voorkomen. Een voorbeeld van een contra-legem situ<strong>at</strong>ie is als een bevoegde ambtenaar<br />
toezegt d<strong>at</strong> het bestuursorgaan de vergunning zal verstrekken. Vervolgens stelt het<br />
bestuursorgaan vast d<strong>at</strong> het verlenen van de vergunning in strijd is met een wettelijk<br />
voorschrift. De vraag nu is w<strong>at</strong> moet het desbetreffende bestuursorgaan doen indien de<br />
burger op grond van het vertrouwensbeginsel aanspraak kan maken op een beslissing<br />
die zich niet verdraagt met het desbetreffende wettelijke voorschrift?<br />
Het legaliteitsbeginsel verlangt d<strong>at</strong> het bestuursorgaan het wettelijke voorschrift strikt<br />
toepast. Nu is er sprake van botsing van twee rechtsbeginselen, te weten het<br />
legaliteitsbeginsel d<strong>at</strong> de wet moet worden nageleefd en het vertrouwensbeginsel. Het is<br />
dan voorstelbaar d<strong>at</strong> de naleving van de verplichting die uit het vertrouwensbeginsel<br />
voortvloeit, in de gegeven situ<strong>at</strong>ie zo dringend is, d<strong>at</strong> het legaliteitsbeginsel in het<br />
desbetreffende geval moet wijken. Hierbij kunnen de aard van het te nemen besluit, het<br />
gewicht van het met de onverkorte toepassing van het wettelijke voorschrift gediende<br />
algemeen belang en derdebelangen en het gewicht van het vertrouwensbeginsel een<br />
belangrijke rol spelen. 83<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO FRQWUD OHJHP HQ GH &5Y%<br />
De Centrale Raad van Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee c<strong>at</strong>egorieën<br />
zijn te verdelen. Het ga<strong>at</strong> daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en<br />
wetten op het terrein van ambtenarenzaken.<br />
Het is de Centrale Raad van Beroep die in 1975 als eerste bestuursrechtelijke instantie<br />
het toepassen van het vertrouwensbeginsel contra-legem accepteert. 84<br />
In casus had een uitvoeringsorgaan aanvankelijk beslist d<strong>at</strong> een werknemer niet als verplicht<br />
verzekerd was aan te merken, na vijf jaar komt het uitvoeringsorgaan hierop terug. De<br />
Coördin<strong>at</strong>iewet Sociale Verzekering verplicht het uitvoeringsorgaan om alsnog premie te heffen<br />
over die vijf jaren. De bedrijfsvereniging achtte het echter ontoela<strong>at</strong>baar d<strong>at</strong> het<br />
83 L.J.A. Damen (2009), p. 420.<br />
84 CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243 m.nt. Stellinga<br />
51
uitvoeringsorgaan onder bepaalde omstandigheden op grond van een algemeen rechtsbeginsel<br />
niet meer bevoegd zou zijn toepassing te geven aan de Coördin<strong>at</strong>iewet Sociale Verzekering.<br />
De raad van beroep had de premieheffing vernietigd omd<strong>at</strong> deze, hoewel wettelijk<br />
voorgeschreven, in strijd was met het rechtsbeginsel d<strong>at</strong> verbiedt om de premieheffing met<br />
terugwerkende kracht, over (vrijwel) de gehele periode waarover dit wettelijk mogelijk was, toe<br />
te passen.<br />
De Centrale Raad van Beroep aanvaardt de mogelijkheid d<strong>at</strong> “strikte toepassing van bedoelde<br />
wetsbepaling in die m<strong>at</strong>e in strijd zou komen met het ongeschreven recht d<strong>at</strong> zij op grond<br />
daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn”. De Centrale Raad van Beroep overweegt verder d<strong>at</strong><br />
“voor de beoordeling van de vraag of zich een dergelijk bijzonder geval ten deze voordoet, is van<br />
belang of de bedrijfsvereniging in ondubbelzinnige schriftelijke uitl<strong>at</strong>ingen, zonder d<strong>at</strong> onjuiste<br />
of onvolledige inlichtingen van de zijde van belanghebbende hiertoe aanleiding hebben gegeven,<br />
aan de belanghebbende te kennen heeft gegeven d<strong>at</strong> hij niet als premieplichtige werkgever in de<br />
zin van toepasselijke wetten is aan te merken, of de onjuistheid van (of het niet meer van<br />
toepassing zijn van) die uitl<strong>at</strong>ingen niet is of behoorde te worden onderkend, of de<br />
belanghebbende redelijkerwijs (nog) op de juistheid van de hem verstrekte inlichtingen mocht<br />
vertrouwen en of wijziging van het aan de belanghebbende medegedeelde standpunt tot kennelijk<br />
onredelijke gevolgen zou leiden”. 85<br />
Het uitgangspunt uit 1975 wordt door de Centrale Raad van Beroep ook gehanteerd op<br />
het terrein van ambtenarenzaken. 86 Anno 2012 hanteert de Centrale Raad van Beroep<br />
nog steeds het uitgangspunt uit 1975. 87<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO FRQWUD OHJHP HQ GH $%5Y6<br />
De algemene lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e met<br />
betrekking tot het vertrouwensbeginsel contra-legem is d<strong>at</strong> een dwingend voorschrift<br />
