proeve van vlaams gemeentedecreet - Agentschap Binnenlands ...

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
PROEVE VAN VLAAMS
GEMEENTEDECREET
in opdracht van de administratie Wetenschap en Innovatie
- programma beleidsgericht onderzoek -
en van de administratie Binnenlandse Aangelegenheden
van de Vlaamse Gemeenschap
INSTITUUT VOOR INSTITUUT VOOR
ADMINISTRATIEF RECHT DE OVERHEID
Rechtsfaculteit Departement
K.U.Leuven Politieke Wetenschappen
K.U.Leuven
M. BOES, Copromotor R. MAES, Promotor
J. GEKIERE, M. BRANS, postdoctoraal onderzoeker F.W.O.
wetenschappelijk medewerker J. CRAEGHS, assistent
Y. PLEES, vrij wetenschappelijk medewerker
E. WAYENBERG,
wetenschappelijk medewerker
- 2001 -
1

2
Proeve van Vlaams gemeentedecreet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TEN GELEIDE
Voorliggende tekst is het eindrapport van het beleidsgericht onderzoeksproject “Proeve
van Vlaams gemeentedecreet”, waartoe door de Vlaamse Regering in het najaar van
1998 opdracht werd gegeven aan een onderzoeksgroep, bestaande uit medewerkers van
het Instituut voor de Overheid enerzijds en van het Instituut voor Administratief Recht
anderzijds – beide deel uitmakende van de K.U.Leuven.
Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van het programma beleidsgericht onderzoek
van de administratie Wetenschap en Innovatie van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
op initiatief van de administratie Binnenlandse Aangelegenheden van het
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.
Zowel op basis van bestuurskundig als van bestuursrechtelijk onderzoek werden verschillende
discussiedocumenten en voorstellen uitgewerkt, die mede in aanmerking kunnen
worden genomen zodra het Vlaams Parlement bevoegd zal zijn om zelf de organieke
regelen betreffende de gemeenten vast te stellen. Bij het uitwerken daarvan werd groot
belang gehecht aan de vergelijkende studie en aan de verwerking van de actueel over de
organisatie en de werking van het lokaal bestuur en over de interbestuurlijke verhoudingen
gehuldigde wetenschappelijke inzichten.
De auteurs zijn er zich terdege van bewust dat de door hen gehuldigde benadering
slechts één - zij het niet onbelangrijke - invalshoek vormt van waaruit de uitwerking
van een Vlaams gemeentedecreet kan worden ondernomen. Het door hen uitgewerkte
onderzoeksrapport wil vooral een basis bieden voor de verdere beargumenteerde discussie,
die hierover in de komende maanden op het veld zelf van de Vlaamse gemeentebesturen
zal dienen gevoerd te worden. Naast de vergelijkende studie en de verwerking
van de actueel in de bestuurskunde en het bestuursrecht ontwikkelde inzichten,
moet immers evenveel belang worden gehecht aan de praktijkervaring en aan de op het
veld zelf mogelijk geachte optimalisering van de organisatie en van de werking van het
gemeentebestuur.
De werkzaamheden van de onderzoeksgroep werden regelmatig opgevolgd door een
stuurgroep onder het voorzitterschap van de heer G. Decoster, Directeur-generaal van
de Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. Naast vertegenwoordigers van de
kabinetten van de Minister van Binnenlandse Aangelegenheden en van de Ministerpresident
- respectievelijk de heer J. De Maertelaere en mevrouw K. Bergoets - van de
Administratie Binnenlandse Aangelegenheden - de heer R. Janssens en mevrouw M.
Schoonjans - van de Administratie Wetenschap en Innovatie - de heer G. Vancraeynest
- maakten hiervan ook de heer M. Suykens, Directeur van de Vereniging van Vlaamse
Steden en Gemeenten en de heer R. Frederickx, Voorzitter van de Federatie van gemeentesecretarissen,
deel uit.
Het eindrapport zelf bestaat uit twee delen. In het eerste deel worden de algemene
staats- en bestuursrechtelijke uitgangspunten evenals de bestuurskundige visie ontwikkeld
die samen aan de grondslag hebben gelegen van de uitwerking van de proeve van
3

4
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Vlaams gemeentedecreet. Het tweede deel bevat de voorstellen van decreetsartikelen en
de daarbijhorende commentaar en toelichting.
Bij de afsluiting van het onderzoeksproject wensen de onderzoekers uitdrukkelijk de
leden van de stuurgroep te bedanken voor hun gewaardeerde inzet om mee te reflecteren
over de krachtlijnen en over de inhoud van deze proeve van Vlaams gemeentedecreet.
De eindresultaten zijn echter de uitsluitende verantwoordelijkheid van de onderzoekers.
Eveneens wensen de onderzoekers een bijzonder woord van dank te richten tot al diegenen
die hen behulpzaam zijn geweest bij de uitwerking van deze studie. Uitdrukkelijk
wensen zij daarbij de namen te vermelden van:
- de heer F. Schram, vrij medewerker bij het Instituut voor Administratief Recht en
adjunct-adviseur bij de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten, die
advies verstrekte bij de uitwerking van het deel over de openheid en de openbaarheid
van bestuur;
- mevrouw dr. T. Steen, medewerker bij het Instituut voor de Overheid, die optrad
als mede-auteur van het deel over de ambtelijke organisatie en het personeelsbeleid;
- professor J. Umans van het Limburgs Universitair Centrum en mevrouw L. Van
Nuffel, medewerker bij het Instituut voor de Overheid, die de teksten van het deel
over het gemeentelijk beleid en het financieel beheer kritisch hebben willen nalezen.
De onderzoekers hopen een wetenschappelijk beargumenteerde bijdrage te kunnen leveren
tot de optimalisering van zowel het democratisch gehalte als van het management
van de gemeentebesturen. Daarom leeft bij hen dan ook de verwachting dat deze bijdrage
één van de bouwstenen zal vormen voor het verder te voeren debat over de organisatie
en de vormgeving van het lokaal bestuur in Vlaanderen, zodra het licht op groen
zal staan om effectief over te gaan tot de uitwerking van een Vlaams gemeentedecreet.
Leuven, 1 maart 2001

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
INHOUDSOPGAVE
TEN GELEIDE ................................................................................................................... 3
INHOUDSOPGAVE........................................................................................................... 5
DEEL I - DE VLAAMSE GEMEENTEN IN DE
STAATS- EN BESTUURLIJKE ORGANISATIE
HOOFDSTUK I
DE GRONDWETTELIJKE VERANKERING VAN DE GEMEENTEN
IN DE HOOFDSTRUCTUUR VAN DE BESTUURLIJKE ORGANISATIE .. 18
§ 1. Rechtsvergelijkend overzicht: de Grondwet en de organisatie van het
binnenlands bestuur in de federale staten en in Spanje .......................... 19
1. De bevoegdheidsverdeling voor de organisatie van het lokaal bestuur ........ 19
2. Het bestaan van gemeenten en de erkenning van de gemeentelijke
zelfstandigheid...................................................................................................... 19
3. Het democratisch karakter van de gemeentelijke instellingen ....................... 20
4. De financiële middelen ........................................................................................ 20
5. Besluit .................................................................................................................... 21
§ 2. De gemeenten in de Belgische Grondwet ............................................... 21
1. De plaats van de gemeenten in de titel betreffende de machten ................... 21
2. De bevoegdheidsverdeling voor de gemeentelijke instellingen ..................... 23
2.1. De grondwettelijke bevoegdheidsverdelende bepalingen ....................... 24
2.2. Andere bevoegdheidsverdelende bepalingen ............................................ 28
3. De grondwettelijke principes met betrekking tot de gemeentelijke
instellingen ............................................................................................................. 29
3.1. Het democratisch karakter van de gemeentelijke instellingen ................ 29
3.2. De bevoegdheid voor aangelegenheden van gemeentelijk belang ......... 29
3.3. Het bestuurlijk toezicht ................................................................................ 33
3.4. De burgerlijke stand ...................................................................................... 35
3.5. De fiscale bevoegdheid van de gemeenten en hun financiering ............ 35
3.6. Andere grondwettelijke bepalingen in verband met de gemeenten ...... 37
§ 3. Het Europees Handvest van de lokale autonomie ................................. 38
1. Het concept van de lokale autonomie en de grondwettelijke en wettelijke
verankering ervan .................................................................................................. 39
2. Reikwijdte van de lokale autonomie................................................................... 39
3. Institutionele bevoegdheden en onderlinge samenwerkingsbevoegdheid ... 40
4. Het lokaal politiek mandaat en de rechtspositie van het personeel van de
lokale overheden ................................................................................................... 41
5. Het bestuurlijk toezicht op de lokale overheden ............................................. 41
6. De financiële middelen ........................................................................................ 42
5

6
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK II - DE REGIONALISERING VAN DE GEMEENTEWET .. 43
§ 1. De historiek van de regionalisering van de gemeentewet ....................... 44
§ 2. De draagwijdte van het begrip “regionalisering van de gemeentewet” . 44
1. De definities van “gemeentelijke instellingen” en “organieke wetgeving”
volgens de Raad van State ................................................................................... 44
2. Mogelijke uitzonderingen op de regionalisering van de organieke
wetgeving over de gemeenten ............................................................................. 45
3. De betrokkenheid van de gemeentelijke instellingen bij federale materies ......... 47
4. Residuaire of toegewezen bevoegdheden inzake de organieke wetgeving
over de gemeenten ................................................................................................ 48
§ 3. Grondwetsherziening of wijziging van de bijzondere wet? .................... 49
1. Het grondwettelijk wetsbegrip en de voorbehouden bevoegdheden ........... 50
2. De grondslag van de leer van de voorbehouden bevoegdheden. .................. 51
2.1. De Grondwet zelf als grondslag ................................................................. 51
2.2. Artikel 19, § 1, van de Bijzondere Wet tot Hervorming der
Instellingen ..................................................................................................... 52
2.3. De stelling van de Raad van State over de voorbehouden
bevoegdheden ................................................................................................ 52
2.4. De stelling van het Arbitragehof over de voorbehouden
bevoegdheden ................................................................................................ 53
2.5. Besluit .............................................................................................................. 53
3. De voorbehouden bevoegdheden in vroegere grondwetsherzieningen....... 54
3.1. Het bestuurlijk toezicht ................................................................................ 54
3.2. De binnengemeentelijke territoriale organen ............................................ 55
3.3. De intercommunales, de financiering van de gemeenten en
de OCMW’s .................................................................................................... 56
3.4. Samenvoeging van gemeenten..................................................................... 56
3.5. Andere voorbeelden ...................................................................................... 56
4. Besluit .................................................................................................................... 57
HOOFDSTUK III
DE PLAATS VAN DE GEMEENTEN IN DE HOOFDSTRUCTUUR
VAN DE BESTUURLIJKE ORGANISATIE ...................................................... 59
§ 1. Lokaal bestuur in historisch en vergelijkend perspectief ....................... 60
1. Territoriale decentralisatie – Self-Government – Selbstverwaltung .............. 60
1.1. Territoriale decentralisatie naar Frans model ............................................ 61
1.2. Self-Government naar Brits model............................................................. 63
1.3. Selbstverwaltung naar Duits model ............................................................ 64
2. Differentiatie en convergentie ............................................................................ 65
2.1. Vooral legitimiteitsgenererende versus vooral functionele
lokale besturen ............................................................................................... 66
2.2. Territoriale versus functionele verzelfstandiging en democratie ............ 67
2.3. Centrale versus lokale bestedingspatronen ................................................ 69

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 2. Meerwaarde van het lokaal bestuur in de hedendaagse context ............ 70
1. Democratische waarden en bestuursmaatstaven.............................................. 71
1.1. “Checks and Balances” binnen het politiek bestel ................................... 71
1.2. Erkenning van de lokale gemeenschappen ................................................ 72
1.3. Noodzaak van een responsieve lokale politiek ......................................... 73
1.4. Experimenteel laboratorium voor politiek en beleid ............................... 73
1.5. Stem van de “place community” in de bovenlokale beleidsvoering ...... 74
2. Waarden en bestuursmaatstaven met betrekking tot de doelmatigheid ....... 74
2.1. Allocatieve efficiëntie .................................................................................... 74
2.2. Verdeling van arbeid en sturingscapaciteit ................................................. 75
§ 3. Spanningsvelden in de organisatie van het binnenlands bestuur ........... 76
1. Centraliserende tendenzen .................................................................................. 76
2. Verantwoordelijkheden van de centrale en van de lokale overheden ........... 77
2.1. Autonomie – Uitvoeringsagentschappen – Interactief bestuur ............. 77
2.2. Kwaliteit en bestuurskracht van het lokaal bestuur .................................. 78
3. Provinciaal en lokaal bestuur............................................................................... 80
§ 4. Het pact tussen de Vlaamse Regering en de gemeenten en de
Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn .................................... 81
1. Overleg, communicatie en informatie als voorwaarden voor
verstandhouding .................................................................................................... 82
2. Strategische samenwerking .................................................................................. 82
3. Gemeenten en Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn:
één samenhangend lokaal bestuursniveau ......................................................... 83
4. Versterking van de lokale bestuurskracht en van de lokale democratie ....... 83
4.1. Openheid, inspraak en burgergerichte dienstverlening ........................... 83
4.2. Positie van de verkozen raden en statuut van de lokale mandatarissen 83
4.3. Kwalitatief personeelsbeleid ........................................................................ 84
4.4. Publieke en publiek-private samenwerking ............................................... 84
4.5. Binnengemeentelijke organen...................................................................... 84
5. Financiën: basis voor goede relaties ................................................................... 85
6. Toezicht: evenwicht tussen autonomie en externe controle .......................... 85
§ 5. Slotbeschouwing ..................................................................................... 86
7

8
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DEEL II
PROEVE VAN VLAAMS GEMEENTEDECREET
PREAMBULE
HOOFDSTUK I
DE GEMEENTELIJKE BEVOEGDHEDEN IN
RECHTSVERGELIJKEND PERSPECTIEF ..................................................... 91
§ 1. Het gemeentelijk zelfbestuur in rechtsvergelijkend perspectief ............. 91
§ 2. Bevoegdheden van gemengd belang en uitvoeringsopdrachten
in rechtsvergelijkend perspectief ........................................................... 94
§ 3. Specifieke bevoegdheidsomschrijvingen ................................................ 98
HOOFDSTUK II
DE ALGEMENE BEVOEGDHEIDSOMSCHRIJVING EN DE
OPDRACHT VAN DE GEMEENTEN IN DE PROEVE VAN
VLAAMS GEMEENTEDECREET .................................................................. 100
§ 1. De gemeentelijke bevoegdheden ...........................................................100
§ 2. Opdrachtverklaring voor de gemeentebesturen .....................................102
Preambule .................................................................................................................. 104
BOEK I - HET GEMEENTEBESTUUR
TITELS I, II EN III - DE GEMEENTELIJKE ORGANEN .....................106
HOOFDSTUK I
DE INRICHTING VAN DE GEMEENTERAAD ........................................... 111
§ 1. Aantal verkozen leden dat de bevolking vertegenwoordigt ...................111
§ 2. Installatievergadering .............................................................................113
1. Samenroeping van de installatievergadering ................................................... 113
2. Onderzoek van de geloofsbrieven ................................................................... 114
3. De eedaflegging................................................................................................... 115
§ 3. Verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad ................................116
§ 4. Samenstelling van de gemeenteraad na de installatie............................118
1. Verkiesbaarheidsvoorwaarden........................................................................... 118
2. Onverenigbaarheden .......................................................................................... 119
3. Ontslag ................................................................................................................. 124
4. Verhindering ........................................................................................................ 125
5. Vervanging van een gemeenteraadslid............................................................. 126

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK II
DE INRICHTING VAN HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER
EN SCHEPENEN ................................................................................................ 128
§ 1. De verkiezing van de schepenen .............................................................128
1. Aantal schepenen per gemeente ....................................................................... 128
2. Verkiezingsprocedure ......................................................................................... 129
3. Eedaflegging ........................................................................................................ 131
§ 2. Omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot het einde van het
schepenambt ..........................................................................................131
1. Verkiesbaarheidsvoorwaarden en onverenigbaarheden ................................ 132
2. Verhindering ........................................................................................................ 133
3. Schorsing en afzetting door de gouverneur en de Vlaamse Regering ........ 134
4. Vrijwillig ontslag .................................................................................................. 134
5. Vervanging van de schepen ............................................................................... 135
HOOFDSTUK III - DE VERKOZEN BURGEMEESTER ............................. 136
§ 1. De verkiezingsprocedure (artikel 63) .....................................................137
§ 2. Tussenkomstrecht van de Vlaamse Regering (artikel 64)......................138
§ 3. Aanvang en beëindiging van het burgemeestersambt (artikel 65) ........139
1. Eedaflegging ........................................................................................................ 139
2. Einde van het burgemeestersambt ................................................................... 139
HOOFDSTUK IV
DE WERKING VAN DE GEMEENTERAAD EN VAN HET
COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN ............................... 141
§ 1. Werking van de gemeenteraad ...............................................................141
1. Frequentie van de vergadering van de gemeenteraad .................................. 141
2. Bijeenroeping en agenda .................................................................................... 141
3. Bekendmaking van de agenda ........................................................................... 143
4. Openbaarheid van de vergadering.................................................................... 144
5. Zitting van de gemeenteraad ............................................................................. 145
6. Verbod van belangenvermenging ..................................................................... 145
7. Aanwezigheid van de burgemeester en schepenen........................................ 147
8. Notulen................................................................................................................. 147
9. Inzagerecht........................................................................................................... 147
10. Stemmingen ......................................................................................................... 148
11. Inzagerecht van inwoners en ambtenaren....................................................... 148
12. Huishoudelijk reglement .................................................................................... 149
§ 2. Werking van het college van burgemeester en schepenen ........................... 149
9

10
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK V
DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN
DE GEMEENTELIJKE ORGANEN ................................................................... 151
§ 1. Vergelijkend overzicht van de bevoegdheidsverdeling tussen de
gemeentelijke organen ...........................................................................151
1. Nederland............................................................................................................. 151
2. Duitsland .............................................................................................................. 155
3. Noorwegen .......................................................................................................... 157
4. Finland .................................................................................................................. 159
5. Besluit .................................................................................................................. 160
§ 2. De bevoegdheden van de gemeentelijke organen ..................................160
1. Algemeen ............................................................................................................. 161
2. Bevoegdheden van de gemeenteraad ............................................................... 162
2.1. Volheid van bevoegdheid ........................................................................... 162
2.2. Bevoegdheid om reglementen vast te stellen .......................................... 164
2.3. Bevoegdheid tot het stellen van straffen en administratieve sancties.. 165
2.4. Overdracht van bevoegdheden ................................................................. 166
3. Bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen ................ 167
4. Bevoegdheden van de burgemeester ............................................................... 169
4.1. Algemene uitvoeringsbevoegdheid ........................................................... 169
4.2. Politie ............................................................................................................. 170
4.3. Opeisingsrecht ............................................................................................. 171
4.4. Sluiting van instellingen en schorsing van vergunningen ...................... 172
HOOFDSTUK VI
DE VERHOUDING TUSSEN DE GEMEENTELIJKE ORGANEN ........... 173
§ 1. Collectief versus individueel ontslag .....................................................174
§ 2. De situatie van de opvolgers ..................................................................174
§ 3. Gevaar van onbestuurbaarheid? .............................................................175
§ 4. Verkiezingsprocedure van het nieuwe college .......................................176
HOOFDSTUK VII
HET STATUUT VAN LOKAAL VERKOZENEN ........................................... 178
§ 1. Inleiding ...............................................................................................178
§ 2. Beloningsstructuur en beloningscomponenten .....................................179
1. Actoren ................................................................................................................. 179
2. Beloningstypes en componenten...................................................................... 179
2.1. Parttime of fulltime..................................................................................... 180
2.2. Huidige beloning of toekomstige beloning............................................. 180
2.3. Belast of niet-belast .................................................................................... 181

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
2.4. Cash vergoedingen tegenover vergoedingen in natura .......................... 181
2.5. Forfaitair of variabel ................................................................................... 181
3. Besluitvorming - locatie ..................................................................................... 182
§ 3. Algemene grondbeginselen: democratie en onafhankelijkheid .............184
1. Betaal voor onafhankelijkheid ........................................................................... 184
2. Betaal voor democratie ...................................................................................... 186
§ 4. Hoeveel betalen en hoe?.........................................................................186
1. Tijdsbesteding en functiezwaarte ..................................................................... 187
2. Globaliteit en volledigheid................................................................................. 190
3. Transparantie en deregulering ........................................................................... 190
4. Politiek-psychologische factoren ...................................................................... 191
§ 5. Het statuut van lokale mandatarissen in beweging.
Recente wijzigingen ...............................................................................192
1. De verbetering van de bezoldiging van lokale mandatarissen ..................... 193
2. Politiek verlof en de financiële beperking van cumulatie ............................. 193
3. Burgerrechtelijke aansprakelijkheid en strafrechtelijke verantwoordelijkheid ...194
4. Beoordeling recente wijzigingen ....................................................................... 194
§ 6. Voorstellen voor de proeve van gemeentedecreet ..................................196
TITEL IV
DE AMBTELIJKE ORGANISATIE EN HET PERSONEELSBEHEER 222
§ 1. Een internationaal vergelijkend perspectief ..........................................222
1. Denemarken ........................................................................................................ 223
2. Finland .................................................................................................................. 223
3. Noorwegen .......................................................................................................... 224
4. Zweden ................................................................................................................. 225
5. Nederland............................................................................................................. 225
6. Frankrijk ............................................................................................................... 226
7. Duitsland .............................................................................................................. 227
8. Groot-Brittannië ................................................................................................. 228
9. Besluit .................................................................................................................. 228
§ 2. Huidige regeling van het personeelsbeleid en van de ambtelijke
organisatie in de Vlaamse gemeenten ...................................................229
1. Bevoegdheid van de federale wetgever, de Vlaamse Regering en de
gemeentebesturen ............................................................................................... 229
2. Huidig ambtelijke organisatie-model ............................................................... 230
§ 3. Algemene toelichting bij de voorstellen van decreetsartikelen,
bevat in de proeve ...................................................................................232
1. Toepassingsgebied van de regeling .................................................................. 233
2. Bevoegdheidverdeling tussen de Vlaamse Regering en de gemeenten ...... 233
3. Managementvisie met betrekking tot de politiek-ambtelijke verhoudingen 235
11

12
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
3.1. Strategisch management ............................................................................ 235
3.2. Organisatiemanagement ............................................................................. 236
3.3. Personeelsmanagement .............................................................................. 237
3.4. Financieel management .............................................................................. 239
3.5. Het lokale team-managementmodel ......................................................... 239
4. Naar een uniforme rechtspositieregeling ........................................................ 241
4.1. Het begrip uniforme rechtspositieregeling .............................................. 242
4.2. Bevoegdheidsvraagstuk met betrekking tot het uitwerken van een
uniforme rechtspositieregeling .................................................................. 244
4.3. Inhoud van het statuut................................................................................ 247
5. Disciplinaire maatregelen................................................................................... 249
5.1. Historiek van de regeling van de discipline voor het
gemeentepersoneel in België ..................................................................... 250
5.2. Tekortkomingen van de huidige regeling en nieuwe voorstellen ......... 251
5.3. Tucht versus evaluatie ................................................................................. 259
TITEL V
HET GEMEENTELIJK BELEID EN FINANCIEEL BEHEER ............275
Voorafgaande beschouwingen.......................................................................275
§ 1. Strategische meerjarenplanning.............................................................278
§ 2. Jaarlijkse beleidsnota’s en taakstellende budgetten...............................281
§ 3. Uitvoering van het budget en budgethouderschap ................................284
§ 4. Boekhouding, beheer van het bedrijfskapitaal en audit ........................286
§ 5. Jaarrekening en kwijting aan de ontvanger ............................................287
§ 6. Managementteam ..................................................................................288
§ 7. Bevoegdheid van de Vlaamse Regering om nadere voorschriften
uit te vaardigen m.b.t. het budgettair en financieel beheer en
betreffende de boekhouding ..................................................................289
TITEL VI
DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN MET ZELFSTANDIG BEHEER .299
HOOFDSTUK I
DE EXTERNE VERZELFSTANDIGING IN DE EUROPESE CONTEXT . 299
§ 1. Verzelfstandiging in Frankrijk en in Zuid-Duitsland ............................301
1. Frankrijk ............................................................................................................... 301
2. Beieren .................................................................................................................. 303
§ 2. Groot-Brittannië .....................................................................................304

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 3. Scandinavische landen en Nederland .....................................................305
1. Denemarken ........................................................................................................ 306
2. Zweden ................................................................................................................. 306
3. Nederland............................................................................................................. 306
Besluit ...............................................................................................308
HOOFDSTUK II
DE VERZELFSTANDIGING VAN GEMEENTELIJKE DIENSTEN
IN VLAANDEREN ............................................................................................ 309
§ 1. Algemeen ...............................................................................................309
§ 2. Een aantal tekortkomingen van de huidige regeling .............................311
HOOFDSTUK III
VOORGESTELDE REGELING VOOR DE GEMEENTELIJKE
DIENSTEN MET ZELFSTANDIG BEHEER ................................................ 314
BOEK II
DE RELATIE TUSSEN DE BURGER EN
HET GEMEENTEBESTUUR
ALGEMENE TOELICHTING ......................................................................... 322
§ 1. Thans bestaande regelingen m.b.t. openheid en burgerbetrokkenheid
in de huidige gemeentewet ....................................................................324
§ 2. Bestuurlijke vernieuwing: de piste van de vervolmaking of/en
de vermaatschappelijking? .....................................................................326
TITEL I
VOORLICHTING, MOTIVERINGSPLICHT, OPENHEID EN
OPENBAARHEID VAN BESTUUR ...........................................................332
§ 1. Verantwoording ......................................................................................332
§ 2. Toelichting bij de decreetsartikelen .......................................................335
TITEL II
GEMEENTELIJK MELDPUNT EN OMBUDSDIENST ........................339
§ 1. Verantwoording ......................................................................................339
§ 2. Toelichting bij de decreetsartikelen .......................................................341
TITEL III - BURGERINITIATIEF ............................................................342
13

14
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL IV - DE GEMEENTELIJKE VOLKSRAADSPLEGING ...............344
§ 1. Verantwoording ......................................................................................344
§ 2. Voorstel van decreetsartikelen ................................................................349
TITEL V - INSPRAAK .................................................................................351
§ 1. Aanzet tot partnerschap: de gemeentelijke adviesraden........................351
§ 2. Een nieuwe poging tot partnerschap: de incidentele
inspraakprocedures ................................................................................353
§ 3. Naar een volwaardig partnerschap?: interactieve beleidsvoering ..........354
1. Informatiegaring: de burger als probleemdetector ........................................ 354
2. Probleemarticulatie: de burger als gesprekspartner ....................................... 354
3. Klachtenarticulatie: de burger als monitor ...................................................... 355
4. Beleidsvoorbereiding: de burger als ideeënleverancier ................................. 355
5. Beleidsuitvoering: de burger als medebeheerder ........................................... 355
6. Beleidsevaluatie: de burger als corrector ......................................................... 355
§ 4. Toelichting bij de decreetsartikelen .......................................................356
BOEK III
INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN
TITEL I
PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN
IN VLAANDEREN: DE BELEIDSRUIMTE VAN DE GEMEENTE
GEWAARBORGD.........................................................................................374
§ 1. Verantwoording ......................................................................................374
§ 2. Voorstel van decreetsartikelen ................................................................381
TITEL II
PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN
IN VLAANDEREN: DE BELEIDSOVEREENKOMST ...........................387
§ 1. Verantwoording ......................................................................................387
1. In het pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en
OCMW’s neergelegde bepalingen inzake het convenantsgebruik ............... 388
2. Uit Nederland afkomstige voorschriften inzake het convenantsgebruik
2.1. Begripsomschrijving van een convenant ................................................. 389
2.2. Voorafgaand onderzoek inzake de wenselijkheid van een convenant . 390
2.3. Enkele inhoudelijke en procedurele vereisten......................................... 392
3. Consultatie met de werkgroep convenants van de Vlaamse administratie 394

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 2. Voorstel van decreetsartikelen ............................................................................ 395
TITEL III - HET BESTUURLIJK TOEZICHT .........................................403
§ 1. Het bestuurlijk toezicht in een aantal Europese landen........................404
1. Zweden ................................................................................................................. 404
2. Noorwegen .......................................................................................................... 405
3. Denemarken ........................................................................................................ 406
4. Finland .................................................................................................................. 407
5. Nederland............................................................................................................. 407
6. Frankrijk ............................................................................................................... 408
7. Duitsland .............................................................................................................. 408
8. Besluit .................................................................................................................. 409
§ 2. Algemene toelichting bij de bepalingen over het bestuurlijk toezicht .410
1. De vereenvoudiging van de toezichtsregeling ................................................ 410
2. De toetsingsnormen ........................................................................................... 411
3. De Vlaamse Regering als toezichthoudende overheid .................................. 413
4. Toezicht op het gemeentelijk personeelsbeheer ............................................ 413
5. Toezicht op het gemeentelijk financieel beheer ............................................. 414
6. Toezicht op de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer ................... 414
BIJLAGEN ...............................................................................................422
EINDNOTEN ..............................................................................................429
15

16
Proeve van Vlaams gemeentedecreet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DEEL I
DE VLAAMSE GEMEENTEN IN
DE STAATS- EN BESTUURLIJKE
ORGANISATIE
Zowel in België als in de meeste landen van het Europese continent is de hoofdstructuur
van de binnenlandse bestuurlijke organisatie grondwettelijk bepaald. Onder de hoofdstructuur
van de Vlaamse binnenlandse bestuurlijke organisatie worden de bestuursniveaus
verstaan waarvoor in de deelstaat Vlaanderen verantwoordelijkheid wordt opgenomen
door rechtstreeks verkozen raden en door executieven, die daaraan verantwoording
zijn verschuldigd. Binnen deze deelstaat maken het provinciale en het gemeentelijke
bestuursniveau de huidige hoofdstructuur uit 1 . Volledigheidshalve moet daaraan
toegevoegd worden dat bij de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2000 voor het
eerst ook districtsraden rechtstreeks konden worden verkozen 2 . Deze grondwettelijke
verankering beantwoordt aan een tweevoudig doel: enerzijds worden het bestaan en de
bevoegdheden van de bestuursniveaus, die geleid worden door ingevolge rechtstreekse
verkiezingen gelegitimeerde raden, uitdrukkelijk erkend en anderzijds worden ook fundamentele
beginselen over hun organisatie en werking en over hun inpassing in het
algemeen bestuur van het land vooropgesteld. Hierop wordt nader ingegaan in het eerste
hoofdstuk.
Ook de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gemeenschappen en
de gewesten inzake de organieke wetgeving over de gemeenten en de provincies is grotendeels
grondwettelijk verankerd. De federale wetgever beschikt nog steeds over de
algemene bevoegdheid om de gemeentelijke instellingen te regelen 3 . Deze bevoegdheid
dient geregionaliseerd te worden vooraleer de Vlaamse decreetgever daarvoor bevoegd
is 4 . De problematiek van de regionalisering van die bevoegdheid komt aan bod in het
tweede hoofdstuk.
In het derde hoofdstuk wordt, aansluitend bij de vorige overwegend vanuit juridsich
oogpunt uitgewerkte hoofdstukken, een bestuurskundige visie ontwikkeld over de plaats
die aan de gemeenten toekomt in de bestuurlijke organisatie in Vlaanderen. De vanuit
politiek en bestuurlijk oogpunt gehuldigde zienswijzen over de waarden die het lokaal
bestuur vertegenwoordigt in de hedendaagse samenleving, zijn minstens even belangrijk
als de juridische randvoorwaarden die gelden voor de plaatsbepaling van de gemeenten
in de hoofdstructuur van de Vlaamse binnenlandse bestuurlijke organisatie.
zie eindnoten blz. 428
17

18
HOOFDSTUK I
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DE GRONDWETTELIJKE VERANKERING
VAN DE GEMEENTEN IN DE HOOFDSTRUCTUUR
VAN DE BESTUURLIJKE ORGANISATIE
M. BOES, J. GEKIERE, R. MAES
Vanuit rechtsvergelijkend oogpunt past het in een eerste paragraaf een onderscheid te
maken tussen de federale en de unitaire staten. In een unitaire staat is er slechts één
Grondwet en het is dan ook logisch dat deze het enige aanknopingspunt vormt voor de
organisatie van de hoofdstructuur van de binnenlandse bestuurlijke organisatie. In de
federale staten gebeurt de grondwettelijke verankering soms zowel op federaal als op
deelstatelijk niveau daar deze staatsvorm in de regel twee constitutionele ordeningen
kent. Indien de federale Grondwet stilzwijgend blijft zijn de grondwettelijke beginselen
alleszins opgenomen in de Grondwetten van de deelstaten. Ook in een geregionaliseerde
staat zoals Spanje doet zich in dit verband een zekere dualisering voor. Daarbij wordt
uitsluitend gehandeld over de grondwettelijke verankering van het gemeentelijk bestuursniveau.
In alle Europese landen -met uitzondering van Zwitserland en het Groothertogdom
Luxemburg- is er ook minstens één bovengemeentelijk rechtstreeks verkozen
bestuursniveau, waarop in principe dezelfde grondwettelijke beginselen van toepassing
zijn. Dit valt echter buiten de opzet van de eerste paragraaf.
Wel is het van belang er van bij de aanvang op te wijzen dat er hierna van uitgegaan
wordt dat het binnenlands bestuur onder het deelstaatsniveau ook in de toekomst in
Vlaanderen op twee door rechtstreekse verkiezingen gelegitimeerde pijlers zal blijven
berusten. Het zou immers een totaal ander bestuursconcept vergen indien in Vlaanderen
alleen nog gemeenten op basis van rechtstreekse verkiezingen zouden overblijven 5 .
Natuurlijk moet hier vooral ingegaan worden op de basisregelen, die betreffende de
lokale besturen vooralsnog voorkomen in de Belgische Grondwet. Dit maakt het voorwerp
uit van een tweede paragraaf van dit hoofdstuk.
Ook bij de geplande regionalisering van de organieke regeling van de gemeenten zal
rekening moeten worden gehouden met een aantal grondwettelijk verankerde randvoorwaarden.
Vooralsnog moet dit trouwens gebeuren rekening houdende met de bepalingen
van de Belgische federale Grondwet. Later zullen deze randvoorwaarden desgevallend
ook vorm kunnen krijgen binnen een Vlaamse Grondwet 6 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In een derde paragraaf gaat de aandacht uit naar het Europees Handvest van de lokale
autonomie, dat in het kader van de Raad van Europa tot stand kwam op 15 oktober
1985. Dit handvest kan immers bepalend zijn voor de in de toekomst nog te behouden
grondwettelijke of decretale randvoorwaarden en heeft als zodanig ook een invloed
gehad bij de redactie van de proeve van Vlaams gemeentedecreet.
§ 1. Rechtsvergelijkend overzicht: de Grondwet en de organisatie van
het binnenlands bestuur in de federale staten en in Spanje
In de meeste federale staten behoort de organisatie van het lokaal bestuur tot de bevoegdheid
van de deelstaten 7 . Dit is onder meer het geval in de Verenigde Staten, in
Canada, in Duitsland en in Zwitserland. Ook het geregionaliseerde Spanje kan in de
vergelijking worden betrokken omdat de “communidades autonomas” aldaar krachtens
de Spaanse Grondwet bevoegdheden kunnen verwerven voor de organisatie van de
lokale besturen. Naast de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de gemeentelijke organisatie
(1), komen ook het bestaan van gemeenten en de erkenning van hun zelfstandigheid
(2), het democratisch karakter van hun organisatie (3) en de waarborg van financiële
middelen (4), weliswaar op verschillende wijze, aan bod in de Grondwetten van de hier
behandelde staten. De Grondwetten van de deelstaten van deze landen worden in deze
uiteenzetting niet behandeld.
1. De bevoegdheidsverdeling voor de organisatie van het lokaal bestuur
In de vijf vermelde staten wordt de bevoegdheidsverdeling voor de organisatie van het
binnenlands bestuur grondwettelijk geregeld. In Duitsland, Zwitserland en de Verenigde
Staten gebeurt dit evenwel impliciet via de erkenning van de residuaire bevoegdheden
van de deelstaten of kantons, die vóór de oprichting van deze federale staten naar
centripetaal model normaal zelf hun binnenlands bestuur organiseerden en deze bevoegdheid
hebben behouden. Zij zijn er trouwens geenszins toe geneigd om hun bevoegdheden
inzake lokaal bestuur af te staan aan de federale staat waarvan zij deel uitmaken.
In Canada en in Spanje is deze bevoegdheidsverdeling expliciet vastgelegd. In
Canada bepaalt artikel 92, 8° van de Grondwet dat de wetgever van elke provincie exclusief
bevoegd is om de gemeentelijke instellingen in de provincie te regelen. In Spanje is,
volgens artikel 149, 18° van de Grondwet, de nationale wetgever exclusief bevoegd voor
de beginselen en de fundamentele regels inzake de organisatie van het lokaal bestuur.
2. Het bestaan van gemeenten en de erkenning van de gemeentelijke
zelfstandigheid
In de federale Grondwetten van de Verenigde Staten en Canada wordt geen enkele
bepaling aangetroffen die het bestaan van gemeenten expliciet waarborgt 8 . Ook het principe
van de gemeentelijke zelfstandigheid is er niet in opgenomen. In Canada bepaalt
artikel 98, 2° van de Grondwet weliswaar dat de provincies bevoegd zijn om de gemeentelijke
instellingen te regelen, maar uit deze loutere vermelding van de term “gemeentelijke
instellingen” kan niet afgeleid worden dat de federale Grondwet zou opleggen om
19

20
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
verplicht in gemeentelijke instellingen te voorzien. De provincies zijn er vanuit juridisch
oogpunt volledig autonoom al dan niet gemeentelijke instellingen in te richten 9 .
In de V.S. hangt het bestaan en de vorm van de lokale besturen eveneens volledig af van
de deelstaten 10 .
Ook in Zwitserland is dit het geval. De organisatie van de gemeenten is volledig in
handen van de kantons. De Grondwet van elk kanton garandeert het bestaan en de
autonomie van de gemeenten. Volgens de dominante doctrine en het Grondwettelijk
Hof kan uit de enkele verwijzingen naar “Gemeinden” in de federale Grondwet niet
afgeleid worden dat er een niet geschreven grondwettelijk beginsel bestaat dat het bestaan
van de gemeenten waarborgt. Anderzijds heeft het Grondwettelijk Hof wel het
principe van de lokale autonomie als ongeschreven grondwettelijk principe erkend 11 .
In Duitsland en Spanje wordt het bestaan van de gemeenten en van hun zelfstandigheid
wel erkend in de federale, respectievelijk nationale Grondwet. Artikel 28, 2° van de
Duitse Grondwet garandeert aan de gemeenten het recht om alle aangelegenheden te
regelen die de plaatselijke gemeenschap aanbelangen. Artikel 137 van de Spaanse Grondwet
bepaalt dat de Spaanse Staat samengesteld is uit gemeenten, provincies en autonome
gemeenschappen, die autonoom zijn voor het regelen van hun eigen belangen. De
gemeentelijke autonomie wordt nog eens herhaald in artikel 140, samen met de toekenning
van rechtspersoonlijkheid aan de gemeenten. Bovendien zijn in Spanje nog andere
basisregels in verband met de gemeentelijke zelfstandigheid vastgelegd in een nationale
wet, die de “autonome gemeenschappen” moeten naleven bij het organiseren van de
lokale besturen 12 .
3. Het democratisch karakter van de gemeentelijke instellingen
In de Spaanse en Duitse Grondwet zijn bepalingen opgenomen in verband met het
democratisch karakter van de gemeentelijke organen. Artikel 140 van de Spaanse Grondwet
bepaalt dat de gemeenteraadsleden verkozen worden in vrije, voor iedereen gelijke,
rechtstreekse en geheime verkiezingen, met algemeen stemrecht. Dezelfde bepaling
vinden we terug in artikel 28, 1° van de Duitse Grondwet. De Zwitserse Grondwet
beperkt zich op dit vlak tot de eis dat de kantons de uitoefening van de politieke
rechten garanderen onder de vorm van de rechtstreekse of representatieve democratie 13 .
In de federale Grondwetten van de Verenigde Staten en Canada worden geen dergelijke
bepalingen aangetroffen.
4. De financiële middelen
De Spaanse Grondwet bepaalt in haar artikel 142 dat de lokale besturen over voldoende
financiële middelen moeten beschikken voor de uitoefening van de bevoegdheden
die de wet hen toekent. Die middelen moeten deels uit eigen belastingen komen,
deels uit de belastingen van de Staat en van de “autonome gemeenschappen”. De
Duitse Grondwet kent een gelijkaardige bepaling. Artikel 106, al. 5, bepaalt dat een
deel van de inkomstenbelasting door de Länder wordt overgedragen aan de gemeenten.
Alinea 6 en 7 van hetzelfde artikel behouden de opbrengst van bepaalde andere belas-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
tingen of een gedeelte daarvan eveneens voor aan de gemeenten.
5. Besluit
In de federale Grondwetten van federale staten komen de lokale besturen eerder beperkt
aan bod. Meestal worden enkel de basisprincipes erin opgenomen. Dit heeft grotendeels
te maken met het centripetale karakter van die federale staten. De bevoegdheid
over de bestuurlijke organisatie komt dan toe aan de deelstaten. De huidige Belgische
Grondwet is dan ook moeilijk te vergelijken met deze Grondwetten aangezien de bestuurlijke
organisatie nog hoofdzakelijk een federale bevoegdheid is. In het licht van
deze voorbeelden, kan ervoor gepleit worden een aantal bepalingen uit de Belgische
Grondwet te schrappen of te vereenvoudigen, eens de gewesten bevoegd zullen zijn
voor de organieke wetgeving inzake de lokale besturen, en des te meer wanneer zij over
grondwetgevende bevoegdheid zouden beschikken. Ook het Europees Handvest van
de lokale autonomie, dat verder in deze uiteenzetting wordt behandeld, zal hierbij inspiratie
kunnen bieden. Hierna wordt dieper ingegaan op de huidige bepalingen van de
Belgische Grondwet die betrekking hebben op de gemeenten.
§ 2. De gemeenten in de Belgische Grondwet
Bij de studie van de grondwettelijke randvoorwaarden is het in de eerste plaats van
belang nader in te gaan op de plaats, die aan de bepalingen over de binnenlandse bestuurlijke
organisatie in de Grondwet wordt toegekend (1). De grondwetgever van 1831
heeft in dat verband beslist de gemeenten, die uitdrukkelijk als een erfgoed uit het verleden
werden erkend, te vermelden in titel III betreffende “De Machten” 14 .
Vervolgens moet worden nagegaan welke concrete grondwettelijke beginselen van toepassing
zijn op de gemeentelijke organisatie (2). Daarbij rijst in de eerste plaats de vraag
hoe de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheden en de gewest- en gemeenschapsoverheden
met betrekking tot de gemeentelijke instellingen thans is vastgelegd.
Vervolgens is het van belang nader in te gaan op de principiële bepalingen, die in de
Grondwet zijn vervat ten aanzien van diezelfde instellingen (3). Daarbij worden tevens
een aantal vragen gesteld met het oog op de grondwettelijke bepalingen, die in de toekomst
voor wijziging in aanmerking zouden moeten komen.
1. De plaats van de gemeenten in de titel betreffende de machten
De grondwettelijke bepalingen, die betrekking hebben op de gemeenten, zijn in hoofdzaak
opgenomen zowel in de inleidende bepalingen van titel III van de Belgische Grondwet
over “De Machten”, namelijk in artikel 41, als in hoofdstuk VIII van dezelfde titel,
namelijk in artikel 162. De vraag die hierbij rijst, is te weten wat hier onder de term
“macht” of “machten” wordt verstaan. De term “macht” kan zowel in een functionele
betekenis als in een organieke betekenis worden opgevat.
In de eerste betekenis verwijst de term naar de staatsfuncties. Traditioneel worden, op
basis van de trias politica-leer van Montesquieu, drie staatsfuncties onderscheiden: de
21

22
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke staatsfunctie. Het is daarbij niet meteen
duidelijk onder welke van die drie machten de lokale besturen onder te brengen zijn.
Men kan er immers niet van uitgaan dat de gemeentelijke overheden van de uitvoerende,
laat staan van de wetgevende of rechterlijke macht deel zouden uitmaken. De grondwetgever
van 1831 was dan ook aanvankelijk van oordeel dat de provinciale en gemeentelijke
overheden in België beschouwd moesten worden als een “vierde macht”. In de
voorbereidende werken van de Grondwet lezen we: “Les publicistes avaient reconnu, dans un
gouvernement, l’existence de trois pouvoirs, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire,
[…]. Et la section centrale a cru qu’en outre il était utile de reconnaître l’existence d’un quatrième
pouvoir: le pouvoir provincial et communal 15 ”. Het bestaan van die vierde macht werd echter
niet expliciet in de Grondwet ingeschreven, wat nochtans door enkele kamerleden was
voorgesteld. Oorspronkelijk was het ook de bedoeling van de grondwetgever om Titel
III in te delen in vier hoofdstukken, met de vier machten als voorwerp, maar tijdens de
besprekingen van het voorstel bleek dat deze voorstelling van de scheiding van de machten
niet haalbaar was. Er werd door de grondwetgever verkozen een opsomming te
geven van de staatsinstellingen. Raikem schrijft in zijn rapport over Titel III: “Ce titre est
étendu par son objet; il comprend tout ce qui constitue le gouvernement de l’Etat, et l’ordre des juridictions.
[…] En discutant le titre “Des pouvoirs”, la section centrale a vu qu’elle ne pouvait suivre la subdivision,
qu’elle n’avait adoptée que provisoirement. […] On a donc cru devoir suivre une division moins abstraite,
et indiquer les institutions elles-mêmes plutôt que leur objet”. De term “machten” in titel III krijgt
ten gevolge hiervan eerder een organieke betekenis, verwijzende naar de staatsorganen
of staatsinstellingen, veeleer dan naar de staatsfuncties. Ook de latere toevoegingen aan
die titel wijzen in die richting: zo werden ook het Arbitragehof, de Raad van State en de
gemeenschappen en de gewesten in hoofdstukken van titel III opgenomen.
De door de grondwetgever eerder op dubbelzinnige wijze gehuldigde opvatting kan nog
moeilijk worden gevolgd. In de mate dat de gemeentelijke en provinciale instellingen
dragers zijn van soevereiniteit, dit wil zeggen dat hun rechtstreeks verkozen raden het
hoogste politiek gezag uitoefenen inzake de materies die ze respectievelijk van gemeentelijk
en provinciaal belang achten, zou men nog kunnen aannemen dat ze een macht
uitmaken. Het volledig uithollen van de gemeentelijke autonomie door een andere macht
zou dan ook ongrondwettelijk zijn 16 . Gewagen van een vierde “lokale” macht in de staat,
naast de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht, is echter een te verregaande
en onlogische conclusie 17 . Als territoriaal gedecentraliseerde besturen zijn de
gemeenten onderworpen aan de hiërarchie van de normen met dien verstande dat de
wetgever hun organisatie regelt en de regelen met betrekking tot hun werking en financiering
kan preciseren. Zij zijn eveneens onderworpen aan het bestuurlijk toezicht. Decentralisatie
houdt echter altijd een zelfstandige bevoegdheidskring in en er is geen sprake
van hiërarchische ondergeschiktheid ten aanzien van de uitvoerende macht. In dat verband
moet wel worden opgemerkt dat de veelal gebruikte term van “ondergeschikte”
besturen volstrekt inadequaat is. Ook de uitvoerende macht en binnen zekere grenzen
de rechterlijke macht zijn onderworpen aan de grondwettelijke en wettelijke regelingen,
en de uitvoerende macht wordt evenzeer, zij het op een andere wijze dan via het bestuurlijk
toezicht, gecontroleerd door de wetgevende macht. Toch heeft men nooit de
diensten van de uitvoerende macht met dezelfde negatieve connotatie als de gemeenten
en de provincies “ondergeschikte” besturen geheten. Deze term moet dan ook geban-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
nen worden uit het bestuurlijk woordgebruik. De democratische legitimiteit van de
gemeenten en de provincies strekt trouwens verder dan die van de uitvoerende macht,
daar zij bestuurd worden door rechtstreeks verkozen raden. Het Arbitragehof heeft de
gemeenten trouwens terecht als volgt omschreven: “De essentiële factoren van de gemeente zijn
een grondgebied, bewoners, eigen organen, eigen belangen. Een gemeente is een maatschappij van burgers
verenigd door lokale verhoudingen. Artikel 31 van de Grondwet belast de gemeenteraden met het regelen
van de gemeentelijke belangen. Het beginsel van de gemeentelijke autonomie bevat de erkenning van de
gemeentelijke macht als onafhankelijke macht 18 ”.
In de Grondwetten van de meeste Europese staten worden de bepalingen in verband
met de gemeenten en de lokale besturen in het algemeen ondergebracht in een aparte
titel of hoofdstuk. Enkel in de Portugese Grondwet vinden we een gelijkaardige constructie
als in de Belgische Grondwet. De bepalingen in verband met de gemeenten zijn
er terug te vinden in de titel “poder local” (lokale macht), die deel uitmaakt van het derde
deel “Organizaçao do poder politico” (Organisatie van de politieke macht). De vraag is echter
of de term “poder” in dezelfde betekenis gebruikt wordt als de term “macht” in de
Belgische Grondwet. Ook de situatie in Italië is enigszins vergelijkbaar met die in België,
in die zin dat de titel over de regio’s, de provincies en de gemeenten, deel uitmaakt van
deel III van de Grondwet over de organisatie van de Republiek. Andere staten hebben
geen specifieke titel of hoofdstuk over de lokale besturen, zoals onder meer Griekenland,
Ierland, Denemarken en Duitsland.
In de meeste andere Europese staten bevinden de bepalingen in verband met de gemeenten
zich echter in een aparte titel of in een apart hoofdstuk van de Grondwet, zoals
in Nederland (Hoofdstuk 7 GW: “Gemeenten, provincies, waterschappen en andere
openbare lichamen”), in Luxemburg (Hoofdstuk IX GW: “Des communes”), in Spanje
(Titel VIII GW over de territoriale organisatie van de staat, waarvan hoofdstuk II, “De
la Administracion Local”, deel uitmaakt) en in Frankrijk (Titel XII “Des collectivités
locales”). Dit is ook het geval in de proeve van Grondwet voor Vlaanderen 19 . Die bevat
weliswaar, zoals de Belgische Grondwet, eveneens een Titel III over “De Machten”,
waarvan de hoofdstukken respectievelijk “de wetgevende macht”, “de uitvoerende macht”
en “de rechterlijke macht” als titel hebben, maar de gemeenten maken er geen deel van
uit. Het functionele onderscheid tussen de drie traditionele machten wordt dus consequenter
toegepast in deze proeve dan in de Belgische Grondwet. De lokale besturen
worden er niet langer als vierde macht beschouwd en worden ondergebracht in een
aparte titel over de gedecentraliseerde overheden, namelijk in Titel IV van de proeve.
In het licht hiervan zou men ook in ons land de grondwettelijke bepalingen in verband
met de gemeenten beter in een aparte titel inschrijven over de lokale overheden of de
territoriaal gedecentraliseerde besturen 20 .
2. De bevoegdheidsverdeling voor de gemeentelijke instellingen
De Belgische Grondwet bevat in de eerste plaats een aantal bevoegdheidsverdelende
bepalingen tussen de federale overheid en de gewest- en gemeenschapsoverheden met
betrekking tot de gemeentelijke instellingen (2.1). Daarbij dient ook kort aandacht besteed
te worden aan de bevoegdheidsverdelende bepalingen met betrekking tot de ge-
23

24
meentelijke instellingen die niet in de Grondwet voorkomen (2.2).
2.1. De grondwettelijke bevoegdheidsverdelende bepalingen
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In België bevinden de basisregels van de bevoegdheidsverdeling tussen de federale staat
en de deelstaten met betrekking tot de organieke regeling van de gemeenten zich in
principe in de Grondwet 21 . Doorgaans wordt enkel artikel 162 van de Grondwet vermeld
wanneer men het heeft over de bevoegdheden van de wetgever om de gemeentelijke
instellingen te regelen. De Grondwet bevat hierover echter nog andere bepalingen.
Dit kan van belang zijn wanneer een grondwetsherziening nodig is om deze bevoegdheden
te regionaliseren. Ook wanneer een grondwetsherziening niet nodig is zal de
bijzondere wetgever deze bevoegdheden uitdrukkelijk moeten vermelden bij de te regionaliseren
bevoegdheden om te beletten dat zij aan de federale wetgever voorbehouden
blijven. Het gaat meer bepaald om de artikelen 7, 8, 41, 165, 166, 170, 173 en 192.
Vooralsnog zij er echter op gewezen dat geen enkel van deze artikelen is opgenomen in
de meest recente verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999 22 .
Artikel 162 GW
Artikel 162, eerste lid van de Grondwet, bepaalt dat de gemeentelijke instellingen bij de
wet worden geregeld. Wat precies onder deze bevoegdheid wordt begrepen, komt verder
in deze uiteenzetting aan bod. De gemeenschappen en de gewesten beschikken
vooralsnog slechts over hen toegewezen bevoegdheden. Artikel 35 van de Grondwet,
dat bepaalt dat de residuaire bevoegdheden toekomen aan de gemeenschappen en de
gewesten, is immers nog niet in werking getreden.
Artikel 162, lid 3 van de Grondwet bepaalt in de eerste plaats dat, ter uitvoering van een
bijzondere wet, de organisatie en de uitoefening van het bestuurlijk toezicht kunnen
geregeld worden door de gemeenschaps- en gewestraden. De bijzondere wet tot hervorming
der instellingen (hierna BWHI) heeft deze bepaling ook effectief tot uitvoering
gebracht 23 . De bevoegdheid om het bestuurlijk toezicht op de lokale besturen te organiseren
en uit te oefenen, komt zo reeds in niet onbelangrijke mate toe aan de gemeenschappen
en de gewesten. Het Vlaams Gewest is bevoegd voor de organisatie van het
gewoon bestuurlijk toezicht op alle Vlaamse gemeenten, met uitzondering van de gemeenten,
Voeren, Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wemmel en
Wezembeek-Oppem, en voor de uitoefening van het gewoon bestuurlijk toezicht op alle
Vlaamse gemeenten. De bevoegdheid voor de organisatie en de uitoefening van het
toezicht op de begrotingen, de jaarrekeningen en de personeelsformaties wordt expliciet
in de BWHI vermeld. De federale overheid is bevoegd voor de organisatie en de
uitoefening van het gewoon bestuurlijk toezicht op de gemeenten van het Duits taalgebied
en voor de organisatie van het gewoon bestuurlijk toezicht op de gemeenten Komen-Waasten,
Voeren, Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wemmel
en Wezembeek-Oppem. Het Vlaams Gewest is eveneens bevoegd voor de organisatie
en de uitoefening van het specifiek bestuurlijk toezicht in aangelegenheden waarvoor
het bevoegd is. De federale overheid en de Vlaamse Gemeenschap (dus eveneens het
Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering) zijn bevoegd voor de organisatie en voor

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de uitoefening van het specifiek bestuurlijk toezicht in de aangelegenheden waarvoor
zij bevoegd zijn.
Het gewoon bestuurlijk toezicht wordt in de BWHI omschreven als elke vorm van
toezicht dat ingesteld wordt door de gemeentewet, de provinciewet en de wet van 26
juli 1971 24 . Het specifiek toezicht is dan het toezicht dat ingesteld wordt door een
andere wet dan voormelde wetten, door een decreet of een ordonnantie 25 .
Artikel 162, lid 4 van de Grondwet bepaalt in de tweede plaats dat, ter uitvoering van
een bijzondere wet, de voorwaarden en de wijze waarop gemeenten zich met elkaar
kunnen verstaan en verenigen door het decreet of de ordonnantie worden geregeld.
Artikel 6, § 1, VIII, 1°, BWHI kent aan de gewesten de bevoegdheid toe “inzake de
verenigingen van provincies en van gemeenten tot nut van het algemeen, met uitzondering
van het door de wet georganiseerde toezicht inzake brandbestrijding”. Zo komt
de organieke regeling in verband met de intercommunales sinds 1993 geheel aan de
gewesten toe. Vóór 1993 was dat nog maar gedeeltelijk het geval 26 . Niettemin blijft het
fiscaal regime voor de intercommunales in hoofdzaak een federale aangelegenheid.
Artikel 7 GW
Artikel 7 van de Grondwet bepaalt dat de grenzen van een gemeente niet kunnen
worden gewijzigd of gecorrigeerd dan krachtens een wet. Een zo volledig mogelijke
regionalisering van de organieke wetgeving inzake gemeenten, lijkt te impliceren dat de
decreetgever bevoegd wordt voor de wijzigingen aan het grondgebied van de gemeenten
in het betrokken gewest, waarbij dan in een uitzondering zou kunnen worden voorzien
voor de rand- en taalgrensgemeenten 27 . De proeve van Grondwet voor Vlaanderen
bepaalt in dezelfde zin dat de wijziging van gemeentelijke grenzen gebeurt krachtens
decreet en dat bij decreet gemeenten kunnen worden opgeheven en nieuwe kunnen
worden ingesteld 28 . Idealiter worden in artikel 7 van de Grondwet ook de vereisten
opgenomen, opgelegd door het Europees Handvest van de lokale autonomie, daar waar
het stelt dat de gemeenten, waarvan het grondgebied het voorwerp uitmaakt van een
mogelijke wijziging, betrokken moeten worden bij die beslissing 29 .
Artikel 8 GW
Artikel 8 bepaalt dat de Grondwet en de overige wetten op de politieke rechten de
vereisten bepalen waaraan men moet voldoen om die rechten te kunnen uitoefenen. Het
uitoefenen van een gemeentelijk mandaat is een politiek recht. Het vastleggen van de
verkiesbaarheidsvoorwaarden wordt door deze bepaling aan de wetgever voorbehouden.
Ook ten aanzien van het invoeren van bepaalde onverenigbaarheden en gevallen
van verhindering zou een analoge redenering kunnen gelden.
Dit artikel behoudt eveneens het regelen van het stemrecht van de burgers van de
Europese Unie die niet de Belgische nationaliteit hebben, overeenkomstig de internationale
en supranationale verplichtingen van België, voor aan de wetgever. Dit stemrecht
kan ook door de wet worden uitgebreid tot de in België verblijvende niet-Europese
Unie onderdanen, onder de voorwaarden en op de wijze door haar bepaald.
25

26
Artikel 41 GW
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Sedert de grondwetsherziening van 11 maart 1997 bepaalt artikel 41 van de Grondwet
dat op initiatief van hun gemeenteraad binnengemeentelijke territoriale organen kunnen
worden opgericht in gemeenten met meer dan 100.000 inwoners 30 . Deze organen,
waarvan de leden rechtstreeks verkozen worden, zijn bevoegd om aangelegenheden van
gemeentelijk belang te regelen. De wetgever stelt de bevoegdheden, de werkingsregels
en de wijze van verkiezing van die organen vast 31 . De overige voorwaarden en de wijze
waarop die organen kunnen worden opgericht, kunnen ter uitvoering van een bijzondere
wet bij decreet geregeld worden. Dit is inmiddels gebeurd 32 .
Bij de regionalisering van de gemeentewet, zou het logisch zijn dat deze bepalingen
geschrapt worden en dat de decreetgever ook automatisch bevoegd wordt voor alle
aspecten van deze binnengemeentelijke territoriale organen. Men kan zich zelfs de vraag
stellen of de mogelijkheid om binnengemeentelijke territoriale organen op te richten
door de grondwetgever moest geregeld worden en of met andere woorden een grondwetswijziging
werkelijk nodig was. Het invoeren van de mogelijkheid om binnengemeentelijke
territoriale organen op te richten, brengt immers niet de instelling van een nieuw bestuursniveau
met zich mee, wel van nieuwe gemeentelijke organen. Ook de wetgever had dit
kunnen doen op basis van artikel 162, eerste lid van de Grondwet dat immers bepaalt
dat de gemeentelijke instellingen bij de wet geregeld worden. De binnengemeentelijke
territoriale organen maken integraal deel uit van de ene rechtspersoon, die de gemeente
is.
Ook in de proeve van Grondwet voor Vlaanderen is een artikel ingeschreven over binnengemeentelijke
organen, op basis waarvan de gemeenteraden autonoom dergelijke organen
kunnen inrichten, binnen de door het decreet uitgetekende lijnen 33 .
Ingevolge de grondwetsherziening van 12 maart 1999 werd ook een nieuw lid toegevoegd
aan artikel 41 van de Grondwet 34 . Dit lid bepaalt dat over aangelegenheden van
gemeentelijk belang een volksraadpleging kan worden gehouden en dat de wet de nadere
uitwerking en de organisatie daarvan regelt. Vanzelfsprekend moet de decreetgever
hiervoor in de plaats komen van de federale wetgever. In dat verband wordt in de proeve
van Vlaamse Grondwet het principe opgenomen dat elke gemeente haar ingezetenen
kan raadplegen onder de voorwaarden en voor de beleidsaangelegenheden, bepaald bij
decreet 35 .
Een grondwetsherziening is wellicht noodzakelijk om de in artikel 41 aan de wet voorbehouden
bevoegdheden te regionaliseren. Het begrip wet kan in deze bepaling bezwaarlijk
anders gelezen worden dan federale wet, vermits de bevoegdheden van de
wetgever expliciet afgebakend worden tegenover de door de bijzondere wetgever aan de
decreetgever toe te kennen bevoegdheden. Een grondwetsherziening is zeker noodzakelijk
om de decreetgever toe te laten de daarin vermelde bevoegdheden met betrekking
tot de binnengemeentelijke territoriale organen uit te oefenen met een gewone meerderheid.
Artikel 41 vereist daarvoor momenteel immers een twee derde meerderheid 36 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Artikel 165 en artikel 166 GW
De bepalingen van de artikelen 165 en 166 hebben respectievelijk betrekking op de
bevoegdheid van de wetgever om agglomeraties en federaties van gemeenten op te richten
en op de Brusselse agglomeratie. De vraag is echter of deze agglomeratie moet
behouden blijven. Als zodanig is de idee van de oprichting in heel het land van agglomeraties
en federaties van gemeenten inmiddels voorbijgestreefd. Doch in de toekomst kan
het probleem van de organisatie van stadsgewesten wel meer op de voorgrond komen.
Daarop wordt ook gewezen in het advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie.
In dit verband wordt doorgaans een onderscheid gehuldigd tussen intercommunaal en
supracommunaal bestuur. Intercommunaal bestuur berust op vrijwillig aangegane overeenkomsten
tussen gemeenten om aangelegenheden van gemeentelijk belang samen te
regelen. Deze samenwerking is grondwettelijk gewaarborgd sedert 1921. Supracommunaal
bestuur daarentegen berust op een overkoepelend lokaal bestuur, dat wettelijk wordt
afgedwongen. De idee van de oprichting van agglomeraties en federaties van gemeenten
beantwoordt aan deze laatste opzet. Daarbij hoort ook dat binnen dezelfde opzet dezelfde
principes, die gelden voor de gemeenten, automatisch van toepassing zijn op deze
vorm van supracommunaal bestuur: rechtstreekse verkiezing van de organen, eigen bevoegdheden
inclusief de bevoegdheid om belastingen te heffen en bestuurlijk toezicht.
Natuurlijk zou het weinig zinvol zijn in het kader van de binnenlandse bestuurlijke organisatie
in die context drie verkozen niveaus te behouden. In de hypothese van een
supracommunaal stadsgewest zou deze nieuwe vorm van bestuurlijke organisatie op
haar grondgebied zowel de provinciale als welbepaalde gemeentelijke bevoegdheden
kunnen behartigen. Ook moet zij in aanmerking komen voor de decentralisatie van
bevoegdheden vanuit de Vlaamse Gemeenschap.
De bevoegdheid tot het oprichten van federaties en agglomeraties dient in de lijn van de
regionalisering van de organieke wetgeving op de lokale besturen ook aan de gewesten
toegekend te worden. Idealiter worden de huidige bepalingen betreffende de agglomeraties
en federaties van gemeenten geschrapt en wordt aan de decreetgever de bevoegdheid
toegekend om eventueel een stadsgewestelijk of supracommunaal bestuursniveau
in te richten.
Artikel 170 en artikel 173 GW
Artikel 170 § 4 van de Grondwet bepaalt dat geen last of belasting door de gemeenten
kan worden ingevoerd dan door de beslissing van hun raad. Artikel 173 handelt over de
retributies, die door de gemeenten als belastingen kunnen worden geheven. De wet
bepaalt ten aanzien van die belastingen de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid
blijkt. Ook hier zou kunnen gedacht worden aan een gelijkaardige bevoegdheid voor de
decreetgever. De proeve van Grondwet voor Vlaanderen bevat een bepaling in die zin 37 .
Artikel 192 GW
Tenslotte wordt opgemerkt dat ook de eedaflegging van gemeentelijke ambtenaren en
mandatarissen tot de organieke regels op de gemeentebesturen behoort 38 . Artikel 192
van de Grondwet bepaalt dat geen eed kan worden opgelegd dan krachtens de wet en
27

28
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
dat de wet de formule vaststelt. Volgens de Raad van State bevat deze bevoegdheid het
bepalen van de gevallen waarin een eed moet worden afgelegd, welke de formule is die
daarbij moet worden gebruikt en in wiens handen de eed moet worden afgelegd 39 . De
Raad van State heeft in zijn adviezen nog geen eenduidige stelling gekozen omtrent de
vraag of de decreetgever in deze materie al dan niet bevoegd is 40 . Wel wordt aanvaard
dat deze bevoegdheid op grond van artikel 10 van de BWHI als een impliciete bevoegdheid
kan worden uitgeoefend, maar dan wel onder de daarvoor vereiste voorwaarden.
Eén van die voorwaarden, het “noodzakelijk zijn” van deze impliciete bevoegdheid,
biedt echter weinig ruimte gelet op de algemene draagwijdte van de bestaande eedformule
41 . De preconstituante heeft artikel 192 van de Grondwet dan ook reeds een
aantal keren voor herziening vatbaar verklaard, juist met de bedoeling om de decreetgever
voor die aangelegenheid bevoegd te kunnen maken, maar niet in de herzieningsverklaring
van 1999.
2.2. Andere bevoegdheidsverdelende bepalingen
Niet alle bevoegdheidsverdelende bepalingen inzake de lokale besturen bevinden zich
uitdrukkelijk in de Grondwet. Dit is het geval met de bevoegheid inzake de financiering
van de gemeenten en inzake het gemeentelijk personeelsbeheer.
- De financiering van de gemeenten
De bijzondere wet tot hervorming der instellingen kent aan de gewesten de bevoegdheid
toe voor de algemene financiering van de gemeenten en voor de financiering van de
opdrachten die zij uitvoeren in de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden,
behalve wanneer die opdrachten betrekking hebben op een aangelegenheid
waarvoor de federale overheid of de gemeenschappen bevoegd zijn 42 .
- Het gemeentelijk personeelsbeheer
De huidige gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad de personeelsformatie vastlegt,
alsook de voorwaarden inzake werving en bevordering, de bezoldiging en de weddenschalen
van het gemeentepersoneel 43 . Tot voor enkele jaren bepaalde de gemeentewet
eveneens dat de Koning algemene bepalingen kon vaststellen met betrekking tot deze
materies binnen de perken waarvan de gemeenteraad kon optreden, maar deze bepaling
werd in 1993, naar aanleiding van de vierde staatshervorming geschrapt 44 . Sindsdien lijkt
het erop dat bovenstaande aangelegenheden tot de uitsluitende bevoegdheden van de
gemeenteraden behoren, aangezien aan de Vlaamse Regering geen bevoegdheid in die
materie werd toegekend. De Vlaamse Regering beschikt wel op een indirecte manier,
namelijk via het bestuurlijk toezicht en het syndicaal overleg over de bevoegdheid om
nadere regels te stellen over het gemeentelijk personeelsbeleid en over de rechtspositie
van het gemeentepersoneel. De gemeenten moeten rekening houden met de sectorale
akkoorden, die afgesloten worden na overleg tussen de Vlaamse Regering en de representatieve
vakorganisaties van het gemeentepersoneel. De Vlaamse Regering kan als
toezichthoudende overheid de uitvoering van deze sectorale akkoorden opvolgen en
afdwingen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
3. De grondwettelijke principes met betrekking tot de gemeentelijke
instellingen
In de Grondwet worden naast de principiële stelregel dat de gemeentelijke instellingen
door de wetgever worden geregeld en naast de vermelding van enkele daarop betrekking
hebbende bevoegdheidsverdelende regels, ook bepalingen aangetroffen die betrekking
hebben op:
- het democratisch karakter van de gemeentelijke instellingen
- de bevoegdheid van de gemeenten voor de aangelegenheden van gemeentelijk
belang
- het bestuurlijk toezicht
- de belastingsbevoegdheid van de gemeenten
- de burgerlijke stand
Hierna worden deze bepalingen toegelicht en ook becommentarieerd in het licht van de
vraagstelling of zij hun grondwettelijk statuut al dan niet dienen te behouden. Dit grondwettelijk
statuut komt erop neer dat zij ofwel in de federale Grondwet moeten behouden
blijven ofwel later in de Vlaamse Grondwet moeten worden ingeschreven.
3.1. Het democratisch karakter van de gemeentelijke instellingen
Artikel 162, tweede lid, van de Grondwet, garandeert de rechtstreekse verkiezing van de
leden van de gemeenteraden. Het gemeentekiesrecht behoort als zodanig niet tot het
voorwerp van de hiernavolgende proeve van gemeentedecreet, maar toch kan hier de
vraag worden gesteld of de grondwetgever nog andere principes in verband met de
gemeenteraadsverkiezingen moet vooropstellen. Moet de Grondwet bijvoorbeeld de
toepassing van het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging waarborgen of mag de
keuze inzake kiesstelsel aan de decreetgever gelaten worden?
De proeve van Grondwet voor Vlaanderen gaat ervan uit dat de decreetgever hiervoor
bevoegd wordt en bevat in dit verband een ruimere bepaling dan de huidige federale
Grondwet. Volgens artikel 83 van die proeve moet het desbetreffend decreet waarborgen
dat de leden van de gemeenteraden rechtstreeks worden verkozen uit en door de
ingezetenen, met redelijke tussenpozen, krachtens enkelvoudig en algemeen kiesrecht,
bij geheime stemming en op grondslag van evenredige vertegenwoordiging 45 . Om kiezer
te zijn of verkozen te kunnen worden, moet men voldoen aan de vereisten die het
decreet stelt, inzonderheid wat betreft de leeftijdsvoorwaarde en de woonplaatsvereiste.
Tevens zou geen voorwaarde van staatsburgerschap worden vereist van wie reeds gedurende
volle vijf jaar zijn woonplaats heeft in de gemeente waarvoor de verkiezing wordt
georganiseerd en onderworpen is aan dezelfde gemeentelijke belastingsregels als de
Belgische ingezetenen. Deze problematiek kwam hiervoor reeds aan bod bij de bespreking
van artikel 8 van de Grondwet.
3.2. De bevoegdheid voor aangelegenheden van gemeentelijk belang
Grondwettelijke principes
De grondwetgever heeft de gemeentelijke bevoegdheid omschreven via het begrip
29

30
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
“gemeentelijk belang”. Artikel 41 bepaalt dat de uitsluitend gemeentelijke belangen
door de gemeenteraden geregeld worden volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld.
Daarenboven legt artikel 162, lid twee, 2° de wetgever op, om bij het regelen van
de gemeentelijke instellingen, de bevoegdheid van de gemeenteraden voor alles wat van
gemeentelijk belang is, te respecteren, behoudens goedkeuring van hun handelingen in
de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald. Deze artikelen vormen de basis voor de
gemeentelijke bevoegdheden en deze principes dienen dan ook in de Grondwet verankerd
te blijven 46 . Artikel 162, eerste lid heeft het over “gemeentelijk belang”, daar waar
artikel 41, eerste lid het heeft over “uitsluitend gemeentelijke belangen”. In de voorbereidende
werken van het Nationaal Congres is geen enkele tekst terug te vinden die er
zou op wijzen dat de grondwetgever een verschil zou hebben willen maken tussen beide
begrippen 47 . Ook het Hof van Cassatie gaat aan dit onderscheid voorbij door uit de twee
grondwetsartikelen samen te besluiten dat alles wat van gemeentelijk belang is, moet
worden overgelaten aan de plaatselijke overheden 48 . Dit onderscheid werd overigens wel
overgenomen in de artikelen 82 en 83 van de proeve van Grondwet voor Vlaanderen,
die gelijkaardig zijn aan de bepalingen in de federale Grondwet 49 .
Artikel 162, tweede lid, stelt verder het principe van de decentralisatie van bevoegdheden
voorop. In de parlementaire voorbereiding werd er reeds door enkele commissieleden
op gewezen dat deze bepaling geen praktische draagwijdte heeft aangezien ze een
doublure zou zijn van het principe dat de gemeenteraden alle aangelegenheden regelen
van gemeentelijk belang. Tevens werd ervoor gewaarschuwd dat deze bepaling verwarring
zou kunnen stichten wanneer het er zou op aankomen de tekst te interpreteren 50 .
De bepaling over de decentralisatie is echter niet zomaar een herhaling van het principe
van de gemeentelijke zelfstandigheid. In de voorbereidende werken van het artikel wees
de regering erop dat met deze bepaling een welbepaalde politieke wil in de Grondwet
werd vastgelegd 51 , namelijk een tot de wetgever gerichte aanbeveling. Een aan het centraal
bestuur opgedragen bevoegdheid die zonder ernstig bezwaar door de organen van
de lokale besturen kan worden uitgeoefend, moet naar het lokale niveau worden overgeheveld
52 . Dit vormt dan ook de juridische vertaling van het subsidiariteitsbeginsel 53 . De
vraag blijft natuurlijk welke de juridische afdwingbaarheid is van deze bepaling zonder
een volwaardig grondwettigheidstoezicht.
Staats- en bestuursrechtelijke gevolgen
In de hier bedoelde grondwettelijke bepalingen wordt de gemeente belicht als een zelfstandige
overheid met grondwettelijk gewaarborgde eigen bevoegdheden. Daarnaast
kunnen de wet- of de decreetgever ook van hun wetgevende bevoegdheden gebruik
maken om de gemeentelijke bevoegdheden nader te regelen of om de gemeenten op te
dragen welbepaalde taken van algemeen belang te behartigen. Traditioneel worden de
gemeentelijke bevoegdheden dan ook in twee categorieën ingedeeld: de bevoegdheden
die zij in het kader van hun autonomie en de bevoegdheden die zij in het kader van het
medebewind uitoefenen; in dit laatste geval voeren zij de beslissingen van een hogere
overheid uit. Deze strikte splitsing is voorbijgestreefd. In het kader van het thans gehuldigde
model van interactief en geïntegreerd bestuur moet er naast die twee soorten

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bevoegdheden een derde soort bevoegdheden onderscheiden worden, namelijk de bevoegdheden
die gezamenlijk uitgeoefend worden in aangelegenheden van gemengd -b.v.
Vlaams en gemeentelijk- belang. Deze bevoegdheden worden “gemengde bevoegdheden”
genoemd 54 . De strikte scheiding van de bevoegdheidsdomeinen over de drie klassieke
bestuursniveaus -of de zogeheten drie-kringenleer- is niet langer houdbaar. Veel
beleidsbeslissingen kunnen omwille van hun complexiteit niet langer op één enkel
bestuursniveau genomen worden, maar moeten het resultaat zijn van overleg of afstemming
tussen de verschillende bestuursniveaus. De gemeentelijke bevoegdheden kunnen
bijgevolg ingedeeld worden in:
de autonome bevoegdheden, die de gemeenten zich kunnen toeëigenen op basis
van de gemeentelijke autonomie en waarin zij over de volledige beleidsvrijheid
beschikken,
de bevoegdheden van gemengd belang, waarbij de gemeenten nog over een zekere
beleidsvrijheid beschikken binnen de algemene regels opgelegd door de
Vlaamse of federale overheid en
de uitvoeringsopdrachten, waarbij de gemeenten enkel en alleen de door de hogere
overheid opgelegde regelingen uitvoeren zonder dat daarbij nog ruimte is
voor enig gemeentelijk beleid.
Deze indeling wordt idealiter ook in de grondwettelijke bepalingen over de gemeentelijke
bevoegdheid opgenomen.
Hierna wordt alleen nog uitgeweid over het begrip “gemeentelijk belang”, waaraan de
gemeente bij uitstek haar eigenstandig optreden ontleent. Ook artikel 117 van de huidige
gemeentewet gebruikt deze notie: de gemeenteraad regelt alles wat van gemeentelijk
belang is. Deze notie is echter vaag: noch de Grondwet, noch de wet heeft het begrip
gedefinieerd, zodat het een concrete inhoud dient te krijgen via interpretatie.
Zo heeft de Raad van State 55 twee basisprincipes afgeleid uit de artikelen 41 en 162 van
de Grondwet. De gemeenten bepalen enerzijds zelf de aangelegenheden, die onder hun
exclusieve bevoegdheid vallen en zij beschikken over een recht van initiatief in de aangelegenheden
die zij van gemeentelijk belang achten. Door op te treden in een bepaald
beleidsdomein, eigenen zij zich bepaalde bevoegdheden toe. Dit initiatiefrecht is echter
niet onbeperkt. De wetgever, die de gemeentelijke instellingen regelt, heeft immers het
recht om de omvang van de bevoegdheden van de gemeenten te bepalen, en wel op
twee mogelijke manieren: de wetgever kan zich een bevoegdheid toeëigenen, die tot op
dat ogenblik tot de bevoegdheden van de gemeenten behoorde, door ze zelf te regelen
of de wetgever kan hen ook expliciet een bepaalde bevoegdheid toekennen. Het gemeentelijk
belang omvat dus alle materies die niet aan de gemeenten zijn onttrokken
door de wet of het decreet, met dien verstande dat, zoals de Raad van State preciseerde,
het niet volstaat dat een andere overheid door de wetgever bevoegd wordt gemaakt om
de gemeentelijke bevoegdheid volledig uit te sluiten. Er kan onderzocht worden of daarbij
ruimte gelaten werd voor een aanvullend gemeentelijk optreden 56 . De Raad van State
31

32
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
oordeelde ook dat afwijkingen op het principe dat de gemeenten alles regelen wat van
gemeentelijk belang is, beperkend moeten worden uitgelegd 57 .
Ook het Hof van Cassatie heeft zich in dezelfde zin uitgelaten. Het Hof omschrijft het
gemeentelijk belang als volgt: “ … l’acte ou le service public qui intéresse la collectivité des habitants
d’une commune” 58 . Het Hof is van oordeel dat de wetgever kan tussenkomen bij het bepalen
wat van gemeentelijk belang is maar voegt eraan toe dat de gemeenten bij het behartigen
van het gemeentelijk belang alle handelingen kunnen stellen die hen niet verboden
zijn 59 . De twee elementen, gemeentelijk initiatiefrecht en het laatste woord aan de wetgever,
vinden we dus ook hier terug, net zoals in rechtsleer. Buttgenbach omschrijft het
gemeentelijk belang als volgt: “Est d’intérêt communal, toute activité ou tout objet que les autorités
communales estiment devoir s’attribuer dans la mesure où ceux-ci n’ont pas été réservés par la Constitution
ou par la loi à un autre pouvoir” 60 . Mast ziet het gemeentelijk belang als het belang waarvan
het tot de eigen aard zou behoren een attribuut van de plaatselijke gemeenschap te zijn 61
en stelt vast dat het begrip niet naar de inhoud kan gedefinieerd worden zodat het -
althans vanuit juridisch oogpunt- onmogelijk is een algemeen geldende definitie te geven
62 .
De wetgever en de decreetgever bepalen dus in laatste instantie de omvang van de gemeentelijke
bevoegdheden, doch rekening houdend met de eveneens grondwettelijk
vastgelegde verplichting om de gemeenten te erkennen als behartigers van het gemeentelijk
belang. Vooral na de tweede wereldoorlog is de algemene tendens ontstaan dat de
centrale overheden meer en meer bevoegdheden naar zich toegetrokken hebben ten
koste van de lokale besturen. Enerzijds werd daarvoor het gebrek aan bestuurskracht
van de gemeenten ingeroepen. Dit argument werd echter vooral aangevoerd vóór de
grootscheepse operatie van de samenvoeging van gemeenten en het is precies in de
context van deze samenvoegingen, die inmiddels deze bestuurskracht ten goede zijn
gekomen, dat de Grondwet in 1970 werd gewijzigd om het principe van de decentralisatie
van bevoegdheden voorop te stellen. Als het om bestuursorganisatorische redenen
beter is dat taken op gemeentelijk vlak worden behartigd, blijft het centraal bestuur
verantwoordelijk om daarvoor de gemeenten uit te rusten in plaats van de taken zonder
meer over te nemen. Anderzijds zorgde het streven naar gelijke behandeling er ook voor
dat asymmetrieën tussen de verschillende gemeenten sneller storend werden. De wetgever
is dan ook opgetreden om op een uniforme manier bepaalde bevoegdheden toe te
kennen aan de gemeenten of ze zich toe te eigenen, zoals bepaalde bevoegdheden inzake
politie 63 .
Zo bepaalt artikel 135 § 2 van de gemeentewet dat de gemeenten tot taak hebben te
voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name voor de
zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en
in openbare gebouwen. De wetgever heeft echter al heel wat aangelegenheden die oorspronkelijk
onder deze omschrijving vielen, opgedragen aan het centrale bestuur. Dit is
bijvoorbeeld het geval in de gezondheidswet, in de dierengezondheidswet en in de wet
van 15 april 1964 met betrekking tot de politie van het verkeer, voor zover zij betrekking
heeft op blijvende of periodieke toestanden. In zo’n geval is de bevoegdheid aan de
gemeenten onttrokken wanneer de wet of het decreet en de uitvoeringsbesluiten “een op

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zichzelf staand gedetailleerd en systematisch uitgewerkt geheel vormen waaruit blijkt dat het centraal
bestuur zich de regeling van de betrokken aangelegenheid voorbehouden heeft” 64 .
3.3. Het bestuurlijk toezicht
Grondwettelijke principes
Artikel 162, tweede lid, verzekert ook het optreden van de toezichthoudende overheid
of van de federale wetgevende macht om te beletten dat de wet wordt geschonden of
het algemeen belang wordt geschaad. Het principe van het bestuurlijk toezicht zelf kan
eveneens in de Grondwet behouden worden, maar er moet op gewezen worden dat de
huidige bepaling in strijd is met het Europees Handvest van de lokale autonomie. Volgens
dat Handvest mag het bestuurlijk toezicht alleen een wettelijkheidstoetsing tot voorwerp
hebben en geen toetsing aan het algemeen belang, behalve voor wat de opdrachten
betreft, waarvan de uitoefening aan de lokale besturen is gedelegeerd 65 . Een aanpassing
van dat artikel in die zin dringt zich dus op 66 .
De verwijzing in dit artikel naar de federale wetgevende macht moet evenwel aangepast
worden bij de regionalisering van de gemeentewet. De decreetgever moet in dit kader in
haar plaats optreden.
Staats- en bestuursrechtelijke gevolgen
De wetgever of de decreetgever kan bijgevolg ook nog op een andere manier de notie
van het gemeentelijk belang inperken, zij het dan op een onrechtstreekse manier, namelijk
door het organiseren van een bestuurlijk toezicht. Zo kan de toezichthoudende overheid
thans bepaalde handelingen van gemeenten, die menen op te treden in het kader
van het gemeentelijk belang en die niet in strijd zijn met het recht, vernietigen wegens
strijdigheid met het algemeen belang en zo de concrete omvang van de bevoegdheden
van de gemeenten mee bepalen.
Het bestuurlijk toezicht kan omschreven worden als het geheel van de door of krachtens
de wet aan een hogere overheid toegekende bevoegdheden om de organen van de
gedecentraliseerde diensten en overheden te verplichten de wet na te leven en het algemeen
belang te eerbiedigen, hetzij om hun onwilligheid te breken 67 .
Daar deze twee toetsingsnormen vooralsnog in de federale Grondwet ingeschreven blijven,
wordt hierna dieper ingegaan op de draagwijdte van deze normen.
De wettigheidstoetsing bestaat uit enerzijds de toetsing van de externe wettigheid, zijnde
de eerbiediging van de bevoegdheid en van de wezenlijke vormvoorschriften en anderzijds
van de interne wettigheid, namelijk de naleving van de wet zelf en de correcte
aanwending van de bevoegdheid. Deze interne wettigheidscontrole beperkt zich niet tot
de naleving van de wet in de strikte zin van het woord. Zo bevat zij de toetsing aan de
wet in formele zin (wet en decreet) en aan de wet in materiële zin, waaronder ook de
andere rechtsregels vallen evenals de juridisch gesanctioneerde beginselen van behoorlijk
bestuur. Het wettigheidstoezicht moet veeleer gezien worden als een rechtmatigheids-
33

34
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
toetsing. Uit de adviespraktijk van de Raad van State blijkt dat niet alleen de wet de
toetsingsnorm is, doch ook de algemene rechtsbeginselen, de juridisch gesanctioneerde
beginselen van behoorlijk bestuur en het gewoonterecht 68 . De term “wet” in die
grondwetsbepaling wordt dan ook beter vervangen door de term “recht”. Enkele jaren
geleden werd de Nederlandse Grondwet overigens in die zin gewijzigd 69 . Ook in de
proeve van Grondwet voor Vlaanderen werd een analoge bepaling opgenomen 70 .
Ten tweede worden de handelingen van de gemeente ook getoetst aan het algemeen
belang, het zogenaamde opportuniteitstoezicht, dit in tegenstelling tot heel wat Europese
landen die enkel nog de legaliteitstoetsing door de toezichthoudende overheid toelaten,
en slechts bij uitzondering een “opportuniteitstoezicht”, conform artikel 8.2 van
het Europees Handvest van de lokale autonomie.
Traditioneel wordt de schending van het algemeen belang omschreven als een schending
van een hoger openbaar belang, meer bepaald niet alleen een schending van het
nationaal (lees het federale, gewestelijke of gemeenschapsbelang), maar van elk belang
dat door de toezichthoudende overheid beschouwd wordt als zijnde van en hogere orde
dan datgene dat men door de vernietigde beslissing wilde dienen 71 . Volgens een vaste
rechtspraak mag daaronder ook begrepen worden wat strijdig is met de eisen van een
gezond beheer van de gemeentelijke financiën. Zo wordt een slecht beheer van de eigenlijke
gemeentelijke belangen eveneens beschouwd als strijdig met de belangen van de
hogere gemeenschappen 72 .
Voor wat het goedkeuringstoezicht betreft, zijn volgens vaste rechtspraak van de Raad
van State de toetsingscriteria niet beperkt tot de wet en het algemeen belang, maar kan
de toezichthoudende overheid eveneens nagaan of het gemeentelijk belang zelf niet
geschonden is, wat er in werkelijkheid op neerkomt dat de beoordelingsbevoegdheid
van de toezichthoudende overheid evenredig is met discretionaire bevoegdheid van het
onder toezicht staande bestuur 73 . Bij bijzonder toezicht onder de vorm van een goedkeuring
kan de toezichthoudende overheid ook nagaan of de handeling de toetsing kan
doorstaan aan de algemene criteria van behoorlijk bestuur, zoals redelijkheid, zuinigheid
en efficiëntie, ook als deze niet als juridische beginselen zijn erkend 74 . De Raad van State
motiveerde dit oorspronkelijk door een ruime interpretatie van de toetsingsnorm “algemeen
belang”: “[…] dat zulks betekent dat een goed en doelmatig beheer van die geldmiddelen en
goederen verschijnen als uiteraard ook het algemeen belang te betreffen.” 75 Daar waar in dit voorbeeld
de schending van het gemeentelijk belang tevens een schending lijkt uit te maken
van het algemeen belang, beschouwt de Raad van State in latere arresten de schending
van het gemeentelijk belang als een apart criterium: “dat hij zich daarbij —bij een goedkeuringstoezicht-
wel het recht toekent om niet alleen na te gaan of die gemeentelijke beslissing niet strijdt met de
wet of met het algemeen belang, maar ook of ze niet strijdt met het gemeentelijk belang, d.i. met het
belang van de gemeente zelf”. De Raad van State motiveert dit door te stellen dat de twee
toetsingsnormen van artikel 162, lid 2, 6°, van de Grondwet, namelijk de wet en het
algemeen belang niet van toepassing zijn bij het goedkeuringstoezicht, vermits dit in
hetzelfde artikel 162, lid 2, 2° apart vermeld wordt: “maar dat in datzelfde artikel 162 de
goedkeuring van gemeentelijke beslissingen niet onder het optreden van de toezichthoudende overheid

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
wordt ondergebracht en niet de beperking van controle op strijdigheid met de wet of met het algemeen
belang ondergaat;[…] dat de wetsbepaling die de provinciegouverneur goedkeuringsbevoegdheid verleent
[…] niet bepaalt dat de provinciegouverneur enkel mag optreden ter vrijwaring van de wet en het
algemeen belang, maar integendeel, conform artikel 162, tweede lid, 2°, van de Grondwet, geen beperkingen
aan zijn beoordelingsbevoegdheid stelt” 76 .
De term “algemeen belang” krijgt aldus een zeer ruime inhoud. Dat het voorgaande
erop neerkomt dat de toezichthoudende overheid niet alleen moet toetsen aan elk belang
hoger dan het gemeentelijk belang, maar eveneens aan het gemeentelijk belang zelf,
wordt door sommige auteurs terecht beschouwd als een schending van de gemeentelijke
zelfstandigheid en van artikel 162 GW 77 .
Het algemeen belang als toetsingsnorm staat dan ook ter discussie. Een grondwetswijziging
is echter noodzakelijk om hierin verandering te brengen. Volgens de voorbereidende
werken van de Grondwet moet deze bepaling als een verplichting voor de
overheid worden opgevat. Niet alleen de wetgever, maar ook de decreetgever is vooralsnog
verplicht een toetsing aan het algemeen belang te organiseren. Dit sluit echter niet
uit dat de overheid die bevoegd is voor de organisatie van het toezicht het begrip nader
definieert. Zo heeft de Vlaamse decreetgever in zijn toezichtsdecreet het begrip “strijdig
met het algemeen belang” omschreven als “strijdig met de beginselen van een behoorlijk
en goed bestuur of strijdig met het algemeen beleid of met de belangen van de hogere
overheid 78 ”.
3.4. De burgerlijke stand
Artikel 164 van de Grondwet wijst de bevoegdheden inzake het opmaken van de akten
van de burgerlijke stand en het houden van de registers bij uitsluiting toe aan de gemeentelijke
overheid. Deze bevoegdheidstoewijzing impliceert niet dat de grondwetgever dit
als een gemeentelijke aangelegenheid beschouwde, maar heeft een historische verklaring.
Het was er vooral om te doen de clerus de mogelijkheid te ontnemen de officiële
registers bij te houden. Deze bepaling kan behouden blijven, maar het is de vraag of ze
nog langer door de Grondwet beschermd moet worden.
Een ander probleem betreft de bevoegdheid inzake de burgerlijke stand. Momenteel is
de federale overheid daarvoor bevoegd. Wanneer de gewesten bevoegd worden om de
gemeentelijke instellingen te regelen, ligt het eerder voor de hand dat de burgerlijke
stand daar niet onder thuishoort. Dit blijft ressorteren onder de residuaire bevoegdheden
van de federale overheid.
3.5. De fiscale bevoegdheid van de gemeenten en hun financiering
Artikel 170 van de Grondwet bepaalt dat geen last of belasting door de gemeenten kan
worden ingevoerd dan door de beslissing van hun raad. De wet bepaalt ten aanzien van
die belastingen de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt. Deze financiële
autonomie sluit aan bij de bevoegdheidsregel dat de gemeenten regelen wat van gemeentelijk
belang is en moet in de Grondwet behouden blijven. Fiscale bevoegdheden
35

36
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
worden in ons land trouwens steeds gekoppeld aan verantwoordingsplichten van rechtstreeks
verkozen organen. Bijgevolg komen deze bevoegdheden toe aan alle rechtstreeks
verkozen organen uit de hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie. Ook de proeve
van Grondwet voor Vlaanderen bevat een gelijkaardige bepaling 79 .
In deze context zou men verwijzend naar enkele van de hierboven behandelde buitenlandse
voorbeelden, ook kunnen pleiten voor het invoeren van een grondwettelijke garantie
dat de gemeenten over voldoende financiële middelen moeten kunnen beschikken
om hun bevoegdheden te kunnen uitoefenen en om de taken waarvoor zij verantwoordelijk
zijn, te kunnen uitvoeren. In de proeve van Grondwet voor Vlaanderen wordt
er in dit verband een dubbele redenering op nagehouden:
- Enerzijds wordt er in artikel 85 van uitgegaan dat de Vlaamse overheid de plicht heeft
in te staan voor een bijkomende financiering van de gemeenten. “De gemeenten hebben,
met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel en rekening houdend met de eigen
fiscale bevoegdheid, recht op een aandeel van de inkomsten van de deelstaat Vlaanderen,
dat hen in staat moet stellen hun taken te financieren”. Omwille van de ongelijkheid
van de lokaal aan te spreken fiscale bronnen alsook omwille van de beperkingen,
die op de financiële autonomie van de gemeenten berusten, bestaan in alle staten
mechanismen van herverdeling en van solidariteit waardoor middelen, die door de
centrale overheid worden geheven, worden omgeslagen over de lokale besturen. Het
meest geëigende middel daartoe vormt de algemene dotatie via het Gemeentefonds.
De daarbij toe te passen criteria moeten rekening houden met enerzijds de relatieve
rijkdom van de gemeenten en met de geleverde fiscale inspanningen en anderzijds
met de verschillen in behoeftepatronen tussen de gemeenten. Daarnaast kunnen in
beperkte mate ook specifieke dotaties worden toegekend ter stimulering van welbepaalde
beleidsinitiatieven. In het licht van de waarborg van de gemeentelijke zelfstandigheid
verdienen algemene dotaties in de regel de voorkeur boven specifieke
dotaties. Daarbij moet telkens het gelijkheidsbeginsel worden toegepast met dien
verstande dat in identieke situaties identieke financieringsrechten worden verworven.
Het spreekt daarbij vanzelf dat deze financiering zo moet worden opgevat dat zij de
gemeenten ook effectief in staat stelt hun opdrachten naar behoren te vervullen. Dit
maakt deel uit van de verantwoordelijkheid van het Vlaamse Gewest om in te staan
voor een doelmatige binnenlandse bestuurlijke organisatie.
- Anderzijds wordt in artikel 82 gesteld dat indien de gemeenten belast worden met
uitvoeringsopdrachten voor rekening van de federale overheid zij daarvoor alleen maar
moeten instaan “voor zover de federale overheid daartoe gelijktijdig in een overeenstemmende
financiering voorziet”. In zich is deze bepaling logisch daar de financiering
van de gemeenten een deelstaatbevoegdheid is en deze geen rekening kan houden
met de opdrachten, die de federale wetgever nog bijkomend aan de gemeenten kan
toevertrouwen. Toch gaat deze bepaling voorbij aan het feit dat het Gemeentefonds
ook steeds beschouwd is geworden niet alleen als een compensatie voor de beperking
van de lokale fiscale autonomie en als een solidariteitsmechanisme tussen de gemeenten
doch ook als een algemene vergoeding voor de bestuursopdrachten, die gemeenten
voor rekening van het centraal bestuur vervullen o.m. ook op het gebied van de
bestuurlijke politie.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De moeilijkheid, die op dit gebied rijst, komt dan zowel voort uit het feit dat het
centraal bestuur in een aantal gevallen ook specifieke vergoedingen toekent als uit het
feit dat nooit duidelijk werd gestipuleerd voor welke andere uitvoeringsopdrachten het
Gemeentefonds een vergoeding inhoudt. Rekening houdend met het complex karakter
van het hier gestelde probleem en met de aan de deelstaat toekomende bevoegdheid en
verantwoordelijkheid voor de financiering van de gemeenten is het o.i. logischer dat de
financiering van de federaal blijvende materies telkens het voorwerp zou uitmaken van
een samenwerkingsakkoord, waarbij het gemeentelijk advies –te verstrekken door de
vertegenwoordigende organisatie van de gemeenten– als een verplichte vormvereiste
moet gelden.
Tenslotte is het ook logisch dat in de toekomst niet de wet doch wel het decreet uitzonderingen
kan vaststellen op de gemeentelijke belastingsbevoegdheid. In dat verband is
het eveneens noodzakelijk om artikel 170 van de Grondwet aan te passen of om in deze
mogelijkheid te voorzien via de wijziging van de bijzondere wet op de hervorming der
instellingen. Indien de decreetgever overgaat tot het bepalen van uitzonderingen op de
belastingsbevoegdheid van de gemeenten hoort het tevens tot zijn verantwoordelijkheid
te waken over de aanpassing van de algemene dotaties, die via het Gemeentefonds worden
toegekend.
3.6. Andere grondwettelijke bepalingen in verband met de gemeenten
Artikel 4 van de Grondwet bepaalt dat elke gemeente van het Rijk deel uitmaakt van één
van de vier taalgebieden. De wet, noch het decreet, kunnen een gemeente aan de indeling
in taalgebieden onttrekken. Het is logisch dat deze bepaling in de Grondwet behouden
blijft. Ze maakt deel uit van de fundamentele regels van de Belgische staatsinrichting.
Artikel 5 vermeldt de provincies als onderverdeling van de gewesten. Ook de gemeenten
vormen een onderverdeling van de gewesten en dit zou eveneens in dit artikel moeten
bevestigd worden.
Eveneens volgens artikel 5 van de Grondwet, kan de wet bepaalde gebieden, waarvan zij
de grenzen vaststelt, aan de indeling in provincies onttrekken, ze onder het rechtstreeks
gezag plaatsen van de federale uitvoerende macht en ze een eigen statuut toekennen.
Deze wet moet aangenomen worden met een bijzondere meerderheid. Deze bepaling
werd in 1970 ingevoerd met de bedoeling het mogelijk te maken Voeren een eigen statuut
te geven. Het behoud van deze bepaling is thans achterhaald.
Artikel 162, tweede lid, van de federale Grondwet en artikel 83, 4° van de proeve van
Grondwet voor Vlaanderen waarborgen tenslotte de openbaarheid van de rekeningen
en de begrotingen van de gemeenten. Deze bepalingen zijn overbodig gelet op artikel 32
van de Grondwet, dat de openbaarheid van bestuur in het algemeen waarborgt. Ook de
in dezelfde artikelen gewaarborgde openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad
mag weggelaten worden. Deze bepaling is zo vanzelfsprekend dat ze niet meer
op grondwettelijk niveau dient beschermd te worden.
37

38
§ 3. Het Europees Handvest van de lokale autonomie
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het Europees Handvest van de lokale autonomie kwam tot stand in het kader van de
Raad van Europa op 15 oktober 1985. België ondertekende dit Handvest, maar heeft het
nog steeds niet geratificeerd. Bovendien betreft dit een materie waarvoor zowel de federale
overheid als de deelstaten bevoegd zijn, zodat de ratificatie slechts een feit is, als alle
betrokken parlementen hun instemming gegeven hebben. Tot op heden gingen noch
het federaal, noch het Vlaams Parlement daartoe over, maar op 8 december 1998 stemde
de Vlaamse Regering principieel in met een voorontwerp van decreet tot goedkeuring
van het Handvest 80 . Het voorontwerp van decreet werd voor advies voorgelegd aan de
Raad van State. Artikel 12 van het Handvest bepaalt dat de partijen zich gebonden moeten
achten door ten minste twintig van de dertig bepalingen 81 .
Met het oog op de verkenning van de in de toekomst nog te behouden grondwettelijke
randvoorwaarden, die op hun beurt een invloed kunnen hebben op de inhoud van het
Vlaams gemeentedecreet, is het van belang uit te weiden over dit Handvest82 . Vooral de
volgende aandachtspunten verdienen daarbij verdere commentaar:
- het concept lokale autonomie en de grondwettelijke en wettelijke verankering ervan;
- de reikwijdte van de bevoegdheden van de lokale overheden;
- de bevoegdheden om de eigen bestuurlijke organisatie te regelen en om zowel nationaal
als internationaal samen te werken;
- het statuut van de lokale mandatarissen en het statuut van het personeel van de
lokale overheden;
- het bestuurlijk toezicht;
- de financiering.
Het Europees Handvest ontleent zijn bestaansreden aan het feit dat het lokaal bestuur
tot het gemeenschappelijk erfgoed behoort van alle landen, die deel uitmaken van de
Raad van Europa. Het lokaal bestuur vormt één van de fundamentele principes van elk
democratisch bestel. De versteviging en de herwaardering van het lokaal bestuur draagt
verder bij tot de opbouw van een Europa, gesteund op de principes van de democratie,
de decentralisatie en de subsidiariteit. Algemeen wordt trouwens gesteld dat de verantwoordelijkheid
voor het beleid zoveel als mogelijk moet worden opgenomen door die
overheden, die het dichtst staan bij de burgers. Indien daarvoor verantwoordelijkheid
wordt toegekend aan andere bestuursorganen dan moet dit beargumenteerd worden op
basis van de aard van de te vervullen opdrachten en van de eisen van effectiviteit en
efficiëntie 83 .
In principe gelden de beginselen van het Handvest voor alle categorieën van rechtstreeks
verkozen bestuursniveaus, die onder het staats- of deelstaatsniveau bestaan. De
term “lokaal bestuur” krijgt in dit Handvest bijgevolg een ruime inhoud. Elke staat
kan naar aanleiding van de ratificatie echter beperkingen invoeren 84 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1. Het concept van de lokale autonomie en de grondwettelijke en wettelijke
verankering ervan
Het begrip ‘lokale autonomie’ wordt in het Handvest omschreven als het recht en de
effectieve mogelijkheid voor lokale overheden om, binnen de wettelijke grenzen, onder
hun eigen verantwoordelijkheid en in het belang van hun eigen bevolking een belangrijk
deel van de openbare aangelegenheden te regelen. Daartoe worden raden verkozen via
geheime, algemene en rechtstreekse verkiezingen, die moeten kunnen beschikken over
uitvoerende organen, die tegenover hen verantwoording zijn verschuldigd 85 . Dit doet
trouwens op generlei wijze afbreuk aan de mogelijkheid om daartoe ook, indien dit door
de wet wordt toegelaten, beroep te doen op de vergadering van de bevolking, op het
referendum of op elke andere vorm van directe democratie. Nog volgens het Handvest
moet het principe van de lokale autonomie worden erkend in de interne wetgeving en in
de mate van het mogelijke ook in de Grondwet 86 .
Dat de lokale raden moeten kunnen beschikken over uitvoerende organen, die tegenover
hen verantwoording verschuldigd zijn, kan impliceren dat deze organen ontslag
nemen wanneer zij niet meer het vertrouwen genieten van hun raden. In België is dat
niet het geval. De schepenen worden verkozen voor een periode van zes jaar. Ook het
feit dat de burgemeester benoemd wordt door de Koning en alleen door de Koning kan
worden ontslagen, lijkt in strijd met deze interpretatie.
2. Reikwijdte van de lokale autonomie
De fundamentele bevoegdheden van de lokale overheden dienen te worden vastgelegd
in de wet of in de Grondwet. Deze bevoegdheden moeten in principe volledig en exclusief
worden toegekend. Zij mogen niet worden aangetast of beperkt door een andere
overheid, tenzij op wettelijke basis. Binnen de grenzen van de wet, bezitten de lokale
overheden het recht van initiatief om te handelen en om hun bevoegdheden uit te oefenen
in elke zaak die niet aan hun bevoegdheid onttrokken is of aan een andere overheid
is toegewezen. Ook wanneer hen door andere overheden bevoegdheden worden gedelegeerd,
moeten zij een zo groot mogelijke vrijheid van handelen krijgen om hun beleid
aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden 87 .
Naar Belgisch recht zijn de gemeenten bevoegd voor taken van gemeentelijk belang.
Deze bevoegdheidstoekenning lijkt op het eerste gezicht zeer ruim, en de facto regelen
de Belgische gemeenten ook een groot deel van de plaatselijke aangelegenheden, maar
dit neemt niet weg dat het Belgisch systeem strikt gezien in strijd is met het Handvest.
De onbepaalde bevoegdheid waarover de gemeenten beschikken kan immers volledig
vrij -ook als geen overwegingen van effectiviteit of efficiëntie worden aangevoerd- beperkt
worden door de federale wetgever en door de decreetgever, die zo uiteindelijk de
omvang van de notie gemeentelijk belang bepalen. Een effectieve garantie kan maar
bestaan indien in dit verband ook grondwettelijkheidscontrole wordt ingevoerd. Thans
is het immers zo dat alleen een volledige uitholling van de gemeentelijke bevoegdheden
als ongrondwettelijk wordt beschouwd.
39

40
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De lokale overheden moeten, in de mate van het mogelijke, tijdig en op gepaste wijze
geraadpleegd worden in verband met de plannings- en de besluitvormingsprocedures
aangaande de zaken die hen rechtstreeks aanbelangen. Ook inzake hun financiering geldt
deze plicht van raadpleging 88 . Zo ook kunnen wijzigingen van de plaatselijke gebiedsgrenzen
niet aangebracht worden zonder voorafgaande raadpleging van de desbetreffende
plaatselijke gemeenschappen, zo mogelijk zelfs door een referendum, waar dat
wettelijk is toegestaan 89 . De lokale overheden hebben het recht rechtsmiddelen aan te
wenden om de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden en de eerbiediging van
de grondwettelijke en wettelijke principes inzake lokale autonomie te verzekeren 90 .
In ons recht bestaat er geen wettelijke verplichting om vooraf de lokale besturen te
consulteren over alle zaken die hen rechtstreeks aanbelangen. De facto wordt daartoe in
vele gevallen wel overgegaan en wordt hiervoor een beroep gedaan op de medewerking
van vertegenwoordigende organisaties zoals de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten.
Deze raadplegingsprocedures zouden evenwel institutioneel moeten worden geregeld.
Ook voor wijzigingen van de plaatselijke gebiedsgrenzen is in geen dergelijke procedure,
die inhoudt dat alle gemeenten die daarbij betrokken zijn geraadpleegd worden, voorzien
91 .
3. Institutionele bevoegdheden en onderlinge samenwerkingsbevoegdheid
Onverminderd meer algemene wettelijke bepalingen, moeten de lokale overheden zelf
hun eigen administratieve organisatie kunnen vaststellen om deze aan de plaatselijke
behoeften aan te passen en een doelmatig bestuur te verzekeren 92 ;
Zij moeten eveneens de mogelijkheid krijgen om samen te werken en om zich binnen
het kader van de wet, te verenigen met andere lokale overheden om taken van gemeenschappelijk
belang uit te voeren 93 . Elke Staat moet het recht van de lokale besturen
erkennen om tot een organisatie te behoren, die de bescherming en de bevordering van
hun gemeenschappelijke belangen tot voorwerp heeft en daarvoor hebben zij ook het
recht toe te treden tot een internationale organisatie 94 . Zij moeten eveneens de mogelijkheid
hebben om, onder voorwaarden die de wet kan stellen, samen te werken met lokale
overheden in andere staten 95 .
Onder deze bepalingen gaan verschillende gedachtegangen schuil:
- in de eerste plaats stellen deze bepalingen dat een zo ruim mogelijke vrijheid moet
worden toegekend aan de gemeenten om via eigen reglementen de interne organisatie
te regelen
- verder betreffen zij de mogelijkheid om samen te werken met andere lokale overheden
voor zaken van gemeentelijk belang zowel in de nationale als de internationale
context
- tenslotte garanderen zij het recht van de lokale besturen om zich te verenigen om
op te komen voor hun eigen belangen en om deze zowel te verdedigen ten aanzien

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
van de nationale als de supra- of internationale –vooral de Europese- overheden.
Wat de mogelijkheden van de intercommunale samenwerking betreft moet er in ons
land op gewezen worden dat deze mogelijkheden wel degelijk voorhanden zijn binnen
elk gewest. Ook op het gebied van de landgrensoverschrijdende samenwerking bestaan
er mogelijkheden 96 . De mogelijkheid voor de gemeenten om in het eigen land gewestgrensoverschrijdend
samen te werken ontbreken echter. In de bijzondere wet tot hervorming
der instellingen is bepaald dat de gewesten deze aangelegenheid in een
samenwerkingsakkoord dienen te regelen 97 . Dergelijk samenwerkingsakkoord kwam vooralsnog
echter niet tot stand.
4. Het lokaal politiek mandaat en de rechtspositie van het personeel
van de lokale overheden
De rechtspositie van gekozen lokale vertegenwoordigers dient de vrije uitoefening van
hun functies te waarborgen. Zij moet voorzien in een passende financiële vergoeding
van de kosten gemaakt in de uitoefening van hun mandaat, alsook, in voorkomend geval,
in een vergoeding voor verlies van inkomsten of beloning van de verrichte arbeid en
in de daarmee verband houdende sociale voorzieningen. De functies en activiteiten die
onverenigbaar worden geacht met het bekleden van een ambt waarvoor men lokaal
gekozen is, worden vastgelegd in de wet of bepaald binnen de fundamentele rechtsbeginselen
98 .
De rechtspositie van het personeel van lokale overheden moet het mogelijk maken dat
kwalitatief hoogstaand personeel wordt aangeworven op basis van verdienste en bekwaamheid.
Daartoe moeten voldoende opleidings-, bezoldigings- en carrièremogelijkheden
worden geboden 99 .
5. Het bestuurlijk toezicht op de lokale overheden
Het bestuurlijk toezicht op de lokale overheden mag slechts worden uitgeoefend overeenkomstig
de procedures en in de gevallen, bepaald in de Grondwet of in de wet. Dat
toezicht mag in de regel slechts gericht zijn op het verzekeren van het naleven van de
wet en van de grondwettelijke beginselen. Voor de taken waarvan de uitoefening aan de
lokale overheden is gedelegeerd, mag het bestuurlijk toezicht van de hogere overheden
ook betrekking hebben op de opportuniteit van de handelingen. Bij de uitoefening van
het bestuurlijk toezicht, dient men de evenredigheid in acht te nemen tussen de interventie
van de toezichthoudende overheid en de belangen die de onder toezicht staande
handeling beoogt te dienen 100 .
Ook hier is de Belgische situatie niet conform het Handvest. In ons land bestaat het
bestuurlijk toezicht uit een wettelijkheidscontrole en uit een toetsing aan het algemeen
belang, het zogenaamde opportuniteitstoezicht. De strijdigheid van een bepaalde beslissing
met het algemeen belang moet weliswaar door de toezichthoudende overheid
gemotiveerd worden, maar toch is de vaagheid van dit begrip moeilijk te verzoenen
met artikel 8.2. van het Handvest, dat opportuniteitstoezicht alleen overweegt bij “gedelegeerde
bevoegdheden”.
41

42
6. De financiële middelen
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De lokale overheden moeten bij de uitoefening van hun bevoegdheden, binnen het
kader van het nationale economische beleid, vrijelijk kunnen beschikken over voldoende
eigen financiële middelen. De financiële middelen van de lokale overheden dienen evenredig
te zijn met hun bevoegdheden. Een deel van die financiële middelen dient verkregen
te worden uit lokale belastingen en heffingen waarvoor zij, binnen de grenzen van
de wet, de bevoegdheid hebben de aanslagvoeten vast te stellen. De financieringsstelsels
op basis waarvan de lokale overheden middelen ter beschikking krijgen, moeten voldoende
gevarieerd zijn en groeicapaciteit hebben om de werkelijke evolutie van de kosten
voor de uitvoering van hun taken te kunnen volgen 101 .
Om de financieel zwakkere lokale overheden te beschermen en om de gevolgen te corrigeren
van een ongelijke verdeling van de potentiële financieringsbronnen en van de
financiële lasten die zij moeten dragen, worden procedures ingesteld om financiële middelen
evenredig te verdelen. Deze procedures en maatregelen mogen de beleidsmogelijkheden
van de lokale overheden, binnen het kader van hun verantwoordelijkheid, niet
beperken. De lokale overheden moeten op gepaste wijze worden geraadpleegd over de
manier waarop de herverdeelde middelen aan hen zullen worden toegewezen 102 .
In Vlaanderen wordt deze herverdeling doorgevoerd vooral via het Gemeentefonds, het
Investeringsfonds en het Sociaal Impulsfonds. De criteria waarmee deze herverdeling
gebeurt, worden door decreten geregeld. Deze decreten voorzien echter op geen enkele
wijze in een procedure waardoor de desbetreffende gemeenten betrokken worden bij
deze herverdeling, wat in strijd is met het Handvest.
Indien specifieke dotaties of aan voorwaarden gebonden subsidies worden toegekend,
mogen deze de beleidsruimte van de lokale overheden niet onnodig belemmeren.
In het Handvest wordt de voorkeur gegeven aan algemene dotaties boven aan voorwaarden
gebonden specifieke dotaties. Deze kunnen, waar nodig, wel worden overwogen
o.m. ter stimulering van belangrijk geachte beleidsinitiatieven 103 . Alleszins moeten dan
evenzeer objectieve criteria geleden.
Tenslotte moeten de lokale overheden ook toegang hebben tot de nationale kapitaalmarkt
teneinde hun investeringen te kunnen financieren 104 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK II
DE REGIONALISERING VAN DE GEMEENTEWET
J. GEKIERE
In de meeste federale staten komt de bevoegdheid om de lokale -en ook de bovenlokalebesturen
in te richten en te organiseren toe aan de deelstaten 105 . Ook in België ligt een
evolutie in die zin in de lijn van de verwachtingen. De lokale besturen hebben er echter
gedurende 150 jaar deel uitgemaakt van een unitaire gedecentraliseerde staat en waren
dan ook in die zin Belgische gemeenten. Met de federalisering van de Belgische Staat
werden de gemeenten ook de gedecentraliseerde besturen van de deelstaten. Het toekennen
aan de gewesten en de gemeenschappen van een aantal bevoegdheden inzake de
lokale besturen, waaronder de organisatie en de uitoefening van het bestuurlijk toezicht,
droeg daartoe bij. De gewone wet tot hervorming der instellingen (hierna GWHI) bepaalt
verder dat de gemeenschappen en de gewesten de overheden van de gemeente met
de uitvoering van hun decreten en reglementen kunnen belasten en dat de handelingen
van die overheden niet in strijd mogen zijn met de decreten en de reglementen van de
gemeenschappen en de gewesten 106 . Ook de Grondwet zelf bepaalt dat elke gemeente
van het Rijk deel uitmaakt van één van de vier taalgebieden, die op hun beurt bepalend
zijn voor de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen 107 .
Hoewel de gewesten en de gemeenschappen reeds over een aantal bevoegdheden inzake
de lokale besturen beschikken, is de wetgever nog steeds bevoegd voor het grootste deel
van de organieke wetgeving. Deze bevoegdheid dient geregionaliseerd te worden vooraleer
de Vlaamse decreetgever daarvoor kan optreden.
Aangezien geen enkel artikel met betrekking tot de organieke regelen betreffende de
gemeenten opgenomen werd in de laatste verklaring tot herziening van de Grondwet
van 29 april 1999 108 , kan de Grondwet tijdens deze legislatuur niet in die zin worden
gewijzigd. Naar aanleiding van deze problematiek opperden sommigen de mening dat
voor de regionalisering geen grondwetswijziging nodig was en dat zij kon worden doorgevoerd
met de enkele wijziging van de bijzondere wet 109 . Dat blijkt ook de manier te
zijn waarop men tijdens deze legislatuur de regionalisering wil doorvoeren. De rechtsleer
is daaromtrent verdeeld 110 .
Na een korte bespreking van de historiek (§ 1), wordt het begrip “regionalisering van de
gemeentewet” zelf nader omschreven (§ 2). Daarna wordt ingegaan op de vraag of de
grondwetsherziening al dan niet noodzakelijk is om die regionalisering door te voeren (§
3).
43

44
§ 1. De historiek van de regionalisering van de gemeentewet
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het toekennen aan de gewesten van de bevoegdheid om de organieke wetgeving op de
gemeenten te regelen, staat ondertussen bijna 10 jaar op de politieke agenda. Op 29
september 1992 waren de toenmalige regeringspartijen nochtans in het Sint-Michielsakkoord
overeengekomen dat de organieke regeling betreffende de gemeenten en de
provincies verder geregionaliseerd zou worden. De VU had tijdens de dialoog van Gemeenschap
tot Gemeenschap aangedrongen op de regionalisering van de organieke wetgeving
op de lokale besturen, terwijl de SP en de PSC eerder tegen waren 111 . De andere
partijen vonden dit voorstel bespreekbaar en uiteindelijk kwam er toch een akkoord. Er
waren echter juridische bezwaren, vermits het huidige artikel 162 van de Grondwet (het
toenmalige artikel 108) niet voor herziening vatbaar was verklaard. Er werd overeengekomen
dat dit artikel zou opgenomen worden in de volgende verklaring tot herziening
van de Grondwet, wat ook effectief gebeurde in de herzieningsverklaring van 12 april
1995 112 . Er zou eveneens een werkgroep worden opgericht om de regionalisering van de
organieke wetgeving inzake de gemeenten te onderzoeken 113 , maar daartoe werd niet
overgegaan. Tijdens de legislatuur 1995-1999 werd uiteindelijk geen uitvoering verleend
aan het Sint-Michielsakkoord.
In het federaal regeerakkoord van 7 juli 1999 werd ingeschreven dat een intergouvernementele
en interparlementaire conferentie voor institutionele vernieuwing zou worden
opgericht, om onder meer “het probleem te regelen van de organisatie van de lokale besturen
[…] volgens de modaliteiten van het St. Michielsakkoord” 114 . Deze conferentie werd opgericht
op 20 oktober 1999. In de federale beleidsverklaring van 17 oktober 2000 werd vooropgesteld
dat de gewesten in de loop van het volgende zittingsjaar bevoegd zouden worden
voor de “organisatie van de gemeentelijke en provinciale structuren”. Het akkoord dat daarover
tussen de meerderheidspartijen werd bereikt, werd intussen op 23 januari 2001 in
concrete wetteksten gegoten, maar die waren bij het ter perse gaan van dit hoofdstuk
nog niet openbaar.
§ 2. De draagwijdte van het begrip “regionalisering van de gemeentewet”
In het gewone taalgebruik wordt courant de term “regionalisering van de gemeentewet”
gebruikt om de problematiek aan te duiden van het overhevelen van de organieke
wetgeving op de gemeenten van de federale staat naar de deelstaten. Deze problematiek
is echter complexer dan die term laat uitschijnen. We spreken dan ook beter van de
regionalisering van de bevoegdheid inzake de organieke wetgeving betreffende de gemeentelijke
instellingen.
1. De definities van “gemeentelijke instellingen” en “organieke wetgeving”
volgens de Raad van State
Om het voorwerp van deze bevoegdheid verder te omschrijven, kan een beroep gedaan
worden op de omschrijving die de Raad van State meerdere malen heeft gegeven aan de
bevoegdheid van de federale wetgever inzake de gemeentelijke instellingen, met name
“Het regelen van de kwesties die globaal beschouwd betrekking hebben op de provinciale en gemeentelijke

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
instellingen […] zowel wat hun organisatie, hun verantwoordelijkheden en hun werking betreft als wat
hun politieke instellingen en hun administratieve diensten aangaat.” 115
Recent is in de rechtsleer discussie ontstaan omtrent de draagwijdte van het begrip
“gemeentelijke instellingen”, naar aanleiding van het invoeren door de Vlaamse decreetgever
van een toezichtsregeling op de autonome gemeentebedrijven 116 . De meeste auteurs
zijn de mening toegedaan dat het begrip “gemeentelijke instellingen” in artikel
162 van de Grondwet ruim moet worden geïnterpreteerd, en dat men het begrip “gemeenten”
in artikel 7 van de BWHI, dat de organisatie en de uitoefening van het
bestuurlijk toezicht op de gemeenten heeft regionaliseerd, niet letterlijk mag lezen.
Ook autonome gemeentebedrijven, die over rechtspersoonlijkheid beschikken, zouden
onder dat begrip vallen 117 . Anderen zijn dan weer van oordeel “dat het bijzonder onwaarschijnlijk
is dat autonome gemeentebedrijven moeten gekwalificeerd worden als gemeentelijke instellingen”,
zoals bedoeld in de Grondwet. De term “gemeentelijke instellingen” zou enkel
doelen op de traditionele gemeentelijke organen 118 . Volgens deze stelling zou de decreetgever
dan ook niet bevoegd geweest zijn om het toezicht op deze autonome gemeentebedrijven
te regelen, wat hij in 1998 deed 119 . Wij onderschrijven deze stelling niet en
zijn van oordeel dat het begrip gemeentelijke instellingen ruim dient geïnterpreteerd te
worden. Wanneer het bijzonder onwaarschijnlijk is dat autonome gemeentebedrijven
moeten gekwalificeerd worden als gemeentelijke instellingen, zoals sommige auteurs
beweren, dan is het even onwaarschijnlijk dat deze autonome gemeentebedrijven bevoegd
kunnen zijn voor aangelegenheden van gemeentelijk belang. De Grondwet behoudt
deze bevoegdheid immers voor aan de gemeentelijke instellingen 120 . De wet op
de autonome gemeentebedrijven zou in die hypothese ongrondwettig zijn 121 , vermits
daarin bepaalde bevoegdheden van gemeentelijk belang aan niet-gemeentelijke instellingen
zouden worden toegekend.
Om de bevoegdheid inzake de organieke wetgeving over de gemeenten en de provincies
te omschrijven, kan bij analogie ook verwezen worden naar de definitie door de
Raad van State van de “organieke regels betreffende de openbare centra voor maatschappelijk
welzijn” 122 . Volgens de Raad zijn dit de regels “die in de organieke wet van 8 juli
1976 betrekking hebben op de samenstelling en op de werking van de raad voor maatschappelijk
welzijn, het personeel, het beheer van de goederen, het budgettair en financieel beheer van de OCMWziekenhuizen,
de financiering en het administratief toezicht” 123 . In een aantal andere adviezen
heeft de Raad deze bevoegdheid verder aangevuld. Zo moeten onder meer de
verkiesbaarheidsvoorwaarden voor de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn,
hun eedaflegging, en de openbaarheid van bestuur geacht worden deel uit te maken
van de organieke regels. 124
2. Mogelijke uitzonderingen op de regionalisering van de organieke
wetgeving over de gemeenten
De regionalisering van deze “organieke regels” zal wellicht nooit volledig doorgevoerd
worden. De federale overheid zal ongetwijfeld bepaalde bevoegdheden behouden en
willen vermijden dat gemeenten enkel nog de territoriaal gedecentraliseerde besturen
van de deelstaten worden en niet langer van de federale overheid. De mogelijkheid
45

46
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
voor de federale overheid om aan de gemeenten taken van medebewind, zoals inzake
de burgerlijke stand, op te dragen en hun optreden onder meer op het gebied van
veiligheid nader te regelen, zou daardoor anders in het gedrang kunnen komen.
Ook in andere aangelegenheden zal de federale overheid het misschien wenselijk achten
een aantal bevoegdheden te behouden, zoals inzake het statuut van de burgemeester.
De burgemeester vertegenwoordigt immers niet alleen de Vlaamse, maar ook de
federale overheid in de gemeenten, zelfs in geval van een verregaande regionalisering 125 .
Daarnaast zijn er ook een aantal bevoegdheden die nu aan de federale overheid toekomen
en waarvan het weinig waarschijnlijk is dat ze, samen met de organieke regels over
de gemeenten, aan de gewesten zullen worden opgedragen. Dit is onder meer het geval
voor de organisatie van de lokale politiediensten, voor de brandweer, voor de sociale
zekerheid van gemeentelijke ambtenaren en mandatarissen en voor de plaatselijke
werkgelegenheidsagentschappen.
Zo werd ook in het Sint-Michielsakkoord t.a.v. de regionalisering van de organieke
wetgeving van de gemeenten aangenomen dat alleszins sommige materies, die thans
deel uitmaken van deze wetgeving, federaal moesten blijven. Het Vlaams gemeentedecreet
zou niet mogen raken aan de aangelegenheden, die voorkomen in de pacificatiewet
van 9 augustus 1988 126 . Dit wil onder andere zeggen dat het decreet niet mag raken
aan de rechtstreekse verkiezing van de schepenen, van de leden van de raad voor
maatschappelijk welzijn en van het vast bureau van het OCMW in de gemeenten
Komen-Waasten en Voeren en in de zes randgemeenten, waar een zogeheten “faciliteitenregeling”
van toepassing is. Tevens mocht de regionalisering niet raken aan de eenheid
van het politie- en brandweerbeleid en het gemeentelijk karakter van politie- en
brandweerdiensten, wat impliceerde dat de federale wetgever daarvoor bevoegd moest
blijven 127 .
Het akkoord bepaalde ook dat de decreten waarmee de gewesten de organieke wetgeving
inzake de gemeenten zouden wijzigen, aangenomen moesten worden met een twee
derde meerderheid. Deze voorwaarde heeft evenwel geen enkele zin voor de in Vlaanderen
en in Wallonië uit te vaardigen decreten op de gemeentelijke organisatie. In het
verleden werd een dergelijke voorwaarde nooit gesteld voor de decreten op het bestuurlijk
toezicht -een materie die traditioneel behoort tot de gemeentelijke organieke regelen-
en op de intercommunales. Ook op federaal vlak zijn de wetten betreffende de
gemeenten steeds met een gewone meerderheid aangenomen geworden. Indien een bijzondere
meerderheidsregel wordt ingevoerd, kan dit alleen overwogen worden voor de
binnen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest uit te vaardigen ordonnanties en dit met
het oog op de bescherming van de positie van de Vlamingen in de gemeentebesturen in
dit gewest. In dat geval zou de bijzondere meerderheidsregel er echter dienen in te
bestaan dat een meerderheid in elke taalgroep moet worden bekomen voor de goedkeuring
van de desbetreffende ordonnanties. De koppeling van de organieke wetgeving
inzake gemeenten aan de vereiste van een bijzondere meerderheid, kwam inmiddels
ook tot uiting naar aanleiding van de grondwetsherziening van 11 maart 1997 128 , waarbij
in artikel 41 van de Grondwet aan de bijzondere wetgever de mogelijkheid werd
gegeven om de decreetgever bevoegd te maken voor de voorwaarden waaronder en de
wijze waarop binnengemeentelijke territoriale organen kunnen worden opgericht. Het

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
desbetreffende decreet diende aangenomen te worden met een twee derde meerderheid.
Deze eis komt zeker als overdreven over 129 .
De recente federale beleidsverklaring van 17 oktober 2000 heeft die eis dan ook enkel
nog behouden voor het hervormen van het gemeentelijk kiesstelsel. Verder heeft de
beleidsverklaring ook iets meer duidelijkheid gebracht inzake de te regionaliseren materies
zonder daarbij evenwel reeds in detail te treden. Zo blijft alles wat in de pacificatiewet
geregeld is, van de regionalisering uitgesloten, alsook het politie- en brandweerbeleid.
Aanverwante wetgeving, zoals betreffende de organisatie van agglomeraties en
federaties van gemeenten, de begraafplaatsen en de lijkbezorging en de gemeentekieswetgeving,
wordt mee overgeheveld. Volgens het recente akkoord zou ook de bevoegdheid
voor de organisatie van het bestuurlijk toezicht over de zes randgemeenten en in de
gemeente Voeren geregionaliseerd worden. De Vlaamse regering had reeds meermaals
het standpunt ingenomen dat de homogene bevoegdheidsuitoefening insloot dat de
Vlaamse Gemeenschap zelf dit toezicht diende te organiseren 130 . De Waalse regering
had nochtans, hoewel zij voorstander was van de regionalisering, lange tijd uitdrukkelijk
voorbehoud gemaakt voor de kieswetgeving en voor de vrijwaring van de rechten van de
taalminderheden in de randgemeenten 131 . Hoever de regionalisering precies zal reiken,
zal uiteindelijk moeten blijken uit de teksten van de bijzondere wet die de regionalisering
doorvoeren.
Als men de Grondwet zou herzien met het oog op de regionalisering, blijkt alleszins al
uit vorig hoofdstuk dat deze zich niet zal mogen beperken tot de herziening van
artikel 162 van de Grondwet. Indien daarentegen deze hervorming wordt doorgevoerd
bij een bijzondere wet, dan heeft de bijzondere wetgever meer ruimte om nader te
bepalen wat verstaan wordt onder de “organieke regelen betreffende de gemeenten” en
over de eventueel op federaal vlak te behouden wetgevende bevoegdheden.
Bij de redactie van de proeve van Vlaams gemeentedecreet werd er wel van uitgegaan
dat conform de principes van de federale staatsinrichting een zo verregaand mogelijke
invulling moet worden gegeven aan de deelstaatbevoegdheid om zelf bij decreet deze
regelen vast te stellen en om desgevallend ook betrokken te worden bij die regelingen,
die nog op federaal vlak zouden worden uitgewerkt o.m. voor de politie, de brandweer
of ook voor de burgerlijke stand of meer in het algemeen voor alle andere gemeentelijke
materies, waarover in de toekomst nog zal dienen onderhandeld te worden met
het oog op de verdere uitwerking van de staatshervorming.
3. De betrokkenheid van de gemeentelijke instellingen bij federale materies
Er moet ook worden aangenomen dat de federale wetgever na de regionalisering zijn
bevoegdheid verliest om nog zonder meer in te grijpen in de door de gewesten vastgestelde
organieke regelen m.b.t. de gemeentelijke instellingen.
In de eerste plaats moet duidelijk worden erkend dat zelfs daar waar de federale wetgever
ingevolge met bijzondere meerderheid aangenomen uitzonderingsbepalingen uitdrukkelijk
bevoegd zou blijven er samenwerking nodig is met de gewesten. Aan de
gemeentelijke organen wordt dan weliswaar verantwoordelijkheid toegekend voor fede-
47

48
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
raal geregelde materies, doch er dient evenzeer over gewaakt te worden dit in de gemeentelijke
organisatie op een adequate en coherente wijze kan worden verzekerd. In
de tweede plaats moet ditzelfde principe worden toegepast indien de federale wetgever
binnen de eigen bevoegdheidsdomeinen nog de gemeentelijke instellingen zou wensen
in te schakelen in federale materies en dit niet een uitvloeisel zou zijn van uitdrukkelijk
gemaakte uitzonderingen doch van de algemene bevoegdheden, die vooralsnog
aan de federale overheden toekomen o.m. op het gebied van het sociaal-economisch
beleid of nog op het gebied van de tewerkstelling. Men denke daarbij aan de plaatselijke
werkgelegenheidsagentschappen die sterk ingrijpen in de gemeentelijke organisatie.
Hier moet trouwens de stelling dat deze agentschappen niet zouden vallen onder
de toepassing van artikel 162 van de Grondwet verworpen worden 132 .
In alle gevallen zouden de federale overheden er tevens toe verplicht moeten worden
om bij de toekenning van opdrachten aan de gemeentebesturen tevens de financiering
van deze opdrachten na overleg met de gewesten en de gemeenschappen te regelen.
Hierbij rust dan tevens een belangrijke verantwoordelijkheid op de gewesten en de gemeenschappen
om erover te waken dat voor de federale opdrachten, die vanuit bestuurlijk-organisatorisch
oogpunt het best binnen de gemeentelijke organisatie worden behartigd,
door de federale overheden geen nodeloze parallelle circuits buiten of naast de
gemeentelijke organisatie zouden worden tot stand gebracht. De voorgestelde
samenwerkingsakkoorden, af te sluiten met de federale overheden, hebben bijgevolg
niet alleen tot doel toe te zien op de consequenties voor de organieke regeling doch ook
op een adequate inrichting van de dienstverlening t.a.v. de bevolking in Vlaanderen.
Indien niet geopteerd wordt voor een samenwerkingsakkoord is minstens het eensluidend
advies van het Vlaamse Gewest een vereiste. Dit advies of dit samenwerkingsakkoord
kan slechts tot stand komen na overleg met de gemeenten.
4. Residuaire of toegewezen bevoegdheden inzake de organieke wetgeving
over de gemeenten
Los van de vraag welke bevoegdheden precies zullen overgedragen worden, is er de
vraag naar de manier waarop de bevoegdheidsoverdracht in de Grondwet of de bijzondere
wet geformuleerd zal worden. Meerdere mogelijkheden zijn immers denkbaar.
Enerzijds kan men werken met duidelijk afgebakende bevoegdheidslijsten. Zo zou men
in de bijzondere wet kunnen inschrijven: de gewesten zijn bevoegd voor: het regelen van
de samenstelling van de gemeentelijke organen, de werking van de gemeentelijke organen,
de bevoegdheden van de gemeentelijke organen, het stellen van voorwaarden voor
de rechtspositie van het gemeentepersoneel, enz … Gezien de omvang van de gemeentewet
en gezien de politieke intentie om een zo ruim mogelijke regionalisering van de
organieke wetgeving inzake het gemeentelijk bestuursniveau door te voeren, zou een
dergelijke lijst zeer uitgebreid zijn. In de lijn van de huidige bevoegdheidsverdelende
bepalingen, zouden de gewesten dan over toegewezen bevoegdheden beschikken terwijl
de “residuaire bevoegdheden inzake de organieke wetgeving op de gemeentebesturen”
bij de federale overheid zouden blijven. Het voordeel van zo’n bepaling is dat ze voor

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
een duidelijke bevoegdheidsverdeling zorgt en voor minder juridische problemen in de
praktijk. Het nadeel is dan weer dat het opstellen van zo’n lijst een moeilijke en complexe
opdracht is. De huidige gemeentewet zou in die hypothese blijven gelden zolang
de decreetgever niet is opgetreden en eveneens voor die aangelegenheden waarvoor de
gewesten niet bevoegd zijn.
Anderzijds kan men een algemene bevoegdheidsomschrijving hanteren om de decreetgever
bevoegd te maken, aan de hand van een ruime omschrijving zoals de “organieke
regels betreffende de gemeentebesturen” of “alles wat in de gemeentewet geregeld is”.
In een dergelijk scenario worden dan de bevoegdheden die de federale overheid voor
zich wil houden als uitzonderingsbepalingen opgenomen. Het is meteen duidelijk dat
deze bepaling de gewesten een ruimere bevoegdheid geeft, maar tevens ook voor meer
juridische problemen en bevoegdheidsconflicten kan zorgen, juist omdat de precieze
draagwijdte van de bevoegdheden dan niet steeds duidelijk vastligt. Wij verwijzen ook
hier naar de bepalingen waarmee de bevoegdheden inzake de OCMW’s aan de gemeenschappen
werden toegekend. Artikel 5, par. 1,II, 2°, BWHI bepaalt immers dat de gemeenschappen
bevoegd zijn voor het beleid inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van
de organieke regels betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, maar
voegt er tegelijk als uitzondering een aantal aangelegenheden aan toe waarvoor de federale
overheid bevoegd blijft. In deze hypothese zouden de “residuaire bevoegdheden
inzake de organieke regels op de lokale besturen” aan de gewesten toekomen, terwijl de
federale overheid in deze materie enkel over toegewezen bevoegdheden zou beschikken,
naar analogie met de onderwijsbevoegdheden van de gemeenschappen 133 .
Wanneer men voor de algemene bevoegdheidsomschrijving opteert, verkiest men beter
het criterium van “de organieke regels betreffende de gemeentebesturen” in de plaats
van “alles wat in de gemeentewet geregeld is”. Dit laatste is een formeel criterium dat
niet volledig samenvalt met de organieke wetgeving op de gemeentebesturen; het is
tegelijkertijd ruimer en enger. Zo bevat bijvoorbeeld ook de gemeentekieswet heel wat
bepalingen over de samenstelling van de gemeenteraad, die dus ook “organieke wetgeving
op de gemeentebesturen” uitmaken. Zo bevinden de verkiesbaarheidsvoorwaarden
en de bepalingen omtrent de installatie van de gemeenteraad en het onderzoek naar de
geloofsbrieven zich in de gemeentekieswet, terwijl die toch essentieel genoeg lijken om
ook in de gemeentewet opgenomen te worden. Tegelijkertijd bevinden de bepalingen
over de afstand van mandaat vóór de installatie en over de gevolgen van het niet meer
voldoen aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden zich wel in de gemeentewet. Het formele
criterium van de gemeentewet wordt dan ook beter vermeden als criterium om de
regionalisering door te voeren.
In elk geval mag duidelijk zijn dat de bijzondere wetgever of de grondwetgever met de
nodige zorgvuldigheid dient te werk te gaan bij het aanduiden van de bevoegdheden van
de gewesten inzake de lokale besturen.
§ 3. Grondwetsherziening of wijziging van de bijzondere wet?
Het Sint-Michielsakkoord stelde uitdrukkelijk dat een wijziging van artikel 162 van de
Grondwet noodzakelijk was om de organieke wetgeving betreffende de gemeenten te
49

50
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
regionaliseren. Intussen lijkt men in politieke kringen op die mening terug te komen
en is er ook in de rechtsleer verdeeldheid omtrent de vraag of een grondwetsherziening
noodzakelijk is om de bevoegdheid over de gemeentelijke instellingen te regionaliseren.
Het antwoord op die vraag hangt samen met de draagwijdte van het grondwettelijk
wetsbegrip en de daaraan verbonden leer van de voorbehouden bevoegdheden (1). De
draagwijdte van dit wetsbegrip vereist bijgevolg een onderzoek naar de grondslag van de
voorbehouden bevoegdheden (2). Uit het verleden blijkt bovendien dat de aan wet voorbehouden
bevoegdheden niet steeds consequent met een grondwetsherziening werden
geregionaliseerd (3).
1. Het grondwettelijk wetsbegrip en de voorbehouden bevoegdheden
De vraag of de bijzondere wetgever al dan niet bevoegd is om de aangelegenheden
bedoeld in artikel 162 van de Grondwet aan de decreetgever op te dragen, wordt doorgaans
gekoppeld aan de vraag naar de draagwijdte van het begrip “wet”. Artikel 162 van
de Grondwet bepaalt immers dat de gemeentelijke en provinciale instellingen bij “wet”
worden geregeld, en dat “de wet” daarbij de toepassing van een aantal beginselen dient
te garanderen. Wat hier uiteengezet wordt, geldt eveneens voor een aantal andere
grondwetsartikelen waarin het regelen van aspecten met betrekking tot de gemeentelijke
instellingen aan de wetgever toegewezen wordt.
Het woord “wet” komt meer dan 150 maal voor in de Grondwet en heeft niet in al die
gevallen dezelfde draagwijdte. Het grondwettelijk wetsbegrip heeft meerdere juridische
betekenissen 134 .
Vooreerst wordt in een aantal gevallen met het begrip “wet” bedoeld: elke rechtsregel
die door een daartoe bevoegde overheid wordt totstandgebracht, ook nog “wetgeving in
materiële zin” genoemd. Dit is onder meer het geval met het begrip “wet” in artikel 10
van de Grondwet 135 , in artikel 159 136 en met het begrip “wet” in artikel 162, doch dan
alleen in het tweede lid, 6°. 137
In de meeste andere gevallen verwijst het grondwettelijk wetsbegrip echter naar een wet
in formele zin, zijnde een akte van de wetgevende macht 138 . Dit zijn de gevallen waarin
de Grondwet bepaalde beslissingen exclusief voorbehoudt aan de wetgevende macht,
meestal door te stellen dat een bepaalde aangelegenheid door, bij of krachtens de wet
wordt geregeld 139 . De bevoegdheid van de wetgevende macht in deze aangelegenheden
wordt aldus expliciet afgelijnd tegenover die van de uitvoerende macht. Vooral inzake
fundamentele vrijheden werden de burgers op die manier beschermd tegen de willekeur
van de uitvoerende macht. Zo ook vereist de Grondwet van 1831 in artikel 108 - thans
162 - van de Grondwet dat de gemeentelijke en de provinciale instellingen bij de wet
moeten worden geregeld. Tot aan de eerste staatshervorming in 1970, was het relatief
duidelijk wat onder het begrip “wet” moest worden begrepen: een akte van de wetgevende
macht, ook nog formele wet genoemd, waarbij de wetgevende macht gezamenlijk
werd uitgeoefend door de Koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat.
De bepaling van artikel 108 van de Grondwet kende zo de bevoegdheid om de
gemeentelijke en provinciale instellingen te regelen, exclusief toe aan de - nationale -

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
wetgever zonder dat die aan de Koning kon worden overgedragen 140 .
Na de federalisering van de Belgische Staat zou het vanuit de hierboven geschetste
situatie logisch zijn dat de decreetgevers -die eveneens formele wetten kunnen uitvaardigen-
elk wat hun bevoegdheidsdomein betreft, konden optreden in de gevallen waarin
de Grondwet de wetgever bevoegd maakte 141 . Decreten zijn immers ook formele wetten
in de zin dat zij akten van de wetgevende macht(en) zijn. De artikelen 127 tot 130 van
de Grondwet, voor wat de gemeenschapsaangelegenheden betreft en de artikelen 134
van de Grondwet en 19, § 2, van de BWHI voor wat de gewestelijke aangelegenheden
betreft, bepalen trouwens dat de decreten kracht van wet hebben. Decreten kunnen
geldende wetsbepalingen opheffen, aanvullen, wijzigen of vervangen.
Wanneer men overal in Grondwet het begrip “wet” zou mogen lezen als “decreet”, stelt
er zich geen probleem. Dan kan ingevolge artikel 162 van de Grondwet ook de decreetgever,
als de bijzondere wetgever daartoe zou besluiten, bevoegd gemaakt worden voor
het regelen van de gemeentelijke instellingen. Dat is echter niet het geval. Algemeen
wordt aangenomen dat de bevoegdheden die de Grondwet aan de wet toekent moeten
worden beschouwd als “voorbehouden bevoegdheden” 142 , en meer in het bijzonder als
“aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheden”. Aldus zou ook de bevoegdheid
van de wetgever om de gemeentelijke instellingen te regelen een aan de federale
wetgever voorbehouden bevoegdheid zijn. De rechtsleer is het er echter niet over eens
waar de grondslag te vinden is van de voorbehouden bevoegdheden 143 .
2. De grondslag van de leer van de voorbehouden bevoegdheden
Uit de hierboven geschetste historische context kan afgeleid worden dat, als het begrip
wet in de Grondwet anders dan in de zin van “formele wet” dient geïnterpreteerd te
worden, daar een grondslag voor moet zijn. De grondwetgever van vóór 1970 kan immers
met het begrip “wet” in geen enkel opzicht de bedoeling gehad hebben om bepaalde
aangelegenheden aan de deelstatelijke wetgevende machten te ontrekken ten voordele
van de federale wetgevende macht om de eenvoudige reden dat die toen nog niet
bestonden 144 .
2.1. De Grondwet zelf als grondslag
Bij het zoeken naar die grondslag stellen we in de eerste plaats vast dat de grondwetgever
zelf terzake klaarheid heeft pogen te scheppen door in een aantal artikelen naast
de wet, ook het decreet en de ordonnantie voor bepaalde aangelegenheden bevoegd te
maken 145 . Daaruit zou men kunnen afleiden dat het begrip “wet” in de grondwetsbepalingen,
toegevoegd na de eerste staatshervorming, een andere draagwijdte krijgt als
in de vermeldingen daterend van vóór de staatshervoming, en bijgevolg in die gevallen
moet gelezen worden als federale wet. De vraag is echter of de grondwetgever dit onderscheid
op een consequente wijze heeft doorgevoerd. In elk geval kunnen daaruit
geenszins conclusies getrokken worden over de draagwijdte van het wetsbegrip in de
grondwetsartikelen die dateren van vóór de staatshervorming. In deze context dient te
worden opgemerkt dat in het recent gewijzigde artikel 41 van de Grondwet over de
binnengemeentelijke territoriale organen, de bevoegdheden van de wetgever terzake
51

52
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
expliciet worden afgelijnd tegenover de bevoegdheden die de bijzondere wet aan de
decreetgever kan toekennen. De stelling dat het begrip “wet” hier anders moet geïnterpreteerd
worden dan “federale wet” is dan ook moeilijk te verdedigen. Een grondwetsherziening
lijkt noodzakelijk om deze bevoegdheden te regionaliseren. In deze uiteenzetting
wordt echter, zoals gesteld, vooral gehandeld over het wetsbegrip in artikel 162
van de Grondwet, dat dateert van vóór de staatshervorming.
Een aantal auteurs 146 zijn de mening toegedaan dat de leer van de voorbehouden bevoegdheden
uit de Grondwet zelf dient afgeleid te worden. Het begrip “wet” in de
Grondwet, moet dan, in tegenstelling tot wat de historische context laat uitschijnen,
begrepen worden als de “formele wet” uitgevaardigd door de nationale wetgevende
macht. De bevoegdheden die volgens de Grondwet aan de wetgever toekomen, moeten
geacht worden uitsluitend voor de nationale -en vanaf 1993 federale- wetgever weggelegd
te blijven. In deze redenering, die oorspronkelijk ook door de Raad van State werd
gevolgd 147 , werd “wet” gelezen als akte van de “nationale” wetgevende macht veeleer
dan als akte van de wetgevende macht zonder meer. In die zin zouden de vroeger aan de
nationale wetgevende macht voorbehouden bevoegdheden nu en zolang de Grondwet
niet wordt gewijzigd toegewezen blijven aan de federale wetgevende macht. Deze stelling
kan echter niet onderschreven worden.
2.2. Artikel 19, § 1, van de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen
Meer dan de grondwetgever zelf heeft de bijzondere wet het grondwettelijk wetsbegrip
als voorbehouden bevoegdheid gehanteerd. Artikel 19, § 1, van de BWHI bepaalt immers
dat de decreetgever de hem door de bijzondere wetgever toegekende bevoegdheden
kan uitoefenen, “onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden”.
Wanneer men ervan uitgaat dat de leer van de voorbehouden bevoegdheden
uit de Grondwet zelf voortkomt, dan is deze bepaling zinloos 148 . Dat was bij de behandeling
van de bijzondere wet in de Senaat ook een aantal parlementsleden niet ontgaan
149 . Uit deze bepaling kan afgeleid worden dat de leer van de voorbehouden bevoegdheden
niet uit de Grondwet zelf, maar uit de bijzondere wet voortkomt. Artikel
19, § 1, van de BWHI maakt aldus de grondslag uit van de voorbehouden bevoegdheden.
Dat artikel 19 enkel en alleen de bevestiging is van een principe dat uit de Grondwet
zelf voortkomt, moet worden afgewezen, omwille van de hierboven uiteengezette
historische context. Er moet uitgegaan worden van een “teleologische” lezing van het
grondwettelijk wetsbegrip 150 , op basis waarvan het in principe ook decreten en
ordonnanties omvat. In die zin is de bepaling van artikel 19 niet zinloos, maar stelt zij
duidelijk dat de bevoegdheden die de Grondwet aan de wetgever toekent, niet tot de
bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen behoren. De Grondwet zelf
bevat geen duidelijke bepaling in die zin. Het Arbitragehof heeft deze stelling onderschreven,
zoals verder nog zal blijken 151 .
2.3. De stelling van de Raad van State over de voorbehouden bevoegdheden
Artikel 19, § 1, werd echter pas ingevoerd in de bijzondere wet van 8 augustus 1980,
zodat men zich de vraag kan stellen waarop de leer van de voorbehouden bevoegdhe-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
den zich voordien baseerde. De Raad van State heeft zich vóór 1980 meermaals uitgesproken
over deze problematiek. Daarin koos hij resoluut voor de stelling dat het
begrip “wet” in de Grondwet moest begrepen worden als de “formele wet” uitgevaardigd
door de nationale wetgevende macht en dat de aangelegenheden die door de
Grondwet aan de wet werden opgedragen geacht moesten worden uitsluitend voor de
nationale wetgever weggelegd te blijven 152 . Enigszins in strijd daarmee aanvaardde de
Raad evenwel ook dat de bijzondere wetgever de gemeenschaps - en de gewestraden
uitdrukkelijk kon belasten met aan de wetgever voorbehouden bevoegdheden. In de
eerste adviezen van na 1980 ziet de Raad in artikel 19, § 1, dan ook een bevestiging van
zijn stelling dat de leer van de voorbehouden bevoegdheden uit de Grondwet zelf
voortkomt 153 . Deze visie kan echter niet onderschreven worden om de hierboven vermelde
reden. Uit de adviezen blijkt dat de Raad van State omtrent de problematiek van
de voorbehouden bevoegdheden geen duidelijk coherente stelling hanteerde 154 .
De Raad van State versoepelde zijn standpunt echter wel ten aanzien van de grondwetgever
zelf. De Grondwet zelf mag volgens de Raad de aan de wet voorbehouden bevoegdheden
aan de decreetgever toekennen. Dit was onder meer het geval met de bevoegdheden
inzake onderwijs en taalgebruik 155 . Ook ten aanzien van de impliciete bevoegdheden
achtte de Raad van State het niet uitgesloten dat ook de bijzondere wetgever
uitdrukkelijk de decreetgevers machtigde het aan de wetgever voorbehouden domein
te betreden 156 . Hieruit kan echter geenzins besloten worden dat de Raad van State
de leer van de voorbehouden bevoegdheden, voortvloeiend uit de Grondwet zelf, verwerpt.
2.4. De stelling van het Arbitragehof over de voorbehouden bevoegdheden
Uiteindelijk heeft het Arbitragehof duidelijkheid gebracht door als basis voor de leer
van de voorbehouden bevoegdheden niet langer de Grondwet zelf, maar wel de bijzondere
wet te nemen. Het Arbitragehof stelde in zijn arrest van 23 december 1987 157 : “De
artikelen 3ter, 59bis en 107quater van de Grondwet en de artikelen 4 tot 11 van de bijzondere wet van
8 augustus 1980 hebben aan de decreetgever de bevoegdheid verleend om bij decreet een aantal aangelegenheden
te regelen. Artikel 19, § 1, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 bepaalt evenwel: ‘Het
decreet regelt de aangelegenheden bedoeld in de artikelen 4 tot 11, onverminderd de bevoegdheden die door
de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden’. Daaruit vloeit voort dat, behoudens in de gevallen waarin
een bijzondere en uitdrukkelijke machtiging is gegeven door de bijzondere of de gewone wet tot hervorming
van de instellingen, een decreetgever de hem toegewezen bevoegdheden slechts kan regelen mits hij op
generlei wijze inbreuk maakt op de bij de Grondwet voor de wet gereserveerde bevoegdheden.”
Het Hof bevestigt zo dat de bijzondere wet de grondslag uitmaakt van de leer van de
aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheden. Het Hof bepaalt zelfs expliciet
dat de bijzondere wet een uitdrukkelijke machtiging kan geven om door de Grondwet
aan de wetgever voorbehouden aangelegenheden, te regelen.
2.5. Besluit
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat een grondwetswijziging niet nodig is om de
bevoegdheden die artikel 162 van de Grondwet aan de wet toekent, aan de decreetgever
53

54
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
toe te kennen. Een uitdrukkelijke machtiging van de bijzondere wetgever zou kunnen
volstaan.
3. De voorbehouden bevoegdheden in vroegere grondwetsherzieningen
Uit de naar aanleiding van de verschillende staatshervormingen doorgevoerde herzieningen
blijkt dat de leer van de voorbehouden bevoegdheden niet steeds consequent
werd gehanteerd. Hierna komen een aantal voorbeelden aan bod, zowel van bevoegdheidsoverdrachten
inzake lokale besturen als andere voorbeelden.
3.1. Het bestuurlijk toezicht
Bij de grondwetsherziening van 1980 werd het toenmalige artikel 108 (nu artikel 162)
van de Grondwet voor herziening vatbaar verklaard om daaraan te kunnen toevoegen
dat de bijzondere wetgever de organisatie en de uitoefening van het bestuurlijk toezicht
kon opdragen aan de gemeenschaps- en gewestraden. De herziening van dit artikel leidde
echter tot een inconsequentie. Hetzelfde artikel 162 van de Grondwet draagt immers
aan de wet op om de toepassing van een aantal principes te verzekeren 158 , waaronder
ook het optreden van de toezichthoudende overheid om te beletten dat de wet geschonden
wordt of het algemeen belang geschaad. Als een herziening van dat artikel nodig
was om de organisatie en de uitoefening van het bestuurlijk toezicht te regionaliseren,
dan volgt daaruit dat het woord wet moet gelezen worden als “federale wet”. Welnu, dan
had men het verzekeren van de in dat artikel vermelde principes ook aan de decreetgever
moeten opleggen, hetzij in de Grondwet zelf, hetzij in de bijzondere wet. Zo zou
men kunnen argumenteren dat de decreetgever, hoewel hij bevoegd is voor een aanzienlijk
deel van de organisatie van het gewoon bestuurlijk toezicht 159 , niet gebonden is door
de in artikel 162 vermelde principes. Algemeen wordt echter aangenomen dat dit wel het
geval is. Dit blijkt onder meer uit de adviespraktijk van de Raad van State. De Raad
stelde in een advies over een ontwerp van decreet van het Waals Gewest waarin het
vernietigingstoezicht wegens schending van het algemeen belang werd afgeschaft: “l’article
162 alinéa 2, 6°, exige que l’ensemble des actes des autorités provinciales et communales, et non pas
seulement certains de ceux-ci, soient soumis à une tutelle de conformité à l’intérêt général” 160 . In een
ander advies luidt het als volgt: “dat artikel 162, tweede lid, 6° van de Grondwet aan de wetgevende
macht de verplichting oplegt te voorzien in een optreden van de hogere overheid om te beletten dat
de gemeentelijke instellingen de wet schenden of het algemeen belang schaden en dat, gelet op die grondwetsbepaling,
het dan ook ondenkbaar is dat voor een handeling van een gemeentelijke instelling geen regeling
van algemeen vernietigingstoezicht wegens het schenden van de wet of het schaden van het algemeen
belang zou vereist zijn. 161 ”. Het begrip “wet” in artikel 162 van de Grondwet heeft dus
minstens drie betekenissen 162 .
Wat de situatie nóg complexer maakt, is dat artikel 162, tweede lid, 6° GW de wet ook
belast met het verzekeren van “het optreden van de federale wetgevende macht om te
beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang wordt geschaad”. Deze
bepaling, op basis waarvan de wet haar eigen toepassing dient te waarborgen, is ons
inziens ongelukkig geformuleerd. Bovendien is deze bepaling des te vreemder, vermits
hoofdzakelijk de gewesten bevoegd zijn voor de organisatie en de uitoefening van het

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
toezicht. Wanneer de decreetgever -mede- gehouden is tot het verzekeren van de principes
vermeld in artikel 162 van de Grondwet, dan zou de decreetgever het optreden van
de federale wetgevende macht moeten regelen, wat op zijn minst een vreemde situatie is.
Minstens zouden ook de decreetgevers “de toepassing van hun decreten moeten waarborgen”
om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang wordt
geschaad.
In die zin is het niet duidelijk wat de constituante bij de algemene coördinatie van de
Grondwet in 1994 heeft bedoeld door de term “federale” in deze bepaling in te schrijven
163 . Vóór 1994 moest het optreden van de wetgevende macht zonder meer door de
wet worden verzekerd. Artikel 198 van de Grondwet staat inderdaad toe dat
terminologische aanpassingen kunnen gebeuren in niet voor herziening vatbaar verklaarde
artikelen om ze in overeenstemming te brengen met de terminologie van nieuwe
bepalingen. De Raad van State stelt dan ook dat de term “federale wetgevende macht”
niet anders kan gelezen worden dan als “gewestelijke wetgevende macht”. Anders redeneren
zou er in het licht van de reeds geregionaliseerde toezichtbevoegdheid op neerkomen
dat de constituante zijn bevoegdheid van artikel 198 zou zijn te buiten gegaan door aan
die bepaling een nieuwe strekking te geven die ze vooraf kennelijk niet had 164 .
In het licht van de hierboven uiteengezette opvatting van het Arbitragehof inzake de
voorbehouden bevoegdheden, kan deze aanpassing van artikel 162 geenszins als een
louter terminologische aanpassing beschouwd worden. Het voorbehouden karakter van
de aan wet opgedragen bevoegdheden moet immers uit de bijzondere wet afgeleid worden
en niet uit de Grondwet zelf. Naar analogie kan niet uit de Grondwet zelf afgeleid
worden dat de term “wetgevende macht” moet gelezen worden als “federale wetgevende
macht”. Deze redenering van de constituante is dan ook te verwerpen. Als men
deze redenering aanvaardt, dan kan er niets ingebracht worden tegen de stelling dat de
term “wet” in de Grondwet op grond van artikel 198 vervangen wordt door “federale
wet” en zelfs door “decreet” of “door de in 134 van de Grondwet bedoelde regel”,
aangezien het voorbehouden karakter van de bevoegdheden van de wetgever niet uit de
Grondwet zelf voortkomt. De Raad van State moet zich dan ook in een moeilijke bocht
wringen om deze wijziging niet als ongrondwettig te beschouwen, door met name het
begrip “federale wetgevende macht” als “gewestelijke wetgevende macht” te lezen.
3.2. De binnengemeentelijke territoriale organen
Verder werd de Grondwet eveneens herzien voor het invoeren van de mogelijkheid om
binnengemeentelijke territoriale organen op te richten. De mogelijkheid voor de bijzondere
wetgever om de decreetgever bevoegd te maken voor een aantal voorwaarden waaronder
en de wijze waarop dergelijke organen kunnen worden opgericht, werd evenwel
in artikel 41 van de Grondwet ingeschreven en niet in artikel 162. Nochtans zou dit de
meest logische oplossing geweest zijn. Het inrichten van binnengemeentelijke territoriale
organen als organen van de gemeente lijkt niet zozeer een afwijking te zijn van de
bepaling van artikel 41 dat de uitsluitend gemeentelijke belangen door de gemeenteraden
worden geregeld 165 , maar veeleer van die van artikel 162, op basis waarvan de wet de
55

56
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gemeentelijke instellingen regelt 166 . Het toekennen aan de wet van bepaalde bevoegdheden
in artikel 41 lijkt in dat opzicht een overbodige bepaling, vermits artikel 162 de
wet opdraagt de gemeentelijke instellingen te regelen. In deze stelling houden we rekening
met een ruime interpretatie van het begrip “gemeentelijke instellingen”, zoals
hiervoor reeds werd uiteengezet.
3.3. De intercommunales, de financiering van de gemeenten en de OCMW’s
In 1993 werd artikel 162 eveneens herzien om de bijzondere wetgever de volledige
bevoegdheid inzake de intercommunales aan de gewesten te kunnen laten opdragen.
Dit was echter niet gebeurd in 1980, toen slechts een gedeelte van die bevoegdheden
aan de gewesten werd toegekend, met name de werkwijze, de controle en de vaststelling
van het ambtsgebied van de verenigingen van gemeenten tot nut van het algemeen en
de toepassing van de organieke wetten betreffende die verenigingen.
De regeling van de “voorwaarden waaronder en de wijze waarop gemeenten zich met
elkaar kunnen verstaan of zich kunnen verenigen”, zoals die bevoegdheid omschreven
wordt, kan inderdaad beschouwd worden als het regelen van de gemeentelijke instellingen
in de zin van artikel 162 van de Grondwet.
Dat is veel minder het geval voor het regelen van de algemene financiering van de gemeenten
en van de financiering van de opdrachten uit te voeren door de gemeenten in
de tot de bevoegdheid van de gewesten behorende aangelegenheden, die door de bijzondere
wet eveneens aan de gewesten werd opgedragen, zonder dat daartoe de Grondwet
werd gewijzigd. Deze bevoegdheid niet beschouwen als het regelen van de gemeentelijke
instellingen lijkt inderdaad de enig mogelijke manier om deze niet-herziening te
rechtvaardigen in het licht van het voorgaande. Eenzelfde redenering geldt ten aanzien
van het toekennen aan de decreetgever van de bevoegdheid voor de organieke wetgeving
op de OCMW’s, waarvoor evenmin de Grondwet werd gewijzigd. Meer dan bij de
financiering zou hier echter kunnen geargumenteerd worden dat OCMW’s ook “gemeentelijke
instellingen” zijn en dus onder de bepaling van artikel 162 van de Grondwet
vallen.
3.4. Samenvoeging van gemeenten
Tenslotte werd de Grondwet evenmin gewijzigd om in artikel 80 van de BWHI in te
schrijven dat het eensluidend advies van de Vlaamse Regering nodig is voor elke beraadslaging
in de Ministerraad over een voorontwerp van wet tot samenvoeging van gemeenten
of over een koninklijk besluit tot samenvoeging van gemeenten met toepassing
van de wet van 23 juli 1971 betreffende de samenvoeging van gemeenten en de wijziging
van hun grenzen. Artikel 7 van de Grondwet bepaalt immers dat de grenzen van de
gemeenten niet kunnen gewijzigd of gecorrigeerd worden dan krachtens een wet.
3.5. Andere voorbeelden
Ook in andere materies dan die van de lokale besturen zijn voorbeelden te vinden van

