De vertrouwensregel in het geding
De vertrouwensregel in het geding
De vertrouwensregel in het geding
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> <strong>het</strong> ged<strong>in</strong>g<br />
Codificatie <strong>in</strong> de Grondwet: een aantast<strong>in</strong>g van ons staatsrechtelijk systeem of<br />
de oploss<strong>in</strong>g voor toekomstige kwesties?<br />
1
Voorwoord<br />
Voor <strong>het</strong> onderwerp van mijn scriptie zocht ik naar een actuele gebeurtenis <strong>in</strong> <strong>het</strong> staatsrecht<br />
en dat is gelukt: de affaire Verdonk. Toen ik begon met <strong>het</strong> schrijven van deze scriptie, had ik<br />
niet verwacht dat de affaire nog zoveel voeten <strong>in</strong> de aarde zou hebben. Het bleek toch niet zo<br />
eenvoudig als gedacht. <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> is een kernstuk van ons parlementaire stelsel,<br />
maar toch is deze niet zo evident als <strong>het</strong> lijkt. Bovendien is <strong>het</strong> een ongeschreven regel en dit<br />
is nu juist een facet van <strong>het</strong> (staats)recht dat mijn belangstell<strong>in</strong>g wekt. Ongeschreven regels<br />
kun je nergens <strong>in</strong> een wetboek terugv<strong>in</strong>den en toch handelt iedereen conform deze regels. Ten<br />
m<strong>in</strong>ste, dat is de bedoel<strong>in</strong>g.<br />
Met de affaire Verdonk kun je vele kanten op bij <strong>het</strong> schrijven van een scriptie. Toen ik mij<br />
begon <strong>in</strong> te lezen <strong>in</strong> de kwestie, begon ik <strong>het</strong> zo <strong>in</strong>teressant te v<strong>in</strong>den dat ik <strong>het</strong> liefst alle<br />
elementen uit de affaire had willen behandelen, maar helaas liet <strong>het</strong> maximum aantal woorden<br />
die aan deze scriptie verbonden is dit niet toe. Vandaar een beperkt onderzoek naar de vraag<br />
of codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> staatsrechtelijk gezien wenselijk is en of er eventueel<br />
nog alternatieven bestaan voor codificatie <strong>in</strong> de Grondwet.<br />
Mijn dank gaat uit naar mijn begeleiders: Prof. mr. T. Barkhuysen en mr. J.M.J. van Rijn van<br />
Alkemade die mij uitstekend hebben begeleid met <strong>het</strong> schrijven van deze scriptie. Met hun<br />
commentaar was ik <strong>in</strong> staat een goede start te maken met schrijven en de scriptie tot een<br />
(hopelijk) goed e<strong>in</strong>de te brengen.<br />
2
Inhoudsopgave<br />
VOORWOORD --------------------------------------------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.<br />
INHOUDSOPGAVE ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3<br />
1. INLEIDING EN OPZET VAN DE SCRIPTIE ---------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.<br />
1.1 DE AFFAIRE VERDONK ------------------------------------------------------ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.<br />
1.2 KORTE INLEIDING IN DE VERTROUWENSREGEL ------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.<br />
1.3 OPZET VAN DE SCRIPTIE ---------------------------------------------------- ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.<br />
2. DE VERTROUWENSREGEL BEWUST ONGESCHREVEN --------------------------------------------- 8<br />
2.1 ONGESCHREVEN REGELS IN HET STAATSRECHT -------------------------------------------------------------------- 8<br />
2.2 DE BEWUST ONGESCHREVEN VERTROUWENSREGEL --------------------------------------------------------------- 9<br />
2.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10<br />
3. HET BEGRIP EN DE TOEPASSING VAN DE VERTROUWENSREGEL--------------------------- 11<br />
3.1 ONDUIDELIJKHEDEN MET BETREKKING TOT DE AFFAIRE VERDONK ------------------------------------------- 11<br />
3.2 MOTIE VAN AFKEURING VS. MOTIE VAN WANTROUWEN EN EEN DEMISSIONAIR KABINET ----------------- 11<br />
3.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13<br />
4. CODIFICATIE VAN DE VERTROUWENSREGEL: DE OPLOSSING? ----------------------------- 14<br />
4.1 INLEIDING--------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14<br />
4.2 ARGUMENTEN PRO CODIFICATIE ------------------------------------------------------------------------------------ 14<br />
4.3 ARGUMENTEN CONTRA CODIFICATIE ------------------------------------------------------------------------------- 16<br />
4.4 EIGEN VISIE EN CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------ 18<br />
5. EEN ALTERNATIEF VOOR CODIFICATIE --------------------------------------------------------------- 20<br />
5.1 INLEIDING--------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20<br />
5.2 DE GEDRAGSCODE ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 20<br />
5.3 CONCLUSIE ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22<br />
6. CONCLUSIE -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 23<br />
6.1 DE VERTROUWENSREGEL EN DE AFFAIRE VERDONK------------------------------------------------------------- 23<br />
6.2 CODIFICATIE VAN DE VERTROUWENSREGEL ---------------------------------------------------------------------- 23<br />
6.3 DE GEDRAGSCODE ALS ALTERNATIEF VOOR CODIFICATIE IN DE GRONDWET -------------------------------- 24<br />
6.4 DE TOEKOMST---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 25<br />
LITERATUURLIJST ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 26<br />
3
1. Inleid<strong>in</strong>g en opzet van de scriptie<br />
1.1 <strong>De</strong> affaire Verdonk<br />
<strong>De</strong>ze scriptie beg<strong>in</strong>t met een korte <strong>in</strong>leid<strong>in</strong>g <strong>in</strong> de affaire Verdonk van december 2006. <strong>De</strong>ze<br />
affaire is de aanleid<strong>in</strong>g geweest tot veel politiek en wetenschappelijk schrijven, spreken en<br />
discussie en is tevens aanleid<strong>in</strong>g tot <strong>het</strong> schrijven van deze scriptie.<br />
Na de Tweede Kamerverkiez<strong>in</strong>gen van 22 november 2006 debatteerde de Tweede Kamer met<br />
Rita Verdonk, op dat moment demissionaire M<strong>in</strong>ister voor Vreemdel<strong>in</strong>genzaken en Integratie,<br />
over een generaal pardon voor asielzoekers. <strong>De</strong> motie-Bos c.s. 1 werd aangenomen: <strong>het</strong><br />
demissionaire kab<strong>in</strong>et werd verzocht de uitzett<strong>in</strong>g van asielzoekers op te schorten. Kort<br />
gezegd weigerde Verdonk dit verzoek <strong>in</strong> te willigen. Op 12 december 2006 vond een nieuw<br />
debat plaats, waar<strong>in</strong> een nieuwe motie werd aangenomen: de motie-Dijsselbloem c.s.. 2 <strong>De</strong>ze<br />
motie kwam grof gezegd op <strong>het</strong>zelfde neer als de motie-Bos c.s. en Verdonk bleef<br />
standvastig: ze weigerde nogmaals de motie uit te voeren. Om de zaak nog iets<br />
gecompliceerder te maken, reageerde de Kamer op deze weiger<strong>in</strong>g door weer een motie aan te<br />
nemen. Dit keer een motie van afkeur<strong>in</strong>g 3 jegens Verdonk. <strong>De</strong> motie van afkeur<strong>in</strong>g werd door<br />
de PvdA, SP, GroenL<strong>in</strong>ks, ChristenUnie, D66 en Partij voor de Dieren gesteund. <strong>De</strong> volgende<br />
dag werd er tot een wissel<strong>in</strong>g van portefeuilles besloten: M<strong>in</strong>ister van Justitie Ernst Hirsch<br />
Ball<strong>in</strong> zou voortaan <strong>het</strong> vreemdel<strong>in</strong>genbeleid voor zijn reken<strong>in</strong>g nemen, terwijl Verdonk<br />
aanbleef als M<strong>in</strong>ister van Integratie. Hierna werd besloten <strong>het</strong> uitzetten van asielzoekers<br />
slechts <strong>in</strong> ‘schrijnende gevallen’ op te schorten.<br />
<strong>De</strong>ze reeks van gebeurtenissen heeft voor veel ophef gezorgd. Zowel de politieke partijen als<br />
staatsrechtgeleerden begonnen zich te buigen over de kwestie. Zij bogen zich uiteraard niet<br />
slechts over de vraag of Verdonk had moeten aftreden. Alles werd uit de kast getrokken en er<br />
werd gediscussieerd over verschillende facetten van ons staatsrecht. Wat is <strong>het</strong> verschil tussen<br />
een motie van afkeur<strong>in</strong>g en een motie van wantrouwen? Heeft Verdonk de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
geschonden? Wat is de positie van een demissionair kab<strong>in</strong>et? G<strong>in</strong>g de Tweede Kamer te ver<br />
met haar verzoek aan <strong>het</strong> demissionaire kab<strong>in</strong>et <strong>het</strong> uitzetten van asielzoekers op te schorten?<br />
Verschillende staatsrechtgeleerden deden harde uitspraken. Bovend’Eert oordeelde: ‘Het<br />
1 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1106 (motie-Bos c.s.).<br />
2 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1111 (motie-Dijsselbloem c.s.).<br />
3 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).<br />
4
parlementair stelsel is verkracht’. 4 Kortmann sprak van: ‘150 Jaar staatsrecht <strong>in</strong> de<br />
prullemand’. 5 Ook vanuit de politieke partijen bleef <strong>het</strong> niet stil. Alexander Pechtold van D66<br />
kwam met de gedurfde woorden: ‘prostituer<strong>in</strong>g van <strong>het</strong> staatsrecht’. GroenL<strong>in</strong>ks-<br />