niet op grond van beginselen van behoorlijk bestuur (vertrouwensbeginsel) buiten<br />
toepassing mag worden gel<strong>at</strong>en. 88 D<strong>at</strong> het vertrouwensbeginsel contra-legem niet erkend<br />
wordt komt onder andere naar voren in ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 en in ABRvS<br />
11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. In ARRvS 31-10-1977, AB 1978, 92 overweegt de<br />
85 CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243, onder nummer II Motivering.<br />
86 Zie bijvoorbeeld CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131.<br />
87 CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377 m.nt. Pennings, CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235 (i.s.m.<br />
rechtszekerheid) en CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367.<br />
88 ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494 m.nt. Van Buuren, ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288 m.nt.<br />
Jurgens, ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243 m.nt. Heldeweg en ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 m.nt.<br />
Verheij.<br />
52
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e d<strong>at</strong> niet is aangetoond d<strong>at</strong> een<br />
toezegging is gedaan en al was er sprake van een toezegging, dan toch zou er geen<br />
vergunning worden verleend als verlening in strijd met de wet zou zijn. 89 In ABRvS 11-<br />
02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e aan d<strong>at</strong> toezeggingen in strijd met wettelijke bepalingen geen beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel rechtvaardigen. 90<br />
Heeft het bestuursorgaan beleidsvrijheid dan wordt door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e wel een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
gehonoreerd. 91 In de situ<strong>at</strong>ie d<strong>at</strong> het ga<strong>at</strong> om beleidsvrijheid is er in principe geen sprake<br />
van contra-legem werking van het vertrouwensbeginsel. Immers het bestuursorgaan<br />
beschikt over een discretionaire bevoegdheid.<br />
Het vertrouwensbeginsel contra-legem wordt in beginsel niet door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e geaccepteerd, toch zijn er uitspraken bekend<br />
waarin afwijking van een dwingende wetsbepaling op grond van een algemene beginsel<br />
van behoorlijk bestuur door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e wel<br />
wordt geaccepteerd. 92 Belangen van derden of het algemene belang moet dan niet in het<br />
geding zijn. 93<br />
In AbRvS 13-08-1996, AB 1996, 427 wordt aan een burger sinds 1978 een invalidenparkeerkaart<br />
verstrekt op grond van haar lichamelijke gesteldheid. De verstrekking van de<br />
invalidenparkeerkaart is in strijd met de regels, toch wordt de invalidenparkeerkaart door het<br />
bestuursorgaan steeds opnieuw verlengd. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e mocht de burger nu in redelijkheid erop vertrouwen d<strong>at</strong> het bestuursorgaan opnieuw de<br />
89<br />
ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92: in casus was er geen sprake van beleidsvrijheid en dus was er geen<br />
succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel.<br />
90<br />
ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20. Zie ook ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8: in r.o. 2.3 sta<strong>at</strong><br />
d<strong>at</strong> gewekt vertrouwen volgens vaste jurisprudentie niet kan leiden tot het verlenen van een beschikking<br />
contra-legem.<br />
91<br />
ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209.<br />
92<br />
Zie bijvoorbeeld ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB<br />
1988, 498 m.nt. Simon.<br />
93<br />
F.R. Vermeer (2006), p. 286: Vermeer verdeeld de zaken die bij de ABRvS komen grofweg in twee<br />
c<strong>at</strong>egorieën. De eerste c<strong>at</strong>egorie zijn besluiten van financiële aard in één-op-éénrel<strong>at</strong>ies en de tweede<br />
c<strong>at</strong>egorie zijn besluiten waarbij belangen van derden in het geding zijn. Zie tevens H.D. van Wijk, W.<br />
Konijnenbelt en R. van Male (2005), p.353.<br />
53
invalidenparkeerkaart zou verlenen. 94 Het ga<strong>at</strong> hier dus om een besluit van financiële aard in een<br />
één-op-éénrel<strong>at</strong>ie tussen de burger en het bestuursorgaan.<br />
In ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195 treedt het bestuursorgaan niet handhavend op tegen een<br />
illegale uitbreiding van een camping, ondanks een verzoek van een buurtbewoner om wel op te<br />
treden tegen de illegale uitbreiding. De campingeigenaar doet een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel d<strong>at</strong> niet handhavend zal worden opgetreden tegen de illegale uitbreiding.<br />