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
overdrachten van voorbehouden bevoegdheden zonder voorafgaande grondwetsherziening.
Artikel 11 van de BWHI kent aan de decreetgever de bevoegdheid toe om de nietnaleving
van zijn bepalingen strafbaar te stellen en de straffen te bepalen. De decreetgever
kan zo onder meer de gevallen bepalen waarin een huiszoeking kan plaatsvinden.
De artikelen 12, 14 en 15 van de Grondwet bepalen nochtans dat niemand kan vervolgd
worden dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft, dat geen
straf kan worden ingevoerd of toegepast dan krachtens de wet en dat geen huiszoeking
kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft.
Verder kunnen volgens artikel 79 van de BWHI de regeringen van de gemeenschappen
en de gewesten overgaan tot onteigeningen ten algemenen nutte in de gevallen en volgens
de modaliteiten bepaald bij decreet met inachtneming van de bij de wet vastgestelde
gerechtelijke procedures en van het principe van de billijke en voorafgaande schadeloosstelling
bepaald bij artikel 11 (nu artikel 16) van de Grondwet. Dat artikel bepaalt
echter ook dat niemand van zijn eigendom kan worden ontzet dan ten algemene nutte,
in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen een billijke en voorafgaande
schadeloosstelling.
Tenslotte heeft de bijzondere wetgever eveneens zonder grondwetsherziening de door
de Grondwet aan de wetgever voorbehouden bevoegdheden geregionaliseerd door de
gemeenschappen en de gewesten toe te staan om via de impliciete bevoegdheden de aan
de wet voorbehouden bevoegdheden te regelen. Artikel 19, § 1, BWHI bepaalt immers
dat het decreet, behoudens toepassing van artikel 10, de aangelegenheden bedoeld in de
artikel 4 tot 9 regelt, onverminderd de bevoegdheden die door de Grondwet aan de wet
zijn voorbehouden 167 . Als de theorie van de voorbehouden bevoegdheden uit de Grondwet
zelf zou voortkomen, dan zou artikel 19, § 1, BWHI ongrondwettig zijn.
4. Besluit
Er zijn voldoende argumenten om te stellen dat een grondwetsherziening niet noodzakelijk
is om de door artikel 162 van de Grondwet aan de federale wetgever voorbehouden
bevoegdheden inzake de organieke wetgeving over de gemeenten te regionaliseren.
Artikel 39 van de Grondwet geeft aan de bijzondere wetgever expliciet de mogelijkheid
om de bevoegdheden van de gewesten te bepalen. Aangezien de leer van de voorbehouden
bevoegdheden niet uit de Grondwet zelf voortkomt, maar zijn grondslag vindt in
artikel 19, § 1 van de BWHI, komen ook de aan de federale wet voorbehouden bevoegdheden
daarvoor in aanmerking. Er anders over oordelen zou impliceren dat artikel 19
van de BWHI zelf ongrondwettig is, in de mate dat het de decreetgevers toelaat de door
de Grondwet aan de wet voorbehouden bevoegdheden via de impliciete bevoegdheden
te regelen.
Deze redenering geldt ook voor de andere grondwetsartikelen waarin aan de federale
wetgever bevoegdheden inzake de organieke wetgeving over de gemeenten worden voorbehouden,
behalve voor artikelen die van na de staatshervorming dateren en waarin de
bevoegdheid van de wetgever expliciet afgelijnd wordt tegenover die van de decreetgever.
Dit is meer bepaald het geval in artikel 41 van de Grondwet.
57

58
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het voordeel van de enkele wijziging van de bijzondere wet bestaat erin dat men niet
moet wachten tot de volgende legislatuur om de gemeentewet te regionaliseren. Het
argument dat de te bereiken meerderheid in dat geval “complexer 168 ” is dan bij een
grondwetsherziening doet niet terzake want normaal kan die regionalisering nooit door
een grondwetsherziening alleen doorgevoerd worden en moet de bijzondere wet hoe
dan ook worden gewijzigd.
Een regionalisering van de gemeentewet is dus strikt gezien mogelijk door een wijziging
van de bijzondere wet alleen, maar toch blijft een herziening van de Grondwet een meer
ideale oplossing. De meeste van de vorige bevoegdheidsoverdrachten inzake de lokale
besturen vonden immers ook plaats na een grondwetsherziening. Op die manier wordt
meer coherentie in de bevoegdheidsverdelende bepalingen gebracht en wordt naar een
consequenter optreden van de bijzondere wetgever gestreefd. Bovendien vermijdt men
zo dat later de federale -bijzondere- wetgever de bevoegdheid inzake de organieke wetgeving
over de provincies en de gemeenten van de gewesten zou afnemen. Wanneer
men de bijzondere wet zou wijzigen zonder voorafgaande grondwetsherziening, kan er
omwille van deze redenen voor gepleit worden de situatie in elk geval bij de volgende
grondwetsherziening te “regulariseren”, in de zin dat de bepalingen van de Grondwet
waaraan de bijzondere wet niet conform is, naderhand aangepast worden. Het weze
echter duidelijk dat dit op basis van juridische argumenten alleen, strikt gezien niet vereist
is.
Idealiter worden alle grondwetsbepalingen waarin de term “wet” voorkomt, systematisch
aangepast en wordt de term vervangen door de termen “recht”, “federale wet”,
“decreet”, “ordonnantie” of “akte van de wetgevende macht” alnaargelang het geval.
Een grondwetsherziening is daarvoor noodzakelijk, al werd in het verleden een gelijkaardige
wijziging doorgevoerd als “louter terminologische aanpassing” op basis van artikel
198 van de Grondwet.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK III
DE PLAATS VAN DE GEMEENTEN
IN DE HOOFDSTRUCTUUR
VAN DE BESTUURLIJKE ORGANISATIE
R. MAES, Y. PLEES
De plaats, die de gemeenten in de hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie innemen,
is niet alleen afhankelijk van de juridische randvoorwaarden, doch evenzeer zoniet
nog meer van de zienswijzen, die vanuit politiek en bestuurlijk oogpunt worden gehuldigd
over de bijdrage die deze besturen moeten leveren in de beleidsvoering en in de
dienstverlening ten aanzien van de samenleving.
Ook hier kan men er niet buiten dat deze zienswijzen naar tijd en plaats aan evolutie
onderhevig zijn. Het kan trouwens niet worden ontkend dat het Franse bestuursmodel
van overwegende invloed is geweest op de plaatsbepaling van het lokaal bestuur in ons
land, al moet wel worden gepreciseerd dat daarmee vooral het Napoleontisch bestuursmodel
van na de Franse revolutie wordt bedoeld en geenszins het huidige Franse bestuurlijk
systeem. In een eerste paragraaf wordt nader uitgeweid over dit historisch perspectief.
Het begrip «territoriale decentralisatie», dat uit het Franse bestuurssysteem
stamt, wordt ook in verband gebracht met de begrippen «Self-Government» en
«Selbstverwaltung», die in diezelfde periode opgang maakten in Groot-Brittannië en in
Duitsland en in deze landen ook betekenisvol zijn gebleven. Tevens wordt benadrukt
dat ingevolge recente maatschappelijke ontwikkelingen nog andere breuklijnen zijn
gegroeid tussen de stelsels van lokaal bestuur in de West-Europese context. In hoofdzaak
verwijzen die naar de wijze waarop in de verschillende landen vorm wordt gegeven
aan de hedendaagse verzorgingsstaat.
De meer recente evolutie in het bestuurskundig denken over de democratische waarden
evenals over de waarden van bestuurlijke doelmatigheid, die het lokaal bestuur
vertegenwoordigt, komt vervolgens aan bod in een tweede paragraaf. Zowel centrale als
lokale besturen delen de verantwoordelijkheid voor een kwalitatieve organisatie en
werking van het openbaar bestuur. Daarmee zijn verschillende spanningsvelden gemoeid,
waarrond zich politieke keuzes opdringen in functie van de uitgangspunten en
zienswijzen, die worden aangekleefd over de plaatsbepaling en de werking van het
lokaal bestuur. Dit is des te meer waar daar in de samenleving en de politiek sterk
centraliserende tendenzen aanwezig zijn. De wetgeving moet alleszins de nodige rand-
59

60
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
voorwaarden bieden voor een bestuurskrachtig lokaal bestuur in de mate juridische
regelingen daartoe kunnen bijdragen. Hierover wordt gehandeld in een derde paragraaf.
In een vierde paragraaf worden deze uitgangspunten geconfronteerd met de zienswijzen,
die aan de grondslag liggen van het pact dat de Vlaamse regering op 8 maart 1999,
na een jaar van intensief onderhandelen, heeft afgesloten met de Vlaamse gemeenten
en openbare centra voor maatschappelijk welzijn.
§ 1. Lokaal bestuur in historisch en vergelijkend perspectief
Vooral met betrekking tot de basiseenheden in de hoofdstructuur van de bestuurlijke
organisatie in de West-Europese landen valt het op dat een eenvormige terminologie
wordt gehanteerd. Bedoeld zijn dan de gemeenten in België en in Nederland, de «communes»
in Frankrijk, de «Gemeinden» in Duitsland, Zwitserland en Oostenrijk en de
«kommuner» in de Scandinavische landen. Alleen in Groot-Brittannië komt een andersluidende
term voor, nl. «districts». De instellingen van het lokaal niveau behoren
duidelijk tot het gemeenschappelijk Europees erfgoed. Zij bestonden reeds lang voordat
de moderne staten het licht zagen en zij kunnen niet losgedacht worden van de
revindicatieve «vrijheidskeuren», waardoor in de eerste plaats steden doch later ook
landelijke gemeenschappen recht van zelfbestuur konden verwerven ten overstaan van
feodale graven of hertogen, kerkelijke overheden en later vorsten 169 .
Toch mag de gelijkenis in terminologie en op het eerste zicht ook in verschijningsvorm
niet doen vergeten dat de lokale zelforganisatie of het lokaal zelfbestuur zich niet
overal volgens hetzelfde denkpatroon hebben ontwikkeld. Het lokaal bestuur is op
verschillende wijzen erkend en ingebouwd geworden in de latere moderne staten. De
wijze van inpassing in deze staten maakt meer bepaald de breuklijn uit tussen de
stelsels van binnenlandse bestuurlijke organisatie, die met het begrip « territoriale
decentralisatie » worden aangeduid –een begrip van Franse oorsprong- en de andere
stelsels, waar wordt gesproken van « Self-Government » of van « Selbstverwaltung ».
Hierna worden in de eerste plaats de zienswijzen, die historisch gezien schuil gaan
achter de termen «territoriale decentralisatie», «Self-Government» en «Selbstverwaltung»,
nader verduidelijkt. Tevens wordt toegelicht welke daarvan, in het licht van de latere
evolutie, de gevolgen zijn voor de hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie in
West-Europa. In de tweede plaats wordt gewezen op nieuwe differentiaties, die zich
thans tussen de betrokken landen aftekenen.
1. Territoriale decentralisatie – Self-Government – Selbstverwaltung
Het denken in termen van « territoriale decentralisatie » stamt uit het Franse postrevolutionaire
bestuursmodel, dat in verschillende Europese landen een grote invloed
is blijven uitoefenen. Van territoriale of andere vormen van decentralisatie kan in dit
model slechts sprake zijn wanneer vooraf alle bestuursmacht en –bevoegdheden worden
gecentraliseerd. Decentralisatie veronderstelt m.a.w. voorafgaande centralisatie. De
staatsvorming houdt dan in dat alle macht bij de natie –als het centrum- behoort en

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
dat de grondwetgevende vergadering, die de natie vertegenwoordigt, souverein bepaalt
hoe de nieuwe staat wordt ingericht en hoe eventueel bepaalde bevoegdheden kunnen
worden gedecentraliseerd naar de eerder bestaande eenheden van lokaal bestuur 170 .
Deze eenheden van lokaal bestuur worden dan door de wetgever heringericht in het
licht van de centraal geformuleerde principes en vereisten voor de nationale eenheid 171 .
Decentralisatie naar Frans model houdt bijgevolg een brutale breuk in ten opzichte
van het verleden 172 .
In het Brits « Self-Government »-model heeft het historisch feit dat het «local government»
vroeger tot ontwikkeling is gekomen daarentegen meer van zijn betekenis behouden.
De rechten en bevoegdheden van het lokaal bestuur worden er –aansluitend bij een
eeuwenlange traditie- erkend en niet vanuit een centrum toebedeeld of onder al dan niet
gewijzigde vorm toegekend 173 . In het Brits bestuurlijk systeem ontbreekt trouwens een
geschreven Grondwet, die daartoe zou kunnen overgaan.
Het Duitse «Selbstverwaltungs»-model vertolkt dan weer een andere zienswijze. De idee
van de «Selbstverwaltung» werd eerst gepropageerd door de fysiocraten in de achttiende
eeuw als het tegengestelde van de staatsbemoeiïng en stond dus lijnrecht tegenover
«Staatsverwaltung». Essentieel in dit denken is de idee van de opbouw van het staatsbestel,
als een associatie niet alleen van burgers doch ook van elkaar overkoepelende gemeenschappen.
De staatsopbouw is dan het resultaat van gemeenschapsvorming in verschillende
etappes en op verschillende niveaus 174 .
1.1. Territoriale decentralisatie naar Frans model
Reeds eerder werd verduidelijkt dat met het Frans model het bestuurlijk systeem bedoeld
wordt zoals dit na de Franse revolutie vorm kreeg in toepassing van de Jacobijnse
principes. De nationale eenheid en de gelijkheid van alle burgers moest gegarandeerd
worden door het toekennen van alle politieke souvereiniteit aan de staat, die de verpersoonlijking
is van de natie en waarvan de burgers persoonlijk en rechtstreeks lid zijn.
Dit werd onverenigbaar geacht met het verder bestaan van besturen, die zich zouden
kunnen beroepen op historische privilegies of die zelfs in handen zouden kunnen
blijven van lokale aristocratische notabelen, die een tegengewicht zouden kunnen vormen
tegenover het staatscentrum.
Als belangrijkste kenmerken van de territoriale decentralisatie komen dan naar voor:
- Het bestuur van het land wordt van hoog tot laag gezien als één staatsaangelegenheid;
de gemeenten worden heringericht als «circonscriptions d’un même tout», waarbinnen
staatstaken vooral m.b.t. de ordehandhaving worden uitgevoerd; daarbij zijn alle
gemeenten gelijk voor de wet en hebben zij een uniform statuut.
- De gemeente zelf wordt omschreven als «une société de citoyens unis par des relations
locales», waarvan de relaties met de staat duidelijk moeten geregeld worden. Dit houdt
niet alleen in dat de wetgever over de bevoegdheid der bevoegdheden beschikt waardoor
steeds, volgens het inzicht van de wetgever, bevoegdheden kunnen worden toe-
61

62
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gekend of uitgebreid (gedecentraliseerd) als ingekrompen (gecentraliseerd). Ook houdt
dit in dat het gemeentebestuur onder een verregaande toezichtsregeling wordt geplaatst.
Hiervoor wordt een eminente plaats toegekend aan door het centraal bestuur
benoemde prefecten, die niet alleen waken over de wettelijkheid van de genomen
beslissingen doch ook over de conformiteit ervan met de hiërarchie van de belangen;
als hoogste belang geldt het algemeen of het staatsbelang.
- De centrale overheid benoemt de leden van de gemeentelijke organen.
In dit stelsel wordt, historisch gezien althans, de consolidatie van de eenheid binnen het
staatsbestel als de belangrijkste waarde beschouwd; gedecentraliseerde besturen worden
slechts geduld in de mate zij die eenheid niet in het gedrang brengen. In alle omstandigheden
kan de centrale overheid dan ook ingrijpen om waar nodig –en zonder rekening
te houden met historische verworvenheden- deze eenheid te realiseren en blijvend te
garanderen. Het denken in termen van « ondergeschikte » of onder « voogdij » staande
besturen, behoort tot dit gedachtengoed.
Het huidige Franse bestuurlijk stelsel beantwoordt zeker niet meer aan deze opzet. Aldus
werd in 1874 afgestapt van de benoeming van de lokale mandatarissen door het
centraal bestuur en kiezen de gemeenteraden trouwens zelf hun burgemeester. Meer
ingrijpend echter zijn de hervormingen, die na 1982 werden doorgevoerd ten aanzien
van wat thans het geheel van de «collectivités locales» wordt geheten en waarmee inmiddels
zowel gewesten, departementen, gemeenten evenals veelsoortige gemeenschappen
van gemeenten zijn bedoeld. De positie van de prefect werd afgezwakt en vooral het
toezicht werd teruggeschroefd tot een controle op de wettelijkheid, evenwel gekoppeld
aan een grote bekommernis voor het budgettair evenwicht. De term decentralisatie zelf
werd op de achtergrond verdrongen, doordat thans gesproken wordt van «la libre administration
des collectivités locales». 175 Dit ging eveneens gepaard met een ingrijpende herschikking
van hun bevoegdheden en van de hen ter beschikking staande financiële middelen.
Wel blijft het Franse stelsel gekenmerkt door het feit dat de gemeenten nog in
grote mate overeenkomen met de territoriale omschrijvingen uit het einde van de
achttiende eeuw.
Voor de studie van het lokaal bestuur in ons land blijft het belangrijk in herinnering te
brengen dat het Franse bestuurlijk systeem, zoals het in 1795 bestond, ingevolge de
Franse overheersing ook in ons land van toepassing is geweest tot 1815. Tijdens die
periode zou de centralisatie trouwens ten top worden gedreven zodat de gemeenten
praktisch elke zelfstandigheid verloren. Vanaf 1815 werden, na de aansluiting bij Nederland,
de gemeentelijke vrijheden opnieuw ingevoerd. De gemeenten werden ingedeeld
in twee categorieën –enerzijds de steden en anderzijds de plattelandsgemeenten- met
een verschil in samenstelling van de bestuursorganen en van vertegenwoordiging in de
provinciale staten 176 . Doch het denken in termen van centralisatie en decentralisatie en
de beklemtoning van de nationale eenheid bleven voorgoed ingeburgerd. Dit blijkt ook
uit de Belgische Grondwet van 7 februari 1831. Alle machten, zo bepaalt deze Grondwet,
gaan uit van de natie. De Grondwet garandeert uitdrukkelijk dat de gemeenten zelf
de aangelegenheden van lokaal belang regelen, doch dit moet samen worden gezien met

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de bevoegdheid der bevoegdheden, die volledig aan de appreciatie van de wetgever wordt
overgelaten. Wel was de Belgische Grondwet vooruitstrevend door te bepalen dat de
raadsleden zouden worden verkozen, doch tot 1887 werden niet alleen de burgemeesters
doch ook de schepenen door de Koning benoemd en ook thans blijft dit het geval
voor de burgemeesters. De toezichtsregeling heeft niet alleen als objectief na te gaan of
de gemeenten niet hun wettelijke bevoegdheid te buiten gaan; ook het algemeen belang
blijft grondwettelijk als toezichtsmotief gelden.
1.2. Self-Government naar Brits model
Het feit dat het « local government » -begrip dat in de Engelse terminologie zowel op de
bovenlokale « counties » als op de lokale « districts » slaat- vroeger tot ontwikkeling is
gekomen dan de staat zelf heeft in Groot-Brittannië alleszins langer zijn betekenis behouden
dan in Frankrijk. De rechten en bevoegdheden worden er -aansluitend op een
eeuwenlange traditie- erkend en niet vanuit een centrum toebedeeld of toegekend. 177 De
gebruikte term «government» heeft trouwens op zichzelf reeds een andere gevoelswaarde
dan deze van « lokaal bestuur of lokale administratie ». Niet de nationale eenheid
staat als belangrijkste waarde voorop, doch wel de erkenning van de verantwoordelijkheid
van de door de burgers zelf verkozen lokale besturen voor hetgeen zij zelf kunnen
regelen zodat de centrale overheden zich alleen dienen in te laten met aangelegenheden,
die een aanpak op hun niveau vereisen. In de binnenlandse bestuurlijke organisatie is het
centraal bestuur niet op even drukkende wijze aanwezig als in het oude Franse model.
De historisch gegroeide verscheidenheid tussen de lokale bestuurseenheden is in Groot-
Brittannië alleszins langer behouden gebleven en ook thans geldt nog een onderscheid
tussen de lokale bestuursorganisatie binnen en buiten de metropolitane gebieden. Door
de wetgever worden de bevoegdheden van de lokale besturen enerzijds in uitvoerige
lijsten nader vastgesteld doch anderzijds geldt ook het « ultra-vires »-beginsel, waardoor
hun beleidsruimte buiten de wettelijk bepaalde bevoegdheden minimaal wordt.
Voor de burgers geeft dit een duidelijker beeld van wie voor welke « governmentactiviteiten
» verantwoordelijk is. Alleszins heeft het binnen het Brits stelsel steeds
ontbroken aan benoemingen, die van regeringswege zouden worden gedaan in het
lokaal bestuur en ook de figuur van een prefect of een toezichthoudende provinciegouverneur
is totaal vreemd aan dit systeem. De eenheden van het provinciaal of
bovenlokaal en het lokaal bestuur zijn nevengeschikt met aparte bevoegdheidslijsten
zonder dat het bovenlokale niveau controle uitoefent op het lokale. Wel waakt een
korps van technische en financiële inspecteurs op een correcte lokale bestuursvoering.
Opportuniteitscontrole is evenwel onbestaande en voor de wettelijkheidscontrole treden
de rechtbanken op.
Het Britse systeem beklemtoont echter bovenal, o.m. bij gebrek aan een geschreven
Grondwet, de souvereiniteit van de wetgever. « Parliament can make and unmake local
government ». Daarbij is ook de cumul van mandaten zo goed als onbestaande zodat de
lokale bestuurders niet vertegenwoordigd zijn in het parlement 178 . Hierin ligt ook een
gebrek aan afdoende garanties voor het lokaal zelfbestuur verscholen. Dit gebrek is
63

64
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
echter pas tijdens de opeenvolgende regeringen onder Margareth Thatcher vanaf de
jaren tachtig tot uiting gekomen. Waar het «British Parliament» tot dan toe eerder was
opgetreden als beschermer van de traditionele waarden van het «local self-government»
en de auto-limitatie van het centraal bestuur als regel had aanvaard, heeft ditzelfde parlement
in de loop van de hier bedoelde periode de beleidsruimte en –vrijheden van de
lokale besturen sterk ingekort en ook strikte regelingen uitgevaardigd voor het verplicht
beroep op mededinging en voor hun financiering. Dit verklaart op zijn beurt de slogan
van de versterking van de lokale democratie waarmee de nieuwe Labour-regering sedert
1997 is aangetreden.
Toch kan niet ontkend worden dat de Labour-regeringen tijdens de zeventiger jaren ook
zelf hebben bijgedragen tot de ondermijning van de lokale democratie doordat zij omwille
van de beklemtoning van het «government»-karakter van de lokale bestuurseenheden
–in tegenstelling tot de erkenning van hun traditioneel karakter van lokale gemeenschappen-
de territoriale herstructurering hebben doorgevoerd op een wijze die nergens haar
gelijke vindt met de samenvoegingen van gemeenten die elders in Europa werden doorgevoerd.
Lokale besturen tellen doorgaans meer dan 100.000 inwoners en er werd geen
rekening gehouden met de vroeger bestaande sociologische en historisch gegroeide gemeenschappen.
Burgers vereenzelvigen zich dan ook weinig nog met deze nieuwe vormen
van lokaal bestuur 179 . Stoker drukt de recente evolutie na de «New Public Management»-hervormingen
van de daaropvolgende conservatieve regeringen als volgt uit: «One
of the ironies of the 1990s is that, as traditional local government has found itself under
near terminal pressure, an exciting new «community governance» vision of the future of
local government has emerged» 180 .
1.3. Selbstverwaltung naar Duits model
De band tussen de «Selbstverwaltung» en het zelfbeschikkingsrecht van de plaatselijke
gemeenschappen om hun eigen lot te bepalen heeft in Duitsland geen eenduidige evolutie
gekend. Aanvankelijk kwam «Selbstverwaltung» immers neer op vermindering van
staatsdwang en vermeerdering van vrijheid, daar de burgers zichzelf konden besturen.
In zekere zin stond «Selbstverwaltung» dan ook lijnrecht tegenover «Staatsverwaltung».
Dit werd echter vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw niet meer door alle
auteurs erkend. De aanhangers van het juridisch positivisme zagen in de «Selbstverwaltung»
een intermediaire constructie tussen de staat en het individu en niet meer een
maatschappijgeleding. Deze constructie kwam neer op een bestuursvoering door een
van de staat onderscheiden rechtspersoon, doch belast met staatsaangelegenheden.
«Selbstverwaltung » werd dan een subjectief recht om zelf staatszaken te regelen of te
beheren. De gevolgtrekking dat dit neerkwam op indirect staatsbestuur lag meteen voor
de hand 181 . De Grondwet van de Weimar-Republiek zou vervolgens in artikel 127 bepalen
dat de gemeenten en de verenigingen van gemeenten het recht van zelfbestuur moesten
uitoefenen binnen het kader van de wet. Het feit dat vele gemeenten in financiële moeilijkheden
verzeild geraakten had voor direct gevolg dat dit ‘wettelijk kader’ meer en meer
ingrijpend zou worden. Later zou ook het nationaal-socialisme dit ‘wettelijk kader’ gebruiken
om zelfbestuur haast volledig uit te hollen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Toch moet men vaststellen dat in de hedendaagse periode sommige auteurs het lokaal
bestuur opnieuw benaderen vanuit de oorspronkelijke visie van de associatieve opbouw
van de maatschappij. Het feit dat de burgers hun sociale relaties –voor zover zij
het familie- of gezinsverband overstijgen- in belangrijke mate beleven in de plaatselijke
gemeenschap wordt daarbij van het grootste belang geacht 182 . Ten gronde kan men
hierin ook de eigen grondtrekken erkennen van een federale staatsopbouw. Zoals de
deelstaten binnen de Bond op zelfstandige wijze het eigen landsbeleid kunnen bepalen,
zo ook wordt aan de rechtstreeks verkozen organen van de bestuurlijke geledingen
binnen de deelstaat de mogelijkheid gegeven tot gediversifieerde beleidsvoering. Deze
geledingen worden door de deelstaat zelf georganiseerd en van werkingsregelen voorzien,
dit rekening houdende met de bepalingen, die vervat zijn in de federale Grondwet
van 23 mei 1949.
Opvallend daarbij is de nadruk, die in de Grondwet wordt gelegd op de behartiging
van de belangen van de plaatselijke gemeenschap in eigen naam en onder eigen verantwoordelijkheid.
Door de erkenning van de ‘Selbstverwaltung’ als een constitutioneel
principe, wordt daaraan trouwens, in een land waar grondwettelijkheidscontrole bestaat,
een diepere betekenis en inhoud gegeven. Het kan zeker geen toeval zijn dat juist
in een staatsbestel met een federale opbouw deze fundamentele bekommernis voor de
waarde van de verscheidenheid binnen de eenheid ook in de binnenlandse bestuurlijke
organisatie tot uiting komt 183 . Het beklemtonen van de plaats die de
‘Gemeindeversammlung’ eventueel kan innemen naast de representatiedemocratie heeft
ook tot gevolg dat sommige deelstaten in de gemeentelijke organisatie vormen van
semi-directe democratie of van burger-initiatief hebben opgenomen.
2. Differentiatie en convergentie
Waar vanuit historisch oogpunt de klemtoon vooral wordt gelegd op de wijze waarop
de lokale besturen ingebed zijn geworden in de moderne staten, zijn al deze staten
inmiddels geconfronteerd geworden met maatschappelijke ontwikkelingen waarop de
oorspronkelijk aangekleefde zienswijzen weliswaar zijn blijven doorwegen, doch die
ook tot gevolg hebben gehad dat zij zich op een andere wijze zijn gaan differentiëren.
Deze maatschappelijke ontwikkelingen zijn gepaard gegaan met een steeds grotere omvang
van het overheidsbeleid, met een toegenomen vervlechting van het beleid over de
verschillende overheidsniveaus, met de noodzaak de financiering en vooral de fiscaliteit
over het geheel van de bestuursniveaus te beheersen evenals met een grotere vraag van
de burgers naar gelijke en minimale voorzieningen en diensten, ongeacht de territoriale
gemeenschap waartoe zij behoren. Hieruit zijn praktisch overal tendensen in centraliserende
zin voortgevloeid 184 . Tevens weegt op de overheid een toenemende kritische houding
vanuit de samenleving; in sommige landen scherpt dit het streven aan naar meer
effectiviteit en efficiëntie, in andere integendeel overweegt het streven naar lokale democratische
kwaliteit. Verder is in sommige landen ook de visie over de rol van de privésector
en over de plaats van het corporatisme van zeer grote invloed op de hedendaagse
organisatie van het openbaar bestuur 185 .
65

66
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De belangrijkste nieuwe breuklijnen, die zich in dit verband in de huidige West-Europese
context aftekenen kunnen onder de volgende noemers worden samengevat:
- vooral legitimiteitsgenererende versus vooral functionele lokale besturen;
- territoriale versus functionele verzelfstandiging en democratie;
- centrale versus lokale bestedingspatronen.
Heel wat verschillen in organisatie en werkwijze van de lokale besturen kunnen immers
daartoe worden teruggebracht. Sommige auteurs maken op grond van de positionering
ten aanzien van deze breuklijnen een onderscheid tussen het lokaal bestuur naar Zuid-
Europees model, dat vooral van Franse inspiratie blijft, het lokaal bestuur naar Brits
model en het lokaal bestuur naar Noord- en Midden-Europees model 186 .
2.1. Vooral legitimiteitsgenererende versus vooral functionele
lokale besturen
Lokaal bestuur beantwoordt overal aan de noodzaak van de erkenning en de representatie
van collectieve belangen, die lokale gemeenschappen delen. Deze erkenning verhoogt
de legitimiteit van het overheidsoptreden. Doch anderzijds wordt van het lokaal
bestuur ook verwacht dat het functionele of operationele beleidskeuzes kan maken en
een professionele en performante dienstverlening kan opzetten ten behoeve van de
inwoners. Ook dat vormt een legitimiteitsbevorderende noodzaak. In het zich
positioneren ten overstaan van beide uitgangspunten doen zich echter verschillen voor.
Twee zienswijzen kunnen daarbij tegenover elkaar staan, nl. enerzijds het
moderniseringsmodel en anderzijds het politiek gemeenschapsmodel.
- Het moderniseringsmodel gaat ervan uit dat schaalvergroting leidt tot een professioneler
en meer gespecialiseerd politiek en bestuurlijk systeem. Dit moet leiden tot
doelmatiger bestuur en meer tevredenheid van de burgers over het functioneren
ervan. Bovendien is er in grotere gemeenten een meer gedifferentieerd aanbod van
mogelijkheden voor politieke participatie. Naarmate de gemeente groter is, neemt de
sociale heterogeniteit toe, stijgt de diversiteit van partijen in de gemeenteraad en
kunnen ook meer ingrijpende beslissingen worden genomen; dit heeft dan weer een
effect op de kans dat de burger zich meer aangesproken voelt om effectief te participeren.
- Het politieke gemeenschapsmodel stelt daartegenover dat de schaalvergroting leidt
tot toename van het schaalverschil tussen de lokale gemeenschap(pen) en de schaal
van overheidsvoorzieningen. De hypothese is dan ook dat naarmate de gemeente
groter is, het gemeentelijk apparaat minder responsief is en dus de burgers minder
tevreden. Bovendien gaat dit model ervan uit, dat naarmate de responsiviteit kleiner
is, de participatie in lokale politieke aangelegenheden dit ook zal zijn.
Erkenning van de lokale identiteit wordt in de Zuid-Europese landen, in Zuid-Duitsland
en in Zwitserland van groter belang geacht dan lokale performantie. Dit verklaart
ook dat in deze landen gemeenten tot nu toe kleiner zijn gebleven en/of dat eerder
gedacht wordt in termen van het vormen van overkoepelende structuren dan in ter-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
men van samenvoegingen van gemeenten. In andere landen is de erkenning van de
historisch gegroeide en sociologische gemeenschappen in min of meer uitgesproken
wijze moeten wijken voor de eisen van een effectieve en efficiënte beleidsvoering en
dienstverlening. In Groot-Brittannië heeft de daaruitvolgende schaalvergroting in de
jaren zeventig zelfs dergelijke proporties aangenomen dat de erkenning van lokale
gemeenschappen totaal op de achtergrond is verdwenen teneinde te kunnen komen tot
een sterk «local government».
De gemeentelijke indeling in ons land houdt eerder het midden tussen beide zienswijzen.
Bij de burger is er zeker sprake van een sterk gevoel van geografische identificatie
met de gemeente, zoals dit ook het geval is in de landen van de Zuid-Europese groep.
De fusienasleep heeft in grote mate te maken met dit probleem van identificatie. Anderzijds
is het inwonersaantal van de Belgische gemeenten en de aandacht voor efficiëntie
veel meer vergelijkbaar met deze van de landen van de Noord-Europese groep 187 . Dit
blijkt ook uit onderstaande tabel, die een weergave bevat van de verdeling van gemeenten
naar bevolkingsaantal (in %) 188 .
Tabel 1. Gemeenten, percentsgewijze ingedeeld naar inwonerscategorieën
in West-Europa
Land

68
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
streeks worden verkozen en dat de uitvoerende organen politiek zijn samengesteld alsook
politiek verantwoordelijk zijn. In dit geval wordt de klemtoon gelegd op de vertegenwoordiging
van de burgers via verkiezingen en op multifunctionele bestuurlijke apparaten,
die het geheel van de collectieve belangen op hun grondgebied onderling kunnen
afwegen en coördineren en daaromtrent prioriteiten kunnen vaststellen. In sommige,
vooral de Skandinavische landen is in dit verband het concept gehuldigd dat de
verzorgingsstaat via de plaatselijke gelegitimeerde besturen moest worden uitgebouwd.
Ook in het Brits model is deze zienswijze traditioneel sterk aanwezig geweest, al werd
van oudsher toch geopteerd voor een aparte opstelling van de diensten die zich met de
volksgezondheid inlaten.
Deze zienswijze op het lokaal bestuur –als primordiale en concrete implementerende
instantie van de verzorgingsstaat- kan echter op de achtergrond verdwijnen, naarmate
daarnaast ook op belangrijke wijze andere vormen van verzelfstandiging in het leven
worden geroepen. Deze organisatievormen, die trouwens meestal unifunctioneel zijn,
worden dan beheerd door door de uitvoerende organen benoemde bestuurders, door
non-profit-organisaties, vakverenigingen, direct betrokken belangengroepen en eventueel
gebruikers van de openbare dienst. In belangrijke mate weegt hierop ook de ideologisch
geladen discussie over wat al dan niet als een concrete bestuurstaak wordt gezien
en over wat aan het al dan niet corporatistisch georganiseerde privé-initiatief kan of
moet worden overgelaten.
Deze discussie betreft dan o.m. de organisatie van het onderwijs, de dienstverlening in
het kader van de sociale zekerheid en de organisatie van de welzijnszorg. Lokale besturen
in de Skandinavische landen beschouwen deze domeinen bij uitstek als behorende
tot hun taakgebied terwijl in ons land en ook in de Zuid-Europese landen zeer vaak
geopteerd wordt voor andere verzelfstandigde organisatievormen. In de Britse context
zijn de achtereenvolgende Thatcher-regeringen niet alleen overgegaan tot het overbrengen
van bestuurstaken uit de lokale besturen naar functionele bestuursorganisaties.
Door de invoering van de algemene verplichting om voor de concrete verzorging van
de meeste taken van de lokale besturen beroep te doen op vormen mededinging, werden
de lokale bestuursapparaten tevens afgebouwd en werd de uitvoering ervan eveneens
in belangrijke mate geprivatiseerd.
Het bestaan van een veelheid aan afzonderlijke diensten en van functionele besturen
kan een aantal voordelen hebben zoals:
- de mogelijkheid van het organiseren van de dienstverlening op een aangepaste
schaal, die groter of kleiner kan zijn dan die van de gemeente;
- de mogelijkheid om de direct betrokkenen te laten participeren in het management
van de organisatie: zo kan men bepaalde voorzieningen mee laten besturen door
gebruikers;
- de mogelijkheid om soepelere beheersformules te gebruiken.
Men mag echter niet blind zijn voor de nadelen van dergelijke fragmentering. Er ontstaan
controle- en coördinatieproblemen. De burger krijgt geen overzicht meer over wie

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
nu eigenlijk voor wat verantwoordelijk is. Verder bestaat er ook een risico op machtsconcentratie
in hoofde van belangengroepen of van technici binnen de organisatie en
is er kans op monopolievorming.
De Commissie Bestuurlijke Organisatie pleit in haar advies dan ook –voor wat Vlaanderen
betreft- voor een versterking van de gemeenten ten opzichte van dergelijke functionele
besturen 189 . Dit kan enerzijds gebeuren door de versterking van de politieke
organen in hun controlepositie ten opzichte van de bestuursorganen van de functionele
besturen. Anderzijds kan de gemeente zelf worden versterkt door de oprichting
van nieuwe functionele besturen aan striktere regels te onderwerpen, o.m. door het
inbouwen van een bezinningsperiode voor de oprichting ervan en het beter omschrijven
van de doelstellingen en taken van het functionele bestuur. Taken die een
belangenafweging ten aanzien van burgers bevatten, kunnen volgens de Commissie
Bestuurlijke Organisatie niet tot het profiel van de functionele besturen behoren. Daarover
dringt zich alleszins een democratisch gelegitimeerd beslissingsplatform op.
2.3. Centrale versus lokale bestedingspatronen
Een laatste breuklijn, die trouwens nauw aansluit bij de vorige, betreft het onderscheid
dat kan worden gemaakt tussen de lokale besturen in het licht van hun aandeel in het
geheel van de overheidsuitgaven en in het licht van het belang van hun uitgaven als
percentage van het Bruto Nationaal Product.
Tabel 2. Uitgaven van de lokale besturen als percentage van het BNP en
als percentage van de totale overheidsuitgaven 190
Land Uitgave als Als percentage
percentage van de totale
van BNP overheidsuitgaven
Griekenland 3.3 5.6
Portugal 4.6 9.7
Spanje 4.9 12.2
België 4.9 10.9
Ierland 4.9 13.8
Frankrijk 5.5 27.2
Italië 7.0 13.0
Oostenrijk 7.7 25.4
Duitsland 8.1 18.7
Luxemburg 9.9 32.2
United Kingdom 11.0 27.0
Nederland 13.0 23.1
Finland 18.0 29.5
Denemarken 191 19.9 31.3
Zweden 27.5 38.0
69

70
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Vanuit dit standpunt gezien scoort het Belgisch lokaal bestuur bijzonder laag. Daarenboven
moet uitdrukkelijk gewezen worden op de cijfers voor het Verenigd Koninkrijk.
Algemeen wordt aldaar, na de achtereenvolgende Thatcher-regeringen, gesproken van
een afbouw van het lokaal bestuur. Dit blijft echter in uitgavencijfers haast driemaal
belangrijker dan het lokaal bestuur in ons land.
Bij de bespreking van de financiële verhoudingen staat natuurlijk ook ter discussie in
welke mate de lokale besturen hun inkomsten kunnen putten uit de door de inwoners
betaalde belastingen en in welke mate zij op financieel vlak afhankelijk zijn van de hogere
overheden. Dit probleem wordt ook omschreven als dit van de «gouden koorden» tussen
de centrale en de lokale besturen.
Als gevolg van wettelijke ingrepen om de gelijkschakeling van de fiscale lasten van de
burgers in de hand te werken en om de solidariteit tussen de fiscaal rijke en de fiscaal
arme lokale besturen te bewerkstelligen werden de domeinen waarop deze besturen
belastingen mogen heffen stelselmatig ingeperkt. Ter compensatie werden dotatiesystemen
ingevoerd. Doch er blijven op dat gebied grote verschillen bestaan tussen de verschillende
West-Europese bestuursstelsels 192 .
- het aandeel van de inkomsten dat verworven uit de eigen fiscaliteit schommelt
van 6% (Nederland) tot 54% (Noorwegen);
- het aandeel van de algemene dotaties, die evenzeer als de fiscale inkomsten voor
lokaal te bepalen objectieven kunnen worden aangewend, schommelt van 5%
(Zweden) tot 30% (Nederland);
- het aandeel van de specifieke dotaties, die alleen voor door de centrale overheid
nader omschreven beleidsdoeleinden kunnen worden aangewend schommelt van
10% (Verenigd Koninkrijk) tot 63% (Nederland).
Specifieke dotaties houden een grotere inmenging in in de lokale beleidsvoering dan
algemene dotaties. Daarenboven stelt zich voor alle dotatiestelsels het probleem van
objectieve verdeelcriteria.
§ 2. Meerwaarde van het lokaal bestuur in de hedendaagse context
Lokaal bestuur is en blijft een onvervangbaar middel om de beleidsvoering en de openbare
dienstverlening in het directe bereik van de burgers te brengen. Het responsabiliseert de
lokale bestuurders om in te staan voor een aan de plaatselijke noden, behoeften en
mogelijkheden aangepaste beleidsvoering en om de dienstverlening zo te verstrekken
dat zij optimale effecten sorteert ten aanzien van de betrokken burgers of organisaties.
Binnen diezelfde gedachtengang zullen ook de betrokken inwoners, plaatselijke
verenigingen en organisaties zich aangesproken en geresponsibiliseerd weten - om zo
ter plaatse effectief kan beslist worden - vorm te geven aan hun lokaal burgerschap en
om medezeggenschap te verwerven in het beleid van de territoriale gemeenschap waartoe
zij behoren.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De overdracht van taken en middelen van weinigen naar velen, de uitbouw van
voorzieningen en diensten op menselijke maat en de erkenning van de identiteit van
de basisgemeenschappen zijn aandachtspunten, die ook het hedendaags bestuurskundig
debat over de plaats van de gemeenten in de bestuurlijke organisatie blijven beheersen.
Daarbij zijn waarden betrokken die te maken hebben met het democratisch gehalte
enerzijds en met de doelmatigheid van de organisatie en de werking van het openbaar
bestuur anderzijds. Gelijkaardige overwegingen kunnen trouwens worden aangetroffen
in de motivering van het Europees Handvest voor de lokale autonomie 193
:
- In de eerste plaats wordt de overtuiging vertolkt dat het lokaal bestuur een belangrijke
pijler vormt van ons democratisch bestel. Het recht van de burgers om zelf
hun vertegenwoordigers te kiezen en om betrokken te worden bij de gemeentelijke
beleidsvoering is een democratische verworvenheid, die in alle lid-staten van de
Raad van Europa ingang heeft gevonden.
- Vervolgens waarborgt het bestaan van lokale overheden, in de mate daaraan ook
reële verantwoordelijkheden worden toegekend, een effectief en een burgernabij
bestuur.
- Tenslotte wordt het behoud en de versterking van de lokale autonomie beschouwd
als een belangrijke bijdrage tot de uitbouw van een Europa, dat gesteund is op de
principes van de democratie en van de decentralisatie.
In de eerste plaats wordt hierna aandacht besteed aan de argumentatie, die vanuit democratisch
oogpunt in de bestuurskundige literatuur wordt aangevoerd. Daarna komen de
argumenten vanuit doelmatigheidsoogpunt aan bod 194 .
1. Democratische waarden en bestuursmaatstaven
De hierbedoelde waarden en maatstaven voor de bestuurlijke organisatie hebben betrekking
op de vrijheid en de machtsverdeling binnen het politiek bestel en op de erkenning
van de identiteit en van het zelfbeschikkingsrecht van de lokale gemeenschappen 195 .
In deze gedachtengang wordt de gemeente of de lokale politiek als onmisbaar beschouwd
voor de democratie en voor het overheidsbeleid. Daarbij kan worden herinnerd aan A.
de Toqueville’s gevleugelde woorden: «Town meetings are to liberty what primary schools
are to science: they bring it within people’s reach; they teach men how to use and how to
enjoy it» 196 .
1.1. «Checks and Balances» binnen het politiek bestel
Vanuit democratisch oogpunt wordt lokaal bestuur in de eerste plaats gezien als bescherming
tegen over-centralisatie. De vrijheid wordt gediend door een pluralistische
staatsorganisatie met een gezonde verdeling van de politieke macht en met een werkbaar
tegengewicht tegen de concentratie van die macht in één centrum. Het bestaan van
meerdere bestuurslagen biedt kansen voor «checks and balances» of voor «countervailing
powers» in het politiek en in het maatschappelijk bestel. Verder levert het lokaal bestuur
71

72
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de burger directe ervaring op van de werking van de democratie; het geeft hem meer
kansen om zich politiek te uiten of te dingen naar een politiek mandaat en het is
tevens in vele gevallen de geijkte leerschool voor diegenen die een mandaat beogen op
hoger politiek echelon. 197 De aangelegenheden, die beslecht worden op lokaal niveau
zijn niet alleen begrijpelijker; zij sluiten ook dichter aan bij de persoonlijke levensfeer.
De drempel tot participatie van de burgers ligt dus lager. Tevens is de samenstelling van
de besluitvormende organen er automatisch meer representatief dan op de hogere
niveaus. Toch zal het niemand ontgaan dat een ongecontroleerd lokaal bestuur ook
ondemocratisch kan functioneren. Hiertegen moeten de burgers zowel als de centrale
overheden dan zelf ageren als «countervailing powers». Op de centrale overheden rust
tevens de specifieke opdracht de lokale besturen van zodanige werkingsregelen te voorzien
dat ondemocratisch optreden wordt vermeden of alleszins wordt gesanctioneerd.
1.2. Erkenning van de lokale gemeenschappen
Men kan trouwens niet voorbijgaan aan het feit dat de gemeente ook een sociologische
realiteit is, die bestaat «bij de gratie van handelende mensen van vlees en bloed en
zenuwen». 198 Daarbinnen ontwikkelt zich, ook in een tijdperk van schaalvergroting
enerzijds en van toegenomen individualisering anderzijds, een gemeenschapsleven met
eigen sociale bindingen en netwerken. Als basis voor de legitimiteit van het lokale bestuur
kan dan ook het bestaan van lokale belangen en de identificatie van de burgers met en de
toewijding aan een bepaald geografisch gebied worden genoemd. Het feit binnen eenzelfde
territorium te wonen of tot dezelfde «place community» te behoren, leidt tot plaatsgebonden
interesses en belangen. Iedereen heeft een directe woon- en leefomgeving, die
tevens het voorwerp uitmaakt van gemeenschapszorg. Sommige mensen zijn daarbij
weliswaar nog meer plaatsgebonden dan anderen, zoals ouders die zorgen voor kinderen,
jongeren, bejaarden en werklozen en zij hebben nog meer uitgesproken desiderata met
betrekking tot mogelijkheden voor ontplooiing, werk, recreatie en inschakeling in het
plaatselijk gemeenschapsleven.
Van oudsher is de gemeente de institutie die op haar territorium gevoelens van samenhorigheid
belichaamt en die bemiddelt en beslist ten aanzien van de tegengestelde groepsbelangen.
Dat de gemeente de eigen inwoners ook een culturele identiteit verschaft en
bij hen ook een eigen imago of profiel heeft, blijkt eveneens uit het Europees waardenonderzoek.
Zowel in België, als in Frankrijk, Nederland en Duitsland vormt de gemeente
het geografisch gebied waarmee de meesten zich in de eerste plaats identificeren alvorens
zij zich ook identificeren als inwoners van een gewest of van een land of als Europese
of wereldburgers. 199
Beperkte in ons land doorgevoerde onderzoeken wijzen er verder
op dat de burgers, zo er geen stemplicht zou bestaan, het meest bereid zouden blijven
om deel te nemen aan de lokale verkiezingen. Bij de lokale verkiezingen zijn er ook
minder blanco of ongeldige stemmen evenals een lagere graad van absenteïsme. Ook
lijken de burgers meer de naam de kennen van hun burgemeester dan die van de Eerste
Minister. 200

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1.3. Noodzaak van een responsieve lokale politiek
De gemeente is een onmisbare organisatie om de beleidsvoering ten aanzien van de
lokale gemeenschappen op een direct aanspreekbare, flexibele en responsieve wijze te
realiseren. Het is immers ondenkbaar dat het centraal bestuur over dezelfde cognitieve en
politieke capaciteit zou kunnen beschikken als het lokaal bestuur om met dezelfde graad
van informatie en met dezelfde kennis van de lokale situatie de vereiste politieke keuzes
te maken en de vraagstukken van verdeling en van conflicterende inzichten te beslechten.
Het meest uitgesproken is dit van belang ten aanzien van het welzijnsbeleid waar het
direct contact met de burgers - in hedendaagse termen ook « cliënten » geheten - en de
kennis van hun desiderata een evidente noodzaak is; precies dit contact vormt een essentiële
voorwaarde om de goede dingen te kunnen doen 201 . Daarvoor is een eigen verschillende
beleidsdomeinen omvattende - of multifunctionele - organisatie vereist, die
democratisch is gelegitimeerd. Van deze organisatie wordt verwacht dat zij ten aanzien
van de tegenstrijdige inzichten en belangen, die ter plaatse bestaan, de beslissingen zal
nemen die zich ook daadwerkelijk opdringen in het belang van de geheelheid van de
burgers op het betrokken territorium. Het voor de lokale gemeenschap bedoelde welzijnsbeleid
moet volledig in die structuur worden ondergebracht en is niet bestaanbaar in het
raam van een gescheiden of louter sectorale opstelling, waardoor dit beleid zou ontsnappen
aan coördinatie met andere beleidsdomeinen. Ook al moeten vormen van zelfstandig
bestuur binnen de lokale gemeenschap niet zonder meer worden uitgesloten, toch kan dit
alleen als tevens het principe van een geïntegreerde en gecoördineerde lokale beleidsvoering
wordt vooropgesteld. Een van de sterke punten van het lokaal bestuur ligt trouwens
besloten in de toepassing van het principe van de collegiale besluitvorming; dit moet in
de bestuurspraktijk de afstemming en de coördinatie in de hand werken.
De regisseurs- en beleidsrol van het lokale bestuur en de erkenning van de eigen cognitieve
en politieke capaciteiten moeten evenzeer tot uiting komen wanneer lokaal vorm
moet worden gegeven aan centraal geconcipieerd of omkaderd beleid. Ook voor de
bevoegdheden van gemengd belang neemt het democratisch gehalte toe indien in aanvullende
beleidsruimte wordt voorzien voor aanpassing aan de plaatselijke omstandigheden.
Meer recent is in dit verband opnieuw het zogeheten subsidiariteitsbeginsel - of
dit van de aloude «soevereiniteit» in eigen kring - op de voorgrond getreden. Dit houdt
in dat het verkeerd is dat over aangelegenheden, die beter lokaal kunnen worden afgehandeld
- beslissingen worden genomen op hogere - daaronder verstaan minder responsieve
of minder toegankelijke - overheidsniveaus. 202 Precies de erkenning van de lokale democratie
en het daarbij horende meer directe «empowerment of the citizens» vormen bij uitstek
geschikte middellen om de kloof tussen de burgers en de politiek te verminderen. 203
1.4. Experimenteel laboratorium voor politiek en beleid
De experimenteerfunctie wordt eveneens als een waarde gezien van de lokale bestuursorganisatie.
Toch moet hier een onderscheid worden gemaakt tussen de experimenten,
die door de centrale overheden zelf worden geïnitieerd en de louter lokale experimenten.
Er lijkt weinig bezwaar te bestaan indien de centrale overheden zelf deze experimentfunctie
regelen of beheersen. Men denke aan de regeling van het kiesrecht voor de
73

74
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vrouwen, de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd, de verplichte aanwezigheid van
vrouwen op de kieslijsten en de deelneming van E.U.-burgers aan de gemeenteraadsverkiezingen
als regelingen die deze functie vervulden of nog vervullen, vooraleer eventueel
veralgemeend te worden op andere bestuursniveaus. Men denke ook aan de recente
regeling van de gemeentelijke volksraadpleging.
Moeilijker wordt het evenwel wanneer deze experimentfunctie steunt op het zelfstandig
lokaal initiatief. Universeel geldt wel de theorie dat de lokale politiek vrijheidsbevorderend
is daar daardoor ook minderheden of politieke partijen, die nationaal
niet aan bod komen of inzichten, die behoren tot burgergroeperingen die niet worden
vertegenwoordigd in de centrale regeringen, lokaal wel macht of invloed kunnen uitoefenen.
204 In een land, dat opportuniteitscontrole kent, zullen zelfstandige lokale experimenten
in de regel slechts mogelijk zijn indien zij niet in strijd zijn met de centraal
gehuldigde inzichten.
1.5. Stem van de «place community» in de bovenlokale beleidsvoering
Aan het lokaal bestuur wordt ook een « antennefunctie » toegekend ten aanzien van de
hogere bestuursniveaus. Vele problemen en veranderingen - vooral in het kader van het
welzijnsbeleid - worden eerst op lokaal vlak ervaren en de lokale overheid moet bij de
hogere bestuursniveaus aan de alarmbel kunnen trekken, indien zich maatregelen op
hun niveau opdringen. Aldus wordt de lokale overheid ook spreekbuis voor de vertolking
van de belangen van de lokale gemeenschap, waarvoor zij verantwoordelijk is.
2. Waarden en bestuursmaatstaven met betrekking tot de doelmatigheid
Sommige van reeds aangehaalde democratische bestuursmaatstaven zijn zeker ook van
belang vanuit het oogpunt van de doelgerichtheid en de effectiviteit van de organisatie
van het binnenlands bestuur. Zij wijzen er op dat de erkenning van de lokale bestuursorganisatie,
die over de nodige beleidsruimte beschikt om de lokale problemen op te
lossen, een meer adequaat antwoord kan geven op de plaatsgebonden vragen en noden
van de burgers omdat de lokale besturen daarmee ook het best vertrouwd zijn. Omwille
van hun grotere aanspreekbaarheid zijn zij ook het meest direct geaxeerd op
resultaat en op « consumer satisfaction ». De verantwoordingsplicht van het openbaar
bestuur wordt alleszins aangescherpt indien in de bestuurlijke organisatie een volwaardig
« eerstelijnsbestuur » aanwezig is. Meer direct op de doelmatigheid betrekking
hebbende waarden en bestuursmaatstaven betreffen de effectiviteit en de efficiëntie in
de allocatie van overheidsvoorzieningen en diensten en de noodzaak van arbeidsverdeling
in de bestuurlijke organisatie.
2.1. Allocatieve efficiëntie
In de eerste plaats wordt vooral vanuit de « public-choice » -benaderingen benadrukt
dat voorzieningen met een lokale actieradius en waaraan geen grote externe effecten
zijn verbonden - de wijkvoorzieningen, het straatbeeld, de lokale groenvoorziening,
het basisonderwijs, de lokale sociale dienstverlening e.d.m. - best onder het lokale
electoraat en onder de lokale politiek ressorteren. Dit laat toe een directe binding te

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
maken tussen de baten of het nut van die voorzieningen en de fiscale bijdragen, die
daarvoor worden gevraagd. 205 Aldus ontstaat ook een ideale band tussen de territoriale
reikwijdte van de voorziening en de overheid, die én verantwoordelijk én politiek
aansprakelijk is voor de wijze waarop deze voorziening is georganiseerd. 206
In de tweede plaats moet voor heel wat collectieve goederen en diensten rekening
worden gehouden met de voorkeuren, noden en mogelijkheden die van plaats tot
plaats verschillen. Binnen elk aldus onderscheiden geografisch gebied bestaat niet overal
dezelfde behoefte aan groenvoorzieningen, aan culturele voorzieningen, aan industrievestigingen,
aan voorzieningen voor drugspreventie of voor drugsverslaafden, e.d.m.
Een centrale en uniforme voorziening van die goederen of diensten zal dan minder
effectief zijn en ook welvaartsverlies betekenen. Lokaal bestuur biedt de mogelijkheid
om beter rekening te houden met de uiteenlopende wensen van de burgers ten aanzien
van omvang en kwaliteit van collectieve goederen. 207
In de derde plaats biedt de lokale politiek mogelijkheden voor een meer collegiale en
meer geïntegreerde besluitvorming dan dit op centraal niveau het geval is. Leden van de
colleges van burgemeester en schepenen hebben geen individueel afgebakende bevoegdheden
zoals ministers. De besluitvorming op centraal niveau is zeker meer gespecialiseerd,
doch ook meer sectoraal en derhalve ook meer gefragmenteerd en meer technocratisch.
Dit vormt geen onoverkomelijke hinderpaal wanneer deze centrale besluitvorming
zich beperkt tot de hoofdlijnen en tevens voldoende ruimte laat voor afstemming
op lokaal niveau onder lokale politieke verantwoordelijkheid. 208 Het centraal beleid zal
immers meer verinnerlijkt worden en verankerd zijn in de lokale beleidsvoering en minder
techno- of bureaucratisch overkomen wanneer voor de realisatie eigen verantwoordelijkheid
wordt toegekend aan de lokaal verkozenen en aan de betrokken burgers en
lokale organisaties kansen op een eigen inbreng worden gegeven. Daarenboven betekent
responsiviteit meer dan verantwoordingsplicht. Het lokaal bestuur is zeker het best
geplaatst om rekening te houden met het volledige spectrum van opinies en zienswijzen,
die in de gemeente bestaan.
2.2. Verdeling van arbeid en sturingscapaciteit
Naarmate een organisatie groter wordt, wordt ze ook complexer en moeilijker te sturen.
Het lokale bestuur is, omwille van de kleinere schaal, alleszins minder gevoelig voor deze
problemen. Arbeidsverdeling in de openbare sector, snel veranderende wensen en zich
wijzigende omstandigheden, waarop alert moet worden gereageerd, ondersteunen eveneens
de noodzaak van het bestaan van het lokaal bestuur.
Als alle beleidsproblemen op één bestuursniveau moeten worden opgelost, dan zou dit
niveau volstrekt overbelast zijn. Ook de reikwijdte van de centrale bestuurders is beperkt
en verdeling van arbeid en van verantwoordelijkheid vormt in de bestuurlijke organisatie
een absolute vereiste. Daarenboven zal, wanneer zich ter plaatse nieuwe of
dringende noden voordoen, de lokale overheid daarop meer alert reageren dan de andere
overheidsniveaus. Lokaal ontstaan aldus ook meerdere initiatieven waarover pas
later een meer algemene consensus ontstaat en die dan, indien nodig, door het centrale
beleid kunnen worden omkaderd.
75

76
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 3. Spanningsvelden in de organisatie van het binnenlands bestuur
De erkenning van een volwaardig lokaal bestuur veronderstelt bijgevolg een visie over
de al dan niet mogelijk of wenselijk geachte zelfbeperking op het vlak van de andere
overheidsniveaus en over de al dan niet mogelijk of wenselijk geachte toekenning van
overheidsmacht, -bevoegdheden en -middelen aan lokale bestuursorganisaties, waarvan
de verkozen organen zich het dichtst bij de burgers bevinden.
1. Centraliserende tendenzen
Er kan trouwens niet worden ontkend dat in de recente maatschappelijke ontwikkelingen
sterke impulsen aanwezig zijn in de richting van de centralisatie. Tal van beleidsobjecten
worden - trouwens terecht - van zulk belang geacht dat er eenvormigheid dient
te bestaan in geheel het land of binnen de Vlaamse Gemeenschap. Dit is het geval
telkens fundamenteel geachte waarden, normen en reguleringen in het geding zijn. Het
strafrecht, de code van het wegverkeer, de zorg voor de veiligheid, de regulering van de
milieuhinder en van de ruimtelijke ordening, om maar enkele voorbeelden te noemen,
kunnen niet op een van plaats tot plaats verschillende wijze vorm krijgen. Voor sommige
van deze aandachtspunten dringen zich daarentegen zelfs eerder op Europees vlak
te nemen initiatieven op. Daarnaast heeft de uitbouw van de verzorgingsstaat ook met
zich meegebracht dat omwille van de eisen van de verdelende rechtvaardigheid en van
de gelijke behandeling van de burgers centrale regelingen moesten worden uitgewerkt
of de bovenhand kregen. Inzake sociale zekerheid kan immers niet aanvaard worden dat
per gemeente verschillende bedragen voor pensioenen of voor werkloosheidsuitkeringen
worden uitgekeerd. 209 Daarenboven vereist de realisatie van verschillende van de
hedendaagse beleidsobjectieven een zulkdanige inzet van financiële of van andere middelen
dat alleen op hogere bestuursniveaus daartoe kan worden overgegaan. Er zijn ook
macro-economische noodwendigheden waarom de centrale overheden moeten ingrijpen
in het stelsel van de gemeentefinanciën om deze als geheel en ook in de concrete
toepassing van de lokale fiscaliteit binnen de gewenste perken te beheersen. Ook moeten
centraal solidariteitsmechanismen worden opgezet tussen fiscaal arme gemeenten,
die doorgaans grotere noden kennen en fiscaal er beter voorstaande gemeenten.
Opvallend is ook dat crises en catastrofen in belangrijkere mate aanspraken inhouden
t.o.v. de centrale besturen dan t.o.v. de lokale besturen. Er wordt vooral van de centrale
overheden verwacht dat zij economische crises bestrijden, zorg dragen voor de tewerkstelling,
het terrorisme aanpakken, e.d.m. 210 .
Toch moet men ook attent zijn voor centraliserende tendenzen, die verscholen kunnen
liggen in het feit dat het centraal bestuur, dat steeds de sterkste positie bekleedt, zijn
positie en zijn macht kan aanwenden om zich ook op het lokale beleidsveld te manifesteren
zonder dat daarvoor overtuigende redenen kunnen worden aangehaald. Door
de politieke partijen, door de drukkingsgroepen en door de Vlaamse en andere centrale
hoge raden of adviserende commissies wordt daar trouwens op handige wijze op ingespeeld.
Zo is het voor deze organisaties veel gemakkelijker een minister te overtuigen
van het nut of van de noodzaak om in elke gemeente over van bovenuit opgelegde

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
voorzieningen te beschikken, die dan bij wet of decreet verplichtend worden opgelegd
dan dat zij hetzelfde overtuigings- en overredingsproces zouden moeten voeren ten
aanzien van alle betrokken lokale besturen. Daarenboven wordt vanuit de centrale
ministeries heel wat zelfstandigheid toegekend aan allerlei para-organisaties, waaraan -
ondanks hun gebrek aan directe democratische legitimatie - blijkbaar toch in vele
gevallen de voorkeur wordt gegeven boven de direct democratisch gelegitimeerde lokale
besturen. Het feit dat de centrale instanties hier zelf de verantwoordelijken kunnen
benoemen en eventueel zelf meer greep krijgen op deze para-besturen, vormt vaak
een onverantwoord motief om de functionele decentralisatie te verkiezen boven de
direct democratisch gelegitimeerde bestuursvormen. Dezelfde redenering geldt trouwens
ook indien de voorkeur wordt gegeven aan extern gedeconcentreerde buitendiensten,
die onder de hiërarchische leiding van de centrale overheden blijven. De deconcentratie
situeert zich immers op het niveau van de ambtenarij, die in deze geen politieke
verantwoordelijkheid draagt. Indien juist dit aspect hier bijzonder benadrukt
wordt dan is dit wel omwille van het feit dat de feitelijke zelfstandigheid van
gedeconcentreerde diensten soms zeer groot kan zijn. Het bestaan van een hiërarchische
controle- en gezagslijn, staat dit geenszins in de weg. Omwille van overbelasting
zal de hiërarchische overheid meestal slechts optreden indien haar bepaalde misbruiken
worden gesignaleerd, hetzij in het kader van de door haarzelf ingerichte inspecties,
hetzij rechtstreeks door de betrokken burgers. Het is trouwens voldoende bekend dat
de gelijke behandeling van de dossiers in het kader van de deconcentratie in sommige
gevallen niet meer dan een juridische fictie is en dat de ambtenaren over een grote
discretionaire beoordelingsmacht kunnen beschikken. 211
2. Verantwoordelijkheden van de centrale en van de lokale overheden
Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de centrale overheden de gemeentelijke
beleidsvrijheid niet alleen te erkennen, doch ook om daarvoor in een aangepaste
omkadering te voorzien opdat de lokale besturen met de nodige bestuurskracht en met
de vereiste zorg voor de kwaliteit van de beleidsvoering en van de dienstverlening de
hen toekomende plaats in de bestuurlijke organisatie kunnen innemen.
2.1. Autonomie - Uitvoeringsagentschappen - Interactief bestuur
Het blijft een sterke troef in handen van de gemeenten indien zij over een algemene
bestuursbevoegdheid blijven beschikken om binnen de perken van de wettigheid alle
lokale beleidsmaatregelen te nemen die zij van belang achten voor de lokale beleidsvoering.
Wettelijk vastgelegde bevoegdheidslijsten zijn ofwel zo restrictief dat zij nooit
aangepast zijn aan de wisselende maatschappelijke omstandigheden ofwel zo vaag en
algemeen dat daarmee evenzeer alles mogelijk wordt gemaakt.
Thans moet echter vooral worden beklemtoond dat de keuze die zich voor de hedendaagse
lokale politiek aandient er meer en meer één is tussen ofwel het herleiden van
de gemeenten tot loutere uitvoeringsagentschappen ofwel het bewust opwaarderen van
de gemeenten als belangrijke democratisch gelegitimeerde partners in de hoofdstructuur
van de bestuurlijke organisatie. 212 Gemeenten hebben dan wel het recht om de belangen
van hun eigen inwoners te behartigen, doch in hoofdzaak doen zij dit binnen de
77

78
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
door wetgevende instanties ontworpen regelingen en zijn hun bevoegdheden gebonden.
213
Heel wat hedendaagse problemen vereisen een aanpak op verschillende bestuursniveaus.
Men denke daarbij aan het toegenomen onveiligheidsgevoel, de werkloosheid, de aantasting
van de natuur en van het leefmilieu, de kansarmoede, de segregatie in de grote
steden, de stadsvernieuwing, de dagelijkse verkeersellende, de vergrijzing van de samenleving
e.d.m. Alle democratische krachten op alle bestuursniveaus moeten daartoe
worden geresponsabiliseerd en slechts met het ontwikkelen van synergieën kunnen
deze problemen worden aangepakt. De relatieve autonomie van vroeger, die er op neer
kwam dat de gemeenten zich konden onttrekken aan de centrale beleidsvoering, wordt
dan vervangen door een actief partnerschap in die beleidsvoering. Rond verschillende
beleidsproblemen treden wederzijds afhankelijke actoren in interactie. Ze hebben elkaar
nodig voor het realiseren van hun eigen doelstellingen. De besturing grijpt plaats
als gevolg van onderhandelingen en overleg tussen de actoren: « top down » en «
bottom up » staan in wisselwerking met elkaar. Zij gebeurt m.a.w. binnen beleidsnetwerken
waarin naast publieke trouwens ook private actoren elkaar in hun doelstellingen
en strategieën beïnvloeden en waarvan de interacties de voortgang en het product
van de beleidsprocessen bepalen. 214
Het pluricentrisch vervlochten netwerkmodel laat de gemeente toe op te treden ter
behartiging van de doelen en objectieven van de « place community » in het ruime
overheidsbeleid. Acute maatschappelijke problemen dwingen de actoren tot gezamenlijke
strategieën. Natuurlijk hebben al deze actoren niet dezelfde machtspositie. En
hier komt dan ook een nieuwsoortige relatie met de centrale actoren naar voor.
Veiligheidscontracten, jeugdwerkbeleidsplannen, milieu- en mobiliteitsconvenanten,
aan goedkeuring of beoordeling onderworpen projecten en resultaatgerichte beleidsovereenkomsten
vormen in dat verband wat men noemt de nieuwe tweede generatiesturingsinstrumenten.
215
In dit perspectief gezien is de bemoeiing van de centrale overheid met de lokale bestuursactiviteiten
niet noodzakelijkerwijze een uiting van centralisatie of van bureaucratische
expansionisme. Deze tussenkomst moet echter beargumenteerd worden in het licht van
de kansen en sterkten, waarover elk bestuursniveau beschikt om de beleidsvoering -
tevens met eerbiediging van het principe van de subsidiariteit - effectief te verzekeren.
Telkens in de beleidsvoering de erkenning van de eigen identiteit van de lokale gemeenschappen,
de noodzaak van plaatsgebonden differentiatie, directe verantwoordingsplichten,
inspraak- en participatiemogelijkheden, lokale afstemming en integratie van
belang zijn, betekent de erkenning van het lokaal bestuur een meerwaarde niet alleen
vanuit democratisch doch ook vanuit doelmatigheidsoogpunt. Concreet door te voeren
verdelingen van bevoegdheden en van verantwoordelijkheden moeten dan ook telkens
het voorwerp uitmaken van een doorgedreven bestuurskundig debat.
2.2. Kwaliteit en bestuurskracht van het lokaal bestuur
Voor de wetgeving is het vooral van belang dat de zij de nodige omkadering biedt voor
een kwaliteitsvol bestuur van de gemeente als democratisch systeem, als beleids- en

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
verzorgingssysteem en als rechtssysteem. 216 De kwaliteit van de gemeente als democratisch
systeem veronderstelt een deugdelijke politieke representatie, goed functionerende
representatieve organen, de erkenning van het primaat van de politiek en afdoende
mogelijkheden voor burgerbetrokkenheid. Als beleids- en verzorgingssysteem moeten
voldoende instrumenten en hulpbronnen aanwezig zijn om zich van de toegemeten
taken en van de te verstrekken dienstverlening te kunnen kwijten. Tenslotte veronderstelt
de gemeente als rechtssysteem strikt geregelde procedures, doorzichtige structuren
en besluitvormingsprocessen en een duidelijke regeling van de verhoudingen met de
andere bestuursniveaus evenals van de rechtsbescherming van de burgers. Tevens dient
gezorgd te worden voor een sluitende taakverdeling tussen de besluitvormende of beraadslagende
en de uitvoerende organen en tussen de politieke en de ambtelijke bestuurders.
Verder moeten de besturen kunnen beschikken over de juridische mogelijkheden
om samen te werken met andere besturen en met privé-organisaties.
De bestuurskracht, waarover de gemeenten moeten kunnen beschikken, hangt evenwel
ook af van andere factoren. Op de centrale overheden rust ook de verantwoordelijkheid
voor de gehanteerde territoriale indelingen, voor de concrete bevoegdheidsverdeling
en toewijzing van kerntaken, voor het bieden van kansen en mogelijkheden voor een
degelijke ambtelijke omkadering en voor de financiering van het lokaal bestuur.
Bestuurskracht is daarenboven een samengesteld begrip dat niet alleen afhangt van
structurele of procedurale randvoorwaarden, doch evenzeer verwijst naar persoonsgebonden
kwaliteiten waarover de bestuurders moeten kunnen beschikken.
- Gemeenten zijn volwaardige door rechtstreekse verkiezingen gelegitimeerde
burgernabije eerste-lijnsbesturen.
Als bestuurslaag, die het dichtst bij de burgers staat, draagt de gemeente eigen verantwoordelijkheden
voor een geïntegreerd beleid met betrekking tot hun dagelijkse woonen
leefomgeving. Ten aanzien van de op het grondgebied aanwezige gemeenschap(pen)
vervult zij een gebiedsgerichte regisseursfunctie en ook haar experiment- en haar
vertegenwoordigingsfunctie worden erkend. Tevens vormt de gemeente de territoriale
omschrijving voor de concretisering, aangepast aan de plaatselijke omstandigheden,
van de door de centrale overheden aangenomen omkaderende beleidsmaatregelen. De
samenwerking met die overheden steunt op georganiseerd overleg en duidelijke afspraken
i.v.m. de financiering.
De gemeentelijke organisatie wordt als één geheel beschouwd, ook al kunnen daarbinnen
ingevolge wet, decreet of gemeentelijke besluiten vormen van verzelfstandiging -
o.m. voor het bestuur van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn en voor de
gemeentebedrijven - worden toegepast. Tevens wordt aan de gemeenten een zo ruim
mogelijke zelfstandigheid toegekend om zelf de eigen organisatie en werking te regelen.
De wetgeving bevat in dit verband de basisregelen, die minimaal moeten worden
gerespecteerd voor een democratisch en doelmatig georganiseerd en werkend lokaal
bestuur.
Burgerbetrokkenheid, inspraak en participatie krijgen op de meest directe wijze gestalte
op gemeentelijk niveau. In dat verband moet niet alleen aandacht uitgaan naar
79

80
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de opname in de wetgeving van adequate regelingen m.b.t. de openbaarheid van bestuur
en de bekendmaking van de gemeentelijke regelgeving, doch ook van regelen die de
communicatie en de participatie stroomlijnen. De burger wordt niet alleen als kiezer,
doch ook als cliënt en als partner van de gemeentelijke overheden erkend.
- Primaat van de politieke organen, die zowel pro- als interactief
weten op te treden
Om de rol en de functie van de verkozen gemeenteraden beter tot hun recht te laten
komen moeten die raden worden versterkt zodat zij reëel instaan voor de strategiebepaling
voor de plaatselijke beleidsvoering. De wetgeving moet kwaliteitsbevorderende
maatregelen inhouden met betrekking tot de democratische en doelmatige inrichting
en werking van de verkozen raden, de verplichte vaststelling van beleidsplannen, de
door de raden desgevallend te verlenen delegaties en de controle, die de raden kunnen
uitoefenen op de uitvoerende organen en de binnen de gemeente of op intercommunaal
vlak bestaande verzelfstandigde hulpstructuren.
Aan de gemeentebesturen wordt de rol toebedeeld van gebiedsgerichte regisseurs van
beleidsprocessen, waarbij een veelheid van zowel openbare als private actoren wordt
aangesproken, die ook elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een inbreng doen.
De gebiedsgerichte implementatie van de door de Vlaamse overheid aangenomen decreten
met betrekking tot de economische ontwikkeling, de ruimtelijke ordening, het
leefmilieu en het welzijnsbeleid veronderstelt gemeentebesturen, die zowel pro- als
interactief weten op te treden en die na overleg met aangepaste oplossingen op maat
van de lokale gemeenschappen kunnen uitpakken.
- Schaal, personeel, financiën, goederen en instrumenten
Veeleer dan zich in te laten met de inhoud van de beleidsvoering en dienstverlening ter
plaatse zorgt de centrale overheid voor een gemeentelijke organisatie, die kan werken
op een adequate territoriale schaal, die het personeel responsabiliseert, die een modern
financieel management in de hand werkt en de gemeenten over de vereiste goederen en
instrumenten laat beschikken om hun rol als eerste-lijnsbestuur te vervullen.
- Verhoudingen met de Vlaamse Gemeenschap
Voor de regeling van het bestuurlijk toezicht dringt zich zoveel als mogelijk een beperking
tot wettelijkheidstoezicht op, weliswaar met inbegrip van de door de Raad van
State gesanctioneerde toepassingen van de beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast
zijn evenwel nog andere juridisch te regelen verhoudingen vereist, er mee rekening
houdend dat het probleemoplossend vermogen van de overheid meer en meer
vervlochten besluitvormingsystemen en netwerk-management veronderstelt.
3. Provinciaal en lokaal bestuur
Speciale aandacht verdienen ook de relaties met de provinciebesturen, wier rol zich
toespitst op de bovenlokale gebiedsgerichte beleids- en bestuursopdrachten. Zij zijn op
hun beurt democratisch gelegitimeerd om met de vereiste streekkennis verdelings- en

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
afstemmingsvraagstukken op bovenlokaal vlak, planningsopdrachten en opdrachten voor
streekontwikkeling op zich te nemen. Ook hier is het belangrijk dat interactief wordt
samengewerkt met de gemeentebesturen, wier primordiale opdracht als plaatselijk eerste-lijnsbestuur
door de provinciebesturen moet worden geëerbiedigd. Waar nodig regelt
de wetgever de verdere taakverdeling tussen provinciaal en lokaal bestuur.
Ten aanzien van de gemeenten kunnen de provinciebesturen verder belangrijke ondersteunende
tweedelijnsfuncties verzorgen, zowel wanneer de te ontwikkelen projecten
een bovenlokale dimensie vertonen als wanneer initiatieven worden genomen ter verhoging
van de bestuurskracht van de gemeenten, b.v. voor de vorming en de deskundigheidsbevordering
of voor de logistieke ondersteuning.
§ 4. Het pact tussen de Vlaamse Regering en de gemeenten
en de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn
Het op 8 maart 1999 afgesloten pact tussen de Vlaamse Regering en de gemeenten en de
openbare centra voor maatschappelijk welzijn is een politiek akkoord of een intentieverklaring
waarbij de betrokken partners zich engageren om gezamenlijk te overleggen
en samen te werken om het overheidsbeleid in Vlaanderen doelmatiger en democratischer
uit te bouwen ten behoeve van de Vlaamse burgers. 217 In de regeringsverklaring
van juni 1999 wordt verduidelijkt dat dit pact op termijn moet uitmonden in een gezamenlijk
bestuursakkoord en dat verder overleg zal worden gepleegd over de verdieping
en over de uitvoering van het huidige pact.
Het pact schrijft zich in in het, trouwens niet tot Vlaanderen of België beperkte, bestuurskundig
debat over nieuwe verhoudingen tussen de centrale en de lokale bestuursniveaus.
Dit debat is het gevolg van het geleidelijk gegroeide inzicht dat de aanpak van complexe
beleidsproblemen vervlochten besluitvormingssystemen en interactief bestuur
veronderstelt. Niet in het minst betreft dit ook de besluitvorming over de binnenlandse
bestuurlijke organisatie zelf en over de volwaardige erkenning van de lokale
besturen in deze organisatie. In het binnenlands bestuur worden duidelijke afspraken,
gedeelde verantwoordelijkheden en partnerschappen een evidente noodzaak. Tevens
geeft het pact aan dat het subsidiariteitsprincipe en de deregulering als basis gelden
voor de nieuw tot stand te brengen interbestuurlijke verhoudingen.
In de internationale literatuur is er trouwens op gewezen dat complexe sturing en
interactief bestuur niet automatisch tot centraal-lokale partnerschappen leiden. 218 Inherent
is daarbij steeds het gevaar aanwezig dat de lokale besturen worden gedegradeerd
tot uitvoeringsagentschappen van het centrale bestuur. Dit gevoel was trouwens
ook sterk aanwezig bij de Vlaamse lokale besturen op het ogenblik dat overwogen werd
het pact tot stand te brengen. Er wordt van het pact verwacht dat het zal leiden tot een
betere erkenning van de verdiensten, mogelijkheden en sterkten van elk van de bestuursniveaus
en dat in het kader van het beoogde interactieve samenwerking de lokale
besturen in de toekomst ook meer het eigen inzicht en de eigen verantwoordelijkheden
zullen kunnen doen gelden in de beleidsvoering.
Er kan dan ook niet ontkend worden dat het pact een uiterst belangrijke mijlpaal
81

82
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vormt in het streven naar betere omgangsvormen tussen de Vlaamse overheden en de
lokale besturen. Niet alleen de door de Vlaamse overheden onderschreven doelstellingen
om de lokale beleidsruimte, de lokale bestuurskracht en de lokale democratie te
versterken zijn daarbij primordiaal. Evenzeer dient beklemtoond dat de Vlaamse Regering
er zich toe verbonden heeft om voor het pact een ruim draagvlak te creëren o.m.
met betrokkenheid van het Vlaams parlement, het College van Secretarissen-generaal,
de Vlaamse administratie en de Vlaamse openbare instellingen.
Het pact zelf bevat een tienpuntenprogramma, waarbij telkens concrete actiepunten –
in totaal 63- worden aangegeven. 219
1. Overleg, communicatie en informatie als voorwaarden
voor verstandhouding
De Vlaamse Regering en de lokale besturen erkennen de noodzaak van voorafgaand en
tijdig overleg over alle belangrijke initiatieven die beide partners aangaan evenals de
noodzaak van een voldoende invoeringstermijn. Binnen het Ministerie van de Vlaamse
Gemeenschap wordt zowel op ambtelijk als op politiek vlak overleg georganiseerd om
te zorgen voor een betere beleidsafstemming in alle aangelegenheden waarbij de lokale
besturen betrokken zijn. De Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten wordt bij dit
overleg betrokken.
2. Strategische samenwerking
De Vlaamse Regering en de lokale besturen zullen zich maximaal inzetten om een structurele
en voor iedere Vlaming zichtbare samenwerking uit te bouwen op basis van een
planmatige en resultaatgerichte aanpak. Bij deze resultaatgerichte aanpak laat de Vlaamse
Regering voldoende eigen beleidsruimte voor de lokale besturen.
De lokale besturen erkennen dat het tot de kerntaken van de Vlaamse overheid behoort
om enerzijds de algemene organieke regeling voor de lokale besturen te bepalen en
anderzijds om de algemene beleidslijnen voor de Vlaamse gewest- en gemeenschapsmateries,
die een lokale impact hebben, vast te stellen.
De Vlaamse overheid zal zich in haar regelgeving inzake het Vlaams beleid dat een
lokale impact heeft zoveel mogelijk beperken tot de hoofdlijnen van het beleid (basisdoelstellingen)
en het omschrijven van de resultaten die worden beoogd. Daarbij zal
men minder sturen op procedures, middelen en instrumenten alsook planningsverplichtingen
beperken, op elkaar afstemmen en realistisch houden. De Vlaamse Regering
erkent dat de lokale besturen bij de realisatie van dit Vlaamse beleid op het lokale
niveau een belangrijke eigen beslissingsruimte moeten hebben. Zo kunnen de Vlaamse
Regering en de lokale besturen komen tot onderhandelde beleidsovereenkomsten, waarbij
maatwerk wordt toegepast en het tevens duidelijk is over welke financiële bijdragen
de lokale besturen vanwege de Vlaamse overheid zullen kunnen beschikken. Verder zal
de Vlaamse Regering de regelgeving, die niet via deze onderhandelde beleidsovereenkomsten
tot stand komt, onderzoeken op haar negatieve of niet bedoelde effecten.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een concreet actiepunt op het gebied van de samenwerking tussen de Vlaamse en de
lokale overheden wordt vermeld onder de noemer « Focus op de burger ». De lokale
besturen nemen het op zich om voor de Vlaamse Gemeenschap burgergerichte informatie-
en desgevallend ook elektronische loket-functies te vervullen.
3. Gemeenten en Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn:
één samenhangend lokaal bestuursniveau
Gemeenten en OCMW’s dragen samen verantwoordelijkheid voor de lokale samenleving
en zij vormen samen het lokale beleidsniveau. De Vlaamse regering zal een maximale
samenhang tot stand brengen in haar beleidsvoering en in de regeling van de procedures
t.a.v. de gemeenten en de OCMW’s.
De Vlaamse Regering erkent het OCMW als lokale draaischijf van de sociale dienstverlening
en in het pact wordt de voortrekkersrol en de zelfstandigheid van het OCMW
uitdrukkelijk bevestigd.
4. Versterking van de lokale bestuurskracht en van de lokale democratie
Voorop staat dat de Vlaamse Regering het begrip « bestuurskracht » nader wenst te
omschrijven en te objectiveren. Vooralsnog staan onder de hoofding van de versterking
van de lokale bestuurskracht en van de lokale demoratie de volgende aandachtspunten
centraal.
4.1. Openheid, inspraak en burgergerichte dienstverlening
Als objectieven worden vooropgesteld: een maximale openbaarheid van bestuur en
openheid inzake informatieverstrekking; waarborgen voor burgerconsultatie en overleg
met de bevolking met respect voor de beslissingsautonomie van de gekozen
mandatarissen; burgergerichte en klantvriendelijke organisatie van de dienstverlening;
loyale medewerking van de lokale besturen aan het onderzoek wanneer ernstige klachten
worden geformuleerd.
4.2. Positie van de verkozen raden en statuut van de lokale mandatarissen
Gemeenten en openbare centra voor maatschappelijk welzijn dienen professioneel,
open en democratisch bestuurd te worden. Zij moeten over mandatarissen beschikken
met hoge professionaliteit, beschikbaarheid en inzet. De rechtstreeks en onrechtstreeks
verkozen raden moeten worden versterkt en het sociaalrechtelijk en financieel statuut,
de bijscholing en het politiek verlof van de lokale mandatarissen verdienen de verdere
aandacht van de Vlaamse Regering. Ook de positie van de politieke fracties dient
verduidelijkt te worden. De gemeenten en de OCMW’s engageren zich van hun kant
om hun actieve medewerking te verlenen aan de democratische controle op hun bestuur.
De gemeenten zullen ook zorgen voor een versterking van de terugkoppeling
vanuit de intercommunales naar de verkozen raden.
83

84
4.3. Kwalitatief personeelsbeleid
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Er dient gezorgd voor een gekwalificeerd en deskundig personeelsbestand. De toezichthoudende
overheid zal daarbij voldoende ruimte laten om een degelijke bestaffing in
de lokale besturen mogelijk te maken. De Vlaamse Regering zal het toezicht op de
door personeelsbehoefteplannen gemotiveerde personeelsformaties en op het administratief
en geldelijk statuut beperken enerzijds tot het toetsen van de financiële
haalbaarheid en anderzijds tot het nagaan van de conformiteit met de minimumregels
inzake loon- en arbeidsvoorwaarden, vastgelegd in een onderhandeld raamakkoord.
Daarbij gelden ook de krachtlijnen van 1993 voor een samenhangend personeelsbeleid
als een minimumnorm, doch de lokale besturen kunnen een eigen invulling geven aan
de daarin bevatte bepalingen.
Er wordt tenslotte ook gestreefd naar de regionalisering van de wetgeving inzake het
syndicaal statuut en van de financiering van het gesco-stelsel. Alleszins wordt de Vereniging
van Vlaamse steden en gemeenten als technisch raadgever betrokken bij de
onderhandelingen op Vlaams niveau en wordt verder werk gemaakt van de erkenning
van de positie van de lokale besturen als werkgevers.
4.4. Publieke en publiek-private samenwerking
Taken en functies met een lokaal karakter, die een ruimer draagvlak behelzen dan één
gemeente, moeten democratisch verbonden blijven met de gemeente. Zij mogen niet
worden overgeheveld naar het intermediair of het centraal bestuursniveau. De gemeenten
zullen die taken in de eerste plaats door onderlinge samenwerking uitbouwen. De
Vlaamse Regering bepleit daarom samenwerkingsformules tussen lokale besturen, gaande
van zachte juridische vormen van samenwerking, lichte vormen van rechtspersoonlijkheid
voor samenwerking, tot zwaardere formules (zoals intercommunales en verenigingen
met langdurige engagementen en verbintenissen), formules waarbij een samenwerkingsverband
tussen centrumstad en randgemeenten en OCMW’s mogelijk wordt. Het
moet hier steeds gaan om vormen van verlengd lokaal bestuur (dus gemeentelijke en
OCMW-taken) waarbij voldoende waarborgen ingebouwd zijn dat de gemeenten en
OCMW’s zelf reëel greep houden op de activiteiten in intergemeentelijk verband. De
Vlaamse Regering zal samenwerkingsinitiatieven tussen lokale besturen ook financieel
stimuleren.
De Vlaamse Regering zal ook initiatieven ondersteunen inzake publiek-private samenwerking,
zowel voor gemeenten als OCMW’s, mits voldoende waarborgen voor een
flexibele aanpak en democratische controle en vertegenwoordiging. Om de OCMW’s
de kans te geven in de breedste zin te fungeren als draaischijf voor de noodzakelijke
maatschappelijke dienstverlening in de gemeente zullen ruimere mogelijkheden inzake
structurele samenwerkingsverbanden tussen OCMW’s onderling en tussen publieke
en private partners aangereikt worden.
4.5. Binnengemeentelijke organen
De noodzaak van de aanpak in grote steden van beleidsproblemen op binnengemeentelijke
schaal wordt eveneens erkend. Tevens zal de Vlaamse overheid in de ver-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
schillende beleidssectoren mogelijkheden voor de betrokken besturen creëren om binnen
hun grondgebied een meer gerichte aanpak naar deelgemeenten, wijken of buurten
te realiseren.
5. Financiën: basis voor goede relaties
De financiën vormen natuurlijk evenzeer als de vorige aandachtspunten een essentieel
bestanddeel van de gemeentelijke bestuurskracht.
De Vlaamse Regering en de gemeenten erkennen de fiscaliteit als basis van de financiering
van de lokale besturen. Via de belastingen wordt de burger rechtstreeks en voelbaar
aangesproken voor het beleid van zijn gemeente en komt de verantwoordelijkheid
van het bestuur het sterkst tot uiting. Verantwoordelijkheid voor het uitoefenen van
bevoegdheden moet daarom gekoppeld blijven aan financiële verantwoordelijkheid
voor de genomen beslissingen.
Naast de eigen fiscaliteit draagt de Vlaamse Gemeenschap in aanzienlijke mate bij tot
de lokale financiën, inzonderheid via de overheidsfondsen. De Vlaamse Regering zal
de lokale besturen blijvend de nodige waarborgen bieden voor een objectief mechanisme,
dat de jaarlijkse evolutie van de fondsen regelt. Inzake de verdeling van de
fondsen zal de Vlaamse Regering in overleg met de lokale besturen onderzoeken of de
doelstellingen inzake de bestuurskracht van de gemeenten met de huidige verdelingscriteria
van het Gemeentefonds in voldoende mate worden bereikt. Tevens erkennen
de Vlaamse Regering en de lokale besturen dat de algemene financiering van de gemeenten
en OCMW’s een herverdeling van middelen onder de gemeenten en OCMW’s
tot doel heeft om de ongelijkheid van kansen en bestedingsbehoeften op een objectieve
wijze en in redelijke mate te corrigeren, opdat beide besturen hun basistaken kunnen
vervullen. De fiscale draagkracht van de gemeenten, gemeten op basis van hun objectief
belastingsvermogen, en de mate waarin de verschillende steden en gemeenten een
centrumfunctie vervullen zijn daarom de belangrijkste criteria om deze herverdeling
van middelen door te voeren. Daarnaast moeten ook de kleinere gemeenten over de
nodige middelen kunnen beschikken om voldoende bestuurskrachtig te kunnen optreden
en om het kwalitatief personeel aan te kunnen trekken dat nodig is om een normaal
niveau van dienstverlening te verzekeren.
Inzake hun financiële organisatie en beheer erkennen de lokale besturen dat de invoering
van nieuwe boekhoudingstelsels voor de gemeenten en de OCMW’s een belangrijke
stap betekent in de richting van een aangepast management. De Vlaamse Regering
streeft op termijn naar een gelijkvormige boekhouding in zowel gemeenten als
OCMW’s.
6. Toezicht: evenwicht tussen autonomie en externe controle
De lokale besturen erkennen dat het grondwettelijk verankerd bestuurlijk toezicht op
de lokale besturen een taak is van de Vlaamse Regering en deel uitmaakt van de externe
controle op hun bestuur en zodoende van de rechtsstaat. In een democratische bestuursvorm
moeten zij de wet naleven. Daarnaast zijn de beginselen van behoorlijk
bestuur, die van openbare orde zijn, op hen van toepassing. Zij erkennen tevens dat
85

86
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
hun handelen moet gebeuren met respect voor het algemeen belang in de zin van de
belangen van de ruimere gemeenschap dan de louter lokale. In bijzondere omstandigheden
kan echter een stringenter toezicht noodzakelijk zijn, m.n. voor het handhaven
van het wettelijk verplicht evenwicht van de lokale financiën of voor de correcte toepassing
van de wetgeving op het gebruik van talen in bestuurszaken in de gemeenten
met een bijzonder taalstatuut. In het pact wordt verder de inventarisatie en de evaluatie
van het specifiek toezicht in het vooruitzicht gesteld evenals, waar dit behouden blijft,
de uniformisering van de procedures.
De Vlaamse Regering is er zich van bewust dat er een goed evenwicht gezocht moet
worden tussen autonomie en bestuurlijk toezicht. De kernopdracht voor de organisatie
van het toezicht bestaat erin dit derwijze te organiseren dat de lokale besturen op de
best mogelijke wijze kwalitatief kunnen functioneren met een maximale autonomie,
maar waarbij anderzijds toch de garantie wordt behouden dat er opgetreden kan worden
waar nodig.
De Vlaamse Regering zal de gouverneurs profileren als herkenbare Vlaamse aanspreekpunten,
gesitueerd op een korte afstand van de lokale besturen. De gouverneur behoudt
een belangrijk appreciatierecht bij de uitoefening van het eerstelijnstoezicht,
maar de Vlaamse Regering en de gouverneurs moeten een gemeenschappelijke algemene
beleidslijn inzake de uitoefening van het toezicht afspreken opdat geen onverantwoorde
verschillen ontstaan.
Verder moet het ten aanzien van zowel de lokale besturen als de burger duidelijk zijn
dat de gouverneurs namens de Vlaamse Regering optreden op basis van een gemeenschappelijke
beleidslijn die door de regering wordt vastgesteld en niet namens het
provinciale politieke gezag. Op administratief vlak zal de Vlaamse Regering de verschillen
tussen de diensten van de gouverneur enerzijds en van de provincie anderzijds
duidelijk maken. Zij zal de eenheid in de dossiervoorbereiding tussen de provinciale
gouvernementen en hun samenhang met de centrale administratie organiseren. In
dezelfde gedachtengang worden de nog resterende toezichtsbevoegdheden van de bestendige
deputaties overgeheveld naar de gouverneurs.
§ 5. Slotbeschouwing
De in dit hoofdstuk ontwikkelde visie over de meerwaarde van het lokaal bestuur,
evenals het pact, dat in 1999 door de Vlaamse Regering werd afgesloten met de gemeenten,
zijn inspirerend voor de uitwerking van de proeve van Vlaams gemeentedecreet.
Op verschillende plaatsen zullen de hier aan bod gebrachte ideeën en aandachtspunten
hernomen worden in het volgende deel, waarin concrete voorstellen zijn opgenomen
die mede in aanmerking kunnen worden genomen bij de totstandkoming van
een Vlaams gemeentedecreet. De gehuldigde basisfilosofie stelt bestuurskrachtig georganiseerde
en werkende gemeentebesturen voorop evenals vernieuwde verhoudingen
tussen de gemeentebesturen en de burgers enerzijds en tussen de gemeentebesturen en
de andere bestuursniveaus in Vlaanderen anderzijds. Een Vlaams gemeentedecreet kan
daartoe bijdragen in de mate het de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden vastlegt.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De randvoorwaarden betreffen evenwel alleen de organisatie-, werkings- en procedureregelen
en bepalen nog geenszins de inhoud van het plaatselijk te voeren beleid. Een
juridische regeling zal daarenboven ook nooit automatisch tot het gewenste resultaat
leiden. Slechts als de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten ook door diegenen,
die dit in de dagelijkse bestuurspraktijk waar moeten maken, kunnen worden
gedeeld en slechts indien de nieuwe juridische regeling ook zal leiden tot een nieuwe
bestuurscultuur, mag ook worden verwacht dat een Vlaams gemeentedecreet een belangrijke
stap voorwaarts zal betekenen. Daarbij staat de verwachting voorop dat dit
decreet zowel het democratisch gehalte als het management van de gemeentebesturen
zal optimaliseren. Daarvoor dringt zich in Vlaanderen een decretale regeling op die
volwaardig de eigen democratische legitimatie van de gemeenten als een bestuurslaag
met een burgernabije open huishouding erkent enerzijds en die tevens tegemoet komt
aan de noodwendigheden van de hedendaagse over de verschillende bestuursniveaus
vervlochten beleidsvoering anderzijds. De decreetgever zal, naast het vastleggen van
regelingen die uniform van toepassing zijn op alle gemeenten ook ruimte moeten laten
voor de verscheidenheid en de eigenheid van de individuele gemeenten door hen toe te
laten bepaalde regels zelf te concretiseren. Deze optie sluit aan bij de huidige trend in
de bestuurskunde, die de zelfregulering als een belangrijke aanvulling ziet van de regulering
door de hogere overheden. Dit sluit eens te meer aan bij het in dit hoofdstuk aan
bod gebrachte subsidiariteitsprincipe.
87

88
Proeve van Vlaams gemeentedecreet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DEEL II
PROEVE VAN VLAAMS
GEMEENTEDECREET
In dit deel zijn enerzijds de commentaren bij de voorgestelde proeve van Vlaams
gemeentedecreet en anderzijds de voorstellen van decreetsartikelen zelf opgenomen.
De aan bod komende onderwerpen zijn gegroepeerd in een preambule en in drie boeken:
- Boek I behandelt de inrichting en de werking van het GEMEENTEBESTUUR.
Achtereenvolgens komen daarin titels voor met betrekking tot de gemeentelijke
organen -de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester
-, de ambtelijke organisatie, het beleid en het financieel beheer en de
diensten met verzelfstandigd beheer.
- Boek II is volledig gewijd aan de RELATIE VAN HET GEMEENTEBESTUUR
MET DE BURGERS. De daarin voorkomende titels betreffen de regelingen voor
de openheid en de openbaarheid van bestuur, de eerstelijnsklachtenbehandeling en
de ombudsdienst, het burgerinitiatief, de inspraak en de gemeentelijke volksraadpleging.
- Boek III heeft de INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN tot voorwerp.
Daarin zijn de titels opgenomen die het partnerschap tussen de Vlaamse, de provinciale
en de gemeentelijke overheden concrete vorm geven evenals de mogelijkheid
in het leven roepen om beleidsovereenkomsten af te sluiten. Tenslotte wordt
dit boek afgesloten met een titel over het bestuurlijk toezicht.
Voor de commentaren bij de titels van de drie boeken, die samen het voorstel van proeve
uitmaken, wordt niet noodzakelijkerwijze dezelfde indeling gevolgd. Dit wordt bij de
behandelde titels zelf toegelicht.
89

90
PREAMBULE
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De preambule heeft tot doel de bevoegdheden van de gemeentebesturen en hun maatschappelijke
opdracht in algemene termen te definiëren. Tevens bepaalt zij hoe het gemeentebestuur
is samengesteld. De desbetreffende voorstellen van decreetsartikelen (de
artikelen 1, 2 en 3) worden voorafgegaan door een rechtsvergelijkende studie van de
omschrijving van de gemeentelijke bevoegdheden in de andere West-Europese staatsstelsels
(Hoofdstuk I). Vervolgens wordt nader ingegaan op de bevoegdheidsomschrijving
en de opdrachtverklaring in de proeve van Vlaams gemeentedecreet (Hoofdstuk II).
Wat de samenstelling van het gemeentebestuur betreft, worden in het voorgestelde artikel
3 van de proeve niet alleen de gemeentelijke organen, doch ook de ambtelijke organisatie
vermeld. Beide vormen de peilers waarop het gemeentebestuur is opgebouwd.
De organen van het gemeentebestuur zijn de gemeenteraad, het college van burgemeester
en schepenen en de burgemeester. Dat de organen van het gemeentebestuur in de
preambule worden vermeld, sluit geenszins uit dat aan deze organen, binnen de perken
van de wet of van het decreet ook de bevoegdheid kan worden toegekend om vormen
van verzelfstandigd bestuur in te richten of om daarvoor aparte bestuursorganen aan te
stellen. In die zin zijn de raden van bestuur van de verzelfstandigde diensten ook gemeentelijke
bestuursorganen.
In feite zou voor de organisatie van de gemeentebesturen met meer dan 100.000 inwoners
ook moeten vermeld worden, dat de bestuurlijke organisatie er eveneens vorm kan
krijgen door de inrichting van districten, met rechtstreeks verkozen raden, uitvoerende
bureaus en voorzitters. Het moge volstaan hiervoor te verwijzen naar de huidige gemeentewet.
Bij het uitwerken van de proeve ontbrak -binnen het gegeven tijdsbestekalleszins
de mogelijkheid om ook die bepalingen te herformuleren.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK I
DE GEMEENTELIJKE BEVOEGDHEDEN
IN RECHTSVERGELIJKEND PERSPECTIEF
J. GEKIERE
In de bestudeerde landen wordt voor de toekenning van de bevoegdheden aan de gemeenten
een onderscheid gehuldigd tussen de zelfstandig uit te oefenen bevoegdheden
enerzijds (§ 1) en de bevoegdheden die de gemeenten vervullen voor de andere overheidsniveaus
of waarbij zij alleszins rekening dienen te houden met de op hoger niveau uitgevaardigde
normen anderzijds (§ 2). Terloops wordt ook enige aandacht besteed aan de
vraag of deze bevoegdheden alleen in algemene termen worden omschreven of integendeel
daarnaast ook verdere preciseringen voorkomen (§ 3).
§ 1. Het gemeentelijk zelfbestuur in rechtsvergelijkend perspectief
De erkenning van de gemeentelijke zelfstandigheid en de afbakening van de gemeentelijke
bevoegdheden in België kwamen reeds ruimschoots aan bod in hoofdstuk I van
Deel I. Die bevoegdheid is grondwettelijk verankerd in de artikelen 41 en 162 GW, via
de notie van “het gemeentelijk belang”. Deze grondwetsartikelen bepalen dat het regelen
van aangelegenheden van gemeentelijk belang aan de gemeenteraden toekomt. Deze
bepaling mag echter niet letterlijk gelezen worden. Niet alleen de gemeenteraden zijn
immers bevoegd voor aangelegenheden van gemeentelijk belang, ook het college van
burgemeester en schepenen en de burgemeester zijn dat.
In artikel 117 van de huidige gemeentewet vinden we trouwens een bijna identieke bepaling
als in die grondwetsartikelen, maar dezelfde bewoordingen hebben hier een andere
betekenis. Deze bepaling moet immers gelezen worden in het licht van de bevoegdheidsverdeling
tussen de gemeentelijke organen, met name in de zin dat de gemeenteraad
binnen de gemeente beschikt over de residuaire bevoegdheden. 1 Er kan dan ook voor
gepleit worden om de grondwettelijke bepalingen in verband met de bevoegdheden te
beperken tot de erkenning van de gemeentelijke bevoegdheid in het algemeen en de
bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen integraal aan de wet- of decreetgever
over te laten. De Grondwet zou zo bijvoorbeeld de aangelegenheden van gemeentelijk
belang kunnen toekennen aan “de gemeenten”, aan “de gemeentelijke instellingen”
of aan “de gemeentebesturen”, zoals artikel 124 van de huidige Nederlandse Grondwet
bijvoorbeeld bepaalt: “Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur
inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.” In geen enkele andere Europese
zie eindnoten blz. 438
91

92
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Grondwet wordt trouwens het lokaal zelfbestuur of de gemeentelijke bevoegdheid toegekend
aan een specifiek gemeentelijk orgaan. In Denemarken wordt lokaal zelfbestuur
aan de gemeenten toegekend, net zoals in Spanje, Oostenrijk, Duitsland en Luxemburg.
In Frankrijk beschikken alle “collectivités territoriales”, waaronder de gemeenten, over
bestuursvrijheid, la “libre administration”. In Zweden en Italië wordt lokaal zelfbestuur
zonder meer als principe beschermd, in Portugal dienen de lokale besturen de belangen
van de bevolking van hun gebied, in Finland wordt het zelfbestuur aan de burgers van de
gemeente toegekend en in Griekenland aan de organen van de lokale besturen. 2
Uit de bespreking van een aantal van die buitenlandse voorbeelden zal blijken dat het
gemeentelijk zelfbestuur niet alleen in de Grondwetten van heel wat staten gewaarborgd
is, maar dat gelijkaardige waarborgen ook in de gemeentewetten van de verscheidene
staten en tevens in de Grondwetten en de gemeentewetten van de deelstaten van federale
staten te vinden zijn. Het begrip “zelfbestuur” wordt daarin op verschillende manieren
gedefinieerd.
- Nederland
In Nederland worden de grondwettelijke bepalingen 3 nog eens letterlijk hernomen in
het hoofdstuk over de bevoegdheid van het gemeentebestuur in de gemeentewet zelf:
“de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente wordt aan het gemeentebestuur
overgelaten” 4 .
- Duitsland
In Duitsland wordt het gemeentelijk zelfbestuur of de kommunale Selbstverwaltung niet
alleen door de federale Grondwet beschermd 5 , maar ook door de Grondwetten van de
verscheidene Länder. 6 Zo bepaalt de Grondwet van Brandenburg bijvoorbeeld dat de
gemeenten en de “groeperingen van gemeenten” het recht op zelfbestuur hebben. Het
Land is enkel bevoegd om het wettigheidstoezicht uit te oefenen ten aanzien van gemeenten
en “groeperingen van gemeenten”. De Grondwet van Hessen bevat gelijkaardige
bepalingen. Het recht op zelfbestuur van de gemeenten en “groeperingen van
gemeenten” wordt hen voor wat hun aangelegenheden betreft door het Land gewaarborgd.
Ook hier beperkt het toezicht er zich toe te controleren of het bestuur in overeenstemming
is met de wetten. Enkele van die Grondwetten gaan in de bescherming
van het principe van de kommunale Selbstverwaltung zelfs verder dan de federale Grondwet.
De Länder kunnen steeds in een voor de gemeenten gunstigere bescherming voorzien.
Zo waarborgen enkele Länder bovenop de erkenning van het gemeentelijk zelfbestuur
in hun Grondwetten ook het zogenaamde “Totalitätsprinzip”. Volgens dit principe
zijn de gemeenten op hun grondgebied exclusief bevoegd voor alle “taken van openbaar
bestuur”, voor zover deze niet in het algemeen belang door de wetgever aan andere
instanties zijn overgedragen. De residuaire bestuursbevoegdheid binnen een Land zou
zo bij de gemeenten berusten. In de Duitse rechtsleer zou men het er echter over eens
zijn dat deze bewoordingen exact dezelfde draagwijdte moeten hebben als de algemene
bepaling uit artikel 28 van de federale Grondwet, die hen enkel het bestuur in plaatselijke
aangelegenheden waarborgt 7 . Sommige Grondwetten bevatten ook betere garanties inzake
gemeentefinanciering. Zo verplichten bepaalde Grondwetten de Länder ervoor te

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zorgen dat de gemeenten hun bevoegdheden kunnen uitoefenen en meer in het bijzonder
door hen voldoende financiële middelen te verschaffen, weliswaar rekening houdend
met de lasten die op de Länder zelf wegen 8 . Ook bij het opleggen van bepaalde
door de gemeenten uit te voeren taken, wordt door sommige Grondwetten een kostenvergoedingsregeling
vereist. 9 Verder zijn er nog bijkomende garanties zoals de verplichte
evenredige vertegenwoordiging, de mogelijkheid om in sommige gevallen de volksvergadering
in plaats van de gemeenteraad te laten treden en de mogelijkheid voor de gemeenteraad
om voor bepaalde delen van de gemeente een minimale vertegenwoordiging
te garanderen.
Al deze waarborgen worden daarenboven nog versterkt doordat ze ook daadwerkelijk
afdwingbaar zijn. Niet alleen op federaal, maar ook -in sommige gevallen- op deelstatelijk
niveau kunnen gemeenten een schending van hun grondwettelijk recht op zelfbestuur,
met een ‘Verfassungsbeschwerde’ aanklagen voor de Grondwettelijke Hoven. 10
Het gemeentelijk zelfbestuur in Duitsland wordt tenslotte ook nog beschermd in de
gemeentewetten van de Länder zelf. De gemeentewet van Hessen bepaalt bijvoorbeeld
dat de gemeente de grondslag vormt van de democratische staat en dat ze in vrij zelfbestuur
het welzijn van haar inwoners bevordert door middel van haar verkozen organen.
Dezelfde bepaling vinden we terug in de gemeentewet van Nordrhein-Westfalen. De
gemeentewet van Schleswig-Holstein bepaalt dan weer dat het recht van vrij zelfbestuur
voor de gemeenten in eigen aangelegenheden gewaarborgd wordt als een grondrecht
van een democratische staatsorganisatie. In de gemeentewetten van Sachsen en Brandenburg
tenslotte lezen we dat de gemeente haar taken vervult in zelfbestuur door middel
van haar verkozen organen en tot welzijn van al haar inwoners. 11
- Oostenrijk
De situatie in Oostenrijk is wat het gemeentelijk zelfbestuur betreft grotendeels gelijkaardig
aan die in Duitsland. Ook in Oostenrijk wordt het zelfbestuur van de gemeenten
gewaarborgd in de federale Grondwet, in de Grondwetten van de deelstaten en in de
gemeentewetten van de deelstaten. De Oostenrijkse Grondwet bevat een aanzienlijk
aantal bepalingen over de gemeenten, waaronder de verzekering van het lokaal zelfbestuur
in alle plaatselijke aangelegenheden. De gemeenten kunnen dit zelfbestuur tegenover
de toezichthoudende overheid afdwingen en uiteindelijk doen gelden met een klacht
voor het Grondwettelijk Hof of administratief gerechtshof. 12 In het kader van dat zelfbestuur
hebben zij ook het recht om te beschikken over een eigen vermogen, economische
initiatieven te nemen, en zich met het oog op een betere uitoefening van hun bevoegdheden
te verenigen in “groeperingen van gemeenten” 13 . Het zelfbestuur van de
gemeenten wordt ook erkend in de Grondwetten 14 en in de gemeentewetten 15 van de
Oostenrijkse deelstaten.
- Scandinavische landen
Ook in de Scandinavische staten, wordt het lokaal zelfbestuur zowel in de Grondwet als
in de gemeentewet ingeschreven. De Finse Grondwet bepaalt dat het bestuur van de
gemeenten moet gebaseerd zijn op het zelfbestuur van de burgers van die gemeente. De
93

94
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Finse wet op de lokale besturen verwijst naar deze grondwettelijke waarborg door te
stellen dat Finland opgedeeld is in lokale besturen, waar de autonomie van de bewoners
door de Grondwet beschermd wordt. 16 Ook in Zweden wordt het lokaal zelfbestuur
erkend als basis van het democratisch bestel. 17 In de Zweedse gemeentewet wordt dat
zelfs ruim uitgewerkt, door aan de gemeenten het recht toe te kennen zaken van algemeen
belang te regelen voor zover zij betrekking hebben op hun grondgebied of op hun
inwoners en voor zover de staat of een andere gemeente niet bevoegd is. 18 De Deense
Grondwet tenslotte, bepaalt dat het recht van de gemeenten om onafhankelijk hun eigen
belangen te regelen, weliswaar onder toezicht van de staat, in de wet gewaarborgd
moet worden. 19
- Frankrijk
In de Franse Grondwet is enkel het principe opgenomen dat de gemeenten beschikken
over bestuursvrijheid, het zogenaamde principe van de “libre administration”. De Code
Général des Collectivités Territoriales bepaalt in dezelfde zin dat de gemeenten zichzelf besturen
door verkozen raden. 20 De Code Communal, die deel uitmaakt van voornoemde
Code, kent aan de gemeenteraad het recht toe de gemeentelijke aangelegenheden te
regelen, een duidelijk vergelijkbare bepaling als die in de Belgische gemeentewet. 21
- Besluit
Conclusie van dit vergelijkend onderzoek mag zijn dat de erkenning van de gemeentelijke
zelfstandigheid in de meeste Europese landen niet alleen in de Grondwet ingeschreven
is, maar ook in de gemeentewetten van die landen. In de federale staten vindt
die erkenning zelfs plaats op drie niveaus: in de federale Grondwetten, in de Grondwetten
van de deelstaten en in de gemeentewetten van de deelstaten. Het is dus aangewezen
om ook in de proeve van Vlaams gemeentedecreet, de erkenning van het lokaal zelfbestuur
op te nemen, zelfs al wordt die reeds door de federale Grondwet en door een
eventuele Vlaamse Grondwet gewaarborgd. 22
§ 2. Bevoegdheden van gemengd belang en uitvoeringsopdrachten in
rechtsvergelijkend perspectief
Ook de zeer verscheiden vormen van bevoegdheden van gemengd belang of van uitvoeringsopdrachten,
of toch minstens de basis daartoe, komen in uiteenlopende mate aan
bod in de Grondwetten en de gemeentewetten van verscheidene Europese staten. In
sommige landen wordt weliswaar alleen de term “medebewind” gehanteerd.
- Nederland
In Nederland bepaalt de Grondwet dat regeling en bestuur van de gemeenten kunnen
worden gevorderd bij of krachtens de wet. 23 In de Nederlandse gemeentewet vinden we
een gelijkaardige bepaling: regeling en bestuur kunnen van het gemeentebestuur worden gevorderd bij
of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan, met dien verstande dat
het geven van aanwijzingen aan het gemeentebestuur en het aan het gemeentebestuur opleggen of in zijn
plaats vaststellen van besluiten, slechts kan geschieden indien de bevoegdheid daartoe bij de wet of

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
krachtens de wet bij provinciale verordening is toegekend. De gemeentewet bepaalt tegelijkertijd dat de
kosten verbonden aan de uitvoering van voornoemde regeling, voor zover zij ten laste van de betrokken
gemeenten blijven, door het Rijk aan hen worden vergoed. 24
Deze bepaling heeft als belangrijke implicatie dat de gemeentebesturen pas tot uitvoering
van provinciale verordeningen gehouden zijn als een specifieke wet in die mogelijkheid
voorziet. Dit geldt niet alleen voor de provinciale verordeningen, maar voor elke
overheid die de gemeenten in medebewind kan roepen. In die gevallen moet het vorderen
van het medebewind betrekking hebben op de uitvoering van de wet waarin of op
basis waarvan de vordering plaatsvindt. Artikel 146 van de Nederlandse provinciewet 25
dat bepaalt dat de provinciale staten in hun verordeningen medewerking tot de uitvoering
daarvan kunnen vorderen van de gemeentebesturen, is dan ook in strijd met de
Grondwet, daar deze bepaling een “blanco-volmacht” geeft aan de provinciale staten,
en zich niet beperkt tot het vorderen van medebewind voor het uitvoeren van één bepaalde
wet. 26
Tenslotte wordt in artikel 127 van de Nederlandse Grondwet ook de gemeenteraad
bevoegd gemaakt voor het vaststellen van de gemeentelijke verordeningen. Het gaat
zowel om autonome verordeningen als medebewindsverordeningen. De medebewind
vorderende overheid die niet de formele wetgever is, kan ingevolge deze bepalingen,
niet een ander orgaan dan de gemeenteraad aanwijzen als verordenend orgaan. Een
provinciale verordening kan dus bijvoorbeeld niet het college van burgemeester en wethouders
of de burgemeester aanduiden als verordenend orgaan bij het in medebewind
roepen van de gemeenten.
- Duitsland
In Duitsland wordt traditioneel een vergelijkbaar onderscheid gemaakt tussen enerzijds
de eigen bevoegdheden van de gemeenten, de Selbstverwaltungsangelegenheiten en anderzijds
de opgedragen bevoegdheden, de Auftragsangelegenheiten. Dit strikte onderscheid in de
bevoegdheden van de gemeenten vinden we nog terug in tal van Duitse gemeentewetten.
27 Vanaf de jaren ’40 vond echter een meer exclusieve zienswijze ingang, die meer
eenheid zag in het openbaar bestuur en meer bepaald in de gemeentelijke bevoegdheden.
Deze zienswijze, die overgenomen werd in sommige Duitse gemeentewetten 28 ,
heeft als uitgangspunt dat de gemeente volledig bevoegd is voor alle aangelegenheden
van openbaar bestuur op haar grondgebied, tenzij de wet er anders over beschikt. Binnen
deze globale gemeentelijke bevoegdheden wordt weliswaar een onderscheid gemaakt
tussen bevoegdheden zonder instructies, Weisungsfreien Angelegenheiten, en bevoegdheden
met instructies, Weisungsaufgaben. Deze op exclusiviteit gesteunde bevoegdheidsindeling,
ook nog met het Totalitätsprinzip aangeduid, is trouwens niet conform de Duitse
Grondwet en de draagwijdte ervan moet dan ook beperkt worden tot het bepaalde van
artikel 28 lid 2 van de Duitse Grondwet. 29 Al bij al is dit een eerder theoretisch onderscheid
en bovendien worden deze categorieën van bevoegdheden door de Duitse rechtsleer
nog verder onderverdeeld in vrijwillige en verplichte opdrachten, overgedragen en
niet-overgedragen bevoegdheden, verplichte bevoegdheden met instructies en verplichte
bevoegdheden zonder instructies, gedelegeerde bevoegdheden en uit te voeren bevoegd-
95

96
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
heden. Deze categorieën overlappen elkaar grotendeels, wat de situatie in Duitsland er
niet duidelijker op maakt.
Belangrijker om weten is echter of de federale overheid ook dergelijke Auftragsangelegenheiten,
of desgevallend Weisungsaufgaben aan de gemeenten kan opdragen en in welke
mate. In de federale Grondwet wordt daarover op het eerste gezicht niets gezegd, behalve
dan dat de gemeenten bevoegd zijn voor het regelen van de plaatselijke aangelegenheden
in het kader van de wet. De Grondwet en in het licht daarvan de rechtspraak
van het Bundesverfassungsgericht zijn echter zeer duidelijk. De rechtstreekse opdracht van
taken door de federale overheid aan de gemeenten is onmogelijk, tenzij in enkele uitzonderlijke
gevallen. Artikel 85 van de federale Grondwet bepaalt immers dat de Länder, bij
de uitvoering van de federale wetten, bevoegd blijven voor de organisatie van het bestuur,
voor zover een federale wet met instemming van de Bundesrat niet anders beschikt.
Onder organisatie van bestuur valt ook het al dan niet opdragen van bepaalde taken aan
de gemeenten. 30 Alleen wanneer het inschakelen van de gemeenten onvermijdelijk is
voor een werkzame uitvoering van een wet, mag de federale overheid de gemeenten
rechtstreeks met een opdracht belasten. 31 De federale overheid heeft ook een onbeperkt
instructierecht, weliswaar niet aan de gemeenten zelf, maar aan het bestuur van de Länder,
die verplicht zijn deze instructies uit te voeren en ze dus desgevallend aan de gemeenten
op te leggen. 32
Een aspect dat aan de opgedragen bevoegdheden gekoppeld is, is de financiering van de
kosten die deze met zich meebrengen. Een compensatieregeling van deze kosten is niet
in de Duitse federale Grondwet voorzien, maar sommige Grondwetten en gemeentewetten
van de deelstaten voorzien wel in een compensatieregeling bij het opdragen van
taken door de Länder aan de gemeenten. Zo bepaalt bijvoorbeeld de Grondwet van
Schleswig-Holstein dat, wanneer de gemeenten door of op grond van een wet tot het
vervullen van bepaalde taken verplicht worden, ook in regelingen moet voorzien worden
tot het dekken van de kosten en dat een passende financiële compensatie moet
worden uitgewerkt wanneer deze opdrachten voor de gemeenten een extra belasting
met zich meebrengen. 33 In de gemeentewet van hetzelfde Land lezen we dat de gemeenten
voor de vervulling van hun taken in het algemeen een beroep moeten doen op eigen
middelen. Voor zover die eigen middelen niet toereikend zijn, brengt het Land de financiële
toestand in evenwicht, rekening houdend met de draagkracht van de gemeenten en
de noodzakelijkheid van bepaalde uitgaven. 34 Nog andere Grondwetten en gemeentewetten
bevatten gelijkaardige bepalingen. 35
- Oostenrijk
Ook de Oostenrijkse gemeenten hebben naast het recht op zelfbestuur, de plicht om
mee te werken aan de uitvoering van het beleid van de Bund en van het Land. In tegenstelling
tot het Duitse systeem, vinden we hierover wel een aantal bepalingen terug in de
federale Grondwet. Zo wordt het bevoegdheidsdomein van de Oostenrijkse gemeenten
door de Grondwet opgedeeld in een eigen bevoegdheidsdomein en in een door de Bund
of het Land overgedragen bevoegdheidsdomein. Dit laatste bestaat uit de aangelegenheden
die de gemeenten, in overeenstemming met de federale wetten en de wetten van de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Länder, in opdracht van en volgens de instructies van respectievelijk de federale overheid
en de overheden van de Länder uitvoeren. 36 Binnen de gemeente is de burgemeester
bevoegd voor deze uitvoering, waarvoor hij verantwoording verschuldigd is aan de federale
of deelstatelijke overheid. Hetzelfde onderscheid, tussen een eigener Wirkungsbereich
en een übertragener Wirkungsbereich vinden we terug in de Grondwetten en de gemeentewetten
van de deelstaten. 37 De Oostenrijkse gemeenten moeten echter zelf voor de
kosten van die uitvoering instaan en ook voor alle organisatorische maatregelen die daarvoor
nodig zijn. Slechts uitzonderlijk kunnen de financiële lasten op hogere overheden
afgewenteld worden, zoals wanneer er een precieze berekening van de kosten kan plaatsvinden.
- Frankrijk
De strikte tweedeling tussen autonomie en medebewind wordt in Frankrijk schijnbaar
niet gemaakt, omwille van het meer consequent doortrekken sedert 1982 van het onderscheid
tussen decentralisatie en deconcentratie. Het aantal grondwettelijke en wettelijke
bepalingen daaromtrent is beperkt. De Grondwet bepaalt alleen dat de gemeenten zichzelf
besturen onder de voorwaarden door de wet gesteld. In elk departement is er overigens
een vertegenwoordiger van de regering, die er het nationaal belang behartigt en
de naleving van de wet controleert. 38 De Franse Gemeentewet draagt de gemeenteraad
op advies te geven wanneer een wet of reglement dat vereist of wanneer de vertegenwoordiger
van de regering in het departement dat vraagt. De burgemeester is binnen de
gemeente, onder het gezag van de departementale vertegenwoordiger van de regering,
verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten en reglementen, voor de uitvoering van
maatregelen inzake algemene veiligheid en van bijzondere taken die hem door de wet
toegekend worden. 39 De wet van 7 januari 1983 over de bevoegdheidsverdeling tussen
gemeenten, departementen, regio’s en de staat stelt het principe voorop dat een overdracht
van bevoegdheden niet een overdracht van financiële lasten mag inhouden. Vandaar
dat de wet ook voorziet in een compensatieregeling.
- Scandinavische landen
Noch in Finland, noch in Zweden vinden we een grondwettelijke bepaling over het
medebewind. De Finse Gemeentewet bepaalt wel dat de gemeenten de taken moeten
uitoefenen die hen bij de wet opgedragen zijn en dat geen nieuwe taak of functie hen
kan toegekend worden dan door een wet. Bovendien staat de minister van Binnenlandse
Zaken ervoor in dat rekening gehouden wordt met de gemeentelijke zelfstandigheid bij
de totstandkoming van wetgeving die betrekking heeft op de lokale besturen. De gemeentebesturen
zelf moeten zelfs betrokken worden bij de totstandkoming van wetgeving
die betrekking heeft op het bestuur van de gemeenten en de gemeentefinanciën. 40
- België
In België komt het onderscheid tussen de zelfstandig en de op een andere wijze uit te
oefenen bevoegdheden minder goed tot uiting, noch in de Grondwet, noch in de gemeentewet.
De Grondwet beperkt zich tot de bepaling dat de gemeentelijke instellingen
bij de wet geregeld worden en dat het principe van de decentralisatie van bevoegdheden
97

98
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
naar de gemeentelijke instellingen moet gerespecteerd worden. 41 De Belgische gemeentewet
beperkt zich ertoe bij de afbakening van de bevoegdheid van de gemeenteraad te
stellen dat deze beraadslaagt over elk onderwerp dat de hogere overheid hem voorlegt, 42
en bepaalt ook dat het college van burgemeester en schepenen belast is met de uitvoering
van de wetten, de decreten, de ordonnanties, de reglementen en de besluiten van de
staat, de gewesten, de gemeenschappen, de gemeenschapscommissies, de provincieraad
en de bestendige deputatie van de provincieraad, wanneer zulks bepaaldelijk aan het
college is opgedragen. De burgemeester tenslotte is belast met de uitvoering van de
wetten, de decreten, de ordonnanties, de verordeningen en de besluiten van diezelfde
overheden, tenzij zulks uitdrukkelijk aan het college van burgemeester en schepenen of
aan de gemeenteraad is opgedragen. Hij is in het bijzonder belast met de uitvoering van
de politiewetten, de politiedecreten, de politieordonnanties, de politieverordeningen en
de politiebesluiten. 43
Verder moet ook gewezen worden op de gewone wet tot de hervorming der instellingen
die bepaalt dat de handelingen van de overheden van de gemeenten niet in strijd mogen
zijn met de decreten en de reglementen van de gemeenschappen of de gewesten, welke
die overheden met de uitvoering daarvan kunnen belasten. 44
- Besluit
In de Grondwetten en de gemeentewetten van verscheidene Europese staten wordt een
duidelijk onderscheid gemaakt tussen de verschillende taken en bevoegdheden van de
gemeenten, zo blijkt uit de hierboven besproken voorbeelden. Het inschrijven van een
dergelijke expliciete bepaling die het onderscheid maakt tussen de verschillende soorten
bevoegdheden, in casu de eigen bevoegdheden, de bevoegdheden van gemengd belang
en de uitvoeringsopdrachten, zowel in het Vlaams gemeentedecreet als op grondwettelijk
niveau, is aangewezen. 45 De huidige bepalingen uit de Belgische gemeentewet bevatten
louter de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen voor wat traditioneel
“medebewind” wordt geheten.
§ 3. Specifieke bevoegdheidsomschrijvingen
Naast de algemene grondwettelijke en wettelijke erkenning van de gemeentelijke zelfstandigheid,
en de indeling van verschillende gemeentelijke taken en bevoegdheden,
hebben de wetgevers en zelfs de grondwetgevers van sommige staten deze gemeentelijke
bevoegdheden meer gespecificeerd en geconcretiseerd. Het is een bijna onmogelijke
opdracht een exhaustieve opsomming te geven van alle gemeentelijke bevoegdheden
in de Europese landen. Wel kunnen aan de hand van die bepalingen een aantal
algemene vaststellingen gedaan worden. Zo voegen de meeste van die concrete bevoegdheidslijsten
niets toe aan of doen zij geen afbreuk aan de gemeentelijke zelfstandigheid.
Ze zijn als het ware loutere expliciteringen van een algemene gemeentelijke bevoegdheid
die samenvalt met het in België gehanteerde begrip van gemeentelijk belang of met de
gemeentelijke autonomie. Bovendien gaat het in de meeste gevallen om vage categorieën
van bevoegdheden. Volgende bevoegdheden of bevoegdheidsdomeinen komen
vaak terug in de onderzochte bepalingen: sociale zaken, gezondheid, cultuur, onderwijs,

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
economie, stedenbouw, de bescherming van het architecturaal en stedelijk erfgoed, het
leefmilieu, havens en waterwegen, gemeentelijke politie, verkeer, water- en energievoorziening,
afwatering en behandeling van rioolwater, sociale en private woningbouw. 46
99

100
HOOFDSTUK II
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DE ALGEMENE BEVOEGDHEIDSOMSCHRIJVING EN
DE OPDRACHT VAN DE GEMEENTEN IN DE PROEVE
VAN VLAAMS GEMEENTEDECREET
J. GEKIERE
§ 1. De gemeentelijke bevoegdheden
Naar het voorbeeld van heel wat gemeentewetten van federale staten wordt ook in de
proeve van Vlaams gemeentedecreet de reeds op grondwettelijk niveau gewaarborgde
gemeentelijke bevoegdheid opgenomen. Die gewaarborgde gemeentelijke bevoegdheid
wordt met een zeer verscheiden terminologie aangeduid, zo blijkt uit voorgaande vergelijking.
47 De proeve neemt echter de bestaande terminologie uit de Grondwet over en
omschrijft de gemeentelijke bevoegdheid via de notie van het gemeentelijk belang (artikel
1, § 1). Die bevoegdheid komt toe aan de gemeentebesturen en niet langer, zoals de
gemeentewet thans bepaalt, aan de gemeenteraden. Zo wordt een duidelijker onderscheid
gemaakt tussen de gemeentelijke bevoegdheid enerzijds en de bevoegdheidsverdeling
tussen de gemeentelijke organen anderzijds, die verder in Boek I aan bod
komt.
De gemeenten beschikken over een algemene bevoegdheid. Zij kunnen zich de materies
toeëigenen die zij zelf van gemeentelijk belang achten, zolang die materies hen niet door
een wet of door een decreet zijn onttrokken. Een lijst met concrete gemeentelijke bevoegdheden
is dan ook in zekere zin overbodig. Zo zijn de bevoegdheden opgesomd in
artikel 135 van de huidige gemeentewet zeker niet exhaustief. Deze bevoegdheden hebben
betrekking op aangelegenheden van gemeentelijk belang, waarvoor de gemeenten
reeds bevoegd zijn op basis van de algemene bepaling.
Van een bepaalde materie is immers nooit eens en voorgoed te zeggen dat ze van gemeentelijk
belang is en dat ze dat zal blijven. Afhankelijk van plaats en tijd vinden ononderbroken
verschuivingen plaats tussen deze categorieën. De verhouding is zo wisselend
dat geen enkele materiële bevoegdheidsverdeling tussen de centrale overheid en de
gemeenten de tand des tijds zou doorstaan. 48 Een strikt afgelijnde materiële bevoegdheidsverdeling
is daarom niet wenselijk. De inhoud van het begrip gemeentelijk belang moet
kunnen evolueren. Een duidelijke bevoegdheidsaflijning zou natuurlijk een rem zijn op
de evolutie dat veel gemeentelijke bevoegdheden gecentraliseerd worden maar zou te-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vens een beperking zijn van het gemeentelijk initiatiefrecht om te bepalen wat van gemeentelijk
belang is.
101
Dit neemt niet weg dat de decreetgever en de wetgever, elk voor wat hun bevoegdheidsdomein
betreft, de mogelijkheid behouden om de gemeentelijke bevoegdheid op die
manier te “specificeren”. Wat de bevoegdheid van de federale wetgever inzake het toekennen
of onttrekken van bepaalde bevoegdheden aan de gemeenten betreft, is de decreetgever
niet bevoegd. De bepalingen ter regionalisering van de gemeentewet zullen hier
uitsluitsel over moeten geven, net zoals artikel 46 van de gewone wet tot hervorming der
instellingen momenteel bepaalt dat de handelingen van de overheden van de gemeenten
niet in strijd mogen zijn met de decreten en de reglementen van de gemeenschappen of
de gewesten, welke die overheden met de uitvoering daarvan kunnen belasten.
Niet alleen kan de decreetgever de bevoegdheden van gemeentelijk belang nader preciseren,
hij kan ze eveneens aan voorwaarden en regulerende bepalingen onderwerpen
omdat die bevoegdheden tevens moeten afgestemd worden op of moeten worden ingekaderd
in het federaal of Vlaams gevoerde beleid, bijvoorbeeld op het vlak van veiligheid,
politie, ruimtelijke ordening of onderwijs. De bevoegdheid van de gemeenten is
dan niet alleen beperkt door de voorwaarden van de gemeentewet of van het gemeentedecreet,
het gewoon bestuurlijk toezicht en de wetten van openbare orde, maar is dan
tevens gebonden aan specifieke wettelijke of decretale bepalingen, desgevallend aangevuld
met regelen van specifiek bestuurlijk toezicht. Deze “bevoegdheden van gemengd
belang” hebben zowel betrekking op het algemeen als op het gemeentelijk belang.
Tenslotte kunnen de gemeenten bij wet of decreet ingeschakeld worden voor het verlenen
van hun medewerking aan de uitvoering van taken van algemeen of Vlaams belang
(artikel 1, § 2). Aangenomen wordt dat de wetgever hierbij vooral gebruik wil maken van
de burgernabijheid of de loketmogelijkheden van de gemeentebesturen om hen deze
taken toe te vertrouwen. Er is dus veeleer sprake van gemeentelijke taken of opdrachten
die door een hogere overheid worden gedefinieerd dan van gemeentelijke bevoegdheden.
De gemeenten blijven wel verantwoordelijk voor een klantgerichte organisatie en
dienstverlening. Er moet ook steeds een wettelijke of decretale basis zijn om deze taken
op te leggen. Daarmee wordt bedoeld dat aan elke concrete uitvoeringsopdracht, een
specifiek decreet ten grondslag moet liggen. Een algemene decretale bevoegdheidstoekenning
tot het opleggen van taken aan de gemeenten is niet toelaatbaar. Ten aanzien
van de provincies wordt zelfs een expliciete bepaling in die zin opgenomen: de provincies
kunnen enkel de medewerking van de gemeenten regelen in taken van gemengd
provinciaal-gemeentelijk belang, wanneer een decreet dit uitdrukkelijk toelaat (artikel 1,
§ 3). Anderzijds moet wel vastgesteld worden dat het inschrijven van een dergelijke
waarborg alleen op decretaal niveau weinig zin heeft, vermits de decreetgever zelf te
allen tijde het gemeentedecreet kan wijzigen of daarvan kan afwijken. In dat opzicht zou
deze waarborg beter ingeschreven worden op grondwettelijk niveau, zoals dat ook in
Nederland het geval is.
De proeve stelt ook het principe van de subsidiariteit in de bevoegdheidsverdeling voorop,
conform het Europees Handvest van de lokale autonomie (artikel 1, § 2). Zo bepaalt

102
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 4, 4° van het Handvest dat overheidsverantwoordelijkheden in het algemeen bij
voorkeur door die autoriteiten dienen te worden uitgeoefend die het dichtst bij de burgers
staan. Bij toekenning van een verantwoordelijkheid aan een andere autoriteit dient
rekening te worden gehouden met de omvang en de aard van de taak en de eisen van
doelmatigheid. Ook deze bepaling dient eveneens op grondwettelijk niveau gewaarborgd
te zijn.
§ 2. Opdrachtverklaring voor de gemeentebesturen
Naar tal van buitenlandse voorbeelden van gemeentewetten en geïnspireerd vanuit het
hedendaags denken over overheidsmanagement dat de definitie van en de discussie over
de missie voor de openbare besturen als een noodzaak vooropstelt, wil deze proeve in
de preambule ook een opdrachtverklaring of een “mission statement” opnemen. De
hierna volgende tekst is vooral geïnspireerd vanuit de teksten die in de Finse en de
Noorse gemeentewetten worden aangetroffen. Volgens de Finse gemeentewet streven
de lokale besturen naar de bevordering van het welzijn van hun inwoners en van de
duurzame ontwikkeling op hun grondgebied. 49 De Noorse gemeentewet bepaalt dat die
wet zelf als doel moet hebben een werkbare gemeentelijke democratie mogelijk te maken,
alsook een efficiënt beheer van de gemeentelijke belangen, binnen het kader geschapen
door de nationale gemeenschap en met het oog op de duurzame ontwikkeling. 50
Ook in de gemeentewetten van de Duitse Länder vinden we dergelijke intentieverklaringen
terug. Zo bepaalt de Grondwet van Hessen dat de gemeente het welzijn van haar burgers
bevordert. In Sachsen luidt het dat de gemeente haar aangelegenheden regelt voor
het sociale, culturele, en economische welzijn van haar burgers. In Schleswig-Holstein
moeten de gemeenten het welzijn van hun Einwohnerinnen und Einwohner bevorderen en
zijn ze ook verantwoordelijk ten aanzien van de toekomstige generaties en in Brandenburg
tenslotte vervult de gemeente haar bevoegdheden ter bevordering van het gemeenschappelijk
welzijn van haar inwoners en bevordert zij het gemeenschappelijk samenleven
ervan. 51 In de gemeentewet van het Oostenrijkse Tirol lezen we dan weer dat de
gemeenten zich ervan bewust moeten zijn dat zij aan de fundering van de staat bouwen
en dat zij een “levendig gemeenschapsbestuur” moeten ontwikkelen, waarmee elke burger
begaan is in een bewustzijn van samenhorigheid en van medeverantwoordelijkheid. 52
Niet alleen in buitenlandse wetgeving, maar ook in Belgische en Vlaamse regelgeving
valt de trend van het gebruik van intentie- of opdrachtverklaringen te onderkennen. 53
De bepaling die uiteindelijk in de proeve is opgenomen, is gebaseerd op een aantal van
de hierboven geciteerde buitenlandse voorbeelden. Het formuleren van zo’n opdracht
in het gemeentedecreet is echter niet zonder gevaar. Het kan immers nooit de bedoeling
zijn dat deze verklaring subjectieve rechten gaat creëren in hoofde van de burgers die
onder het gemeentebestuur ressorteren. Deze verklaring is enkel een opdracht die de
decreetgever aan de gemeenten wil meegeven, zonder dat men daarbij een juridisch
afdwingbare verplichting op het oog kan hebben. In hoofde van de gemeenten geldt
deze opdracht dan ook veeleer als een “middelen-verbintenis” dan als een “resultaatsverbintenis”.
Daarom werd bewust gekozen voor de termen “streven naar” en “bevor-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
103
deren”, zoals in de Finse gemeentewet, omdat andere termen zoals “verantwoordelijk
zijn voor” of “belast zijn met” te geladen zijn en de indruk zouden kunnen wekken dat
dit artikel een subjectief recht creëert in hoofde van de rechtsonderhorigen. Deze bepaling
mag ook geenszins verward worden met een bevoegdheidstoewijzing. Deze opdracht
voegt niets toe aan de bevoegdheid van de gemeenten, die overigens grondwettelijk
verankerd is en doet er evenmin afbreuk aan. De stelling dat de gemeenten het
welzijn in het algemeen van de burgers bevorderen, werd verkozen boven het bevorderen
van het welzijn van de burgers van de gemeente op bepaalde vlakken, zoals bijvoorbeeld
het sociaal, cultureel, pedagogisch, ecologisch en economisch welzijn. Een dergelijke
opsomming dreigt steeds te beperkt te zijn en kan bovendien nog meer de indruk
wekken dat het hier om een bevoegdheidstoewijzing gaat. De veiligheid van de burgers
wordt hier evenmin expliciet vermeld als opdracht aan de gemeenten maar die moet
vanzelfsprekend eveneens begrepen worden onder de term “welzijn”. Tenslotte weze
opgemerkt dat deze opdracht niet alleen geldt ten aanzien van de inwoners van de gemeente,
maar ook ten aanzien van “de burgers” zonder meer. Het welzijn van andere
personen dan inwoners, die op het grondgebied van de gemeente komen, moet eveneens
door het gemeentebestuur behartigd worden, zoals toeristen, asielzoekers, forenzen
en personen op doortocht. Vandaar dat werd geopteerd voor de bewoording “het welzijn
van de burgers” in plaats van “het welzijn van hun burgers”. Tevens moet deze
omschrijving ook verwijzen naar het welzijn van de toekomstige generaties, vandaar dat
de gemeente ook de duurzame ontwikkeling dient te bevorderen.

104
artikel 1
PREAMBULE
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 1. In de deelstaat Vlaanderen zijn de gemeentebesturen bevoegd voor de aangelegenheden
van gemeentelijk belang.
§ 2. Met toepassing van het subsidiariteitsbeginsel kan het decreet de bevoegdheden
van de gemeenten in aangelegenheden van gemengd belang nader omschrijven en
hun medewerking regelen aan de taken van het algemeen bestuur in Vlaanderen.
§ 3. Indien het decreet dit uitdrukkelijk bepaalt, kunnen de provincies de medewerking
van de gemeenten regelen voor taken van gemengd provinciaal-gemeentelijk belang.
artikel 2
De Vlaamse gemeenten streven ernaar het gemeenschappelijk welzijn van de burgers te
bevorderen alsook de duurzame ontwikkeling op hun grondgebied.
Zij verzekeren een burgernabije democratische en doelmatige bestuurs- en beleidsvoering.
artikel 3
De organen van het gemeentebestuur zijn de gemeenteraad, het college van burgemeester
en schepenen en de burgemeester. Zij worden bijgestaan door een ambtelijke organisatie.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
BOEK I
HET GEMEENTEBESTUUR
In de voorstellen van decreetsartikelen voor de proeve van Vlaams gemeentedecreet zijn
in boek I over het gemeentebestuur volgende titels opgenomen:
105
- TITEL I DE GEMEENTERAAD. Deze titel is ingedeeld in drie hoofdstukken
die respectievelijk de inrichting, de werking en de bevoegdheden van de gemeenteraad
regelen.
- TITEL II HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN. Deze
titel bevat dezelfde onderverdeling met betrekking tot de inrichting, de werking en de
bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen.
- TITEL III DE BURGEMEESTER. In het eerste hoofdstuk komt de verkiezing van
de burgemeester aan bod en zijn functioneren als gemeentelijk orgaan. In een tweede
hoofdstuk wordt uitgeweid over zijn bevoegdheden.
- TITEL IV DE AMBTELIJKE ORGANISATIE EN HET PERSONEELSBELEID.
Deze titel bevat enerzijds bepalingen over de personeelsformatie, de rechtspositieregeling
en de benoeming van het gemeentepersoneel en anderzijds bepalingen over de ambtelijke
organisatie. Ook de tuchtregeling van het gemeentepersoneel komt uitgebreid aan
bod in deze titel.
- TITEL V HET GEMEENTELIJK BELEID EN HET FINANCIEEL BEHEER.
De daarin voorkomende hoofdstukken betreffen de beleids- en financiële cyclus in de
gemeenten met volgende aandachtspunten: de strategische meerjarenplanning, de jaarlijkse
beleidsnota’s en taakstellende budgetten, de uitvoering van het budget en het budgethouderschap,
de boekhouding, het thesauriebeheer en de audit evenals de jaarrekening.
- TITEL VI DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN MET ZELFSTANDIG BEHEER
Dit hoofdstuk wil met het instellen van de “gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer”
een nieuw uniform kader creëren dat dienstig kan zijn voor zo veel mogelijk vormen
van gemeentelijke externe verzelfstandiging.
De voorstellen van decreetsartikelen, die telkens na de desbetreffende titels worden
afgedrukt, worden vooraf toegelicht aan de hand van een bespreking die in de mate van
het mogelijke, doch niet noodzakelijkerwijze dezelfde indeling volgt als die welke voor
de decreetsartikelen in de proeve wordt gehanteerd. Zo worden de commentaren bij de
drie eerste titels - de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en burgemeester-
samengebracht onder de noemer van de gemeentelijke organen. De overige
titels worden afzonderlijk becommentarieerd.

106
TITELS I, II EN III
DE GEMEENTELIJKE ORGANEN
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Deze titels bevatten de bepalingen over de inrichting, de werking en de bevoegdheden
van de gemeentelijke organen. Die bepalingen hebben een dubbele grondslag. Enerzijds
komen er een aantal bepalingen in voor die, al dan niet woordelijk, overgenomen werden
uit de gemeentewet omdat zij nog steeds voldoen aan de huidige maatschappelijke
noden, en anderzijds een aantal vernieuwde of gewijzigde bepalingen, die ofwel omwille
van hun deugdelijkheid uit buitenlandse gemeentewetten werden overgenomen ofwel
op basis van een aantal vernieuwende bestuurskundige principes werden ingeschreven.
De nieuwe bepalingen in verband met de gemeentelijke organen vormen de ruggegraat
van deze proeve. Het is dan ook belangrijk dat deze vrij omvangrijke titel goed leesbaar
en consulteerbaar is en een logische en consistente opbouw heeft. Om dit doel te bereiken
werd een zo duidelijk mogelijke structuur opgezet en werden deze bepalingen zoveel
mogelijk opgesteld vanuit een deregulerend perspectief.
De drie titels vallen voor een groot stuk samen met wat in de huidige titel I “Gemeentebestuur”
van de gemeentewet geregeld wordt. Zoals hierboven uiteengezet is, wordt in
de proeve “gemeentebestuur” ruimer opgevat dan in de gemeentewet. Naast de samenstelling
en de werking, worden ook de bevoegdheden van de gemeentelijke organen
daarin opgenomen. De bepalingen over de rechtspositie en de bevoegdheden van de
gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger worden echter respectievelijk in de titel
over de ambtelijke organisatie en het personeelsbeheer en in de titel over het financieel
beheer ondergebracht.
In tegenstelling tot Titel I van de huidige gemeentewet, waarin de bepalingen betreffende
de leden van het gemeentebestuur op een weinig gestructureerde manier zijn
ingeschreven, worden in de proeve alle bepalingen die betrekking hebben op één bepaald
orgaan van het gemeentebestuur ondergebracht in één titel dat handelt over dat
orgaan. In de gemeentewet bevinden zich een aantal artikelen die betrekking hebben op
alle leden van het gemeentebestuur, 54 andere hebben dan weer enkel betrekking op twee
“categorieën” mandatarissen, zoals op de gemeenteraadsleden en de schepenen, 55 op de
gemeenteraadsleden en de burgemeester, 56 of op de burgemeester en de schepenen, 57
terwijl tenslotte nog andere bepalingen enkel hebben betrekking op één categorie van
mandatarissen 58 . Dit maakt de titel onsamenhangend en moeilijk leesbaar.
De drie eerste titels van Boek I van de proeve hebben de drie gemeentelijke organen,
met name de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester
tot voorwerp. De titels over de gemeenteraad en het college van burgemeester
en schepenen worden op hun beurt ingedeeld in hoofdstukken die de inrichting, de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
107
werking en de bevoegdheden van deze organen tot voorwerp hebben. De titel over de
burgemeester bevat een hoofdstuk over zijn verkiezing en zijn functioneren als gemeentelijk
orgaan en een hoofdstuk over zijn bevoegdheden. Deze structuur vergroot de
samenhang en de transparantie van dit boek, zelfs al zullen daardoor een aantal bepalingen
letterlijk herhaald worden in verschillende titels. In dezelfde gedachtengang wordt
het gemeentebestuur ook niet langer in de eerste plaats beschouwd als bestaande uit drie
categorieën gemeentelijke mandatarissen, 59 maar veeleer uit de drie gemeentelijke organen,
bijgestaan door de ambtelijke organisatie (artikel 3).
Voor de bepalingen over de bevoegdheden van de gemeentelijke organen in de huidige
gemeentewet geldt een gelijkaardige bemerking. De indeling van Titel II “Bevoegdheden”
van de huidige gemeentewet voldoet evenmin nog. Hoofdstuk I van die titel heeft
het over de bevoegdheden van de gemeenteraad, hoofdstuk II over die van het college
van burgemeester en schepenen, hoofdstuk III over die van de burgemeester, hoofdstuk
IV over de bevoegdheden van de gemeenten in het algemeen en hoofdstuk V over de
bevoegdheden van de ontvanger. Ten eerste is het niet logisch de bevoegdheden van de
gemeenteontvanger, een gemeentelijk ambtenaar, in te schrijven in het hoofdstuk waarin
de bevoegdheden van de politieke organen behandeld worden. Bovendien is het ook
weinig consequent de bevoegdheden van de gemeenteontvanger hier te behandelen en
niet die van de gemeentesecretaris. De bevoegdheden van de politieke organen worden
in de proeve respectievelijk in de titels daarover ingeschreven, terwijl de bevoegdheden
van de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger in de titel over de ambtelijke organisatie
en deels ook in de titel over het financieel beheer behandeld worden. De gemeentelijke
bevoegdheden in het algemeen horen evenmin thuis in dit hoofdstuk en worden
omschreven in artikel 1 van de preambule.
In de voorgestelde artikelen wordt eveneens het aantal detailreguleringen en uitzonderingsbepalingen
tot een minimum beperkt. Ook dit moet tot een betere leesbaarheid en grotere
consistentie in de bepalingen van deze titel leiden. Een aantal detailreguleringen en
uitzonderingsbepalingen uit de huidige gemeentewet zullen dan ook niet meer terug te
vinden zijn in de proeve.
Deze optie komt niet alleen tegemoet aan deregulering als vereenvoudiging - een legistiek
criterium - maar sluit ook aan bij de huidige trend in de bestuurstheorie en - praktijk om
regulering door hogere overheden te verzoenen met zelfregulering van de te reguleren
systemen, in casu de lokale besturen. De decreetgever regelt aldus de samenstelling en
de werking van de gemeentebesturen in het algemeen. Zo legt hij een aantal principes
vast die uniform op alle gemeentebesturen van toepassing zijn. Tegelijkertijd creëert de
decreetgever ruimte voor de verscheidenheid en eigenheid van individuele gemeenten
door hen de mogelijkheid te geven bepaalde aangelegenheden en regels zelf te concretiseren
via hun huishoudelijk reglement, vanzelfsprekend binnen de grenzen van de
door het decreet vastgestelde algemene principes. Deze combinatie van deregulering en
zelfregulering wordt ook nog optionele regulering genoemd.
De regeling in verband met de openbaarheid van stemming in de gemeenteraad is er een
goed voorbeeld van. De proeve van Vlaams gemeentedecreet legt enkel nog het principe

108
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
van de openbare stemming op, en laat de gemeenten zelf bepalen hoe die openbare
stemmingen georganiseerd worden (artikel 33). In de huidige gemeentewet bepaalt artikel
100 niet alleen het principe van de openbare stemming maar ook de wijze waarop dit
moet gebeuren. Ook wordt in bepaalde gevallen het “ter inzage leggen van stukken” als
voorgeschreven vorm van kennisgeving vervangen door het “ter beschikking stellen van
stukken” 60 . Zo kan een gemeentelijk orgaan zelf bepalen hoe het bepaalde stukken ter
beschikking stelt van bepaalde mandatarissen of burgers, bijvoorbeeld via aanplakking,
via infozuilen of via een elektronische databank. In dezelfde gedachtengang legt de
proeve het algemeen principe vast dat gemeenteraadsleden tijdig moeten kunnen beschikken
over de nodige informatie betreffende de agenda van de gemeenteraad, waarbij
de gemeente zelf kan bepalen hoe die informatieverstrekking concreet vorm krijgt (artikel
21). De gemeenteraad kan vervolgens ook de wijze bepalen waarop de uitnodiging
tot de vergadering van de gemeenteraad plaatsvindt. Momenteel moet die uitnodiging
nog steeds op enigszins archaïsche wijze “schriftelijk en aan huis” gebeuren. 61
Deze voorbeelden kaderen ook in de modernisering van een aantal bepalingen van de
huidige gemeentewet. De proeve probeert in te spelen op een aantal nieuwe trends, die
niet tijdelijk zijn. Naast de ontwikkelingen in de informatietechnologie en het steeds
wijder gebruik van moderne communicatiemiddelen, wordt bijvoorbeeld ook rekening
gehouden met de wijzigingen in de rol van de familie in de samenleving en de gelijkschakeling
van verschillende wijzen van samenwonen. Zo wordt het verbod voor bepaalde
bloed- en aanverwanten om van dezelfde gemeenteraad deel uit te maken, geschrapt.
Verder worden een aantal overbodig geachte procedures uit de huidige gemeentewet
niet overgenomen, bijvoorbeeld de procedures van betwisting bij afstand van mandaat 62
en bij ontslag. 63 Deze betwistingen moeten kunnen geregeld worden via de normale
toezichts- en beroepsprocedures. Een ander voorbeeld betreft de onverenigbaarheid
tussen de ambten van gemeentesecretaris en gemeenteontvanger enerzijds en die van
burgemeester, schepenen, en gemeenteraadslid anderzijds. 64 Deze onverenigbaarheid hoeft
niet in een aparte bepaling ingeschreven te worden, maar valt onder de toepassing van
de algemene bepaling dat personen die in dienst zijn van de gemeente geen deel kunnen
uitmaken van de gemeenteraad en bijgevolg ook geen burgemeester en schepen kunnen
zijn.
Niet alleen naar de vorm, ook naar de inhoud is de regeling in verband met de inrichting,
de werking en de bevoegdheden van de gemeentelijke organen op een aantal vlakken
vernieuwend. Toch werden ook een aantal regelingen en bepalingen uit de gemeentewet
van 1836 overgenomen of als basis gebruikt voor de proeve. Het heeft immers geen zin
bestaande regelingen die goed functioneren te wijzigen. Het inhoudelijke debat mag niet
ondergeschikt worden aan het willen vernieuwen of het moderniseren van de organieke
gemeentewetgeving op zich. Een nieuw gemeentelijk bestuursmodel dat volledig losstaat
van de bestaande structuren en van de lokale bestuurscultuur, zou de werkbaarheid
ervan hypothekeren. Zo zou bijvoorbeeld het creëren van nieuwe gemeentelijke organen
problematisch zijn voor de toepassing van bepaalde federale en Vlaamse regelgeving
die aan de bestaande gemeentelijke organen bevoegdheden toekent of taken opdraagt.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
109
De commentaren bij de titels over de inrichting van, werking van en onderlinge verhouding
tussen de gemeentelijke organen verwijzen regelmatig naar de begrippen monisme
en dualisme. 65 Het staatrechtelijk onderscheid tussen deze begrippen heeft betrekking
op de verhouding tussen het vertegenwoordigende orgaan, in casu de gemeenteraad, en
het uitvoerende orgaan, namelijk het college van burgemeester en schepenen. Men maakt
hierin een onderscheid tussen functioneel monisme of dualisme (naar bevoegdheden)
en personeel monisme of dualisme (naar de samenstelling). 66 In een zuiver monistisch
stelsel zijn de bevoegdheden van het uitvoerende orgaan een afgeleide van die van het
vertegenwoordigende orgaan. Daarom wordt monisme ook wel onderschikking genoemd.
Bovendien worden bij zuiver monisme de leden van het uitvoerende orgaan benoemd
door het vertegenwoordigende orgaan en blijven zij daar ook lid van. In een zuiver
dualistisch stelstel hebben beide organen eigen bevoegdheden. De organen zijn nevengeschikt
aan elkaar (functioneel dualisme). Bovendien zijn de leden van het uitvoerende
orgaan geen lid van het vertegenwoordigende orgaan.
Het verschil tussen zuiver monistische stelsels en zuiver dualistische stelsels is een ideaaltypisch
onderscheid. In de dagelijkse bestuurspraktijk is dit onderscheid lang niet zo
scherp. Monistische stelsels vertonen dualistische kentrekken en dualistische stelsels
hebben monistische trekjes. Het huidige Belgische stelsel is een mengvorm met enerzijds
een functioneel dualisme, anderzijds een personeel monisme. Het college heeft
namelijk eigen taken, maar zijn leden blijven wel lid van de gemeenteraad. De dagelijkse
bestuurspraktijk in België vertoont bovendien een feitelijke tendens naar wat men een
omgekeerd monisme zou kunnen noemen, waarbij de gemeenteraad dreigt terecht te
komen in een positie van onderschikking ten opzichte van het college. Dat komt onder
meer doordat uitvoerende organen genieten van een uitgebreidere ambtelijke ondersteuning.
Gemeentelijke ambtenaren werken vooral voor het uitvoerende orgaan en nauwelijks
voor het vertegenwoordigende orgaan. Daardoor heeft het uitvoerende orgaan
een voorsprong inzake informatie en ondersteuning. In feite zou het vertegenwoordigende
orgaan, de gemeenteraad dus, zich kritisch en controlerend moeten opstellen ten
opzichte van het uitvoerende orgaan, maar in de huidige praktijk gebeurt dit op een
halfslachtige manier, onder meer omdat de raad niet steeds beschikt over gepaste controlemechanismen.
Om de feitelijke tendens naar een omgekeerd monisme te keren, waarbij de raad dreigt
ondergeschikt te raken aan het college, wordt in de proeve een functioneel monistisch
principe ingebouwd. Het primaat van de raad wordt bevestigd door hem decretaal als
hoogste gemeentelijke orgaan te verankeren en hem de volheid van bevoegdheden toe
te kennen. In de praktijk echter kunnen gemeenteraden er steeds voor opteren om een
groot deel van hun bevoegdheden over te dragen aan het college. De proeve garandeert
dat dit niet leidt tot een verlies aan controle door de raad. De proeve voert namelijk een
dualisme in op het vlak van de samenstelling van de organen (personeel dualisme). Dit
vergroot niet alleen de beleidsbepalende en -controlerende capaciteit van de gemeenteraad.
Het maakt ook een einde aan een vervlechting van rollen en verantwoordelijken.
Nu is de burgemeester voorzitter van zowel het college als de raad, en heeft hij daarnaast
nog eigenstandige bevoegdheden. Schepenen zijn lid van zowel het college als de
raad. De proeve kiest voor een college buiten de raad, wat de verantwoordelijkheden en

110
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
het profiel van de gemeentelijke organen aanscherpt en controle vergemakkelijkt.
De gemeentelijke beleidscyclus doorloopt de volgende fasen: agendering, beleidsvoorbereiding,
beleidsbepaling, beleidsuitvoering, en tenslotte evaluatie en controle. Het gewicht
van de onderscheiden gemeentelijke organen in deze cyclus kan als volgt worden
geduid. De proeve geeft de gemeenteraden in de toekomst een groter gewicht in
agendering, beleidsbepaling en beleidscontrole. Aan het college geeft de proeve een
beleidsvoorbereidende en beleidsuitvoerende rol. Deze keuze is ingegeven door twee
leidinggevende principes: de versterking van de gemeentelijke democratie enerzijds, en
anderzijds de vergroting van de slagkracht van de gemeentelijke organen.
De nieuwe regeling inzake de inrichting, de werking en de bevoegdheden van de gemeentelijke
organen moet dus vooral leiden tot een versterking van het primaat van de
politiek en tot meer bestuurskrachtige gemeenten, waarvoor zowel in het Europees
Handvest van de lokale autonomie als in het Vlaams pact met de lokale besturen wordt
gepleit. De bepalingen van dit boek moeten dan ook in de eerste plaats de gemeentelijke
democratie versterken. Dit komt vooral tot uiting in de bepalingen over de inrichting en
de bevoegdheden van de gemeentelijke organen en over de onderlinge verhouding tussen
de gemeentelijke organen en in de versterking van de positie van de gemeenteraadsleden.
Anderzijds moeten de nieuwe bepalingen ook de slagkracht of de efficiëntie van
de gemeentelijke organen vergroten, wat vooral uit de nieuwe regeling in verband met
de werking van de gemeentelijke organen zal blijken en uit de professionalisering op
het gebied van de beleidsvoering van de uitvoerende mandatarissen.
De commentaren bij de drie titels over de gemeentelijke organen behandelen achtereenvolgens:
- HOOFDSTUK I - DE INRICHTING VAN DE GEMEENTERAAD
- HOOFDSTUK II - DE INRICHTING VAN HET COLLEGE
VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
- HOOFDSTUK III - DE VERKOZEN BURGEMEESTER
- HOOFDSTUK IV - DE WERKING VAN DE GEMEENTERAAD EN VAN HET
COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
- HOOFDSTUK V - DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN DE
GEMEENTELIJKE ORGANEN
- HOOFDSTUK VI - DE VERHOUDING TUSSEN DE GEMEENTELIJKE
ORGANEN
- HOOFDSTUK VII HET STATUUT VAN LOKALE VERKOZENEN

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK I
DE INRICHTING VAN DE GEMEENTERAAD
J. GEKIERE
111
De bepalingen over de inrichting van de gemeenteraad hebben betrekking op het aantal
gemeenteraadsleden dat de bevolking vertegenwoordigt, op de installatievergadering,
op de verkiezing van de voorzitter en op de samenstelling van de raad na de installatie
ervan.
Het grootste deel van de bepalingen, die de verkiezing en de installatie van de gemeenteraad
regelen, bevinden zich momenteel in de gemeentekieswet. Slechts enkele zijn
terug te vinden in de gemeentewet. Dit is eveneens het geval in de proeve van Vlaams
gemeentedecreet. De louter technische bepalingen over die verkiezingen horen niet
thuis in het organiek gemeentedecreet. Dit is in de meeste onderzochte gemeentewetten
van de Europese staten ook niet het geval. Anderzijds werd er wel voor geopteerd
om in de proeve een aantal artikelen op te nemen omtrent de installatievergadering en
het onderzoek van de geloofsbrieven, materies die veeleer tot de organieke wetgeving
dan tot de kieswetgeving lijken te behoren en die nu noch in de huidige gemeentewet,
noch in de gemeentekieswet duidelijk geregeld zijn. Vermits ervan uitgegaan wordt dat
het Vlaams Gewest ook bevoegd zal zijn voor de gemeentekieswetgeving, wordt daar
waar dit in de proeve nodig is, verwezen naar het “Vlaams gemeentekiesdecreet” en niet
langer naar de gemeentekieswet.
§ 1. Aantal verkozen leden dat de bevolking vertegenwoordigt
Artikel 4 van de proeve wordt ingeleid door de vaststelling dat de gemeenteraad de
gehele bevolking van de gemeente vertegenwoordigt. Aan deze bepaling moet een gelijkaardige
betekenis gehecht worden als aan de grondwettelijke bepaling dat de leden van
de Kamers de Natie vertegenwoordigen en niet enkel degenen die hen hebben verkozen.
Zo ook moet de gemeenteraad geacht worden niet enkel diegenen te vertegenwoordigen
die hem hebben verkozen, maar wel de gehele bevolking van de gemeente. Met de
term “gehele bevolking” wordt niet bedoeld “alle individuele inwoners samen”, maar
wel de abstracte entiteit van de huidige, verleden en toekomstige generaties inwoners.
Deze bepaling werd overgenomen uit de Nederlandse gemeentewet 67 en ook in artikel
62 van de provinciewet vinden we een gelijkaardige bepaling terug. 68
Verder bevat artikel 4 de indeling van de gemeenten in categorieën volgens het aantal
inwoners teneinde het aantal gemeenteraadsleden te kunnen bepalen. Deze indeling werd

112
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
enigszins gewijzigd in vergelijking met de gemeentewet. 69 Bij het vastleggen van het
aantal gemeenteraadsleden naar gemeentegrootte, zijn twee soorten bekommernissen
van belang. Enerzijds de representativiteitsvereisten en anderzijds de vergadertechnische
eisen of efficiëntienormen. De representativiteitsvereiste pleit voor een zo goed mogelijke
weerspiegeling in de samenstelling van de raad van de opinies in de bevolking.
Uiteraard zal dit gemakkelijker zijn naarmate de vergadering groter wordt, en bij uitbreiding
nog het best kunnen gerealiseerd worden in vormen van directe democratie, die in
ons land evenwel buiten de context van de vergadering van de gemeenteraadskiezers
voor de verkiezing van de raad zelf, niet bestaan. Daartegenover zal de efficiëntie van de
besluitvorming verbeteren naarmate de vergadering kleiner wordt. De besluitvorming
zal per hypothese quasi onmogelijk zijn wanneer de bevolking bij wijze van directe democratie
over alle aangelegenheden moet beraadslagen en beslissen. Het komt er dus op
aan om een evenwicht te vinden tussen deze vergadertechnische vereisten enerzijds en
de representativiteitsvereisten anderzijds.
Naast deze twee factoren werd ook rekening gehouden met een meer gelijke behandeling
tussen de burgers in de verschillende gemeenten. Idealiter zou men in de kleinste
gemeente van Vlaanderen een zelfde verhouding tussen het aantal inwoners en het aantal
raadsleden moeten hebben als in de grootste. Gegeven het feit dat de kleinste Vlaamse
gemeente, Herstappe, momenteel 7 raadsleden telt voor 85 inwoners, zouden de 453.030
inwoners van Antwerpen aanspraak moeten kunnen maken op een vertegenwoordiging
van ongeveer 37.330 gemeenteraadsleden. 70 Gezien de grote verschillen in inwonersaantallen
is een dergelijke “gelijke vertegenwoordiging” niet haalbaar en is het ook de
vraag of zo’n vergelijking tussen de verschillende gemeenten wel zin heeft. In elk geval
wordt met de nieuwe indeling een poging gedaan om de correlatie tussen gemeentegrootte
en aantal raadsleden beter te respecteren dan in het huidige systeem. Met dat
doel werden een aantal simulaties gemaakt omtrent mogelijke indelingen, die in bijlage I
bij de proeve te vinden zijn.
Belangrijkste gevolg van het voorstel 71 van artikel 4 is dat het totaal aantal Vlaamse
gemeenteraadsleden drastisch zal dalen. Momenteel zijn er, volgens de regeling in de gemeentewet
en op basis van de cijfers van 1997, 7268 Vlaamse gemeenteraadsleden. In
dit voorstel zijn dit er nog 5918. De kleinere gemeenten -tot 20.000 inwoners- leveren
hierbij het grootste aantal mandatarissen in. Gemeenten met meer dan 50.000 inwoners
zien hun aantal raadsleden stijgen. Deze daling moet echter, in het licht van andere
voorstellen uit deze proeve sterk gerelativeerd worden. Doordat de schepenen en de
burgemeester na hun verkiezing van rechtswege geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad
en vervangen worden door hun opvolgers, zal het totaal aantal gemeentelijke
mandatarissen uiteindelijk licht stijgen.
Eveneens vanuit efficiëntieoverwegingen wordt de indeling van de gemeenten
geplafonneerd op 100.000 inwoners. Alle gemeenten met meer dan 100.000 inwoners
hebben 57 gemeenteraadsleden. Een toename van het aantal gemeenteraadsleden boven
deze grens zou een belemmering vormen voor het efficiënt vergaderen. Wanneer deze
grote gemeenten, de representativiteit van hun bestuur willen verhogen, kunnen zij een
beroep doen op vormen van binnengemeentelijke territoriale decentralisatie, die even-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
wel niet het voorwerp uitmaken van deze proeve.
113
De procedure om de bevolkingscijfers van de gemeenten vast te stellen en op basis
daarvan het aantal te verkiezen gemeenteraadsleden te bepalen, werd recent gewijzigd. 72
Tot vóór die wijziging werd het aantal inwoners van een gemeente dat in aanmerking
kwam om het aantal gemeenteraadsleden te bepalen, bij koninklijk besluit vastgesteld op
basis van de volkstelling, en dat binnen de twee jaar na die telling. Er was weliswaar in
een correctiemechanisme voorzien dat de rangschikking van de gemeenten aanpaste
wanneer zich bepaalde schommelingen voordeden in de officiële opgave van ‘s Rijks
bevolkingscijfer, maar dat trad pas in werking bij afwijkingen van meer dan vijf procent.
73 Ook in de proeve wordt voor een eenvoudigere procedure gekozen (artikel 4 § 2).
De Vlaamse Regering stelt vóór elke gemeenteraadsverkiezing op basis van de officiële
opgave van het bevolkingscijfer, de lijst op van de Vlaamse gemeenten met hun respectievelijke
bevolkingsaantallen en het daaraan verbonden aantal te verkiezen gemeenteraadsleden.
De overheid moet met de moderne informatietechnologie in staat zijn om via
andere middelen dan de volkstelling te gepasten tijde over correcte bevolkingscijfers te
beschikken. Dit voorstel zou ertoe moeten leiden dat het aantal gemeenteraadsleden
meer in overeenstemming is met de effectieve gemeentegrootte dan nu het geval is.
In artikel 5 van de proeve worden de overige bepalingen in verband met de gemeenteraadsverkiezing
opgenomen. 74
§ 2. Installatievergadering
De proeve van Vlaams gemeentedecreet regelt de samenroeping van de installatievergadering.
Op die vergadering onderzoekt de gemeenteraad de geloofsbrieven van
zijn leden, leggen de gemeenteraadsleden de eed af en verkiezen zij een voorzitter. Volledigheidshalve
dient opgemerkt dat een aantal van de hierna toegelichte voorstellen
niet in overeenstemming zijn met de huidige bepalingen van de gemeentekieswet. Er
wordt dan ook van uitgegaan dat een Vlaams gemeentekiesdecreet de gemeenteraadsverkiezingen
in Vlaanderen regelt en in overeenstemming is met de bepalingen uit de
proeve.
1. Samenroeping van de installatievergadering (artikel 6, § 1)
Momenteel wordt de installatievergadering van de gemeenteraad samengeroepen door
het uittredend college van burgemeester en schepenen, ingevolge de algemene bepaling
van artikel 86 van de gemeentewet. In het kader van een zo consequent mogelijke scheiding
-zowel organiek als functioneel- tussen de gemeentelijke organen wordt in dit voorstel
de uittredende voorzitter van de gemeenteraad daarmee belast. 75 Hij zit tevens de
gemeenteraad voor (artikel 6 § 2). De uittredende voorzitter wordt in geval van afwezigheid
vervangen door het uittredend gemeenteraadslid met de hoogste anciënniteit (artikel
6, § 1 juncto artikel 7, § 3). De uittredende voorzitter of zijn vervanger hebben geen
stemrecht in de installatievergadering wanneer zij niet herkozen zijn als gemeenteraadslid
(artikel 6, § 2).
De gemeentewet bepaalt dat de leden van de gemeenteraad worden verkozen voor een

114
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
periode van zes jaar die ingaat vanaf 1 januari volgend op de verkiezingen. 76 Op basis
van artikel 7 van de gemeentekieswet heeft de gewone vergadering van de kiezers voor
de vernieuwing van de gemeenteraad van rechtswege plaats om de zes jaar, op de tweede
zondag van oktober. De installatievergadering vindt dus ten vroegste plaats op 1 januari
na de verkiezing. Er is echter geen reden om die installatievergadering niet vroeger te
laten plaatsvinden, wanneer dat mogelijk is. Er moet dan wel rekening gehouden worden
met de termijnen waarbinnen bezwaar kan worden ingediend en waarbinnen over
een bezwaar uitspraak moet worden gedaan. Hierbij wordt er -voorlopig- van uitgegaan
dat het gemeentekiesdecreet gelijkaardige bepalingen bevat als de gemeentekieswet. Elk
bezwaar tegen de gemeenteraadsverkiezingen moet dan binnen de veertig dagen na de
dagtekening van het proces-verbaal van de verkiezing worden ingediend. 77 De bestendige
deputatie doet uitspraak binnen de dertig dagen na de indiening van het bezwaar. 78
Wanneer er geen bezwaar is ingediend, kan de gemeenteraad dus in principe al geïnstalleerd
worden vanaf de eenenveertigste dag na de verkiezingen. Daarbij moet wel rekening
gehouden worden met de oproepingstermijn voor de vergadering van zeven dagen,
waardoor de vergadering ten vroegste kan plaatsvinden op de achtenveertigste dag na de
verkiezingen. Wanneer de verkiezingen op de laatst mogelijke dag in oktober plaatsvinden,
dit is op 14 oktober, dan kan de gemeenteraad pas geïnstalleerd worden vanaf 1
december. Vandaar de optie in deze proeve om de installatievergadering in elk geval
tijdens de eerste week van december te laten plaatsvinden, weliswaar in de hypothese dat
geen bezwaar werd ingediend (artikel 6, § 1) 79 . De bestendige deputatie die in eerste
aanleg uitspraak doet over de bezwaren kan immers enkel op grond van een bezwaar de
verkiezing ongeldig verklaren. Als binnen die termijn geen bezwaar werd ingediend,
moeten de verkiezingen geacht worden geldig te zijn, ook al bepaalt artikel 75, § 2 van de
gemeentekieswet dat de uitslag van de verkiezing, zoals hij door het hoofdstembureau is
afgekondigd, definitief is, vijfenzeventig dagen na de dag van de verkiezingen. Los van
de vraag of er al dan niet bezwaar werd ingediend, is de bestendige deputatie eveneens
bevoegd voor het nagaan van de juistheid van de zetelverdeling tussen de lijsten en van
de rangorde waarin de raadsleden en de opvolgers gekozen zijn verklaard. 80 Deze controle
kan en moet veel sneller kunnen plaatsvinden dan binnen de 75 dagen die nu
voorzien zijn.
Wanneer er bezwaar werd ingediend en de verkiezing wordt toch geldig verklaard, wordt
de installatievergadering bijeengeroepen binnen de tien dagen na de dag waarop de beslissing
over de geldigverklaring definitief is geworden.
2. Onderzoek van de geloofsbrieven (artikel 6, § 3, 1° lid)
De bestendige deputatie is momenteel ook bevoegd voor het onderzoek van de geloofsbrieven
van de gemeenteraadsleden. Dit onderzoek wordt door de proeve aan de gemeenteraad
zelf toegewezen. Alle andere verkozen raden of parlementen in België en
Vlaanderen onderzoeken momenteel zelf de geloofsbrieven van hun leden, behalve de
gemeenteraad. 81 Bovendien beschikt de gemeenteraad nu wel al over de bevoegdheid
om de geloofsbrieven van de plaatsvervangers en de opvolgers te onderzoeken wanneer
één of meer zetels openvallen. 82 Het gevolg hiervan is echter wel dat ook de gemeente-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
115
raad bevoegd wordt om zich uit spreken over eventuele bezwaren in verband met de
verkiesbaarheidsvoorwaarden. Die bezwaren moeten vóór het onderzoek van de geloofsbrieven
ingebracht worden bij de gemeenteraad. 83
Op het ogenblik van het onderzoek van de geloofsbrieven zijn de gemeenteraadsleden
nog niet geïnstalleerd en hebben zij de eed nog niet afgelegd. Ook bij de installatievergadering
van de provincieraad speelt zich een vergelijkbaar scenario af. Het onderzoeken
van de geloofsbrieven moet dan ook geacht worden het enige prerogatief te zijn
van de gemeenteraadsleden vóór zij de eed hebben afgelegd.
Zoals dat ook nu het geval is, heeft het vaststellen van een onverkiesbaarheid bij het
onderzoek van de geloofsbrieven niet tot gevolg dat de eerste opvolger in de plaats komt
van de onverkiesbare kandidaat, maar dat men de effectief verkozenen opnieuw gaat
vaststellen. Daarbij komen de stemmen van de onverkiesbare kandidaat toe aan de lijst. 84
Wanneer een verkozene -zelfs vóór zijn installatie- van zijn mandaat vervallen wordt
verklaard op basis van de niet-naleving van de wet van 7 juli 1994 betreffende de beperking
en de controle van de verkiezingsuitgaven, wordt hij daarentegen wel vervangen
door de eerste opvolger. 85
De verkozene die vóór zijn installatie afstand doet van zijn mandaat moet dit schriftelijk
ter kennis te brengen van de voorzitter van de gemeenteraad. De afstand wordt definitief
vanaf het ogenblik dat de gemeenteraad er kennis van neemt (artikel 8). De verkozene
wordt in dat geval vervangen door de opvolger aangeduid overeenkomstig de bepalingen
van het gemeentekiesdecreet (artikel 15, § 1) 86 . In tegenstelling tot artikel 9 van
de huidige gemeentewet wordt geen specifieke procedure van betwisting van afstand
van mandaat voor de bestendige deputatie en voor de Raad van State in de proeve
opgenomen.
De verkozen gemeenteraadsleden die niet aanwezig zijn op de installatievergadering en
tevens, na daartoe uitdrukkelijk te zijn opgeroepen, ongewettigd afwezig zijn op de eerste
daaropvolgende vergadering, worden geacht afstand te hebben gedaan van hun mandaat
(artikel 6, § 3).
3. De eedaflegging
De gemeenteraadsleden leggen de eed af in handen van de voorzitter van de installatievergadering
nadat hun geloofsbrieven werden onderzocht. De eedformule die de
gemeenteraadsleden moeten afleggen, is gebaseerd op de eedformule voor de OCMWraadsleden
opgenomen in artikel 20 van de OCMW-wet: “Ik zweer de verplichtingen
van mijn ambt trouw na te komen”. Op die manier kan een ingewikkelde en zware
eedformule met verwijzing naar zowel de Koning, de Vlaamse Regering, de Grondwet,
de wetten en de decreten vermeden worden 87 . Het weglaten van de verwijzingen naar de
federale en Vlaamse instellingen impliceert echter geenszins dat de gemeenteraadsleden
deze instellingen niet langer zouden moeten respecteren of hun normen niet langer
zouden moeten naleven. Men bemerke dat de Vlaamse decreetgever hiervoor slechts
bevoegd kan zijn, na een herziening van artikel 192 van de Grondwet of na een uitdrukkelijke
machtiging van de bijzondere wet daartoe.

