De vertrouwensregel in het geding

De vertrouwensregel in het geding
Codificatie in de Grondwet: een aantasting van ons staatsrechtelijk systeem of
de oplossing voor toekomstige kwesties?
1

Voorwoord
Voor het onderwerp van mijn scriptie zocht ik naar een actuele gebeurtenis in het staatsrecht
en dat is gelukt: de affaire Verdonk. Toen ik begon met het schrijven van deze scriptie, had ik
niet verwacht dat de affaire nog zoveel voeten in de aarde zou hebben. Het bleek toch niet zo
eenvoudig als gedacht. De vertrouwensregel is een kernstuk van ons parlementaire stelsel,
maar toch is deze niet zo evident als het lijkt. Bovendien is het een ongeschreven regel en dit
is nu juist een facet van het (staats)recht dat mijn belangstelling wekt. Ongeschreven regels
kun je nergens in een wetboek terugvinden en toch handelt iedereen conform deze regels. Ten
minste, dat is de bedoeling.
Met de affaire Verdonk kun je vele kanten op bij het schrijven van een scriptie. Toen ik mij
begon in te lezen in de kwestie, begon ik het zo interessant te vinden dat ik het liefst alle
elementen uit de affaire had willen behandelen, maar helaas liet het maximum aantal woorden
die aan deze scriptie verbonden is dit niet toe. Vandaar een beperkt onderzoek naar de vraag
of codificatie van de vertrouwensregel staatsrechtelijk gezien wenselijk is en of er eventueel
nog alternatieven bestaan voor codificatie in de Grondwet.
Mijn dank gaat uit naar mijn begeleiders: Prof. mr. T. Barkhuysen en mr. J.M.J. van Rijn van
Alkemade die mij uitstekend hebben begeleid met het schrijven van deze scriptie. Met hun
commentaar was ik in staat een goede start te maken met schrijven en de scriptie tot een
(hopelijk) goed einde te brengen.
2

Inhoudsopgave
VOORWOORD --------------------------------------------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
INHOUDSOPGAVE ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
1. INLEIDING EN OPZET VAN DE SCRIPTIE ---------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
1.1 DE AFFAIRE VERDONK ------------------------------------------------------ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
1.2 KORTE INLEIDING IN DE VERTROUWENSREGEL ------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
1.3 OPZET VAN DE SCRIPTIE ---------------------------------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
2. DE VERTROUWENSREGEL BEWUST ONGESCHREVEN --------------------------------------------- 8
2.1 ONGESCHREVEN REGELS IN HET STAATSRECHT -------------------------------------------------------------------- 8
2.2 DE BEWUST ONGESCHREVEN VERTROUWENSREGEL --------------------------------------------------------------- 9
2.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10
3. HET BEGRIP EN DE TOEPASSING VAN DE VERTROUWENSREGEL--------------------------- 11
3.1 ONDUIDELIJKHEDEN MET BETREKKING TOT DE AFFAIRE VERDONK ------------------------------------------- 11
3.2 MOTIE VAN AFKEURING VS. MOTIE VAN WANTROUWEN EN EEN DEMISSIONAIR KABINET ----------------- 11
3.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13
4. CODIFICATIE VAN DE VERTROUWENSREGEL: DE OPLOSSING? ----------------------------- 14
4.1 INLEIDING--------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14
4.2 ARGUMENTEN PRO CODIFICATIE ------------------------------------------------------------------------------------ 14
4.3 ARGUMENTEN CONTRA CODIFICATIE ------------------------------------------------------------------------------- 16
4.4 EIGEN VISIE EN CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------ 18
5. EEN ALTERNATIEF VOOR CODIFICATIE --------------------------------------------------------------- 20
5.1 INLEIDING--------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20
5.2 DE GEDRAGSCODE ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 20
5.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22
6. CONCLUSIE -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 23
6.1 DE VERTROUWENSREGEL EN DE AFFAIRE VERDONK------------------------------------------------------------- 23
6.2 CODIFICATIE VAN DE VERTROUWENSREGEL ---------------------------------------------------------------------- 23
6.3 DE GEDRAGSCODE ALS ALTERNATIEF VOOR CODIFICATIE IN DE GRONDWET -------------------------------- 24
6.4 DE TOEKOMST---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25
LITERATUURLIJST ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 26
3

1. Inleiding en opzet van de scriptie
1.1 De affaire Verdonk
Deze scriptie begint met een korte inleiding in de affaire Verdonk van december 2006. Deze
affaire is de aanleiding geweest tot veel politiek en wetenschappelijk schrijven, spreken en
discussie en is tevens aanleiding tot het schrijven van deze scriptie.
Na de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006 debatteerde de Tweede Kamer met
Rita Verdonk, op dat moment demissionaire Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
over een generaal pardon voor asielzoekers. De motie-Bos c.s. 1 werd aangenomen: het
demissionaire kabinet werd verzocht de uitzetting van asielzoekers op te schorten. Kort
gezegd weigerde Verdonk dit verzoek in te willigen. Op 12 december 2006 vond een nieuw
debat plaats, waarin een nieuwe motie werd aangenomen: de motie-Dijsselbloem c.s.. 2 Deze
motie kwam grof gezegd op hetzelfde neer als de motie-Bos c.s. en Verdonk bleef
standvastig: ze weigerde nogmaals de motie uit te voeren. Om de zaak nog iets
gecompliceerder te maken, reageerde de Kamer op deze weigering door weer een motie aan te
nemen. Dit keer een motie van afkeuring 3 jegens Verdonk. De motie van afkeuring werd door
de PvdA, SP, GroenLinks, ChristenUnie, D66 en Partij voor de Dieren gesteund. De volgende
dag werd er tot een wisseling van portefeuilles besloten: Minister van Justitie Ernst Hirsch
Ballin zou voortaan het vreemdelingenbeleid voor zijn rekening nemen, terwijl Verdonk
aanbleef als Minister van Integratie. Hierna werd besloten het uitzetten van asielzoekers
slechts in ‘schrijnende gevallen’ op te schorten.
Deze reeks van gebeurtenissen heeft voor veel ophef gezorgd. Zowel de politieke partijen als
staatsrechtgeleerden begonnen zich te buigen over de kwestie. Zij bogen zich uiteraard niet
slechts over de vraag of Verdonk had moeten aftreden. Alles werd uit de kast getrokken en er
werd gediscussieerd over verschillende facetten van ons staatsrecht. Wat is het verschil tussen
een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen? Heeft Verdonk de vertrouwensregel
geschonden? Wat is de positie van een demissionair kabinet? Ging de Tweede Kamer te ver
met haar verzoek aan het demissionaire kabinet het uitzetten van asielzoekers op te schorten?
Verschillende staatsrechtgeleerden deden harde uitspraken. Bovend’Eert oordeelde: ‘Het
1 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1106 (motie-Bos c.s.).
2 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1111 (motie-Dijsselbloem c.s.).
3 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).
4