fractievoorzitter Femke Halsema vond de wissel<strong>in</strong>g van portefeuilles tussen Verdonk en<br />
Hirsch Ball<strong>in</strong> een ‘bedenkelijke staatsrechtelijke constructie’. Zo zie je maar: de affaire<br />
Verdonk heeft veel stof doen opwaaien en <strong>het</strong> is dan ook <strong>in</strong>teressant dit eens nader te bezien.<br />
Want als we Bovend’Eert en Kortmann moeten geloven, staat <strong>het</strong> er wel erg slecht voor met<br />
ons staatsrecht op dit gebied.<br />
1.2 Korte <strong>in</strong>leid<strong>in</strong>g <strong>in</strong> de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
<strong>De</strong>ze korte <strong>in</strong>leid<strong>in</strong>g is nodig om de affaire Verdonk <strong>in</strong> een juist staatsrechtelijk kader te<br />
plaatsen, want waar gaat <strong>het</strong> hier nu eigenlijk om? In de vorige paragraaf noemde ik al een<br />
aantal staatsrechtelijke vragen die opkwamen <strong>in</strong> verband met de affaire Verdonk. Een<br />
belangrijk, zo niet: <strong>het</strong> belangrijkste, stukje (ongeschreven) staatsrecht hierbij is de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>. <strong>De</strong>ze regel komt kort gezegd neer op <strong>het</strong> volgende: ‘een m<strong>in</strong>ister dient heen<br />
te gaan als een kamermeerderheid geen vertrouwen meer <strong>in</strong> hem heeft. Hetzelfde geldt voor<br />
een kab<strong>in</strong>et.’ 6<br />
In 1848 werd ons parlementaire stelstel def<strong>in</strong>itief gevestigd. Een stelsel waar<strong>in</strong> de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> een cruciale rol vervult, althans kan vervullen. 7 Dit om de volgende reden:<br />
een belangrijk kenmerk van een parlementair stelsel is dat een reger<strong>in</strong>g niet kan functioneren<br />
als zij geen vertrouwen (meer) heeft van <strong>het</strong> parlement. Zoals bekend, is de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
een ongeschreven regel. Het is dus niet vervat <strong>in</strong> enig wetboek. Als we een kijkje nemen <strong>in</strong><br />
<strong>het</strong> privaatrecht zien we dat vooral de rechter <strong>in</strong>houd geeft aan ongeschreven rechtsregels,<br />
maar <strong>in</strong> <strong>het</strong> staatsrecht ontbreekt er een rechter die zich buigt over bijvoorbeeld de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>. 8 Ook bevat ons staatsrecht veel open normen en begrippen, met als gevolg<br />
dat <strong>het</strong> <strong>in</strong> de praktijk vaak de reger<strong>in</strong>g en de Kamers zijn die de betekenis van deze normen<br />
4 Syrier 2008, p. 261.<br />
5 Kortmann 2006, p. 7.<br />
6 Koekkoek 2000, p. 277.<br />
7 Kortmann 2005, p. 87.<br />
8 Let wel: niet <strong>in</strong> alle facetten van <strong>het</strong> staatsrecht ontbreekt een rechter. <strong>De</strong>nk aan bijvoorbeeld de grondrechten<br />
en <strong>het</strong> EHRM.<br />
5
epalen. 9 Dit betekent dus een hoop vrijheid voor organen. Maar gaan zij goed om met deze<br />
vrijheid? Toegepast op de affaire die <strong>in</strong> deze scriptie centraal staat: er werd een motie van<br />
afkeur<strong>in</strong>g jegens Verdonk uitgevaardigd. <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> zegt dat als een m<strong>in</strong>ister <strong>het</strong><br />
vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer verliest, de desbetreffende m<strong>in</strong>ister<br />
moet aftreden. Verdonk trad niet af. Er is geen rechter om te oordelen over de vraag of <strong>het</strong><br />
vertrouwensbeg<strong>in</strong>sel hier überhaupt wel geschonden is. Was er nu eigenlijk wel sprake van<br />
een verlies van vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer? Er is ook geen<br />
rechter om te beoordelen of Verdonk had moeten aftreden. Het was aan de politieke spelers<br />
zelf uit te zoeken hoe om te gaan met de kwestie. <strong>De</strong> staatsrechtelijke bom barstte <strong>in</strong><br />
december 2006 en de brokstukken moesten worden opgeruimd. Een aantal van die<br />
brokstukken zijn helaas blijven liggen en vraag is of zij ooit nog wel iemand v<strong>in</strong>den die <strong>in</strong><br />
staat is ze op te ruimen.<br />
1.3 Opzet van de scriptie<br />
In deze scriptie ga ik geen van de <strong>in</strong> de vorige paragrafen genoemde vragen beantwoorden,<br />
maar ga ik mij buigen over de vraag: Is <strong>het</strong> codificeren van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
staatsrechtelijk gezien wenselijk? Dit is een uiterst belangwekkende vraag, vooral omdat deze<br />
vraag eventueel antwoord zou kunnen geven op kwesties die <strong>in</strong> verband met de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> steeds weer aan <strong>het</strong> licht komen. Vormt codificatie wellicht de oploss<strong>in</strong>g<br />
voor onduidelijkheid over de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>? Of is <strong>het</strong> de oploss<strong>in</strong>g<br />
tegen politici die <strong>het</strong> met de regels van <strong>het</strong> politieke spel niet zo nauw nemen? Het kan<br />
natuurlijk ook de andere kant op slaan: Zou codificatie wellicht zorgen voor méér<br />
onduidelijkheid?<br />
<strong>De</strong> hoofdvraag ga ik trachten te beantwoorden aan de hand van een aantal deelvragen:<br />
- Waarom is de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> <strong>het</strong> verleden bewust niet gecodificeerd?<br />
- In hoeverre is <strong>het</strong> momenteel onduidelijk hoe de <strong>vertrouwensregel</strong> luidt?<br />
- Zal codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> een e<strong>in</strong>de maken aan de discussie die heerst?<br />
- Zijn er wellicht alternatieven voor codificatie denkbaar?<br />
In mijn conclusie zal ik uite<strong>in</strong>delijk een antwoord trachten te geven op de hoofdvraag. <strong>De</strong><br />
eigenlijke kern van mijn scriptie zal bestaan uit de derde deelvraag.<br />
9 Kortmann 2005, p.7.<br />
6
Het doel van deze scriptie is te onderzoeken wat de verschillende visies zijn op een codificatie<br />
van de <strong>vertrouwensregel</strong> naar aanleid<strong>in</strong>g van verschillende onduidelijkheden die met<br />
betrekk<strong>in</strong>g tot deze ongeschreven regel zijn ontstaan. Uite<strong>in</strong>delijk zal ik aan de hand hiervan<br />
een eigen visie vormen. Het is een <strong>in</strong>teressant onderzoek, omdat je duidelijk ziet dat zich twee<br />
kampen vormen: een kamp pro codificatie en een kamp contra codificatie. Het<br />
belangwekkende van dit onderzoek is nu te bezien of er ooit wel een e<strong>in</strong>de gaat komen aan<br />
deze eeuwige staatsrechtelijke discussie. Zal de <strong>vertrouwensregel</strong> ooit gecodificeerd worden<br />
of is er voor deze regel geen plaats <strong>in</strong> onze Grondwet?<br />
7
2. <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> bewust ongeschreven<br />
2.1 Ongeschreven regels <strong>in</strong> <strong>het</strong> staatsrecht<br />
Het ligt niet b<strong>in</strong>nen de reikwijdte van deze scriptie al te ver uit te wijden over ongeschreven<br />
staatsrecht. Hoe nuttig dit ook zou zijn, omdat ongeschreven recht, <strong>in</strong> welk rechtsgebied dan<br />
ook, een gevaarlijk element kan zijn. Gevaarlijk, omdat <strong>het</strong> bij <strong>het</strong> ongeschreven recht niet<br />
altijd even zuiver is hoe men zich precies moet gedragen. Niet duidelijk is waar exact de<br />
grenzen liggen. Dat gevaar liet zich zien <strong>in</strong> de affaire Verdonk. Geschreven recht geeft <strong>in</strong> die<br />
z<strong>in</strong> meer houvast, maar zorgt <strong>het</strong> ook voor de flexibiliteit die nodig is <strong>in</strong> de verhoud<strong>in</strong>g tussen<br />
de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement?<br />
Als je aan een leek zou vragen waar je <strong>het</strong> recht kunt v<strong>in</strong>den, zou de leek antwoorden: ‘In een<br />
wetboek natuurlijk’. Maar dit is niet zo vanzelfsprekend. Het legisme, een strom<strong>in</strong>g die kort<br />
gezegd op <strong>het</strong> volgende neerkomt: alleen wettenrecht is recht, vond <strong>in</strong> de negentiende eeuw<br />
veel aanhang. Legisten gaan ervan uit dat <strong>het</strong> recht geschreven moet zijn en bij voorkeur <strong>in</strong><br />
algemene wetboeken. Artikel 107 van onze Grondwet sluit daarbij aan. Maar rond <strong>het</strong> e<strong>in</strong>de<br />
van de negentiende eeuw begon de erkenn<strong>in</strong>g van ongeschreven recht toe te nemen. 10<br />
Ongeschreven regels zijn niet <strong>in</strong> enig wetboek vervat. Kortmann heeft <strong>het</strong> over twee typen<br />
ongeschreven regels <strong>in</strong> <strong>het</strong> staatsrecht: jurisprudentieel constitutioneel recht en ongeschreven<br />
staatsrecht dat een rol speelt <strong>in</strong> de verhoud<strong>in</strong>g tussen de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement. 11 Over <strong>het</strong><br />
tweede type ongeschreven regels handelt deze scriptie.<br />
<strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> is een voorbeeld van een regel die ongeschreven is, omdat <strong>het</strong> moeilijk<br />
is precies aan te geven wat de regel <strong>in</strong>houdt en waar de grenzen liggen. Ongeschreven<br />
staatsrecht manifesteert zich als gewoonterecht. 12 Eisen voor gewoonterecht zijn: herhal<strong>in</strong>g<br />
van gedrag (usus) en de overtuig<strong>in</strong>g dat dat gedrag rechtens is vereist (op<strong>in</strong>io necessitatis).<br />
Kortmann spreekt over problemen die deze twee elementen oproepen <strong>in</strong> <strong>het</strong> staatsrecht. Over<br />
de op<strong>in</strong>io necessitatis zegt hij bijvoorbeeld dat er geen bevoegd ambt is aan te wijzen dat<br />
uitspreekt dat die op<strong>in</strong>io necessitatis bestaat. 13 Tevens zegt hij dat als men <strong>het</strong> element van de<br />
10 Kortmann 2005, p. 29.<br />
11 Kortmann 2005, p. 136.<br />
12 Dölle 1988, p. 176.<br />
13 Het gaat hier om <strong>het</strong> ontbreken van een rechter die <strong>het</strong> constitutionele recht uitlegt en handhaaft. Kortmann<br />
2005, p. 88.<br />
8
op<strong>in</strong>io necessitatis medebepalend wil laten zijn voor <strong>het</strong> staatsrechtelijk gewoonterecht, men<br />
zal moeten verlangen dat ‘alle betrokken ambten, en niet één of bepaalde, <strong>het</strong> over de geld<strong>in</strong>g<br />
van dat recht eens zijn.’ 14 Ongeschreven staatsrecht mag zich dan wel als gewoonterecht<br />
manifesteren, maar de context waarb<strong>in</strong>nen <strong>het</strong> staatsrechtelijk gewoonterecht functioneert,<br />
verschilt fundamenteel van die van bijvoorbeeld <strong>het</strong> privaatrechtelijke gewoonterecht. 15<br />
2.2 <strong>De</strong> bewust ongeschreven <strong>vertrouwensregel</strong><br />
<strong>De</strong> doctr<strong>in</strong>e is <strong>het</strong> <strong>in</strong> ieder geval eens over de betekenis van de <strong>vertrouwensregel</strong>: een m<strong>in</strong>ister<br />
heeft <strong>het</strong> vertrouwen nodig van een meerderheid van de Tweede Kamer. Is er gebleken van<br />
wantrouwen, dan moet de m<strong>in</strong>ister zijn of haar ontslagbrief aan de Kon<strong>in</strong>g aanbieden. 16 <strong>De</strong>ze<br />
regel is, zoals aangegeven <strong>in</strong> de vorige paragraaf, niet gecodificeerd en als belangrijkste reden<br />
hiervoor wordt aangevoerd dat ‘codificatie van deze regel verstarrend zou kunnen werken’. 17<br />
Hier wordt gedoeld op de flexibiliteit die de <strong>vertrouwensregel</strong> nu zou bieden aan de reger<strong>in</strong>g<br />
en <strong>het</strong> parlement. Als we verder lezen <strong>in</strong> een aantal relevante Kamerstukken zien we nog een<br />
aantal redenen voor niet-codificatie naar voren komen. Als belangrijk argument, naast de<br />
verstarrende werk<strong>in</strong>g van codificatie, wordt genoemd dat aan de Grondwet niet de eis mag<br />
worden gesteld, dat zij een gesloten stelsel biedt. Dit <strong>in</strong> verband met ‘de voortdurende<br />
verander<strong>in</strong>g en ontwikkel<strong>in</strong>g van <strong>het</strong> staatkundig leven’. 18 <strong>De</strong> Grondwet dient alleen een<br />
kader te bieden en moet niet teveel willen regelen. Dit houdt uiteraard weer verband met die<br />
verstarrende werk<strong>in</strong>g van codificatie. Nog een argument dat wordt genoemd <strong>in</strong> de<br />
Kamerstukken, is dat de <strong>vertrouwensregel</strong> reeds zodanig <strong>in</strong> ons staatsrechtelijk bewustzijn is<br />
verankerd, dat codificatie niet nodig is, omdat de regel niet uit ons bewustzijn zal<br />
verdwijnen. 19 Als laatste noem ik een argument dat tevens aandacht verdient: codificatie kan<br />
tot nog meer onduidelijkheid leiden. Als er überhaupt al onduidelijkheden bestaan over een<br />
14 Kortmann 2005, p. 31. Vgl. Dölle die tevens aangeeft dat er problemen kunnen ontstaan rond <strong>het</strong><br />
staatsrechtelijke gewoonterecht: Dölle 1988, p. 176-177.<br />
15 Dölle 1988, p. 187.<br />
16 In <strong>het</strong> Nederlandse systeem wordt <strong>het</strong> vertrouwen verondersteld, totdat <strong>het</strong> tegendeel is gebleken. Kortmann &<br />
Bovend’Eert 2006, p. 23.<br />
17 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.<br />
18 Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 2, p. 2.<br />
19 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.<br />
9
estaande, ongeschreven regel, is <strong>het</strong> niet vanzelfsprekend dat die onduidelijkheden<br />
verdwijnen bij een codificatie. Sterker nog: codificatie kan zelfs meer onduidelijkheid<br />
oproepen.<br />
Genoeg redenen dus om de <strong>vertrouwensregel</strong> ongeschreven te laten, maar er zijn daarentegen<br />
ook meer dan genoeg redenen om de <strong>vertrouwensregel</strong> niet ongeschreven te laten. Dit zal<br />
verder behandeld worden <strong>in</strong> hoofdstuk vier van deze scriptie.<br />
2.3 Conclusie<br />
In de vorige paragrafen hebben we kunnen lezen dat de <strong>vertrouwensregel</strong> een ongeschreven<br />
regel is die zich manifesteert als gewoonterecht. <strong>De</strong> ongeschreven <strong>vertrouwensregel</strong> geeft niet<br />
altijd de gewenste duidelijkheid, dat zie je maar <strong>in</strong> de affaire Verdonk. Wat is nu de reden dat<br />
die <strong>vertrouwensregel</strong> nooit gecodificeerd is, zelfs niet <strong>in</strong> 1983 bij de algehele herzien<strong>in</strong>g van<br />
de Grondwet? Om deze vraag te beantwoorden heb ik een aantal Kamerstukken behandeld.<br />
Daar kwamen verschillende argumenten naar voren, maar de belangrijkste was de<br />
verstarrende werk<strong>in</strong>g die codificatie heeft. In ons staatsbestel is <strong>het</strong> van noodzakelijk belang<br />
dat er <strong>in</strong> de verhoud<strong>in</strong>g tussen de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement enige souplesse bestaat. Er moet<br />
ruimte zijn voor ‘<strong>het</strong> politieke spel’, maar wat nu als er tijdens dit spel wordt vals gespeeld?<br />
Blijft de gewenste flexibele verhoud<strong>in</strong>g tussen de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement dan nog steeds de<br />
hoofdrol spelen of komt codificatie dan toch iets dichterbij?<br />
10
3. Het begrip en de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
3.1 Onduidelijkheden met betrekk<strong>in</strong>g tot de affaire Verdonk<br />
In <strong>het</strong> eerste hoofdstuk van deze scriptie is al een korte <strong>in</strong>leid<strong>in</strong>g gegeven <strong>in</strong> de affaire<br />
Verdonk. Kernpunt van deze affaire was dat m<strong>in</strong>ister Verdonk ‘bleef zitten’, terwijl er een<br />
motie van afkeur<strong>in</strong>g 20 jegens haar werd uitgevaardigd. Wat de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong>houdt, is<br />
ook <strong>in</strong> de vorige hoofdstukken reeds uitvoerig behandeld. <strong>De</strong> discussie kwam al snel op gang:<br />
Was hier de <strong>vertrouwensregel</strong> geschonden of niet? Moest de motie van afkeur<strong>in</strong>g worden<br />
opgevat als een motie van wantrouwen en was Verdonk aldus gehouden tot aftreden? 21<br />
Waar de doctr<strong>in</strong>e en de politieke spelers overeenstemm<strong>in</strong>g bereiken over <strong>het</strong> begrip van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>, missen zij deze overeenstemm<strong>in</strong>g bij de toepass<strong>in</strong>g ervan. <strong>De</strong> Jongh zegt<br />
<strong>het</strong> al: ‘Misschien is de norm op zich wel verankerd <strong>in</strong> <strong>het</strong> bewustzijn maar de wijze waarop<br />
deze norm moet worden toegepast, lijkt hieruit compleet te zijn verdwenen.’ 22 Nadat de motie<br />
van afkeur<strong>in</strong>g jegens Verdonk werd uitgevaardigd, ontstond onduidelijkheid over de gevolgen<br />
ervan. Maar waaruit bestond die onduidelijkheid precies?<br />
3.2 Motie van afkeur<strong>in</strong>g vs. motie van wantrouwen en een demissionair kab<strong>in</strong>et<br />
Terug naar de kern: een motie van afkeur<strong>in</strong>g jegens Verdonk. Ligt hier<strong>in</strong> wellicht de<br />
onduidelijkheid <strong>in</strong> de hele kwestie? ‘Wil een motie te kwalificeren zijn als een motie van<br />
wantrouwen en dus de <strong>vertrouwensregel</strong> activeren (cursief van mij), dan moet de motie of<br />
onaanvaardbaar verklaard zijn door de bew<strong>in</strong>dspersoon of de meerderheid van de Tweede<br />
Kamer moet de motie, meestal een motie van afkeur<strong>in</strong>g, beschouwen als een motie van<br />
wantrouwen’. 23 Je moet dus kijken naar de verklar<strong>in</strong>gen van de politieke spelers die met zo<br />
een motie gepaard gaan. <strong>De</strong> <strong>in</strong>diener van de motie van afkeur<strong>in</strong>g jegens Verdonk,<br />
Dijsselbloem, gaf aan dat hij met de motie zijn afkeur<strong>in</strong>g uitsprak over <strong>het</strong> beleid van<br />
Verdonk en dat hij afwachtte wat de reactie was van <strong>het</strong> kab<strong>in</strong>et. <strong>De</strong> Jongh zegt dat dit moet<br />
worden opgevat als een laatste waarschuw<strong>in</strong>g aan Verdonk en niet als motie van wantrouwen.<br />