116
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De verkozenen zijn als gemeenteraadsleden geïnstalleerd wanneer zij de eed hebben
afgelegd. Pas vanaf dan beschikken zij over de prerogatieven die aan het mandaat van
gemeenteraadslid gekoppeld zijn, zoals de mogelijkheid om de burgemeester en de schepenen
te verkiezen of om zich voor die verkiezing kandidaat te stellen. Het onderzoek
van de geloofsbrieven vormt hierop de enige uitzondering. In die zin werd de bepaling
uit artikel 81 van de gemeentewet, op basis waarvan de mandatarissen die na twee
achtereenvolgende oproepingen tot het afleggen van de eed te hebben ontvangen, zich
daarvan zonder wettige reden onthouden, geacht worden ontslag te hebben genomen,
niet overgenomen. Men kan immers pas ontslag nemen als gemeenteraadslid wanneer
men als gemeenteraadslid geïnstalleerd is, dus als men de eed heeft afgelegd. Die bepaling
werd dan ook vervangen door de bepaling van het laatste lid van artikel 6, § 3, op
basis waarvan men in die hypothese geacht wordt afstand te hebben gedaan van zijn
mandaat.
De eedaflegging van de voorzitter van de installatievergadering maakt het voorwerp uit
van een specifieke regeling. Wanneer de voorzitter van de installatievergadering niet als
gemeenteraadslid herkozen is, dient hij vanzelfsprekend niet opnieuw de eed af te leggen.
Hij blijft in dat geval voorzitter van de gemeenteraad tot er een nieuwe voorzitter
verkozen is en heeft geen stemrecht. Wanneer de voorzitter wel herkozen is, moet hij
opnieuw de eed afleggen, en wel in handen van het gemeenteraadslid met de hoogste
anciënniteit als gemeenteraadslid. Ingeval meerdere gemeenteraadsleden een gelijke
anciënniteit als gemeenteraadslid bezitten, legt hij de eed af in handen van degene die
het hoogste aantal voorkeurstemmen heeft behaald.
§ 3. Verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad (artikel 7)
Eén van de fundamentele opties bij de redactie van de proeve, is de strikte scheiding qua
samenstelling tussen het beraadslagend en het uitvoerend orgaan van de gemeente, en
de effectieve verantwoordingsplicht van het college aan de gemeenteraad via het mogelijk
maken van een constructieve motie van wantrouwen, waarover verder in deze toelichting
meer. Als deze optie consequent wordt doorgetrokken, dan kan de burgemeester
niet langer de gemeenteraad voorzitten. De gemeenteraad kiest daarom zijn eigen
voorzitter. Dit moet eveneens tot een versterking van de positie van de gemeenteraad
leiden. Dat de burgemeester verantwoording moet afleggen voor de raad en eventueel
tot ontslag kan worden gedwongen, is niet te verzoenen met het feit dat hij die raad zou
voorzitten, zelfs al is hij niet stemgerechtigd.
Het invoeren van de verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad, creëert een
nieuwe “hogere functie” op gemeentelijk niveau, vandaar de vraag naar de nationaliteitsvereiste
bij deze functie. De proeve schrijft voor dat de voorzitter wordt verkozen onder
de gemeenteraadsleden, die de Belgische nationaliteit bezitten. Vroeger had een dergelijke
bepaling geen zin omdat men Belg moest zijn om het actief en passief stemrecht te
kunnen uitoefenen. In de Europese richtlijn nr. 94/80/EG heeft de Ministerraad van de
Europese Unie echter de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de
gemeenteraadsverkiezingen vastgesteld ten behoeve van de burgers van de Unie die
verblijven in een Lid-Staat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten. De wet van 27 ja-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
117
nuari 1999 88 heeft die bepalingen omgezet naar Belgisch recht, na de daartoe vereiste
grondwetswijziging van 11 december 1998 89 . Deze wet heeft tevens wijzigingen aangebracht
aan de gemeentewet, zoals de vereiste dat zowel de burgemeester, de schepenen,
als hun vervangers de Belgische nationaliteit moeten bezitten. De hierboven vermelde
richtlijn laat immers toe dat de Lid-Staten de mogelijkheid behouden te bepalen dat
alleen hun eigen onderdanen verkiesbaar zijn voor de functies “hoofd, plaatsvervanger/
adjunct of lid van het bestuur van een primair lokaal lichaam”. De voorzitter van de
gemeenteraad moet geacht worden onder deze omschrijving te vallen, te meer daar hij
belast is met de handhaving van de orde in de vergadering en daarbij zelfs de bevoegdheid
heeft om proces-verbaal op te maken tegen overtreders en hen naar de politierechtbank
te verwijzen. Het ligt ook voor de hand dat het voorzitterschap van de gemeenteraad
een functie uitmaakt die de uitoefening van het openbaar gezag impliceert,
en bijgevolg, in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie over artikel 48 § 4
van het verdrag van Rome, aan de eigen nationale onderdanen kan voorbehouden worden.
Noch de provinciewet, noch de OCMW-wet beschrijven respectievelijk de procedure
tot verkiezing van de voorzitter van de provincieraad 90 en de verkiezing van de voorzitter
van de OCMW-raad. 91 De proeve daarentegen legt de procedure van de voorzittersverkiezing
wel vast. Zowel om de voorzitter te kunnen kiezen, als om tot voorzitter
verkozen te worden, moet men de eed als gemeenteraadslid afgelegd hebben. De voordracht
van kandidaten en de verkiezing geschiedt naar analogie met de verkiezing van de
schepenen en de burgemeester (artikel 7, § 1 en § 2). De verkozen raadsleden kunnen
voor deze verkiezing kandidaten voordragen door uiterlijk drie dagen vóór de vergadering
een gedagtekende akte van voordracht neer te leggen in handen van de voorzitter
van de installatievergadering. Die akten moeten ondertekend zijn ten minste door de
meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de voorgedragen kandidaat
of als die lijst slechts twee verkozenen telt, door één van hen. Behoudens in geval
van overlijden of van afstand van mandaat van gemeenteraadslid door een voorgedragen
kandidaat, kan niemand meer dan één akte van voordracht ondertekenen. Deze
regeling zorgt ervoor dat men niet tot voorzitter kan verkozen worden, wanneer men
niet het vertrouwen geniet van minstens de helft plus één van de lijstgenoten. Deze
bepalingen moeten vermijden dat verkozenen al te gemakkelijk hun oorspronkelijke
lijstgenoten in de steek laten door aan te sluiten bij andere groepen of lijsten, in ruil voor
het voorzitterschap van de gemeenteraad. Dit gaat in tegen de uitdrukkelijke wil van het
kiezerkorps en tast de geloofwaardigheid van de democratische instellingen aan. Iemand
die, eenmaal verkozen, “overloopt” naar een andere lijst, misbruikt in zekere zin het
vertrouwen dat hij van de kiezers gekregen heeft, omdat hij, ook al is het persoonlijk
aspect belangrijk bij gemeenteraadsverkiezingen, deels verkozen is omwille van het behoren
tot een bepaalde partij of het opkomen voor een bepaald programma. 92 De huidige
gemeentewet bevat gelijkaardige bepalingen voor de voordracht van kandidaat-schepenen
en kandidaat-burgemeesters. 93 Ook de proeve voorziet in dergelijke bepalingen.
De verkiezing van de voorzitter geschiedt in één of twee stemrondes. De kandidaat die
de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen. Indien geen en-

118
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
kele kandidaat de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, wordt in een
tweede stemronde gestemd op de twee kandidaten die in de eerste stemronde de meeste
stemmen behaalden. Bij staking van stemmen in de eerste stemronde komt de kandidaat
die bij de gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen heeft behaald, in
aanmerking voor de tweede stemronde. De kandidaat die in de tweede stemronde de
volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen tot voorzitter. Bij
staking van stemmen is de kandidaat die bij de gemeenteraadsverkiezingen de meeste
voorkeurstemmen heeft behaald, verkozen tot voorzitter.
Wanneer de voorzitter niet langer deel uitmaakt van de gemeenteraad, wat omwille van
uiteenlopende redenen het geval kan zijn, zoals verder zal blijken, dan wordt volgens
dezelfde procedures een nieuwe voorzitter verkozen die de termijn van de uittredende
voorzitter vol maakt (artikel 7, § 3). Dit geldt ook voor de gevallen waarin de voorzitter
als verhinderd wordt beschouwd. De meeste van die gevallen van verhinderd zijn, gelden
immers voor een relatief lange termijn zodat een vervanging van rechtswege door
een ander gemeenteraadslid vanuit democratisch oogpunt moeilijk te rechtvaardigen is.
De optie van een tijdelijke verkiezing is dan ook een aangewezen oplossing. Er kan
vooral gedacht worden aan de hypothese waarin een tot voorzitter verkozen gemeenteraadslid
tot burgemeester of schepen wordt verkozen. De gevallen waarin de gemeenteraadsleden
als verhinderd worden beschouwd, worden opgesomd in artikel 13 van de
proeve.
§ 4. Samenstelling van de gemeenteraad na de installatie
Ook na de installatie kan de samenstelling van de gemeenteraad wijzigen omwille van
uiteenlopende omstandigheden. Zo kan het gemeenteraadslid niet meer voldoen aan de
verkiesbaarheidsvoorwaarden, zich in één van de gevallen van “onverenigbaarheid” bevinden,
ontslag nemen of als verhinderd beschouwd worden. Wanneer een gemeenteraadslid
om één van deze redenen niet langer deel uitmaakt van de gemeenteraad wordt
hij vervangen.
1. Verkiesbaarheidsvoorwaarden (artikel 9)
Een gemeenteraadslid moet niet alleen aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden voldoen op
het ogenblik van de installatie. Hij moet blijvend aan die voorwaarden voldoen tijdens
de uitoefening van zijn mandaat. De verkiesbaarheidsvoorwaarden zelf werden niet in
de proeve opgenomen.
De voorzitter van de gemeenteraad brengt het betrokken gemeenteraadslid op de hoogte
van de feiten die het verval met zich meebrengen. Momenteel staat het college van
burgemeester en schepenen in voor die kennisgeving. 94 Nog volgens de huidige regeling
doet de bestendige deputatie als administratief rechtscollege in eerste aanleg uitspraak
over betwistingen inzake verkiesbaarheidsvoorwaarden. 95 Dit wordt in de proeve behouden
maar de procedurele bepalingen daaromtrent worden niet opgenomen.
Zo kunnen later verwijzingen opgenomen worden naar de procedures bepaald in het
nog aan te nemen gemeentekiesdecreet. In het kader van een grotere coherentie in de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
119
decreetgeving worden deze procedurele bepalingen idealiter op elkaar afgestemd. Het is
overigens ook niet duidelijk hoever de bevoegdheid van de decreetgever inzake de bevoegdheid
van de bestendige deputatie en de Raad van State en de procedures voor deze
rechtscolleges, zal reiken. Het behouden van de huidige situatie, in de zin dat de bestendige
deputatie over de geschillen uitspraak doet, is vanuit bevoegdheidsperspectief minder
problematisch. Bij gebrek aan concrete decretale bepalingen, wordt voorlopig een
verwijzing naar het gemeentekiesdecreet achterwege gelaten.
De strafbaarstelling op basis van artikel 262 van het strafwetboek 96 werd wel overgenomen
uit de gemeentewet. De decreetgever is sinds 1980 bevoegd voor strafbaarstellingen
binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten,
op basis van artikel 11 BWHI.
2. Onverenigbaarheden (artikel 10)
Artikel 10 van de proeve is deels gebaseerd op artikel 71 van de gemeentewet, deels op
andere wettelijke en decretale bepalingen die onverenigbaarheden met het mandaat van
gemeenteraadslid bevatten. Daarnaast worden ook enkele nieuwe onverenigbaarheden
toegevoegd of werden sommige geherformuleerd.
In de proeve worden enkel die onverenigbaarheden opgesomd die vanuit het perspectief
van de gemeente door de Vlaamse decreetgever belangrijk gevonden worden, met
andere woorden die onverenigbaarheden waarvan de decreetgever vindt dat ze noodzakelijk
zijn voor de goede werking van de gemeente. Niet alleen de Vlaamse decreetgever
is bevoegd om onverenigbaarheden met gemeentelijke mandaten in te stellen, ook de
federale wetgever kan dit doen, althans voorzover het een onverenigbaarheid betreft
met ambten en functies waarover hij bevoegd is. Het heeft dan ook geen zin alle bestaande
onverenigbaarheden in dit artikel op te sommen, met het risico dat die opsomming
onvolledig is en dat later, bij eventuele wets- of decreetswijzigingen inconsistenties
ontstaan. Tenslotte moet opgemerkt worden dat artikel 8 van de Grondwet het vastleggen
van de vereisten waaraan men moet voldoen om politieke rechten te kunnen uitoefenen
aan de Grondwetgever en de wetgever voorbehoudt. In dat opzicht is het niet
geheel duidelijk hoever de bevoegdheid van de decreetgever zal reiken om de onverenigbaarheden
te regelen. Vooral het opleggen van verdergaande beperkingen aan de uitoefening
van een gemeentelijk politiek mandaat dan die in de huidige regeling, zou problematisch
kunnen zijn. Hetzelfde geldt overigens voor het bepalen van de gevallen van het
van rechtswege verhinderd zijn.
Hierna wordt dieper ingegaan op de onverenigbaarheden opgesomd in de proeve (artikel
10) en op de gevolgen van een onverenigbaarheid en de betwistingen in verband met
een onverenigbaarheid (de artikelen 11 en 12).
- onverenigbaarheden opgenomen in artikel 10
De met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare functies en ambten kunnen
onderverdeeld worden in twee grote categorieën: enerzijds zijn er de functies en ambten
die in elk geval onverenigbaar zijn met het mandaat van gemeenteraadslid. Deze

120
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
onverenigbaarheden gelden absoluut, in de zin dat zij niet aan de gemeente of aan een
bepaald ambtsgebied verbonden zijn. Het uitoefenen van een bepaalde functie of ambt
op zich wordt in dit geval als niet verzoenbaar beschouwd met het uitoefenen van een
gemeentelijk mandaat (artikel 10 § 1). Anderzijds zijn er functies en ambten die slechts
met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbaar zijn wanneer er een specifiek verband
bestaat tussen die functies en ambten en de gemeente, zoals onder meer het uitoefenen
van een ambt of functie in dienst of in opdracht van de gemeente of het uitoefenen
van een functie of ambt in een ambtsgebied waarvan de gemeente deel uitmaakt
(artikel 10, § 2). De bepalingen van artikel 10 van de proeve zijn van toepassing op de
daarin vermelde ambten en functies, ongeacht of ze door Belgen dan wel door niet-
Belgen bekleed worden. Artikel 6, 1° van Richtlijn 94/80 bepaalt dat de verkiesbare
personen met de nationaliteit van een andere Lid-Staat dan die waarin ze verkozen worden,
onderworpen zijn aan dezelfde voorwaarden inzake onverenigbaarheid welke overeenkomstig
de wetgeving van de Lid-Staat van verblijf van toepassing zijn op de onderdanen
van deze staat. 97
Nieuw in de proeve is de optie dat de ambten van ministers, staatsecretarissen en ambtenaren
die belast zijn met het bestuurlijk toezicht op de gemeenten en met de behandeling
van dossiers inzake financiering en betoelaging ervan, niet langer verenigbaar zijn
met het mandaat van gemeenteraadslid. Deze optie is niet helemaal nieuw vermits nu
reeds een onverenigbaarheid geldt voor de provinciegouverneurs, de adjunct van de
gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, de provinciegriffiers, en de
arrondissementscommissarissen. Deze ambten worden dan ook niet meer expliciet vermeld
in de proeve omdat ze onder de toepassing van de hierboven beschreven meer
algemene bepaling vallen. De onverenigbaarheid voor de leden van de bestendige deputatie
wordt wel expliciet hernomen omdat zij niet onder de noemer “ambtenaren” ressorteren.
Deze onverenigbaarheden liggen enigszins voor de hand, juist omdat deze ambtsdragers
-in de ruime zin van het woord- in de situatie zouden kunnen terechtkomen waarin
zij toezicht moeten uitoefenen over de “handelingen” van de gemeenteraad waarvan zij
zelf ook deel uitmaken. Dezelfde redenering geldt voor dossiers inzake financiering en
betoelaging van gemeenten. Zij zouden dan als het ware rechter en partij zijn in dezelfde
zaak. Dit geldt natuurlijk in de eerste plaats voor ministers, maar ook voor heel wat
ambtenaren in hun diensten en voor ambtenaren van de provincies. Aan de Vlaamse
Regering de bevoegdheid geven om deze categorie onverenigbaarheden verder te omschrijven
of de criteria te specificeren lijkt een aangewezen oplossing, maar is problematisch
gezien het hier een beperking van een politiek recht betreft die alleen bij wettelijke
maatregel kan worden doorgevoerd. 98
De regeling voor militairen werd overgenomen uit de huidige gemeentewet. De verwijzing
naar de dienstplichtigen wordt behouden omdat de gecoördineerde dienstplichtwetten
nog steeds van kracht zijn. Artikel 1bis van die wet, ingevoegd bij de wet van 31
december 1992, 99 bepaalt immers dat die wet van toepassing is op de dienstplichtigen
van de lichting 1993 en van de daaraan voorafgaande lichtingen. De wetgever heeft dus

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
121
niet de dienstplicht afgeschaft, zoals courant wordt aangenomen, maar in feite de toepassing
ervan in de tijd beperkt. Het volstaat met andere woorden om het toepassingsgebied
van de wet uit te breiden of artikel 1bis op te heffen om de dienstplicht terug
ingang te doen vinden. 100 Er dient op gewezen te worden dat ook het tuchtreglement
van de krijgsmacht de militairen verbiedt om actief deel te nemen aan het politieke
leven. Dit is echter geen onverenigbaarheid, maar een deontologische regel die tuchtrechtelijk
wordt gesanctioneerd. 101
Vervolgens worden ook de magistraten opgenomen in de lijst van “absolute”
onverenigbaarheden. Momenteel bepaalt de nieuwe gemeentewet enkel dat de leden van
de hoven, burgerlijke rechtbanken en vredegerechten, de leden van het parket, de griffiers
en de adjunct-griffiers bij de hoven, burgerlijke rechtbanken of rechtbanken van
koophandel, en de griffiers van de vredegerechten geen burgemeester of schepen kunnen
zijn. 102 Ten aanzien van gemeenteraadsleden bevat de gemeentewet geen dergelijke
bepaling. Andere wetgeving bepaalt echter dat zij die een ambt uitoefenen bij de Raad
van State of bij het Arbitragehof 103 , zij die een ambt van de rechterlijke orde bekleden, 104
alsook de plaatsvervangende raadsheren en rechters, 105 de bemiddelingsadviseurs en -
assistenten, de leden van het parketsecretariaat, het personeel van de griffies en van de
parketsecretariaten, de attachés in de dienst voor documentatie en overeenstemming der
teksten bij het Hof van Cassatie alsook de personeelsleden die een bijzondere graad
bekleden, ingesteld door de Koning overeenkomstig artikel 185, eerste lid van het Gerechtelijk
wetboek, 106 geen lid kunnen zijn van een gemeenteraad.
Deze bepalingen worden grotendeels in de proeve overgenomen, behalve de bepalingen
in verband met het personeel van hoven en rechtbanken dat niet tot de rechterlijke orde
behoort. Zo worden de onverenigbaarheden met de ambten van bemiddelingsadviseurs
en -assistenten, de leden van het parketsecretariaat, het personeel van de griffies en van
de parketsecretariaten, de attachés in de dienst voor documentatie en overeenstemming
der teksten bij het Hof van Cassatie alsook de personeelsleden die een bijzondere graad
bekleden, ingesteld door de Koning overeenkomstig artikel 185, eerste lid van het Gerechtelijk
wetboek, weggelaten. Dit neemt vanzelfsprekend niet weg dat deze onverenigbaarheden
blijven gelden zolang vermelde wetgeving van toepassing blijft.
Verder dient te worden vermeld dat er ook een onverenigbaarheid bestaat voor de rechtstreeks
verkozen senatoren die op de uitnodiging van de Vlaamse Raad ingaan om betrokken
te worden bij hun werkzaamheden 107 en de senatoren bedoeld in artikel 67 § 1
3° van de Grondwet 108 . Deze worden niet in de proeve opgenomen.
De omschrijving “de commissarissen en agenten van politie en de agenten van de openbare
macht” uit het vroegere artikel 71 van de gemeentewet werd door de wet van 19
april 1999 109 vervangen door de omschrijving “de politieambtenaren en de ambtenaren
van de openbare macht” met het oog op de terminologische coherentie met de wet van
7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus. 110 Deze omschrijving wordt in de proeve overgenomen.
De laatste onverenigbaarheid ingesteld door paragraaf 1 moet vooreerst verhinderen
dat personen die in een Lid-Staat 111 een ambt of een mandaat uitoefenen dat gelijkwaar-

122
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
dig is aan dat van gemeenteraadslid, schepen of burgemeester, deel uitmaken van de
gemeenteraad van een Vlaamse gemeente. Deze bepaling werd door de wet van 27
januari 1999 112 in de gemeentewet ingeschreven, en moet gelezen worden in het kader
van de invoering van het actief en passief stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen
voor niet-Belgische EU-onderdanen. Richtlijn 94/80 staat aan de Lid-Staten toe dat zij
vaststellen dat de hoedanigheid van gemeentelijk verkozene in de Lid-Staat van verblijf
tevens onverenigbaar is met de in andere Lid-Staten uitgeoefende functies welke gelijkwaardig
zijn aan die welke in de Lid-Staat van verblijf een onverenigbaarheid tot gevolg
hebben. 113 Eveneens op basis van deze wet werden de onverenigbaarheden van artikel
71 van de huidige gemeentewet van toepassing verklaard “op de niet-Belgische onderdanen
van de Europese Unie die in België verblijven voor de uitoefening in een andere
Lid-Staat van de Europese Unie van ambten die gelijkwaardig zijn aan die bedoeld in
deze bepalingen”. Deze regeling lijkt een belangrijke leemte te bevatten in de zin dat de
Belgen die in België verblijven en die een dergelijke gelijkwaardige functie of ambt in het
buitenland uitoefenen, zich niet in een situatie van onverenigbaarheid bevinden. De
proeve formuleert die bepaling dan ook anders en breidt de onverenigbaarheden uit tot
gelijkwaardige ambten en functies uitgeoefend in een Lid-Staat van de Europese Unie,
onafhankelijk van de nationaliteit van de persoon die ze bekleedt.
De onverenigbaarheden van artikel 10, § 2 hebben betrekking op een specifieke verhouding
tussen de verkozene en de gemeente waarin hij verkozen is.
Vooreerst kunnen zij die door een gemeente of door een instelling of dienst van een
gemeente aangesteld zijn of daaraan ondergeschikt zijn, geen deel uitmaken van de
gemeenteraad van die gemeente. Deze bepaling is gebaseerd op de Nederlandse regeling.
114 Daarmee wordt bewust niet gekozen voor de terminologie van artikel 71 van de
gemeentewet, die deze onverenigbaarheid omschrijft als “degenen die personeelslid zijn van of
een toelage ontvangen van de gemeente”. De uitzondering ten aanzien van de vrijwillige brandweerlieden
wordt wel overgenomen. De term “toelage” uit de gemeentewet wordt weggelaten
omdat het niet duidelijk is wat daaronder precies moet begrepen worden. Elke
vorm van subsidie of steun aan bepaalde gemeentelijke verenigingen zou op basis van
die bepaling aanleiding kunnen geven tot een onverenigbaarheid voor de leden van die
vereniging.
Artikel 74 van de huidige gemeentewet bepaalt dat de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger
geen gemeenteraadslid kunnen zijn. Dit is een overbodige bepaling vermits
deze ambtenaren aangesteld zijn door de gemeente en als dusdanig een met het mandaat
van gemeenteraadslid onverenigbaar ambt bekleden. De mogelijkheid die thans bestaat
voor de gemeentesecretarissen en ontvangers, bij wijze van uitzondering, toch deel uit te
maken van de gemeenteraad in gemeenten van minder dan 1.000 inwoners, wordt evenmin
overgenomen. De onverenigbaarheden moeten ons inziens consequent toegepast
worden en daarenboven maken dergelijke uitzonderingsregels de wetgeving onduidelijk
en overladen.
Er wordt tevens voor geopteerd de onverenigbaarheden voor het ambt van gemeenteraadslid
en die voor de ambten van burgemeester en schepenen zo veel mogelijk op

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
123
elkaar af te stemmen. Zo worden geen bijkomende onverenigbaarheden ingesteld voor
de burgemeester en de schepenen, met uitzondering van de functie van bedienaar van
de eredienst. De onverenigbaarheid met de functie van agent en beambte der fiscale
besturen, in de gemeenten die tot hun werk- of ambtsgebied behoren, die volgens artikel
72 van de gemeentewet enkel voor de burgemeester en de schepenen geldt, wordt
wel in de lijst van de met het lidmaatschap van de gemeenteraad onverenigbare functies
opgenomen.
De bepalingen van artikel 73 van de gemeentewet worden niet overgenomen. Artikel 73
stelt dat bloed- of aanverwanten tot en met de tweede graad of echtgenoten geen lid
kunnen zijn van dezelfde gemeenteraad. Het artikel stond al in de oorspronkelijke gemeentewet
van 30 maart 1836 en was bedoeld om de democratie in de gemeenten optimaal
te laten functioneren. Deze regels moesten immers verhinderen dat een bepaalde
familie een ongeoorloofde druk zou uitoefenenen op de kiezers en dat zij een machtsmonopolie
zou verkrijgen binnen de gemeente en zo veeleer haar eigen belang zou
kunnen laten primeren dan het gemeentelijk belang. 115 Deze redenering lijkt ons vandaag
de dag niet meer relevant. De invloed van de familie op sociaal-economisch vlak is
niet meer dezelfde als in 1836. Daarenboven moet dat fenomeen, voor zover het nog
bestaat, afgewogen worden tegenover het recht van elk individu om zich te laten verkiezen
en zijn mandaat ook effectief uit te oefenen, waarbij dit laatste de bovenhand moet
krijgen.
Bovendien is de familie lang niet meer de enige maatschappelijke cel waarin dezelfde
sociaal-economische belangen worden nagestreefd. Andere vormen van “belangenverenigingen”
zijn minstens even belangrijk als de familie, of zelfs belangrijker, en voor
leden daarvan geldt geen onverenigbaarheid. Zo kunnen bijvoorbeeld ook collega’s in
dezelfde werksituatie, leden van een zelfde vereniging, aandeelhouders in een zelfde
bedrijf of leden van een zelfde vakbond, lid zijn van dezelfde gemeenteraad en zo “verborgen
coalities” sluiten en dezelfde particuliere belangen behartigen. Nochtans kan
men ten aanzien van deze categorieën personen dezelfde bezwaren opperen als ten
aanzien van leden van dezelfde familie.
Tenslotte is deze bepaling ook discriminerend ten aanzien van gehuwden. Samenwonende
partners, die toch niet veel minder gemeenschappelijke belangen lijken te hebben
dan gehuwden, kunnen wel samen in de gemeenteraad zetelen, terwijl gehuwden dit niet
kunnen. Hetzelfde kan gezegd worden voor de regeling in verband met de aanverwanten.
Bloedverwanten van samenwonende partners kunnen zonder beperking lid zijn van
dezelfde gemeenteraad, terwijl dit niet geldt voor aanverwanten tot en met de tweede
graad. In het federale Parlement werden reeds voorstellen tot wijziging en tot opheffing
van deze bepaling ingediend, maar geen ervan werd aanvaard. 116 Recent werd deze
verbodsbepaling wel afgezwakt, in de zin dat het verbod tussen aanverwanten en bloedverwanten
tot en met de derde graad werd teruggebracht tot een verbod tot en met de
tweede graad. Voor het lidmaatschap van het college van burgemeester en schepenen
blijft het verbod tot en met derde graad wel bestaan. 117

124
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- gevolgen van een onverenigbaarheid en betwistingen (artikelen 11 en 12)
Wanneer de toestand van onverenigbaarheid zich voordoet vóór de installatie, wordt de
verkozene niet tot de beëdiging toegelaten zolang de oorzaak van de onverenigbaarheid
bestaat. Als de verkozene binnen één maand na een tot hem gericht verzoek van de
voorzitter van de gemeenteraad geen einde maakt aan die situatie, wordt hij geacht afstand
te doen van het hem toegekende mandaat en wordt hij dus vervangen door zijn
opvolger overeenkomstig artikel 15, § 1 van de proeve. Vóór de verkiezing van de nieuwe
voorzitter zal dit verzoek steeds uitgaan van de voorzitter van de installatievergadering.
In het kader van de eenvormigheid van de terminologie wordt de term “afstand doen
van zijn mandaat” hier verkozen boven de bewoordingen “zijn mandaat niet aanvaarden”,
die in de gemeentewet voorkomen. 118 Het heeft immers geen zin voor deze specifieke
situatie te spreken van “het niet aanvaarden van een mandaat” terwijl voor vergelijkbare
situaties, zoals het niet afleggen van de eed, de figuur van “het afstand doen van
mandaat” bestaat.
De toestand van onverenigbaarheid kan zich ook voordoen na de installatie van de gemeenteraad.
In dat geval houdt het gemeenteraadslid op deel uit te maken van de raad
met overeenkomstige toepassing van artikel 9, indien hij binnen vijftien dagen na het tot
hem gerichte verzoek van de voorzitter van de gemeenteraad geen einde maakt aan die
situatie.
Deze regeling moet een vereenvoudiging zijn van de bepalingen opgenomen in de artikelen
75 en 76 van de gemeentewet. Die bepalingen zijn te omslachtig geformuleerd: zo
hernemen ze de verscheidene oorzaken van de onverenigbaarheden, zoals “het
gemeenteraadslid dat een met het lidmaatschap van de raad onverenigbaar ambt vervult,
dat aan een onderneming deelneemt of een beroep of ambacht uitoefent waarvoor hij
een wedde of een toelage van de gemeente ontvangt”. Het is beter te verwijzen naar de
“situatie” waarin een onverenigbaarheid bestaat zonder meer, waarvan de verschillende
oorzaken opgesomd zijn in artikel 10. Het hernemen van die terminologie kan alleen
maar verwarring stichten. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk waarop de zinsnede “aan
een onderneming deelneemt” uit artikel 75 van de gemeentewet slaat, vermits zij niet
voorkomt in de opsomming van de onverenigbaarheden zelf.
Artikel 12 van de proeve regelt de situatie waarin omtrent een onverenigbaarheid een
geschil oprijst. Hier geldt ook grotendeels wat uiteengezet werd bij de procedure over de
bezwaren inzake de verkiesbaarheidsvoorwaarden. Voor de procedure voor de bestendige
deputatie over die geschillen kan later verwezen worden naar het gemeentekiesdecreet.
De Vlaamse Regering, en niet langer de bestendige deputatie treedt op in de
plaats van de voorzitter van de gemeenteraad wanneer hij de betrokkene niet aanmaant
om een keuze te doen. De Vlaamse Regering bepaalt zelf of zij deze bevoegdheid middels
de gouverneur uitoefent.
3. Ontslag (artikel 14)
Het gemeenteraadslid kan ook vrijwillig ontslag nemen uit de gemeenteraad. Dit dient
schriftelijk te gebeuren. Verder wordt het gemeenteraadslid van rechtswege geacht ontslag-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
125
nemend te zijn, wanneer hij gedurende vijf opeenvolgende vergaderingen van de gemeenteraad
zonder wettige reden afwezig is geweest, en niet als verhinderd kan worden
beschouwd. De gemeenteraad kan slechts functioneren met gemotiveerde leden. Een
raadslid dat vijf maal afwezig blijft, wordt geacht niet gemotiveerd te zijn en niet langer
deel te willen uitmaken van de gemeenteraad. Het ontslag wordt definitief zodra de
gemeenteraad hiervan kennis heeft genomen of de afwezigheid op vijf opeenvolgende
vergaderingen heeft vastgesteld. Analoog aan wat uiteengezet werd over de betwisting
van het afstand doen van mandaat, kan ook het ontslag niet meer ingetrokken worden
of betwist na de kennisname ervan door de gemeenteraad. Ook hier wordt geen specifieke
procedure van betwisting van afstand van mandaat voor de bestendige deputatie en
voor de Raad van State in de proeve opgenomen. 119 In tegenstelling tot artikel 22 van de
huidige gemeentewet heeft dit artikel het enkel over het ontslag als gemeenteraadslid.
Artikel 4 van de huidige gemeentewet bepaalt dat het ontslagnemend gemeenteraadslid
in functie blijft tot als zijn opvolger geïnstalleerd is. Met het “ontslagnemend
gemeenteraadslid” wordt hier bedoeld het gemeenteraadslid dat tijdens de uitoefening
van zijn mandaat ontslag neemt. De proeve neemt deze bepaling niet over. Wanneer een
gemeenteraadslid ontslag neemt, kan men er toch moeilijk vanuit gaan dat hij in functie
blijft zolang er geen opvolger geïnstalleerd is. Bovendien zou het een absurde situatie
zijn om een gemeenteraadslid op basis van artikel 14 van de proeve als ontslagnemend te
beschouwen wanneer hij gedurende vijf opeenvolgende vergaderingen van de gemeenteraad
zonder wettige reden afwezig is geweest, terwijl hij wordt “gedwongen” in functie
te blijven zolang geen opvolger geïnstalleerd is. Ook in andere gevallen waarin aan het
mandaat een einde komt, blijft het gemeenteraadslid niet in functie. Bij een overlijden is
dit evident, maar ook in geval van een onverenigbaarheid of bij het niet meer voldoen
aan een verkiesbaarheidsvoorwaarde is het logisch dat het betrokken raadslid niet langer
“in functie” blijft.
4. Verhindering (artikel 13)
Eén van de belangrijkste innovaties in deze proeve is de keuze voor een dualistisch
model wat de inrichting van de gemeentelijke organen betreft, of nog het model “college
buiten de raad”. Dit wil zeggen dat de leden van het uitvoerend orgaan niet langer
deel uitmaken van het beraadslagend verkozen orgaan. De bestuurlijke vervlechting tussen
de raad en het college wordt doorbroken doordat de burgemeester en de schepenen
geen zitting meer hebben in de gemeenteraad van zodra zij als dusdanig door de gemeenteraad
verkozen zijn.
Dit voostel moet gelezen worden samen met de nieuwe bevoegdheidsverdeling tussen
de gemeentelijke organen en met het nieuwe verantwoordingsmechanisme van het college
van burgemeester en schepenen tegenover de gemeenteraad. De gemeenteraad kan
via een zogenaamde “constructieve motie van wantrouwen” het college van burgemeester
en schepenen en ook de individuele leden ervan effectief ter verantwoording te
roepen. Verder in deze toelichting wordt daar nader op ingegaan.
Het “verhinderd zijn” is de meest aangewezen figuur om dit dualistische model vorm te
geven. Zo verliezen de burgemeester en de schepenen niet definitief hun hoedanigheid

126
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
van gemeenteraadslid, in de zin dat zij, als zij via de motie van wantrouwen weggestemd
worden of zelf ontslag nemen, opnieuw lid worden van de gemeenteraad.
De terminologie in artikel 11 van de huidige gemeentewet in verband met het verhinderd
zijn van de dienstplichtigen werd niet overgenomen. De gebruikte term “het vervullen
van zijn actieve militaire diensttijd” kan immers verwarring stichten in combinatie
met de in artikel 71 van de gemeentewet gebruikte bewoordingen “militairen in actieve
dienst” die dan weer naar een onverenigbaarheid verwijzen met het mandaat van
gemeenteraadslid. Vandaar dat hier de verwijzing naar “de vervulling van zijn actieve
militaire diensttijd” vervangen wordt door “de vervulling van de dienstplicht”.
Ook wordt in de mogelijkheid voorzien om gemeenteraadsleden die voor een langere
tijd omwille van medische redenen afwezig zijn, zoals een langdurige ziekte of een comateuze
toestand, als verhinderd te beschouwen. Dit kan ofwel gebeuren op vraag van de
betrokkene ofwel van rechtswege, wanneer de betrokkene niet meer in staat is zijn wens
tot vervanging te kennen te geven. Dit moet beletten dat de zetel van een gemeenteraadslid
dat in een dergelijke toestand belandt, niet voor een lange tijd onbezet blijft.
Anderzijds worden ook de bepalingen van artikel 11 van de gemeentewet in verband
met het ouderschapsverlof hier overgenomen.
De gemeenteraadsleden die als burgemeester of schepen verkozen zijn, worden van
rechtswege als verhinderd beschouwd. In de twee andere gevallen moeten de betrokkenen,
wanneer zij wensen vervangen te worden, daarom verzoeken. Het verzoek tot vervanging
dient voortaan gericht te worden aan de voorzitter van de gemeenteraad in
plaats van aan het college van burgemeester en schepenen.
5. Vervanging van een gemeenteraadslid
Artikel 15 regelt op uniforme wijze de vervanging van de gemeenteraadsleden en van de
gekozen kandidaten die nog niet als gemeenteraadslid geïnstalleerd werden. Voor de
opvolgers van deze beide categorieën verkozenen maakt dit onderscheid geen verschil
uit. Zij moeten op hun beurt op geldige wijze geïnstalleerd worden, dit wil zeggen dat
ook zij zich eventueel in een met hun mandaat onverenigbare situatie kunnen bevinden
of afstand kunnen doen van hun mandaat en zo op hun beurt vervangen moeten worden.
Hun geloofsbrieven worden onderzocht en zij moeten de eed afleggen. Het onderzoek
van de geloofsbrieven dat voor alle verkozen kandidaten en opvolgers uitgevoerd
wordt vóór de installatie van de gemeenteraad, moet door de gemeenteraad overgedaan
worden wanneer een geïnstalleerd gemeenteraadslid vervangen wordt. Het is immers
mogelijk dat de opvolgers niet langer aan de verkiesbaarheidsvereisten voldoen of zich
in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare situatie bevinden.
Dat het overlijden van een gemeenteraadslid een einde maakt aan zijn mandaat is zo
evident dat het niet expliciet in de proeve wordt opgenomen. Wel wordt in artikel 15 de
vervanging van het overleden gemeenteraadslid geregeld.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
127
De vervanging is definitief, behalve in de gevallen waarin de gemeenteraadsleden als
verhinderd worden beschouwd. In dat geval duurt de vervanging zolang als de toestand
van verhinderd zijn voortduurt. Zo nemen de burgemeester en de schepenen in geval
van ontslag hun plaats terug in in de gemeenteraad.
Bij deze regeling wordt ervan uitgegaan dat in het gemeentekiesdecreet de opvolging
van de gemeenteraadsleden op een zodanige manier geregeld wordt dat er per lijst voldoende
opvolgers voorhanden kunnen zijn in de hiervoor beschreven gevallen. Meer in
het bijzonder moet rekening gehouden worden met het feit dat de leden van het college
van burgemeester en schepenen in de gemeenteraad vervangen worden door hun opvolgers.
Anderzijds moet dit probleem ook enigszins gerelativeerd worden in de zin dat
het totaal aantal gemeentelijke mandatarissen in Vlaanderen ongeveer stabiel blijft.

128
HOOFDSTUK II
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DE INRICHTING VAN HET COLLEGE VAN
BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
J. GEKIERE
De versterking van de lokale democratie krijgt gestalte door de invoering van een dualistisch
systeem wat de inrichting van de gemeenteraad en het college van burgemeester en
schepenen betreft. In tegenstelling tot het huidige “monistisch model”, waarbij de leden
van het uitvoerend gemeentelijk orgaan deel uitmaken van het vertegenwoordigend gemeentelijk
orgaan, wordt in de proeve geopteerd voor het “dualistisch model”. De burgemeester
en de schepenen maken niet langer deel uit van de gemeenteraad vanaf het
ogenblik dat zij in die hoedanigheid verkozen zijn. Zij worden daartoe “als verhinderd”
beschouwd. Deze regeling moet samen gelezen worden met de verder nog te behandelen
nieuwe bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester
en schepenen en met de nieuwe verantwoordingsplicht van het college van
burgemeester en schepenen tegenover de gemeenteraad.
Het college van burgemeester en schepenen bestaat uit de schepenen en uit de burgemeester.
De verkiezing van de burgemeester komt hierna aan bod. Hier wordt dieper
ingegaan op de verkiezing van de schepenen (§ 1) en op de omstandigheden die aanleiding
kunnen geven tot het einde van het ambt (§ 2).
§ 1. De verkiezing van de schepenen
Ook al maken de schepenen geen deel meer uit van de gemeenteraad, zij worden wel uit
en door de gemeenteraadsleden verkozen. Net zoals bij het aantal gemeenteraadsleden
werd ook het aantal schepenen per gemeente herzien in vergelijking met de regeling van
de huidige gemeentewet (1). Voor de procedure van verkiezing werd daarentegen de
regeling uit de huidige gemeentewet grotendeels behouden (2). Na hun verkiezing moeten
de schepenen de eed afleggen (3).
1. Aantal schepenen per gemeente
De regeling van artikel 42 van de proeve werd eveneens vastgelegd op basis van een
aantal simulaties. 120 Het uitgangspunt van de regeling is dat in alle Vlaamse gemeenten
het aantal schepenen kleiner wordt, op enkele uitzonderingen na, waar het aantal gelijk
blijft. 121 Het totaal aantal schepenen gaat er dan ook fors op achteruit: 1.561 in de hui-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
129
dige regeling, terwijl er nog 1.120 zijn in de voorgestelde regeling. Het totaal aantal
uitvoerende gemeentelijke mandatarissen in Vlaanderen, dus inclusief de burgemeesters,
bedraagt in die twee hypotheses respectievelijk 1.869 en 1.428. Samen met de professionalisering
van de uitvoerende gemeentelijke mandatarissen, die bewerkstelligd wordt
door een beter statuut, zou deze vermindering moeten zorgen voor een efficiënter werkend
college van burgemeester en schepenen in de Vlaamse gemeente. Het college van
burgemeester en schepenen wordt niet alleen kleiner in absolute cijfers, maar ook relatief
gezien, met name ten opzichte van de gemeenteraad. 122 Een klein college kan positieve
implicaties hebben voor de in deze proeve voorgestelde mogelijkheid om een constructieve
motie van wantrouwen tegen het college te stemmen. Een grotere gemeenteraad
laat het democratisch verantwoordingsmechanisme beter werken en maakt het gemakkelijker
een nieuw college samen te stellen bij een constructieve moeite van wantrouwen.
Net zoals bij de aantallen gemeenteraadsleden werd ook in deze regeling zo veel als
mogelijk de grootte van het college van burgemeester en schepenen in overeenstemming
gebracht met het aantal inwoners van de gemeente. Dit heeft tot gevolg dat vooral
de kleinere gemeenten meer schepenen inleveren dan de grotere gemeenten. De doelmatigheid
vereist dan weer dat de allerkleinste gemeenten minimaal over een college van
één burgemeester en twee schepenen beschikken. Daarnaast werd, eveneens vanuit
efficiëntieoverwegingen, het maximum aantal schepenen geplafonneerd op 8 voor de
gemeenten van 75.000 inwoners en meer. Enkel de drie Vlaamse gemeenten van meer
dan 100.000 inwoners verliezen daardoor 1 of 2 schepenen, maar ook hier kan verwezen
worden naar de mogelijkheid om binnengemeentelijke territoriale organen in te richten.
Als globale conclusie bij het herzien van het aantal gemeenteraadsleden en schepenen
per gemeente, stellen we vast dat het totale aantal mandatarissen licht zal stijgen. Momenteel
zijn er immers 7.268 gemeentelijke mandatarissen in Vlaanderen. In de proeve
wordt dat aantal op 7.346 gebracht (5.918 gemeenteraadsleden, 1.120 schepenen en 308
burgemeesters). Er komen dus 78 gemeentelijke mandatarissen bij, maar dat cijfer op
zich zegt niet veel. De spreiding van die stijging over de verschillende gemeenten is
belangrijker. Zo stellen we vast dat vooral de gemeenten met minder dan 15.000 inwoners
mandatarissen moeten inleveren en dat de grotere gemeenten erop vooruitgaan.
Vooral de wijziging van het aantal gemeenteraadsleden per gemeente (artikel 4) heeft
daartoe bijgedragen. Voor een verdere toelichting bij dit voorstel en mogelijke alternatieven
wordt verwezen naar bijlage 2 bij de proeve.
Artikel 42, § 2 bepaalt volledig analoog met artikel 4, § 2 van de proeve de wijze waarop
de Vlaamse Regering de bevolkingsaantallen en de daaraan verbonden aantallen te verkiezen
schepenen vastlegt.
2. Verkiezingsprocedure
De procedure voor de verkiezing van de schepenen is grotendeels gebaseerd op de
regeling van artikel 15 van de gemeentewet. Artikel 43 van de proeve bepaalt dat de
gemeenteraadsleden, ten vroegste op de installatievergadering in hun midden de sche-

130
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
penen verkiezen. Dit kan slechts gebeuren nadat zij de eed hebben afgelegd en een
voorzitter hebben verkozen. Zij kunnen daartoe kandidaten voordragen door per schepenmandaat
een gedagtekende akte van voordracht neer te leggen in handen van de voorzitter
van de gemeenteraad, uiterlijk drie dagen vóór de vergadering waar de verkiezing op
de dagorde van de raad staat.
In de nieuwe gemeentewet is momenteel bepaald dat de schepenen en zij die eventueel
een schepen vervangen de Belgische nationaliteit moeten hebben. Dit is een gevolg van
de invoering van het stemrecht voor EU-onderdanen bij de gemeenteraadsverkiezingen.
De Europese richtlijn 94/80/EG die dit stemrecht invoerde, liet aan de Lid-Staten de
mogelijkheid om de functies “hoofd, plaatsvervanger/adjunct of lid van het bestuur van
een primair lokaal lichaam” aan de eigen onderdanen voor te behouden. 123 België deed
dit in de wet van 27 januari 1999 124 voor de burgemeester en zijn vervanger. Ten aanzien
van de schepenen werd een gelijkaardige bepaling ingevoerd, maar die is slechts tijdelijk
van toepassing, namelijk tot aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen van
2006. De proeve opteert ervoor om die nationaliteitsvereiste ten aanzien van de schepenen
weg te laten. Daar waar er voor het ambt van burgemeester en van voorzitter van
de gemeenteraad principiële bezwaren kunnen aangehaald worden om het ook aan
niet-Belgen toe te kennen, is dit voor het schepenambt niet het geval. Wel moet erop
gewezen worden dat de schepenen die eventueel de burgemeester zouden vervangen, de
Belgische nationaliteit moeten hebben, maar dit wordt elders in de proeve geregeld.
De akten van voordracht moeten ondertekend zijn ten minste door een meerderheid
van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de voorgedragen kandidaat. Wanneer
die lijst maar twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. Zo kan
men niet tot schepen verkozen worden, wanneer men niet het vertrouwen geniet van
minstens de helft plus één van de lijstgenoten. Voor verdere toelichting wordt verwezen
naar de toelichting bij de verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad, waar een
gelijkaardige regeling geldt. Ook op de zitting zelf kunnen mondeling kandidaten
worden voorgedragen, wanneer de schriftelijk voorgedragen kandidaturen niet volstaan
om het schepencollege volledig samen te stellen (artikel 43, § 1).
De verkiezing geschiedt bij geheime stemming en bij volstrekte meerderheid, door
zoveel afzonderlijke stemmingen als er schepenen te kiezen zijn. De rang van de schepenen
wordt bepaald door de volgorde van de stemmingen. De eigenlijke stemmingsprocedure
wordt uitgebreider beschreven dan in de huidige gemeentewet (artikel 43, §
2). Net zoals in de huidige regeling, is er maar één stemronde wanneer er maar één
kandidaat is. Als deze kandidaat niet de volstrekte meerderheid van de stemmen behaalt,
is hij niet verkozen. Zijn er meerdere kandidaten, dan is eveneens de kandidaat
die de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, verkozen. Als dat niet het
geval is vindt een tweede stemronde plaats, waarin gestemd wordt op dezelfde kandidaten.
De kandidaat die in die stemronde de volstrekte meerderheid van de stemmen
heeft behaald, is verkozen. Indien na twee stemrondes geen enkele kandidaat de volstrekte
meerderheid van de stemmen heeft behaald, wordt in een derde stemronde
gestemd op de twee kandidaten die in de tweede stemronde de meeste stemmen behaalden.
De kandidaat die de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
131
verkozen tot schepen. Bij staking van stemmen wordt zoals bij de verkiezing van de
gemeenteraadsvoorzitter en van de burgemeester rekening gehouden met het aantal
voorkeurstemmen. Dit is een democratischer criterium dan de leeftijd125 of de
anciënniteit als gemeenteraadslid.
Artikel 43, § 3 verbiedt aan de bedienaren van de eredienst en aan de afgevaardigden
van de door de wet erkende organisaties die morele diensten verlenen op basis van een
niet-confessionele levensbeschouwing, bedoeld in artikel 181 van de Grondwet, dat zij
tot schepen worden verkozen. Er werd in de proeve voor gekozen om de onverenigbaarheden
zoveel mogelijk te uniformiseren, in de zin dat zij op alle gemeentelijke
mandatarissen van toepassing zijn en dat zij in één lijst opgenomen worden. Deze
bepaling vormt daarop een uitzondering. Er is geen reden om aan de bedienaren van
de eredienst en de afgevaardigden van de door de wet erkende organisaties die morele
diensten verlenen op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing, te verbieden
lid te zijn van de gemeenteraad. Anderzijds zou het, vanuit de scheiding tussen kerk en
staat, wel problematisch zijn dat de bedienaren van de eredienst uitvoerende mandaten
in lokale besturen opnemen. Een analoge bepaling werd opgenomen bij de regeling
van de verkiezing van de burgemeester. Een dergelijke verbodsbepaling voor de bedienaren
van de eredienst impliceert logischerwijze dat dit ook geldt voor de afgevaardigden
van de door de wet erkende organisaties die morele diensten verlenen op basis van
een niet-confessionele levensbeschouwing. Deze gelijkschakeling uitte zich voorheen
reeds op andere vlakken zoals de betaling door de staat van de wedden en pensioenen.
126
Tenslotte wordt dit artikel, conform artikel 10, § 1 van de proeve, aangevuld met de
bepaling dat ook personen die in een Lid-Staat van de Europese Unie een gelijkwaardige
functie als bedienaar van de eredienst of als afgevaardigde van een door de wet
erkende organisatie die morele diensten verleent op basis van een niet-confessionele
levensbeschouwing, niet tot schepen kunnen worden verkozen.
3. Eedaflegging
De schepenen leggen, alvorens hun ambt te aanvaarden in openbare vergadering van
de gemeenteraad de eed af in handen van de voorzitter (artikel 44, § 1). De eedformule
is dezelfde als die die de gemeenteraadsleden afleggen: “Ik zweer de verplichtingen van
mijn ambt trouw na te komen”. Verder worden ook de schepenen die, na twee achtereenvolgende
oproepingen tot het afleggen van de eed te hebben ontvangen, zich zonder
wettige reden daarvan onthouden, geacht hun schepenambt niet te aanvaarden (artikel
44, § 2). Zoals bij de eedaflegging van de gemeenteraadsleden, vervangt deze bepaling
artikel 81 van de gemeentewet op basis waarvan de schepenen bij niet-aflegging van de
eed, geacht worden ontslag te nemen. Ontslag nemen impliceert immers dat men een
bepaalde functie of ambt reeds uitoefent. Het is logischer in te schrijven dat zij hun
ambt niet aanvaarden.
§ 2. Omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot het einde
van het schepenambt
De schepenen worden verkozen uit de gemeenteraad. Alvorens zij als schepen verko-

132
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zen zijn, worden zij dus geacht te voldoen aan alle vereisten om lid te kunnen zijn van de
gemeenteraad, met andere woorden aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden voldoen en
zich niet bevinden in een toestand van onverenigbaarheid. Zij moeten bovendien aan
deze voorwaarden blijven voldoen om schepen te kunnen blijven (1). Verder zijn er
aantal gevallen waarin de schepenen als verhinderd worden beschouwd (2). De Vlaamse
Regering kan hen schorsen of afzetten (3) en tenslotte kunnen zij ook zelf ontslag
nemen (4). Ook de vervanging van de schepen wordt op een uniforme manier geregeld
(5).
De individuele schepenen en het voltallige college van burgemeester en schepenen
kunnen eveneens door de gemeenteraad tot ontslag gedwongen worden. De toelichting
daarbij komt aan bod in het hoofdstuk over de verhouding tussen de gemeentelijke
organen.
1. Verkiesbaarheidsvoorwaarden en onverenigbaarheden
Artikel 9 van de proeve bepaalt dat een gemeenteraadslid ophoudt deel uit te maken van
de raad wanneer hij niet meer aan de verkiesbaarheidsvereisten voldoet. Hetzelfde geldt
wanneer hij weigert een einde te maken aan een met het mandaat van gemeenteraadslid
onverenigbare situatie, zoals beschreven de artikelen 10 tot 12 van de proeve. Hoewel de
burgemeester en de schepenen niet langer in de gemeenteraad zetelen, blijven die bepalingen
echter onverkort op hen van toepassing en moeten die bepalingen ten aanzien
van hen strikt gezien niet opnieuw opgenomen worden vermits zij enkel “als verhinderd”
worden beschouwd. Zij behouden als het ware hun mandaat van gemeenteraadslid,
maar kunnen het niet uitoefenen. Artikel 45 van de proeve bepaalt dan ook dat de
schepenen in principe verkozen worden voor een periode van zes jaar, maar dat zij deze
hoedanigheid verliezen, indien zij intussen niet meer voldoen aan de verkiesbaarheidsvereisten
of aan de voorwaarden om gemeenteraadslid te blijven. Deze bepaling wordt
ook in het hoofdstuk over de burgemeester hernomen.
Voor de schepenen wordt niet langer een lijst opgenomen met aparte onverenigbaarheden,
en evenmin voor de burgemeester. Wel kunnen, zoals reeds toegelicht, de bedienaren
van de eredienst en de afgevaardigden van de door de wet erkende organisaties
die morele diensten verlenen op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing,
niet tot schepen of burgemeester worden verkozen. Wanneer zij niet meer aan die
verkiesbaarheidsvoorwaarde voldoen, verliezen zij dan ook hun hoedanigheid als respectievelijk
schepen en burgemeester.
Dat de gemeentesecretaris en de ontvanger geen schepen of burgemeester mogen zijn 127
wordt ook niet expliciet ingeschreven, omdat deze onverenigbaarheden reeds vermeld
zijn voor de gemeenteraadsleden en omdat zowel de burgemeester als de schepenen
daaraan moeten voldoen.
De bepalingen van de artikelen 9 tot en met 12 zijn onverkort van toepassing. Dit wil
zeggen dat de voorzitter van de gemeenteraad de betrokken schepenen schriftelijk wijst
op de feiten die verval van het lidmaatschap kunnen meebrengen en hen aanmaant een

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
133
keuze te maken in het geval van een onverenigbaarheid. De bestendige deputatie is
bevoegd voor de geschillen hieromtrent en de procedures uit het gemeentekiesdecreet
zullen van overeenkomstige toepassing zijn. De bevoegdheid van de bestendige deputatie
wordt in de artikelen expliciet herhaald voor de geschillen omtrent het niet meer
voldoen aan de voorwaarden om als schepen verkozen te worden.
Bij het niet meer voldoen aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden -voor de gemeenteraaden
bij het vaststellen van een onverenigbaarheid verliest de schepen zowel zijn hoedanigheid
als gemeenteraadslid als zijn hoedanigheid van schepen. Zijn opvolger zal geïnstalleerd
worden en er zal een nieuwe schepen verkozen worden.
2. Verhindering
De gevallen waarin de schepen als verhinderd wordt beschouwd, worden opgesomd in
artikel 46. Naast de gevallen die ook al vermeld werden voor de gemeenteraadsleden (de
dienstplicht, de medische redenen en het ouderschapsverlof), worden voor de schepenen
twee bijkomende gevallen opgenomen.
Zij worden als verhinderd beschouwd wanneer zij lid zijn van de Federale of Vlaamse
Regering of van de Europese Commissie, wanneer zij het mandaat van Vlaams, Federaal
of Europees parlementslid uitoefenen, of een gelijkwaardig ambt of mandaat bekleden
in de instellingen van een Lid-Staat van de Europese Unie.
Artikel 18 van de huidige gemeentewet bepaalt onder meer dat de schepen die het ambt
van Minister, Staatssecretaris, lid van een Executieve, of gewestelijk Staatssecretaris uitoefent,
als verhinderd wordt beschouwd voor de periode, waarin dat ambt wordt uitgeoefend.
Dit cumulatieverbod tussen een lokaal uitvoerend mandaat en het lidmaatschap
van de Vlaamse of Federale regering wordt overgenomen. Het cumulatieverbod met het
ambt van Europees Commissaris wordt daaraan toegevoegd. De terminologie van dit
artikel is echter grotendeels achterhaald en wordt dan ook aangepast. Federale ministers
en staatssecretarissen zijn lid van de federale regering, de leden van de Vlaamse executieve
worden sinds enige tijd leden van de Vlaamse Regering genoemd. De gewestelijke staatssecretaris,
die vooralsnog alleen in Brussel actief is, wordt niet in dit artikel overgenomen.
Innoverend in dit artikel is de invoering van het cumulatieverbod tussen een lokaal
uitvoerend mandaat en een parlementair mandaat. Dit verbod streeft een dubbel doel
na. Enerzijds moet daardoor de kwaliteit van de uitoefening van beide functies verbeteren.
Het is immers een illusie te denken dat iemand die tegelijk burgemeester en volksvertegenwoordiger
is, deze beide functies naar behoren kan uitoefenen. Wanneer men
zich ten volle wil inzetten voor één van beide mandaten, wat de kiezer mag verwachten,
dan gebeurt dit ongetwijfeld ten koste van het ander.
Anderzijds wordt via die regeling ook vermeden dat de lokale uitvoerende mandatarissen
de neiging zouden hebben om in het parlement het lokaal belang waar zij voor staan, zeg
maar hun gemeente te vertegenwoordigen, wat dan tot een grote ongelijkheid zou leiden
tussen de gemeenten al naargelang zij al dan niet daarin door een lid van het dagelijks
bestuur zouden zijn vertegenwoordigd. Voor de gemeenteraadsleden blijft wel de moge-

134
lijkheid bestaan om te zetelen in de verschillende parlementen.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De verwijzing naar een gelijkwaardig ambt of mandaat bekleed in de instellingen van
een Lid-Staat van de Europese Unie, werd ook hier ingevoegd op basis van de reeds
vermelde richtlijn nr. 94/80. Deze bepaling zal wellicht niet veel toepassing vinden in de
praktijk, gezien de woonplaatsverplichting in veel staten een verkiesbaarheidsvoorwaarde
is, maar werd overgenomen om dit artikel op een consequente manier af te stemmen op
de bepalingen in verband met de onverenigbaarheden. Men bemerke dat onder de hier
bedoelde instellingen ook de andere Belgische deelstaatparlementen en -regeringen vallen.
De schepen, die als verhinderd beschouwd wordt in het college van burgemeester en
schepenen, wordt niet automatisch ook als gemeenteraadslid als verhinderd beschouwd.
Wenst hij ook in de gemeenteraad vervangen te worden, moet hij overeenkomstig de
bepalingen van artikel 13 om zijn vervanging verzoeken, uitgezonderd in die gevallen
waarin hij van rechtswege als verhinderd wordt beschouwd.
Verder wordt ook de schepen die, ingevolge artikel 70, § 2 van de proeve het ambt van
de als verhinderd beschouwde burgemeester waarneemt, zelf als verhinderd beschouwd.
Het gaat hier niet om de andere in dat artikel vermelde gevallen waarin de burgemeester
vervangen wordt: de ontstentenis en de schorsing. Vermits een als verhinderd beschouwde
burgemeester meestal voor een langere periode dient vervangen te worden, is het aangewezen
om de waarnemend burgemeester als verhinderd te beschouwen in zijn schepenambt.
3. Schorsing en afzetting door de gouverneur en de Vlaamse Regering
(artikel 47)
De Vlaamse Regering beschikt over de mogelijkheid om de schepenen te schorsen of af
te zetten wegens kennelijk wangedrag of grove nalatigheid. De betrokken schepenen
worden vooraf gehoord. De schorsing mag de tijd van drie maanden niet te boven gaan.
De afgezette schepen kan eerst na verloop van twee jaren worden herkozen (artikel 47).
Wel kan de geschorste of afgezette schepen zijn mandaat als gemeenteraadslid terug
opnemen.
Artikel 83 van de huidige gemeentewet biedt deze mogelijkheid aan de provinciegouverneur
en vereist daarbij dat de bestendige deputatie advies geeft. Deze bepaling
wordt niet overgenomen. De Vlaamse Regering oefent deze bevoegdheid uit en beslist
zelf hoe zij dat doet. Zo kan zij desgevallend de gouverneur machtigen in haar naam een
schepen te schorsen of af te zetten.
4. Vrijwillig ontslag (artikel 48)
De schepen kan schriftelijk zijn ontslag indienen bij de voorzitter van de gemeenteraad.
Het ontslag wordt definitief zodra de gemeenteraad hiervan kennis heeft genomen. Hij
oefent zijn ambt als schepen uit tot hij vervangen is. De procedure om het ontslag te

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
betwisten wordt ook hier weggelaten, net zoals bij de afstand van mandaat en het ontslag
als gemeenteraadslid. (de artikelen 8 en 14).
5. Vervanging van de schepen (artikel 49)
135
Ook de vervanging van de schepenen wordt op een zo uniform mogelijke manier geregeld.
De schepen die zich in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare
situatie bevindt, die als verhinderd wordt beschouwd, die niet meer voldoet aan de
verkiesbaarheidsvoorwaarden, die afgezet is, die ontslag genomen heeft, of die overleden
is, wordt vervangen door het gemeenteraadslid dat volgens de procedure beschreven
in artikel 43 als vervanger wordt verkozen. Deze verkiezing moet in elk geval plaatsvinden
binnen de twee maanden na het openvallen van het schepenambt (artikel 49, § 1).
De vervanging dient zo snel mogelijk te gebeuren. De gemeenteraad kan op basis van
artikel 20 van de proeve bijeengeroepen worden om tot een verkiezing over te gaan. De
schepenen die als verhinderd worden beschouwd, worden vervangen zolang de toestand
van het verhinderd zijn, voortduurt. De andere vervangingen zijn definitief.
In geval van ontstentenis of schorsing van een schepen beslist de gemeenteraad of hij
overeenkomstig de procedure beschreven in artikel 43 tot de vervanging van die schepen
overgaat. In dit geval wordt de schepen vervangen zolang de ontstentenis of de
schorsing voortduurt (artikel 49, § 2). In deze gevallen staat het de gemeenteraad vrij om
eveneens tot een verkiezing over te gaan, wanneer hij dit nodig acht. De tijdelijke vervanging
van een schepen door een raadslid op basis van de dienstouderdom, opgenomen
in artikel 17 van de huidige gemeentewet, is niet langer mogelijk volgens de proeve.
Ook in de Nederlandse gemeentewet is slechts één wijze van vervanging ingeschreven:
bij verhindering, ontstentenis of ontslag van een wethouder, wordt deze zo nodig vervangen
door een lid van de raad, aan te wijzen door de raad. 128 De tijdelijke verkiezing
van een schepen uit de gemeenteraad is dan ook niets anders dan het aanwijzen door de
gemeenteraad van één van zijn leden ter vervanging van een schepen.
In het licht van wat reeds werd uiteengezet omtrent de nationaliteitsvereiste van de
burgemeester, bepaalt de proeve dat de vervanger van de schepen die de als verhinderd
beschouwde of afwezige burgemeester vervangt, zelf dient verkozen te worden uit de
gemeenteraadsleden die de Belgische nationaliteit bezitten.

136
HOOFDSTUK III
DE VERKOZEN BURGEMEESTER
J. GEKIERE
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Volgens artikel 13 van de gemeentewet wordt de burgemeester door de Koning benoemd.
De gemeenteraadsleden kunnen daartoe kandidaten voordragen. De burgemeester
kan uit de raad benoemd worden, maar ook daarbuiten. In deze regeling komt de
dualiteit van de functie van de burgemeester tot uiting. Die dualiteit houdt in dat de
burgemeester niet alleen het belangrijkste ambt op gemeentelijk niveau bekleedt, maar
dat hij er ook de vertegenwoordiger is van de hogere -federale of Vlaamse- overheid.
Zowel de gemeentelijke overheid als de centrale overheid hebben dan ook via de voordracht,
respectievelijk de benoeming in min of meerdere mate een invloed op de “aanstelling”
van de burgemeester.
Dat die dualiteit tot uiting komt bij de aanstelling van de burgemeester is logisch, maar
niet vanzelfsprekend. Het is immers geenszins evident dat een door de Koning of door
de Vlaamse Regering benoemde burgemeester zijn taak als vertegenwoordiger van de
hogere overheid beter zal vervullen dan een rechtreeks verkozen burgemeester of een
burgemeester verkozen door de gemeenteraad.
De discussie over de wijze waarop een burgemeester dient verkozen of benoemd te
worden is niet nieuw. Verscheidene voorstellen kwamen reeds aan bod bij de voorbereiding
van de gemeentewet van 30 maart 1836, zoals de rechtstreekse verkiezing van zowel
de burgemeester als de schepenen, of zoals de toenmalige minister van binnenlandse
zaken voorstelde, de benoeming van de burgemeester buiten de raad door de
Koning, waardoor hij als enige bevoegd werd voor de uitvoering van de wetten en de
reglementen. Een ander voorstel bestond erin de burgemeester door de Koning te laten
benoemen uit de raad of daarbuiten, of nog de burgemeester door de Koning te laten
benoemen uit een lijst kandidaten, voorgedragen door de gemeenteraad. 129 Uiteindelijk
werd in artikel 2 van de gemeentewet van 30 maart 1836 ingeschreven dat de Koning de
burgemeester benoemde uit de gemeenteraad. Volgens de initiatiefnemers verzoende
een dergelijke regeling perfect beide aspecten van het burgemeesterschap: “le système de la
section centrale concilie et harmonise parfaitement les deux faits et les deux principes […]. Le bourgmestre
devient par l’élection le mandataire de la commune, et le choix du Roi le rend représentant des intérêts
nationaux.” 130 Dat systeem werd reeds aangepast in 1842, wanneer aan de Koning de
mogelijkheid gegeven werd om een burgemeester te benoemen buiten de raad, 131 zonder
overeenkomstig advies van de bestendige deputatie. Dit laatste werd pas ingevoerd

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
in 1848. 132 De mogelijkheid voor de gemeenteraadsleden om een kandidaat-burgemeester
voor te dragen werd pas geïnstitutionaliseerd door de wet van 2 juni 1987. 133
137
De proeve opteert voor een systeem waarin de dualiteit van de burgemeestersfunctie
weerspiegeld blijft in de aanstellingsprocedure. Zowel de gemeente als de Vlaamse Regering
worden in de procedure betrokken. In tegenstelling tot de huidige gemeentewet,
waar het zwaartepunt van de aanstellingsprocedure, via de benoeming door de Koning,
bij de centrale overheid ligt, voorziet de proeve in een regeling waarbij de gemeenteraad
een overwegende invloed heeft op de aanstelling van de burgemeester. Momenteel heeft
de Koning een zekere discretionaire bevoegdheid om een burgemeester te benoemen.
Ook al is de voordracht van de gemeenteraad in de praktijk van doorslaggevende aard,
dan nog is dit geen reden om het huidige systeem over te nemen. Men kan dan immers
beter die feitelijke invloed van de gemeenteraad institutionaliseren en een decretale grondslag
verlenen. De burgemeester is, ons inziens, in de eerste plaats een orgaan dat de
gemeentelijke belangen behartigt, en in de tweede plaats de vertegenwoordiger van de
centrale overheid.
Concreet krijgt dit vorm in enerzijds de principiële bevoegdheid van de gemeenteraad
om de burgemeester te verkiezen (§ 1). Anderzijds krijgt ook de Vlaamse Regering een
aantal instrumenten om zich tegen de verkiezing te verzetten en in uitzonderlijke gevallen
zelf tot een benoeming over te gaan (§ 2). Net zoals in de uiteenzettingen over de
inrichting van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en schepenen,
wordt tenslotte stilgestaan bij de eedaflegging en bij de omstandigheden die een einde
maken aan het burgemeestersambt (§ 3).
Dat hier sprake is van een verkozen burgemeester moet in die zin worden gepreciseerd
dat het om een door de gemeenteraad verkozen burgemeester en niet om een door de
gemeenteraadskiezers rechtstreeks verkozen burgemeester gaat. De burgemeester verkrijgt
zijn legitimiteit vanuit het hoogste gemeentelijk orgaan. Indien hij zijn legitimiteit
van de kiezers zelf in een aparte verkiezing zou krijgen dan zou dit de plaats van de
gemeenteraad als hoogste orgaan in de gemeente kunnen uithollen. Permanent weerkerende
conflicten tussen de raad en de burgemeester zullen dan ook niet uitgesloten zijn.
Dit wil de proeve in alle geval vermijden.
§ 1. De verkiezingsprocedure (artikel 63)
Op de installatievergadering verkiezen de gemeenteraadsleden na hun eedaflegging en
na de voorzittersverkiezing een burgemeester. De regels in verband met de voordracht
van de kandidaten zijn gelijkaardig aan die met betrekking tot de voordracht van kandidaat-gemeenteraadsvoorzitters
en kandidaat-schepenen (artikel 63, § 1).
De burgemeester wordt verkozen onder de gemeenteraadsleden met de Belgische nationaliteit.
Dit werd reeds uitgebreid toegelicht bij de bepalingen over de verkiezing van de
voorzitter van de gemeenteraad en van de schepenen. In tegenstelling tot de regeling in
verband met de schepenen, is de vereiste dat de burgemeester de Belgische nationaliteit
bezit hier wel verantwoord. De burgemeester vertegenwoordigt de federale en de Vlaamse

138
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
overheid in zijn gemeente. Deze taak kan dan ook bezwaarlijk aan een niet-Belg toevertrouwd
worden. Bovendien beschikt de burgemeester over een belangrijke politiebevoegdheid.
In het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie over artikel 48 § 4 van het
verdrag van Rome, is het onbetwistbaar dat het ambt van burgemeester en zelfs dat van
schepen functies uitmaken die de uitoefening van het openbaar gezag impliceren en
daarom aan de eigen nationale onderdanen mogen voorbehouden worden. 134
De verkiezing van de burgemeester geschiedt in één of twee stemrondes, zoals de verkiezing
van de voorzitter van de gemeenteraad (artikel 63, § 2).
Zoals bij de verkiezing van de schepenen kunnen ook de bedienaren van de eredienst en
de afgevaardigden van de door de wet erkende organisaties, die morele diensten verlenen
op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing alsook de personen, die in
een lidstaat van de Europese Unie een gelijkwaardige functie uitoefenen, niet tot burgemeester
verkozen worden (artikel 63, § 3). Voor de toelichting wordt dan ook naar de
bepalingen over de schepenverkiezing verwezen. Aangezien enkel Belgen tot burgemeester
kunnen worden verkozen, slaat de toevoeging “de personen die in een Lid-
Staat van de Europese Unie, een gelijkwaardige functie uitoefenen” enkel op de Belgen
die in België verblijven, maar in het buitenland bedienaar van de eredienst zijn of
afgevaardigde van een door de wet erkende organisaties die morele diensten verleent
op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing. Deze hypothese wordt momenteel
niet gedekt door artikel 72 van de gemeentewet.
§ 2. Tussenkomstrecht van de Vlaamse Regering (artikel 64)
Zoals hierboven uiteengezet werd, komt het zwaartepunt van de “aanstelling” van de
burgemeester op het lokale vlak te liggen, door middel van de verkiezing door de gemeenteraad.
Deze proeve wil echter ook een vorm van “inspraak” van de Vlaamse Regering
bij die verkiezing instellen. Vooreerst moet de voorzitter van de gemeenteraad
binnen de week na de verkiezing van de burgemeester daarvan kennisgeven aan de
Vlaamse Regering door bemiddeling van de gouverneur (artikel 64, § 1) De Vlaamse
Regering benoemt niet de burgemeester, maar geeft in feite een stilzwijgend akkoord.
Het is de bedoeling dat de wil van de gemeenteraad primeert en dat de Vlaamse Regering
die keuze respecteert. Toch kan de Vlaamse Regering ingrijpen. Indien de Vlaamse
Regering oordeelt dat de door de gemeenteraad verkozen burgemeester niet voldoende
morele waarborgen biedt, kan zij, binnen een maand na de verkiezing, de gemeenteraad
opdragen op de eerstvolgende vergadering een andere kandidaat te verkiezen, via de
procedure bepaald in artikel 63. De verkiezing wordt definitief wanneer de Vlaamse
Regering binnen de maand na de verkiezing geen opdracht in die zin gegeven heeft
(artikel 64, § 1). De term “morele waarborgen” werd hier gekozen omdat de Vlaamse
Regering enkel kan weigeren op moraliteitsoverwegingen. Zonder een dergelijk criterium
zou de Vlaamse Regering een te grote appreciatiemarge krijgen. De Vlaamse Regering
oordeelt zelf hoe zij het moraliteitsonderzoek doorvoert. Daarbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan een navraag bij het parket.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
139
Wanneer de gemeenteraad geen nieuwe burgemeester verkiest of wanneer de Vlaamse
Regering opnieuw oordeelt dat de kandidaat-burgemeester niet voldoende morele waarborgen
kan bieden, kan zij zelf een kandidaat benoemen (artikel 64, § 2). In dat geval
moet de Vlaamse Regering een burgemeester kiezen onder de gemeenteraadsleden die
de Belgische nationaliteit bezitten. Omwille van democratische overwegingen kan de
burgemeester niet langer buiten de raad verkozen of benoemd worden.
Deze regeling biedt aan de Vlaamse Regering de mogelijkheid om zich te verzetten
tegen de verkiezing van een bepaalde burgemeester. Toch zal zij geneigd zijn om eerder
voorzichtig met deze mogelijkheid om te springen, aangezien dit impliceert dat de wil
van een democratisch verkozen orgaan terzijde geschoven wordt. Daarenboven kunnen
enkel “morele bezwaren” aangevoerd worden om een burgemeesterverkiezing niet
te aanvaarden.
Tenslotte dient te worden opgemerkt dat volgens de proeve enkel nog de Vlaamse
Regering een invloed heeft op de verkiezing of de benoeming van de burgemeester en
niet langer de federale overheid. Voor de schorsing en de afzetting geldt een gelijkaardige
redenering. Bij de redactie van de proeve werd ervan uitgegaan dat de samenstelling
van de gemeentelijke organen, inclusief de verkiezing van de burgemeester, tot
de organieke wetgeving over de lokale besturen behoort en dat decreetgever daarvoor
bevoegd is. Het toekennen door een decreet van bevoegdheden terzake aan de Koning
zou bovendien problematisch zijn, ja zelfs ongrondwettig. Volgens artikel 105 van de
Grondwet heeft de Koning geen andere macht dan die welke de Grondwet en de bijzondere
wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, hem uitdrukkelijk toekennen.
Toch mag niet vergeten worden dat de burgemeester in een aantal materies, zoals
politie, ook de vertegenwoordiger is van de federale overheid op lokaal vlak. In hoofdstuk
I van deel I kwam deze problematiek reeds uitgebreid aan bod.
§ 3. Aanvang en beëindiging van het burgemeestersambt (artikel 65)
1. Eedaflegging
De burgemeesters van wie de verkiezing definitief is geworden of die door de Vlaamse
Regering benoemd zijn, leggen alvorens hun ambt te aanvaarden, de eed af in handen
van de voorzitter van de gemeenteraad. De eed is dezelfde als die die de gemeenteraadsleden
en de schepenen afleggen: “Ik zweer de verplichtingen van mijn ambt trouw na
te komen”. De burgemeester die, na twee achtereenvolgende oproepingen tot het afleggen
van de eed te hebben ontvangen, zich zonder wettige reden daarvan onthoudt,
wordt geacht het ambt van burgemeester niet te aanvaarden.
2. Einde van het burgemeestersambt
De regeling van de vervanging van de burgemeester en van de omstandigheden die zijn
ambt beëindigen, is grotendeels gelijklopend met die voor de schepenen. Er kan dan
ook verwezen worden naar de daarop betrekking hebbende toelichting. Enkel inzoverre
de regeling daarvan afwijkt, wordt ze hier besproken.

140
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De burgemeester die op basis van artikel 69 zijn schriftelijk ontslag indient bij de
gemeenteraad, deelt dit onverwijld mee aan de Vlaamse Regering, door bemiddeling
van de gouverneur.
Artikel 70 maakt een onderscheid in de manier waarop een burgemeester moet vervangen
worden. Artikel 70, § 1 bevat de gevallen waarin het ambt definitief vervalt: het zich
in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare situatie bevinden, het niet
meer voldoen aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden, de afzetting, het ontslag en het overlijden.
In die hypothese wordt binnen de twee maanden na het openvallen van het
burgemeestersambt, volgens de procedure beschreven in de artikel 63 en 64, een nieuwe
burgemeester verkozen.
In artikel 70, § 2 gaat het om gevallen waarin de burgemeester tijdelijk zijn ambt niet
waarneemt: in geval van verhindering, ontstentenis of schorsing van de burgemeester,
wordt zijn ambt waargenomen door de eerstgekozen schepen van Belgische nationaliteit.
In dit geval wordt de burgemeester vervangen zolang de verhindering, de ontstentenis
of de schorsing voortduurt. Met ontstentenis wordt hier bedoeld elke vorm van
afwezigheid die niet onder één van de in dit artikel opgesomde gevallen onder te brengen
is. Meestal zal het om een tijdelijke afwezigheid gaan. Ook de schorsing is per definitie
tijdelijk en mag de drie maand niet te boven gaan. Enkel situaties van verhinderd
zijn zullen vaak een langere tijd duren. De schepen die de verhinderde burgemeester
vervangt, wordt dan ook zelf in zijn hoedanigheid van schepen als verhinderd beschouwd,
zolang hij het burgemeestersambt moet waarnemen (artikel 46).

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK IV
DE WERKING VAN DE GEMEENTERAAD EN VAN HET
COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
J. GEKIERE
141
De slagkracht en de efficiëntie van de gemeentelijke organen hangt in de eerste plaats af
van de regeling die hun werking beheersen. Hierna wordt aandacht besteed aan de regeling
inzake de werking van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en
schepenen.
§ 1. Werking van de gemeenteraad
1. Frequentie van de vergadering van de gemeenteraad
Artikel 19 van de proeve bepaalt dat de gemeenteraad zo dikwijls vergadert als de zaken
die tot zijn bevoegdheid behoren het vereisen en tenminste éénmaal per maand. Deze
verplichting is niet van toepassing op de maanden juli en augustus.
Bedoeling van dit artikel is de gemeenteraad te verplichten op geregelde tijdstippen
samen te komen, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor de jaarlijkse vakantieperiode.
Daarom werd voor deze regeling geopteerd, die trouwens naar analogie van
artikel 44 van de provinciewet geredigeerd werd. Het is weliswaar duidelijk dat deze
bepaling eerder een richtlijn van behoorlijk bestuur uitmaakt, dan dat zij juridisch kan
worden afgedwongen. Toch moet het niet worden uitgesloten dat in dit geval vervangend
dwangtoezicht wordt toegepast indien met deze richtlijn geen rekening zou worden
gehouden en de raadsleden zelf geen gebruik zouden maken van de hen in artikel
20 geboden mogelijkheden.
2. Bijeenroeping en agenda
Volgens artikel 86 van de huidige gemeentewet wordt de gemeenteraad bijeengeroepen
door het college van burgemeester en schepenen. Gezien in de proeve geopteerd wordt
voor het dualistisch model, waarbij gemeenteraad en schepencollege qua samenstelling
strikt gescheiden zijn, is het ook logisch dat de uitnodiging voor de vergadering van de
gemeenteraad uitgaat van dat orgaan zelf. In casu komt deze taak de voorzitter toe. Toch
is het eveneens wenselijk dat het college van burgemeester en schepenen de mogelijkheid
behoudt om de gemeenteraad samen te roepen. Vandaar dat de voorzitter verplicht

142
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
is om een verzoek daartoe van het college van burgemeester en schepenen in te willigen.
Een analoge regeling bestaat ook op provinciaal niveau. 135 Zoals dat ook nu reeds
het geval is, kan een derde van de leden van de gemeenteraad de voorzitter verplichten
de gemeenteraad bijeen te roepen. Wanneer de voorzitter verplicht wordt om de gemeenteraad
samen te roepen, dan moet hij dat op het aangewezen tijdstip doen en met
de voorgestelde agenda (artikel 20).
Wat het opstellen van de agenda betreft, geldt dezelfde redenering. De gemeenteraadsvoorzitter
stelt de agenda van de vergadering van de gemeenteraad op, maar het spreekt
voor zich dat het college van burgemeester en schepenen hier een invloed op dient te
kunnen hebben, zeker nu het geen deel meer uitmaakt van de gemeenteraad. Niet alleen
gemeenteraadsleden, ook het college van burgemeester en schepenen, en de individuele
leden ervan kunnen uiterlijk vijf vrije dagen vóór de vergadering aan de agenda punten
toevoegen (artikel 22).
Tenslotte mag een punt dat niet op de agenda voorkomt, niet in bespreking worden
gebracht, behalve in spoedeisende gevallen wanneer het geringste uitstel gevaar zou
kunnen opleveren (artikel 28). Tot spoedbehandeling kan niet worden besloten dan door
tenminste twee derden van de aanwezige leden. De namen van die leden worden in de
notulen vermeld.
De oproeping van de gemeenteraadsleden geschiedt, behalve in spoedeisende gevallen,
tenminste zeven vrije dagen vóór de vergadering. Deze oproeping vermeldt in elk geval
de plaats, de dag, het tijdstip en de agenda van de vergadering. De agendapunten dienen
voldoende duidelijk omschreven te zijn. Voor elk agendapunt worden alle stukken die
erop betrekking hebben, inclusief de ontwerpen van reglementen, ter beschikking gesteld
van de leden van de gemeenteraad vanaf het verzenden van de agenda. De gemeenteraad
kan zelf in zijn huishoudelijk reglement bepalen op welke wijze de oproeping
geschiedt alsook de wijze waarop de stukken die op de agenda betrekking hebben,
ter beschikking worden gesteld. De gemeentesecretaris of de door hem aangewezen
ambtenaren verstrekken aan de raadsleden die erom verzoeken, technische inlichtingen
over in het dossier voorkomende stukken. Het huishoudelijk reglement bepaalt eveneens
de wijze waarop het verstrekken van die inlichtingen plaatsvindt (artikel 21, § 1).
Tot nu toe wordt ervan uitgegaan dat de gemeenteraad schriftelijk dient bijeengeroepen
te worden en dat de oproeping “aan huis” geschiedt. 136 Deze formule laat weinig ruimte
voor andere en meer moderne communicatietechnieken zoals het oproepen via elektronische
post of het opzetten van databanken waaruit de raadsleden zelf informatie kunnen
putten, zoals dit in Denemarken al gebruikelijk is. Anderzijds moet de mogelijkheid
om de “traditionele” uitnodiging tot de gemeenteraad te gebruiken, blijven bestaan voor
hen die niet of onvoldoende gebruik kunnen maken van die nieuwe technologieën. Dit
voorstel poogt beide mogelijk te maken. Het elektronisch versturen van de informatie
kan bovendien een aanzienlijke kostenbesparing betekenen voor de lokale besturen en
biedt meer mogelijkheden om te bewijzen dat de uitnodiging effectief werd verstuurd.
In het kader van de optionele regulering bepaalt de gemeenteraad zelf in zijn huishoudelijk
reglement welke vormen van “oproeping” zullen worden gebruikt.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
143
De term “ter inzage leggen”, die momenteel nog gebruikt wordt in artikel 87 van de
gemeentewet, wordt in dit voorstel vervangen door “ter beschikking stellen”. Het principe
is dat de gemeenteraadsleden over alle nodige informatie moeten kunnen beschikken.
De manier waarop dit gebeurt, is minder belangrijk en wordt ook weer door de
gemeenteraad zelf bepaald in zijn huishoudelijk reglement. Ook hier wordt op die manier
de mogelijkheid gelaten om meer moderne technologieën te gebruiken om die informatie
ter beschikking te stellen. Bij die ter beschikking gestelde informatie moeten
voortaan ook telkens de ontwerpen van reglementen gevoegd worden.
Het huidige artikel 87 van de gemeentewet bepaalt ook dat het reglement van orde kan
voorschrijven dat de gemeentesecretaris of de door hem aangewezen ambtenaren, aan
de raadsleden die erom verzoeken, technische inlichtingen verstrekken over in het dossier
voorkomende stukken. In het kader van de versterking van de positie van de gemeenteraad,
één van de uitgangspunten van deze proeve, wordt deze mogelijkheid nu
op decretaal niveau voorgeschreven. Het huishoudelijk reglement bepaalt nog wel de
modaliteiten waaronder het verstrekken van die technische inlichtingen kan plaatsvinden,
zoals de plaats, het tijdstip en de manier waarop dit gebeurt.
Dient de gemeenteraad te beraadslagen over het meerjarenplan, het budget, een budgetwijziging
of de rekeningen, dan doet het college van burgemeester en schepenen, uiterlijk
zeven vrije dagen vóór de vergadering waarop die onderwerpen behandeld worden,
aan elk gemeenteraadslid een exemplaar toekomen van het ontwerp (artikel 21, § 2).
Anders dan in de huidige gemeentewet, worden de bepalingen over de stukken met
betrekking tot deze documenten opgenomen bij de bepalingen over de agenda.
3. Bekendmaking van de agenda
Niet alleen de gemeenteraadsleden, ook de burgers van de gemeente en meer in het
algemeen het publiek dienen geïnformeerd te worden over de vergaderingen van de
gemeenteraad, meer bepaald over de plaats, de dag, het tijdstip en de agenda ervan. Dit
dient te gebeuren aan het gemeentehuis en op zodanige wijze dat het publiek er te allen
tijde kennis kan van nemen. De gemeenteraad kan zelf in zijn huishoudelijk reglement
nadere regels stellen omtrent de wijze waarop deze openbaarmaking geschiedt (artikel
23).
In tegenstelling tot het huidige artikel 87bis van de nieuwe gemeentewet, wordt de
aanplakking niet langer ingeschreven als enig middel ter kennisgeving van plaats, dag,
tijdstip en agenda van de vergaderingen van de gemeenteraad. De aanplakking is niet
langer de enige mogelijkheid, om op een eenvoudige manier de agenda algemeen bekend
te maken op zo’n korte termijn voor de vergadering. Dit artikel moet de mogelijkheid
scheppen om te werken met nieuwe vormen van openbaarmaking, zoals bij voorbeeld
elektronische infozuilen en interactieve computerschermen. Men zou ook kunnen
denken aan een website van de gemeente, waarop alle informatie over de gemeente, ook
de agenda van de vergaderingen te vinden is. Vermoedelijk zou dit communicatiemiddel
nu al meer inwoners bereiken dan die traditionele aanplakkingen. De informatie moet
voor elke burger toegankelijk zijn, wat wil zeggen dat men in die nieuwe technologi-

144
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
sche evoluties nog niet te ver kan gaan. Vandaar de verplichting dat de openbaarmaking
nog steeds “aan het gemeentehuis” plaatsvindt. Zo is men zeker dat de informatie alle
burgers kan bereiken en dat er geen al te grote breuk is in de vertrouwdheid met het
bestaande systeem. Niets staat de gemeenteraad echter in de weg om in zijn huishoudelijk
reglement nog andere wijzen van bekendmaking in te schrijven. Die mogelijkheid
dient echter niet expliciet in de proeve ingeschreven te worden.
Artikel 87bis van de huidige gemeentewet bepaalt dat alle inwoners van de gemeente
alsook de pers op hun verzoek op de hoogte worden gebracht van de agenda van de
gemeenteraad. Er lijkt geen enkel bezwaar te zijn om aan iedereen -ook aan niet-inwoners
van de gemeente- het recht te geven de agenda van een bepaalde vergadering van
de gemeenteraad op te vragen. Eénieder die hierom verzoekt, wordt dan ook uiterlijk
zeven vrije dagen voor de vergadering op de hoogte gesteld van de agenda van de
gemeenteraad (artikel 23). In de praktijk zal dit vermoedelijk niet veel meer aanvragen
tot gevolg hebben en zo vermijdt men bovendien interpretatieproblemen rond het
begrip “pers”. De gemeente kan hiervoor echter een vergoeding aanrekenen die niet
meer mag bedragen dan de kostprijs (artikel 23). Zo wordt vermeden dat dit recht, al
dan niet vanuit politieke hoek, misbruikt wordt. Als die agenda gratis ter beschikking
zou moeten worden gesteld, zou het denkbaar zijn dat een bepaalde groep van de
bevolking, niet alleen op gemeentelijk vlak, maar ook op nationaal of op Vlaams
niveau, een bepaalde gemeente aanzienlijke kosten doet maken door systematisch de
agenda op te vragen.
4. Openbaarheid van de vergadering
De artikelen 93, 94 en 95 van de gemeentewet regelen de openbaarheid van de vergaderingen
van de gemeenteraad. 137 Voordien was het principe van de algemene openbaarheid
van de vergaderingen, dat wel reeds grondwettelijk beschermd was, niet als dusdanig
in de wet ingeschreven. Er werd slechts een opsomming gegeven van de gevallen
waarin de vergadering openbaar moest zijn, en van gevallen waarin de vergadering niet
openbaar mocht zijn. 138 Daar waar er bij de bespreking van de grondwettelijke randvoorwaarden
van de proeve werd van uitgegaan dat een grondwettelijke waarborg van
de openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad niet langer noodzakelijk
was, moet die openbaarheid wel decretaal gewaarborgd blijven. De regeling uit de artikelen
93, 94 en 95 wordt in de proeve samengebracht in één artikel. De vergaderingen
van de gemeenteraad zijn nu in principe openbaar, behalve indien het om aangelegenheden
gaat, die de persoonlijke levenssfeer betreffen evenals wanneer de gemeenteraad
met een tweederde meerderheid van de aanwezige leden, in het belang van de openbare
orde en op grond van ernstige bezwaren tegen de openbaarheid, beslist dat de vergadering
niet openbaar is. Dit kan echter nooit gebeuren voor vergaderingen waar de documenten
met betrekking tot het beleid en het financieel beheer worden besproken (artikel
27, § 1).
Het recht van de persoon tegen wie een tuchtprocedure loopt, om de openbaarheid van
de hoorzitting in de gemeenteraad te vragen, is momenteel niet expliciet opgenomen
in de huidige gemeentewet. Er wordt enkel onrechtstreeks naar verwezen in artikel 301
6°, dat bepaalt dat dit recht vermeld moet worden in de oproeping voor de hoorzit-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
145
ting. Dit volstaat volgens de Raad van State om daaruit het bestaan van dat recht af te
leiden. 139 Zoals uit de toelichting van de nieuwe tuchtregeling van het gemeentepersoneel
zal blijken, wordt door de proeve niet langer in de mogelijkheid voorzien om de
openbaarheid van die zittingen te vragen.
Wel wordt verder opgenomen dat de besloten vergadering slechts kan plaatsvinden na
de openbare vergadering, uitgezonderd in tuchtzaken. Wanneer tijdens de openbare vergadering
blijkt dat de behandeling van een punt in besloten vergadering moet worden
voortgezet, kan de openbare vergadering, enkel met dit doel, worden onderbroken (artikel
27, § 2).
5. Zitting van de gemeenteraad
Ingevolge het dualistisch model maakt de burgemeester geen deel meer uit van de gemeenteraad.
Hij kan dan ook de vergadering niet meer voorzitten. De onder de
gemeenteraadsleden verkozen voorzitter zit voortaan de vergaderingen van de gemeenteraad
voor, en opent en sluit de vergaderingen. Hij licht tevens de te bespreken agendapunten
vooraf toe. Verder is hij belast met de handhaving van de orde (artikel 24).
De politiebevoegdheid van de voorzitter gaat niet zo ver als in Nederland. Daar is de
voorzitter bovendien bevoegd om toehoorders, maar ook gemeenteraadsleden zelf, die
bij herhaling de orde verstoren, voor ten hoogste drie maanden de toegang tot de vergaderingen
te ontzeggen. De gemeenteraad kan er op voorstel van zijn voorzitter, eveneens
een gemeenteraadslid het verder verblijf in de vergadering ontzeggen. 140
De bepalingen over de vereisten om geldig te kunnen besluiten werden integraal overgenomen
uit artikel 90 van de gemeentewet. Er is immers geen reden om deze regeling te
wijzigen. De gemeenteraad kan geen besluit nemen, indien niet de volstrekte meerderheid
van de zittinghebbende leden aanwezig is, maar de raad kan, indien hij tweemaal
bijeengeroepen is zonder dat het vereiste aantal leden is opgekomen, na een derde en
laatste oproeping, ongeacht het aantal aanwezige leden, op geldige wijze beraadslagen
en besluiten over de onderwerpen die voor de derde maal op de agenda voorkomen
(artikel 25).
6. Verbod van belangenvermenging
Het is elk gemeenteraadslid verboden deel te nemen aan de bespreking en de stemming
over aangelegenheden waarin hij of zij rechtstreeks of onrechtstreeks een persoonlijk
belang heeft of waarbij hij of zij als vertegenwoordiger is betrokken of over de vaststelling
of goedkeuring van de rekening van een lichaam waaraan hij of zij rekenplichtig is
of tot het uitvoerend orgaan behoort (artikel 26, § 1).
Tevens worden de klassieke toepassingen van het verbod van belangenvermenging, thans
bevat in artikel 92 van de gemeentewet, hernomen (artikel 26, § 2).
Het verbod geldt hier niet alleen voor de stemmingen in bepaalde aangelegenheden,
maar ook voor de beraadslagingen en de besprekingen over die aangelegenheden. Wanneer
het aan belanghebbenden enkel verboden zou worden niet aan de stemmingen

146
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
deel te nemen, zouden die, door te kunnen deelnemen aan de beraadslaging onevenredig
bevoordeligd worden ten opzichte van andere burgers. Tevens zijn deze bepalingen
ook van toepassing op de burgemeester en de schepenen. In artikel 58 van de proeve
wordt een verwijzing in die zin opgenomen.
De eerste paragraaf stelt een verbod in om aan de stemming en de bespreking deel te
nemen in twee situaties. Ten eerste is er het verbod tot deelname aan de stemming en de
bespreking over aangelegenheden waarin een gemeenteraadslid rechtstreeks of onrechtstreeks
een persoonlijk belang heeft of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken.
Deze omschrijving is deels ontleend aan de Nederlandse gemeentewet en is een vereenvoudiging
in vergelijking met artikel 92 van de huidige gemeentewet. Deze notie werd
met opzet vaag gelaten om voldoende ruimte te behouden bij het invullen ervan in de
praktijk. Dat het om een persoonlijk belang moet gaan, wil zeggen dat het een te individualiseren
belang dient te zijn.
Ook de verbodsbepaling voor een gemeenteraadslid om te stemmen en te beraadslagen
over de vaststelling of goedkeuring van de rekening van een instelling waaraan hij rekenplichtig
is of waarvan hij tot het uitvoerend orgaan behoort, is naar het voorbeeld van de
Nederlandse gemeentewet opgesteld.
De verbodsbepalingen die betrekking hebben op het persoonlijk en rechtstreeks belang
van bloed- of aanverwanten van gemeenteraadsleden worden weggelaten, ten eerste
omdat zij discriminerend zijn in vergelijking met de verwanten van samenwonenden
voor wie deze verbodsbepalingen niet gelden. De criteria, in casu bloed- of aanverwantschap
tot en met de vierde graad en voor sommige aangelegenheden tot en met de
tweede graad, zijn daarenboven te willekeurig gekozen. Waarom wordt het gemeenteraadslid
dat uitspraak moet doen over de benoeming van zijn of haar oom, niet verboden om
op die stemming aanwezig te zijn, terwijl hij niet aanwezig mag zijn op de vergadering
waarop de neef van zijn of haar echtgenote of echtgenoot een persoonlijk en rechtreeks
belang heeft? Deze gevallen van belangenvermenging kunnen allemaal ondergebracht
worden onder de categorie “rechtreeks en onrechtstreeks een persoonlijk belang hebben”.
Er worden ook geen specifieke verbodsbepalingen met betrekking tot de voordrachten
van kandidaten, benoemingen tot bedieningen en tuchtvervolgingen ingeschreven.
Het is immers niet mogelijk om met enkele specifieke criteria alle verbodssituaties
te omvatten.
In de tweede paragraaf worden een aantal verbodsbepalingen opgelegd met betrekking
tot het stellen van bepaalde handelingen: deze paragraaf bundelt de bepalingen van het
huidige artikel 92 van de gemeentewet, maar herformuleert ze, ook naar Nederlands
voorbeeld. Wat betreft het verbod te kopen en te verkopen moet ook gewezen worden
op artikel 1596 van het Burgerlijk Wetboek dat bepaalt: “Bij een openbare verkoping
mogen, op straffe van nietigheid, noch door henzelf, noch door tussenpersonen, kopers
worden: […] bestuurders, wat betreft de goederen van de gemeente of van de openbare
instelling, die aan hun zorg zijn toevertrouwd”. Dit verbod lijkt alleen te gelden voor de
“openbare verkopen”, wat op zich vreemd is vermits men bij een openbare verkoop
meer garanties heeft inzake publiciteit dan bij een onderhandse verkoop. De bepaling

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
147
in de Nederlandse gemeentewet, die het de gemeenteraadsleden verbiedt onroerende
zaken van de gemeente onderhands te verwerven, is dan ook logischer. Rekening houdend
met die bepaling in het burgerlijk wetboek worden alle koop-verkoop-overeenkomsten
verboden, of ze nu openbaar dan wel onderhands plaatsvinden.
7. Aanwezigheid van de burgemeester en schepenen
Dat de leden van het college van burgemeester en schepenen geen deel meer uitmaken
van de gemeenteraad impliceert niet dat zij de zittingen niet meer kunnen bijwonen.
De proeve bepaalt expliciet dat zij op de vergaderingen van de gemeenteraad aanwezig
zijn. Zij zijn in die hoedanigheid uiteraard niet stemgerechtigd. Bovendien wordt in de
proeve aan de gemeenteraadsleden de mogelijkheid geboden aan het college van burgemeester
en schepenen mondelinge en schriftelijke vragen te stellen. Het huishoudelijk
reglement bepaalt de voorwaarden waaronder dit recht wordt uitgeoefend (artikel 30).
8. Notulen
De regeling die momenteel toepasselijk is op de notulen, is verouderd. Zo heeft het
geen zin meer om de “voorlezing” van de notulen voor te schrijven en de notulen “ter
inzage te leggen”. Een aantal aspecten die nu nog door de gemeentewet vastgelegd
worden, kunnen eveneens het voorwerp uitmaken van optionele regulering. Dat er
notulen worden opgemaakt van de vergaderingen en dat die moeten worden goedgekeurd
door de gemeenteraad, kan in de proeve geregeld blijven, maar de manier waarop
dit gebeurt, alsook welke persoon precies belast is met het opstellen van de notulen,
moet het voorwerp kunnen uitmaken van het huishoudelijk reglement. Zo gebeurt het
opstellen van de notulen “onder de verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris”
(artikel 31). Hij ondertekent de notulen samen met voorzitter. Het is ook denkbaar dat
de gemeenteraad opteert voor een systeem waarbij de notulen van een vergadering veel
sneller goedgekeurd worden dan op of na de daaropvolgende vergadering. Het ter
beschikking stellen van de notulen ten laatste zeven vrije dagen voor de volgende
vergadering van de gemeenteraad blijft wel decretaal gewaarborgd. Het huishoudelijk
reglement bepaalt de wijze waarop de notulen ter beschikking gesteld worden van de
gemeenteraadsleden (artikel 31).
9. Inzagerecht
De leden van de gemeentelijke organen hebben het recht van inzage van alle dossiers,
stukken en akten, die tot de beslissingsbevoegdheid van die organen behoren en die
het bestuur van de gemeente betreffen. Zij zijn tot geheimhouding verplicht over aangelegenheden
die afbreuk kunnen doen aan de eerbied voor het privé-leven en aan de
bepalingen inzake de zwijgplicht. In het huishoudelijk reglement wordt dit recht verder
geregeld. Dat reglement bepaalt tevens de voorwaarden voor het verkrijgen van een
afschrift van de hier bedoelde dossiers, stukken en akten en het bepaalt eveneens de
voorwaarden voor het bezoekrecht aan de gemeentelijke instellingen en diensten (artikel
29).

148
10. Stemmingen
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De bepalingen over de stemmingen zijn eveneens grotendeels gebaseerd op de bestaande
regeling van de artikelen 99 tot 101 van de huidige gemeentewet. De besluiten
worden bij volstrekte meerderheid van stemmen genomen. Bij staking van stemmen is
het voorstel verworpen (artikel 32, § 1). Dat een besluit met “volstrekte meerderheid -
ook nog absolute meerderheid- van de stemmen”, moet worden aangenomen, impliceert
dat een besluit pas aangenomen is als het de goedkeuring wegdraagt van de helft
van de uitgebrachte stemmen plus één. Bij een oneven stemmenaantal komt dat neer
op de helft van de stemmen, afgerond naar boven toe. Op dertien stemmen bijvoorbeeld
betekent zeven stemmen een volstrekte meerderheid.
De gemeenteraad stemt over het budget en over de rekening in hun geheel. Elk lid kan
echter de afzonderlijke stemming eisen over een of meer artikelen of reeksen van artikelen
die hij aanwijst. In dat geval mag over het geheel eerst gestemd worden na de stemming
over het artikel of de artikelen, reeksen van artikelen of posten die aldus zijn
aangewezen.
De stemmingen in de gemeenteraad zijn openbaar. De voordrachten van kandidaten,
benoemingen tot ambten, preventieve schorsingen in het belang van de dienst en tuchtstraffen
geschieden bij geheime stemming en eveneens bij volstrekte meerderheid van
stemmen. De voorzitter stemt het laatst. De gemeenteraad kan in zijn huishoudelijk
reglement nader omschrijven op welke wijze openbaar en geheim gestemd wordt (artikel
33).
Onder openbare stemming wordt begrepen elke stemming waarbij het voor alle aanwezigen
duidelijk is hoe elk individueel gemeenteraadslid gestemd heeft. Wanneer er bijvoorbeeld
schriftelijk gestemd is, moet de voorzitter de stem van elk bij naam genoemd
gemeenteraadslid voorlezen. Het principe is de openbaarheid, maar de gemeenteraad
bepaalt zelf in zijn huishoudelijk reglement op welke wijze openbaar gestemd wordt.
Hetzelfde geldt voor de geheime stemmingen, die slechts in de hierboven vermelde
gevallen mogelijk is.
Bij de benoeming of de voordracht van kandidaten heeft, ingeval de vereiste meerderheid
niet wordt verkregen bij de eerste stemming, herstemming plaats over de kandidaten
die de meeste stemmen hebben behaald. De voorzitter stelt daartoe een lijst op met
tweemaal zoveel namen als er benoemingen of voordrachten moeten geschieden. De
stemmen kunnen alleen uitgebracht worden op de kandidaten die op deze lijst voorkomen.
De benoeming of de voordracht geschiedt bij meerderheid van stemmen. Bij staking
van stemmen heeft de oudste kandidaat de voorkeur (artikel 34).
11. Inzagerecht van inwoners en ambtenaren
Aan inwoners van de gemeente, of aan de ambtenaar die daartoe opdracht heeft gekregen
van de Vlaamse Regering of van de gouverneur, mag niet worden geweigerd ter
plaatse inzage te nemen van de besluiten van de gemeenteraad. De raad kan evenwel

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
beslissen dat de met gesloten deuren genomen besluiten gedurende een bepaalde tijd
geheim zullen worden gehouden (artikel 35).
149
Dit artikel is grotendeels gebaseerd op artikel 102 van de huidige gemeentewet, met dat
verschil dat de bestendige deputatie van de provincieraad niet langer de opdracht kan
geven aan een ambtenaar om ter plaatse inzage te nemen van de besluiten van de gemeenteraad.
Die mogelijkheid komt wel nog de gouverneur toe. Dit ligt eveneens in de
lijn van de opvatting om alle bevoegdheden en taken inzake bestuurlijk toezicht op provinciaal
niveau toe te kennen aan de gouverneur en niet langer aan de bestendige deputatie.
In dit artikel wordt ook een soortgelijke mogelijkheid gegeven aan de Vlaamse
Regering om ambtenaren dergelijke opdrachten te geven.
12. Huishoudelijk reglement
Artikel 36 van de proeve wil aan de gemeenteraad de mogelijkheid geven om zelf regelen
aan te nemen in verband met zijn werking. De werking van de raad moet zo efficiënt
mogelijk kunnen geschieden. Gezien de grote variatie aan situaties, lijkt het dan ook
beter de raad zelf te laten beslissen over de manier waarop hij zijn werkzaamheden zal
organiseren. Deze bepaling legt tevens aan de gemeenteraad enkele minimumvereisten
op inzake te regelen aangelegenheden. De meeste daarvan zijn al ingeschreven in de
artikelen van dit hoofdstuk en worden hier voor de duidelijkheid, bij wijze van inventaris,
herhaald.
§ 2. Werking van het college van burgemeester en schepenen
Een aantal aspecten van de werking van het college van burgemeester en schepenen
zijn gelijkaardig aan de werking van de gemeenteraad. In de mate dat het geval is,
wordt daar niet nader op ingegaan.
Vooreerst kan ook het college van burgemeester en schepenen een huishoudelijk reglement
aannemen waarin het nadere regels omtrent zijn werking vastlegt (artikel 59).
Het college van burgemeester en schepenen oefent zijn bevoegdheden als college uit en
behoudt de volle verantwoordelijkheid voor het optreden van zijn leden (artikel 55).
Een delegatiemogelijkheid aan de leden van het college van burgemeester en schepenen
werd niet ingeschreven. Dit belet niet dat er een interne taakverdeling doorgevoerd
wordt tussen de schepenen.
De burgemeester is van rechtswege voorzitter van het college van burgemeester en schepenen
(artikel 56).
Het college van burgemeester en schepenen vergadert op de dagen en uren door het
door het reglement bepaald, en zo dikwijls de spoedige behandeling van de zaken het
vereist. Het mag alleen dan beraadslagen en besluiten, wanneer meer dan de helft van de
leden tegenwoordig is. De vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen
zijn niet openbaar. Alleen de beslissingen worden opgenomen in de notulen en

150
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
alleen deze beslissingen kunnen rechtsgevolgen hebben (artikel 57, § 1). De oproeping
voor de buitengewone vergaderingen geschiedt ten minste twee vrije dagen vóór de dag
van de vergadering. Het reglement bepaalt de wijze van oproeping. In spoedeisende
gevallen echter staat het aan de burgemeester dag en uur van de vergadering vast te
stellen (artikel 57, § 2).
Het opnemen van de beslissingen in het register van de beraadslagingen, dat in artikel
104 van de huidige gemeentewet wordt voorgeschreven, wordt echter weggelaten. Ook
hier werd de verouderde omschrijving “schriftelijk en aan huis”, uit artikel 105 van de
gemeentewet weggelaten en zo de mogelijkheid geboden om meer moderne communicatiemiddelen
te gebruiken.
De besluiten worden bij meerderheid van stemmen genomen. Bij staking van stemmen
verdaagt het college de zaak tot een volgende vergadering. Indien echter de meerderheid
van het college vóór de behandeling de zaak spoedeisend heeft verklaard, is de stem van
de voorzitter beslissend. Hetzelfde geldt wanneer op drie vergaderingen de stemmen
staken over een zelfde zaak. De artikelen 33 en 34 zijn van toepassing op de vergaderingen
van het college van burgemeester en schepenen, met dien verstande dat het reglement
de wijze bepaalt waarop openbaar of geheim gestemd wordt. De bepalingen uit
artikel 26 van de proeve over de belangenvermenging zijn onverkort van toepassing op
de burgemeester en de schepenen (artikel 58). Ook deze bepalingen zijn grotendeels
gebaseerd op de huidige gemeentewet. De mogelijkheid om bij staking van stemmen
een gemeenteraadslid op te roepen naar volgorde van inschrijving op de ranglijst, wordt
niet overgenomen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK V
DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN
DE GEMEENTELIJKE ORGANEN
J. GEKIERE
151
De proeve gaat uit van het “primaat van de gemeenteraad”. De hierna volgende
bevoegdheidsverdeling moet dan ook het beleidsbepalend vermogen van de raad versterken.
De gemeenteraden worden gezien als strategiebepalende organen. Via meerjarenbeleidsplanning,
jaarlijkse beleidsnota’s en rapporteringen, gebonden aan de financiële
beleidscyclus, moet de gemeenteraad zorgen voor de nodige beleidsintegratie en
voor de vaststelling van de beleidsprioriteiten. Verder worden ook de verhoudingen met
de uitvoerende organen, die een beleidsvoorbereidende en stuwende rol wordt toebedeeld,
aangepast. De proeve geeft de gemeenteraden meer invloed op de bepaling van
de omvang van de bevoegdheden van het college. De door de proeve opgesomde bevoegdheden
van het college worden bovendien beperkt. Op die manier worden een
aantal monistische elementen in de bevoegdheidsverdelende bepalingen binnengebracht.
Algemene bevoegdheidsomschrijvingen moeten het uitgangspunt vormen van die nieuwe
bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen, veeleer dan concrete opsommingen
van bevoegdheden.
Deze uitgangspunten komen ook sterk naar voren in de vergelijkende analyse van de
bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen in een aantal Europese staten
(§ 1). Na die analyse worden de voorstellen van decretale bepalingen in verband met de
bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen toegelicht (§ 2).
§ 1. Vergelijkend overzicht van de bevoegdheidsverdeling tussen
de gemeentelijke organen
In dit overzicht worden slechts een beperkt aantal landen opgenomen. Het gaat om de
eerder vernieuwende en moderne regelingen van Nederland, Finland, Noorwegen en
van aantal Duitse Länder, die eveneens vanuit federaal perspectief een interessante
vergelijkingsbasis bieden.
1. Nederland 141
De bevoegdheidsverdeling wordt op drie “niveaus” geregeld: in de Grondwet, in de
gemeentewet, en op het gemeentelijk niveau zelf. De Nederlandse gemeentebesturen

152
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
hebben immers zelf ook een zekere beleidsvrijheid bij het invullen van de “hoofdlijnen”
van de verdeling van de bevoegdheden, door de Grondwet en de gemeentewet vastgelegd.
De uitwerking van de grondwettelijke basisregels over de “distributie van bevoegdheden”
142 bevindt zich in de Nederlandse gemeentewet. Daarbij wordt een onderscheid
gemaakt tussen de verordenende bevoegdheid en de overige bevoegdheden. De gemeenteraad
beschikt in beide gevallen over de volheid van bevoegdheid. Het college van
burgemeester en wethouders en de burgemeester beschikken over toegewezen bevoegdheden.
- Verordenende bevoegdheid
Artikel 147 van de Nederlandse gemeentewet bepaalt dat de gemeentelijke verordeningen
door de raad worden vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij wet of
door de raad krachtens de wet aan het college van burgemeester en wethouders of de
burgemeester is toegekend. 143
De formulering van artikel 147, lid 1 is strenger dan die in de Grondwet, vermits zij de
organen aanwijst waaraan verordenende bevoegdheid kan worden overgedragen, terwijl
artikel 127 van de Grondwet dit niet specificeert. Volgens de gemeentewet kan de
verordeningsbevoegdheid alleen bij wet of door de raad krachtens de wet aan het college
van burgemeester en wethouders of aan de burgemeester worden toegekend. Een
medebewindswet, die logischerwijze, niet ondergeschikt is aan de gemeentewet kan daarvan
afwijken en toch verordenende bevoegdheid toekennen aan andere organen, weliswaar
binnen de grenzen van artikel 127 van de Grondwet. Dat gebeurt trouwens in
artikel 156 van de gemeentewet zelf, op basis waarvan de raad verordenende bevoegdheid
kan overdragen aan commissies. Onder “commissies” moet evenwel vooral begrepen
worden organen, -”raden”- van binnengemeentelijke functionele en territoriale decentralisatie.
Het creëren van die commissies door de wetswijziging van 1964 moest
“mogelijkheden openen tot spreiding in het bestuur van de gemeente”.
In principe komt de verordenende bevoegdheid dus toe aan de gemeenteraad. Toch
moet daar meteen aan toegevoegd worden dat het college van burgemeester en wethouders
een belangrijke rol speelt bij het totstandkomen van de gemeentelijke verordeningen.
Het college van burgemeester en wethouders is volgens artikel 161 van de Nederlandse
gemeentewet belast met de voorbereiding van alles waarover in de raad zal worden
beraadslaagd en besloten, dit wil zeggen dat ook het initiatief tot de verordening bij
het college van burgemeester en wethouders ligt. Dit sluit evenwel niet uit dat de leden
van de gemeenteraad zelf ook initiatieven kunnen nemen. Bovendien kan er steeds over
een voorstel van het college overlegd worden in commissies of in de plenaire vergadering,
om het dan eventueel te amenderen. Ook de uitvoering van de besluiten van de
gemeenteraad komt toe aan het college van burgemeester en wethouders, tenzij de burgemeester
hiermee is belast bij of krachtens de wet. 144 Tenslotte moet ook de mogelijkheid
tot delegatie van verordenende bevoegdheid van de raad naar het college vermeld
worden. Om overbelasting van de gemeenteraad tegen te gaan, heeft de Nederlandse
wetgever in de mogelijkheid voorzien dat de raad zijn bevoegdheden delegeert, dus ook
zijn verordeningsbevoegdheid. 145 Deze delegatiebevoegdheid is echter niet onbeperkt.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
153
Zo kan alleen gedelegeerd worden door de raad zelf en alleen aan het college van burgemeester
en schepenen of aan een binnengemeentelijke commissie. Tevens zijn enkele
bevoegdheden van de raad niet vatbaar voor delegatie, zoals het vaststellen of wijzigen
van de begroting, het vaststellen van de jaarrekening, het stellen van een straf op de
overtreding van gemeentelijke verordeningen, het vaststellen van regels met betrekking
tot de organisatie van de administratie en het beheer van vermogenswaarden van de
gemeente, het vaststellen van regels met betrekking tot de controle op de administratie
en het beheer van de vermogenswaarden van de gemeente, en het heffen van de meeste
gemeentelijke belastingen. 146 De concrete bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke
organen verschilt in Nederland dus van gemeente tot gemeente. Heel wat Nederlandse
gemeenten zijn al tot een dergelijke delegatie overgegaan, maar er werd nog niet
onderzocht of het hier al dan niet om delegatie van verordenende bevoegdheid gaat. 147
De mogelijkheid tot delegatie geldt immers ook voor de verder te bespreken bestuursbevoegdheid.
- Overige bevoegdheden
Tegenover de verordenende bevoegdheid plaatst de gemeentewet de “overige bevoegdheden”,
die eveneens toekomen aan de gemeenteraad, maar die bij of krachtens de wet
aan het college of aan de burgemeester kunnen worden toegekend. 148 Ook hier geldt dat
een medebewindswet steeds kan afwijken van de gemeentewet en aan andere organen
dan het college van burgemeester en wethouders de zogenaamde “overige bevoegdheden”
kan toekennen. Onder “overige bevoegdheden” moet begrepen worden de bestuursbevoegdheid,
149 waarbij bestuur niet samenvalt met uitvoering van regelingen, maar met
alles wat nodig is om de gemeente “goed te besturen”, behalve het maken van regelgeving.
150
Terwijl in de Nederlandse gemeentewet de gemeenteraad de algemene bestuursbevoegdheid
heeft, bepaalt artikel 160 van de gemeentewet dat het dagelijks bestuur van de
gemeente berust bij het college van burgemeester en wethouders voor zover de burgemeester
hiermee niet is belast bij of krachtens de wet. Zo beschikt het college van
burgemeester en wethouders ook over een aanzienlijke bestuursbevoegdheid. Zowel
wat de gemeenteraad als wat het college betreft, gaat het om een algemene bevoegdheidsomschrijving,
terwijl een omschrijving van specifieke bestuurstaken ontbreekt. In de
Nederlandse rechtsleer spreekt men dan ook van een “open verhouding” tussen de raad
en het college. Wanneer er twijfel bestaat over wie precies bevoegd is voor welke bestuurstaak,
geeft het oordeel van de raad de doorslag. 151
Naast de algemene bestuursbevoegdheid die aan de gemeenteraad toekomt, worden in
de gemeentewet twee bestuurstaken expliciet aan de gemeenteraad toegekend, te weten
het instellen van jaarmarkten en marktdagen en het instellen van private rechtspersonen.
152 Volgens Denters, de Jong en van der Kolk behoort ook het bepalen van beleidsregels
tot de bestuursbevoegdheid van de gemeenteraad. 153 Artikel 148 van de Nederlandse
gemeentewet staat de raad toe bij verordening algemene regels te stellen waarmee
andere organen van de gemeente rekening houden.
De bestuurstaak van het college omvat dan weer de voorbereiding en de uitvoering van

154
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
raadsbesluiten. De uitvoering komt aan het college van burgemeester en wethouders toe
voor zover de burgemeester hiermee bij of krachtens de wet niet is belast. 154 Ambtenaren
daarentegen “verrichten zelf geen formele bestuursdaden, maar verrichten diensten ten behoeve
van de onderscheiden bestuursorganen” 155 . In principe oefenen de ambtenaren hun bevoegdheden
uit onder verantwoordelijkheid van het college. De Nederlandse gemeentewet
voorziet echter toch in de mogelijkheid dat het college van burgemeester en wethouders
de uitvoering van zijn besluiten en, met instemming van de raad, de uitvoering van
besluiten van de raad aan een gemeenteambtenaar overdraagt. Dit is een afwijking van
de in de algemene wet bestuursrecht opgenomen regel dat delegatie van bestuursbevoegdheden
door het college van burgemeester en wethouders aan ondergeschikte ambtenaren
verboden is. 156 Overdracht van bevoegdheden van het college van burgemeester en
wethouders naar de individuele leden van het college is niet mogelijk. Tenslotte kan de
raad op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, aan een binnengemeentelijke
commissie bevoegdheden van het college toekennen. 157
- Bevoegdheden van de burgemeester
De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde en kan overtredingen
van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde beletten of
beëindigen. Onder sommige omstandigheden is hij bevoegd om algemene verbindende
voorschriften uit te vaardigen. Zo kan hij in geval van oproerige beweging, van andere
ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen algemeen verbindende
voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van
gevaar nodig zijn, de zogenaamde “noodverordeningen” 158 . De burgemeester kan, net
zoals het college van burgemeester en wethouders, de uitvoering van zijn besluiten overdragen
aan een gemeenteambtenaar en de raad kan eveneens, op voorstel van de burgemeester,
bevoegdheden van de burgemeester toekennen aan een binnengemeentelijke
commissie. 159
- Het Nederlandse stelsel onder herziening
Zoals zal blijken, geeft de proeve de gemeenteraden meer invloed op de bepaling van
de omvang van de bevoegdheden van het college en worden de decretaal opgesomde
bevoegdheden van het college ‘beperkt’. Deze functioneel-monistische elementen vergelijken
zich, zoals hierboven beschreven met de bevoegdheidsbepalingen van de Nederlandse
gemeentewet. Wel moet er op worden gewezen dat het Nederlandse gemeentelijke
bestuursstelsel onlangs aan een reflectie tot herziening werd onderworpen, en wel
in de richting van een grotere dualisering. De Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie,
ook wel de commissie Elzinga genoemd naar haar voorzitter, kreeg op 30
september 1998 van de Nederlandse regering de opdracht om advies uit te brengen over
de wijze waarop de dualisering van het lokale bestuursmodel vorm kon worden gegeven.
Met een grotere dualisering als uitgangspunt, en op basis van een 5-tal empirische onderzoeken
160 , bracht de commissie in januari 2000 haar advies uit 161 . Naast een versterking
van de positie van de burgermeester, voorziet het advies in een functioneel en
personeel dualisme waarbij de positie en bevoegdheden van de gemeenteraad en het
college worden gescheiden. De gemeentelijke bestuursfunctie wordt in het advies ge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
155
concentreerd bij het college van burgermeester en schepenen door zoveel mogelijk
bestuursbevoegdheden toe te bedelen aan het college, terwijl de raad zich zal concentreren
op zijn rol als volksvertegenwoordiger en controleur van het door het college gevoerde
beleid. De raad kan vooraf kaders stellen voor het beleid met zijn budgettaire en
regelgevende bevoegdheid en achteraf de uitvoering controleren met alle hem ter beschikking
staande controle instrumenten. Aan het bestuurlijk primaat van de raad wordt
een einde gesteld. Ondanks het dualistisch karakter van de voorstellen van de commissie
Elzinga, kan men stellen dat, indien zij worden opgevolgd, zij eigenlijk leiden naar een
convergentie tussen het Nederlandse model en het Vlaamse model vervat in de proeve.
In Nederland gaat men van een functioneel monisme naar een dualistische tendens. De
proeve bouwt een monistische tendens in. In beide gevallen blijft het college in belangrijke
mate bevoegd voor het dagelijkse bestuur van de gemeente, terwijl de gemeenteraad,
via zijn beleidsbepalende en beleidscontrolerende taken, de eindverantwoordelijkheid
draagt voor het gemeentelijk beleid.
2. Duitsland
De bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen in Duitsland verschilt van
Land tot Land. Meer algemeen kan de organisatie van het gemeentebestuur in een bepaald
Land ondergebracht worden in één van de vier Gemeindeverfassungssysteme. Dit zijn
historisch gegroeide modellen van gemeentelijke inrichting in Duitsland, die meerdere
Länder omvatten, en die als voornaamste onderscheidingscriteria hebben: de inrichting
van de gemeentelijke organen, hun onderlinge verhoudingen en hun bevoegdheden.
Die vier systemen zijn: de Süddeutsche Ratsverfassung, de Rheinische Bürgermeisterverfassung, de
Magistratsverfassung en de Norddeutsche Ratsverfassung. 162
In het dualistisch systeem van de Süddeutsche Ratsverfassung zijn de belangrijkste gemeentelijke
bevoegdheden slechts verdeeld onder twee organen: het belangrijkste van de twee
is de gemeenteraad, die beschikt over de verordenende bevoegdheid, het andere is de
rechtstreeks verkozen burgemeester die het uitvoeringsorgaan is, de gemeente vertegenwoordigt
en tevens het hoofd is van de gemeentelijke administratie. Dit systeem bestaat
in Bayern en Baden-Württemberg, waar het zich in de loop van de XIX° eeuw ontwikkelde,
en sinds 1993 ook in Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen en Rheinland-Pfalz.
Bij wijze van voorbeeld gaan we even dieper in op de gemeentewet van het Land Sachsen.
De gemeenteraad wordt in de wet aangeduid als de vertegenwoordiging van de burgers
en als “hoofdorgaan” van de gemeente. Daarnaast wordt de gemeenteraad bevoegd
gemaakt om de grondlijnen van het bestuur van de gemeente vast te leggen en te beslissen
over alle gemeentelijke aangelegenheden voor zover de burgemeester niet krachtens
de wet bevoegd is of de gemeenteraad hem bepaalde bevoegdheden niet heeft overgedragen.
De gemeenteraad houdt ook toezicht op de uitvoering van zijn besluiten en
zorgt ervoor dat de burgemeester eventuele wantoestanden in het bestuur van de gemeente
oplost. Tenslotte beslist de gemeenteraad in overeenstemming met de burgemeester
over de benoeming, de bevordering en het ontslag van ambtenaren, en het
vastleggen van vergoedingen die nog niet in een collectieve overeenkomst geregeld zijn.

156
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Wordt daaromtrent geen overeenstemming bereikt tussen beide organen, dan kan de
gemeenteraad autonoom beslissen met twee derde meerderheid. 163
De burgemeester is bevoegd wanneer de gemeenteraad hem een bepaalde beslissing
overdraagt of wanneer een bepaalde aangelegenheid behoort tot het dagelijks bestuur.
Verder is hij de voorzitter van de gemeenteraad, vertegenwoordigt hij de gemeente en is
hij het hoofd van de administratie.
De Rheinische Bürgermeisterverfassung is een oorspronkelijk Rijnlands systeem, eveneens
dualistisch dat ook onder Frans-Napoleontische invloed stond. Ook hier heeft de burgemeester
een sterke positie, met talrijke bevoegdheden, vergelijkbaar met die van de
burgemeester uit het Süddeutsche Ratsverfassung-systeem. In tegenstelling tot dat systeem,
wordt de burgemeester niet rechtstreeks verkozen, maar wel door de gemeenteraad. Dit
systeem bestaat niet langer in Rheinland-Pfalz, maar wel nog in Schleswig-Holstein en in
Saarland, al gaan in dit laatste Land ook meer en meer stemmen op om de burgemeester
rechtstreeks te laten verkiezen.
Volgens de gemeentewet van Schleswig-Holstein legt de gemeenteraad de doelstellingen
en de basisprincipes vast van het bestuur van de gemeente. Hij neemt alle belangrijke
besluiten en waakt over de uitvoering ervan, voor zover de gemeentewet niet anders
bepaalt. De gemeenteraad kan bepaalde bevoegdheden aan de burgemeester of aan een
commissie overdragen. 164 Enkele bevoegdheden zijn echter niet voor dergelijke overdracht
vatbaar, zoals de bevoegdheden die de wet expliciet aan de gemeenteraad toekent,
het aannemen, wijzigen en opheffen van reglementen (Satzungen), het opnemen
van nieuwe gemeentelijke taken die niet verplicht zijn, het aannemen, wijzigen en opheffen
van plannen inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, wijzigingen aan de gemeentegrenzen,
en de algemene principes inzake benoeming, statuut en ontslag van gemeentepersoneel
165 . De gemeenteraad kiest in zijn midden een “hoofdcommissie”, waarvan de
burgemeester ambtshalve deel uitmaakt zonder stemrecht 166 . Tot de bevoegdheden van
deze commissie behoren onder meer de coördinatie van de werkzaamheden van de
andere commissies en de controle op de naleving van de algemene doelstellingen en
basisprincipes door de gemeentelijke administratie die onder leiding staat van de burgemeester.
De burgemeester bereidt de besluiten van de gemeenteraad voor en voert ze uit
en is de wettelijke vertegenwoordiger van de gemeente 167 .
In de Magistratsverfassung, gebaseerd op het Pruisische stadsmodel, zijn er drie organen.
Het belangrijkste orgaan is hier de Gemeindevertretung, het vertegenwoordigend orgaan
van de gemeente met beslissingsbevoegdheid, kortweg gemeenteraad. Het collegiale uitvoerend
orgaan is de Magistrat, die verkozen wordt uit de gemeenteraad. Het derde orgaan
is de burgemeester, die slechts over enkele afzonderlijke bevoegdheden beschikt:
hij is voorzitter van de gemeenteraad en hoofd van de gemeentelijke administratie. Ook
de burgemeester wordt uit de gemeenteraad verkozen, maar ook hier is er een evolutie
naar een rechtstreeks verkozen burgemeester. Hessen, de steden in Schleswig-Holstein,
en Bremerhaven kennen dit systeem, met de nuance dat Hessen in 1993 de rechtstreeks
verkozen burgemeester ingevoerd heeft.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
157
De gemeentewet van Hessen maakt de gemeenteraad bevoegd voor alle gemeentelijke
aangelegenheden, voor zover die wet niet anders bepaalt. De gemeenteraad kan evenwel
bepaalde bevoegdheden aan het uitvoerend orgaan, de Gemeindevorstand, of aan een commissie
delegeren. De gemeenteraad ziet bovendien toe op het bestuur van de gemeente
en het beheer van het uitvoerend college. Dit college moet van zijn kant de gemeenteraad
constant inlichten over de belangrijke bestuursaangelegenheden. 168 Enkele bevoegdheden
mogen uitsluitend door de gemeenteraad uitgeoefend worden, waaronder het
bepalen van de algemene principes volgens de welke de gemeente bestuurd zal worden,
de wijziging van de gemeentegrenzen, de bepaling van de algemene principes inzake
benoeming, bevordering, ontslag en bezoldiging van de gemeentelijke ambtenaren, het
aannemen, wijzigen en opheffen van reglementen, het beraadslagen over de rekening en
de kwijting van het uitvoerend college en het opnemen van nieuwe bevoegdheden, waartoe
de gemeente niet wettelijk verplicht is. 169 De gemeentewet van Hessen somt ook enkele
specifieke taken van het uitvoerend college op. Dit college is het bestuursorgaan van de
gemeente. Volgens de besluiten van de gemeenteraad en in het kader van de ter beschikking
gestelde middelen, neemt het het dagelijks bestuur waar. Meer in het bijzonder is
het college bevoegd voor de uitvoering van de wetten en verordeningen alsook van de
richtlijnen van de toezichthoudende overheid, de voorbereiding en de uitvoering van de
besluiten van de gemeenteraad, het regelen van de gemeentelijke aangelegenheden die
door de wet of door de gemeenteraad zijn toegewezen, en het beheer van de openbare
gemeentelijke instellingen, de gemeentebedrijven en het gemeentevermogen. 170 Het college
vertegenwoordigt tenslotte de gemeente. 171 De burgemeester bereidt de besluiten
van het college voor en voert ze uit, tenzij een ander lid van het college daartoe aangewezen
is. Hij leidt en houdt toezicht over de administratie van de gemeente. Hij verdeelt de
te behartigen zaken onder de leden van het college en kan in dringende omstandigheden
in de plaats treden van het uitvoerend college. 172
Tenslotte is er het systeem van de Norddeutsche Ratsverfassung, het minst frequent voorkomende
systeem. Alle bevoegdheden komen er in principe toe aan de gemeenteraad. De
uitvoerende bevoegdheid en de bevoegdheid de gemeente te vertegenwoordigen liggen
in handen een Gemeindedirektor of Stadsdirektor die evenwel over geen eigen bevoegdheden
beschikt, maar in opdracht van de gemeenteraad werkzaam is. De gemeenteraad
wordt voorgezeten door een burgemeester, die deze functie slechts als een ereambt
uitoefent. Dit systeem is nog te vinden in Nordrhein-Westfalen en in Niedersachsen. De
overdracht door de gemeenteraad van heel wat belangrijke bevoegdheden aan de
Gemeindedirektor heeft er in de praktijk voor gezorgd dat dit systeem zijn eigenheid wat
heeft verloren. Nordrhein-Westfalen heeft sedert 1999 zelfs resoluut geopteerd voor de
overname van het Süddeutsche Verfassung-systeem. Vanaf dat jaar werden zowel burgemeester
als gemeenteraadsleden rechtstreeks verkozen voor een periode van vijf jaar.
3. Noorwegen
Het regelen van de samenstelling, de werking en de bevoegdheden van de gemeentelijke
organen in Noorwegen wordt in ruime mate overgelaten aan de gemeenten zelf, meer
bepaald aan de gemeenteraad. De Noorse wet op de lokale besturen van 25 september

158
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1992, duidt immers dat orgaan aan als het hoogste gemeentelijk orgaan, dat namens de
gemeente besluiten neemt, tenzij de wet of een besluit tot delegatie van bevoegdheid
anders bepalen 173 . In Noorwegen zijn er in wezen twee mogelijke modellen van gemeentelijke
organisatie: de “gemeenrechtelijke” bestuursvorm en de “parlementaire” bestuursvorm.
- Gemeenrechtelijke bestuursvorm
Het “gemeenrechtelijk” systeem is van toepassing wanneer de gemeenteraad niet opteert
voor het zogeheten “parlementair” systeem. Bij dit systeem kiest de gemeenteraad
uit zijn midden minstens vijf schepenen die samen “een comité” vormen. De voorzitter
van de gemeenteraad wordt verkozen uit het comité. Deze voorzitter zit de vergaderingen
van de gemeenteraad en van het comité van schepenen voor. Hij is tevens de wettelijke
vertegenwoordiger van de gemeente.
Het comité is in elk geval bevoegd voor het voorbereiden van voorstellen van fiscale
besluiten en besluiten inzake financiële planning en jaarlijkse begroting. Daarnaast bakent
de gemeenteraad zelf de bevoegdheden af van het comité. Het comité kan gemachtigd
worden om besluiten te nemen in alle aangelegenheden, voor zover een wet er
niet anders over beschikt. De voorzitter van de gemeenteraad kan door die raad gemachtigd
worden om besluiten te nemen in individuele aangelegenheden of in zaken die
geen principiële kwestie uitmaken.
De gemeenteraad kan permanente commissies oprichten. Zij bestaan uit minstens drie
leden en de gemeenteraad bepaalt zelf de bevoegdheden van dergelijke commissies. Zij
kunnen gemachtigd worden om besluiten te nemen in alle aangelegenheden, tenzij de
wet anders bepaald. Deze commissies kunnen op hun beurt hun voorzitters of werkgroepen
machtigen besluiten te nemen in individuele aangelegenheden of in zaken die
geen principiële kwestie uitmaken, voor zover een gemeenteraadsbesluit niet anders bepaalt.
Daarnaast kan de gemeenteraad aparte comités aanduiden voor de gemeentelijke
ondernemingen en instellingen. Deze comités kunnen gemachtigd worden om besluiten
te nemen met betrekking tot het leiden en organiseren van hun activiteit. De gemeenteraad
kan ook gemeentelijke buurtcommissies aanduiden voor bepaalde gedeelten van de
gemeente. Die raden kunnen door de gemeenteraad gemachtigd worden besluiten te
nemen in alle aangelegenheden die dat deel van gemeente aanbelangen, voor zover een
wet niet anders bepaalt. Deze buurtcommissies kunnen hun voorzitters of werkgroepen
machtigen besluiten te nemen in individuele aangelegenheden of in zaken die geen principiële
kwestie uitmaken, voor zover een gemeenteraadsbesluit niet anders bepaalt.
In elke gemeente die voor dit systeem kiest, duidt de gemeenteraad een leidende ambtenaar
aan, die aan het hoofd staat van de gemeentelijke administratie en die belast is met
het management van de gemeente, tenzij een wet anders bepaalt en binnen het kader,
vastgesteld door de gemeenteraad. Deze ambtenaar staat ervoor in dat de agendapunten
die voor verkozen gemeentelijke raden komen, toegelicht worden en dat besluiten uitgevoerd
worden. Elk verkozen gemeentelijk orgaan kan hem machtigen besluiten te nemen
in individuele aangelegenheden of in zaken die geen principiële kwestie uitmaken,

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
voor zover een gemeenteraadsbesluit niet anders bepaalt.
159
De gemeenteraad kan aan het comité, aan een commissie en aan de leidende ambtenaar
de bevoegdheid toekennen personeelsformatieplaatsen te creëren of af te schaffen en
besluiten te nemen in personeelszaken.
- “Parlementaire” bestuursvorm
Naast deze “gewone bestuursvorm”, kan de gemeenteraad van een Noorse gemeente
ook zelf opteren voor een andere bestuursvorm, namelijk een zogenaamde “parlementaire
bestuursvorm” 174 . In deze hypothese kiest de gemeenteraad een “gemeentelijk uitvoerend
comité”, dat het hoogste administratieve orgaan van het gemeentebestuur is. In
tegenstelling tot het gemeenrechtelijke systeem, vereist de wet niet dat het uitvoerend
comité onder de leden van de gemeenteraad wordt verkozen. Het systeem van de leidende
ambtenaar is hier niet toepasselijk. Het gemeentelijk uitvoerend orgaan, alsook de
individuele leden ervan, doen afstand van hun ambt wanneer een besluit van de gemeenteraad
dat bepaalt. De leden van dit comité mogen tijdens de uitoefening van hun ambt,
geen enkel ander gemeentelijk ambt uitoefenen.
Dit comité staat aan het hoofd van de gemeentelijke administratie. De gemeenteraad
kan echter bepalen dat het comité aan zijn individuele leden beheersverantwoordelijkheid
kan toekennen voor bepaalde aspecten van het gemeentelijk management. Het comité
zorgt ervoor dat agendapunten van de verkozen raden voldoende toegelicht worden en
dat de besluiten ervan uitgevoerd worden. De gemeenteraad kan dit comité machtigen
besluiten te nemen in alle aangelegenheden, voor zover de wet niet anders bepaalt. Het
comité kan op zijn beurt zijn individuele leden machtigen besluiten te nemen in individuele
aangelegenheden of in zaken die geen principiële kwestie uitmaken, voor zover
die betrekking hebben op de beheersverantwoordelijkheid die zij eventueel gekregen
hebben en voor zover een gemeenteraadsbesluit niet anders bepaalt.
- Gemeenschappelijke bepalingen
De gemeenteraden kunnen bepalen dat, in geval van dringende omstandigheden, het
comité, een permanente commissie of het gemeentelijk uitvoerend comité besluiten
kunnen nemen in aangelegenheden die normaal door andere organen moesten genomen
worden.
Elke gemeente moet een deskundige inzake boekhouding in dienst nemen, die verantwoordelijk
is voor de boekhouding. De gemeenteraad stelt jaarlijks een financieel plan
vast, alsook de gemeentelijke begroting.
4. Finland
De Finse gemeentewet bepaalt dat een door de inwoners verkozen raad het besluitvormend
orgaan is van de gemeente en dat die raad verantwoordelijk is voor het bestuur
en de financiën van de gemeente 175 . De gemeenteraad bevat verder een opsomming van
enkele algemene categorieën van bevoegdheden van de gemeenteraad. Zo is de Finse

160
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gemeenteraad bevoegd om te beslissen over de belangrijke doelstellingen inzake bestuur
en financiën, over de bestuurlijke organisatie, over de financiering en het vastleggen van
de begroting, over de belastingen en over de financiële en operationele doelstellingen
van gemeentebedrijven. De gemeenteraad is eveneens bevoegd om de leden van andere
gemeentelijke organen te verkiezen, tenzij de gemeentewet het anders bepaalt, en de
principes te bepalen inzake de financiële vergoedingen van de verkozen mandatarissen.
Verder keurt de gemeenteraad de rekeningen goed en beslist hij of er kwijting verleend
wordt. Tenslotte is de gemeenteraad bevoegd voor de andere aangelegenheden waarvoor
hij als beslissingsorgaan wordt aangeduid. 176
In het huishoudelijk reglement kan de gemeenteraad evenwel zijn bevoegdheden overdragen
aan andere gemeentelijke organen, aan verkozen mandatarissen en aan ambtenaren.
Dit is echter niet mogelijk voor aangelegenheden waarvoor de gemeenteraad expliciet
als beslissingsorgaan is aangeduid in de wet. 177
Elke Finse gemeente heeft een gemeentelijk manager, ondergeschikt aan het gemeentelijk
college, die de administratie leidt, het financieel beheer en andere werkzaamheden.
Deze manager wordt door de gemeenteraad verkozen voor een onbepaalde of vaste
periode.
5. Besluit
Uit deze vergelijkende analyse blijkt dat het primaat van de gemeenteraad ook in het
buitenland meer naar voren komt. De onderzochte gemeentewetten kennen aan de gemeentelijke
organen zeer weinig concrete bevoegdheden toe. Meestal worden die bevoegdheden
aangeduid met algemene bevoegdheidscategorieën of wordt de bevoegdheidsverdeling
aan de gemeentelijke organen zelf overgelaten. Zowel in Nederland,
Noorwegen als Finland en in mindere mate ook in enkele Duitse Länder, heeft de gemeenteraad
een aanzienlijke bevoegdheid in de bevoegdheidsverdeling zelf en in de
Scandinavische landen zelfs in de organisatie en de samenstelling van de gemeentelijke
organen. In Nederland, Noorwegen en Finland kan de gemeenteraad een aanzienlijk
deel van zijn bevoegdheden overdragen aan één of meer andere gemeentelijke organen
of zelfs aan leidende ambtenaren en onder meer op die manier de precieze omvang van
de bevoegdheden van het uitvoerend orgaan bepalen. Tenslotte blijkt ook dat de basis
van de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen soms op grondwettelijk
niveau wordt gewaarborgd.
§ 2. De bevoegdheden van de gemeentelijke organen
Bij de redactie van de proeve werd ervan uitgegaan dat de wetgever -en in Vlaanderen de
decreetgever- de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen integraal moet
kunnen regelen, zonder dat zijn keuzevrijheid daarbij beperkt wordt door de Grondwet.
Na een algemene toelichting bij de bevoegdheidsverdeling (1), worden de bevoegdheden
van de gemeenteraad (2), van het college van burgemeester en schepenen (3) en van
de burgemeester (4) apart behandeld.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1. Algemeen
161
De huidige bevoegdheidsregeling tussen de gemeentelijke organen is in België dualistisch
van aard. Een dualistisch systeem duidt in deze context de verhouding aan tussen
het vertegenwoordigend en het uitvoerend orgaan wanneer beide organen substantiële,
eigen -door wet of Grondwet geattribueerde- bevoegdheden bezitten. Er is dan weer
sprake van monisme wanneer in een verhouding tussen een vertegenwoordigend orgaan
en een uitvoerend orgaan de bevoegdheden van het uitvoerend orgaan geheel of in
hoofdzaak afgeleide vormen zijn van die van het vertegenwoordigend orgaan, zoals dit
bijvoorbeeld in Nederland of Noorwegen het geval is.
De termen “monisme” en “dualisme” kunnen echter ook op een bepaalde samenstelling
van de gemeentelijke organen wijzen. Monisme duidt in dat geval het systeem aan
waarbij de leden van het uitvoerend orgaan geheel of grotendeels door en uit het vertegenwoordigend
orgaan worden benoemd en tevens lid blijven van dit orgaan. Een dualistisch
systeem duidt aan dat de leden van het uitvoerend orgaan niet tevens deel uitmaken
van het vertegenwoordigend orgaan. 178 In België kennen we een monistisch systeem
wat de samenstelling van de gemeentelijke organen betreft en een eerder dualistisch
systeem wat de bevoegdheden ervan betreft. In Nederland worden beide aspecten -
samenstelling en bevoegdheden- samen bekeken om te bepalen of een systeem monistisch
dan wel dualistisch is. Een systeem wordt er “scherp dualistisch” genoemd wanneer het
zowel qua samenstelling als qua bevoegdheidsverdeling dualistisch is en “scherp
monistisch” als het voor beide aspecten monistisch is. Het Belgisch systeem wordt in die
visie dan ook als een “mengvorm” beschouwd. Het moge duidelijk zijn dat “scherp
monisme” en “scherp dualisme” zelden voorkomende uitersten zijn en dat de daartussen
bestaande mengvormen frequenter voorkomen. 179
Dat voor de inrichting van de gemeentelijke organen een meer dualistisch systeem werd
ingesteld, mocht reeds blijken uit de toelichting daarbij. Wat de bevoegdheidsverdeling
tussen de gemeentelijke organen betreft, worden in de proeve een aantal monistische
elementen ingevoerd, zonder dat het model daarom zonder meer “monistisch” kan
worden genoemd. Deze monistische elementen verstevigen het primaat van de gemeenteraad
in de bevoegdheidsverdeling. De “monistische tendens” is te vinden in de volheid
van bevoegdheid van de gemeenteraad, in de beperking van de aan het college toegewezen
bevoegdheden, in de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen
de besluiten van de gemeenteraad voor te bereiden en uit te voeren en in de mogelijkheid
van de gemeenteraad om een groot deel van zijn bevoegdheden over te dragen.
Toch heeft het college niet enkel “van de bevoegdheden van de gemeenteraad afgeleide
bevoegdheden”, maar beschikt het ook over een aantal eigen, decretaal toegekende bevoegdheden
en is het ook bevoegd voor het dagelijks bestuur.
Een aantal algemene bevoegdheidsomschrijvingen moeten het uitgangspunt vormen
van de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen. De concrete opsomming
van tal van bevoegdheden, die in de huidige gemeentewet voorkomt, moet zoveel
als mogelijk vermeden worden. Omwille van de duidelijkheid en de leesbaarheid moet
met zo algemeen mogelijke bevoegdheidscategorieën gewerkt worden en moeten de

162
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
kerntaken van elk van de gemeentelijke organen duidelijk afgebakend zijn. De gemeentewet
bevat te veel opsommingen van specifieke bevoegdheden die trouwens op een
aantal punten achterhaald zijn en soms zelfs als archaïsch overkomen. 180 Het werken met
algemene bevoegdheidscategorieën en het omschrijven van de kerntaken van de organen
belet niet dat toch een aantal specifieke bevoegdheden van de gemeenteraad en van
het college van burgemeester en schepenen in de proeve vermeld worden. Deze moeten
veeleer gezien worden als een verduidelijking van de algemene principes, en hebben in
hoofdzaak betrekking op het gemeentepersoneel, de gemeentefinanciën, en het gemeentelijk
patrimonium.
Tenslotte dient opgemerkt dat de decreetgever niet gebonden is door zijn eigen bepalingen
en dus steeds deze bevoegdheidsverdeling in specifieke regelingen kan herzien of
ervan kan afwijken. Zo kan hij in een specifiek decreet een specifiek gemeentelijk orgaan
aanduiden dat met een specifieke opdracht of taak belast wordt. 181 Deze mogelijkheid
geldt echter niet voor de federale wetgever, tenzij de bepalingen ter regionalisering van
de gemeentewet daarin zouden voorzien. Bij de redactie van deze proeve wordt ervan
uitgegaan dat de decreetgever integraal bevoegd is voor de bevoegdheidsverdeling tussen
de gemeentelijke organen. Wanneer het gemeentedecreet een bepaalde bevoegdheid
toekent aan een gemeentelijk orgaan, dan kan enkel een decreet die bepaling wijzigen of
afschaffen. Wanneer de federale wetgever de gemeenten bepaalde bevoegdheden toekent
of taken oplegt, komt het hem in principe niet toe daarbij afbreuk te doen van de
bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke organen, vastgelegd in de proeve. Bij de
Grondwet of de bijzondere wet kunnen evenwel hieromtrent bevoegdheden worden
voorbehouden aan de federale wetgever.
2. Bevoegdheden van de gemeenteraad
2.1. Volheid van bevoegdheid
Artikel 37 is het basisartikel over de bevoegdheid van de gemeenteraad. De notie van het
gemeentelijk belang uit artikel 117 van de huidige gemeentewet, wordt niet meer opgenomen.
Deze notie wordt enkel nog gebruikt om de gemeentelijke bevoegdheden als
geheel aan te duiden. Niet alleen de gemeenteraad, maar ook de andere gemeentelijke
organen “regelen” -in de ruime zin van het woord- alles wat van gemeentelijk belang is.
Naar het voorbeeld van tal van buitenlandse gemeentewetten wordt de gemeenteraad
expliciet aangeduid als het hoogste orgaan van de gemeente en meteen ook als beleidsbepalend
orgaan (artikel 37, § 1). Dit laatste is op het Nederlandse voorbeeld gebaseerd,
waar artikel 148 van de gemeentewet aan de gemeenteraad de bevoegdheid toekent bij
verordening algemene regels te stellen waarmee andere organen van de gemeente rekening
dienen te houden bij de uitoefening van bij of krachtens de wet verleende bevoegdheden.
De bevoegdheid van de gemeenteraad het beleid te bepalen moet beschouwd worden
als een aanzienlijke bestuursbevoegdheid van de gemeenteraad. Zo is de gemeenteraad
op basis van die bepaling ook bevoegd voor het vaststellen van de doelstellingen en de
basisprincipes van het bestuur.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
163
Verder stelt dit artikel het principe van de volheid van bevoegdheid van de gemeenteraad
expliciet voorop, daar waar dit in de huidige gemeentewet niet in die termen gesteld
wordt. De gemeenteraad beschikt over alle gemeentelijke bevoegdheden die niet bij
decreet of krachtens decreet bij gemeentelijk reglement aan een ander gemeentelijk orgaan
zijn toegekend (artikel 37, § 2). Net zoals in Nederland, moet onder die bevoegdheid
zowel de reglementerende bevoegdheid als de bestuursbevoegdheid begrepen worden.
De gemeenteraad bestuurt in principe de gemeente, voor zover bepaalde bestuurstaken
niet aan andere organen worden toegekend. De decreetgever kan bepaalde bevoegdheden
aan andere organen toekennen. Dit is in de eerste plaats het geval in het
gemeentedecreet zelf, dat een aantal bevoegdheden uitdrukkelijk aan het college van
burgemeester en schepenen en aan de burgemeester toekent, maar dit kan ook in andere
decreten gebeuren. Ook de gemeenteraad zelf kan eveneens zijn bevoegdheden overdragen
aan een ander orgaan. Dat dit “krachtens een decreet” dient te gebeuren, wordt
hier ingeschreven, net zoals in Nederland, om niet de indruk te wekken dat de bevoegdheid
van de gemeenteraad terzake onbeperkt is. De mogelijkheid voor de gemeenteraad
om bevoegdheden over te dragen, en de beperkingen daarin, worden verder in de proeve
ingeschreven. Er is dus niet telkens een specifieke decretale machtiging nodig voor een
bevoegdheidsoverdracht.
De volheid van bevoegdheid van de gemeenteraad heeft betrekking op alle bevoegdheden,
dus zowel de bestuursbevoegdheden als de andere bevoegdheden. De andere organen
van de gemeente hebben slechts toegewezen bevoegdheden. “Toegewezen bevoegdheden”
moet hier begrepen worden in de betekenis die doorgaans in de rechtsleer gebruikt
wordt om de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen op een
algemene wijze af te bakenen tegenover die van de federale overheid die dan “residuair”
worden genoemd. Zo beschikken de gewesten en de gemeenschappen slechts over die
bevoegdheden die hen door of krachtens de Grondwet zijn toegekend. De federale
overheid is dan bevoegd voor die aangelegenheden die niet uitdrukkelijk aan een bepaalde
overheid zijn toegewezen. 182 Op een gelijkaardige manier beschikken de andere
organen van de gemeente dan de gemeenteraad slechts over die bevoegdheden die hen
bij decreet of door de gemeenteraad worden toegekend. Alle gemeentelijke bevoegdheden
die niet bij decreet aan een ander gemeentelijk orgaan zijn toegekend, komen aan de
gemeenteraad toe. Zo ook is de gemeenteraad het orgaan van de gemeente dat beslist
welke aangelegenheden van gemeentelijk belang zijn en welke (nieuwe) bevoegdheden
in het kader daarvan worden opgenomen. De overheden die desgevallend bevoegdheden
toekennen aan de gemeenten of hen taken opleggen, moeten de basisbeginselen die
in het decreet worden vastgelegd, respecteren. Zij kunnen van deze basisregels enkel
afwijken en dus zelf het bevoegde orgaan aanduiden, wanneer het decreet hen daar
uitdrukkelijk de mogelijkheid toe geeft.
Wanneer men de volheid van bevoegdheid van de gemeenteraad als uitgangspunt neemt,
is het in principe niet meer nodig om de precieze bevoegdheden van dat orgaan in
wetten of decreten te specificeren. Toch blijkt uit het rechtsvergelijkend onderzoek dat
dit in de meeste buitenlandse gemeentewetten wel het geval is, hoewel ook daar de
gemeenteraad in principe over de volheid van bevoegdheid beschikt. De vermelding van

164
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
een aantal specifieke specifieke bevoegdheden van de gemeenteraad doet geen afbreuk
aan het principe van de volheid van bevoegdheid in de zin dat ze moet beschouwd
worden als een niet-limitatieve opsomming van de residuaire bevoegdheden. In de proeve
worden een aantal bevoegdheden van de gemeenteraad expliciet opgenomen, zoals bijvoorbeeld
het opleggen van tuchtstraffen, het vaststellen van de budgetten en de rekeningen,
de benoeming van het gemeentepersoneel, het vaststellen van de rechtspositieregeling
en het vaststellen van de personeelsformatie. Deze bepalingen komen voor in
de titels en hoofdstukken over de aangelegenheden waarop die bevoegdheden betrekking
hebben. Zij worden niet opgenomen in het hoofdstuk over de bevoegdheid van de
gemeenteraad zelf.
De mogelijkheid voor de hogere overheid, opgenomen in de gemeentewet, om de gemeenteraad
te laten beraadslagen over elk onderwerp dat die hem voorlegt, wordt niet
ingeschreven. 183 Deze bepaling stond reeds in de oorspronkelijke versie van de gemeentewet
van 1836 en moest het de hogere overheid mogelijk maken de gemeenteraden te
raadplegen over een bepaald onderwerp dat zij wenste te regelen. In de voorbereiding
van dit artikel werd gedebatteerd over het al dan niet ongrondwettelijk zijn van deze
bepaling. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken vond dat dit absoluut niet
het geval was. 184 Het is niet langer opportuun om deze verplichte beraadslaging aan de
gemeente op te leggen. Niets staat de hogere overheid immers in de weg de gemeenteraden
over een bepaald onderwerp te raadplegen, alvorens een beslissing te nemen.
Bovendien hoort een dergelijke verplichting niet in het hoofdstuk over de bevoegdheden
van de gemeenteraad thuis, maar veeleer in boek III over de relatie gemeentebesturen-hogere
overheden.
De bepaling dat alleen in de gevallen uitdrukkelijk bij de wet of het decreet bepaald, de
besluiten van de gemeenteraad door de toezichthoudende overheid worden goedgekeurd,
ingevoerd in de huidige gemeentewet door de wet van 30 december 1887, wordt
weggelaten. 185 Dit principe wordt bovendien ook door de Grondwet gewaarborgd. 186
2.2. Bevoegdheid om reglementen vast te stellen
In artikel 38 van de proeve wordt aan de gemeenteraad de bevoegdheid toegekend om
gemeentelijke reglementen vast te stellen. Deze reglementen kunnen betrekking hebben
op het gemeentelijk beleid, op de gemeentelijke belastingen en retributies, op het inwendig
bestuur van de gemeente, en op de politie binnen de gemeente. Er werd bewust
gekozen voor de termen “reglement”, en “reglementerende bevoegdheid”. Het gebruik
van de term “verordening” 187 wordt in de proeve vermeden. Het gebruik van die twee
termen samen zou enkel aanleiding geven tot verwarring.
De gemeenteraad kan, zoals bepaald wordt door de huidige gemeentewet, reglementen
maken van inwendig bestuur en politiereglementen. Daaraan wordt door de proeve toegevoegd
dat de reglementen ook betrekking kunnen hebben op het gemeentelijk beleid
(artikel 38, § 1). Deze reglementerende bevoegdheid kan niet door de gemeenteraad
overgedragen worden. Alleen de decreetgever zelf zou eventueel in die zin kunnen beslissen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
165
Verder bepaalt de proeve dat de gemeentelijke reglementen niet in strijd mogen zijn met
de Grondwet, de wetten, decreten, de reglementen en de besluiten van de federale overheid,
de gewesten en de gemeenschappen (artikel 38, § 2). Deze bepaling werd grotendeels
overgenomen uit de huidige gemeentewet. 188 De proeve schrijft echter niet voor
dat de gemeentelijke reglementen niet in strijd mogen zijn met reglementen en besluiten
van de provincieraad en de bestendige deputatie van de provincieraad. De provincies
mogen slechts de medewerking van de gemeenten regelen in aangelegenheden van gemengd
provinciaal-gemeentelijk belang wanneer een decreet dit uitdrukkelijk bepaalt
(artikel 1, § 3). De proeve gaat ervan uit dat er in andere situaties geen hiërarchische
verhouding meer is in de normen van beide gedecentraliseerde overheden.
De verwijzing naar de Grondwet, de federale wetten en besluiten in deze bepaling, is
vanuit bevoegdheidsperspectief niet problematisch, vermits de decreetgever hier geen
bevoegdheid toekent. Dat de gemeentereglementen niet in strijd mogen zijn met de
Grondwet en de federale wetten en besluiten is evident, maar logisch gezien hoort een
dergelijke bepaling eerder thuis op federaal of grondwettelijk niveau.
Van elk politiereglement, van elk reglement waarin een strafbepaling wordt opgenomen
en van elk reglement op basis waarvan een administratieve sanctie wordt opgelegd, wordt
een afschrift toegezonden aan de griffie van de rechtbank van eerste aanleg en aan die
van de politierechtbank. Daar wordt het in een daartoe bestemd register ingeschreven.
Van deze reglementen wordt tevens melding gemaakt in het Bestuursmemoriaal van de
provincie (artikel 38, § 3).
Het is niet nodig dat alle gemeentelijke reglementen aan de griffies van de rechtbank van
eerste aanleg en van de politierechtbank toegezonden worden en evenmin dat van alle
gemeentelijke reglementen melding wordt gemaakt in het Bestuursmemoriaal. Reglementen
waaruit geen juridische verplichtingen voor de burger voortvloeien, zoals een
huishoudelijk reglement, moeten dan ook niet toegezonden worden aan deze instanties.
Dit is wel het geval voor politiereglementen, reglementen waarin strafbepalingen zijn
opgenomen en waarin administratieve sancties worden opgelegd. Deze voorschriften
zijn van zuiver intern-administratieve aard en hebben tot doel de leden van het parket en
de andere ambtenaren in te lichten over de inhoud van die reglementen. 189
2.3. Bevoegdheid tot het stellen van straffen en administratieve sancties
De proeve herneemt ook de bepalingen van de gemeentewet over de strafbaarstellingen
van overtredingen van reglementen. Deze straffen mogen de politiestraffen niet te boven
gaan (artikel 39). De gemeenteraad kan eveneens administratieve sancties stellen op
de overtreding van zijn reglementen (artikel 40). De administratieve sancties zijn dezelfde
als die in artikel 119bis van de gemeentewet. 190
Wat de administratieve sancties betreft, is er nog betwisting of de decreetgever zelf wel
de bevoegdheid heeft om ze op te leggen 191 . Zij kunnen enerzijds als louter accessoire
bevoegdheden beschouwd worden bij de materiële bevoegdheid van de gewesten en de
gemeenschappen, en anderzijds, vanuit een materiële benadering van het strafbegrip,als

166
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
straffen beschouwd worden en zo onder de voorwaarden van artikel 11 van de Bijzondere
wet tot hervorming der instellingen vallen. Volgens artikel 11 van die Bijzondere
wet kunnen de decreten, binnen de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen,
de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en ook de straffen bepalen.
Uit deze bepaling, samen met de veronderstelling dat de gewesten in principe bevoegd
zullen zijn voor de gehele organieke wetgeving inzake gemeenten, zou men kunnen
afleiden dat de decreetgever deze bevoegdheid kan toekennen aan de gemeenteraden.
Een expliciete bevoegdheidstoewijzing in die zin in de bijzondere wet ware echter aangewezen.
Wat de administratieve sancties betreft, werd enkel het principe zelf van de
bevoegdheid van de gemeenteraad terzake in dit artikel ingeschreven. De andere principes,
waarborgen en vooral de procedure voor het vaststellen van de feiten en het opleggen
van de sancties worden niet in de proeve opgenomen. Bovendien is het niet duidelijk
hoever de bevoegdheid van de decreetgever in verband met die procedure zal reiken,
zoals bij voorbeeld het toekennen van bepaalde bevoegdheden aan de Procureur des
Konings en aan de politierechter. Wel wordt overeenkomstig artikel 119bis § 13 van de
gemeentewet een bepaling opgenomen op basis waarvan de Vlaamse Regering bevoegd
is om de procedure tot aanwijzing door de gemeente van de ambtenaar gelast met het
opleggen van de administratieve geldboete te regelen en de wijze van inning ervan. Deze
bepaling uit de gemeentewet werd onlangs uitgevoerd. 192 Zo kan de gemeenteraad de
gemeentesecretaris of een ambtenaar met het niveau waarvoor een universitair diploma
van de tweede cyclus of een gelijkgesteld diploma is vereist, als ambtenaar belast met het
opleggen van de administratieve geldboetes aanduiden. Die ambtenaar kan echter niet
de gemeenteontvanger zijn.
2.4. Overdracht van bevoegdheden
Eveneens naar buitenlands voorbeeld kan de gemeenteraad zijn bevoegdheden aan het
college van burgemeester en schepenen overdragen (artikel 41, § 1). Op die manier krijgt
de gemeenteraad een grotere invloed in het bepalen van de omvang van de bevoegdheden
van het college van burgemeester en schepenen. Dit zal mede de positie van de
gemeenteraad versterken.
Er werd bewust gekozen voor de term overdragen, veeleer dan de term delegeren. Alle
bestuursorganen beschikken in principe slechts over de hen door de Grondwet, de wet
of het decreet toegewezen bevoegdheden. Bovendien moeten zij die bevoegdheden,
volgens artikel 33 van de Grondwet, uitoefenen op de wijze bij de Grondwet bepaald.
Ze kunnen niet over de hen toegekende bevoegdheden beschikken en kunnen geen
andere bevoegdheden uitoefenen. Delegatie van bevoegdheid, dit is de handeling waarbij
een administratieve overheid uit eigen gezag, zonder daartoe te zijn gemachtigd, over
zijn bevoegdheid beschikt 193 , is in principe ontoelaatbaar. Het weze meteen duidelijk dat
er een onderscheid is tussen enerzijds een bevoegdheidstoewijzing en anderzijds een
bevoegdheidsdelegatie. Wanneer wettelijk of decretaal bepaald is dat een bepaalde administratieve
overheid de haar toegewezen bevoegdheden op haar beurt mag toewijzen
-of “overdragen”- aan de onder haar gezag staande overheden of aan haar organen, dan
is er in feite geen sprake van “delegatie” 194 . Wanneer een bepaalde overheid op basis van

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
167
een decreet over haar inrichtingsbevoegdheid zou beschikken, dan mag zij haar eigen
organisatie regelen en ook de interne toewijzing van bevoegdheden en taken. Het is dan
ook een contradictie te stellen dat delegatie slechts mogelijk is wanneer zij wettelijk
toegelaten is. Het spreekt voor zich dat het in de praktijk niet steeds duidelijk is of een
bepaalde handeling een delegatie dan wel een toewijzing van bevoegdheid is en dat deze
discussie eerder van terminologische aard is. Vermits de mogelijkheid tot bevoegdheidsoverdracht
decretaal bepaald is, vermijden we liever de term delegatie. De term “delegatie”
wijst trouwens ook te veel op een relatie van onder- en bovengeschiktheid. De
verhouding gemeenteraad - college van burgemeester en schepenen is van een andere
aard dan in de hiërarchische verhouding tussen de bestuurlijke overheid en de ambtenaren,
waar de term delegatie courant gebruikt wordt. De mogelijkheid voor de gemeenteraad
om zijn bevoegdheden over te dragen impliceert dat hij die bevoegdheden ook ten
allen tijde kan terugnemen.
Daarnaast is het ook evident dat niet alle bevoegdheden van de gemeenteraad voor
overdracht vatbaar zijn. In bepaalde landen wordt een opsomming van bevoegdheden
die niet vatbaar zijn voor overdracht in de gemeentewet ingeschreven, in andere landen
is er een verbod van overdracht van die bevoegdheden die uitdrukkelijk door de wet aan
de gemeenteraad worden voorbehouden. In de proeve wordt geopteerd voor een lijst
van niet over te dragen bevoegdheden (artikel 41, § 2).
3. Bevoegdheden van het college van burgemeester en schepenen
In tegenstelling tot de gemeenteraad, die over de volheid van bevoegdheid beschikt,
heeft het college van burgemeester en schepenen toegewezen bevoegdheden. Enkel de
bevoegdheden die bij of krachtens decreet worden toegewezen, komen aan het college
toe. Dit principe moet wel enigszins genuanceerd worden, vermits de proeve drie zeer
“algemene” bevoegdheidscategorieën toekent aan het college van burgemeester en schepenen,
waaronder heel wat bevoegdheden kunnen ressorteren. Het gaat om de bevoegdheid
in te staan voor het dagelijks bestuur van de gemeente (artikel 60), de bevoegdheid
de gemeentelijke beraadslagingen en besluiten voor te bereiden en uit te voeren (artikel
61) en de bevoegdheid die door de gemeenteraad aan het college van burgemeester en
schepenen wordt overgedragen (artikel 41). Het voorbereiden en uitvoeren van besluiten
van de gemeenteraad maakt deel uit van het dagelijks bestuur, maar wordt toch
expliciet als bevoegdheid in de proeve opgenomen.
Op die manier wordt de vermelding van heel wat specifieke bevoegdheden overbodig,
en bepaalt de gemeenteraad in grote mate de omvang van de bevoegdheid van het college
van burgemeester en schepenen. In Nederland doet zich een vergelijkbare situatie
voor. Daar heeft het college van burgemeester en wethouders ook de bevoegdheid over
het dagelijks bestuur heeft de gemeenteraad eveneens een aanzienlijke invloed heeft op
de omvang van de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen. In
Nederland heeft de gemeenteraad, als hoofdorgaan van de gemeente het laatste woord
bij een betwisting over het al dan niet behoren tot het dagelijks bestuur van een bevoegdheid,
zo blijkt uit de parlementaire voorbereiding 195 . Dit lijkt niet de ideale optie,

168
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vermits dit in feite neerkomt op een algemene bevoegdheid van de gemeenteraad inzake
dagelijks bestuur. De bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders
terzake bestaat dan enkel “bij de gratie” van de gemeenteraad 196 .
Daarom wordt in de proeve toch een niet-limitatieve lijst van bevoegdheden van dagelijks
bestuur opgenomen: de daden van beheer over de gemeentelijke inrichtingen en
eigendommen, de leiding en het toezicht over de gemeentewerken, het instellen van
rechtsvorderingen namens de gemeente en het voeren van rechtsgedingen. Verder wordt
ook verwezen naar de bevoegdheden van het college inzake financieel beheer en
personeelsbeheer.
Daar waar het college van burgemeester en schepenen bevoegd is voor de daden van
beheer over de gemeentelijke inrichtingen en eigendommen, behoudt de gemeenteraad
de bevoegdheid over de daden van beschikking. Dit onderscheid wordt overgenomen
uit het privaatrecht, waar het onder meer van belang is voor het bepalen van de handelingen
die mede-eigenaars al dan niet alleen mogen stellen met betrekking tot een zaak in
mede-eigendom. De criteria die in het privaatrecht gelden, kunnen overgenomen worden,
zij het dat de precieze inhoud van deze begrippen niet eenduidig vastligt. Alleen het
Franse Hof van Cassatie heeft tot dusver een definitie gegeven van deze begrippen. Een
daad van beheer wordt omschreven als “tout acte juridique qui n’est pas purement conservatoire
et qui n’emporte pas de disposition du bien” en een daad van beschikking als “celui qui emporte
aliénation du capital ou qui modifie de façon permanente et irrévocable les droits des indivisaires” 197 .
Onder “daden van beheer” moet onder meer begrepen worden het gewone onderhoud
van de gemeentelijke gebouwen en inrichtingen, het verzekeren van de gemeentelijke
goederen, de verdeling van de diverse lokalen onder de gemeentelijke diensten, het voorbereiden
van de beslissingen van de gemeenteraad over daden van beschikking, alsook
de uitvoering daarvan, het toestaan aan derden om kortstondig en tijdelijk gebruik te
maken van de gemeentelijke inrichtingen. Ook het verhuren van gemeentelijke goederen
voor een korte termijn wordt als een daad van beheer beschouwd. 198 Doorgaans
worden huurcontracten voor een duur van minder dan negen jaar als daden van beheer
beschouwd. Dat het college van burgemeester en schepenen in de proeve expliciet bevoegd
worden gemaakt voor de daden van beheer, belet niet dat zij ook voor daden van
beschikking bevoegd kunnen zijn als de gemeenteraad die bevoegdheden heeft overgedragen
overeenkomstig artikel 41.
Wanneer er toch betwisting zou zijn omtrent een bevoegdheid van dagelijks bestuur, zal
de gemeenteraad, als hoofdorgaan van de gemeente, die bevoegdheid naar zich toe kunnen
trekken, maar dit doet geen afbreuk aan de bestaande procedures om een eventuele
onwettigheid te laten vaststellen. Net zoals in de huidige gemeentewet bepaald is, kan
het college van burgemeester en schepenen ook het uitvoeringsorgaan zijn van hogere
regelingen, wanneer het daartoe aangeduid is op decretale basis. De bepaling die in deze
mogelijkheid voorziet is ingeschreven in de titel over de burgemeester. Ook de bevoegdheid
van het college van burgemeester en schepenen inzake de werking van de gemeentelijke
organen, zoals het recht om de gemeenteraad bijeen te roepen en het agenderings-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
recht, komen aan bod in de hoofdstukken over respectievelijk de werking van de gemeenteraad
en de werking van het college van burgemeester en schepenen.
4. Bevoegdheden van de burgemeester
169
Het hoofdstuk over de bevoegdheden van de burgemeester in de proeve bevat slechts
een beperkt aantal bepalingen. Ook in de huidige gemeentewet is dat het geval. In de
originele versie van de gemeentewet was er trouwens zelfs geen apart hoofdstuk over de
bevoegdheden van de burgemeester en dat bleef zo tot aan de coördinatie ervan. In dat
hoofdstuk worden aan de burgemeester momenteel slechts een viertal bevoegdheden
toegekend: de algemene uitvoeringsbevoegdheid van hogere regelingen en van politieverordeningen,
de bevoegdheid politieverordeningen te maken de bevoegdheid leegstaande
woningen op te eisen om ze ter beschikking te stellen van daklozen en de bevoegdheid
om bepaalde inrichtingen te sluiten en vergunningen te schorsen. Aangezien
de burgemeester hoofdzakelijk een uitvoerende functie heeft, worden de meeste van
zijn concrete bevoegdheden aangeduid in andere wetgeving 199 . Het grootste deel van de
bevoegdheden van de burgemeester worden hem toegekend in andere wetten of decreten.
In de enkele bevoegdheden van de burgemeester komt de reeds aangehaalde dualiteit
van de burgemeestersfunctie eveneens tot uiting. De burgemeester heeft enerzijds een
aantal specifieke bevoegdheden als eerste mandataris van de gemeente, en anderzijds
een aantal bevoegdheden als vertegenwoordiger van de hogere overheden.
De burgemeester heeft ook een aantal specifieke taken en bevoegdheden inzake de werking
van de gemeentelijke organen, zoals het voorzitten van de vergaderingen van het
college van burgemeester en schepenen. Deze taken en bevoegdheden worden niet opnieuw
opgenomen.
4.1. Algemene uitvoeringsbevoegdheid
De algemene uitvoeringsbevoegdheid van hogere regelgeving komt momenteel, volgens
artikel 133 van de gemeentewet aan de burgemeester toe. Dat is niet altijd zo geweest. In
de gemeentewet van 1836 was het college van burgemeester en schepenen belast met de
uitvoering van wetten, besluiten en verordeningen van de centrale en provinciale overheid,
net zoals met de uitvoering van politiewetten en reglementen 200 . Deze regeling was
ingegeven door de slechte herinneringen aan de te grote macht van de burgemeester in
de Napoleontische periode, meer bepaald zijn te grote politionele bevoegdheid waarmee
hij “bij het volk een afkeer tegenover de regering veroorzaakte 201 ”. De burgemeester
werd opnieuw bevoegd voor de uitvoering van politiewetten en reglementen in 1842 202
en voor de uitvoering van wetten, besluiten en verordeningen van de centrale en provinciale
overheid in 1887 203 .
Ook in deze proeve wordt hij, net zoals in de huidige gemeentewet, het uitvoeringsorgaan
bij uitstek van regelingen van hogere overheden. De burgemeester is bevoegd
voor de uitvoering van de wetten, de decreten, de verordeningen en de besluiten van de

170
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
staat, de gewesten, de gemeenschappen, de provincieraad en de bestendige deputatie
van de provincieraad, tenzij die bevoegdheid uitdrukkelijk in die decreten, of krachtens
een decreet in die verordeningen en besluiten aan het college van burgemeester en schepenen
of aan de gemeenteraad is opgedragen (artikel 75). In de huidige gemeentewet
wordt de burgemeester aangeduid als zijnde “belast” met de uitvoering. Hier wordt
geopteerd voor de term “bevoegd”. Er weze aan herinnerd dat de gemeenten enkel met
de uitvoering van regelgeving van hogere overheden belast kunnen worden wanneer een
decreet in die mogelijkheid voorziet. Ook het aanduiden van een ander gemeentelijk
orgaan dan de burgmeester als uitvoerend orgaan kan slechts bij of krachtens decreet.
Deze bevoegdheid komt niet langer aan de wetgever toe, althans niet op basis van de
proeve. De decreetgever kan immers geen bevoegdheid toekennen aan een federale
wetgever of aan een andere federale overheid.
Tenslotte wordt de bepaling van artikel 133bis van de gemeentewet, op basis waarvan de
gemeenteraad het recht heeft geïnformeerd te worden door de burgemeester wat zijn
politiebevoegdheden betreft, overgenomen en uitgebreid naar alle bevoegdheden die hij
uitoefent. In een gelijkaardige bepaling wordt ook voor het college van burgemeester en
schepenen voorzien, daar waar het hogere regelingen uitvoert (artikel 75, § 2).
De bevoegdheden van de burgemeester en van het college inzake de burgerlijke stand
worden niet expliciet in de proeve opgenomen. Deze aangelegenheid wordt waarschijnlijk
van de regionalisering uitgesloten. Als de federale overheid voor die materie bevoegd
blijft en er is niets bepaald omtrent het daarvoor bevoegde gemeentelijk orgaan, dan
moet de burgemeester, ingevolge artikel 75 van de proeve geacht worden het bevoegde
orgaan te zijn.
4.2. Politie
De burgemeester is eveneens het gemeentelijk orgaan dat bevoegd is voor de uitvoering
van de politiewetten, de politiedecreten, de politieverordeningen, politiereglementen, en
de politiebesluiten. Hij kan onder zijn verantwoordelijkheid deze bevoegdheid geheel of
ten dele overdragen aan één van de schepenen (artikel 76, § 1). Verder is hij op het
grondgebied van de gemeente ook de verantwoordelijke overheid inzake de bestuurlijke
politie, onverminderd de bevoegdheden van hogere overheden inzake bestuurlijke politie
(artikel 76, § 2). De burgemeester informeert de gemeenteraad, wanneer die daarom
verzoekt, over de wijze waarop hij deze bevoegdheden uitoefent. In bepaalde omstandigheden
heeft de burgemeester zelfs de bevoegdheid om zelf politiereglementen te
maken, meer bepaald in geval van oproer, kwaadwillige samenscholing, ernstige stoornis
van de openbare rust of andere onvoorziene gebeurtenissen, waarbij het geringste uitstel
gevaar of schade zou kunnen opleveren voor de inwoners. Hij moet daarvan wel
onverwijld aan de gemeenteraad kennisgeven, met opgave van de redenen waarom hij
heeft gemeend zich niet tot de raad te moeten wenden. Die reglementen vervallen dadelijk,
indien zij door de raad in de eerstvolgende vergadering niet worden bekrachtigd
(artikel 77).