parlementair stelsel is verkracht’. 4 Kortmann sprak van: ‘150 Jaar staatsrecht in de
prullemand’. 5 Ook vanuit de politieke partijen bleef het niet stil. Alexander Pechtold van D66
kwam met de gedurfde woorden: ‘prostituering van het staatsrecht’. GroenLinks-
fractievoorzitter Femke Halsema vond de wisseling van portefeuilles tussen Verdonk en
Hirsch Ballin een ‘bedenkelijke staatsrechtelijke constructie’. Zo zie je maar: de affaire
Verdonk heeft veel stof doen opwaaien en het is dan ook interessant dit eens nader te bezien.
Want als we Bovend’Eert en Kortmann moeten geloven, staat het er wel erg slecht voor met
ons staatsrecht op dit gebied.
1.2 Korte inleiding in de vertrouwensregel
Deze korte inleiding is nodig om de affaire Verdonk in een juist staatsrechtelijk kader te
plaatsen, want waar gaat het hier nu eigenlijk om? In de vorige paragraaf noemde ik al een
aantal staatsrechtelijke vragen die opkwamen in verband met de affaire Verdonk. Een
belangrijk, zo niet: het belangrijkste, stukje (ongeschreven) staatsrecht hierbij is de
vertrouwensregel. Deze regel komt kort gezegd neer op het volgende: ‘een minister dient heen
te gaan als een kamermeerderheid geen vertrouwen meer in hem heeft. Hetzelfde geldt voor
een kabinet.’ 6
In 1848 werd ons parlementaire stelstel definitief gevestigd. Een stelsel waarin de
vertrouwensregel een cruciale rol vervult, althans kan vervullen. 7 Dit om de volgende reden:
een belangrijk kenmerk van een parlementair stelsel is dat een regering niet kan functioneren
als zij geen vertrouwen (meer) heeft van het parlement. Zoals bekend, is de vertrouwensregel
een ongeschreven regel. Het is dus niet vervat in enig wetboek. Als we een kijkje nemen in
het privaatrecht zien we dat vooral de rechter inhoud geeft aan ongeschreven rechtsregels,
maar in het staatsrecht ontbreekt er een rechter die zich buigt over bijvoorbeeld de
vertrouwensregel. 8 Ook bevat ons staatsrecht veel open normen en begrippen, met als gevolg
dat het in de praktijk vaak de regering en de Kamers zijn die de betekenis van deze normen
4 Syrier 2008, p. 261.
5 Kortmann 2006, p. 7.
6 Koekkoek 2000, p. 277.
7 Kortmann 2005, p. 87.
8 Let wel: niet in alle facetten van het staatsrecht ontbreekt een rechter. Denk aan bijvoorbeeld de grondrechten
en het EHRM.
5

epalen. 9 Dit betekent dus een hoop vrijheid voor organen. Maar gaan zij goed om met deze
vrijheid? Toegepast op de affaire die in deze scriptie centraal staat: er werd een motie van
afkeuring jegens Verdonk uitgevaardigd. De vertrouwensregel zegt dat als een minister het
vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer verliest, de desbetreffende minister
moet aftreden. Verdonk trad niet af. Er is geen rechter om te oordelen over de vraag of het
vertrouwensbeginsel hier überhaupt wel geschonden is. Was er nu eigenlijk wel sprake van
een verlies van vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer? Er is ook geen
rechter om te beoordelen of Verdonk had moeten aftreden. Het was aan de politieke spelers
zelf uit te zoeken hoe om te gaan met de kwestie. De staatsrechtelijke bom barstte in
december 2006 en de brokstukken moesten worden opgeruimd. Een aantal van die
brokstukken zijn helaas blijven liggen en vraag is of zij ooit nog wel iemand vinden die in
staat is ze op te ruimen.
1.3 Opzet van de scriptie
In deze scriptie ga ik geen van de in de vorige paragrafen genoemde vragen beantwoorden,
maar ga ik mij buigen over de vraag: Is het codificeren van de vertrouwensregel
staatsrechtelijk gezien wenselijk? Dit is een uiterst belangwekkende vraag, vooral omdat deze
vraag eventueel antwoord zou kunnen geven op kwesties die in verband met de
vertrouwensregel steeds weer aan het licht komen. Vormt codificatie wellicht de oplossing
voor onduidelijkheid over de toepassing van de vertrouwensregel? Of is het de oplossing
tegen politici die het met de regels van het politieke spel niet zo nauw nemen? Het kan
natuurlijk ook de andere kant op slaan: Zou codificatie wellicht zorgen voor méér
onduidelijkheid?
De hoofdvraag ga ik trachten te beantwoorden aan de hand van een aantal deelvragen:
- Waarom is de vertrouwensregel in het verleden bewust niet gecodificeerd?
- In hoeverre is het momenteel onduidelijk hoe de vertrouwensregel luidt?
- Zal codificatie van de vertrouwensregel een einde maken aan de discussie die heerst?
- Zijn er wellicht alternatieven voor codificatie denkbaar?
In mijn conclusie zal ik uiteindelijk een antwoord trachten te geven op de hoofdvraag. De
eigenlijke kern van mijn scriptie zal bestaan uit de derde deelvraag.
9 Kortmann 2005, p.7.
6

Het doel van deze scriptie is te onderzoeken wat de verschillende visies zijn op een codificatie
van de vertrouwensregel naar aanleiding van verschillende onduidelijkheden die met
betrekking tot deze ongeschreven regel zijn ontstaan. Uiteindelijk zal ik aan de hand hiervan
een eigen visie vormen. Het is een interessant onderzoek, omdat je duidelijk ziet dat zich twee
kampen vormen: een kamp pro codificatie en een kamp contra codificatie. Het
belangwekkende van dit onderzoek is nu te bezien of er ooit wel een einde gaat komen aan
deze eeuwige staatsrechtelijke discussie. Zal de vertrouwensregel ooit gecodificeerd worden
of is er voor deze regel geen plaats in onze Grondwet?
7

2. De vertrouwensregel bewust ongeschreven
2.1 Ongeschreven regels in het staatsrecht
Het ligt niet binnen de reikwijdte van deze scriptie al te ver uit te wijden over ongeschreven
staatsrecht. Hoe nuttig dit ook zou zijn, omdat ongeschreven recht, in welk rechtsgebied dan
ook, een gevaarlijk element kan zijn. Gevaarlijk, omdat het bij het ongeschreven recht niet
altijd even zuiver is hoe men zich precies moet gedragen. Niet duidelijk is waar exact de
grenzen liggen. Dat gevaar liet zich zien in de affaire Verdonk. Geschreven recht geeft in die
zin meer houvast, maar zorgt het ook voor de flexibiliteit die nodig is in de verhouding tussen
de regering en het parlement?
Als je aan een leek zou vragen waar je het recht kunt vinden, zou de leek antwoorden: ‘In een
wetboek natuurlijk’. Maar dit is niet zo vanzelfsprekend. Het legisme, een stroming die kort
gezegd op het volgende neerkomt: alleen wettenrecht is recht, vond in de negentiende eeuw
veel aanhang. Legisten gaan ervan uit dat het recht geschreven moet zijn en bij voorkeur in
algemene wetboeken. Artikel 107 van onze Grondwet sluit daarbij aan. Maar rond het einde
van de negentiende eeuw begon de erkenning van ongeschreven recht toe te nemen. 10
Ongeschreven regels zijn niet in enig wetboek vervat. Kortmann heeft het over twee typen
ongeschreven regels in het staatsrecht: jurisprudentieel constitutioneel recht en ongeschreven
staatsrecht dat een rol speelt in de verhouding tussen de regering en het parlement. 11 Over het
tweede type ongeschreven regels handelt deze scriptie.
De vertrouwensregel is een voorbeeld van een regel die ongeschreven is, omdat het moeilijk
is precies aan te geven wat de regel inhoudt en waar de grenzen liggen. Ongeschreven
staatsrecht manifesteert zich als gewoonterecht. 12 Eisen voor gewoonterecht zijn: herhaling
van gedrag (usus) en de overtuiging dat dat gedrag rechtens is vereist (opinio necessitatis).
Kortmann spreekt over problemen die deze twee elementen oproepen in het staatsrecht. Over
de opinio necessitatis zegt hij bijvoorbeeld dat er geen bevoegd ambt is aan te wijzen dat
uitspreekt dat die opinio necessitatis bestaat. 13 Tevens zegt hij dat als men het element van de
10 Kortmann 2005, p. 29.
11 Kortmann 2005, p. 136.
12 Dölle 1988, p. 176.
13 Het gaat hier om het ontbreken van een rechter die het constitutionele recht uitlegt en handhaaft. Kortmann
2005, p. 88.
8