Daarbij geeft de campingeigenaar aan d<strong>at</strong> hij naar aanleiding van uitspraken van de bevoegde<br />
ambtenaar investeringen heeft gedaan en d<strong>at</strong> hij door het niet honoreren van het<br />
vertrouwensbeginsel nadeel lijdt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt door de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e afgewezen. D<strong>at</strong> de campingeigenaar investeringen<br />
heeft gedaan en d<strong>at</strong> hij nadeel ondervindt van het niet honoreren van het vertrouwensbeginsel<br />
speelt hierbij volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e geen rol. Immers<br />
door middel van nadeelcompens<strong>at</strong>ie kan hieraan tegemoet worden gekomen, aldus de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e. 95 Het ga<strong>at</strong> hier dus om besluiten waarbij belangen<br />
van derden in het geding zijn.<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO FRQWUD OHJHP HQ GH OLWHUDWXXU<br />
Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male hebben vanuit de jurisprudentie een aantal criteria<br />
gekristalliseerd die belangrijke factoren zijn bij een geslaagd beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem. De criteria zijn:<br />
1. het moet gaan om een m<strong>at</strong>erieel beginsel (het vertrouwensbeginsel is een<br />
m<strong>at</strong>erieel beginsel);<br />
2. het algemeen belang d<strong>at</strong> in de dwingende wetsbepaling bescherming heeft<br />
gevonden mag niet worden geschaad;<br />
3. het belang van derden mag niet geschaad worden;<br />
4. Ga<strong>at</strong> het om een financiële rel<strong>at</strong>ie tussen de overheid en de burger dan moet de<br />
schade voldoende bepaald zijn. 96<br />
Ook Damen heeft een aantal factoren benoemd die van belang zijn bij een geslaagd<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem. Damen heeft deze factoren vanuit het<br />
gezichtspunt van het bestuursorgaan benoemd. De factoren die door Damen zijn<br />
94 ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427.<br />
95 ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195, r.o. 2.4.1. Zie ook ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226, r.o. 2.4<br />
waarin de Afdeling aangeeft d<strong>at</strong> in gevallen waarin belangen van derde een rol spelen, aan het<br />
vertrouwensbeginsel slechts een beperkte betekenis toekomt.<br />
96 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male (2005), p. 360 en 361.<br />
54
enoemd komen in grote lijnen overeen met de hierboven benoemde criteria, alleen<br />
Damen echt ook waarde aan de aard van de te nemen beslissing. 97<br />
Ik ben het met Damen eens d<strong>at</strong> bij de vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang<br />
moet worden gegeven boven de naleving van het wettelijke voorschrift, moet van geval<br />
tot geval worden beantwoord. 98 Daarbij spelen de hierboven genoemde factoren een<br />
belangrijke rol. Vooral het algemeen belang en het belang van derden moeten bij de<br />
vraag of aan het vertrouwensbeginsel voorrang moet worden gegeven boven de<br />
naleving van het wettelijke voorschrift naar mijn mening in acht worden genomen.<br />
+HW RQGHUVFKHLG WXVVHQ GH &5Y% HQ GH $%5Y6<br />
Deze paragraaf ga<strong>at</strong> vooral om de vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker<br />
een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e. Deze vraag kan alleen globaal worden<br />
beantwoord omd<strong>at</strong> de omstandigheden van het geval in een specifieke zaak ook van<br />
belang zijn.<br />
De partijenverhouding speelt bij de beantwoording van de vraag een belangrijke rol.<br />
Ga<strong>at</strong> het om besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de<br />
overheid en één burger dan wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-<br />
legem gehonoreerd dan als het ga<strong>at</strong> om besluiten waarbij het algemeen belang of het<br />
belang van derden in het geding zijn. Omd<strong>at</strong> bij de Centrale Raad van Beroep vaak<br />
besluiten van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één<br />
burger in het geding zijn, wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd (denk hierbij aan premies<br />
en uitkeringen op het terrein van de sociale zekerheid). Op het terrein van subsidies<br />
heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad weleens een contra-legemtoepassing<br />
van de beginselen aanvaard. 99<br />
97 L.J.A. Damen (2009), p. 422 en 423.<br />
98 L.J.A. Damen (2009), p. 425.<br />
99 Zie bijv. ARRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3 m.nt. Brederveld en ARRvS 14-08-1987, AB 1988,<br />
498 m.nt. Simon.<br />