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
4.3. Opeisingsrecht
171
De bepaling van artikel 134bis van de gemeentewet in verband met het opeisingsrecht
van de burgemeester wordt in de proeve overgenomen. De burgemeester kan, op gemotiveerd
verzoek van de voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn, vanaf de
aanmaning van de eigenaar, elk gebouw, dat sedert meer dan zes maanden verlaten is,
opeisen ten einde het ter beschikking te stellen van dakloze personen. Het opeisingsrecht
kan slechts uitgeoefend worden binnen een termijn van zes maanden, te rekenen vanaf
de dag waarop de burgemeester de eigenaar op de hoogte heeft gesteld, en mits een
billijke vergoeding. De Vlaamse Regering bepaalt de grenzen, de voorwaarden en de
modaliteiten, volgens dewelke het opeisingsrecht kan uitgeoefend worden en tevens de
procedure, de gebruiksduur, de modaliteiten inzake het op de hoogte stellen van de
eigenaar en de mogelijkheden van laatstgenoemde tot verzet tegen de opeising, alsook
de berekeningswijze inzake de vergoedingen (artikel 78).
Deze bepaling werd in de gemeentewet ingevoegd door de wet van 12 januari 1993 204
houdende een urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving. Zij kadert in de
bestrijding van de armoede en de bestaansonzekerheid. Deze bepaling werd intussen
uitgevoerd in een K.B. van 6 december 1993 205 . Uit de toelichting bij deze wettelijke
bepaling blijkt dat dit opeisingsrecht gerechtvaardigd is, en zelfs noodzakelijk omdat
sommige eigenaars hun eigendomsrecht op een schandalige manier misbruiken. Toch
moet de opeising de uitzonderingsmaatregel blijven en mag het geen algemene regel
worden. Voor slechts twee daklozen moet niet een woning opgeëist worden, maar kunnen
er andere oplossingen gevonden worden. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt
ook dat de burgemeester enkel op grond van sociale motieven mag overgaan tot de
opeising. Van deze bevoegdheid mag alleen gebruik worden gemaakt als het daadwerkelijk
om daklozen gaat. Het leegstaan op zich van het gebouw is niet voldoende 206 .
De decreetgever kan bevoegd geacht worden om deze bevoegdheid te regelen als een
impliciete bevoegdheid. Sinds 1993 laat artikel 19 § 1 van de BWHI toe dat de decreetgever
via de impliciete bevoegdheden ook die aangelegenheden kan regelen die door de
Grondwet aan de wetgever voorbehouden zijn. Voorheen was de Raad van State van
oordeel dat de decreetgever hiervoor niet bevoegd was, vermits die bevoegdheid niet
verzoenbaar werd geacht met artikel 11 (het huidige artikel 16) van de Grondwet dat het
eigendomsrecht beschermt, en dat tevens bepaalt dat de wet de wijze bepaalt waarop en
de gevallen waarin een inbreuk op dat recht mogelijk is 207 . De Raad van State wijzigde
intussen zijn standpunt 208 .
Dat deze bevoegdheid aan de burgemeester toekomt, sluit aan bij de politiebevoegdheid
die hij in dringende gevallen heeft op grond van artikel 77. Bij de totstandkoming van
deze bepaling was men het er in de parlementaire commissie nochtans niet over eens of
het nu het college van burgemeester en schepenen dan wel de burgemeester moest zijn
die tot de opeising kon overgaan 209 . De burgemeester kan deze bevoegdheid evenwel
enkel uitoefenen op gemotiveerd verzoek van de voorzitter van de raad voor maatschappelijk
welzijn.

172
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De Raad van State heeft erop gewezen dat de mogelijkheden van de Koning, en naar
analogie dus ook van de Vlaamse Regering, vermeld in het tweede lid slechts betrekking
hebben op de administratieve fase van de opeising, en dat de mogelijkheden tot verzet
tegen opeising slechts betrekking hebben op een administratieve verzetprocedure. De
Koning, -en dus evenmin de Vlaamse Regering- is niet gemachtigd om het beroep bij de
vrederechter te regelen 210 . In hetzelfde arrest stelt de Raad van State ook vast dat de wet
-in dit geval het decreet- de mogelijkheid heeft geopend om een verlaten gebouw op te
eisen, “ten einde het ter beschikking te stellen van dakloze personen’’. Dat doel kan
slechts bereikt worden als de bedoelde gebouwen in staat zijn om bewoond te worden.
Als werken nodig zijn om de gebouwen bewoonbaar te maken, mag met de kosten ervan
rekening gehouden worden voor de vaststelling van de berekeningswijze inzake de aan
de eigenaar verschuldigde vergoedingen. Dit staat trouwens ook geschreven in de parlementaire
stukken over deze bepaling 211 .
4.4. Sluiting van instellingen en schorsing van vergunningen
Tenslotte werden ook de recent in de huidige gemeentewet ingevoerde bevoegdheden
van de burgemeester in verband met de sluiting van instellingen en de schorsing van
vergunningen in de proeve opgenomen. Deze bevoegdheden kaderen in een aantal maatregelen
die “alle vormen van openbare overlast” moeten tegengaan en zij sluiten aan bij
de in artikel 77 van de proeve vermelde politiebevoegdheid. Zij werden ingevoerd door
de wet van tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties 212 . Het is echter niet
zeker of de decreetgever bevoegd zal zijn om de burgmeester deze bevoegdheden toe te
wijzen aangezien de federale wetgever de bevoegdheden inzake politie grotendeels aan
zich zal voorbehouden. De proeve gaat er, in afwachting van de regionaliseringbepalingen,
voorlopig van uit dat dit wel mogelijk is.
Behoudens wanneer de bevoegdheid om in geval van hoogdringendheid een voorlopige
sluiting van een instelling of de tijdelijke schorsing van een vergunning uit te spreken
door een bijzondere regelgeving is toevertrouwd aan een andere overheid, kan de burgemeester
wanneer elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen, die
maatregelen nemen wanneer de voorwaarden van de uitbating van de instelling of van
de vergunning niet worden nageleefd en nadat de overtreder de mogelijkheid werd geboden
zijn verweermiddelen naar voren te brengen. Die maatregelen vervallen dadelijk
indien zij door het college van burgemeester en schepenen in de eerstvolgende vergadering
niet worden bekrachtigd. Zowel de sluiting als de schorsing kunnen een termijn van
drie maanden niet overschrijden. Na verloop van deze termijn wordt de beslissing van
de burgemeester van rechtswege geheven(artikel 79).
Indien de openbare orde rond een voor het publiek toegankelijke inrichting wordt verstoord
door gedragingen in die inrichting, kan de burgemeester besluiten deze te sluiten,
voor de duur die hij bepaalt. Die maatregelen zullen onmiddellijk ophouden uitwerking
te hebben indien ze niet tijdens de eerstvolgende vergadering van het college van burgemeester
en schepenen worden bevestigd. De sluiting mag een termijn van drie maanden
niet overschrijden. De beslissing van de burgemeester wordt opgeheven bij het verstrijken
van die termijn (artikel 80).

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK VI
DE VERHOUDING TUSSEN
DE GEMEENTELIJKE ORGANEN
J. GEKIERE
173
Niet alleen de nieuwe samenstelling en de bevoegdheden van de gemeentelijke organen
versterken het primaat van het democratisch verkozen orgaan, ook de verhouding tussen
de gemeentelijke organen zal daar een cruciaal effect op hebben. De gemeenteraad
zal als democratisch verkozen orgaan niet alleen het gemeentelijk beleid kunnen bepalen,
maar ook de beleidsvoering controleren. De verantwoordingsplicht van het college
van burgemeester en schepenen tegenover de gemeenteraad krijgt vorm in de constructieve
motie van wantrouwen op gemeentelijk niveau (artikel 50). Dit houdt in dat het
uitvoerend orgaan van de gemeente een effectieve verantwoordingsplicht heeft tegenover
het vertegenwoordigend orgaan. Volgens de bestaande regeling is dit niet het geval.
Het college wordt in principe verkozen voor zes jaar en de burgemeester wordt benoemd
voor dezelfde periode.
De motie van wantrouwen is constructief, dit wil zeggen dat het ontslag pas effectief
wordt als de gemeenteraad erin slaagt een nieuw college aan te duiden.
De mogelijkheid voor de gemeenteraad om de leden van het uitvoerend orgaan tot
ontslag te dwingen, vinden we ook terug in een aantal andere Europese landen.
In Noorwegen bestaat de mogelijkheid voor de gemeenteraad om het gemeentelijk uitvoerend
orgaan of de individuele leden ervan tot ontslag te dwingen, wanneer de gemeenteraad
geopteerd heeft voor de zogenaamde “parlementaire bestuursvorm”. Wanneer
de “gemeenrechtelijke bestuursvorm” van toepassing is, wordt een college van
schepenen verkozen voor vier jaar 213 . In Finland heeft de gemeenteraad de keuze de
leden van het uitvoerend orgaan te verkiezen voor de termijn waarvoor hij zelf is verkozen,
zijnde vier jaar, of voor een kortere termijn. Daarenboven kan de gemeenteraad
deze leden ontslaan op het ogenblik dat de helft van de termijn waarvoor zij zijn verkozen
is verstreken, wanneer minstens één van hen niet langer zijn vertrouwen geniet 214 .
Ook in Nederland kunnen de wethouders, die in principe pas aftreden op het tijdstip
van aftreden van de leden van de raad, door de raad ontslagen worden wanneer zij het
vertrouwen van de raad niet meer bezitten 215 .
De invoering van een constructieve motie van wantrouwen in de Vlaamse gemeentebesturen
is niet evident, vermits het een radicale wijziging inhoudt van het bestaande

174
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
systeem en ook van de daarop afgestemde bestuurscultuur. Hierna wordt onderzocht
wat de mogelijke problemen kunnen zijn bij het toepassen van een dergelijk systeem en
welke bepalingen uit de artikelen 50 en 51 daar een oplossing voor aanreiken.
§ 1. Collectief versus individueel ontslag
De politieke verantwoordelijkheid van het uitvoerend orgaan tegenover het democratisch
verkozen orgaan kan op meerdere manieren vorm krijgen. Een motie van wantrouwen
is zowel denkbaar ten aanzien van een individueel lid van het college als ten
aanzien van het college als geheel.
In heel wat gevallen kan de persoon van een bepaalde schepen aan de basis liggen van
een vertrouwenscrisis in de gemeente. Vanuit dat opzicht is het gedwongen individueel
ontslag van een lid van het college de beste oplossing, vermits de gemeenteraad snel en
efficiënt een lid van het college kan vervangen zonder dat daarbij het hele college moet
worden vervangen, inclusief de burgemeester. Het nadeel van een dergelijk systeem is
dat er een aantal persoonlijke vetes en afrekeningen kunnen ontstaan en dit dreigt de
gemeente onbestuurbaar te maken. Een ontslagnemende schepen keert immers terug
naar de gemeenteraad en kan daar op zijn beurt aansturen op een motie tegen een bepaalde
schepen.
Een “collegiaal” ontslag is eerder anoniem van aard en legt meer de klemtoon op de
politieke verantwoordelijkheid van het uitvoerend orgaan. Het college als orgaan van de
gemeente treedt immers collegiaal op en oefent collegiaal zijn bevoegdheden uit zodat
het logisch is dat het ook collegiaal ter verantwoording wordt geroepen door de gemeenteraad.
In de proeve wordt geopteerd voor beide mogelijkheden: collectief en individueel
ontslag (artikel 50, § 1 en § 2).
§ 2. De situatie van de opvolgers
Het invoeren van het dualistisch model wat de samenstelling van de gemeentelijke organen
betreft, impliceert dat de leden van het uitvoerend orgaan niet langer deel blijven
uitmaken van het verkozen orgaan. De burgemeester en de schepenen worden dan ook
als verhinderd beschouwd en vervangen door de opvolgers die daarvoor in aanmerking
komen. Wanneer de leden van het college hun hoedanigheid van burgemeester of schepen
verliezen, kunnen zij hun mandaat van gemeenteraadslid terug opnemen als zij tenminste
nog aan alle voorwaarden daarvoor voldoen.
Het probleem dat zich hier kan voordoen, is dat sommige gemeenteraadsleden, in casu
de opvolgers van de leden van het college, er belang bij kunnen hebben om telkens
tegen een motie van wantrouwen te stemmen. Wanneer een dergelijke motie wordt aangenomen,
moeten de leden van het college van burgemeester en schepenen immers
ontslag nemen en nemen zij de plaatsen van hun opvolgers terug in. Zo zou het persoonlijk
belang van die raadsleden kunnen primeren boven het belang van een efficiënte
verantwoordingsplicht van het college. Dit is althans de theoretische redenering.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
175
In de praktijk zal het vermoedelijk niet frequent voorkomen dat die opvolgers “tegen
zichzelf ” moeten stemmen. Het is immers aannemelijk dat een motie van wantrouwen
meestal zal uitgaan van de oppositiepartijen, samen met één van de meerderheidspartijen
of met een deel van de meerderheidspartij. De opvolgers van de leden van het
college zullen dus meestal sowieso al niet meestemmen voor de motie van wantrouwen,
omdat zij tot de meerderheidspartij behoren. In de hypothese waarin een motie van
wantrouwen uitgaat van de partij die de meerderheid van de zetels heeft en tevens het
college controleert, hoeven de opvolgers in principe niets te vrezen vermits die meerderheid
het college kan vervangen met mandatarissen uit “eigen rangen”. De opvolgers
voor die nieuwe leden van het college zijn dan dezelfde als die van de leden van het
vervangen college.
Wanneer een gemeente bestuurd wordt door meerdere partijen, is de kans op onenigheid
groter en dus ook de kans op een motie van wantrouwen. In deze hypothese zal de
meerderheid die het ontslag afgedwongen heeft, feitelijk het initiatief moeten nemen tot
het vormen van een nieuw college. De opvolger die in een “besturende” partij zit, kan
dus zonder zijn eigen positie in het gedrang te brengen, meestemmen voor de motie van
wantrouwen omdat hij weet dat de kans reëel is dat hij opnieuw van de besturende
partijen deel zal uitmaken en dus als opvolger zal kunnen blijven zetelen.
De belangenverstrengeling wat de opvolging betreft, zal dus in de praktijk een beperkte
draagwijdte hebben.
§ 3. Gevaar van onbestuurbaarheid?
Het invoeren van een dergelijk vernieuwend systeem, dat radicaal breekt met een zekere
traditie, doet de vraag rijzen of dit systeem wel werkbaar zal zijn en zal bijdragen tot een
beter bestuur van de gemeente dan wel of een feitelijke onbestuurbaarheid van de gemeente
er een gevolg van dreigt te worden. Dit laatste is niet geheel ondenkbaar. De
gemeentepolitiek is niet te vergelijken met de Vlaamse of de federale politiek of met de
geheel andere bestuurscultuur in de Scandinavische landen, waar die constructieve motie
-of varianten ervan- wel lijkt te werken. Op gemeentelijk niveau is de politicus minder
afhankelijk van zijn partij, in de zin dat de voorkeurstem in de gemeente minder
effect heeft en dat de personele keuze belangrijker is dan de keuze voor partijen. Het is
dan ook gemakkelijk voor gemeenteraadsleden om “over te lopen” van de ene parij of
lijst naar de andere in de loop van de mandaattermijn, wat in het huidige systeem kan
leiden tot de onbestuurbaarheid van de gemeente, in de zin dat een verkozen college niet
meer de meerderheid van de gemeenteraad achter zich heeft. In het nieuwe systeem zou
die onbestuurbaarheid wegvallen doordat een nieuwe meerderheid via de constructieve
motie van wantrouwen een nieuw college kan voordragen. Dit systeem zou echter kunnen
leiden tot een andere vorm van onbestuurbaarheid, in de zin dat een nieuw college
telkens via een motie van wantrouwen bedreigd wordt, doordat bepaalde partijen, of
individuele gemeenteraadsleden politieke of persoonlijke afrekeningen gaan doorvoeren
door de motie van wantrouwen te misbruiken. Vandaar de regel dat binnen de twee
jaar na het ter stemming leggen van een motie van wantrouwen niet opnieuw een derge-

176
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
lijke motie kan worden aangenomen (artikel 50, § 5). Het nieuw college moet als het
ware de kans krijgen om te bewijzen dat het de gemeente goed bestuurt. Deze beperking
geldt niet voor moties tegen individuele raadsleden.
Ook de regel op basis waarvan de kandidatuur van een schepen moet voorgedragen
worden door minstens de helft van de leden die verkozen zijn op de lijst van de betrokken
kandidaat-schepen, kan de misbuiken enigszins indijken. Deze regel geldt onverkort
voor de schepenverkiezing na een constructieve motie van wantrouwen. Dit impliceert
dat de “overlopers” wellicht nooit als kandidaat-schepen of kandidaat-burgemeester
zullen voorgedragen worden en dat zij ook bij de voordracht van gemeenteraadsleden
van andere lijsten geen “nuttige” handtekening zullen kunnen leveren voor de akte van
voordracht.
§ 4. Verkiezingsprocedure van het nieuwe college
Een constructieve motie van wantrouwen impliceert dat het ontslag pas effectief wordt
als er tevens een nieuw college wordt aangeduid. De vraag is dan volgens welke procedure
dat nieuw college wordt aangeduid. Meerdere hypotheses zijn denkbaar, zoals de
verkiezing door de gemeenteraad van een voltallig college of de verkiezing van een
nieuwe burgemeester, die dan op zijn beurt zijn schepenen zou voorstellen. Het is echter
aangewezen om de verkiezing volledig analoog te laten verlopen aan de eerste burgemeester
- en schepenverkiezing na de gemeenteraadsverkiezingen. Bij de burgemeesterverkiezing
moet dan uiteraard ook de procedure waarbij de Vlaamse Regering een vetorecht
kan uitoefenen, gevolgd worden. Wanneer de ontslagnemende burgemeester herverkozen
wordt, is het evident dat de hele procedure van goedkeuring door de Vlaamse
Regering niet dient hernomen te worden (artikel 50, § 3).
Vervolgens is er de vraag in welke samenstelling de gemeenteraad een nieuw college
verkiest: de samenstelling waarin hij het college tot ontslag heeft gedwongen, en waarin
dus ook de opvolgers zetelen of de oorspronkelijke samenstelling, waarbij de burgemeester
en de schepenen hun plaats terug innemen. Beide mogelijkheden hebben een
aantal voor- en nadelen.
De eerste hypothese is een strikt logische toepassing van het begrip “constructieve motie
van wantrouwen”. Het is de gemeenteraad die het ontslag afdwingt die ook -en dus in
dezelfde samenstelling- het nieuwe college verkiest. Dit heeft echter tot gevolg dat de
leden van het college van burgemeester en schepenen niet meestemmen over de verkiezing
van het nieuwe college en dat de opvolgers zich dan in principe kandidaat kunnen
stellen voor het burgemeester- of schepenambt, vermits zij lid zijn van de gemeenteraad.
In het geval één van die opvolgers verkozen zou worden, komen we in de vreemde
situatie dat de ontslagen schepen als het ware zijn vroegere opvolger zelf “opvolgt”.
Deze beide aspecten zijn niet echt te verzoenen met het primaat van de verkiezingsdemocratie.
Vanuit dat primaat is het logisch dat het bestuur verkozen wordt door en uit
de mandatarissen met de grootste democratische legitimiteit. Vandaar dat bij het invoeren
van deze regeling wordt voorzien in een bepaling op basis waarvan de opvolgers niet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
177
voorgedragen kunnen worden voor de burgemeester- of schepenverkiezing en een andere
bepaling die dat aan de ontslagen leden van het college wel toelaat (artikel 50 § 3).
Dit laat ook toe dat de samenstelling van het college gedeeltelijk gewijzigd wordt. De
gemeenteraad kan op die manier ook feitelijk de burgemeester individueel tot ontslag
dwingen door het college tot ontslag te dwingen, en het daarna in dezelfde samenstelling
te verkiezen op de burgemeester na.
Een nog democratischer oplossing biedt de tweede hypothese, maar dan gelden weer
andere bezwaren. Hierbij nemen de burgemeester en schepenen na de motie van wantrouwen
hun plaats terug in in de gemeenteraad om er mee te stemmen over het nieuwe
college. De opvolgers zijn dan niet langer gemeenteraadslid. Wanneer er een nieuw college
wordt verkozen, worden de nieuwe opvolgers geïnstalleerd. Wanneer de raad er niet
in slaagt een nieuw college te verkiezen, nemen de burgemeester en schepenen hun
plaats weer in in het college en maken de opvolgers opnieuw deel uit van de raad. Dit
systeem is niet alleen zeer omslachtig, maar heeft ook tot gevolg dat een eventueel ontslagen
college kan gaan dwarsliggen bij de verkiezing van het nieuw college. Dit zal
vooral het geval zijn wanneer het college weggestemd wordt door de raadsleden van de
eigen partij of mede door deze leden.
Bij wijze van conclusie opteren wij voor het eerste systeem. Dit wil zeggen dat de gemeenteraad
een nieuw college kiest in de samenstelling waarin hij de motie van wantrouwen
aannam. De leden van het ontslagnemend college of de ontslagnemende schepen
blijven echter hun ambt uitoefenen tot er effectief een nieuw college verkozen is (de
artikelen 51 en 71). Daaraan worden vanuit democratische overwegingen twee nuances
toegevoegd: vooreerst kunnen de zetelende opvolgers, hoewel zij strikt gezien deel uitmaken
van de gemeenteraad, niet voorgedragen worden voor de burgemeester -of
schepenverkiezing en ten tweede kunnen de leden van het ontslagen college wel opnieuw
voorgedragen worden voor de ambten van burgemeester en schepenen.

178
§ 1. Inleiding
HOOFDSTUK VII
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HET STATUUT VAN LOKAAL VERKOZENEN
M. BRANS
Een goed beloningssysteem voor lokale mandatarissen moet voldoen aan vier kwaliteitscriteria:
democratie, onafhankelijkheid, capaciteit en transparantie. Ten eerste moet een
beloningssysteem zo opgevat zijn dat het geen financiële belemmeringen bevat die burgers
ervan weerhouden zich kandidaat te stellen voor de lokale politiek. Dit is een klassiek
democratische vereiste die de toegang tot de lokale politiek moet openstellen voor
alle burgers. Ten tweede moet een beloningssysteem ook garanderen dat lokale
mandatarissen hun functies waarnemen, onafhankelijk van private en particularistische
belangen. Bronnen van ongewenste belangenverstrengeling moeten worden vermeden
opdat de behartiging van het lokale publieke belang de primaire bekommernis zou zijn
van lokale mandatarissen. Ten derde moet een goed beloningssysteem bijdragen aan de
bestuurscapaciteit van de lokale politieke organen. De verbetering van de bezoldiging en
de materiele voordelen voor politici zijn doorgaans een maat voor hun professionalisering.
Met professionalisering wordt hier niet gedoeld op het ontstaan van een quasiambtelijke
klasse van beroepspolitici. Professionalisering staat voor de versterking van
de strategische en beleidscapaciteiten van lokale mandatarissen en bijgevolg ook voor
de versterking van de lokale bestuurskracht. Ten slotte moet een goed beloningssysteem
ook transparant zijn, zowel voor de mandataris die vóór zijn of haar kandidaatsstelling
een zicht moet hebben op de financiële kosten en baten van het mandaat, alsook
voor de burger. De verschillende componenten van beloning zijn immers gemakkelijk
voorwerp te maken van populistische kritiek. Misschien is het op korte termijn verleidelijk
voor mandatarissen om hun vergoedingen weinig zichtbaar te houden, omdat
de burger er vaak een ongenuanceerd oordeel over velt. Op lange termijn echter doen
mandatarissen er goed aan hun statuut zo transparant mogelijk te maken.
In dit hoofdstuk wordt eerst de beloningsstructuur voor politieke mandaten uiteengelegd
in de haar samenstellende componenten en wordt nader ingegaan op de onderliggende
normatieve principes van beloningssystemen. Vervolgens wordt een bondig
overzicht en een korte beoordeling gegeven van recente (federale) wijzigingen aan het
beloningssysteem van lokale mandatarissen in België. Ten slotte worden een aantal voor-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
179
stellen van artikelen voor de proeve nader belicht. Hierbij moet wel worden opgemerkt
dat het federale denken, waarvan de proeve doordrongen is, botst met de huidige
bevoegdheidsverdeling tussen het federale en deelstatelijke niveau inzake pensioenen,
sociale zekerheid, politiek verlof en fiscaliteit. De bevoegdheidsverdeling op deze domeinen
beperkt de mogelijkheden om bij proeve van Vlaams gemeentedecreet het
beloningsysteem voor lokale mandatarissen in al zijn componenten globaal te regelen.
§ 2. Beloningsstructuur en beloningscomponenten
Voor een juist begrip van de beloningscomponenten van de totale vergoeding van politieke
mandatarissen en de manier waarop deze kunnen worden vastgesteld is het aangewezen
een onderscheid te maken tussen actoren, beloningscomponenten en
besluitvormingsprocessen.
1. Actoren
Men kan een onderscheid maken tussen primaire en secundaire actoren. Primaire actoren
hebben de formele bevoegdheid om te beslissen over hun eigen vergoeding. Secundaire
actoren hebben deze bevoegdheid niet en hangen voor hun vergoeding af van
de beslissingen van primaire actoren. Primaire actoren zijn meestal direct verkozen politici,
zoals parlementsleden, maar dit is niet altijd het geval. Het is duidelijk dat, in de
Belgische context, lokale mandatarissen, hoewel ze rechtstreeks verkozen zijn, voor wat
hun beloning betreft afhangen van de beslissingen van federale wetten en deelstatelijke
regelgeving 216 . Ze hebben slechts een marginale beslissingsruimte voor de hoogte van
presentiegelden voor raadsleden en een aantal bijkomende financiële of materiële voordelen.
De bevoegdheden voor de vaststelling van beloningscomponenten zijn versnipperd
wat een consistent beloningspakket niet eenvoudig maakt 217 .
2. Beloningstypes en componenten
Ruwweg gesproken zijn er twee soorten beloning: de formele en de informele. De formele
beloning is meestal vastgelegd in regelgeving. Ze wordt eenvormig toegekend aan
alle personen die deel uitmaken van de categorie waarop ze wordt verondersteld van
toepassing te zijn. Het gaat hier dan om basisvergoedingen zoals weddes, presentiegelden,
pensioenen, vakantiegeld en andere in de wet vastgelegde vergoedingen voor
bijvoorbeeld onkosten of uittreding. Informele vergoedingen zijn vergoedingen die bovenop
de formele komen en die kunnen verschillen voor mandatarissen binnen dezelfde
categorie. Dit soort vergoedingen heeft vooral te maken met de omstandigheden waarin
politieke mandatarissen werken, en hun individuele kenmerken, maar worden beperkt
of uitgebreid met wat wettelijk mogelijk is. We kunnen hier verwijzen naar de cumulaties
van inkomsten uit nevenactiviteiten in de publieke of privé-sector; of nog naar verschillen
in de regels met betrekking tot politiek verlof. We kunnen een indeling in soorten
vergoedingen verfijnen aan de hand van de volgende dimensies: parttime of fulltime,
huidige of toekomstige beloning, belast of niet belast, cash of natura, en forfaitair of
variabel.

180
2.1. Parttime of fulltime
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De vergoedingsstructuur voor politieke mandatariseen hangt ook af van hun mogelijkheden
inzake nevenactiviteiten, in de privé-sector of in de publieke sector of in beiden
samen. Voor de privé-sector zijn er mogelijkheden tot verdiensten uit bezoldigde beroepen,
of bezoldigde commissariaten. Voor de publieke sector gelden de mogelijkheden
tot het combineren van publieke mandaten, binnen de perken van de wet en van partijstatuten.
Voor lokale mandatarissen maakt het een groot verschil of deze hun lokaal
mandaat combineren met een mandaat in de regionale of federale parlementen. De
parttime - fulltime dimensie is traditioneel richtinggevend voor een onderscheid tussen
uitvoerende en beraadslagende mandaten. Uitvoerende politici zijn doorgaans meer beperkt
in hun mogelijkheden tot verdienen uit nevenactiviteiten. Vaak hebben zij een
meer substantiële basisbeloning en ook meer materiële jobvoordelen. Dit heeft te maken
met twee principes die verder in de tekst nog zullen worden toegelicht: tijdsbesteding
en het tegengaan van belangenverstrengeling. Er wordt van uitvoerende politici een grotere
tijdsbesteding verwacht. Nevenactiviteiten worden geacht hun beschikbaarheid te
verkleinen. Daarnaast zijn hun uitvoerende opdrachten, zoals het beheer van financiën
en het benoemen van personeel in combinatie met nevenactiviteiten sneller voorwerp
van problemen van belangenverstrengeling. Voor vertegenwoordigende mandaten gelden
deze beperkingen minder. Vooral in de lokale besturen worden deze mandaten
gezien als een ‘functie erbij’, een nevenactiviteit, waar de beschikbaarheidsvereisten minder
stringent zijn dan voor uitvoerende mandaten. Het is typisch voor de Belgische
context dat de inkomenstructuur van lokale mandatarissen - niet alleen voor de raadsleden,
maar ook voor de uitvoerende functies - een sterke parttime inslag heeft en dat
nevenactiviteiten worden aanvaard en functioneel zijn binnen het traditionele Belgische
politiek systeem. Wel gelden een aantal wettelijke cumulbeperkingen en de statuten
van politieke partijen. Deze laatsten gaan van zeer strikt tot zeer liberaal 218 .
2.2. Huidige beloning of toekomstige beloning
Ook hier kan de beloningsstructuur sterk variëren. In sommige gevallen kunnen mandatarissen
relatief lage huidige vergoedingen hebben, maar wel beschikken over gunstige
uittredings-, outplacement- en pensioenregelingen. De beloning na de dienst, of
de uitgestelde beloning, hangt ook af van de mogelijkheden tot politiek verlof, loopbaanonderbreking
en non-activiteitsregelingen. Deze mogelijkheden verschillen voor individuele
mandatarissen naargelang zij actief waren of zijn in de federale dan wel regionale
publieke sector, of nog in de privé-sector.
Een bijzondere soort van uitgestelde beloning is wat men ook nog informeel outplacement
kan noemen. Lokale politici kunnen uitkijken naar beter betaalde uitvoerende
mandaten, of verdwijnen naar de nationale en deelstatelijke politiek, of privé sector. Er
bestaat geen systematisch empirisch materiaal over informeel outplacement van lokale
mandatarissen. Wel mag gezegd worden dat in België, gezien de traditioneel lokalistische
inslag van politieke rekrutering, lokale mandaten vaak dienen als springplank naar
beter bezoldigde politieke posities op een hoger bestuursniveau.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
2.3. Belast of niet-belast
181
Sommige vergoedingen zijn belast, andere genieten van belastingsvrijstellingen.
Beloningssystemen verschillen naargelang het gewicht van deze elementen in de totale
vergoedingenstructuur. Het verschil tussen salarissen en onkostenvergoedingen is er
meestal één tussen belaste en onbelaste beloning. In vergelijkend perspectief zijn presentiegelden
vaak onbelast omdat zij niet worden beschouwd als vergoedingen voor gepresteerd
werk of arbeid. In België zijn de presentiegelden voor gemeenteraadsleden belast.
De ondoorzichtigheid van beloningsstructuren vloeit vaak voort uit de belastingsstatus
van de samenstellende beloningscomponenten. Neem bijvoorbeeld het omzetten
van vergoeding voor geleverde prestaties die worden aangemerkt voor de belasting,
in niet belastbare onkostenvergoedingen of beloning in natura, zoals een auto of reizen.
2.4. Cash vergoedingen tegenover vergoedingen in natura
Beloningsstructuren kunnen een nadruk op cash (geldelijke voorzieningen) hebben of
op vergoeding in natura (materiële voorzieningen). Het aantal en de aard van vergoedingen
in natura - of wat we ook nog ambtsfaciliteiten kunnen noemen - kunnen een
groot verschil maken voor het inkomen van mandatarissen. De beschikbaarheid van
zulke voordelen stelt de mandatarissen vrij om bepaalde kosten die voortvloeien uit de
ambtsuitoefening te betalen van hun basisvergoeding. Het gaat hier om
vervoersfaciliteiten, portvrijdom, gratis telefoneren, het gebruik van officiële dienstwagens
en ook om tegemoetkomingen in onderzoeks- en secretariaatsfaciliteiten of de
voorziening ervan. De uitbreiding van deze laatste voordelen voor mandatarissen wordt
vaak geassocieerd met de professionalisering van mandaten en het gewicht van het
betrokken bestuur. Voor raadsleden kunnen zij een belangrijk element vormen in de
versterking van de gemeenteraad 219 .
2.5. Forfaitair of variabel
Een laatste dimensie is of de beloningscomponenten variabel zijn of forfaitair. Variabele
beloning als prestatiebeloning komt niet voor in politieke organen. Anders dan
managers in de privé-sector krijgen politici geen financiële bonus als ze goed presteren
in hun beleidssector, als ze bijvoorbeeld de lokale economie hebben helpen
aanzwengelen. Als variabele basisbeloning bestaat, dan gaat het om twee soorten: een
beloning voor aanwezigheid, zoals bijvoorbeeld presentiegelden, of een beloning voor
extra verantwoordelijkheden zoals bijvoorbeeld bijzondere vergoedingen voor de voorzitter
van de vertegenwoordigende vergadering en voor de fractieleiders. Beloning voor
aanwezigheid kan inderdaad door betaling met presentiegelden. Het kan ook georganiseerd
worden door een gedeelte van een vaste vergoeding aan te merken voor aftrek
voor afwezigheid 220 . In de meeste verkozen vergaderingen worden verantwoordelijke
functies extra beloond. Zo kan men in lokaal verband bijvoorbeeld denken aan een
verhoging van presentiegelden voor de voorzitters van gemeenteraden alsook voor de
leiders van de politieke fracties en commissievoorzitters. Men zou ook kunnen overwegen
om vormingsinspanningen extra te honoreren. Een alternatief hier is dat men
vorming compenseert door bijzondere onkostenvergoedingen en extra dagen politiek
verlof.

182
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een juist begrip van de componenten van beloning is belangrijk om ten minste drie
redenen. Ten eerste laat het toe de beloning van mandatarissen onderling te vergelijken.
We hebben er reeds op gewezen dat uitvoerende politici doorgaans meer beperkingen
opgelegd zijn inzake het uitoefenen van nevenactiviteiten. Ook krijgen ambtsfaciliteiten
en een officiële wedde meer gewicht in hun beloningspakket. Ook hun
beloning na de dienst is beter geregeld dan dat van raadsleden. Ten tweede is het
onderscheid in beloningscomponenten van nut voor de beoordeling van de coherentie
van het statuut van mandatarissen en kan het wijzen op leemten en inconsistenties.
Ten derde is de analyse van verschillende componenten een instrument voor de beoordeling
van de transparantie van de beloning.
3. Besluitvorming - locatie
De locatie van de besluitvorming over vergoedingen heeft betrekking op de vraag of de
beloning wordt geregeld binnen de normale politieke arena ofwel of beslissingen op
één of andere manier uit de politiek worden gelicht, met andere woorden gedepolitiseerd.
Depolitisering ontheft de mandatarissen ervan om hun tijd te besteden aan een onderwerp
dat aan hun eigenbelang raakt en hen dus ook kwetsbaar maakt voor een negatieve
publieke opinie. De depolitisering van beloning van politieke mandatarissen kan
verschillende vormen aannemen. Een daarvan is ‘koppeling’. Hierbij worden de formele
vergoedingen van primaire politieke actoren gekoppeld aan het salaris van één of
andere graad in de ambtelijke of juridische sfeer. Op deze manier worden vergoedingen
automatisch aangepast. De besluitvorming wordt geroutiniseerd. De moeilijkheid
bij koppeling ligt in de keuze van de graad of functie. Het is aangewezen dat de keuze
zo objectief mogelijk gebeurt, wat niet gemakkelijk is gezien het sui generis karakter
van politieke mandaten. De tijdsbesteding en jobvereisten van politieke mandaten
laten zich niet gemakkelijk vergelijken met vaste ambten. Hiërarchie en belangenverstrengeling
vormen ook problemen. Het is aangewezen de basisbeloning van politieke
mandatarissen niet te koppelen aan functies binnen hetzelfde bestuur, tenzij men
expliciet een hiërarchische verhouding wil scheppen. Zo kan men bijvoorbeeld wel de
beloning van schepenen koppelen aan die van de burgemeester, maar het is minder
aangewezen dat men de beloning van leden van het college van burgemeester en schepenen
koppelt aan die van het gemeentelijk personeel, wanneer dit ertoe zou leiden dat
men minder zou verdienen dan de ambtenaren aan wie men directieven geeft. Bovendien
moet er op worden toegezien, wil men aantijgingen van belangenverstrengeling
vermijden, dat men vergoedingen niet koppelt aan salarissen van personeel bij wiens
salarisvaststelling men partij is. Algemeen kan men stellen, gezien het sui generis karakter
van politieke functies, dat het verkeerd is de beloning ervan te koppelen aan
ambtenarenwedden. Een koppeling aan de beloning van andere politici, of een sui
generis bepaling is verkiesbaar.
Een tweede vorm van depolitisering is de aanpassing van beloningen over te dragen
aan een hogere of uitvoerende overheid. Deze kan opnieuw gebruik maken van koppeling
om de beslissingen te objectiveren en te routinizeren. Een derde vorm van
depolitisering bestaat in het delegeren van beslissingen naar onafhankelijke functiewaarderingscommissies,
die op basis van tijdsbesteding en functieweging bezoldigingsvoorstellen
doen. Wel hebben politici hier nog het laatste woord.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
183
De locatie van de besluitvorming over de beloning van mandatarissen kan variëren. De
basisprincipes van de beloning kunnen worden neergelegd bij wet of decreet 221 . Historisch
lijkt dit verantwoord om het recht van mandatarissen op een redelijke beloning te
vrijwaren van politiek opbod 222 . Bovendien wordt hiermee voldaan aan de eis van
transparantie naar zowel burgers als kandidaten. Het is niet aan te raden concrete bedragen
vast te leggen bij decreet. Hoewel conjuncturele wijzigingen automatisch kunnen
gebeuren wanneer de bedragen gekoppeld zijn aan de index der consumptieprijzen,
moeten structurele wijzigingen opnieuw bij wet gebeuren. De principes kunnen worden
gedetailleerd door uitvoeringsreglingen. De hogere uitvoerende overheid kan zich hier
eventueel laten bijstaan door een functiewaarderingscommissie of -onderzoek. Tenslotte
kan via gemeentelijke reglementen de mogelijkheid worden gelaten om binnen de perken
van de uitvoeringsregeling discretionaire beslissingen te treffen in functie van lokale
omstandigheden.
Tabel: MOGELIJKE BELONINGSCOMPONENTEN
Basisvergoedingen - Presentiegelden (variabele beloning per vergadering)
- Vergoeding voor werkzaamheden met gedeelte aangemerkt
voor presentie (jaarlijkse vaste vergoeding, variabel naar
inwonersklasse)
- Fulltime of deeltijdse wedde inclusief vakantiegeld en eindejaarspremie
Onkostenvergoedingen - Algemene onkostenvergoedingen (forfaitair of gekoppeld aan
basisvergoeding)
- Specifieke onkostenvergoedingen (forfaitair of op declaratiebasis):
voor kinderopvang, vorming en bijscholing, documentatie,
reizen en verblijf…
Secundaire - Sociale zekerheid, invaliditeit, regeling van samenloop met
voorzieningen vervangingsinkomens
Beloning na de dienst - Pensioenen
- Uittredingsvoorzieningen,
- Outplacement
- Terugkeerregelingen
Parttime inkomens - Cumulmaatregelen, terugstortingsregelingen, kortingen op inkomen,
verplicht of facultatief politiek verlof
Fiscaal statuut - Belast
- Onbelast
- Belastingsforfaits
Vergoedingen in natura - Gebruik auto; portvrijdom, telefoon, ondersteuning fracties...
of ambtsfaciliteiten

184
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 3. Algemene grondbeginselen: democratie en onafhankelijkheid
Tegenwoordig gaat men ervan uit dat politieke mandatarissen een vergoeding krijgen
voor de uitoefening van hun mandaat. Dat is nochtans niet altijd het geval geweest. In de
premoderne tijd kwam het zelfs voor dat lokale mandatarissen zelf een ambtsgeld moesten
betalen voor zij zich kandidaat konden stellen 223 . Het gebeurde ook dat men rechtstreeks
gelden ontving van de vertegenwoordigden, namelijk standen of gilden. De beloning
van politieke mandaten kwam er in het licht van twee maatschappelijke processen, namelijk
modernisering en democratisering. Deze twee ontwikkelingen lagen aan de
oorspong van twee principes van goed bestuur. Het eerste principe is dat een goed
bestuur efficiënt, rationeel en belangenvrij moet zijn. Daarom moet de overheid beroep
kunnen doen op onafhankelijke ambtsdragers die instaan voor het algemeen belang en
niet dat van standen of specifieke groepen van burgers, want dit laatste kan leiden tot
belangenverstrengeling en corruptie. We kunnen dit principe ook ‘betaal voor onafhankelijkheid’
noemen. Het tweede principe is dan ‘betaal voor democratie’. Opdat publieke
functies open zouden staan voor alle klassen in de samenleving, moet er ook een redelijke
vergoeding voor worden betaald.
1. Betaal voor onafhankelijkheid
Een tijd lang werd het principe van ‘betaal voor onafhankelijkheid’ nog aangevochten.
De voorstanders van onbezoldigde politieke mandaten waren de mening toegedaan dat
de financiële beloning verbonden aan politieke functies alleen de lagere en minst eervolle
aspiraties van mensen zou aanspreken. Kandidaten voor een ambt zouden zich
beschikbaar stellen alleen voor het inkomen dat er mee gepaard gaat. Deze, toch wel
door het 19e eeuwse liberalisme geïnspireerde bekommernis vindt tegenwoordig nog
wel weerklank in de weerstand tegen de zogenaamde euvels van de professionalisering.
Nochtans kan men zeggen dat het principe van ‘betaal voor onafhankelijkheid ‘ het pleit
beslecht heeft.
Dit principe kan men het best uitdrukken in termen van Weber’s 224 pleidooi voor de
economische beschikbaarheid van politici. Politici moeten economisch beschikbaar zijn.
Hun inkomen mag niet afhangen van hun drang naar het verwerven van geld. Hun
gedachten en energie mogen niet gericht zijn op het verzekeren van inkomen van henzelf
en hun familie, want dit leidt hen af van politiek belangrijke thema’s en activiteiten.
In het slechtste geval worden zij verleid tot beleidsdistortie of corruptie 225 . Een goed
beloningssysteem moet ervoor zorgen dat mandatarissen schadeloos worden gesteld
voor zowel huidige als toekomstige opportuniteitskosten. Opportuniteitskosten zijn de
inkomsten die men verliest door de tijdsbesteding van hun mandaat. Tijdsbesteding is
een belangrijk thema, waar later nog op zal worden teruggekomen. In theorie zou de
schadeloosstelling voor opportuniteitskosten variabel moeten zijn. Deze kosten zijn immers
verschillend voor mandatarissen. Ze zijn afhankelijk van hun sociale en economische
positie in de samenleving. Zo zou een arbeider schadeloos gesteld moeten worden
door een bezoldiging die gelijk is aan zijn of haar arbeidersloon. Een ambtenaar zou
moeten betaald worden op het niveau van de ambtelijke schaal waarop hij of zij ver-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
185
goed werd. Bij het verlaten van het mandaat, zouden deze mandatarissen moeten kunnen
terugkeren naar hun voormalig beroep, waar voor gezorgd kan worden door politieke
verlofregelingen. Als politiek verlof niet kan worden geregeld, dan zouden
mandatarissen moeten kunnen genieten van een doorbetaling van hun vergoedingen
tot ze kunnen weerkeren naar hun voormalig beroep of een nieuwe job gevonden
hebben. Als deze nieuwe job minder betaalt dan hun vorige, dan zouden exmandatarissen
een supplement moeten kunnen genieten. Hoe dan ook, mandatarissen
zouden geen enkele schade mogen ondervinden van de inspanningen die zij hebben
geleverd voor hun mandaat. Proportionele salarissen moeten huidige
opportuniteitskosten neutraliseren. . Uittredingssystemen, pensioenen en politiek verlof
moeten hun toekomstige opportuniteitskosten neutraliseren 226 . Deze benadering
heeft tal van praktische problemen. Zo kan men voor bepaalde beroepen, neem bv.
vrije beroepen, zeer moeilijk de opportuniteitskosten berekenen. Een perfect
schadeloosstellingsysteem kan ook zeer duur zijn omdat sommigen een veelvoud van
andere zouden verdienen. Als men bovendien nog beschouwt dat men verschillend
zou worden betaald voor hetzelfde werk, dan stelt zich nog een probleem van rechtvaardigheid.
Omwille van praktische problemen, het sui generis karakter van politieke
mandaten en de gelijkheid tussen verkozen mandatarissen onderschrijven we het principe
van variabele basisbeloning in functie van individuele inkomensachtergrond niet.
Het principe van ‘betaal voor onafhankelijkheid’ pleit ook voor een hele reeks van
onkostenvergoedingen en laat ook toe dat bijzondere functies binnen de politieke organen
differentieel worden vergoed. Wat moeilijker met onafhankelijke mandaatuitoefening
te verzoenen is, zijn inkomsten uit nevenactiviteiten. Nevenactiviteiten worden verdacht
bevonden, vermits ze bronnen kunnen zijn van afhankelijkheden en de vrije uitoefening
van het mandaat bedreigen. Hier kan het principe van onafhankelijkheid botsen met
bestaande mandaatconcepties van representatie. Het Belgisch representatief systeem zit
gewrongen tussen onafhankelijke representatie en mandaatrepresentatie. Dit heeft te
maken met de manier waarop partijen hun kandidaten rekruteren alsook met de blijvende
invloed van particularistische belangenvertegenwoordiging. Het Belgische representatieve
systeem is typisch een mix en bevat elementen die nauw aansluiten met een
mandaatconceptie van representatie. Dit komt het duidelijkst tot uiting in de aanvaarding
van nevenactiviteiten van zowel vertegenwoordigende als uitvoerende politici. Nevenactiviteiten
zijn een aanvaardbaar gegeven en zelfs wenselijk omdat zij zouden bijdragen
tot betere vertegenwoordiging. Op regionaal en federaal vlak, en onrechtstreeks ook op
lokaal vlak komt dit tot uiting in de aarzelende steun voor het decumuleren van mandaten.
Het simultaan houden van een lokaal met federaal of regionaal mandaat wordt
verdedigd als zou het besluitvormers gevoelig houden voor lokale problemen en noden.
Het zou hen ook toegankelijker maken voor de burger. Privé-beroepen zijn ook wenselijk
omdat het niet door het lezen van kranten is of andere informatieverzameling dat
politici een correct beeld krijgen van de noden van de bevolking, maar door participerende
observatie. Men zou alleen de juiste kennis krijgen door beroepsmatig actief te
zijn in bedrijven, privé beroepen of organisaties 227 . Ook het aanvaarden van gunsten en
giften (men denke hier aan geschenken van bedrijven, gratis taarten van de bakker of
reizen betaald door derden) is iets dat beter aanvaard wordt in een mandaatmodel,

186
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
omdat zij worden gezien als de uidrukking van de waardering van een individu of groep
voor de politicus in kwestie. In een politiek-bestuurlijke cultuur waar het principe van
onafhankelijkheid richtinggevend is, zijn deze vormen van appreciatie per definitie verdacht
en leiden zij tot aantijgingen van belangenverstrengeling 228 .
2. Betaal voor democratie
Het democratische argument voor de beloning van politieke mandatarissen betekent
eenvoudig dat deze laatsten effectief moeten openstaan voor alle sociale klassen in de
samenleving en niet alleen voor de gefortuneerden. Een redelijke beloning voor politieke
functies is dus een instrument om een grotere politieke participatie van burgers te
bewerkstelligen. Het breidt participatie uit van de meer passieve vorm door verkiezingen
naar de meer actieve vorm via de opname van mandaten. Het 19de eeuwse verzet
tegen dit principe beruste op de overweging dat de kwaliteit van het bestuur zou lijden
onder democratisering, omdat rekrutering uit minder gegoede klassen de besturen zou
bemannen met incompetente en ongeschoolde individuen. Daarom moesten politieke
functies onbezoldigd blijven. Men zou ten hoogste bescheiden onkostenvergoedingen
mogen toekennen en ook eerbewijzen en onderscheidingstekens. Men kan nu wel stellen
dat het democratische principe het gehaald heeft op dat van competentie en kwaliteit.
Toch wordt in hedendaagse debatten nog wel verwezen naar vereisten van kwaliteit
en competentie, maar er worden conclusies aan verbonden die zeer verschillen met de
oorspronkelijke. Als verwezen wordt naar vereisten van competentie en kwaliteit, dan is
dat meestal ter verdediging van hogere niveaus van betaling nodig voor het aantrekken
van personen van ‘hoog kaliber’. Het niveau van betaling moet dan de marktprijs volgen
voor competentie en talent. In dezelfde lijn ligt het pleidooi voor een verhoging van de
basisbeloning voor lokale mandatarissen die extra vormingsinspanningen leveren.
Het principe van ‘betaal voor democratie’ versterkt de argumenten van ‘betaal voor
onafhankelijkheid’. Financiële overwegingen zouden niemand mogen tegenhouden om
zich kandidaat te stellen voor politieke mandaten. Mandatarissen zouden niet alleen
moeten kunnen genieten van onkostenvergoedingen. In de eerste plaats zouden zij moeten
schadeloos gesteld worden voor hun huidige en toekomstige opportuniteitskosten door
behoorlijke basisvergoedingen, pensioenen, uittredingsvergoedingen en politiek verlof.
Maar het democratisch principe van betaling voegt hier nog iets aan toe. Het pleit ook
voor gelijkheid van betaling tussen mandatarissen en in een meer egalitaire versie, ook
voor gelijkheid tussen mandatarissen en de mensen die zij vertegenwoordigen. Eén man
of vrouw, één stem, één loon. Een exacte compensatie van opportuniteitskosten zou
niet alleen praktisch onmogelijk zijn, het zou ook onwenselijk zijn omdat het zou leiden
tot te grote inkomensverschillen tussen politici met dezelfde functies. Egalitaire beloningssystemen
verdragen ook niet goed dat de pensioenopbouw, cumulatie met andere inkomens
en belastingsregimes voor politici uitzonderingsmaatregelen vertonen.
§ 4. Hoeveel betalen en hoe?
De algemene principes inzake democratie en onafhankelijkheid pleitten beiden voor een
redelijke beloning van lokale mandatarissen. Maar de concretisering van wat ‘redelijk’ is,

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
187
is voorwerp van politieke oordelen. Ook als zij het eens zijn over het principe van een
redelijke beloning, kunnen politieke partijen uiteenlopende voorkeuren hebben over de
hoegrootheid ervan. Men kan ruwweg drie voorkeuren onderscheiden: representativiteit,
alimentatie of marktprijs 229 . Representativiteit past binnen het egalitaire denkgoed
en stelt dat politici niet te veel mogen uitstijgen boven de mensen die ze vertegenwoordigen.
Alimentatie betekent dat de financiële beloning van hun mandaat de mandatarissen
een comfortabel inkomen moet verzekeren, maar niets in exces daarvan. Aanhangers
van het marktprincipe stellen dat de beloning van mandatarissen de marktprijs voor
talent en bekwaamheid moet volgen. We beschikken niet over gegrond empirisch materiaal
dat de heersende opvattingen van politieke partijen tegenover de betaling van lokale
mandatarissen kan documenteren. Uit een onderzoek over de beloning van parlementsleden
echter blijken de bevraagde senatoren en kamerleden een voorkeur uit te drukken
voor het tweede principe mits een lichte correctie naar het eerste of het derde. 230
Maar met dit principe van alimentatie alleen blijven we stuiten op politieke oordelen. We
verlaten daarom de politieke discussie en zoeken een aantal objectieve aanknopingspunten
voor de vaststelling van de hoogte van vergoedingen, de structuur van vergoedingen
en de manier waarop de besluitvorming erover kan worden georganiseerd.
1. Tijdsbesteding en functiezwaarte
Een eerste aanknopingspunt zijn beschouwingen over tijdsbesteding en functiezwaarte.
De schadeloosstelling van opportuniteitskosten lijkt ons inziens redelijkerwijs te benaderen
vanuit de volgende beschouwingen. Hoe groter het tijdsbeslag van politieke functies,
hoe meer er voor betaald moet worden. Hoe meer tijd een mandaat in beslag neemt
en hoe zwaarder de verantwoordelijkheden zijn, hoe groter de opportuniteitskosten…
Het grotere tijdsbeslag en de zwaardere verantwoordelijkheden pleiten voor een
differentiële betaling van uitvoerende en vertegenwoordigende politici. In lokaal verband
wordt doorgaans aangenomen dat de functie van raadslid een nevenfunctie is. De
omvang en frequentie van het raadgevend werk kunnen worden vergoed met presentiegelden.
De totale basisbeloning weerspiegelt het effectief gepresteerde werk. Het doet
er dan niet toe of gemeenteraadsleden actief zijn binnen een grote of kleine gemeente.
Het effectieve werk wordt variabel beloond. Wel is belangrijk dat de regeling van presentiegelden
aanmerkt voor welke activiteiten en vergaderingen men presentiegeld ontvangt
en zich niet beperkt tot de vergaderingen van de gemeenteraad zelf. Ook commissievergaderingen,
fractievergaderingen, vergaderingen van de overlegcomités met OCMWraden,
lidmaatschap van intercommunale vergaderingen. Alle direct uit het mandaat voortvloeiende
verplichtingen moeten worden vergoed. Een alternatief systeem is dat men
aan raadsleden een vaste vergoeding voor werkzaamheden toekent waarvan een deel
kan worden betaald als presentiegeld. Hier dringt zich dan wel een onderscheid op tussen
grote en kleine gemeenten.
Indien we blijven bij het model van presentiegelden voor gemeenteraadsleden, dan blijft
er nog de vraag van de hoegrootheid. Omwille van de transparantie, de depolitisering en
de objectivering van concrete bedragen is het aangewezen om het presentiegeld te kop-

188
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
pelen aan dat van gelijkaardige mandaten, bv. het lidmaatschap van de provincieraden.
In het licht van de principes van deregulering is het verkiesbaar concrete bedragen in de
wet te vermijden. Om toch tegemoet te komen aan lokale differentiatie kan het maximale
presentiegeld gelijkgesteld worden aan dat van provincieraadsleden maar kan aan
gemeenten worden toegelaten om daar ten belope van een maximaal percentage (van bv.
20 %) af te wijken.
Blijft men bij het argument dat de zwaardere functie van gemeenteraadsleden in grotere
gemeenten niet voldoende wordt gehonoreerd met presentiegelden, dan kan men
denken aan de voorziening van specifieke onkostenvergoedingen voor bv. kinderopvang,
bijscholing, documentatie…. Een mogelijke route is ook variabiliteit van presentiegelden
naar gemeentegrootte. Wel is het dan aangewezen dat de vaststelling van de
variabele basisbeloning zich laat ondersteunen door een tijdsbesteding- en
functiewegingsonderzoek.
Om ruimte te laten voor het extra vergoeden van verantwoordelijke functies binnen de
gemeenteraad zoals het voorzitterschap van de raad en van politieke fracties, kan men
overwegen een formule in te lassen waarbij het presentiegeld kan worden verhoogd ten
belope van een bepaald maximum van de gewone presentiegelden (bv. met een maximum
van 1.5 keer de gewone vergoeding).
De definitie van het raadslidsmaatschap als een nevenfunctie veronderstelt dat de betrokken
gemeenteraadsleden hun basisinkomen elders genereren. Dit betekent ook dat
hun secundaire arbeidsvoorzieningen elders worden gegenereerd: pensioenrechten, sociale
zekerheid, outplacement en uittreding. Lokale regelingen kunnen binnen de hoger
vastgestelde regels specifieke maatregelen treffen in specifieke gevallen. Politiek verlof
daarentegen moet deel uitmaken van het statuut van gemeenteraadsleden opdat zij zich
inhoudelijk kunnen voorbereiden op hun werkzaamheden en extra vorming kunnen
genieten. In de Belgische context worden presentiegelden belast en dus aangemerkt als
vergoeding voor gepresteerde arbeid.
De fiscale status van presentiegelden moet in rekening worden gebracht bij de vaststelling
van de hoogte van deze gelden. Indien ze worden gezien als het compenseren van
een nevenfunctie mogen zij niet gekort worden op vervangingsinkomens. Eventuele
onkostenvergoedingen zijn niet belast. Voor onkostenvergoedingen kan men een onderscheid
maken tussen algemene onkostenvergoedingen en, meer verkiesbare, specifieke
onkostenvergoedingen, eventueel op declaratiebasis.
Het is algemeen aanvaard dat gemeentelijke uitvoerende mandaten een groter tijdsbeslag
kennen en bestuurlijk zwaarder zijn dan het raadslidmaatschap. Maar over verschillen in
tijdsbesteding en bestuurlijke zwaarte tussen uitvoerende mandaten in kleine of grote
gemeenten bestaat weinig empirisch materiaal. De opvattingen zijn vaak tegenstrijdig en
er is zelfs sprake van een weigerachtigheid om deze vraag wetenschappelijk te benaderen
231 .
Volgens de gangbare benadering neemt de bestuurlijke zwaarte van gemeentelijke uitvoerende
mandaten toe met de bevolkingsgrootte van gemeenten. Het uitgangspunt is

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
189
dat de complexiteit van het bestuur toeneemt naarmate het bestuur een groter aantal
direct betrokkenen kent. Bovendien is het inwonertal een objectief meetbaar en frequent
beschikbaar gegeven. In deze optiek moet de bestuurlijke zwaarte uitgedrukt worden
in de bezoldiging, omdat op de arbeidsmarkt bestuurlijk-politieke functies concurreren
met alternatieve functies bij de overheid of in het bedrijfsleven met een gelijke
inhoudelijke uitdaging en bijhorende kwaliteitseisen en bezoldiging.
Er is hier in zekere mate sprake van een cirkelredenering. Ten eerste wordt een algemeen
gevoelen als argument gebruikt. Ten tweede stelt men bestuurlijke zwaarte gelijk met het
begrip complexiteit van bestuur, hetwelk vervolgens wordt gedefinieerd als de mate
waarin het bestuur een groter aantal direct betrokkenen kent. Men kan het begrip bestuurlijke
zwaarte nuanceren door een onderscheid te maken tussen inhoudelijke complexiteit
en organisatorische complexiteit, waarbij de eerste betrekking heeft op beleidsintensieve
taken en de tweede op uitvoeringsintensieve taken. De organisatorische complexiteit
is vooral een maat voor de zwaarte van het ambtelijk management in een gemeente.
De inhoudelijke complexiteit heeft betrekking op zowel de bestuurlijke als de
ambtelijke component van gemeenten. Naarmate beleidsintensieve activiteiten diverser
en complexer van aard zijn stellen zij hogere eisen aan de inhoudelijke kennis en ervaring,
en aan het afwegings- en abstractievermogen van zowel de ambtelijke als de politieke
functionarissen. Naarmate gemeenten groter zijn, neemt het beleidselement toe.
Door uiteenlopende redenen - grotere verstedelijking, historische stadskernen, het zijn
van een centrumgemeente etc. - komen er nieuwe taken en voorzieningen bij die een
eigen afwegingsproblematiek met zich meebrengen. In grotere gemeenten worden de
interactiepatronen en de belangenafweging ingewikkelder.
De tegenstrijdige opinies in Belgische context vinden hun oorsprong in ten eerste een
vervlechting van inhoudelijke en organisatorische bevoegdheden, ten tweede in een ontbreken
van empirische kennis over het effectief tijdsbeslag van gemeentelijke uitvoerende
mandaten, ten derde in een aarzeling om politieke mandaten te decumuleren.
Tegen de stelling dat grotere gemeenten bestuurlijk zwaarder zijn dan kleinere, wordt
ingebracht dat de functies van burgemeesters en schepenen in de grotere gemeenten
soms een kleiner tijdsbeslag kennen dan die van burgemeesters en schepenen in kleinere
gemeenten. De eersten zouden kunnen rekenen op een betere ambtelijke ondersteuning.
In kleinere gemeenten zouden de leden van het college soms meer werk hebben,
wat nog wordt versterkt wanneer zij gaan optreden als gemeentelijke diensthoofden.
Tezelfdertijd claimen mandatarissen in gemeenten van meer dan 50.000 inwoners meer
dan 70 uur per week te presteren 232 .
De koppeling van weddes aan de grootte van gemeenten zou zich kunnen laten inspireren
door een tijdsbestedings- en functiewaarderingsonderzoek. Het gebrek aan ambtelijke
ondersteuning in kleinere gemeenten mag geen verstorend argument vormen in de
discussie. Het is een probleem dat een eigen oplossing verdient, eventueel door het
vergroten van de bestuurskracht van die gemeenten door flexibele samenwerkingvormen
en desnoods door samenvoegingen. Men kan dan overwegen om in kleinere gemeenten
de figuur van de deeltijdschepen in te voeren, zoals ook in Nederland bestaat voor
gemeenten tot 18.000 inwoners.

190
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In het licht van het bovenstaande zou de bezoldiging van schepenen en burgemeesters
dus gekoppeld zijn aan het inwonertal van gemeenten, of nog aan het meer complexe
begrip gemeenteklasse 233 . Daarmee is nog geen uitspraak gedaan over de hoogte van de
weddes zelf en het niveau van koppeling. Het is doorgaans geen goede regel om de
bezoldiging van uitvoerende politici te koppelen aan de bezoldiging van ambtenaren die
actief zijn binnen hetzelfde bestuur, zeker wanneer dit zou kunnen leiden tot de verstoring
van de hiërarchische verhoudingen. Het is wellicht beter om te kiezen voor een
koppeling met andere politieke ambstdragers, zoals ook het geval voor leden van de
bestendige deputaties. Men kan de wedde van burgemeesters dan uitdrukken als een
percentage van de vergoeding van leden van het Vlaamse Parlement. Deze laatste figuur
is niet het voorwerp van belangenverstrengeling indien uitvoerende gemeentelijke mandaten
en parlementaire mandaten worden gedecumuleerd. Een alternatief is om na een
functiewaarderingsonderzoek, een sui generis bezoldiging te ontwerpen en te laten evolueren
met de algemene ontwikkeling van de bezoldiging van bv. ambtenaren van de
Vlaamse Gemeenschap. Men koppelt de beloning van lokale mandatarissen dan niet aan
een ambtelijke functie, maar aan generieke salarisontwikkelingen in de publieke sector.
De weddes van schepenen kunnen worden uitgedrukt als een percentage van de weddes
van burgemeesters.
De figuur van wedde houdt in dat deze begeleid is door andere voordelen die in de
overheidssector met weddes samengaan, namelijk vakantiegeld en eindejaarspremies.
Een volwaardige wedde doet bovendien sociale zekerheids- en pensioenrechten ontstaan.
Om de specifieke financiële onzekerheid van politieke mandaten te verzachten,
moet een volwaardig statuut ook een uittredingsvergoeding regelen, eventueel te vervangen
door professioneel outplacement. Nog meer dan raadsleden moeten uitvoerende
politici kunnen rekenen op politieke verlofregelingen, mogelijkheden voor loopbaanonderbreking,
en dit in zowel de publieke als de private sector, zoniet dreigt de representativiteit
van de lokale besturen te verkleinen. Het stelsel van politiek verlof moet worden
gedifferentieerd naargelang het gaat om burgemeesters, schepenen, OCMW-voorzitter
en raadsleden, en naargelang de grootte van de gemeenten, volgens opnieuw tijdsbestedingsnormen
234 . Een bijzonder probleem met politiek verlof is de afdwingbaarheid
ervan in de privé-sector en de afwezigheid van effectieve sancties ten aanzien van werkgevers
die politieke verlofregelingen niet respecteren.
2. Globaliteit en volledigheid
Een volwaardig statuut voor lokale mandatarissen is gevoed door een globale visie. Dit
betekent dat het consistent alle beloningscomponenten regelt voor alle mandatarissen.
Tussen de verschillende beloningscomponenten moet er een inhoudelijk onderbouwde
relatie zijn. Zo gaat het bijvoorbeeld niet op om het niveau van de basisbeloning en de
daaruit voortvloeiende secundaire rechten als fulltime te beschouwen en politiek verlof
maar deeltijds te regelen (infra). Wanneer er voor uitvoerende mandatarissen onkostenvergoedingen
worden voorzien, moet ook voor de raadsleden een consistente regeling
worden uitgewerkt. Indien de basisbeloning van OCMW mandatarissen wordt gekoppeld
aan dat van gemeentelijke mandatarissen moet dit ook weerspiegeld worden in

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
191
andere beloningscomponenten, tenzij er inhoudelijke bezwaren bestaan om dit niet te
doen. In dat geval moeten de afwijkingen inhoudelijk worden geëxpliciteerd. Dit geldt
ook voor de districtsmandatarissen 235 .
3. Transparantie en deregulering
Zowel naar de burger, als naar de kandidaat-mandataris toe moeten de basisrechten
van mandatarissen decretaal worden vastgelegd. In het licht van deregulering worden
concrete bedragen vermeden in het decreet. De details en concrete cijfers worden vastgelegd
in een geharmoniseerde uitvoeringsreglementering. Naast de regeling van basisvergoedingen,
secundaire arbeidsvoorwaarden, pensioenen en uittredingsvoorzieningen,
is de uitvoerende overheid ook verantwoordelijk voor het scheppen van duidelijkheid
over de fiscale status van de diverse voordelen.
De uitvoeringsbesluiten geven de grenzen aan waarbinnen gemeenten discretionaire
beslissingen kunnen nemen. Op lokaal vlak zijn deze discretionaire beslissingen voorwerp
van gemeentelijke reglementen. In de Belgische context van de bevoegdheidsverdeling
tussen het federale en deelstatelijke niveau stellen zich bijzondere problemen
m.b.t. de regeling van een globaal en transparant statuut voor lokale mandatarissen. De
Vlaamse regelgever is niet bevoegd voor politieke verlofmaatregelen ten opzichte van
ambtenaren in de federale administraties, noch voor pensioen- en sociale zekerheidswetgeving.
Ook de fiscale behandeling van vergoedingen is een federale materie en de
Vlaamse overheid is beperkt in het scheppen van duidelijkheid terzake.
4. Politiek-psychologische factoren
Alle elementen van de beloning van politieke mandatarissen zijn gemakkelijk voorwerp
te maken van populistische kritiek. Politici kunnen drie strategieën volgen om hun
inkomensniveau en -structuur vrij te stellen van zulke aantijgingen: ascetisering, beslotenheid
of wat men kan noemen ‘betaal voor ethiek’ 236 . Bij ascetisering weerhouden zij
zich ervan hun beloning te verbeteren. Dit kan een gevaar betekenen voor de representativiteit
en kwaliteit van de mandatarissen. Bij beslotenheid wordt de voor de burger
zichtbare beloning bescheiden gehouden, maar genieten mandatarissen van inkomensupplementatie
uit een hele reeks minder zichtbare voorzieningen. Op lange termijn kan
zo’n strategie leiden tot grotere legitimiteitsrisico’s. Bij de derde strategie, ‘betaal voor
ethiek’ ruilen mandatarissen minder zichtbare en gefragmenteerde inkomensupplementatie
voor een betere en zichtbare formele beloning in termen van basisvergoedingen,
onkostenvergoedingen, en een beter uittredingsstatuut. Een nieuwe regeling van de beloning
van Vlaamse lokale mandatarissen laat zich het best inspireren door deze derde
strategie. De weddes en de daaraan verbonden secundaire arbeidsvoorzieningen van
uitvoerende mandatarissen worden opgetrokken. Zij genieten van aangepaste politieke
verlofregelingen en een goed uittredingsstatuut. Hun onkostenvergoedingen zijn geharmoniseerd
en gereguleerd. Het fiscaal statuut van alle beloningscomponenten wordt
geëxpliciteerd en ontdaan van uitzonderingsmaatregelen. In ruil voor een betere bezoldiging
doen mandatarissen afstand van minder zichtbare en variabele inkomensupplementatie
uit bronnen die trouwens ook in het licht van het vermijden van belangen-

192
verstrengeling controversieel zijn.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In deze optiek laat een verbetering van het statuut van lokale mandatarissen zich
combineren met wat men kan noemen ‘begeleidende vertrouwenswekkende maatregelen’
237 . Men kan hierbij denken aan de volgende maatregelen:
- Decumulatie van lokale uitvoerende mandaten met parlementaire mandaten: deze
maatregel gaat belangenverstrengeling tegen en onderbouwt beschouwingen over
fulltime bezoldiging voor fulltime tijdsbesteding, alsook de instelling van een uittredingsstatuut.
- Terugstortingsregeling voor de vervulling van ambtsverplichtingen van lokale uitvoerende
mandatarissen. Schepenen en burgemeesters storten de vergoedingen die
zij ontvangen voor activiteiten die voortvloeien uit hun ambtsverplichtingen in de
gemeentekas. Dit is een maatregel die wordt toegepast in Nederland. De invoering
ervan in Vlaamse context moet worden afgewogen in het licht van de volgende
beschouwingen. Ten eerste laat een terugstortingsregeling voor activiteiten die voortvloeien
uit de ambtsverplichtingen van lokale mandatarissen zich alleen rechtvaardigen
wanneer de basisvergoedingen substantieel verhoogd worden, en de verplichtingen
deel uitmaken van een consistente tijdsbestedingsnorm. Zoniet zal een terugstortingsregeling
afremmend werken op de extra inzet van mandatarissen en onbillijk
zijn. Ten tweede moet er worden opgelet voor ontwijkingspraktijken waarbij
presentiegelden worden omgezet in onkostenvergoedingen en vergoedingen in
natura. Men kan ook varianten op een terugstortingsregeling bedenken. Zo kan
men een billijk maximum voor extra activiteiten vastleggen, vb. gekoppeld aan het
maximum presentiegeld voor gemeenteraadsleden. Het surplus dat mandatarissen
ontvangen, wordt dan in de gemeentekas gestort. Een andere mogelijkheid ligt in
het vaststellen van een maximum voor bijkomende vergoedingen, vb. op anderhalf
de keer van de basisbeloning.
- Registers van nevenactiviteiten voor lokale mandatarissen: deze registers helpen
belangenverstrengeling in de gemeentelijke besluitvorming bloot te leggen.
- Een vermindering van het aantal schepenen verzacht de financiële gevolgen van
een verbeterde beloning van lokale mandatarissen.
§ 5. Het statuut van lokale mandatarissen in beweging. Recente wijzigingen 238
In mei 1999 werden een aantal wetten gestemd met betrekking tot het statuut van gemeentelijke
mandatarissen. Deze parlementaire initiatieven waren het resultaat van besprekingen
in het kader van het zogenaamde Langendries overleg. De wetten kunnen
worden opgedeeld volgens drie thema’s: formele beloning, informele beloning, en de
schadeloosstelling van een bijzondere soort kosten verbonden aan de uitoefening van
het ambt. Meer bepaald kan dan gedacht worden aan de regeling met betrekking tot de
burgerrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid van lokale mandatarissen, een onderwerp
dat we verder niet hebben behandeld in deze tekst, maar dat toch wel een
belangrijke bescherming van politici betreft.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1. De verbetering van de bezoldiging van lokale mandatarissen
193
De wet van 4 mei 1999 tot verbetering van de bezoldigingsregeling en van het sociaal
statuut van de lokale verkozenen is gericht op de formele beloning van lokale mandatarissen,
meer bepaald met betrekking tot hun basisvergoedingen en secundaire voorzieningen
239 .
Gemeenteraadsleden ontvangen presentiegelden volgens een nominaal minimum (1500
BF) dat welvaartsvast moet zijn via een koppeling aan de index van consumptieprijzen.
Het presentiegeld mag niet meer bedragen dan het presentiegeld dat de provincieraadsleden
krijgen als zij deelnemen aan de vergaderingen van de provincieraad, verhoogd
of verlaagd volgens de geldende regels van de koppeling aan het indexcijfer.
Uitvoerende mandatarissen ontvangen een wedde gekoppeld aan de wedde van gemeentesecretaris
en niet langer die van opsteller. De weddecategorieën (beperkt tot zes) worden
in de wet zelf opgenomen en de weddes van burgemeesters worden er bepaald
volgens een percentage van de wedde van de gemeentesecretaris van de gemeente. In de
kleinste gemeenten met minder dan 5000 inwoners bedraagt dit percentage 75 % en het
loopt voor de zesde en hoogste categorie van gemeenten met meer dan 80.000 inwoners
op tot 120 %. De weddes van schepenen worden uitgedrukt in percentage van de weddes
van burgemeesters: 60 % voor schepenen in gemeenten met minder dan 50.000
inwoners en 75 % in gemeenten met meer dan 50.000 inwoners. Daarnaast worden aan
burgemeesters en schepenen ook vakantiegeld en eindejaarspremies toegekend, te bepalen
door de Koning.
Dezelfde wet regelt ook dat de bestaande pensioenen na de inwerkingtreding van de wet
gekoppeld blijven aan de maximumgraad van opsteller. De pensioenen die in werking
treden na de algehele vernieuwing van de gemeenteraden worden gekoppeld aan de
nieuwe weddes 240 . Tenslotte voorziet de wet in de regeling van sociale zekerheid voor die
uitvoerende mandatarissen die elders geen rechten kunnen doen gelden. In de wet van 4
mei 1999 tot wijziging van de artikelen 12 en 19, § 1, van de nieuwe gemeentewet 241
wordt bovendien geregeld dat lokale mandatarissen geen financieel verlies lijden onder
de cumulatie van hun vergoedingen met vervangingsinkomens 242 . Voor schepenen en
burgemeesters is deze regeling enkel mogelijk in gemeenten met minder dan 50.000
inwoners.
2. Politiek verlof en de financiële beperking van cumulatie
Zoals we hierboven hebben vermeld, hangt de schadeloosstelling van lokale mandaten
ook af van wat de mandatarissen is toegestaan op het vlak van politiek verlof en van
inkomenssupplementatie door cumulatie.
De wet van 4 mei 1999 tot verbetering van het stelsel van politiek verlof voor provincieen
gemeenteraadsleden, leden van de raad voor maatschappelijk welzijn, burgemeesters,
schepenen en voorzitters van de raad voor maatschappelijk welzijn in de openbare en de
particuliere sector 243 maakt een onderscheid tussen de openbare sector en de privé sector.
In de openbare sector zullen alle gemeenteraadsleden twee dagen dienstvrijstelling

194
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
kunnen genieten. Burgemeesters en schepenen zullen naargelang de grootte van hun
gemeente worden verplicht tot een geheel of gedeeltelijk politiek verlof. Het facultatief
verlof wordt voor alle mandatarissen uitgebreid. Het verlof kan ook worden opgesplitst
(zodat men niet een hele dag verlof moet nemen voor een uur werk) en ook deeltijdsen
hebben er recht op. Deze wet is alleen van toepassing op de ambtenaren waarover de
federale overheid rechtskracht heeft. Voor de privé-sector wordt voorzien in de mogelijkheid
van een voltijdse loopbaanonderbreking voor de duur van één mandaat en wordt
ook de opsplitsing van politiek verlof mogelijk gemaakt.
Er werden ook een aantal wetten gestemd met betrekking tot de cumulatie van mandaten
244 . De wetten laten toe dat parlementsleden mogen cumuleren met ten hoogste één
uitvoerend mandaat en dat hun maximale vergoeding niet meer mag bedragen dan anderhalf
keer de parlementaire vergoeding. Als uitvoerend mandaat wordt verstaan een
functie van burgemeester of schepen, een mandaat dat meer bevoegdheid verleent dan
het loutere lidmaatschap van een algemene vergadering of de raad van bestuur, ongeacht
het inkomen dat daaraan verbonden is, of voor zover het mandaat een maandelijks
bruto belastbaar inkomen van minstens 20.000 frank oplevert. De cumulatie van parlementslid
met een gemeentelijk uitvoerend mandaat is dus toegelaten. Voor burgemeesters
en schepenen geldt dezelfde financiële beteugeling van de vergoedingen als voor
parlementsleden. Zij mogen dus maximum anderhalf keer de parlementaire vergoeding
verdienen. Maar het aantal te cumuleren mandaten voor burgemeesters en schepenen
die geen parlementslid zijn is evenwel onbeperkt.
3. Burgerrechtelijke aansprakelijkheid en strafrechtelijke
verantwoordelijkheid
Het koninklijk besluit van 4 mei 1999, houdende uitvoering van artikel 329bis van de
nieuwe gemeentewet en van artikel 144 van de provinciewet 245 voorziet in de mogelijkheid
van een gedwongen of vrijwillige tussenkomst van de staat of de gemeente in een
geding voor de burgerlijke rechtbank of voor de strafrechter in het kader van een burgerlijke
rechtsvordering. Ook verduidelijkt de wet van 4 mei 1999 246 de aansprakelijkheid
van de gemeente voor de betaling van geldboetes wegens een misdrijf gepleegd door
een mandataris bij de normale uitoefening van het ambt en wordt ook de terugvordering
van de gemeenten ten aanzien van de veroordeelde ingevoerd, ingeval van bedrog, zware
of herhaalde lichte schuld. Tenslotte worden de gemeenten verplicht een verzekering af
te sluiten voor de burgerlijke aansprakelijkheid van hun burgemeesters en schepenen.
Hiermee wordt in principe een belangrijke bescherming geboden aan lokale politici en
worden hun zware verantwoordelijkheden toch enigszins beperkt. In het verleden moesten
zij vaak zelf opdraaien voor de soms zware, onverwachte gevolgen van hun beslissingen.
Wel moet de concrete toepassing van de regeling zich nog bewijzen voor de rechtbanken.
4. Beoordeling recente wijzigingen
De wetten die voortvloeiden uit het Langendries overleg zijn de belichaming van een
politiek compromis inzake de decumulatie van mandaten. Dit komt duidelijk tot uiting

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
195
in een aantal zwakke punten van de wetgeving die ertoe leiden dat het financieel, sociaal
en materieel statuut van lokale mandatarissen onvolledig blijft en op sommige punten
weinig consistent.
Zo is er is geen grondig en met feitenmateriaal ondersteund debat gevoerd over de
tijdsbesteding, de functiezwaarte en vormingsvereisten van lokale mandaten in kleine en
grotere gemeenten.
- Enerzijds voert men een discours over permanente beschikbaarheid van lokale uitvoerende
mandatarissen als een factor ter verbetering van hun bezoldiging. Dit
komt anderzijds niet consequent tot uiting in de politieke verlofregeling. In een
gemeente vanaf 50.000 inwoners verdient een schepen wel bijna 80 % van voltijdse
wedde, uitgedrukt als percentage van de wedde van de gemeentesecretaris, maar
zijn of haar politiek verlof bedraagt maar 50 %. De regeling van politiek verlof
vertoont nog andere problemen: de garanties inzake de afdwingbaarheid van politiek
verlof in de privé-sector moeten zich nog bewijzen; de federale overheid kon
alleen verlof regelen in die openbare besturen die onder haar rechtstoepassing vallen.
Politiek verlof voor personeelsleden van Vlaamse overheidsinstellingen en de
onderwijssector moeten op Vlaams niveau worden verbeterd.
- Voor alle lokale mandatarissen is het bovendien toegelaten het mandaat te cumuleren
met dat van parlementair. Er is weliswaar een grens aan wat deze cumul maximaal
aan inkomen kan opleveren. Deze discussie is echter niet gevoerd in termen van
tijdsbesteding. Er is ook grond voor interpretatieproblemen inzake de cumulregeling.
Het gebrek aan beoordelingscriteria over wanneer een mandaat meer inhoudt dan
het loutere lidmaatschap van een algemene vergadering kan in de praktijk tot problemen
leiden. Hetzelfde geldt voor de bepaling dat de beperking intreedt voor die
mandaten die meer dan 20.000 frank belastbaar inkomen opleveren. Hoe moet
men namelijk aankijken tegen mandaten die substantieel vergoed worden in natura
of via onkostenvergoedingen?
- De weddepercentages voor schepenen zijn weinig onderbouwd. In gemeenten met
meer dan 50.000 inwoners bedragen deze 75 % van de burgemeesterwedde die op
haar beurt gekoppeld is aan de wedde van gemeentesecretaris. Vermits de wedde
van gemeentesecretaris ook al varieert in functie van het inwonertal van gemeente,
treedt hier een vertekening op van de verhoudingen.
- Men kan ook de koppeling van de weddes met die van gemeentesecretaris in vraag
stellen. Het lijkt, ons inziens, beter de weddes van lokale mandatarissen percentsgewijze
te koppelen aan die van Vlaamse parlementsleden (op voorwaarde dat deze
laatsten hun mandaat niet meer cumuleren met een lokaal uitvoerend mandaat).
De federale regeling is ook onvolledig.
- Er ontbreekt een regeling voor onkostenvergoedingen, zowel voor uitvoerende mandatarissen
als voor raadsleden.
- Er is niets geregeld met betrekking tot de financiële problemen bij beëindiging van
het mandaat. Er wordt niet voorzien in de mogelijkheid tot uittredingsvoorzieningen

196
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
of outplacement. Dit hangt ook samen met de keuze om cumulatie toe te laten.
- Er is geen duidelijkheid geschapen over de fiscale status van de verschillende
beloningscomponenten.
- Er ontbreken maatregelen ter versterking van de gemeenteraad door ondersteuning
van fracties.
§ 6. Voorstellen voor de proeve van gemeentedecreet
Voor wat het statuut van lokale verkozenen betreft laat de proeve zich inspireren door
de volgende kwaliteitscriteria. Een volwaardig statuut voor lokale mandatarissen moet
volledig, consistent en transparant zijn en moet belangenverstrengeling uitsluiten. Deregulering
maakt dat het decreet alleen de algemene principes en basisrechten van lokale
mandatarissen vastlegt. De Regering neemt besluiten over de details van de beloningscomponenten
en laat aan de gemeenten een zekere discretionaire beslissingsruimte toe
in functie van lokale noden. De verbetering van de totale beloning van lokale
mandatarissen laat zich tenslotte begeleiden door een aantal vertrouwenswekkende maatregelen
zoals het instellen van registers van mandaten en voor leden van het college van
burgemeesters en schepenen een gedeeltelijke terugstortingsverplichting voor activiteiten
die voortvloeien uit de verplichtingen van het ambt. Verscheidene componenten van
de beloning van lokale mandatarissen hoeven niet te worden geregeld bij decreet. Definitieve
keuzes zullen voorwerp uitmaken van de voorstellen van de Vlaamse Regering,
idealiter op basis van tijdsbestedingsnormen. Voor een volledige, globale regeling van
het totale bevoegdheidspakket lijkt de Vlaamse overheid een aantal bevoegdheden te
missen. Dit geldt in het bijzonder voor de regeling van pensioenen en politiek verlof en
klare fiscale richtlijnen. Twee vertrouwenswekkende begeleidende maatregelen zijn vervat
elders in de proeve, namelijk de vermindering van het aantal schepenen en de
decumulatie van parlementaire mandaten met lokale uitvoerende mandaten. De
vergoedingscomponenten waarvoor de Vlaamse overheid bevoegd is, worden in de proeve
geregeld onder Titel I, de artikelen 16 en 17 voor gemeenteraadsleden, de artikelen 53
en 54 voor schepenen, en de artikelen 73 en 74 voor burgemeesters.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
BOEK I
HET GEMEENTEBESTUUR
TITEL I - DE GEMEENTERAAD
HOOFDSTUK I - DE INRICHTING VAN DE GEMEENTERAAD
artikel 4
§ 1.De gemeenteraad vertegenwoordigt de gehele bevolking van de gemeente.
Hij bestaat:
uit 7 raadsleden in gemeenten met minder dan 2.500 inwoners;
uit 9 raadsleden in gemeenten met 2.500 tot 4.999 inwoners;
uit 11 raadsleden in gemeenten met 5.000 tot 7.499 inwoners;
uit 13 raadsleden in gemeenten met 7.500 tot 9.999 inwoners;
uit 17 raadsleden in gemeenten met 10.000 tot 14.999 inwoners;
uit 21 raadsleden in gemeenten met 15.000 tot 19.999 inwoners;
uit 25 raadsleden in gemeenten met 20.000 tot 29.999 inwoners;
uit 29 raadsleden in gemeenten met 30.000 tot 39.999inwoners;
uit 33 raadsleden in gemeenten met 40.000 tot 49.999 inwoners;
uit 37 raadsleden in gemeenten met 50.000 tot 59.999 inwoners;
uit 41 raadsleden in gemeenten met 60.000 tot 69.999 inwoners;
uit 45 raadsleden in gemeenten met 70.000 tot 79.999 inwoners;
uit 49 raadsleden in gemeenten met 80.000 tot 89.999 inwoners;
uit 53 raadsleden in gemeenten met 90.000 tot 99.999 inwoners;
uit 57 raadsleden in gemeenten met 100.000 inwoners en meer.
197
§ 2. Aan de hand van de officiële opgave van het bevolkingscijfer op 31 december van
het voorlaatste jaar vóór dat van de gemeenteraadsverkiezingen, stelt de Vlaamse Regering,
voor elke gemeenteraadsverkiezing, de lijst op van de Vlaamse gemeenten met
hun respectievelijke bevolkingsaantallen en het daaraan verbonden aantal te verkiezen
gemeenteraadsleden.
artikel 5
§ 1. De gemeenteraden worden om de zes jaar volledig vernieuwd. Hun leden worden
rechtstreeks verkozen door de vergadering van de gemeenteraadskiezers. Zij zijn herkiesbaar.
§ 2. Na een volledige vernieuwing van de gemeenteraad blijven de aftredende gemeente-

198
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
raadsleden in functie totdat de geloofsbrieven van de nieuw verkozen gemeenteraadsleden
zijn onderzocht en hun installatie heeft plaatsgehad.
artikel 6
§ 1. De nieuw gekozen raadsleden worden na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad
door de uittredende voorzitter van de gemeenteraad of degene die hem vervangt,
bijeengeroepen op de installatievergadering, die plaatsvindt op een werkdag om 19 uur
in de loop van de eerste week van de maand december volgend op de gemeenteraadsverkiezingen
247 . Deze bijeenroeping gebeurt overeenkomstig het bepaalde in artikel 21
van dit decreet. Ingeval evenwel bezwaar werd ingediend tegen de verkiezing en deze
niettemin geldig werd verklaard, worden de nieuw gekozen raadsleden, overeenkomstig
het bepaalde in het eerste lid, bijeengeroepen binnen de tien dagen die volgen op de dag
waarop de beslissing over de geldigverklaring definitief is geworden.
§ 2. De uittredende voorzitter van de gemeenteraad of degene die hem vervangt, zit de
installatievergadering voor en blijft voorzitter van de gemeenteraad tot een nieuwe voorzitter
verkozen is. De voorzitter heeft evenwel geen stemrecht wanneer hij niet als
gemeenteraadslid herkozen is.
§ 3. De gemeenteraad onderzoekt de geloofsbrieven van de nieuw gekozen gemeenteraadsleden.
Bij de aanvaarding van hun ambt leggen de nieuw gekozen gemeenteraadsleden
van wie de geloofsbrieven werden goedgekeurd, in openbare vergadering de volgende
eed af in handen van de voorzitter: “Ik zweer de verplichtingen van mijn ambt
trouw na te komen”. De uittredende voorzitter of degene die hem vervangt legt, wanneer
hij als gemeenteraadslid herkozen is, de eed af in handen van het gemeenteraadslid
met de hoogste anciënniteit als gemeenteraadslid. Ingeval meerdere gemeenteraadsleden
een gelijke anciënniteit als gemeenteraadslid bezitten, legt hij de eed af in handen van
degene die het hoogste aantal voorkeurstemmen heeft behaald.
De verkozen gemeenteraadsleden die niet aanwezig zijn op de installatievergadering en
tevens, na daartoe uitdrukkelijk te zijn opgeroepen, ongewettigd afwezig zijn op de eerste
daaropvolgende vergadering, worden geacht afstand te hebben gedaan van hun mandaat.
artikel 7
§ 1. Op de installatievergadering verkiezen de gemeenteraadsleden die de eed hebben
afgelegd, in hun midden onder de leden die de Belgische nationaliteit bezitten een voorzitter.
De verkozenen voor de raad kunnen daartoe kandidaten voordragen. Hiervoor
dient uiterlijk drie dagen vóór de vergadering een gedagtekende akte van voordracht
neergelegd te worden in handen van de voorzitter van de installatievergadering. Om
ontvankelijk te zijn, moeten de akten van voordracht ondertekend zijn ten minste door
een meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de voorgedragen
kandidaat. Ingeval de lijst waarop de naam van kandidaat-voorzitter voorkomt, slechts
twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. Behoudens in geval van

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
overlijden of van afstand van mandaat van gemeenteraadslid door een voorgedragen
kandidaat, kan niemand meer dan één akte van voordracht ondertekenen.
199
§ 2. De verkiezing geschiedt in één of twee stemrondes. De kandidaat die na de eerste
stemronde de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen tot
voorzitter. Indien geen enkele kandidaat de volstrekte meerderheid van de stemmen
heeft behaald na de eerste stemronde, vindt een tweede stemronde plaats, waarin gestemd
wordt op de twee kandidaten die in de eerste stemronde de meeste stemmen
behaalden. Bij staking van stemmen in de eerste stemronde komt de kandidaat die bij de
gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen heeft behaald, in aanmerking
voor de tweede stemronde. De kandidaat die in de tweede stemronde de volstrekte
meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen tot voorzitter. Bij staking van
stemmen is de kandidaat die bij de gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen
heeft behaald, verkozen tot voorzitter.
§ 3. Wanneer de voorzitter ophoudt deel uit te maken van de gemeenteraad of als verhinderd
wordt beschouwd, wordt op de eerstvolgende vergadering een nieuwe voorzitter
verkozen volgens de procedure beschreven in § 1 en § 2. De verkiezing vindt pas
plaats nadat de voorzitter in zijn hoedanigheid van gemeenteraadslid vervangen is door
zijn opvolger, overeenkomstig artikel 15 van dit decreet. De nieuw verkozen voorzitter
beëindigt de termijn van de uittredend voorzitter of vervangt hem zolang de toestand
van het verhinderd zijn duurt. Wanneer de voorzitter tijdelijk afwezig is, wordt hij in die
hoedanigheid vervangen door het gemeenteraadslid met de Belgische nationaliteit dat
de hoogste anciënniteit bezit. Bij gelijke anciënniteit vervangt het gemeenteraadslid dat
de meeste voorkeurstemmen behaalde de voorzitter.
artikel 8
Elke gekozen kandidaat die, nadat zijn verkiezing geldigheid heeft verkregen, voor zijn
installatie afstand wenst te doen van zijn mandaat, brengt dit schriftelijk ter kennis van
de voorzitter van de gemeenteraad. De afstand wordt definitief zodra de gemeenteraad
hiervan kennis heeft genomen.
artikel 9
Een lid van de gemeenteraad dat niet meer voldoet aan één van de verkiesbaarheidsvoorwaarden,
houdt op deel uit te maken van de raad.
De voorzitter van de gemeenteraad wijst het betrokken gemeenteraadslid schriftelijk op
de feiten die verval van het lidmaatschap kunnen meebrengen.
De bestendige deputatie doet uitspraak over de geschillen die hierover rijzen.
Indien de betrokkene, zelfs bij ontstentenis van enige kennisgeving, zijn bediening blijft
uitoefenen hoewel hij kennis heeft van de oorzaak van het verval, is hij strafbaar met de
straffen bepaald in artikel 262 van het Strafwetboek.
artikel 10

200
§ 1. Van een gemeenteraad kunnen geen deel uitmaken:
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- de ministers, staatssecretarissen, de leden van de bestendige deputatie van de provincieraad
en de ambtenaren die belast zijn met het bestuurlijk toezicht op de gemeenten,
de intercommunales en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn of
met de behandeling van dossiers inzake financiering en betoelaging van deze besturen;
- zij die een ambt uitoefenen bij de Raad van State of bij het Arbitragehof, zij die een
ambt van de rechterlijke orde bekleden en de plaatsvervangende raadsheren en
rechters;
- de militairen in actieve dienst, behalve de wederopgeroepen reserveofficieren en de
dienstplichtigen;
- de politieambtenaren en de ambtenaren van de openbare macht;
- de personen die in een Lid-Staat van de Europese Unie een ambt of een functie
uitoefenen, gelijkwaardig aan een ambt of een functie vermeld in deze paragraaf en
de personen die in een lokale basisoverheid van een Lid-Staat van de Europese
Unie een ambt of een mandaat uitoefenen dat gelijkwaardig is aan dat van
gemeenteraadslid, schepen of burgemeester;
§ 2. Van de gemeenteraad van de gemeente waarin zij het ambt van gemeenteraadslid
willen opnemen kunnen geen deel uitmaken:
- zij die door die gemeente of door een instelling of dienst van die gemeente aangesteld
zijn of daaraan ondergeschikt zijn met uitzondering van de vrijwillige brandweerlieden;
- zij die door het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van die gemeente,
door een instelling of een dienst ervan of door een vereniging opgericht door het
centrum aangesteld zijn of daaraan ondergeschikt zijn;
- zij die lid zijn van een districtsraad van die gemeente;
- zij die een directie- of toezichtsfunctie vervullen in een intercommunale vereniging
waar die gemeente bij aangesloten is;
- de beambten van het bosbeheer waarvan het ambtsgebied zich uitstrekt over die
gemeente;
- de agenten en de beambten van de fiscale besturen, wanneer hun werk- of ambtsgebied
zich uitstrekt over die gemeente.
artikel 11
§ 1. De tot gemeenteraadslid gekozen kandidaat die zich in een situatie bevindt die
ingevolge artikel 10 onverenigbaar is met het lidmaatschap van de gemeenteraad, wordt
niet tot de beëdiging toegelaten zolang de oorzaak van de onverenigbaarheid bestaat.
De gekozen kandidaat die binnen één maand na een tot hem gericht verzoek van de
voorzitter van de gemeenteraad geen einde maakt aan de met het hem toegekende mandaat
onverenigbare situatie, wordt geacht afstand te doen van het hem toegekende mandaat.
§ 2. Een gemeenteraadslid dat tijdens zijn mandaat in een met zijn mandaat onverenig-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
201
bare situatie terechtkomt, houdt op deel uit te maken van de raad met overeenkomstige
toepassing van artikel 9, indien hij binnen vijftien dagen na het tot hem gerichte verzoek
van de voorzitter van de gemeenteraad geen einde maakt aan die situatie.
Artikel 12
De bestendige deputatie doet uitspraak over de geschillen die rijzen in de gevallen bedoeld
in artikel 11.
Indien de voorzitter van de gemeenteraad in de gevallen bepaald in artikel 11 de betrokkene
niet aanmaant om een keuze te doen, treedt de Vlaamse Regering in zijn plaats op.
artikel 13
Als verhinderd worden beschouwd:
1°. het gemeenteraadslid dat verkozen of benoemd wordt tot burgemeester of schepen;
2°. het gemeenteraadslid dat wegens de vervulling van zijn dienstplicht of van zijn burgerdienst
als gewetensbezwaarde niet aanwezig kan zijn op de vergaderingen van de gemeenteraad
en wenst vervangen te worden. Hij richt daartoe een schriftelijk verzoek aan
de voorzitter van gemeenteraad;
3°. het gemeenteraadslid dat omwille van medische redenen niet aanwezig kan zijn op de
vergaderingen van de gemeenteraad en wenst vervangen te worden. Hij richt daartoe
een schriftelijk verzoek aan de voorzitter van de gemeenteraad. Wanneer het
gemeenteraadslid dat om medische redenen afwezig blijft, niet in staat is die wens uit te
drukken, wordt hij van rechtswege als verhinderd beschouwd vanaf de derde opeenvolgende
vergadering waarop hij afwezig is en zolang hij afwezig blijft;
4°. het gemeenteraadslid dat ouderschapsverlof wenst te nemen wegens de geboorte of
adoptie van een kind. Dit gemeenteraadslid wordt op zijn schriftelijk verzoek gericht aan
de voorzitter van de gemeenteraad vervangen, ten vroegste vanaf de zevende week voor
de vermoedelijke datum van de geboorte of van de adoptie, tot het einde van de achtste
week na de adoptie of geboorte. Op schriftelijk verzoek wordt de onderbreking van de
uitoefening van het mandaat na de achtste week verlengd met een duur gelijk aan die
gedurende dewelke hij zijn mandaat heeft uitgeoefend tijdens de periode van zeven
weken die de dag van de geboorte of adoptie voorafgaan.
artikel 14
Het gemeenteraadslid dient schriftelijk zijn ontslag in bij de voorzitter van de gemeenteraad.
Het gemeenteraadslid dat gedurende vijf opeenvolgende vergaderingen van de
gemeenteraad zonder wettige reden afwezig is geweest, en niet als verhinderd kan worden
beschouwd, wordt geacht ontslagnemend te zijn.
Het ontslag wordt definitief zodra de gemeenteraad hiervan kennis heeft genomen of
de afwezigheid op vijf opeenvolgende vergaderingen heeft vastgesteld.

202
artikel 15
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 1. Een gekozen kandidaat die, nadat zijn verkiezing geldigheid heeft verkregen, vóór
de installatie, afstand doet van zijn mandaat, wordt als gekozen kandidaat vervangen
door zijn opvolger aangeduid overeenkomstig de bepalingen van het gemeentekiesdecreet.
§ 2. Een gemeenteraadslid dat zich in een met zijn mandaat onverenigbare situatie bevindt,
dat als verhinderd wordt beschouwd, dat niet meer voldoet aan de
verkiesbaarheidsvoorwaarden, dat ontslag genomen heeft, of dat overleden is, wordt
vervangen door zijn opvolger aangeduid overeenkomstig de bepalingen het gemeentekiesdecreet.
De gemeenteraad onderzoekt de geloofsbrieven van de opvolgers, alvorens zij als gemeenteraad
geïnstalleerd worden.
§ 3. De gemeenteraadsleden die als verhinderd worden beschouwd, worden vervangen
zolang de toestand van het verhinderd zijn, voortduurt.
artikel 16
§ 1. De gemeenteraadsleden ontvangen ten laste van de gemeente presentiegeld voor
hun aanwezigheid op vergaderingen van de gemeenteraad. Daarnaast kan de gemeenteraad
bij reglement bepalen voor welke vergaderingen die voortvloeien uit de ambtsverplichtingen
van de gemeenteraadsleden, eveneens presentiegeld wordt verleend. De
Vlaamse Regering stelt een lijst op van de vergaderingen die daarvoor in aanmerking
komen. De gemeenteraad bepaalt het bedrag van de presentiegelden binnen de grenzen
vastgelegd door de Vlaamse Regering.
§ 2. De gemeenteraad kan de presentiegelden van de voorzitter van de gemeenteraad,
fractievoorzitters en commissievoorzitters verhogen tot maximaal anderhalf keer de
gewone presentiegelden.
§ 3. De gemeenteraad stelt regels vast over de vergoeding van specifieke kosten en over
andere financiële voorzieningen die verband houden met de uitoefening van het mandaat
van gemeenteraadslid. Deze regels worden vastgesteld binnen de grenzen bepaald
door de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering bepaalt welke specifieke kosten voor
vergoeding in aanmerking komen en welke financiële voorzieningen kunnen worden
vastgesteld.
Artikel 17
Elk jaar vermelden de gemeenteraadsleden hun bezoldigde en onbezoldigde activiteiten
in een register. Dit register wordt bijgehouden op de gemeente en is voor iedereen
toegankelijk.
artikel 18
§ 1. Het raadslid dat wegens een zware zintuiglijke handicap, zware spraakmoeilijkheden
of een motorische handicap waardoor hij grote moeilijkheden heeft om met documen-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
ten om te gaan, niet zelfstandig zijn mandaat kan vervullen, kan zich voor de uitoefening
van dit mandaat laten bijstaan door een vertrouwenspersoon.
203
§ 2. Het bewijs van de in § 1 bedoelde handicap wordt geleverd door een medisch attest
waaruit blijkt dat de betrokkene zijn mandaat niet zelf kan uitoefenen en bijstand behoeft.
§ 3. Bij het verlenen van de bijstand krijgt de vertrouwenspersoon dezelfde middelen ter
beschikking als het gemeenteraadslid. De vertrouwenspersoon heeft dezelfde verplichtingen
als het gemeenteraadslid, maar is niet gehouden tot de eedaflegging.
HOOFDSTUK II - DE WERKING VAN DE GEMEENTERAAD
artikel 19
De gemeenteraad vergadert zo dikwijls als de zaken die tot zijn bevoegdheid behoren
het vereisen en tenminste eenmaal per maand. Deze verplichting is niet van toepassing
op de maanden juli en augustus.
artikel 20
De voorzitter van de gemeenteraad roept de gemeenteraad bijeen en stelt, in overleg
met het college van burgemeester en schepenen, de agenda van de vergadering van de
gemeenteraad op.
Wanneer een derde van de zittinghebbende leden of het college van burgemeester en
schepenen het vraagt, is de voorzitter verplicht de gemeenteraad bijeen te roepen op de
aangewezen dag en het aangewezen uur en met de voorgestelde agenda.
artikel 21
§ 1. Behalve in spoedeisende gevallen, worden de gemeenteraadsleden opgeroepen tenminste
zeven vrije dagen vóór de vergadering. Deze oproeping vermeldt in elk geval de
plaats, de dag, het tijdstip en de agenda van de vergadering. De agendapunten dienen
voldoende duidelijk omschreven te zijn. Voor elk agendapunt worden alle stukken die
erop betrekking hebben, inclusief de ontwerpen van reglementen, ter beschikking gesteld
van de leden van de gemeenteraad vanaf het verzenden van de agenda.
Het huishoudelijk reglement bepaalt de wijze van oproeping alsook de wijze waarop de
stukken die op de agenda betrekking hebben, ter beschikking worden gesteld.
De gemeentesecretaris of de door hem aangewezen ambtenaren verstrekken aan de
raadsleden die erom verzoeken, technische inlichtingen over in het dossier voorkomende
stukken. Het huishoudelijk reglement bepaalt de wijze waarop het verstrekken van die
inlichtingen plaatsvindt.
§ 2. Dient de gemeenteraad te beraadslagen over het meerjarenplan, het budget, een
budgetwijziging of over de rekeningen, doet het college van burgemeester en schepe-

204
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
nen, uiterlijk zeven vrije dagen vóór de vergadering waarop die onderwerpen behandeld
worden, aan elk gemeenteraadslid een exemplaar toekomen van het ontwerp van deze
documenten.
artikel 22
Gemeenteraadsleden en het college van burgemeester en schepenen kunnen uiterlijk
vijf vrije dagen vóór de vergadering punten aan de agenda toevoegen. Zij overhandigen
hun voorstel hiertoe aan de voorzitter van de gemeenteraad. Het moet vergezeld zijn
van een verklarende nota of van elk document dat de gemeenteraad kan voorlichten.
De voorzitter van de gemeenteraad deelt de aanvullende agendapunten onverwijld mee
aan de gemeenteraadsleden.
artikel 23
Plaats, dag, tijdstip en agenda van de vergaderingen van de gemeenteraad worden uiterlijk
zeven vrije dagen voor de vergadering aan het gemeentehuis openbaar gemaakt, op
zodanige wijze dat het publiek er te allen tijde kennis kan van nemen. Het huishoudelijk
reglement bepaalt de nadere regels omtrent de wijze waarop deze openbaarmaking geschiedt.
Eenieder die hierom verzoekt, wordt uiterlijk zeven vrije dagen voor de vergadering op
de hoogte gesteld van de agenda van de gemeenteraad, eventueel tegen betaling van een
vergoeding die niet meer mag bedragen dan de kostprijs. Deze termijn geldt niet voor de
op basis van artikel 22 aan de agenda toegevoegde punten.
artikel 24
De voorzitter zit de vergaderingen van de gemeenteraad voor, opent en sluit de vergaderingen.
Hij licht de te bespreken agendapunten vooraf toe.
De voorzitter is belast met de handhaving van de orde in de vergadering. Hij kan, na een
voorafgaande waarschuwing, elke toehoorder die openlijk tekens van goedkeuring of
van afkeuring geeft of op enigerlei wijze wanorde veroorzaakt, uit de zaal doen verwijderen.
De voorzitter kan bovendien proces-verbaal opmaken tegen de overtreder en hem verwijzen
naar de politierechtbank, die hem kan veroordelen tot een geldboete van een
frank tot vijftien frank of tot gevangenisstraf van een dag tot drie dagen, onverminderd
andere vervolgingen, indien het feit daartoe grond oplevert.
artikel 25
De gemeenteraad kan geen besluit nemen, indien niet de volstrekte meerderheid van de
zittinghebbende leden aanwezig is.
De raad kan echter, indien hij tweemaal bijeengeroepen is zonder dat het vereiste aantal
leden is opgekomen, na een derde en laatste oproeping, ongeacht het aantal aanwezige

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
leden, op geldige wijze beraadslagen en besluiten over de onderwerpen die voor de
derde maal op de agenda voorkomen.
205
De termijn bedoeld in artikel 21 van dit decreet wordt voor deze tweede en derde
oproeping teruggebracht tot twee vrije dagen. In deze oproepingen wordt bovendien
vermeld dat het om een tweede of derde oproeping gaat. In de derde oproeping worden
de bepalingen van de twee vorige leden woordelijk overgenomen.
artikel 26
§ 1. Het is elk gemeenteraadslid verboden deel te nemen aan de bespreking en de
stemming:
- over aangelegenheden waarin hij rechtstreeks of onrechtstreeks een persoonlijk
belang heeft of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken;
- over de vaststelling of goedkeuring van de rekening van een lichaam waaraan hij
rekenplichtig is of waarvan hij tot het uitvoerend orgaan behoort.
§ 2. Het is een gemeenteraadslid verboden:
- als advocaat, notaris of zaakwaarnemer tegen betaling werkzaam te zijn in geschillen
ten behoeve van de gemeente;
- als advocaat, notaris of zaakwaarnemer werkzaam te zijn in geschillen ten behoeve
van de tegenpartij van de gemeente of van een personeelslid van de gemeente
in tuchtzaken;
- rechtstreeks of onrechtstreeks een overeenkomst aan te gaan met de gemeente tot
het aannemen van werk, het verrichten van diensten, doen van leveringen, het
huren of verhuren van goederen, het kopen of verkopen van goederen;
- op te treden als afgevaardigde of technicus van een vakbond in een onderhandelingsof
overlegcomité van de gemeente.
artikel 27
§ 1. De vergaderingen van de gemeenteraad zijn openbaar, behalve:
- indien het om aangelegenheden gaat, die de persoonlijke levenssfeer betreffen.
Zodra een dergelijk punt aan de orde is, beveelt de voorzitter terstond de behandeling
in besloten vergadering;
- wanneer de gemeenteraad met een tweederde meerderheid van de aanwezige leden,
in het belang van de openbare orde en op grond van ernstige bezwaren tegen
de openbaarheid, beslist dat de vergadering niet openbaar is.
Vergaderingen over de meerjarenplannen, budgetten, budgetwijzigingen, rekeningen
en over de daarbij horende beleidsnota’s en verslagen zijn in elk geval openbaar.
§ 2. De besloten vergadering kan slechts plaatsvinden na de openbare vergadering,
uitgezonderd in tuchtzaken. Wanneer tijdens de openbare vergadering blijkt dat de
behandeling van een punt in besloten vergadering moet worden voortgezet, kan de
openbare vergadering, enkel met dit doel, worden onderbroken.

206
artikel 28
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een punt dat niet op de agenda voorkomt, mag niet in bespreking worden gebracht,
behalve in spoedeisende gevallen wanneer het geringste uitstel gevaar zou kunnen opleveren.
Tot spoedbehandeling kan niet worden besloten dan door tenminste twee derden van de
aanwezige leden. De namen van die leden worden in de notulen vermeld.
artikel 29
De leden van de gemeentelijke organen hebben het recht van inzage van alle dossiers,
stukken en akten, die tot de beslissingsbevoegdheid van die organen behoren of die het
bestuur van de gemeente betreffen. Zij zijn tot geheimhouding verplicht over aangelegenheden
die afbreuk kunnen doen aan de eerbied voor het privé-leven en aan de bepalingen
inzake de zwijgplicht.
Dit inzagerecht wordt nader geregeld in het door de gemeenteraad vastgestelde huishoudelijk
reglement dat tevens de voorwaarden bepaalt voor het verkrijgen van een
afschrift van de hier bedoelde dossiers, stukken en akten. Het huishoudelijk reglement
bepaalt eveneens de voorwaarden voor het bezoekrecht aan de gemeentelijke instellingen
en diensten.
artikel 30
De burgemeester en de schepenen zijn aanwezig op de vergaderingen van de gemeenteraad.
Zij hebben geen stemrecht.
De gemeenteraadsleden hebben het recht aan het college van burgemeester en schepenen
mondelinge en schriftelijke vragen te stellen. Het huishoudelijk reglement bepaalt
de voorwaarden waaronder dit recht wordt uitgeoefend.
artikel 31
De notulen van de vergadering van de gemeenteraad worden onder de verantwoordelijkheid
van de gemeentesecretaris opgesteld en na goedkeuring van de gemeenteraad
ondertekend door de voorzitter van de gemeenteraad en door de gemeentesecretaris.
Het huishoudelijk reglement bepaalt de wijze waarop de notulen ter beschikking gesteld
worden van de gemeenteraadsleden en tevens de wijze waarop ze goedgekeurd worden.
Behalve in spoedeisende gevallen, worden de notulen van de vorige vergadering ten
minste zeven vrije dagen vóór de dag van de vergadering ter beschikking gesteld van de
gemeenteraadsleden.
artikel 32
§ 1. De besluiten worden bij volstrekte meerderheid van stemmen genomen. Bij staking
van stemmen is het voorstel verworpen.
§ 2. De gemeenteraad stemt over het budget in zijn geheel en over de rekeningen in

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
hun geheel.
207
Elk lid kan echter de afzonderlijke stemming eisen over een of meer artikelen of reeksen
van artikelen die hij aanwijst, indien het om het budget gaat of over een of meer
artikelen of posten die hij aanwijst, indien het om de rekeningen gaat.
In dat geval mag over het geheel eerst gestemd worden na de stemming over het artikel
of de artikelen, reeksen van artikelen of posten die aldus zijn aangewezen en de stemming
over het geheel heeft dan betrekking op de artikelen of posten waarover geen
enkel lid afzonderlijk wenst te stemmen, en op de artikelen die reeds bij een afzonderlijke
stemming zijn aangenomen.
artikel 33
De stemmingen in de gemeenteraad zijn openbaar.
De voordrachten van kandidaten, benoemingen tot ambten, preventieve schorsingen in
het belang van de dienst en tuchtstraffen geschieden bij geheime stemming en eveneens
bij volstrekte meerderheid van stemmen. De voorzitter stemt het laatst. Het voorgaande
lid is niet toepasselijk bij geheime stemming.
In het huishoudelijk reglement wordt nader omschreven op welke wijze openbaar en
geheim gestemd wordt.
artikel 34
Indien bij de benoeming of de voordracht van kandidaten de vereiste meerderheid niet
wordt verkregen bij de eerste stemming, heeft herstemming plaats over de kandidaten
die de meeste stemmen hebben behaald.
De voorzitter stelt daartoe een lijst op met tweemaal zoveel namen als er benoemingen
of voordrachten moeten geschieden.
De stemmen kunnen alleen uitgebracht worden op de kandidaten die op deze lijst voorkomen.
De benoeming of de voordracht geschiedt bij meerderheid van stemmen. Bij staking
van stemmen heeft de oudste kandidaat de voorkeur.
artikel 35
Aan inwoners van de gemeente, of aan de ambtenaar die daartoe opdracht heeft gekregen
van de Vlaamse Regering of van de gouverneur, mag niet worden geweigerd ter
plaatse inzage te nemen van de besluiten van de gemeenteraad.
De raad kan evenwel beslissen dat de met gesloten deuren genomen besluiten gedurende
een bepaalde tijd geheim zullen worden gehouden.
artikel 36
De gemeenteraad neemt een huishoudelijk reglement aan waarin bijkomende maatre-

208
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gelen kunnen worden opgenomen in verband met de werking van de raad en waarin
minstens bepalingen worden opgenomen omtrent:
- de wijze van oproeping tot de vergadering van de gemeenteraad;
- de wijze waarop de stukken die op de agenda betrekking hebben, ter beschikking
worden gesteld van de gemeenteraadsleden en de wijze waarop de gemeentesecretaris
of de door hem aangewezen ambtenaren, aan de raadsleden die erom verzoeken,
technische inlichtingen verstrekken over die stukken;
- de wijze waarop de plaats, dag, tijdstip en agenda van de vergaderingen van de
gemeenteraad openbaar worden gemaakt;
- de voorwaarden waaronder de gemeenteraadsleden kosteloos een afschrift kunnen
verkrijgen van de akten en stukken betreffende het bestuur van de gemeente in
aangelegenheden van gemeentelijk belang alsook de voorwaarden waaronder de
gemeentelijke instellingen en diensten toegankelijk zijn;
- de voorwaarden waaronder de gemeenteraadsleden hun recht om aan het college
van burgemeester en schepenen mondelinge en schriftelijke vragen te stellen, uitoefenen;
- de wijze waarop de notulen van de vorige vergadering ter beschikking gesteld worden
aan de gemeenteraadsleden en de wijze waarop ze goedgekeurd worden;
- de wijze waarop openbaar of geheim wordt gestemd.
HOOFDSTUK III - DE BEVOEGDHEDEN VAN DE
GEMEENTERAAD
artikel 37
§ 1. De gemeenteraad is het hoogste orgaan van het gemeentebestuur. Hij bepaalt het
beleid van de gemeente en kan daartoe algemene regels stellen.
§ 2. De gemeenteraad beschikt over alle gemeentelijke bevoegdheden die niet bij decreet
of krachtens decreet bij gemeentelijk reglement aan een ander gemeentelijk orgaan zijn
toegekend.
Artikel 38
§ 1. De gemeenteraad stelt de gemeentelijke reglementen vast. Deze reglementen kunnen
betrekking hebben op het gemeentelijk beleid, de gemeentelijke belastingen en
retributies, op het inwendig bestuur van de gemeente en op de politie binnen de gemeente.
§ 2. De gemeentelijke reglementen mogen niet in strijd zijn met de Grondwet, de wetten,
decreten, en de besluiten van de federale overheid, de gewesten en de gemeenschappen.
§ 3. Een afschrift van elk politiereglement, van elk reglement waarin een strafbepaling
wordt opgenomen en van elk reglement op basis waarvan een administratieve sanctie
wordt opgelegd, wordt dadelijk toegezonden aan de griffie van de rechtbank van eerste

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
209
aanleg en aan die van de politierechtbank, waar het in een daartoe bestemd register
wordt ingeschreven. Van deze reglementen wordt tevens melding gemaakt in het
Bestuursmemoriaal van de provincie.
Artikel 39
De gemeenteraad kan straffen stellen op de overtreding van zijn reglementen, tenzij
een wet of een decreet daarin heeft voorzien. Die straffen mogen de politiestraffen niet
te boven gaan.
De door gemeentelijke reglementen vastgestelde geldboeten, die de politiestraffen te
boven gaan, worden van rechtswege verminderd tot het maximum van de politiegeldboeten.
Artikel 40
§ 1. De gemeenteraad kan volgende administratieve sancties stellen op de overtreding
van zijn reglementen, tenzij een wet of een decreet reeds in een strafsanctie of een
administratieve sanctie heeft voorzien:
- de administratieve geldboete met een maximum van 10.000 frank;
- de administratieve schorsing van een door de gemeente afgeleverde toelating of
vergunning;
- de administratieve intrekking van een door de gemeente afgeleverde toelating of
vergunning;
- de tijdelijke of de definitieve administratieve sluiting van een instelling.
§ 2. De Vlaamse Regering regelt de procedure tot aanwijzing door de gemeente van de
ambtenaar gelast met het opleggen van de administratieve geldboete en de wijze van
inning van de administratieve geldboete.
artikel 41
§ 1. De gemeenteraad kan bij reglement zijn bevoegdheden aan het college van burgemeester
en schepenen overdragen.
§ 2. Volgende bevoegdheden zijn echter niet vatbaar voor overdracht:
- het bepalen van het beleid;
- het vaststellen van gemeentelijke reglementen;
- het vaststellen van het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad;
- het vaststellen van de meerjarenplannen, budgetten, budgetwijzigingen, rekeningen
en de daarbij horende beleidsnota’s en verslagen;
- het heffen van gemeentebelastingen en retributies;
- het afsluiten van leningen;
- het vaststellen van de personeelsformatie en van het personeelsbehoefteplan;
- het vaststellen van de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel;
- het benoemen van de leidende ambtenaren;
- het inrichten van diensten met afzonderlijk en zelfstandig beheer.

210
TITEL II - HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER
EN SCHEPENEN
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK I - DE INRICHTING VAN HET COLLEGE VAN
BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
artikel 42
§ 1. Het college van burgemeester en schepenen bestaat uit de burgemeester en uit
2 schepenen in de gemeenten met minder dan 7.500 inwoners;
3 schepenen in de gemeenten met 7.500 tot 14.999 inwoners;
4 schepenen in de gemeenten met 15.000 tot 19.999 inwoners;
5 schepenen in de gemeenten met 20.000 tot 39.999 inwoners;
6 schepenen in de gemeenten met 40.000 tot 49.999 inwoners;
7 schepenen in de gemeenten met 50.000 tot 74.999 inwoners;
8 schepenen in de gemeenten met 75.000 en daarboven.
§ 2. Aan de hand van de officiële opgave van het bevolkingscijfer op 31 december van
het voorlaatste jaar vóór dat van de gemeenteraadsverkiezingen, stelt de Vlaamse Regering,
voor elke gemeenteraadsverkiezing, de lijst op van de Vlaamse gemeenten met
hun respectievelijke bevolkingsaantallen en het daaraan verbonden aantal te verkiezen
schepenen.
artikel 43
§ 1. Ten vroegste op de installatievergadering kiezen de gemeenteraadsleden in hun
midden de schepenen, nadat zij de eed hebben afgelegd en een voorzitter hebben
verkozen. De verkozenen voor de raad kunnen daartoe kandidaten voordragen. Hiervoor
dient per schepenmandaat een gedagtekende akte van voordracht te worden neergelegd
in handen van de voorzitter van de gemeenteraad, uiterlijk drie dagen vóór de
vergadering waar de verkiezing van één of meer schepenen op de dagorde van de raad
staat. Om ontvankelijk te zijn, moeten de akten van voordracht ondertekend zijn ten
minste door een meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden verkozen als de
voorgedragen kandidaat. Ingeval de lijst waarop de kandidaat-schepen voorkomt slechts
twee verkozenen telt, volstaat, voor de naleving van wat voorafgaat, de handtekening
van één onder hen. Behoudens in geval van overlijden, of afstand van het mandaat van
gemeenteraadslid door een voorgedragen kandidaat, kan niemand meer dan één akte
van voordracht ondertekenen voor hetzelfde schepenmandaat. Wanneer de schriftelijk
voorgedragen kandidaturen niet volstaan om het schepencollege volledig samen te
stellen, kunnen ter zitting kandidaten mondeling worden voorgedragen.
§ 2. De verkiezing geschiedt bij geheime stemming en bij volstrekte meerderheid, door
zoveel afzonderlijke stemmingen als er schepenen te kiezen zijn. De rang van de schepenen
wordt bepaald door de volgorde van de stemmingen.
De kandidaat die de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen
tot schepen. Indien geen enkele kandidaat de volstrekte meerderheid van de stemmen

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
211
heeft behaald en indien meerdere kandidaten werden voorgedragen voor het te begeven
schepenambt, vindt een tweede stemronde plaats, waarin gestemd wordt op dezelfde
kandidaten. De kandidaat die in de tweede stemronde de volstrekte meerderheid van de
stemmen heeft behaald, is verkozen tot schepen. Indien in de tweede stemronde geen
enkele kandidaat de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, vindt een
derde stemronde plaats, waarin gestemd wordt op de twee kandidaten die in de tweede
stemronde de meeste stemmen behaalden. Bij staking van stemmen in de tweede stemronde
komt de kandidaat die bij de gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen
heeft behaald, in aanmerking voor de derde stemronde. De kandidaat die in de
derde stemronde de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen
tot schepen. Bij staking van stemmen is de kandidaat die bij de gemeenteraadsverkiezingen
de meeste voorkeurstemmen heeft behaald, verkozen tot schepen.
§ 3. De bedienaren van de eredienst en de afgevaardigden van de door de wet erkende
organisaties die morele diensten verlenen op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing,
bedoeld in artikel 181 van de Grondwet, alsook de personen die in een Lid-
Staat van de Europese Unie een gelijkwaardige functie uitoefenen, kunnen niet tot schepen
verkozen worden.
artikel 44
§ 1. De schepenen leggen, alvorens hun ambt te aanvaarden in openbare vergadering
van de gemeenteraad de volgende eed af in handen van de voorzitter: “Ik zweer de
verplichtingen van mijn ambt trouw na te komen”.
§ 2. De schepenen die, na twee achtereenvolgende oproepingen tot het afleggen van de
eed te hebben ontvangen, zich zonder wettige reden daarvan onthouden, worden geacht
hun schepenambt niet te aanvaarden.
artikel 45
De schepenen worden, behoudens toepassing van de artikelen 47, 48 of 50 van dit
decreet verkozen voor een periode van zes jaar.
Zij verliezen echter deze hoedanigheid indien zij overeenkomstig de bepalingen van
artikel 9 niet meer voldoen aan de verkiesbaarheidsvereisten, indien zij zich overeenkomstig
de artikelen 10, 11 en 12 in een met hun mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare
situatie bevinden of indien zij niet meer voldoen aan de voorwaarden om als
schepen verkozen te worden.
De bestendige deputatie doet uitspraak over de geschillen omtrent het niet meer voldoen
aan de voorwaarden om als schepen verkozen te worden.
artikel 46
Als verhinderd worden beschouwd:
- de schepen die lid is van de Federale of Vlaamse Regering of van de Europese
Commissie, die het mandaat van Federaal, Vlaams of Europees parlementslid

212
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
uitoefent, of een gelijkwaardig ambt of mandaat bekleedt in de instellingen van een
Lid-Staat van de Europese Unie;
- de schepen die, ingevolge artikel 70, § 2 van dit decreet het ambt van de als
verhinderd beschouwde burgmeester waarneemt;
- de schepen die zijn dienstplicht of zijn burgerdienst als gewetensbezwaarde vervult
en wenst vervangen te worden. Hij richt daartoe een schriftelijk verzoek aan de
voorzitter van de gemeenteraad;
- de schepen die omwille van medische redenen wenst vervangen te worden. Hij
richt daartoe een schriftelijk verzoek aan de voorzitter van de gemeenteraad. Wanneer
de schepen die om medische redenen afwezig blijft op de vergaderingen van
het college, niet in staat is die wens uit te drukken, wordt hij van rechtswege als
verhinderd beschouwd vanaf de derde opeenvolgende vergadering waarop hij afwezig
is en zolang hij afwezig blijft;
- de schepen die ouderschapsverlof wenst te nemen wegens de geboorte of de adoptie
van een kind. Die schepen wordt op zijn schriftelijk verzoek gericht aan de voorzitter
van de gemeenteraad vervangen, ten vroegste vanaf de zevende week voor de
vermoedelijke datum van de geboorte of van de adoptie, tot het einde van de achtste
week na de adoptie of geboorte. Op schriftelijk verzoek wordt de onderbreking
van de uitoefening van het ambt na de achtste week verlengd met een duur gelijk
aan die gedurende dewelke hij zijn ambt heeft uitgeoefend tijdens de periode van
zeven weken die de dag van de geboorte of adoptie voorafgaan.
artikel 47
De Vlaamse Regering kan de schepenen schorsen of afzetten wegens kennelijk wangedrag
of grove nalatigheid. Zij worden vooraf gehoord. De Vlaamse Regering stelt hiervoor
de procedure vast met toepassing van de beginselen vervat in de artikelen 99 tot
105.
De afgezette schepen kan eerst na verloop van twee jaren worden herkozen.
artikel 48
De schepen dient schriftelijk zijn ontslag in bij de voorzitter van de gemeenteraad. Het
ontslag wordt definitief zodra de gemeenteraad hiervan kennis heeft genomen.
De schepen oefent zijn ambt uit tot hij als schepen vervangen is.
artikel 49
§ 1. De schepen die zich in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare
situatie bevindt, die als verhinderd wordt beschouwd, die niet meer voldoet aan de
verkiesbaarheidsvoorwaarden, die afgezet is, die ontslag genomen heeft, of die overleden
is, wordt vervangen door het gemeenteraadslid dat volgens de procedure beschreven
in artikel 43 als vervanger wordt verkozen. Deze verkiezing moet in elk geval
plaatsvinden binnen de twee maanden na het openvallen van het schepenambt.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De schepenen die als verhinderd worden beschouwd, worden vervangen zolang de toestand
van het verhinderd zijn, voortduurt.
213
§ 2. In geval van ontstentenis of schorsing van een schepen beslist de gemeenteraad of
hij overeenkomstig de procedure beschreven in artikel 43 tot de vervanging van die
schepen overgaat. In dit geval wordt de schepen vervangen zolang de ontstentenis of de
schorsing voortduurt.
§ 3. Als de in § 1 en § 2 bedoelde schepen de als verhinderd beschouwde of afwezige
burgemeester vervangt, moet de op de basis van artikel 43 te verkiezen schepen onder
de gemeenteraadsleden die de Belgische nationaliteit bezitten, verkozen worden.
artikel 50
§ 1. De gemeenteraad kan het mandaat van het college van burgemeester en schepenen
ten vroegste twee jaar na de installatie van de gemeenteraad beëindigen. Hiertoe moet
met een volstrekte meerderheid een constructieve motie van wantrouwen ten aanzien
van het college van burgemeester en schepenen worden gestemd. Bij afzonderlijke
stemming, die plaatsvindt uiterlijk veertien dagen na het aannemen van de motie van
wantrouwen, duidt dezelfde gemeenteraad de nieuwe burgemeester en de nieuwe schepenen
aan, overeenkomstig de artikelen 43, 63 en 64 van dit decreet.
§ 2. De gemeenteraad kan steeds met een volstrekte meerderheid het mandaat van een
schepen beëindigen. Bij afzonderlijke stemming, die plaatsvindt uiterlijk veertien dagen
na de beëindiging van het mandaat, verkiest dezelfde gemeenteraad een nieuwe
schepen, overeenkomstig artikel 43 van dit decreet.
§ 3. Voor de verkiezingen bedoeld in § 1 en § 2 kunnen de in de gemeenteraad zetelende
opvolgers van de leden van het college niet voorgedragen worden. De leden van
het college, die hun ambt blijven uitoefenen tot er een nieuw college is samengesteld,
kunnen voorgedragen worden voor deze verkiezingen. Wanneer de burgemeester van
het tot ontslag gedwongen college herverkozen wordt, dan wordt de procedure bepaald
in artikel 64 van dit decreet niet toegepast.
§ 4. Wanneer de gemeenteraad niet binnen de veertien dagen na het ontslag samenkomt
of hij er niet in slaagt een nieuw college van burgemeester en schepenen of een
nieuwe schepen bedoeld in § 2 te verkiezen, vervalt het ontslag.
§ 5. Als er een motie van wantrouwen tegen het college van burgemeester en schepenen
ter stemming wordt gelegd, kan ongeacht de uitslag van deze stemming, een nieuwe
motie van wantrouwen niet worden ingediend vooraleer er twee jaren verstreken zijn.
artikel 51
De schepen die ontslagnemend is, blijft zijn ambt uitoefenen totdat hij als schepen
vervangen is.
Het college dat tot ontslag gedwongen werd, blijft zijn bevoegdheden uitoefenen zolang
er geen nieuw college verkozen is.

214
artikel 52
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De Vlaamse Regering bepaalt de ambtskledij en de onderscheidingstekens van de schepenen.
artikel 53
§ 1. De schepenen genieten ten laste van de gemeente een wedde, inclusief vakantiegeld
en eindejaarspremie, volgens een tijdbestedingsnorm vastgesteld door de Vlaamse Regering.
De wedde van de schepenen wordt uitgedrukt als een percentage van de wedde
van de burgemeester.
§ 2. De gemeenteraad stelt regels over de vergoeding van specifieke kosten en over
andere financiële voorzieningen die verband houden met de uitoefening van het ambt
van schepen. Deze regels worden vastgesteld binnen de grenzen bepaald door de Vlaamse
Regering. De Vlaamse Regering bepaalt welke specifieke kosten voor vergoeding in aanmerking
komen en welke financiële voorzieningen kunnen worden vastgesteld.
§ 3. Schepenen kunnen voor de nevenactiviteiten die voortvloeien uit hoofde van hun
ambt inkomsten genieten tot vijftig ten honderd bovenop de op hen toepasbare wedde.
Het surplus storten zij in de gemeentekas.
Artikel 54
Elk jaar vermelden de schepenen hun bezoldigde en onbezoldigde activiteiten in een
register. Dit register wordt bijgehouden op de gemeente en is voor iedereen toegankelijk.
HOOFDSTUK II -DE WERKING VAN HET COLLEGE VAN
BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
artikel 55
Het college van burgemeester en schepenen oefent zijn bevoegdheden als college uit en
behoudt de volle verantwoordelijkheid voor het optreden van zijn leden.
artikel 56
De burgemeester is van rechtswege voorzitter van het college van burgemeester en
schepenen.
artikel 57
§ 1. Het college van burgemeester en schepenen vergadert op de dagen en uren die het
in zijn huishoudelijk reglement bepaalt, en zo dikwijls de spoedige behandeling van de
zaken het vereist.
Het mag alleen dan beraadslagen en besluiten, wanneer meer dan de helft van de leden
aanwezig is.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
215
De vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen zijn niet openbaar.
Alleen de beslissingen worden opgenomen in de notulen. Alleen die beslissingen kunnen
rechtsgevolgen hebben.
§ 2. De oproeping voor de buitengewone vergaderingen geschiedt ten minste twee vrije
dagen voor de dag van de vergadering. Het huishoudelijk reglement van het college
bepaalt de wijze van oproeping.
In spoedeisende gevallen echter staat het aan de burgemeester dag en uur van de vergadering
vast te stellen.
artikel 58
De besluiten worden bij meerderheid van stemmen genomen. Bij staking van stemmen
verdaagt het college de zaak tot een volgende vergadering.
Indien echter de meerderheid van het college vóór de behandeling de zaak spoedeisend
heeft verklaard, is de stem van de voorzitter beslissend. Hetzelfde geldt wanneer op drie
vergaderingen de stemmen staken over een zelfde zaak.
De artikelen 33 en 34 zijn van toepassing op de vergaderingen van het college van burgemeester
en schepenen, met dien verstande dat het huishoudelijk reglement van het
college de wijze bepaalt waarop openbaar of geheim gestemd wordt.
De bepalingen uit artikel 26 van dit decreet zijn onverkort van toepassing op de burgemeester
en de schepenen.
artikel 59
Het college van burgemeester en schepenen neemt een huishoudelijk reglement aan
waarin het nadere regels omtrent zijn werking vastlegt.
HOOFDSTUK III - DE BEVOEGDHEDEN VAN HET COLLEGE
VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN
artikel 60
Het college van burgemeester en schepenen is bevoegd voor het dagelijks bestuur van
de gemeente.
artikel 61
Het college van burgemeester en schepenen bereidt de beraadslagingen en de besluiten
van de gemeenteraad voor en voert ze uit, voor zover het decreet die bevoegdheid niet
aan de burgemeester opdraagt.

216
artikel 62
Het college van burgemeester en schepenen is bevoegd voor:
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- de daden van beheer over de gemeentelijke inrichtingen en eigendommen;
- het personeelsbeheer zoals nader bepaald in titel IV;
- het financieel beheer zoals nader bepaald in titel V;
- de leiding en het toezicht over de gemeentewerken;
- het instellen van rechtsvorderingen namens de gemeente;
- het voeren van rechtsgedingen.
TITEL III - DE BURGEMEESTER
HOOFDSTUK I - DE VERKOZEN BURGEMEESTER
artikel 63
§ 1. Ten vroegste op de installatievergadering wordt, nadat de gemeenteraadsleden de
eed hebben afgelegd en een voorzitter gekozen hebben, de burgemeester verkozen onder
de gemeenteraadsleden met Belgische nationaliteit. De verkozenen voor de raad
kunnen daartoe kandidaten voordragen. Hiervoor dient een gedagtekende akte van
voordracht te worden neergelegd in handen van de voorzitter van de gemeenteraad,
uiterlijk drie dagen vóór de vergadering waar de verkiezing van de burgemeester op de
dagorde van de raad staat. Om ontvankelijk te zijn, moeten de akten van voordracht
ondertekend zijn ten minste door een meerderheid van hen die op dezelfde lijst werden
verkozen als de voorgedragen kandidaat. Ingeval de lijst waarop de naam van
kandidaat-burgemeester voorkomt, slechts twee verkozenen telt, volstaat de handtekening
van één van hen. Behoudens in geval van overlijden of van afstand van mandaat
van gemeenteraadslid door een voorgedragen kandidaat, kan niemand meer dan één
akte van voordracht ondertekenen.
§ 2. De verkiezing geschiedt in één of twee stemrondes. De kandidaat die na de eerste
stemronde de volstrekte meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen tot
burgemeester. Indien geen enkele kandidaat de volstrekte meerderheid van de stemmen
heeft behaald na de eerste stemronde, vindt een tweede stemronde plaats, waarin gestemd
wordt op de twee kandidaten die in de eerste stemronde de meeste stemmen
behaalden. Bij staking van stemmen in de eerste stemronde komt de kandidaat die bij
de gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen heeft behaald, in aanmerking
voor de tweede stemronde. De kandidaat die in de tweede stemronde de volstrekte
meerderheid van de stemmen heeft behaald, is verkozen tot burgmeester. Bij staking
van stemmen is de kandidaat die bij de gemeenteraadsverkiezingen de meeste voorkeurstemmen
heeft behaald verkozen tot burgmeester.
§ 3. De bedienaren van de eredienst en de afgevaardigden van de door de wet erkende
organisaties die morele diensten verlenen op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing,
bedoeld in artikel 181 van de Grondwet, alsook de personen die in een Lid-
Staat van de Europese Unie, een gelijkwaardige functie uitoefenen, kunnen niet tot
burgemeester verkozen worden.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 64
217
§ 1. Binnen de week na de verkiezing geeft de voorzitter van de gemeenteraad kennis
van de verkiezing van de burgemeester aan de Vlaamse Regering door bemiddeling van
de gouverneur.
Indien de Vlaamse Regering oordeelt dat de door de gemeenteraad gekozen burgemeester
niet voldoende morele waarborgen biedt, kan zij, binnen de maand na de verkiezing,
de gemeenteraad opdragen op de eerstvolgende vergadering een andere kandidaat
te verkiezen, via de procedure bepaald in artikel 63. De verkiezing wordt definitief
wanneer de Vlaamse Regering binnen de maand na de verkiezing geen opdracht in die
zin gegeven heeft.
§ 2. Binnen de week na de tweede verkiezing geeft de voorzitter van de gemeenteraad
kennis van de verkiezing van de burgemeester aan de Vlaamse Regering door bemiddeling
van de gouverneur.
Indien de Vlaamse Regering oordeelt dat de door de raad gekozen burgemeester evenmin
voldoende morele waarborgen biedt, of indien de raad geen nieuwe burgemeester
verkiest, benoemt de Vlaamse Regering, binnen de maand zelf een kandidaat uit de
gemeenteraadsleden die de Belgische nationaliteit bezitten. Indien een tweede verkiezing
heeft plaatsgevonden, wordt deze definitief, wanneer de Vlaamse Regering niet
binnen de maand tot een benoeming is overgegaan.
artikel 65
§ 1. De burgemeester legt, alvorens zijn ambt te aanvaarden in openbare vergadering
van de gemeenteraad de volgende eed af in handen van de voorzitter: “Ik zweer de
verplichtingen van mijn ambt trouw na te komen “.
§ 2. De burgemeester die, na twee achtereenvolgende oproepingen tot het afleggen van
de eed te hebben ontvangen, zich zonder wettige reden daarvan onthoudt, wordt geacht
het ambt van burgemeester niet te aanvaarden.
artikel 66
De burgemeester wordt, behoudens toepassing van de artikelen 50, 68 of 69 van dit
decreet verkozen of benoemd voor een periode van zes jaar.
Hij verliest echter deze hoedanigheid, indien hij overeenkomstig de bepalingen van
artikel 9 niet meer voldoet aan de verkiesbaarheidsvereisten, indien hij zich overeenkomstig
de artikelen 10, 11 en 12 in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare
situatie bevindt of indien hij niet meer voldoet aan de voorwaarden om als
burgemeester verkozen te worden.
De bestendige deputatie doet uitspraak over de geschillen omtrent het niet meer voldoen
aan de voorwaarden om als burgemeester verkozen te worden.
artikel 67
Als verhinderd worden beschouwd:

218
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- de burgemeester die lid is van de Federale of Vlaamse Regering of van de Europese
Commissie, die het mandaat van Vlaams, Federaal of Europees parlementslid
uitoefent, of een gelijkwaardig ambt of mandaat bekleedt in de instellingen van een
Lid-Staat van de Europese Unie;
- de burgemeester die zijn dienstplicht of zijn burgerdienst als gewetensbezwaarde
vervult en wenst vervangen te worden. Hij richt daartoe een schriftelijk verzoek aan
de voorzitter van de gemeenteraad;
- de burgemeester die omwille van medische redenen wenst vervangen te worden.
Hij richt daartoe een schriftelijk verzoek aan de voorzitter van de gemeenteraad.
Wanneer de burgemeester die om medische redenen afwezig blijft op de vergaderingen
van het college, niet in staat is die wens uit te drukken, wordt hij van rechtswege
als verhinderd beschouwd vanaaf de derde opeenvolgende vergadering waarop
hij afwezig is en zolang hij afwezig blijft;
- de burgemeester die ouderschapsverlof wenst te nemen wegens de geboorte of de
adoptie van een kind. Die burgemeester wordt op zijn schriftelijk verzoek gericht
aan de voorzitter van de gemeenteraad vervangen, ten vroegste vanaf de zevende
week voor de vermoedelijke datum van de geboorte of van de adoptie, tot het
einde van de achtste week na de adoptie of geboorte. Op schriftelijk verzoek
wordt de onderbreking van de uitoefening van het ambt na de achtste week verlengd
met een duur gelijk aan die gedurende dewelke hij zijn ambt heeft uitgeoefend
tijdens de periode van zeven weken die de dag van de geboorte of adoptie
voorafgaan.
artikel 68
De Vlaamse Regering kan de burgemeester schorsen of afzetten wegens kennelijk wangedrag
of grove nalatigheid. De burgemeester wordt vooraf gehoord. De Vlaamse Regering
stelt hiervoor de procedure vast met toepassing van de beginselen, vervat in de
artikelen 99 tot 105.
De afgezette burgemeester kan eerst na verloop van twee jaren worden herkozen.
artikel 69
De burgemeester dient schriftelijk zijn ontslag in bij de voorzitter van de gemeenteraad.
Het ontslag wordt definitief zodra de gemeenteraad hiervan kennis heeft genomen.
De burgemeester deelt onverwijld zijn ontslag mee aan de Vlaamse Regering, door
bemiddeling van de gouverneur.
De burgemeester oefent zijn ambt uit die tot hij als burgmeester vervangen is.
artikel 70
§ 1. De burgmeester die zich in een met het mandaat van gemeenteraadslid onverenigbare
situatie bevindt, die niet meer voldoet aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden, die
afgezet is, die ontslag genomen heeft, of die overleden is, wordt vervangen door het

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
219
gemeenteraadslid dat volgens de procedure beschreven in de artikel 63 en 64 als vervanger
wordt verkozen. Deze verkiezing moet in elk geval plaatsvinden binnen de twee
maanden na het openvallen van het burgemeesterambt.
§ 2. In geval van verhindering, ontstentenis of schorsing van de burgemeester, wordt
zijn ambt waargenomen door de eerstgekozen schepen van Belgische nationaliteit. In dit
geval wordt de burgemeester vervangen zolang de verhindering, de ontstentenis of de
schorsing voortduurt.
artikel 71
De burgemeester die op basis van artikel 50 ontslagnemend is, blijft zijn ambt uitoefenen
totdat hij als burgemeester vervangen is.
artikel 72
De Vlaamse Regering bepaalt de ambtskledij en de onderscheidingstekens van de burgemeesters.
artikel 73
§ 1. De burgemeester geniet ten laste van de gemeente een wedde, inclusief vakantiegeld
en eindejaarspremie, volgens een tijdbestedingsnorm vastgesteld door de Vlaamse Regering.
De wedde van de burgemeester wordt uitgedrukt als een percentage van de vergoeding
van de leden van het Vlaamse Parlement.
§ 2. De gemeenteraad kan regels stellen over de vergoeding van specifieke kosten en
over andere financiële voorzieningen die verband houden met de uitoefening van het
ambt van burgemeester. Deze regels worden vastgesteld binnen de grenzen bepaald
door de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering bepaalt welke specifieke kosten voor
vergoeding in aanmerking komen en welke financiële voorzieningen kunnen worden
vastgesteld.
§ 3. De burgemeesters kunnen voor de nevenactiviteiten die voortvloeien uit hoofde
van hun ambt, inkomsten genieten tot vijftig ten honderd bovenop de op hen toepasbare
wedde. Het surplus storten zij in de gemeentekas.
Artikel 74
Elk jaar vermeldt de burgemeester zijn bezoldigde en onbezoldigde activiteiten in een
register. Dit register wordt bijgehouden op de gemeente en is voor iedereen toegankelijk.
HOOFDSTUK II - DE BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER
artikel 75
§ 1. De burgemeester is bevoegd voor de uitvoering van de wetten, de decreten, de
verordeningen en de besluiten van de staat, de gewesten, de gemeenschappen, de pro-

220
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vincieraad en de bestendige deputatie van de provincieraad, tenzij die bevoegdheid uitdrukkelijk
in die decreten, of krachtens een decreet in die verordeningen en besluiten
aan het college van burgemeester en schepenen of aan de gemeenteraad is opgedragen.
§ 2. De burgemeester en desgevallend het college van burgemeester en schepenen informeren
de gemeenteraad, wanneer die daarom verzoekt, over de wijze waarop zij deze
bevoegdheden uitoefenen.
artikel 76
§ 1. De burgemeester is bevoegd voor de uitvoering van de politiewetten, de politiedecreten,
de politieverordeningen, politiereglementen, en de politiebesluiten. Hij kan
onder zijn verantwoordelijkheid deze bevoegdheid geheel of ten dele overdragen aan
een van de schepenen.
De burgemeester informeert de gemeenteraad, wanneer die daarom verzoekt, over de
wijze waarop hij deze bevoegdheden uitoefent.
§ 2. De burgemeester is op het grondgebied van de gemeente de verantwoordelijke
overheid inzake de bestuurlijke politie, onverminderd de bevoegdheden van hogere overheden
inzake bestuurlijke politie.
De burgemeester informeert de gemeenteraad, wanneer die daarom verzoekt, over de
wijze waarop hij deze bevoegdheden uitoefent.
artikel 77
In geval van oproer, kwaadwillige samenscholing, ernstige stoornis van de openbare rust
of andere onvoorziene gebeurtenissen, waarbij het geringste uitstel gevaar of schade
zou kunnen opleveren voor de burgers, kan de burgemeester politiereglementen maken,
onder verplichting om daarvan onverwijld aan de gemeenteraad kennis te geven, met
opgave van de redenen waarom hij heeft gemeend zich niet tot de raad te moeten wenden.
Die reglementen vervallen dadelijk, indien zij door de raad in de eerstvolgende
vergadering niet worden bekrachtigd.
artikel 78
§ 1. De burgemeester kan, op gemotiveerd verzoek van de voorzitter van de raad voor
maatschappelijk welzijn, vanaf de aanmaning van de eigenaar, elk gebouw, dat sedert
meer dan zes maanden verlaten is, opeisen ten einde het ter beschikking te stellen van
dakloze personen. Het opeisingsrecht kan slechts uitgeoefend worden binnen een termijn
van zes maanden, te rekenen vanaf de dag waarop de burgemeester de eigenaar op
de hoogte heeft gesteld, en mits een billijke vergoeding.
§ 2. De Vlaamse Regering bepaalt de grenzen, de voorwaarden en de modaliteiten, volgens
dewelke het opeisingsrecht kan uitgeoefend worden en tevens de procedure, de
gebruiksduur, de modaliteiten inzake het op de hoogte stellen van de eigenaar en de
mogelijkheden van laatstgenoemde tot verzet tegen de opeising, alsook de berekeningswijzen
inzake de vergoedingen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 79
221
§ 1. Behoudens wanneer de bevoegdheid om in geval van hoogdringendheid een voorlopige
sluiting van een instelling of de tijdelijke schorsing van een vergunning uit te
spreken door een bijzondere regelgeving is toevertrouwd aan een andere overheid, kan
de burgemeester wanneer elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen,
die maatregelen nemen wanneer de voorwaarden van de uitbating van de instelling
of van de vergunning niet worden nageleefd en nadat de overtreder de mogelijkheid
werd geboden zijn verweermiddelen naar voren te brengen.
§ 2. Die maatregelen vervallen dadelijk indien zij door het college van burgemeester en
schepenen in de eerstvolgende vergadering niet worden bekrachtigd.
Zowel de sluiting als de schorsing kunnen een termijn van drie maanden niet overschrijden.
Na verloop van deze termijn wordt de beslissing van de burgemeester van rechtswege
geheven.
artikel 80
Indien de openbare orde rond een voor het publiek toegankelijke inrichting wordt verstoord
door gedragingen in die inrichting, kan de burgemeester besluiten deze te sluiten,
voor de duur die hij bepaalt.
Die maatregelen zullen onmiddellijk ophouden uitwerking te hebben indien ze niet tijdens
de eerstvolgende vergadering van het college van burgemeester en schepenen worden
bevestigd.
De sluiting mag een termijn van drie maanden niet overschrijden. De beslissing van de
burgemeester wordt opgeheven bij het verstrijken van die termijn.