opinio necessitatis medebepalend wil laten zijn voor het staatsrechtelijk gewoonterecht, men
zal moeten verlangen dat ‘alle betrokken ambten, en niet één of bepaalde, het over de gelding
van dat recht eens zijn.’ 14 Ongeschreven staatsrecht mag zich dan wel als gewoonterecht
manifesteren, maar de context waarbinnen het staatsrechtelijk gewoonterecht functioneert,
verschilt fundamenteel van die van bijvoorbeeld het privaatrechtelijke gewoonterecht. 15
2.2 De bewust ongeschreven vertrouwensregel
De doctrine is het in ieder geval eens over de betekenis van de vertrouwensregel: een minister
heeft het vertrouwen nodig van een meerderheid van de Tweede Kamer. Is er gebleken van
wantrouwen, dan moet de minister zijn of haar ontslagbrief aan de Koning aanbieden. 16 Deze
regel is, zoals aangegeven in de vorige paragraaf, niet gecodificeerd en als belangrijkste reden
hiervoor wordt aangevoerd dat ‘codificatie van deze regel verstarrend zou kunnen werken’. 17
Hier wordt gedoeld op de flexibiliteit die de vertrouwensregel nu zou bieden aan de regering
en het parlement. Als we verder lezen in een aantal relevante Kamerstukken zien we nog een
aantal redenen voor niet-codificatie naar voren komen. Als belangrijk argument, naast de
verstarrende werking van codificatie, wordt genoemd dat aan de Grondwet niet de eis mag
worden gesteld, dat zij een gesloten stelsel biedt. Dit in verband met ‘de voortdurende
verandering en ontwikkeling van het staatkundig leven’. 18 De Grondwet dient alleen een
kader te bieden en moet niet teveel willen regelen. Dit houdt uiteraard weer verband met die
verstarrende werking van codificatie. Nog een argument dat wordt genoemd in de
Kamerstukken, is dat de vertrouwensregel reeds zodanig in ons staatsrechtelijk bewustzijn is
verankerd, dat codificatie niet nodig is, omdat de regel niet uit ons bewustzijn zal
verdwijnen. 19 Als laatste noem ik een argument dat tevens aandacht verdient: codificatie kan
tot nog meer onduidelijkheid leiden. Als er überhaupt al onduidelijkheden bestaan over een
14 Kortmann 2005, p. 31. Vgl. Dölle die tevens aangeeft dat er problemen kunnen ontstaan rond het
staatsrechtelijke gewoonterecht: Dölle 1988, p. 176-177.
15 Dölle 1988, p. 187.
16 In het Nederlandse systeem wordt het vertrouwen verondersteld, totdat het tegendeel is gebleken. Kortmann &
Bovend’Eert 2006, p. 23.
17 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.
18 Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 2, p. 2.
19 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.
9

estaande, ongeschreven regel, is het niet vanzelfsprekend dat die onduidelijkheden
verdwijnen bij een codificatie. Sterker nog: codificatie kan zelfs meer onduidelijkheid
oproepen.
Genoeg redenen dus om de vertrouwensregel ongeschreven te laten, maar er zijn daarentegen
ook meer dan genoeg redenen om de vertrouwensregel niet ongeschreven te laten. Dit zal
verder behandeld worden in hoofdstuk vier van deze scriptie.
2.3 Conclusie
In de vorige paragrafen hebben we kunnen lezen dat de vertrouwensregel een ongeschreven
regel is die zich manifesteert als gewoonterecht. De ongeschreven vertrouwensregel geeft niet
altijd de gewenste duidelijkheid, dat zie je maar in de affaire Verdonk. Wat is nu de reden dat
die vertrouwensregel nooit gecodificeerd is, zelfs niet in 1983 bij de algehele herziening van
de Grondwet? Om deze vraag te beantwoorden heb ik een aantal Kamerstukken behandeld.
Daar kwamen verschillende argumenten naar voren, maar de belangrijkste was de
verstarrende werking die codificatie heeft. In ons staatsbestel is het van noodzakelijk belang
dat er in de verhouding tussen de regering en het parlement enige souplesse bestaat. Er moet
ruimte zijn voor ‘het politieke spel’, maar wat nu als er tijdens dit spel wordt vals gespeeld?
Blijft de gewenste flexibele verhouding tussen de regering en het parlement dan nog steeds de
hoofdrol spelen of komt codificatie dan toch iets dichterbij?
10

3. Het begrip en de toepassing van de vertrouwensregel
3.1 Onduidelijkheden met betrekking tot de affaire Verdonk
In het eerste hoofdstuk van deze scriptie is al een korte inleiding gegeven in de affaire
Verdonk. Kernpunt van deze affaire was dat minister Verdonk ‘bleef zitten’, terwijl er een
motie van afkeuring 20 jegens haar werd uitgevaardigd. Wat de vertrouwensregel inhoudt, is
ook in de vorige hoofdstukken reeds uitvoerig behandeld. De discussie kwam al snel op gang:
Was hier de vertrouwensregel geschonden of niet? Moest de motie van afkeuring worden
opgevat als een motie van wantrouwen en was Verdonk aldus gehouden tot aftreden? 21
Waar de doctrine en de politieke spelers overeenstemming bereiken over het begrip van de
vertrouwensregel, missen zij deze overeenstemming bij de toepassing ervan. De Jongh zegt
het al: ‘Misschien is de norm op zich wel verankerd in het bewustzijn maar de wijze waarop
deze norm moet worden toegepast, lijkt hieruit compleet te zijn verdwenen.’ 22 Nadat de motie
van afkeuring jegens Verdonk werd uitgevaardigd, ontstond onduidelijkheid over de gevolgen
ervan. Maar waaruit bestond die onduidelijkheid precies?
3.2 Motie van afkeuring vs. motie van wantrouwen en een demissionair kabinet
Terug naar de kern: een motie van afkeuring jegens Verdonk. Ligt hierin wellicht de
onduidelijkheid in de hele kwestie? ‘Wil een motie te kwalificeren zijn als een motie van
wantrouwen en dus de vertrouwensregel activeren (cursief van mij), dan moet de motie of
onaanvaardbaar verklaard zijn door de bewindspersoon of de meerderheid van de Tweede
Kamer moet de motie, meestal een motie van afkeuring, beschouwen als een motie van
wantrouwen’. 23 Je moet dus kijken naar de verklaringen van de politieke spelers die met zo
een motie gepaard gaan. De indiener van de motie van afkeuring jegens Verdonk,
Dijsselbloem, gaf aan dat hij met de motie zijn afkeuring uitsprak over het beleid van
Verdonk en dat hij afwachtte wat de reactie was van het kabinet. De Jongh zegt dat dit moet
worden opgevat als een laatste waarschuwing aan Verdonk en niet als motie van wantrouwen.
Syrier beschouwt de motie-Dijsselbloem echter wél als een motie van wantrouwen. 24 Ook zijn
20 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).
21 Vgl. de discussie tussen Syrier en De Jongh omtrent deze vraag.
22 De Jongh 2009, p. 37.
23 De Jongh 2009, p. 38.
24 Syrier 2009, p. 41.
11