55
Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke<br />
reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend. 100 De Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het<br />
belang van het direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of<br />
het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als<br />
alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is. Ga<strong>at</strong> het bijvoorbeeld<br />
om het verstrekken van een milieuvergunning dan zal de Afdeling bestuursrechtspraak<br />
van de Raad van St<strong>at</strong>e niet snel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
contra-legem te aanvaarden. Bij het verstrekken van een milieuvergunning zijn het<br />
algemeen belang en het belang van derden bijna altijd in het geding. Bij het toekennen<br />
van bijvoorbeeld een individuele subsidie zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e juist wel genegen zijn om een beroep op het vertrouwensbeginsel<br />
contra-legem te aanvaarden.<br />
Mijn conclusie is dan ook d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte m<strong>at</strong>e heeft geaccepteerd.<br />
De vraag waarom de Centrale Raad van Beroep vaker een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem honoreert dan de Afdeling bestuursrechtspraak van<br />
de Raad van St<strong>at</strong>e is hiermee in hoofdlijnen beantwoord. Vooral het algemeen belang en<br />
de belangen van derden spelen bij de beantwoording van de vraag een doorslaggevende<br />
rol. 101<br />
100 Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195.<br />
101 Zie voor de liter<strong>at</strong>uur o.a. L.J.A. Damen (2009), p. 423, G.H. Addink (1999), p. 146 en 147, R.J.N.<br />
Schlössels en F.A.M. Stroink (2006), p. 212 en 213 en H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male<br />
(2005), p. 360 en 361.<br />
56
'H FRQFOXVLH<br />
In de bestuursrechtspraak wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.<br />
Echter zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e als de Centrale<br />
Raad van Beroep honoreren maar zelden een beroep op het vertrouwensbeginsel.<br />
Daarbij zijn de omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang in het<br />
wel of niet honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Doord<strong>at</strong> de<br />
omstandigheden van het geval vaak van doorslaggevend belang zijn ontsta<strong>at</strong> er<br />
casuïstische rechtspraak die niet altijd consistent is. 102 Zo is soms algemene inform<strong>at</strong>ie<br />
van een bestuursorgaan van doorslaggevend belang voor het honoreren van een beroep<br />
op het vertrouwensbeginsel, terwijl vaak een meer concrete toezegging van een bevoegd<br />
bestuursorgaan een minimaal vereiste is voor het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel.<br />
Bij het honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel speelt ook de<br />
partijverhouding een belangrijke rol. In ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235 wijst de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e op de positie van derde. Volgens<br />
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e komt aan het<br />
vertrouwensbeginsel, waarin belangen van derden een rol spelen, slechts een beperkte<br />
betekenis. Dus ga<strong>at</strong> het bijvoorbeeld om besluiten van financiële aard in een<br />
tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan word eerder een beroep<br />
op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd dan als het ga<strong>at</strong> om besluiten waarbij het<br />
belang van derden of het algemeen belang in het geding zijn. De Centrale Raad van<br />
Beroep behandelt geschillen die in hoofdzaak in twee c<strong>at</strong>egorieën zijn te verdelen. Het<br />
ga<strong>at</strong> daarbij om wetten op het terrein van de sociale zekerheid en wetten op het terrein<br />
van ambtenarenzaken. Dit zijn gebieden waarbij vaak besluiten van financiële aard in<br />
een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn.<br />
Terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e vaak in zaken oordeelt<br />
waarin niet alleen het belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook<br />
102 Damen komt in zijn noot bij de uitspraak ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9 tot dezelfde conclusie.<br />
57
het algemeen belang of het belang van derden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een<br />
geschil over het verlenen van een milieuvergunning.<br />
Dit betekent d<strong>at</strong> de Centrale Raad van Beroep ook eerder geneigd is om een beroep op<br />
het vertrouwensbeginsel te honoreren dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e.<br />