222
TITEL IV
DE AMBTELIJKE ORGANISATIE
EN HET PERSONEELSBEHEER
J. CRAEGHS, J. GEKIERE, T. STEEN
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De in deze titel voorgestelde regeling met betrekking tot het gemeentelijk personeelsbeheer
en de ambtelijke organisatie is deels geïnspireerd op een aantal buitenlandse
voorbeelden, deels op de huidige in ons land geldende regeling.
De vergelijkende studie van een aantal buitenlandse regelingen maakt het voorwerp uit
van een eerste paragraaf. De vergelijking is in hoofdzaak gebaseerd op de gemeentewetten
van de betreffende staten en focust op de vraag welke aspecten van het lokaal
personeelsbeleid centraal geregeld worden, wat geregeld wordt in collectieve akkoorden,
wat de gemeenten zelf regelen en welke organen daarvoor bevoegd zijn.
De tweede paragraaf bevat een aantal aspecten van de huidige regeling in Vlaanderen
waarin enerzijds de bevoegdheidsverdeling inzake lokaal personeelsbeleid tussen de
federale wetgever, de Vlaamse Regering en de gemeenten behandeld wordt en anderzijds
de huidige ambtelijke organisatie als een “secretaris-model” geschetst wordt.
Na deze beschrijvende beschouwingen worden in een derde paragraaf de algemene
uitgangspunten van de in de proeve voorgestelde regeling en de artikelen toegelicht.
Daarin wordt nader ingegaan op de verhouding in de bevoegdheden tussen de Vlaamse
Regering enerzijds en het gemeentebestuur zelf anderzijds, op de ambtelijke organisatie
volgens het teammanagement-model en op de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel.
§ 1. Een internationaal vergelijkend perspectief
Het vergelijkend overzicht spitst zich vooral toe op de landen van Noord-Europa,
omdat daar de meest recente en vernieuwende wijzigingen plaatsvonden. Meteen dient
daaraan toegevoegd dat deze regelingen niet gedetailleerd zullen worden beschreven,
omdat de bronnen daarvoor, zoals collectieve overeenkomsten en gemeentelijke reglementen,
niet steeds beschikbaar zijn. Telkens zullen enkele hoofdlijnen van de ambtelijke
organisatie en van het personeelsbeleid aangehaald worden, hoofdzakelijk op
basis van bepalingen uit de gemeentewetten. Deze vergelijkende studie wordt dan ook
hoofdzakelijk rond volgende vraagstellingen opgebouwd: wat wordt centraal geregeld,
wat wordt geregeld in collectieve akkoorden, wat regelen de gemeenten zelf en wie staat

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
daarvoor in. Op die manier krijgt men ook een beter beeld van welke bepalingen zich
doorgaans in een gemeentewet bevinden.
1. Denemarken
223
In Denemarken beschikken de gemeenten in principe over een grote zelfstandigheid
inzake personeelsbeheer. De centrale overheid wil niettemin toch een zekere homogeniteit
nastreven in de arbeidsvoorwaarden in de overheidssector. Zo moeten de gemeenten
enerzijds rekening houden met een aantal algemene regels inzake tewerkstelling
in de overheidssector in het algemeen en anderzijds zijn zij ook gebonden door de
collectieve akkoorden, die de Minister van Financiën onderhandelt met de vakbonden
van het gemeentepersoneel. De gemeenten kunnen via hun nationale verenigingen
met de vakbonden van het gemeentepersoneel aanvullende akkoorden afsluiten over
de arbeidsvoorwaarden. Alle gemeenten hebben hun respectievelijke verenigingen daartoe
gemandateerd. Wat de wedden betreft, moeten deze akkoorden voldoen aan de criteria
opgelegd door de “Regeringscommissie voor de weddes in de lokale besturen”. Deze
commissie controleert dan ook deze akkoorden alvorens zij van kracht worden 1 .
Voor het overige zijn de gemeenteraden verantwoordelijk voor de ambtelijke organisatie
en het personeelsbeheer. Zij kunnen ook zelf de organisatiestructuur bepalen. De
dagelijkse leiding van de administratie en de politieke verantwoordelijkheid komen
toe aan de burgemeester 2 . De Deense gemeenten zijn niet wettelijk verplicht over een
uitvoerend orgaan te beschikken. Tot voor kort was dit wel het geval: de gemeente
moest minstens een “commissie financiën” aanstellen die voorgezeten werd door de
burgemeester en daarnaast een aantal andere vaste commissies. Geleidelijk is er een
tendens ontstaan om de bevoegdheden te verdelen over minder commissies. Elke uitvoerende
commissie beheert een “departement” van de administratie. Aan het hoofd
van de hele administratie staat, onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester,
een directeur. De “commissie financiën” heeft een aantal belangrijke bevoegdheden
inzake human resources management. Tenslotte dient opgemerkt dat in de grotere gemeenten
een ander systeem geldt. De bevoegdheden van de “commissie financiën” komen
er toe aan een college.
2. Finland
In Finland wordt het overheidspersoneel in het algemeen ingedeeld in enerzijds de
personeelsleden die in een ambtelijke verhouding staan tot de overheid en anderzijds
zij die met een arbeidscontract zijn tewerkgesteld. Ook de Finse gemeentewet herneemt
dit basisonderscheid ten aanzien van het gemeentepersoneel 3 . De consequenties van
dit onderscheid zijn echter niet zo verregaand. De arbeidsvoorwaarden en de wedden
in de overheidssector sluiten immers zeer nauw aan bij die uit de privé-sector. Deze
evolutie is al geruime tijd aan de gang, en werd nog versterkt in de recente wet op de
staatsambtenaren van 1994. De gemeentelijke ambtenaren beschikken over een eigen
specifiek statuut dat deels geregeld is in een wet, deels gebaseerd is op collectieve overeenkomsten
op nationaal vlak. De contractueel tewerkgestelden van de gemeente vallen
onder de regeling van de arbeidscontracten naar privaat recht, maar ook voor hen
worden op nationaal niveau collectieve overeenkomsten afgesloten. Voor beide catego-
zie eindnoten blz. 448

224
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
rieën personeel beschikken de gemeenten over de mogelijkheid om deze akkoorden op
lokaal vlak aan te vullen of daarvan af te wijken onder meer door lokale collectieve
overeenkomsten af te sluiten 4 .
De Finse gemeentewet bepaalt ook expliciet dat andere personen dan Finse staatsburgers
door gemeenten in dienst kunnen worden genomen 5 . Verder bevat de Finse gemeentewet
een beperkt aantal bepalingen in verband met tucht, zoals de procedure
inzake de schorsing van ambtenaren die verdacht worden van bepaalde misdrijven 6 .
Ook op het vlak van de tucht kunnen de gemeenten de algemeen geldende bepalingen
aanvullen. Deze bepalingen moeten volgens de gemeentewet minstens regelen betreffende
“een schriftelijke waarschuwing aan de ambtenaar die zijn ambtsplichten niet
nakomt of ze verwaarloost” inhouden 7 .
De gemeenten beslissen zelf hoe zij hun ambtelijke organisatie inrichten. Binnen de
bepalingen van de wet voorziet de raad in een huishoudelijk reglement waarin nadere
bepalingen omtrent de gemeentelijke instellingen en de verdeling van het gezag en van
de taken worden opgenomen 8 . De leidinggevende personeelsleden worden benoemd
door de gemeenteraad, terwijl de contractuelen in de regel benoemd worden door de
uitvoerende “commissies” of door de leidinggevende ambtenaren 9 .
3. Noorwegen
In de Noorse gemeente, die de “gemeenrechtelijke bestuursvorm” aanneemt, leidt de
“hoofdambtenaar” de administratie. Hij is de hoogste ambtenaar van de gemeente,
wordt door de gemeenteraad benoemd en kan onderrichtingen geven aan alle personeelsleden.
Hij is belast met het management van de gemeente binnen het kader vastgesteld
door de gemeenteraad en behoudens andersluidende wettelijke bepalingen 10 . In
de gemeenten die opteren voor de zogenaamde “parlementaire bestuursvorm”, is er
geen “hoofdambtenaar” en komen zijn bevoegdheden toe aan het “gemeentelijk uitvoerend
college”, dat door de gemeenteraad verkozen wordt als hoogste administratief
orgaan 11 . De gemeenteraad kan echter bepalen dat het college aan zijn individuele
leden beheersverantwoordelijkheid kan toekennen voor bepaalde aspecten van het gemeentelijk
management.
De gemeenteraad kan steeds aan het college, aan een commissie of aan de hoofdambtenaar
de bevoegdheid toekennen betrekkingen te creëren of af te schaffen en
besluiten te nemen in personeelszaken 12 .
Het statuut van het gemeentepersoneel wordt vastgelegd door de gemeenteraad, maar
ook die bevoegdheid kan aan de vermelde organen overgedragen worden, net zoals de
bevoegdheid om betrekkingen te creëren en af te schaffen 13 . In elke gemeente moet er
ook een commissie opgericht worden, die bestaat uit vertegenwoordigers van het gemeentebestuur
enerzijds en vertegenwoordigers van het personeel anderzijds. Dit comité
onderhandelt over de verhouding tussen de gemeente als werkgever en het gemeentepersoneel
als werknemer. Deze onderhandelingen kunnen vervangen worden door een
ander systeem van overleg, als tenminste drie vierden van alle personeelsleden dit
initiatief steunen 14 . Verder bepaalt de gemeentewet dat de gemeenteraad een mandaat-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
225
systeem kan invoeren voor de belangrijkste betrekkingen. De betrokken ambtenaar
wordt dan voor een beperkte periode benoemd, die evenwel niet korter mag zijn dan
zes jaar 15 .
4. Zweden
De Zweedse gemeenten beschikken over een aanzienlijke zelfstandigheid voor het
personeelsbeheer. Zij zijn op dat vlak onafhankelijk van de centrale overheid, bepalen
volledig zelf het administratief en geldelijk statuut van hun personeel en staan zelf in
voor de aanwerving ervan. De arbeidsvoorwaarden op lokaal niveau zijn op geen enkele
manier gekoppeld aan die op het centrale niveau 16 .
Zweden kent in feite geen “ambtenaren” in de strikte zin van het woord, noch op
nationaal, noch op gemeentelijk niveau. Alle leden van het overheidspersoneel zijn in
de regel onderworpen aan het algemeen geldende arbeidsrecht. Enkel de leden van de
rechterlijke macht hebben een eigen statuut. Er bestaat wel een wet op het openbaar
ambt, die zowel van toepassing is op de gemeentelijke ambtenaren als op de staatsambtenaren,
doch die bevat alleen inzake werving, ontslag en arbeidsgeschillen een
aantal specifieke regelingen 17 .
De gemeenteraad kiest onder de gemeenteraadskiezers de “gemeentelijke uitvoerende
commissie” als uitvoerend orgaan van de gemeente. De gemeenteraad is het beslissend
orgaan van de gemeente, ook wat personeelszaken betreft. Bepaalde van deze bevoegdheden
kunnen door de gemeenteraad aan een vereniging van gemeenten worden toegekend
18 . Aan het hoofd van de gemeentelijke administratie staat een kommundirektor,
kanslichef of kommunchef. Hij is verantwoordelijk voor het personeelsbeheer en voor de
coördinatie van de administratie.
5. Nederland
De Nederlandse gemeentewet bevat weinig bepalingen inzake het gemeentepersoneel,
en geen bepalingen over het tuchtstatuut. Zo bepaalt artikel 159 enkel dat de raad een
verordening vaststelt omtrent de ambtelijke organisatie in de gemeente. Ook inzake de
rechtspositie van hun personeel zijn de gemeenten in principe bevoegd.
Artikel 125 van de ambtenarenwet bepaalt immers dat het bevoegd gezag van de gemeenten
ten aanzien van hun ambtenaren voorschriften vaststellen omtrent een aantal
aangelegenheden, waaronder aanstelling, schorsing, ontslag, bezoldiging, wachtgeld,
diensttijden, verlof en vakantie. Verder stellen zij ook bepalingen vast over voorzieningen
in verband met ziekte, bescherming bij de arbeid, woon-, verblijfs- en bereikbaarheidsverplichtingen,
medezeggenschap, de melding, de registratie en het verbieden van nevenwerkzaamheden,
overige rechten en verplichtingen, en over disciplinaire straffen.
De gemeenten hebben deze aangelegenheden uitgewerkt in de zogenaamde CAR, de
collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en de UWO 19 , de uitwerkingsovereenkomst,
twee documenten die voortkomen uit het LOGA, het landelijk overleg gemeentelijke
arbeidsvoorwaarden. De CAR bevat de hoofdlijnen van de rechtspositieregeling van
het gemeentepersoneel en is bindend voor de gemeenten. De uitwerking van deze CAR

226
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
vindt plaats op lokaal vlak tenzij de gemeenten verkiezen ook de uitwerking op landelijk
niveau te laten plaatsvinden. In dat geval sluiten zij aan bij de UWO. Bijna alle
gemeenten hebben voor de onderhandelingen in het LOGA het College voor Arbeidszaken
gemandateerd om als werkgeversvereniging in hun naam op te treden. Dit college
bestaat uit vertegenwoordigers van de besturen van de aangesloten gemeenten en
het secretariaat is ondergebracht bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Op
die manier kent ook Nederland, ondanks de principiële autonomie van de gemeenten
terzake, een grote uniformiteit in de arbeidsvoorwaarden van het gemeentepersoneel.
6. Frankrijk
In Frankrijk zijn de lokale besturen in principe bevoegd voor het personeelsbeheer 20 .
De burgemeester staat aan het hoofd van de ambtelijke organisatie van de gemeente,
maar de organisatie zelf en het creëren van de gemeentelijke diensten komen evenwel
aan de gemeenteraad toe. Het oprichten of opheffen van bepaalde betrekkingen behoort
tot de bevoegdheid van de gemeenteraad alsook het regelen van bepaalde aspecten
van het statuut van het personeel. De individuele beslissingen m.b.t. het personeelsbeheer,
zoals benoemingen, bevorderingen en sancties komen toe aan het uitvoerend
orgaan van de gemeente, de burgemeester. In principe worden alle personeelsleden
als ambtenaar benoemd, maar de gemeenten kunnen in bepaalde omstandigheden
ook voor een beperkte duur contractueel personeel aanwerven 21 . De nationale wetgever
waarborgt ook een systeem van mobiliteit tussen het nationale niveau en de territoriale
niveaus en binnen die respectievelijke niveaus.
Hoewel de Franse gemeenten bepaalde aspecten van het statuut van hun ambtenaren
mogen regelen, worden de hoofdlijnen ervan nochtans bepaald op nationaal niveau, en
wel door de wetgever zelf. De Franse Grondwettelijke Raad is immers van oordeel dat
de basisregels in verband met de werving en de vorming van ambtenaren tot de bevoegdheid
van de wetgever behoren. Tot in 1984 regelde boek IV van de Franse Code
Communal het statuut van de gemeentelijke ambtenaren. De wet van 26 januari 1984
heeft in één enkel eenheidsstatuut voorzien voor alle ambtenaren van de territoriale
besturen. Het wettelijk statuut van de territoriale ambtenaren werd bovendien grotendeels
afgestemd op dat van de staatsambtenaren, dat geregeld wordt in de wet van 11
januari 1984. De wet van 13 juli 1983 met betrekking tot de rechten en plichten van
ambtenaren is eveneens van toepassing op beide categorieën ambtenaren 22 . In deze wet
bevindt zich ook de uitgewerkte tuchtregeling van het gemeentepersoneel. In uitvoering
van deze wetten bepalen reglementen verdere voorwaarden omtrent de werving, de
rangen en niveaus, de evaluatie, en de tuchtprocedure. De beslissingen zelf inzake
personeelsbeheer zoals benoeming, evaluatie, bevordering, overplaatsing binnen de
gemeente en tucht komen aan de gemeentelijke organen toe. De Franse gemeenten
hebben zich ten aanzien van het personeelsbeheer verenigd in het “Centre National de
la Formation de la Fonction Publique Territoriale”. Deze openbare instelling beheert,
voor rekening van de lokale besturen, de werving en de vorming van de lokale ambtenaren
en heeft ook een raadgevende functie bij vragen over het personeelsstatuut. De
aansluiting bij deze instelling is verplicht voor alle lokale besturen die over minder
dan 250 ambtenaren beschikken.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
7. Duitsland
227
Gezien de federale staatsstructuur verschillen de regelingen in verband met het gemeentepersoneel
in Duitsland van Land tot Land. Artikel 75 van de Duitse Grondwet kent
wel aan de federale staat de bevoegdheid toe om het wettelijk kader uit te tekenen
waarbinnen de Länder hun bevoegdheden kunnen uitoefenen inzake de rechtsverhoudingen
van de personen die in dienst staan van de Länder en van de gemeenten.
De beslissingsruimte van Duitse gemeenten inzake personeelsbeheer houdt onder meer
in dat de gemeenten vrij kunnen overgaan tot werving, bevordering en ontslag van hun
personeel. Beperkingen komen van de wetgeving van de Länder -in de eerste plaats van
de gemeentewetten- en van het federale wettelijk kader. Zo wordt bijvoorbeeld de regeling
van de rechtsverhoudingen van de gemeentelijke ambtenaren, alsook de bezoldigings
- en de tuchtregeling door de federale wetgever opgelegd. Ook bepalen bijvoorbeeld
heel wat Duitse gemeentewetten dat de gemeenten verplicht zijn voor het vervullen
van hun taken het vereiste en geschikte personeel aan te werven en leggen de Länder in
de zogenaamde Stellenobergrenzenverordnungen beperkingen op inzake bezoldiging van het
gemeentepersoneel 23 . Meestal bepalen de ambtenarenwetten van de Länder overigens
in hun eerste artikel dat hun bepalingen eveneens van toepassing zijn op de gemeentelijke
ambtenaren.
Hierna volgen bij wijze van voorbeeld enkele bepalingen uit Duitse gemeentewetten
met betrekking tot het gemeentelijk personeelsbeleid 24 .
In Sachsen bijvoorbeeld beslist de gemeenteraad in overeenstemming met de burgemeester
over de benoeming, de bevordering en het ontslag van ambtenaren, en het
vastleggen van vergoedingen die nog niet in een collectieve overeenkomst vastgelegd
zijn. Wordt daaromtrent geen overeenstemming bereikt tussen beide organen, kan de
gemeenteraad autonoom beslissen met twee derde meerderheid 25 . In Schleswig-Holstein
legt de gemeenteraad de doelstellingen en de basisprincipes vast van het bestuur van de
gemeente. Zo is de gemeenteraad er ook bevoegd om de algemene principes inzake
benoeming, statuut en ontslag van gemeentepersoneel vast te leggen. Deze bevoegdheid
is niet overdraagbaar 26 . De gemeentewet van Hessen maakt de gemeenteraad bevoegd
voor alle gemeentelijke aangelegenheden, voor zover die wet niet anders bepaalt.
Ook hier zijn een aantal bevoegdheden overdraagbaar. Dit is niet het geval voor het
bepalen van de algemene principes inzake benoeming, bevordering, ontslag en bezoldiging
van de gemeentelijke ambtenaren, bedienden en arbeiders van de gemeente, een
bevoegdheid die exclusief aan de gemeenteraad toekomt 27 .
8. Groot-Brittannië
De districten mogen volledig autonoom de personeelsleden in dienst nemen die hen
noodzakelijk blijken voor de uitoefening van hun bevoegdheden en de arbeidsvoorwaarden
vastleggen. De centrale overheid stelt daarbij als enige voorwaarde het “redelijk
karakter” van de opgelegde arbeidsvoorwaarden alsook de verplichting om minstens
in tien opgesomde categorieën (onder meer politie, brandweer, …) personeel in
dienst te hebben. De meerderheid van de districten heeft zich met het oog op de

228
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden aangesloten bij “National joint councils”.
Het personeel van de districten wordt op contractuele basis aangenomen. Ook de
algemene arbeidswetgeving is op hen van toepassing 28 .
9. Besluit
Uit deze opsomming blijkt enerzijds dat de gemeenten in bijna alle staten beschikken
over een grote beslissingsvrijheid voor het gemeentelijk personeelsbeleid, maar anderzijds
dat de centrale overheid eveneens over een aantal “instrumenten” beschikt om een
zekere homogeniteit na te streven, vooral dan wat de arbeidsvoorwaarden betreft. De
inmenging van de centrale overheid is soms zeer beperkt, zoals in Noorwegen en Zweden,
of kan eerder verregaand zijn zoals in Frankrijk. In een aantal landen staan de
gemeenten zelfs spontaan hun bevoegdheid om de arbeidsvoorwaarden van hun personeel
vast te leggen af aan hun respectievelijke verenigingen en organisaties.
Wat de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende gemeentelijke organen betreft,
zijn de situaties meer uiteenlopend, gaande van een gemeenteraad met een grote bevoegdheid
inzake personeelsbeleid, over de beslissings- en benoemingsbevoegdheid van
de burgemeester of zelfs leidende ambtenaren tot de verregaande delegatiemogelijkheden
aan andere gemeentelijke organen inzake personeelsbeleid.
Uit deze opsomming blijkt ook dat de meeste Europese gemeentewetten geen gedetailleerde
regelingen bevatten over het gemeentelijk personeelsbeleid en evenmin over de
rechtspositieregeling van het gemeentelijk personeel. Meestal bevatten die wetten een
aantal basisbepalingen en wordt het eigenlijke statuut niet op wettelijk niveau geregeld.
Dit is uitgerekend het geval voor de tuchtregeling.
§ 2. Huidige regeling van het personeelsbeleid en van
de ambtelijke organisatie in de Vlaamse gemeenten
Zonder dat het bedoeling is hier een volledige beschrijving te geven van de bestaande
toestand, past het toch om twee aspecten daarvan nader toe te lichten, in zoverre zij
relevant zijn voor de toelichting bij de nieuwe regeling. Meer in het bijzonder wordt kort
de huidige bevoegdheidsverdeling inzake gemeentelijk personeelsbeheer tussen de federale
wetgever, de Vlaamse Regering en de gemeenten behandeld (1). Verder wordt de
huidige ambtelijke organisatie van de gemeente geschetst als een “secretaris-model” (2).
1. Bevoegdheid van de federale wetgever, de Vlaamse Regering
en de gemeentebesturen
De huidige gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad de personeelsformatie vastlegt,
alsook de voorwaarden inzake werving en bevordering, de bezoldiging en de weddenschalen
van het gemeentepersoneel, met andere woorden het administratief en geldelijk
statuut 29 . Vroeger bepaalde deze wet eveneens dat de Koning algemene bepalingen kon
vaststellen met betrekking tot deze materies binnen de perken waarvan de gemeenteraad
kon optreden, maar deze bepaling werd in 1993, naar aanleiding van de vierde staats-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
229
hervorming, geschrapt 30 . Sindsdien lijkt het erop dat bovenstaande aangelegenheden
tot de uitsluitende bevoegdheden van de gemeenteraden behoren, wat zeker niet de
bedoeling was. Men heeft die bepaling toen echter niet vervangen door een gelijkaardige
bepaling die aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid gaf om algemene regels
te stellen met betrekking tot het administratief en geldelijk statuut. Het is evenwel
duidelijk dat de schrapping van de bevoegdheid van de Koning wees in de richting van
een komende regionalisering van deze materie.
In werkelijkheid zijn de gemeenten op dit bevoegdheidsdomein trouwens minder autonoom
dan de wettekst laat uitschijnen. Zij moeten namelijk rekening houden met de
sectorale akkoorden die afgesloten worden na overleg tussen de Vlaamse Regering en de
representatieve vakorganisaties van het gemeentepersoneel. Zo is er bijvoorbeeld het
sectoraal akkoord van 18 juni 1993, de zogenaamde “Krachtlijnen Kelchtermans”, dat
het statuut van het gemeentepersoneel in aanzienlijke mate vastlegt. Met deze krachtlijnen
-de algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een
samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen- is een belangrijke
aanzet gegeven tot de modernisering van het personeelsbeleid in de Vlaamse gemeenten
31 . Het sectoraal akkoord 1997-1998 bracht een aantal bijsturingen aan de krachtlijnennota
van 1993 aan. De krachtlijnen hebben betrekking op:
- het administratief en geldelijk statuut van het gemeentepersoneel: naast de herziening
van de weddeschalen en de invoering van een functionele loopbaan, komen
aspecten aan bod als objectivering van aanwervingen en bevorderingen, vorming
en evaluatie, inclusief functioneringsgesprekken.
- de organisatiestructuur en personeelsbezetting: op basis van een personeelsbehoefteplan,
dat gebaseerd is op een taakinventaris, prestatiegegevens en functiebeschrijvingen
stellen de gemeenten een organogram van de gemeentelijke diensten en de
personeelsformatie op.
- het strategisch en financieel beleid: de krachtlijnen zetten de gemeenten aan tot het
voeren van een strategisch beleid inzake personeel, kwaliteit en kwantiteit van de
dienstverlening, enz., waarbij bijzondere aandacht wordt geschonken aan de financiële
randvoorwaarden.
Aangezien besluiten van de gemeenteraad over het personeelsbeleid en over het statuut
van het gemeentepersoneel onderworpen zijn aan bestuurlijk toezicht, kan de Vlaamse
Regering als toezichthoudende overheid de uitvoering van deze sectorale akkoorden
opvolgen en afdwingen. In het kader van dat toezicht worden dan ook frequent ministeriële
omzendbrieven aan de gemeenten gericht met betrekking tot het statuut van het
gemeentepersoneel 32 . De Vlaamse Regering beschikt zo op een indirecte manier, namelijk
via het toezicht en het syndicaal overleg over een deel van de bevoegdheid over de
organieke wetgeving op de lokale besturen, met name het stellen van nadere regels over
de rechtspositie van het gemeentepersoneel.
2. Huidig ambtelijke organisatie-model
Het Belgisch model van gemeentelijke ambtelijke organisatie kan, zeker na de herziening
van de gemeentewet in 1990, het best getypeerd worden als een secretarismodel,

230
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
een klassieke lijnorganisatie met de secretaris als hoofd van het personeel en daarboven
het college van burgemeester en schepenen als uitvoerend orgaan. De keuze voor dit
model mag niet verwonderen gezien de politieke randvoorwaarden.
Een eerste betreft het carcan van de gemeentelijke coalities die het merendeel van de
Belgische gemeenten besturen. Een dergelijke coalitie wordt bezegeld door een gemeenschappelijk
bestuursakkoord dat gedurende de hele bestuursperiode angstvallig wordt
bewaakt. Dit leidt ertoe dat het college continu is betrokken bij de dagelijkse bestuursactiviteiten.
Alle beslissingen over het te voeren beleid en de middelen daartoe worden
steeds door de coalitiepartners bekeken. In een dergelijke opzet, waarbij gesofisticeerde
beleidsvoorbereidingsmethoden en - technieken vaak niet gewenst, laat staan mogelijk
zijn, wordt van het ambtenarenkorps veel minder beleidsanalytisch werk gevraagd. Dit
vertaalt zich onvermijdelijk in de organisatiestructuur, die de klassieke lijnorganisatie is
en waarbij het politiek uitvoerend orgaan een belangrijke plaats inneemt.
Een tweede verklaring voor de keuze voor het secretarismodel schuilt in het feit dat de
Belgische gemeenten in het verleden niet voldoende middelen tot hunner beschikking
hadden om daadwerkelijk beleid te maken. De eerder uitvoerende opdrachten die werden
opgelegd door de hogere overheden vergden zelden of nooit een grondige beleidsvoorbereiding.
Het gevolg hiervan was dat de secretaris vooral de rol van juridisch adviseur
diende op te nemen, waarbij hij/zij ervoor diende te zorgen dat de besluiten van de
politieke organen (gemeenteraad en college) geen fouten tegen voorschriften en procedures
vertoonden. De eerlijkheid gebiedt echter te zeggen dat ook ruimere opdrachten,
zoals bijvoorbeeld op het domein van de ruimtelijke ordening, waar wel beleidsontwikkelingsruimte
bestond voor de gemeenten, vaak als uitvoeringstaken werden afgehandeld.
Een derde verklaring kan tenslotte gevonden worden in de hardnekkige stereotiepe cultuur
van ‘politici beslissen, ambtenaren voeren uit’. Hierbij dient wel opgemerkt te worden
dat er heel wat veranderd is sinds het begin van de jaren ’90 door de invoering van
de verplichte planningsopdrachten en de convenanten op vlak van milieu, mobiliteit,
tewerkstelling, structuurplanning e.d.m. in de gemeentelijke bestuurspraktijk.
In talrijke grote -maar ook middelgrote- gemeenten blijft, ondanks de aanpassing van de
gemeentewet in 1990, elke schepen verantwoordelijk voor één departement of een aantal
diensten en wordt de uitvoering van de in het college genomen beslissingen toevertrouwd
aan de betrokken schepen 33 . Departementshoofden werken een aantal dossiers
met hun schepen af, die op zijn beurt aangeeft wanneer het dossier klaar is voor de
gemeenteraad of het college.
Het gevolg van dit alles is dat de secretaris in deze gemeenten geen greep heeft op het
gebeuren en dat de administratieve coördinatie een probleem wordt. Vandaar dat bij de
herziening van de gemeentewet in het begin van de jaren ’90 door de secretarissen met
klem hun taak van ambtelijk manager en coördinator werd bepleit.
Het is trouwens onjuist te veronderstellen dat het klassieke gemeentelijke organisatie-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
231
model enkel werd aangevreten door de bestuurders. Met mondjesmaat maakten ook
een aantal deskundige en professioneel georiënteerde ambtenaren hun opwachting in
het gemeentelijke apparaat. Zij kenmerkten zich door meer oog te hebben voor planning,
analyse en onderbouwde beleidsvoorbereiding. Steeds meer verschoof daardoor
de klassieke verticale structuur naar een horizontaal organisatiemodel. Daarnaast dient
er op gewezen te worden dat het nieuwe bezoldigingssysteem thans de opkomst van
meer professionele politici in de hand werkt.
Bondig samengevat legt de huidige gemeentewet de spilfiguur van dit organisatiemodel,
de secretaris, volgende taken op:
- het voorbereiden van de aangelegenheden die aan het college of de raad onderworpen
worden (art. 26bis);
- aanwezig zijn op de vergaderingen van raad en college en het verslag ervan opmaken
(art. 108);
- het medeondertekenen van alle beslissingen van de gemeenteraad en het college en
van de uitgaande post (art. 109);
- zich gedragen naar de instructies van de raad, college of burgemeester, naargelang
de bevoegdheid van het betrokken orgaan (art. 26);
- zo een reglement van interne orde dit bepaalt: aan leden van de gemeenteraad
technische informatie geven over dossiers (art. 87, § 2);
- onder verantwoordelijkheid van het college de gemeentelijke diensten leiden en
coördineren (art. 26bis);
- hoofd van het personeel (met uitzonderingen) (art. 26bis);
- op zijn verslag kan de raad (art. 287§ 1) en het college (art. 288) aan de door de
gemeente bezoldigde personeelsleden, wier benoeming aan de gemeenteoverheid
opgedragen is, bepaalde tuchtstraffen opleggen.
Uit voorgaande bepalingen blijkt dat de secretaris naast zijn traditionele ‘notariële’ functie,
ook een aantal ruime managementbevoegdheden zou kunnen opnemen op vlak van
het strategisch management (i.c. beleidsvoorbereiding), het organisatiemanagement, het
personeelsmanagement en het financieel management. De huidige gemeentewet beklemtoont
veel meer het primaat van de politieke organen, inclusief de beklemtoning van de
zorg die deze organen aan de dag moeten leggen voor een goed werkend bestuursapparaat.
Alleen als het college dit wenst (cfr. art. 123,10° NGW), treedt de secretaris op als
sleutelfiguur tussen politiek en ambtelijke organisatie. De taakomschrijvingen of, zo men
wil, de bevoegdheden van de secretaris blijven onvoldoende duidelijk omschreven en
daarom dringt zich bijsturing op. In de huidige regeling zijn betwistingen niet uitgesloten
en bestaan er leemten. Zo kan er onder meer gewag worden gemaakt van:
- de verwarring die blijft bestaan ten aanzien van het bepaalde in artikel 123,10° van de
NGW dat het college belast met het toezicht op de door de gemeente bezoldigde ambten,
behalve voor wat de leden van het politiekorps betreft. Deze bepaling dateert van
vóór de invoeging in artikel 26bis van de huidige taakopdracht van de gemeentesecretaris
en is daarmee ook niet meer over de gehele lijn compatibel. Volgens dat artikel leidt
en coördineert de gemeentesecretaris onder het gezag van het college van burgemeester

232
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
en schepenen de gemeentelijke diensten en is hij, behoudens de uitzonderingen waarin
de wet voorziet, hoofd van het personeel. Daarenboven bepaalt artikel 26 dat de gemeentesecretaris
verplicht is zich te gedragen naar de onderrichtingen die hem door de
gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen of de burgemeester worden
gegeven.
- het afwezig zijn van enige aansporing tot team-management in de gemeentelijke organisatie;
het exclusief beklemtonen van de taak van de secretaris voor de leiding van de
gemeentelijke diensten laat de eigen verantwoordelijkheid en de eigen managementopdrachten
van de diensthoofden te zeer buiten het vizier; minstens moet worden
aangenomen dat de secretaris dit doet in overleg of in samenspraak met de ontvanger
en met de functioneel bevoegde diensthoofden.
- het afwezig zijn van concrete bevoegdheden in de gemeentewet voor de secretaris om
zijn taak als hoofd van het personeel reëel te kunnen uitoefenen; ook verplicht de
gemeentewet niet dit nader te omschrijven in een intern reglement.
- het afwezig zijn van formele bepalingen die ook intern toelaten binnen de gemeente
vorm te geven aan delegatie aan ambtenaren en contractmanagement.
§ 3. Algemene toelichting bij de voorstellen van decreetsartikelen,
bevat in de proeve
Vooreerst wordt het toepassingsgebied van de bepalingen uit de proeve met betrekking
tot het gemeentepersoneel afgebakend (1). Daarna wordt de bevoegdheidsverdeling tussen
de Vlaamse Regering en de gemeenten inzake personeelsbeheer omschreven vanuit
het zoeken naar een evenwicht tussen de mogelijkheid voor de Vlaamse Regering om
richting te geven aan het gemeentelijk personeelsbeleid enerzijds en het beter vrijwaren
van de noodzakelijke gemeentelijke beslissingsruimte anderzijds (2). Vervolgens wordt
de managementvisie met betrekking tot de politiek-ambtelijke verhoudingen toegelicht,
alsook de positie van de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger (3). De ambtelijke
organisatie werkt volgens het bestuursmodel van het teammanagement. Tenslotte
opteert de proeve ook voor een uniforme rechtspositieregeling (4), die zoveel als mogelijk
het bestaande onderscheid tussen contractueel aangeworven personeel en statutair
personeel overstijgt. In de proeve zelf wordt aan die rechtspositieregeling alleen een
minimale invulling gegeven. Dit is niet het geval voor de regeling betreffende de discipline,
die wel uitgebreid in de proeve geregeld wordt en dan ook in een afzonderlijk punt
wordt toegelicht (5).
1. Toepassingsgebied van de regeling
Alle bepalingen van de titel over de ambtelijke organisatie en het personeelsbeheer zijn
in principe toepasselijk op alle leden van het gemeentepersoneel, voor zover de wet of
het decreet er niet van afwijkt (artikel 81). Deze bepaling heeft uiteraard in hoofdzaak -
maar niet alleen- betrekking op de rechtspositieregeling van de leden van het gemeentepersoneel,
maar ook op hun benoeming en op de regeling van de discipline 34 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
233
Zo worden in het gemeentedecreet zelf nog zo weinig mogelijk specifieke bepalingen
ingeschreven voor bepaalde categorieën van personeel zowel naar de functie als naar de
wijze van aanwerving, bijvoorbeeld de contractuelen.
De wetgever en de decreetgever kunnen, ieder wat zijn bevoegdheidsdomein betreft,
van deze bepalingen afwijken. De verwijzing naar de wet wordt opgenomen om op het
bestaan van eventuele andere regelingen te wijzen waarvoor de federale overheid bevoegd
is, zoals inzake het politiepersoneel 35 , en voor het statuut van het onderwijzend
personeel.
2. Bevoegdheidverdeling tussen de Vlaamse Regering en de gemeenten
Zoals hierboven werd toegelicht, heeft de Vlaamse overheid gedurende de laatste jaren
het lokale personeelsbeleid noodgedwongen gestuurd door middel van omzendbrieven
en bestuurlijk toezicht. Met de regionalisering van de organieke regelgeving voor de
lokale besturen, krijgt de Vlaamse Regering de mogelijkheid om het gemeentelijk
personeelsbeleid met meer juridische kracht te regelen. De cruciale vraag in deze is
hoever de bevoegdheid van de Vlaamse Regering mag reiken. Enerzijds moet aan de
Vlaamse Regering de mogelijkheid geboden worden om het gemeentelijk personeelsbeleid
te sturen en een zekere homogeniteit daarin na te streven, maar anderzijds dient zij de
gemeentelijke beslissingsruimte te respecteren en aan de gemeente de nodige vrijheid te
laten om een eigen personeelsbeleid te voeren en als het ware “lokaal maatwerk” mogelijk
te maken. Uit de analyse van de buitenlandse regelingen is duidelijk gebleken dat dit
evenwicht op een zeer diverse manier kan ingevuld worden, gaande van een verregaande
lokale zelfstandigheid tot een hoge mate van centrale inmenging inzake het
personeelsbeleid. Deze proeve wil hier dit evenwicht bereiken door enerzijds aan de
gemeente of haar organen de principiële bevoegdheid toe te kennen voor een aantal
aspecten van het personeelsbeleid, en door anderzijds aan de Vlaamse Regering de mogelijkheid
te geven om in die aangelegenheden minimale voorwaarden te stellen.
Uitgangspunt voor de regeling van het lokale personeelsbeleid binnen de proeve is de
bepaling dat de gemeenteraad de personeelsformatie, het organogram en de rechtspositieregeling
vaststelt, rekening houdend met de minimale voorwaarden gesteld door de
Vlaamse Regering. Verder is de gemeenteraad ook bevoegd voor de benoeming van de
personeelsleden (artikel 82). Benoeming moet hier in de ruime zin van het woord opgevat
worden. In het kader van de nieuwe uniforme rechtspositieregeling, waarbij zoveel
mogelijk abstractie wordt gemaakt van het traditionele onderscheid statutair-contractueel,
moet benoeming hier veeleer gelezen worden als aanstelling of aanwerving.
Het opstellen van de personeelsformatie dient te gebeuren op basis van het personeelsbehoefteplan,
dat eveneens vastgesteld wordt door de gemeenteraad. De vereiste om
een personeelsformatie op basis van een personeelsbehoefteplan op te stellen mag echter
geen afbreuk doen aan de mogelijkheid tot het voeren van een flexibel personeelsbeleid,
met aandacht voor mobiliteit (bv. mobiliteit binnen de diensten). Zo zou het hoofd van
het personeel - de gemeentesecretaris- onder meer bevoegd moeten kunnen zijn om

234
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
binnen bepaalde perken en bij gewijzigde personeelsbehoeften de functieomschrijvingen
en prestatiegegevens aan te passen aan de zich voordoende noden. Daarvoor moet het
personeelsbehoefteplan niet steeds expliciet te worden gewijzigd.
De gemeenten werken een globaal personeelsbehoefteplan uit, rekening houdend met
het te vervullen takenpakket. In het personeelsbehoefteplan wordt onderscheid gemaakt
tussen de betrekkingen waarvoor personeel in vast dienstverband en de betrekkingen
waarvoor personeel in tijdelijk dienstverband wordt aangesteld 36 . Ook de financiële randvoorwaarden
en de financiële haalbaarheid vormen een essentieel bestanddeel van het
personeelsbehoefteplan. Verder worden het personeelsbehoefteplan en de formatie gemotiveerd
via een organogram, functiebeschrijvingen en prestatiegegevens.
De Vlaamse Regering kan minimale voorwaarden stellen betreffende de uitwerking en
de inhoud van het personeelsbehoefteplan, de personeelsformatie en de rechtspositieregeling
van het personeel en zij kan nadere regelen stellen voor de toepassing van de
aanwervingen in tijdelijk verband en voor het mandaatstelsel (artikel 87, § 1 en § 2). Het
vaststellen van deze voorwaarden en regelen door de Vlaamse Regering, gebeurt na
onderhandeling met de representatieve vakorganisaties van het gemeentepersoneel, en
de representatieve organisatie van de gemeenten. Op die manier worden niet alleen de
vakorganisaties van het gemeentepersoneel betrokken, wat reeds gebeurde in het kader
van het sectoraal overleg, maar ook de vertegenwoordigers van de gemeentebesturen
zelf 37 .
Op die manier wordt een decretale basis gegeven aan de mogelijkheid voor de Vlaamse
Regering om ook regelgevend op te treden. Dat de basisbevoegdheid bij de gemeentebesturen
blijft en dat de Vlaamse Regering slechts een sturende rol heeft, moet blijken
uit het feit dat zij slechts de minimale voorwaarden kan opleggen. Bovendien wordt de
gemeentelijke bevoegdheid in de decreetsartikelen bewust vermeld vóór die van de
Vlaamse Regering. Hoever die bevoegdheid dan precies reikt, kan moeilijk juridisch gedefinieerd
worden, zeker op decretaal niveau. Het is dan ook voor een groot stuk de
verantwoordelijkheid van de Vlaamse Regering om in te staan voor het vrijwaren van de
gemeentelijke beslissingsruimte in deze aangelegenheid. Het is alvast de bedoeling van
deze bepaling dat de Vlaamse Regering de verscheidenheid en eigenheid van de individuele
gemeenten (ondermeer naar grootte van de gemeente, centrumfunctie 38 , onderscheid
tussen landelijke gemeenten en stedelijke gemeenten, toeristische gemeente e.d.m.)
respecteert en dat in die verschillende gemeenten een personeelsbeleid “op maat” mogelijk
is.
3. Managementvisie met betrekking tot de politiek-ambtelijke verhoudingen
Hierna worden de verhoudingen op de domeinen van het strategisch management, het
organisatiemanagement, het personeelsmanagement en het financieel management tussen
de verkozen bestuurders en de ambtelijke diensten enerzijds en in de ambtelijke
organisatie zelf anderzijds verduidelijkt.
De gemeenteraad bepaalt het organogram van de gemeentelijke ambtelijke organisatie
(artikel 82, § 4). Elke gemeente heeft een gemeentesecretaris en een gemeenteontvanger.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
235
In kleinere gemeenten kunnen de gemeenten ook overgaan tot het aanstellen van een
deeltijdse gemeentesecretaris of gemeenteontvanger. In gemeenten met meer dan 60.000
inwoners kan de gemeenteraad een adjunct-secretaris benoemen. Niemand kan echter
gemeentesecretaris en gemeenteontvanger zijn in dezelfde gemeente noch kunnen zij
terzelfdertijd in dienst zijn van een toezichthoudend bestuur. Hun vervanging wordt
eveneens in de proeve geregeld maar kan verder uitgewerkt worden in de rechtspositieregeling
(artikel 88, § 2 en § 3). De benoeming van de gemeentesecretaris en gemeenteontvanger
door de gemeenteraad wordt niet expliciet in de proeve ingeschreven. De
algemene regel is van toepassing. De benoeming van de leidende ambtenaren is bovendien
een bevoegdheid die de gemeenteraad niet kan overdragen. De gemeentesecretaris
en de gemeenteontvanger worden samen met de diensthoofden de leidende ambtenaren
geheten en zij vormen samen het managementteam (artikel 92, § 1). Dit team wordt
voorgezeten door de gemeentesecretaris. Niets belet dat het managementteam ook andere
personen op zijn vergaderingen uitnodigt, zonder dat zij van het team deel uitmaken,
zo bijvoorbeeld de verantwoordelijke van de lokale politie of de secretaris van het
OCMW.
3.1. Strategisch management
De verkozen bestuurders hebben als belangrijkste opdracht de in de gemeente levende
problemen te verkennen en de prioriteiten en de beleidslijnen uit te zetten die zij maatschappelijk
relevant achten. Zij moeten deze beleidslijnen ook vertalen in intern duidelijk
te hanteren doelstellingen. Zij beslissen tevens over de daartoe nodige middelenallocaties
en vertegenwoordigen de gemeente naar buiten in alle daarop betrekking hebbende
en politiek gevoelige materies. Het meest duidelijk nog zal het strategisch management
aan bod komen in de onder de hoofding van het gemeentelijk beleid en financieel
beheer op te nemen bepalingen over de strategische meerjarenplanning.
De gemeentesecretaris, die hoofd is van het ambtelijk managementteam, zorgt ervoor
dat de beslissingen van de beleidsorganen worden genomen met inbreng van de in de
organisatie aanwezige deskundigheid. Vanuit dit oogpunt is hij verantwoordelijk voor
het voorleggen aan de beleidsorganen van een zo volledig mogelijk dossier waarin de
betrokken vakdeskundige aspecten aan bod komen en die door hem desgevallend op
elkaar worden afgestemd of worden aangevuld. Hij overlegt hierover met de bevoegde
leden van het college, met de ontvanger en de diensthoofden. Eenmaal beslissingen zijn
genomen kan hij vragen dat de beleidsorganen de doelstellingen en het middelenbestand
voor de interne uitvoering duidelijk omschrijven. Hij geeft hierover -steeds in overleg en
samenwerking met het managementteam- passend advies of formuleert zelf voorstellen
in functie van de noden van de administratie. In opdracht van het college kan hij de
gemeente vertegenwoordigen in onderhandelingen van bestuurlijke aard met andere
overheidsinstanties.
3.2. Organisatiemanagement
De verkozen bestuurders bepalen het organogram en de activiteiten- of dienstencentra
in de gemeentelijke organisatie, het beschikbare budget evenals de personeelsformatie.

236
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Zij bepalen de maatschappijgerichte missie van de organisatie en geven tevens de waarden
aan die zij belangrijk achten bij het functioneren van de organisatie als een democratisch
gelegitimeerd, probleem- en burgergericht, ethisch handelend, effectief, efficiënt
en geïntegreerd werkend bestuursapparaat.
Onder leiding van de gemeentesecretaris en in afspraak met de bevoegde leden van het
college van burgemeester en schepenen vervult het managementteam beleidsvoorbereidende
functies. De gemeentesecretaris leidt het interne proces van de “lerende”
organisatie en overlegt hierover met het college en met de diensthoofden. Hij bereidt, in
overleg en samenwerking met de betrokken leidende ambtenaren, de zaken voor die
aan de gemeenteraad, aan de gemeenteraadscommissies en aan het college van burgemeester
en schepenen worden voorgelegd. Hij adviseert de gemeentelijke organen op
bestuurstechnisch en bestuursorganisatorisch gebied (artikel 89, § 2).
Het managementteam als geheel beïnvloedt de cultuur van de organisatie vanuit professionele
en ethische waarden. Het staat ervoor in dat de missie en de doelstellingen
van de organisatie bij het personeel bekend zijn en geaccepteerd worden. Als ambtelijke
topmanager stimuleert de secretaris de verantwoordelijkheid, de initiatiefzin, de
zelfcontrole, de professionalisering en de permanente vorming van de organisatieleden
voor het vervullen van de organisatieobjectieven. Hij werkt samenwerking in de hand
daar waar interdependentie bestaat bij de te vervullen taken en zorgt voor de coördinatie
en afstemming tussen de gemeentelijke diensten en de binnen de gemeente bestaande
verzelfstandigde bestuurseenheden. Hij stimuleert het teamverband en het groepsbewustzijn
in de organisatie. Binnen elke dienst handelen de leidende ambtenaren op
hun niveau in dezelfde geest, houden zij contact met de verantwoordelijke schepenen en
nemen zij concrete verantwoordelijkheid op voor de uitvoering van de hen opgedragen
taken en projecten. Het managementteam stimuleert de nodige innovaties, volgt de ontwikkelingen
in het managementdenken en op het gebied van de technologie en andere
hulpinstrumenten (artikel 92, § 2).
Indien in toepassing van het organogram diensthoofden worden aangesteld staan deze
in hun dienst in voor de dagelijkse leiding en coördinatie van de daaronder ressorterende
activiteiten en voor een kwaliteitsvolle vervulling van de toevertrouwde opdrachten
(artikel 91, § 1).
Tenslotte is de gemeentesecretaris verantwoordelijk voor het bewaren van het gemeentelijk
archief (artikel 89, § 4). Het gemeentearchief kan omschreven worden als het
organisch gegroeid geheel van archiefbescheiden gevormd door de gemeente en door
personen of instellingen die met een gemeentelijke opdracht belast zijn. Al deze bescheiden
zijn ongeacht hun datum, vorm en drager bestemd om te berusten onder de
gemeente uit hoofde van haar activiteiten of vervulling van haar taken.
De verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris betreft het archiefbeheer en de
registratie. Archiefbeheer staat voor het management en de uitvoering van de volgende
taken: het begeleiden van registratie, van selectie en van vernietiging of overdracht, de
acquisitie, het toegankelijk maken, het conserveren, het beschikbaar stellen en het
valoriseren van het gemeentearchief. Onder registratie worden de activiteiten verstaan

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
237
die nodig zijn om inkomende, uitgaande en interne stukken of elementen daarvan
zodanig in een verband vast te leggen, zodat de stukken kunnen worden geïdentificeerd
en toegankelijk gemaakt. De gemeentesecretaris kan een specifieke ambtenaar
met de archieftaken belasten. Idealiter heeft elke gemeente een gekwalificeerde archivaris
in dienst. De voorwaarden waaronder die wordt aangeworven, kunnen in de rechtspositie
geregeld worden. Een alternatief bestaat erin dat kleinere gemeenten zich verenigen
in een streekarchief.
3.3. Personeelsmanagement
Het aanwervings- en benoemingsbeleid wordt op basis van objectieve regelen vastgesteld
door de beleidsorganen evenals de loon- en arbeidsvoorwaarden voor het personeel.
Zij treden op als de werkgevers van het personeel, zorgen voor de inspraak van
het personeel en hun vertegenwoordigers voeren de syndicale onderhandelingen.
Als hoofd van het personeel vervult de secretaris op al deze gebieden beleidsvoorbereidende
functies. Aan hem komt het toe om te waken over het goed en objectief
verloop van de aanwervings-, bevorderings-, functionerings-, evaluatie- en tuchtprocedures
en hij is direct betrokken bij het verloop ervan. Het college kan aan hem
bevoegdheden delegeren om met toepassing van de geldende regelen de taakomschrijving
van de personeelsleden te bepalen, om zelf de aanwerving en de aanstelling van
uitvoerend personeel te regelen en om maatregelen van individueel personeelsbeheer te
nemen. Indien geen delegatie wordt verleend, vormt het advies van de secretaris een
fundamentele vormvereiste. In alle gemeenten is de secretaris tevens bevoegd om de
lagere tuchtstraffen op te leggen. Samen met het managementteam zorgt hij ervoor dat
prestatiegericht wordt gewerkt doch dat tevens rekening wordt gehouden met de rechtmatige
menselijke verwachtingen en aspiraties van de organisatieleden. Hij staat in
voor een sociaal voelend, participatief en rechtmatig gevoerd personeelsbeleid. Binnen
de diensten vervult elk diensthoofd analoge opdrachten op zijn niveau onder de coördinerende
leiding van de secretaris, die dit doet in teamverband. Samenwerken is een
hogere waarde dan werken onder het gezag van.
Het managementteam regelt zijn werking in een huishoudelijk reglement, dat ter goedkeuring
wordt voorgelegd aan het college (artikel 92, § 3). Het stelt de procedures vast
die voor de controle op de kwaliteitsvolle vervulling van de opdrachten zullen worden
gevolgd en het legt de daarop betrekking hebbende beslissingen ter goedkeuring voor
aan het college. Het voorafgaand advies van het managementteam is verplicht voor
alle beslissingen betreffende het personeelsbehoefteplan, de personeelsformatie, het
organogram van de gemeentelijke diensten en de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel
(artikel 92, § 4).
Het managementteam stelt, onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester
en schepenen, het voorontwerp van personeelsbehoefteplan op. Het kan alle
nuttige voorstellen doen aan het college voor de aanpassing ervan. Het managementteam
stelt verder de procedures vast, die voor de controle op de kwaliteitsvolle vervulling
van de opdrachten zullen worden gevolgd (artikel 92, § 5).

238
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen staat
de gemeentesecretaris in voor de algemene leiding van de diensten en is hij, behoudens
de uitzonderingen waarin de wet of het decreet voorzien, hoofd van het personeel.
Verder is hij bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer en voor het toezicht op het
gemeentepersoneel (artikel 89, § 1).
Volgens de huidige gemeentewet leidt en coördineert de gemeentesecretaris onder het
gezag van het college van burgemeester en schepenen de gemeentelijke diensten en hij
is, behoudens de uitzonderingen waarin de wet voorziet, hoofd van het personeel 39 .
Deze bepaling werd ingevoerd in 1990 en lijkt op het eerste gezicht moeilijk te verzoenen
met artikel 123, 10° van dezelfde wet, op grond waarvan het college van burgemeester
en schepenen bevoegd is voor het toezicht op de door de gemeente bezoldigde
beambten.
Bovenstaande bepalingen zouden de onduidelijkheid terzake moeten wegwerken. Een
eerste alternatief bestond erin de bevoegdheid inzake het dagelijks personeelsbeheer en
toezicht aan het college van burgemeester en schepenen toe te kennen gecombineerd
met de mogelijkheid om deze bevoegdheid aan de gemeentesecretaris te delegeren. In
onderling overleg tussen het college en de gemeentesecretaris en naargelang de noden
van elke specifieke gemeente zou dan de bevoegdheid van de gemeentesecretaris terzake
vastgelegd worden. Deze mogelijkheid werd echter niet behouden. Er werd geopteerd
voor een duidelijke omschrijving van de bevoegdheid van de gemeentesecretaris. Hij
wordt expliciet bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer en voor het toezicht op het
gemeentepersoneel. De gemeentesecretaris kan deze bevoegdheid tevens delegeren aan
de diensthoofden (artikel 91, § 3). Tegelijkertijd blijft het college van burgemeester en
schepenen wel politiek verantwoordelijk. Hier wordt echter een politieke verantwoording
bedoeld. Hoewel het college van burgemeester en schepenen het laatste woord
heeft inzake het personeelsbeheer, kan het niet de bedoeling van deze bepaling zijn dat
het college zich met concrete zaken van het dagelijks personeelsbeheer inlaat. Zoals
reeds vermeld, moet de gemeentesecretaris, om een flexibel personeelsbeheer te kunnen
voeren, eveneens over de bevoegdheid beschikken om de functieomschrijvingen en
de prestatiegegevens aan te passen aan de zich voordoende noden.
De gemeentesecretaris houdt de jaarlijkse functioneringsgesprekken met de hoofden
van de onderscheiden diensten met uitzondering van de financiële dienst. Het college
van burgemeester en schepenen houdt de jaarlijkse functioneringsgesprekken met de
gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en de adjunct-secretaris (artikel 89, § 3). Als
er in toepassing van het organogram diensthoofden worden aangesteld, houden ook zij
jaarlijks functioneringsgesprekken met hun personeel (artikel 91, § 1).
3.4. Financieel management
De verkozen bestuurders staan in voor de voorziening van de nodige financiële middelen.
Zij doen de budgetallocaties en vertalen de nagestreefde doelstellingen in budgettair
vastgestelde programma’s; zij zijn eindverantwoordelijk voor de efficiënte aanwending
van het middelenbestand evenals voor de controle daarop. Zij respecteren daarbij de aan
de gemeenteontvanger door het decreet opgedragen taken m.b.t. de inning van de gel-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
den, het doen van uitgaven en het financieel beheer.
239
Secretaris en ontvanger staan in voor een efficiënt middelengebruik en overleggen met
de betrokken leden van het college en met de diensthoofden over de toe te passen
standaarden en technieken voor prestatiemetingen. Zij zorgen voor discipline en zuinigheid
bij de aanwending van de middelen en bewaken het streven naar productiviteit.
De gemeenteontvanger is de leidende ambtenaar van de financiële dienst van de gemeente.
Hij heeft tot taak, onder zijn verantwoordelijkheid de geregistreerde uitgaande
facturen te innen, elke andere ontvangst te registreren, de bestellingen te viseren, de
facturen in de boekhouding op te nemen en uitgaven te betalen die door het college of
door de budgethouders zijn goedgekeurd, op voorwaarde dat ze wettelijk en regelmatig
zijn en een actief beheer na te streven van het bedrijfskapitaal. Tenslotte wordt ook de
zekerheidsstelling van de gemeenteontvanger behouden, maar de Vlaamse Regering bepaalt
de voorwaarden waaronder die moet plaastvinden (artikel 90). De overige bepalingen
in verband met de taken van de ontvanger komen aan bod in de titel over het
financieel beheer.
3.5. Het lokale managementteam-model
Deze uitgangspunten kregen vorm in het gemeentelijke organisatiemodel dat K. De
Leemans in zijn publicatie over de positie van de leidende ambtenaar in het lokaal bestuur
(O.C.M.W.-visies, 1998, nr.5, 33-42) uitwerkte onder de noemer van ‘het diensthoofden-teammodel’
en dat door ons werd herdacht in de vorm van een gemeentelijk
‘management-teammodel’ (zie figuur).
managementteam

240
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het bovenstaande model kenmerkt zich door een versterkte verkozen raad, waarbij het
primaat van de politiek berust. De versterking bestaat voornamelijk in de vaststelling
van de beleids- en financiële plannen, alsook in de relatie met de (bestaande) adviesstructuren.
Zo zullen de advies- en gebruikersraden rechtstreeks aan de raad worden
gekoppeld met het oog op een doelmatigere en meer democratische beleidsbepaling.
Bovendien moet de raad in belangrijke of technische beleidsdossiers een beroep kunnen
doen op interne of externe deskundigen. Hier is voor de gemeentesecretaris een
coördinerende rol weggelegd. Indien blijkt dat de gevraagde expertise niet binnen het
gemeentelijk apparaat aanwezig of beschikbaar blijkt te zijn, kan hij het voorstel doen
om externe deskundigheid aan te trekken. Op die manier wordt op een optimale manier
gebruik gemaakt van de beschikbare middelen en mankracht.
Anderzijds dient er ook op gewezen te worden dat de band tussen burgers en verkozen
mandatarissen wordt aangescherpt door de introductie van een aantal nieuwe instrumenten
op het vlak van de probleem- en klachtenarticulatie (zie Boek II).
Het college van burgemeester en schepenen is het uitvoerend orgaan van de gemeente
en bestuurt de gemeente op collegiale wijze. Ondanks de bevoegdheidsverdeling binnen
het college is een rechtstreekse gezagsrelatie met de personeelsleden van de diverse
diensten niet aangewezen, wat niet belet dat tussen leden van het college en leden van de
diverse diensten inhoudelijke besprekingen kunnen gevoerd worden met het oog op een
goede beleidsvoorbereiding, beleidsevaluatie en terugkoppeling.
Onder de verantwoordelijkheid van het college neemt de gemeentesecretaris de rol van
manager waar. Hij staat als hoofd van het personeel in voor de uitvoering van het gewenste
beleid en pleegt daartoe overleg met de betrokken diensthoofden in stafvergaderingen.
De ontvanger treedt op als beleidsadviseur in financiële aangelegenheden en is
tevens hoofd van de financiële dienst.
De administratie beschikt over de nodige beheersruimte en autonomie van uitvoeringsbeslissingen,
evenwel binnen de grenzen die zijn uitgezet door de verkozen mandatarissen.
Er wordt geopteerd voor een zo groot mogelijke responsabilisering van de ambtelijke
organisatie, die geleid wordt door de gemeentesecretaris en werkt volgens het bestuursmodel
van het teammanagement. De financiële dienst in de gemeente wordt echter
geplaatst onder de functionele leiding van de plaatselijke ontvanger, die tevens de rol
vervult van financieel adviseur.
Heel in het bijzonder gaat de aandacht uit naar het verduidelijken van de noodzaak en de
nadere omlijning van de vereiste politiek-ambtelijke samenwerking. Overheidsmanagement,
in de zin van verantwoordelijkheid voor de prestaties van de gemeentelijke
organisatie voltrekt zich zowel op het politieke als op het ambtelijke niveau. Beslissingen
die niet tot stand komen in het kader van een geïntegreerde samenwerking tussen
politici en ambtenaren lopen immers het gevaar het gewenste resultaat te missen. Daar
de verkozen bestuurders ten aanzien van de bevolking verantwoording dienen af te
leggen, moeten zij logischerwijze ook richtlijnen kunnen vaststellen binnen het geboden
decretale kader. Ambtenaren moeten de door de politieke organen binnen hun

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
241
bevoegdheidsdomein genomen beslissingen naleven, tenzij deze fundamentele ethische
waarden zouden aantasten. Doch evenzeer moeten aan de ambtelijke diensten de nodige
zelfstandige beslissingsmogelijkheden worden gegeven om de doelstellingen van
de gemeentelijke organisatie effectief te kunnen realiseren.
4. Naar een uniforme rechtspositieregeling
De op het overheidspersoneel toepasselijke rechtspositieregelingen zijn zeer verscheiden
en dat is niet anders op het gemeentelijk niveau. De krachtlijnen schrijven de statutaire
tewerkstelling van het gemeentepersoneel als norm voor, maar de gemeente kan in bepaalde
omstandigheden ook tot contractuele aanwervingen overgaan. De personeelsleden
van wie de rechtstoestand, de rechten en de verplichtingen eenzijdig door de overheid
opgelegd worden en tevens eenzijdig gewijzigd kunnen worden, bevinden zich in
een statutaire verhouding tot de overheid. De benoeming is dan de eenzijdige handeling
waarbij deze rechtstoestand -het statuut- op het personeelslid toepasselijk wordt gemaakt
40 . Bij een contractuele arbeidsrelatie onderhandelen beide partijen in principe
over de inhoud van het contract, en moeten zij beide instemmen om de arbeidsverhouding
tot stand te doen komen. De arbeidsovereenkomstenwet is op deze contracten van toepassing.
Een overheid in het algemeen, en ook een gemeente kan slechts in bepaalde
omstandigheden tot contractuele aanwervingen overgaan, zoals in geval van uitzonderlijke
en tijdelijke personeelsbehoeften, voor in de tijd beperkte acties, voor een buitengewone
toename van werk, om ambtenaren te vervangen die hun betrekking niet of slechts
deeltijds bekleden of om bijkomende of specifieke opdrachten te vervullen 41 .
In de categorie van de zogenaamde “statutairen” dient dan verder nog een onderscheid
gemaakt tussen het statuut van het politiepersoneel, het statuut van het brandweerpersoneel,
het statuut van het onderwijzend personeel, het statuut van de gemeentesecretaris,
de adjunct-gemeentesecretaris en de plaatselijke ontvanger. Ook in de categorie
van de “contractuelen” gelden voor de zogenaamde “gesubsidieerde contractuelen” bijzondere
bepalingen. Deze situatie schept niet alleen onduidelijkheid in hoofde van de
betrokkenen, maar staat ook een efficiënt gemeentelijk personeelsmanagement in de
weg.
De proeve van Vlaams gemeentedecreet wil deze diversiteit aan arbeidsstelsels zoveel
als mogelijk vermijden door één algemene rechtspositieregeling uit te werken die toepasselijk
is op alle gemeentepersoneel, waarbij gepoogd wordt het klassieke onderscheid
tussen statutair en contractueel personeel zo veel mogelijk te overstijgen. Vooreerst wordt
hierna de notie van uniforme rechtspositieregeling verder toegelicht alsook het
toepassingsgebied van de nieuwe regeling (4.1.). Vervolgens komen de bevoegdheidsvragen
aan bod die in deze context rijzen (4.2.) en tenslotte de inhoud van deze nieuwe
rechtspositieregeling (4.3.).
4.1. Het begrip uniforme rechtspositieregeling
De door de gemeenteraad vast te stellen rechtspositieregeling, binnen de minimale voorwaarden
vastgelegd door de Vlaamse Regering, wordt geacht betrekking te hebben op

242
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
alle leden van het gemeentepersoneel, tenzij de wet of het decreet in een specifieke
regeling voorziet. Het staat de bevoegde overheid uiteraard vrij om in de rechtspositieregeling
zelf de toepasselijke regeling te diversifiëren naar verschillende categorieën van
het personeel toe. Het vroegere basisonderscheid statutair-contractueel wordt vervangen
door het onderscheid vaste betrekkingen en tijdelijke betrekkingen (artikel 82, § 2 en
83, § 3). Aangezien één gemeenschappelijke rechtspositieregeling van toepassing zal
zijn, maakt het onderscheid contract of statuut niet veel uit. Op de benoeming beperkt
in de tijd en op het contract zal de regeling van de tijdelijke betrekkingen van toepassing
zijn. Voor de andere gevallen zal de regeling van de vaste betrekkingen toepasselijk zijn.
Het is de bedoeling dat het contract slechts een modaliteit wordt waarin de tewerkstelling
vorm krijgt. Door deze regeling kan men streven naar één uniforme rechtspositieregeling,
en kan men de vaste benoeming, in de zin van “zekerheid van tewerkstelling” 42 combineren
met het flexibele karakter van het arbeidscontract.
Toch is het niet zo eenvoudig om volledig abstractie te maken van dat klassieke onderscheid.
Het is immers waarschijnlijk dat de rechtspraak de “aanstelling” van een personeelslid door
de gemeenteraad zal blijven kwalificeren als ofwel een eenzijdige rechtshandeling -benoeming-
ofwel als een wederkerige -contractuele- verhouding. Aangezien in de proeve de term
“benoeming” behouden blijft voor alle aanstellingen, ook al moet die term ruim ingevuld
worden, (artikel 82), zal de rechtspraak de doorslag geven. Die kwalificatie heeft onder meer
gevolgen op de beëindiging van de arbeidsverhouding en op de bevoegde rechtbanken. Bij
geschillen omtrent arbeidsovereenkomsten zijn de arbeidsrechtbanken bevoegd, terwijl een
personeelslid zich tot de Raad van State moet wenden wanneer hij inzake zijn arbeidsverhouding
met de overheid eenzijdige administratieve rechtshandelingen wil aanvechten.
Voor het afdwingen van zijn subjectieve rechten zal hij zich uiteraard ook tot de gewone
rechter moeten richten. Idealiter wordt ook dit verschil in bevoegde instantie opgeheven en
wordt één enkele rechtbank bevoegd voor alle geschillen inzake arbeidsverhoudingen tussen
de overheid en haar personeel. De decreetgever is echter niet bevoegd om deze
bevoegdheidsverdeling te wijzigen.
Opteren voor een uniforme rechtspositieregeling is niets anders dan het bevestigen van
een trend die al een tijdje aan de gang is, met name het naar elkaar toegroeien van beide
arbeidsstelsels: de eenzijdigheid van de statutaire verhouding neemt door de invloed van
de vakbonden af, terwijl de wilsautonomie van de contracterende partij in veel gevallen
een juridische fictie is. Deze convergentie tussen de statutaire en contractuele arbeidsrelatie
vinden we ook terug in de arbeidsvoorwaarden. De pensioenregeling is daar een
voorbeeld van. Door groepsverzekeringen en pensioenfondsen wordt het pensioen in
de privé-sector nu soms al aantrekkelijker dan dat in de overheidssector 43 . Deze evolutie
wordt in Nederland “normalisering” genoemd. Onder normalisering kan worden verstaan
de evolutie waarbij arbeidsverhoudingen tussen ambtenaren en de overheid steeds
meer gaan lijken op arbeidsverhoudingen tussen werkgevers en werknemers in de marktsector
44 . Die normalisering in Nederland bevat drie aspecten: de hervorming van de
arbeidsverhoudingen, het toepasselijk maken van de regels van medezeggenschap uit de
privé sector op de overheidssector en het onderbrengen van ambtenaren in de stelsels
van sociale zekerheid en pensioenen die in de privé-sector gelden. Ook in Vlaanderen

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zou kunnen gepleit worden voor een zekere normalisering. De decreetgever is hiervoor
echter niet bevoegd. De federale overheid zou hiertoe het initiatief moeten nemen.
243
Vermits het arbeidscontract in de proeve beschouwd wordt als een modaliteit waarin de
arbeidsverhouding -in vast of tijdelijk verband- vorm krijgt, worden geen beperkingen
op het afsluiten van arbeidsovereenkomsten door de gemeente opgenomen, maar wel
ten aanzien van het aanwerven van personeelsleden in tijdelijk verband. Het gaat om de
uitzonderingssituaties die momenteel opgenomen zijn in het APKB45 of in recente voorstellen
tot wijziging ervan. Het aanwerven van tijdelijke personeelsleden is toegestaan
om
- aan uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften te voldoen, hetzij voor in de
tijd beperkte acties, hetzij voor een buitengewone toename van werk;
- personeelsleden te vervangen die hun betrekking niet of slechts deeltijds bekleden
of die tijdens een zodanige periode afwezig zijn dat de vervanging noodzakelijk is;
- bijkomende en specifieke opdrachten te vervullen;
- te voorzien in de uitvoering van taken, die een kennis of ervaring op hoog niveau
vereisen.
Het zoeken naar een flexibeler personeelsmanagement blijkt nu reeds uit de evolutie dat
de gemeenten meer en meer contractuelen aanwerven, ook al is de statutaire benoeming
met vastheid van betrekking nog steeds het uitgangspunt. Tegelijk met een voortdurende
afname van het aantal vast benoemde personeelsleden bij de overheid, zien we
immers een stijgend gebruik van uitzendkrachten en een toename van het aantal mensen
tewerkgesteld onder (tijdelijke) contracten. Slechts de helft van het personeel in de gemeenten
is statutair, zoals blijkt uit onderstaande tabel.
Tabel 1: aantal bijdrageplichtige werknemers Vlaamse gemeentebesturen,
2e kwartaal 1998.
gesubsidieerd contractueel andere contractuelen vastbenoemden TOTAAL
vrouw man totaal vrouw man totaal vrouw man totaal
9.123 10.469 19.592 10.252 6.687 16.939 10.636 26.266 39.902 73.433
26.7% 23.1 % 50.3 % 100 %
Gegevens: RSZ-PPO
De tewerkstelling van de contractuelen beantwoordt niet steeds aan de in de krachtlijnen
opgestelde criteria, zijnde tewerkstelling in het kader van tijdelijke en welbepaalde opdrachten.
Specifieke wettelijke regelingen zorgden voor een stijging van het aantal contractuele
aanwervingen 46 . Tevens werden in bepaalde sectoren, zoals sport of cultuur,
gemeentelijke vzw’s opgericht, die contractuele tewerkstelling voorzien. Een belangrijk
aandeel van deze contractuelen, wordt gevormd door de gesubsidieerde contractuelen
of ‘gesco’s’. Het gesco-stelsel kreeg vorm als tijdelijk tewerkstellingsproject, maar is
uitgegroeid tot een stelsel van langdurige gesubsidieerde tewerkstelling. Dit komt ondermeer
tot uiting in het gebruik van het gesco-stelsel voor de invulling van staffuncties en
belangrijke administratieve functies, naast de oorspronkelijk beoogde functies voor laag-

244
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
geschoolden en andere risicogroepen. De verdeling van het aantal gesco’s over de lokale
besturen is zeer verschillend. Zo vormen de gesco’s vooral in de middelgrote en
kleine gemeenten vaak een belangrijke werknemerscategorie 47 .
Het grote aantal contractuelen binnen de lokale besturen, vormt evenwel een probleem
vanwege de sociaalrechtelijke minder goed geregelde positie welke deze groep werknemers
inneemt ten aanzien van de statutairen. Zo beschikken de contractuelen per definitie
over een beperkte werkzekerheid. Andere belangrijke nadelen zijn het beschikken
over minder mogelijkheden tot het doorgroeien in de functionele loopbaan, verschil in
sociale zekerheidsrechten (pensioen) en het uitgesloten zijn van hiërarchische bevorderingen.
Ramioul wijst erop dat tewerkstellingsprogramma’s als het stelsel van gesubsidieerde
contractuelen een zekere interne segmentering creëren binnen diensten. Het betreft
immers werklozen die gelijkaardige jobs doen als de normale werknemers, maar die
een meer precaire positie innemen. Tevens leert de ervaring dat uitstroom uit dit soort
contracten moeilijk is 48 .
Het principe van vaste betrekking en de uitbouw van een loopbaan is nog steeds waardevol,
niet in het minst met het oog op het vrijwaren van de aantrekkelijkheid van werkgelegenheid
in de publieke sector. Ook onderschrijven we het principe van uniformiteit in
de tewerkstelling in alle gemeentebesturen. De huidige situatie van dualiteit van statutaire
tewerkstelling versus precaire contractuele tewerkstelling noopt echter tot bezinning. In
het sectoraal akkoord 1997-1998 wordt alvast het engagement aangegaan om voor de
problematiek van de contractuele tewerkstelling een structurele oplossing te zoeken en
om er bij de Vlaamse en federale ministers op aan te dringen de voorbereiding van de
hervorming van het gesco-stelsel en van eventuele andere contractuele tewerkstellingsvormen
te activeren.
4.2. Bevoegdheidsvraagstuk met betrekking tot het uitwerken
van een uniforme rechtspositieregeling
Bij het uitwerken van de bepalingen voor het gemeentepersoneel, en meer in het bijzonder
van een algemene rechtspositieregeling, dringt zich de vraag op hoever de bevoegdheid
van de decreetgever in deze materie zal reiken. Ten eerste is er de vraag of de
decreetgever bevoegd zal zijn om de rechtspositie van het gemeentepersoneel te regelen
-door die bevoegdheid toe te kennen aan de gemeenteraad en aan de Vlaamse Regering.
Daarover lijkt niet veel twijfel te bestaan. Zoals hierboven reeds werd aangehaald,
begrijpt de Raad van State onder het regelen van de gemeentelijke instellingen onder
meer het regelen van hun organisatie en hun administratieve diensten 49 . Nog overtuigender
is een ander advies waarin de Raad van State de organieke regels betreffende de
openbare centra voor maatschappelijk welzijn 50 omschrijft als de regels die in de organieke
wet van 8 juli 1976 betrekking hebben op de samenstelling en op de werking van de
raad voor maatschappelijk welzijn, het personeel, het beheer van de goederen, het
budgettair en financieel beheer van de OCMW-ziekenhuizen, de financiering en het
administratief toezicht” 51 . Tenslotte stellen we vast dat ook inzake de gemeenschapsbevoegdheid
voor onderwijs een gelijkaardige redenering geldt. Na de quasi-volledige

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
245
communautarisering van het onderwijs in 1988 52 , rees de vraag of onder onderwijsbevoegdheid
ook moest begrepen worden het personeelsbeleid in die aangelegenheid.
De Raad van State antwoordde in een advies bevestigend op die vraag 53 en ook het
Arbitragehof was van oordeel dat de gemeenschappen bevoegd waren om het administratief
en geldelijk statuut van het onderwijzend personeel te regelen met uitzondering
van de pensioenen 54 . Niets lijkt een analoge redenering ten aanzien van de organieke
bevoegdheden inzake de gemeenten in de weg te staan 55 .
Eenmaal vaststaat dat de decreetgever bevoegd is om de rechtspositieregeling van het
gemeentepersoneel te regelen of de regeling ervan toe te kennen aan een andere overheid,
rijst de vraag of en in welke mate die regeling van de federale arbeidsovereenkomstenwet
van 3 juli 1978, kan afwijken. Het uitwerken van een uniforme rechtspositieregeling
impliceert immers dat op de arbeidsverhoudingen, die ingevolge die wet als arbeidsovereenkomst
gekwalificeerd worden, andere rechtsgevolgen van toepassing zijn. Ook om
deze vraag te beantwoorden kan een interessante vergelijking getrokken worden met het
“statuut” van het onderwijzend personeel.
Het onderwijzend personeel bestaat eveneens uit enerzijds statutair benoemden en anderzijds
contractueel aangeworven personeel. Het personeel in het vrij onderwijs is in
principe tewerkgesteld met een arbeidsovereenkomst, terwijl het personeel uit het
gemeenschapsonderwijs benoemd wordt via een eenzijdige aanstelling. In de praktijk is
echter op deze beide categorieën personeel dezelfde “arbeidsvoorwaardenregeling” van
toepassing. Het Vlaams decreet rechtspositie personeelsleden gesubsidieerd onderwijs
van 27 maart 1991 is immers van toepassing op het personeel van zowel het vrij als het
officieel onderwijs. Hoewel dit decreet quasi over de hele lijn een bestuursrechtelijke
terminologie gebruikt, is het Hof van Cassatie van oordeel dat het personeel van het vrij
onderwijs onder een arbeidsovereenkomst is tewerkgesteld. Het decreet zelf maakt, aldus
het Hof, zelf op bepaalde plaatsen expliciet het onderscheid tussen een eenzijdige
aanstelling en een contractuele aanwerving 56 .
Inzake onderwijs wordt reeds lang aanvaard dat het uitvaardigen van een personeelsstatuut
kan meebrengen dat wordt afgeweken van de dwingende bepalingen van het arbeidsrecht.
In die zin zou er zelfs geen bezwaar zijn tegen het feit dat de decreetgever de
rechtspositie van het personeel van de vrije instellingen zou onttrekken aan het stelsel
van de arbeidsovereenkomstenwet om ze onder te brengen in een publiekrechtelijk statuut
57 . Hierbij aansluitend wordt opgemerkt dat onder de rechtspositieregeling ook de
collectieve arbeidsverhoudingen kunnen worden begrepen. De Raad van State stelde in
zijn advies bij het voorontwerp decreet rechtspositie personeelsleden gesubsidieerd onderwijs:
“Dat tot die rechtspositieregeling eveneens de collectieve arbeidsverhoudingen behoren, staat
buiten kijf.” Nog volgens de Raad dient de decreetgever de basisregeling terzake vast te
stellen 58 . Ook hier kan een parallel met het gemeentepersoneel getrokken worden (artikel
87, § 3).
Aan de hand van bovenstaande redenering kunnen we stellen dat de decreetgever,
wanneer hij bevoegd zal zijn voor de organieke regeling inzake de gemeenten, hij
eveneens bevoegd is om de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel te regelen

246
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
en om daarbij eventueel af te wijken van de arbeidsovereenkomstenwet. De vraag is
echter of er nog sprake kan zijn van contractuele arbeidsverhoudingen, wanneer één
algemene rechtspositieregeling van toepassing is. Eén van de hoofdargumenten van het
Hof van Cassatie om te gewagen van een contractuele verhouding tussen de vrije
onderwijsinstellingen en hun personeel, is immers het privé-karakter van deze instellingen.
Gemeenten zijn dat uiteraard niet, zodat het mogelijk is dat, door het eenzijdig
opleggen van één rechtspositieregeling, de contractuele verhouding beschouwd wordt
als een statutaire verhouding. De kans bestaat dan ook dat de arbeidsgerechten zich
onbevoegd en de Raad van State zich bevoegd zullen verklaren om zich ten aanzien
van deze personeelsleden uit spreken 59 . De Raad van State heeft zich overigens recent
in die zin uitgesproken door zich bevoegd te verklaren om zich over een geschil tussen
de personeelsleden van een vrije hogeschool en het bestuur van die hogeschool uit te
spreken 60 . Volgens de Raad is essentieel niet de wijze van aanwerving -contractueel of
niet-contractueel- maar wel het juridisch regime waaronder het personeelslid staat. Het
Hof van Cassatie heeft de Raad van State echter op basis van haar bevoegdheid om
conflicten van attributie te regelen, teruggefloten. In een merkwaardig arrest oordeelt
het Hof dat de verhouding tussen de hogeschool en het personeel contractueel van
aard is en dat bijgevolg de arbeidsrechtbanken en niet de Raad van State bevoegd zijn 61 .
Het Hof is van oordeel dat het privaatrechtelijk karakter van de onderwijsinstellingen
meebrengt dat de arbeidsverhoudingen totstandkomen op basis van een arbeidsovereenkomst
en niet van een eenzijdige aanstelling. Het eenzijdig opleggen van een statuut
aan contractuelen is dan niets anders dan een geheel van decretale beperkingen
van de contractuele vrijheid, die evenwel de privaatrechtelijke contractuele aard van de
rechtsverhouding niet wijzigt. Een overeenkomst kan niet samengaan met een statuut;
eenmaal vaststaat dat er een overeenkomst is, dan is de dienstbetrekking niet statutair
geregeld 62 .
Bij wijze van conclusie kan er dus van uitgegaan worden dat de decreetgever bevoegd
is, en met hem de gemeenteraad en de Vlaamse Regering, om een rechtspositieregeling
aan te nemen die op alle personeelsleden van toepassing is en die afwijkt van de
bepalingen van de arbeidsovereenkomstenwet. Als de rechtspositie van de personeelsleden
daarin volledig geregeld is, dan heeft de kwalificatie als contract, dan wel als
benoeming geen invloed meer, tenzij wat de bevoegdheid van de rechtbank betreft,
althans volgens het Hof van Cassatie.
4.3. Inhoud van het statuut
Traditioneel wordt de inhoud van een rechtspositieregeling van het overheidspersoneel
zelf niet op wettelijk of decretaal niveau ingeschreven. Dit mag ook blijken uit het
rechtsvergelijkend onderzoek. Ook de proeve laat het regelen van de rechtspositieregeling
zelf over aan de gemeenteraad (artikel 82). De Vlaamse Regering kan daaromtrent minimale
voorwaarden stellen (artikel 87).
De proeve bevat wel enkele essentiële rechten en verplichtingen van de leden van het
gemeentepersoneel, en somt een aantal aangelegenheden op die minstens in de
rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel moeten geregeld worden. Het zoge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
247
naamde APKB 63 en de nieuwe wet tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus zijn daarbij onder meer inspirerend geweest. Het APKB
bevat de algemene bepalingen in verband met het administratief en geldelijk statuut
van de ambtenaren die voor de federale ministeries en die van de deelstaten werken.
De proeve garandeert de personeelsleden het recht op inzage van hun eigen dossier en
het spreekrecht ten aanzien van de feiten waarvan zij kennis hebben uit hoofde van hun
ambt (art. 85, § 1).
Verder hebben de personeelsleden recht op bijscholing en permanente vorming. Dit
recht wordt in de proeve geformuleerd als een plicht voor het gemeentebestuur (artikel
85, § 2). Opleiding van het personeel kan er in belangrijke mate toe bijdragen flexibel te
kunnen inspelen op veranderende situaties. De krachtlijnen Kelchtermans hebben de
vormingsplicht en het vormingsrecht structureel verankerd in het administratief en geldelijk
statuut van het gemeentepersoneel. De plicht van de gemeenten om de personeelsleden
de mogelijkheid te bieden tot bijscholing en permanente vorming wordt hier
in de proeve zelf ingeschreven. Het individueel vormingsrecht betekent dat het gemeentebestuur
de plicht heeft om elke ambtenaar minstens de mogelijkheid te bieden
om te voldoen aan de vormingsvereisten, niet alleen in het kader van de taakuitoefening,
maar ook in het kader van de functionele loopbaan. Ook moet het bestuur gelijke kansen
creëren voor medewerkers die bijkomende vorming willen volgen met het oog op
doorstroming naar een hogere functie.
Niet alleen op de gemeente rust in deze aangelegenheid een plicht. Ook voor het personeel
zelf moeten bijscholing en vorming een permanente verplichting uitmaken. Dit
kan in de rechtspositieregeling tot uiting komen, onder meer in de bevorderings- en de
evaluatievoorwaarden. Ook zonder dat dit een expliciete verplichting uitmaakt, zal het
personeelslid zich moeten blijven bijscholen om zich op een adequate manier van zijn
taak te kunnen kwijten of om te voldoen aan de bevorderingsvoorwaarden.
De proeve bevat geen specifieke verbodsbepalingen meer ten aanzien van het gemeentepersoneel
of van bepaalde ambtenaren ervan. De rechtspositieregeling zelf moet daarin
voorzien. De proeve bevat enkel nog de verplichting voor het personeel om zowel bij de
uitoefening van hun opdrachten als buiten de dienst elke handelwijze te vermijden, die
het vertrouwen van de burgers in hun dienst kan aantasten (art.86). De personeelsleden
moeten tenslotte hun opdrachten op loyale, integere en plichtsbewuste wijze uitoefenen
(artikel 82).
Volgende aangelegenheden moeten volgens de proeve minstens in de rechtspositieregeling
worden geregeld: de bezoldiging van de personeelsleden en de toekenning van toelagen
en vergoedingen, de aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden en - procedures, de evaluatie
en de daarbij horende procedures, de organisatie van de loopbaan van de ambtenaren,
de interne mobiliteit, de administratieve standen, de anciënniteit van de ambtenaren
evenals de ambtsneerlegging, de arbeidsduur, het verlof, de afwezigheden, de
onverenigbaarheden en de beperkingen en voorwaarden voor cumulatie van activiteiten
in overheids- of in privé-dienst (artikel 84). Op een aantal van deze aangelegenheden
wordt nader ingegaan.

248
- Objectivering van aanwervingen en benoemingen
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Artikel 84 van de proeve gaat verder dan alleen het vereisen dat de aanwervings- en
bevorderingsvoorwaarden en - procedures in de rechtspositieregeling vastgelegd worden.
Deze procedures moeten ook de objectiviteit van de aanwervingen en bevorderingen
en de gelijke behandeling van de kandidaten waarborgen. De objectivering van de
aanwervingen en bevorderingen blijft immers een belangrijke krachtlijn voor het
personeelsbeleid van de lokale overheden. Dit kan onder meer betekenen dat de traditionele
examens worden vervangen door aanwervings-of bevorderingprocedures waarin
verschillende selectietechnieken moeten kunnen aangewend worden zoals bijvoorbeeld
persoonlijkheidstests, prestatietests en simulatieoefeningen. Ook bij de samenstelling
van de jury’s voor deze procedures kan daarom op specifieke deskundigheid beroep
worden gedaan.
- Personeelsevaluatie
Ook ten aanzien van de evaluatie legt de proeve bijkomende vereisten op. Zo moet de
rechtspositieregeling de daarbij horende procedures regelen, de periodiciteit waarmee
deze plaatsvindt, de wijze waarop de evaluatiecriteria vooraf worden vastgesteld en bekendgemaakt
evenals de wijze waarop de evaluatie zelf wordt georganiseerd.
Sedert het sectoraal akkoord van 1993, (de ‘krachtlijnen Kelchtermans’) gewijzigd door
dat van 1997-1998, heeft de personeelsbeoordeling zijn intrede gedaan in de gemeenten,
in de zin dat het een hoeksteen wordt binnen het loopbaansysteem. Het verkrijgen van
een positieve evaluatie vormt één van de belangrijkste criteria voor loonsverhoging, benoeming
of promotie. Vanuit dat opzicht is het belangrijk dat de evaluatieprocedure
formeel vastgelegd is in de rechtspositieregeling. Dit verhoogt de transparantie van het
evaluatiesysteem, wat op zijn beurt ten aanzien van de personeelsleden de objectiviteit
en het rechtvaardig karakter ervan zal verhogen. Een goed beoordelingssysteem houdt
verder niet alleen het evalueren van prestaties in, maar ook het opvolgen van het functioneren
van het personeelslid dat aan de evaluatie wordt onderworpen. Dit kan gebeuren
in een functioneringsgesprek. Een functioneringsgesprek is geen evaluatiegesprek.
In een functioneringsgesprek wordt tussen het personeelslid en de overste de uitoefening
van de functie besproken, met het oog op de toekomst, terwijl in een evaluatiegesprek
een oordeel geveld wordt over het functioneren van de medewerker in het verleden.
- Regeling van de functionele loopbaan
Sinds de invoering van de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans bestaat naast de traditionele
hiërarchische loopbaan ook een zogenaamde “functionele loopbaan”. De functionele
loopbaan houdt in dat men als personeelslid, binnen eenzelfde graad, naar een
tweede en derde weddeschaal kan evolueren op basis van anciënniteit, van een gunstige
evaluatie en van het volgen van een vormingspakket. Daardoor krijgt elk personeelslid
een loopbaanperspectief, ook wanneer er voor het betrokken personeelslid geen
bevorderingsmogelijkheden zijn binnen de hiërarchische loopbaan.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- Mandaatsysteem
249
Zonder de regeling ervan aan de gemeenten op te leggen, bepaalt de proeve dat voor
nader bepaalde leidende ambten de rechtspositieregeling in een mandaatstelsel kan voorzien.
Ook daaromtrent kan de Vlaamse Regering voorwaarden stellen (artikel 87, § 2).
De proeve voegt eraan toe dat in toepassing hiervan ambtenaren voor een vaste, eventueel
hernieuwbare periode van vijf jaar in een vacante betrekking van een hogere graad
kunnen worden benoemd (artikel 84).
Dit zogenaamde mandaatstelsel of het mandaatsysteem houdt in dat een ambtenaar
voor een in de tijd beperkte periode binnen een leidinggevende functie wordt aangesteld.
In een aantal besturen wordt al met dergelijke systemen geëxperimenteerd. Het
invoeren van een dergelijk systeem op gemeentelijk niveau is echter niet evident. Tenzij
de ambtelijke organisatie fundamenteel herzien wordt, lijkt dit systeem thans niet toepasbaar
op de functies van bijvoorbeeld gemeentesecretaris en gemeenteontvanger, zoals
we ze nu kennen. Zo dreigen zij hun onafhankelijkheid te verliezen, door voor een
verlenging van hun mandaat afhankelijk te zijn van het politieke niveau. Bovendien moeten
dan ook betere terugvalregelingen worden voorzien, voor het geval het mandaat van
deze ambtenaren niet verlengd wordt. Het invoeren van een dergelijk systeem noopt dus
een fundamentele herziening van de relaties tussen politici, ambtenaren en burgers. De
proeve biedt de gemeenten de mogelijkheid dit systeem in te voeren, binnen de eventueel
door de Vlaamse Regering vastgelegde minimale voorwaarden.
5. Disciplinaire maatregelen
In de proeve zelf wordt tenslotte een integrale nieuwe tuchtregeling ingevoerd die in
hoofdzaak gebaseerd is op de huidige regeling, in titel XIV van de nieuwe gemeentewet
ingevoegd door de wet van 24 mei 1991 64 , aangevuld met belangrijke wijzigingen. Daarbij
wordt gepoogd aan de tuchtrechtelijk vervolgde afdoende procedurele waarborgen
te bieden, zonder dat die een efficiënt personeelsbeleid in de weg staan.
Dat een dermate uitgebreide regeling in verband met het tuchtstatuut zich in een wet of
in een decreet bevindt, is niet vanzelfsprekend. De regeling met betrekking tot de discipline
van de ambtenaren van de ministeries bevindt zich ook niet op wettelijk of decretaal
niveau. De tuchtregeling wordt over het algemeen beschouwd als behorende tot het
“statuut” - of voortaan rechtspositieregeling - van het personeelslid, en zou dan ook,
naar analogie met de rechtspositieregeling in het algemeen, op gemeentelijk niveau door
de gemeenteraad kunnen vastgelegd worden, binnen de minimale voorwaarden te stellen
door de Vlaamse Regering. Ook in de meeste buitenlandse gemeentewetten wordt
deze regeling niet op een zodanige manier ingeschreven als in de Belgische gemeentewet,
zoals blijkt uit hoger vermeld rechtsvergelijkend onderzoek. Enkel in Frankrijk is
dit het geval. Toch behoudt het uitwerken van een uitgebreide regeling op decretaal
niveau in deze proeve de voorkeur. De uniformiteit van deze regeling voor alle gemeenten
is cruciaal, onder meer voor het bestuurlijk toezicht en voor het beroep en bovendien
zijn heel wat procedurele waarborgen dermate belangrijk dat zij, zoals in het strafrecht,
beter op decretaal niveau worden ingeschreven. Een uitgewerkte decretale rege-

250
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
ling biedt overigens meer rechtszekerheid aan de betrokken personeelsleden. Hierna
wordt kort ingegaan op de historiek van de tuchtregeling (5.1), waarna de aan de hand
van kritiek op de huidige regeling de nieuwe voorstellen worden toegelicht (5.2). Tenslotte
wordt de tuchtprocedure afgelijnd tegenover de evaluatieprocedure (5.3)
5.1. Historiek van de regeling van de discipline voor het
gemeentepersoneel in België
Vóór de invoering in 1991 van de nieuwe tuchtregeling in de gemeentewet, bevatte de
gemeentewet slechts een aantal verspreide bepalingen in verband met tucht. In de gemeentewet
van 1836 waren er oorspronkelijk slechts enkele bepalingen over te vinden.
Het waren bepalingen die hoofdzakelijk waarborgen tegen willekeur moesten bieden
aan bepaalde gemeentelijke ambtenaren, te weten de gemeentesecretarissen, de gemeenteontvangers,
de veldwachters, de politiecommissarissen en de adjunct-politiecommissarissen.
Andere gemeentelijke ambtenaren beschikten niet over die waarborgen,
maar veel Belgische gemeenten hadden geen andere ambtenaren. Naarmate de
gemeentelijke diensten uitgebreider werden, deed ook de nood aan een meer uitgebreide
tuchtregeling zich meer gevoelen, zodat de gemeentewet in 1903 werd aangepast.
De wet van 30 juli 1903 voerde naast de vastheid van de gemeentebedieningen een
tuchtregeling in die gold voor alle gemeentelijke ambtenaren waarvoor nog geen bijzonder
regime in de gemeentewet voorzien was. Voor bepaalde straffen werd ook in een
goedkeuringstoezicht voorzien door de bestendige deputatie of door de gouverneur.
Tegen bepaalde beslissingen van de bestendige deputatie werd een beroep bij de Koning
mogelijk. Verder werden ook een aantal bepalingen ingevoerd met betrekking tot de
procedure, waaronder als belangrijkste de waarborg dat enkel op initiatief van een
gemeenteoverheid een tuchtstraf kon opgelegd worden, de hoorplicht, en het recht van
de ambtenaar om kennis te nemen van zijn dossier 65 . Toch ging het nog steeds niet om
een volledig uitgewerkte tuchtregeling zoals we die nu kennen. Het is dan vooral uit de
rechtspraak van de Raad van State dat de wetgever inspiratie putte om in 1991 de laatste
fundamentele hervorming van de tuchtregeling van het gemeentepersoneel door te voeren,
met name door de wet van 24 mei 1991 66 . Deze wet, ook nog de “Wet Tobback”
genoemd, heeft de bepalingen met betrekking tot tucht in een aparte titel van de huidige
gemeentewet samengebracht. Deze wet moest voor rechtszekerheid zorgen, zowel voor
de tuchtrechtelijk vervolgde als voor de betrokken overheid en meer duidelijkheid brengen
in de tuchtprocedure. Daarin werden een aantal nieuwe tuchtstraffen ingevoerd 67 ,
werden de bevoegde overheden duidelijker omschreven en werden, hoofdzakelijk op
basis van de rechtspraak van de Raad van State, een aantal procedureregels ingevoerd
die de leemte in de wetgeving moesten wegwerken en de rechten van de verdediging
beter moesten beschermen 68 . Verder werden er strikte voorwaarden bepaald voor de
verjaring en de doorhaling van tuchtstraffen en kwam er een wettelijke regeling van de
preventieve schorsing als ordemaatregel. Daarnaast moet ook worden vermeld dat de
Vlaamse decreetgever in dezelfde periode in een aparte toezichtregeling heeft voorzien
voor de handelingen betreffende tucht- en sommige ordemaatregelen genomen ten opzichte
van het gemeentepersoneel 69 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
5.2. Tekortkomingen van de huidige regeling 70 en nieuwe voorstellen
251
De tuchtwet van 1991 kan ondanks haar recent karakter reeds op een aantal punten
bekritiseerd worden. Zoals reeds werd vermeld, wilde die wet vooral de principes uit de
rechtspraak van de Raad van State in een wettekst codificeren. Vóór 1991 moest de
Raad van State vaak tuchtstraffen vernietigen wegens schending van de rechten van de
verdediging, juist omdat het tuchtstatuut van de gemeenteambtenaren zo gebrekkig geregeld
was en de gemeentebesturen niet vertrouwd waren met de ongeschreven beginselen
van behoorlijk bestuur zoals de Raad van State die had uitgewerkt 71 . Nu blijkt dat die
wet juist het tegenovergestelde tot gevolg heeft gehad, namelijk een te verregaande
reglementering van het tuchtrecht van het gemeentepersoneel.
Volgens de parlementaire stukken van de wetswijziging van 1991 had de wet tot doel de
tuchtrechtelijk vervolgde ambtenaar zoveel mogelijk dezelfde waarborgen te bieden als
een strafrechtelijk vervolgde persoon 72 . Het is de vraag of dit wel een positieve evolutie
is en of daar juist niet het falen van deze regeling ligt. De Raad van State had dit al
enigszins voorzien door in zijn advies bij het ontwerp te stellen: “Hoewel de bedoelingen van
de steller van het ontwerp niet vatbaar zijn voor kritiek, is er niet altijd op de juiste wijze gestalte aan
gegeven en soms lopen ze - door het streven om de strafrechtelijke en de tuchtrechtelijke procedures al te
zeer te laten gelijklopen – zelfs uit op incoherente oplossingen, bijvoorbeeld op het gebied van de procedure.”
73
De nadruk op de rechten van de verdediging blijkt in de praktijk aanleiding te geven tot
veel te logge en formele procedures, die bovendien misbruikt kunnen worden waardoor
de procedure nodeloos gerokken wordt of waardoor uiteindelijk zelfs de straf vernietigd
wordt op basis van vormgebreken. Het vroegere onevenwicht tussen ambtenaar en
bestuur, in het nadeel van de vervolgde ambtenaar, is vervangen door een nieuw onevenwicht,
nu in het nadeel van het vervolgend bestuur 74 . Wanneer men zich baseert op de
rechtspraak van de Raad van State inzake tucht, dan baseert men zich in grote mate op
de gevallen waarin de ambtenaar zich tekort voelde gedaan in zijn rechten. Het is dan
ook logisch dat de rechten van de verdediging in de rechtspraak van de Raad van State
meer aandacht kregen dan de werkzaamheid van de openbare dienst 75 . Hierna wordt
nader ingegaan op een aantal concrete punten van kritiek en op de in de proeve gedane
voorstellen.
- Straffen
De proeve bepaalt enkel nog de blaam, de inhouding van wedde, de schorsing, de
terugzetting in graad en het ontslag van ambtswege als mogelijke tuchtstraffen (artikel
93). De indeling van de huidige gemeentewet in lichte, zware en maximumstraffen wordt
niet overgenomen vermits deze indeling geen enkel praktisch gevolg heeft. De hiërarchie
blijft wel behouden.
De straffen van waarschuwing en berisping, de twee lichte straffen waarin de gemeentewet
nu voorziet, worden vervangen door de straf van de blaam. De beide sancties,
waarschuwing en berisping, zijn morele straffen met een waarschuwend karakter, waar-

252
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
door de betrokkene wordt gewezen op het verkeerde van een bepaald gedrag en wordt
aangespoord om zich voortaan correct te gedragen 76 . Het enige verschil ligt hierin dat de
berisping thans wordt geacht een strengere sanctie te zijn dan de waarschuwing en dat
voor beide sancties verschillende termijnen gelden inzake de doorhaling. Het ligt dan
ook niet meer voor de hand dit onderscheid te handhaven. Bovendien zorgt de invoering
van de sanctie van de blaam op gemeentelijk niveau voor meer eenvormigheid in
het tuchtstraffenarsenaal van de overheid in het algemeen. Ook in het Vlaams
personeelsstatuut en in het APKB vinden we immers de blaam terug als lichte straf
onder de inhouding van salaris. Voor het overige worden de tuchtstraffen uit artikel 283
van de huidige gemeentewet overgenomen, met uitzondering van de afzetting. Het enige
verschil tussen het ontslag en de afzetting bestaat erin dat men bij afzetting zijn rechten
op een overheidspensioen verliest. Het ontslag van ambtswege werd destijds ingevoerd
om de ambtenaar op een minder pijnlijke wijze te ontslaan, in de zin dat hij aanspraak
kon blijven maken op zijn volledig overheidspensioen. De afzetting wordt opgeheven
omdat het verlies van pensioenrechten een te zware bijkomende sanctie uitmaakt. Een
ambtenaar moet aanspraak kunnen maken op een overheidspensioen voor de jaren dat
hij zich voor de overheid heeft ingezet.
De straf van de inhouding van wedde mag zes maanden niet overschrijden. Verder mag
zij niet meer dan twintig procent van de brutowedde bedragen. Ook de schorsing wordt
uitgesproken voor ten hoogste zes maanden en heeft, zolang zij duurt, verlies van wedde
tot gevolg (artikel 95). Op basis van de artikelen 284 en 285 van de huidige gemeentewet
bedragen deze beide termijnen drie maanden. Om een betere differentiëring in de strafmaat
mogelijk te maken ten aanzien van bepaalde ambtenaren, wordt voorgesteld om de
maximumtermijnen in beide gevallen te verlengen tot zes maanden. Het is immers zo
dat de terugzetting in graad niet kan opgelegd worden aan de gemeentesecretaris, de
adjunct-gemeentesecretaris en aan de gemeenteontvanger (artikel 96,§ 2). Ten aanzien
van die ambtenaren bestaat er momenteel dus geen tussenschakel tussen de drie maanden
schorsing en het ontslag van ambtswege, vandaar het voorstel om de termijn te
verlengen 77 . De twee vermelde artikelen van de gemeentewet bepalen ook dat de gemeente
aan de betrokkene een nettowedde garandeert gelijk aan het bedrag van het
bestaansminimum zoals dat wordt vastgesteld krachtens de wet van 7 augustus 1974 tot
instelling van het recht op een bestaansminimum en dat in geval van deeltijdse prestaties,
dit bedrag wordt beperkt, evenredig met de omvang van de prestaties. Deze bepaling
wordt niet in het decreet overgenomen, omdat er geen reden lijkt te bestaan om de
gemeente te laten opdraaien voor het uitbetalen van het bestaansminimum aan de disciplinair
gestrafte ambtenaar. Dit is zelfs onlogisch. Dit doet natuurlijk op geen enkele
wijze afbreuk van het recht op een bestaansminimum zelf.
De proeve omschrijft de terugzetting in graad als de toekenning van een graad waaraan
een lagere weddeschaal verbonden is of die in de hiërarchie een lagere rang inneemt. In
ieder geval moet de graad waarin de terugzetting plaats heeft, voorkomen in de hiërarchische
rangschikking van de graden van de personeelsformatie waartoe de betrokkene
behoort (artikel 96, § 1). Deze tuchtstraf is niet van toepassing op de gemeentesecretaris,
de adjunct-secretaris en de ontvanger (artikel 96, § 2). De terugzetting in graad voor

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
253
de in dit artikel vermelde ambtenaren is niet mogelijk volgens de Raad van State omdat
de graden van die ambtenaren uniek zijn. Ze maken geen deel uit van enige hiërarchie 78 .
De sanctie van de terugzetting in graad is definitief, in de zin dat zij niet vervalt na een
bepaalde termijn. De plaats die door deze sanctie vacant wordt, moet immers door een
ander personeelslid kunnen bezet worden. De sanctie kan natuurlijk wel feitelijk ongedaan
gemaakt worden door een nieuwe aanstelling 79 .
In het strafrecht heeft het beginsel nulla poena sine lege tot gevolg dat geen straf kan
opgelegd worden die niet door de wet wordt bepaald. Dit beginsel geldt ook in het
tuchtrecht. Zo werden bijvoorbeeld reeds beslissingen vernietigd die als straf een tot
orde roeping, of het presteren van buitengewone diensturen oplegden 80 . De tuchtoverheid
kan daarentegen wel bepalen welke straf zij oplegt voor een bepaald feit. Er wordt dus
geen zogenaamd “strafrooster” opgelegd 81 . Wel moet de tuchtoverheid het evenredigheidsbeginsel
in acht nemen, dit wil zeggen dat er een redelijk verband dient te bestaan
tussen het strafbaar feit en de tuchtsanctie. Meer bepaald moet de opgelegde straf in een
redelijke verhouding staan tot de begane fout 82 . De tuchtoverheid mag ook rekening
houden met verzwarende of verzachtende omstandigheden 83 .
In tegenstelling tot het strafrecht, waar het nullum crimen sine lege-beginsel voorschrijft
dat enkel de in de wet als dusdanig omschreven feiten en handelingen strafbaar zijn,
worden de strafbare handelingen in het tuchtrecht minder precies omschreven. Het is
immers moeilijk om alle mogelijke feiten die aanleiding kunnen geven tot een tuchtstraf
in de wet in te schrijven. De omschrijving van de strafbare feiten wordt dan ook vaag
gehouden. De hiervoor vermelde straffen kunnen aan het gemeentepersoneel opgelegd
worden wegens een tekortkoming aan de beroepsplichten of een overtreding van de
decretale verbodsbepalingen en de verbodsbepalingen uit de rechtspositieregeling (artikel
94, § 1). Het bevoegde tuchtorgaan heeft bijgevolg een belangrijke appreciatiebevoegdheid,
om te bepalen welke feiten precies aanleiding geven tot een tuchtstraf en
welke niet. De Raad van State is het daar evenwel niet mee eens en is van oordeel dat een
dergelijke vage bepaling zowel bij de overheid als bij het personeel verwarring doet
ontstaan omtrent hun respectieve rechten en verplichtingen. Zo’n bepaling moet voldoen
aan de voorwaarden inzake nauwkeurigheid en zekerheid die zowel in het tuchtrecht
als in het strafrecht vereist zijn voor het bepalen van de strafbare feiten 84 .
Het huidige artikel 282 van de gemeentewet bepaalt dat de tuchtstraffen kunnen opgelegd
worden wegens tekortkomingen aan de beroepsplichten, wegens handelingen die
de waardigheid van het ambt in het gedrang brengen en wegens de overtreding van een
aantal in de gemeentewet opgelegde verbodsbepalingen voor specifieke ambtenaren 85 .
De verwijzing naar de concrete verbodsbepalingen uit de gemeentewet wordt in bovenstaand
artikel vervangen door de strafbaarstelling van elke overtreding van een decretale
of in de rechtspositieregeling geformuleerde verbodsbepaling. Onder de verbodsbepalingen
moeten ook begrepen worden de cumulatiebeperkingen die door het decreet
of door de rechtspositieregeling worden opgelegd. Dat handelingen die de waardigheid
van het ambt in het gedrang brengen met een tuchtsanctie gestraft worden,
wordt niet expliciet ingeschreven, vermits dit één van de ambtsplichten is. Onder die

254
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
voorwaarden kunnen ook handelingen uit het privé-leven aanleiding geven tot een
tuchtstraf.
Verder kan ook het na herhaalde negatieve evaluaties moedwillig volharden in de professionele
tekortkomingen, aanleiding geven tot een tuchtstraf (artikel 94, § 2). Zo
wordt de link gelegd tussen de evaluatie en het tuchtrecht. Strikt gezien moeten beide
figuren uit elkaar gehouden worden. De disciplinaire regeling sanctioneert een personeelslid
voor bepaalde fouten, terwijl de evaluatie een personeelsbeleidsinstrument is,
dat het personeelslid beter moet laten functioneren door bepaalde positieve of negatieve
impulsen. Een louter professionele onbekwaamheid kan geen aanleiding geven
tot een tuchtsanctie. Zoals in het strafrecht is er immers een intentioneel element
nodig om van een tuchtrechtelijk verwijtbare fout te kunnen spreken. Toch kan het
niet dat een personeelslid dat moedwillig blijft volharden in zijn tekortkoming of geen
enkele inspanning doet om daaraan te verhelpen, buiten het bereik van de tuchtregeling
blijft. Het is eveneens de tuchtoverheid die oordeelt of er van een moedwillig
volharden sprake is. De verhouding tussen tucht en evaluatie komt verder in deze
toelichting nog aan bod.
- Procedure
De tijd die verloopt tussen het ogenblik waarop de maatregel nodig is en het ogenblik
waarop hij wordt opgelegd, is vaak te lang en staat vaak niet in verhouding tot de aard
van de zaak. Om efficiënt te kunnen zijn, moeten disciplinaire maatregelen vrij vlug
kunnen worden opgelegd. Door de te lange procedures, inclusief de beroepsmogelijkheden,
worden zij in veel gevallen pas definitief wanneer ze al lang niet actueel meer
zijn86 . Niet alleen de betrokken ambtenaar heeft belang bij een snelle afhandeling van
het probleem. Ook het bestuur van de gemeente heeft daar baat bij en zelfs de burger
die zich in de zaak die aanleiding gaf tot de procedure onheus bejegend voelt. Een
snelle(re) afhandeling van de procedure moet niet noodzakelijk een inperking van de
rechten van de verdediging tot gevolg hebben. Integendeel, sommige procedurevoorschriften
lijken een tuchtzaak alleen maar pijnlijker te maken voor de betrokkene.
In die context legt de proeve de personeelsleden die het voorwerp uitmaken van een
tuchtonderzoek de verplichting op, wanneer zij menen geschaad te zijn in hun rechten
van verdediging, zo snel mogelijk de tuchtoverheid daarvan op de hoogte te brengen
en haar in de mogelijkheid stellen alsnog de rechten van verdediging te respecteren.
Het tuchtrechtelijk vervolgde personeelslid dat welbewust of met een verregaande graad
van lichtzinnigheid tijdens de procedure nalaat dit te doen, kan zich in een later
stadium van de procedure niet meer beroepen op deze schending (artikel 97). Bepaalde
rechtspraak van de Raad van State wijst in die zin. Hoewel traditioneel de eerbiediging
van het recht van verdediging geacht wordt de openbare orde te raken, en dus steeds
kan worden ingeroepen, ook ambtshalve door de Raad van State, is de Nederlandstalige
IV° Kamer van de Raad van State van oordeel dat dit beginsel geneutraliseerd
kan worden door een ander beginsel, fraus omnia corrumpit. Die rechtspraak beschouwt
het als een vorm van bedrog dat een ambtenaar welbewust of met een verregaande
graad van lichtzinnigheid tijdens de procedure voor het bestuur nalaat om de
schending van zijn rechten van verdediging aan te klagen om daarna, als het bestuur
zijn beslissing heeft genomen, zich bij de Raad van State over de miskenning van zijn

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
rechten te beklagen 87 . Deze rechtspraak wordt niet echter steeds gevolgd door de Franstalige
kamers.
255
Met de vereenvoudiging van de procedures hangt ook de “de-juridisering” van de procedures
samen. De tuchtregeling moet in de eerste plaats een instrument zijn om een
efficiënt personeelsbeleid te voeren, en moet dus in de eerste plaats een zaak zijn van
het gemeentebestuur zelf, van de gemeentelijke organen, en inzoverre dat mogelijk is
van de gemeentelijke ambtenaren zelf. Uitgangspunt is dat de tuchtprocedure niet langer
beschouwd mag worden als een conflictsituatie tussen twee partijen die moet beslecht
worden door een onafhankelijke rechter. Het is in de eerste plaats een instrument
voor hen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van opdrachten. Op die
manier wordt de vervreemding van het tuchtrecht tegenover het gemeentebestuur tegengegaan.
Het cruciale punt in de vereenvoudiging van de tuchtprocedure is de ontlasting van de
gemeenteraad als tuchtorgaan. Over elk aspect van de procedure wordt momenteel in
de gemeenteraad beraadslaagd en gestemd. Gelet op de vormvereisten die daarvoor
gelden zoals de bijeenroeping en wijze van stemming, wordt de procedure zeer zwaar
en zijn misbruiken vlug mogelijk, door het uitlokken van procedurefouten. Zo is
onder meer de bepaling uit artikel 305 § 1 van de huidige gemeentewet, op basis
waarvan de gemeenteraad binnen de relatief korte termijn van twee maanden na het
laatste verhoor een uitspraak moet doen over de op te leggen tuchtstraf, moeilijk te
verzoenen met de in § 2 van hetzelfde artikel opgelegde vereiste dat de raadsleden die
aan de beraadslaging of aan de stemming over het opleggen van de tuchtmaatregel
willen deelnemen, tijdens alle hoorzittingen permanent aanwezig zijn geweest88 .
Een aanzienlijk gedeelte van de huidige bevoegdheid van de gemeenteraad kan overgenomen
worden door leidinggevende ambtenaren in het kader van de responsabilisering.
Meerdere mogelijke oplossingen dienen zich aan. Men kan de eigenlijke tuchtbevoegdheid,
voor alle of voor bepaalde tuchtstraffen opdragen aan bepaalde ambtenaren of
aan één bepaalde ambtenaar, zoals de gemeentesecretaris. Het college van burgemeester
en schepenen zou in die hypothese zijn bevoegdheid verliezen. Anderzijds zou men de
globale tuchtbevoegdheid kunnen opsplitsen in de onderzoeksbevoegdheid enerzijds
en de eigenlijke beoordelingsbevoegdheid anderzijds. Deze laatste blijft toekomen aan
de gemeenteraad. Het onderzoek kan aan bepaalde ambtenaren of aan een groep ambtenaren
opgedragen worden, die zetelen in een “tuchtcommissie”. In de proeve wordt
gekozen voor een combinatie van beide mogelijkheden (artikel 98). De gemeentesecretaris
kan de lichtere tuchtstraffen opleggen, de gemeenteraad blijft bevoegd voor de
zwaardere tuchtstraffen (artikel 107). Het tuchtonderzoek wordt toegewezen aan een
tuchtcommissie die paritair samengesteld is uit schepenen en uit ambtenaren. In het
kader van de rechtszekerheid lijkt deze wettelijke bevoegdheidsverdeling meer aangewezen
dan de mogelijkheid voor de gemeenteraad om zelf bepaalde van haar tuchtbevoegdheden
over te dragen. Dat de gemeentesecretaris een aanzienlijke tuchtbevoegdheid
krijgt, komt ook de continuïteit ten goede, vermits de gemeentesecretaris in principe
langer aanblijft dan eender welk politiek orgaan.
Het initiatief voor een tuchtvervolging komt in handen van de gemeentesecretaris te
liggen, in de zin dat hij bevoegd is om een tuchtcommissie samen te stellen en met het

256
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
tuchtonderzoek te belasten. Het is echter gevaarlijk om alleen aan deze ambtenaar de
sleutel tot het openenen van een tuchtonderzoek te geven. Daarom kan, bij een eventueel
stilzitten van de gemeentesecretaris, ook de gemeenteraad een tuchtcommissie met
het tuchtonderzoek belasten.
Dat de tuchtcommissie geen vast aantal leden telt, laat toe de grootte van de commissie
te laten afhangen van de ernst van de feiten of van de grootte van de gemeente. Ook de
kleinere gemeenten kunnen op die manier een tuchtcommissie samenstellen. In de allerkleinste
gemeenten bestaat de kans dat er niet genoeg ambtenaren voorhanden zullen
zijn om een tuchtcommissie van vier leden, waaronder twee ambtenaren, samen te stellen.
Daarom neemt de gemeenteraad in die gevallen de bevoegdheid van de tuchtcommissie
over. Dat de vertegenwoordigers van het politieke niveau uit het college aangeduid
worden veeleer dan uit de gemeenteraad, werd ingegeven vanuit de redenering
dat de raadsleden niet tegelijkertijd rechter en partij kunnen zijn, door zowel bevoegd te
zijn voor het onderzoek als voor de eigenlijke uitspraak. Ten aanzien van de schepenen
stelt dit probleem zich niet, vermits zij niet meer in de gemeenteraad zetelen. De tuchtcommissie
is geen vaste of structurele commissie. Per tuchtdossier kan een andere commissie
samengesteld worden, maar dat is niet noodzakelijk het geval. Wel dient erover
gewaakt dat door verschillende samenstellingen van de tuchtcommissie voor gelijkende
situaties, geen ongelijkheid tussen de betrokkenen gecreërd wordt. In die zin is het raadzaam
om voor analoge of vergelijkbare gevallen -b.v. kleinere inbreuken- dezelfde commissies
aan te stellen.
De gemeenteraad is steeds bevoegd voor het tuchtonderzoek inzake tuchtfeiten gepleegd
door de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger.
De gemeenteraad kan daartoe zelf het initiatief nemen. Het is immers niet
duidelijk op welke manier een tuchtcommissie die moet oordelen over deze gemeentelijke
topambtenaren zou moeten samengesteld zijn. Ook de gemeenteraad is exclusief
bevoegd om aan deze ambtenaren tuchtstraffen op te leggen.
Wanneer de tuchtcommissie van oordeel is dat geen straf moet worden opgelegd, dan
vervalt de tuchtvervolging. De gemeentesecretaris en de gemeenteraad kunnen dus niet
tegen het oordeel van de tuchtcommissie ingaan, wanneer dat oordeel inhoudt dat er
geen straf moet worden opgelegd. Anderzijds zijn de gemeentesecretaris en gemeenteraad
niet verplicht zich uit te spreken wanneer de tuchtcommissie wel vindt dat dit
aangewezen is (artikel 106, § 3).
De bevoegdheid om een disciplinaire maatregel te nemen, wordt verdeeld onder enerzijds
de gemeenteraad, voor de zwaardere straffen, en anderzijds de gemeentesecretaris,
voor de lichtere straffen (de artikelen 106 en 107). Wie bevoegd is, wordt in eerste instantie
bepaald door het oordeel van de tuchtcommissie. Wanneer de tuchtcommissie
van oordeel is dat slechts een lichtere straf, in de zin van artikel 107, § 1, wenselijk is en
dus de uitspraak over de tuchtstraf aan de gemeentesecretaris toewijst, dan is die enkel
bevoegd om die in artikel 107,§ 1 vermelde tuchtstraffen op te leggen. Het alternatief is
dat hij geen tuchtstraf oplegt en dat de vervolging vervalt. Ook al is hij van oordeel dat
een zwaardere sanctie wenselijk is, in weerwil van het oordeel van de tuchtcommissie,

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
257
kan hij de zaak zelf niet doorschuiven naar de gemeenteraad. Ten aanzien van de
gemeentesecretaris is het oordeel van de commissie over de bevoegdheid dus bindend.
Anders ligt het voor de gemeenteraad. Wanneer de tuchtcommissie van oordeel is dat
een zwaardere tuchtstraf gerechtvaardigd is op basis van haar onderzoek, kan de gemeenteraad
toch de straffen waarvoor in wezen de gemeentesecretaris bevoegd is, opleggen.
Vandaar dat dit artikel bepaalt dat de gemeenteraad alle mogelijke tuchtstraffen
kan opleggen (artikel 107, § 2).
De disciplinaire bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen, die momenteel
nog ingeschreven is in artikel 288 van de nieuwe gemeentewet, met name het
opleggen van de tuchtstraffen waarschuwing, berisping, inhouding van wedde en schorsing
voor een termijn van ten hoogste één maand aan de door de gemeente bezoldigde
personeelsleden, wier benoeming aan de gemeenteoverheid opgedragen is, valt in dit
voorstel weg.
De bevoegdheid van de gemeentesecretaris wordt op twee manieren afgebakend: hij is
niet bevoegd om de zwaarste tuchtstraffen op te leggen. Voor die straffen, de inhouding
van meer dan één maand wedde, de schorsing voor meer dan één maand, de terugzetting
in graad en het ontslag van ambtswege is de gemeenteraad bevoegd. Daarnaast is de
gemeentesecretaris evenmin bevoegd om tuchtstraffen op te leggen aan bepaalde gemeentelijke
ambtenaren, zoals de adjunct-gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger.
Ook aan zichzelf kan hij uiteraard geen tuchtstraf opleggen. Ten aanzien van deze ambtenaren
is de gemeenteraad bevoegd.
- Openbaarheid
Daar waar de openbaarheid in principe de rechten van de verdediging ten goede zou
moeten komen, heeft zij in de praktijk aanleiding gegeven tot oneigenlijk gebruik van de
tuchtprocedure en zo vaak de rechten van de verdediging veeleer ondermijnd dan beschermd.
Een alternatief is hier dat de openbaarheid gewaarborgd wordt bij het beroep
bij een rechterlijke instantie. De regel is immers dat de vergaderingen van de gemeenteraad
niet openbaar zijn wanneer het om personen gaat.
De mogelijkheid voor de betrokkene om de openbaarheid van de vergaderingen van de
gemeenteraad te vragen in tuchtzaken wordt niet ingeschreven. Naar analogie kan evenmin
de openbaarheid worden gevraagd van de vergaderingen van de tuchtcommissie,
noch van de hoorzittingen voor de beroepsinstantie (artikel 105).
De kennisgeving aan de betrokkene van het besluit waarbij hem of haar een tuchtstraf
wordt opgelegd, moet binnen de veertien dagen plaatsvinden (artikel 111). Dit is beter
dan de vage omschrijving die we in de huidige gemeentewet terugvinden op basis waarvan
de kennisgeving “zonder verwijl” dient te gebeuren. Een analoge bepaling omtrent
de beslissing tot preventieve schorsing wordt in artikel 118 van dit decreet ingeschreven.
Verder bevat de proeve nog een aantal procedurele waarborgen zoals de mogelijkheid
om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman, het recht om
gehoord te worden (artikel 99) en de raadpleging van het tuchtdossier (artikel 102).

258
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Ook de gemeenteraad en de tuchtcommissie kunnen zich laten bijstaan door een
raadsman. De raadsman van de gemeente mag de beraadslagingen en de hoorzittingen
van de tuchtorganen bijwonen, ook al maakt hij geen deel uit van de tuchtoverheid. Zo
kan hij de nodige toelichtingen geven over de procedure, de motivering en eventueel
over juridische constructies, opgezet door de verdediging (artikel 110). De regeling van
de preventieve schorsing, de doorhaling en de verjaring zijn grotendeels gebaseerd op
de huidige bepalingen.
- Beroepsprocedure
Omwille van de coherentie in de tuchtregeling wordt ervoor geopteerd om het Vlaams
decreet van 24 juli 1991 inzake de regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief
toezicht op de handelingen betreffende tucht- en ordemaatregelen genomen
t.o.v. het gemeentepersoneel, in het gemeentedecreet te integreren mits de nodige bijsturingen
89 . Zo worden heel wat bepalingen die betrekking hebben op de procedure niet
herhaald en wordt in de mate van het mogelijke verwezen naar de hierboven uitgewerkte
procedurevoorschriften.
Vooreerst verplicht de proeve aan elke gemeentelijke overheid die een tuchtstraf of een
preventieve schorsing oplegt, op straffe van nietigheid van het getroffen besluit, dat
besluit aan de beroepsinstantie toe te zenden (artikel 121). Artikel van 3 van het decreet
van 24 juli 1991 bepaalt dat de gemeentelijke overheid niet alleen verplicht is het tuchtstrafbesluit,
maar ook het volledig tuchtdossier aan de beroepsinstantie over te zenden.
De verplichting om voor elke tuchtstraf het dossier over te maken is zeer omslachtig en
wordt vaak als overbodig ervaren 90 . De mededelingsplicht wordt in het gemeentedecreet
dan ook beperkt. Wel wordt in de mogelijkheid voorzien voor de beroepsinstantie om
het tuchtdossier op te vragen wanneer zij dat wenst (artikel 121). De beroepsinstantie zal
dat wellicht steeds doen, wanneer er effectief beroep wordt aangetekend, vermits ook
op haar de verplichting rust een tuchtdossier samen te stellen.
Het personeelslid kan tegen een tuchtstraf beroep instellen bij de Vlaamse Regering
(artikelen 122 en 123). Er wordt niet langer een onderscheid gemaakt tussen de straffen
waarbij het beroep bij de Vlaamse Regering moet worden ingesteld en die waarbij het
beroep bij de provinciegouverneur wordt ingesteld. De Vlaamse Regering bepaalt zelf
hoe dat beroep concreet moet worden ingesteld, bijvoorbeeld bij de provinciegouverneur.
Ook daarom wordt de bepaling die stelt dat, in geval de Vlaamse Regering de beroepsinstantie
is, de hoorzitting wordt gehouden door de Minister van Binnenlandse Aangelegenheden
of diens gemachtigde, weggelaten.
De beroepsinstanties beschikken over een hervormingsrecht. Dit houdt in dat bij een
beroep de beslissingsmacht over de zaak zelf wordt overgedragen aan de beroepsinstantie.
Dit impliceert dat eventuele tekortkomingen in de procedure of gebrekkige motiveringen
bijgestuurd kunnen worden alvorens in beroep uitspraak wordt gedaan.
Ook de strafrechtsregel op basis waarvan op enkel beroep van de beklaagde de straf niet
mag worden verzwaard, wordt in de proeve opgenomen (artikel 126). Dit was tot nog
toe in het tuchtrecht niet het geval. Er is geen reden om dat recht aan de tuchtrechtelijk

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gestrafte te ontnemen. Een rechtsmiddel dat uitsluitend ten behoeve van het vervolgde
personeelslid wordt gecreëerd, kan onmogelijk in zijn nadeel spelen 91 .
259
De termijn om uitspraak te doen in beroep begint te lopen vanaf de dag van het
inkomen van het tuchtdossier en niet langer, zoals dit momenteel het geval is, vanaf
het inkomen van het beroep (artikel 128). De beroepsinstantie beschikt volgens de
bepalingen van deze proeve niet meer over het tuchtdossier vanaf de uitspraak in een
tuchtzaak, vermits dit dossier nu slechts in geval van een beroep zal overgemaakt
worden. Door de termijn te laten lopen vanaf het overmaken van het dossier, vermijdt
men dat de termijn om uitspraak te doen in sommige gevallen drastisch wordt ingekort.
Verder gelden de hierboven reeds behandelde procedurevoorschriften eveneens voor de
beroepsprocedure (de artikel 124 en 127).
5.3 Tucht versus evaluatie
De overregulering van het tuchtrecht, zoals hiervoor uiteengezet, heeft geleid tot logge
procedures. Hierdoor bestaat het gevaar dat waar tuchtrecht niet langer flexibel kan
worden gebruikt, een beroep wordt gedaan op het evaluatiesysteem om fouten te
sanctioneren. In de sectorale akkoorden voor de lokale overheden wordt echter uitdrukkelijk
gesteld dat het evaluatiesysteem een motiverend instrument is en niet is bedoeld
als sanctiemiddel t.a.v. schuldig gedrag van personeelsleden. Dit behoort immers tot het
domein van het tuchtrecht 92 . Ook in de literatuur over personeelsmanagement wordt
personeelsevaluatie gezien als een instrument voor het beoordelen van functioneren,
prestaties en potentieel van de medewerker. Doelstelling is niet alleen het waarderen van
de inzet van de medewerker (bv. door koppeling van financiële beloning aan de beoordeling),
maar ook het komen tot een beter functioneren van de betrokken medewerker
binnen de organisatie (bv. door begeleiding van het personeelslid via functioneringsgesprekken
en het verwerven van inzichten in opleidingsnoden of mogelijkheden inzake
jobmutatie) en het identificeren van doorgroeimogelijkheden (bv. met het oog op
promotie) 93 . Ook de Raad van State oordeelt dat een ordemaatregel meer aangewezen is
voor gevallen van beroepsonbekwaamheid dan een tuchtstraf 94 .
De personeelsevaluatie is één van de hoekstenen van het moderne lokale personeelsbeleid.
De koppeling van de functionele loopbaan aan de evaluatie, maakt het mogelijk om
medewerkers niet enkel te belonen op basis van hun functieclassificatie, maar ook rekening
houdend met hun inzet voor de job. In de huidige regeling, zoals vooropgesteld in
het sectoraal akkoord 1997-1998, zijn verschillende beloningsmogelijkheden verbonden
met een positieve evaluatie, bv. het doorstromen naar de volgende weddeschaal in de
functionele loopbaan of een versnelling van de loopbaan. De beoordeling van de inzet
van het personeel kan evenwel ook negatief uitvallen. Een ambtenaar die een ongunstige
evaluatie krijgt kan worden ‘gesanctioneerd’, bv. met een vertraging van de loopbaan
of – na meerdere opeenvolgende ongunstige evaluaties - met afdanking wegens
beroepsongeschiktheid. Echter, als instrument van het lokale personeelsbeleid, is
personeelsevaluatie niet enkel belonend en/of sanctionerend, maar ook remediërend.

260
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het is daarom vooral belangrijk dat aan negatieve evaluaties maatregelen worden verbonden
als het zoeken naar betere mogelijkheden tot inzet van het potentieel van de
medewerker, bv. via jobmutatie of bijkomende vorming.
Tevens is het belangrijk te onderkennen dat negatieve evaluatie betrekking heeft op
professionele tekortkomingen, die niet vallen onder de schending van de nader bepaalde
ambtsplichten. Personeelsleden worden beoordeeld op de mate waarin zij in hun presteren
beantwoorden aan de verwachtingen zoals gesteld in de functiebeschrijving en tijdens
functioneringsgesprekken met hun chef. Tucht daarentegen betreft een ingrijpen
bij het maken van fouten tegen de ambtsplichten. Dit onderscheid zal in de praktijk
wellicht soms moeilijk te maken zijn aangezien de proeve ook als een ambtplicht bepaalt:
“het op plichtsvolle, integere en loyale wijze uitoefenen van zijn opdrachten”.
Vanuit het onderscheid tussen evaluatie als instrument van personeelsbeleid en tucht als
rechtsinstrument, kan de vraag worden gesteld of negatieve sancties (vertraging van de
loopbaan, ontslag) als mogelijk gevolg van de personeelsevaluatie niet beter worden
vervangen door een koppeling naar de tucht. Zo bepaalt de proeve dat een ambtenaar,
die moedwillig volhardt in zijn/haar professionele tekortkomingen, na herhaalde negatieve
evaluatie in het tuchtstelsel terecht moet komen (artikel 94, § 2). Het voorgestelde
onderscheid tussen tucht en evaluatie noopt ook tot een ombuigen van de rechtspraak
van de Raad van State in zoverre die bepaalt dat een loutere professionele tekortkoming
volstaat om te kunnen spreken over een tuchtfeit 95 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 81
TITEL IV
DE AMBTELIJKE ORGANISATIE EN HET
PERSONEELSBEHEER
De bepalingen van deze zijn toepasselijk op alle leden van het gemeentepersoneel, voor
zover de wet of het decreet daar niet van afwijkt.
HOOFDSTUK I - PERSONEELSFORMATIE, RECHTSPOSITIE-
REGELING EN BENOEMING
artikel 82
261
§ 1. Rekening houdende met het bepaalde in artikel 92, § 4 beslist de gemeenteraad op
basis van het door hem vooraf vastgestelde personeelsbehoefteplan over de personeelsformatie
en over het organogram van de gemeentelijke diensten.
Hij benoemt de personeelsleden en stelt de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel
vast.
§ 2. Het personeelsbehoefteplan geeft het aantal betrekkingen weer dat noodzakelijk is
voor de werking van de gemeentelijke diensten en voor de dienstverlening. Daarbij horen
ook de voor de bekleding van deze betrekkingen vereiste kwalificaties, functieomschrijvingen
en prestatiegegevens. De financiële randvoorwaarden en de financiële
haalbaarheid vormen hiervan een essentieel bestanddeel. Het personeelsbehoefteplan
maakt een onderscheid tussen de betrekkingen in vast dienstverband en de betrekkingen
in tijdelijk dienstverband.
§ 3. De personeelsformatie bevat de opsomming van de graden en stelt het aantal betrekkingen
vast.
§ 4. Het organogram geeft de organisatiestructuur weer van de gemeentelijke diensten
en bevat aanwijzingen voor de noodzakelijk geachte samenwerking en coördinatie.
artikel 83
§ 1. Het personeel van de gemeente bestaat uit personeelsleden in vast dienstverband en
personeelsleden in tijdelijk dienstverband.

262
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Personeelsleden kunnen slechts in tijdelijk verband in dienst genomen worden om:
- aan uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften te voldoen, hetzij voor in de
tijd beperkte acties, hetzij voor een buitengewone toename van werk;
- personeelsleden te vervangen die hun betrekking niet of slechts deeltijds bekleden
of die tijdens een zodanige periode afwezig zijn dat de vervanging noodzakelijk is;
- bijkomende en specifieke opdrachten te vervullen;
- te voorzien in de uitvoering van taken, die een kennis of ervaring op hoog niveau
vereisen.
§ 2. De rechtspositieregeling regelt de rechten en plichten van deze personeelsleden.
artikel 84
De rechtspositieregeling regelt minstens:
- de bezoldiging van de personeelsleden en de van toepassing zijnde weddeschalen,
rekening houdende met de te vervullen taken en opdrachten, de gestelde
bekwaamheids- en functievereisten, de vorming, de evaluatie en de anciënniteit.
- de toekenning van toelagen en vergoedingen.
- de aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden en -procedures. Deze procedures
waarborgen de objectiviteit van de aanwervingen en bevorderingen en de gelijke
behandeling van de kandidaten.
- de bekendmaking van de vacatures en, telkens dit een vereiste is, de stage.
- de evaluatie en de daarbij horende procedures, de periodiciteit waarmee deze plaatsvindt,
de wijze waarop de evaluatiecriteria vooraf worden vastgesteld en bekendgemaakt
evenals de wijze waarop de evaluatie zelf wordt georganiseerd.
- de organisatie van de loopbaan van de ambtenaren en van de interne mobiliteit.
Voor nader bepaalde leidende ambten kan de rechtspositieregeling ook in een
mandaatstelsel voorzien. In toepassing hiervan kunnen ambtenaren voor een vaste
periode van vijf jaar, die hernieuwbaar is, in een vacante betrekking van een hogere
graad worden benoemd.
- de administratieve standen en de anciënniteit van de ambtenaren evenals de ambtsneerlegging.
Tot ambtsneerlegging geven aanleiding het vrijwillig ontslag, de
inrustestelling en de definitief vastgestelde beroepsongeschiktheid.
- de arbeidsduur, het verlof en de afwezigheden.
- de onverenigbaarheden en de beperkingen en voorwaarden voor cumulatie van
activiteiten in overheids- of in privé-dienst.
- de inspraak van het personeel en de onderhandelingsprocedures met de voor hen
representatieve vakorganisaties.
artikel 85
§ 1. De personeelsleden hebben recht op inzage van hun eigen dossier. Zij hebben
spreekrecht ten aanzien van de feiten waarvan zij kennis hebben uit hoofde van hun
ambt doch het is hen verboden feiten bekend te maken die de veiligheid en de openbare
orde in het gedrang brengen of afbreuk kunnen doen aan de rechtmatige financiële

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
263
belangen van de overheid, de vervolging van strafbare feiten, het medisch geheim, de
rechten en vrijheden van de burgers en in het bijzonder aan het recht op eerbied voor
het privé-leven. De bepalingen over het spreekrecht gelden eveneens voor personeelsleden,
die hun ambt hebben neergelegd.
§ 2. Op het gemeentebestuur rust de plicht mogelijkheden te bieden voor bijscholing en
voor permanente vorming.
§ 3. Van de personeelsleden wordt geëist dat zij hun opdrachten op loyale, integere en
plichtsbewuste wijze uitoefenen.
artikel 86
Zowel bij de uitoefening van hun opdrachten als buiten de dienst vermijden de personeelsleden
elke handelwijze, die het vertrouwen van de burgers in hun dienst kan aantasten.
Zelfs buiten hun dienst doch ter oorzake ervan mogen zij, noch rechtstreeks noch
bij tussenpersoon, giften, beloningen of enig voordeel vragen, eisen of aannemen.
artikel 87
§ 1. De Vlaamse Regering kan minimale voorwaarden stellen betreffende:
- de uitwerking en de inhoud van het personeelsbehoefteplan;
- de personeelsformatie;
- de rechtspositieregeling van het personeel.
§ 2. Zij kan nadere regelen stellen voor de toepassing van de aanwervingen in tijdelijk
verband en van het mandaatstelsel.
§ 3. De in dit artikel vermelde voorwaarden en regelen komen tot stand na onderling
overleg tussen de Vlaamse Regering, de representatieve vakorganisaties van het gemeentepersoneel
en de voor de gemeente representatieve organisatie.
HOOFDSTUK II - AMBTELIJKE ORGANISATIE
artikel 88
§ 1. Er is in elke gemeente een gemeentesecretaris en een gemeenteontvanger. In gemeenten
met meer dan 60.000 inwoners kan de gemeenteraad een adjunct-secretaris
benoemen. In gemeenten met minder dan 5.000 inwoners kan de gemeenteraad beslissen
dat de ambten van gemeentesecretaris en van gemeenteontvanger deeltijds worden
uitgeoefend. Niemand kan echter terzelfdertijd gemeentesecretaris en gemeenteontvanger
zijn in dezelfde gemeente noch kunnen de hier bedoelde ambtenaren terzelfdertijd in
dienst zijn van een toezichthoudend bestuur.
§ 2. De gemeenteraad stelt, bij verhindering van de gemeentesecretaris of bij vacature
van het ambt, een waarnemende gemeentesecretaris aan. In spoedeisende gevallen wordt
de aanstelling door het college van burgemeester en schepenen gedaan en door de raad

264
in zijn eerstvolgende vergadering bekrachtigd.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 3. De gemeenteraad stelt, bij verhindering van de gemeenteontvanger of bij vacature
van het ambt, een waarnemende gemeenteontvanger aan.
De gemeenteontvanger kan bij zijn afwezigheid, onder zijn eigen verantwoordelijkheid,
binnen drie dagen voorzien in zijn vervanging en te dien einde, voor een periode van
maximum dertig dagen, een door het college van burgemeester en schepenen erkende
plaatsvervanger aanstellen. Die maatregel kan voor een zelfde afwezigheid driemaal
worden verlengd.
§ 4. De gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en de diensthoofden worden hierna
leidende ambtenaren geheten.
artikel 89
§ 1. Onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen
staat de gemeentesecretaris in voor de algemene leiding van de diensten en is hij, behoudens
de uitzonderingen waarin de wet of het decreet voorzien, hoofd van het personeel.
Hij is bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer en voor het toezicht op het
gemeentepersoneel.
§ 2. In overleg en samenwerking met de betrokken leidende ambtenaren bereidt de
gemeentesecretaris de zaken voor die aan de gemeenteraad, aan de gemeenteraadscommissies
en aan het college van burgemeester en schepenen worden voorgelegd. Hij
adviseert de gemeentelijke organen op bestuurstechnisch en bestuursorganisatorisch
gebied. Hij kan de vergaderingen van alle gemeenteraadscommissies bijwonen en de
verslagen van deze commissies worden onder zijn verantwoordelijkheid opgesteld.
§ 3. De gemeentesecretaris houdt de jaarlijkse functioneringsgesprekken met de hoofden
van de onderscheiden diensten met uitzondering van de financiële dienst. Het
college van burgemeester en schepenen houdt de jaarlijkse functioneringsgesprekken
met de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger en de adjunct-secretaris.
§ 4. De gemeentesecretaris staat in voor de registratie van de inkomende briefwisseling
en hij is verantwoordelijk voor het bewaren van het gemeentelijk archief.
artikel 90
De gemeenteontvanger is de leidende ambtenaar van de financiële dienst van de gemeente.
Hij heeft tot taak, onder zijn verantwoordelijkheid:
- de geregistreerde uitgaande facturen te innen
- elke andere ontvangst te registreren
- de bestellingen te viseren
- de facturen in de boekhouding op te nemen en uitgaven te betalen die door het
college of door de budgethouders zijn goedgekeurd, op voorwaarde dat ze wettelijk
en regelmatig zijn
- een actief beheer na te streven van het bedrijfskapitaal

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De ontvanger is verplicht, tot waarborg van zijn beheer, een zekerheid te stellen overeenkomstig
de voorwaarden bepaald door de Vlaamse Regering.
artikel 91
265
§ 1. Indien in toepassing van het organogram diensthoofden worden aangesteld staan
deze in hun dienst in voor de dagelijkse leiding en coördinatie van de daaronder ressorterende
activiteiten en voor een kwaliteitsvolle vervulling van de toevertrouwde opdrachten.
Zij houden jaarlijks functioneringsgesprekken met hun personeel.
§ 2. Indien overeenkomstig het organogram geen diensthoofden zijn aangesteld, komen
de hier vermelde opdrachten toe aan de gemeentesecretaris.
§ 3. De gemeentesecretaris kan zijn bevoegdheden inzake dagelijks personeelsbeheer en
toezicht op het personeel delegeren aan de diensthoofden voor wat hun dienst betreft.
artikel 92
§ 1. De leidende ambtenaren vormen samen het gemeentelijk managementteam.
§ 2. Het managementteam vergadert op regelmatige tijdstippen onder het voorzitterschap
van de gemeentesecretaris. Het bewaakt de eenheid in de werking, de kwaliteit van
de organisatie en van de werking van de gemeentelijke diensten, de taakverdeling en de
coördinatie evenals de interne informatiedoorstroming en communicatie.
§ 3. Het managementteam regelt zijn werking in een huishoudelijk reglement, dat ter
goedkeuring wordt voorgelegd aan het college van burgemeester en schepenen.
§ 4. Het voorafgaand advies van het managementteam is verplicht voor alle beslissingen
die genomen worden betreffende de personeelsformatie, het organogram van de gemeentelijke
diensten en de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel.
§ 5. Onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen stelt
het managementteam het voorontwerp van personeelsbehoefteplan op; het kan alle nuttige
voorstellen doen aan het college voor de aanpassing ervan. Het managementteam
stelt de procedures vast, die voor de controle op de kwaliteitsvolle vervulling van de
opdrachten zullen worden gevolgd en het legt de daarop betrekking hebbende beslissingen
ter goedkeuring voor aan het college van burgemeester en schepenen.

266
HOOFDSTUK III - TUCHT
Afdeling 1. De tuchtstraffen
artikel 93
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Als tuchtstraffen kunnen aan het gemeentepersoneel opgelegd worden:
- de blaam,
- de inhouding van wedde,
- de schorsing,
- de terugzetting in graad,
- ontslag van ambtswege.
artikel 94
§ 1. De in het vorig artikel vermelde tuchtstraffen kunnen aan het gemeentepersoneel
opgelegd worden wegens een tekortkoming aan de beroepsplichten of een overtreding
van de decretale verbodsbepalingen of van de verbodsbepalingen uit de rechtspositieregeling.
§ 2. Een lid van het gemeentepersoneel dat na herhaalde negatieve evaluaties moedwillig
volhardt in zijn of haar professionele tekortkomingen, kan eveneens het voorwerp uitmaken
van een tuchtstraf.
artikel 95
§ 1. De inhouding van wedde mag zes maanden wedde niet overschrijden. Zij mag niet
meer dan twintig procent van de brutowedde bedragen.
§ 2. De schorsing bij wijze van straf wordt uitgesproken voor ten hoogste zes maanden.
De schorsing bij wijze van straf heeft, zolang zij duurt, verlies van wedde tot gevolg.
artikel 96
§ 1. De terugzetting in graad bestaat in de toekenning van een graad waaraan een lagere
weddeschaal verbonden is of die in de hiërarchie een lagere rang inneemt. In ieder geval
moet de graad waarin de terugzetting plaats heeft, voorkomen in de hiërarchische rangschikking
van de graden van de personeelsformatie waartoe de betrokkene behoort.
§ 2. De terugzetting in graad is niet van toepassing op de gemeentesecretaris, de adjunctsecretaris
en de ontvanger.
Afdeling 2. De tuchtprocedure
artikel 97
Elk personeelslid dat het voorwerp uitmaakt van een tuchtonderzoek moet, wanneer hij
meent geschaad te zijn in zijn rechten van verdediging zo snel mogelijk de tuchtoverheid

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
267
daarvan op de hoogte brengen en haar in de mogelijkheid stellen alsnog de rechten van
verdediging te respecteren. Het tuchtrechtelijk vervolgd personeelslid dat welbewust of
met een verregaande graad van lichtzinnigheid tijdens de procedure nalaat dit te doen,
kan zich in een later stadium van de procedure niet meer beroepen op deze schending.
artikel 98
§ 1. Wanneer de gemeentesecretaris van oordeel is dat bepaalde handelingen of feiten
aanleiding kunnen geven tot een tuchtstraf, belast hij een tuchtcommissie met het tuchtonderzoek.
De gemeenteraad kan eveneens een tuchtcommissie met het tuchtonderzoek
belasten.
§ 2. De tuchtcommissie telt minstens vier en ten hoogste tien leden, en is paritair samengesteld
uit leden van het college van burgemeester en schepenen en uit ambtenaren
van de gemeente die in de hiërarchie een hogere rang innemen dan het personeelslid
dat het voorwerp uitmaakt van het tuchtonderzoek. De gemeentesecretaris kan er
geen deel van uitmaken.
§ 3. Het college van burgemeester en schepenen duidt de schepenen aan en de gemeentesecretaris
de ambtenaren die in de tuchtcommissie zetelen. De tuchtcommissie kiest in
haar midden een voorzitter die de werkzaamheden ervan leidt. In gemeenten waarin niet
voldoende ambtenaren in aanmerking komen om een tuchtcommissie samen te stellen,
oefent de gemeenteraad de bevoegdheden van de tuchtcommissie uit.
§ 4. De gemeenteraad is steeds bevoegd voor het tuchtonderzoek inzake tuchtfeiten
gepleegd door de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger.
De gemeenteraad kan daartoe zelf het initiatief nemen.
artikel 99
Geen enkele tuchtstraf mag worden opgelegd dan nadat het personeelslid in zijn middelen
van verdediging is gehoord door de tuchtcommissie of desgevallend door de gemeenteraad.
Tijdens het verloop van de procedure mag de betrokkene zich laten bijstaan
of vertegenwoordigen door een verdediger van zijn keuze.
artikel 100
Voorafgaandelijk aan de hoorzitting stelt de tuchtcommissie of desgevallend de gemeenteraad
een tuchtdossier samen, dat alle stukken bevat die betrekking hebben op de ten
laste gelegde feiten.
artikel 101
Ten minste twaalf werkdagen vóór zijn verschijning wordt de betrokkene opgeroepen
voor de hoorzitting, hetzij bij een ter post aangetekende brief, hetzij door afgifte van de
oproepingsbrief tegen ontvangstbewijs.
De oproeping dient melding te maken van:
1° al de ten laste gelegde feiten,
2° het feit dat een tuchtstraf wordt overwogen en dat een tuchtdossier

268
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
is aangelegd,
3° plaats, dag en uur van de hoorzitting,
4° het recht van de betrokkene zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen
door een verdediger van zijn keuze,
5° de plaats waar en de termijn waarbinnen het tuchtdossier kan worden
ingezien,
6° het recht om het horen van getuigen te vragen.
artikel 102
Vanaf de oproeping om voor de tuchtcommissie of desgevallend de gemeenteraad te
verschijnen tot en met de dag vóór de dag van verschijning kunnen de betrokkene en
zijn verdediger het tuchtdossier raadplegen en desgewenst de verdedigingsmiddelen
schriftelijk mededelen aan de tuchtcommissie of desgevallend aan de gemeenteraad.
artikel 103
§ 1. Binnen de acht dagen na de hoorzitting voor de tuchtcommissie of desgevallend
voor de gemeenteraad wordt een proces-verbaal opgemaakt, dat getrouw de verklaringen
van de betrokkene weergeeft. De betrokkene wordt binnen de week na het opstellen
van het proces-verbaal per aangetekende brief uitgenodigd om het te ondertekenen.
§ 2. De betrokkene kan bij de ondertekening voorbehoud formuleren. Als een partij
niet op de uitnodiging ingaat of weigert te ondertekenen, wordt daarvan melding
gemaakt.
§ 3. Indien een partij schriftelijk afstand heeft gedaan van de hoorzitting of zich niet
aangemeld heeft op de hoorzitting, maakt de tuchtcommissie of desgevallend de gemeenteraad
naar gelang het geval een proces-verbaal van afstand of van niet-verschijnen
op.
§ 4. Het proces-verbaal van de hoorzitting, van afstand of van niet-verschijnen bevat de
opsomming van alle vereiste procedurehandelingen en vermeldt bij iedere handeling
of ze verricht is.
artikel 104
De tuchtcommissie of desgevallend de gemeenteraad kan ambtshalve of op verzoek
van de betrokkene of van zijn verdediger getuigen horen. In dat geval heeft het verhoor
van de getuigen plaats in aanwezigheid van de betrokkene.
artikel 105
De hoorzittingen, alsook de zittingen waarop de getuigen worden gehoord, zijn niet
openbaar.
artikel 106
§ 1. Wanneer de tuchtcommissie op basis van haar onderzoek van oordeel is dat een
blaam, een inhouding van ten hoogste één maand wedde of een schorsing van ten

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
269
hoogste één maand als tuchtstraf moet worden opgelegd, dan maakt zij binnen de
maand na het afsluiten van het proces-verbaal van de laatste hoorzitting, van afstand
of van niet-verschijnen, dat proces-verbaal samen met een gemotiveerd verslag over aan
de gemeentesecretaris.
§ 2. Wanneer de tuchtcommissie op basis van haar onderzoek van oordeel is dat een
inhouding van meer dan één maand wedde, een schorsing voor meer dan één maand, de
terugzetting in graad of het ontslag van ambtswege als tuchtstraf moet worden opgelegd,
dan maakt zij binnen de maand na het afsluiten van het proces-verbaal van de
laatste hoorzitting, van afstand of van niet-verschijnen, dat proces-verbaal samen met
een gemotiveerd verslag over aan de gemeenteraad.
§ 3. Wanneer de tuchtcommissie niet binnen de maand na het afsluiten van het procesverbaal
van de laatste hoorzitting, van afstand of van niet-verschijnen, dat proces-verbaal
samen met een gemotiveerd verslag overmaakt aan de gemeenteraad of aan de
gemeentesecretaris, dan vervalt de vervolging voor de feiten die de betrokkene ten laste
worden gelegd.
Afdeling 3. Bevoegde overheid
artikel 107
§ 1. De gemeentesecretaris kan op verslag van de tuchtcommissie als tuchtstraf aan het
gemeentepersoneel opleggen:
- de blaam,
- de inhouding van ten hoogste één maand wedde,
- de schorsing van ten hoogste één maand.
De gemeentesecretaris is niet verplicht om het gemotiveerd verslag van de tuchtcommissie
te volgen.
§ 2. De gemeenteraad kan op verslag van de tuchtcommissie of desgevallend na een
eigen tuchtonderzoek als tuchtstraf aan het gemeentepersoneel opleggen:
- de blaam,
- de inhouding van wedde,
- de schorsing ,
- de terugzetting in graad,
- ontslag van ambtswege.
De gemeenteraad is niet verplicht om het gemotiveerd verslag van de tuchtcommissie
te volgen.
§ 3. De gemeenteraad is exclusief bevoegd om aan de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris
en de gemeenteontvanger de straffen vermeld onder § 2 op te leggen.

270
artikel 108
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 1. De gemeentesecretaris of de gemeenteraad al naargelang het geval doet binnen de
maand na het overmaken van het proces-verbaal en het gemotiveerd verslag door de
tuchtcommissie, uitspraak over de op te leggen tuchtmaatregel.
§ 2. Wanneer de gemeenteraad het tuchtonderzoek zelf uitgevoerd heeft, doet hij binnen
de twee maanden na het afsluiten van het proces-verbaal van de laatste hoorzitting,
van afstand of van niet-verschijnen uitspraak over de op te leggen tuchtmaatregel. In dit
geval mogen de gemeenteraadsleden die niet permanent tijdens het geheel van de hoorzittingen
aanwezig waren, niet deelnemen aan de beraadslaging noch aan de stemming
over de op te leggen tuchtmaatregel.
§ 3. Indien geen uitspraak wordt gedaan binnen voormelde termijn, wordt de tuchtoverheid
geacht af te zien van vervolging voor de feiten die de betrokkene ten laste
worden gelegd.
artikel 109
De beslissing waarbij de tuchtstraf wordt opgelegd, wordt naar de vorm met redenen
omkleed. De gemotiveerde eindbeslissing van de gemeentesecretaris of van de gemeenteraad
zal uitdrukkelijk naar het proces-verbaal van de hoorzitting verwijzen.
artikel 110
De gemeenteraad en de tuchtcommissie mogen zich tijdens hun beraadslagingen en
tijdens de hoorzittingen laten bijstaan door een raadsman.
artikel 111
§ 1. Van de met redenen omklede beslissing wordt binnen de veertien dagen kennis
gegeven aan de betrokkene, hetzij bij een ter post aangetekende brief, hetzij door
overhandiging tegen ontvangstbewijs.
§ 2. Wordt van de beslissing geen kennis gegeven binnen deze termijn, wordt ze als
ingetrokken beschouwd. Tuchtvervolging voor dezelfde feiten kan niet worden ingesteld.
§ 3. In de kennisgeving van de beslissing wordt melding gemaakt van de bij de wet of
decreet bepaalde rechtsmiddelen en van de termijn waarbinnen ze desgevallend uitgeoefend
moeten worden.
Afdeling 4. Doorhaling van de tuchtstraf
artikel 112
§ 1. Onverminderd hun uitvoering, worden de tuchtstraffen blaam en inhouding van
wedde van ambtswege in het persoonlijk dossier van de personeelsleden doorgehaald,
na verloop van een termijn waarvan de duur is vastgesteld op één jaar voor de blaam en

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
drie jaar voor de inhouding van wedde.
271
§ 2. Onverminderd hun uitvoering, kunnen de tuchtstraffen schorsing en terugzetting
in graad, op verzoek van de betrokkene, doorgehaald worden door de overheid die ze
heeft uitgesproken na verloop van een termijn waarvan de duur is vastgesteld op vier
jaar voor de schorsing en vijf jaar voor de terugzetting in graad. De tuchtoverheid kan
deze doorhaling slechts weigeren indien nieuwe gegevens aan het licht gekomen zijn
die van aard zijn dergelijke weigering te rechtvaardigen.
§ 3. De in het eerste en tweede lid vastgestelde termijn loopt vanaf de datum waarop de
tuchtstraf werd uitgesproken.
Afdeling 5. Preventieve schorsing
artikel 113
Wanneer een personeelslid strafrechtelijk of tuchtrechtelijk vervolgd wordt en zijn aanwezigheid
onverenigbaar is met het belang van de dienst, kan de betrokkene preventief
geschorst worden bij wijze van ordemaatregel.
artikel 114
§ 1. De gemeenteraad is bevoegd om de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris
en de gemeenteontvanger preventief te schorsen.
§ 2. De gemeentesecretaris is bevoegd om de overige leden van het gemeentepersoneel
preventief te schorsen.
artikel 115
§ 1. De preventieve schorsing wordt uitgesproken voor een termijn van ten hoogste vier
maanden. In geval van strafrechtelijke vervolging kan de overheid deze termijn voor
perioden van ten hoogste vier maanden verlengen zolang de strafrechtelijke procedure
duurt, mits inachtneming van de procedure bedoeld in artikel 101.
§ 2. Indien binnen voormelde termijn geen tuchtstraf wordt opgelegd, vervallen alle
effecten van de preventieve schorsing.
artikel 116
Wanneer het personeelslid strafrechtelijk of tuchtrechtelijk vervolgd wordt, kan de overheid
die de preventieve schorsing uitspreekt, beslissen dat die schorsing een inhouding
van wedde en een ontzegging van de bevorderingsaanspraken in zich houdt. De inhouding
van wedde mag niet meer dan de helft ervan bedragen.
artikel 117
§ 1. Vooraleer de gemeentesecretaris of de gemeenteraad een preventieve schorsing kan
uitspreken, dient hij de betrokkene te horen overeenkomstig de procedure bedoeld in de

272
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikelen 99 tot en met 105 van dit decreet. De termijn van twaalf werkdagen, voorgeschreven
in artikel 101 wordt evenwel teruggebracht tot vijf werkdagen.
§ 2. In hoogdringende gevallen kan de overheid de preventieve schorsing onmiddellijk
uitspreken, onder de verplichting de betrokkene na de uitspraak onverwijld te horen
overeenkomstig de in het eerste lid bedoelde procedure.
artikel 118
§ 1. Van de beslissing, waarbij de preventieve schorsing wordt uitgesproken, wordt binnen
de veertien dagen kennis gegeven aan de betrokkene, hetzij bij ter post aangetekende
brief hetzij door overhandiging tegen ontvangstbewijs.
§ 2. Wordt van de beslissing geen kennis gegeven binnen deze termijn, dan wordt ze als
ingetrokken beschouwd. Voor dezelfde feiten kan geen preventieve schorsing worden
uitgesproken.
artikel 119
§ 1. Indien aan de tuchtstraf een preventieve schorsing met behoud van de volledige
wedde voorafgaat, dan gaat de tuchtstraf in op de dag dat ze uitgesproken wordt.
§ 2. Indien, in aansluiting op een preventieve schorsing met inhouding van wedde en
ontzegging van de bevorderingsaanspraken, de tuchtstraf van de blaam opgelegd wordt,
dan gaat de tuchtstraf in op de dag dat ze uitgesproken wordt. De preventieve schorsing
wordt als ingetrokken beschouwd en de ingehouden wedde wordt door de overheid aan
de betrokkene terugbetaald.
§ 3. Indien in aansluiting op een preventieve schorsing met inhouding van wedde en
ontzegging van de bevorderingsaanspraken, de tuchtstraf inhouding van wedde, schorsing,
terugzetting in graad of ontslag van ambtswege opgelegd wordt, dan heeft de
tuchtstraf uitwerking ten vroegste met ingang van de dag waarop de preventieve schorsing
is ingegaan. Het bedrag van de tijdens de preventieve schorsing ingehouden wedde
wordt in mindering gebracht op het bedrag van het weddeverlies verbonden aan de
tuchtstraf. Indien het bedrag van de ingehouden wedde groter is dan het bedrag van het
weddeverlies verbonden aan de tuchtstraf, wordt het verschil door de overheid aan de
betrokkene terugbetaald.
Afdeling 6. De verjaring van de tuchtvordering
artikel 120
§ 1. De tuchtoverheid kan geen tuchtrechtelijke vervolging meer instellen na verloop van
een termijn van zes maanden na de vaststelling of de kennisname van de daarvoor in
aanmerking komende feiten.
§ 2. In geval van strafrechtelijke vervolging voor dezelfde feiten, begint deze termijn te
lopen de dag dat de tuchtoverheid door de gerechtelijke overheid ervan in kennis gesteld

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
wordt dat er een onherroepelijke beslissing uitgesproken is of dat de strafrechtelijke
procedure niet voortgezet wordt.
Afdeling 7. Beroep
artikel 121
273
Elke gemeentelijke overheid die een tuchtstraf of een preventieve schorsing oplegt aan
een personeelslid, is op straffe van nietigheid van het getroffen besluit, verplicht dat
besluit aan de beroepsinstantie toe te zenden. Deze toezending dient te gebeuren op
dezelfde datum als de toezending bij een ter post aangetekende brief of de overhandiging
tegen ontvangstbewijs van het tuchtstrafbesluit aan de betrokkene. De beroepsinstantie
mag steeds elk tuchtdossier opvragen, wanneer zij dat wenselijk acht.
artikel 122
Binnen een termijn van dertig dagen vanaf de dag na de verzending van het besluit
houdende het opleggen van de tuchtstraf of de preventieve schorsing, kan degene die er
het voorwerp van uitmaakt beroep instellen tegen dat besluit. Het beroep schorst de
beslissing niet.
artikel 123
Tegen de besluiten tot het opleggen van de tuchtstraf wordt beroep ingesteld bij de
Vlaamse Regering
artikel 124
De procedurevoorschriften uit de artikelen 97, 99 tot 105 zijn eveneens van toepassing
op de procedure voor de beroepsinstantie, voor zover de hierna volgende bepalingen
daar niet van afwijken.
artikel 125
Voor de beroepsinstantie mag geen uitspraak gedaan worden dan nadat aan het personeelslid
en aan het gemeentebestuur de gelegenheid werd geboden, gehoord te worden
door die beroepsinstantie.
artikel 126
De beroepsinstantie beschikt over een hervormingsrecht. Zij kan evenwel geen zwaardere
sanctie opleggen dan die waartegen het beroep werd ingesteld.
artikel 127
De oproeping voor de beroepsinstantie dient melding te maken van de punten opgesomd
in artikel 101, 3°, 4°, 5°, 6° van dit decreet.
Bij de oproepingsbrief, gericht aan de instantie die de tuchtstraf heeft opgelegd, wordt
een voor eensluidend verklaard afschrift van het beroepschrift toegevoegd.