Syrier beschouwt de motie-Dijsselbloem echter wél als een motie van wantrouwen. 24 Ook zijn<br />
20 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).<br />
21 Vgl. de discussie tussen Syrier en <strong>De</strong> Jongh omtrent deze vraag.<br />
22 <strong>De</strong> Jongh 2009, p. 37.<br />
23 <strong>De</strong> Jongh 2009, p. 38.<br />
24 Syrier 2009, p. 41.<br />
11
er auteurs die menen dat er überhaupt geen verschil bestaat tussen <strong>het</strong> effect van een motie<br />
van afkeur<strong>in</strong>g en een motie van wantrouwen, en dat beide moties dw<strong>in</strong>gen tot aftreden. 25<br />
Voermans is van men<strong>in</strong>g dat <strong>het</strong> verschil tussen een motie van afkeur<strong>in</strong>g en een motie van<br />
wantrouwen niet eens zo <strong>in</strong>teressant is. Hij zegt <strong>in</strong> zijn stuk ‘Staatsrecht als verlosser’ 26 over<br />
<strong>het</strong> verlies van vertrouwen <strong>in</strong> een m<strong>in</strong>ister: ‘Dat is geen staatsrechtelijke knop die aan of uit<br />
wordt gedraaid, maar een dynamische ontwikkelende politieke verhoud<strong>in</strong>g tussen reger<strong>in</strong>g en<br />
parlement: hoe groot is <strong>het</strong> parlementaire wantrouwen, welke consequentie trekt <strong>het</strong> kab<strong>in</strong>et,<br />
wat is de vertrouwensbreuk <strong>het</strong> parlement waard?’. <strong>De</strong> onduidelijkheid die bestaat, houdt dus<br />
ook verband met persoonlijke opvatt<strong>in</strong>gen van de politieke spelers. Het is immers maar wat<br />
voor conclusie zo een speler uit een motie trekt.<br />
Feit is dat de motie van afkeur<strong>in</strong>g werd uitgevaardigd. Staatsrechtelijk gezien was er nog niets<br />
aan de hand. Maar Verdonk reageerde wellicht niet zoals verwacht 27 : ze bleef zitten waar ze<br />
zat en dat zorgde voor heel wat paniek op <strong>het</strong> B<strong>in</strong>nenhof. Vragen rezen over verschillende<br />
facetten van <strong>het</strong> staatsrecht en politieke partijen gaven uit<strong>in</strong>g aan hun onbegrip. Door een<br />
motie van afkeur<strong>in</strong>g aan te nemen konden zij Verdonk figuurlijk van haar troon stoten, maar<br />
niet letterlijk!<br />
Het vermeende verschil tussen een motie van afkeur<strong>in</strong>g en een motie van wantrouwen is niet<br />
de enige onduidelijkheid die rijst <strong>in</strong> verband met de <strong>vertrouwensregel</strong>. Het kab<strong>in</strong>et-<br />
Balkenende III werd demissionair na de Tweede Kamerverkiez<strong>in</strong>gen van 22 november 2006.<br />
Onduidelijkheid bestaat over wat de gevolgen zijn van <strong>het</strong> activeren van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
voor een demissionaire m<strong>in</strong>ister. Bovend’Eert betoogt dat de <strong>vertrouwensregel</strong> voor een<br />
demissionair kab<strong>in</strong>et anders werkt dan voor een niet-demissionair kab<strong>in</strong>et. 28 Het<br />
demissionaire kab<strong>in</strong>et is toch al voornemens heen te gaan, dus heeft <strong>het</strong> uitspreken van<br />
wantrouwen we<strong>in</strong>ig betekenis. 29 Maar tijdens de demissionaire periode blijven de m<strong>in</strong>isters<br />
25 Onder andere Elz<strong>in</strong>ga en Kortmann zijn deze men<strong>in</strong>g toegedaan.<br />
26 http://wimvoermans.web-log.nl/.<br />
27 Of juist wel: Verdonk staat niet bekend om haar meegaande karakter. Ik verwijs hierbij naar de conflicten met<br />
Ayaan Hirsi Ali en Mark Rutte.<br />
28 Bovend’Eert 1990, p. 62. Ook Dölle betoogt dat de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> een demissionaire periode niet meer <strong>in</strong><br />
volle omvang werk<strong>in</strong>g heeft: Dölle 2003, p. 4.<br />
29 Koekkoek 2000, p. 361.<br />
12
nog wel onverkort verantwoord<strong>in</strong>g schuldig aan de Tweede Kamer. 30 Je zou dus kunnen<br />
betogen dat de <strong>vertrouwensregel</strong> nog wel werkt tegenover een demissionair kab<strong>in</strong>et, maar<br />
wellicht ‘m<strong>in</strong>der sterk’ als bij een niet-demissionair kab<strong>in</strong>et. Voermans zegt op zijn website 31<br />
dat er eigenlijk geen staatsrechtelijke regels zijn voor wat een demissionair kab<strong>in</strong>et wel of niet<br />
mag doen. Volgens hem wordt die vraag geregeerd door fatsoensnormen tussen de reger<strong>in</strong>g<br />
en <strong>het</strong> parlement en door politieke contexten. Er is dus geen eenduidig antwoord te geven op<br />
de vraag wat voor rol <strong>het</strong> speelde dat Balkenende III op <strong>het</strong> moment van de motie van<br />
afkeur<strong>in</strong>g jegens Verdonk demissionair was. Maar dat er onduidelijkheden over bestonden is<br />
een feit.<br />
3.3 Conclusie<br />
Ik ben geen wiskundige, maar over <strong>het</strong> algemeen gaat <strong>het</strong> toepassen van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
<strong>in</strong> zeker 98 procent van de gevallen wél gewoon goed. Een antwoord op de vraag die <strong>in</strong> dit<br />
hoofdstuk centraal staat 32 , kan ik ook niet precies geven. Er bestaan geen misverstanden over<br />
hoe de <strong>vertrouwensregel</strong> luidt, maar wel over hoe deze dient te worden toegepast <strong>in</strong> een<br />
concrete zaak. Een motie van afkeur<strong>in</strong>g uitvaardigen is één d<strong>in</strong>g, maar de gewenste reactie op<br />
deze motie is een tweede. Juist <strong>het</strong> feit dat Verdonk niet opstapte na de motie van afkeur<strong>in</strong>g<br />
zorgde voor veel ophef en dus voor verwarr<strong>in</strong>g. Het is wellicht zo, dat juist omdat <strong>het</strong> <strong>in</strong> 98<br />
procent van de gevallen wel goed gaat, er geen reden was tot verwarr<strong>in</strong>g, totdat Verdonk zich<br />
op 13 december 2006 (weer) 33 van haar beste kant liet zien. Of er nu sprake was van een<br />
schend<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong> of van politiek onfatsoen, is hier niet van belang. 34 Wel<br />
van belang is dat <strong>het</strong> aanblijven van Verdonk heeft geleid tot onduidelijkheid met betrekk<strong>in</strong>g<br />
tot de <strong>vertrouwensregel</strong> en <strong>in</strong> de navolgende hoofdstukken ga ik onderzoeken of codificatie<br />
hier wellicht een oploss<strong>in</strong>g voor zou kunnen bieden, want <strong>het</strong> is toch enigsz<strong>in</strong>s merkwaardig<br />
dat een norm die al heel wat tijd <strong>in</strong> ons staatsrechtelijk bestel functioneert, voor zoveel<br />
verwarr<strong>in</strong>g kan zorgen.<br />
30 Bovend’Eert 1990, p. 62.<br />
31 http://wimvoermans.web-log.nl/.<br />
32 Die vraag luidt: In hoeverre is <strong>het</strong> momenteel onduidelijk hoe de <strong>vertrouwensregel</strong> luidt?<br />
33 Ik doel hier op eerdere kwesties waarbij Verdonk betrokken was. <strong>De</strong>nk aan de reeds genoemde conflicten met<br />
Ayaan Hirsi Ali en Mark Rutte.<br />
34 Het verschil tussen een schend<strong>in</strong>g van een staatsrechtelijke norm of politiek onfatsoen is <strong>in</strong> <strong>het</strong> algemeen<br />
uiteraard wel van groot belang.<br />
13
4. Codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong>: de oploss<strong>in</strong>g?<br />
4.1 Inleid<strong>in</strong>g<br />
Ik ben nu aangekomen bij de eigenlijke kern en ook <strong>het</strong> meest belangwekkende gedeelte van<br />
deze scriptie: de argumenten pro en contra codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong>. In <strong>het</strong> vorige<br />
hoofdstuk hebben we al kunnen zien dat er toch wel enige onduidelijkheid bestaat over de<br />
toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>. Met <strong>het</strong> besluit van Verdonk om geen ontslag aan te<br />
bieden na de motie van afkeur<strong>in</strong>g van Dijsselbloem, zette zij heel <strong>het</strong> B<strong>in</strong>nenhof op stelten.<br />
Wij zagen al dat Kortmann heel dramatisch sprak van ‘150 Jaar staatsrecht <strong>in</strong> de<br />
prullemand’ 35 . Niet iedereen reageerde zo heftig als Kortmann, maar toch is <strong>het</strong> wellicht een<br />
goed idee <strong>het</strong> licht eens te laten schijnen op een eventuele codificatie van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>. Zou dit een oploss<strong>in</strong>g kunnen zijn voor eventuele nieuwe drama’s <strong>in</strong> de<br />
toekomst? Of zou codificatie de huidige toestand juist problematiseren?<br />
4.2 Argumenten pro codificatie<br />
Zoals ik al eerder aangaf, zijn er twee kampen ontstaan: een kamp pro codificatie en een kamp<br />
contra codificatie. <strong>De</strong>ze twee kampen vertegenwoordigen beide een essentieel onderdeel van<br />
de discussie. Het kamp pro codificatie vertegenwoordigt hoofdzakelijk <strong>het</strong> argument dat<br />
flexibel staatsrecht te veel ruimte biedt voor politieke spelers en onvoldoende waakt tegen<br />
niet- nalev<strong>in</strong>g van ongeschreven regels.<br />
<strong>De</strong> Jongh zegt <strong>het</strong> letterlijk <strong>in</strong> zijn artikel: ‘Eens te meer zou <strong>het</strong> feit dat twee auteurs na<br />