Omd<strong>at</strong> de partijverhouding vaak verschilt bij de Centrale raad van Beroep en de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak is het ook moeilijk om de uitspraken van beide colleges<br />
naast elkaar te leggen en te vergelijken. Daarnaast spelen de omstandigheden van het<br />
geval in een specifieke zaak vaak een doorslaggevende rol in uitspraken van zowel de<br />
Centrale Raad van Beroep als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e.<br />
Daarom ook kan alleen globaal naar de overeenkomsten en verschillen van beide<br />
rechtscolleges worden gekeken.<br />
'H KRRIGUHJHO<br />
Een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad van Beroep kan alleen<br />
slagen “indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een<br />
belanghebbende uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn<br />
gedaan die bij die belanghebbende gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt”. 103<br />
Ook een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e kan slechts slagen, “indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien<br />
van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft<br />
gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachten hebben gewekt”. 104 Dit<br />
betekent d<strong>at</strong> zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e als de<br />
Centrale Raad van Beroep dezelfde hoofdregel gebruiken voor een succesvol beroep op<br />
het vertrouwensbeginsel.<br />
103 Zie o.a. CRvB 18-12-2008, LJN BG9703 (ambtenarenrecht), CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701<br />
(sociale zekerheidsrecht), CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810 (sociale zekerheidsrecht), CRvB 12-01-<br />
2010, LJN: BK9419 (sociale zekerheidsrecht) en CRvB 03-06-210, LJN: BM8431 (ambtenarenrecht).<br />
104 Zie ABRvS 26-11-2008, 200801122/1.<br />
58
'H DOJHPHQH LQIRUPDWLHEURFKXUH<br />
Aan een algemene inform<strong>at</strong>iebrochure van de overheid kan slechts zelden rechten<br />
worden ontleend. Dit kan anders liggen als de brochure zeer gedetailleerd van aard is,<br />
een hoge m<strong>at</strong>e van volledigheid suggereert en geen uitdrukkelijk voorbehoud wordt<br />
gemaakt inzake de rechten die aan de brochure wordt ontleend. 105 Zowel voor de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e als voor de Centrale Raad van<br />
Beroep is dit vaste rechtspraak.<br />
7RH]HJJLQJHQ GRRU RQEHYRHJGH<br />
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de problem<strong>at</strong>iek van het door onbevoegde<br />
gewekte vertrouwen. Hillegers maakt met het oog op het verstrekken van inlichtingen<br />
een onderscheid tussen twee typen inlichtingen. De eerste type inlichtingen is<br />
inform<strong>at</strong>ie omtrent aanvragen en de tweede type inlichtingen is inform<strong>at</strong>ie omtrent de<br />
rechtspositie, ofwel rechtsoordelen. Het verstrekken van inform<strong>at</strong>ie over bijvoorbeeld<br />
indieningstermijnen en andere (formele) vereisten die aan een aanvraag worden gesteld<br />
is volgens Hillegers juist bij uitstek een ambtelijke taak. Volgens Hillegers heeft dit tot<br />
consequentie d<strong>at</strong> aan burgers die vertrouwen op de juistheid van dit soort inlichtingen<br />
niet de onbevoegdheid van de betrokken ambtenaar moet worden tegengeworpen.<br />
Hierbij wijst Hillegers erop d<strong>at</strong> de betrouwbaarheid van de overheid op het spel sta<strong>at</strong>. 106<br />
Naar mijn mening heeft Hillegers hier de juiste conclusie getrokken.<br />
In zijn noot bij ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63 is Ortlep somber over de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e. Volgens hem is “in de jurisprudentie van de<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e een tendens waarneembaar d<strong>at</strong> zij<br />
er – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – van uitga<strong>at</strong> d<strong>at</strong> een<br />
particulier weet, of redelijkerwijs kan weten, d<strong>at</strong> een onbevoegd orgaan (of persoon)<br />
niet beslissingsbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden”.<br />
Daarbij trekt Ortlep de conclusie, zij het met enige voorzichtigheid, d<strong>at</strong> in de<br />
rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e “zelfs sprake<br />
lijkt te zijn van een c<strong>at</strong>egorische uitsluiting d<strong>at</strong> een vertrouwenwekkende<br />
105 Zie bijvoorbeeld ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 m.nt. Verheij.<br />
106 R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok en A.M.M.M. Bots (2009), p. 97 e.v.<br />
59
(rechts)handeling door een onbevoegd orgaan (of persoon) vanwege de schijn van<br />
bevoegdheid aan het beslissingsbevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend”.<br />