274
artikel 128
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Binnen een termijn van zestig dagen vanaf de dag na het inkomen van het tuchtdossier,
moet de beroepsinstantie zich over het beroep uitspreken en de uitspraak bij
aangetekende brief versturen naar de betrokken partijen.
Bij niet-naleving van deze termijn wordt het besluit van de tuchtoverheid geacht te zijn
goedgekeurd.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Voorafgaande beschouwingen
TITEL V
HET GEMEENTELIJK BELEID
EN FINANCIEEL BEHEER
J. CRAEGHS en R. MAES*
275
De bepalingen die in de huidige gemeentewet zijn opgenomen betreffende het beheer
van de inkomsten en van de uitgaven van de gemeenten en betreffende het gemeentelijk
financieel management zijn vrij beperkt.
Met erkenning van het primaat van de verkozen raad stellen zij de bevoegdheid van de
gemeenteraad voorop om de jaarlijkse begrotingen, de begrotingswijzigingen en de jaarrekeningen
vast te stellen 1 . De begroting is immers een politiek document bij uitstek; zij
vormt niet alleen de financiële vertaling van het in het komende dienstjaar te voeren
beleid, doch evenzeer is zij een machtiging van de raad aan het college om de gebudgetteerde
ontvangsten en uitgaven effectief ten uitvoer te leggen. De begroting is vergezeld
van een verslag. Dit verslag bevat een synthese; het geeft het algemeen en financieel
beleid van de gemeente aan; het houdt een overzicht in van de toestand van het bestuur
en van de gemeentezaken en het is vergezeld van alle nuttige informatiegegevens. Ook
de rekening zou de betekenis kunnen hebben van een politiek document, daar daardoor
verantwoording wordt afgelegd over de uitvoering van de begroting en over het financieel
beheer. Totnogtoe is zij vooral een instrument van kwijting. In de gemeentelijke
besluitvorming gaat thans meer aandacht uit naar de behandeling van de begrotingen
dan naar die van de rekeningen. In de jaren tachtig is in de gemeentewet ook de verplichting
ingeschreven om het begrotingsevenwicht in acht te nemen 2 . Daarnaast kent de
gemeentewet aan de gemeenteraad bevoegdheden toe om te voorzien in uitgaven, die
door dringende en onvoorziene omstandigheden worden vereist en om de eindrekening
van de plaatselijke ontvanger af te sluiten 3 . Wanneer het geringste uitstel onbetwistbaar
schade zou veroorzaken, kan ook het college van burgemeester en schepenen onder
eigen verantwoordelijkheid in uitgaven voorzien 4 .
De opmaak van het ontwerp van begroting en vervolgens de tenuitvoerlegging ervan, de
afgifte van bevelschriften tot betaling, het beheer van de inkomsten en het toezicht op
de gemeenteboekhouding behoren tot de primordiale opdrachten van het uitvoerend
orgaan, het college van burgemeester en schepenen 5 . Met uitzondering van dringende
uitgaven mag geen betaling geschieden dan op grond van een op de begroting voorko-
zie eindnoten blz. 451

276
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
mende post en de leden van het college zijn persoonlijk aansprakelijk voor de uitgaven
die zij in strijd daarmee hebben gedaan of bevolen 6 . Geen artikel van de uitgaven in de
begroting mag worden overschreden en in de regel mag ook geen overschrijving gebeuren
tenzij op het einde van het dienstjaar, nl. op posten, die bezwaard zijn met regelmatig
en werkelijk aangegane verbintenissen tegenover schuldeisers van de gemeente en
die in het volgend dienstjaar moeten vereffend worden 7 . Het college van burgemeester
en schepenen is verder belast met het nazicht van de kas van de plaatselijke ontvanger 8 .
Tenslotte omschrijft de gemeentewet ook de opdrachten van de plaatselijke of gewestelijke
ontvangers om onder hun verantwoordelijkheid de ontvangsten van de gemeente te
innen en om tegen regelmatige bevelschriften de betaalbaar gestelde uitgaven te doen.
Om een meer volledig zicht te hebben op de regeling voor het gemeentelijk financieel
beheer is men vooral aangewezen op de budgettaire, financiële en boekhoudkundige
voorschriften en de bepalingen voor de uitoefening van de taken van de rekenplichtigen
van de gemeente, die ingevolge artikel 239 van de huidige gemeentewet door de Koning
worden vastgesteld. Hier zijn dus de regelen bedoeld voor de nieuwe gemeentelijke
comptabiliteit, die zijn opgenomen in een koninklijk besluit van 2 augustus 1990 en in
twee ministeriële besluiten van 30 oktober 1990. Voordien gold het besluit van de Regent
van 10 februari 1945 houdende algemeen reglement op de gemeentelijke
comptabiliteit 9 .
In de budgettaire, financiële en boekhoudkundige voorschriften worden nadere regelen
aangetroffen over de uitwerking van de begroting en over de controle op de uitvoering
ervan. In tegenstelling tot het regentsbesluit van 10 februari 1945 beoogt de nieuwe
gemeentelijke comptabiliteitsregeling van 1990 nieuwe technieken in te voeren die eigen
zijn aan de bedrijfsboekhouding. Tevens wordt in het daaraan voorafgaand verslag aan
de Koning gewezen op de meer en meer aangevoelde nood om de gemeentemandatarissen
beter te informeren over het financieel beheer en op de daartoe door de moderne
informatietechnieken geboden mogelijkheden. In die context moeten meerdere synthesedocumenten
worden opgesteld, nl. een budgettaire jaarrekening, een resultatenrekening,
een balans en een toelichting. De verdere evolutie naar een analytische boekhouding
werd eveneens in het vooruitzicht gesteld 10 . Daaraan werd echter nadien geen aandacht
meer besteed. Opvallend is wel dat het algemeen reglement op de gemeentelijke
comptabiliteit ook een bepaling bevat betreffende de opmaak van het begrotingsontwerp
die beter in de gemeentewet zou zijn opgenomen. Artikel 12 bepaalt dat het college van
burgemeester en schepenen het begrotingsontwerp opmaakt na het advies te hebben
ingewonnen van een commissie waarin tenminste een daartoe aangeduid lid van het
college, de gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger zetelen. De precieze samenstelling
is een bevoegdheid van de gemeenteraad 11 . Dit advies slaat uitsluitend op de
wettelijkheid en op de te verwachten financiële weerslag. Bovendien maakt het advies
verplicht deel uit van de begrotingsdocumenten, die vooraf aan de gemeenteraadsleden
moeten worden bezorgd.
Verder moet nog rekening worden gehouden met de bepalingen, die in het decreet van
28 juli 1993 houdende regeling voor het Vlaamse Gewest van het administratief toezicht

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
277
op de gemeenten voorkomen. Zij hebben immers niet alleen tot doel de beslissingen
van financiële aard, die aan toezicht zijn onderworpen en de daarbij na te leven procedures,
te verduidelijken doch zij leggen soms ook bijkomende verplichtingen op. Meer
bepaald is dat het geval voor de begroting, waarbij een meerjarig financieel beleidsplan
op basis waarvan het begrotingsevenwicht kan worden gehandhaafd, moet worden gevoegd.
In de proeve wordt er eveneens van uitgegaan dat de op te nemen decreetsartikelen zich
tot de essentie dienen te beperken. Zij hebben in de eerste plaats tot doel de verdeling
van de bevoegdheden en van verantwoordelijkheden tussen de politieke organen –de
gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen- enerzijds en de ontvanger,
de gemeentesecretaris en het managementteam, evenals de daartoe door het college
of de gemeentesecretaris gemachtigde ambtenaren, anderzijds duidelijk af te lijnen. In
de tweede plaats wordt nader ingegaan op de basisinstrumenten voor de financiële beleidscyclus,
de financiële meerjarenplanning, de budgetten en de rekeningen. Innoverend wil
de proeve vooral zijn op het gebied van de verankering van de financiële instrumenten
in de strategische meerjaren-beleidsplanning en in de jaarlijks op te stellen globale beleidsnota’s;
tevens gaat de jaarrekening, als een instrument van financiële verslaggeving en
controle, gepaard met een meer omvattende jaarlijkse rapportering over de uitvoering
van het beleid. Via meerjarenbeleidsplanning, jaarlijkse beleidsnota’s en rapporteringen,
gekoppeld aan de financiële beleidscyclus, moet het gemeentebestuur zorgen voor de
nodige beleidsintegratie en voor de verduidelijking van de beleidsprioriteiten.
Voor de concretisering van de modellen en voorschriften betreffende de meerjarenplanning,
de budgettering, het financieel beheer, de boekhouding en de controle- en
rekeningsdocumenten wordt verwezen naar de Vlaamse Regering. Hiervoor wordt artikel
239 van de huidige gemeentewet dat die opdracht toekent aan de Koning hernomen,
doch de Vlaamse Regering treedt in de plaats van de federale overheid. Daarbij vormt
het een absolute vereiste dat deze voorschriften zoveel als mogelijk eenvormig zouden
zijn voor alle lokale bestuurseenheden en zeker voor de gemeenten, de openbare centra
voor maatschappelijk welzijn en de intercommunales. Dit moet de inzichtelijkheid van
het financieel beheer op lokaal niveau ten goede komen, de consolidatie mogelijk maken
en tevens de democratische controle daarop vergemakkelijken.
In de proeve wordt aansluiting gezocht bij de regeling, die ingevolge het decreet van 17
december 1997 werd ingevoerd voor de openbare centra voor maatschappelijk welzijn
en die in Vlaanderen de meest recent geactualiseerde financiële beheersregeling uitmaakt 12 .
Zij beoogt een meer resultaatsverantwoordelijk management te stimuleren en gaat gepaard
met een veranderingsproces in de organisatie en de organisatiecultuur en in de
relatie tussen het politiek en het ambtelijk management. Vooral op het vlak van de basisprincipes
was deze regeling, die verder werd geconcretiseerd in het besluit van de Vlaamse
Regering van dezelfde datum betreffende de boekhouding en de administratieve organisatie
van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, inspirerend. Aldus wordt
ook aangesloten bij een ander initiatief dat de minister van Binnenlandse Aangelegenheden
inmiddels heeft genomen om een denkgroep onder leiding van Professor J. Umans
van het Limburgs Universitair Centrum te belasten met het onderzoek van de mogelijk-

278
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
heid om voor de gemeenten en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn tot
éénzelfde regeling te komen. Voor de verdere concretisering van de gehuldigde concepten
en basisprincipes wordt dan ook verwezen naar de besluiten, die deze denkgroep zal
formuleren. De in de proeve opgenomen teksten laten toe daarmee nog ten volle rekening
te houden.
§ 1. Strategische meerjarenplanning
De proeve wil in de eerste plaats een kader bieden waarbinnen bewuste lokale bestuurders
op verantwoorde wijze tot beargumenteerde politieke keuzen komen i.v.m. de binnen
de gemeente bestaande afstemmings- en verdelingsvraagstukken en i.v.m. de intern
te nemen organisatorische maatregelen. Tevens is het onze bekommernis om daartoe te
komen in een context, waarin de financiële haalbaarheid en het begrotingsevenwicht
constant worden bewaakt. Het begrotingsevenwicht in verband met de exploitatie wordt
in de proeve niet langer geconcipieerd vanuit de termen ‘ontvangsten’ en ‘uitgaven’,
maar wel in termen van ‘kosten’ en ‘opbrengsten’.
Strategische meerjarenplanning beantwoordt zowel aan de eisen van een democratische
en als aan die van een doelmatige beleidsvoering. Het besluitvormingsproces wordt daardoor
immers doorzichtiger gemaakt en het beleidsbepalend en sturend vermogen van
de gemeenteraad wordt versterkt. Eveneens wordt aldus een geëigend instrument aangereikt
om het beleid, dat in diverse sectoren wordt gevoerd of dat betrekking heeft op
bepaalde facetten of nog op bepaalde inwonerscategorieën in een geïntegreerde opzet
te ontwikkelen. Aldus wordt ook duidelijk hoe de globale beleidsopzet kadert binnen de
rol of de missie, die het gemeentebestuur zich toemeet om bij te dragen tot het welzijn
van de inwoners en tot een kwaliteitsvolle woon-, leef- en werkomgeving van alle daarbij
betrokken burgers, organisaties en maatschappelijke geledingen.
Het binden van de beleidsplanning aan de financiële beleidscyclus werkt het streven
naar integraliteit in de hand en leent zich daartoe trouwens op uitstekende wijze daar het
een volgehouden engagement veronderstelt van de politieke organen en van de ambtelijke
organisatie als geheel. Dit engagement betreft zowel het voorbereiden van de beleidsvoering,
van de financiële meerjarenplanning als de uitvoering ervan, het jaarlijks hierover
rapporteren en het in functie daarvan constant bijsturen en verder operationaliseren.
Via meerjarenbeleidsplanning, jaarlijkse algemene beleidsnota’s, jaarlijkse budgetten, jaarlijkse
rapporteringen over de beleidsuitvoering en jaarrekeningen wordt de gemeenteraad
geresponsabiliseerd om in te staan voor de nodige beleidsintegratie, voor de vaststelling
van financieel haalbare beleidsprioriteiten en voor de controle op de realisatie
ervan door het uitvoerend orgaan en door de ambtelijke organisatie. Het spreekt daarbij
vanzelf dat de meerjarenbeleidsplanning niet alleen oog mag hebben voor de externe
beleidsvoering doch ook met de consequenties van de gekozen prioriteiten voor de
interne organisatie, voor de personeelsbehoeften en voor de interne werking rekening
dient te houden.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
279
De strategische meerjarenplanning komt erop neer dat de gemeenteraad -na zijn installatie
en vooraleer de bespreking wordt aangevat van het door de raad goed te keuren
eerste budget- een meerjarenplan vaststelt dat uit twee componenten bestaat:
- enerzijds een strategische meerjarenbeleidsnota, die de opdracht of de missie vertolkt
die het bestuur in de komende jaren wenst waar te maken en die de beleidsopties
met betrekking tot het extern en intern te voeren beleid op elkaar afgestemd
en geïntegreerd weergeeft;
- anderzijds een financieel meerjarenplan, waarin de budgettaire consequenties van
het extern en intern te voeren beleid worden weergegeven en waarin tevens wordt
aangegeven hoe het begrotingsevenwicht wordt gehandhaafd.
Deze meerjarenplanning is geenszins een vrijblijvende oefening. Zij legt de beleidsopties
voor de komende jaren vast evenals de daarbijhorende kosten, opbrengsten en investeringen
evenals de financieringsbronnen hiervan. Al de actoren, die met de gemeente te
maken hebben moeten daarop kunnen vertrouwen. Doch ook de gemeenten moeten
kunnen vertrouwen op de hen via de Vlaamse fondsen toekomende financieringsbronnen.
Dit komt de continuïteit en de rechtszekerheid ten goede. Anderzijds is deze meerjarenplanning
niet zo stringent dat hij niet in functie van gewijzigde omstandigheden zou
kunnen worden aangepast. Op basis van een gemotiveerde en duidelijk beargumenteerde
beraadslaging kan jaarlijks tot de nodige aanpassingen worden overgegaan.
In de proeve wordt ervan uitgegaan dat de strategische meerjaren-beleidsnota bij uitstek
een instrument van lokale politiek vormt waarvan uiteindelijk alleen de gemeenteraad
bepaalt hoe deze vorm en inhoud krijgt. Het college van burgemeester en schepenen
werkt de voorstellen uit o.m. op basis van de door de ambtelijke organisatie aangebrachte
informatie. Meerjaren-beleidsplanning vereist trouwens een proces-aanpak. Gemeentebesturen
die op dat vlak al enige praktijkervaring hebben opgebouwd, kunnen
daarin verder gaan dan gemeentebesturen die deze praktijk nog dienen op te bouwen.
Uiteindelijk gaat het om visie-ontwikkeling, om de verduidelijking van de beleidsprioriteiten
en van de voor de realisatie ervan te nemen initiatieven. Hoe meer het gemeentebestuur
erin slaagt zicht te krijgen op:
- de wensen, noden, behoeften, potenties van de bevolking en de rol, die de gemeente
daarvoor op zich kan nemen,
- de plaats, die de gemeente inneemt in de plaatselijke sociaal-economische omgeving
en in streekverband,
- de taken, die het bestuur kan of moet vervullen als lokale partner in het door de
Europese, federale, Vlaamse en provinciale bestuursniveaus geïnitieerde of
omkaderde beleid van gemengd belang,
des te beter zal de meerjaren-beleidsnota kunnen geconcretiseerd worden in beleidsopties
en in stappenplannen om die beleidsopties ook effectief te implementeren. Voorafgaand
contact met en inspraak van de doelgroepen –en waar wenselijk ook bevolkingsonderzoek-
evenals een gedegen en zo volledig mogelijk overzicht van alle te vervullen

280
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
verplichtingen zullen daartoe bijdragen. Een goed management van de beleidsvoering
veronderstelt dat het gemeentebestuur de nodige platforms tot stand brengt om constant
met de doelgroepen van het beleid in contact te blijven, om de vinger aan de pols
te houden van de vraagzijde van de beleidsvoering en om de nodige afwegingen te doen
in het licht van duidelijk voorop te stellen prioriteiten. Ook moet het duidelijk zijn dat
één van de eerste stappen die moet gezet worden, er in zal bestaan het overleg met het
openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn te activeren om van bij de aanvang op
gedocumenteerde wijze rekening te houden met de verplichtingen die het gemeentebestuur
op zich moet nemen. Hetzelfde geldt trouwens t.a.v. de intercommunales, de kerkfabrieken,
de eventueel verzelfstandigde diensten, e.d.m. Gemeentebesturen, die bekommerd
zijn om de kwaliteit van de beleidsvoering, voelen trouwens zelf de nood aan om
een globale visie te ontwikkelen en om de zovele facet- of sectorplannen, die zonder
voldoende verband met deze globale visie moeten ontwikkeld worden, op geregelde
tijdstippen op mekaar af te stemmen en om die te integreren. Dit vormt bij uitstek de
verantwoordelijkheid van de politieke organen, die via de meerjaren-beleidsnota moeten
verduidelijken welke missie de gemeente op zich neemt, welke objectieven op langere
termijn en welke concrete doelstellingen op kortere termijn daaruit worden afgeleid,
welke de daarvoor in te zetten middelenbesteding zal zijn, welke belastingsopbrengst
daarvoor nodig is, hoe de organisatie zal worden aangepast om dit waar te kunnen maken,
e.d.m.
De strategische meerjaren-beleidsnota wordt echter op generlei wijze los gezien van de
financiële meerjarenplanning. Dit heeft het grote voordeel dat eigenlijk alles waarvoor
gemeentegelden worden ingezet in de opzet wordt betrokken, onafgezien trouwens nog
van de vraag of de gemeente zelf zal instaan voor die middelenbesteding ofwel of de
gemeente die middelen al dan niet zal transfereren naar andere lokale bestuursinstanties,
zoals het OCMW, naar intercommunales of naar particuliere actoren, zoals het plaatselijk
verenigingsleven of vrijwilligerswerk. Het hele terrein van de gemeentelijke werkzaamheid
moet worden bestreken, doch in tegenstelling tot de strikt financiële documenten,
zoals het financieel meerjarenplan of de budgetten en rekeningen, moet een
echte beleidsnota ook de gelegenheid bieden om beleidsdoelstellingen, welke geen directe
financiële gevolgen hebben, ten volle in de opzet te betrekken. Uiteindelijk bepaalt
de meerjaren-beleidsnota datgene waarvoor de gemeente staat en welke de maatschappelijke
verantwoordelijkheid is van het gemeentebestuur als geheel.
Een meerjaren-beleidsnota bestrijkt normaal de volledige mandaatperiode. Hij kan ook
in twee periodes van minimum drie jaar vorm krijgen. Doch ook hier moet de procesaanpak
ten volle tot zijn recht komen. Jaarlijks, vóór de opmaak van het budget van het
volgend jaar, kan de meerjaren-beleidsnota worden geactualiseerd en bijgestuurd, in het
licht van de veranderingen die zich inmiddels hebben voorgedaan en/of in het licht van
inmiddels nieuw gegroeide beleidsinzichten. Aldus komt men tot een rollend meerjarenplan,
dat permanent wordt bijgestuurd.
Het financieel meerjarenplan, waarvan sprake is in de strategische meerjarenplanning,
komt in de plaats van het meerjarig financieel beleidsplan dat thans vereist wordt ingevolge
artikel 7 van het decreet van 28 april 1993 betreffende het administratief toezicht.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
281
Behouden blijft dat het financieel meerjarenplan tot doel heeft om aan te tonen hoe het
begrotingsevenwicht zal worden gehandhaafd en hoe voor de exploitatie de opbrengsten
en de kosten en voor de de investeringen de uitgaven en de financieringsbronnen
op elkaar worden afgestemd. Het komt aan de Vlaamse Regering toe het begrip
“begrotingsevenwicht” te herdefiniëren als een evenwicht in de geldstromen. Evenzeer
wordt vooropgesteld dat het financieel meerjarenplan de budgettaire consequenties van
het extern en van het intern te voeren beleid zo getrouw mogelijk moet vertolken en
deze moet plaatsen in een langer termijnperspectief dan die van één budgetjaar. Dit
langer termijnperspectief omvat steeds minstens de drie daaropvolgende boekjaren.
Terwijl de meerjaren-beleidsnota gebonden is aan de mandaatperiode van hoogstens zes
jaar, is dit dus geenszins het geval voor het financieel meerjarenplan. Bij zijn nieuw
aantreden wordt elke gemeenteraad immers geconfronteerd met tal van financiële verplichtingen,
die in het verleden werden aangegaan en die zich als vaststaande gegevens
aandienen ook al wenst de nieuw aantredende raad andere klemtonen te leggen of prioriteiten
voorop te stellen. Voor zover er, rekening houdende met de verbintenissen uit
het verleden, budgetruimte is, is het aangewezen dat elke nieuw aantredende gemeenteraad
zou vertrekken van een ‘zero-base-budgettering’-idee en duidelijk zou vaststellen
wat al dan niet door het nieuw aantredende bestuur zal worden behouden, wat zal worden
aangepast of wat als nieuwe initiatieven zal worden ontwikkeld.
Daar het financieel meerjarenplan ook een document is op basis waarvan de toezichthoudende
overheid zich een oordeel kan vormen over de financiële toestand van de
gemeente en over het in de toekomst voor de exploitatie te voeren opbrengsten- en
kostenbeleid en het voor de investeringen te voeren beleid m.b.t. de uitgaven en de
financieringsbronnen, is het tevens logisch dat deze overheid minimale bepalingen, waaraan
dit plan qua vorm en inhoud moet voldoen, kan afkondigen.
De strategische meerjaren-beleidsnota en het daarop aansluitend financieel meerjarenplan
worden door het college van burgemeester en schepenen ter goedkeuring en ter
vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad. Het college van burgemeester en schepenen
wint hierover het advies in van het gemeentelijk managementteam en ten behoeve
van het managementteam en het college van burgemeester en schepenen wordt het
voorontwerp van meerjaren-beleidsnota voorbereid door de gemeentesecretaris en het
voorontwerp van financieel meerjarenplan door de gemeenteontvanger. Vanzelfsprekend
moeten daarbij ook de resultaten van het overleg met het openbaar centrum voor
maatschappelijk welzijn en een concrete staat van alle andere verplichtingen in aanmerking
worden genomen.
Jaarlijks kunnen zowel de meerjaren-beleidsnota als het financieel meerjarenplan –op
dezelfde wijze voorbereid- door de gemeenteraad worden geactualiseerd en bijgestuurd.
§ 2. Jaarlijkse beleidsnota’s en taakstellende budgetten
Voor elk boekjaar, dat overeenstemt met het burgerlijk jaar, worden door de gemeenteraad
een jaarlijkse beleidsnota en een jaarlijks budget vastgesteld. De jaarlijkse beleidsnota
verwoordt het beleid dat de gemeente tijdens het boekjaar zal voeren en het budget

282
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bevat de raming van alle opbrengsten en kosten van alle diensten tijdens datzelfde
boekjaar. Beide documenten sluiten aan bij de eventueel inmiddels bijgestuurde documenten
van de strategische meerjarenplanning en verbijzonderen die voor het betrokken
boekjaar. Alleszins wordt in de beleidsnota ook de financiële toestand van de
gemeente toegelicht. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de kosten en opbrengsten van
alle diensten worden weergegeven en dat zal worden overgegaan tot de analyse van de
kostprijzen.
Het beleid krijgt vorm binnen de gemeentelijke verantwoordelijkheids- of taakgerichte
diensten, waarvoor de beleidsdoelstellingen verder zullen geconcretiseerd worden in
operationele doelstellingen. Daarbij kan de gemeenteraad ook beslissen bepaalde diensten
met afzonderlijk beheer op te richten en daarvoor ook aparte budgetafdelingen
vaststellen. De aanwijzing van een dienst met afzonderlijk beheer, die in de plaats komt
van het stelsel van de gemeentebedrijven zonder rechtspersoonlijkheid, zal vooral consequenties
hebben op het vlak van de bestuurlijke organisatie, de boekhouding en het
financieel beheer; deze diensten blijven evenwel geconsolideerd binnen het globale gemeentelijk
budget- en rekeningstelsel. Hetzelfde geldt trouwens voor de diensten met
verzelfstandigd beheer. Laatstgenoemde diensten komen dan in de plaats van de huidige
autonome gemeentebedrijven. Zij worden behandeld in de volgende titel.
Al wordt in hoofdzaak geredeneerd in termen van budgettering per taakgebied of dienst,
al dan niet met afzonderlijk beheer, toch moet het ook mogelijk zijn dat gebudgetteerd
wordt in termen van dienstoverschrijdende projecten en daarnaast ook van investeringsprojecten.
Deze termen worden bijgevolg hernomen in de hiernavolgende artikelen. Zij
vervangen de term ‘activiteitencentrum’, zoals die voorkomt in de OCMW-regeling.
Intern verzelfstandigde diensten met afzonderlijk beheer kunnen b.v. infrastructuren en
diensten zijn waarvoor deze beheersformule als meer aangewezen voorkomt, zoals een
gemeentelijke onderwijsvoorziening, een gemeentelijke sociaal-culturele infrastructuur,
een gemeentelijk grondbedrijf e.d.m. Om tegemoet te komen aan de bepalingen van de
cultuurpactwet of meer in het algemeen om de betrokkenheid en de inspraak van de
gebruikers te verzekeren kunnen daarvoor ook aparte raden van advies in het leven
worden geroepen. Het zal echter steeds een politiek te maken keuze blijven of deze
diensten onder een afzonderlijk beheersregime worden ondergebracht ofwel nog verder
moeten verzelfstandigd worden in het kader van het beheersregime voor de diensten
met zelfstandig beheer.
Het budget zelf is –als verzamelbegrip- niet alleen een raming van alle opbrengsten en
kosten, die in de loop van het betrokken boekjaar zullen worden gedaan, doch tevens
een juridische machtiging om de budgetposten –inclusief de bestedingen en de
financieringsbronnen voor investeringen- overeenkomstig de gestelde doeleinden ten
uitvoer te leggen. Belangrijk is dat het budget de financiële vertaling is van de concrete
taakstellingen, die moeten worden ten uitvoer gebracht. Het komt aan de Vlaamse Regering
toe nader te preciseren hoe dit budget wordt opgesteld. Overeenkomstig de voor de
OCMW’s geldende regeling zal het jaarlijks budget bestaan uit een exploitatiebudget,
een investeringsbudget en een liquiditeitenbudget. Het exploitatiebudget geeft de kos-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
283
ten en de opbrengsten van het gemeentebestuur en van ieder taakgebied of iedere
dienst weer en komt dan in de plaats van de huidige begroting van de gewone dienst.
Het investeringsbudget slaat op de bestedingen voor de aanschaf en op de financieringsbronnen,
inclusief desinvesteringen, en komt in de plaats van de begroting van de
buitengewone dienst. Het liquiditeitenbudget bevat alle geplande geldstromen van het
betrokken boekjaar en wordt weergegeven uitgaande van de vermoedelijke
liquiditeitstoestand bij de aanvang van het boekjaar. Dit alles moet ertoe bijdragen de
gemeenten ook in de mogelijkheid te stellen een analytische boekhouding te voeren en
om tot kostprijsberekening over te gaan hetzij voor de werking van het bestuur hetzij
voor onderdelen ervan.
De gemeenten zijn, zoals dit al sedert 1988 het geval is, verplicht het budget in evenwicht
in te dienen 13 . Verder gelden de traditionele verplichtingen om in het budget alle
opbrengsten, ongeacht hun oorsprong, en alle kosten (inclusief voorzieningen, bv. voor
pensioenen) die nodig zijn voor de werking van het gemeentebestuur of die het gevolg
zijn van bij wet of decreet ten laste gelegde verplichtingen evenals die welke het gevolg
zijn van aflossingsverplichtingen en van vaststaande en opeisbare schulden en van rechterlijke
beslissingen, in te schrijven. Het in dit verband gehuldigde onderscheid tussen
verplichte en niet verplichte uitgaven is weinig zinvol 14 . Eenmaal de gemeenteraad heeft
beslist bepaalde uitgaven te budgetteren, hebben die hetzelfde statuut als de uitgaven,
die het gevolg zijn van aan de gemeente door de federale of Vlaamse wetgever opgelegde
verplichtingen of van gerechtelijke veroordelingen. Het heeft trouwens weinig zin
in het gemeentedecreet te pogen een opsomming te geven van alle wettelijk verplichte
uitgaven 15 . De toezichthoudende overheid waakt over het begrotingsevenwicht en over
de juiste en volledige inschrijving van de opbrengsten en van de kosten, investeringen en
financieringsbronnen, die wettelijk ten gunste of ten laste van de gemeente komen;
tevens treedt zij op als de gemeenteraad posten in de budgetten opneemt die strijdig zijn
met de wetten of de decreten. De desbetreffende bepalingen zijn opgenomen in de titel
over het bestuurlijk toezicht.
In navolging van de thans voor de openbare centra voor maatschappelijk welzijn geldende
regeling wordt in de mogelijkheid voorzien om te werken met budgetenveloppes,
die vastgesteld worden per verantwoordelijkheids- of taakgebied of per dienst of nog
per dienstoverschrijdend project of per investeringsproject. Dit heeft tot gevolg dat
budgetwijzigingen alleen nog moeten doorgevoerd worden indien het globale bedrag
voor een verantwoordelijkheids- of taakgebied of dienst, voor een dienstoverschrijdend
project of voor een investeringsproject alsook de financieringswijze van een investeringsproject
worden herzien. Bij het ontwerp van budgetwijziging hoort een stavende nota.
Binnen de exploitatie-kosten van eenzelfde taakgebied of dienst, al dan niet met afzonderlijk
beheer, die het betreffende budget niet wijzigen of binnen de exploitatiekosten
voor een bepaald dienstoverschrijdend project of binnen de bestedingen of de
financieringsbronnen voor een investeringsproject kunnen interne kredietaanpassingen
worden vastgesteld door het college van burgemeester en schepenen.
In de regel kan geen betaling uit de gemeentekas gebeuren dan op grond van een op het
budget voorkomende post. In de gevallen waar dit verantwoord kan worden vanuit een

284
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
dringende noodzaak, kunnen de gemeenteraad en het college echter in de uitgave
voorzien onder de verplichting om zonder verwijl de nodige kredieten voor een budgetwijziging
in te schrijven. Deze regeling werd eveneens ontleend aan het decreet van 17
december 1997 betreffende de OCMW’s en vervangt het huidige artikel 249 van de
gemeentewet. In de huidige gemeentewet worden daarvoor de volgende termen gebruikt:
“wanneer de geringste vertraging onbetwistbaar schade zou berokkenen.” Deze
termen worden verruimd in de zin van een zich voor het bestuur aandienende “dringende
noodzaak”. Aldus moeten ook situaties kunnen opgevangen worden m.b.t. posten,
waarvoor ook onmiddellijk en effectief financieringsbronnen ter beschikking zijn,
b.v. ingevolge tijdens het boekjaar door de federale of de Vlaamse overheid toegekende
nieuwe subsidies om dringend welbepaalde initiatieven te kunnen nemen. De persoonlijke
verantwoordelijkheid van de leden van het college van burgemeester en schepenen
voor de aldus gedane kosten, die zouden afgewezen worden op de definitief afgesloten
rekeningen, wordt niet langer behouden daar zij enerzijds een te strenge hinderpaal
vormde om dit artikel toe te passen en anderzijds ook de OCMW-wetgeving geen gelijkaardige
bepaling bevat.
De jaarlijkse beleidsnota en het jaarlijks budget worden door het college van burgemeester
en schepenen ter goedkeuring en ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad.
Het college van burgemeester en schepenen vraagt hierover vooraf advies aan het
managementteam. Het voorontwerp van jaarlijkse beleidsnota wordt opgesteld door de
gemeentesecretaris en het daarop aansluitend voorontwerp van budget door de gemeenteontvanger.
Het spreekt evenwel vanzelf dat de concretisering van de strategische in
operationele doelstellingen en vervolgens in concrete taakstellingen een onder de verantwoordelijkheid
van het managementteam te voeren intern managementsproces veronderstelt
waarbij de verantwoordelijken van de verschillende diensten en meer bepaald
ook de budgethouders van bij de opmaak van het budget een inbreng moeten hebben.
§ 3. Uitvoering van het budget en budgethouderschap
De uitvoering van het budget blijft, zoals dit ook volgt uit artikel 123, 4°, van de huidige
gemeentewet, de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen.
Dit artikel belast in dat verband het college met het beheer van de financiële middelen
en met het toezicht op de boekhouding. Men zou dus ook kunnen stellen dat het budgethouderschap
in eerste instantie toekomt aan het college. Daarbij verwijst het begrip
budgethouderschap naar de bevoegdheid om het budget, dat taakstellend is –in die zin
dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft- te beheren.
Deze definitie, die vooromt in het reeds vermelde decreet van 17 december 1997, wordt
hier op dezelfde wijze aangewend. Het is in die context ook niet meer nodig de bevelschriften
tot betaling uitdrukkelijk als een procedurevoorschrift te behouden en om het
college daarmee nog te belasten. Regelmatige uitgaven zullen door de ontvanger op
basis van de uitgavenstaten worden verricht.
Voor het beheer van de taakgebieden of gemeentelijke diensten en voor de dienstoverschrijdende
projecten kan het college van burgemeester en schepenen wel omschreven
bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van het budget delegeren aan de ge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
285
meentesecretaris. Deze kan dan op zijn beurt delegeren aan door hem aangeduide
ambtenaren, die aldus op hun beurt geresponsabiliseerd worden om de operationele
doelstellingen te bereiken en zelf de bevoegdheid verwerven om kredieten te beheren,
om bestellingen te doen en om daarop betrekking hebbende facturen goed te keuren.
Deze aangelegenheid moet geregeld worden in een huishoudelijk reglement en alleszins
dient vooraf het advies te worden gevraagd aan de ontvanger.
Voor het beheer van de diensten met afzonderlijk beheer zal het college van burgemeester
en schepenen het budgethouderschap delegeren aan de betrokken leidende ambtenaren
of diensthoofden, die deze dan op hun beurt kunnen delegeren aan door hen
aangeduide ambtenaren. Het komt aan de Vlaamse Regering toe daarvoor nadere regelen
af te kondigen, die o.m. betrekking hebben op de wijze waarop het patrimonium van
de gewone diensten wordt afgezonderd, op de opstelling van een beginbalans, op de
inhoud van de daarop betrekking hebbende budgetafdelingen, op het financieel beheer
en op de rapportering via een balans, een resultatenrekening en een toelichting. Binnen
dit kader moet het college met de betrokken leidende ambtenaren of diensthoofden
afsprakennota’s maken of eventueel managementcontracten overeenkomen. De gemeenteraad
zal tevens moeten uitmaken of al dan niet voor de diensten met afzonderlijk
beheer een afzonderlijk ontvanger wordt aangesteld.
Als een vlotte werking dit vereist kan aan de budgethouders de mogelijkheid worden
gegeven om over kasvoorschotten te beschikken om betalingen te kunnen verrichten
die geen uitstel verdragen of die noodzakelijk zijn voor de dagelijkse werking van de
diensten. De kasprovisie wordt door het college, naargelang de noodzakelijkheid ervan,
vastgesteld. De college-beslissing wordt meegedeeld aan de ontvanger, die de voorgeschreven
som tegen ontvangstbewijs overhandigt aan de budgethouder, die er persoonlijk
verantwoordelijk voor wordt. Het ontvangstbewijs geldt als bewijsstuk voor het incasso
van de ontvanger. In de proeve wordt in dit verband verder de tekst ingelast die reeds
eerder het voorwerp uitmaakte van een voorontwerp van wet tot wijziging van de artikelen
138 en 238 van de nieuwe gemeentewet en uitgewerkt werd op initiatief van het
federaal Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Het vooropstellen van operationele doelstellingen, taken en opdrachten veronderstelt
dat de budgethouder niet alleen betrokken wordt bij de opmaak van het budget, maar
ook dat hij bij de uitvoering ervan over de nodige middelen kan beschikken om de
daarop betrekking hebbende activiteiten uit te voeren of om welbepaalde prestaties –als
output- te leveren. Dit geldt wanneer het budgethouderschap bij het college zelf berust,
maar is evenzeer van toepassing wanneer dit door het college wordt overgedragen hetzij
aan de secretaris hetzij door de secretaris verder wordt gedelegeerd aan leidende ambtenaren
of aan hun directe medewerkers. Deze activiteiten moeten op hun beurt een
aantal effecten tot stand brengen die de operationele doelstellingen in concreto realiseren.
Budgethouders werken m.a.w. met een eigen exploitatiebudget en zullen op het
einde van het boekjaar aanspreekbaar zijn voor de al dan niet bereikte resultaten. De
afspraken met betrekking tot het budgethouderschap moeten verder vorm krijgen in
een afsprakennota en eventueel in een managementcontract, waarover beide partijen

286
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
hun akkoord dienen te betuigen. Het is uitgesloten dat afzonderlijke leden van het
college als budgethouder zouden optreden; ofwel treedt het college als geheel op, ofwel
wordt die taak vervuld binnen de ambtelijke organisatie.
Het budgethouderschap zal verder geregeld worden in het besluit van de Vlaamse
Regering. Ons inspirerend op de voor de OCMW’s geldende regelgeving kan aangenomen
worden dat de ambtenaren-budgethouders de stukken, die aanleiding geven tot
een bestelling zelf opstellen en dat zij zelf bestellingen kunnen plaatsen. Uit de afspraken
die gemaakt worden of de managementcontracten die worden afgesloten zal blijken
of zij dit al dan niet alleen kunnen doen dan wel het akkoord dienen te bekomen
van een andere verantwoordelijke ambtenaar, van een andere budgethouder of van de
ontvanger.
Als financieel adviseur viseert de ontvanger of een door hem gemachtigd ambtenaar de
ontwerpen van besluiten betreffende de bestellingen van de budgethouders die het limietbedrag,
vastgesteld door het college, overschrijden. Wanneer de ontvanger zijn visum
niet toekent, richt de budgethouder zijn vraag tot visering aan het college. Indien het
college op zijn beurt het visum weigert, dan kan de bestelling van de budgethouder niet
geplaatst worden. Bij visering door het college wordt de bestelling van de budgethouder
geplaatst en neemt het college de verantwoordelijkheid op zich. De viserende instantie
(ontvanger of college) voltrekt de betaling.
Onder de verantwoordelijkheid van het college leidt de ontvanger de financiële dienst
van de gemeente. Eveneens wordt bepaald dat de secretaris in principe de uitgaande
facturen opmaakt en registreert. Hij staat tevens in voor het registreren van de bestellingen
en houdt hiervan een inventaris bij.
§ 4. Boekhouding, beheer van het bedrijfskapitaal en audit
Het gemeentebestuur voert een voor de aard en de omvang van zijn activiteiten passende
boekhouding en volgt daarbij de methode van het dubbel boekhouden, zoals dit
ook in de huidige gemeentebedrijven, de rusthuizen en de ondernemingen het geval is.
Het voeren van de boekhouding behoort inherent tot de taakopdracht van de ontvanger,
in opdracht van het college van burgemeester en schepenen; hij sluit ook de boekhouding
af en op hem rust de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding van de jaarrekening.
Tevens staat hij in voor het beheer van het bedrijfskapitaal, tenzij bijzondere
ontvangers werden aangesteld. Indien in de diensten met afzonderlijk beheer een bijzondere
ontvanger wordt aangesteld, berust de verantwoordelijkheid voor het beheer
van het bedrijfskapitaal op hem.
Verder moet gewezen worden op de bepalingen die de secretaris en de ontvanger rechtstreeks
verantwoordelijkheid toekennen voor de administratieve organisatie en voor het
opzetten van interne controleprocedures aangaande de materies die tot hun respectieve
bevoegdheden behoren. De daarvoor uit te werken regelen worden, naar analogie met
het besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1997, opgenomen in een admini-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
stratief handboek, dat door de gemeenteraad moet worden goedgekeurd.
287
Vervolgens wordt alleen het principe, vervat in de artikelen 93 en 93 bis van het decreet
van 17 december 1997 betreffende de interne en de externe audit in de OCMW’s in de
proeve opgenomen. De modaliteiten van de interne audit worden bepaald bij
gemeenteraadsbesluit en deze betreffende de externe audit door de Vlaamse Regering,
die de bestaande regulering met betrekking tot het bestuurlijk toezicht daarbij zal moeten
aanpassen.
Op het vlak van de interne audit dient er een onderscheid gemaakt te worden tussen de
audit op de boekhouding (die dient uitgevoerd te worden door het college), de
nakomingsaudit (die wordt uitgevoerd door de ontvanger via de wettigheids- en regelmatigheidscontrole)
en de operationele audit (die wordt uitgevoerd door het managementteam).
Op het vlak van de externe audit, uitgevoerd door ambtenaren van de toezichthoudende
overheden, dient tevens in de aanvangsjaren van elk nieuw type van gemeentelijke
taken het accent te worden gelegd op de begeleiding en het verlenen van bijstand.
§ 5. Jaarrekening en kwijting aan de ontvanger
De jaarrekening vormt de laatste fase in de gemeentelijke financiële cyclus. Waar het
budget functioneert als instrument van planning en van machtiging, de boekhouding,
het beheer van het bedrijfskapitaal en de interne controleprocedures als uitvoeringsinstrumenten,
geldt de jaarrekening als een instrument van verantwoording, in die zin
dat zij de financiële weerslag van het gevoerde beleid van het afgelopen jaar weergeeft.
Bovendien is het een verantwoordingsstuk van de boekhouding die de ontvanger heeft
gevoerd. Daaruit dient te volgen dat de ontvanger ook belast is met het opstellen van
deze jaarrekening. Voorafgaandelijk dient de secretaris bij het einde van ieder dienstjaar
een inventaris op te stellen van alle gemeentelijke bezittingen, vorderingen schulden en
verplichtingen. Volgens art. 240 § 1 van de huidige gemeentewet diende de gemeenteraad
in het loop van het eerste kwartaal van ieder jaar de rekeningen van het voorafgaande
dienstjaar vast te stellen. Dit betekent dat de ontvanger de jaarrekening aan het
college dient te bezorgen vóór 1 maart. Daar de praktijk heeft uitgewezen dat deze
termijnen in veel gevallen onhaalbaar bleken, 16 worden zij in de proeve verlaten. Dit
neemt niet weg dat de gemeenteraad in de loop van het eerste semester de jaarrekening
van het afgelopen dienstjaar dient vast te stellen.
Nadat het college de jaarrekening van de ontvanger heeft gekregen, zorgt het voor de
verzending naar de gemeenteraad. De verplichte onderdelen van de jaarrekening zijn de
balans, de resultatenrekening, de toelichting en het schema van de financiële stromen
evenals het algemeen verslag over de financiële toestand en het gevoerde beleid. De
Vlaamse Regering dient de nodige regelen vast te stellen met betrekking tot de inhoud
van deze documenten Deze regelen moeten zo worden opgesteld dat de dubbele functie
van de jaarrekening vervuld wordt. Dit betekent dat de betreffende documenten moeten
toelaten dat de gemeenteraad enerzijds kan nagaan hoe het college het programma heeft
verwezenlijkt dat het had vooropgesteld en in de begroting had ingeschreven, en ander-

288
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zijds te verifiëren hoe de gemeenteontvanger zijn opdracht heeft vervuld en wat hij
heeft gedaan om de schuldvorderingen van de gemeente te innen en om in te staan voor
een actief beheer van de gemeentegelden. Tijdens de vergadering waarop de gemeenteraad
de jaarrekening vaststelt, brengt het college hierover verslag uit. Daarbij is het van
belang dat aandacht wordt besteed aan de uitvoering van de taakstellende budgetten en
dat controle kan worden uitgeoefend op de output. Ook de kostprijzen van de geleverde
diensten en producten moeten het object vormen van de daaropvolgende discussie.
Zodra de gemeenteraad de jaarrekening heeft goedgekeurd dient zij opgestuurd te worden
naar de toezichthoudende overheid. Wanneer de toezichthoudende overheid de
jaarrekening heeft goedgekeurd, verleent de gemeenteraad kwijting aan de ontvanger
over de afgelegde rekening. Het spreekt voor zich dat deze kwijting slechts rechtsgeldig
is voor zover de ware toestand niet werd verborgen door weglatingen of onjuiste opgaven
in de jaarrekening. In de gevallen dat (1) door de gemeenteraad een kastekort wordt
vastgesteld of (2) dat door de toezichthoudende overheid bepaalde uitgaven niet worden
erkend, waardoor er een kastekort ontstaat, of (3) dat door diefstal of verlies, waarvoor
de ontvanger wordt aansprakelijk gesteld, een tekort ontstaat, dan zal de ontvanger
dit tekort moeten bijpassen. De ontvanger kan beroep instellen bij de bestendigde deputatie
tegen de besluiten van de gemeenteraad inzake de kwijting. De ontvanger wordt
van elke aansprakelijkheid ontheven wanneer het tekort ontstaan is door het afwijzen
van uitgaven bij het definitief goedkeuren van de rekeningen indien hij die vereffend
heeft overeenkomstig de bepalingen van het decreet. De ontvanger zelf kan de personen
die op onregelmatige wijze deze uitgaven goedgekeurd en bevolen hebben ter verantwoording
roepen. De uitspraak ligt bij de bestendigde deputatie. Indien in de diensten
met afzonderlijk beheer een bijzondere ontvanger werd aangesteld zijn bovenstaande
bepalingen steeds op hem van toepassing in plaats van op de gemeenteontvanger.
Daar bij de goedkeuring van de jaarrekeningen tevens kwijting wordt gegeven aan de
ontvanger stelt zich de vraag of het behoud van de bepalingen in verband met de eindrekening
van de ontvanger nog zinvol is. Daarbij moet de gemeente ook zelf instaan
voor haar interne audit. Een aparte eindrekening zal wel nodig zijn als het beëindigen of
onderbreken van de functie van de ontvanger gebeurt in de loop van het jaar. Daaromtrent
bepaalt de Vlaamse Regering de na te leven regelen.
§ 6. Managementteam
Zoals voor elke managementopdracht in de gemeente is het ook voor het beleids- en het
financieel management een absolute vereiste dat politiek en ambtelijk wordt samengewerkt.
Enerzijds moet worden verduidelijkt wie op ambtelijk vlak verantwoordelijkheid
draagt voor het uitwerken van de voorontwerpen van meerjarenplanning, van de jaarlijkse
budgetten en van de rekeningen. Anderzijds wordt het advies van het managementteam
vereist vooraleer die voorontwerpen worden voorgelegd aan het college van burgemeester
en schepenen. Duidelijk is ook bepaald dat de budgethouder hierbij een inbreng
moet kunnen hebben. Niets belet verder dat ook gezamenlijk wordt vergaderd
met het college van burgemeester en schepenen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 7. Bevoegdheid van de Vlaamse Regering om nadere voorschriften uit te
vaardigen m.b.t. het budgettair en financieel beheer en betreffende de
boekhouding
289
Artikel 239 van de huidige gemeentewet voorziet in de mogelijkheid voor de Koning om
de begrotings-, de financiële en de boekhoudkundige voorschriften van de gemeenten
te bepalen, evenals om nadere regels te stellen voor de uitoefening van de taken van de
rekenplichtigen. Op basis van die bevoegdheid heeft de Koning onder meer het KB
houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit aangenomen 17 .
Analoog aan deze bepaling voorziet de proeve in een gelijkaardige mogelijkheid voor de
Vlaamse Regering. Veeleer dan het ingrijpen in de eigen gemeentelijke verantwoordelijkheid
inzake financieel beheer, heeft deze bepaling de bedoeling de Regering in de mogelijkheid
te stellen de eerder technische regels vast te stellen. Vandaar dat in dit artikel niet
gekozen werd voor de bepaling “dat de Vlaamse Regering nadere regels kan stellen met
betrekking tot het financieel beheer”, maar voor een opsomming van specifieke voorschriften.
Aangelegenheden die verder eerder casuïstisch zijn, zoals de regeling i.v.m.
diefstal en verlies worden ook best door het regeringsbesluit geregeld.

290
TITEL V
HET GEMEENTELIJK BELEID
EN FINANCIEEL BEHEER
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK I - STRATEGISCHE MEERJARENPLANNING
artikel 129
§ 1. Na zijn installatie stelt de gemeenteraad ten laatste vooraleer wordt beraadslaagd
over het budget voor het volgende boekjaar een meerjarenplan vast. Dit meerjarenplan
bestaat uit een strategische meerjaren-beleidsnota enerzijds en uit een financieel meerjarenplan
anderzijds.
§ 2. In de strategische meerjaren-beleidsnota worden de beleidsopties voor het extern en
intern te voeren gemeentebeleid op elkaar afgestemd en geïntegreerd weergegeven. Deze
nota bestrijkt ofwel een periode van hoogstens zes jaar ofwel van minstens drie jaar. Hij
overschrijdt evenwel niet de zesjaarlijkse periode, waarvoor de gemeenteraad werd verkozen.
§ 3. In het financieel meerjarenplan wordt verduidelijkt hoe het begrotingsevenwicht
wordt gehandhaafd en worden de financiële consequenties van de meerjaren-beleidsnota
weergegeven zowel wat de opbrengsten als wat de kosten voor de exploitatie en de
uitgaven voor de investeringen en de financieringsbronnen betreft. Het financieel meerjarenplan
bestrijkt steeds minimaal een periode van drie jaar.
artikel 130
In het eerste semester van elk jaar wordt het meerjarenplan door de gemeenteraad waar
nodig aangepast, bijgestuurd of vervolledigd rekening houdend met de termijnbepalingen
in artikel 129.
HOOFDSTUK II - JAARLIJKSE BELEIDSNOTA’S
EN TAAKSTELLENDE BUDGETTEN
artikel 131
Het financieel boekjaar begint op 1 januari en eindigt op 31 december van hetzelfde jaar.
artikel 132
Aansluitend bij het meerjarenplan worden door de gemeenteraad voor elk boekjaar in
de loop van het laatste kwartaal dat daaraan voorafgaat een jaarlijkse beleidsnota en een
jaarlijks budget vastgesteld.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 133
291
De jaarlijkse beleidsnota verwoordt het beleid dat de gemeente gedurende het boekjaar
zal voeren en concretiseert het budget evenals de operationele doelstellingen voor de
verantwoordelijkheids- of taakgebieden, diensten of projecten. Tevens wordt daarin de
financiële toestand van de gemeente toegelicht.
artikel 134
Het taakstellend budget omvat een exploitatiebudget, een investeringsbudget en een
liquiditeitenbudget. Het wordt in evenwicht ingediend.
artikel 135
De gemeenteraad is verplicht jaarlijks alle verwachte inningen van de gemeente, onder
nadere omschrijving, in het budget te brengen evenals die welke de wet of het decreet
aan de gemeente toekent alsmede de nog te betalen schulden en de nog te innen vorderingen
van de vorige dienstjaren.
artikel 136
De gemeenteraad is verplicht jaarlijks alle verwachte betalingen die door de wetten en de
decreten aan de gemeente zijn opgelegd, de uitgaven die het gevolg zijn van rechterlijke
beslissingen en de kosten die vereist zijn voor de werking van het gemeentebestuur,
inclusief voorzieningen alsmede de nog te betalen schulden en de nog te innen betalingen
van de vorige dienstjaren op het budget te brengen.
artikel 137
Enkel een herziening van het globale bedrag van een verantwoordelijkheids- of taakgebied
of dienst, of van een op een bepaald dienstoverschrijdend project betrekking
hebbende budget of een wijziging in de financieringswijze voor een investeringsproject
wordt als een budgetwijziging aangezien. Interne kredietaanpassingen binnen de enveloppe
van eenzelfde taakgebied of dienst, die de betreffende budget niet wijzigen of
binnen een budget dat betrekking heeft op een bepaald project, worden vastgesteld
door het college van burgemeester en schepenen.
artikel 138
Budgetwijzigingen worden door de gemeenteraad vastgesteld op basis van een verklarende
nota.
artikel 139
Geen betaling uit de gemeentekas mag geschieden dan op grond van een behoorlijk
goedgekeurde op het budget voorkomende post. Binnen eenzelfde verantwoordelijkheids-
of taakgebied, dienst of project mag het budget voor de kosten en andere bestedingen
niet overschreden worden, met uitzondering van de ambtshalve bestedingen en
de door de Vlaamse Regering bepaalde bestedingen. Diegenen die in strijd hiermee

292
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bestedingen hebben gedaan of bevolen zijn hiervoor persoonlijk aansprakelijk.
artikel 140
In de gevallen waar dit verantwoord wordt vanuit een dringende noodzaak en slechts
na budgetwijziging in de kost kan worden voorzien, kunnen de gemeenteraad en het
college evenwel in de kost voorzien onder verplichting om zonder verwijl de nodige
kredieten door een budgetwijziging in te schrijven. In dat geval zal de ontvanger onverwijld
de betaling doen zonder de budgetwijziging af te wachten. Onder dringende
noodzaak van bestuur moet ook worden verstaan het ter beschikking komen van nieuwe
financieringsbronnen om nog tijdens het budgetjaar dringende uitgaven te kunnen
doen.
HOOFDSTUK III - UITVOERING VAN HET BUDGET EN
BUDGETHOUDERSCHAP
artikel 141
Het college van burgemeester en schepenen staat in voor de tenuitvoerlegging van het
budget, het beheer van het bedrijfskapitaal en het toezicht op de boekhouding.
artikel 142
Het college van burgemeester en schepenen kan ten aanzien van de
verantwoordelijkheids- of taakgebieden of diensten van de gemeente of voor de dienstoverschrijdende
projecten wel omschreven bevoegdheden tot de tenuitvoerlegging en
het beheer van wel bepaalde taakstellende budgetten of budgetten voor investeringsprojecten
overdragen aan de gemeentesecretaris, die die bevoegdheden op zijn beurt na
het advies te hebben ingewonnen van de gemeenteontvanger kan overdragen aan andere
ambtenaren. Diegenen aan wie die bevoegdheden worden overgedragen worden
budgethouders geheten. Deze bevoegdheden kunnen ook slaan op de aan het college
toekomende bevoegdheden voor aanneming van werken, leveringen en diensten. De
budgethouders keuren de facturen goed die betrekking hebben op het krediet dat zij
beheren.
artikel 143
Het college van burgemeester en schepenen draagt ten aanzien van de diensten met
afzonderlijk beheer de in vorig lid omschreven bevoegdheden over aan de leidende
ambtenaar of het diensthoofd. Vooraf moet hierover het advies worden ingewonnen
van de gemeentesecretaris en van de gemeenteontvanger. Het beheer van het nader
bepaald taakstellend budget kan het voorwerp uitmaken van een beheerscontract, dat
wordt afgesloten tussen het college van burgemeester en schepenen en de leidende
ambtenaar of het diensthoofd, nadat hierover eveneens vooraf het advies werd ingewonnen
van de gemeentesecretaris en van de gemeenteontvanger.
artikel 144
Onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en schepenen staat
de gemeentesecretaris, en in de diensten met afzonderlijk beheer de leidende ambte-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
293
naar of het diensthoofd in voor het opmaken van de uitgaande facturen en het registreren
hiervan. Zij staan eveneens in voor het registreren van de bestellingen. Deze bevoegdheden
kunnen zij eveneens delegeren aan andere ambtenaren.
artikel 145
Voor de diensten met afzonderlijk beheer kan de gemeenteraad besluiten tot de aanstelling
van een bijzondere ontvanger. Hierover wordt vooraf het advies ingewonnen
van de gemeenteontvanger.
artikel 146
De gemeenteraad bepaalt in een huishoudelijk reglement de wijze waarop tot de hierboven
bepaalde overdrachten van bevoegdheden kan worden overgegaan en hij regelt
de verantwoordingsplichten van de budgethouders met betrekking tot de budgetdoelstellingen.
artikel 147
De gemeenteraad bepaalt in het huishoudelijk reglement, na hierover het advies te
hebben ingewonnen van de gemeenteontvanger, welke stukken vooraf aan het visum
van de ontvanger moeten worden voorgelegd. De visering van de ontvanger is verplicht
in geval van investeringsuitgaven.
artikel 148
Indien de ontvanger, bij gemotiveerde beslissing, een door een budgethouder goedgekeurde
bestelling waarvoor er nog voldoende kredieten zijn, weigert te viseren, dan
viseert het college onder eigen verantwoordelijkheid. De beslissing van het college
vervangt de visering door de ontvanger.
Indien de ontvanger bij gemotiveerde beslissing een door een budgethouder goedgekeurde
uitgave waarvoor er nog voldoende kredieten zijn, weigert te betalen, kan het
college van burgemeester en schepenen de betaling bevelen.
artikel 149
Ambtshalve uitgaven behoeven geen visering van de ontvanger of goedkeuring van het
college of van de budgethouder.
artikel 150
Bij weigering of onverschoonbare vertraging door de budgethouder of door het college
van burgemeester en schepenen om een factuur goed te keuren kan de ontvanger niet
betalen. In zulk geval kan het college van burgemeester en schepenen de betaling
bevelen, na de budgethouder te hebben gehoord. Dit bevel geldt als visum en bevelschrift
tot betaling voor de ontvanger. Indien de ontvanger na dit bevel weigert te
betalen, kan hij persoonlijk verantwoordelijk worden gesteld en kan tegen hem worden
opgetreden door middel van een dwangbevel.

294
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 151
Om de vastlegging en de contante betaling mogelijk te maken van uitgaven, die zonder
uitstel moeten gebeuren of die onmiddellijk moeten worden gedaan voor de goede
werking van de dienst, kan het college van burgemeester en schepenen in een met redenen
omkleed besluit beslissen aan de ambtenaren die het aanduidt een provisie ter beschikking
stellen waarvan het bedrag door het college wordt bepaald. De beslissing van
het college wordt onmiddellijk meegedeeld aan de gemeenteontvanger, die de voorgeschreven
som tegen ontvangstbewijs overhandigt aan de hier bedoelde ambtenaren, die
persoonlijk verantwoordelijk zijn voor het beheer ervan. Het ontvangstbewijs geldt als
bewijsstuk voor het incasso van de gemeenteontvanger. De bewijsstukken van de uitgaven
worden periodiek betaalbaar gesteld. De ontvanger zal de kasprovisie opnieuw samenstellen
binnen de perken van de geldende beslissingen. Wanneer de titularis van de
provisie ervan ontlast wordt, geeft hij ze terug aan de gemeenteontvanger die ze weer in
de gemeentekas opneemt.
HOOFDSTUK IV - BOEKHOUDING, BEHEER VAN HET
BEDRIJFSKAPITAAL EN AUDIT
artikel 152
Elke gemeente voert een voor de aard en de omvang van haar activiteiten passende
boekhouding en volgt daarbij de methode van het dubbel boekhouden. De boekhouding
omvat alle transacties, bezittingen, vorderingen, huidige en toekomstige schulden
en verplichtingen van welke aard ook.
arikel 153
Elk kwartaal overhandigt de ontvanger een financieel rapport aan het college van
burgemeester en schepenen. Dit rapport omvat minstens een overzicht van de
thesaurietoestand, de liquiditeitsprognose alsook de evolutie van de budgetten en de
uitvoering van het budgethouderschap zoals bepaald door de raad.
artikel 154
De secretaris en de ontvanger zijn elk verantwoordelijk voor de administratieve organisatie
en voor het opzetten van interne controleprocedures aangaande de materies die
tot hun bevoegdheid behoren. Deze bepaling geldt ook voor de diensten met afzonderlijk
beheer, doch wanneer een bijzondere ontvanger werd aangesteld, treedt deze op in
de plaats van de gemeenteontvanger.
artikel 155
In elk gemeentebestuur wordt onder de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester
en schepenen een interne audit georganiseerd, bestaande uit een nakomingsaudit
en een operationele audit.
§ 1. De ontvanger zorgt voor de nakomingsaudit; hieronder wordt verstaan de controle
op:

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1° de wettelijkheid en de regelmatigheid van de uitgaven;
2° de procedures van interne controle;
3° de uitgaande facturatie;
4° de inventarislijsten van de activa.
De ontvanger brengt hierover tenminste eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de
gemeenteraad.
§ 2. De operationele audit wordt uitgevoerd door het managementteam. Hieronder wordt
verstaan:
1° het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten
of bestaande toestanden in overeenstemming zijn met de voorgestelde
doelstellingen of met de andere vastgestelde criteria;
2° het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit
en de efficiëntie van het financieel beleid.
De secretaris brengt hierover eenmaal per jaar schriftelijk verslag uit bij de gemeenteraad.
artikel 156
295
De toezichthoudende overheid richt voor elke gemeente of groep van gemeenten een
uit ambtenaren bestaande externe auditcommissie op. Deze oefent controle uit op de
getrouwheid van de boekhouding inzonderheid op de jaarrekening en op de driemaandelijkse
rapportage.
De externe auditcommissie kan te allen tijde ter plaatse inzage nemen van de boeken,
brieven, notulen en in het algemeen van alle documenten en geschriften. Ze kan alle
ophelderingen en inlichtingen vorderen en alle nodig geachte verificaties verrichten.
HOOFDSTUK V - JAARREKENING EN KWIJTING
AAN DE ONTVANGER
artikel 157
§ 1. Onder de leiding van de gemeentesecretaris en in nauw overleg met het managementteam
worden op 31 december van ieder jaar de nodige opnemingen, verificaties,
opzoekingen en waarderingen gedaan om de inventaris op te maken van al de bezittingen,
vorderingen, schulden en verplichtingen van de gemeente van welke aard ook. In
de diensten met afzonderlijk beheer komt deze opdracht toe aan de leidende ambtenaar.
§ 2. Nadat de rekeningen in overeenstemming zijn gebracht met de gegevens van de
inventaris worden ze samengevat en beschreven in een staat, zijnde de jaarrekening.
Deze rekening slaat ook op de diensten met afzonderlijk beheer.
De gemeenteraad stelt elk jaar in de loop van het eerste semester de jaarrekening vast
van het voorgaande boekjaar.

296
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Tijdens de vergadering waarop de gemeenteraad de jaarrekening voorlopig vaststelt
brengt het college van burgemeester en schepenen verslag uit over de financiële toestand,
over het gevoerde beheer tijdens het voorafgaande jaar en over de uitvoering van
het budget.
artikel 158
§ 1. Zodra de jaarrekening is goedgekeurd door de toezichthoudende overheid en deze
de bedragen ervan heeft vastgesteld, verleent de gemeenteraad in de eerstvolgende vergadering
kwijting aan de ontvanger over de afgelegde rekening. De kwijting is rechtsgeldig
voor zover de ware toestand niet werd verborgen door enige weglating of onjuiste
opgave in de jaarrekening.
§ 2. Het niet-verlenen van de kwijting aan de ontvanger kan alleen bij gemotiveerd besluit.
De ontvanger en de toezichthoudende overheid worden zonder verwijl en gelijktijdig
van deze beslissing in kennis gesteld.
Is er blijkens een definitief geworden beslissing inzake de kwijting een tekort vastgesteld,
dan verzoekt de gemeenteraad de ontvanger, bij een ter post aangetekende brief,
een gelijkwaardig bedrag in de gemeentekas te storten.
§ 3. De ontvanger kan beroep instellen bij de bestendige deputatie tegen de besluiten
van de gemeenteraad inzake het verlenen van kwijting en inzake het tekort dat toe te
schrijven is aan diefstal of verlies. De bestendige deputatie doet uitspraak als administratief
rechtscollege over de aansprakelijkheid van de ontvanger en bepaalt het bedrag dat
dientengevolge te zijnen laste wordt gelegd of verleent definitief kwijting. De ontvanger
wordt van elke aansprakelijkheid ontheven wanneer het tekort ontstaan is door het afwijzen
van uitgaven bij het definitief goedkeuren van de rekeningen indien hij die vereffend
heeft overeenkomstig de bepalingen van het decreet.
Indien het tekort toe te schrijven is aan het definitief afwijzen van bepaalde uitgaven,
kan de ontvanger de personen die op onregelmatige wijze deze uitgaven goedgekeurd
of bevolen hebben, ter verantwoording roepen teneinde de beslissing voor hen bindend
en tegenstelbaar te verklaren. In dat geval doet de bestendige deputatie uitspraak over de
aansprakelijkheid van de ter verantwoording geroepen personen.
De beslissing van de bestendige deputatie wordt hoe dan ook eerst ten uitvoer gelegd na
het verstrijken van de termijn voor het instellen van beroep bij de Raad van State.
artikel 159
Bovenstaande bepalingen met betrekking tot de gemeenteontvanger zijn van overeenkomstige
toepassing op de bijzondere ontvangers indien die werden aangesteld in de
diensten met afzonderlijk beheer.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK VI - HET MANAGEMENTTEAM
artikel 160
297
Ten behoeve van het college van burgemeester en schepenen en van de gemeenteraad
worden de voorontwerpen van de meerjaren-beleidsnota, van de jaarlijkse beleidsnota,
van de stavende nota bij budgetwijziging evenals van het verslag bij de jaarrekening
uitgewerkt door of onder leiding van de gemeentesecretaris.
artikel 161
Ten behoeve van het college van burgemeester en schepenen en van de gemeenteraad
worden de voorontwerpen van het financieel meerjarenplan, van het jaarlijks budget,
van de budgetwijzigingen en van de jaarrekening, aansluitend op voorontwerpen vermeld
in vorig artikel, uitgewerkt door de ontvanger.
artikel 162
Ten aanzien van de diensten met afzonderlijk beheer treden de leidende ambtenaar en
desgevallend de bijzondere ontvanger in de plaats van de gemeentesecretaris en van de
ontvanger. De door hen opgestelde documenten worden opgenomen in de documenten,
vermeld in de artikelen 160 en 161.
artikel 163
De hierboven vermelde voorontwerpen worden voor advies voorgelegd aan het
managementteam vooraleer zij aan het college van burgemeester en schepenen en aan
de gemeenteraad worden overgemaakt. Het managementteam brengt zijn met redenen
omkleed advies schriftelijk uit. Het managementteam wint de mening in van de budgethouders
vooraleer zijn advies uit te brengen.
artikel 164
Op voorstel van het managementteam regelt het college de interne controle en de interne
audit en bewaakt het managementteam de betrouwbaarheid van de informatica.
De gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger rapporteren hierover aan het college
van burgemeester en schepenen, ieder voor die aspecten die tot hun verantwoordelijkheid
behoren.
HOOFDSTUK VII - BEVOEGDHEID VAN DE VLAAMSE REGERING
OM NADERE VOORSCHRIFTEN UIT TE VAARDIGEN M.B.T.
HET BUDGETTAIR EN FINANCIEEL BEHEER EN BETREF-
FENDE DE BOEKHOUDING
artikel 165
De Vlaamse Regering bepaalt de verdere voorschriften voor de meerjarenplanning, de
budgetten, het begrotingsevenwicht, de boekhouding en de rekeningen van de gemeenten
evenals voor de daarbij horende documenten. Zij kondigt de daarbij horende model-

298
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
len af. Daarbij specifieert zij welke bepalingen meer bepaald gelden voor de diensten
met afzonderlijk beheer.
artikel 166
De Vlaamse Regering regelt de verdere voorschriften voor de uitoefening van de taken
van de gemeenteontvanger en van de bijzondere ontvangers. Zij stelt de regelen vast
voor hun zekerheidsstelling evenwel met dien verstande dat deze steeds zal kunnen
bestaan uit hoofdelijke borgstelling, een bankwaarborg of een verzekering waarvoor zij
de voorwaarden vaststelt. Zij bepaalt tevens de regelen in geval van diefstal en verlies en
de nadere regelen met betrekking tot de eindrekening van de ontvanger en van de bijzondere
ontvanger.
artikel 167
De Vlaamse Regering bepaalt de voorschriften waaraan de interne audit, die door het
college moet worden ingericht, moet voldoen. Zij stelt tevens nadere regelen vast voor
het organiseren van een externe audit.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL VI
DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN
MET ZELFSTANDIG BEHEER
J. GEKIERE, Y. PLEES
299
Zoals de titel laat uitschijnen, wordt hier gehandeld over vormen van externe verzelfstandiging.
De externe verzelfstandiging kan omschreven worden als het oprichten door
de gemeenteraad van een aparte rechtspersoon, waaraan hij het beheer van gemeentelijke
diensten opdraagt. De autonome gemeentebedrijven of de gemeentelijke vzw’s zijn
daar voorbeelden van. Externe verzelfstandiging staat tegenover interne verzelfstandiging.
Interne verzelfstandiging houdt een differentiatie van beheersregels in binnen de
gemeentelijke organisatie zelf, zonder dat een nieuwe entiteit met rechtspersoonlijkheid
gecreëerd wordt 1 . Delegatie van bepaalde overheidstaken, budgethouderschap en de
diensten met afzonderlijk beheer zijn daar voorbeelden van.
Bij interne verzelfstandiging van overheidsdiensten kan ervan uitgegaan worden dat de
bij de verzelfstandiging betrokken ambtenaren of diensten volledig onder het hiërarchisch
gezag van de gemeentelijke organen functioneren2 . Daartegenover kan externe
verzelfstandiging van overheidsdiensten beschouwd worden als functionele decentralisatie.
Hieronder worden die toepassingen van bestuurlijke organisatie verstaan waarbij
door of krachtens wettelijke maatregelen zelfstandige instellingen of bestuursorganisaties
-openbare instellingen of publiekrechtelijke verenigingen- in het leven worden geroepen
die:
- buiten de gewone gemeentediensten zijn opgesteld,
- beschikken over de rechtspersoonlijkheid en dus ook over een eigen budget en
vermogen,
- geleid worden door eigen bestuursorganen, die voor de behartiging van nader bepaalde
overheidsfuncties over eigen bevoegdheden beschikken,
- deze bevoegdheden niet uitoefenen op een ten aanzien van de gemeentelijke organen
en de gemeentelijke administratie hiërarchisch ondergeschikte wijze.
Kenmerkend voor de externe verzelfstandiging is dus de inkrimping van de politieke
verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de betrokken organisatie 3 . De politieke
verantwoordelijken staan dan in voor de strategische keuzes, terwijl de concrete
invulling daarvan de taak wordt van de raad van bestuur van de verzelfstandigde dienst.
zie eindnoten blz. 452

300
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Verzelfstandigde diensten hebben een werkingsgebied, dat de volledige gemeente kan
omvatten, maar eventueel ook een deel ervan. Verzelfstandigde diensten kunnen in bepaalde
gevallen zelfs taken opnemen in andere gemeenten. Ook kan de externe verzelfstandiging
vorm krijgen in binnengemeentelijke territoriale organen, wanneer deze over
eigen rechtspersoonlijkheid beschikken. We kunnen in dat geval spreken van territoriale
externe verzelfstandiging, met een “multifunctioneel” karakter.
Momenteel behandelt de gemeentewet zowel de interne als de externe verzelfstandiging
onder de vorm van gemeentebedrijven en autonome gemeentebedrijven in het hoofdstuk
over de gemeentefinanciën. In de proeve komt enkel nog de interne verzelfstandiging
in de titel over de gemeentefinanciën aan bod, en wel onder de noemer van “diensten
met een afzonderlijk beheer”. Alle vormen van externe verzelfstandiging die in het
gemeentedecreet behandeld worden, worden in een aparte titel opgenomen. Tegenover
de intern verzelfstandigde “diensten met afzonderlijk beheer” staan de extern
verzelfstandigde “diensten met zelfstandig beheer”.
Na een vergelijkend overzicht van de vormen van gemeentelijke verzelfstandiging in
Europa, wordt in dit hoofdstuk de huidige situatie in Vlaanderen geschetst en worden
een aantal probleempunten onderzocht. Onder meer aan de hand daarvan worden de
uitgangspunten van de nieuwe regeling geformuleerd samen met de artikelen van de
proeve over de externe verzelfstandiging.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK I
DE EXTERNE VERZELFSTANDIGING
IN DE EUROPESE CONTEXT
301
Dit deel wil een overzicht bieden van de verzelfstandiging op gemeentelijk niveau in een
aantal Europese landen onder meer aan de hand van de bepalingen uit de betreffende
gemeentewetten. We hanteren daarbij een ruim begrip van verzelfstandiging en beperken
ons niet tot de hierboven gegeven definitie, vermits gemeentelijke verzelfstandiging
op een zeer uiteenlopende manier vorm krijgt in Europese context. Wel wordt in de
opsomming een onderscheid gemaakt tussen verzelfstandiging -in de ruime zin van het
woord- en vormen van binnengemeentelijke territoriale decentralisatie.
Verzelfstandiging is een vaak voorkomend verschijnsel in de lokale besturen in de bestudeerde
landen. Dit betekent echter niet noodzakelijk dat dit begrip overal op dezelfde
manier wordt ingevuld. Klassiek nemen de gemeenten niet overal dezelfde positie in
binnen het staatsbestel, dus ook wat betreft de mogelijkheid -en behoefte- om taken uit
te besteden aan verzelfstandigde diensten of instellingen bestaan er verschillen.
§ 1. Verzelfstandiging in Frankrijk en in Zuid-Duitsland
Traditioneel in de napoleontische traditie is dat de talrijke “kleine” gemeenten door een
flink uitgebouwde wetgeving “in het harnas” worden gehouden. De wetgeving over de
wijze waarop de gemeente georganiseerd dient te zijn, zal dan ook heel gedetailleerd
zijn, zowel op het domein van de politieke besluitvorming, als op het vlak van de organisatie.
In dit kader kunnen we onder meer verwijzen naar Frankrijk en bepaalde Duitse
Länder.
1. Frankrijk
Frankrijk kan in deze groep als typevoorbeeld gelden. De Franse Code Général des collectivités
territoriales (hierna CGCT) regelt heel gedetailleerd de werking en organisatie van de
gemeente, omschrijft een aantal taken die dienen verzekerd te worden door de gemeente,
en geeft voor een aantal diensten aan hoe dit moet gebeuren. Dit geldt bijvoorbeeld
voor brandweerdiensten, musea, archiefdiensten, e.d.m. Naast dienstverlening door de
gemeentelijke diensten, bestaan er ook een aantal mogelijkheden om taken “buiten huis”
te laten vervullen.
- Régie
Eerst en vooral bestaat de mogelijkheid een “régie” op te richten, de CGCT laat toe dat
deze ofwel enkel financiële autonomie heeft, ofwel financiële autonomie en rechtsper-

302
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
soonlijkheid (art. 2221-4). De regies met eigen financieel beheer en rechtspersoonlijkheid
worden door de gemeenteraad opgericht, en hun administratieve en financiële organisatie
wordt bepaald door de gemeenteraad. Ze worden geleid door een raad van
bestuur en een directeur, benoemd op voorstel van de burgemeester (2221-10). De regies
met enkel financiële autonomie worden eveneens door de raad opgericht, maar
worden geleid door een conseil d’exploitation en directeur, onder het gezag van de burgemeester
en de gemeenteraad. Een inspectiekorps bij de hogere overheid, dat hiervoor
speciaal wordt opgericht, houdt toezicht op de regie. Bovendien zijn er zeer strikte regels
wat betreft de financiële beheersvoering door de regies.
- Société d’économie mixte locale
Daarnaast voorziet artikel 1521 CGCT in de mogelijkheid tot het oprichten van zogenaamde
sociétés d’economie mixte locales (hierna SEML). In een dergelijke structuur kunnen
gemeenten (evenals departementen en regio’s) samenwerken “pour réaliser des opérations
d’aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial,
ou toute autre activité d’intérêt général”.
Een beperking is echter wel dat de overheden steeds minstens de helft van de aandelen
en van de stemmen moeten hebben in deze organisaties; een individuele privé-partner
mag nooit minder dan 20% bijdragen. Bovendien moet tussen de oprichtende overheid
of overheden en de organisatie een conventie gesloten worden, die heel precies de plichten
van de SEML omschrijft en de financiële gevolgen.
Opvallend is ook de inmenging van de centrale overheid in een dergelijk systeem: de
SEML moet de besluiten van de raad van bestuur, afgesloten contracten, jaarrekeningen
en verslagen van de revisor overmaken aan de vertegenwoordiger van de centrale overheid
in het departement. Deze kan, indien hij oordeelt dat de overeenkomst met de
SEML de financiële situatie van het lokale bestuur in gevaar kan brengen, een tweede
lezing eisen en de regionale rekenkamers op de hoogte stellen.
- Delegatie en concessie
De lokale overheid kan ook het verlenen van bepaalde diensten “delegeren”. In dat
geval wordt de dienstverlening uitbesteed aan derden; ook hier zijn de precieze regels en
voorwaarden zeer nauwkeurig bepaald in de CGCT. Opvallend is dat diegene die de
dienstverlening uiteindelijk op zich neemt, ertoe gehouden is elk jaar vóór 1 juni een
rapport op te stellen dat de gemeente in staat stelt zich een oordeel te vormen van de
kwaliteit van de dienstverlening (CGCT, artikel 1411-3).
Een Franse gemeente kan ook instaan voor bepaalde industriële of commerciële taken
die geacht worden van openbaar belang te zijn. Dit kan ook gebeuren via een concessie.
Naast de hoger aangehaalde vormen van verzelfstandiging, bestaan er in de Franse context
nog een aantal vormen van binnengemeentelijke decentralisatie of van bevoegdheden
voor een beperkt gebied binnen de gemeente.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- Arrondissement
303
De grootste Franse steden worden door de CGCT opgesplitst in een aantal arrondissementen.
Elk arrondissement kent een arrondissementsraad, met tussen 10 en 40 leden.
De raad kan vergaderen over alle aangelegenheden die het arrondissement aanbelangen
en hierover vragen stellen aan de burgemeester. In afwezigheid van schriftelijk antwoord
binnen de drie maanden, wordt de aangelegenheid ingeschreven op de agenda van de
gemeenteraad. Omgekeerd moet de arrondissementsraad om advies gevraagd worden
over een aantal aangelegenheden en kan de gemeenteraad een aantal bevoegdheden
delegeren naar de arrondissementsraad.
De arrondissementsraad wordt voorgezeten door de maire d’arrondissement, met bevoegdheden
die vergelijkbaar zijn met die van de burgemeester. In geen geval kunnen de
functies van burgemeester en maire d’arrondissement gecumuleerd worden.
- Section de commune
Indien een deel van de gemeente (section) over een aantal goederen of rechten beschikt,
die duidelijk te onderscheiden zijn van deze van de gemeente, kan een commission syndicale
verkozen worden voor het beheer van deze goederen of rechten (CGCT, artikel 2411).
De sectie heeft rechtspersoonlijkheid, en het budget wordt opgenomen als bijlage bij het
gemeentebudget. De commission syndicale wordt verkozen door de inwoners van de sectie,
en door de eigenaars van goederen in die sectie. Indien er minder dan 10 kiezers zijn, of
er gedurende twee opeenvolgende pogingen geen commissie kan verkozen worden, of
indien de opbrengst van de goederen of rechten van de sectie een bij decreet bepaald
bedrag niet overschrijdt, worden de taken uitgeoefend door de gemeenteraad.
- Adjoint spécial
De gemeenteraad kan voor deelgebieden of voor moeilijk bereikbare gebieden een adjoint
spécial benoemen. Deze heeft enkel de taken van de burgerlijke stand en het doen naleven
van de politiereglementen en wetten in zijn ambtsgebied als bevoegdheid.
2. Beieren
Ook in Zuid-Duitsland bestaat een duidelijke mogelijkheid tot verzelfstandiging van
gemeentediensten. De gemeentewet van de Freistaat Bayern voorziet naast de klassieke
gemeentelijke voorziening, volgende mogelijkheden 4 :
- Eigenbetrieb. Deze door de gemeente in te richten dienst heeft een eigen vermogen,
doch geen eigen rechtspersoonlijkheid. In onze definitie komt dit neer op interne
verzelfstandiging.
- Selbständiges Kommunalunternehmen des öffentlichen Rechts. Dit zijn gemeentebedrijven
met eigen rechtspersoonlijkheid, die dus kunnen beschouwd worden als een vorm
van externe verzelfstandiging.
- Rechtsformen des Privatrechts. Binnen strikte, in de gemeentewet bepaalde grenzen,
kan de gemeente ook een beroep doen op privaatrechtelijke constructies (Gesellschaft

304
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
mit beschränkter Haftung -GmbH- of Aktiengesellschaft -AG-). Zij kan zowel een gemeentebedrijf
oprichten onder deze vorm of deelnemen aan een dergelijk bedrijf. Er moet
wel aangetoond worden dat het bedrijf de doelstellingen van openbaar nut, vermeld
in de wet, nastreeft, dat de gemeentelijke invloed binnen het bedrijf verzekerd
is en dat de risico’s voor de gemeente, tot een welbepaald, voor de gemeente
“draagbaar” niveau beperkt blijven.
Opvallend is dat de Beierse gemeentewet duidelijk stipuleert in welke omstandigheden
een gemeentebedrijf mag opgericht worden:
- het vervullen van een openbaar doel moet vooropstaan, namelijk de uitoefening
van de taken van de gemeente, zoals opgesomd in de gemeentewet en de Grondwet;
5
- het bedrijf moet een passende structuur hebben overeenkomstig zijn doel en de
bestuurskracht van de gemeente;
- de taken die naar het op te richten bedrijf overgedragen worden, moeten geschikt
zijn om buiten de normale administratie te worden vervuld;
- het doel kan niet even goed of op een even efficiënte wijze op een andere manier
bereikt worden.
- Deelraden (art. 60)
In Beieren kan de gemeenteraad van steden met meer dan 100.000 inwoners Bezirksverwaltungsstellen
(deelgemeentediensten) en Bezirksausschüsse (deelgemeentecomités) oprichten.
Deze deelgemeentecomités hebben raadgevende bevoegdheden, maar de gemeenteraad
kan beslissingsbevoegdheden overdragen. De deelgemeentecomités moeten een weerspiegeling
zijn van de gemeenteraad en in het geval hen beslissingsbevoegdheden overgedragen
werden, moeten ze rechtstreeks verkozen zijn. De aanbevelingen of beslissingen
van de deelgemeentecomités waarvoor de gemeenteraad bevoegd is, moeten binnen
de drie maand door de gemeenteraad behandeld worden.
- “Ortssprecher”
In gemeenten die voor 1952 als onafhankelijke gemeenten bestonden, doch die niet
vertegenwoordigd zijn in de gemeenteraad, wordt op verzoek van een derde van de
inwoners een Ortssprecher verkozen. Deze kan aan alle zittingen van de gemeenteraad
met raadsprekende stem deelnemen, behalve indien voor het betreffende gebied een
deelraad verkozen werd.
§ 2. Groot-Brittannië
In de Anglo-Saksische traditie werd de gemeente eerder gezien als structuur ter behartiging
van individuele belangen. Naast de gemeentediensten, vindt men een heel scala van
para-government organizations terug. Greer and Hogget stellen dan ook dat het moeilijk is
om de rol van de op het lokale vlak opererende quasi-governmental organizations (quango’s)
te overschatten: in totaal werden er midden jaren 90 niet minder dan 4.800 geteld in

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
305
het Verenigd Koninkrijk, met in totaal 50.000 bestuursleden, en dit tegenover 23.000
verkozen raadsleden 6 . We kunnen deze organisaties wel niet allemaal als vormen van
externe verzelfstandiging beschouwen: vaak betreft het op het lokale vlak uitgebouwde
“nationale” organisaties, zoals bijvoorbeeld de National Health service. Daarnaast bestaan
er talrijke quasi-overheidsbedrijven als gevolg van de afsplitsing van de gemeenten van
een aantal diensten, zoals de Urban Development Corporations (UDC) en de Training and
Enterprise Councils. Dit betekent dat er op het lokale vlak een sterke fragmentatie bestaat
van publieke en semi-publieke organisaties, zonder echter een duidelijke band met het
lokale bestuur. Dit alles is in grote mate het gevolg van het beleid van premier Thatcher
in de jaren tachtig, dat er om ideologische redenen naar streefde de rol van de lokale
besturen terug te dringen. Een ander fenomeen was de verminderde rol van de lokale
besturen in de quango’s. Inderdaad, daar waar voorheen de lokale overheden het recht
hadden vertegenwoordigers te benoemen in de raad van bestuur van nationale quango’s,
actief op het lokale vlak, werd deze mogelijkheid sterk ingekrompen 7 . In dit verband
moeten we ook wijzen op de praktijk van Compulsory Competitive Tendering (CCT), waardoor
lokale besturen een aantal taken dienen te organiseren via aanbestedingen waarbij
de eigen administratie het diende op te nemen tegen de private sector. Dit betrof
aanvankelijk eerder nutsvoorzieningen en logistieke taken zoals afvalverwerking, onderhoud
van voertuigen en catering, doch later werden hier ook taken zoals technische,
juridische en financiële diensten toegevoegd 8 . Een kleine nuance hierbij is wel dat
in deze later bijgevoegde taken de gemeente niet noodzakelijk de goedkoopste optie
moest kiezen. Nadat bleek dat vaak de eigen administratie toch de aanbesteding won,
werden er in 1993 maatregelen genomen om te vermijden dat bij de specificaties van de
aanbesteding of offerte vereisten op maat van de eigen administratie werden geschreven
9 . In het algemeen betekende dit dus een significante reductie van de beslissingsmacht
van het lokale bestuur.
De local government (contracts) act van 1997 bracht reeds enige versoepeling aan in de CCT,
doch zowel de white paper “modern local government in touch with the people” als de local
government act van 1999 blijven bij het principe dat een aantal taken van het lokale
bestuur aan competitie moet onderworpen blijven. In dit verband werd het principe
“best value authority” gelanceerd: de lokale overheden worden verplicht door middel van
benchmarking de prestaties van de dienstverleners te meten, en moeten trachten de
grootst mogelijke efficiëntie te bereiken.
Gemeenten in het Verenigd Koninkrijk zijn traditioneel grote structuren, met gemiddeld
meer dan 100.000 inwoners. Eventueel wordt dit gemilderd door het bestaan van
parishes. Deze hebben echter weinig formele bevoegdheden.
§ 3. Scandinavische landen en Nederland
In tegenstelling tot de Anglosaksische traditie, waar de rol van de gemeentebesturen
teruggedrongen werd door een uitgebreide uitbesteding van taken, heeft men in de
Scandinavische landen de rol van de lokale besturen behouden, maar de flexibiliteit
van de gemeentelijke organisatie vergroot. Ook Nederland kent veel toepassingen van
de externe verzelfstandiging.

306
1. Denemarken
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In Denemarken bijvoorbeeld bepaalt de gemeentewet totaal niets over de organisatie
van de administratie van de lokale besturen. Er is dus weinig beperking op de vrijheid
van de lokale besturen om zich te organiseren 10 . Opvallend in de Deense gemeentewet is
de mogelijkheid voor het lokale bestuur om één of meer leden aan te duiden in de raad
van bestuur van verenigingen, die taken van gemeentelijk belang opnemen 11 :
Artikel 68a: the local council may appoint one or more of the members on the executive committee of
a society, association, foundation or the like which performs tasks which the local government is entitled
to solve itself […], if the local government has an interest in the activity carried out […]. The local
council shall not be entitled to appoint a majority of members of such an executive committee.
2. Zweden
De Zweedse gemeentewet van 1991 beoogde onder meer de transparantie voor de burgers
te verhogen en de gemeenten meer vrijheid te geven om hun eigen organisatie te
regelen, zowel op het vlak van de politieke besluitvorming als op het vlak van de dienstverlening
12 . De gemeenten hebben hier ook de mogelijkheid taken over te dragen naar
de privé-sector. Het overdragen van taken aan een onderneming waarvan de gemeente
alle aandelen bezit, is echter alleen mogelijk als er duidelijkheid is omtrent de doelstellingen
van de onderneming. De gemeenteraad moet vooraf geraadpleegd worden alvorens
beslissingen genomen worden over princiepskwesties en alle leden van de bestuursraad
moeten door de gemeente worden benoemd.
Vanaf het moment dat de gemeente tenminste de helft van de aandelen van een onderneming
bezit, of het recht heeft de helft van de leden van de bestuursraad te benoemen,
moet het publiek inzage krijgen in de documenten van de onderneming. Deze bepaling
werd ingevoerd in de gemeentewet in 1994. De meeste van deze gemeentebedrijven
bevinden zich in de sector van de diensten zoals levering van elektriciteit of verwarming,
doch ook hotels of zelfs muziekscholen kunnen deze vorm aannemen 13 .
Naast deze eerder klassieke vorm van verzelfstandiging, kent de Zweedse gemeentewet
ook de mogelijkheid toe om organisaties van gebruikers in te richten. Een uitvoerend
orgaan kan de verantwoordelijkheid voor een bepaalde dienst of instelling overdragen
aan een organisatie van gebruikers en personeelsleden van de dienst of de instelling in
kwestie. De vertegenwoordigers van de gebruikers dienen echter in dit geval in de meerderheid
te zijn. Het succes van dergelijke vorm van organisatie is eerder beperkt: minder
dan 30 gemeenten kenden anno 2000 dit soort van diensten 14 .
3. Nederland
Ook Nederland kent een grote vrijheid van organiseren van de gemeentelijke dienstverlening
op een zeer soepele wijze. Inderdaad, de Nederlandse gemeentewet kent in één
artikel zowel de mogelijkheid tot interne territoriale decentralisatie als verzelfstandiging

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
307
toe. Het artikel 82 stelt: “de raad kan commissies instellen”. Uit volgende artikels blijkt
dat deze commissies zowel een functionele als territoriale bevoegdheid kunnen hebben.
De in artikel 82 voorziene commissies kunnen eventueel ook een algemene territoriale
bevoegdheid hebben:
De leden van een commissie waaraan de behartiging van de belangen van een deel van de gemeente is
opgedragen en waaraan met het oog daarop een zodanig samenstel van bevoegdheden van de raad is
overgedragen, dat zij als een algemeen vertegenwoordigend orgaan moet worden aangemerkt, worden
rechtstreeks gekozen door de ingezetenen van dat deel van de gemeente die kiesgerechtigd zijn voor de
verkiezing van de leden van de raad.
Opvallend is dat ook dit artikel voor herziening vatbaar is in Nederland. De commissie
voor de behartiging van belangen van een deel van de gemeente zou als een deelraad
worden aangeduid. Deze deelraad zou een dagelijks bestuur krijgen, dat een aantal taken
van het college zou kunnen overnemen.
Dit maakt een zeer soepele vorm van aansturing van de gemeentelijke organisatie mogelijk.
Deelnemingen in privaatrechtelijke constructies daarentegen is een stuk moeilijker.
Dit blijkt uit artikel 155 van de gemeentewet:
1. De raad besluit slechts tot het oprichten van en deelnemen in stichtingen, maatschappen, vennootschappen,
verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen indien dat bijzonder aangewezen
moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang.
2. Het besluit behoeft de goedkeuring van de gedeputeerde staten. De goedkeuring kan slechts worden
onthouden wegens:
a. strijd met het bepaalde in het eerste lid of anderszins strijd met het recht;
b. andere dringende redenen.
Opvallend in dit verband is dat het thans ter discussie staand ontwerp voor de hernieuwing
van de gemeentewet in Nederland meer opschuift in de richting van meer regulering. Zo
zou voortaan een onderscheid gemaakt worden tussen deelraden enerzijds, en raads-,
bestuurs- en adviescommissies anderzijds. Tevens worden privaatrechtelijke handelingen
en de beslissingen van de gemeente om over te gaan tot de oprichting van en de
deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties
en onderlinge waarborgmaatschappijen, de bevoegdheid van het college. Wel moeten
aan aantal voorwaarden nageleefd worden: (voorgestelde wijziging van artikel 160)
- in het bijzonder moet aangewezen worden geacht dat dit de behartiging van het daarmee te dienen
openbaar belang ten goede komt;
- het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en hij zijn
wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen;
- de goedkeuring van de gedeputeerde staten is vereist. De goedkeuring kan slechts worden onthouden
wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

308
Besluit
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het fenomeen verzelfstandiging is wijd verspreid in de Europese context. Opvallend
zijn wel de verschillen in de mate van regelgeving. In de landen met een eerder Franse
traditie bestaat er een grote gedetailleerdheid van regels voor de oprichting en
functionering van verzelfstandigde organisaties. Dit is veel minder het geval in de Scandinavische
context. Daar wordt aan de raden veel meer vrijheid gelaten, zowel wat de
vorm van organisatie betreft, als de mate waarin met de privé-sector kan samengewerkt
worden. De situatie in de Verenigd Koninkrijk is bijzonder. Talrijke diensten om lokale
overheidstaken te vervullen bestaan er op het territorium van de gemeenten, doch deze
zijn ofwel verzelfstandigde organen van de centrale overheid, of voormalige gemeentelijke
verzelfstandigde diensten, waar de band tussen lokaal bestuur en dienst doorgeknipt
werd, op last van de centrale overheid.
Een tweede punt van verschil is de rol van de burger. Ondanks de sterke regelgeving in
de gemeentewet, is participatie van de burgers in het management van de lokale
verzelfstandigde organisaties beduidend minder ontwikkeld in de landen met een Franse
traditie. In de Scandinavische staten is dit veel sterker ontwikkeld, een voorbeeld hier
zijn de gebruikersorganisaties.
Ook wat de binnengemeentelijke decentralisatie betreft, stellen we de trend vast dat de
Franse traditie gekenmerkt wordt door een veel uitgebreider juridisch kader.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
HOOFDSTUK II
DE VERZELFSTANDIGING VAN GEMEENTELIJKE
DIENSTEN IN VLAANDEREN
§ 1. Algemeen
309
De externe verzelfstandiging zoals omschreven in de inleiding krijgt momenteel reeds
op meerdere manieren vorm in Vlaanderen. Hierna wordt enkel ingegaan op de autonome
gemeentebedrijven en gemeentelijke vzw’s. Dit zijn vormen van externe verzelfstandiging
binnen de gemeente op gemeentelijk initiatief.
Daarnaast is er de externe verzelfstandiging, op initiatief van de gemeenten, maar op
intergemeentelijk vlak, met name de intercommunales. Vervolgens bestaan er ook vormen
van externe gemeentelijke verzelfstandiging op federaal of op Vlaams initiatief,
waaronder de politiezones, de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en de
OCMW’s. Tenslotte zijn er de districtsraden als binnengemeentelijke territoriale organen,
die een bijzondere vorm van verzelfstandiging uitmaken, in de zin dat zij niet over
rechtspersoonlijkheid beschikken en dat zij rechtstreeks verkozen worden. Strikt gezien
mogen zij volgens onze definitie niet als extern verzelfstandigde diensten beschouwd
worden. Het gaat om rechtstreeks verkozen politieke organen van de gemeente zonder
rechtspersoonlijkheid.
- autonome gemeentebedrijven
Vooreerst voorziet de gemeentewet sedert 1995 in de mogelijkheid voor de gemeenten
om autonome gemeentebedrijven op te richten 15 . Volgens artikel 263bis beperken de
activiteiten van die autonome gemeentebedrijven zich tot activiteiten van industriële of
commerciële aard. Het Koninklijk Besluit ter uitvoering van deze bepaling heeft deze
activiteiten echter zeer ruim omschreven 16 .
De huidige wettelijke regeling met betrekking tot de autonome gemeentebedrijven bevindt
zich in de artikelen 263ter tot 263decies. Hierna volgen de hoofdlijnen van die
regeling. De autonome gemeentebedrijven worden beheerd door een raad van bestuur
en een directiecomité. De raad van bestuur is gemachtigd alle nuttige of noodzakelijke
handelingen te stellen om de doelstellingen van het autonome gemeentebedrijf te verwezenlijken.
De raad van bestuur controleert het bestuur van het directiecomité. Het
directiecomité brengt regelmatig verslag uit bij de raad van bestuur.
De gemeenteraad wijst de leden van de raad van bestuur van het autonome gemeentebedrijf
aan. De raad van bestuur is samengesteld uit ten hoogste de helft van het aantal

310
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gemeenteraadsleden, maar met een maximum van achttien. De meerderheid van de
raad van bestuur bestaat uit leden van de gemeenteraad. Elke politieke groep is erin
vertegenwoordigd.
Het directiecomité is belast met het dagelijks bestuur, met de vertegenwoordiging en
met de uitvoering van de beslissingen van de raad van bestuur. Het is samengesteld uit
een afgevaardigd bestuurder en vier bestuurdersdirecteurs aangesteld door de raad van
bestuur. Het directiecomité wordt voorgezeten door de afgevaardigd bestuurder.
Het toezicht op de financiële toestand en op de jaarrekeningen van de autonome
gemeentebedrijven wordt opgedragen aan een college van drie commissarissen, die door
de gemeenteraad worden gekozen buiten de raad van bestuur van het gemeentebedrijf
en waarvan ten minste één lid is van het Instituut voor Bedrijfsrevisoren. Met uitzondering
van deze laatste zijn de leden van het college van commissarissen allen lid van de
gemeenteraad.
De autonome gemeentebedrijven beslissen vrij, binnen de grenzen van hun doel, over
de verwerving, de aanwending en de vervreemding van hun lichamelijke en onlichamelijke
goederen, over de vestiging of de opheffing van de zakelijke rechten op die goederen,
alsook over de uitvoering van dergelijke beslissingen en over hun financiering. Zij kunnen
rechtstreeks of onrechtstreeks participeren in publiek- of privaatrechtelijke ondernemingen,
verenigingen en instellingen, filialen genoemd, waarvan het maatschappelijk
doel overeenstemt met hun doel. Ongeacht de grootte van de inbreng van de verschillende
partijen in het maatschappelijk kapitaal, moet het autonome gemeentebedrijf over
de meerderheid van de stemmen beschikken en het voorzitterschap waarnemen in de
organen van de filialen.
De raad van bestuur stelt jaarlijks een ondernemingsplan op dat de doelstellingen en de
strategie van het autonoom gemeentebedrijf op middellange termijn vastlegt, evenals
een activiteitenverslag. Het ondernemingsplan en het activiteitenverslag worden meegedeeld
aan de gemeenteraad. De gemeenteraad kan ten allen tijde aan de raad van bestuur
verslag vragen.
- gemeentelijke vzw
Meer dan van deze autonome gemeentebedrijven, maken heel wat gemeenten gebruik
van de vzw als rechtspersoon om het beheer van bepaalde diensten in onder te brengen.
Deze vzw’s worden doorgaans “gemeentelijke vzw’s” genoemd, maar het gaat hier niet
om een aparte rechtsfiguur. Doorgaans wordt aangenomen dat gemeenten, zoals particulieren,
vzw’s kunnen oprichten of er lid kunnen van worden. Toch werden een aantal
pogingen ondernomen om aan de gemeentelijke vzw een specifieke definitie te geven.
Zo heeft een omzendbrief van de Vlaamse Minister van Binnenlandse Aangelegenheden
van 21 april 1993 de “gemeentelijke vzw’s” gedefinieerd als vzw’s waarvan de helft
van de bestuurders door de gemeente is aangeduid en waarvan tenminste de helft van de
financiële middelen van de gemeente afkomstig is.” Aan de aldus gedefinieerde gemeentelijke
vzw’s mogen de gemeenten geen subsidies meer geven als zij hun begrotingen en
rekeningen niet jaarlijks door de gemeenteraad laten goedkeuren, als ze de wet op de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
311
overheidsopdrachten niet naleven of indien ze inzake personeelsbeleid andere principes
hanteren dan die welke van toepassing zijn op de gemeenten 17 . Toch worden vzw’s
die niet aan deze voorwaarden voldoen soms ook gemeentelijke vzw’s genoemd. Zo
zou er ook sprake zijn van een gemeentelijke vzw, van zodra er één of meer beheerders
vertegenwoordiger zijn van het plaatselijk bestuur en waarbij ofwel het deficit door de
gemeente wordt gedragen, de weddenschalen van het gemeentepersoneel worden gevolgd,
de jaarlijkse financiën door de gemeente worden gecontroleerd, het netto-actief
bij ontbinding overgedragen wordt aan de gemeente of de doelstellingen passen binnen
het kader van de gemeentelijke taken 18 . Tenslotte omschreef de federale minister
van Binnenlandse Zaken de gemeentelijke vzw als de vzw die voldoet aan een behoefte
van gemeentelijk belang, zonder dat die van commerciële of industriële aard is, die
voor de helft door een gemeente gefinancierd wordt en waarvan het beheer onder het
toezicht staat van de gemeenteraad of van een meerderheid van de leden ervan 19 .
Het financieel beheer van die vzw’s is niet onderworpen aan de voor de gemeente
geldende regels. Wel bepaalt de wet van 14 november 1983 betreffende de controle op
de toekenning en aanwending van sommige toelagen, dat elke begunstigde van overheidssubsidies
van meer dan 1.000.000 BF jaarlijks zijn balans en rekeningen alsook een verslag
inzake beheer en financiële toestand aan de verstrekker moet voorleggen 20 .
§ 2. Een aantal tekortkomingen van de huidige regeling 21
Dat de huidige regeling inzake de autonome gemeentebedrijven een aantal tekortkomingen
heeft, blijkt duidelijk uit het gebrek aan succes ervan 22 . Ondanks de zeer ruime lijst
van activiteiten -die in 1999 zelfs werd uitgebreid- waarvoor een autonoom gemeentebedrijf
kan worden opgericht, zoals onder meer ook de exploitatie van infrastructuren
bestemd voor culturele, sportieve of toeristische activiteiten of voor ontspanning, voor
het onderwijs, voor sociale, wetenschappelijke of verzorgende activiteiten, is dat tot nu
toe slechts in zes gemeenten gebeurd. De gemeenten Antwerpen, Oostende en Gent
hebben het beheer van hun haven ondergebracht in een autonoom gemeentebedrijf
terwijl Hamme, Hasselt en Kortrijk autonome grond- en woonbedrijven hebben opgericht.
Ook de traditionele gemeentebedrijven hebben aan succes moeten inboeten, ondanks
het feit dat zij sedert 1995 niet meer enkel voor industriële en commerciële activiteiten
kunnen worden opgericht. De intercommunales hebben een deel van de activiteiten
waarin ooit tal van gemeentebedrijven actief waren, overgenomen, vooral daar waar het
gaat om distributie van water, gas, elektriciteit en Tv-distributie. Andere activiteiten werden
geprivatiseerd, werden opnieuw als gemeentedienst geëxploiteerd of in een gemeentelijke
vzw ondergebracht 23 .
Ook uit de wildgroei inzake gemeentelijke vzw’s in de culturele en sportsector blijkt de
nood aan een vorm van externe verzelfstandiging. Dit is een gevolg van de wetgeving op
het cultuurpact. Verder lag het ook in de bedoeling van de wet van 28 maart 1995, die
het autonome gemeentebedrijf invoerde, om, zo blijkt uit de parlementaire voorbereiding,
die beheersvormen daarvoor voor te bestemmen 24 . Het uitgebreide toepassings-

312
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gebied van de wet op de autonome gemeentebedrijven, waarin ook domeinen te vinden
zijn waarin veel van die gemeentelijke vzw’s actief zijn, heeft daaraan voorlopig
nog niet kunnen verhelpen. Men moet dan ook uit de hieronder uiteengezette reeks
van bezwaren tegen de huidige regeling afleiden dat ook voor de activiteiten van gemeentelijke
vzw’s de autonome gemeentebedrijven momenteel geen werkbaar alternatief
bieden.
De nieuwe regeling inzake autonome gemeentebedrijven van 1995 is er vooral gekomen
op vraag van de Antwerpse haven. De meeste gemeentelijke activiteiten zijn echter
absoluut niet vergelijkbaar met het beheer van een haven. De eerste -en omzeggens
enige- tot stand gekomen autonome gemeentebedrijven waren dan ook autonome havenbedrijven.
De omslachtige en zware beheersstructuur die daaraan gekoppeld is, lijkt dan
ook niet bruikbaar voor andere dan zeer grote gemeentelijke exploitaties zoals een haven
of parkeerinfrastructuur.
De huidige regeling kent veel leemtes. Wanneer men een rechtspersoon sui generis creëert,
waarvan het niet duidelijk is welk recht erop toepasselijk is 25 , moet men ofwel in een
volledige uitgewerkte regeling voorzien ofwel duidelijk vermelden welke rechtstak van
toepassing is op welke aspecten van de verzelfstandigde entiteiten. Deze leemte was in
zekere zin een bewuste keuze, vermits “enkel de essentiële regels inzake organisatie en werking
van die bedrijven werden vastgelegd en een meer gedetailleerde invulling beter kon geschieden op het
gemeentelijke en gewestelijk niveau” 26 . Niet alleen is het van belang te weten of het vennootschapsrecht
dan wel het verenigingsrecht van toepassing is, maar ook in welke mate het
gemeenterecht zelf op deze instellingen van toepassing is. We denken dan in de eerste
plaats aan het personeelsbeheer, het financieel beheer en het bestuurlijk toezicht. Omtrent
dit laatste moeten we vaststellen dat het toezichtsdecreet -sinds 1998- in een duidelijke
regeling voorzien heeft.
Omtrent het financieel beheer moeten duidelijkere regels gesteld worden in verband
met kapitaalinbreng, de goedkeuring van de rekeningen en de bestemming van het resultaat.
Wat de kapitaalinbreng betreft, heerst er de grootste onduidelijkheid. Zo wordt in
de parlementaire voorbereiding zowel gesteld dat de privé-sector in de autonome
gemeentebedrijven kan participeren, als dat dit helemaal uitgesloten is. Als dit al mogelijk
zou zijn, dan zien wij niet in hoe die inbreng dan concreet dient te gebeuren. Het
autonoom gemeentebedrijf is immers geen vennootschap, waarvan aandelen bestaan.
Daarover wordt in elk geval niets gezegd in de huidige gemeentewet. In het verlengde
daarvan is het dan ook vreemd dat een deel van de vennootschapswet, namelijk de
artikelen 53 tot en met 67 toepasselijk worden verklaard. Deze bepaling werd dan ook
door de Raad van State ongepast geacht, aangezien uit geen enkele bepaling van het
voorstel blijkt dat het bedrijf de rechtsvorm van een vennootschap op aandelen zou
aannemen 27 . Dat deze parallel inderdaad moeilijk door te trekken is, blijkt ook uit het
ontbreken van een algemene vergadering in de autonome gemeentebedrijven. Als het
autonome gemeentebedrijf over een vennootschapsvorm zou beschikken, dan zou de
algemene vergadering samengesteld zijn uit de enige aandeelhouder, met name de gemeente.
De klassieke rekenschapsverplichtingen zouden dan kunnen gelden ten aanzien

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
313
van de aldus samengestelde algemene vergadering. Nu is de regeling inzake rekenschap
onvoldoende duidelijk en zijn er niet voldoende garanties dat een democratisch orgaan
ook effectief controle uitoefent op die bedrijven. Het enkel meedelen van een
ondernemingsplan en activiteitenverslag aan de gemeenteraad alsook de mogelijkheid
om te allen tijde een verslag op te vragen, volstaan in dat opzicht niet 28 . Nog meer
problematisch zijn de verwijzingen naar de algemene vergadering in de toepasselijke
bepalingen van de vennootschapswet, zo bijvoorbeeld de bevoegdheid om de bestuurders
te ontslaan, of om kennis te nemen van belangenconflicten in de raad van bestuur.
Bovendien bepaalt artikel 54 van deze wet dat de residuaire bevoegdheid van de
raad van bestuur alles dekt behalve de expliciet bij wet aan de algemene vergadering
toegewezen bevoegdheden.
De huidige gemeentewet bepaalt niets omtrent het personeelsbeheer in de autonome
gemeentebedrijven. Het stilzwijgen van de wetgever hieromtrent zou bedoeld zijn in de
zin dat hij aan de autonome gemeentebedrijven de grootste vrijheid terzake heeft willen
laten 29 . Behoudens andersluidende bepaling in een gemeentelijk reglement, kan zowel
statutair als contractueel personeel worden aangeworven. Het personeel van de gemeentebedrijven
zou verder onder de sectorale akkoorden van 1993 en 1997-1998 vallen 30 . Een
decretale bepaling over de toepasselijke rechtspositieregeling, inclusief de tuchtregeling,
is echter toch aangewezen. Wanneer hieromtrent niets bepaald is, is het niet ondenkbaar
dat gemeenten speciaal met het doel om een flexibeler personeelsbeleid te kunnen voeren
een autonoom gemeentebedrijf oprichten.
Tenslotte dient nog opgemerkt dat de autonome gemeentebedrijven het voorwerp uitmaken
van een ongunstig fiscaal regime. Zo zijn de autonome gemeentebedrijven onderworpen
aan de vennootschapsbelasting. De Vlaamse decreetgever lijkt echter niet
bevoegd om op dit domein in te grijpen. Ook de vraag of deze bedrijven BTW-plichtig
zijn, is niet eenvoudig op te lossen. Veel hangt hier af van de terminologie, zo blijkt uit
de gelijkaardige discussie inzake de intercommunales. De term “overdracht van beheersbevoegdheden”
zou bijvoorbeeld impliceren dat zij geen BTW verschuldigd zijn.
Omwille van deze talrijke onduidelijkheden en leemtes lijken de gemeentelijke administraties
zelf geen echte voorstanders te zijn van het oprichten van autonome gemeentebedrijven.
Samenhangend met dit bezwaar, vrezen de gemeenten ook een te verregaande
“autonomie” van de autonome gemeentebedrijven.
Meteen dient hieraan toegevoegd te worden dat het moeilijk zal zijn om een nieuwe
rechtspersoon te creëren waarvan alle aspecten tot in detail geregeld kunnen worden.
Anderzijds lenen de nu bestaande figuren van de privaatrechtelijke rechtspersonen zich
niet tot de specifieke aard en de noden van de gemeentelijke diensten met zelfstandig
beheer. Toch kan een iets duidelijkere regeling dan diegene die nu voorhanden is, vooral
in verband met de controle door de gemeenteraad, meer rechtszekerheid met zich mee
brengen en wellicht meer gemeenten doen overgaan tot het creëren van diensten met
zelfstandig beheer. Die nieuwe regeling wordt hierna uitgewerkt.

314
HOOFDSTUK III
VOORGESTELDE REGELING VOOR
DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN
MET ZELFSTANDIG BEHEER
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Bij het uitwerken van een nieuwe algemene beheersstructuur voor gemeentelijke diensten
met zelfstandig beheer, mag men zich niet laten leiden door één specifieke nood,
zoals in het verleden gebeurd is met betrekking tot de havens. Men dient integendeel te
zoeken naar een zo algemeen mogelijk toepasbare regeling. Wel zou het gemeentedecreet,
naast de algemene regeling, een aparte regeling voor bijvoorbeeld de havenbedrijven
kunnen bevatten, of zou die regeling beter nog in het havendecreet of in een apart
decreet kunnen worden ingeschreven, als dat nodig zou blijken. In die zin wil de hier
uitgewerkte regeling dan ook vooral een raamregeling zijn die kan dienen voor aanbouw-regelingen,
zoals bijvoorbeeld inzake plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen
of beheersvormen voor culturele centra.
Dat een efficiënt beheer van sommige gemeentelijke activiteiten idealiter plaatsvindt in
één of andere vorm van externe verzelfstandiging, staat vast. De toevlucht tot de figuur
van de gemeentelijke vzw alsook de talrijke initiatieven van publiek-private samenwerking
laten dit uitschijnen. De vraag is enkel op welke manier de nieuwe regeling vorm
moet krijgen. Dat de huidige regeling van de autonome gemeentebedrijven niet voldoet,
hebben we hierboven reeds kunnen afleiden uit de daartegen geformuleerde bezwaren
en uit het gebrek aan succes ervan 31 .
In dit hoofdstuk zal gepoogd worden één nieuw uniform kader uit te werken dat dienstig
kan zijn voor zo veel mogelijk vormen van externe verzelfstandiging. Aangezien het
de bedoeling is dat deze nieuwe beheersstructuur een zo ruim mogelijk toepassingsgebied
heeft, is de term “gemeentebedrijf ” niet langer adequaat. Hij verwijst te veel naar
de economische activiteit, terwijl het ook voor het beheer van een aantal “niet-economische”
activiteiten of zelfs voor louter “territoriale verzelfstandiging” wenselijk kan zijn
een aparte rechtspersoon op te richten. Hetzelfde kan gezegd worden van eventuele
alternatieven als “gemeentelijke vennootschap” of “gemeentelijke onderneming”. De
term “gemeentelijke vereniging” wijst dan weer te veel naar de andere richting, in de zin
dat een vereniging per definitie een not-for-profit karakter dient te hebben. Er dient dus
een neutralere term verkozen te worden. Vermits het hier in wezen gaat om het beheer
van een gemeentelijke dienst, wordt de term “gemeentelijke dienst” verkozen, en meer
in het bijzonder de “gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer”. De term “autonome
dienst” zou ons inziens geen correct beeld geven van waar deze rechtspersoon voor
staat. Een dienst met rechtspersoonlijkheid, eventueel onderworpen aan een afgezwakt

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
315
toezicht, hoeft daarom nog niet per se “autonoom” genoemd te worden. Het ontstaan
of verdwijnen van de hier bedoelde verzelfstandigde diensten hangt volledig af van de
gemeente. Enkel het beheer wordt verzelfstandigd. Deze diensten verwerven geen autonomie
ten opzichte van de gemeente, noch ten opzichte van de toezichthoudende overheid.
Bovendien wordt het onderscheid tussen de gewone gemeentelijke diensten, de
diensten met afzonderlijk beheer (interne verzelfstandiging) en de diensten met zelfstandig
beheer (externe verzelfstandiging) duidelijker en is de proeve terminologisch
consequenter.
Deze dienst is een rechtspersoon sui generis, en het is de bedoeling dat hij in de plaats
komt van de gemeentelijke vzw en van het huidige autonome gemeentebedrijf. De activiteiten
kunnen zeer uiteenlopend van aard zijn, zowel in de commerciële, industriële,
culturele, sociale sector als in andere aangelegenheden van gemeentelijk belang. Ook
een louter “territoriale verzelfstandiging” moet op basis van deze regeling mogelijk worden,
doch niet in de zin van districtsraden. De mogelijkheid van de Koning, respectievelijk
van de Vlaamse Regering om de lijst van in aanmerking komende activiteiten op te
stellen, wordt niet langer opgenomen. Er wordt vanuit gegaan dat de bevoegdheden van
de gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer niet ruimer kunnen zijn dan die van de
gemeente zelf. Bovendien gaat het bij de vraag naar verzelfstandiging niet in de eerste
plaats om de aard van de activiteit, maar wel om de vraag naar een efficiënter beheer van
een bepaalde activiteit. De Vlaamse Regering behoudt de mogelijkheid om op te treden
via het algemeen toezicht.
Het creëren van één enkele uniforme beheersstructuur voor elke vorm van gemeentelijke
verzelfstandiging houdt echter ook risico’s in. Men kan zich de vraag stellen of het
wel überhaupt mogelijk is om één beheersstructuur op te zetten die voor het beheer van
de meest uiteenlopende aangelegenheden dienst kan doen. In deze context kan verwezen
worden naar het voorontwerp van decreet op de intergemeentelijke samenwerking
waarin eveneens uitgegaan wordt van de nood aan differentiatie in samenwerkingsverbanden,
weliswaar op het intergemeentelijke niveau. Het voorontwerp voorziet in een
“menu van samenwerkingsvormen” waarin we naast de interlokale verenigingen (zonder
rechtspersoonlijkheid) de intercommunales aantreffen die op hun beurt ingedeeld
worden in projectverenigingen, dienstverlenende verenigingen en opdrachthoudende
verenigingen. Naar analogie zou men kunnen pleiten voor het invoeren van meerdere
types van gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer, gaande van het klassieke
gemeentebedrijf tot het gemeentebedrijf dat rechtspersoonlijkheid, verregaande zelfstandigheid
en mogelijkheid om met de private sector samenwerkingsverbanden op te
zetten, bezit. Eén enkele beheersvorm die een pasklare oplossing biedt voor alle gewenste
mogelijkheden ter zake, dreigt tot moeilijk werkbare structuren te leiden. Een
aantal aspecten zoals de interne en de externe controle, de bestuurlijke organisatie, en
het bestuurlijk toezicht zou men moeten kunnen aanpassen aan de aard en de omvang
van de uitgeoefende activiteit, de gewenste mate van zelfbestuur en het al dan niet samenwerken
met private partners 32 .
Toch wordt in de proeve een poging gedaan om via de figuur van de gemeentelijke
dienst met zelfstandig beheer één uniform kader te creëren waarbinnen de nodige flexi-

316
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
biliteit aanwezig is om een aantal van de hierboven vermelde problemen op te vangen
en om het aldus een ruim toepassingsgebied te geven. Om dat flexibel kader te creëren
wordt enerzijds een beroep gedaan op de figuur van de beheersovereenkomst en anderzijds
kunnen een aantal van de hierboven vermelde aspecten door de Vlaamse Regering
geregeld worden, weliswaar binnen een de algemene richtlijnen die in het decreet opgenomen
zijn. De hierboven vermelde aspecten zouden dan door de Vlaamse Regering
kunnen aangepast worden al naar gelang de inhoud of de omvang van de uitgeoefende
activiteit. Op haar rust dan wel de verantwoordelijkheid om het zelfstandig karakter van
deze diensten te respecteren.
Dat heel wat gemeenten de afgelopen jaren vzw’s hebben opgericht om bepaalde gemeentelijke
activiteiten te beheren, wijst erop dat die in die figuur een aantal voordelen
schuilen die in de regeling van de klassieke gemeentebedrijven, noch in die van de autonome
gemeentebedrijven te vinden zijn. De nieuwe regeling poogt rekening te houden
met een aantal van die voordelen, behalve die waarbij de gemeenten in het verleden een
aantal dwingende bepalingen in verband met gemeentefinanciën en gemeentepersoneel
hebben willen omzeilen door het beheer van een aantal zuiver gemeentelijke aangelegenheden
in een vzw onder te brengen. Het mag evenwel niet de bedoeling zijn van
deze regeling om de gemeenten te verbieden “echte” vzw’s te blijven ondersteunen. De
gemeente moet, wanneer zij dat nodig acht, bepaalde initiatieven van burgers of van
verenigingen, onder de vorm van een vzw kunnen subsidiëren 33 . Het kan echter niet
langer de bedoeling zijn dat het beheer van een gemeentelijke dienst integraal in een vzw
wordt ondergebracht. Een vzw mag evenmin nog dienen voor het beheer van gemeentegoederen
of het aanstellen van gemeentepersoneel. Een verbod voor de gemeenten om
een vzw op te richten of er lid van te worden, is een te verregaande oplossing. Ook de
automatische herkwalificatie van een vzw in een gemeentelijke dienst met zelfstandig
beheer, wanneer aan bepaalde voorwaarden voldaan is (bv financiering door de gemeente,
lidmaatschap) lijkt een te complexe zaak. Wel kan er, zoals reeds vermeld, een zodanige
regeling uitgewerkt worden in het decreet en in secundaire orde door de Vlaamse Regering,
dat de gemeenten spontaan zullen kiezen voor een dienst met zelfstandig beheer,
veeleer dan voor het oprichten van een gemeentelijke vzw.
Daaraan gekoppeld beschikt de Vlaamse Regering steeds over de mogelijkheid om via
het bestuurlijk toezicht in te grijpen bij de oprichting van een gemeentelijke vzw. In
verband met deze problematiek stelde de minister van Binnenlandse Zaken: “Als men
de formule van het gemeentebedrijf ook openstelt voor andere dan commerciële of
industriële activiteiten, zullen de toezichthoudende overheden over een bijkomend argument
beschikken om zich te verzetten tegen de oprichting van vzw’s, omdat de oogmerken
die men nastreeft, zoals o.a. een grotere soepelheid op het vlak van bestuur, dan
kunnen worden verwezenlijkt door gebruik te maken van de daartoe opgerichte geëigende
beheersvorm, n.l. die van het gemeentebedrijf 34 . Wat hier gesteld wordt voor de
gemeentebedrijven kan a fortiori gelden voor de gemeentelijke dienst met zelfstandig
beheer.
De flexibiliteit van de nieuwe regeling komt niet enkel tot uiting in de mogelijkheid voor
de Vlaamse Regering om nadere regels te stellen, maar eveneens in de mogelijkheid voor

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
317
de gemeente om met de dienst met zelfstandig beheer een beheersovereenkomst af te
sluiten. Deze overeenkomst zou dan eveneens tot uiteenlopende menu’s aanleiding kunnen
geven al naargelang men bijvoorbeeld alleen deskundigheid uit de particuliere sector
wil aantrekken, of participatie of medebeheer wil toekennen aan sociaal-culturele
verenigingen. Net zoals dit mogelijk is ten aanzien van de diensten met een afzonderlijk
beheer waarbij adviesraden kunnen worden ingericht, wil ook de beheersvorm van de
gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer in het algemeen medebeheer en participatie
door privé-partners en privépersonen mogelijk maken, zowel uit de sociaal-economische
omgeving als uit het verenigingsleven. Moeilijker ligt het met een financiële participatie.
De gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer is in wezen een publiekrechtelijke
rechtspersoon waarvan geen aandelen bestaan. De financiële “inbreng” komt van de
gemeente. Uit de bezwaren tegen de huidige regeling, leren we dat voor een duidelijke
en ondubbelzinnige rechtsfiguur moet gekozen worden. Een gemeentelijke dienst met
zelfstandig beheer is geen vennootschap; het gaat om een gemeentelijke dienst die zelfstandig
beheerd wordt. De bedoeling van deze figuur is de gemeentelijke dienst vlotter
te laten beheren, en niet om privé-investeerders aan te trekken om die gemeentelijke
dienst te financieren. Dit wil niet zeggen dat gemeenten niet op financieel vlak met
privé-partners kunnen samenwerken, maar dit kan alleen gebeuren op basis van een
overeenkomst die dan wordt afgesloten met de gemeentelijke dienst met zelfstandig
beheer. Samenwerking met privé-partners kan verder steeds gebeuren via de wetgeving
overheidsopdrachten.
Zoals reeds gesteld, wordt in het decreet niet langer de toepasselijkheid van het
vennootschapsrecht ingeschreven. Het gaat om een publiekrechtelijke rechtspersoon
waarvan de organisatie en de werking in het decreet, in de beheersovereenkomst en de
door de Vlaamse Regering uitgewerkte regelen worden vastgelegd. Het decreet kan natuurlijk
niet beletten dat vroeg of laat een bepaling geïnterpreteerd wordt naar analogie
met het vennootschapsrecht of dat een leemte aan de hand ervan wordt ingevuld. Het
decreet zelf wil dit echter niet aanmoedigen.
Omtrent het financieel beheer worden een aantal duidelijke basisregels opgenomen. Die
kunnen in de beheersovereenkomst aangevuld worden en ook de Vlaamse Regering kan
hieromtrent nadere regels vaststellen. De basiregels over het financieel beheer van de
gemeente zijn ook van toepassing op de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer.
Ook wordt ingeschreven dat de gemeente de gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer
steeds kan ontbinden, en dat het saldo na vereffening in de gemeentekas gestort
wordt. Nieuw is ook dat de gemeenteraad jaarlijks de bestemming van het resultaat moet
goedkeuren.
Ook de leemte die ontstaat bij gebrek aan algemene vergadering wordt opgevangen
door aan de gemeenteraad een aantal van die bevoegdheden toe te kennen. Zo moet aan
de gemeenteraad rekenschap worden afgelegd, waarop de gemeenteraad kwijting kan
verlenen. Ook de bevoegdheid om de bestuurders te ontslaan wordt expliciet opgenomen.

318
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De regeling inzake personeelsbeheer, toepasselijk op gemeenten, wordt integraal overgenomen
voor wat het personeel van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer
betreft. Ons inziens biedt de in deze proeve uitgewerkte regeling inzake personeelsbeheer
overigens voldoende mogelijkheden om een flexibel personeelsbeleid te voeren. De rechtspositie
van het gemeentepersoneel is in principe van toepassing op het personeel van de
gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer, maar die regeling kan uiteraard ook specifieke
bepalingen bevatten voor specifieke categorieën van personeel van de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer, binnen de door het decreet en door de Vlaamse
Regering vastgelegde grenzen. Momenteel bepaalt de gemeentewet enkel dat de bepalingen
omtrent de pensioenen van het gemeentepersoneel toepasselijk zijn op de autonome
gemeentebedrijven. De decreetgever lijkt niet bevoegd te zullen zijn om een bepaling
daaromtrent over te nemen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL VI
DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN MET ZELFSTANDIG BEHEER
artikel 168
319
§ 1. De gemeenteraad kan gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer oprichten.
Deze diensten, die buiten de algemene diensten beheerd worden, hebben de rechtspersoonlijkheid.
§ 2. Onverminderd de bepalingen van dit decreet en de nadere regels vast te stellen door
de Vlaamse Regering, regelt de gemeenteraad in een beheersovereenkomst afgesloten
met de raad van bestuur van de dienst, de beheersbevoegdheden van de dienst, de manier
waarop eventueel financiële middelen ter beschikking worden gesteld en de
verantwoordingsplichten tegenover de gemeentelijke organen.
§ 3. De gemeentesecretaris en de gemeenteontvanger zijn elk verantwoordelijk voor het
opzetten van de interne controleprocedures aangaande materies die tot hun bevoegdheden
behoren. Na advies van de gemeenteontvanger kan de gemeenteraad een bijzondere
ontvanger aanstellen.
artikel 169
§ 1. De gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer worden beheerd door een raad
van bestuur en een directiecomité.
§ 2. De raad van bestuur is gemachtigd alle noodzakelijke handelingen te stellen om de
doelstellingen van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer te verwezenlijken.
De raad van bestuur controleert het directiecomité. Het directiecomité brengt regelmatig
verslag uit bij de raad van bestuur, die middels overeenkomstige toepassing van artikel
50 de leden van het directiecomité tot ontslag kan dwingen.
§ 3. De gemeenteraad benoemt al dan niet op voordracht van de door hem aan te duiden
organisaties of verenigingen de leden van de raad van bestuur van de gemeentelijke
dienst met zelfstandig beheer. De raad van bestuur is samengesteld uit ten hoogste de
helft van het aantal gemeenteraadsleden, maar met een maximum van achttien. Elke
politieke groep is er in vertegenwoordigd. De raad van bestuur kiest uit zijn leden, die
gemeenteraadslid zijn, een voorzitter. Bij staking van stemmen in de raad van bestuur is
de stem van de voorzitter doorslaggevend.
§ 4. Het directiecomité is belast met het dagelijks bestuur en met de uitvoering van de
beslissingen van de raad van bestuur. Het is samengesteld uit een afgevaardigd bestuurder
en uit bestuurders-directeurs waarvan het aantal wordt bepaald door de raad van

320
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bestuur met een maximum van vier. aangesteld door de raad van bestuur. Het directiecomité
wordt voorgezeten door de afgevaardigd bestuurder. In geval van staking van
stemmen in het directiecomité is zijn stem doorslaggevend.
§ 5. De gemeenteraad is bevoegd om de leden van de raad van bestuur te ontslaan.
artikel 170
De gemeenteraadsleden waarvan het mandaat een einde neemt, worden geacht van rechtswege
ontslagnemend te zijn in de gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer. Alle mandaten
in de verschillende organen van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer
worden vernieuwd op de eerste vergadering van de raad van bestuur die volgt op de
installatie van de gemeenteraad.
artikel 171
§ 1. De gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer beslissen binnen de grenzen van
de beheersovereenkomst en van hun doel, over de verwerving, de aanwending en de
vervreemding van hun lichamelijke en onlichamelijke goederen, over de vestiging of de
opheffing van de zakelijke rechten op die goederen, alsook over de uitvoering van dergelijke
beslissingen en over hun financiering.
§ 2. Onverminderd nadere regels hieromtrent, vast te stellen door de Vlaamse Regering,
bepaalt de beheersovereenkomst de voorwaarden waaronder de gemeentelijke diensten
met zelfstandig beheer kunnen participeren in publiekrechtelijke of privaatrechtelijke
ondernemingen, verenigingen en instellingen.
artikel 172
§ 1. De bepalingen uit titel V over de meerjarenplannen, het budget, de budgetwijzigingen,
de rekeningen, de beleidsnota’s en de daarbij horende verslagen zijn van overeenkomstige
toepassing op de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer. Deze documenten
moeten ter goedkeuring worden voorgelegd aan de gemeenteraad
§ 2. De gemeenteraad kan ten allen tijde aan de raad van bestuur verslag vragen over de
activiteiten van de gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer of over sommige ervan.
artikel 173
§ 1. De Vlaamse Regering bepaalt de wijze waarop de gemeentelijke diensten met zelfstandig
beheer hun bedrijfskapitaal beheren, hun boekhouding voeren en hoe de interne
en de externe audit worden verricht.
§ 2. Na het afsluiten van elk boekjaar legt de raad van bestuur de rekening ter goedkeuring
voor aan de gemeenteraad. Deze goedkeuring geldt als kwijting ten aanzien van de
raad van bestuur, van de leden van het directiecomité en desgevallend van de bijzondere
ontvanger.
§ 3. De bestemming van het resultaat wordt eveneens jaarlijks ter goedkeuring voorgelegd
aan de gemeenteraad.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 174
321
§ 1. De rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, inclusief de algemene voorwaarden
opgelegd door de Vlaamse Regering, is integraal van toepassing op het personeel
van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer.
§ 2. De bevoegdheden terzake van het college van burgemeester en schepenen komen in
de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer toe aan het directiecomité.
artikel 175
De gemeenteraad kan steeds de gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer ontbinden.
Het saldo na vereffening wordt in de gemeentekas gestort.

322
BOEK II
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DE RELATIE TUSSEN DE BURGER EN HET
GEMEENTEBESTUUR
ALGEMENE TOELICHTING
J. CRAEGHS EN R. MAES*
De kwaliteit van de organisaties en processen van openbaar bestuur wordt –naast het
feit dat in een rechtsstaat steeds moet worden voldaan aan de eisen van rechtmatigheid
en van behoorlijk bestuur- gemeten aan de hand van twee criteria, met name de doelmatigheid
van de overheidsorganisaties en het overheidsoptreden enerzijds, en het democratisch
karakter ervan anderzijds. Daaraan ontleent het openbaar bestuur zijn legitimiteit.
Bij de beschouwing van beide componenten van het kwaliteitsgehalte kan men
volgende maatstaven hanteren 1 :
DEMOCRATISCHE DOELMATIGHEIDS
MAATSTAVEN MAATSTAVEN
- Openheid en transparantie - Rationalisering
- Openbaarheid - Doelgerichtheid
- Inspraak/interactief bestuur - Effectiviteit
- Klantgerichtheid - Efficiëntie
- Belangenbescherming - Integratie
- Rechtsbescherming
- Verantwoordingsplicht
Men dient in te zien dat het doelmatige karakter en het democratische karakter niet
elkaars tegenpolen zijn, zoals al te vaak wordt geopperd. Het is evident dat bovenstaande
bestuurskundige maatstaven tot heel uiteenlopende toepassingen aanleiding geven in
het licht van de aard van de concrete overheidstaak enerzijds en van de mogelijkheid van
de burgers of van hun vertegenwoordigers om hierover zinvol mee te redeneren anderzijds.
Zo bijvoorbeeld een slagvaardig optreden van de overheid wordt verwacht in een
onvoorzienbare crisissituatie, ligt het voor de hand dat er weinig tijdsruimte beschikbaar
zie eindnoten blz. 454

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
323
is voor overleg over en inspraak in het voorgenomen beleidsantwoord. Dit neemt echter
niet weg dat het democratisch gehalte van het overheidsoptreden zich dan moet laten
waarnemen in een grote mate van openheid, transparantie, openbaarheid, klantgerichtheid,
enz… Tot een vergelijkbare conclusie komt men wanneer men inspraak en participatie
onwenselijk acht in beleidskwesties met een sterk technische inslag.
Het inzicht dat doelmatigheid en democratie niet elkaars tegenpolen zijn, maar wel met
elkaar in wisselwerking staan, leidt ertoe dat men vanuit bestuurskundig perspectief
dient te streven naar een democratische rationalisering van het beleid, een beleid waarbij
niet alleen het formuleren van doelstellingen en het ontwikkelen van activiteiten door de
beleidsvoerende instanties plaatsvindt op rationele basis, maar tevens aan de burgers
opening van zaken wordt gegeven zodat zij gestimuleerd worden tot het deelhebben aan
en het participeren in het beleid 2 . Dit veronderstelt een interactieve bestuursstijl.
In de volgende paragrafen zullen we nagaan hoe de relatie tussen de in de maatschappij
bedrijvig zijnde actoren, samengevat onder de noemer ‘burgers’, en de gemeentelijke
overheid thans in de gemeentewet wordt geregeld (§ 1). De analyse van deze relatie wijst
uit dat het wenselijk en misschien wel noodzakelijk is om deze relatie te herijken. Een
tweetal theoretische pistes om die bestuurlijke vernieuwing door te voeren worden met
elkaar geconfronteerd in § 2.
In de eerste titel van boek II wordt daarbij aansluitend nader ingegaan op de voorgestelde
regeling betreffende de voorlichting, de bekendmaking van de gemeentelijke reglementen,
de openheid en de openbaarheid van bestuur.
Titel II bevat bepalingen betreffende de eerstelijnsklachtenbehandeling in de gemeente
en de mogelijkheid voor de burgers om zich te wenden tot een ombudsdienst, wanneer
in het kader van de eerstelijnsklachtenbehandeling geen genoegdoening werd gevonden.
De titels III en IV hebben het burgerinitiatief en de gemeentelijke volksraadpleging tot
voorwerp terwijl titel V een kaderregeling bevat, waarbinnen in de gemeenten zelf vorm
kan worden gegeven aan de inspraak van de burgers bij de beleidsvoorbereiding, bij de
totstandbrenging van de gemeentelijke dienstverlening en bij de evaluatie ervan.
Daarenboven moet in dit verband ook verwezen worden naar de laatste titel van Boek I,
waarin sprake is van de gemeentelijke diensten met afzonderlijk beheer enerzijds en van
diensten met zelfstandig beheer anderzijds. Bij het beheer van de diensten met afzonderlijk
beheer kunnen advies-, gebruikers of cliëntenraden worden ingericht. Indien het
daarenboven in de bedoeling ligt burgers of de hen vertegenwoordigende verenigingen
of organisaties ook rechten op medebeheer toe te kennen, dan zal worden overgegaan
op de inrichting van diensten met zelfstandig beheer. De organisatie van deze diensten
laat toe om maatschappelijk in de gemeente bedrijvig zijnde actoren te mobiliseren en te
responsabiliseren. Er mag dan ook verwacht worden dat zij als instrument van medebeheer
van gemeentelijke diensten en voorzieningen in de plaats zullen komen van de
huidige gemeentelijke verenigingen zonder winstoogmerk.

324
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§ 1. Thans bestaande regelingen m.b.t. openheid en burgerbetrokkenheid
in de huidige gemeentewet
Het traditionele denkkader betreffende de legitimiteit van het overheidsoptreden en
over de binnen het politiek bestuurlijke bestel geldende verantwoordingsplichten is geschraagd
op de volgende assumpties 3 :
1. De kiesgerechtigde burgers verkiezen hun vertegenwoordigers om zitting te hebben
in de volksvertegenwoordigende vergadering, in casu de gemeenteraad. Vanuit
de waarden, waarvoor zij opkomen en waaromtrent zij het vertrouwen kregen van
de burgers, bepalen die vertegenwoordigers de grote beleidslijnen. Naar aanleiding
van de volgende verkiezingen kunnen de burgers die vertegenwoordigers al dan
niet in hun mandaat bevestigen. De verkozen vertegenwoordigers zijn op die manier
verantwoording verschuldigd t.o.v. de burgers.
2. Het na de verkiezingen samengestelde orgaan van het dagelijks bestuur, in casu het
college van burgemeester en schepenen, dient het vertrouwen te genieten van de
volksvertegenwoordigende vergadering, de gemeenteraad.
3. Het politiek samengestelde college, beschikt over bureaucratische organisaties, die
haar bijstaat bij de voorbereiding en bij de implementatie van het beleid. Deze
organisaties handelen conform de door de politieke leiding gegeven richtlijnen en
zijn daaraan verantwoording verschuldigd.
Deze Weberiaanse visie op de legitimiteit van het overheidsoptreden stamt uit de
nachtwakersstaat. De positie van de burger is duidelijk: hij is kiezer en onderdaan en
ontvangt instructies via wet en uitvoeringsbesluiten. In geval van conflict kan hoogstens
nog een onafhankelijke rechtsprekende instantie optreden. Het bestuurlijk apparaat kenmerkt
zich door onpersoonlijkheid, de gelijke behandeling van burgers, berekenbaarheid
en formalisme.
Deze rol van de burger als kiezer en rechtsonderhorige vinden we in de huidige gemeentewet
terug in volgende artikels:
- Artikel 7 dat stipuleert dat de gemeenteraadsleden rechtstreeks worden gekozen
door de vergadering van de gemeenteraadskiezers;
- Artikel 87 bis dat de aankondiging van vergaderingen door de gemeenteraad verplicht
stelt4 ;
- Artikel 93 dat de openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad regelt;
- Artikel 102 dat stipuleert dat aan de inwoners van de gemeente niet mag worden
geweigerd ter plaatse inzage te nemen van de besluiten van de gemeenteraad;
- Artikel 242 dat het inzagerecht van de begrotingen en rekeningen vastlegt;
- Artikel 112 en artikel 123, 2° die de bekendmaking van de aangenomen reglementen
en verordeningen regelen;
- Artikel 271§ 1 dat de burgers toelaat in rechte op te treden namens de gemeente.
De opgesomde artikelen hebben betrekking op het verkiezings-, verantwoordings- en
controlekader. Om de politieke leiding te kunnen aanduiden, aanvaardde men reeds bij

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
325
de totstandkoming van de gemeentewet dat de burgers over een minimum aan informatie
dienden te beschikken. De openbaarheid van de gemeenteraad en de inzagemogelijkheid
van de begrotingen en de rekeningen werden ten tijde van de Belgische
onafhankelijkheid als rechten voor de burgers aanvaard. Bovendien werd er reeds in de
negentiende eeuw –zij het zeer sporadisch- naar de mening van de burger gepeild vooraleer
bepaalde beslissingen werden genomen, bijvoorbeeld bij voorgenomen onteigeningen.
Twee belangrijke ontwikkelingen hebben in de naoorlogse periode echter verderstrekkende
inzichten omtrent de relatie tussen burger en overheid doen rijpen.
In de eerste plaats konden ook de lokale besturen niet ontsnappen aan de overgang van
de zogenaamde nachtwakersstaat naar de moderne verzorgingsstaat. De gemeentewet
van 1836 beperkte de rol van de gemeenten tot de uitvoering van bestuursopdrachten.
Hun taken behelsden voornamelijk het politietoezicht met het oog op de openbare veiligheid,
het in stand houden van de infrastructuur en de steunverlening –via bergen van
barmhartigheid en burgerlijke godshuizen- aan de burgers die er behoefte aan hadden.
Na de tweede wereldoorlog heeft deze nachtwakersstaat plaats geruimd voor de moderne
verzorgingsstaat, waardoor de lokale besturen steeds meer verantwoordelijkheden
toebedeeld kregen op tal van beleidsterreinen. Van de gemeenten werd verwacht
dat zij een beleid, gericht op de directe woon-, leef- en werkomgeving van de burger,
zouden ontwikkelen. De aansluiting van deze beleidsterreinen bij het dagdagelijkse leven
van de gemeentenaren maakte snel de zin van een beleidsontwikkeling in samenspraak
tussen de burgers en de door hen verkozen bestuurders duidelijk. Een andere
reden ligt in de emancipatie van het individu. De meer mondig geworden burgers aanvaarden
niet langer dat boven hun hoofd wordt bestuurd en wensen daarom op een
meer uitdrukkelijke wijze erkend te worden bij de beleidsinitiatieven en –realisaties.
Deze ontwikkelingen liggen aan de basis van de wens naar een grotere burgerbetrokkenheid,
en dit vanuit verschillende motieven5 :
- zij draagt bij tot de democratisering van het beleid en vult de werking van de democratische
instellingen op een nuttige wijze aan; het beleid zelf zal er democratischer
door worden;
- zij heeft een preventieve functie in de rechts- en belangenbescherming van de burger;
- zij verhoogt de acceptatiegraad van het overheidsoptreden;
- zij verhoogt de kwaliteit van de beleidsinitiatieven, indien diegenen waarvoor de
beleidsmaatregelen zijn bedoeld hun zienswijzen kunnen kenbaar maken.
Deze nieuwe rol van de burger werd vastgelegd in tal van wetten en decreten (o.m. op
gebieden als ruimtelijke ordening, cultuurbeleid,...) en later in de volgende artikels van
de gemeentewet:
- Art. 120 bis dat de gemeenten in de mogelijkheid stelt om adviesraden op te richten.
- Art. 263 ter dat de participatie in de autonome gemeentebedrijven regelt.

326
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De bovenstaande artikels hebben betrekking op een meer kwalitatieve invulling van de
democratische beleidsvoering door de overheid. De aanscherping van de rol van de
burger als kiezer en rechtsonderhorige en –in economische zin- als klant van gemeentelijke
dienstverlening heeft niet tot de verhoopte resultaten geleid op het vlak van een
grotere democratisering en doelmatigheid van het beleid. Om die reden volgde er een
nieuwe politieke, sociale en bestuurlijke vernieuwingsgolf. De artikelen 318 e.v. die de
gemeentelijke volksraadplegingen mogelijk maken, vormen hiervan een bewijs.
Uit bovenstaande overzicht blijkt dat de regelingen met betrekking tot de burgerbetrokkenheid
en openheid op een erg diffuse manier in de tekst van de gemeentewet
verschijnen. In wat volgt trachten wij het bestaande instrumentarium te analyseren en te
evalueren, met het oog op het formuleren van voorstellen tot verbetering van de relatie
tussen de gemeentelijke overheid en haar inwoners. De volgende paragraaf zet een tweetal
pistes uit waarlangs die bestuurlijke vernieuwing kan plaatsvinden.
§ 2. Bestuurlijke vernieuwing: de piste van de vervolmaking of/en de
vermaatschappelijking?
Van een systematische en doortastende organisatie van de burgerbetrokkenheid volgens
criteria van openheid en doelmatigheid is vooralsnog geen sprake. Om tot een betere
relatie tussen de burgers en het gemeentebestuur te komen, wordt aanvaard dat er een
aantal politiek-bestuurlijke vernieuwingen moeten worden doorgevoerd, gericht op drie
objectieven 6 :
(1) Vergroten van de daadkracht van het gemeentebestuur (‘rationele democratie’)
In dit objectief staat het gemeentelijke beleidsproces centraal. De doorgevoerde bestuurlijke
vernieuwingen zijn dan gericht op het vergroten van de effecten van dit
proces. Hierbij kan o.m. gedacht worden aan de hervorming van de gemeentelijke
organisatie en de introductie van nieuwe beleidsmethodieken.
(2) Versterken van de positie van de gemeenteraad (‘representatieve democratie’)
In het kader van de bestuurlijke vernieuwing worden hier initiatieven ondernomen
om de authentieke rol van de raad in de politieke arena en de samenleving te herstellen.
In dit kader moet gedacht worden aan een uitbreiding van de bevoegdheden van
de raad, de ontwikkeling van efficiënte ‘raadsinformatiesystemen’, e.d.m.
(3) Vergroten van de betrokkenheid van de burgers (‘directe democratie’)
De laatste categorie van initiatieven van bestuurlijke vernieuwing richt zich op de rol
van de burgers. Hierbij wordt verondersteld dat de relatie tussen burger en bestuur
het meest gediend is met een prominentere positie van de burgers in het politiek
proces.
Depla wijst erop dat de wijze, waarop deze drie doelstellingen worden nagestreefd,
varieert. Niet alleen de uitingsvormen, maar ook de veronderstellingen over respec-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
327
tievelijk de aard van het beleidsproces, de positie van de gemeenteraad en over de
politieke rol van de burgers lopen uiteen. Op grond van deze uiteenlopende veronderstellingen,
zijn per afzonderlijke doelstelling van bestuurlijke vernieuwing steeds
twee methoden te onderscheiden.
Assumpties met betrekking tot het beleidsproces
- Beleid is de resultante van een intellectueel proces. In het beleidsproces wordt gezocht naar
een zo rationeel mogelijke oplossing voor een maatschappelijk probleem. Vanuit
deze benadering van het beleidsproces gaat men ervan uit dat de daadkracht van
het gemeentebestuur toeneemt naarmate het beleid op een meer gestructureerde
wijze is tot stand gekomen. De introductie van nieuwe beleidsmethoden om problemen
in kaart te brengen, de beleidsalternatieven af te wegen, de strategische
meerjarenplanning in te voeren, de beslissingen te beargumenteren, de uitvoering
transparanter te maken en de evaluatie van het beleid te verfijnen, passen in deze
benadering waarin wordt gestreefd naar een structurering van het beleidsproces.
- Beleid is de resultante van een democratisch interactieproces waaraan verschillende actoren deelnemen.
Dit proces grijpt plaats in een arena die zich kenmerkt door wederzijdse
afhankelijkheden en strategisch gedrag. De daadkracht van het gemeentebestuur is
dan afhankelijk van de wijze waarop het weet om te gaan met deze twee eigenschappen
van beleidsnetwerken. Het organiseren van maatschappelijke betrokkenheid
is hierbij van cruciaal belang. De bestuurlijke vernieuwingsinitiatieven die hiermee
samenhangen, zoals bv. in de vorm van het toekennen van meer zeggenschap
en verantwoordelijkheden aan burgers, maatschappelijke organisaties en professionals,
leiden zelden tot een meer gestructureerd beleidsproces. Door het vergroten
van de maatschappelijke betrokkenheid wordt het beleidsproces vaak minder voorspelbaar
en transparant.
Assumpties met betrekking tot de positie van de gemeenteraad
- De gemeenteraad is het hoogste beleidsorgaan. Als enig rechtstreeks gekozen orgaan moet
de raad het beleidsproces domineren. Omdat hiervan in de praktijk weinig of geen
sprake is, moeten er initiatieven worden genomen om het primaat van de raad te
herstellen. Met het oog hierop is een verbetering van de informatievoorziening aan
en een ondersteuning van de raad aangewezen. Daarnaast is ook de uitbreiding van
de bevoegdheden van de raad een mogelijke piste, daar de gemeenteraad dan beter
in staat zou zijn om het college te sturen en te controleren. Tenslotte kan ook de
plaatsing van het college buiten de gemeenteraad als een strategie ter opwaardering
van de raad beschouwd worden.
- De gemeenteraad is het volksvertegenwoordigende orgaan. De positie van de raad valt of
staat met de relatie die hij onderhoudt met het electoraat. Een efficiënte wederzijdse
informatie tussen burgers en vertegenwoordigers staat dan centraal. Men
merke op dat het niet eenvoudig is om vanuit deze perceptie een grote bestuurlijke
inbreng te realiseren. Waar de volksvertegenwoordigende rol een maatschappelijke

328
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
oriëntatie vereist, veronderstelt de bestuurlijke en beleidsbepalende rol eerder een
gerichtheid op het uitvoerend orgaan en op het ambtelijk apparaat.
Assumpties met betrekking tot de politieke rol van de burger
- De burger als kiezer/gerechtigde/klant. In deze benadering wordt de burger vooral beschouwd
als een kiezer die zijn opvattingen en wensen ten aanzien van politieke
vraagstukken mag articuleren. Omdat men er vandaag de dag geen genoegen meer
mee neemt dat dit eens om de zes jaar gebeurt, wordt er naar andere mogelijkheden
gezocht om de burgers toe te laten hun mening kenbaar kunnen maken omtrent
vraagstukken in de lokale politiek. Tegelijkertijd worden er instrumenten ontwikkeld
die de burgers toelaten om hun klachten te articuleren met betrekking tot het
door de gemeente gevoerde beleid of de door haar aangeboden diensten of voorzieningen.
- De burger als participant. In deze benadering worden de burgers opgevat als actieve
burgers die op verschillende manieren hun betrokkenheid bij ontwikkelingen in de
lokale samenleving tot uitdrukking willen brengen. Vernieuwingen zijn in een dergelijke
conceptie gericht op het creëren van meer ruimte voor initiatieven van burgers,
maatschappelijke organisaties en professionals. Dit kan bijvoorbeeld door verantwoordelijkheden
materieel over te dragen aan bijvoorbeeld wijk-, culturele of
sportverenigingen.
De contrasterende assumpties omtrent het beleidsproces, de positie van de gemeenteraad
en de politieke rol van de burgers resulteren in twee perspectieven op het bestuurlijke
vernieuwingsproces.
In het vervolmakingsperspectief vormt het bestaande politieke systeem het uitgangspunt.
Bestuurlijke vernieuwing is gericht op een structurering van het beleidsproces, een herstel
van de primaat van de gemeenteraad en een aanscherping van de traditionele rollen
van de burgers in het politieke proces. Bestuurlijke vernieuwing wordt dan beschouwd
als een reactie op enkele ‘haperingen’ waarmee het vertrouwde politieke systeem wordt
geconfronteerd. Het vernieuwingsproces is gericht op een perfectionering van het bestaande
op vertegenwoordigers gesteunde politieke systeem.
In het vermaatschappelijkingsperspectief wordt getwijfeld aan het feit of de vertrouwde politieke
rolverdelingen en routines nog wel afdoend zijn. Vandaag de dag neemt de burger
geen genoegen meer met zijn traditionele rol van kiezer of klant wanneer hij rechtstreeks
betrokken raakt bij een politiek vraagstuk. Bovendien is het maar de vraag of een
beperkt aantal raadsleden vanuit één centrum alle beleidsprocessen kunnen sturen. Dit
perspectief stelt voor dat er beter kan gezocht worden naar een nieuwe maatschappelijke
verankering van de lokale democratie. Zo kan de daadkracht van het gemeentebestuur
enkel toenemen door de betrokkenen een eigen rol en eigen verantwoordelijkheden
te geven. De burgers zouden deze rol ook willen spelen en deze verantwoordelijkheden
ook effectief willen opnemen 7 . De raad speelt in deze context in de eerste plaats
de rol van volksvertegenwoordigend orgaan, terwijl de rol van hoogste beleidsorgaan

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
329
wordt gerelativeerd. In dit perspectief verliezen formele politieke organen hun centrale
positie in het democratisch systeem, omdat de duidelijke rolverdeling tussen de verschillende
partijen in de lokale democratie vervaagt. De lokale democratie verplaatst zich zo
meer en meer van politieke naar maatschappelijke netwerken 8 .
Figuur: Perspectieven van bestuurlijke vernieuwing 9
Doelstelling Benadering Benadering
Vergroten daadkracht Structureren van Vermaatschappelijking
gemeentebestuur beleidsproces van beleidsproces
Versterken positie Herstel primaat Versterken volksvertegengemeenteraad
politiek woordigende rol
Vergroten betrokkenheid Aanscherpen rol Bevorderen van actief
burgers kiezer/gerechtigde/klant burgerschap
Perspectief van bestuurlijke Vervolmaken van de Vermaatschappelijken van
vernieuwing lokale democratie de lokale democratie
Vanaf het begin van de jaren ’60 tot de politiek-bestuurlijke vernieuwingsinitiatieven van
vandaag heeft het vervolmakingsperspectief steeds de bovenhand gehaald op het
vermaatschappelijkingsperspectief. De instrumenten en de structuren, die zijn ontwikkeld
om de burgers meer bij de lokale politiek te betrekken, ademen de sfeer van de
bestaande routines uit. Meer voorlichting, een verbetering van de inspraakmogelijkheden
en meer recent de mogelijkheid tot organisatie van een gemeentelijke volksraadpleging
zijn de geëigende wegen die de burgers in de gelegenheid stellen om naar het politieke
systeem toe te komen. Ook de voorstellen, die tot nu toe zijn ontwikkeld om de daadkracht
van het gemeentebestuur te vergroten, kaderen in het vervolmakingsperspectief.
Meer en meer worden de gemeenten geconfronteerd met de beperkingen van dit perspectief.
Zo hebben reeds een aantal gemeenten aan den lijve kunnen ondervinden hoe
‘de hoogmissen van de vervolmaakte lokale democratie’, in de vorm van gemeentelijke
volksraadplegingen, slechts weinig burgers konden bekoren. Dergelijke ervaringen worden
bovendien ondersteund door de wetenschappelijke discussie over de plaats van de
politiek die momenteel gaande is 10 . Steeds meer wordt er gepleit voor ‘co-productie’,
‘beleid in samenspraak’ en ‘interactieve beleidsontwikkeling’.
Een dergelijke vaststelling werpt een ander licht op de taak van de bestuurs- en beleidsverantwoordelijken.
Kan men m.a.w. nog volhouden dat zij instrumenten moeten aanreiken
of verfijnen om het democratisch karakter en de rationaliteit van het beleid te
verhogen binnen een onaangepast kader? Heeft de lokale overheid in haar traditionele
rolverdeling niet haar grenzen bereikt en moet zij niet een machtsdeel afstaan aan de
bevolking om de democratiseringsgraad en de rationaliteit van het beleid te verhogen?
Of kan men daarentegen toch volhouden dat een optimale vervolmaking op termijn de
grenzen van de vermaatschappelijking zal overstijgen? Hoe dan ook dringt zich een
fundamentele keuze op die het gezicht van het meest levensnabije bestuur voor de toekomst
zal bepalen.

330
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Met het oog op een grotere betrokkenheid van de burgers kan men dus twee wegen
bewandelen: (1) het aanscherpen van de traditionele rollen van kiezer, gerechtigde en
cliënt (vervolmakingsperspectief) en (2) het bevorderen van actief burgerschap (vermaatschappelijkingsperspectief).
Ongeacht het perspectief dat men inneemt, is het vanuit bestuurskundig
perspectief onze betrachting om die instrumenten te behouden, die op basis van
hun rationaliteits- én hun democratisch gehalte een fundamentele bijdrage leveren tot
een verhoogde kwaliteit van de beleidsvoering en een verbetering van de dienstverlening.
De basisassumpties daarbij zijn (1) dat de betrokkenheid van de burger des te
sterker is naarmate hij over de mogelijkheid beschikt om het beleid direct of indirect te
beïnvloeden, en (2) dat deze mogelijkheden dienen te worden gezocht binnen het grondwettelijke
werkkader van de representatiedemocratie. Het is van belang om even stil te
staan bij deze laatste assumptie. De kern van de representatieve democratie bestaat erin
dat de volksinvloed op wetgeving en regering in principe plaatsvindt door middel van
periodieke verkiezingen. De gedachte daarbij is, althans in strikt theoretische zin, dat de
door het electoraat gekozen organen namens het volk handelen, en in wezen dus doen
wat het volk of de natie als geheel zelf ook zou gedaan hebben, als zij bij machte waren
geweest zelf te beslissen en te besturen. De relatief grote oppervlakte van de politieke
entiteiten en hun complexe structuren stellen echter een praktische onmogelijkheid om
allen over alles zelf te laten beslissen. Men zou nu kunnen argumenteren dat deze praktische
onmogelijkheid teniet wordt gedaan door de snelle evoluties in het veld van de
informatie- en communicatietechnologie (ICT), die voorziet in instrumenten waardoor
burgers op grote afstand allen tegelijk hun wensen en behoeften kunnen kenbaar maken
en daardoor het ruimtelijke en kwantitatieve obstakel kunnen overstijgen. Dit argument
is echter niet afdoende, daar de theorie van de politieke representatie stelt dat zelfs als
wij allen samengebracht zouden kunnen worden teneinde over overheidstaken te
delibereren (quod non), wij dan nog niet bij machte zouden zijn om zinvolle besluiten te
nemen, vermits wij zelf te zeer doordrongen zijn van de eigen particuliere belangen om
het algemeen belang in het oog te houden. Samengevat betekent dit bijgevolg dat de
theorie van de vertegenwoordigende democratie uitgaat van de gedachte dat de vertegenwoordigers
van het volk weliswaar namens het volk handelen, maar dat dit juist niet
moet betekenen dat het volk ook rechtstreeks invloed uitoefent op de besluitvorming.
Integendeel, de zuivere, objectieve volkswil uit zich alleen als de vertolkers ervan in een
volstrekt vrij mandaat kunnen werken. Het moge duidelijk zijn dat dit natuurlijk geen
feitelijk gegeven is. De volkswil is een fictie -of meer eufemistisch- een abstractie, maar
maakt desalniettemin de kern uit van de legitimering van de vertegenwoordigende democratie.
Conclusie bij dit alles dient te zijn dat de primaire bevoegdheid en verantwoordelijkheid
voor alle aangelegenheden van gemeentelijk belang bij de gemeenteraad berust
en dat de bevolking of een gedeelte ervan onmogelijk in zijn plaats kan treden op
vlak van de beslissingsbevoegdheid (directe democratie). Dit alles betekent niet dat de
overheid de burgers dient te blijven bevestigen in hun traditionele rollen van rechtssubject,
kiezer of klant. Hoewel de relatie tussen overheid en burgers ook op het vlak
van deze rollen kan vervolmaakt worden, dient de burger ook geactiveerd in te worden
om als actieve partner van de overheid op te treden en een zinvolle inbreng te doen in
het beleidsvoeringsproces. De hoedanigheden waarin de burger zich verhoudt tot het

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
331
bestuur zijn de afgelopen decennia immers ingrijpend veranderd en het bestuur heeft
daar in zijn omgangsvormen tot nog toe eigenlijk niet of nauwelijks op ingespeeld. De
bestuurskundigen hebben echter nog geen sluitend antwoord gevonden op de nieuwe
rollen die de moderne burger ten opzichte van het lokale bestuur is gaan vervullen. Als
kiezer toont de burger zich moeilijk voorspelbaar en wisselvallig, als klant is de burger
uiterst gevoelig en kritisch en als participant voelt hij zich vaak buitengesloten en tekortgedaan.
Vooral werd van deze laatste en betrekkelijk nieuwe burgerrol van participant de laatste
jaren veel heil verwacht om de democratische crisis op te lossen. De taak van de overheid
bestaat er dan in om op zoek te gaan naar nieuwe overlegvormen, instrumenten en
beheersvormen om de burger op een actieve wijze vroegtijdig bij de bestuurlijke processen
te kunnen betrekken (empowerment of the citizen). De burger wordt zo als het ware
erkend als een partner en als een coproducent van beleid, waardoor de lokale democratie
vermaatschappelijkt wordt.
Uit het bovenstaande kunnen we besluiten dat bestuurlijke vernieuwing moet opgevat
worden als een poging om instrumenten te zoeken die meer recht doen aan de wensen
en behoeften van de burgers. Het gaat dus over een zoektocht naar initiatieven, die het
draagvlak voor het beleid en de besluiten kunnen verbeteren en de zeggenschap van
burgers over het beleid en de dienstverlening kunnen vergroten. Deze zoektocht is dubbel,
enerzijds betreft het een zoektocht naar instrumenten die erop gericht zijn de relatie
tussen de overheid en de burger in zijn traditionele rol van kiezer en klant te verbeteren
(vervolmakingsperspectief), en anderzijds betreft het een zoektocht naar instrumenten, die
de burger in staat stellen om als coproducent van beleid of als partner op te treden aan
de zijde van de overheid (vermaatschappelijkingsperspectief).