er auteurs die menen dat er überhaupt geen verschil bestaat tussen het effect van een motie
van afkeuring en een motie van wantrouwen, en dat beide moties dwingen tot aftreden. 25
Voermans is van mening dat het verschil tussen een motie van afkeuring en een motie van
wantrouwen niet eens zo interessant is. Hij zegt in zijn stuk ‘Staatsrecht als verlosser’ 26 over
het verlies van vertrouwen in een minister: ‘Dat is geen staatsrechtelijke knop die aan of uit
wordt gedraaid, maar een dynamische ontwikkelende politieke verhouding tussen regering en
parlement: hoe groot is het parlementaire wantrouwen, welke consequentie trekt het kabinet,
wat is de vertrouwensbreuk het parlement waard?’. De onduidelijkheid die bestaat, houdt dus
ook verband met persoonlijke opvattingen van de politieke spelers. Het is immers maar wat
voor conclusie zo een speler uit een motie trekt.
Feit is dat de motie van afkeuring werd uitgevaardigd. Staatsrechtelijk gezien was er nog niets
aan de hand. Maar Verdonk reageerde wellicht niet zoals verwacht 27 : ze bleef zitten waar ze
zat en dat zorgde voor heel wat paniek op het Binnenhof. Vragen rezen over verschillende
facetten van het staatsrecht en politieke partijen gaven uiting aan hun onbegrip. Door een
motie van afkeuring aan te nemen konden zij Verdonk figuurlijk van haar troon stoten, maar
niet letterlijk!
Het vermeende verschil tussen een motie van afkeuring en een motie van wantrouwen is niet
de enige onduidelijkheid die rijst in verband met de vertrouwensregel. Het kabinet-
Balkenende III werd demissionair na de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006.
Onduidelijkheid bestaat over wat de gevolgen zijn van het activeren van de vertrouwensregel
voor een demissionaire minister. Bovend’Eert betoogt dat de vertrouwensregel voor een
demissionair kabinet anders werkt dan voor een niet-demissionair kabinet. 28 Het
demissionaire kabinet is toch al voornemens heen te gaan, dus heeft het uitspreken van
wantrouwen weinig betekenis. 29 Maar tijdens de demissionaire periode blijven de ministers
25 Onder andere Elzinga en Kortmann zijn deze mening toegedaan.
26 http://wimvoermans.web-log.nl/.
27 Of juist wel: Verdonk staat niet bekend om haar meegaande karakter. Ik verwijs hierbij naar de conflicten met
Ayaan Hirsi Ali en Mark Rutte.
28 Bovend’Eert 1990, p. 62. Ook Dölle betoogt dat de vertrouwensregel in een demissionaire periode niet meer in
volle omvang werking heeft: Dölle 2003, p. 4.
29 Koekkoek 2000, p. 361.
12

nog wel onverkort verantwoording schuldig aan de Tweede Kamer. 30 Je zou dus kunnen
betogen dat de vertrouwensregel nog wel werkt tegenover een demissionair kabinet, maar
wellicht ‘minder sterk’ als bij een niet-demissionair kabinet. Voermans zegt op zijn website 31
dat er eigenlijk geen staatsrechtelijke regels zijn voor wat een demissionair kabinet wel of niet
mag doen. Volgens hem wordt die vraag geregeerd door fatsoensnormen tussen de regering
en het parlement en door politieke contexten. Er is dus geen eenduidig antwoord te geven op
de vraag wat voor rol het speelde dat Balkenende III op het moment van de motie van
afkeuring jegens Verdonk demissionair was. Maar dat er onduidelijkheden over bestonden is
een feit.
3.3 Conclusie
Ik ben geen wiskundige, maar over het algemeen gaat het toepassen van de vertrouwensregel
in zeker 98 procent van de gevallen wél gewoon goed. Een antwoord op de vraag die in dit
hoofdstuk centraal staat 32 , kan ik ook niet precies geven. Er bestaan geen misverstanden over
hoe de vertrouwensregel luidt, maar wel over hoe deze dient te worden toegepast in een
concrete zaak. Een motie van afkeuring uitvaardigen is één ding, maar de gewenste reactie op
deze motie is een tweede. Juist het feit dat Verdonk niet opstapte na de motie van afkeuring
zorgde voor veel ophef en dus voor verwarring. Het is wellicht zo, dat juist omdat het in 98
procent van de gevallen wel goed gaat, er geen reden was tot verwarring, totdat Verdonk zich
op 13 december 2006 (weer) 33 van haar beste kant liet zien. Of er nu sprake was van een
schending van de vertrouwensregel of van politiek onfatsoen, is hier niet van belang. 34 Wel
van belang is dat het aanblijven van Verdonk heeft geleid tot onduidelijkheid met betrekking
tot de vertrouwensregel en in de navolgende hoofdstukken ga ik onderzoeken of codificatie
hier wellicht een oplossing voor zou kunnen bieden, want het is toch enigszins merkwaardig
dat een norm die al heel wat tijd in ons staatsrechtelijk bestel functioneert, voor zoveel
verwarring kan zorgen.
30 Bovend’Eert 1990, p. 62.
31 http://wimvoermans.web-log.nl/.
32 Die vraag luidt: In hoeverre is het momenteel onduidelijk hoe de vertrouwensregel luidt?
33 Ik doel hier op eerdere kwesties waarbij Verdonk betrokken was. Denk aan de reeds genoemde conflicten met
Ayaan Hirsi Ali en Mark Rutte.
34 Het verschil tussen een schending van een staatsrechtelijke norm of politiek onfatsoen is in het algemeen
uiteraard wel van groot belang.
13

4. Codificatie van de vertrouwensregel: de oplossing?
4.1 Inleiding
Ik ben nu aangekomen bij de eigenlijke kern en ook het meest belangwekkende gedeelte van
deze scriptie: de argumenten pro en contra codificatie van de vertrouwensregel. In het vorige
hoofdstuk hebben we al kunnen zien dat er toch wel enige onduidelijkheid bestaat over de
toepassing van de vertrouwensregel. Met het besluit van Verdonk om geen ontslag aan te
bieden na de motie van afkeuring van Dijsselbloem, zette zij heel het Binnenhof op stelten.
Wij zagen al dat Kortmann heel dramatisch sprak van ‘150 Jaar staatsrecht in de
prullemand’ 35 . Niet iedereen reageerde zo heftig als Kortmann, maar toch is het wellicht een
goed idee het licht eens te laten schijnen op een eventuele codificatie van de
vertrouwensregel. Zou dit een oplossing kunnen zijn voor eventuele nieuwe drama’s in de
toekomst? Of zou codificatie de huidige toestand juist problematiseren?
4.2 Argumenten pro codificatie
Zoals ik al eerder aangaf, zijn er twee kampen ontstaan: een kamp pro codificatie en een kamp
contra codificatie. Deze twee kampen vertegenwoordigen beide een essentieel onderdeel van
de discussie. Het kamp pro codificatie vertegenwoordigt hoofdzakelijk het argument dat
flexibel staatsrecht te veel ruimte biedt voor politieke spelers en onvoldoende waakt tegen
niet- naleving van ongeschreven regels.
De Jongh zegt het letterlijk in zijn artikel: ‘Eens te meer zou het feit dat twee auteurs na
gedegen onderzoek tot twee verschillende conclusies komen daarom een argument moeten
zijn voor codificatie van de vertrouwensregel.’ 36 Hij doelt hiermee op het feit dat hij en Syrier
het met betrekking tot de affaire Verdonk oneens zijn over verschillende elementen. De Jongh
impliceert met deze uitspraak dat met een codificatie deze meningsverschillen verholpen
zouden (kunnen) worden. Ook geeft De Jongh aan helderheid te wensen over de precieze
reikwijdte en toepassing van de vertrouwensregel. Ook dit wijst weer op zijn wens de
vertrouwensregel te codificeren. Zijn argument voor vastlegging van de vertrouwensregel is
helder: het zorgt voor meer duidelijkheid en bakent zo de grenzen van het gewenste en
ongewenste af. Je ziet hier duidelijk de ‘angst’ voor flexibel staatsrecht naar boven komen.
35 Kortmann 2006, p. 7.
36 De Jongh 2009, p. 37.
14