Daarom ook pleit hij in zijn noot bij de uitspraak voor verduidelijking van de<br />
rechtspraak.<br />
In de verzamel noot van Verheij bij de uitspraken: ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186,<br />
ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187 en ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188 is dezelfde<br />
tendens op te maken. Ook Verheij is van mening d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak<br />
van de Raad van St<strong>at</strong>e te streng in de leer is wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak<br />
van de Raad van St<strong>at</strong>e het uitgangspunt hanteert d<strong>at</strong> gerechtvaardigde verwachtingen<br />
afkomstig dienen te komen van het bevoegde bestuursorgaan. Volgens Verheij dient er<br />
meer betekenis toe te komen aan verwachtingen die zijn gewekt door ‘hulppersonen’ die<br />
bewust door het bevoegde bestuursorgaan zijn ingeschakeld om een bestuurstaak uit te<br />
voeren. Door de al te formalistische rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak<br />
van de Raad van St<strong>at</strong>e kan “de overheid in het ma<strong>at</strong>schappelijke verkeer als een<br />
onbetrouwbare partner te boek komen te staan”.<br />
In zijn noot bij de uitspraak ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96 merkt Ortlep nogmaals<br />
op d<strong>at</strong> er in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e een tendens waarneembaar is d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e – in het kader van een beroep op het vertrouwensbeginsel – ervan uitga<strong>at</strong> d<strong>at</strong><br />
een belanghebbende weet of redelijkerwijs kan weten d<strong>at</strong> een onbevoegd orgaan of<br />
persoon onbevoegd is en derhalve het bevoegde bestuursorgaan niet kan binden. Echter<br />
met deze uitspraak sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e dit,<br />
zoals Ortlep eerder had aangegeven, niet c<strong>at</strong>egorisch uit.<br />
Hier kan dan ook terecht worden gesteld d<strong>at</strong> de rechtspraak van de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e op dit punt streng van leer is. Er wordt van<br />
de burgers veel verwacht.<br />
60
Ook de Centrale Raad van Beroep sluit toezeggingen door niet zake<br />
beslissingsbevoegden niet c<strong>at</strong>egorisch uit. Het bevoegde bestuursorgaan moet dan wel<br />
weten – en vervolgens dienen te voorkomen – d<strong>at</strong> onbevoegdelijk vertrouwen zou<br />
kunnen worden opgewekt. 107 Net zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad<br />
van St<strong>at</strong>e is ook de Centrale Raad van Beroep w<strong>at</strong> betreft toezeggingen van onbevoegde<br />
streng van leer en zal naar mijn mening maar zelden aan de uitzonderingsregel van<br />
CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67 worden voldaan.<br />
Van Ommeren geeft in zijn noot bij HR 25-06-2010, AB 2010, 33 terecht aan d<strong>at</strong> de<br />
bestuursrechter ten aanzien van toezeggingen een strengere koers vaart dan de<br />
burgerlijke rechter.<br />
/DQJH WLMG JHGRJHQ<br />
In ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de<br />
Raad van St<strong>at</strong>e bepaald d<strong>at</strong> jarenlang gedogen van overtredingen van een wettelijk<br />
voorschrift niet het vertrouwen rechtvaardigt, d<strong>at</strong> het betreffende wettelijk voorschrift<br />
niet meer van toepassing is. De burger mag, zeer bijzondere situ<strong>at</strong>ies daargel<strong>at</strong>en, er niet<br />
zomaar vanuit gaan d<strong>at</strong> een geldend wettelijk voorschrift defacto niet meer wordt<br />
toegepast.<br />
Op het eerste gezicht lijkt de Centrale Raad van Beroep in CRvB 05-01-2006, AB 2006,<br />
170 een andere lijn te varen dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
met betrekking tot lange tijd gedogen. Echter de twee uitspraken zijn zo verschillend<br />
van aard d<strong>at</strong> je ze niet mag vergelijken. In de uitspraak van de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e ga<strong>at</strong> het om het gedogen van een overtreding<br />
van een wettelijk voorschrift, terwijl de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over<br />
het lange tijd niet opleggen van een boete ga<strong>at</strong>. De uitspraak van de Centrale Raad van<br />
Beroep heeft dus een punitieve karakter en de uitspraak van de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak heeft juist geen punitieve karakter. Daarnaast spelen de<br />
omstandigheden van het geval ook een doorslaggevende rol in de uitspraak van de<br />
Centrale Raad van Beroep. Bijvoorbeeld d<strong>at</strong> appellant al geruime tijd – een jaar of tien –<br />
openlijk en gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen d<strong>at</strong> voor de desbetreffende<br />