332
TITEL I
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
VOORLICHTING, MOTIVERINGSPLICHT, OPENHEID
EN OPENBAARHEID VAN BESTUUR
§ 1. Verantwoording
Onder openheid van bestuur verstaan we die initiatieven die buiten de formele sfeer worden
genomen en die ontwikkeld worden vanuit de nieuw gegroeide mentaliteit, die er borg
voor wil staan dat het bestuur zoveel als mogelijk aanspreekbaar is voor de burgers, dat
de burger weet waar hij voor wat terecht kan en dat hij desgevallend ook buiten de
juridisch geregelde openbaarheid toegang kan hebben tot bepaalde overheidsinformatie
en –documenten.
Openbaarheid van bestuur is een juridisch begrip, d.w.z. een in rechtsregelen geconcretiseerde
verhouding tussen het bestuur en de bestuurden. Enerzijds wordt aan de burgers
een algemeen recht op informatie toegekend zodat zij toegang krijgen tot gegevens en
documenten, die bij de overheid aanwezig zijn en zowel kunnen betrekking hebben op
hun persoon of hun persoonlijke rechten als op aspecten van de beleidsvoering in het
algemeen (passieve openbaarheid). Anderzijds wordt aan het openbaar bestuur een algemene
verplichting opgelegd om regelmatig en op actieve wijze de informatieverstrekking
ten behoeve van de burgers te verzekeren (actieve openbaarheid).
Hoewel sinds de Belgische onafhankelijkheid tal van bepalingen betreffende de openbaarheid
van bestuur en het openbaar onderzoek werden afgekondigd 11 en ook de gemeentewet
van 1836 de openbaarheid verplicht stelde op een aantal gebieden 12 , kan men desalniettemin
spreken van een principiële beslotenheid van het bestuur.
De traditioneel geldende regeling m.b.t. openbaarheid kon zeker niet doorgaan als een
reëel openbaarheidsregime, zoals dat bestond in Denemarken, Finland, Frankrijk, Nederland,
Noorwegen, Zweden en de Verenigde Staten. Die openbaarheid werd in België
al te exclusief gezien als een uitzondering op de principiële beslotenheid van het bestuur
of als een bescheiden correctie op het geldende bestuurssysteem 13 . De uitgangspunten
van de traditioneel geldende regeling kan men tot aan de grondwetsherziening van 18
juni 1993, die leidde tot de invoering van artikel 32 in de Grondwet betreffende de
openbaarheid van bestuur, als volgt samenvatten:
- de grondwettelijke erkenning van de persvrijheid en het recht op vereniging (voornamelijk
via het partijwezen) zorgen voor de toekenning van democratische actieen
controlerechten aan de burgers, die kunnen aangewend worden bij de beïnvloeding
van het overheidsbeleid;

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
333
- de overheid verstrekt reeds een bulk aan informatie in het kader van de wettelijk
verplichte bekendmakingen alsook in het kader van vrijwillig genomen initiatieven,
zoals persconferenties, hoorzittingen, info-bladen, e.d.m.;
- de burger heeft vanuit de typisch Belgische context met tal van mechanismen van
sociaal-economisch overleg voldoende mogelijkheden om toegang te verkrijgen tot
overheidsgegevens en –documentatie;
- er moet ook niet zwaar getild worden aan de bestaande wettelijke en reglementaire
beperkingen m.b.t. de openbaarheid 14 .
Deze uitgangspunten leidden ertoe dat de informatieverstrekking vooral werd aanzien
als een verantwoordelijkheid van de verkozen politici. Zij dienden uit te maken welke
informatie al dan niet werd verstrekt. Dit bracht met zich mee dat het aan ambtenaren
verboden was feiten bekend te maken, die zij zouden kennen niet alleen ter oorzake van
hun ambt of die geheim zijn omwille van strafrechtelijke of andere wettelijke bepalingen
maar ook ingevolge veelvuldige voorschriften van de hiërarchische meerderen. Laatstgenoemde
voorschriften stelden in algemene zin de beslotenheid van de administratie
als uitgangspunt. Dit nam echter niet weg dat er in het bestuur ambtenaren in functie
waren die belast waren met specifieke informatieopdrachten. Doorgaans werd dan in de
functieomschrijving bepaald welke informatie al dan niet kon worden verstrekt. Bovendien
waren er in sommige besturen ook ambtenaren met een algemene informatieopdracht
in functie. Deze informatieambtenaren, vooral aanwezig in de grote gemeenten, hadden
tot doel de communicatie tussen het bestuur en de burgers te optimaliseren, en specifiek
de informatiestroom in beide richtingen te kanaliseren en te coördineren.
Dit alles maakte dat er zeker voldoende motieven van diverse aard konden worden aangevoerd
om een reëel en verderstrekkend openbaarheidsregime te ontwikkelen.
In de eerste plaats dient een verhoogde mate van democratisering beklemtoond te worden.
De burgers hebben immers in een democratisch bestel het recht op voldoende en
accurate informatie om in staat te zijn controle uit te oefenen op de door hen gekozen
leiders. Een verdere democratisering is ook nodig omdat de burger mondiger is geworden,
er een grotere vraag bestaat naar de beïnvloeding van de beleidsvoering buiten de
verkiezingscontext en omdat de nieuwe ontwikkelingen op het vlak van de informatieen
communicatietechnologie hier meer mogelijkheden scheppen.
In de tweede plaats is een grotere openbaarheid gewenst ter verbetering van de rechtsbescherming.
Naarmate de overheidspositie in de moderne verzorgingsstaat sterker toeneemt,
moet ook de positie van de burger versterkt worden en moet hij beschermd
worden tegen willekeurig en onrechtmatig overheidsoptreden. Om dit te verwezenlijken
moet hij toegang hebben tot de inhoud van de documenten, die tegen hem kunnen
worden opgeworpen. Deze bescherming kan trouwens nog verder uitgebreid worden
door de invoering van een motiveringsplicht en de instelling van een uitgebreid klachtenmanagement
en een ombudsfunctie.
In de derde plaats dient gewezen te worden op aanzetten uit het internationale verdragen,
die de communicatievrijheid als een grondrecht hebben vooropgesteld, waarbij het

334
recht op informatie steeds centraler is komen te staan 15 .
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In het raam van de grondwetsherziening van 1992-1993 werd de openbaarheid van
bestuur ingeschreven als een grondwettelijke bepaling (art. 32 GW). Dit artikel bepaalt:
«Eenieder heeft recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te
krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het
decreet of de regel bedoeld in artikel 134.». Deze bepaling is in werking getreden op 1
januari 1995.
De term bestuursdocument slaat op alle informatie waarover de administratieve overheden
beschikken, welke ook de informatiedrager is. De uitzonderingsgronden op de openbaarheid
zijn in principe relatief, d.w.z. dat in ieder geval het belang van de openbaarmaking
moet worden afgewogen tegen het belang beschermd door de uitzonderingsgrond.
Bovendien komt het elke wetgevende vergadering toe conform de eigen bevoegdheden
de openbaarheid te regelen, rekening houdend met de algemene principes, al is dit in de
praktijk niet altijd eenvoudig.
De Vlaamse Gemeenschap regelde als eerste overheid de openbaarheid van bestuursdocumenten
door het decreet van 23 oktober 1991 16 . De federale wetgever volgde d.m.v.
de wet van 11 april 1994. Deze federale wet kent twee grote luiken. Enerzijds betreft het
de openbaarheid op initiatief van het bestuur (de actieve openbaarheid), en anderzijds
de openbaarheid op verzoek van de bestuurde (de passieve openbaarheid). Uitgangspunt
voor de passieve openbaarheid vormt het principe dat alle bestuursdocumenten
openbaar zijn, tenzij wanneer het gaat om documenten van persoonlijke aard. Verder
bevat de wet bepalingen met betrekking tot de andere uitzonderingsgronden en betreffende
de geschillenregeling.
Deze federale wet van 11 april 1994 is eveneens van toepassing op de gemeentebesturen
in de mate dat deze wet op gronden die tot de federale bevoegdheid behoren de openbaarheid
van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt. De wet van 12 november 1997
die betrekking heeft op de openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten
gaat bovendien van dezelfde principes uit als de federale wet van 11 april 1994.
De wet van 12 november 1997 verplicht de gemeenteraad in het kader van de actieve
openbaarheid een ambtenaar aan te stellen die belast wordt met de conceptie en de
realisatie van het gemeentelijk informatiebeleid, alsmede met de coördinatie, die vereist
is voor de publicatie van een document met de bevoegdheden en de interne organisatie
van de gemeentelijke overheid. Op elke briefwisseling, die uitgaat van de gemeentelijke
overheid wordt de naam, de hoedanigheid, het adres en het telefoonnummer van degene
die meer inlichtingen kan verstrekken over het dossier vermeld. Tevens dient elk document,
waarmee een beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking
ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de eventuele beroepsmogelijkheden,
de instanties bij wie het beroep moet worden ingesteld en de geldende vormen en termijnen,
te vermelden.
Het recht op het raadplegen van een bestuursdocument van een gemeentelijke administratieve
overheid en op het ontvangen van een afschrift van het document (passieve

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
335
openbaarheid) bestaat erin dat eenieder op schriftelijke aanvraag elk bestuursdocument
ter plaatse kan inzien, daaromtrent uitleg kan krijgen en mededeling in afschrift ervan
kan krijgen. Voor documenten van persoonlijke aard is vereist dat de verzoeker een
belang doet blijken. Verder vermeldt de wet nog een aantal restricties op de passieve
openbaarheidsregeling. Wat de geschillen betreft geldt dezelfde regeling als voor de federale
administratieve overheden. Bijgevolg wordt hier ook de federale Commissie voor
de toegang tot bestuursdocumenten ingeschakeld en is beroep bij de Raad van State
mogelijk.
Uit het voorgaande mag geconcludeerd worden dat een verbeterde informatievoorziening
de hoeksteen is van een verdere vervolmaking van de lokale democratie. Het belang van
die informatie is tweevoudig. Enerzijds heeft de burger de mogelijkheid om via de door
de overheid aangeboden gegevens zich een mening te vormen over het voorgenomen
of gevoerde beleid, anderzijds leidt die informatie voor de burger tot meer rechtszekerheid.
Beide ontwikkelingen zorgen voor een verhoogde kwaliteit van de beleidsvoering
en de dienstverlening.
Vanuit dit standpunt is het aangewezen dat de basisprincipes van de actieve en passieve
openbaarheid in het Vlaams gemeentedecreet worden opgenomen. De procedures, de
uitzonderingsgronden en de geschillenregeling dienen bepaald te worden ter vervanging
van de bestaande wet van 12 november 1997 met diezelfde strekking. Dit neemt echter
niet weg dat de voornoemde wet van toepassing zal blijven op de federale materies,
zoals burgerlijke stand, politie, e.d.m.
Daarnaast dienen de gemeenten zich ook in te spannen om een sfeer van openheid van
bestuur te ontwikkelen. Deze openheid dient tot stand gebracht te worden door initiatieven
buiten de formeel verplichte sfeer, die ervoor moeten zorgen dat het bestuur
zoveel als mogelijk aanspreekbaar is voor de burgers, dat de burger weet waar hij voor
wat terecht kan en dat hij desgevallend ook buiten de juridisch geregelde openbaarheid
toegang kan hebben tot bepaalde overheidsinformatie en –documenten. Het spreekt
voor zich dat deze initiatieven van vrijwillige aard zijn en dienen overgelaten te worden
aan de inzichten van de politieke verantwoordelijken. Daar het belang van dergelijke
initiatieven van openheid niet mag onderschat worden, verdient het aanbeveling om ook
dit principe in het Vlaams gemeentedecreet in te schrijven. Vermits het inzicht van bestuur
tot bestuur en van periode tot periode kan verschillen, dienen de politiek verkozenen
bij wijze van reglement hun inzichten te bepalen.
§ 2. Toelichting bij de decreetsartikelen
Het zou ongetwijfeld de voorkeur verdienen om in Vlaanderen tot één openbaarheidsregeling
te komen die zowel zou gelden voor de bestuurlijke overheden op Vlaams niveau
als voor die op provinciaal en lokaal niveau.
Een voor de hand liggende oplossing zou er dan ook in bestaan dat de Vlaamse regelgeving,
die thans vervat is in het decreet van 18 mei 1999 betreffende de openbaarheid van
bestuur, van toepassing wordt verklaard op de gemeenten. Die regelgeving is overigens

336
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
al van toepassing op de intercommunales en op de openbare centra voor maatschappelijk
welzijn. In de proeve van gemeentedecreet zouden dan nog enkele aanvullende bepalingen
kunnen worden opgenomen, daar de openbaarheid op lokaal niveau alleszins
een meer doorgedreven toepassing moet vinden. Tevens zouden specifieke bepalingen
moeten worden opgenomen m.b.t. de bevoegde organen en de procedures.
Hierna wordt echter geopteerd voor een eigen gemeentelijke regeling. Een argument
daarvoor kan gevonden worden in de vaststelling dat de thans geldende Vlaamse regelgeving
onduidelijkheden bevat en dat het in hoofdzaak verwijzen naar die regelgeving
de gemeenten zou opzadelen met aldus “geïmporteerde” moeilijkheden. Hiertegenover
staat dan wel dat de Vlaamse regelgeving inmiddels wordt herzien in het kader van de
voorbereiding van een decreetswijziging. Alles wijst er echter op dat deze decreetsaanpassing
nog enige tijd op zich zal laten wachten.
Het hierna opgenomen voorstel voor een specifieke voor de gemeenten geldende regeling
betreffende de openbaarheid van bestuur blijft alleszins voor verdere aanpassing
vatbaar, o.m. in het licht van de voorstellen die thans op Vlaams niveau worden uitgewerkt.
Er zij beklemtoond dat de hiernavolgende tekst alleen de juridische regeling betreft en
niets afdoet aan de mogelijkheden voor het gemeentebestuur om buiten dit juridisch
minimumkader een grotere openheid van bestuur na te streven telkens dit voor een
goede beleidsvoering en een adequate dienstverlening door de gemeenteraad wenselijk
wordt geacht. Wel moet de bekommernis voor openheid evenzeer gepaard blijven gaan
met de bekommernis om informatie over personen en derden in het algemeen, die bij
het gemeentebestuur berust met de grootste zorgvuldigheid te beschermen en om telkens
het decreet of de eisen van goed bestuur dit inhouden aan de openbaarheid te
onttrekken.
Er wordt gestreefd naar een omvattende tekst, die ook de thans geldende publicatie- en
motiveringsverplichtingen insluit. Vanuit juridisch oogpunt is het zeker niet vereist om
al deze regelingen onder deze hoofding onder te brengen. Soms gaat het trouwens om
regelingen, die zich in federale wetten bevinden (b.v. motiveringsplicht). Omwille van de
duidelijkheid, zowel voor de gemeentebestuurders als voor de burgers, wordt voorgesteld
deze teksten hier te herhalen.
Hoofdstuk 1 bevat twee algemene bepalingen. In de eerste plaats wordt een ruim begrip
gehuldigd van de actieve openbaarheid, die in de plaats komt van de thans geldende
juridische verplichting om de gemeentelijke algemene besluiten bekend te maken en om
de bestuurshandelingen met individuele strekking te motiveren. Daarenboven wordt
ook de verplichting om de burger te informeren over het gevoerde beleid, de gemeentelijke
organisatie en de gemeentelijke dienstverlening ruim opgevat. Verder wordt ook
het begrip passieve openbaarheid, dat beheerst wordt door artikel 32 van de Grondwet
gedefinieerd (art. 176).
In de tweede plaats wordt duidelijk gesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan specifieke
wetten en decreten –b.v. in het domein van de ruimtelijke ordening of de burgerlijke

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
stand- die bijkomende openbaarheidsregelingen kunnen bevatten of specifieke
uitzonderingsgronden afkondigen (art. 177).
337
Hoofdstuk 2 expliciteert de regeling voor de actieve openbaarheid en legt de basis voor
een openheid op gesteunde beleids- en bestuursvoering. Wat de bekendmaking van de
algemene regelgeving betreft wordt afgezien van de bekendmaking door aanplakking en
wordt verwacht dat naast de minimale vereiste, vervat in artikel 178, door de gemeenteraad
de voor de plaatselijke situatie meest aangepaste initiatieven zullen worden genomen
om daaraan zo ruim mogelijke bekendheid te geven. Aldus moet ook een evolutieve
invulling van de publicatieverplichting mogelijk zijn, rekening houdende met de ontwikkelingen
van de informatie- en communicatietechnologie (art. 179).
Het gemeentelijke voorlichtingsbeleid komt uitvoerig aan bod in de artikelen 180 tot
186. Dit voorlichtingsbeleid is een plicht van alle organen doch er wordt verwacht dat de
gemeenteraad daartoe de grote beleidslijnen uittekent en tevens zelf de verantwoordelijkheid
neemt indien voorlichting wordt verstrekt over in voorbereiding zijnde beleidsmaatregelen
(art. 180). Jaarlijks zal de gemeenteraad hierover een bespreking dienen te
voeren (art. 186). Op ambtelijk vlak vormt de aanstelling van een voorlichtingsambtenaar
een vereiste en dringt zich een nauwe samenwerking tussen deze ambtenaar en het gemeentelijk
managementteam op (art. 181). De informatieverstrekking heeft minimaal
betrekking op wat vermeld is in de artikelen 182 en 183, doch er zal daarbij ook rekening
moeten worden gehouden met de decretaal gestelde uitzonderingsgronden. Van zeer
groot belang is dat op de gemeentebesturen de verplichting berust om in een ruim te
verspreiden brochure op een duidelijke wijze ten aanzien van de burgers uiteen te zetten
welke regelingen van toepassing zijn inzake openheid en openbaarheid van bestuur evenals
inzake klachtenbehandeling, inspraak, volksinitiatief en volksraadpleging. Hiervan wordt
verwacht dat dit de betrokkenheid van alle burgers zal stimuleren en aanscherpen. Daarenboven
is ook bepaald dat de gemeenten bij uitstek een rol kunnen vervullen voor de
verspreiding van informatie van de Vlaamse bestuurlijke overheden (art. 185).
In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de thans geldende regeling voor de motivering van de
bestuurshandelingen met individuele strekking hernomen (art. 187-190). Die houdt ook
in dat mededeling wordt gegeven van de beroepsmogelijkheden tegen deze beslissingen.
Hoofdstuk 4 bevat de van toepassing zijnde bepalingen betreffende de passieve openbaarheid
van bestuur. Daarbij wordt de thans geldende regeling hernomen en aangevuld
met procedureregels, die deze regeling aanpassen aan de gemeentelijke organisatie. Deze
procedureregelen betreffen zowel het recht van inzage, als dit van verbetering of aanvulling,
dat toekomt aan elke natuurlijke of rechtspersoon die erom verzoekt.
- In de algemene bepalingen komen naast de omschrijving van het recht op inzage,
eventuele verbetering en aanvulling een aantal definities voor. Daarbij wordt de thans
geldende ruime omschrijving van de bestuursdocumenten hernomen. Behalve voor de
inzage van bestuursdocumenten van persoonlijke aard is nooit een belang vereist (art.
191 tot 196). Daarenboven kan de gemeente in het kader van de één-loket-gedachte ook
een rol vervullen voor de Vlaamse bestuurlijke overheden (art. 197).
- Aanvragen worden gericht tot het college van burgemeester en schepenen, dat de

338
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gemeentesecretaris evenwel kan opdragen om deze te behandelen, zoniet moet het
college daarover zelf de nodige onderzoeksverrichtingen doen en beslissingen nemen
(art. 198-203). Tevens geldt een doorverwijsverplichting als inzage wordt gevraagd van
bestuursdocumenten, die zich bij een andere overheid bevinden. Belangrijk is ook dat
aan de voorlichtingsambtenaar de taak wordt toegekend om de burger behulpzaam te
zijn bij het indienen of eventueel aanvullen of herformuleren van de aanvraag (art. 199).
- Wat de uitzonderingsgronden betreft (art. 204-208) wordt niet alleen rekening gehouden
met die welke vervat zijn in het decreet van 18 mei 1999, doch ook met die welke
voorkomen in de federale wet van 11 april 1994, inzover de gevraagde informatie betrekking
heeft op materies waarvoor de federale overheid bevoegd is of blijft. Het op
mekaar afstemmen van deze uitzonderingsgronden bleef echter een hachelijke onderneming.
Daarenboven moet voor de milieu-informatie rekening worden gehouden met
de Europese richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot deze informatie. Deze
aangelegenheid is vooralsnog in het decreet van 18 mei 1999 op een onduidelijke wijze
geregeld 17 . Op federaal niveau werd inmiddels een wet aangenomen die ertoe strekt
zowel de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur als de wet van
12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en de
gemeenten aan te vullen om ze in overeenstemming te brengen met het Europees recht.
De Europese Commissie heeft immers twee procedures voor overtreding ingesteld tegen
de Belgische Staat die gericht zijn tegen deze wetten wegens de onjuiste en onvolledige
omzetting van de bepalingen van de Europese richtlijn betreffende de uitzonderingsgronden
en betreffende de verplichting om zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee
maanden antwoord te geven aan diegene die om informatie heeft verzocht en om de
weigering van de gevraagde informatie uitdrukkelijk te motiveren. Laatstvermelde verplichting
deed moeilijkheden rijzen daar het Belgische recht de uit de aard van de zaak
zelf niet gemotiveerde impliciet afwijzende beslissing kent.
- De beroepsprocedure tegen afwijzende beslissingen komt ten slotte aan bod in de
artikelen 210 en volgende. Dit beroep wordt behandeld op het niveau van de Vlaamse
regering.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL II
GEMEENTELIJK MELDPUNT EN OMBUDSDIENST
§ 1. Verantwoording
In ons rechtsbestel zijn er een aantal klassieke vormen van bescherming tegen niet of
weinig kwalitatief, onrechtmatig en onbehoorlijk bestuur in voege.
339
Het betreft hier in de eerste plaats het principe van de politieke verantwoordelijkheid. In
de lokale sfeer betekent dit dat het college van burgemeester en schepenen verantwoording
verschuldigd is aan de verkozen vergadering, de gemeenteraad. Deze politieke controle
kent echter beperkingen. Zo zal de verantwoordingsplicht van het college vooral
bestaan in het beantwoorden van vragen en zal alleen indien zwaarwichtige redenen
kunnen worden aangevoerd beroep worden gedaan op het gebruik van een constructieve
motie van wantrouwen.
Een tweede klassieke vorm van bescherming betreft de jurisdictionele controle, die verzekerd
wordt door de strafrechter ingeval van overtreding of misdrijf overeenkomstig
het strafwetboek, door de hoven en de rechtbanken, door de administratieve rechtscolleges
en door de Raad van State. Maar ook hier gelden er een aantal beperkingen,
zijnde:
- de gebondenheid aan bepaalde voorwaarden zoals het vereiste belang dat moet
worden aangetoond in de meeste procedures;
- het moet gaan om een onrecht, waarvoor men het de moeite vindt een belangrijke
investering in tijd en geld te doen om rechtsherstel te verkrijgen;
- er zijn tal van nalatigheden en voorbeelden van weinig correct optreden van openbare
besturen waarvoor men zich moeilijk tot een rechtbank kan wenden, maar die
niettemin de kwaliteit van het bestuurlijk optreden aantasten;
- slechts in geval van leemten of onduidelijkheden in de wetgeving worden sommige
beginselen van behoorlijk bestuur gesanctioneerd;
- het bekomen resultaat is soms van louter principiële aard;
- de rechters zijn overbelast en wijzen hun vonnissen en arresten pas na verloop van
lange wachttijden;
- het aantal en de diversiteit van de rechtsprekende organen brengt een doolhof van
organen, procedure- en bevoegdheidsregels met zich mee. Het gebrek aan een coherente
structuur, openheid en doorzichtigheid van de organisatie van de rechtscolleges
maakt het voor de burger niet altijd gemakkelijk om de geëigende weg –
om voor zijn rechten op te komen – te vinden18 .

340
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een derde vorm van bescherming tegen onrechtmatig en onbehoorlijk bestuur wordt
gevormd door een aantal bestuurlijke maatregelen. In de eerste plaats moet hier worden
verwezen naar de verplicht opgelegde preventieve procedures, zoals bv. het voorafgaand
onderzoek, het vooraf ter inzage leggen van ontwerpen en plannen, enz. Daarnaast
gelden soms ook procedures van georganiseerd beroep of kan ook beroep worden gedaan
op de beslissende instantie zelf of eventueel op de hiërarchische meerdere. Tenslotte
moet nog gewezen worden op een aantal recente initiatieven die de verbetering
van de relatie tussen het openbaar bestuur en de burgers tot doel hebben, zoals de
uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, de ombuiging van de discretieplicht
van de ambtenaren tot het spreekrecht en de hierboven besproken openbaarheid
van bestuur.
Al deze klassieke en meer recente vormen van bescherming tegen onbehoorlijk en onrechtmatig
bestuur hebben echter nog niet tot de situatie geleid waarbij in elk geval van
onrecht of onbehoorlijk bestuur ook reëel voldoening wordt verkregen. Bovendien kan
niet elk onbehoorlijk optreden van het bestuur worden gelijkgesteld met rechtskrenking.
Dat alles heeft ertoe geleid dat de laatste decennia herhaaldelijk voorstellen werden geformuleerd
om de bescherming via het ombudsinstituut te verbeteren. Dit instituut kent
zijn oorsprong in Zweden, waar het werd ingevoerd in 1809. Later kende het een verdere
verbreiding naar de overige Scandinavische landen. Algemeen kan de taak van de
ombudsman omschreven worden als het onderzoeken van klachten, die door de burgers
worden ingediend wanneer deze zich benadeeld achten door het niet correct optreden,
de partijdigheid, de nalatigheid of de overdreven bemoeizucht van de overheid.
In de Scandinavische landen wordt de instelling van de ombudsman gekenmerkt door:
- haar democratische grondslag: de ombudsman verricht zijn taak namens de volksvertegenwoordiging;
- het principe van de onafhankelijkheid: in zijn werkwijze is de ombudsman volkomen
onafhankelijk van de volkvertegenwoordigers, zij het dat hij door het parlement
gegeven richtlijnen in acht heeft te nemen en dat hij ook door het parlement
desnoods kan worden ontslagen;
- het initiatiefrecht, een brede onderzoeksbevoegdheid en een ruime bevoegdheid
om klachten te onderzoeken, te beoordelen en desgevallend ook af te wijzen; daarbij
treedt de ombudsman bemiddelend op tussen het bestuur en de burger;
- het principe van de openbaarheid;
In principe treedt de ombudsman slechts op als tweedelijnsklachten-instantie.
In België heeft men zich gedeeltelijk aangesloten bij deze Scandinavische traditie van de
ombudsman. Op federaal vlak heeft de wet van 22 maart 1995 het college van de federale
ombudsmannen ingesteld. Op Vlaams niveau werd het instituut van de ombud
reeds vroeger vastgelegd in het decreet van 23 oktober 1991 betreffende de openbaarheid
van bestuur. Aanvankelijk werd de ombud benoemd door de Vlaamse Regering
waaraan hij ook verslag uitbracht. Ingevolge het decreet van 7 juli 1999 wordt de ombud
momenteel aangesteld door het Vlaams Parlement en brengt hij hieraan verslag uit.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
341
De aansluiting bij de Scandinavische traditie inzake het ombudsinstituut is een positieve
ontwikkeling. De bekommernis voor een correct functionerend bestuur, de verruiming
van de bescherming tegen onbehoorlijk overheidsoptreden en de uitschakeling van bepaalde
vormen van machtsmisbruik dragen bij tot democratischer en doelmatiger
overheidsoptreden en versterken daarom de legitimiteit.
§ 2. Toelichting bij de decreetsartikelen
De hiernavolgende decreetsartikelen zijn summier doch daarom niet minder belangrijk.
In de eerste plaats wordt de gemeenteraad verplicht een meldpunt in te richten waar
klachten of voorstellen tot verbetering van de dienstverlening, uitgaande van de burgers,
de hen vertegenwoordigende organisaties of van rechtspersonen die actief zijn op het
grondgebied van de gemeente, kunnen worden ingediend (art. 216).
In de tweede plaats wordt een klachtmogelijkheid in de tweede lijn gegarandeerd door
het optreden van een onafhankelijke ombudsdienst. Indien de gemeenteraad daartoe
geen initiatief neemt of daarvan zelf wenst af te zien, treedt automatisch de Vlaamse
ombudsman op (art. 217). De ombudsdienst treedt evenwel alleen op indien in het
kader van de eerstelijnsklachtenbehandeling geen voldoening werd bekomen. Daarbij
zou de ombudsdienst in staat moeten zijn ten behoeve van de burgers bemiddelend op
te treden bij het gemeentebestuur.
Men merke nog op dat het beroep bij de toezichthoudende overheid niet wordt geïnstitutionaliseerd
in de proeve.

342
TITEL III
BURGERINITIATIEF
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een probleem wordt, vanuit bestuurskundig standpunt, gedefinieerd als een discrepantie
tussen een maatstaf (beginsel, norm) en een voorstelling van een bestaande of een
verwachte situatie 19 . Het is echter niet zo dat ieder maatschappelijk probleem op de
aandacht van het publiek of de beleidsbepalers kan rekenen. Het is trouwens een misvatting
dat de ernst van het probleem steeds bepalend is voor de aandacht die het krijgt.
Ondanks het bestaan van structurele problemen, volgt vaak met grote vertraging of
helemaal geen beleid. Bachrach en Baratz spreken in dit verband van non-decisions, wat
niet meer betekent dan beslissen om voorlopig niets doen 20 . Een mogelijke verklaring
hiervoor werd in de literatuur geformuleerd onder de noemer van het barrière-model, dat
stelt dat de beleidsvorming of het ontbreken daarvan kan verklaard worden uit de fasen
die moeten worden doorlopen vooraleer op een probleem uiteindelijk een beleid volgt.
Schema: Van probleem naar beleid in het barrière-model
(de verticale lijnen geven de barrières weer).
Ongewenste Bewust- Omzetting Plaatsing op Plaatsing Plaatsing op Plaatsing op
situatie doet wording van in eisen publieke op beleids- besluitvor- uitvoeringszich
voor het probleem agenda agenda mingsagenda agenda
Al deze fasen kunnen beschouwd worden als barrières die moeten worden genomen, wil
uiteindelijk een beleid vorm krijgen. Allereerst dient er een omzetting plaats te vinden
van een ongewenste situatie naar een bewustwording daarvan en naar politiek vertaalbare
eisen. De volgende barrière betreft de omzetting van deze eisen in een ‘issue’ op de
publieke agenda, bijvoorbeeld via acties van politieke partijen of via mediabelangstelling.
Er moet zich met andere woorden meestal een massificatie van het probleem voordoen. Het
probleem moet niet door één, niet door enkele, maar meestal door vele leden van de
lokale gemeenschap als een probleem beschouwd worden. Een probleem dat veel publieke
aandacht krijgt, is nog niet meteen een probleem dat door de beleidsbepalers op
hun agenda wordt geplaatst. En wanneer het beleidsprobleem onder de aandacht van de
beleidsbepalers komt, is dit nog geen garantie voor een uiteindelijke beleidsbeslissing.
Indien die beslissing er toch komt, moet het beleid nog in werking treden en dient het
dus op de uitvoeringsagenda te komen. Het centrale verklaringselement in dit model is
de concurrentie tussen een veelheid van maatschappelijke problemen. Het gaat m.a.w.
om een probleem van issue-space (agendaruimte), de beperkte mogelijkheid van het publiek,
de beleidsontwerpers en de politici om aandacht te geven aan een maatschappelijk
probleem.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
343
In deze titel gaat de aandacht voornamelijk uit naar de barrière die zich bevindt tussen
de fase van de plaatsing op de publieke agenda en de fase van de plaatsing op de beleidsagenda,
die in het bovenstaande schema met een dikke verticale lijn werd aangeduid.
Het instrument dat de invloed van de burger in het agenderingsfase het best kan versterken,
is de figuur van het burgerinitiatief. Met dit instrument kunnen de burgers, op voorwaarde
dat ze voldoende in aantal zijn, een door hen ervaren probleem (wens of behoefte)
omvormen tot een probleem voor de plaatselijke beleidsagenda 21 . De besluitvormers
worden door de burgers als het ware gedwongen om zich actief met het door
de burgers aangekaarte probleem bezig te houden 22 . Men merke op dat het burgerinitiatief
in feite neerkomt op de institutionalisering van het petitierecht. Om die reden wordt
ook een lage drempel gehanteerd om een dergelijk verzoek in te dienen (art. 218). Tevens
is het belangrijk te noteren dat een dergelijk verzoek verplicht moet worden behandeld
door de gemeenteraad.
Vanuit het oogpunt van een democratische beleidsontwikkeling is het aangewezen dat
een punt op de publieke agenda kan doorstoten tot de beleidsagenda, zonder dat dit van
de instemming van de gemeenteraad wordt afhankelijk gesteld. Hoewel de vertegenwoordigersdemocratie
steeds een onvermijdelijke afstand impliceert tussen burgers en overheid,
staat dit niet in de weg dat een voldoende aantal burgers een bepaald maatschappelijk
probleem tot voorwerp kan maken van een behandeling en zo verheffen tot een
beleidsprobleem. De behandeling van het beleidsprobleem door het representatieve orgaan,
in casu de gemeenteraad, kan een einde nemen na de bespreking ervan in de raad,
indien deze oordeelt dat de oplossing van dit probleem niet onder zijn bevoegdheden
valt of indien hij oordeelt dat zich omtrent dit probleem geen beleidsontwikkeling opdringt.
Een invoering van een dergelijk instrument activeert het politieke debat omtrent
het door de burgers gedefinieerde probleem (art. 221).

344
TITEL IV
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
DE GEMEENTELIJKE VOLKSRAADSPLEGING
§ 1. Verantwoording
De moderne westerse democratieën zijn representatieve democratieën; politieke entiteiten
waarin de volksinvloed op wetgeving en regering in principe plaatsvindt door
middel van periodieke verkiezingen. De gedachte daarbij is –althans in strikt theoretische
zin- dat de door het electoraat gekozen organen namens de kiezers handelen, en
dus in wezen doen wat het volk zelf ook zou gedaan hebben, als het bij machte was
geweest zelf te beslissen en te besturen. Dit alles zorgt ervoor dat zeker een beslissend
referendum in al zijn vormen en gedaanten een erg merkwaardige figuur is. Het houden
van het referendum tast de kern van de representatie-theorie aan, daar het volk, dat
zijn vertegenwoordigers gekozen heeft, de beslissingen van die gekozen vertegenwoordigers
doorbreekt en daar zijn eigen besluit voor in de plaats zou kunnen stellen. Het
referendum is in wezen de concretisering van een politiek-filosofische visie, die diametraal
tegenovergesteld is aan de visie van de representatiedenkers. Zijn filosofische
wortels vindt het referendum in het gedachtengoed van Rousseau die in het politieke
standaardwerk ‘Du contrat social’ stelde dat de volkswil zich maar in zuivere vorm kan
uiten als er geen enkele intermediaire structuur zou bestaan tussen het volk zelf en de
besluiten die het neemt. Dat betekent concreet dat in Rousseaus politieke filosofie
vertegenwoordigende vergaderingen in principe slechts op de tweede plaats komen en
de leden van het volk zelf, in een volksvergadering verzameld, als wetgever zouden
moeten optreden.
Het voorgaande maakt duidelijk dat in een representatieve democratie op theoretische
gronden tegen het referendum-instrument bedenkingen zijn aan te voeren. De praktijk
leert echter dat het referendum in de meeste representatieve democratieën kan gedijen
als een vrij geaccepteerde vorm van correctie en aanvulling op de werking van de representatieve
organen, zonder dat het voortbestaan van deze laatste dient in vraag gesteld te
worden. Als de stelsels van representatieve en directe democratie worden voorgesteld
als twee uitersten, dan kunnen de verschillende referenda tussen deze twee polen worden
geplaatst. De twee soorten van referenda die vanuit dat perspectief het verst uit
elkaar liggen, zijn aan de ene kant het consultatieve, niet-bindende, facultatieve referendum
dat door het te adviseren orgaan zelf wordt georganiseerd, en aan de andere kant
de correctieve, bindende volksstemming die door de burgers kan worden afgedwongen.
De eerste referendumvorm respecteert de meeste kenmerken van de representatieve
democratie. Dit is de vorm die in België door de wet van 10 april 1995 in de gemeentewet
werd ingevoerd. Tussen de genoemde uitersten zijn veel combinaties mogelijk. De

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
345
keuze voor de vorm van het referendum geeft aan welke waarde gehecht wordt enerzijds
hecht aan de mogelijkheid voor de burgers om hun mening kenbaar te maken
over een specifiek beleidsissue en anderzijds aan het functioneren van de representatieve
democratie. De gekozen vorm geeft met andere woorden aan hoe verregaand de
representatieve vormen kunnen worden aangevuld.
Een belangrijke kwestie met betrekking tot het referendum-instrument bestaat in de
mogelijkheden die de wet en de Grondwet bieden om een referendum te houden. Het
hete hangijzer betreft ongetwijfeld de binding aan de uitslag van het referendum. De
conclusie van de staatsrechtdeskundigen is dat de bindende referenda onder de huidige
omstandigheden in strijd zijn met artikel 41 van de Belgische Grondwet 23 . Zij strijden
met het vertegenwoordigende stelsel zoals we dat thans kennen en voor het lokaal bestuur
zijn zij in strijd met het regelgevende en bestuurlijke primaat van de gemeenteraad.
Deze interpretatie sluit referenda in een bindende vorm uit en laat enkel nog plaats voor
consultatieve referenda of volksraadplegingen. De wijziging van artikel 41 van de Grondwet
van 12 maart 1999 24 neemt hieromtrent alle twijfels weg: «Over de aangelegenheden
van gemeentelijk of provinciaal belang kan in de betrokken gemeente of provincie een
volksraadpleging worden gehouden. De wet regelt de nadere uitwerking en de organisatie
van de volksraadpleging». De expliciete articulatie van de term volksraadpleging -en
niet het bredere begrip referendum, dat consultatief, decisief en correctief kan zijnwijst
enkel op de juridische toelaatbaarheid van een consultatieve vorm.
Los hiervan rijst de vraag of de wetgever er goed aan gedaan heeft om de volledige
procedure van het consultatieve referendum in de gemeentewet te verankeren. In principe
zou het bijvoorbeeld ook kunnen volstaan om de volksraadpleging als instrument
in de gemeentewet in te schrijven en de procedures tot voorwerp te maken van enkele
bepalingen die in een aantal ‘modelspelregels’ voorzien waar gemeenten met gebruikmaking
van de hen geboden beslissingsruimte op kunnen differentiëren. Deze laatste
variant bezit de aantrekkelijkheid van differentiatie en autonomie, en kan als zodanig
vanuit een bestuurlijk vernieuwingsperspectief worden begrepen als een versterking van
de positie van de gemeenteraad alsook als een vergroting van daadkracht van de burger.
Toch zijn er ook argumenten die pleiten voor een doorgedreven juridisering van de
lokale volksraadpleging. Vanuit het principe van de gelijkheid is het aangewezen dat
burgers in alle gemeenten op een enigszins gelijke en gewaarborgde manier van dit recht
kunnen gebruik maken, indien men de volksraadpleging een definitieve plaats wil toekennen
tussen alle andere democratische zeggenschapsrechten. Om die redenen raakt
men er in Nederland alsmaar meer van overtuigd dat het niet geheel aan de lokale autonomie
kan worden overgelaten om op dit vlak allerlei drempels en voorwaarden te formuleren,
die uiteindelijk er ook op kunnen op neerkomen om het referendumrecht uit te
hollen of zelfs volledig te niet te doen 25 .
Met het oog op de keuze voor een aangepaste regeling is het nuttig om enige aandacht te
wijden aan de regelingen die in andere landen bestaan met betrekking tot het lokale
referendum. Hierbij werden een aantal Europese landen op een systematische manier
onder de loep genomen. Niet alleen wordt in wat volgt aandacht besteed aan de situatie
in de ons omringende West-Europese landen, ook de Centraal- en Midden-Europese

346
landen komen aan de orde 26 .
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Een eerste belangrijk element in de reglementering betreft de vraag naar de actor of
actoren die een referendum kunnen uitschrijven of afdwingen. In dit opzicht werden
vier mogelijkheden teruggevonden, zijnde:
a) uitsluitend de lokale overheidsorganen zijn bevoegd voor het uitschrijven
van een referendum
Frankrijk: de gemeenteraad beslist over het houden van een referendum in de gemeente
op verzoek van de burgemeester of van één derde van de leden van de gemeenteraad
(als de gemeente meer dan 3500 inwoners heeft) of de meerderheid van de gemeenteraad
(als de gemeente minder dan 3500 inwoners heeft).
Portugal: één derde van de leden van de gemeenteraad kan een verzoek tot het houden
van een referendum bij de raad aanhangig maken.
Noorwegen: een referendum kan alleen op initiatief van de lokale overheden tot stand
komen, en slechts over een zeer beperkt aantal onderwerpen.
b) een bepaald deel van de bevolking is bevoegd tot het nemen van een initiatief
voor een referendum, maar de lokale autoriteiten zijn bevoegd tot
het nemen van de uiteindelijke beslissing over de tenuitvoerlegging van
het initiatief
Finland: 2 % van het electoraat (met een minimum van 50 of 100 inwoners) kan een
verzoek bij het gemeentebestuur indienen tot het houden van een raadgevend referendum
over een onderwerp dat binnen de lokale bevoegdheidssfeer ligt. De gemeenteraad
beslist hierover bij gewone meerderheid van stemmen. Daarnaast kan de raad ook zelf
beslissen om een referendum te organiseren.
Bulgarije: een referendum kan worden uitgeschreven op initiatief van de gemeenteraad
zelf, op verzoek van de leden van de raad, of op verzoek van minstens 10 % van het
electoraat. De uiteindelijke beslissing ligt steeds bij de gemeenteraad.
c) een bepaald percentage van de burgers is voldoende om het initiatief bindend
voor de bestuursorganen te laten zijn
Luxemburg: de gemeenteraad van een gemeente kan besluiten een referendum te houden
over een onderwerp dat binnen de bevoegdheden van het gemeentebestuur valt.
Daarnaast is de gemeenteraad echter verplicht een referendum te houden over een bepaald
onderwerp dat binnen de bevoegdheidssfeer van de gemeente valt, als tenminste
één vijfde van het electoraat in gemeenten boven de 3000 inwoners en ten minste één
vierde van het electoraat in gemeenten met minder dan 3000 inwoners daarom verzoekt.
De gemeente dient in dit geval binnen drie maanden een referendum te organiseren.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
347
Hongarije: een referendum kan worden afgedwongen op initiatief van tenminste één
vierde van de raadsleden of van de leiders van de plaatselijke maatschappelijke organisaties,
of tenslotte van een bepaald minimum aantal kiezers dat per gemeente wordt vastgesteld
in een verordening, maar nooit minder dan 10 % en nooit meer dan 25 % van het
gemeentelijke electoraat mag zijn.
Slowakije: de gemeenteraad is verplicht tot het houden van een referendum als ten
minste 20 % van het lokale electoraat daartoe een verzoek ondersteunt.
d) de wet zelf verplicht tot het houden van referenda over een bepaalde materie,
ongeacht of daartoe van de zijde van de burgers of de lokale organen
behoefte toe bestaat
Hongarije: het houden van een referendum onder de gemeentelijke bevolking is wettelijk
verplicht over vier onderwerpen, zijnde (1) het samenvoegen of splitsen van een
gemeente; (2) het in leven roepen van een nieuwe gemeente; (3) het oprichten van een
gemeenschappelijk vertegenwoordigend orgaan in het kader van een gemeenschappelijke
regeling, of het opheffen daarvan; (4) overige zaken, voor zover bij verordening
vastgesteld.
Ierland: bij referendum moet worden beslist over naamswijzigingen op lokaal niveau.
Minstens 4/7 van de belasting betalende ingezetenen van het gebied dient hiermee in te
stemmen.
Wat België betreft, werd door de wet van 10 april 1995 bepaald dat de gemeenteraad,
hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van minstens 10 % van de gemeenteraadskiezers,
kan beslissen de kiezers van de gemeente te raadplegen. Een dergelijke initiatiefregeling
valt onder de hierboven beschreven mogelijkheid b). De wet van 10 april 1995
werd in de huidige gemeentewet ingevoerd onder Titel XV: Over de gemeentelijke volksraadpleging
(art. 318-329). De wet van 13 mei 1999 (B.S. 1 juli 1999) tot wijziging van de
artikelen 318 tot 323 van de nieuwe gemeentewet betreffende de gemeentelijke volksraadpleging
heeft de bestaande initiatiefregeling op een drietal vlakken ingrijpend gewijzigd:
- Waar in de vroegere regeling de gemeenteraad de eindbeslissing nam omtrent het al
dan niet organiseren van een volksraadpleging, verplicht de huidige regeling een
volksraadpleging te organiseren als een voldoende aantal inwoners van de gemeente
dit verzoek ondersteunt. Dit betekent een overgang van de hierboven beschreven
mogelijkheid b) naar mogelijkheid c) in de huidige regeling.
- In de tweede plaats werd een variabele initiatiefdrempel ingevoerd op basis van het
aantal inwoners van de gemeente. De vaste drempel van 10 % in de vroegere regeling
werd vervangen door een drempel van 20 % van de inwoners in gemeenten
met minder dan 15000 inwoners; een drempel van 3000 inwoners in gemeenten
met minstens 15000 inwoners en minder dan 30000 inwoners; een drempel van 10
% van de inwoners in gemeenten met minstens 30000 inwoners.
- De potentiële groep van initiatiefnemers werd vergroot door de afschaffing van de

348
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
nationaliteitsvereiste (‘gemeenteraadskiezers’ werd vervangen door ‘inwoners’) alsook
door de verlaging van de leeftijdsvereiste van 18 naar 16 jaar.
Een tweede vraag die gesteld moet worden is die naar de reikwijdte van de referendumbevoegdheid.
Kan de lokale overheid over willekeurig welk onderwerp dat binnen de
bevoegdhedencompetentie van de eigen gemeente valt een volksraadpleging uitschrijven?
Of sluit de wet bepaalde onderwerpen uit?
Ook in dit opzicht kan het nuttig zijn de regelingen die hierover in een aantal Europese
landen in voege zijn eens naast mekaar te stellen:
Italië, Luxemburg, Zweden, Frankrijk: de enige beperking die aan lokale referenda
wordt gesteld, is gelegen in de bevoegdheidscompetentie van de gemeenten zelf.
Hongarije: een lokaal referendum is niet mogelijk over (1) beslissingen omtrent de
begroting; (2) verordeningen omtrent lokale heffingen en belastingen; (3) beslissingen
omtrent personen.
Spanje: financiële besluiten kunnen niet aan een referendum worden onderworpen.
Portugal: financiële besluiten alsook besluiten waarover al een definitief oordeel geveld
is, zijn niet referendabel.
Tsjechië: een referendum kan niet worden gehouden over volgende kwesties: (1) de
begroting van de gemeente; (2) de lokale belastingen; (3) de verkiezing of het ontslag
van de burgemeester, van zijn/haar plaatsvervanger, van de gemeenteraad en andere
door het electoraat van de gemeente verkozen organen; (4) de zaken die in een administratieve
rechtsgang beslist worden.
De voorgaande beperkingen zijn inhoudelijk van aard en bevinden zich voornamelijk in
de financiële, personele of de rechtspositionele sfeer. Daarnaast bestaan er in een aantal
landen nog andere voorwaarden voor referendabiliteit:
Spanje: een referendum kan slechts gehouden worden als de provinciale en de nationale
overheden daarmee ingestemd hebben.
Luxemburg, Portugal: de expliciete eis wordt gesteld dat de vraag die in het referendum
voorligt duidelijk en klaar is en dat zij met een ‘ja’ of met een ‘neen’ moet kunnen
worden beantwoord.
Finland: een referendum kan niet worden gehouden tegelijkertijd met lokale of nationale
verkiezingen.
Tsjechië: een referendum kan niet worden gehouden gedurende de eerste zes maanden
dat een gemeenteraad in functie is.
Frankrijk: een referendum kan niet gehouden worden vanaf 1 januari van het jaar dat
voorafgaat aan het jaar van de lokale verkiezingen. Bovendien dient er een interval te
liggen van een jaar tussen twee referenda.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
349
Laten we nu de huidige Belgische situatie in ogenschouw nemen. Artikel 323 van de
huidige gemeentewet stelt: «Persoonlijke aangelegenheden en aangelegenheden betreffende
de rekeningen, de begrotingen, de gemeentebelastingen en retributies kunnen niet
het onderwerp van een raadpleging zijn.» In inhoudelijk opzicht stemt de non-referendabiliteit
van deze onderwerpen in grote lijnen overeen met de inzichten die elders in
Europa worden aangehangen. Een maatschappelijke vraag rijst echter omtrent het volgend
lid van dit artikel dat een referendum verbiedt betreffende de toegang tot het
grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Daar de
gemeenteraad in deze geen bevoegdheden bezit, moet deze uitzondering niet behouden
blijven.
Bovendien worden in de gemeentewet ook beperkingen gesteld betreffende het tijdstip
en de periodiciteit van de raadpleging: « Geen raadpleging kan worden georganiseerd in
een periode van zestien maanden vóór de gewone vergadering van de kiezers voor de
vernieuwing van de gemeenteraden. Bovendien kan geen raadpleging worden georganiseerd
in een periode van veertig dagen vóór de rechtstreekse verkiezing van de leden van
de Kamer van volksvertegenwoordigers, de Senaat, de Raden van gewesten en gemeenschappen
en het Europees Parlement. De kiezers kunnen slechts éénmaal om de zes
maanden worden geraadpleegd, met een maximum van zes raadplegingen per zittingsperiode.
Gedurende het tijdvak tussen twee vernieuwingen van de gemeenteraad kan
slechts één volksraadpleging over hetzelfde onderwerp worden gehouden. »
Ten slotte dient nog gewezen te worden op artikel 327 dat stelt dat de vragen op zulkdanige
manier geformuleerd dienen te zijn dat met ja of nee kan worden geantwoord.
De bepalingen in de huidige gemeentewet omtrent de gemeentelijke volksraadpleging
zijn vrij stringent en laten weinig beslissingsruimte en differentiatiemogelijkheden over
voor de gemeenten. Het is onze overtuiging dat de voorgestelde proeve van gemeentedecreet
zich dient te beperken tot het voorzien in een raamregeling, waarin volgende
elementen dienen te worden opgenomen:
1. Bepaling van de initiatiefgerechtigden: gemeenteraad en een bepaald percentage
van de inwoners;
2. Non-referendabiliteit van bepaalde issues;
3. Draagwijdte van de uitkomst: adviserend.
§ 2. Voorstel van decreetsartikelen
De hiernavolgende voorstellen van decreetsartikelen zijn grotendeels geïnspireerd op de
huidige in de nieuwe gemeentewet bevatte bepalingen, doch zij streven een deregulering
en een vereenvoudiging na teneinde het stigmatiserend effect van de huidige regeling
te doen verminderen. Volksraadplegingen moeten een meer courant verschijnsel
kunnen worden om de burgers ook effectief meer mogelijkheden te bieden de beleidsvoering
door de gemeenteraad te beïnvloeden. De volksraadpleging kan zowel georganiseerd
worden op initiatief van de inwoners als op initiatief van de gemeenteraad. Wel
kan zij alleen worden georganiseerd over aangelegenheden die tot de bevoegdheid van

350
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de gemeenteraad behoren en met uitsluiting van aangelegenheden die betrekking hebben
op personen –inclusief op vreemdelingen- of op financiële beleids- of beheerskwesties
(art. 222 en 227). De thans bestaande sperperiodes worden hernomen doch
voor wat de sperperiode voor de gemeenteraadsverkiezingen betreft ingekort (art. 227).
De drempel voor de initiatiefnemers wordt eenvormig op 10 tenhonderd van de inwoners
vanaf 16 jaar gesteld (art. 222).Volgens dit voorstel wordt de uitslag van een volksraadpleging
steeds bekendgemaakt (art. 225). Belangrijk is ook dat de voorlichtingsambtenaar
de uitdrukkelijke taak opgedragen krijgt in te staan voor een duidelijke en
objectieve toelichting bij de vraagstelling (art. 226). Zo nodig kan de Vlaamse regering
verdere procedureregels afkondigen (art. 228).

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL V
INSPRAAK
§ 1. Aanzet tot partnerschap: de gemeentelijke adviesraden
351
Op een veelheid van beleidsterreinen, waarvan men verwachtte dat de burgernabije
invulling ervan een substantiële bijdrage kon leveren aan de kwaliteit van het leven en
van de directe woonomgeving, kregen de gemeenten in de naoorlogse periode een
uitgesproken rol toebedeeld. Hierbij denke men vooral aan bevoegdheden op vlak van
de ruimtelijke ordening, het jeugd- en sportbeleid, het cultuurbeleid, het leefmilieu, en
niet in het minst het lokale welzijnsbeleid. Na de jaren zestig kunnen er slechts weinig
dimensies van de lokale samenleving aangetroffen worden waarbinnen de lokale besturen
niet als beleidsactoren aanwezig zijn 27 . Parallel met de verruiming van de gemeentelijke
taakopdrachten, ging in diezelfde periode veel aandacht naar de emancipatie
van de steeds mondigere burger 28 . De bijval die de culturele adviesraden kenden, leidde
ertoe dat dit inspraakinstrument ook vrij snel een toepassing vond op de andere lokale
beleidsterreinen. Dergelijke raden kunnen als functionele of thematische raden getypeerd
worden, daar ze zich bezighouden met één deelgebied van het beleid dat betrekking
heeft op het hele grondgebied van de gemeente.
Vooral na de fusieoperatie van de gemeenten ontplooide zich op enkele plaatsen een
ander type van gemeentelijke adviesraden: de territoriale raden. De samenvoegingen van
gemeenten hadden weliswaar de bestuurskracht van de gemeenten verhoogd, maar hadden
tegelijkertijd ook een grotere afstand tussen burgers en bestuur gecreëerd. De zorg
voor een blijvend burgernabij bestuur leidde tot de oprichting van territoriale raden, die
de bestuurders adviseerden over aspecten van het beleid op een beperkt gedeelte van
het grondgebied, zijnde de wijk, een bepaald district, het dorp of de deelgemeente.
Tenslotte kan er gewag worden gemaakt van een derde type gemeentelijke adviesraden,
de categoriale adviesraden, die hun werking richten op een bepaalde doelgroep ( jeugd,
senioren, gehandicapten, migranten,...).
Roels maakte in 1982 een inventaris op van de gemeentelijke adviesraden, op basis van
het in 1978 door het Centrum voor Andragogisch Onderzoek uitgevoerde onderzoek
‘Participatieorganen in de Vlaamse gemeenten’ 29 :

352
% van de Vlaamse gemeenten
Culturele raad 60 %
Jeugdraad 51 %
Sportraad 49 %
Raad derde leeftijd 27 %
Gezinsraad 18 %
Raad ruimtelijke ordening of leefmilieu
Raad van economische aard (middenstand,
17 %
landbouw,...) 10 %
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De snelle proliferatie van de adviesraden maakte duidelijk dat de werking ervan meer en
meer gestalte gaf aan de participatiedemocratie, waar de burger niet de traditionele rol
van kiezer, rechtsonderhorige of klant kreeg toegemeten, maar wel de rol van participant,
in een horizontale relatie met de bestuurders.
Vanaf het begin van de jaren ’80 werd her en der gepleit voor de afschaffing van de
categoriale raden en een drastische beperking van het aantal functioneel uitgebouwde
adviesraden. Ook de vaak desintegrerende werking van de territoriale raden werd herhaaldelijk
op de korrel genomen. Toch leidde dit alles er niet toe dat het aantal gemeentelijke
adviesraden in getal afnam. Integendeel zelfs. Uit een inventaris die recent werd
opgemaakt door de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, blijkt dat er vandaag
de dag ruim tweeduizend gemeentelijke adviesraden bestaan in de 308 Vlaamse gemeenten.
Hoewel de oprichting van een aantal van deze raden werd verplicht gesteld door de
wet- of decreetgever als gevolg van specifieke wetten en decreten of via subsidiëringsmechanismen,
neemt dit niet weg dat het merendeel van de bestaande adviesraden op
initiatief van de gemeenten zelf in het leven werd geroepen 30 .
Het bestaan van adviesraden kan zonder enige twijfel een positieve bijdrage leveren tot
de beleidsvoorbereiding. Deze organen bieden sommige al dan niet georganiseerde burgers
immers de kans om zich te verenigen rond bepaalde lokale beleidssegmenten. Het
bestuur heeft baat bij het bestaan van dergelijke organen, vermits de adviezen vertolken
wat er leeft in de doelgroep. Dit stelt de bestuurders in staat om te beslissen met grotere
kennis van zaken.
In principe is de potentiële beleidsinvloed van dergelijke organen zeer groot, daar zij
op constante basis over de totaliteit van een beleidsterrein kunnen dialogeren met de
bestuurders. Uit de praktijk echter blijkt echter dat het inspraakgehalte ondermaats blijft.
M. Suykens schuift een vijftal verklaringen naar voor: 31
- Er bestaat een probleem van doelmatige organisatie van de adviesradenstructuur. welke
adviesraden in een gemeente aanwezig zijn, is meestal geen gevolg van een beleidsmatige
keuze van het bestuur om zich over belangrijke beleidsthema’s goed en
deskundig te laten adviseren, maar eerder het gevolg van andere omstandigheden.
In bepaalde gevallen legt de hogere overheid op om een adviesraad op te richten; in
andere gevallen richt het bestuur een adviesraad op onder druk van sommige

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
353
bevolkingsgroepen. Dergelijke ad hoc-aanpak heeft geleid tot een wildgroei aan
adviesraden, waardoor de doelmatigheid vaak te kort schiet.
- Er bestaat verwarring over de taak van adviesraden: nogal wat adviesraden worden
gebruikt als platforms om activiteiten te organiseren en missen de essentiële taak
van de beleidsadvisering.
- Er is vaak een probleem m.b.t. de samenstelling van de adviesorganen: soms zijn de
raden te groot, soms zijn ze op een doorgedreven manier politiek samengesteld, of
hebben er tegenstrijdige belangengroepen zitting waardoor de output vrijwel nihil
is.
- Er is vaak een situeringsprobleem merkbaar, zowel bij de leden van adviesraad als
bij de politici, wat leidt tot onvruchtbare situaties. Adviesraden moeten beseffen
dat zij adviseren en niet beslissen. Dit situeringsprobleem wordt nog bemoeilijkt
daar waar ook verkozen mandatarissen zitting nemen in de adviesraden.
- De verplichtingen in wetgeving, omzendbrieven, subsidiereglementen leiden vaak tot regels van
hogere overheden inzake samenstelling en werking van lokale adviesraden. De praktijk
heeft echter aangetoond dat het onmogelijk is voor de grote verscheidenheid
van lokale situaties spelregels vast te leggen die overal gelden. Bovendien is de
oplopende kostprijs om voor alle adviesraden materiële, financiële en personele
ondersteuning te bieden niet in alle gemeenten haalbaar.
§ 2. Een nieuwe poging tot partnerschap: de incidentele
inspraakprocedures
Idealiter wordt aangenomen dat de hogere overheden zich moeten beperken tot het
uitwerken van principiële verplichtingen en waarborgen m.b.t. het recht van burgers op
beleidsinformatie en -inspraak. De vorm waarin deze inspraak van de burger aan het
gemeentelijk beleid dient gestalte te krijgen, dient aan de creativiteit van de bestuurders
en de burgers te worden overgelaten. Een dergelijke visie op het inspraakgebeuren leidde
inmiddels tot de ingebruikname van incidentele inspraakinstrumenten, die aan een welbepaald
plan of project zijn gebonden en volgens een open procedure verlopen (bv.
hoorzittingen). Dergelijke incidentele inspraakinstrumenten moesten de falende geïnstitutionaliseerde
inspraak in de vorm van de adviesraden corrigeren.
Het doel van deze inspraakprojecten en -procedures is over een concreet afgebakend
probleem een dialoog op gang te brengen tussen de rechtstreeks betrokkenen bij dit
probleem. Idealiter gaat de dialoog zowel over de probleemomschrijving en de probleemanalyse
als over mogelijke alternatieve oplossingen en de keuzes daartussen. In dit kader
werden diverse instrumenten gehanteerd: stuurgroepen, werkgroepen, hoorzittingen,
inspraakmomenten,...
Ook hier zijn bepaalde procedures soms wettelijk mogelijk gemaakt en/of opgelegd.
Vooral in de sector van milieu en de ruimtelijke ordening kenden zij brede toepassing.
De incidentele inspraakprocedures en -projecten hebben doorgaans een hoger inspraakgehalte
bereikt dan het geïnstitutionaliseerd advies van de gemeentelijke adviesraden.
Verder hebben zij uitgewezen dat debat en output van een beter gehalte zijn als er wordt

354
gewerkt in kleine groepen onder leiding van een inspraakbegeleider.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het staat vast dat het bestuur van geval tot geval moet kunnen oordelen hoe het met
het oog op een grondig debat en maximale output de deelnemers en de
inspraakbegeleider(s) selecteert.
§ 3. Naar een volwaardig partnerschap?: interactieve beleidsvoering
Vandaag de dag wordt vastgesteld dat lokale bestuurders en politiek geïnteresseerde
burgers nauwelijks meer warm lopen voor de klassieke inspraakbijeenkomsten, zoals zij
hierboven werden beschreven 32 . Blijkbaar hebben deze instrumenten de tand des tijds
niet kunnen doorstaan. Of met de woorden van M. Suykens: «Het is een vorm van
bestuurlijk handelen die hoort bij de cultuur van de jaren zeventig, maar die vaak niet
meer past in de zakelijke, geïndividualiseerde cultuur van de jaren negentig. Burgers
willen vanaf het begin serieus worden genomen en niet op het einde van de rit een
uitnodiging voor een bijeenkomst in een zaaltje ontvangen. Aan dit soort rituele dansen
blijken burgers in de praktijk steeds minder behoefte te hebben. Lokale bestuurders zien
het instrument steeds vaker als een noodzakelijk kwaad en soms zelfs als een blok aan
hun been. Als de plannen de lange mars door de instituties hebben afgelegd, is men niet
meer snel geneigd ze bij te stellen. De algemene conclusie is dat de sterk afgebakende
inspraak over zo goed als definitieve ambtelijke plannen eerder vooringenomenheid en
verstarring teweegbrengt dan draagvlakvorming en creatieve inbreng.» 33
Vanuit die vaststelling is men de laatste jaren in een aantal West-Europese landen
naarstig op zoek gegaan naar instrumenten die een nieuwe ‘horizontale’ relatie tussen
bestuur en burger kunnen bewerkstellingen. Men streeft er met andere woorden naar
de burger de rol van partner toe te meten en zodoende hem als een coproducent van
het beleid in te schakelen. Deze ‘coproductie’ kan vele vormen aannemen.
1. Informatiegaring: de burger als probleemdetector
Vanuit democratisch oogpunt is het uiterst belangrijk om de maatschappelijke behoeften
en wensen zo snel mogelijk te detecteren met het oog op het ontwerpen van een
proactief beleid. Een techniek die dagelijks door talloze bedrijven en organisaties daartoe
wordt toegepast betreft het strategisch marktonderzoek. Maar ook in bestuurlijke
sfeer heeft het zogenaamde ‘strategisch burgeronderzoek’ haar vruchten 34 . De inschakeling
van de burgers draagt niet alleen bij tot de modernisering van het beleidsproces. Door in
interactie te treden met (vertegenwoordigers van) de burgers, kan de lokale overheid
haar beleid sneller vorm geven en hun opvattingen erin betrekken. Dit draagt ook bij tot
een betere werking van het lokale bestuur ingevolge een betere informatievoorziening.
2. Probleemarticulatie: de burger als gesprekspartner
Een andere mogelijkheid om op een meer permanente manier feeling te houden met de
agenda van de burgers bestaat in de organisatie van publieke debatten of stadsconferenties.
De achterliggende idee daarbij is om op een aansprekende manier tot een verbreding

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
355
van de politieke discussies te komen. Op experimentele wijze dient getracht te worden
een creatief en sfeervol forum gestalte te geven en de wisselwerking tussen het politieke
en het maatschappelijke debat op gang te brengen.
3. Klachtenarticulatie: de burger als monitor
Om zo snel mogelijk bepaalde klachten omtrent het gevoerde beleid of de aangeboden
diensten en voorzieningen op te sporen, hebben talrijke Europese gemeenten zogenaamde
‘burgerpanels’, ‘gebruikers-‘ of ‘cliëntenraden’ in het leven geroepen. Zij zijn
representatief samengesteld uit de hele gemeentelijke bevolking en dienen op regelmatige
tijdstippen het beleid op een welbepaald domein of een bepaalde dienst of voorziening
onafhankelijk van elkaar te quoteren. Op die manier kan de gemeente proactiever
werken.
4. Beleidsvoorbereiding: de burger als ideeënleverancier
Het is een feit dat de permanente institutionalisering en proliferatie van de adviesraden
heeft geleid tot een verstarring en een geslotenheid van de beleidsvoering. Om deze
raden een dynamischer en open karakter te geven, werden zij in een aantal gevallen
omgeturnd tot ‘werkteams’. Om burgers te werven voor deze teams kan een gemeente
bijvoorbeeld advertenties plaatsen in de plaatselijke media. Leidende ambtenaren kiezen
dan een aantal mensen onder de kandidaten. Aan deze werkteams worden beleidsproblemen
in een bepaald domein voorgelegd met de vraag een aantal opties te genereren
en deze te communiceren aan de gemeenteraad.
5. Beleidsuitvoering: de burger als medebeheerder
In dit kader dient aandacht geschonken te worden aan de uitbreiding van het medebeheer, dat
de burgers in staat stelt om het door de gemeenteraad ontworpen beleid een goede
toepassing te geven op de diverse beleidsterreinen. Het is een taak van de gemeenteraad
om afhankelijk van de beleidssector daartoe de geëigende structuren in het leven te
roepen, alsook de werking en de samenstelling ervan te bepalen.
6. Beleidsevaluatie: de burger als corrector
We hebben reeds vroeger aangenomen dat de gemeenteraad primair bevoegd is voor
alle aangelegenheden van gemeentelijk belang. Het is dan ook in de eerste plaats de
verantwoordelijkheid van de verkozen mandatarissen om de beleidskeuzen te maken.
Zij dienen daarbij rekening te houden met de globaliteit van het maatschappelijk gebeuren
en de verschillende deelbelangen tegen elkaar af te wegen. Desalniettemin moet de
getroffen beslissing voldoen aan de vereisten van rationaliteit en legitimiteit. Met betrekking
tot de legitimiteit van de genomen beslissing moet het mogelijk zijn om de gemeenteraad
aan te sporen een door hem zelf genomen beslissing op te heffen indien blijkt dat
meer dan de helft van de inwoners de beslissing van de gemeenteraad niet steunt. Hier
zou het adviserende gemeentelijk correctieve volksraadpleging een uitweg kunnen bieden.

356
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het einddoel van de partnerschapsdemocratie, waarvan hierboven enkele instrumenten
kort werden beschreven, bestaat in “de mobilisering van maatschappelijke creativiteit
ten dienste van politieke besluitvorming; de vertaling van publieke discussies in
politieke machtsvorming, gericht op het behalen van resultaten” 35 . Dit is geen eenvoudige
kwestie. Het vereist een andere rolconceptie van ambtenaren en politici dan thans
gebruikelijk is. Bestuurlijke vernieuwing in dit perspectief bestaat niet uit een aantal
losse experimenten, maar stelt rollen ter discussie, vraagt om andere vormen van communicatie,
andere stijlen van naar buiten treden, andere fora om te argumenteren.
Deze wijziging in bestuurscultuur zal niet gemakkelijk verlopen. Het heeft, ons inziens,
geen enkele zin om de gewenste bestuurscultuur trachten voor te schrijven door
middel van een aantal dwingende bepalingen in het Vlaamse gemeentedecreet. De taak
die weggelegd is voor de decreetgever dient zich te beperken tot het bepalen van de
bandbreedte waarbinnen de ‘spelregels’ lokaal dienen te worden uitgewerkt. In de Memorie
van Toelichting, gehecht aan de herziening van de Nederlandse gemeentewet in
1992, werd dit als volgt verwoord: “De gemeentewet moet een uniform kader geven
voor de gemeentelijke bestuursinrichting en daarbinnen tevens ruimte bieden voor
een zekere differentiatie op onderdelen, opdat binnen het wettelijke systeem voldoende
mogelijkheden worden geschapen om de bestuursinrichting toe te snijden op specifieke
wensen en behoeften van een lokale samenleving”. Vanuit de bestuurlijke vernieuwing
van de representatieve democratie, met name het vergroten van de daadkracht
van de gemeenteraad, is het aangewezen dat de bepaling van het instrumentarium
wordt overgelaten aan dit orgaan.
§ 4. Toelichting bij de decreetsartikelen
In het licht van bovenstaande uitgangspunten zijn de voorstellen voor decreetsartikelen
uiterst beperkt gehouden. Duidelijk wordt echter gesteld dat de te nemen initiatieven en
de vormen van inspraakontwikkeling, waarvoor de creativiteit en de beleidsruimte van
de gemeente weinig beperkingen ondervindt, moeten gelinkt worden met het rechtstreeks
verkozen orgaan. Ook het college of de burgemeester kunnen de door hen
gewenste ad hoc-initiatieven nemen doch steeds wordt de instemming van de gemeenteraad
vereist (art. 229). Regelmatig of systematisch functionerende adviesraden of
overlegstructuren vereisen steeds de instemming van de gemeenteraad. De raad bepaalt
daarvan ook de samenstelling, de werkwijze en de procedures (art. 230). Tevens wordt
hij steeds geïnformeerd over alle verslagen en einddocumenten (art. 231). De goede
werking en de opvolging van de adviesinitiatieven wordt als een duidelijke verantwoordelijkheid
van de gemeenteraad beklemtoond (art. 230 en 231).

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
BOEK II
DE RELATIE TUSSEN DE BURGER EN HET
GEMEENTEBESTUUR
TITEL I - VOORLICHTING, MOTIVERINGSPLICHT, OPENHEID
EN OPENBAARHEID VAN BESTUUR
HOOFDSTUK I - ALGEMENE BEPALINGEN
artikel 176
357
De openheid en openbaarheid van bestuur wordt verzekerd door toepassing van de
hiernavolgende bepalingen betreffende enerzijds de door het gemeentebestuur te verstrekken
voorlichting over de regelgeving, de besluiten, het beleid, de gemeentelijke
organisatie en de dienstverlening en anderzijds door de op het bestuur rustende verplichting
gevolg te geven aan de verzoeken om de bestuursdocumenten te raadplegen en
om er afschrift van te ontvangen, behoudens de wettelijk of decretaal bepaalde uitzonderingen.
In het eerste geval zijn bepalingen bedoeld die de actieve openbaarheid van
bestuur betreffen; in het tweede geval hebben de hierbedoelde bepalingen de passieve
openbaarheid van bestuur tot voorwerp.
artikel 177
De hiernavolgende bepalingen gelden onverminderd de andere wettelijke of decretale
bepalingen, die bijzondere openbaarheidsregelingen of specifieke uitzonderingsgronden
opleggen.
HOOFDSTUK II - ACTIEVE OPENBAARHEID
Afdeling 1: Regelgeving
artikel 178
De reglementen van de gemeenteraad, van het college van burgemeester en schepenen
en van de burgemeester worden door laatstgenoemde bekendgemaakt door de opname
ervan in een speciaal daartoe gehouden register op de door de Vlaamse Regering bepaalde
wijze. Zij zijn, behalve indien zij het anders bepalen, bindend de vijfde dag
volgend op de dag van deze bekendmaking.

358
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Bedoeld register bevat de volledige tekst van alle in voege zijnde reglementen; in voorkomend
geval bevat het ook de beslissingen van de toezichthoudende overheid. Het ligt
voor eenieder ter inzage op het gemeentehuis.
Van deze reglementen wordt melding gemaakt in het Bestuursmemoriaal van de provincie.
artikel 179
Indien op last van het gemeentebestuur periodieke publicaties worden verspreid om de
burgers te informeren over het gemeentebestuur en het beleid, dan worden de tijdens
elke publicatieperiode aangenomen reglementen daarin minstens bij uittreksel opgenomen.
Zonder afbreuk te doen aan het bepaalde in artikel 178 beslist de gemeenteraad op
welke andere plaatsen de in voege zijnde reglementen ter inzage zijn evenals op welke
andere wijze zij toegankelijk worden gesteld voor het publiek.
Afdeling 2: Beleid, organisatie en dienstverlening
artikel 180
De gemeentelijke organen informeren de bevolking systematisch, in begrijpelijke vorm
en op objectieve wijze over hun samenstelling en hun bevoegdheden, over de organisatie
van de diensten en de verstrekte dienstverlening evenals over het gevoerde beleid.
De gemeenteraad bepaalt met inachtneming van de hiernavermelde uitzonderingsgronden
hoe deze informatieverstrekking wordt verzekerd. Hij regelt tevens de wijze waarop
informatie zal worden verstrekt over de in voorbereiding zijnde beleidsmaatregelen telkens
hij dit wenselijk acht voor een goede beleidsvoorbereiding.
artikel 181
Er wordt een voorlichtingsambtenaar aangesteld, die in overleg met het managementteam
belast is met de voorbereiding en de uitvoering van het gemeentelijk informatiebeleid.
Hij legt een inventaris aan van de beschikbare informatie en informatiebronnen
en stelt deze inventaris beschikbaar voor het publiek. Hij ziet erop toe dat alle voor de
burgers bestemde bestuursdocumenten in correcte en begrijpelijke taal zijn gesteld. Het
managementteam regelt, op voorstel van de voorlichtingsambtenaar, de wijze waarop
door toedoen van de ambtelijke diensten uitleg of toelichting wordt verstrekt bij de
genomen beslissingen en over de verstrekte diensten.
artikel 182
Elke briefwisseling uitgaande van het gemeentebestuur vermeldt de naam, de hoedanigheid,
het advies en het telefoonnummer van diegene die meer inlichtingen kan verstrekken
over het dossier.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 183
359
§ 1. Ten behoeve van iedereen die erom verzoekt worden op het gemeentehuis ter
beschikking gesteld:
- een beschrijving van de samenstelling en van de bevoegdheden van de gemeentelijke
organen, van de organisatie en van de taken en opdrachten van de gemeentelijke
diensten evenals van de instellingen, verenigingen of organisaties waarin de
gemeente vertegenwoordigd is;
- de door de gemeenteraad vastgestelde of goedgekeurde beleidsnota’s, beleidsplannen,
begrotingen en rekeningen;
- de notulen van de gemeenteraadsvergaderingen;
- een inventaris van alle andere beschikbaar gestelde informatie en informatiebronnen;
- een brochure met een beschrijving van de geldende regelingen op het gebied van
de openbaarheid van bestuur, de klachtenbehandeling, de inspraak, het burgerinitiatief
en de volksraadpleging.
§ 2. Er wordt evenwel geen informatie verstrekt die valt onder de in artikelen 206 tot 208
vermelde uitzonderingsgronden. Ook kan de gemeenteraad beslissen dat de met gesloten
deuren genomen besluiten gedurende een bepaalde tijd geheim zullen worden gehouden.
artikel 184
De gemeenteraad bepaalt de vergoeding die eventueel kan gevraagd worden voor het
verkrijgen van een afschrift van de in voormeld artikel vermelde documenten evenals
van de in artikel 178 vermelde reglementen. Deze vergoeding mag een redelijk bedrag
niet te boven gaan.
artikel 185
De gemeentebesturen verlenen met inachtneming van de besluiten van de Vlaamse
Regering hun medewerking aan de verspreiding van de gegevens, documenten en
publicaties, die kaderen in het algemeen voorlichtingsbeleid van de bestuurlijke overheden
van het Vlaamse Gewest en van de Vlaamse Gemeenschap.
artikel 186
Elk jaar brengt de voorlichtingsambtenaar verslag uit bij de gemeenteraad over zijn activiteiten.
In dat verslag kan hij aanbevelingen doen in verband met het door het gemeentebestuur
te voeren voorlichtingsbeleid.
HOOFDSTUK III - MOTIVERINGSPLICHT EN VERMELDING VAN
DE BEROEPSMOGELIJKHEDEN
artikel 187
Eenzijdige rechtshandelingen met individuele strekking, die uitgaan van het gemeentebestuur
en die beogen rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor

360
een ander bestuur moeten uitdrukkelijk worden gemotiveerd.
artikel 188
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De opgelegde motivering moet in de akte de juridische en feitelijke overwegingen
vermelden die aan de beslissing ten grondslag liggen. Zij moet afdoende zijn. Zij geldt
daarenboven telkens wanneer bijzondere regelingen de uitdrukkelijke motivering voorschrijven
en daarin minder strenge verplichtingen zijn opgelegd.
Dringende noodzakelijkheid ontslaat het bestuur niet van de plicht zijn handelingen
uitdrukkelijk te motiveren.
artikel 189
De opgelegde motiveringsplicht is niet van toepassing indien de motivering van de handeling:
1° de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan brengen;
2° de openbare orde kan verstoren;
3° afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven;
4° afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake zwijgplicht.
artikel 190
Elk document, waarmee een beslissing of een administratieve handeling met individuele
strekking uitgaande van het gemeentebestuur ter kennis wordt gebracht van een bestuurde,
vermeldt de eventuele beroepsmogelijkheden, de instanties bij wie beroep kan
worden ingesteld en de geldende vormen en termijnen. Bij ontstentenis neemt de
verjaringstermijn voor het indienen van een beroep geen aanvang.
HOOFDSTUK IV - PASSIEVE OPENBAARHEID
Afdeling 1: Algemene bepalingen
artikel 191
Elke natuurlijke of rechtspersoon, die erom verzoekt, heeft het recht op het raadplegen
van de gemeentelijke bestuursdocumenten en op het ontvangen van een afschrift ervan.
Dit recht bestaat erin dat eenieder volgens de hiernavolgende bepalingen deze documenten
ter plaatse kan inzien, hierover uitleg kan krijgen en er mededeling in afschrift
kan van krijgen.
artikel 192
Voor de toepassing van de hienavolgende bepalingen wordt verstaan onder:
* bestuursdocument: de drager, in welke vorm ook, van informatie waarover het
gemeentebestuur beschikt;
* bestuursdocument van persoonlijke aard: een bestuursdocument dat een beoor-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
361
deling of een waardeoordeel bevat van een bij naam genoemd persoon of van
een gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een
gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen;
* bestuursdocument inzake milieu: alle beschikbare informatie in geschreven, visuele,
auditieve of geautomatiseerde vorm, die overeenkomstig de richtlijn 90/313/
EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 7 juni 1990 inzake de
vrije toegang tot milieu-informatie, informatie bevat betreffende de toestand van
water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten
-met inbegrip van activiteiten die hinder veroorzaken, zoals lawaai- en maatregelen
die hierop een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben,
evenals betreffende beschermende activiteiten en maatregelen ter zake, met inbegrip
van bestuursrechtelijke maatregelen en milieubeheersprogramma’s.
artikel 193
Bestuursdocumenten van persoonlijke aard kunnen, behoudens door de betrokkene zelf,
alleen worden geraadpleegd indien de aanvrager van een belang doet blijken; dit belang
is steeds aanwezig bij diegene die door het document of de beslissing ter voorbereiding
waarvan het document werd opgesteld of waarop het betrekking heeft, rechtstreeks,
persoonlijk en ongunstig in zijn rechtssituatie kan worden geraakt. In alle andere gevallen
moet de betrokken persoon daarmee instemmen.
artikel 194
De inzage en de uitleg is vrij en kosteloos. De gemeenteraad kan de overhandiging van
een afschrift afhankelijk maken van de betaling van een vergoeding, op basis van een
redelijke kostprijs.
artikel 195
De aldus verkregen bestuursdocumenten mogen niet voor commerciële doeleinden verspreid
of gebruikt worden met uitzondering van bestuursdocumenten of delen van
bestuursdocumenten inzake milieu-informatie.
artikel 196
Onverminderd de toepassing van de door of krachtens een wet of decreet desgevallend
voorgeschreven procedure kan eenieder, die vaststelt dat gemeentelijke bestuursdocumenten
over zijn persoon onjuiste of onvolledige gegevens bevatten, het gemeentebestuur
verplichten de gegevens te verbeteren of aan te vullen op voorwaarde dat de
nodige bewijsstukken worden voorgelegd. De verbetering of aanvulling is kosteloos.
artikel 197
De gemeenten verlenen hun medewerking aan de bestuurlijke overheden van het Vlaamse
Gewest en van de Vlaamse Gemeenschap wat de aanvragen tot openbaarmaking en de

362
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
daarmee verband houdende mededelingen betreft. De Vlaamse Regering stelt de nadere
regelen van die medewerking vast.
Afdeling 2: Aanvraag tot openbaarmaking, verbetering of aanvulling
artikel 198
De aanvraag tot openbaarmaking, verbetering of aanvulling wordt schriftelijk ingediend
bij het college van burgemeester en schepenen; zij kan worden ingediend met gebruikmaking
van een door de voorlichtingsambtenaar ter beschikking gesteld formulier. Zij
vermeldt duidelijk de betrokken aangelegenheid, waar mogelijk de betrokken documenten,
de vorm waarin deze bij voorkeur ter beschikking worden gesteld evenals de naam
en het correspondentieadres van de aanvrager. De ontvangst van de aanvraag wordt
onmiddellijk genoteerd in een register, met vermelding van de datum van ontvangst.
artikel 199
Als de aanvraag te vaag of onvolledig is wordt de aanvrager verzocht, met vermelding
van de redenen, zijn verzoek te verduidelijken of te vervolledigen; de voorlichtingsambtenaar
verstrekt de nodige aanwijzingen die vereist zijn om op de aanvraag te kunnen
ingaan.
artikel 200
Als het college een aanvraag tot openbaarmaking, verbetering of aanvulling ontvangt
van bestuursdocumenten, die zich bij een niet gemeentelijke overheid bevinden, wordt
de aanvraag zo spoedig mogelijk doorgestuurd naar de overheid die volgens de informatie
waarover het college beschikt de documenten onder zich heeft. De aanvrager wordt
hiervan onmiddellijk op de hoogte gebracht.
artikel 201
§ 1. De beslissing tot inwilliging of afwijzing van de aanvraag wordt genomen door het
college van burgemeester en schepenen, dat die bevoegdheid kan opdragen aan de gemeentesecretaris.
Na ontvangst van de aanvraag gaat naargelang het geval het college
van burgemeester en schepenen of de gemeentesecretaris na of de hierna vermelde
uitzonderingsgronden van toepassing zijn. Zo spoedig mogelijk en uiterlijk vijftien dagen
na ontvangst wordt de aanvraag beantwoord.
§ 2. Indien al naargelang het geval het college of de gemeentesecretaris evenwel oordeelt
dat de gevraagde informatie moeilijk tijdig te verzamelen is, als de toetsing van de aanvraag
aan de uitzonderingsgronden moeilijk tijdig uit te voeren is, of als de rechten van
derden in het geding zijn en deze derden moeten worden geraadpleegd, dan wordt de
termijn van vijftien dagen verlengd tot dertig dagen na de ontvangst van de aanvraag.
Als de aanvraag evenwel de verbetering of de aanvulling van bestuursdocumenten betreft
dan kan de termijn met dertig dagen worden verlengd. De verlengingsbeslissing
vermeldt de reden voor het uitstel.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 202
363
De uitvoering van de beslissing tot inwilliging gebeurt zo spoedig mogelijk en uiterlijk
veertig dagen na ontvangst van de aanvraag. De gemeenteraad kan nadere regelen stellen
over de wijze waarop het inzagerecht kan worden uitgeoefend.
artikel 203
Een afwijzing van de aanvraag moet worden gemotiveerd en zij vermeldt de beroepsmogelijkheden.
Bij ontstentenis van kennisgeving binnen de voorgeschreven termijnen
wordt de aanvraag geacht te zijn afgewezen. Indien de aanvraag evenwel betrekking
heeft op bestuursdocumenten inzake milieu dan moet daarop steeds uitdrukkelijk worden
geantwoord binnen een niet verlengbare termijn van zestig dagen vanaf de ontvangst
van de aanvraag. In geval van afwijzing moeten de redenen uiterlijk bij het verstrijken
van de termijn aan de aanvrager worden medegedeeld.
artikel 204
Als een aanvraag om openbaarheid betrekking heeft op een bestuursdocument waarin
een auteursrechtelijk beschermd werk is opgenomen, is de toestemming van de auteur
of van de persoon aan wie zijn rechten zijn overgegaan, niet vereist om de aanvrager
inzage van het document te verlenen of er uitleg over te verstrekken. Een afschrift
wordt evenwel enkel overhandigd na de schriftelijke toestemming van de auteur of zijn
rechtsopvolger.
Al naargelang het geval wijst het college van burgemeester en schepenen of de gemeentesecretaris
op het auteursrechtelijk beschermd karakter van het desbetreffende werk.
Afdeling 3: Uitzonderingen op de openbaarheid
artikel 205
De aanvraag tot openbaarmaking mag worden afgewezen:
1° als zij kennelijk onredelijk of te vaag blijft na een verzoek tot herformulering
van de eerste aanvraag;
2° als de inwilliging ervan zou inhouden dat onvoltooide documenten of gegevens
zouden moeten worden verstrekt.
artikel 206
§ 1. Een verzoek tot openbaarmaking wordt afgewezen als vastgesteld wordt dat het
recht dat eenieder kan doen gelden om bestuursdocumenten te raadplegen en er een
afschrift van te krijgen niet opweegt tegen de bescherming van één van de volgende
belangen:
1° de veiligheid van de bevolking;
2° de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land;
3° de federale internationale betrekkingen van België;

364
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
4° het vertrouwelijk karakter van de internationale betrekkingen van het Vlaamse
Gewest of de Vlaamse Gemeenschap, met inbegrip van de betrekkingen van dit
Gewest of deze Gemeenschap met de federale overheid en met de andere gemeenschappen
en gewesten;
5° de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden;
6° de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
7° het federaal economisch of financieel belang, de munt en het openbaar krediet;
8° het economisch, financieel of commercieel belang van de gemeente of van de
bestuurlijke overheden van het Vlaamse Gewest of van de Vlaamse Gemeenschap;
9° het vertrouwelijk karakter van de commerciële, industriële, ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld, tenzij de betrokkene
met de inzage, de uitleg of de mededeling in afschrift ervan heeft ingestemd;
10° de geheimhouding van de identiteit van de persoon die het document of de
inlichting vertrouwelijk aan de overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een
strafbaar of strafbaar geacht feit.
§ 2. Wanneer een aanvraag tot openbaarmaking betrekking heeft op bestuursdocumenten,
die opgesteld worden ter voorbereiding van een te nemen beslissing, afgewezen wordt
omwille van één van bovenstaande belangen, dan kan de aanvrager een nieuw verzoek
indienen zodra de eindbeslissing is genomen of de termijn verstreken is waarbinnen de
beslissing moest worden genomen, ongeacht of de beslissing of de eventuele stilzwijgende
beslissing nog vatbaar is voor beroep. De aanvraag wordt dan opnieuw getoetst
aan bovenstaande uitzonderingsgronden.
artikel 207
Een verzoek tot openbaarmaking wordt afgewezen:
1° als de openbaarmaking afbreuk doet aan een bij wet of decreet vastgestelde
geheimhoudingsverplichting;
2° als de openbaarmaking afbreuk doet aan het vertrouwelijk karakter van persoonsgegevens
met betrekking tot een natuurlijk persoon; hiervan kan alleen onder de
voorwaarden, vermeld in artikel 193, worden afgeweken;
3° als de openbaarmaking afbreuk doet aan het geheim van de beraadslagingen van de
federale en de Vlaamse regeringen, van de verantwoordelijke overheden die ervan
afhangen evenals van het bij wet of decreet bepaalde geheim van de beraadslagingen
van de gemeentelijke organen;
4° als het om bestuursdocumenten gaat die ressorteren onder de overheden van het
Vlaamse Gewest of van de Vlaamse Gemeenschap of van de gemeente en die
uitsluitend ten behoeve van de strafvordering of de mogelijke toepassing van tuchtmaatregelen
zijn opgesteld;
5° als het om bestuursdocumenten gaat die ressorteren onder de 4° vermelde overheden
en die gegevens bevatten die door derden werden verstrekt zonder dat zij daartoe
verplicht werden en die zij uitdrukkelijk als vertrouwelijk hebben bestempeld,
tenzij zij zich akkoord verklaren met de openbaarmaking.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 208
365
Als het verzoek evenwel betrekking heeft op bestuursdocumenten inzake milieu dan
kan de informatie alleen worden geweigerd indien het verzoek afbreuk doet aan een van
de volgende belangen of redenen:
1° het vertrouwelijk karakter van handelingen van overheidsinstanties, internationale
betrekkingen en defensie;
2° openbare veiligheid;
3° zaken die bij de rechter aanhangig zijn of zijn geweest, of waarvoor vooronderzoeken,
disciplinaire onderzoeken of opsporingsonderzoeken lopen;
4° vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens, met inbegrip van intellectuele
eigendom;
5° het vertrouwelijk karakter van persoonlijke gegevens en/of dossiers;
6° gegevens die zijn verstrekt door derden zonder dat deze daartoe wettelijk verplicht
waren;
7° gegevens waarvan de openbaarmaking aantasting van de milieusector waarop zij
betrekking hebben waarschijnlijker zou maken.
artikel 209
Als een bestuursdocument ingevolge bovenstaande bepalingen maar voor een deel aan
de openbaarheid moet worden onttrokken wordt de inzage, de uitleg of de mededeling
in afschrift ervan tot het overige beperkt. Uit de beslissing moet dan in de mate van het
mogelijke blijken op welke plaatsen informatie werd weggelaten en op grond van welke
uitzonderingsgronden dit gebeurde.
Afdeling 4: Beroepsprocedure
artikel 210
Tegen de beslissing die de aanvraag tot openbaarmaking, verbetering of aanvulling afwijst
of na het verstrijken van de termijn waarbinnen de beslissing moest worden genomen,
kan de aanvrager beroep instellen bij de Vlaamse Regering.
artikel 211
Het beroep moet schriftelijk worden ingesteld binnen een termijn van dertig dagen die,
naar gelang van het geval ingaat de dag na het versturen van de beslissing of de dag na
het verstrijken van de termijn waarbinnen een beslissing moest worden genomen.
artikel 212
§ 1. Over het beroep wordt door door de Vlaamse Regering aangestelde ambtenaren,
die daartoe over de vereiste onafhankelijkheid beschikken, uitspraak gedaan binnen een
termijn van dertig dagen vanaf de dag na ontvangst van het beroep. De beslissing houdende
inwilliging of verwerping van het beroep wordt uiterlijk de laatste dag van die
termijn naar de aanvrager en naar het gemeentebestuur verstuurd. Als het beroep tegen

366
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
een uitdrukkelijke afwijzing van een aanvraag tot openbaarmaking, verbetering of aanvulling
van een bestuursdocument of het beroep ingevolge het verstrijken van de termijn
waarbinnen de beslissing moest worden genomen wordt ingewilligd wordt de
openbaarmaking, de verbetering of aanvulling toegestaan. De uitvoering van de beslissing
tot inwilliging van het beroep gebeurt zo spoedig mogelijk en uiterlijk veertig
dagen na ontvangst van het beroep. Voor de verbetering of aanvulling blijven de eventueel
door of krachtens een wet of decreet bijkomend voorgeschreven procedures evenwel
van kracht.
§ 2. Indien geen besluit werd verstuurd binnen de voormelde termijn dan wordt de
aanvraag tot openbaarmaking geacht te zijn afgewezen als het gemeentebestuur de aanvraag
uitdrukkelijk had afgewezen en te zijn ingewilligd als de aanvraag door het gemeentebestuur
niet werd beantwoord binnen de daarvoor bepaalde termijn.
§ 3. Indien geen besluit werd verstuurd binnen voormelde termijn dan wordt de aanvraag
tot verbetering of aanvulling geacht te zijn verworpen.
artikel 213
De door de Vlaamse Regering met de behandeling van de beroepen aangestelde ambtenaren
kunnen ter plaatse alle bestuursdocumenten inzien of ze opvragen bij het gemeentebestuur.
Zij kunnen alle betrokken partijen horen en het college van burgemeester
en schepenen of de gemeentesecretaris om bijkomende inlichtingen verzoeken.
artikel 214
De Vlaamse Regering publiceert elk jaar een verslag over de beroepen, die bij haar worden
ingesteld in het kader van de toepassing van de passieve openbaarheid. Dit verslag
wordt meegedeeld aan het Vlaams Parlement, aan elk gemeentebestuur evenals aan iedereen
die daarom verzoekt.
artikel 215
Tegen de in beroep genomen beslissing kunnen de aanvrager en het gemeentebestuur
een verzoek tot nietigverklaring indienen bij de Raad van State.
TITEL II - GEMEENTELIJK MELDPUNT EN OMBUDSDIENST
artikel 216
Het gemeentebestuur staat in voor een kwaliteitsvolle en burgergerichte organisatie en
werking van de gemeentelijke diensten. De gemeenteraad neemt daartoe de nodige algemene
maatregelen en staat alleszins in voor de organisatie van een meldpunt binnen het
gemeentebestuur waar klachten of voorstellen tot verbetering, die van de burger of van
de hem vertegenwoordigende organisaties uitgaan, mondeling of schriftelijk aanhangig
kunnen worden gemaakt. Dit recht staat ook ook open voor rechtspersonen, die werkzaam
zijn in de gemeente.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
367
De betrokkenen worden binnen een termijn van dertig dagen op de hoogte gebracht
van het gevolg dat aan die klachten en voorstellen wordt gegeven. Bij gebrek aan antwoord
binnen die termijn, wordt ervan uitgegaan dat daaraan geen gevolg wordt gegeven.
Het gemeentebestuur houdt een register bij van de ingediende klachten en voorstellen
volgens datum van ontvangst.
artikel 217
§ 1. Een onafhankelijke ombudsdienst onderzoekt de klachten, die betrekking hebben
op het onbehoorlijk optreden van het gemeentebestuur of op het onbehoorlijk karakter
van de door het bestuur gestelde handelingen. Hij beschikt daarvoor over de vereiste
onderzoeksbevoegdheden en hij treedt bemiddelend op tussen diegenen die de klacht
hebben ingediend en het bestuur.
§ 2. Alleszins is vereist dat de betrokkenen vooraf de nodige stappen hebben gedaan om
genoegdoening te bekomen overeenkomstig het bepaalde in artikel 216.
§ 3. Indien de gemeenteraad zelf overgaat tot de inrichting van een onafhankelijke
ombudsdienst dan dient deze te voldoen aan de voorwaarden, bepaald door de Vlaamse
Regering. Bij gebrek aan een onafhankelijke door de gemeenteraad ingerichte
ombudsdienst treedt de Vlaamse ombudsdienst op overeenkomstig de bepalingen van
het daarop betrekking hebbende decreet.
§ 4. De ombudsdienst brengt jaarlijks verslag uit over zijn werkzaamheden aan de gemeenteraad.
Door de Vlaamse overheid wordt dit verslag schriftelijk uitgebracht.
TITEL III - BURGERINITIATIEF
artikel 218
Indien het verzoek uitgaat van minstens vijf ten honderd van het aantal inwoners ouder
dan 16 jaar hebben dezen het recht te vragen dat de door hen in een gemotiveerde nota
nader omschreven voorstellen en vragen betreffende de gemeentelijke beleidsvoering
en dienstverlening op de agenda van de gemeenteraad worden ingeschreven. Bij deze
nota worden desgevallend alle nuttige stukken gevoegd die de gemeenteraad kunnen
voorlichten.
artikel 219
§ 1. Het verzoek wordt ingediend door middel van een formulier, dat ter beschikking
wordt gesteld door de voorlichtingsambtenaar en het wordt bij aangetekend schrijven
toegezonden aan het college van burgemeester en schepenen. Het moet de naam, de
voornaam, geboortedatum en woonplaats vermelden van eenieder die het verzoekschrift
heeft ondertekend.
§ 2. Het college van burgemeester en schepenen gaat na of aan deze voorwaarden is
voldaan.

368
artikel 220
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Het verzoek wordt minstens twintig dagen op voorhand ingediend bij het college van
burgemeester en schepenen om op de eerstvolgende gemeenteraad te worden behandeld,
zoniet wordt het verzoek behandeld op de daaropvolgende vergadering van de
raad.
artikel 221
De gemeenteraad doet vooraf uitspraak over zijn bevoegdheid ten aanzien van de in het
verzoek opgenomen voorstellen en vragen. Binnen zijn bevoegdheid bepaalt de gemeenteraad
tevens welk gevolg daaraan wordt gegeven en hoe dit zal worden bekendgemaakt.
TITEL IV - DE GEMEENTELIJKE VOLKSRAADSPLEGING
artikel 222
§ 1. Indien het verzoek uitgaat van tien tenhonderd van de inwoners vanaf 16 jaar is de
gemeenteraad verplicht de door hen voorgestelde vraag of vragen betreffende de gemeentelijke
beleidsvoering en dienstverlening, op voorwaarde dat die tot zijn bevoegdheid
behoren, aan een volksraadpleging te onderwerpen. In gemeenten met meer dan
30.000 inwoners volstaat het dat het verzoek uitgaat van minstens 3.000 inwoners vanaf
16 jaar.
§ 2. De gemeenteraad kan op eigen initiatief beslissen een volksraadpleging te organiseren
over een vraag of over vragen betreffende de gemeentelijke beleidsvoering en dienstverlening
op voorwaarde dat die tot zijn bevoegdheid behoren.
artikel 223
Elk verzoek dat uitgaat van de inwoners dient te worden gericht aan het college van
burgemeester en schepenen. Daarbij worden een gemotiveerde nota evenals alle nuttige
stukken gevoegd, die de gemeenteraad kunnen voorlichten.
Het verzoek wordt ingediend door middel van een formulier dat ter beschikking wordt
gesteld door de voorlichtingsambtenaar. Het moet de naam, de voornaam, de geboortedatum
en de woonplaats vermelden van eenieder die het verzoekschrift heeft ondertekend.
Het formulier vermeldt tevens de vraag of de vragen waarop de gevraagde raadpleging
betrekking heeft.
artikel 224
De vraag of de vragen, die aan een volksraadpleging worden onderworpen, moeten
duidelijk met ja of neen kunnen worden beantwoord. Het verzoek wordt bij aangetekend
schrijven toegezonden aan het college van burgemeester en schepenen dat nagaat
of aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Het moet minstens twintig dagen op voorhand
worden ingediend bij het college om op de eerstvolgende gemeenteraad te worden
behandeld., zoniet wordt het verzoek behandeld op de daaropvolgende vergadering van

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
369
de gemeenteraad. Indien de gemeenteraad bevoegd is over de gestelde vraag of vragen
een beslissing te nemen, wordt een volksraadpleging georganiseerd. In het andere geval
wordt de vraag door de gemeenteraad afgewezen.
artikel 225
De deelneming aan de volksraadpleging is niet verplicht en elke inwoner vanaf 16 jaar,
die met uitzondering van de leeftijdsvereiste aan de voorwaarde voldoet om deel te
nemen aan de gemeenteraadsverkiezingen, heeft recht op één stem. De gemeenteraad
beslist over de dag van de organisatie van de volksraadpleging evenals over de wijze
waarop de uitslag van de raadpleging zal worden bekendgemaakt.
artikel 226
De voorlichtingsambtenaar waakt erover dat de inwoners op een duidelijke en objectieve
wijze informatie krijgen over de gestelde vraag of vragen. Hij stelt daarvoor een
begeleidende tekst op, die samen bezorgd wordt met de uitnodiging om aan de raadpleging
deel te nemen.
artikel 227
Aangelegenheden betreffende personen en aangelegenheden betreffende de rekeningen,
de begrotingen, de gemeentebelastingen en retributies kunnen niet het voorwerp
zijn van een volksraadpleging.
Geen raadpleging kan worden georganiseerd in een periode van twaalf maanden voor
de gewone vergadering van de kiezers voor de hernieuwing van de gemeenteraden. Bovendien
kan geen raadpleging worden georganiseerd in een periode van veertig dagen
voor de rechtstreekse verkiezing van de leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers,
de Senaat, het Vlaams Parlement en het Europees Parlement.
De inwoners van de gemeente kunnen slechts eenmaal om de zes maanden worden
geraadpleegd per zittingsperiode. Gedurende de tijd tussen twee vernieuwingen van de
gemeenteraad kan slechts één volksraadpleging over hetzelfde onderwerp worden gehouden.
artikel 228
De Vlaamse Regering kan bij algemeen besluit nadere regels stellen voor de procedure
die moet worden gevolgd bij de volksraadpleging.
TITEL V - INSPRAAK
artikel 229
De gemeentelijke organen nemen de door hen wenselijk geachte initiatieven om de
betrokkenheid en de inspraak van de burgers of van de doelgroepen te verzekeren bij de
beleidsvoorbereiding, bij de totstandbrenging van de gemeentelijke dienstverlening en
bij de evaluatie ervan.

370
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Indien deze initiatieven niet door de gemeenteraad zelf worden genomen, vereisen zij
alleszins zijn instemming.
artikel 230
§ 1.Onverminderd de op dit gebied geldende wettelijke en decretale bepalingen kan
alleen de gemeenteraad overgaan tot de inrichting van raden en overlegstructuren, die
tot opdracht hebben op regelmatige en systematische wijze het gemeentebestuur te adviseren.
§ 2. Ten hoogste twee derden van de leden van de hier bedoelde raden en overlegstructuren
is van hetzelfde geslacht, zoniet kan niet op rechtsgeldige wijze advies worden
uitgebracht. De gemeenteraad kan evenwel, doch alleen als redenen worden aangevoerd
die aantonen dat onmogelijk kan worden voldaan aan deze voorwaarde, in de tijd
beperkte afwijkingen toestaan.
§ 3. De gemeenteraad stelt de andere voorwaarden voor de representativiteit vast en hij
regelt de samenstelling, de werkwijze en de procedures. Daarbij wordt uitdrukkelijk bepaald
op welke wijze het gevolg, dat aan de adviezen wordt gegeven, zal worden meegedeeld.
De raad waakt erover dat de nodige middelen ter beschikking worden gesteld
voor de vervulling van de adviesopdracht en voor de inspraakbegeleiding.
§ 4. Gemeenteraadsleden en leden van het college van burgemeester en schepenen kunnen
geen stemgerechtigd lid zijn in de bedoelde raden en overlegstructuren.
artikel 231
Verslagen en einddocumenten, die in het kader van de in artikelen 229 en 230 vermelde
initiatieven, raden en overlegstructuren, worden uitgewerkt, worden steeds meegedeeld
aan de gemeenteraad.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
BOEK III
INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN
371
In de huidige gemeentewet worden de verhoudingen tussen de gemeente en de andere
bestuursniveaus vooral benaderd vanuit het begrippenpaar ‘hiërarchie van de normen’
en ‘bestuurlijk toezicht.’ De aan de gemeente – overeenkomstig artikel 117 van deze in
1994 gecoördineerde wet – toekomende bevoegdheid voor alles wat van gemeentelijk
belang is, wordt juridisch en feitelijk beknot tot hetgeen niet aan een andere overheid is
toevertrouwd of er niet door wordt waargenomen. Het bestuurlijk toezicht fungeert in
dit verband als instrument ter verhindering van elke situatie waarin het gemeentelijk
optreden strijdig zou zijn met de door de andere overheidsniveaus uitgewerkte en gehanteerde
normen 1 . Kan met deze benaderingswijze nog wel op afdoende wijze recht
gedaan worden aan de ontwikkelingen die zich volgens de theorie en de praktijk van de
interbestuurlijke verhoudingen vandaag voltrekken? Worden de hedendaagse centralelokale
relaties met andere woorden nog steeds vooral gekenmerkt door louter op
eenzijdigheid steunende bevelen opgelegd aan de gemeente door de andere bestuursniveaus
of door een op gemeentelijk vlak negatief gepercipieerde en eerder weerloos te
aanvaarden toezichtsuitoefening telkens deze neerkomt op het weigeren van een goedkeuring
of op een beslissing tot schorsing en vernietiging?
Cogovernance, partnership, negotiated decision-making zijn enkele voorbeelden van de begrippen
die de recente theorievorming rond interbestuurlijke verhoudingen domineren 2 .
Allen geven ze uitdrukking aan de groeiende betrokkenheid en verwevenheid tussen
verschillende overheidsgeledingen, een trend die overigens niet beperkt is gebleven tot
de centrale-lokale relaties maar waarvan het gehele maatschappelijk bestel thans is doordrongen
3 . De huidige beleids- en bestuursproblemen zijn immers dermate complex geworden
dat een ermee geconfronteerde (overheids-)organisatie deze steeds minder alleen
op een afdoende wijze kan aanpakken en zich derhalve in toenemende mate genoodzaakt
voelt de hand te reiken naar andere maatschappelijke actoren 4 .
Van de verschillende modellen die er ter duiding van de interbestuurlijke interactie bestaan,
zijn bijgevolg degene waarin het lokale bestuur als een loutere uitvoeringsagent of
als een los van de andere overheden opererend bestuur wordt voorgesteld al geruime
tijd op stuk van hun werkelijkheidsgetrouwheid bekritiseerd. Van de hedendaagse (West-
Europese) gemeente wordt daarentegen aangenomen dat zij vooral als een partner van
de centrale overheid dient afgebeeld te worden en zich als dusdanig ook meer in de
toekomst zal profileren. 5
zie eindnoten blz. 456

372
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Aan deze partnerschapsidee kan op uiteenlopende wijze vorm worden gegeven, gaande
van een eerder minimalistische invulling waarbij in een bestuurlijk bestel louter een element
van interactiviteit onder de vorm van consultatie of overleg met de plaatselijke
besturen voorzien wordt bij de totstandkoming van elke door een ander overheidsniveau
uitgewerkte regelgeving met belangrijke repercussies voor de lokale bestuurslaag tot een
meer maximalistische doorwerking ervan waarbij de betrokken bestuursgeledingen zich
in een context van wederzijds vertrouwen toeleggen op de taak (-sfeer) die zij ten gevolge
van hun positie in de binnenlands bestuurlijke organisatie het beste kunnen waarnemen.
6 Voor de in de bestuurlijke organisatie hoger geplaatste overheden komt de
toepassing van dit laatste beginsel van de subsidiariteit er op neer dat zij – in het geval er
niet beslist wordt tot het volledig overlaten van de taakuitoefening aan de lokale bestuurslaag
– zich beperken tot het uittekenen van de algemene krijtlijnen waarbinnen de beleidsvoering
zich op het gehele grondgebied dient af te spelen. In een dergelijke situatie
vertaalt dit principe zich dan voor de gemeente in het afstemmen van deze beleidskaders
op de plaatselijke noden en behoeften. Idealiter gaat uiteraard ook bij deze maximalistische
variant van partnerschap aan de centrale besluitvorming inzake de interbestuurlijke taakverdeling
een moment van interactie met de lokale bestuurslaag vooraf.
Deze uit de theorievorming rond interbestuurlijke verhoudingen af te leiden ontwikkeling
naar (meer) wederzijdse betrokkenheid tussen centrale en lokale overheidsgeledingen
is een merkbare trend in de beleidspraktijk van de (West-Europese) landen,
zij het dat er differentiatie bestaat op stuk van de snelheid waarmee en de wijze waarop
recentelijk (verder) in de richting van dit partnerschap wordt geëvolueerd. 7 Zo bestaat
er in Denemarken en Noorwegen al geruime tijd een traditie van intensief overleg
tussen de centrale overheid en de representatieve organisatie van de lokale bestuurslaag
over vrijwel alle aangelegenheden die hen gezamenlijk aanbelangen. 8 Deze werkwijze
heeft zich in het geval van Denemarken veruitwendigd in het afsluiten van overeenkomsten
tussen de beide partijen die op stuk van de lokale regulering een alternatief
vormen voor de klassieke eenzijdig opgelegde wetgeving; een uiting van een verreikende
honorering van de partnerschapsidee die zich in Noorwegen vooralsnog niet
heeft vertoond. 9 Zweden heeft in dit verband nog een andere koers gevolgd: intense
consultatie tussen de centrale overheid en de lokale representatieve organisatie is er
vooral kenmerkend voor de beleidsvoering in een eerder beperkt aantal sectoren waarbij
vandaag enkel in het domein van de gezondheidszorg periodiek centrale-lokale
overeenkomsten worden afgesloten. 10 Op zijn beurt kent ook Nederland een diepgewortelde
traditie van overleg en samenwerking tussen de centrale en decentrale overheden
met als orgelpunt het afsluiten van een bestuursakkoord aan het begin van een
nieuwe (centrale) regeerperiode. 11 In 1999 werd er voor de vierde maal een dergelijk
akkoord afgesloten tussen de Rijksoverheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en het InterProvinciaal Overleg (IPO), waarin door de partijen wenselijk
geachte en overeengekomen omgangsregels en –vormen werden gespecificeerd. 12 Tevens
zijn onze noorderburen ook vooruitstrevend op het gebied van de juridische verankering
van tweezijdigheid in de centrale-lokale verhoudingen: zo kan in de Nederlandse gemeentewet
menige bepaling ter zake worden aangetroffen. 13 Een totaal ander beeld
dringt zich tenslotte op van een land als het Verenigd Koninkrijk waar – na een lang-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
373
durige periode van conflict tussen de centrale en de lokale overheid – de Labourregering
onmiddellijk na haar aantreden in 1997 de eerste stappen heeft gezet in de
richting van a genuine central-local partnership onder de vorm van een beginselverklaring
tot dialoog en consultatie met de lokale bestuurslaag. 14
Ook in Vlaanderen leeft al enige tijd de idee van de noodzaak aan en de meerwaarde
van een partnerschap in de centrale-lokale bestuursverhoudingen. Aan dit gedachtegoed
is op de meest duidelijke wijze uitdrukking gegeven in het zogenaamde ‘Pact
tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en OCMW’s.’ Met de ondertekening
van dit pact op 8 maart 1999 brachten de Vlaamse Regering en de Vereniging
van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) voor de eerste maal een centraal-lokaal
bestuursakkoord in Vlaanderen tot stand. 15 Dit akkoord is niet alleen het eindproduct
van een belangrijke samenwerkingsoperatie tussen de Vlaamse centrale en lokale overheden,
maar markeert tevens het beginpunt ervan. De tekst bevat immers niet minder
dan 63 actiepunten die er allen op gericht zijn om de kwaliteit van de (interbestuurlijke)
beleidsvoering ten behoeve van de Vlaamse burger te optimaliseren. 16 Tot op heden
worden nog steeds maatregelen genomen ter uitvoering van dit pact, 17 daar ook de
huidige Vlaamse Regering zich voltallig achter deze tekst en de erin besloten liggende
idee van een centraal-lokaal partnerschap geschaard heeft. 18
Het schrijven van een proeve van Vlaams gemeentedecreet is een aangelegenheid om
interactiviteit en partnerschap nog meer deel te laten uitmaken van de wijze waarop aan
de Vlaamse centrale-lokale verhoudingen dagelijks vorm wordt gegeven. De in dit verband
voorgestelde decreetsartikelen zijn ondergebracht in een drietal titels. Onder een
eerste titel wordt gehandeld over de manier waarop de beleidsruimte van de gemeente
door de andere overheidsgeledingen uit het Vlaamse bestuurlijke bestel dient gewaarborgd
te worden, met bijzondere aandacht voor de betrokkenheid van het plaatselijk
bestuur of van de haar vertegenwoordigende organisatie bij de totstandkoming van nieuwe
centrale regelgeving. In de tweede titel wordt een specifiek instrument belicht waarmee
ook op maximalistische wijze uitdrukking kan worden gegeven aan interactiviteit, namelijk
het convenant of de beleidsovereenkomst. De derde titel is tenslotte volledig gewijd
aan de in de context van toenemende tweezijdigheid noodzakelijk geachte wijzigingen
op stuk van de uitoefening van het bestuurlijk toezicht. Aan het benutten van deze
mogelijkheden tot het decretaal verankeren van de partnerschapsidee lijkt een dubbele
meerwaarde verbonden: enerzijds kan er op deze wijze nadere uitwerking worden gegeven
aan zowel de geest als de letter van het pact met de Vlaamse gemeenten en OCMW’s
en anderzijds kan de huidige formele benaderingswijze van de centrale-lokale relaties
hierdoor meer in lijn worden gebracht met de inzichten die daaromtrent in de theorie en
de praktijk van de (Vlaamse) interbestuurlijke verhoudingen aanwezig zijn.

374
TITEL I
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE
VERHOUDINGEN IN VLAANDEREN:
DE BELEIDSRUIMTE VAN DE GEMEENTE
GEWAARBORGD
§ 1. Verantwoording
E. WAYENBERG 19
Uit de tekst van het pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en
OCMW’s kan afgeleid worden dat er anno 1999 een engagement bestond om de partnerschapsidee
op een maximalistische wijze te laten doorwerken in de Vlaamse centralelokale
verhoudingen. In dit akkoord werd immers de principiële keuze verwoord om bij
de beleidsvoering het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen, wat bestuurlijk vertaald
zou worden naar het (laten) maken van de maatschappelijke keuzen op het overheidsniveau
dat voor de betreffende materie het meest functioneel is. 20 Zag de Vlaamse Regering
voor zichzelf nog een rol in de beleidsvoering op een bepaald domein weggelegd,
dan zou haar regelgeving ter zake zich zoveel mogelijk beperken tot het uittekenen van
de hoofdlijnen van dat beleid en het omschrijven van de ermee beoogde resultaten. 21
Daarnaast werd in het pact ook uitdrukkelijk de noodzaak onderkend aan voorafgaand
en tijdig overleg over belangrijke aangelegenheden die de centrale en lokale partners
gezamenlijk zouden aanbelangen en aan initiatieven die hun onderlinge communicatie
en informatie-uitwisseling ten goede zouden komen. 22
In een proeve van Vlaams gemeentedecreet kan een bijdrage geleverd worden aan de
verdere concretisering van deze in het pact neergeschreven intenties, die overigens ook
deel uitmaken van het door de huidige Vlaamse Regering vooropgesteld en in uitvoering
verkerend beleid ten aanzien van de lokale bestuurslaag. 23 Uit een internationale screening
van de gemeentewet is gebleken dat de bovenstaande aspecten inzake centrale-lokale
verhoudingen en in het bijzonder de in een dergelijke context wenselijke interactieregels
op de meest uitgebreide wijze behandeld worden in de Nederlandse gemeentewet. 24
Vanuit de overtuiging dat een engagement tot het op een maximalistische wijze laten
doorwerken van de partnerschapsidee in de centrale-lokale relaties ook maximaal uitgewerkte
voorstellen ter zake verdient, is er in het hiernavolgende dan ook voor geopteerd
om de betreffende bepalingen uit de Nederlandse gemeentewet toe te lichten.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
375
Onder Titel III: De bevoegdheid van het gemeentebestuur - Hoofdstuk VIII: Algemene
bepalingen - §2. Verhouding tot de provincie en het rijk uit de Nederlandse gemeentewet
wordt interactiviteit in de centrale-lokale verhoudingen door een negental artikelen
gewaarborgd. Tijdens de parlementaire behandeling van deze artikelen overheerste het
standpunt dat er in geval van beleidsafhankelijkheid tussen verschillende bestuurslagen
een behoefte ontstaat aan onderlinge communicatie en overleg teneinde het beleid van
de bestuursniveaus op elkaar af te stemmen en een passende wederzijdse beïnvloeding
mogelijk te maken. 25 Een eerste stap op weg naar het teweegbrengen van deze onderlinge
communicatie zou gelegen zijn in het verstrekken van informatie over elkaars beleidsvoornemens.
Het eventueel daaropvolgend overleg werd opgevat als een vorm van communicatie
die verder reikt dan horen of in de gelegenheid stellen zijn standpunt kenbaar
te maken: wezenlijk overleg wordt immers gekenmerkt door het feit dat de wederpartij
zal moeten ingaan op de ingebrachte argumenten en inzicht zal moeten verschaffen in
de eigen beweegredenen. Deze laatste communicatievorm zou op zijn beurt dan kunnen
resulteren in het maken van afspraken over de wijze waarop het verdere beleid door
de betrokken partijen zal worden gevoerd. 26 Bij het behandelen van de vraag naar de
mate waarin de gemeentewet regels inzake het waarborgen van deze interactiviteit dient
te bevatten, werd het uitwerken van een wettelijke regeling waarin op detaillistische wijze
wordt aangegeven in welke soorten gevallen overleg moet worden gepleegd en welke
overlegprocedures en beginselen van behoorlijk overleg daarbij moeten gelden als een
onwenselijk voorstel van de hand gedaan. 27 Daarentegen werd er wel voor geopteerd om
in de gemeentewet een aantal bepalingen in te schrijven die zowel voor de rijksoverheid
en het provinciebestuur – de ten opzichte van de gemeente in de bestuurlijke organisatie
hoger geplaatste overheden – als voor de gemeente zelf stipuleren op welke wijze de
betrokkenheid vanwege de andere overheidspartij (-en) bij de eigen beleidsvoering vorm
kan krijgen. 28
“Artikel 112: Onze Minister die het aangaat en het provinciaal bestuur doen het gemeentebestuur
desgevraagd mededeling van hun standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden die
voor de gemeente van belang zijn, tenzij het openbaar belang zich daartegen verzet.”
“Artikel 113: Onze Minister die het aangaat en het provinciaal bestuur bieden het gemeentebestuur
desgevraagd de gelegenheid tot het plegen van overleg met betrekking tot aangelegenheden die voor de
gemeente van belang zijn, tenzij het openbaar belang zich daartegen verzet.”
In deze beide artikelen worden het rijk en de provincie ertoe verplicht om een gemeentebestuur
uitsluitsel te geven over standpunten of beleidsvoornemens met betrekking
tot aangelegenheden die volgens het plaatselijk bestuur haar beleidsvoering aanbelangen
en om desgevraagd daaromtrent overleg te plegen. Aan deze ruim ingevulde waarborg
voor de gemeente(n) kan slechts worden voorbij gegaan op grond van het openbaar
belang; een begrip dat volgens de memorie van toelichting restrictief moet worden geïnterpreteerd
en waarop tegenover mede-overheden minder snel een beroep kan worden
gedaan dan tegenover de burger. Ook bij het ontbreken van de nodige tijd voor overleg
– zoals bij toepassing door rijk of provincie van wetgeving voor buitengewone omstandigheden–
zullen de neergelegde instructienormen niet zonder meer gelden. 29 Vermel-

376
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
denswaardig is verder nog dat beide artikelen betrekking hebben op materies waarbij
één of meerdere individuele gemeenten een specifiek belang hebben en dus niet op
zaken die in het algemeen de lokale bestuurslaag betreffen. Ook is duidelijk gestipuleerd
dat beide bepalingen niet bedoeld zijn om de gemeente een weg te verschaffen tot het
verkrijgen van informatie die ook langs andere wegen kan worden bekomen. 30
“Artikel 114: 1. Onze Minister wie het aangaat, onderscheidenlijk het provinciaal bestuur, stelt de
betrokken gemeentebesturen of een instantie die voor deze representatief kan worden geacht, zo nodig
binnen een te stellen termijn, in de gelegenheid hun oordeel te geven omtrent voorstellen van wet, ontwerpen
van algemene maatregel van bestuur, ontwerpen van ministeriële regeling of ontwerpen van provinciale
verordening waarbij a) van de gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of b) in
betekenende mate wijziging wordt gebracht in de taken en bevoegdheden van de gemeentebesturen. 2.
Voorstellen als bedoeld in het eerste lid bevatten in de bijbehorende toelichting een weergave van de
gevolgen voor de inrichting en werking van de gemeenten en een weergave van het in het eerste lid bedoelde
oordeel van de betrokken gemeentebesturen of representatieve instantie. 3. Onze Minister wie het aangaat,
onderscheidenlijk het provinciaal bestuur, is niet verplicht vooraf het in het eerste lid bedoelde
oordeel in te winnen indien zulks ten gevolge van dringende omstandigheden niet mogelijk is. In dat geval
wordt het oordeel zo spoedig mogelijk ingewonnen en openbaar gemaakt.”
“Artikel 115: 1. Een wet waarbij van gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd of waarbij
in betekenende mate wijziging wordt gebracht in taken en bevoegdheden van gemeentebesturen, wijkt van
het bepaalde in deze wet niet af dan wanneer dat bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de
behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. 2. Het voorstel voor een wet als bedoeld in het
eerste lid bevat in de bijbehorende toelichting de gronden voor de voorgestelde afwijking.”
De parlementaire voorbereiding met betrekking tot het eerste lid van artikel 114 getuigt
van het grote belang dat onze noorderburen hechten aan inspraak van de gemeenten bij
de totstandkoming van wettelijke maatregelen: deze betrokkenheid zou immers garant
staan voor het goed functioneren van het binnenlands bestuur, daar er (mede) ten gevolge
hiervan onuitvoerbare medebewindswetten en onnodige centralisatie en betutteling
in de vorm van te verreikend toezicht of te detaillistische voorschriften zouden
kunnen worden vermeden. 31 Aan het betreffende rijks- of provinciaal bestuur wordt de
keuze overgelaten tussen inspraak vanwege de betrokken gemeenten dan wel vanwege
de voor de lokale bestuurslaag optredende representatieve organisatie. In de praktijk
wordt in dit verband veelal de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ingeschakeld
doch – in voorkomend geval – wordt ook het optreden van een voor een groep
van gemeenten representatieve organisatie denkbaar geacht. 32 Deze inspraak wordt niet
enkel voorbehouden voor maatregelen in de sfeer van het medebewind, maar ook voor
maatregelen die in betekenende mate wijziging brengen aan de taken en de bevoegdheden
van de gemeenten zonder dat er hierbij enige vorm van medebewind te pas komt. 33
Van deze laatste categorie maatregelen is bijvoorbeeld sprake wanneer een in de bestuurlijke
organisatie hoger geplaatste overheid een gemeentelijke taak naar zich toe
trekt zonder de plaatselijke besturen verder op enige wijze bij de uitvoering ervan te
betrekken of een nieuwe taak op zich neemt die tot dan toe op geen enkel bestuursniveau
werd behartigd en die eigenlijk door de lokale besturen binnen hun autonomie

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
377
zou kunnen worden waargenomen. In dergelijke situaties geeft inspraak aan de gemeenten
de mogelijkheid om het aannemelijk te maken dat de betreffende taak even
goed of wellicht beter door hen (verder) zou kunnen worden behartigd. 34
Van de weergave van de bestuurlijke effecten van een voorgenomen beleidsmaatregel
op stuk van de inrichting en de werking van de gemeenten – neergelegd in het tweede lid
van artikel 114 – wordt aangenomen dat hiervoor in regel geen voorafgaand onderzoek
met bijhorende kosten zal vereist zijn. Aan een dergelijke analyse zal naar verwachting
wel een kostenplaatje verbonden zijn in het geval de betreffende maatregel belangrijke
effecten voor de lokale bestuurslaag teweegbrengt. Daarnaast dient ook de toelichting
van een voorstel tot beleidsmaatregel het oordeel van de betrokken gemeentebesturen
of van de representatieve organisatie daaromtrent te bevatten. Als communicatievorm
wordt aan het verstrekken van een oordeel minder interactiviteit toegeschreven dan aan
het plegen van overleg: het geven van een oordeel wordt immers opgevat als een meer
eenzijdig gebeuren waarbij (lokale) instanties louter in de gelegenheid worden gesteld
tot het zich uitspreken over voorgenomen wetgeving. De waarde van de aan de lokale
bestuurslaag toegekende bevoegdheid tot het beoordelen van voorgestelde regelgeving
zou vooral gelegen zijn in het feit dat aan de gemeenten hun standpunt ter zake moet
worden gevraagd. Hierdoor zou tijdens de parlementaire behandeling van de betreffende
maatregel (-en) niet alleen naar dit oordeel zelf kunnen worden geïnformeerd,
maar zouden ook de wijzigingen kunnen worden nagegaan waartoe de lokale beoordeling
zou hebben geleid. 35
Om redenen van spoed vervalt de voor de rijks- en provinciale overheid ingeschreven
verplichting tot inwinning van het lokale oordeel over de voorgestelde regelgeving. In
verband met deze uitzonderingsgrond wordt in de memorie van toelichting evenwel
opgemerkt dat hierop niet te snel een beroep mag worden gedaan. Wordt er bij dergelijke
spoedeisende wetsvoorstellen voorbij gegaan aan de vereiste tot lokale oordeelverstrekking,
dan wordt het bovendien wenselijk geacht om de gemeenten na indiening
ervan bij de parlementaire kamer(s) vooralsnog te horen. Op deze wijze kunnen de
lokale commentaren tijdens de parlementaire behandeling van de betreffende maatregel
(-en) dan nog steeds in overweging worden genomen. 36 Met betrekking tot artikel 115
beperkt de memorie van toelichting zich tot het gegeven dat dit artikel bij amendement
is ingevoerd met als bedoeling om de betekenis van de gemeentewet in verhouding tot
bijzondere wetten duidelijk te stellen. 37
“Artikel 116: 1. Onze Minister is belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat de gemeenten raakt.
Hij bevordert voorts de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur. 2. Over maatregelen en voornemens die
van betekenis zijn voor het rijksbeleid inzake de gemeenten treden Onze Ministers onder wier verantwoordelijkheid
die maatregelen en voornemens tot stand komen in een vroegtijdig stadium in overleg met
Onze Minister. 3. Onze Minister maakt bezwaar tegen een maatregel of een voornemen voor zover hem
die maatregel of dat voornemen met het oog op de door de Regering gevoerde decentralisatiebeleid niet
toelaatbaar voorkomt.”
“Artikel 117: 1. Onze Minister bevordert de decentralisatie ten behoeve van de gemeenten. 2. Voorstellen
van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks- of provinciaal beleid worden gerekend,

378
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
worden slechts gedaan indien het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de
gemeentebesturen kan worden behandeld.”
Artikelen 116 en 117 handelen over de rol van de Minister van Binnenlandse Zaken die
als bewindspersoon in het bijzonder belast wordt met de bevordering van een goede
verhouding tussen de onderscheiden geledingen uit het bestuurlijk bestel. Deze rol strekt
er vooral toe om te waarborgen dat binnen de binnenlands bestuurlijke organisatie het
principe van de decentralisatie wordt toegepast. Aan de doorwerking van dit beginsel
wordt de meerwaarde gehecht van het vermijden van onnodige inmenging van de wetgever
in gemeentelijke taken en – bij de keuze voor formele regelgeving – van het zoveel
mogelijk betrekken van de gemeenten bij de uitvoering ervan en tevens van het hun
daarbij overlaten van een optimale beleidsruimte door onder meer het voorkomend
toezicht zo terughoudend mogelijk te regelen. 38
Vanuit het gezichtspunt van de gemeenten wordt het echter van even groot belang geacht
dat het beleid van de in de bestuurlijke organisatie hoger geplaatste rijksoverheid als
een samenhangend geheel en derhalve zonder tegenstrijdigheden op de lokale bestuurslaag
afkomt. Vandaar dat de taak van de Minister van Binnenlandse Zaken uitgebreid
wordt tot de bevordering van de eenheid en de samenhang in het door de verschillende
ministers op rijksniveau gevoerde beleid ten aanzien van de gemeenten. Deze laatste
taakomschrijving houdt volgens artikel 116 in dat er overleg wordt gepleegd tussen de
Minister van Binnenlandse Zaken en ieder ander regeringslid dat blijk geeft van een
beleidsvoornemen met (mogelijke) repercussies op stuk van de inrichting en de werking
van de gemeenten. De vroegtijdigheid van deze onderlinge communicatie op rijksniveau
zou het de Minister van Binnenlandse Zaken mogelijk (moeten) maken om op tijd bezwaar
te formuleren aangaande elk beleidsvoorstel dat indruist tegen het gevoerde
decentralisatiebeleid. 39
Door het aldus uitweiden in de gemeentewet over de rol van de Minister van Binnenlandse
Zaken wordt er niet alleen een minister aangewezen die voor de gemeenten in het
bijzonder aanspreekbaar is, maar worden tevens de formele aspecten van zijn/haar coördinerende
rol wettelijk verankerd. Aan de rol van een coördinerend bewindspersoon
zijn evenwel ook materiële aspecten verbonden die – in het geval van de Minister van
Binnenlandse Zaken – neerkomen op het op grond van een kabinetsafspraak onder
meer beschikken over het recht om mede-ondertekening te eisen van wetten en algemeen
verbindende maatregelen die in betekenende mate van belang zijn voor het
decentralisatiebeleid. Tot een wettelijke verankering van dit recht tot mede-ondertekening
in de gemeentewet werd evenwel niet overgegaan, daar dit recht verband houdt met
de verdeling van verantwoordelijkheden binnen het kabinet en daar de formele vastlegging
ervan op gespannen voet zou kunnen staan met de bevoegdheid van elke regering
om bij de toebedeling van verantwoordelijkheden onder haar leden eigen accenten te
leggen. 40
“Artikel 118: 1. Over al hetgeen de gemeente betreft, dient het gemeentebestuur onze Ministers en het
provinciaal bestuur desgevraagd van bericht en raad. 2. Het dienen van bericht en raad geschiedt door het
college van burgemeester en wethouders, tenzij het uitdrukkelijk van de raad of van de burgemeester
wordt verlangd.”

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
379
“ Artikel 119: 1. Bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur worden de gevallen
geregeld waarin het gemeentebestuur verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie aan
Onze Ministers wie het aangaat. Daarbij kan worden bepaald dat bij ministeriële regeling nadere
voorschriften worden gegeven ten behoeve van de toepassing van de wet of van de algemene maatregel van
bestuur. 2. Bij algemene maatregel van bestuur op voordracht van Onze Minister van Economische
Zaken, na overleg met Onze Minister, kan worden bepaald dat in die maatregel te omschrijven gegevens
ten behoeve van statistische doeleinden aan het Centraal Bureau voor de Statistiek worden verstrekt. 3.
Omtrent de in het eerste en tweede lid bedoelde verstrekking van informatie en de inwinning daarvan
worden bij algemene maatregel van bestuur nadere algemene regels gesteld. 4. Omtrent de in het eerste en
tweede lid bedoelde verstrekking van informatie en de inwinning daarvan, alsmede omtrent de verstrekking
en inwinning van incidentele informatie, wordt, voor zover dat niet bij wet geschiedt, bij algemene
maatregel van bestuur aangegeven hoe de financiële gevolgen van de verplichting tot informatieverstrekking
worden gecompenseerd. 5. De voordrachten voor de algemene maatregelen van bestuur, bedoeld in het
derde en vierde lid, worden gedaan door Onze Minister.”
“Artikel 120: 1. Bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of bij provinciale
verordening worden de gevallen geregeld waarin het gemeentebestuur verplicht is tot het verstrekken van
systematische informatie aan het provinciaal bestuur. Daarbij kan worden bepaald dat bij ministeriële
regeling of bij besluit van gedeputeerde staten nadere voorschriften worden gegeven ten behoeve van de
toepassing van de wet, de algemene maatregel van bestuur of de provinciale verordening. 2. In de regelingen,
bedoeld in de eerste volzin van het eerste lid, wordt tevens aangegeven hoe de financiële gevolgen van
de informatieverstrekking voor de gemeente worden gecompenseerd. 3. Het provinciaal bestuur doet
mededeling aan Onze Minister van de inwinning van systematische informatie ingevolge een provinciale
verordening.”
In de parlementaire behandeling valt te lezen dat met de wettelijke regeling van de informatiestromen
tussen de gemeenten en de in de bestuurlijke organisatie hoger geplaatste
overheden drie doelstellingen worden beoogd: 1° de bescherming van de gemeentelijke
zelfstandigheid; 2° de bevordering van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de
informatievoorziening en 3° de bevordering van de democratische controleerbaarheid
van de informatievoorziening. Om deze drie objectieven gezamenlijk te kunnen bereiken,
werd in de betreffende artikelen uit de gemeentewet een onderscheid ingebouwd
tussen het dienen van bericht en raad door de gemeente en de zogenaamde systematische
informatieverstrekking. De eerste vorm van lokale informatievoorziening – het
dienen van bericht en raad – regelt ten behoeve van de rijks- en provinciale overheid de
wijze waarop inzicht kan worden verworven in de lokale beleidsvoering: op hun vraag
dient de gemeente immers inlichtingen te verstrekken dan wel raad of advies te geven
over een concrete zaak die zich plaatselijk voordoet. Niettegenstaande het feit dat een
opeenstapeling van dergelijke op basis van artikel 118 gemaakte verzoeken tot een overbelasting
van een welbepaalde gemeente zou kunnen leiden, is er niet voor geopteerd
om in bepalingen te voorzien die de autonome gemeentelijke beleidsruimte in dit verband
zouden kunnen afschermen. Het stipuleren van dergelijke maatregelen – zoals het
vereisen van vooroverleg met de Minister van Binnenlandse Zaken of het uitwerken van
nadere regelgeving ter zake – ontlokte immers vrees voor overregulering en verstarring.
41

380
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De tweede vorm van informatievoorziening – de systematische informatieverstrekking
– betreft een gegevensstroom met een stelselmatig karakter en die dus bijgevolg met een
zekere regelmaat geschiedt of door (vrijwel) alle gemeenten op gang wordt gebracht. 42
Hierbij gaat het doorgaans om informatie-uitwisseling die met behulp van geautomatiseerde
systemen tot stand wordt gebracht. Aan de artikelen 119 en 120 van de gemeentewet
ontlenen het rijk en de provincie evenwel niet de bevoegdheid om systematische
informatie rechtstreeks bij de gemeente in te winnen: een dergelijke bevoegdheid dient
in bijkomende regelgeving nader te worden uitgewerkt. Wel werd er in beide artikelen
een verantwoordelijkheid toegekend aan de Minister van Binnenlandse Zaken om de
onderscheiden informatiestromen te coördineren en hun onderlinge afstemming te vergroten.
43
Vermeldenswaardig is verder de in artikelen 119 en 120 neergelegde bepaling aangaande
het kostenplaatje van de voor de gemeente(n) geldende verplichting tot systematische
informatieverstrekking. In dit verband werd er niet voor geopteerd om navolging te
geven aan de door diverse adviesorganisaties gemaakte suggestie om de instantie die
informatie inwint ook de daaraan verbonden kosten aan de gemeenten te laten vergoeden.
Een dergelijke absolute regel werd verworpen vanuit de overtuiging dat een zekere
mate aan informatieverstrekking geacht wordt deel uit te maken van het normale takenpakket
van een overheidsorganisatie. Bovendien zou een wettelijke verankering van deze
stelregel ook tot gevolg hebben dat de gemeenten bij een vraag tot informatieverstrekking
aan de rijksoverheid ook de daaraan verbonden kosten zou (den) moeten dragen. Daarentegen
overheerste de mening dat een financiële vergoeding enkel plausibel is in het
geval de informatieverstrekking uitgaat boven datgene wat redelijkerwijze geacht wordt
te behoren tot de normale taakuitoefening van de betrokken overheid. Van de wijze
waarop de financiële gevolgen van de informatieverstrekking voor de gemeente worden
gecompenseerd, dient dan uitdrukking te worden gegeven in de geëigende regelgeving. 44
Artikel 119 vermeldt tenslotte de mogelijkheid dat het aan de gemeenten verplicht kan
worden gesteld om bepaalde gegevens ter beschikking te stellen aan het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS) met het oog op welbepaalde statistische doeleinden en dat er
omtrent de centrale-lokale informatieverstrekking nadere regelgeving kan worden uitgewerkt.
45
Samengevat kan aan de Nederlandse gemeentewet de meerwaarde worden toegeschreven
van het waarborgen van een verreikende interactiviteit in de centrale-lokale verhoudingen.
Naast de honorering van het beginsel van de decentralisatie stipuleert deze wet
in een negental artikelen immers een aantal bepalingen die er allen toe strekken om aan
de partnerschapsgedachte nadere vorm te geven. Exemplarisch in dit verband zijn het
aan elke individuele gemeente toegekende recht tot het inwinnen van informatie en het
plegen van overleg inzake het door een ander bestuursniveau geambieerd en uitgevoerd
beleid; de aan de rijks- en provinciale overheid opgelegde verplichting tot het laten beoordelen
van vooropgestelde beleidsmaatregelen door de gemeenten of door een voor
hen representatieve organisatie; het expliciet aan de Minister van Binnenlandse Zaken
toewijzen van een coördinerende functie op stuk van het centraal gevoerde beleid met
repercussies voor de lokale bestuurslaag; het voor de in de bestuurlijke organisatie hoger

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
381
geplaatste overheden voorbehouden van een recht tot het verwerven van informatie
omtrent het plaatselijke beleidsgebeuren en het trekken van een aantal krijtlijnen waarbinnen
aan de centrale-lokale en systematische informatieverstrekking nader vorm dient
te worden gegeven. Tot slot dient nog onderstreept dat elkeen van deze wetsartikelen
werd overwogen tegen de achtergrond van het zoeken naar de optimale verhouding
tussen rijks-, provinciaal en gemeentebestuur; een tripartite-considerans die ook aan het
recente bestuursakkoord ten grondslag ligt. 46 Uit de Nederlandse gemeentewet werd
dan ook inspiratie geput bij het uitwerken van een reeks artikelen die ertoe strekken om
in de proeve van Vlaams gemeentedecreet aan het partnerschap in de Vlaamse interbestuurlijke
verhoudingen vorm te geven.
§ 2.Voorstel van decreetsartikelen
De principiële erkenning van het subsidiariteitsbeginsel als een voor het bestuurlijk
optreden richtinggevend principe staat garant voor het waarborgen van de gemeentelijke
beleidsruimte. De toepassing van dit beginsel vertaalt zich immers niet alleen in
het (zelfstandig) (laten) maken van maatschappelijke keuzen op het daartoe meest
functionele overheidsniveau, maar tevens in een wederzijdse bejegening als partner in
het geval meerdere overheden tegelijk betrokken zijn bij de beleidsvoering. In dit laatste
geval neemt de honorering van de partnerschapsgedachte de vorm aan van eerder
algemene door de hoger geplaatste bestuursniveaus uitgetekende beleidskaders die op
hun beurt door de gemeente op de plaatselijke situatie kunnen worden afgestemd.
Omwille van de erin besloten liggende waarborg ten opzichte van de gemeentelijke
beleidsruimte maakt de erkenning en bevordering van de toepassing van dit
subsidiariteitsbeginsel dan ook het voorwerp uit van een in de proeve van Vlaams
gemeentedecreet neergelegde instructienorm voor de provinciebesturen en voor alle
overheden van het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap. (artikelen 232 en
233)
Ten opzichte van deze instructienorm komt in het bijzonder aan het Vlaams Parlement
een tweevoudige functie toe. In de eerste plaats geldt de erkenning en bevordering
van het subsidiariteitsbeginsel – op te vatten als een hedendaagse vertaling van het
grondwettelijk principe van de decentralisatie – ook als een door het Vlaams Parlement
zelf te hanteren maatstaf, daar in deze arena de uiteindelijke discussie over de toepassing
ervan op Vlaams niveau dient te worden beslecht. In de tweede plaats berust bij de
Volksvertegenwoordiging ook steeds de mogelijkheid om de met het
subsidiariteitsbeginsel strijdig geachte bestuurspraktijken waar nodig via decretale bepalingen
bij te sturen. (artikel 232)
Een eerste in de proeve van Vlaams gemeentedecreet neergelegde regel ter stroomlijning
van de centrale-lokale interactie legt aan de Vlaamse Regering de verplichting op tot
coördinatie van het beleid en van elke maatregel waaraan mogelijks gevolgen zijn verbonden
voor de organisatie, de bevoegdheden, de werking en de financiering van de
gemeenten of voor de regeling van het bestuurlijk toezicht. In concreto houdt deze
coördinatieverplichting in dat de bevoegde Vlaamse ministers vooraf zelf binnen de

382
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Regering dienen te overleggen over alle maatregelen met eventuele weerslag op de
centrale-lokale verhoudingen teneinde de nodige afstemming en eenheid in hun handelen
te verzekeren. Uitdrukkelijk wordt de Vlaamse Regering ermee belast om ook het
beleid en de maatregelen van de van het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap
afhangende bestuurlijke overheden als voorwerp van de toegewezen coördinatietaak te
beschouwen. Op deze wijze wordt (verdere) onderlinge afstemming en eenvormigheid
beoogd in het optreden van de talrijke instellingen die zich in het domein van onder
meer het milieubeleid, het openbaar vervoer en de huisvesting bewegen en van daaruit
een impact genereren op de lokale bestuurslaag. (artikel 234)
Verdere waarborgen inzake centrale-lokale interactiviteit zijn neergelegd in de artikelen
235 en 237. Daarin wordt vooreerst gevolg gegeven aan de in een context van toenemende
beleidsverwevenheid wenselijk geachte adviesverstrekking vanwege de betrokken
gemeenten of de door hen gemandateerde representatieve organisatie in geval er
maatregelen worden overwogen die betrekking hebben op hun organisatie, hun bevoegdheden,
hun werking, hun financiering of op de toezichtsregeling waaraan zij onderhevig
zijn. De wenselijkheid van deze vorm van tweewegscommunicatie is evenwel omgezet
in een verplichting tot adviesinwinning die niet alleen geldt voor alle regeringsbesluiten
ter uitvoering van het Vlaamse gemeentedecreet, maar ook voor alle sectorieel georiënteerde
maatregelen. Aan de bepaling tot adviesverwerving moet bovendien meer betekenis
worden gehecht dan aan een loutere instructienorm: de inwinning van het lokale
advies is immers opgevat als een op straffe van nietigheid geldende vormvereiste die aan
het nemen van de onder de strekking van artikel 235 vallende maatregelen dient vooraf
te gaan. Dit advies dient door de betrokken gemeenten of door de in hun naam optredende
organisatie binnen een termijn van twee maanden verstrekt te worden, zoniet
wordt het geacht gunstig te zijn. (artikel 235) Deze vorm van adviesinwinning wordt ook
verplicht gesteld bij ontwerpen van decreet en voorstellen van algemene maatregelen
met als objectief het opleggen van nieuwe verplichtingen aan de gemeenten, het beperken
van hun beleidsruimte of het aan hen onttrekken van beleids- en bestuursaangelegenheden.
Zijn dergelijke ingrepen vervat in een ontwerp van decreet, dan spreekt
het voor zich dat tijdens de parlementaire behandeling de eruit resulterende gevolgen
voor de gemeenten worden toegelicht en dat er melding wordt gemaakt van de ten
behoeve van de gemeenten uitgebrachte adviezen. (artikel 237)
De voorgaande verplichtingen tot adviesinwinning gelden evenwel niet in buitengewone
omstandigheden waarbij – omwille van duidelijk te specificeren redenen van openbaar
belang – een onmiddellijk overheidsoptreden noodzakelijk is. Crisissituaties en rampen
kunnen in dit verband het inroepen van het openbaar belang rechtvaardigen, zij het dat
deze uitzonderingsgrond slechts zeer uitzonderlijk tegenover de gemeenten als partners
van de provinciale en Vlaamse overheden zal kunnen worden gehanteerd. (artikel 238)
Is er geen sprake van buitengewone omstandigheden, dan noopt honorering van de
partnerschapsidee tot tweewegscommunicatie tussen de centrale en lokale overheden
teneinde schending van het openbaar belang – operationaliseerbaar onder de vorm van
optimale interbestuurlijke verhoudingen – tegen te gaan.
Door de Vlaamse Regering kunnen de haar toekomende opdrachten inzake coördinatie

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
383
en adviesinwinning gedelegeerd worden aan de voor de binnenlandse aangelegenheden
bevoegde minister. Aan deze bewindspersoon komt trouwens uitdrukkelijk de opdracht
toe te waken over de erkenning en de bevordering van de gemeentelijke beleidsruimte
en over het evenwicht en de evenredigheid in de bestuurs-, toezichts- en financiële verhoudingen
tussen centrale en lokale overheden. (artikel 236) Van hem / haar wordt dan
ook op regeringsniveau het aantekenen van bezwaar verwacht tegen elk daarmee strijdig
voornemen.
Ook de voorgestelde artikelen 239 en 240 dragen tenslotte op hun beurt bij tot de
decretale verankering van interactiviteit in de centrale-lokale relaties. Door beide artikelen
wordt elke overheidsorganisatie op gemeentelijk, provinciaal en Vlaams niveau in de
mogelijkheid gesteld tot het aanvragen van informatie bij en het plegen van overleg met
een zich op een ander niveau situerende overheid over alle aangelegenheden die voor de
initiatiefnemer van belang zijn. Vermeldenswaardig is in dit verband dat met de neergeschreven
bepalingen enkel op situaties gezinspeeld wordt die zich in afzonderlijke gemeenten
kunnen voordoen en waarbij interactiviteit dan een meerwaarde voor de beleidsvoering
van de betrokken partij (en) kan betekenen. Bijgevolg is het uitgesloten dat op
basis van deze artikelen van overheidswege algemene verplichtingen tot informatieverstrekking
worden opgelegd bij algemene bestuursmaatregel: een dergelijke voor alle gemeenten
geldende verplichting kan slechts tot stand worden gebracht mits toepassing
van (één van) de andere voorgestelde artikelen. De verzochte informatie kan zowel betrekking
hebben op in het bezit van een andere overheid zijnde gegevens dan wel op
standpunten en beleidsvoornemens die er bij die betreffende overheid leven. Met een
verzoek tot informatieverstrekking kan – tenzij bij decreet of algemeen besluit anders is
bepaald – geen verplichting tot bijkomende opzoeking worden gegenereerd en kan ook
geen afbreuk worden gedaan aan in wet of decreet neergelegde uitzonderingsgronden
die – zoals in het geval van de regeling inzake de passieve openbaarheid van bestuur –
betrekking hebben op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van personen
wier naam in dossiers is vermeld of op het geheim van beraadslagingen. (artikelen 239
en 240) Tot slot sluiten beide artikelen niet uit dat in het kader van de toezichtsregeling
aan de gemeenten bijkomende verplichtingen kunnen worden opgelegd en evenmin dat
in een dergelijk geval bijzondere commissarissen worden ingezet voor het inwinnen van
informatie.

384
BOEK III
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN
TITEL I - PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE
VERHOUDINGEN IN VLAANDEREN: DE BELEIDSRUIMTE VAN
DE GEMEENTE GEWAARBORGD
artikel 232
Het Vlaams Parlement, de bestuurlijke overheden van het Vlaamse Gewest en van de
Vlaamse Gemeenschap en de bestuurlijke overheden van de provincie erkennen en bevorderen,
met toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, de beleidsruimte van de gemeenten.
artikel 233
§1. De bestuurlijke overheden van het Vlaamse Gewest en van de Vlaamse Gemeenschap
erkennen de gemeenten als partners in alle aangelegenheden die van gemengd
Vlaams-gemeentelijk belang zijn of waarvoor de gemeenten ten aanzien van hen
uitvoeringsopdrachten vervullen.
§2. De bestuurlijke overheden van de provincie erkennen de gemeentebesturen als partners
in alle aangelegenheden die van gemengd provinciaal-gemeentelijk belang zijn of
waarvoor de gemeenten ingevolge een decreet ten aanzien van hen uitvoeringsopdrachten
vervullen.
artikel 234
De Vlaamse Regering coördineert het beleid en de bestuursmaatregelen van de Vlaamse
ministers en van de Vlaamse bestuurlijke overheden telkens die gevolgen hebben voor
de organisatie, de bevoegdheden, de werking en de financiering van de gemeenten of
telkens die de regeling van het bestuurlijk toezicht tot voorwerp hebben.
artikel 235
Wanneer door de Vlaamse Regering of door de bevoegde ministers maatregelen worden
overwogen, die betrekking hebben op de in artikel 234 vermelde aangelegenheden,
winnen deze vooraf het advies in van de betrokken gemeenten of van de door de gemeenten
daartoe gemandateerde representatieve organisatie. De inwinning van dit ad-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
385
vies vormt een op straffe van nietigheid voorgeschreven vormvereiste die het nemen
van de desbetreffende maatregelen dient vooraf te gaan. Dit advies wordt verstrekt
binnen een termijn van twee maanden, zoniet wordt het geacht gunstig te zijn.
artikel 236
De Vlaamse Regering kan de haar toekomende opdrachten op het gebied van de coördinatie
en van de adviesinwinning delegeren aan de minister bevoegd voor de binnenlandse
aangelegenheden. Deze minister heeft alleszins tot opdracht erover te waken dat
de beleidsruimte van de gemeenten niet onnodig wordt beperkt of dat geen maatregelen
worden genomen die de bestuurs- en financiële verhoudingen onnodig in het gedrang
brengen.
artikel 237
Voorstellen van maatregelen die ertoe strekken nieuwe verplichtingen aan de gemeenten
op te leggen of om hun beleidsruimte te beperken of die beogen om beleids- of bestuursaangelegenheden
aan de gemeenten te onttrekken, worden door de Vlaamse Regering
of door de Vlaamse ministers slechts gedaan indien in een gemotiveerde nota de noodzaak
en de effecten daarvan worden aangetoond en nadat hierover het advies werd
ingewonnen van de gemeenten of van de door de gemeenten daartoe gemandateerde
representatieve organisatie. Met voorstellen zijn uitdrukkelijk ontwerpen van decreten
en voorstellen van algemene maatregelen bedoeld.
artikel 238
De in de artikelen 235 en 237 opgenomen verplichtingen zijn niet van toepassing
indien in buitengewone omstandigheden het openbaar belang zich daartegen verzet.
artikel 239
§1. Indien de gemeentelijke organen, ieder binnen zijn bevoegdheidsgebied, daarom
verzoeken, geven de bestuurlijke overheden van het Vlaamse Gewest, van de Vlaamse
Gemeenschap en van de provincie informatie over de in hun bezit zijnde gegevens en
over hun standpunten en voornemens in alle aangelegenheden die voor het bestuur van
de betrokken gemeente van belang zijn.
§2. Indien de gemeentelijke organen, ieder binnen zijn bevoegdheidsgebied, daarom
verzoeken geven dezelfde overheden aan hen of aan een door hen aangeduide afvaardiging
van het gemeentebestuur de mogelijkheid tot het plegen van overleg.
§3. Aan deze verzoeken wordt gevolg gegeven binnen een termijn van dertig dagen. Bij
gemotiveerd besluit kan de overheid tot wie het verzoek is gericht deze termijn met
dertig dagen verlengen.
§4. Tenzij dit bij decreet of in uitvoering daarvan bij algemeen besluit anders is bepaald,
slaan de verzoeken tot informatie alleen op gegevens, die onder welke vorm ook, bij de
overheid beschikbaar zijn en kunnen zij niet verplichten tot bijkomende opzoekingen.