gedegen onderzoek tot twee verschillende conclusies komen daarom een argument moeten<br />
zijn voor codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong>.’ 36 Hij doelt hiermee op <strong>het</strong> feit dat hij en Syrier<br />
<strong>het</strong> met betrekk<strong>in</strong>g tot de affaire Verdonk oneens zijn over verschillende elementen. <strong>De</strong> Jongh<br />
impliceert met deze uitspraak dat met een codificatie deze men<strong>in</strong>gsverschillen verholpen<br />
zouden (kunnen) worden. Ook geeft <strong>De</strong> Jongh aan helderheid te wensen over de precieze<br />
reikwijdte en toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>. Ook dit wijst weer op zijn wens de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> te codificeren. Zijn argument voor vastlegg<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong> is<br />
helder: <strong>het</strong> zorgt voor meer duidelijkheid en bakent zo de grenzen van <strong>het</strong> gewenste en<br />
ongewenste af. Je ziet hier duidelijk de ‘angst’ voor flexibel staatsrecht naar boven komen.<br />
35 Kortmann 2006, p. 7.<br />
36 <strong>De</strong> Jongh 2009, p. 37.<br />
14
Ook Alexander Pechtold van D66 was helder <strong>in</strong> zijn opvatt<strong>in</strong>gen: ‘M<strong>in</strong>ister Verdonk brengt<br />
onze democratie <strong>in</strong> een bedenkelijke situatie. <strong>De</strong> Kamer is <strong>het</strong> hoogste orgaan <strong>in</strong> onze<br />
staats<strong>in</strong>richt<strong>in</strong>g. Het kab<strong>in</strong>et probeert zich op deze manier boven de Kamer te stellen en dat is<br />
pr<strong>in</strong>cipieel onjuist. <strong>De</strong> bevolk<strong>in</strong>g wordt vertegenwoordigd <strong>in</strong> de Tweede Kamer en daarom<br />
moet die <strong>het</strong> hoogste gezag hebben. Het is nu kennelijk zo gesteld met onze politieke cultuur<br />
dat dit soort regels niet meer worden nageleefd en daarom komt D66 <strong>in</strong> de toekomst met<br />
voorstellen om deze <strong>vertrouwensregel</strong> dan maar <strong>in</strong> de Grondwet vast te leggen.’ 37 Ook<br />
Pechtold pleit dus voor een codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> en stelt zich hard op: de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> wordt volgens hem niet meer nageleefd en daarom moet deze worden<br />
vastgelegd. Te flexibel staatsrecht werkt volgens hem dus blijkbaar niet (meer).<br />
Elk argument pro codificatie hangt grotendeels samen met de wens tot zekerheid en<br />
duidelijkheid. Het is nu eenmaal een feit dat men behoefte heeft aan ‘houvast’. Soepel<br />
staatsrecht kan dit niet altijd bieden en is nu eenmaal geen ‘stevige rots <strong>in</strong> de brand<strong>in</strong>g’. <strong>De</strong><br />
<strong>vertrouwensregel</strong> is één van de belangrijkste regels van ons parlementaire stelsel, dus waarom<br />
zou deze niet gecodificeerd kunnen zijn? Ook Dölle zegt <strong>in</strong> verband met de discussie over de<br />
opname van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de Grondwet: ‘Het verzet daartegen steunde voor een deel<br />
op de bewer<strong>in</strong>gen dat <strong>het</strong> parlementaire stelsel zich niet laat stollen <strong>in</strong> grondwetsteksten. Nee,<br />
maar de <strong>vertrouwensregel</strong> wel.’ 38 Dölle zegt hier dat de <strong>vertrouwensregel</strong> slechts een<br />
onderdeel is van ons parlementaire stelsel en dat deze zich wel <strong>in</strong> grondwetsteksten laat<br />
vastleggen. Ook met de verstarrende werk<strong>in</strong>g van codificatie is hij <strong>het</strong> niet eens en noemt <strong>het</strong><br />
parlementaire stelsel ‘een onzuiver element <strong>in</strong> de discussie’ 39 , omdat <strong>het</strong> niet gelijk is aan de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> en van een geheel andere orde. Het argument dat de <strong>vertrouwensregel</strong> zich<br />
niet laat vastleggen <strong>in</strong> de Grondwet, gaat volgens hem niet op. Codificatie hoeft uiteraard niet<br />
verstarrend te werken wanneer alleen uiterste grenzen worden afgebakend en er niet te streng<br />
wordt geregeld.<br />
‘<strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> is <strong>het</strong> voorbeeld van een regel die ongeschreven blijft, omdat <strong>het</strong> lastig<br />
is nauwkeurig aan te geven wat hij wel en niet <strong>in</strong>houdt.’ 40 Zou dit juist niet een argument<br />
37 Citaat ontleend aan de officiële website van D66: http://www.d66.nl.<br />
38 Dölle 1988, p. 176.<br />
39 Dölle 1988, p. 176.<br />
40 Van der Pot/Elz<strong>in</strong>ga & <strong>De</strong> Lange 2006, p. 188.<br />
15
moeten zijn voor codificatie? Juist omdat <strong>het</strong> zo lastig is nauwkeurig aan te geven wat de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong>houdt, zou <strong>het</strong> juist goed zijn deze vast te leggen, zodat er meer<br />
duidelijkheid komt over wat de <strong>in</strong>houd is van die regel. Dat <strong>het</strong> niet eenvoudig is de regel te<br />
codificeren, hoeft geen barrière te vormen om toch die stap te nemen. Het kan ervoor zorgen<br />
dat politici met hun neus op de feiten worden gedrukt en niet meer zo gemakkelijk over<br />
ongeschreven recht heenstappen.<br />
4.3 Argumenten contra codificatie<br />
Na de belangrijkste argumenten pro codificatie behandeld te hebben, is <strong>het</strong> zaak tevens de<br />
tegenargumenten te bekijken. Het kamp contra codificatie vertegenwoordigt <strong>in</strong> hoofdzaak <strong>het</strong><br />
argument dat <strong>het</strong> vastleggen van de <strong>vertrouwensregel</strong> verstarrend zou werken.<br />
Ik beg<strong>in</strong> met Syrier die <strong>het</strong> niet eens is met <strong>De</strong> Jongh: ‘Je kunt je immers afvragen of<br />
codificatie van de norm iets zou veranderen aan de praktische toepass<strong>in</strong>g daarvan. Ga je nog<br />
verder, door bijvoorbeeld de norm <strong>in</strong> de (Grond)wet uit te werken, dan ga je <strong>het</strong> begrip<br />
‘vertrouwen’ juridiseren, terwijl <strong>het</strong> hier uite<strong>in</strong>delijk toch gaat om een subjectief oordeel van<br />
de Kamer’. 41 Syrier geeft hier eigenlijk twee argumenten. Hij is van men<strong>in</strong>g dat <strong>het</strong> nog maar<br />
de vraag is of codificatie iets zou veranderen aan de toepass<strong>in</strong>g van de regel. Met codificatie<br />
komt de norm immers wel vast te liggen, maar over de toepass<strong>in</strong>g is dan nog niets nieuws<br />
gezegd. Bovendien is vrijwel iedereen <strong>het</strong> eens over <strong>het</strong> begrip van de <strong>vertrouwensregel</strong>. Het<br />
is juist de toepass<strong>in</strong>g waar <strong>het</strong> mis gaat. Bovendien geeft Syrier aan dat <strong>het</strong> begrip<br />
‘vertrouwen’ niet of nauwelijks te juridiseren is. Vertrouwen is moeilijk objectief weer te<br />
geven, omdat <strong>het</strong> te allen tijde verband houdt met een subjectief element, dus hoe zou je dit <strong>in</strong><br />
de Grondwet kunnen neerleggen? Dan zul je toch ook <strong>het</strong> vertrouwen uit moeten werken.<br />
Syrier geeft aan dat wanneer <strong>De</strong> Jongh een overtuigende formuler<strong>in</strong>g v<strong>in</strong>dt voor codificatie<br />
van de <strong>vertrouwensregel</strong>, waarbij geen discussie meer mogelijk is over wat <strong>het</strong> vertrouwen nu<br />
precies <strong>in</strong>houdt en wanneer dat aanwezig is of niet, hij zich laat overtuigen. Maar zijns <strong>in</strong>ziens<br />
is zo een formuler<strong>in</strong>g niet te v<strong>in</strong>den.<br />
Ook Voermans ziet geen heil <strong>in</strong> <strong>het</strong> vastleggen van de <strong>vertrouwensregel</strong>. 42 Hij geeft aan dat de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> bewust ongeschreven is gebleven en m<strong>in</strong>imaal regelt, omdat ‘<strong>in</strong><br />
coalitiedemocratieën ruimte voor compromissen en onderhandelen nodig is. Té dirigistisch<br />
41 Syrier 2009, p. 40.<br />
42 Volgens hem zijn er überhaupt geen staatsrechtelijke regels geschonden <strong>in</strong> de affaire Verdonk.<br />
16
staatsrecht zou op dit punt juist politieke dilemma’s en bestuurlijke verlamm<strong>in</strong>g kunnen<br />
veroorzaken.’ 43 Voermans betoogt dat een gecodificeerde <strong>vertrouwensregel</strong> ook de<br />
rechtsontwikkel<strong>in</strong>g niet ten goede zou komen en een h<strong>in</strong>derfactor zou zijn <strong>in</strong> <strong>het</strong> politieke<br />
proces. Hij behoort dus overduidelijk bij <strong>het</strong> kamp dat bang is voor verstarr<strong>in</strong>g van ons<br />
staatsrecht.<br />
<strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> kan op verschillende manieren tot uit<strong>in</strong>g komen. ‘Te denken valt onder<br />
meer aan de motie van wantrouwen, de door de m<strong>in</strong>ister(s) onaanvaardbaar verklaarde motie,<br />
de verwerp<strong>in</strong>g van een vitaal wetsvoorstel of van de begrot<strong>in</strong>g.’ 44 <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong><br />