107 Zie CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67.<br />
61
werknemers (noodhulpen) geen sofinummers hoeft worden opgegeven, en d<strong>at</strong> het<br />
bestuur van het UWV daarop niet, althans onvoldoende afwijzend heeft gereageerd.<br />
+HW YHUWURXZHQVEHJLQVHO FRQWUD OHJHP<br />
Op het terrein van het vertrouwensbeginsel contra-legem zien we wel verschillen tussen<br />
uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e en de Centrale<br />
Raad van Beroep. De partijenverhouding speelt bij het honoreren van een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem vaak een doorslaggevende rol. Ga<strong>at</strong> het om besluiten<br />
van financiële aard in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger dan<br />
wordt sneller een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd dan als<br />
het ga<strong>at</strong> om besluiten waarbij het algemeen belang of het belang van derden in het<br />
geding zijn. Omd<strong>at</strong> bij de Centrale Raad van Beroep vaak besluiten van financiële aard<br />
in een tweepartijenverhouding tussen de overheid en één burger in het geding zijn,<br />
wordt door de Centrale Raad van Beroep ook vaker een beroep op het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd.<br />
Wordt het algemeen belang of het belang van derden geschaad dan wordt vaak niet een<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem gehonoreerd. Dit is een belangrijke<br />
reden waarom de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e het<br />
vertrouwensbeginsel contra-legem in beginsel niet erkend. 108 De Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e oordeelt vaak in zaken waarin niet alleen het<br />
belang van de direct belanghebbende in het geding is, maar ook het algemeen belang of<br />
het belang van derden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
honoreert een beroep op het vertrouwensbeginsel contra-legem echter vaak wel als<br />
alleen het belang van het direct belanghebbende in het geding is.<br />
Mijn conclusie is daarom ook d<strong>at</strong> de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van<br />
St<strong>at</strong>e het vertrouwensbeginsel contra-legem in beperkte m<strong>at</strong>e heeft geaccepteerd.<br />
108 Zie bijv. ABRvS 22-03-2001, 2001, 195.<br />
62
&RQFOXVLH<br />
De burger doet geregeld een beroep op het vertrouwensbeginsel bij de Centrale Raad<br />
van Beroep of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e, maar komt vaak<br />
van een koude kermis thuis. Zowel de Centrale Raad van Beroep als de Afdeling<br />
bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e stellen hoge eisen aan het honoreren van een<br />
beroep op het vertrouwensbeginsel. Er wordt van de burger veel verwacht. Zo moet de<br />
burger bijvoorbeeld bij toezeggingen het verschil weten tussen de bewust ingeschakelde<br />
ambtenaar en het bevoegde bestuursorgaan zelf. Dit is voor de burger niet altijd<br />
eenvoudig. Immers de burger heeft vaak alleen rechtstreeks contact met de<br />
ingeschakelde ambtenaar.<br />
Ook de omstandigheden van het geval spelen vaak een doorslaggevende rol bij het<br />
honoreren van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Hierdoor ontsta<strong>at</strong> er casuïstische<br />
rechtspraak die niet altijd consistent is.<br />
63
LMVW YDQ DDQJHKDDOGH HQ JHUDDGSOHHJGH OLWHUDWXXU<br />
* + $GGLQN<br />
G.H. Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1999.<br />
$ - %RN<br />
A.J. Bok, Het vertrouwensbeginsel, een beginsel op tegenspraak. Oftewel: botsing van<br />
rechtsbeginselen toegelicht aan de hand van het vertrouwensbeginsel, In: In beginsel,<br />
over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer,<br />
2004.<br />
/ - $ 'DPHQ<br />
L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 2, tweede druk, Boom Juridische uitgevers, Den<br />
Haag, 2006.<br />
/ - $ 'DPHQ<br />
L.J.A. Damen (e.a.), Bestuursrecht 1, derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag,<br />
2009.<br />
7K * 'UXSVWHHQ<br />
Th.G. Drupsteen, Ruimtelijk bestuursrecht, Deel 1, Ruimtelijke Ordening en<br />
Volkshuisvesting, Samson, Alphen aan de Rijn/ Brussel, 1983.<br />
1 + $ *RULVVHQ<br />
N.H.A. Gorissen, Gewekt vertrouwen in Europees perspectief, diss. UM 2008.<br />
( 3 GH -RQJ<br />
E.P. de Jong, Over sociaal recht gesproken?, Kluwer, Deventer, 1979.<br />
64
: .RQLMQHQEHOW<br />
W. Konijnenbelt, Rechtsverwerking door het bestuur: het vertrouwensbeginsel in het<br />
administr<strong>at</strong>ieve Recht, De rechtsverwerking in het administr<strong>at</strong>ieve recht, preadviezen<br />
uitgebracht door M. Scheltema en W. Konijnenbelt voor de algemene vergadering in<br />
mei 1975, Geschriften van de Vereniging voor Administr<strong>at</strong>ief Recht LXXIV.<br />