Ook Alexander Pechtold van D66 was helder in zijn opvattingen: ‘Minister Verdonk brengt
onze democratie in een bedenkelijke situatie. De Kamer is het hoogste orgaan in onze
staatsinrichting. Het kabinet probeert zich op deze manier boven de Kamer te stellen en dat is
principieel onjuist. De bevolking wordt vertegenwoordigd in de Tweede Kamer en daarom
moet die het hoogste gezag hebben. Het is nu kennelijk zo gesteld met onze politieke cultuur
dat dit soort regels niet meer worden nageleefd en daarom komt D66 in de toekomst met
voorstellen om deze vertrouwensregel dan maar in de Grondwet vast te leggen.’ 37 Ook
Pechtold pleit dus voor een codificatie van de vertrouwensregel en stelt zich hard op: de
vertrouwensregel wordt volgens hem niet meer nageleefd en daarom moet deze worden
vastgelegd. Te flexibel staatsrecht werkt volgens hem dus blijkbaar niet (meer).
Elk argument pro codificatie hangt grotendeels samen met de wens tot zekerheid en
duidelijkheid. Het is nu eenmaal een feit dat men behoefte heeft aan ‘houvast’. Soepel
staatsrecht kan dit niet altijd bieden en is nu eenmaal geen ‘stevige rots in de branding’. De
vertrouwensregel is één van de belangrijkste regels van ons parlementaire stelsel, dus waarom
zou deze niet gecodificeerd kunnen zijn? Ook Dölle zegt in verband met de discussie over de
opname van de vertrouwensregel in de Grondwet: ‘Het verzet daartegen steunde voor een deel
op de beweringen dat het parlementaire stelsel zich niet laat stollen in grondwetsteksten. Nee,
maar de vertrouwensregel wel.’ 38 Dölle zegt hier dat de vertrouwensregel slechts een
onderdeel is van ons parlementaire stelsel en dat deze zich wel in grondwetsteksten laat
vastleggen. Ook met de verstarrende werking van codificatie is hij het niet eens en noemt het
parlementaire stelsel ‘een onzuiver element in de discussie’ 39 , omdat het niet gelijk is aan de
vertrouwensregel en van een geheel andere orde. Het argument dat de vertrouwensregel zich
niet laat vastleggen in de Grondwet, gaat volgens hem niet op. Codificatie hoeft uiteraard niet
verstarrend te werken wanneer alleen uiterste grenzen worden afgebakend en er niet te streng
wordt geregeld.
‘De vertrouwensregel is het voorbeeld van een regel die ongeschreven blijft, omdat het lastig
is nauwkeurig aan te geven wat hij wel en niet inhoudt.’ 40 Zou dit juist niet een argument
37 Citaat ontleend aan de officiële website van D66: http://www.d66.nl.
38 Dölle 1988, p. 176.
39 Dölle 1988, p. 176.
40 Van der Pot/Elzinga & De Lange 2006, p. 188.
15

moeten zijn voor codificatie? Juist omdat het zo lastig is nauwkeurig aan te geven wat de
vertrouwensregel inhoudt, zou het juist goed zijn deze vast te leggen, zodat er meer
duidelijkheid komt over wat de inhoud is van die regel. Dat het niet eenvoudig is de regel te
codificeren, hoeft geen barrière te vormen om toch die stap te nemen. Het kan ervoor zorgen
dat politici met hun neus op de feiten worden gedrukt en niet meer zo gemakkelijk over
ongeschreven recht heenstappen.
4.3 Argumenten contra codificatie
Na de belangrijkste argumenten pro codificatie behandeld te hebben, is het zaak tevens de
tegenargumenten te bekijken. Het kamp contra codificatie vertegenwoordigt in hoofdzaak het
argument dat het vastleggen van de vertrouwensregel verstarrend zou werken.
Ik begin met Syrier die het niet eens is met De Jongh: ‘Je kunt je immers afvragen of
codificatie van de norm iets zou veranderen aan de praktische toepassing daarvan. Ga je nog
verder, door bijvoorbeeld de norm in de (Grond)wet uit te werken, dan ga je het begrip
‘vertrouwen’ juridiseren, terwijl het hier uiteindelijk toch gaat om een subjectief oordeel van
de Kamer’. 41 Syrier geeft hier eigenlijk twee argumenten. Hij is van mening dat het nog maar
de vraag is of codificatie iets zou veranderen aan de toepassing van de regel. Met codificatie
komt de norm immers wel vast te liggen, maar over de toepassing is dan nog niets nieuws
gezegd. Bovendien is vrijwel iedereen het eens over het begrip van de vertrouwensregel. Het
is juist de toepassing waar het mis gaat. Bovendien geeft Syrier aan dat het begrip
‘vertrouwen’ niet of nauwelijks te juridiseren is. Vertrouwen is moeilijk objectief weer te
geven, omdat het te allen tijde verband houdt met een subjectief element, dus hoe zou je dit in
de Grondwet kunnen neerleggen? Dan zul je toch ook het vertrouwen uit moeten werken.
Syrier geeft aan dat wanneer De Jongh een overtuigende formulering vindt voor codificatie
van de vertrouwensregel, waarbij geen discussie meer mogelijk is over wat het vertrouwen nu
precies inhoudt en wanneer dat aanwezig is of niet, hij zich laat overtuigen. Maar zijns inziens
is zo een formulering niet te vinden.
Ook Voermans ziet geen heil in het vastleggen van de vertrouwensregel. 42 Hij geeft aan dat de
vertrouwensregel bewust ongeschreven is gebleven en minimaal regelt, omdat ‘in
coalitiedemocratieën ruimte voor compromissen en onderhandelen nodig is. Té dirigistisch
41 Syrier 2009, p. 40.
42 Volgens hem zijn er überhaupt geen staatsrechtelijke regels geschonden in de affaire Verdonk.
16