codificeren is één d<strong>in</strong>g, maar om al die verschillende manieren waarop die <strong>vertrouwensregel</strong><br />
geëffectueerd kan worden uit te werken <strong>in</strong> de Grondwet, is een gruwelijke taak. Stel dat <strong>het</strong> al<br />
zou lukken, heb je een grote kans dat er juist door die vastlegg<strong>in</strong>g meer onduidelijkheden aan<br />
de oppervlakte komen dan voor die codificatie <strong>het</strong> geval was. Codificatie hoeft niet altijd tot<br />
meer duidelijkheid te leiden. Zoals ik aangaf <strong>in</strong> hoofdstuk drie, paragraaf drie, gaat <strong>het</strong><br />
toepassen van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de meeste gevallen wel goed. Dus <strong>het</strong> is wel een risico<br />
dat men neemt als toch overgegaan wordt tot codificatie. Het zou de situatie juist kunnen<br />
verslechteren.<br />
Als je een ruwe sc<strong>het</strong>s maakt van de argumenten contra codificatie zie je toch ‘de verstarrende<br />
werk<strong>in</strong>g’ steeds naar voren komen. Het is nu eenmaal een feit dat ons parlementaire stelsel<br />
voornamelijk draait op de ruimte die <strong>het</strong> biedt aan de deelnemers. Voermans zegt <strong>het</strong> al: er is<br />
ruimte nodig voor onderhandelen en compromissen. Is die ruimte er niet: dan heb je kans op<br />
‘lamlegg<strong>in</strong>g’ van <strong>het</strong> bestuur. Bovendien lijkt er een soort ‘angst’ te zijn om over te gaan tot<br />
codificatie, vanwege alles wat erbij komt kijken. Het is niet alleen de <strong>vertrouwensregel</strong> die<br />
gecodificeerd moet worden, maar ook moet <strong>het</strong> begrip ‘vertrouwen’ als zodanig worden<br />
uitgewerkt, zodat er geen misverstanden meer kunnen bestaan over de toepass<strong>in</strong>g van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> 45 , anders heeft codificatie geen z<strong>in</strong>. En dan rijst nog de vraag of ook niet de<br />
verschillende wijzen waarop kan blijken dat de m<strong>in</strong>ister of <strong>het</strong> kab<strong>in</strong>et <strong>het</strong> vertrouwen<br />
verloren heeft, moeten worden gecodificeerd. 46<br />
43 http://wimvoermans.web-log.nl/.<br />
44 Kortmann e.a. 2004, p.64. Zie ook: Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.<br />
45 Zie Syrier 2009, p. 40.<br />
46 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.<br />
17
4.4 Eigen visie en conclusie<br />
Zoals bij ieder conflict en zoals bij iedere discussie, is voor beide kampen meestal wel iets te<br />
zeggen. Ik heb heel wat uren besteed aan <strong>het</strong> overdenken van ieder argument en ben<br />
uite<strong>in</strong>delijk tot de conclusie gekomen dat <strong>het</strong> meest te zeggen is voor de argumenten contra<br />
codificatie. Ik ben <strong>het</strong> volledig eens met Syrier wanneer hij betoogt dat codificatie<br />
waarschijnlijk niets zal veranderen aan de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>. En dit is nu<br />
juist waar <strong>het</strong> probleem ligt! Ga je de <strong>vertrouwensregel</strong> vastleggen, zul je tot een bepaalde<br />
formuler<strong>in</strong>g komen, dus zal er sowieso meer duidelijkheid komen over hoe de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> luidt. Maar zoals ik <strong>in</strong> hoofdstuk drie meerdere malen aangeef, bestaat er<br />
over <strong>het</strong> algemeen geen onduidelijkheid over <strong>het</strong> begrip van de <strong>vertrouwensregel</strong>. Het is de<br />
toepass<strong>in</strong>g die <strong>in</strong> bepaalde gevallen niet tot zijn recht komt. 47 En tene<strong>in</strong>de over die toepass<strong>in</strong>g<br />
van de <strong>vertrouwensregel</strong> ook geen onduidelijkheden meer te laten bestaan, is <strong>het</strong> nodig om de<br />
verschillende manieren waarop de <strong>vertrouwensregel</strong> tot uit<strong>in</strong>g kan komen, ook vast te leggen.<br />
Bovendien ben ik <strong>het</strong> nogmaals eens met Syrier wanneer hij betoogt dat ‘vertrouwen’ over <strong>het</strong><br />
algemeen een subjectief begrip is. Ook Voermans zegt dat <strong>het</strong> verlies van vertrouwen niet<br />
zomaar een knop is die kan worden aan of uit gedraaid en dat dit afhankelijk is van meerdere<br />
factoren. Dit houdt verband met de flexibele verhoud<strong>in</strong>g tussen de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement.<br />
Wanneer je <strong>het</strong> zo bekijkt, lijkt <strong>het</strong> mij onmogelijk dit ‘vertrouwen’ te codificeren, omdat <strong>het</strong><br />
sterk samenhangt met een persoonlijk en subjectief element.<br />
Bovenstaande zou betekenen dat er opeens wel heel veel wordt gecodificeerd. Als je de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>, de verschillende manieren waarop deze werkt en dan nog <strong>het</strong> begrip<br />
‘vertrouwen’ gaat vastleggen, dan kun je niet meer spreken van slechts de grenzen van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> afbakenen. Er zou dan zoveel moeten worden vastgelegd, dat de angst voor<br />
verstarrende werk<strong>in</strong>g van de codificatie toch wel heel dichtbij komt. Besluit je nu toch slechts<br />
de grenzen van de <strong>vertrouwensregel</strong> te codificeren en daarbij enige ruimte te laten, zit je weer<br />
met die onduidelijkheid over de toepass<strong>in</strong>g van de regel. Het staatsrecht blijft dan <strong>in</strong> zekere<br />
mate flexibel. Bovendien zou codificatie zelfs tot meer onduidelijkheden kunnen leiden.<br />
47 Niet alleen <strong>in</strong> de affaire Verdonk werd er geworsteld met de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>. In 1981<br />
kwam de PvdA met een motie waar<strong>in</strong> <strong>het</strong> huurbeleid van staatssecretaris Brokx <strong>in</strong> stadsvernieuw<strong>in</strong>gsgebieden<br />
werd afgewezen. <strong>De</strong> motie zou niet uitgelegd mogen worden als een motie van wantrouwen, maar de motie<br />
kwam daar wel erg dichtbij. Brokx bood geen ontslag aan.<br />
18
Kortom ben ik van men<strong>in</strong>g dat de <strong>vertrouwensregel</strong> niet gecodificeerd dient te worden.<br />
Kernpunt van de discussie is steeds: flexibel staatsrecht versus dirigistisch staatsrecht. Het is<br />
waar dat flexibel staatsrecht meer ruimte biedt om <strong>het</strong> ‘even’ wat m<strong>in</strong>der nauw te nemen met<br />
de regels, maar is dit niet juist nodig om tot een goed beleid te komen? Het is uiteraard niet de<br />
bedoel<strong>in</strong>g om ongeschreven recht m<strong>in</strong>der serieus te nemen dan geschreven recht, maar de<br />
ruimte die ons staatsrecht biedt aan politici, zorgt er wel voor dat er tot onderhandel<strong>in</strong>gen en<br />
compromissen kan worden overgegaan. <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> en al haar elementen vastleggen<br />
<strong>in</strong> de Grondwet, is daarentegen niet de ultieme oploss<strong>in</strong>g. Het zou ertoe bij kunnen dragen dat<br />
politici hun ‘kont tegen de kribbe gooien’ en dan is ons staatsrecht slechter af. Het is en blijft<br />
een sterk argument: codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> zou verstarrend kunnen werken en dit<br />
risico kunnen wij niet nemen. Dan maar liever flexibel staatsrecht waar af en toe een politieke<br />
speler niet helemaal mee wil werken. 48 Zouden kwesties als <strong>in</strong> de affaire Verdonk <strong>in</strong> de<br />
toekomst eerder regel dan uitzonder<strong>in</strong>g worden, komt de andere zijde van de munt weer <strong>in</strong><br />
zicht. Maar zover is <strong>het</strong> nu (nog) niet. En bovendien is er dan wellicht een alternatief te<br />
v<strong>in</strong>den voor codificatie <strong>in</strong> de Grondwet. Dit zal ik behandelen <strong>in</strong> <strong>het</strong> navolgende hoofdstuk.<br />
48 Daarbij komt dat niet elke politici zo een sterk karakter heeft als Verdonk. Zij heeft al een aantal affaires op<br />
haar naam staan en staat bekend als iemand die niet altijd mee wil werken. Zoals ik <strong>in</strong> hoofdstuk drie reeds heb<br />
aangevoerd, gaat <strong>het</strong> toepassen van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> <strong>het</strong> merendeel van de gevallen wel goed en lijkt de<br />
affaire Verdonk tot nog toe een (van de) uitschieter(s).<br />
19
5. Een alternatief voor codificatie<br />
5.1 Inleid<strong>in</strong>g<br />
In de vorige hoofdstukken heb ik uitgelegd hoe de <strong>vertrouwensregel</strong> werkt en wat voor<br />
onduidelijkheden er bestaan over de toepass<strong>in</strong>g van deze regel. Ook heb ik de codificatievraag<br />
behandeld. Als belangrijkste argument pro codificatie kwam naar voren dat een te flexibel<br />
staatsrecht nauwelijks een belemmer<strong>in</strong>g vormt voor politici om ‘vals te spelen’. Het<br />
belangrijkste argument contra codificatie is dat <strong>het</strong> verstarrend zou werken. Ik heb mijn visie<br />
op <strong>het</strong> geheel gegeven en ben tot de conclusie gekomen dat codificatie van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de Grondwet niet de ultieme oploss<strong>in</strong>g is. Dit kan de vraag oproepen: Is<br />