5 0 YDQ 0DOH<br />
R.M. van Male (e.a.), Centrale Raad van Beroep, 1903-2003, Sdu Uitgevers, Den Haag,<br />
2003.<br />
3 1LFRODw<br />
P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer, Deventer, 1990.<br />
5 - 1 6FKO|VVHOV HQ ) $ 0 6WURLQN<br />
R.J.N. Schlössels en F.A.M. Stroink, Kern van het bestuursrecht, tweede druk, Boom<br />
juridische uitgevers, Den Haag, 2006.<br />
5 - 1 6FKO|VVHOV & / * ) + $OEHUV $ - %RN HQ $ 0 0 0 %RWV<br />
R.J.N. Schlössels, C.L.G.F.H. Albers, A.J. Bok, A.M.M.M. Bots (red.), JBSelect,<br />
tweede herziene druk, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2009.<br />
6 - 6FK¡QEHUJ<br />
S.J. Schønberg, Legitim<strong>at</strong>e Expect<strong>at</strong>ions in Administr<strong>at</strong>ive Law, Oxford University<br />
Press, Oxford, 2000.<br />
) 5 9HUPHHU<br />
F.R. Vermeer, Hete soep en hete brij, Het vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie van<br />
de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep, In: Sociale zekerheid<br />
voor het oog van de meester, Kluwer, Deventer, 2006, p. 279-293.<br />
65
- % 0 9UDQNHQ 1 9HUKHLM HQ - GH +XOOX<br />
J.B.M. Vranken, N. Verheij en J. de Hullu, Preadviezen, Vertrouwensbeginsel en<br />
rechtszekerheid in Nederland, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1997.<br />
* - :LDUGD<br />
G.J. Wiarda, Drie typen van rechtsvinding, vierde druk, bewerkt en van een<br />
nabeschouwing voorzien door T. Koopmans, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1999.<br />
+ ' YDQ :LMN : .RQLMQHQEHOW HQ 5 YDQ 0DOH<br />
H.D. van Wijk, W. Koijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht,<br />
dertiende herziene druk, Elsevier Juridisch, Den Haag, 2005.<br />
1HGHUODQGV 7LMGVFKULIW YRRU %HVWXXUVUHFKW<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 27.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2006, 50.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2007, 32.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2008, 13.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2009, 38.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2010, 33.<br />
R.J.N. Schlössels, Kroniek Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2011, 23.<br />
66
LMVW YDQ DDQJHKDDOGH MXULVSUXGHQWLH<br />
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van St<strong>at</strong>e<br />
ABRvS 31-10-1977, AB 1978, 92<br />
ABRvS 27-04-1984, AB 1985, 258<br />
ABRvS 01-10-1986, Gst. (1988) 6847.9<br />
ABRvS 05-01-1987, AB 1987, 494<br />
ABRvS 01-08-1987, Gst. (1988) 6860.3<br />
ABRvS 14-08-1987, AB 1988, 498<br />
ABRvS 17-11-1993, AB 1994, 209<br />
ABRvS 16-11-1995, AB 1996, 288<br />
ABRvS 13-08-1996, AB 1996, 427<br />
ABRvS 12-09-1996, JB 1996, 243<br />
ABRvS 26-07-1999, AB 2000, 139<br />
ABRvS 02-09-1999, BR 2000, 321<br />
ABRvS 22-03-2001, AB 2001, 195<br />
ABRvS 22-03-2001, LJN: AB0934<br />
ABRvS 08-06-2001, AB 2001, 216<br />
ABRvS 26-02-2003, AB 2003, 265<br />
ABRvS 25-06-2003, JB 2003, 226<br />
ABRvS 11-02-2004, NJB 2004, afl. 12, 20<br />
ABRvS 29-10-2005, JB 2006, 8<br />
ABRvS 27-07-2005, AB 2006, 9<br />
ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 186<br />
ABRvS 18-01-2006, AB 2006, 187<br />
ABRvS 01-03-2006, AB 2006, 188<br />
ABRvS 17-05-2006, AB 2006, 328<br />
ABRvS 29-11-2006, AB 2007, 127<br />
ABRvS 02-05-2007, AB 2007, 161<br />
ABRvS 08-10-2008, 200800761/1<br />
ABRvS 26-11-2008, 200801122/1<br />
67
ABRvS 24-12-2008, AB 2009, 63<br />
ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 234<br />
ABRvS 08-09-2010, JB 2010, 235<br />
ABRvS 09-03-2011, 201008068/1/H1<br />
ABRvS 16-03-2011, AB 2011, 96<br />
Centrale Raad van Beroep<br />
CRvB 18-02-1975, AB 1975, 243<br />
CRvB 26-10-1976, AB 1977, 218<br />
CRvB 17-11-1978, RSV 1979, 49<br />
CRvB 17-04-1979, AB 1980, 269<br />
CRvB 19-03-1987, TAR 1987, 131<br />
CRvB 17-12-1987, TAR 1988, 51<br />
CRvB 03-10-2001, AB 2001, 377<br />
CRvB 05-01-2006, AB 2006, 170<br />
CRvB 03-08-2006, JB 2006, 12<br />
CRvB 05-07-2007, AB 2007, 297<br />
CRvB 31-12-2007, RSV 2008, 67<br />
CRvB 14-05-2008, RSV 2008, 235<br />
CRvB 18-12-2008, LJN: BG9703<br />
CRvB 10-06-2009, LJN: BI8211<br />
CRvB 12-01-2010, LJN: BK9419<br />
CRvB 03-06-2010, LJN: BM8431<br />
CRvB 22-06-2010, LJN: BM9810<br />
CRvB 23-02-2011, LJN: BP7621<br />
CRvB 10-08-2011, RSV 2011, 367<br />
CRvB 19-11-2010, LJN: BO4685<br />
CRvB 27-11-2011, LJN: BP3840<br />
CRvB 11-04-2012, LJN: BW3701<br />
68
College van Beroep voor het bedrijfsleven<br />
CBB 17-04-2003, AB 2003, 267<br />
Europees Hof voor de Rechten van de Mens<br />
EHRM 23-10-1985, A-97, AB 1986, 1<br />
Hoge Raad der Nederlanden<br />
HR 17-11-1995, NJ 1997, 185<br />
HR 22-11-2000, LJN: AA8419<br />
HR 25-06-2010, AB 2010, 33<br />
69