staatsrecht zou op dit punt juist politieke dilemma’s en bestuurlijke verlamming kunnen
veroorzaken.’ 43 Voermans betoogt dat een gecodificeerde vertrouwensregel ook de
rechtsontwikkeling niet ten goede zou komen en een hinderfactor zou zijn in het politieke
proces. Hij behoort dus overduidelijk bij het kamp dat bang is voor verstarring van ons
staatsrecht.
De vertrouwensregel kan op verschillende manieren tot uiting komen. ‘Te denken valt onder
meer aan de motie van wantrouwen, de door de minister(s) onaanvaardbaar verklaarde motie,
de verwerping van een vitaal wetsvoorstel of van de begroting.’ 44 De vertrouwensregel
codificeren is één ding, maar om al die verschillende manieren waarop die vertrouwensregel
geëffectueerd kan worden uit te werken in de Grondwet, is een gruwelijke taak. Stel dat het al
zou lukken, heb je een grote kans dat er juist door die vastlegging meer onduidelijkheden aan
de oppervlakte komen dan voor die codificatie het geval was. Codificatie hoeft niet altijd tot
meer duidelijkheid te leiden. Zoals ik aangaf in hoofdstuk drie, paragraaf drie, gaat het
toepassen van de vertrouwensregel in de meeste gevallen wel goed. Dus het is wel een risico
dat men neemt als toch overgegaan wordt tot codificatie. Het zou de situatie juist kunnen
verslechteren.
Als je een ruwe schets maakt van de argumenten contra codificatie zie je toch ‘de verstarrende
werking’ steeds naar voren komen. Het is nu eenmaal een feit dat ons parlementaire stelsel
voornamelijk draait op de ruimte die het biedt aan de deelnemers. Voermans zegt het al: er is
ruimte nodig voor onderhandelen en compromissen. Is die ruimte er niet: dan heb je kans op
‘lamlegging’ van het bestuur. Bovendien lijkt er een soort ‘angst’ te zijn om over te gaan tot
codificatie, vanwege alles wat erbij komt kijken. Het is niet alleen de vertrouwensregel die
gecodificeerd moet worden, maar ook moet het begrip ‘vertrouwen’ als zodanig worden
uitgewerkt, zodat er geen misverstanden meer kunnen bestaan over de toepassing van de
vertrouwensregel 45 , anders heeft codificatie geen zin. En dan rijst nog de vraag of ook niet de
verschillende wijzen waarop kan blijken dat de minister of het kabinet het vertrouwen
verloren heeft, moeten worden gecodificeerd. 46
43 http://wimvoermans.web-log.nl/.
44 Kortmann e.a. 2004, p.64. Zie ook: Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.
45 Zie Syrier 2009, p. 40.
46 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.
17

4.4 Eigen visie en conclusie
Zoals bij ieder conflict en zoals bij iedere discussie, is voor beide kampen meestal wel iets te
zeggen. Ik heb heel wat uren besteed aan het overdenken van ieder argument en ben
uiteindelijk tot de conclusie gekomen dat het meest te zeggen is voor de argumenten contra
codificatie. Ik ben het volledig eens met Syrier wanneer hij betoogt dat codificatie
waarschijnlijk niets zal veranderen aan de toepassing van de vertrouwensregel. En dit is nu
juist waar het probleem ligt! Ga je de vertrouwensregel vastleggen, zul je tot een bepaalde
formulering komen, dus zal er sowieso meer duidelijkheid komen over hoe de
vertrouwensregel luidt. Maar zoals ik in hoofdstuk drie meerdere malen aangeef, bestaat er
over het algemeen geen onduidelijkheid over het begrip van de vertrouwensregel. Het is de
toepassing die in bepaalde gevallen niet tot zijn recht komt. 47 En teneinde over die toepassing
van de vertrouwensregel ook geen onduidelijkheden meer te laten bestaan, is het nodig om de
verschillende manieren waarop de vertrouwensregel tot uiting kan komen, ook vast te leggen.
Bovendien ben ik het nogmaals eens met Syrier wanneer hij betoogt dat ‘vertrouwen’ over het
algemeen een subjectief begrip is. Ook Voermans zegt dat het verlies van vertrouwen niet
zomaar een knop is die kan worden aan of uit gedraaid en dat dit afhankelijk is van meerdere
factoren. Dit houdt verband met de flexibele verhouding tussen de regering en het parlement.
Wanneer je het zo bekijkt, lijkt het mij onmogelijk dit ‘vertrouwen’ te codificeren, omdat het
sterk samenhangt met een persoonlijk en subjectief element.
Bovenstaande zou betekenen dat er opeens wel heel veel wordt gecodificeerd. Als je de
vertrouwensregel, de verschillende manieren waarop deze werkt en dan nog het begrip
‘vertrouwen’ gaat vastleggen, dan kun je niet meer spreken van slechts de grenzen van de
vertrouwensregel afbakenen. Er zou dan zoveel moeten worden vastgelegd, dat de angst voor
verstarrende werking van de codificatie toch wel heel dichtbij komt. Besluit je nu toch slechts
de grenzen van de vertrouwensregel te codificeren en daarbij enige ruimte te laten, zit je weer
met die onduidelijkheid over de toepassing van de regel. Het staatsrecht blijft dan in zekere
mate flexibel. Bovendien zou codificatie zelfs tot meer onduidelijkheden kunnen leiden.
47 Niet alleen in de affaire Verdonk werd er geworsteld met de toepassing van de vertrouwensregel. In 1981
kwam de PvdA met een motie waarin het huurbeleid van staatssecretaris Brokx in stadsvernieuwingsgebieden
werd afgewezen. De motie zou niet uitgelegd mogen worden als een motie van wantrouwen, maar de motie
kwam daar wel erg dichtbij. Brokx bood geen ontslag aan.
18

Kortom ben ik van mening dat de vertrouwensregel niet gecodificeerd dient te worden.
Kernpunt van de discussie is steeds: flexibel staatsrecht versus dirigistisch staatsrecht. Het is
waar dat flexibel staatsrecht meer ruimte biedt om het ‘even’ wat minder nauw te nemen met
de regels, maar is dit niet juist nodig om tot een goed beleid te komen? Het is uiteraard niet de
bedoeling om ongeschreven recht minder serieus te nemen dan geschreven recht, maar de
ruimte die ons staatsrecht biedt aan politici, zorgt er wel voor dat er tot onderhandelingen en
compromissen kan worden overgegaan. De vertrouwensregel en al haar elementen vastleggen
in de Grondwet, is daarentegen niet de ultieme oplossing. Het zou ertoe bij kunnen dragen dat
politici hun ‘kont tegen de kribbe gooien’ en dan is ons staatsrecht slechter af. Het is en blijft
een sterk argument: codificatie van de vertrouwensregel zou verstarrend kunnen werken en dit
risico kunnen wij niet nemen. Dan maar liever flexibel staatsrecht waar af en toe een politieke
speler niet helemaal mee wil werken. 48 Zouden kwesties als in de affaire Verdonk in de
toekomst eerder regel dan uitzondering worden, komt de andere zijde van de munt weer in
zicht. Maar zover is het nu (nog) niet. En bovendien is er dan wellicht een alternatief te
vinden voor codificatie in de Grondwet. Dit zal ik behandelen in het navolgende hoofdstuk.
48 Daarbij komt dat niet elke politici zo een sterk karakter heeft als Verdonk. Zij heeft al een aantal affaires op
haar naam staan en staat bekend als iemand die niet altijd mee wil werken. Zoals ik in hoofdstuk drie reeds heb
aangevoerd, gaat het toepassen van de vertrouwensregel in het merendeel van de gevallen wel goed en lijkt de
affaire Verdonk tot nog toe een (van de) uitschieter(s).
19