er dan geen goed alternatief voor codificatie te v<strong>in</strong>den? Want als je zo ‘bijdehand’ bent een<br />
nadrukkelijk standpunt <strong>in</strong> te nemen, moet je ook enigsz<strong>in</strong>s <strong>in</strong> staat zijn om vervolgens uit te<br />
leggen wat volgens jou dan wel een goede oploss<strong>in</strong>g vormt.<br />
5.2 <strong>De</strong> gedragscode<br />
Artikel 15, lid 3, van onze Gemeentewet luidt: ‘<strong>De</strong> raad stelt voor zijn leden een gedragscode<br />
vast’. Volgens de Memorie van Toelicht<strong>in</strong>g is <strong>het</strong> rechtskarakter van een gedragscode dat van<br />
een <strong>in</strong>terne regel<strong>in</strong>g <strong>in</strong> aanvull<strong>in</strong>g op de wettelijke regels. 49 Artikel 15, lid 3 Gemeentewet is<br />
een regel<strong>in</strong>g op decentraal niveau, maar ik zie geen reden waarom <strong>het</strong> rechtskarakter van een<br />
gedragscode op decentraal niveau veel zou verschillen van <strong>het</strong> rechtskarakter van een<br />
gedragscode op centraal niveau. <strong>De</strong> gedragscode heeft, dat mag duidelijk zijn, een m<strong>in</strong>der<br />
formeel karakter dan grondwettelijke regels. Het heeft ook niet een werkelijke juridische<br />
status, maar is voornamelijk <strong>in</strong>tern van belang voor politici en hun te voeren beleid. Ook met<br />
zo een gedragscode is er sprake van codificatie <strong>in</strong> de meest letterlijke z<strong>in</strong> van <strong>het</strong> woord, maar<br />
gezien <strong>het</strong> rechtskarakter van de gedragscode, is dit een stuk m<strong>in</strong>der <strong>in</strong>grijpend dan een<br />
opname van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de Grondwet.<br />
Je zou <strong>het</strong> argument kunnen aanvoeren dat je met <strong>het</strong> creëren van een gedragscode met<br />
<strong>het</strong>zelfde probleem blijft zitten als met <strong>het</strong> codificeren van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de<br />
Grondwet, namelijk: Hoe codificeer je <strong>het</strong> begrip ‘vertrouwen’? En daar biedt nu juist de<br />
gedragscode uitkomst, want <strong>het</strong> geeft de uitgelezen mogelijkheid meerdere voorbeeldsituaties<br />
te geven over hoe politici moeten handelen <strong>in</strong> concrete situaties. Dit zie ik namelijk niet zo<br />
snel, of liever gezegd helemaal niet, gebeuren met een artikel <strong>in</strong> de Grondwet. Een<br />
49 Dölle & Elz<strong>in</strong>ga 2004, p. 106.<br />
20
gedragscode biedt de mogelijkheid meer te regelen, zonder afbreuk te doen aan de flexibele<br />
verhoud<strong>in</strong>g tussen de reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement. Een hele gedragscode gewijd aan de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> en de toepass<strong>in</strong>g ervan, biedt de ultieme kans politici meer duidelijkheid te<br />
verschaffen <strong>in</strong>zake hun positie <strong>in</strong> een concrete situatie. Bijvoorbeeld: Hoe te handelen<br />
wanneer een motie van afkeur<strong>in</strong>g is uitgevaardigd, maar niet exact duidelijk is hoe deze motie<br />
moet worden opgevat? Of: Wat nu als er dan ook nog eens sprake is van een demissionair<br />
kab<strong>in</strong>et?<br />
Een gedragscode kan juridisch b<strong>in</strong>dend zijn, maar dat hoeft niet. <strong>De</strong> rechtsgevolgen van <strong>het</strong><br />
niet naleven van een gedragscode zijn afhankelijk van <strong>het</strong> al dan niet b<strong>in</strong>dende karakter ervan.<br />
Er zijn meerdere gedragscodes voor politieke ambtsdragers van gemeenten waarbij deze<br />
ambtsdragers aanspreekbaar zijn, wanneer zij zich niet houden aan de gedragscode. Dit kan<br />
dan gevolgen hebben voor hun politiek en bestuurlijk functioneren. Bovendien laten die<br />
gedragscodes op decentraal niveau een aanzienlijke vrijheid voor de politieke ambtsdragers<br />
om de gedragscode zelf op te stellen. Het is aldus een vorm van zelfreguler<strong>in</strong>g en dit is nu<br />
juist wat de gedragscode, lijkt mij, zo aantrekkelijk maakt voor politici. Zij krijgen de kans<br />
zelf en met elkaar een gedragscode <strong>in</strong>zake de <strong>vertrouwensregel</strong> op te stellen, waar<strong>in</strong> zij<br />
verschillende concrete situaties kunnen vastleggen en uitgebreide beleidslijnen kunnen<br />
uitstippelen.<br />
Waarom de gedragscode wel werkt en een codificatie <strong>in</strong> de Grondwet niet, is een kwestie van<br />
politieke nuance. <strong>De</strong> gedragscode is een vorm van zelfreguler<strong>in</strong>g en de gevolgen van <strong>het</strong> niet<br />
naleven van de code, zijn m<strong>in</strong>der <strong>in</strong>grijpend dan <strong>het</strong> niet naleven van een bepal<strong>in</strong>g uit de<br />
Grondwet. <strong>De</strong> gedragscode lijkt mij een mooi compromis voor de beide kampen 50 . <strong>De</strong><br />
<strong>vertrouwensregel</strong> wordt toch enigsz<strong>in</strong>s vastgelegd en uitgewerkt, waardoor er m<strong>in</strong>der ruimte<br />
ontstaat voor politici om de regels terzijde te schuiven wanneer <strong>het</strong> hen uitkomt. <strong>De</strong><br />
gedragscode is er nu eenmaal om te worden nageleefd, ook al zijn de gevolgen van niet-<br />
nalev<strong>in</strong>g m<strong>in</strong>der <strong>in</strong>grijpend. Voor <strong>het</strong> kamp contra codificatie biedt de gedragscode ook<br />
uitkomst; een gedragscode zal er niet voor zorgen dat de flexibele verhoud<strong>in</strong>g tussen de<br />
reger<strong>in</strong>g en <strong>het</strong> parlement <strong>in</strong> <strong>het</strong> ged<strong>in</strong>g komt en verstarrend zal de gedragscode ook niet snel<br />
werken, gezien <strong>het</strong> ‘<strong>in</strong>formele’ karakter.<br />
50 Het kamp pro en <strong>het</strong> kamp contra codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong>.<br />
21
5.3 Conclusie<br />
Een alternatief voor codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> dat mijns <strong>in</strong>ziens de beste oploss<strong>in</strong>g<br />
biedt en tevens <strong>het</strong> meest voor de hand ligt, is een gedragscode <strong>in</strong>zake de <strong>vertrouwensregel</strong>.<br />
Het verdient aanbevel<strong>in</strong>g boven een codificatie <strong>in</strong> de Grondwet, omdat <strong>het</strong> de mogelijkheid<br />
biedt voor reger<strong>in</strong>g en parlement uitgebreid iets te regelen, zonder dat <strong>het</strong> direct verstarrend<br />
werkt. Het rechtskarakter van de gedragscode is uiteraard een wereld van verschil met die van<br />
de Grondwet, maar dat hoeft <strong>in</strong> pr<strong>in</strong>cipe geen probleem te zijn, daar een gedragscode niet<br />
voor niets wordt gemaakt. Politici dienen zich te houden aan de regels van zo een code en<br />
doen zij dit niet, dan kan dit effect hebben op hun politieke functie. Bovendien zie ik de<br />
gedragscode als een ultiem compromis. Het biedt de kampen pro en contra codificatie beiden<br />
iets wat zij willen. Met een gedragscode blijft de nodige souplesse behouden en kan er<br />
tegelijkertijd duidelijkheid worden geschept <strong>in</strong>zake de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>.<br />
22
6. Conclusie<br />
6.1 <strong>De</strong> <strong>vertrouwensregel</strong> en de affaire Verdonk<br />
In deze scriptie heb ik aandacht besteed aan de gebeurtenissen <strong>in</strong> de affaire Verdonk en heb ik<br />
uitgelegd waar <strong>het</strong> <strong>in</strong> deze affaire fout g<strong>in</strong>g bij de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong>.<br />
Eigenlijk begon <strong>het</strong> heel simpel: Verdonk trad niet af na een motie van afkeur<strong>in</strong>g 51 en dit<br />
zorgde voor een politieke crisis. Het is <strong>in</strong> Nederland gebruikelijk dat een m<strong>in</strong>ister (of kab<strong>in</strong>et)<br />
aftreedt bij gebrek aan vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer. Over hoe de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> luidt, is wel zo een beetje iedereen <strong>het</strong> eens: ‘Een kab<strong>in</strong>et of m<strong>in</strong>ister aan<br />
wie <strong>het</strong> vertrouwen is ontzegd, dient heen te gaan.’ 52 Juist over de toepass<strong>in</strong>g van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> bestaat onenigheid. Zo simpel als <strong>het</strong> leek, zo <strong>in</strong>gewikkeld werd <strong>het</strong> na<br />
december 2006. Verdonk trok haar eigen conclusies en besloot geen ontslag aan te bieden. <strong>De</strong><br />
‘oploss<strong>in</strong>g’ van onze m<strong>in</strong>ister-president Balkenende, namelijk <strong>het</strong> schuiven met portefeuilles<br />
tussen Verdonk en Hirsch Ball<strong>in</strong>, kon op <strong>het</strong> nodige commentaar rekenen en niet onterecht. Er<br />
ontstond een grote staatsrechtelijke discussie over een eventuele codificatie van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> om onduidelijkheden omtrent de toepass<strong>in</strong>g ervan, <strong>in</strong> de toekomst te<br />