5. Een alternatief voor codificatie
5.1 Inleiding
In de vorige hoofdstukken heb ik uitgelegd hoe de vertrouwensregel werkt en wat voor
onduidelijkheden er bestaan over de toepassing van deze regel. Ook heb ik de codificatievraag
behandeld. Als belangrijkste argument pro codificatie kwam naar voren dat een te flexibel
staatsrecht nauwelijks een belemmering vormt voor politici om ‘vals te spelen’. Het
belangrijkste argument contra codificatie is dat het verstarrend zou werken. Ik heb mijn visie
op het geheel gegeven en ben tot de conclusie gekomen dat codificatie van de
vertrouwensregel in de Grondwet niet de ultieme oplossing is. Dit kan de vraag oproepen: Is
er dan geen goed alternatief voor codificatie te vinden? Want als je zo ‘bijdehand’ bent een
nadrukkelijk standpunt in te nemen, moet je ook enigszins in staat zijn om vervolgens uit te
leggen wat volgens jou dan wel een goede oplossing vormt.
5.2 De gedragscode
Artikel 15, lid 3, van onze Gemeentewet luidt: ‘De raad stelt voor zijn leden een gedragscode
vast’. Volgens de Memorie van Toelichting is het rechtskarakter van een gedragscode dat van
een interne regeling in aanvulling op de wettelijke regels. 49 Artikel 15, lid 3 Gemeentewet is
een regeling op decentraal niveau, maar ik zie geen reden waarom het rechtskarakter van een
gedragscode op decentraal niveau veel zou verschillen van het rechtskarakter van een
gedragscode op centraal niveau. De gedragscode heeft, dat mag duidelijk zijn, een minder
formeel karakter dan grondwettelijke regels. Het heeft ook niet een werkelijke juridische
status, maar is voornamelijk intern van belang voor politici en hun te voeren beleid. Ook met
zo een gedragscode is er sprake van codificatie in de meest letterlijke zin van het woord, maar
gezien het rechtskarakter van de gedragscode, is dit een stuk minder ingrijpend dan een
opname van de vertrouwensregel in de Grondwet.
Je zou het argument kunnen aanvoeren dat je met het creëren van een gedragscode met
hetzelfde probleem blijft zitten als met het codificeren van de vertrouwensregel in de
Grondwet, namelijk: Hoe codificeer je het begrip ‘vertrouwen’? En daar biedt nu juist de
gedragscode uitkomst, want het geeft de uitgelezen mogelijkheid meerdere voorbeeldsituaties
te geven over hoe politici moeten handelen in concrete situaties. Dit zie ik namelijk niet zo
snel, of liever gezegd helemaal niet, gebeuren met een artikel in de Grondwet. Een
49 Dölle & Elzinga 2004, p. 106.
20

gedragscode biedt de mogelijkheid meer te regelen, zonder afbreuk te doen aan de flexibele
verhouding tussen de regering en het parlement. Een hele gedragscode gewijd aan de
vertrouwensregel en de toepassing ervan, biedt de ultieme kans politici meer duidelijkheid te
verschaffen inzake hun positie in een concrete situatie. Bijvoorbeeld: Hoe te handelen
wanneer een motie van afkeuring is uitgevaardigd, maar niet exact duidelijk is hoe deze motie
moet worden opgevat? Of: Wat nu als er dan ook nog eens sprake is van een demissionair
kabinet?
Een gedragscode kan juridisch bindend zijn, maar dat hoeft niet. De rechtsgevolgen van het
niet naleven van een gedragscode zijn afhankelijk van het al dan niet bindende karakter ervan.
Er zijn meerdere gedragscodes voor politieke ambtsdragers van gemeenten waarbij deze
ambtsdragers aanspreekbaar zijn, wanneer zij zich niet houden aan de gedragscode. Dit kan
dan gevolgen hebben voor hun politiek en bestuurlijk functioneren. Bovendien laten die
gedragscodes op decentraal niveau een aanzienlijke vrijheid voor de politieke ambtsdragers
om de gedragscode zelf op te stellen. Het is aldus een vorm van zelfregulering en dit is nu
juist wat de gedragscode, lijkt mij, zo aantrekkelijk maakt voor politici. Zij krijgen de kans
zelf en met elkaar een gedragscode inzake de vertrouwensregel op te stellen, waarin zij
verschillende concrete situaties kunnen vastleggen en uitgebreide beleidslijnen kunnen
uitstippelen.
Waarom de gedragscode wel werkt en een codificatie in de Grondwet niet, is een kwestie van
politieke nuance. De gedragscode is een vorm van zelfregulering en de gevolgen van het niet
naleven van de code, zijn minder ingrijpend dan het niet naleven van een bepaling uit de
Grondwet. De gedragscode lijkt mij een mooi compromis voor de beide kampen 50 . De
vertrouwensregel wordt toch enigszins vastgelegd en uitgewerkt, waardoor er minder ruimte
ontstaat voor politici om de regels terzijde te schuiven wanneer het hen uitkomt. De
gedragscode is er nu eenmaal om te worden nageleefd, ook al zijn de gevolgen van niet-
naleving minder ingrijpend. Voor het kamp contra codificatie biedt de gedragscode ook
uitkomst; een gedragscode zal er niet voor zorgen dat de flexibele verhouding tussen de
regering en het parlement in het geding komt en verstarrend zal de gedragscode ook niet snel
werken, gezien het ‘informele’ karakter.
50 Het kamp pro en het kamp contra codificatie van de vertrouwensregel.
21

5.3 Conclusie
Een alternatief voor codificatie van de vertrouwensregel dat mijns inziens de beste oplossing
biedt en tevens het meest voor de hand ligt, is een gedragscode inzake de vertrouwensregel.
Het verdient aanbeveling boven een codificatie in de Grondwet, omdat het de mogelijkheid
biedt voor regering en parlement uitgebreid iets te regelen, zonder dat het direct verstarrend
werkt. Het rechtskarakter van de gedragscode is uiteraard een wereld van verschil met die van
de Grondwet, maar dat hoeft in principe geen probleem te zijn, daar een gedragscode niet
voor niets wordt gemaakt. Politici dienen zich te houden aan de regels van zo een code en
doen zij dit niet, dan kan dit effect hebben op hun politieke functie. Bovendien zie ik de
gedragscode als een ultiem compromis. Het biedt de kampen pro en contra codificatie beiden
iets wat zij willen. Met een gedragscode blijft de nodige souplesse behouden en kan er
tegelijkertijd duidelijkheid worden geschept inzake de toepassing van de vertrouwensregel.
22

6. Conclusie
6.1 De vertrouwensregel en de affaire Verdonk
In deze scriptie heb ik aandacht besteed aan de gebeurtenissen in de affaire Verdonk en heb ik
uitgelegd waar het in deze affaire fout ging bij de toepassing van de vertrouwensregel.
Eigenlijk begon het heel simpel: Verdonk trad niet af na een motie van afkeuring 51 en dit
zorgde voor een politieke crisis. Het is in Nederland gebruikelijk dat een minister (of kabinet)
aftreedt bij gebrek aan vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer. Over hoe de
vertrouwensregel luidt, is wel zo een beetje iedereen het eens: ‘Een kabinet of minister aan
wie het vertrouwen is ontzegd, dient heen te gaan.’ 52 Juist over de toepassing van de
vertrouwensregel bestaat onenigheid. Zo simpel als het leek, zo ingewikkeld werd het na
december 2006. Verdonk trok haar eigen conclusies en besloot geen ontslag aan te bieden. De
‘oplossing’ van onze minister-president Balkenende, namelijk het schuiven met portefeuilles
tussen Verdonk en Hirsch Ballin, kon op het nodige commentaar rekenen en niet onterecht. Er
ontstond een grote staatsrechtelijke discussie over een eventuele codificatie van de
vertrouwensregel om onduidelijkheden omtrent de toepassing ervan, in de toekomst te
voorkomen.
6.2 Codificatie van de vertrouwensregel
Behandeld is verder de redenen waarom de vertrouwensregel in het verleden nooit is
gecodificeerd. Als belangrijkste kwam naar voren dat ‘codificatie van deze regel verstarrend
zou kunnen werken’. 53 En ook nu nog wordt deze reden gebruikt als het voornaamste
argument contra codificatie. Teveel willen regelen komt ons staatsrecht niet ten goede. Ons
staatsrecht heeft behoefte aan flexibiliteit, omdat politieke spelers in ons land met name bezig
zijn met onderhandelingen en het sluiten van compromissen en daarbij is nu eenmaal
speelruimte vereist. Een belangrijk argument pro codificatie is dat het vastleggen van de
vertrouwensregel meer duidelijkheid zou bieden en zo minder ruimte geeft aan politici om
‘hun eigen gang te gaan’. Ook Dölle geeft aan dat het vastleggen van de vertrouwensregel
51 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).
52 Van der Pot/Elzinga & De Lange 2006, p. 189.
53 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.
23

mogelijk is. 54 En als je dan slechts de uiterste grenzen afbakent, is er ook geen sprake van een
verstarrende werking.
Kortom is de discussie over wel of geen codificatie nog in volle gang en ik ben bang dat deze
discussie onze staatsrechtsgeleerden en politieke spelers nog wel even bezig zal houden. Het
codificeren van een ongeschreven regel kost bloed, zweet en tranen. Daarom zal niet snel over
gegaan worden tot het vastleggen van de vertrouwensregel. Toch zien veel mensen wel heil in
zo een gecodificeerde regel en Alexander Pechtold geeft aan dat D66 in de toekomst met
voorstellen zal komen om die vertrouwensregel te codificeren. 55
Ikzelf heb aangegeven dat ik de vertrouwensregel liever ongeschreven blijf zien. Dit heeft niet
te maken met de ‘angst’ voor codificatie van zo een omstreden regel, maar puur met het feit
dat codificatie waarschijnlijk niets zal veranderen aan de toepassing van de
vertrouwensregel. 56 Om daar toch iets aan te veranderen, zal er niet kunnen worden volstaan
met slechts het afbakenen van de uiterste grenzen. Maar ga je meer codificeren, komt de
flexibele verhouding tussen onze regering en ons parlement in gevaar.
6.3 De gedragscode als alternatief voor codificatie in de Grondwet
In hoofdstuk vijf heb ik een alternatief gegeven voor codificatie in de Grondwet, namelijk de
gedragscode voor politici inzake de vertrouwensregel. Het rechtskarakter van zo een
gedragscode is die van een interne regeling tussen politici, als aanvulling op wettelijke
regels. 57 Die gedragscode kan juridisch bindend zijn, maar dit hoeft niet. De rechtsgevolgen
die voortvloeien uit de niet-naleving van een gedragscode, zijn afhankelijk van het al dan niet
bindende karakter. De gedragscode biedt een goed alternatief voor personen die voor
codificatie van de vertrouwensregel in de Grondwet zijn, maar ook voor personen die daar
tegen zijn. Het biedt een mogelijkheid over de toepassing van de vertrouwensregel meer te
regelen, zodat er voor politici minder speelruimte bestaat en tegelijkertijd zorgt het ervoor dat
de flexibele verhouding tussen onze regering en ons parlement behouden blijft.
54 Dölle 1988, p. 176.
55 Zie voor de gehele uitspraak van Alexander Pechtold naar aanleiding van de affaire Verdonk de officiële
website van D66: http://www.d66.nl.
56 Ik verwijs hierbij ook naar Syrier 2009, p. 40.
57 Dölle & Elzinga 2004, p. 106.
24

6.4 De toekomst
Wat zal er nu gebeuren? Zal de discussie zich voortzetten en wie zal er winnen? Zal de
vertrouwensregel uiteindelijk toch in de Grondwet worden opgenomen? Tijd zal het leren. De
hoofdvraag van deze scriptie luidde: Is het codificeren van de vertrouwensregel
staatsrechtelijk gezien wenselijk? Dit beantwoord ik met een volmondig ‘nee’. Ik kijk
hiervoor naar ons Nederlandse staatsrecht dat toch wel een ‘speciale’ behandeling verdient.
Het eerste praktische probleem is al: Hoe ga je deze regel zo codificeren, dat er geen
onduidelijkheden meer bestaan over de toepassing ervan? Het lijkt mij niet dat er volstaan kan
worden met een ‘losse’, open formulering, want daarmee is een probleem als in de affaire
Verdonk nog niet opgelost. Zoals Voermans het zo mooi verwoord: het verlies van
vertrouwen is ‘geen staatsrechtelijke knop die aan of uit wordt gedraaid’. 58 Het is vaak juist
een afweging van verschillende facetten van het politieke spel. Codificatie van alle elementen
die bij de vertrouwensregel komen kijken, zou afbreuk doen aan de speelruimte die wij nodig
hebben in ons staatsrecht, maar met een afbakening van de uiterste grenzen van de
vertrouwensregel, schieten we niets op.
Voorlopig is de vertrouwensregel nog steeds ongeschreven en het lijkt erop dat daar voorlopig
geen verandering in gaat komen. ‘De IJzeren Rita’ 59 heeft veel stof doen opwaaien, maar
wellicht is dit niet eens zo negatief. Het heeft tot een heftige discussie geleid, maar wie weet
wat daar nog voor positiefs uit gaat komen voor ons staatsrecht.
58 http://wimvoermans.web-log.nl/.
59 Een bijnaam voor Rita Verdonk die uitdrukking geeft aan haar ‘ijzersterke’ karaktertrekken.
25

Literatuurlijst
Boeken
Bovend’Eert 1990
P.P.T. Bovend’Eert, Ministers en Ministerraad, ’s-Gravenhage: SDU uitgeverij 1990.
Dölle 1988
A.H.M. Dölle, Over ongeschreven staatsrecht (diss. Groningen), Groningen: Wolters-
Noordhoff 1988.
Dölle & Elzinga 2004
A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer:
Kluwer 2004.
Van der Pot/Elzinga & De Lange 2006
D.J. Elzinga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht,
Deventer: Kluwer 2006.
Koekkoek 2000
A.K. Koekkoek, De Grondwet: een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer:
Kluwer 2000.
Kortmann e.a. 2004
C.A.J.M. Kortmann e.a., Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden: de tekst van de
Grondwet, voorzien van commentaar, Deventer: Kluwer 2004.
Kortmann 2005
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2005.
Kortmann & Bovend’Eert 2006
C.A.J.M. Kortmann & P.P.T. Bovend’Eert, Inleiding constitutioneel recht, Deventer: Kluwer
2006.
Tijdschriften
Dölle 2003
A.H.M. Dölle, ‘De positie van een demissionair kabinet’, Openbaar bestuur 2003-5, p. 2-4.
De Jongh 2009
L. de Jongh, ‘Moest ze ’t of moest ze ’t niet? De affaire Verdonk van december 2006
nogmaals onder de loep’, Ars Aequi 2009, p. 37-39.
Syrier 2008
C. Syrier, ‘Staatsrecht in crisistijd. De staatsrechtelijke gang van zaken tijdens de
kabinetscrisis van december 2006’, Ars Aequi 2008, p. 261-269.
Syrier 2009
C. Syrier, ‘Ja ze moest ‘t! Nawoord bij nevenstaande reactie’, Ars Aequi 2009, p. 40-42.
Krantenartikelen
Kortmann 2006
26

C.A.J.M. Kortmann, ‘150 Jaar staatsrecht in de prullemand’, NRC Handelsblad 15 december
2006, p. 7.
27