voorkomen.<br />
6.2 Codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
Behandeld is verder de redenen waarom de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> <strong>het</strong> verleden nooit is<br />
gecodificeerd. Als belangrijkste kwam naar voren dat ‘codificatie van deze regel verstarrend<br />
zou kunnen werken’. 53 En ook nu nog wordt deze reden gebruikt als <strong>het</strong> voornaamste<br />
argument contra codificatie. Teveel willen regelen komt ons staatsrecht niet ten goede. Ons<br />
staatsrecht heeft behoefte aan flexibiliteit, omdat politieke spelers <strong>in</strong> ons land met name bezig<br />
zijn met onderhandel<strong>in</strong>gen en <strong>het</strong> sluiten van compromissen en daarbij is nu eenmaal<br />
speelruimte vereist. Een belangrijk argument pro codificatie is dat <strong>het</strong> vastleggen van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> meer duidelijkheid zou bieden en zo m<strong>in</strong>der ruimte geeft aan politici om<br />
‘hun eigen gang te gaan’. Ook Dölle geeft aan dat <strong>het</strong> vastleggen van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
51 Kamerstukken II 2006/07, 19 637, nr. 1113 (motie-Dijsselbloem c.s.).<br />
52 Van der Pot/Elz<strong>in</strong>ga & <strong>De</strong> Lange 2006, p. 189.<br />
53 Kamerstukken II 1980/81, 16 035, nr. 11, p. 2.<br />
23
mogelijk is. 54 En als je dan slechts de uiterste grenzen afbakent, is er ook geen sprake van een<br />
verstarrende werk<strong>in</strong>g.<br />
Kortom is de discussie over wel of geen codificatie nog <strong>in</strong> volle gang en ik ben bang dat deze<br />
discussie onze staatsrechtsgeleerden en politieke spelers nog wel even bezig zal houden. Het<br />
codificeren van een ongeschreven regel kost bloed, zweet en tranen. Daarom zal niet snel over<br />
gegaan worden tot <strong>het</strong> vastleggen van de <strong>vertrouwensregel</strong>. Toch zien veel mensen wel heil <strong>in</strong><br />
zo een gecodificeerde regel en Alexander Pechtold geeft aan dat D66 <strong>in</strong> de toekomst met<br />
voorstellen zal komen om die <strong>vertrouwensregel</strong> te codificeren. 55<br />
Ikzelf heb aangegeven dat ik de <strong>vertrouwensregel</strong> liever ongeschreven blijf zien. Dit heeft niet<br />
te maken met de ‘angst’ voor codificatie van zo een omstreden regel, maar puur met <strong>het</strong> feit<br />
dat codificatie waarschijnlijk niets zal veranderen aan de toepass<strong>in</strong>g van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>. 56 Om daar toch iets aan te veranderen, zal er niet kunnen worden volstaan<br />
met slechts <strong>het</strong> afbakenen van de uiterste grenzen. Maar ga je meer codificeren, komt de<br />
flexibele verhoud<strong>in</strong>g tussen onze reger<strong>in</strong>g en ons parlement <strong>in</strong> gevaar.<br />
6.3 <strong>De</strong> gedragscode als alternatief voor codificatie <strong>in</strong> de Grondwet<br />
In hoofdstuk vijf heb ik een alternatief gegeven voor codificatie <strong>in</strong> de Grondwet, namelijk de<br />
gedragscode voor politici <strong>in</strong>zake de <strong>vertrouwensregel</strong>. Het rechtskarakter van zo een<br />
gedragscode is die van een <strong>in</strong>terne regel<strong>in</strong>g tussen politici, als aanvull<strong>in</strong>g op wettelijke<br />
regels. 57 Die gedragscode kan juridisch b<strong>in</strong>dend zijn, maar dit hoeft niet. <strong>De</strong> rechtsgevolgen<br />
die voortvloeien uit de niet-nalev<strong>in</strong>g van een gedragscode, zijn afhankelijk van <strong>het</strong> al dan niet<br />
b<strong>in</strong>dende karakter. <strong>De</strong> gedragscode biedt een goed alternatief voor personen die voor<br />
codificatie van de <strong>vertrouwensregel</strong> <strong>in</strong> de Grondwet zijn, maar ook voor personen die daar<br />
tegen zijn. Het biedt een mogelijkheid over de toepass<strong>in</strong>g van de <strong>vertrouwensregel</strong> meer te<br />
regelen, zodat er voor politici m<strong>in</strong>der speelruimte bestaat en tegelijkertijd zorgt <strong>het</strong> ervoor dat<br />
de flexibele verhoud<strong>in</strong>g tussen onze reger<strong>in</strong>g en ons parlement behouden blijft.<br />
54 Dölle 1988, p. 176.<br />
55 Zie voor de gehele uitspraak van Alexander Pechtold naar aanleid<strong>in</strong>g van de affaire Verdonk de officiële<br />
website van D66: http://www.d66.nl.<br />
56 Ik verwijs hierbij ook naar Syrier 2009, p. 40.<br />
57 Dölle & Elz<strong>in</strong>ga 2004, p. 106.<br />
24
6.4 <strong>De</strong> toekomst<br />
Wat zal er nu gebeuren? Zal de discussie zich voortzetten en wie zal er w<strong>in</strong>nen? Zal de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong> uite<strong>in</strong>delijk toch <strong>in</strong> de Grondwet worden opgenomen? Tijd zal <strong>het</strong> leren. <strong>De</strong><br />
hoofdvraag van deze scriptie luidde: Is <strong>het</strong> codificeren van de <strong>vertrouwensregel</strong><br />
staatsrechtelijk gezien wenselijk? Dit beantwoord ik met een volmondig ‘nee’. Ik kijk<br />
hiervoor naar ons Nederlandse staatsrecht dat toch wel een ‘speciale’ behandel<strong>in</strong>g verdient.<br />
Het eerste praktische probleem is al: Hoe ga je deze regel zo codificeren, dat er geen<br />
onduidelijkheden meer bestaan over de toepass<strong>in</strong>g ervan? Het lijkt mij niet dat er volstaan kan<br />
worden met een ‘losse’, open formuler<strong>in</strong>g, want daarmee is een probleem als <strong>in</strong> de affaire<br />
Verdonk nog niet opgelost. Zoals Voermans <strong>het</strong> zo mooi verwoord: <strong>het</strong> verlies van<br />
vertrouwen is ‘geen staatsrechtelijke knop die aan of uit wordt gedraaid’. 58 Het is vaak juist<br />
een afweg<strong>in</strong>g van verschillende facetten van <strong>het</strong> politieke spel. Codificatie van alle elementen<br />
die bij de <strong>vertrouwensregel</strong> komen kijken, zou afbreuk doen aan de speelruimte die wij nodig<br />
hebben <strong>in</strong> ons staatsrecht, maar met een afbaken<strong>in</strong>g van de uiterste grenzen van de<br />
<strong>vertrouwensregel</strong>, schieten we niets op.<br />
Voorlopig is de <strong>vertrouwensregel</strong> nog steeds ongeschreven en <strong>het</strong> lijkt erop dat daar voorlopig<br />
geen verander<strong>in</strong>g <strong>in</strong> gaat komen. ‘<strong>De</strong> IJzeren Rita’ 59 heeft veel stof doen opwaaien, maar<br />
wellicht is dit niet eens zo negatief. Het heeft tot een heftige discussie geleid, maar wie weet<br />
wat daar nog voor positiefs uit gaat komen voor ons staatsrecht.<br />
58 http://wimvoermans.web-log.nl/.<br />
59 Een bijnaam voor Rita Verdonk die uitdrukk<strong>in</strong>g geeft aan haar ‘ijzersterke’ karaktertrekken.<br />
25
Literatuurlijst<br />
Boeken<br />
Bovend’Eert 1990<br />
P.P.T. Bovend’Eert, M<strong>in</strong>isters en M<strong>in</strong>isterraad, ’s-Gravenhage: SDU uitgeverij 1990.<br />
Dölle 1988<br />
A.H.M. Dölle, Over ongeschreven staatsrecht (diss. Gron<strong>in</strong>gen), Gron<strong>in</strong>gen: Wolters-<br />
Noordhoff 1988.<br />
Dölle & Elz<strong>in</strong>ga 2004<br />
A.H.M. Dölle & D.J. Elz<strong>in</strong>ga, Handboek van <strong>het</strong> Nederlandse gemeenterecht, <strong>De</strong>venter:<br />
Kluwer 2004.<br />
Van der Pot/Elz<strong>in</strong>ga & <strong>De</strong> Lange 2006<br />
D.J. Elz<strong>in</strong>ga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van <strong>het</strong> Nederlandse staatsrecht,<br />
<strong>De</strong>venter: Kluwer 2006.<br />
Koekkoek 2000<br />
A.K. Koekkoek, <strong>De</strong> Grondwet: een systematisch en artikelsgewijs commentaar, <strong>De</strong>venter:<br />
Kluwer 2000.<br />
Kortmann e.a. 2004<br />
C.A.J.M. Kortmann e.a., Grondwet voor <strong>het</strong> Kon<strong>in</strong>krijk der Nederlanden: de tekst van de<br />
Grondwet, voorzien van commentaar, <strong>De</strong>venter: Kluwer 2004.<br />
Kortmann 2005<br />
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, <strong>De</strong>venter: Kluwer 2005.<br />
Kortmann & Bovend’Eert 2006<br />
C.A.J.M. Kortmann & P.P.T. Bovend’Eert, Inleid<strong>in</strong>g constitutioneel recht, <strong>De</strong>venter: Kluwer<br />
2006.<br />
Tijdschriften<br />
Dölle 2003<br />
A.H.M. Dölle, ‘<strong>De</strong> positie van een demissionair kab<strong>in</strong>et’, Openbaar bestuur 2003-5, p. 2-4.<br />
<strong>De</strong> Jongh 2009<br />
L. de Jongh, ‘Moest ze ’t of moest ze ’t niet? <strong>De</strong> affaire Verdonk van december 2006<br />
nogmaals onder de loep’, Ars Aequi 2009, p. 37-39.<br />
Syrier 2008<br />
C. Syrier, ‘Staatsrecht <strong>in</strong> crisistijd. <strong>De</strong> staatsrechtelijke gang van zaken tijdens de<br />
kab<strong>in</strong>etscrisis van december 2006’, Ars Aequi 2008, p. 261-269.<br />
Syrier 2009<br />
C. Syrier, ‘Ja ze moest ‘t! Nawoord bij nevenstaande reactie’, Ars Aequi 2009, p. 40-42.<br />
Krantenartikelen<br />
Kortmann 2006<br />
26
C.A.J.M. Kortmann, ‘150 Jaar staatsrecht <strong>in</strong> de prullemand’, NRC Handelsblad 15 december<br />
2006, p. 7.<br />
27