386
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
De gevraagde informatie kan alleen worden geweigerd indien een bij wet of decreet
uitdrukkelijk bepaalde uitzonderingsgrond van toepassing is.
artikel 240
§1. Indien de bestuurlijke overheden van het Vlaamse Gewest, de Vlaamse Gemeenschap
en van de provincie daarom verzoeken, verstrekken de gemeentelijke organen hen
informatie over de in hun bezit zijnde gegevens en over hun standpunten en voornemens
in alle aangelegenheden die voor die overheden van belang zijn.
§2. Indien die overheden daartoe verzoeken, wordt hen tevens door de gemeentelijke
organen de mogelijkheid geboden tot het plegen van overleg met hen of met een door
hen aangeduide afvaardiging.
§3. De bepalingen vermeld in artikel 239, §3 en §4 zijn van dienovereenkomstige toepassing.
§4. Het college van burgemeester en schepenen verzekert de naleving van bovenstaande
verplichtingen; indien in deze aangelegenheden alleen de burgemeester bevoegd is, staat
hij in voor de naleving ervan.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL II
PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE
VERHOUDINGEN IN VLAANDEREN:
DE BELEIDSOVEREENKOMST
§ 1. Verantwoording
E. WAYENBERG
387
In de tekst van het pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en
OCMW’s worden onder de noemer ‘strategisch samenwerken tussen Vlaanderen en zijn
lokale besturen’ een aantal actiepunten opgesomd met betrekking tot het (toekomstig)
gebruik van de beleidsovereenkomst of het convenant. 47 Naast het (decretaal) stipuleren
van interactieregels biedt ook het inzetten van dit zogenaamde tweede generatie sturingsinstrument
een weg om aan de doorwerking van de partnerschapsidee in de centralelokale
verhoudingen uitdrukking te geven. Gedefinieerd als een door een overheid met
een andere overheid – veelal echter met een particulier – gesloten overeenkomst tot
formulering en/of tenuitvoerlegging van haar beleid in het algemeen dan wel meestal in
een bepaalde sector, wordt het convenant doorgaans primair geconcipieerd met het oog
op het vorm geven aan (een zekere mate van) beleidsafhankelijkheid tussen de contracterende
partijen. 48 In het (willen) vermijden van bijkomende eenzijdig opgelegde regelgeving
wordt een tweede element van verklaring gezien voor de groeiende aanwezigheid
van dit instrument op de bestuurlijke scène. 49 Een vergelijking met de traditionele wijze
van overheidsregulering laat overigens toe om de typische meerwaarde van een convenant
op het vlak van sturing en beleidsvoering te duiden: precies tengevolge van de vrijwilligheid
van de ermee gepaard gaande werk- en sturingswijze zou het opteren voor dit instrument
het voordeel bieden van flexibiliteit en tijdsbesparing op stuk van de vormgeving
ervan, van een aangescherpte verantwoordelijkheidszin bij de contracterende partijen –
wat zich mogelijkerwijze zou veruitwendigen in een minder problematische implementatie
van de vooropgestelde objectieven – en van het bijdragen tot een positieve maatschappelijke
beeldvorming over de contractanten. 50
In het licht van deze aan het convenantsgebruik toegeschreven voordelen kan het dan
ook nauwelijks verwondering scheppen dat dit instrument al enige tijd deel uitmaakt van
de gereedschapskist waaruit overheden op alle bestuursniveaus putten om aan hun verhouding
tot andere maatschappelijke actoren vorm te geven. 51 Een benadering van de
centrale-lokale beleidspraktijk vanuit comparatieve hoek leert bovendien dat de over-

388
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
eenkomst ook frequent wordt aangewend om aan de beleidsvoering in een interbestuurlijke
setting vorm te geven. Ook in Vlaanderen is deze ontwikkeling merkbaar:
met onder meer het milieuconvenant, het mobiliteitsconvenant en het convenant in
het kader van het Sociaal Impulsfonds heeft de beleidsovereenkomst al geruime tijd
zijn intrede gedaan in de centrale-lokale verhoudingen.
De theorie en de praktijk van het convenantsgebruik laten evenwel gevoelen dat aan de
contractualisering van overheidsrelaties ook een aantal nadelen verbonden zijn. In het
bijzonder wordt daarbij dan doorgaans gerefereerd aan de onduidelijke juridische status
van dit instrument, de vaak moeilijk realiseerbare afdwingbaarheid van de erin besloten
liggende verplichtingen, de mogelijks erdoor veroorzaakte onduidelijkheid op stuk van
de uiteindelijke verantwoordelijkheid van elkeen van de contracterende partijen en de
afbreuk die ermee kan worden gedaan aan de democratische controle bij het uitblijven
van enige vorm van parlementaire interventie tijdens de vormgeving ervan. 53 Niettegenstaande
het feit dat dergelijke bezwaren ook ten aanzien van het Vlaamse convenantsgebruik
kunnen worden geformuleerd, 54 zijn de beleidsovereenkomsten in Vlaanderen
evenwel vooral omwille van andere redenen onder vuur genomen. Bij hun introductie
op lokaal vlak zou er te weinig ruimte zijn geboden voor maatwerk en differentiatie en
zouden zij te veel het karakter hebben aangenomen van een ‘te nemen of te laten’ regeling.
Bovendien zou hun uitvoering gepaard zijn gegaan met een te grote dosis aan
specifiek toezicht en met een aanzienlijke financiële belasting van de plaatselijke besturen.
Wat hun onderlinge vergelijkbaarheid betreft, is opgemerkt dat de erin besloten
liggende planningstaken van een te uiteenlopende aard zijn om een vlotte lokale afstemming
ervan te bewerkstelligen en dat zij derhalve op deze wijze de verdere verkokering
van de (gemeentelijke) beleidsvoering in de hand hebben gewerkt. 55
1. In het pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en
OCMW’s neergelegde bepalingen inzake het convenantsgebruik
Met de proeve van Vlaams gemeentedecreet wordt beoogd een bijdrage te leveren tot
het wegwerken van een aantal tekortkomingen die het huidige convenantsgebruik in
Vlaanderen ontsieren. Daartoe wordt er – in uitvoering van het pact tussen de Vlaamse
Regering en de Vlaamse gemeenten en OCMW’s en van het huidige regeringsbeleid –
gestreefd naar het uitwerken van een algemeen kader waarop iedere (toekomstige) beleidsovereenkomst
dient afgestemd te zijn. 56 In een eerste stap op weg naar het identificeren
van de bouwstenen van een dergelijk kader werd een overzicht gemaakt van de in dit
verband in het pact neergelegde bepalingen. De volgende elementen droegen anno 1999
de instemming weg van zowel de Vlaamse Regering als de VVSG: 57
- het maken van duidelijke en controleerbare afspraken over de rechten en verplichtingen
van de centrale en lokale overheden (actiepunt 44)
- het creëren van een echte onderhandelingsruimte tussen de Vlaamse overheid en
het betrokken lokale bestuur teneinde de toepassing van maatwerk te verzekeren
(actiepunt 44)
- de toespitsing van de in de beleidsovereenkomst neergelegde verbintenissen op de
te behalen resultaten en minder op de te gebruiken instrumenten en methoden

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
389
(actiepunt 44)
- het afstemmen van de beleidsovereenkomsten op de gemeentelijke legislatuur (actiepunt
45)
- het streven naar het zoveel mogelijk gelijktijdig laten beginnen en aflopen van de in
verschillende convenants neergelegde planningsverplichtingen (actiepunt 45)
- het in algemene termen in de procedure-afspraken regelen van de wijze waarop de
resultaten zullen worden gemeten en controle zal worden uitgeoefend (actiepunt
45)
- het duidelijk stipuleren van de financiële bijdrage waarover de lokale besturen vanwege
de Vlaamse overheid zullen kunnen beschikken teneinde de vooropgestelde
resultaten te kunnen bereiken (actiepunt 45)
- het zoveel mogelijk uniform regelen van de uitbetalingsprocedure van de onderscheiden
convenants met als algemene regel dat een voorschot van minstens 50 %
wordt uitbetaald op het ogenblik van ondertekening van het convenant en dat het
resterende bedrag binnen een afgesproken termijn wordt uitbetaald in functie van
het bereiken van de resultaten (actiepunt 45)
- het toekennen van een initiatiefrecht aan de lokale besturen om zelf een beleidsovereenkomst
aan de Vlaamse overheid voor te stellen (actiepunt 47) 58
2. Uit Nederland afkomstige voorschriften inzake het convenantsgebruik
Bij het uitwerken van het algemeen kader werd in tweede instantie gebruik gemaakt van
het uit Nederland afkomstige document ‘Praktijkvoorschriften voor ontwerpers van
convenants van de rijksoverheid.’ 59 Niettegenstaande het feit dat de erin opgenomen
aanwijzingen primair bedoeld zijn voor de Nederlandse rijksbesturen, leverden zij toch
een aantal interessante inzichten op. In het bijzonder worden er van dit document een
drietal onderdelen belicht en becommentarieerd: de gehanteerde begripsomschrijving
voor een beleidsovereenkomst, de vereiste tot het voeren van een onderzoek naar de
wenselijkheid van een convenant alvorens tot de nadere uitwerking ervan wordt overgegaan
en een reeks aan inhoudelijke en procedurele vereisten die verder aan de vormgeving
en totstandkoming van dit instrument kunnen worden gesteld.
2.1. Begripsomschrijving van een convenant
Onder de ruime begripsbepaling van een convenant als “een schriftelijke afspraak of
samenstel van afspraken – hoe ook genoemd – van de centrale overheid met één of
meer wederpartijen die betrekking heeft of medebetrekking heeft op de uitoefening van
publiekrechtelijke bevoegdheden en of anderszins gericht of medegericht is op het voorbereiden
dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid” gaan naast de veelvuldig voorkomende
publiek-private convenants ook de hier bedoelde beleidsovereenkomsten tussen
centrale en decentrale overheden schuil. 60 Bij het reflecteren over de in een (proeve van)
Vlaams gemeentedecreet in te schrijven definitie is het bijgevolg vooreerst vereist uit te
maken welke actoren er als bij een convenant betrokken partij worden beschouwd. Ervan
uitgaande dat het beoogde algemene kader louter bedoeld is voor interbestuurlijke
overeenkomsten stelt zich in dit verband de vraag of er naast de typische Vlaamse –

390
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
lokale convenants ook ruimte dient te worden geboden voor overeenkomsten tussen
provinciale en lokale overheden, tussen lokale overheden onderling en voor convenants
waarbij de drie Vlaamse bestuursgeledingen gezamenlijk partij zijn. 61
Tegelijkertijd zal een positie moeten worden ingenomen met betrekking tot de spanbreedte
van het aan een overeenkomst toekomend karakter: wordt – in navolging van de
huidige Vlaamse beleidspraktijk – enkel de mogelijkheid voorzien tot het afsluiten van
convenants waarvan de ingesloten objectieven in hoofdzaak tot één welbepaald beleidsdomein
te herleiden zijn of zal de bestuurspraktijk in de toekomst ook duidelijk sectoroverschrijdende
overeenkomsten te berde kunnen brengen? 62 Exemplarisch voor dit
laatste geval zijn de in het kader van het Nederlandse grotestedenbeleid afgesloten
convenants tussen de Rijksoverheid en een select aantal lokale besturen waarin tegelijkertijd
afspraken zijn neergelegd inzake de beleidsdomeinen onderwijs, veiligheid, leefbaarheid,
zorg, werkgelegenheid en economie. 63
Verder is het bij de begripsomschrijving van een convenant ook onontbeerlijk om uit te
maken op welke wijze het aan het gebruik van dit instrument ten grondslag liggend doel
wordt omschreven: wordt dit objectief vervat in de bewoordingen ‘uitoefening van publiekrechtelijke
bevoegdheden en/of het voorbereiden dan wel realiseren van overheidsbeleid’
dan wel in de zinsnede ‘formulering en/of tenuitvoerlegging’ van beleid? 64 Tot
slot lijkt het in de geest van de met de proeve van Vlaams gemeentedecreet beoogde
honorering van de partnerschapsidee in de centrale-lokale verhoudingen alleszins onwenselijk
om bij de begripsomschrijving van een convenant voorbij te gaan aan de vereiste
tot het inbouwen van enige vorm van interactiviteit bij de totstandkoming ervan.
2.2. Voorafgaand onderzoek inzake de wenselijkheid van een convenant
Vooraleer tot het opstellen van een convenant wordt overgegaan, is het volgens de Nederlandse
praktijkvoorschriften aangewezen om het antwoord na te gaan op onder meer
de volgende vragen: 65
- wat is het probleem / wat zijn de doelstellingen van het betrokken beleid?
- ligt realisering van deze doelstellingen door een optreden van de overheid voor de
hand?
- welke andere instrumenten naast het convenant kunnen aangewend worden om
deze doelstellingen te realiseren?
- hoe wordt de mate van doelbereiking van deze andere instrumenten ingeschat in
vergelijking met het gebruik van een convenant?
- hoe wordt de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze andere instrumenten
beoordeeld in vergelijking met het gebruik van een convenant?
Aan het maken van een keuze inzake het al dan niet opnemen van een vereiste tot
voorafgaand onderzoek en inzake de wijze waarop de eruit resulterende bevindingen
kenbaar worden gemaakt, gaat evenwel nog een andere belangrijke en te onderzoeken
kwestie op stuk van het convenantsgebruik vooraf: de verhouding van een beleidsovereenkomst
tot de klassieke wet- en regelgeving. De daaromtrent in Nederland ge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
391
hanteerde opvatting luidt dat “1) in gevallen waarin een keuze tussen regelgeving of een
convenant aan de orde is, in beginsel voor regelgeving wordt gekozen en dat 2) indien
grotere effectiviteit en doelmatigheid mag worden verwacht, er een convenant kan worden
overwogen a) als vaststaat dat er wetgeving komt, om vooruitlopend daarop alvast
resultaten te boeken, b) als verwacht mag worden dat wetgeving op den duur overbodig
zal worden, om het bereiken van een gewenste situatie te bespoedigen en vooruitlopend
daarop vast resultaten te boeken, c) om de mogelijke vormgeving van wetgeving te
verkennen en tegelijkertijd vast inhoudelijk resultaat te boeken en d) ter ondersteuning
van wetgeving.” 66
Als basisregel voor het Nederlandse convenantsgebruik geldt met andere woorden dat
wetgeving de voorrang geniet, tenzij van een convenant een grotere effectiviteit, doelmatigheid
en snelheid wordt verwacht of indien dit instrument ter ondersteuning van
wetgeving kan fungeren. 67 Het voorhanden zijn van een uitgebreide set aan praktijkvoorschriften
inzake het convenantsgebruik is bovendien een gevolg van de bij onze
noorderburen aangehangen visie dat een wettelijke regeling inzake het convenantsgebruik
onnodig is: van het bestaande overeenkomstenrecht wordt immers gesteld dat het een
voldoende instrumentarium biedt om optredende rechtsonzekerheid weg te werken,
nog afgezien van de mogelijkheid om rechtsgevolgen in een convenantstekst zelf te
stipuleren. 68
Anno 1994 werden de bestaande Belgische/Vlaamse beleidsovereenkomsten van een
gemengd publiek-private aard door Peeters ondergebracht in een formele en materiële
typologie naargelang hun verhouding tot de publiekrechtelijke regelgeving. Wat de formele
indeling betreft, werd daarbij een onderscheid gemaakt tussen convenants die enerzijds
min of meer door een wet of decreet voorzien zijn en qua totstandkoming, inhoud
en gevolgen in wetten en uitvoeringsbesluiten worden geregeld en zogenaamde ‘paralegale’
beleidsovereenkomsten die anderzijds niet op een specifiek wettelijk kader steunen.
69 Het convenant in het kader van het Sociaal Impulsfonds is een voorbeeld van een
Vlaamse centrale-lokale beleidsovereenkomst die zich onder de eerste categorie laat plaatsen;
terwijl daarentegen de historiek van het mobiliteitsconvenant zich (initieel) buiten
een specifiek wettelijk kader heeft voltrokken. 70
De driedeling die aan Peeters’ materiële typologie ten grondslag ligt, bestaat uit overeenkomsten
die gesloten worden ter overbrugging van of vooruitlopend op een publiekrechtelijke
regelgeving; convenants die tot stand worden gebracht met het oog op het
aanvullen of veelal het aanscherpen van bestaande publiekrechtelijke regels en tenslotte
beleidsovereenkomsten die daadwerkelijk de plaats innemen van voorschriften met een
publiekrechtelijk karakter. 71 Bij toepassing van deze indeling op de bestaande centralelokale
overeenkomsten kan het mobiliteitsconvenant – waarvan een decretale verankering
in het vooruitzicht wordt gesteld – tot de eerste categorie uit deze materiële typologie
worden gerekend en het convenant in het kader van het Sociaal Impulsfonds – waardoor
nadere uitwerking wordt gegeven aan decretaal neergelegde bepalingen ter zake –
tot de tweede onderverdeling ervan. Als voorbeeld van een tot de derde categorie behorende
overeenkomst kan tenslotte naar het milieuconvenant worden gewezen: in de
succesvolle lokale respons op de geboden mogelijkheid tot het afsluiten van deze

392
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
convenant kan immers een verklaring worden gevonden voor het feit dat de Vlaamse
Regering vooralsnog geen gebruik heeft gemaakt van het recht tot het verplichtend stellen
van de opmaak van een milieubeleidsplan op lokaal vlak. 72
De voorgaande classificatie volgens Peeters’ formele en materiële typologie bevestigt –
louter voor wat de verhouding tot de publiekrechtelijke regelgeving betreft – de illusie
van het bestaan van één enkel type aan beleidsovereenkomst in de Vlaamse centralelokale
verhoudingen en noopt bijgevolg ook tot uitklaring ter zake. 73
2.3. Enkele inhoudelijke en procedurele vereisten
Verder worden er in de geconsulteerde praktijkvoorschriften uit Nederland een reeks
aan inhoudelijke en procedurele vereisten opgesomd, die mogelijks ook deel zouden
kunnen uitmaken van een algemeen kader inzake het convenantsgebruik. Vermeldenswaardige
bepalingen in dit verband zijn: 74
- het uitwerken van een toetredingsformule met duidelijke vermelding wie, op welke
wijze en onder welke voorwaarden tot het convenant kan toetreden;
- het vermelden van de rechten en verplichtingen per contractspartij met duidelijke
specificatie van de inhoud ervan en van de termijnen waarbinnen rechten kunnen
worden uitgeoefend en verplichtingen moeten worden nageleefd;
- het verduidelijken van de wijze waarop de afspraken uit het convenant zich verhouden
tot de wettelijke regelingen die betrekking hebben op dezelfde beleidsmaterie
en van de wijze waarop zij eventueel zullen worden gewijzigd;
- het aanduiden van de wijze waarop bij de vormgeving van het convenant met de
belangen van derde partijen wordt rekening gehouden;
- het expliciteren van de juridische draagkracht van het convenant: gaat het om een
gentleman’s agreement of om een overeenkomst waardoor in rechte afdwingbare
rechten worden toegekend? 75
- in het geval van een in rechte afdwingbare overeenkomst is het aangewezen om een
geschillenregeling uit te werken, eventueel gepaard gaand met de bepaling dat geschillen
in eerste instantie het voorwerp zullen uitmaken van onderling overleg, en
om maatregelen te specificeren die zullen worden genomen ter bevordering van de
naleving van de verplichtingen;
- het vermelden van het tijdstip van inwerkingtreding en van de looptijd van het
convenant;
- het bepalen van de mogelijkheid tot verlenging van het convenant en van de wijze
waarop dit kan gebeuren;
- het uitwerken van een evaluatieregeling waarin bepaald wordt door wie en wanneer
het bereiken van de vooropgestelde resultaten zal worden geëvalueerd;
- het uitwerken van een opzeggingsregeling met in het bijzonder vermelding van de
voorwaarden voor en gevolgen van eenzijdige opzegging;
- het uitwerken van een regeling inzake het toekennen van afwijkingen op stuk van
de toegekende rechten en te vervullen verplichtingen;
- het uitwerken van een regeling voor het geval er zich onvoorziene omstandigheden
voordoen die van die aard zijn dat het convenant dient te worden gewijzigd of
beëindigd;

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
393
- het uitwerken van een regeling voor het geval het noodzakelijk wordt om wettelijke
maatregelen te nemen.
Als onderdeel van de procedurele vereisten zijn in de Nederlandse praktijkvoorschriften
ook bepalingen opgenomen in verband met de betrokkenheid van Ministerraad en Parlement
bij de totstandkoming van een convenant. In concreto wordt in verband met de
regeringsbetrokkenheid vooropgesteld dat de Ministerraad beraadslaagt en besluit “over
convenants die van invloed kunnen zijn op de positie van het kabinet of die belangrijke
financiële consequenties kunnen hebben of waarover tussen de betrokken bewindspersonen
geen overeenstemming bestaat.” 76 Wat de parlementaire tussenkomst betreft,
luidt het verder dat er “overwogen wordt of er bijzondere redenen zijn die aanleiding
geven om de Staten-Generaal bij de totstandkoming van een convenant te betrekken of
daarover te informeren.” 77 Het sluiten van een convenant wordt immers opgevat als een
bestuursdaad waarvoor een minister op de gebruikelijke wijze achteraf door de Staten-
Generaal ter verantwoording kan worden geroepen. In beginsel kan er daarbij dan ook
geen aanleiding worden onderkend om voorafgaandelijk aan het afsluiten van een
convenant ook parlementaire betrokkenheid te voorzien. Als bijzondere redenen om
daartoe toch over te gaan, worden de situaties aangehaald waarin met een convenant
nieuwe of politiek gevoelige onderwerpen worden aangesneden, grote financiële verplichtingen
gemoeid zijn of een alternatief wordt geboden voor – in de toekomst uit te
vaardigen – formele wetgeving. Tot slot wordt in dit verband nog aangehaald dat het bij
het sluiten van een convenant steeds mogelijk is om nadere afspraken te maken over de
wijze waarop de Staten-Generaal zal worden betrokken of geïnformeerd. 78
Afhankelijk van de positie die er aan een centrale-lokale beleidsovereenkomst in verhouding
tot publiekrechtelijke regelgeving wordt toegekend, kan de betrokkenheid van Ministerraad
en Parlement worden vastgelegd: in het geval van zogenaamde paralegale
beleidsovereenkomsten kan er bijvoorbeeld een grotere wenselijkheid tot democratische
controle worden aangevoeld dan bij convenants die in bestaande regelgeving geworteld
zijn. Steevast dient ook altijd in het achterhoofd te worden gehouden dat niets
de volksvertegenwoordiging belet om via de geëigende kanalen – zoals het stellen van
parlementaire vragen – informatie te verwerven over het gevoerde convenantsbeleid en
dat ook de betrokken minister over de mogelijkheid beschikt om parlementsleden hieromtrent
te informeren of met hen een debat aan te gaan. 79
Tot slot wordt in de Nederlandse praktijkvoorschriften voor ontwerpers van convenants
ook nog het onderwerp van de openbaarheid aangesneden. Naast het gegeven dat ook
betrokkenheid vanwege Ministerraad en Parlement hiervoor borg kunnen staan, wordt
in verband met de maatschappelijke zichtbaarheid en openbaarheid van het convenantsgebruik
nog verder gesteld dat: “indien anderen dan partijen direct belang kunnen hebben
bij de inhoud van een convenant, van dat convenant of de zakelijke inhoud ervan
mededeling [wordt] gedaan in de Staatscourant of op andere geschikte wijze” en dat
“indien alleen van de zakelijke inhoud mededeling wordt gedaan, vermeld [wordt] waar
en wanneer de gehele tekst ter inzage ligt en eventueel waar exemplaren van het convenant
al dan niet tegen vergoeding verkrijgbaar zijn.” 80 Aan het actief openbaar maken van een

394
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
convenantstekst – die voor andere dan de rechtstreeks betrokken partijen van belang is
– wordt door onze noorderburen met andere woorden een grote betekenis toegekend.
3. Consultatie met de werkgroep convenants van de Vlaamse administratie
Samen met de in uitvoering van het pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse
gemeenten en OCMW’s opgerichte werkgroep convenants van de Vlaamse administratie
werd op 13 september 2000 gereflecteerd over de bouwstenen van een algemeen
kader inzake het convenantsgebruik en hun specifieke invulling. 81 In het bijzonder concentreerde
de bespreking zich rond de volgende zes items: de definitie, de inhoudelijke
bepalingen, de procedurele bepalingen, de juridische status, de totstandkoming en het
tijdselement. In de onderstaande kader zijn de dimensies weergegeven die per item tijdens
de bespreking aan bod zijn gekomen:
1. Definitie 4. Juridische status
- Wat? - Verhouding tot regelgeving
- Wie? - Bindend karakter
- Doel? - Afdwingbaarheid
- Geschillenbeslechting
- Sancties
2. Inhoud 5. Totstandkoming
- Partijen en bevoegdheden - Ter inzage legging ontwerpconvenant
- Rechten en verplichtingen - Adviesverlening
- Model van taakverdeling - Betrokkenheid Ministerraad
- Resultaats- of inspanningsverbintenis - Betrokkenheid Parlement
- Onderhandelingsruimte - Publicatie- / openbaarheidsvereiste
- Financiële clausule
3. Procedurele bepalingen 6. Tijdselement
- Wijzigingsformule - Duur
- Toetredingsformule - Verlengingsformule
- Monitoringsformule - Inwerkingtreding
- Evaluatieformule - Repercussies bestaande convenants
Tijdens de bespreking met de werkgroep convenants kwamen onder meer de volgende
bevindingen naar voren:
- geen bezwaar tegen de mogelijkheid van het afsluiten van een tripartite overeenkomst
waarbij zowel de Vlaamse, de provinciale als de gemeentelijke overheden
betrokken zijn;
- geen bezwaar tegen het afsluiten van een convenant tussen enerzijds de Vlaamse en
/ of provinciale overheid en anderzijds een select aantal gemeenten die aan een
aantal duidelijk omschreven criteria voldoen;
- een duidelijke omschrijving van de bij een convenant betrokken partijen en van
hun respectievelijke rechten en verplichtingen is een vereiste;

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
395
- een duidelijke specificatie van de criteria waaraan de (gemeentelijke) overheden
moeten voldoen om bij een convenant als betrokken partij te kunnen optreden, is
aangewezen;
- door het afsluiten van een convenant verbinden de er bij betrokken partijen zich tot
het bereiken van een welomschreven resultaat;
- het in een convenant insluiten van een financiële clausule is aangewezen waarbij
een voorschot van minstens 50 % dient te worden uitbetaald op het ogenblik van
ondertekening van een convenant;
- tussentijdse wijziging van de inhoud van een convenant vereist overleg tussen de
betrokken partijen;
- nieuwe – Europeesrechtelijke – regelgeving kan aanleiding geven tot de noodzaak
van een wijziging op stuk van de convenantsinhoud; in een dergelijk geval dient
overleg gepleegd te worden tussen de betrokken partijen;
- de nood wordt onderkend van een feedback – moment tussen de betrokken partijen
tijdens de uitvoering van een convenant; deze terugkoppeling mag evenwel
geen gevolgen teweegbrengen op stuk van de uitbetaling van de saldi;
- de nood wordt onderkend van voldoende begeleiding vanwege de Vlaamse overheid
teneinde een vlotte lokale implementatie te bewerkstelligen;
- overleg tussen de bij een convenant betrokken partijen is de eerste stap bij het
opduiken van een geschil; in tweede instantie zou er in een ‘beroepsmogelijkheid’
moeten worden voorzien zoals het oprichten van een arbitragecommissie;
- bij de totstandbrenging van een convenant is vooroverleg met belanghebbende
organisaties – zoals de VVSG of de VOI’s – aangewezen;
- de lokale uitvoering van een convenant start tijdens het tweede of het vierde jaar
van de gemeentelijke legislatuur;
- het nemen van overgangsmaatregelen met betrekking tot de bestaande convenants
is aangewezen.
Uit de tekst van het Pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en
OCMW’s en uit de in Nederland opgestelde praktijkvoorschriften konden de belangrijkste
bouwstenen voor een algemeen kader inzake het Vlaamse convenantsgebruik worden
afgeleid. Bij het redigeren van de voorgestelde decreetsartikelen werd verder inspiratie
ontleend aan het decreet van 15 juni 1994 betreffende de milieubeleidsovereenkomsten
(B. S. 8 juli 1994) en werd tevens rekening gehouden met de bevindingen
van de werkgroep convenants van de Vlaamse administratie. 82
§ 2.Voorstel van decreetsartikelen
In de proeve van Vlaams gemeentedecreet is er voor geopteerd om aan de doorwerking
van interactiviteit in de centrale-lokale bestuursverhoudingen een maximalistische invulling
te geven. Naast de onder Titel I voorgestelde artikelen is dan ook besloten tot het
uitwerken van een reeks bepalingen die het gebruik van het instrument van de beleidsovereenkomst
in de Vlaamse centrale-lokale beleidsvoering tot voorwerp hebben. De
mogelijkheid tot het afsluiten van een beleidsovereenkomst – waarvoor overigens niet
langer de term ‘convenant’ zal worden gebruikt – wordt aan elkeen van de drie Vlaamse

396
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bestuursgeledingen toegekend. Zowel een gemeente, een provincie als de Vlaamse overheid
– op te vatten als de Vlaamse Regering of de door haar gemachtigde bestuurlijke
overheden van het Vlaamse Gewest of de Vlaamse Gemeenschap – kunnen derhalve
betrokken partij zijn bij een beleidsovereenkomst. In dat verband is er bovendien uitdrukkelijk
ruimte gecreëerd voor het afsluiten van een beleidsovereenkomst waarbij deze
drie partijen tegelijkertijd als contractant optreden. (artikel 241) Naast de gemeente is
het overigens ook mogelijk dat andere plaatselijke instellingen met rechtspersoonlijkheid
– zoals het OCMW of een verzelfstandigde gemeentelijke dienst – betrokken worden
bij een beleidsovereenkomst. (artikel 246)
Eigen aan het gebruik van dit instrument is dat het wordt aangewend voor het nastreven,
realiseren en verder ontwikkelen van doelstellingen waarbij alle bij de overeenkomst
betrokken partijen een belang hebben. Bijgevolg is het ook aangewezen dat er
onderhandelingen plaatsvinden tussen de potentieel bij een beleidsovereenkomst betrokken
partijen. Vertaald naar de lokale bestuurslaag komt deze laatste stelregel er op
neer dat de gemeenten die een belang hebben bij het afsluiten van een beleidsovereenkomst
of de hen vertegenwoordigende en gemandateerde organisatie plaats
kunnen nemen aan de onderhandelingstafel. (artikel 241) Hetzelfde geldt voor de andere
gemeentelijke instellingen met rechtspersoonlijkheid die bij een overeenkomst (zullen)
worden betrokken of voor de door hen daartoe gemandateerde organisatie. (artikel 246)
De lokale wilsuiting tot deelname is in dit verband gewaarborgd door het feit dat Vlaamse
en provinciale overheden ertoe gehouden zijn om aan de voor het sluiten van een overeenkomst
in aanmerking komende gemeenten mededeling te doen van hun voornemen
tot het opstarten van onderhandelingen omtrent deze beleidsovereenkomst. Op deze
wijze wordt –in een context van het streven naar maatwerk en naar tegemoetkoming aan
lokale differentiatie– toch een gelijke behandeling gewaarborgd voor alle potentieel bij
een beleidsovereenkomst betrokken gemeenten. Van dit voornemen tot onderhandelen
dient – onder de vorm van een omschrijving van de onderhandelingsmaterie en –modaliteiten
– melding te worden gemaakt in het Belgisch Staatsblad en/of in het
Bestuursmemoriaal van de provincie al naargelang de Vlaamse en/of provinciale overheid
als betrokken partij optreden. De bovenstaande werkwijze is niet enkel van toepassing
indien van het recht tot initiatief gebruik wordt gemaakt om te onderhandelen over
een nieuwe beleidsovereenkomst, maar ook over wijzigingen aan of verlengingen van
reeds afgesloten overeenkomsten. Dit initiatiefrecht is overigens uitdrukkelijk toegekend
aan de overheden van de drie Vlaamse bestuursgeledingen. (artikel 243)
In een (ontwerp van) beleidsovereenkomst worden verbintenissen neergelegd die de
betrokken partijen – elk binnen hun bevoegdheidsgebied – tegenover elkaar aangaan en
die bestaan uit het leveren van prestaties inzake alle rechtmatig te ontwikkelen initiatieven
op stuk van dienstverlening en bestuurs- en beleidsvoering. Tevens kan een (ontwerp
van) beleidsovereenkomst ook door de partijen te behalen resultaten tot voorwerp
hebben. (artikel 242) De overeengekomen en te bewerkstelligen prestaties en resultaten
dienen nauwkeurig in de (ontwerp-) overeenkomst te worden ingeschreven, waarbij desgevallend
duidelijk gestipuleerd wordt welk onderscheid er tussen de gemeenten be-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
397
staat/kan bestaan op stuk van de aan te gane verbintenissen. Andere bepalingen die
minstens deel uitmaken van de inhoud van een (ontwerp-) overeenkomst betreffen: de
betrokken partijen, de financiële repercussies, de duurtijd, 83 de wijze van overleg en van
evaluatie en rapportage van de voortgang, de opzeggings- en beëindigingsregeling, de
wijzigings- en verlengingsregeling, de bij niet-naleving van de verbintenissen toepasbare
sancties en de procedures voor geschillenbeslechting waarbij het – overeenkomstig de
door de wet van 19 mei 1998 doorgevoerde wijzigingen aan de bepalingen uit het Gerechtelijk
Wetboek betreffende de arbitrage – mogelijk is gemaakt dat een geschil aan
een onafhankelijke scheidsrechterlijke instantie wordt voorgelegd. Eenmaal een ontwerp
van beleidsovereenkomst is voltooid, dient een samenvatting ervan in het Belgisch Staatsblad
en/of in het provinciale Bestuursmemoriaal te worden bekendgemaakt. Tevens
dient een ontwerpovereenkomst aan alle lokale besturen te worden verzonden die voor
afsluiting ervan in aanmerking komen. (artikel 244)
Beleidsovereenkomsten hebben een voor de partijen bindend karakter met betrekking
tot de afspraken die erin gemaakt worden over de te bewerkstelligen prestaties en resultaten.
(artikel 242) Van bindende gevolgen voor de gemeente is evenwel slechts sprake
wanneer de overeenkomst uitdrukkelijk is goedgekeurd door de gemeenteraad; een bepaling
die overigens ook geldt in het geval de aangegane verbintenissen enkel de burgemeester
of het college van burgemeester en schepenen betreffen. Een gelijkaardige rol
komt in dit verband toe aan de districtsraden indien deze bevoegd zijn tot het innemen
van de plaats van de gemeenteraad. (artikel 245) In het geval er ook andere gemeentelijke
instellingen met rechtspersoonlijkheid bij een overeenkomst zijn betrokken, moeten
ook de op hen van toepassing zijnde verbintenissen door hun raad worden goedgekeurd.
(artikel 246) Voor de bekendmaking van beleidsovereenkomsten gelden dezelfde
regelen als voor gemeentelijke verordeningen. (artikel 245)
Wat de verhouding tot de publiekrechtelijke regelgeving betreft, wordt duidelijk gestipuleerd
dat door beleidsovereenkomsten geen wetten, decreten en algemene reglementen
kunnen worden vervangen noch ervan in minder strenge zin kan worden afgeweken.
Wel kan bestaande regelgeving door middel van overeenkomsten worden aangevuld,
vervolledigd of – in gemeenschappelijk overleg – verder worden ontwikkeld. (artikel
242) Verder is bepaald dat de Vlaamse Regering tijdens de geldingstermijn van een overeenkomst
geen algemene besluiten zal uitvaardigen of ontwerpen van decreet zal indienen
bij het Vlaams Parlement die ertoe strekken strengere eisen te stellen op stuk van de
in een overeenkomst geregelde materies. Wel behoudt de Vlaamse Regering uitdrukkelijk
de bevoegdheid om in uitvoering van geldende wetten en decreten uitvoerend op te
treden en ontwerpen van decreet in te dienen in het geval er zich daartoe een dwingende
noodzaak voordoet of er moet voldaan worden aan dwingende verplichtingen van internationale
of Europeesrechtelijke aard. Ook in het geval het openbaar belang dit om
buitengewone omstandigheden zoals rampen of crisissituaties vereist, is de Vlaamse
Regering gerechtigd om de in de inhoud van een overeenkomst geregelde materies tijdens
de geldingstermijn ervan in klassieke regelgeving om te zetten. (artikel 249)
Bestaan er op Vlaams, provinciaal of gemeentelijk niveau verplichtingen tot adviesinwinning
bij derden of adviesraden over materies die het voorwerp (zullen) uitmaken

398
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
van een overeenkomst, dan worden deze vereisten ook ten aanzien van ontwerpen van
(verlenging of wijziging van) beleidsovereenkomsten behouden. Indien evenwel tengevolge
van deze adviesinwinning het initiële ontwerp van een overeenkomst wordt aangepast,
is het niet voorgeschreven dat over dit gemodificeerd ontwerp nogmaals een advies
wordt verstrekt. (artikel 247)
Interbestuurlijke beleidsovereenkomsten kunnen niet worden afgesloten in het jaar waarin
voor de provinciale en gemeentelijke bestuursorganen verkiezingen worden georganiseerd.
(artikel 248) Verder is ook een regeling uitgewerkt voor de wijze waarop informatie
over de beleidsovereenkomsten aan de verkozen organen op elk bestuursniveau wordt
verstrekt: de Vlaamse Regering maakt de inhoud van een overeenkomst en de lijst met
betrokken partijen over aan het Vlaams Parlement en brengt ook jaarlijks aan de Volksvertegenwoordiging
verslag uit over de uitvoering van de betreffende overeenkomst en
over eventueel opgetreden wijzigingen op stuk van de deelname eraan; terwijl aan het
college van burgemeester en schepenen op gemeentelijk vlak de taak toekomt om jaarlijks
over de uitvoering van de afgesloten beleidsovereenkomsten verslag uit te brengen
aan de gemeenteraad. (artikel 250) Een gelijkaardige rol komt in dit verband toe aan de
uitvoerende organen van de andere bestuurlijke overheden en instellingen die op gemeentelijk
vlak bij een beleidsovereenkomst betrokken zijn. (artikel 250)
Tot slot is nog een bepaling opgenomen met betrekking tot het toezicht dat op de in
toepassing van een beleidsovereenkomst genomen gemeentelijke besluiten kan worden
uitgeoefend: bij hun taakuitoefening kunnen de toezichthoudende overheden deze gemeentelijke
besluiten enkel toetsen op hun wettigheid en op de overeenstemming van
de erin neergelegde bepalingen met de betreffende beleidsovereenkomst. Het algemeen
belang wordt in dit verband met andere woorden als toezichtsmotief geschrapt, daar het
in de context van in een overeenkomst neergelegde gedragsregels zijn bestaansreden
heeft verloren. (artikel 250)

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 241
TITEL II
PARTNERSCHAP IN DE INTERBESTUURLIJKE
VERHOUDINGEN IN VLAANDEREN:
DE BELEIDSOVEREENKOMST
399
§1. Tussen de Vlaamse Regering of de door haar gemachtigde bestuurlijke overheden
van het Vlaamse Gewest of de Vlaamse Gemeenschap en de gemeenten kunnen beleidsovereenkomsten
worden afgesloten om doelstellingen van gemengd Vlaams-gemeentelijk
belang na te streven, te realiseren en verder te ontwikkelen.
§2. Beleidsovereenkomsten kunnen eveneens worden afgesloten tussen de provincies
en de gemeenten om doelstellingen van gemengd provinciaal-gemeentelijk belang na te
streven, te realiseren en verder te ontwikkelen.. Namens de provincie treedt de bestendige
deputatie op. Ook overeenkomsten tussen de Vlaamse, de provinciale en de gemeentelijke
overheden zijn mogelijk.
§ 3. Over de totstandkoming van beleidsovereenkomsten wordt vooraf onderhandeld
hetzij met de gemeenten hetzij met de door de gemeenten daartoe gemandateerde representatieve
organisatie. Namens de gemeente treedt het college van burgemeester en
schepenen op tenzij de aangelegenheid uitsluitend tot het bevoegdheidsgebied van de
burgemeester behoort. Indien daartoe een mandaat werd verstrekt, treedt de representatieve
organisatie op in hun plaats.
artikel 242
§1. Ingevolge beleidsovereenkomsten gaan de betrokken overheden, elk binnen het eigen
bevoegdheidsgebied, tegenover elkaar welbepaalde verbintenissen aan die bestaan
in het leveren van prestaties betreffende de onderlinge samenwerking en dienstverlening,
de dienstverlening en de beleidsvoering ten aanzien van de burgers, de ontwikkeling
van welbepaalde bestuursactiviteiten en de afstemming en de uitvoering van gezamenlijk
gevoerd beleid. Desgevallend kunnen hieromtrent ook resultaatsverbintenissen
in de overeenkomst worden opgenomen.
§2. Deze overeenkomsten kunnen de geldende wetten, decreten en algemene reglementen
niet vervangen noch in minder strenge zin ervan afwijken. Zij zijn verbindend voor
de betrokken partijen en voor al de besturen die na het afsluiten ervan rechtsgeldig
toetreden.

400
artikel 243
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
§1. Het initiatief tot het starten van de voorafgaande onderhandelingen kan zowel
uitgaan van de gemeenten als van de Vlaamse en provinciale overheden.
§2 Met de onderhandelingen wordt echter maar aangevangen nadat de bevoegde
Vlaamse of provinciale overheden dit vooraf hebben meegedeeld hetzij aan alle gemeenten
hetzij aan alle gemeenten, die aan de voor de doelstellingen van de overeenkomst
vereiste algemene kenmerken voldoen. Daarvan wordt tevens al naargelang het
geval melding gemaakt in het Belgisch Staatsblad en / of in het Bestuursmemoriaal
van de provincie en de onderhandelingen vangen ten vroegste dertig dagen aan na deze
bekendmaking. Deze bekendmaking omschrijft de onderhandelingsmaterie en -modaliteiten
op basis waarvan beoogd wordt een ontwerp van beleidsovereenkomst uit te
werken.
§3. Deze bepalingen gelden eveneens indien het initiatief wordt genomen om te onderhandelen
over wijzigingen aan de reeds afgesloten beleidsovereenkomsten of over hun
verlenging.
artikel 244
Het ontwerp en de eigenlijke overeenkomst dienen minstens de volgende aangelegenheden
te regelen:
1° de precieze omschrijving van de overheden waartussen de overeenkomst kan worden
afgesloten of die daartoe kunnen toetreden;
2° de precieze omschrijving van de wederzijdse rechten en plichten; de verplichtingen
worden omschreven ofwel in te verzekeren prestaties ofwel in te bewerkstelligen
resultaten; indien bij de aan te gane verbintenissen onderscheid kan worden
gemaakt tussen de gemeenten of indien keuze- en optiemogelijkheden worden
ingebouwd dan moet dit duidelijk worden gepreciseerd; indien partijen daarenboven
beogen in het kader van de resultaatsverbintenissen niet in rechte tegenover
elkaar afdwingbare rechten en verplichtingen in het leven te roepen moet dit
eveneens uitdrukkelijk worden bepaald;
3° een precieze omschrijving van de financiële afspraken; indien de Vlaamse, de
provinciale of de gemeentelijke overheden zich tot financiële prestaties verbinden,
moeten deze duidelijk worden gestipuleerd;
4° de duurtijd van de overeenkomst; deze mag niet langer zijn dan zes jaar en stilzwijgende
verlenging is uitgesloten;
5° de wijze waarop de partijen het overleg zullen verderzetten tijdens de periode van
de overeenkomst, de voortgang zullen evalueren en hierover wederzijds zullen
rapporteren;
6° de procedures voor de opzeg en voor de onderling overeen te komen beëindiging
van de overeenkomst en de gevolgen ervan;
7° de procedures voor de wijziging en voor de uitdrukkelijke verlenging van de overeenkomst;

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
8° de procedures voor de geschillenbeslechting; in de overeenkomst kan worden bepaald
dat daarvoor een scheidsrechtelijke procedure wordt toegepast;
9° de sancties die worden toegepast bij niet-naleving van de overeenkomst.
401
Een samenvatting van het ontwerp van beleidsovereenkomst wordt bekendgemaakt, al
naargelang het geval, in het Belgisch Staatsblad en/of in het Bestuursmemoriaal van de
provincie. Tevens wordt het ontwerp meegedeeld aan alle lokale besturen, die in aanmerking
komen om de overeenkomst te sluiten.
artikel 245
Voor de gemeenten dienen de in de overeenkomsten op te nemen verbintenissen uitdrukkelijk
te worden goedgekeurd door de betrokken gemeenteraden. Voor de overeenkomsten
gelden dezelfde regelen van bekendmaking als voor de gemeentelijke verordeningen.
artikel 246
Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn, andere gemeentelijke instellingen met
rechtspersoonlijkheid en districtsraden kunnen eveneens partij zijn bij de overeenkomst.
In dat geval worden zij in de onderhandelingen vertegenwoordigd door hun
uitvoerend orgaan of door de door het uitvoerend orgaan daartoe gemandateerde representatieve
organisatie. De in het kader van de overeenkomst opgenomen verbintenissen
moeten door hun raad worden goedgekeurd.
artikel 247
Indien wettelijke of decretale verplichtingen tot de adviesinwinning van derden of van
adviesraden verplichten, worden de ontwerpen van beleidsovereenkomsten of de ontwerpen
tot wijziging of tot verlenging ervan vooraf aan hen voorgelegd vooraleer zij
kunnen worden afgesloten. Zij beschikken over een vervaltermijn van dertig dagen na
ontvangst van het ontwerp om hun advies uit te brengen. Indien tengevolge hiervan
het ontwerp van overeenkomst van wijziging of verlenging wordt aangepast, moet niet
opnieuw advies worden gevraagd.
artikel 248
Er kunnen geen beleidsovereenkomsten worden afgesloten in het jaar waarin provincie-
en gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden.
artikel 249
§1. Tijdens de geldingstermijn voor de beleidsovereenkomst zal de Vlaamse Regering
geen algemene besluiten uitvaardigen of ontwerpen van decreten indienen bij het Vlaams
Parlement waardoor met betrekking tot de in de overeenkomst geregelde punten strengere
eisen zouden worden gesteld. Zij blijft evenwel bevoegd om in uitvoering van de
geldende wetten en decreten verordenend op te treden of ontwerpen in te dienen hetzij
in geval van dwingende noodzaak, hetzij om te voldoen aan dwingende verplichtingen
van internationaal of Europeesrechtelijke aard. Vooraleer gebruik te maken van deze

402
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bevoegdheid pleegt zij overleg met de bij de overeenkomst betrokken partijen.
§2. Indien in buitengewone omstandigheden het openbaar belang dit vereist, is de
Vlaamse Regering gerechtigd om de in de inhoud van de overeenkomst ook gedurende
de geldingstermijn ervan geheel of gedeeltelijk in reglementering om te zetten.
artikel 250
§1. De Vlaamse Regering deelt de inhoud van de afgesloten beleidsovereenkomsten en
de lijst van de ondertekenende partijen onverwijld mede aan het Vlaams Parlement.
Jaarlijks brengt de Vlaamse Regering verslag uit over de uitvoering ervan en over de
wijzigingen in de lijst van de ondertekenende partijen.
§2. Het college van burgemeester en schepenen brengt over de uitvoering van de beleidsovereenkomsten
jaarlijks verslag uit aan de gemeenteraad.
§3. Indien de in artikel 246 vermelde bestuurlijke overheden of instellingen tot de beleidsovereenkomst
zijn toegetreden, brengen de uitvoerende organen jaarlijks verslag uit over
de uitvoering ervan aan hun raad.
artikel 251
De besluiten van de gemeentelijke overheden, die in toepassing van de beleidsovereenkomsten
worden genomen, kunnen door de toezichthoudende overheden alleen
worden getoetst op hun wettigheid of op hun overeenstemming met de bepalingen
van deze overeenkomsten.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL III
HET BESTUURLIJK TOEZICHT
J. GEKIERE
403
Dat de meeste Europese staten het gemeentelijk zelfbestuur waarborgen en zelfs op
grondwettelijk niveau beschermen, wil niet zeggen dat de gemeentelijke overheden een
onbeperkte vrijheid hebben. Zij zijn gebonden aan de hogere normen en moeten rekening
houden met bepaalde overheidsbelangen hoger dan de gemeentelijke belangen. De
manier bij uitstek voor de “hogere overheden” om na te gaan of de lokale besturen niet
onwettig handelen of handelen in strijd met het hogere overheidsbelangen, is het bestuurlijk
toezicht. Meteen dient hieraan toegevoegd dat het bestuurlijk toezicht niet de
enige manier van controle is op de lokale besturen. Onder “controle” op de lokale besturen
in de ruime zin van het woord, kunnen ook begrepen worden: de al of niet
herverkiezing door de burgers van de lokale mandatarissen, de mogelijkheid voor de
rechtbanken om onwettige besluiten buiten toepassing te laten, de mogelijkheid voor
een administratieve rechter om onwettige besluiten te vernietigen en eventueel de bevoegdheden
van een ombudsman. Uit het vergelijkend overzicht zal blijken dat het onderscheid
tussen bepaalde van die vormen van controle en het bestuurlijk toezicht soms
moeilijk te maken is, omwille van de verwevenheid van deze mechanismen.
In dit hoofdstuk komt alleen het bestuurlijk toezicht aan bod in de zin van het geheel
van de door of krachtens de wet aan een hogere overheid toegekende bevoegdheden
om de organen van de gedecentraliseerde diensten en overheden te verplichten de wet
na te leven en het algemeen belang te eerbiedigen, hetzij om hun onwilligheid te breken.
84
Het toezicht inzake het budget en rekeningen van de gemeente wordt ook in deze titel
behandeld, in tegenstelling tot bepaalde landen waar de financiële controle strikt gezien
niet onder het “bestuurlijk toezicht” valt en in een apart hoofdstuk van de gemeentewet
aan bod komt. We verwijzen wel naar de verantwoordelijkheid van de toezichthoudende
overheid om in te staan voor de externe audit, zoals beschreven in titel V van boek I.
Ook het toezicht op de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer maakt deel uit
van deze titel. Anderzijds worden de bepalingen over het toezicht in tuchtzaken hier niet
behandeld. Zij komen aan bod in titel IV van boek I over het personeelsbeheer. Het
toezicht in tuchtzaken is immers veeleer de regeling van het beroep dat de tuchtrechtelijk
gesanctioneerde kan instellen tegen tuchtbesluiten.

404
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Na een korte vergelijkende studie over de verschillende toezichtsmechanismen in een
aantal Europese landen (§1), worden de nieuwe voorstellen toegelicht (§2).
§ 1. Het bestuurlijk toezicht in een aantal Europese landen
Dit buitenlands overzicht beperkt zich tot het bestuurlijk toezicht en gaat niet dieper
in op de talrijke andere vormen van controle op de lokale besturen die hierboven
werden vermeld. Anderzijds zal echter ook blijken dat dat toezicht een zeer verscheiden
invulling krijgt in de verschillende staten en niet steeds overeenstemt met de
hierboven vermelde definitie van het begrip bestuurlijk toezicht. De specifieke controlemechanismen
ten aanzien van de gemeentefinanciën in de desbetreffende staten, worden
hier niet behandeld.
De behandelde staten werden zo gekozen dat een voldoende verscheidenheid in controlemechanismen
aan bod kon komen en dat tevens een aantal interessante en innoverende
alternatieven konden aangereikt worden. Het zal in dat opzicht dan ook niet verwonderen
dat ook hier vooral de landen van Noord-Europa en meer bepaald Scandinavië
behandeld worden. Verder worden ook Nederland, Frankrijk en Duitsland in de bespreking
opgenomen 85 .
1. Zweden
In Zweden komt het toezicht op de lokale besturen toe aan meerdere organen van de
nationale overheid, zoals het “Nationaal bureau voor gezondheid en welzijn”, het “Comité
voor Nationale opvoeding”, de administratieve commissies van de departementen,
de parlementaire ombudsman en de “kanselier van justitie”. Deze instanties beschikken
over verschillende “instrumenten” om controle uit te oefenen: het opleggen van
boetes, het zelf ongedaan maken van bepaalde onregelmatigheden, het inlichten van
de regering of het aanhangig maken van een zaak bij de rechtbank. Geen van deze
instanties heeft echter zelf het recht om bepaalde handelingen en beslissingen van
gemeentebesturen nietig te verklaren.
De wet legt aan de meeste van deze instanties strenge voorwaarden op bij het uitoefenen
van de controle teneinde de lokale autonomie te vrijwaren. Sommige van deze
instanties kunnen ex officio optreden, andere kunnen slechts na een specifieke klacht
optreden. Bepaalde beslissingen van de Zweedse gemeenten zijn aan de voorafgaande
goedkeuring onderworpen, zoals beslissingen inzake gemeentelijke belastingen en gemeentelijke
reglementen. Het toezicht is over het algemeen strenger wanneer het betrekking
heeft op de taken die de gemeenten moeten vervullen dan in die aangelegenheden
waarin de gemeenten vrij het initiatief nemen. Zo zal de regering vaak gemeenten
die bepaalde taken niet willen uitvoeren, proberen te dwingen met het dreigement
dat zij in dat geval geen aanspraak meer zullen kunnen maken op bepaalde subsidies.
Een aanzienlijke toezichtsbevoegdheid komt toe aan de parlementaire ombudsman,
die aangeduid wordt door het parlement. Dit toezicht kan ex officio zijn ofwel na een
klacht plaatsvinden. De ombudsman mag zich uitspreken over de vraag of een ge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
405
meentelijke beslissing al dan niet de burgerlijke rechten schendt. Zijn beslissingen
leiden echter niet rechtstreeks tot de vernietiging van een beslissing of een handeling.
Toch hebben zijn beslissingen een zeer grote invloed op het handelen van de gemeentebesturen.
Jaarlijks stelt de ombudsman immers een officieel rapport op met belangrijke
aanbevelingen. Verder kan de ombudsman als een “bijzonder procureur” zowel de
gemeentelijke politici, met uitzondering van de gemeenteraadsleden, als de gemeentelijke
ambtenaren voor de rechtbank dagvaarden wanneer zij een bepaalde inbreuk
hebben gepleegd of bepaalde van hun verplichtingen niet zijn nagekomen.
De administratieve commissies van de departementen hebben wel een “effectieve
toezichtsbevoegdheid”. Deze commissies vertegenwoordigen de nationale overheid en
situeren zich op het intermediaire bestuursniveau. De toezichtsbevoegdheid van deze
commissies heeft vooral betrekking op de uitvoering van verplichte taken, opgelegd
door de nationale overheid. De controle kan zowel a priori zijn als a posteriori en kan
zowel ex officio plaatsvinden als na een klacht. De commissie gaat vaak te werk onder de
vorm van ambtshalve inspecties. Toch ligt de nadruk bij deze toezichtsvorm vooral op
het permanent overleg tussen de commissie en het gemeentebestuur en is hij dus eerder
preventief van aard. De voornaamste taak van deze commissies is het inlichten van de
regering over eventuele wantoestanden. In sommige gevallen is de commissie bevoegd
om aan de gemeenten boetes op te leggen teneinde de rechtzetting van een onregelmatige
situatie af te dwingen. Een beroep tegen de beslissingen van deze commissies is in
bepaalde gevallen mogelijk, bij de administratieve rechtbanken of bij de regering zelf.
De toezichtsbevoegdheden van het “Nationaal bureau voor gezondheid en welzijn” en
het “Comité voor Nationaal Onderwijs” houden in dat het nationaal beleid in de sectoren
van respectievelijk het onderwijs en van het sociaal welzijn en gezondheid door deze
commissies wordt afgedwongen.
2. Noorwegen
In Noorwegen wordt het bestuurlijk toezicht geregeld door de gemeentewet van 25
september 1992. Het bestuurlijk toezicht beperkt zich tot een wettigheidscontrole, tenzij
een wettelijke bepaling eveneens een “opportuniteitstoezicht” toelaat. De regering
zelf oefent de eigenlijke toezichtsbevoegdheid uit. Zij kan zelf het initiatief nemen om
bepaalde handelingen aan een controle te onderworpen, maar meestal komt het initiatief
daartoe van het gemeentelijk bestuursniveau zelf of van de gouverneur. De gemeentewet
biedt namelijk aan minstens drie gemeenteraadsleden de mogelijkheid om
een handeling van het gemeentebestuur aan het bestuurlijk toezicht te onderwerpen.
Deze mogelijkheid geldt niet voor benoemingen en ontslagen. Ook de gouverneur kan
een dergelijk initiatief nemen wanneer zijn ingrijpen gerechtvaardigd is en hij door niet
op te treden van onverantwoordelijkheid blijk zou geven. Enkel de beslissingen over het
budget zijn automatisch onderworpen aan het bestuurlijk toezicht. In beide gevallen
wordt het initiatief meegedeeld aan de overheid die de aangevochten beslissing genomen
heeft. Wanneer die overheid, in casu de gemeente, de beslissing handhaaft, wordt
de regering ingelicht.

406
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Wat de legaliteitscontrole inhoudt, wordt precies omschreven in de gemeentewet. Een
beslissing zal ongeldig verklaard worden als de lokale overheid niet bevoegd was om ze
te nemen, als de inhoud van de beslissing strijdig is met de wet of als er procedurefouten
gemaakt zijn. Zowel het gemeentelijk orgaan dat de beslissing nam, de hogere overheid
als de regering kunnen de uitvoerbaarheid van de beslissing schorsen zolang er geen
beslissing is over de legaliteit.
In het kader van het toezicht heeft de regering het recht om van de gemeente alle
informatie te krijgen alsook om alle gemeentelijke documenten in te kijken. Zij kan
eveneens nadere regels stellen omtrent de termijnen waarbinnen het toezicht moet
worden uitgeoefend.
Het opportuniteitstoezicht kan enkel worden uitgeoefend in de specifieke gevallen
waarin de wet het voorziet. Meer en meer wordt ook in Noorwegen de mogelijkheid
van een opportuniteitstoezicht ingeschreven wanneer de gemeenten bevoegdheden
krijgen toegewezen door de centrale overheid. Zowel de gouverneur als de regering zelf
kunnen daartoe het initiatief nemen. Inzake stedenbouw bijvoorbeeld heeft de gouverneur
zelfs de bevoegdheid om beslissingen van de gemeente te wijzigen, wanneer hij
dat noodzakelijk of opportuun acht. De regering ziet er echter streng op toe dat de
gemeentelijke zelfstandigheid hierdoor niet onnodig aangetast wordt.
De rechtsonderhorige zelf kan ook een beroep instellen tegen gemeentelijke beslissingen,
maar dan bij de gemeenteraad zelf. Die spreekt zich daarover uit of kan de uitspraak
opdragen aan een ander gemeentelijk orgaan. Een beroep tegen deze beslissing is
mogelijk bij de regering. Verder voorzien veel specifieke wetsbepalingen in bijzondere
beroepsprocedures.
Net zoals in Zweden speelt ook in Noorwegen de ombudsman een belangrijke rol. Hij
ziet erop toe dat de openbare diensten de rechten van de burgers niet schenden en dat
het personeel in dienst van de overheid zich behoorlijk van zijn taak kwijt. De ombudsman
kan zich op eigen initiatief of na een klacht uitspreken over de rechtmatigheid
van een bepaalde overheidshandeling. Hij kan niet de vernietiging van de handeling
gebieden, maar kan wel een “aanbeveling” in die zin doen, en een disciplinaire
maatregel of een schadeloosstelling voorstellen.
3. Denemarken
De minister van binnenlandse zaken is het hoogste toezichtsorgaan in Denemarken.
Hij oefent het toezicht uit over de provincies en over de gemeenten. Het toezicht over
de gemeenten wordt in eerste instantie uitgeoefend door toezichtscommissies op het niveau
van de provincies. Deze worden voorgezeten door de gouverneurs en zijn verder
samengesteld uit vier leden, die door en uit de raden van de provincies worden verkozen.
Het toezicht houdt in dat bepaalde beslissingen vernietigd kunnen worden door de
organen die met het toezicht belast zijn. Zij kunnen dit op eigen initiatief doen of na
een klacht van een burger of van een deel van de gemeenteraad, zoals in Noorwegen.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
407
Het toezicht behelst alleen een onderzoek naar de conformiteit van de handelingen
met het vigerend “recht”, zowel vormelijk als inhoudelijk. Ten aanzien van de aan de
gemeenten opgedragen bevoegdheden, beschikken de toezichthoudende overheden over
de mogelijkheid om boetes op te leggen teneinde de gemeenten te dwingen de aan hen
wettelijk opgelegde taken uit te voeren.
Het goedkeuringstoezicht bestaat in Denemarken enkel ten aanzien van het oprichten
van intergemeentelijke verenigingen, die voor rekening van de gemeenten kunnen optreden
en de aansprakelijkheid van de gemeenten met zich mee kan brengen. Ook het
benoemen van de rekenplichtigen en het hen verlenen van kwijting is aan het
goedkeuringstoezicht onderworpen.
In bepaalde gevallen is in Denemarken eveneens een opportuniteitscontrole toegestaan.
4. Finland
In de Finse gemeentewet vinden we slechts een beperkt aantal bepalingen terug over het
bestuurlijk toezicht. De eerste legaliteitscontrole van een beslissing vindt op het gemeentelijk
niveau zelf plaats. Wanneer het uitvoerend college van oordeel is dat de gemeenteraad
een beslissing genomen heeft in strijd met de wet, dan kan het immers
weigeren deze beslissing uit te voeren. Het college stelt de raad daarvan op de hoogte en
als deze zijn beslissing handhaaft, dan kan het college de zaak voorleggen aan een provinciaal
administratief rechtscollege.
De gemeentewet bepaalt in algemene termen dat de minister van binnenlandse zaken de
handelingen en de financiën van de gemeenten controleert en dat hij rekening houdt
met de gemeentelijke autonomie bij de voorbereiding van wetgeving die betrekking heeft
op de lokale besturen. In de praktijk zijn nationale ambtenaren belast met de toezichtsbevoegdheid,
die enkel bestaat uit een legaliteitscontrole. Verder bepaalt de gemeentewet
dat de provinciebesturen kunnen onderzoeken of een gemeente al dan niet in strijd
met het geldende recht heeft gehandeld. In dit geval betreft het enkel een a posterioricontrole
en het toezicht is enkel mogelijk na een klacht. Elke burger die blijk geeft van
een belang kan ook een gemeentelijke beslissing laten vernietigen door de provinciale
administratieve rechtbank.
5. Nederland
Artikel 132 van de Grondwet bepaalt dat de controle op de gemeenten door de wet
geregeld wordt. Verder bepaalt dat artikel dat besluiten van deze besturen slechts aan
voorafgaand toezicht kunnen worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen
gevallen en dat vernietiging van deze besluiten alleen kan geschieden bij koninklijk
besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang. In Nederland wordt echter
een “toevlucht” tot een schending van het algemeen belang slechts zelden toegepast en
over het algemeen als een ernstige aantasting van de gemeentelijk zelfstandigheid ervaren.

408
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Enkel de regering zelf of een minister kunnen het bestuurlijk toezicht uitoefenen. De
provincie bezit geen algemene toezichtsbevoegdheid over de gemeenten maar de gedeputeerde
staten kunnen wel een specifiek toezicht uitoefenen wanneer dat in een specifieke
bepaling is voorzien. Naast de vernietiging van een bestuurshandeling kan de regering
ook de schorsing ervan bevelen. Andere overheden kunnen dit ook in zoverre de
wet expliciet in die mogelijkheid voorziet.
Tot in 1996 moesten besluiten van de gemeenteoverheid in fiscale zaken aan de goedkeuring
van de regering voorgelegd worden. Dit is nu niet meer vereist. In een aantal
andere aangelegenheden voorziet bijzondere wetgeving wel nog in een goedkeuringstoezicht,
zoals bijvoorbeeld in de sector van de ruimtelijke ordening en stedenbouw. Zo
moeten de gemeentelijke plannen, aangenomen door de gemeenteraad ter goedkeuring
worden voorgelegd aan de provinciale executieve.
Verder bepaalt de Grondwet ook dat de wet de voorzieningen regelt voor het geval de
gemeenten in gebreke blijven wanneer regeling en bestuur gevorderd worden en dat
eveneens bij wet voorzieningen kunnen worden getroffen voor het geval het bestuur
van een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.
6. Frankrijk
In Frankrijk werd het bestuurlijk toezicht op de lokale besturen in 1982 hervormd.
Sindsdien is het toezicht beperkt tot een a posteriori legaliteitstoezicht. De vertegenwoordiger
van de nationale overheid in het departement oefent dit toezicht uit ten aanzien
van de gemeentebesturen. Tegelijkertijd dient opgemerkt dat enkel de administratieve
rechtbank bevoegd is om handelingen van de lokale besturen te vernietigen. Een groot
aantal van de rechtshandelingen van de gemeenten moeten aan deze vertegenwoordiger
overgemaakt worden, zoals onder meer alle beslissingen van de gemeenteraad, al de
beslissingen die de burgemeester genomen heeft bij delegatie van de gemeenteraad, de
besluiten van de burgemeester in het kader van zijn politiebevoegdheid, alle andere door
de burgemeester aangenomen besluiten in uitvoering van de wet, en bepaalde individuele
beslissingen van de burgemeester inzake personeelsbeheer. Wanneer de vertegenwoordiger
van de staat oordeelt dat de handelingen in kwestie niet voldoen aan het
legaliteitscriterium, maakt hij die over aan de administratieve rechtbank. Volgende aspecten
van de legaliteit maken deel uit van de controle: bevoegdheid en vormvereisten
(légalité externe) en schending van de wet en machtsafwending (légalité interne).
Ook een particulier die zijn belangen door een beslissing geschonden ziet, kan aan de
vertegenwoordiger van de staat vragen dat deze de vernietiging van de beslissing aan de
administratieve rechter zou vragen. Deze mogelijkheid staat open voor alle handelingen
van de gemeente.
7. Duitsland
De toezichtsvormen verschillen ook in Duitsland naargelang de gemeenten in hun autonoom
bevoegdheidsdomein optreden, dan wel of zij bevoegdheden uitoefenen die hen

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
409
door de federale of deelstatelijke overheid werden opgedragen. In het eerste geval zijn
de handelingen van de gemeenten enkel onderworpen aan een legaliteitscontrole, in het
tweede geval kan de toezichthoudende overheid de handeling ook aan een opportuniteitscontrole
toetsen. De toezichthoudende overheid kan de handelingen van de gemeenten
wijzigen of nietig verklaren. Verder is er in sommige gevallen in een vorm van dwangtoezicht
voorzien wanneer de gemeenten loutere uitvoeringsopdrachten zonder appreciatiebevoegdheid,
niet nakomen.
Hoewel de federale structuur van Duitsland met zich meebrengt dat er evenveel gemeentewetten
als Länder zijn, bestaat er inzake het bestuurlijk toezicht een grote uniformiteit.
In sommige Länder bestaan Regierungbezirke (“buitendiensten van het land”), die
met toezichtsopdrachten zijn belast. De Länder zijn bevoegd om het bestuurlijk toezicht
te regelen en uit te oefenen. Wel is het zo dat de Länder in het kader van de Bundestreue
verplicht kunnen worden door de federale overheid om het toezicht uit te oefenen. Het
hoogste toezichtsorgaan binnen een Land is dan ook de minister van binnenlandse zaken.
8. Besluit
Uit dit overzicht mag blijken dat er in Europa een grote verscheidenheid aan toezichtsregelingen
en aan “toezichtsinstanties” bestaat, zelfs al gaat het hier slechts om zeven
landen. Toch kunnen een aantal gemeenschappelijke kenmerken ontwaard worden. Zo
blijft in de meeste landen het bestuurlijk toezicht beperkt tot een legaliteitstoezicht en is
een opportuniteitscontrole alleen mogelijk in specifieke wettelijk voorziene gevallen of
in de gevallen waarin de gemeenten met bepaalde opdrachten voor het centraal bestuur
worden belast. Van de landen behandeld in dit overzicht, kent enkel Nederland nog een
algemeen opportuniteitstoezicht, maar dat wordt slechts zelden toegepast. Het
wettigheidstoezicht of de legaliteitscontrole wordt veelal omschreven in termen van het
al dan niet strijdig zijn met de “wet”, maar in Denemarken en Nederland gaat het om
toetsing aan het “recht”. Deze notie omschrijft inderdaad beter wat een toetsing aan “de
wet” effectief inhoudt, vermits een wettigheidstoetsing in veel gevallen neerkomt op
een rechtmatigheidstoetsing.
In bepaalde staten beschikken meerdere toezichthoudende overheden over vernietigingsbevoegdheid,
al dan niet na delegatie ervan. In Zweden en Frankrijk zijn enkel de administratieve
rechtbanken bevoegd om gemeentelijke bestuurshandelingen te vernietigen.
Het jurisdictioneel beroep tegen bepaalde beslissingen en het bestuurlijk toezicht overlappen
er elkaar gedeeltelijk. Naast het beroep van een individuele rechtsonderhorige,
leidt ook het beroep van een toezichthoudende overheid tot een uitspraak van de administratieve
rechter. Vooral in Zweden mag duidelijk zijn dat dit slechts één van de instrumenten
van bestuurlijk toezicht is.
Tenslotte vallen de toezichtsregelingen in de verschillende gemeentewetten op door hun
beknoptheid. De bevoegde toezichthoudende overheid kan soms zelf binnen bepaalde
grenzen sommige aspecten van het toezicht organiseren. Zo kan in Noorwegen, de
minister bevoegd voor het toezicht zelf nadere regels stellen omtrent de termijnen.

410
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
In deze opsomming kunnen wel een aantal voor de Vlaamse toezichtregeling bruikbare
ideeën gevonden worden, maar anderzijds blijkt het overnemen van heel wat
andere principes problematisch. Zo kunnen we het toevertrouwen van de vernietigingsbevoegdheid
aan administratieve rechtbanken in Vlaanderen niet invoeren, bij gebrek
aan een uitgebreide administratieve rechtsorde. Ook het hiermee belasten van de bestendige
deputatie als buitengerechtelijk rechtscollege of de Raad van State is geen optie.
Vlaanderen is bovendien niet bevoegd om administratieve rechtbanken te creëren of
hen bevoegdheden toe te kennen.
De invloed van de ombudsman zoals die reeds in de Scandinavische landen bestaat, is
niet zozeer een gevolg van zijn wettelijke bevoegdheden, maar wel van een zekere
“bestuurscultuur”, waarbij het voor de gemeenten een zaak van oneer is om een negatieve
beoordeling te krijgen.
Wat wel uit de buitenlandse voorbeelden kan overgenomen worden, is de vereenvoudiging
van de toezichtsregeling. Uit andere hoofdstukken van de proeve bleek reeds dat andere
-vooral Noord-Europese gemeentewetten bepaalde materies veel beknopter behandelen.
Het integreren van het Vlaams toezichtsdecreet in het gemeentedecreet zou dit
decreet veel te omvangrijk maken en bovendien een aantal “zware” procedurele bepalingen
toevoegen die de leesbaarheid van het decreet niet ten goede zouden komen. Uitgangspunt
daarbij is dat de basis-toezichtsbevoegdheid bij de Vlaamse Regering ligt en
dat zij die bevoegdheid zelf kan delegeren aan andere door haar aan te duiden toezichtsorganen.
Ook de toezichtsprocedure zou gedeeltelijk door de Vlaamse Regering kunnen
geregeld worden, weliswaar binnen de grenzen van een aantal basisgaranties door het
decreet vast te leggen, onder meer in verband met termijnen. Dit wordt verder uitgewerkt
bij de algemene toelichting.
§ 2. Algemene toelichting bij de bepalingen over het bestuurlijk toezicht
In deze toelichting wordt niet opnieuw ingegaan op de bevoegdheidsverdeling tussen de
federale staat, de gewesten en de gemeenschappen inzake de organisatie en de uitoefening
van het bestuurlijk toezicht, noch op de grondwettelijke principes daarover. Deze
onderwerpen werden reeds uitgebreid toegelicht in deel I. Hierna wordt achtereenvolgens
ingegaan op de vereenvoudiging van de toezichtsregeling, op de toetsingsnormen,
op de bevoegdheid van de Vlaamse Regering, op de toezichtsregeling inzake het
personeelsbeheer en het financieel beheer en op de toezichtsregeling op de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer.
1. De vereenvoudiging van de toezichtsregeling
Vermits Vlaanderen nu reeds bevoegd is voor de organisatie van het bestuurlijk toezicht
en dit intussen onder meer geregeld heeft in het decreet van 28 april 1993, houdende
regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten 86 ,
dringt zich de vraag op of dat decreet -al dan niet- integraal kan overgenomen worden in
het Vlaams gemeentedecreet. De integrale overname is, mits enkele terminologische
aanpassingen, een eerste optie. Zoals reeds in de conclusie van het vergelijkend onder-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
zoek werd gesteld, zou dit het decreet echter te veel bezwaren, door een te groot aantal
-veelal detaillistische- artikelen toe te voegen.
De hierna geformuleerde artikelen gaan uit van de bestaande regeling maar proberen
zowel inhoudelijk als redactioneel enkele vereenvoudigingen door te voeren:
411
- met redactionele vereenvoudiging wordt bedoeld dat een aantal artikelen die gelijkaardige
bepalingen bevatten, zoals bijvoorbeeld dezelfde termijnen of dezelfde vorm
van toezicht, zo veel mogelijk geïntegreerd worden. Ook de procedurele afhandeling
van het toezicht en bijkomende bepalingen die bepaalde toezichtsregelingen gemeen
hebben, worden zoveel mogelijk in één bepaling geïntegreerd;
- met inhoudelijke vereenvoudiging wordt vooral bedoeld het toekennen van de bevoegdheid
aan de Vlaamse Regering om zelf een aantal procedurele aspecten van
het toezicht te regelen, mits het naleven van de algemene principes en regels gesteld
in het decreet. In dat opzicht leunt deze titel aan bij de filosofie die reeds in
een aantal andere titels werd aangehangen, zoals inzake personeel en financiën waar
ook geopteerd werd om enkele basisprincipes in het decreet vast te leggen en de
verdere uitvoering aan de Vlaamse Regering toe te vertrouwen. Een al te gedetailleerde
toezichtsregeling waarbij elke toezichtsbevoegdheid en elk aspect van de
procedure decretaal geregeld wordt, zou bovendien niet stroken met de nieuwe
visie op de interbestuurlijke verhoudingen in het algemeen, zoals hierboven werd
uiteengezet. De toezichthoudende overheid bepaalt onder meer welke gegevens of
documenten haar daarbij moeten worden overgemaakt, alsook de aard van de
informatiedrager en de vorm waarin die gegevens zijn vastgelegd.
De Vlaamse Regering heeft niet alleen de bevoegdheid om de procedures te regelen, zij
is ook verplicht om, alvorens een vernietigingsbesluit te nemen, of een beslissing tot
niet-goedkeuring, de mogelijkheid tot overleg te bieden aan het gemeentebestuur. Deze
mogelijkheid bestaat niet voor de gevallen waarin een beslissing geschorst wordt vermits
een overlegprocedure moeilijk te verzoenen is met het vaak dringend karakter van de
schorsing.
2. De toetsingsnormen
De proeve gaat ervan uit dat zij gehouden is aan de in artikel 162 tweede lid van de
Grondwet opgelegde verplichting om het optreden van de toezichthoudende overheid
te verzekeren om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang
wordt geschaad. Die dubbele toetsingsnorm -rechtmatigheid en algemeen belang- wordt
derhalve ook in de bepalingen van de proeve opgenomen. Een toetsing aan het algemeen
belang is en blijft echter een ernstige bedreiging voor de gemeentelijke zelfstandigheid
doordat zij aan de hogere overheid te veel ruimte biedt voor willekeur, en wordt dan ook
afgewezen door het reeds vermelde Europees Handvest van de lokale autonomie.
De Vlaamse decreetgever heeft in het huidige toezichtsdecreet wel zelf de draagwijdte
van de toetsing aan het algemeen belang gedefinieerd, als zijnde de toetsing aan de
beginselen van een behoorlijk en goed bestuur, aan het algemeen beleid of aan de belan-

412
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
gen van de hogere overheid 87 . Een definitie van dat begrip kan inderdaad de draagwijdte
ervan beter aflijnen en zo beperken, al blijft de definitie uit het toezichtsdecreet
te veel ruimte bieden.
Ook de proeve opteert voor een definitie van het begrip algemeen belang, maar dan
wel een engere definitie. De toetsing aan het algemeen belang wordt omschreven als de
toetsing aan elk hoger belang dan het gemeentelijk belang. Zo wordt opnieuw aangesloten
bij de vroegere definitie van het begrip algemeen belang door de rechtspraak en de
rechtsleer en wordt ingegaan tegen de recente tendens om via het toezicht de handelingen
van de gemeenten ook te toetsen aan het gemeentelijk belang zelf 88 . Tevens wordt
volgens de proeve eveneens als een schending van het algemeen belang omschreven het
regelen in de verkiezingsperiode van aangelegenheden die niet tot de lopende zaken van
de gemeente behoren. Een behoorlijk bestuur vereist immers dat geen “in extremis”beslissingen
worden genomen. Eveneens om de draagwijdte van de toetsing aan het
algemeen belang in te perken, wordt in het decreet een bepaling opgenomen op basis
waarvan de toezichthoudende overheid bij de uitoefening van het bestuurlijk toezicht,
de evenredigheid dient in acht te nemen tussen haar interventie en de belangen die zij
beoogt te dienen. Ook dit principe wordt door het Europees Handvest vooropgesteld 89 .
Tenslotte legt het decreet de verplichting op voor de toezichthoudende overheid om de
vernietigingsbeslissing van een besluit van een gemeentelijke overheid wegens strijdigheid
met het algemeen belang, te publiceren in het Belgisch Staatsblad, inclusief de motivering
van het besluit. Zo kan wellicht de toezichthoudende overheid “ontraden” worden
om zich tot “een schending van het algemeen belang” te wenden. Het decreet wil op die
manier duidelijk maken dat het dit toetsingscriterium niet op gelijke voet zet met de
rechtmatigheidstoetsing. Dit zou ook tot een grotere rechtszekerheid moeten leiden
voor de gemeenten, in de zin dat zij kennis kunnen nemen van de criteria waarmee de
toezichthoudende overheid de strijdigheid met het algemeen belang beoordeelt. Er is
geen reden om aan te nemen dat de decreetgever de bevoegdheid niet zou hebben om
een dergelijke bepaling in te voeren. Zo zou men op termijn tot een situatie moeten
kunnen komen, zoals in Nederland, waarin een toevlucht tot een schending van het
algemeen belang uitzonderlijk wordt en als ze toch plaatsvindt, dit als een zeer ernstige
ingreep op de gemeentelijke zelfstandigheid wordt ervaren 90 .
Een andere optie, namelijk de toetsing aan het algemeen belang beperken tot de gevallen
van specifiek toezicht of tot de bevoegdheden die de hogere overheid aan de gemeente
opdraagt, zoals het Europees Handvest voorschrijft, lijkt niet toegelaten op basis van de
in deel I geciteerde adviezen van de Raad van State.
Ook het criterium van de rechtmatigheidstoetsing wordt in het gemeentedecreet ingeschreven.
In deel I werd de huidige wettigheidstoetsing reeds omschreven als een
rechtmatigheidstoetsing. Niet alleen de wet is de toetsingsnorm, doch ook de algemene
rechtsbeginselen, de juridisch gesanctioneerde beginselen van behoorlijk bestuur en het
gewoonterecht 91 . De Nederlandse grondwetgever heeft enkele jaren geleden de toetsing
aan de “wet” dan ook vervangen door de toetsing aan het “recht”. De proeve van Grondwet
voor Vlaanderen bevat een gelijkaardige bepaling 92 . Ook de proeve van Vlaams

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
413
gemeentedecreet schrijft als toetsingsnorm het “recht” voor. Hoewel strikt genomen de
Grondwet de toetsing aan de wet als criterium vooropstelt, is het invoeren van deze
bepaling niet ongrondwettig, vermits beide begrippen dezelfde draagwijdte hebben.
Dat het begrip “recht” zo ruim wordt opgevat, kan een argument zijn om de toetsing
aan het algemeen belang bij een volgende grondwetsherziening af te schaffen. De mogelijkheden
van de toezichthoudende overheid om alleen op basis van de rechtmatigheidscontrole
op te treden, blijven immers zeer uitgebreid.
De proeve bepaalt dat beide toetsingsnormen gelden voor elke vorm van toezicht dat
daarin ingesteld wordt. Ook het goedkeuringstoezicht mag dus nooit verder gaan dan
een toetsing aan het recht of aan het algemeen belang, in tegenstelling tot wat bepaalde
rechtspraak van de Raad van State daarover zegt 93 .
3. De Vlaamse Regering als toezichthoudende overheid
In de bepalingen worden de eigenlijke toezichthoudende organen niet meer vermeld.
Alle verwijzingen naar andere instanties dan de Vlaamse Regering worden dan ook zo
veel mogelijk geschrapt en vervangen door een algemene bevoegdheid van de toezichthoudende
overheid. De Vlaamse Regering kan zelf haar bevoegdheden geheel of gedeeltelijk
aan andere organen overdragen. Dit kan echter nooit tot gevolg hebben dat zij
haar bevoegdheid afstaat om de bestuurlijke eindbeslissing te nemen. Zo blijft zij in alle
gevallen ook zelf bevoegd om een vernietigings- en schorsingstoezicht uit te oefenen. In
dat kader is zij ook bevoegd om de beroepsprocedure tegen bepaalde toezichtsbesluiten
te organiseren, in de zin dat zij bij het aanduiden van het voor het toezicht bevoegd
orgaan kan stellen dat een beroep bij de regering mogelijk is.
Uit het huidig toezichtsdecreet wordt ook het dwangtoezicht overgenomen. De toezichthoudende
overheid kan één of meer commissarissen gelasten zich ter plaatse te begeven
teneinde gevraagde inlichtingen of opmerkingen in te zamelen of de maatregelen ten
uitvoer te brengen die zijn voorgeschreven bij de wetten, decreten, verordeningen en
besluiten van de staat, de gemeenschappen, de gewesten en van de provinciale instellingen.
Wat de provinciale instellingen betreft, wordt er nogmaals op gewezen dat zij de
gemeenten enkel nog met taken kunnen belasten of hun medewerking aan zaken van
gemengd belang kunnen regelen wanneer daar een uitdrukkelijke decretale machtiging
toe is.
4. Toezicht op het gemeentelijk personeelsbeheer
De bepalingen over het toezicht op het gemeentelijk personeelsbeheer worden niet langer
opgenomen. Via de budgetcontrole is er voldoende toezicht mogelijk op het gemeentelijk
personeelsbeheer. Het huidige goedkeuringstoezicht moet overigens gezien
worden in het kader van de huidige leemte in de bevoegdheidsverdeling inzake gemeentelijk
personeel. Nu de bevoegdheid om algemene regels te stellen inzake het gemeentelijk
personeelsbeleid en de rechtspositie van het gemeentepersoneel aan het Vlaams
Gewest zal toekomen, is dit goedkeuringstoezicht overbodig. Ook de hele procedure

414
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
omtrent het toezicht op het ontslag na één of meerdere negatieve evaluaties, voorzien
in de artikelen 6bis tot 6octies van het toezichtdecreet wordt niet overgenomen. In het
hoofdstuk over de tuchtregeling werd er namelijk voor geopteerd om de evaluatie indien
zij negatieve consequenties heeft, aan de tucht te linken, in de zin dat een lid van het
gemeentepersoneel dat na herhaalde negatieve evaluaties moedwillig volhardt in zijn of
haar professionele tekortkomingen, het voorwerp kan uitmaken van een tuchtstraf en
dus ook van een ontslag. Op die manier komt het personeelslid in de tuchtprocedure
terecht en wordt hij of zij ook beschermd door de daarin voorziene procedurele waarborgen.
Voor het toezicht op de andere maatregelen die op basis van de evaluatie tot
stand komen, wordt naar het algemeen toezicht verwezen.
5. Toezicht op het gemeentelijk financieel beheer
Dit hoofdstuk wordt voor een deel overgenomen uit het toezichtsdecreet, maar in de
lijn van wat hiervoor reeds behandeld werd, eveneens vereenvoudigd. Het goedkeuringstoezicht
wordt beperkt tot de rekening van de gemeente. De rekeningen van de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer, goedgekeurd door de gemeenteraad maken er
deel van uit. De besluiten van de gemeenteraad waardoor de financiële lasten van opgenomen
leningen worden herschikt zijn niet meer aan het goedkeuringstoezicht onderworpen,
maar van die besluiten moet wel een voor eensluidend verklaard afschrift toegezonden
worden aan de toezichthoudende overheid.
Inzake het toezicht op het budget wordt het aantal bepalingen fors afgeslankt. Dit is
hoofdzakelijk het gevolg van het wegvallen van de bevoegdheid van de gouverneur en
van de bepaling die de gouverneur verplicht in bepaalde gevallen de budgetten te schorsen.
De gevallen waarin die schorsing moet plaatsvinden worden wel nog opgenomen.
De termijnen om het toezicht uit te oefenen worden ook hier zo veel mogelijk op elkaar
afgestemd en bedragen zestig dagen, tenzij voor de rekeningen waarvoor de termijn
driehonderd dagen bedraagt. De toezichthoudende overheid, dus de Vlaamse Regering
kan zelf verder regels stellen met betrekking tot het toezicht op het budget. Van het
budget van de gemeente dat aan de toezichthoudende overheid wordt toegezonden,
maken ook deel uit de budgetten van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer.
6. Toezicht op de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer
In 1998 werden aan het Vlaams toezichtsdecreet van 28 april 1993 een aantal bepalingen
toegevoegd in verband met het toezicht op de autonome gemeentebedrijven, waarvan
de federale wetgever enkele jaren eerder de oprichting had mogelijk gemaakt.
De hoofdbekommernis van het instellen van de gemeentelijke dienst met zelfstandig
beheer is het creëren van een soepelere en doeltreffendere beheersvorm dan die van de
gewone gemeentelijke diensten. Een voldoende ruime zelfstandigheid moet hen in staat
stellen een eigen bedrijfsstrategie te ontwikkelen en zich te organiseren op bedrijfseconomische
basis 94 . Het instellen van een bestuurlijk toezicht op deze diensten hypothekeert
niet noodzakelijk deze zelfstandigheid. Net zo min als de “gemeentelijke autonomie”
dient gelezen te worden als afwezigheid van elke vorm van administratief toezicht, mag

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
415
ook het zelfstandig karakter van deze diensten niet op die manier geïnterpreteerd
worden 95 . Dat die diensten zelfstandig zijn, mag blijken uit een aantal uit een aantal
andere in de proeve opgenomen bepalingen. De zelfstandigheid heeft in de eerste
plaats betrekking op het beheer van de diensten en moet vergeleken worden met het
beheer van de gewone gemeentelijke diensten. De gemeentelijke dienst met zelfstandig
beheer is wat zijn beheer betreft “zelfstandig” ten opzichte van de gemeente, maar niet
ten opzichte van de toezichthoudende overheid. Deze diensten zijn niet meer zelfstandig
ten opzichte van de toezichthoudende overheid dan de gemeente zelf. Hun bevoegdheid
reikt dan ook niet verder dan die van de gemeente. De tegenstanders van
een toezichtregeling voor deze gemeentebedrijven of zelfstandige diensten verwijzen
naar de talrijke controlemechanismen waarover de gemeenteraad beschikt. Dit is echter
geen overtuigend argument. Het is onlogisch dat het regelen van gemeentelijke
aangelegenheden door de gemeentelijke organen wel aan het administratief toezicht,
terwijl het regelen van dezelfde aangelegenheden door een gemeentelijke dienst met
zelfstandig beheer niet aan het toezicht zou onderworpen zijn. Dit systeem lijkt trouwens
ook in strijd te zijn met het beginsel dat niemand tegelijkertijd rechter en partij
kan zijn 96 . Zo zou men ook kunnen beweren dat de handelingen van het college van
burgemeester en schepenen niet langer onderworpen aan het administratief toezicht,
omdat er reeds voldoende garanties bestaan in de verantwoording die het moet afleggen
tegenover de gemeenteraad. Gemeenten zouden ook geneigd zijn om tal van activiteiten
in gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer onder te brengen om zo aan
het algemeen administratief toezicht te ontsnappen. Tenslotte heeft de Raad van State
in zijn adviespraktijk meermaals laten verstaan dat op de decreetgever de verplichting
rust om een toezicht op de gemeentelijke instellingen te organiseren, waaronder de
autonome gemeentebedrijven, dus bij uitbreiding ook de gemeentelijke diensten met
zelfstandig beheer 97 . Deze visie wordt echter door een deel van de rechtsleer betwist 98 .
De enige voorwaarde waaronder de organisatie van het toezicht op de gemeentelijke
dienst met zelfstandig beheer eventueel zou kunnen worden weggelaten, is een effectieve
controle door de gemeenteraad door middel van goedkeuring of bekrachtiging.
Op die manier komen beslissingen van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer
onder het algemeen administratief toezicht op de gemeenten te liggen. Zo worden
onder meer de rekeningen en de budgetten van de gemeentelijke diensten met zelfstandig
beheer ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd. De goedkeuringsbesluiten
van de gemeenteraad worden samen met de rekening en het budget van de gemeente
zelf aan de toezichthoudende overheid toegezonden. Deze regeling uitbreiden naar alle
besluiten van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer zou de procedure echter
alleen maar omslachtiger maken en de besluitvorming in de dienst bezwaren. De gemeentelijke
dienst met zelfstandig beheer is wel verplicht om een lijst van de besluiten
van de raad van bestuur met de beknopte omschrijving van de daarin geregelde aangelegenheden
aan de toezichthoudende overheid toe te zenden. Enkel van de beheersovereenkomst
met de gemeenteraad moet een afschrift aan de toezichthoudende overheid
worden toegezonden. Deze beheersovereenkomst alsook het besluit tot oprichting
van een gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer zijn enkel nog aan het algemeen
toezicht onderworpen. Voor het overige is de toezichtsregeling voor de gemeentelijke

416
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
diensten met zelfstandig beheer zo veel mogelijk afgestemd op het toezicht op de
handelingen van de gemeentelijke organen zelf. Wel weze opgemerkt dat deze toezichtregeling
niet geldt voor de gemeentelijke autonome havenbedrijven, waarvoor de specifieke
toezichtregeling geldt, die toepasselijk is op alle havenbesturen 99 .

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
TITEL III
HET BESTUURLIJK TOEZICHT
HOOFDSTUK I - ALGEMENE BEPALINGEN
artikel 252
417
§1. In deze titel moet onder “toezichthoudende overheid” begrepen worden de Vlaamse
Regering, tenzij zij zelf een ander overheidsorgaan als toezichthoudende overheid heeft
aangeduid.
Dit kan echter nooit tot gevolg hebben dat de Vlaamse Regering haar bevoegdheid
afstaat om de bestuurlijke eindbeslissing te nemen. Onverminderd de bepalingen van dit
decreet, regelt de Vlaamse Regering daarvan de procedures, evenals de procedures van
het overleg bedoeld in artikel 257.
§2. De Vlaamse Regering bepaalt welke gegevens of documenten haar samen met de in
deze titel vermelde besluiten moeten worden overgemaakt, alsook de aard van de
informatiedrager en de vorm waarin die gegevens zijn vastgelegd.
artikel 253
Bij de uitoefening van het toezicht, dient de toezichthoudende overheid de evenredigheid
in acht te nemen tussen haar interventie en de belangen die zij beoogt te dienen.
artikel 254
De bevoegde toezichthoudende overheid kan bij de gemeentebesturen alle nodige inlichtingen
en gegevens inwinnen.
artikel 255
Bij het uitoefenen van elke vorm van toezicht die door dit decreet wordt ingesteld,
beperkt de toezichthoudende overheid zich tot een toetsing aan het recht en een toetsing
aan het algemeen belang.
artikel 256
In dit decreet dient de toetsing aan het algemeen belang begrepen te worden als een
toetsing aan elk belang hoger dan het gemeentelijk belang.
Daaronder is evenwel ook begrepen dat een gemeenteoverheid in een periode van zes
maanden voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen en tot aan de installatie van

418
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
de nieuw verkozen raadsleden alleen nog over de lopende aangelegenheden een beslissing
kan nemen.
artikel 257
De toezichthoudende overheid biedt de gemeentelijke overheid, op straffe van nietigheid
van het getroffen besluit, de mogelijkheid tot overleg alvorens zij een gemeentelijk
besluit weigert goed te keuren, of een gemeentelijk besluit vernietigt.
artikel 258
De besluiten tot vernietiging wegens het schaden van het algemeen belang worden samen
met de motivering ervan op straffe van nietigheid gepubliceerd in het Belgisch
Staatsblad, binnen de twee maanden na het treffen ervan.
HOOFDSTUK II - TOEZICHT OP HET GEMEENTELIJK
FINANCIEEL BEHEER
artikel 259
§1. De besluiten van de gemeenteraad betreffende het budget en de erin aangebrachte
wijzigingen, inclusief het besluit tot goedkeuring van de budgetten van de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer worden binnen een termijn van twintig dagen na het
treffen ervan aan de toezichthoudende overheid verstuurd.
§2. De toezichthoudende overheid kan binnen een termijn van zestig dagen ingaande de
dag na het inkomen van de besluiten bedoeld in §1, bij gemotiveerd besluit de budgetten
of de erin aangebrachte wijzigingen schorsen of vernietigen wegens schending van het
recht of strijdigheid met het algemeen belang. Zij verstuurt haar besluit naar de gemeenteoverheid
binnen dezelfde termijn. Als binnen deze termijn geen beslissing naar de
gemeenteoverheid is verstuurd, zijn de door de gemeenteraad vastgestelde of goedgekeurde
budgetten of de erin aangebrachte wijzigingen definitief.
§3. De toezichthoudende overheid is gehouden tot schorsing van het budget wanneer
- het budget niet in evenwicht is;
- als opbrengsten of verplichte kosten, die krachtens de wet of het decreet gedurende
het jaar waarop het budget betrekking heeft ten gunste of ten laste van de
gemeente komen, geheel of gedeeltelijk niet in het budget zijn opgenomen;
- als op het budget opbrengsten worden gebracht die gedurende het jaar waarop het
budget betrekking heeft, geheel of gedeeltelijk niet aan de gemeente toekomen;
- als het budget in kosten of opbrengsten voorziet die strijdig zijn met het recht.
§4. Voor zover de redenen die aanleiding geven tot de schorsing het evenwicht van het
budget niet in gevaar brengen, kan de schorsing beperkt worden tot één of meer artikelen
of onderdelen van het budget.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
artikel 260
419
§1. De besluiten van de gemeenteraad betreffende de rekeningen van de gemeente,
inclusief het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van de gemeentelijke diensten
met zelfstandig beheer worden binnen een termijn van twintig dagen na het treffen
ervan, ter goedkeuring aan de toezichthoudende overheid verstuurd.
§2. De toezichthoudende overheid spreekt zich over de goedkeuring van die besluiten
uit en stelt de rekeningen vast binnen een termijn van driehonderd dagen ingaande de
dag na het inkomen ervan. Zij verstuurt haar besluit binnen dezelfde termijn naar de
gemeenteoverheid en naar de gemeenteontvanger. Indien binnen de voormelde termijn
geen besluit naar de gemeenteoverheid is verstuurd, wordt de toezichthoudende overheid
geacht zijn goedkeuring te hebben verleend.
artikel 261
Bij weigering of vertraging in de betaalbaarstelling van de kosten die de wet of het
decreet aan de gemeenten oplegt, hoort de toezichthoudende overheid het college van
burgemeester en schepenen en beveelt, indien nodig, de onmiddellijke betaling van bedoelde
kosten.
HOOFDSTUK III - ALGEMEEN BESTUURLIJK TOEZICHT
artikel 262
In dit hoofdstuk wordt onder gemeenteoverheid begrepen de gemeenteraad, het college
van burgemeester en schepenen, de burgemeester, de raad van besuur of het directiecomité
van de gemeentelijke diensten met zelfstandig beheer
artikel 263
Van de besluiten van de gemeenteraad en van de raad van bestuur van de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer wordt binnen een termijn van twintig dagen, ingaande
de dag volgend op het treffen ervan, een lijst met een beknopte omschrijving van de
daarin geregelde aangelegenheden aan de toezichthoudende overheid verstuurd.
artikel 264
Onverminderd de bepalingen van artikel 263 moet, binnen een termijn van twintig dagen,
ingaande de dag volgend op het treffen, een voor eensluidend verklaard afschrift
naar de toezichthoudende overheid worden gestuurd van:
- de besluiten van de gemeenteraad betreffende de rechtspositie van het gemeentepersoneel
en betreffende de personeelsformatie;
- de besluiten van de gemeenteraad betreffende de belastingen en de retributies;
- de besluiten van de gemeenteraad, van het college van burgemeester en schepenen
betreffende de kosten die door dwingende en onvoorziene omstandigheden worden
vereist;

420
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- de besluiten van de gemeenteraad waardoor de financiële lasten van opgenomen
leningen worden herschikt;
- de besluiten van de gemeenteraad waarbij gemeentelijke diensten met zelfstandig
beheer worden opgericht;
- de beheersovereenkomsten afgesloten tussen de gemeenteraad en de gemeentelijke
diensten met zelfstandig beheer, evenals alle latere wijzigingen hieraan.
artikel 265
§1. De toezichthoudende overheid kan bij gemotiveerd besluit een besluit van een
gemeenteoverheid vernietigen of de uitvoering ervan schorsen, wanneer dat besluit het
recht schendt of het algemeen belang schaadt.
§2. De toezichthoudende overheid verstuurt van elk vernietigings- of schorsingsbesluit
een afschrift aan de gemeenteoverheid die het vernietigde of geschorste besluit had
genomen.
§3. De schorsing of de vernietiging van een besluit, alsook het versturen van het
schorsings- of vernietigingsbesluit aan de gemeenteoverheid dient te gebeuren binnen
de hierna bepaalde termijnen:
1) wanneer het een besluit van de gemeenteraad of van de raad van bestuur van een
gemeentelijke dienst met zelfstandig beheer betreft waarvan op basis van artikel
264 geen afschrift naar de toezichthoudende overheid moet worden gezonden: binnen
een termijn van dertig dagen, ingaande de dag volgend op het versturen van de
in artikel 263 bedoelde lijst waarop het besluit is vermeld. Deze termijn wordt
gestuit door de verzending van een ter post aangetekende brief waarbij de toezichthoudende
overheid het dossier betreffende een bepaald besluit bij de gemeenteoverheid
opvraagt of bijkomende inlichtingen inwint.
2) wanneer het een besluit van een gemeenteoverheid betreft waarvan op basis van
artikel 264 een afschrift aan de toezichthoudend overheid moet worden gezonden:
binnen een termijn van zestig dagen, ingaande op de dag na het inkomen van het
besluit van de gemeenteoverheid bij de toezichthoudende overheid.
3) wanneer het een door de toezichthoudende overheid opgevraagd besluit van een
gemeenteoverheid betreft: binnen een termijn van dertig dagen, ingaande op de
dag volgend op de ontvangst hetzij van het bij aangetekende zending toegestuurde
of tegen ontvangstbewijs afgegeven dossier, hetzij van de in 1) bedoelde bijkomende
inlichtingen.
artikel 266
In geval van schorsing van een besluit van de gemeenteoverheid:
- kan de gemeenteoverheid het geschorste besluit intrekken. Zij geeft daarvan kennis
aan de toezichthoudende overheid.
- kan de gemeenteoverheid het geschorste besluit gemotiveerd rechtvaardigen. Het
rechtvaardigingsbesluit moet getroffen worden en op straffe van nietigheid van het

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
421
geschorste besluit aan de toezichthoudende overheid toegestuurd worden binnen
een termijn van honderd dagen ingaande op de dag na het versturen van het
schorsingsbesluit van de toezichthoudende overheid naar de gemeente.
artikel 267
Ingeval van rechtvaardiging kan de toezichthoudende overheid bij gemotiveerd besluit
het geschorste besluit waarbij de gemeenteoverheid het recht schendt of het algemeen
belang schaadt, vernietigen binnen een termijn van vijftig dagen ingaande de dag na het
inkomen van het rechtvaardigingsbesluit. Het vernietigingsbesluit wordt eveneens binnen
die termijn naar de gemeenteoverheid verstuurd.
Indien de toezichthoudende overheid de termijn voor vernietiging of voor het versturen
van het vernietigingsbesluit laat verstrijken, is de schorsing ambtshalve opgeheven.
HOOFDSTUK IV - DWANGTOEZICHT
artikel 268
De toezichthoudende overheid kan, na het verstrijken van de termijn bepaald in een uit
briefwisseling blijkende uitdrukkelijke waarschuwing, een of meer commissarissen gelasten
zich ter plaatse te begeven, op de persoonlijke kosten van de gemeentelijke
overheidspersonen die verzuimd hebben aan de waarschuwing gevolg te geven, teneinde
gevraagde inlichtingen of opmerkingen in te zamelen of de maatregelen ten uitvoer
te brengen die zijn voorgeschreven bij de wetten, decreten, verordeningen en besluiten
van de staat, de gemeenschappen, de gewesten en van de provinciale instellingen.
De invordering van de kosten, bedoeld in het eerste lid, geschiedt door de gemeenteontvanger
op zicht van een daartoe getroffen besluit van de overheid die de dwangprocedure
heeft ingesteld en dit geldt als een door de ontvanger ambtshalve uit te voeren
bevelschrift.

422
BIJLAGE 1
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
SCENARIO’S VOOR HET VASTLEGGEN VAN HET
AANTAL RAADSLEDEN NAAR GEMEENTEGROOTTE
Methodologie
Als basis voor de simulaties werden de bevolkingscijfers van 1997 gehanteerd.
De r² score geeft weer in welke mate er een verband is tussen bevolkingscijfer van een bepaalde
gemeente en het aantal raadsleden van die gemeente, met andere woorden: een r² van 1.00 betekent
dat het aantal raadsleden in elke gemeente een perfecte weergave is van het aantal inwoners,
een r² van 0 zou betekenen dat er totaal geen verband is tussen inwonersaantal en aantal raadsleden.
Bij de berekening van deze indicator werden in alle simulaties de kleinste gemeente en de
gemeenten boven de 100.000 inwoners weggelaten. De kleinste gemeente omwille van de vertekening
door het zeer lage inwonersaantal, namelijk 85, de grotere gemeenten omdat hier ook
moet rekening gehouden worden met de mogelijkheid tot het invoeren van districtsraden.
1) Huidige situatie: r²= 0.93, aantal raadsleden= 7268, aantal inwoners per raadslid= 812
De gemeenteraad bestaat:
uit 7 leden in de gemeenten met minder dan 1.000 inwoners;
uit 9 leden in de gemeenten van 1.000 tot 1.999 inwoners;
uit 11 leden in de gemeenten van 2.000 tot 2.999 inwoners;
uit 13 leden in de gemeenten van 3.000 tot 3.999 inwoners;
uit 15 leden in de gemeenten van 4.000 tot 4.999 inwoners;
uit 17 leden in de gemeenten van 5.000 tot 6.999 inwoners;
uit 19 leden in de gemeenten van 7.000 tot 8.999 inwoners;
uit 21 leden in de gemeenten van 9.000 tot 11.999 inwoners;
uit 23 leden in de gemeenten van 12.000 tot 14.999 inwoners;
uit 25 leden in de gemeenten van 15.000 tot 19.999 inwoners;
uit 27 leden in de gemeenten van 20.000 tot 24.999 inwoners;
uit 29 leden in de gemeenten van 25.000 tot 29.999 inwoners;
uit 31 leden in de gemeenten van 30.000 tot 34.999 inwoners;
uit 33 leden in de gemeenten van 35.000 tot 39.999 inwoners;
uit 35 leden in de gemeenten van 40.000 tot 49.999 inwoners;
uit 37 leden in de gemeenten van 50.000 tot 59.999 inwoners;
uit 39 leden in de gemeenten van 60.000 tot 69.999 inwoners;
uit 41 leden in de gemeenten van 70.000 tot 79.999 inwoners;
uit 43 leden in de gemeenten van 80.000 tot 89.999 inwoners;
uit 45 leden in de gemeenten van 90.000 tot 99.999 inwoners;
uit 47 leden in de gemeenten van 100.000 tot 149.999 inwoners;
uit 49 leden in de gemeenten van 150.000 tot 199.999 inwoners;
uit 51 leden in de gemeenten van 200.000 tot 249.999 inwoners;
uit 53 leden in de gemeenten van 250.000 tot 299.999 inwoners;
uit 55 leden in de gemeenten van 300.000 inwoners en meer.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Dit systeem heeft als voornaamste nadeel dat indien men een scheiding tussen raad en college wil
organiseren, het aantal mandatarissen te sterk zal stijgen.
2) Scenario 1: r²= 0.93, aantal raadsleden= 5862, aantal inwoners per raadslid= 1006
423
Dit scenario is gebaseerd op het Franse indelingssysteem, en heeft tot gevolg dat voornamelijk de
middelgrote gemeenten inleveren. De kleinste gemeenten en de grote steden blijven relatief goed
gespaard
De gemeenteraad bestaat:
uit 7 leden in de gemeenten met minder dan 2.500 inwoners;
uit 11 leden in de gemeenten van 2.500 tot 4.999 inwoners;
uit 15 leden in de gemeenten van 5.000 tot 9.999 inwoners;
uit 19 leden in de gemeenten van 10.000 tot 19.999 inwoners;
uit 21 leden in de gemeenten van 20.000 tot 29.999 inwoners;
uit 25 leden in de gemeenten van 30.000 tot 39.999 inwoners;
uit 29 leden in de gemeenten van 40.000 tot 49.999 inwoners;
uit 31 leden in de gemeenten van 50.000 tot 59.999 inwoners;
uit 35 leden in de gemeenten van 60.000 tot 79.999 inwoners;
uit 39 leden in de gemeenten van 80.000 tot 99.999 inwoners;
uit 41 leden in de gemeenten van 100.000 tot 149.999 inwoners;
uit 45 leden in de gemeenten van 150.000 tot 199.999 inwoners;
uit 49 leden in de gemeenten van 200.000 tot 249.999 inwoners;
uit 51 leden in de gemeenten van 250.000 tot 299.999 inwoners;
uit 55 leden in de gemeenten met 300.000 inwoners of meer;
3) Scenario 2: r²= 0.97, aantal raadsleden= 4896, aantal inwoners per raadslid= 1205
In dit scenario leveren alle gemeenten in, met uitzondering van de grotere steden. Voordeel van
dit systeem is de meer gelijke behandeling op het niveau van inwoners/raadslid. Nadeel is dat een
aantal lokale besturen zeer sterk moeten inleveren.
De gemeenteraad bestaat:
uit 7 leden in de gemeenten met minder dan 2.500 inwoners;
uit 11 leden in de gemeenten van 2.500 tot 9.999 inwoners;
uit 15 leden in de gemeenten van 10.000 tot 19.999 inwoners;
uit 19 leden in de gemeenten van 20.000 tot 29.999 inwoners;
uit 23 leden in de gemeenten van 30.000 tot 39.999 inwoners;
uit 27 leden in de gemeenten van 40.000 tot 49.999 inwoners;
uit 31 leden in de gemeenten van 50.000 tot 59.999 inwoners;
uit 35 leden in de gemeenten van 60.000 tot 69.999 inwoners;
uit 39 leden in de gemeenten van 70.000 tot 79.999 inwoners;
uit 43 leden in de gemeenten van 80.000 tot 89.999 inwoners;
uit 47 leden in de gemeenten van 90.000 tot 99.999 inwoners;
uit 51 leden in de gemeenten met 100.000 inwoners of meer;
4) Scenario 3: r²= 0.96, aantal raadsleden 5906, aantal inwoners per raadslid 999.
Hier leveren voornamelijk de gemeenten onder de 20.000 inwoners sterk in, de anderen een stuk
minder. In gemeente vanaf 50.000 inwoners stijgt het aantal raadsleden.

424
De gemeenteraad bestaat:
uit 7 raadsleden in de gemeenten met minder dan 2.500 inwoners;
uit 9 raadsleden in de gemeenten van 2.500 tot 4.999 inwoners;
uit 11 raadsleden in de gemeenten van 5.000 tot 7.499 inwoners;
uit 13 raadsleden in de gemeenten van 7.500 tot 9.999 inwoners;
uit 17 raadsleden in de gemeenten van 10.000 tot 14.999 inwoners;
uit 21 raadsleden in de gemeenten van 15.000 tot 19.999 inwoners;
uit 25 raadsleden in de gemeenten van 20.000 tot 29.999 inwoners;
uit 29 raadsleden in de gemeenten van 30.000 tot 39.999 inwoners;
uit 33 raadsleden in de gemeenten van 40.000 tot 49.999 inwoners;
uit 37 raadsleden in de gemeenten van 50.000 tot 59.999 inwoners;
uit 41 raadsleden in de gemeenten van 60.000 tot 69.999 inwoners;
uit 45 raadsleden in de gemeenten van 70.000 tot 79.999 inwoners;
uit 49 raadsleden in de gemeenten van 80.000 tot 89.999 inwoners;
uit 53 raadsleden in de gemeenten van 90.000 tot 99.999 inwoners;
uit 57 raadsleden in de gemeenten met 100.000 inwoners of meer.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
BIJLAGE 2
SCENARIO’S VOOR HET VASTLEGGEN VAN HET
AANTAL SCHEPENEN NAAR GEMEENTEGROOTTE
425
Hieronder worden vier mogelijkheden uitgewerkt met betrekking tot het aantal te verkiezen schepenen.
Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de burgemeester en de schepenen niet langer deel
uitmaken van de gemeenteraad. Bij deze verschillende scenario’s blijft het aantal gemeenteraadsleden
per gemeente constant, met name volgens de indeling die in scenario 3 van bijlage 1 beschreven
werd en die ook in de proeve werd gevolgd. In de opmerkingen en de conclusie bij deze
scenario’s werd daar dan ook rekening mee gehouden.
Scenario 1 (louter theoretisch en niet operationeel)
1 schepen en een burgemeester in de gemeenten van minder dan 2.000 inwoners;
3 schepenen en een burgemeester in die van 2.000 tot 9.999 inwoners;
5 schepenen en een burgemeester in die van 10.000 tot 74.999 inwoners;
7 schepenen en een burgemeester in die van 75.000 tot 99.999 inwoners;
9 schepenen en een burgemeester in die van 100.000 inwoners en daarboven.
aantal schepenen: 1.360
aantal burgemeesters: 308
totaal aantal leden van het college van burgemeester en schepenen: 1.668
aantal gemeenteraadsleden: 5.918
totaal aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.586
huidig aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.268
saldo: + 318
Opmerkingen: In deze hypothese komen er in totaal 318 gemeentelijke mandatarissen bij, maar
dat belet niet dat nog 85 Vlaamse gemeenten minimum één tot maximum vier mandatarissen
moeten inleveren. Het gaat om de gemeenten met minder dan 10.000 inwoners, behalve dan de
allerkleinste. De gemeenten met meer dan 15.000 inwoners gaan erop vooruit wat het aantal
mandatarissen betreft, gemeenten met meer 50.000 inwoners gaan er zelfs sterk op vooruit (van 6
tot 20 extra mandatarissen).
Scenario 2
(principe: aantal schepenen = aantal raadsleden/6, afronding naar beneden).
1 schepen en een burgemeester in de gemeenten van minder dan 7.500 inwoners;
2 schepenen en een burgemeester in die van 7.500 tot 14.999 inwoners;
3 schepenen en een burgemeester in die van 15.000 tot 19.999 inwoners;
4 schepenen en een burgemeester in die van 20.000 tot 39.999 inwoners;
5 schepenen en een burgemeester in die van 40.000 tot 49.999 inwoners;
6 schepenen en een burgemeester in die van 50.000 tot 74.999 inwoners;
7 schepenen en een burgemeester in die van 75.000 tot 79.999 inwoners;

426
8 schepenen en een burgemeester in die van 80.000 tot 99.999 inwoners;
9 schepenen en een burgemeester in die van 100.000 inwoners en daarboven.
aantal schepenen: 819
aantal burgemeesters: 308
totaal aantal leden van het college van burgemeester en schepenen: 1.127
aantal gemeenteraadsleden: 5.918
totaal aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.045
huidig aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.268
saldo: - 223
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
Opmerkingen: In deze hypothese zouden er 223 mandatarissen minder zijn dan nu het geval is.
Daarbij leveren 164 gemeenten minimum één tot maximaal 6 mandatarissen in, meer bepaald de
gemeenten die minder dan 15.000 inwoners tellen. Ook hier verliezen de allerkleinste gemeenten
geen mandatarissen en krijgen de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners er minimum 7 tot
maximaal 20 mandatarissen bij.
Scenario 3: (de huidige regeling)
2 schepenen en een burgemeester in de gemeenten van minder dan 1.000 inwoners;
3 schepenen en een burgemeester in die van 1.000 tot 4.999 inwoners;
4 schepenen en een burgemeester in die van 5.000 tot 9.999 inwoners;
5 schepenen en een burgemeester in die van 10.000 tot 19.999 inwoners;
6 schepenen en een burgemeester in die van 20.000 tot 29.999 inwoners;
7 schepenen en een burgemeester in die van 30.000 tot 49.999 inwoners;
8 schepenen en een burgemeester in die van 50.000 tot 99.999 inwoners;
9 schepenen en een burgemeester in die van 100.000 tot 199.999 inwoners;
10 schepenen in die van 200.000 inwoners en daarboven.
aantal schepenen: 1.561
aantal burgemeesters: 308
totaal aantal leden van het college van burgemeester en schepenen: 1.869
aantal gemeenteraadsleden: 5.918
totaal aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.787
huidig aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.268
saldo: 519
Opmerkingen: In deze hypothese komen er in totaal 519 gemeentelijke mandatarissen bij, maar
ook hier zijn er nog heel wat gemeenten die mandatarissen moeten inleveren. Net zoals in scenario
1 leveren de gemeenten met minder dan 10.000 inwoners mandatarissen in, behalve dan de
allerkleinste: 85 Vlaamse gemeenten verliezen minimum één tot maximaal drie mandatarissen. De
andere blijven hun aantal behouden of gaan er sterk tot zeer sterk op vooruit.
Scenario 4
(principe: scenario 2, te beginnen met 2 schepenen en één burgemeester, en voor elke categorie
één schepen meer met een plafond van 8 schepenen).
2 schepenen en een burgemeester in de gemeenten van minder dan 7.500 inwoners;
3 schepenen en een burgemeester in die van 7.500 tot 14.999 inwoners;
4 schepenen en een burgemeester in die van 15.000 tot 19.999 inwoners;
5 schepenen en een burgemeester in die van 20.000 tot 39.999 inwoners;
6 schepenen en een burgemeester in die van 40.000 tot 49.999 inwoners;

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
7 schepenen en een burgemeester in die van 50.000 tot 74.999 inwoners;
8 schepenen en een burgemeester in die van 75.000 en daarboven;
aantal schepenen: 1.120
aantal burgemeesters: 308
totaal aantal leden van het college van burgemeester en schepenen: 1.428
aantal gemeenteraadsleden: 5.918
totaal aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.346
huidig aantal gemeentelijke mandatarissen: 7.268
saldo: 78
427
Opmerkingen: In deze hypothese komen er in totaal 78 gemeentelijke mandatarissen bij. Ook
hier krijgen we ongeveer hetzelfde fenomeen als bij de andere scenario’s: 130 van de 185 gemeenten
met minder dan 15.000 inwoners moeten minimaal één tot maximaal vijf mandatarissen inleveren.
CONCLUSIE:
In elke denkbare hypothese zullen de kleinere gemeenten in totaal minder mandatarissen hebben
dan nu het geval is, ondanks het feit dat de schepenen en de burgemeester niet meer in de gemeenteraad
zetelen. Die daling is volledig te wijten aan de nieuwe regeling in verband met het
aantal gemeenteraadsleden per gemeente. De scenario’s 1 en 2 zijn niet te verkiezen om meerdere
redenen. Ten eerste omdat zij voor de kleinste gemeenten een college instellen van slechts twee
leden: één schepen en één burgemeester. Om de machtsverhouding binnen het college te spreiden
is het zeker aangewezen om voor een college van minstens drie leden te opteren. Dit is in de
scenario’s 3 en 4 wel het geval. Scenario 2 heeft niet alleen tot gevolg dat het totaal aantal gemeentelijke
mandatarissen drastisch daalt, maar ook dat het aantal mandatarissen in meer dan de helft
van de gemeenten daalt. Deze daling is minder uitgesproken in de scenario’s 3 en 4, en ook in
scenario 1, maar daar is het nadeel dat slechts met 5 categorieën gewerkt wordt. Een spreiding
over meer categorieën, zoals in artikel 16 van de gemeentewet, waarop scenario 3 trouwens gebaseerd
is, is meer aangewezen, zodat de overgang van de ene naar de andere categorie eerder
“geleidelijk” kan plaatsvinden. Vijf modellen voor een zo diverse groep van Vlaamse gemeenten
lijkt te weinig.
Scenario 3 is een volledige herschrijving van het huidige artikel 16 van de gemeentewet. Belangrijkste
vaststelling hier is dat het totaal aantal gemeentelijke mandatarissen sterk stijgt. Toch moeten
nog 85 gemeenten het in die hypothese met minder mandatarissen stellen, in die zin perfect
vergelijkbaar met scenario 1.
Scenario 4 is eigenlijk een herneming van scenario 2, maar waarbij elke categorie van gemeenten
één schepen meer krijgt, te beginnen met een college bestaande uit drie leden in de kleinste
gemeenten. Voor de grootste gemeenten wordt het maximum aantal geplafonneerd op 8 schepenen.
Dit scenario biedt de beste oplossing. In deze hypothese kunnen we zeggen dat het totaal
aantal gemeentelijke mandatarissen min of meer status quo blijft (plus 78). Het feit dat -in deze
theoretische berekening- de kleinere gemeenten (- 15.000 inwoners) mandatarissen moeten inleveren
ten koste van de grotere (+ 15.000) is, zoals gezegd, voornamelijk het gevolg van de nieuwe
indeling op basis waarvan het aantal te verkiezen gemeenteraadsleden bepaald wordt.

428
Proeve van Vlaams gemeentedecreet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
EINDNOTEN
DEEL I - DE VLAAMSE GEMEENTEN
IN DE STAATS- EN BESTUURLIJKE ORGANISATIE (blz.18)
429
1 De term “hoofdstructuur” wordt ontleend aan het Advies van de Commissie Bestuurlijke
Organisatie: De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen, Ministerie van de Vlaamse
Gemeenschap, 1997, 55 e.v. De vormen van bestuurlijke organisatie, die daarnaast kunnen
bestaan zonder rechtstreekse democratische legitimering, worden in dit advies “hulpstructuren”
geheten.
2 Dit was bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2000 enkel het geval in Antwerpen. De mogelijkheid
om districtsraden op te richten is sedert 1997 ingeschreven in artikel 41 van de
Grondwet.
3 Artikel 162 van de Grondwet.
4 We verkiezen de term “regionalisering” boven de vaak gebruikte “federalisering”. Dit laatste
woord wijst immers op het toekennen van bevoegdheden aan de federale overheid of ook
nog op het federaal worden van een staat zonder meer.
5 De onderzoekers zijn de mening toegedaan dat op dit punt in het reeds vermelde advies van
de Commissie Bestuurlijke Organisatie een stap te ver wordt gezet. Volgens dit advies zou
de Grondwet er zich toe moeten beperken om alleen nog te bepalen dat indien de deelstaten
zouden beslissen tot het inrichten van een intermediair bestuursniveau de raden van deze
besturen dan rechtstreeks moeten worden verkozen. Zelfs in de optiek van het advies van de
Commissie Bestuurlijke Organisatie is dit standpunt weinig logisch daar dit advies op meerdere
punten aantoont dat een bestuursniveau tussen Vlaanderen en de gemeenten in de
bestuurlijke organisatie een meerwaarde heeft. Deze meerwaarde wordt afgeleid uit de noodzaak
van een zowel democratische als doelmatige gebiedsgerichte beleidsvoering.
In dezelfde context zou het dan ook een verarming betekenen indien de decentralisatie op
twee niveaus niet langer uitdrukkelijk grondwettelijke bescherming zou genieten. Deze redenering
kan trouwens worden volgehouden zowel wanneer overal in Vlaanderen provincies
verder blijven functioneren als wanneer -zoals in het advies van de Commissie Bestuurlijke
Organisatie wordt overwogen- eventueel in sommige grootstedelijke gebieden zou worden
overgegaan tot de creatie van stadsgewesten. Deze zullen binnen hun gewest de provinciale
en gebiedsgerichte functies trouwens alleen kunnen overnemen indien dan op hun niveau
rechtstreekse verkiezingen worden georganiseerd. Binnengemeentelijk werd het principe
van de rechtstreekse verkiezing van de deelgemeente- of districtsraden inmiddels wel grondwettelijk
verankerd. Ook bovengemeentelijk is dit de evidentie zelf indien “checks” en
“balances”, vertrouwdheid met streekkenmerken en - prioriteiten en adequate verantwoordingsplichten
t.a.v. de burgers als een meerwaarde wordt erkend in de organisatie van het
binnenlands bestuur.
6 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., Proeve van
Grondwet voor Vlaanderen, Brugge, Die Keure, 1996
7 Zie in dit verband de uitgebreide studie over de lokale besturen in federale staten: CEREXHE,
E., NIHOUL, M., REGOUT, M., en VON STRENG, E., Le statut des collectivités locales dans l’Etat
fédéral, Namen, Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix. Faculté de droit, 1994, 4
delen. Zie ook: NIHOUL, M., “La commune dans l’Etat fédéral. Analyse comparative de la
situation dans cinq Etats fédéraux: Les Etats-Unis, le Canada, l’Allemagne, la Suisse et
l’Espagne”, Le Mouvement Communal, 1993, n° 11.
8 CEREXHE, E., NIHOUL, M., REGOUT, M., en VON STRENG, E., o.c., deel 1, 33.
9 CEREXHE, E., NIHOUL, M., REGOUT, M., en VON STRENG, E., o.c., deel 2, 11-12.
10 CEREXHE, E., NIHOUL, M., REGOUT, M., en VON STRENG, E., o.c., deel 1, 25.
11 Recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral, nr. 40, I, 272. Zie ook BRIDEL, M., Précis de droit

430
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
constitutionnel et public suisse, Lausanne, Payot, 1965, 251.
12 CEREXHE, E., NIHOUL, M., REGOUT, M., en VON STRENG, E., o.c., deel 4, 83.
13 Artikel 6, al. 2, b en c. van de Zwitserse Grondwet. Zie ook CEREXHE, E., NIHOUL, M.,
REGOUT, M., en VON STRENG, E., o.c., deel 1, 34.
14 BRANTS, K., KETELAER, C., en DE RIDDER, G., Het Belgisch Gemeenterecht, Antwerpen, Standaard
Uitgeverij, 1947, 7-11.
15 Rapport fait par M. RAIKEM, dans la séance du 23 décembre 1830, in VAN OVERLOOP, J.,
Exposé des motifs de la Constitution belge, Brussel, Goemaere, 1864, 355.
16 MAES, R., “De staatshervorming en de gemeenten”, T.B.P., 1983, 351.
17 DÉOM, D., en DE KERCHOVE, G., “L’intérêt communal”, Annales de droit, 1980, 155-156.
18 Arbitragehof, 28 mei 1991, nr. 13/91. Onafhankelijk moet hier begrepen worden als zelfstandig.
Het toenmalige artikel 31 is het huidige artikel 41.
19 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 21 en
211.
20 Daarvoor is trouwens geen grondwetsherziening nodig. Artikel 198 van de Grondwet bepaalt
immers dat de grondwetgevende Kamers, in overeenstemming met de Koning, onder
andere de onderverdeling in titels, hoofdstukken en afdelingen van de Grondwet kunnen
aanpassen, met twee derden van de stemmen, op voorwaarde dat twee derden van de leden
van elke Kamer aanwezig zijn.
21 Zie CLEMENT, J., “Het Sint-Michielsakkoord en de lokale en provinciale besturen”, T. Gem.,
1994, 2-19. CLEMENT, J., “Naar een sluipende regionalisering van de organieke gemeente- en
provinciewetgeving?”, T.Gem., 1996, 237-246. Zie ook MAES, R., JOCHMANS, K., VERBELEN,
B., “De gevolgen van het Sint-Michielsakkoord en van de vierde staatshervorming voor de
lokale besturen”, De Gem., 1994, deel 1: 74-85, deel 2: 151-157, err., De Gem., 1994, 218.
22 Verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999, B.S. 5 mei 1999.
23 Artikel 7 van de BWHI
24 De wet van 26 juni 1971 houdende organisatie van de agglomeraties en de federaties van
gemeenten, B.S. 24 augustus 1971.
25 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch
Administratief Recht, 15° druk, Antwerpen, Kluwer, 1999, 102 en BOES, M., Administratief
Recht, Leuven, Acco, 2000, 99.
26 Vóór de wijziging van de BWHI in 1993 bepaalde artikel 6, §1, VIII, 1° van die wet dat de
gewesten bevoegd waren voor de werkwijze, de controle en de vaststelling van het ambtsgebied
van de verenigingen van gemeenten tot nut van het algemeen en de toepassing van de
organieke wetten betreffende die verenigingen.
27 Zolang immers de federale wetgever op basis van artikel 129 van de Grondwet bevoegd
blijft voor het taalregime in die gemeenten, lijkt het onwaarschijnlijk dat de decreetgever
bevoegd zou worden voor de wijziging van de grenzen ervan.
28 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J.,o.c., 211.
29 Artikel 5 van Europees Handvest voor de lokale autonomie, zie http://www.coe.fr
30 Deze bepaling werd recent in de Grondwet ingevoegd door de grondwetsherziening van 11
maart 1997, B.S. 2 april 1997.
31 Wet van 19 maart 1999 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, de gemeentekieswet, de
wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, de wet van 11 april
1994 tot organisatie van de geautomatiseerde stemming en de wet van 7 juli 1994 betreffende
de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezing van de
provincieraden en de gemeenteraden en voor de rechtstreekse verkiezing van de raden voor
maatschappelijk welzijn, strekkende tot de oprichting van districten en de organisatie van de
rechtstreekse verkiezing van hun raden, B.S. 31 maart 1999, err., B.S. 12 juni 1999 en B.S. 24
februari 2000.
32 Bijzondere wet Hervorming der Instellingen, art. 6 § 1, VIII, en 4°. De Bijzondere wet
Hervorming der Instellingen werd m.b.t. de bevoegdheid voor de binnengemeentelijke territoriale
organen gewijzigd bij bijzondere wet van 19 maart 1999, B.S. 31 maart 1999. Bijzonder
decreet van 13 april 1999 betreffende de voorwaarden en de wijze van oprichting
van binnengemeentelijke territoriale organen, B.S. 30 juni 1999.
33 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 221

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
431
34 Deze bepaling werd in de Grondwet ingevoegd door de grondwetsherziening van 12 maart
1999, B.S. 9 april 1999, tweede uitgave.
35 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 214
36 In tegenstelling tot wat het Sint-Michielsakkoord oorspronkelijk liet uitschijnen, ziet het
ernaar uit dat de decreetgever bevoegd zal zijn om de organieke wetgeving op de lokale
besturen met een gewone meerderheid te regelen.
37 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 220.
38 De Raad van State oordeelde dat dit het geval was voor de organieke wetgeving op de
OCMW’s, Advies van de Raad van State, Gedr. St., Kamer, B.Z., 1988, 87/2
39 Gedr. St., Vl. R., 1996-97, 720/2 en Gedr. St., Kamer, 1956-57, 762/1.
40 VELAERS, J., De Grondwet en de Raad van State. Afdeling wetgeving, Maklu, Antwerpen, 1999, 651
41 VELAERS, J., o.c., 651. Gedr. St., Vl. R., 1996-97, 720/2
42 Bijzondere wet Hervorming der Instellingen, art. 6, § 1, VIII, 2° en 3°.
43 Artikel 145 van de Nieuwe Gemeentewet
44 Artikel 293 van de wet van 16 juli 1993, B.S., 20 juli 1993.
45 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 214.
46 De bepaling uit artikel 162 kan evenwel weggelaten worden omdat zij het principe van
artikel 41 enkel herhaalt. De toevoeging over de goedkeuring van hun handelingen kan
eventueel in artikel 41 ingeschreven worden of zelfs weggelaten worden vermits ze besloten
ligt in een andere bepaling over het bestuurlijk toezicht in hetzelfde artikel. De aparte vermelding
van het goedkeuringstoezicht heeft evenwel belangrijke gevolgen volgens de Raad
van State. Zie R.v.St., 2 juni 1998, gemeente Middelkerke, cfr. infra.
47 MAST, A., “De specifieke inhoud van het gemeentelijk belang”, T.B.P., 1967, 345.
48 Cass., 6 april 1922, Pas., 1922, 235 en MAST, A., o.c., 1967, 345.
49 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 212-
214
50 Gedr. St., Kamer, B.Z. 1968, Verslag namens de commissie voor grondwetsherziening, uitgebracht
door de heer Boel, nr. 10-20/1, 4.
51 Gedr. St., Kamer, B.Z. 1968, o.c., 4.
52 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., o.c., 424-425.
53 Als zodanig geldt dit principe ook voor de gewesten en de gemeenschappen.
54 Er zou ook kunnen gewag gemaakt worden van de gemeentelijke bevoegdheden, die op een
aan de specifieke wetten of decreten “gebonden” wijze moeten worden uitgeoefend. De
term “gebonden bevoegdheden” is echter niet volledig adequaat. Hij wordt ook vaak buiten
de context van de gemeentelijke bevoegdheid gebruikt. Zo duidt de Raad van State in zijn
rechtspraak met deze term ook de bevoegdheid aan waarbij een overheid of een instelling
geen beleids- of beoordelingsvrijheid heeft. De betrokken overheid of instelling kan in
principe slechts één beslissing nemen. Zij heeft in dat geval geen discretionaire bevoegdheid
of appreciatiebevoegdheid. Zie bijvoorbeeld: R.v.St., 30 november 1998, nr. 77.269 en R.v.St.,
21 februari 2000, nr. 85.427.
55 Gedr. St., Senaat, 1136-1, 1993-1994. Advies van de Raad van State, Ontwerp van wet betreffende
de participatie van gemeenten in bedrijven voor produktie, vervoer en distributie van
energie.
56 R.v.St., Gemeente Etterbeek, nr. 15.973, 10 juni 1973.
57 R.v.St., Gemeente Komen, nr. 1108, 22 oktober 1951 en R.v.St., Verstichelen, nr. 7645, 21 januari
1960.
58 Cass., 6 april 1922, Pas., 1922, 235.
59 Cass., 3 januari 1964, Pas., 1964, I, 460 en Cass., 30 december 1841, Pas., 1842, I, 25.
60 BUTTGENBACH, A., Droit administratif belge, Brussel, Larcier, 1966, 623.
61 MAST, A., o.c., 1967, 345.
62 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., o.c., 428.
63 DÉOM, D. en DE KERCHOVE, G., o.c., 153.
64 Cass., 6 december 1994, Arr. Cass., 1994, 1065. MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en
VANDE LANOTTE, J., o.c., 429
65 Artikel 8 van het Handvest.
66 Zie hierover paragraaf 3 van dit hoofdstuk.

432
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
67 DEMBOUR, J., Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Larcier, Brussel, 1955, 1 en MAST, A.,
DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., o.c., 98.
68 VELAERS, J., o.c. 805; Gedr. St., Vl. R., 1988-89, 209/1.
69 Artikel 132 van de Nederlandse Grondwet.
70 Artikel 83, 5°: “De toezichthoudende overheid of het decreet kunnen optreden om te beletten
dat het recht wordt geschonden of het algemeen belang geschaad”, CLEMENT, J., PAS, W.,
SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 214.
71 Verwijzing naar DE VISSCHERE, F., in MAST, A., o.c., 1967, 350, en MAST, A., DUJARDIN, J., VAN
DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., o.c., 100.
72 MAST, A., o.c., 1967, 350.
73 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., o.c., 100-101.
74 R.v.St., 6 januari 1981, nr. 20.840, Berghmans
75 R.v.St., 13 juli 1977, nr. 18.255, Verbiest
76 R.v.St., 2 juni 1998, nr. 74.031, Middelkerke
77 VAN MENSEL, A., “Administratief toezicht op de gemeenten, discretionaire bevoegdheden
en het beginsel van behoorlijk bestuur”, T.B.P., 1992, II.
78 Artikelen 30 §5 en 33quinquies van het decreet van 28 april 1993, houdende regeling, voor het
Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten, B.S. 3 augustus 1993.
79 CLEMENT, J., PAS, W., SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., en VAN NIEUWENHOVE, J., o.c., 220.
80 Met het Handvest werd inmiddels wel ingestemd door de Waalse Gewestraad, bij decreet
van 15 december 2000, B.S. 18 januari 2001en reeds eerder door de Brusselse Hoofdstedelijke
Raad bij ordonnantie van 22 april 1999, B.S. 22 oktober 1999. Zowel het decreet als de
ordonnantie bepalen dat het Handvest volkomen uitwerking zal hebben.
81 Van die twintig bepalingen moeten er ten minste tien gekozen worden uit een lijst bepalingen,
opgenomen in artikel 12: het gaat onder meer over het garanderen van de lokale autonomie,
de wettelijke of grondwettelijke grondslag daarvoor, het subsidiariteitsbeginsel, de
bescherming van de territoriale grenzen van de lokale autoriteiten, het bestuurlijk toezicht
ter verzekering van de naleving van de wet, de financiële autonomie en het recht om samen
te werken of zich te verenigen met andere lokale besturen.
82 In het Engels draagt het Handvest de titel van “European Charter of Local Self-Government”
en in het Duits “Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung”. In de Franse en
de Nederlandse versie is daarentegen sprake van “lokale autonomie”. In deze paragraaf
wordt gesteund op de Nederlandse vertaling. Zie ook: VAN CAUWENBERGHE, J.C., “Het Europees
Handvest inzake lokale autonomie”, De Gemeente, 1992, pp. 232-236; DE BRUYCKER,
Ph., (Ed.), L’avenir des Communes et des Provinces dans la Belgique fédérale. Entre Régionalisation et
Charte européenne de l’autonomie locale, Brussel, Bruylant, 1997.
83 Handvest, Preambule en art. 4, 3.
84 Handvest, artikel 13.
85 Handvest, artikel 3.
86 Handvest, artikel 2.
87 Handvest, artikel 4, 1°, 2°, 4° en 5°.
88 Handvest, artikel 4, 6° en artikel 9, 6°.
89 Handvest, artikel 5.
90 Handvest, artikel 11.
91 Naar aanleiding van de samenvoegingen van gemeenten in de jaren ’60 en ’70, werd door
twee tijdelijke wetten een procedure ingesteld waarbij de voorstellen tot territoriale wijzigingen
voorgelegd moesten worden aan de gemeenteraden van de betrokken gemeenten. Toch
was ook deze consultatieprocedure niet adequaat vermits de gemeenten slechts geraadpleegd
werden over het initiële voorstel en nooit over het eventueel gewijzigde en definitieve voorstel.
Echte raadpleging houdt in dat indien het voorstel wordt gewijzigd zich een nieuwe
raadpleging opdringt.
92 Handvest, artikel 6, 1°.
93 Handvest, artikel 10, 1°.
94 Handvest, artikel 10, 2°.
95 Handvest, artikel 10, 3°.
96 Benelux Economische Unie, Grensoverschrijdende samenwerking, Referaten van een studiedag

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
433
gehouden in Turnhout op 30 oktober 1996. SEERDEN, R., Publiekrechtelijke grensoverschrijdende
samenwerking tussen decentrale overheden. Juridische aspecten van publiekrechtelijke afspraken tussen Nederlandse
decentrale overheden en hun “counterparts” in België en Duitsland. Maklu, Nomos, Antwerpen,
Baden-Baden, 1993.
97 Bijzondere wet Hervorming der Instellingen, art. 92bis, § 2, d.
98 Handvest, artikel 7.
99 Handvest, artikel 6, 2°.
100 Handvest, art. 8.
101 Handvest, art. 9, 1 tot en met 4.
102 Handvest, artikel 9, 5° en 6°.
103 Handvest, artikel 9, 7°. Deze bepaling geldt slechts “voor zover mogelijk”.
104 Handvest, artikel 9, 8°.
105 Zie het rechtsvergelijkend overzicht in het vorig hoofdstuk.
106 Artikel 46 van de GWHI.
107 De artikelen 4 en 5 van de Grondwet.
108 Verklaring tot herziening van de Grondwet van 5 mei 1999, B.S. 5 mei 1999.
109 Waaronder voornamelijk professor ALEN. Zie “André Alen licht stelling-Alen toe”, De Standaard,
29april 1999. De stelling van ALEN is genuanceerd in de zin dat hij stelt “dat het mogelijk
lijkt om op grond van de rechtspraak van het Arbitragehof bij bijzondere wet “bevoegdheden” inzake
ondergeschikte besturen aan de gewesten op te dragen”, waarmee hij lijkt te willen zeggen dat dit niet
voor “de” of “alle” bevoegdheden inzake de ondergeschikte besturen geldt.
110 Zie o.a. ALEN, A., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Kluwer, Antwerpen, 1995, 357-360;
BRIBOSIA, H., en VAN BOXSTAEL, J. L., Le partage des compétences dans la Belgique fédérale, La
Charte, Brugge, 1994, 114-131; CEREXHE, G., Les compétences implicites et leur application en droit
belge, Bruylant, Brussel, 1989, p.360-380; CEREXHE, G.,” “Les matières réservées”: une notion
de droit constitutionnel?”, A.P.T., 1983, 252-253; DELVA, J., en SMETS, J., “De staatshervorming
en het strafrecht”, Liber Amicorum Marc Châtel, Antwerpen, Kluwer, 1991, 88-91; LEROY, M.,
“L’avenir des matières réservées”, Rev. Dr. ULB, 1990, p.15-49; SENELLE, R., en VANDEVELDE,
E., “De residuaire bevoegdheden”, T.B.P., 1980, 245-257 en SMETS, J., “De verklaring tot
herziening van de Grondwet en de door de Grondwet aan de “wet” voorbehouden bevoegdheden
- enige kanttekeningen”, T.B.P., 1992, 459-461.
111 CLEMENT, J., D’HONDT, H., VAN CROMBRUGGE, J., en VANDERVEEREN, C., Het Sint-Michielsakkoord
en zijn achtergronden, Maklu, Antwerpen, 1993, 49.
112 Verklaring tot herziening van de Grondwet van 12 april 1995, B.S., 12 april 1995.
113 CLEMENT, J., D’HONDT, H., VAN CROMBRUGGE, J., en VANDERVEEREN, C., o.c., 52.
114 “De brug naar de eenentwintigste eeuw”, Federaal regeerakkoord van 7 juli 1999, te vinden
op http://belgium.fgov.be/nl_index.htm
115 Gedr. St., Senaat, BZ 91-92, 349/2.
116 Zie VAN HOOYDONK, E., “Knelpunten na vijf jaar gemeentebedrijvenwet”, in BAETEN, S.,
BYTTEBIER, K., en LEUS, K., (eds.), Onderneming van publiek recht, Maklu, Antwerpen, 2000,
157-246; VAN HAEGENDOREN, G., “De bevoegdheidsverdeling voor het administratief toezicht
op de ‘gemeentelijke instellingen’”, T.Gem., 1998, 4-17; LEUS, K., en BERGS, A., “Het
administratief toezicht op de gemeentebedrijven (decreet van 17 maart 1998 tot wijziging
van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaams Gewest van het administratief
toezicht op de gemeenten), T.Gem., 1999, 120-137, en VAN WALLE, E., “Het in de
maak zijnde toezicht op de autonome gemeentebedrijven”, te vinden op de website http://
aba.ewbl.vlaanderen.be/intercommunales.htm
117 VAN HAEGENDOREN, G., “De bevoegdheidsverdeling voor het administratief toezicht op de
gemeentelijke instellingen’”, T.Gem., 1998, 4-7.
118 VAN HOOYDONK, E., “Knelpunten na vijf jaar gemeentebedrijvenwet”, in BAETEN, S.,
BYTTEBIER, K., en LEUS, K., (eds.), o.c., 2000, 237 en 243.
119 Decreet van 17 maart 1998, tot wijziging van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling,
voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten, B.S. 10
april 1998.
120 De Grondwet wijst het regelen van aangelegenheden van gemeentelijk belang weliswaar toe
aan de gemeenteraden, maar het weze duidelijk dat dit niet het enige orgaan van de ge-

434
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
meente is dat instaat voor het regelen van aangelegenheden van gemeentelijk belang. Ook
het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester regelen aangelegenheden
van gemeentelijk belang. Meer algemeen zijn de gemeenten of de gemeentelijke instellingen
bevoegd voor aangelegenheden van gemeentelijk belang.
121 De Grondwet werd immers niet herzien om het de wetgever mogelijk te maken aan de door
de gemeenten op te richten autonome gemeentebedrijven -met rechtspersoonlijkheid- bepaalde
bevoegdheden van gemeentelijk belang toe te kennen. Men bemerke nochtans dat de
Grondwet wel gewijzigd werd met het oog op het toewijzen van bevoegdheden van gemeentelijk
belang aan de binnengemeentelijke organen, die zelfs niet over rechtspersoonlijkheid
beschikken (artikel 41 van de Grondwet).
122 Volgens artikel 5, par. 1, II, 2°, BWHI zijn de gemeenschappen bevoegd voor het beleid
inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de openbare
centra voor maatschappelijk welzijn.
123 Gedr. St., Vl. R., 1996-97, 751/1.
124 Gedr. St., Vl. R., 1996-97, 720/2, Gedr. St., Kamer, B.Z., 1988, 87/2, en Gedr. St., Kamer,
1996-97, 907/1.
125 In deze context kan men zich ook afvragen of de federale overheid het bepalen van de
ambtskledij en onderscheidingstekens van de burgemeester en de schepenen zal regionaliseren.
Dit laatste lijkt geen fundamentele bevoegdheid, maar is vanuit symbolisch oogpunt vrij
belangrijk, vermits op basis van die bepaling de burgemeestersjerp de Belgische kleuren dan
wel de respectievelijke “deelstaat-kleuren” krijgt. Hetzelfde kan gezegd worden van de eedformule
en het daarin al dan niet opnemen van de getrouwheid aan Grondwet, wetten en
aan de Koning. Het vaststellen van de eedformule is een aan de wetgever voorbehouden
bevoegdheid, aldus artikel 192 van de Grondwet.
126 De wet van 9 augustus 1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de
organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet,
het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, en de wet tot
regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen, B.S., 13 augustus
1988.
127 Deze bepaling uit het Sint-Michielsakkoord werd letterlijk in de verklaring tot herziening
van de Grondwet van 12 april 1995, B.S., 12 april 1995, ingeschreven, maar is ondertussen
enigszins achterhaald in de zin dat de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een
geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, B.S., 5 januari 1999, ten aanzien
van bepaalde gemeenten afbreuk heeft gedaan aan het strikt gemeentelijk karakter van de
politiedienst.
128 Grondwetsherziening van 11 maart 1997, B.S. 2 april 1997
129 Alleen in de hypothese dat de deelstaten grondwettelijke bevoegdheden zouden krijgen, en
in zoverre de fundamentele regels met betrekking tot de gemeenten niet meer door de federale
Grondwet zouden geregeld worden, zou men kunnen aanvaarden dat die fundamentele
regels, die dan op deelstatelijk niveau in een Vlaamse Grondwet worden vastgesteld, met een
bijzondere meerderheid dienen aangenomen te worden.
130 Gedr.St. Senaat, 1998-1999, 1-1333/1, Evaluatie van de werking van de nieuwe federale structuren.
Verslag uitgebracht namens de Commissie voor de Institutionele Aangelegenheden door de
heren Caluwé, Coene, Desmedt en Hotyat, 30 maart 1999, 237-238.
131 Senaat, o.c., pp. 235-236.
132 Stelling, aangenomen door het Arbitragehof in zijn arrest van 12 juli 1995. In dat verband
zijn vooral de volgende uitspraken van belang: “Artikel 6 § 1, VIII, 1°, van de bijzondere wet
van 8 augustus 1980 moet worden gelezen in het licht van de artikelen 41 en 162 van de
Grondwet, die de gemeenten een recht van initiatief toekennen om zich te verenigen met
het oog op de gezamenlijke behartiging van aangelegenheden van gemeentelijk belang. Het
komt de gewestelijke wetgever toe de voorwaarden en de wijze van die samenwerking te
regelen. Ten deze regelt de bevoegde federale wetgever een materie die tot de werkloosheidsreglementering
behoort en bepaalt hij dat de gemeenten een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap
moeten oprichten, hetzij alleen, hetzij samen met andere gemeenten.De plaatselijke
werkgelegenheidsagentschappen behartigen in het raam van de werkloosheidsreglementering
een algemeen belang voor rekening van de federale overheid; zij streven niet een

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
435
uitsluitend gemeentelijk belang na. De bepalingen van artikel 162, vierde lid, van de Grondwet
en van artikel 6, § 1, VIII, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 zijn dan ook
niet van toepassing op die plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen.
133 Art 127 van de Grondwet bepaalt dat de gemeenschapsraden voor het onderwijs bevoegd
zijn, met uitsluiting van de bepaling van het begin en het einde van de leerplicht, de minimale
voorwaarden voor het uitreiken van diploma’s en de pensioenregeling.
134 VAN ORSHOVEN, P., o.c,, 41 en ALEN, A., o.c., 74-76.
135 Artikel 10 van de Grondwet bepaalt onder meer dat alle Belgen gelijk zijn voor de wet.
136 Artikel 159 GW bepaalt dat de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke
besluiten en verordeningen alleen toepassen in zoverre zij met de wetten overeenstemmen.
VAN ORSHOVEN, P., o.c., 41. Contra: MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE
LANOTTE, J., o.c., 717, die het begrip “wetten” hier lezen als “formele wetten”, in de zin dat
daaronder ook moeten begrepen worden “de met wetten gelijkwaardige rechtsnormen (decreten),
de met wetten vergelijkbare rechtsnormen (ordonnanties) of hogere rechtsnormen
(Grondwet of internationale verdragen)”. In dezelfde zin: RIMANQUE, K., De Grondwet, toegelicht,
gewikt en gewogen, Intersentia, Antwerpen, 1999, 318. Zie ook PAS, W., e.a., De Grondwet,
Die Keure, Brugge, 1998, 213.
137 VAN ORSHOVEN, P., o.c., p.41en RIMANQUE, K., o.c., p.326. Volgens deze laatste moet “wet”
hier gelezen worden als “elke hogere norm”. Artikel 162, tweede lid, 6° schrijft voor dat de
wetgever het optreden van de toezichthoudende overheid of van de federale wetgevende
macht verzekert om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang geschaad.
138 Andere auteurs begrijpen onder formele wetten of wetten in de formele zin enkel de akten
van de federale wetgevende macht. Zie onder meer ALEN, A., o.c., 76
139 VAN ORSHOVEN, P., o.c., 43.
140 ALEN, A., o.c., 76 en VELAERS, J., o.c., 845.
141 Deze andere wetgevende akten zijn immers ook “formele wetten”, ook al worden zij vanuit
terminologisch oogpunt gemakshalve decreten en ordonnanties genoemd.
142 Zie o.a. ALEN, A., o.c., 357-360; BRIBOSIA, H., en VAN BOXSTAEL, J. L., o.c., 114-131; DELPEREE,
F., Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruylant, Brussel, 2000, 597-599, SMETS, J., o.c., 459-461
en UYTTENDAELE, M., Le fédéralisme inachevé, Bruylant, Brussel, 1991, 491-495.
143 Zie o.a. BRIBOSIA, H., en VAN BOXSTAEL, J. L., o.c., 115 e.v.; CEREXHE, G., o.c., 1989, p.364-
376;CEREXHE, G., o.c.,1983, 252-253; DELVA, J., en SMETS, J., o.c., 88-91; SENELLE, R., en
VANDEVELDE, E., o.c., 245-257 en SMETS, J., o.c., 459-461.
144 Deze problematiek komt uitgebreid aan bod in de parlementaire voorbereiding van de staatshervorming
van 1970: Gedr. St., Senaat, 1969-1970, 390, Gedr. St., Senaat, 1969-1970, 391, en
Gedr. St., Senaat, 1969-1970, 402. Zie ook LEROY, M., o.c., p.14-20;
145 Zie bijvoorbeeld de artikelen 22, 22bis, 23 en 32 van de Grondwet.
146 Waaronder SENELLE, R., en VANDEVELDE, E., o.c., 245-257
147 Gedr. St., Senaat, BZ 1979, 261/1
148 VAN ORSHOVEN, P., o.c., 109.
149 Hand., Senaat, 24 juli 1980, 2480-2481 en Gedr.St., Senaat, 1979-1980, 434, n°2, p.235
150 VAN ORSHOVEN, P., o.c., 110.
151 Arbitragehof, nr. 44, 23 december 1987
152 Gedr. St., Senaat, BZ 1979, 261/1
153 Gedr. St., Vl. R., 1981-82, 54/2
154 VELAERS, J., o.c., 845-847
155 Gedr.St., Vl.R., 1981-1982, 54/2; zie de toenmalige artikelen 17, 23 en 59bis van de Grondwet
156 Gedr.St., Vl.R., 1981-1982, 54/2.
157 Arbitragehof, nr. 44, 23 december 1987
158 1° de rechtstreekse verkiezing van de leden van de provincieraden en de gemeenteraden; 2°
de bevoegdheid van de provincieraden en van de gemeenteraden voor alles wat van provinciaal
en van gemeentelijk belang is, behoudens goedkeuring van hun handelingen in de gevallen
en op de wijze bij de wet bepaald; 3° de decentralisatie van bevoegdheden naar de
provinciale en gemeentelijke instellingen; 4° de openbaarheid van de vergaderingen der

436
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
provincieraden en gemeenteraden binnen de bij de wet gestelde grenzen; 5° de openbaarheid
van de begrotingen en van de rekeningen; 6° het optreden van de toezichthoudende
overheid of van de federale wetgevende macht om te beletten dat de wet wordt geschonden
of het algemeen belang geschaad.
159 Het decreet van 28 april 1993 houdende regeling, voor het Vlaams Gewest, van het administratief
toezicht op de gemeenten, B.S. 3 augustus 1993, gewijzigd bij decreet van 21 december
1994, B.S. 29 december 1994, bij decreet van 22 december 1995, B.S. 30 december 1995,
bij decreet van 27 mei 1997, B.S. 19 juni 1997, bij decreet van 17 maart 1998, B.S. 10 april
1998, bij decreet van 13 april 1999, B.S. 30 juni 1999, bij decreet van 13 april 1999, B.S. 30
juni 1999, en bij decreet van 18 mei 1999, B.S. 30 juni 1999.
160 VELAERS, J., o.c., 805, Gedr. St., W.Gew.R., 1997-98, 401/1. Zie verder ook Gedr. St., Vl. P.,
1997-1998, nr. 833/1, advies van de Raad van State over een voorontwerp van decreet tot
wijziging van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaamse Gewest,
van het administratief toezicht op de gemeenten;
161 VELAERS, J., o.c., 806; Gedr. St., Br. H. Gew., 1996-97, A-179/1.
162 In artikel 162, eerste lid als “federale wet”, in artikel 162, tweede lid als “federale, decreet en
ordonnantie” en in artikel 162, tweede lid, 6° in de zin van elke hogere rechtsnorm, cfr. supra.
163 ALEN, A., EN MEERSSCHAUT, F., De Grondwet van het federale België: tekst van de op 17 februari 1994
gecoördineerde Grondwet, Kluwer, Antwerpen, 1999, 93
164 VELAERS, J., o.c., 801, Gedr. St., Vl. R., 1994-95, 647/1.
165 Nog andere organen van de gemeente dan de gemeenteraad regelen aangelegenheden van
gemeentelijk belang, zoals het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester.
166 Men wou artikel 162 van de Grondwet niet herzien, omdat men ervan uitging dat dit artikel
nog moest worden herzien met het oog op de regionalisering van de gemeentewet en dat
men van oordeel was dat men een voor herziening vatbaar verklaard artikel niet twee maal
kon wijzigen in dezelfde legislatuur.
167 Artikel 19, §1, werd in die zin gewijzigd door artikel 7 van de bijzondere wet van 16 juli 1993,
B.S. 20 juli 1993 (2° uitgave).
168 Een bijzondere wet moet in elk van beide Kamers met een bijzondere meerderheid wordenaangenomen.
Dit wil zeggen dat in elk van beide taalgroepen van de Kamers een gewone
meerderheid voorhanden moet zijn, en bovendien een tweederde meerderheid van de stemmen
in totaal. Het aanwezigheidsquorum is bereikt wanneer de meerderheid van de leden
van elke taalgroep aanwezig is. Artikel 4 van de Grondwet.
169 JORIS, A., “Les franchises urbaines en pays mosan et la Charte de Huy de 1066”, Handelingen
van het Internationaal Colloquium van Spa, Pro Civitate, Brussel, 1966, 319-333; GILISSEN,
J., “Les villes belges”, Receuils de la société Jean Bodin, Brussel, 1955, 551-574; GIRON, A.,
“Organisation administrative”, Patria Belgica, II, Brussel, 1874, 511-519; SCHILLINGS, A.,
“De gemeente: ontwikkeling en bestuur”, T.B.P., 1946, 281 e.v.; SUETENS, L.P., “Historische
begrippen”, Gemeenterecht, Heule, 1968, nr. 002, 4; VAN CAENEGEM, R.C., “Coutumes
et législation en Flandre aux XIe et XIIe siècles”, Handelingen van het Internationaal Colloquium
van Spa, Pro Civitate, 1966, Brussel, 245-279; VERCAUTEREN, F., “Les libertés urbaines
et rurales du XIe au XIVe siècle”, Handelingen van het Internationaal Colloquium van Spa, Pro
Civitate, Brussel, 1966, 19 e.v.; VRANCKX, A., “De ontwikkeling van de gemeentelijke
autonomie”, T.B.P., 1949, 153 e.v.
170 Het principe dat alle macht uitgaat van de natie werd opgenomen in de Franse Grondwet
van 3-24 september 1791. Ook de Belgische Grondwet gaat er in artikel 33 van uit dat alle
macht bij de natie berust.
171 Idee, die ook aan de grondslag ligt van artikel 162 van de Belgische Grondwet.
172 SAUTEL, G., Histoire des institutions publiques depuis la révolution française, Dalloz, Parijs, 1970;
BOURJOL, M., La réforme municipale, Bergis-Lavrault, Parijs, 1975.
173 SMELLIE, K.B., A History of Local Government, Unwin, Londen, 1968; SHARPE, L.J.,
“Theories and values of local government”, Political Studies, 1970, nr. 2, 153-174; A. MAASS,
Area and Power, Free Press, Londen, 1959; RHODES, R.A.W., “Territorial politics in the
United Kingdom: the politics of change, conflict and contradiction”, Western European Politics,
1987, nr. 4, 21-50.
174 FLOGAITIS, S., La notion de décentralisation en France, en Allemagne et en Italie, Librairie générale

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
437
de droit et de jurisprudence, Parijs, 1979; LAUWERIJSEN, S., en WUYTS, H., Bestuurswetenschappelijke
analyse van de plaatselijke besturen in West-Europa, deel I, Afdeling Bestuurswetenschap,
Leuven, 1979, 15-28; MAES, R., Bestuursorganisatie: gedecentraliseerde besturen, deel
I, Acco, Leuven,, 1987.
175 BOURJOL, M., en BODARD, S., Droits et libertés des collectivités locales territoriales, Masson,
Parijs, 1984; BOURJOL, M., e.a., Juris-classeur Collectivités Locales, Editions Techniques, Parijs,
s.d.
176 MALVOZ, L., “De plaatselijke instellingen in België van het einde van het ancien regime tot
de gemeentewet van 1836”, Driemaandelijks tijdschrift van het Gemeentekrediet van België, 1986,
nr. 158, 3-64.
177 Dit wil echter niet zeggen dat de termen “centralisatie” en “decentralisatie” niet worden
gehanteerd in de hedendaagse bestuurskundige literatuur. In het algemeen wordt met de
decentralisatie dan de territoriale spreiding van macht of bevoegdheden bedoeld. SMITH,
B.C., Decentralization. The Territorial Dimension of the State, Allen & Unwin, Londen, 1985.
Meer sprekend zijn evenwel de termen “Localism” en “Centralism” die ook terug te vinden
zijn in de titel van het werk van PAGE, E.C., Localism and Centralism in Europe. The Political and
Legal Bases of Local Self-Government, Oxford University Press, Oxford, 1991.
178 JONES, G.W., “Local Government in Britain”, in: HESSE, J.J. (ed.), Local Government and
Urban Affairs in International Perspective, Nomos, Baden-Baden, 1990, 197.
179 COCHRANE, A., Whatever Happened to Local Government, Open University Press, Buckingham,
1993.
180 STOKER, G., (ed.), The New Management of British Local Governance, Macmillan Press, Londen,
1999.
181 FORSTHOFF, E., Traité de droit administratif allemand, Bruylant, Brussel, 1969.
182 KOENIG, R., Sociologische verkenningen, Aula, Antwerpen, s.d., 278.
183 Zie verder: BECKER, E., “Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der
kommunalen Ordnung in Bund und Ländern”, in: PETERS, H., Handbuch der kommunalen
Wissenschaft und Praxis, Springer, Berlijn, 1965, I, 113-184. ENGELI, C., en HAUS, W., Quellen
zur modernen Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland, Kohlhammer, Stuttgart, 1975. WEBER,
W., Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, O. Schwartz, Göttingen, 1967.
184 SHARPE, L.J., (Ed.), Decentralist Trends in Western Democracies, Sage, Londen, 1979; DENTE,
B., en KJELLBERG, F., (Eds.), The Dynamics of Institutional Change, Sage, Londen, 1988;
HESSE, J.J., (Ed.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective, Nomos,
Baden-Baden, 1990; BATLEY, R., en STOKER, G., (Eds.), Local Government in Europe. Trends
and Developments, Sage, Londen, 1991.
185 STOKER, G., The New Management of British Local Governance, Sage, Londen, 1999.
186 HESSE, J. J., o.c., 606-607.
187 De Commissie Bestuurlijke Organisatie gaat er in haar advies vanuit dat het optimum van
bestuurskracht alvast rond de 20.000 inwoners ligt. Anderzijds dient gesteld dat het verband
tussen bestuurskracht en gemeentegrootte zeker niet zo rechtlijnig is als gedacht. Onderzoek
in Nederland komt tot de conclusie dat de omvang van de gemeenten eerder van
beperkte betekenis is voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Bovendien zou de tevredenheid
van de burgers eerder in negatieve zin evolueren vanaf een gemeentegrootte van 20.000
inwoners. DERKSEN, W., De gemeente als gemeenschap. Naar een nieuw lokaal bestuur, Vuga,
’s Gravenhage, 1992; DENTERS, S.A.H., de JONG, H.M., en THOMASSEN, J.J.A., Kwaliteit
van de gemeente. Een onderzoek naar de relatie tussen de omvang van de gemeente en de kwaliteit van het
lokaal bestuur, Vuga, ’s Gravenhage, 1990; DENTERS, S.A.H., en GEURTS, P.A.T.M., Lokale
democratie in Nederland. Burgers en hun gemeentebestuur, Coutinho, Bussum,, 1998.
188 Dexia, Local Finance in the fifteen countries of the European Union, 1998, 30.
189 Commissie Bestuurlijke Organisatie, De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen.
Advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie, 74-75.
190 Bron: Municipal expenditure in relations to gross domestic product and general government
expenditure, 19, in: Council of Europe Local Finances in Europe, Strasbourg, 1997.
191 Deze gegevens houden geen rekening met de financiële transfers die de gemeente voor
100% terugbetaald krijgt van de andere overheden, vb. pensioenen. Zo men dit toch doet,
worden de cijfers 26.9% van het BNP en 42.3% van de totale overheidsuitgaven.

438
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
192 Gegevens, verzameld door NORTON, A., International Handbook of local and regional Government.
A comparative Analysis of advanced Democracies, 1994, 71 en 72, geven volgend overzicht m.b.t.
het aandeel van de lokale besturen in het geheel van de fiscale inkomsten in de betrokken
landen:
- Scandinavische landen: meer dan 20%
- Spanje, Oostenrijk, Zwitserland en Verenigd Koninkrijk: tussen 10 en 16%
- Frankrijk, Duitsland: 7 tot 8%
- België, Italië, Griekenland: minder dan 5%.
193 Preambule tot het Europees Handvest van de lokale autonomie.
194 MAES, R., De territoriale decentralisatie. Huidige situatie en toekomstperspectieven, Inbel, Brussel,
1985; SMITH, B.C., Decentralization. The territorial Dimension of the State, Allen & Unwin, Londen,
1985; NORTON, A., o.c., E. Elgar, Hant, 1994.
195 KJELLBERG, F., “The changing values of local government” The Annals of the American
Academy of Political and social science, 1995, vol. 540, 40-50.
196 de TOQUEVILLE, A., Democracy in America, 1835, ed. 1945, Vintage Books, New York, 63.
197 MAES, R., “Het profiel van de lokale politiek”, Res Publica, 1997, nr. 1, 12.
198 van der STAAY, A.J., De onmisbare gemeente, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 1987,
11; ZIJDERVELD, A.C., De blijvende betekenis van de provincie. Een cultuursociologische beschaving,
Interprovinciaal Overleg, Den Haag, 1996.
199 KERKHOFS, J., DOBBELAERE, K., VOYE, L., en LAWIN-LEGROS, B., De versnelde
ommekeer. De waarden van Vlamingen, Walen en Brusselaars in de jaren negentig, Lannoo, Tielt, 1992,
14-15; KERKHOFS, J., en REZSOHAZY, R., De stille ommekeer. Oude en nieuwe waarden in het
België van de jaren tachtig, Lannoo, Tielt, 1984, 199.
200 ACKAERT, J., De gemeenteraadsverkiezingen, Davidsfonds, Leuven, 1994, 27-28 en 31-32.
201 SMITH, B.C., o. c., 19-30; JONES, G., en STEWART, J., The Case for Local Government, Allen
& Unwin, London, 1985, 6-10; van der STAAY, A.J., o.c., 7-11.
202 NORTON, A., o. c., 28-30.
203 DAHL, R., “The city in the future of democracy” in: FELDMAN, L.D., (ed.), Politics and
Government of Urban Canada, Methuen, London, 1981, 47-49.
204 SMITH, B.C., o. c, 26; COCHRANE, A., o. c., 70-71; BROOKE, R., Managing the Enabling
Authority, Longman, Londen, 1989.
205 Deze redenering veronderstelt dan wel dat de gemeentefiscaliteit voldoende doorzichtig is.
In ons land kan daarover de grote twijfel bestaan daar de belangrijkste gemeentebelastingen
geheven worden samen met centraal opgelegde belastingen en de meeste burgers onwetend
blijven over het aan de gemeente af te dragen aandeel in de onroerende voorheffing en in de
inkomstenbelasting.
206 SMITH, B.C., o.c., 30-31; BERG, E.L., “Decentralisatie in drievoud”, Bestuurswetenschappen,
1975, 9; MOESEN, W., VANNESTE, J., “Budgettaire autonomie. De lokale versus de federale
variant”, Tijdschrift van het Gemeentekrediet van België, 1980, nr. 132, 100.
207 BERG, E.L., o.c., 9-10; MOESEN, W., VANNESTE, J., o.c., 99.
208 Het moge dan wel evident zijn dat in de lokale politiek mogelijkheden of kansen schuilen
voor een collegiale en geïntegreerde beleidsvoering, toch is dit geen automatisme. In verschillende
Belgische gemeenten wordt eveneens een splitsing in beleidssectoren - naargelang
van de bevoegde schepen - vastgesteld. Deze sectorale aanpak - ook verkokering geheten
- wordt vaak in de hand gewerkt als gevolg van de bevoegdheidsverdeling tussen coalitiepartners.
Aldus gaat een voor de hand liggend voordeel van de lokale politiek verloren.
209 Lagen de steden in het kader van de experimentfunctie, die aan het lokaal bestuur toekomt,
nog wel aan de oorsprong van de in ons land genomen initiatieven tot arbeidsbemiddeling
of tot het uitkeren van werkloosheidsvergoedingen, dan is het toch zo dat eenmaal een
dergelijk stelsel veralgemeend wordt, de centrale overheden er in het kader van de sociale
zekerheidsregeling moeten voor zorgen dat deze voorzieningen overal en in heel het land
dezelfde zijn. Niemand verhuist omdat geboortepremies van de ene gemeente tot de andere
verschillen doch de gevolgen van verschillende werkloosheidsuitkeringen en -bijdragen zouden
ongetwijfeld tot grote volks- en bedrijvenverhuizingen leiden. Op vele domeinen is er
aldus nood ontstaan aan uniformisering.
210 SHARPE, L.J., Decentralist Trends in Western Democracies. Sage, London, 1979, 11 e.v., NOR-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
439
TON, A., o.c., 22 e.v.
211 FAVRESSE, J.M., “Déconcentration et décentralisation, Reflets d’un monde disparu”,
Administration Publique, 1984, nr. 1, p. 17-34.
212 BATLEY, R., en STOKER, G., o. c., 6; CLARKE, M., en STEWART, J., The Future for local
Government: Issues for discussion, Local Government Training Board, 1989; CLARK, T.N., en
HOFFMANN-MARTINOT, V., (Ed.), The new political Culture, Boulder, Westview, 1998.
213 In Nederland gemaakte schattingen wijzen erop dat waar de verhouding tussen de gemeentelijke
taken in autonomie en de taken in medebewind - in de betekenis van gebonden bevoegdheden
van gemengd belang - in het midden van de vorige eeuw ruwweg 95 tegen 5
bedroeg, de huidige verhouding het omgekeerde is geworden. TOONEN, T., Denken over
binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig onderbouwd, Vuga,
‘s Gravenhage, 1987, 23.
214 DE RYNCK, F., “Beleidsnetwerken in het kader van het overheidsbeleid” in: MAES, R., en
JOCHMANS, J., (res.), Inleiding tot de bestuurskunde, Stoho, Brussel, 1996, 242-272; DE RYNCK,
F., Streekontwikkeling in Vlaanderen. Bestuurskundig bekeken. Afdeling Bestuurswetenschap,
Leuven, 1994.
215 Het partnerschap tussen de centrale overheid en de lokale besturen kan echter maar tot een
reëel partnerschap uitgroeien indien die convenanten of resultaatsverbintenissen niet zomaar
eenzijdig en uniform van bovenaf worden opgelegd. Hierover moet onderhandeld
worden tussen partners, die juridisch weliswaar niet gelijk zijn, doch die elk over eigen troeven
beschikken en die ook in de onderhandelingen en overeenkomsten kunnen doen gelden.
216 DENTERS, S.A.H., de JONG, H.M., en THOMASSEN, J.J.A., Kwaliteit van de gemeente. Een
onderzoek naar de relatie tussen de omvang van de gemeente en de kwaliteit van het lokaal bestuur, Vuga,
‘s Gravenhage, 1990.
217 De gemeenten en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn werden via de Vereniging
van Vlaamse steden en gemeenten uitgenodigd om het pact mede te ondertekenen.
218 BATLEY, R., en STOKER, G., (Eds.), o.c., 5-7.
219 Het tienpuntenprogramma kent de volgende hoofdingen:
- Focus op de burger.
- De lokale besturen: een homogeen Vlaamse bevoegdheid.
- Gemeenten en OCMW’s: een samenhangend lokaal beleidsniveau.
- Versterking van de lokale bestuurskracht en van de lokale democratie.
- Financiën: basis voor goede relaties.
- Toezicht: delicaat evenwicht tussen autonomie en externe controle.
- Strategisch samenwerken tussen Vlaanderen en zijn lokale besturen.
- Overleg, communicatie en informatie als voorwaarden voor verstandhouding.
- Vorming als pijler voor duurzame kwaliteit.
- Opvolging.
DEEL II - PROEVE VAN VLAAMS GEMEENTEDECREET (blz 89)
PREAMBULE EN TITELS I, II en III VAN BOEK I:
HET GEMEENTEBESTUUR
1 Artikel 117, al. 1 van de gemeentewet luidt: “De gemeenteraad regelt alles wat van gemeentelijk
belang is; [...]”, terwijl de artikelen 41 en 162 GW het respectievelijk hebben over “De
uitsluitend gemeentelijke […] belangen worden door de gemeenteraden […] geregeld […]”
en “[…] de bevoegdheid […] van de gemeenteraden voor alles wat van […] gemeentelijk
belang is”
2 Art. 82 van de Deense Grondwet, Art. 28 van de Duitse Grondwet, Art. 50 van de Finse
Grondwet, Art. 72 van de Franse Grondwet, Art. 102 van de Griekse Grondwet, Art. 5 van
de Italiaanse Grondwet, Art. 107 van de Luxemburgse Grondwet, Art. 118 van de Oostenrijkse
Grondwet, Art. 235 van de Portugese Grondwet, Art. 140 van de Spaanse Grondwet, en
Art. 1 van de Zweedse Grondwet
3 Artikel 124 van de Nederlandse Grondwet: “1. Voor provincies en gemeenten wordt de

440
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.
2. Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd
bij of krachtens de wet.”
4 Artikel 108 van de Nederlandse gemeentewet
5 Artikel 28, 2 van de Duitse federale Grondwet
6 Artikelen 97 en 100 van de Grondwet van Brandenburg, artikel 137 1° van de Grondwet van
Hessen, de artikelen 117 en 118 van de Grondwet van Saarland, artikel 71 van de Grondwet
van Baden-Württemberg, artikel 11 van de Grondwet van Bayern, artikelen 143 en 144 van
de Grondwet van Bremen, artikel 72 van de Grondwet van Mecklenburg-Vorpommern,
artikel 57 van de Grondwet van Niedersachsen, artikel 78 van de Grondwet van Nordrhein-
Westfalen, artikel 49 van de Grondwet van Rheinland-Pfalz, artikelen 84 en 85 van de Grondwet
van Sachsen, artikel 87 van de Grondwet van Sachsen-Anhalt, en artikel 91 van de
Grondwet van Thüringen
7 GERN, A., Deutsches Kommunalrecht, Nomos, Baden-Baden, 1994, 74-75. Zie artikel 137 van
de Grondwet van Hessen, artikel 46 van de Grondwet van Schleswig-Holstein en artikel 84
van de Grondwet van Sachsen.
8 Artikel 137 van de Grondwet van Hessen, artikel 99 van de Grondwet van Brandenburg en
artikel 87 van de Grondwet van Sachsen
9 Artikel 85 van de Grondwet van Sachsen en artikel 93 van de Grondwet van Thüringen
10 Artikel 93, 1, 4b van de Duitse Grondwet, artikel 90 van de Grondwet van Sachsen en artikel
100 van de Grondwet van Brandenburg
11 Artikel 1, 1° van de Hessische Gemeindeordnung, artikel 1, 1° van Die Kommunalverfassung für das
Land Nordrhein-Wetsfalen, artikel 1, 1° van de Gemeinedeordnung für Schleswig-Holstein, artikel 1,2°
van de Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen en artikel 1, 1° van de Gemeindeordnung für das
Land Brandenburg
12 Artikelen 118, 2° en 3° en 119 van de Oostenrijkse Bundesverfassungsgesetz
13 Artikel 116a van de Oostenrijkse Bundesverfassungsgesetz
14 Bijvoorbeeld artikel 51 van de Grondwet van Salzburg en artikel 73 van de Grondwet van
Tirol
15 Bijvoorbeeld artikel 1 van de gemeentewet van Steiermark en artikel 1 van de gemeentewet
van Tirol
16 Artikel 51 van de Finse Grondwet en artikel 1 van de Finse wet op de lokale besturen,
waarvan de Engelse versie te vinden is op de website van de organisatie van Finse lokale en
regionale besturen: http://www.kuntaliitto.fi/indexeng.htm
17 Artikel 1 van de Zweedse Grondwet en artikel 1 van de Zweedse wet op de lokale besturen
18 Artikel 1 van hoofdstuk 2 van de Zweedse wet op de lokale besturen
19 Artikel 82 van de Deense Grondwet
20 Artikel L1111-1 van de Code Général des Collectivités Territoriales
21 Artikel L2121-29 van de Code Général des Collectivités Territoriales
22 Zie trouwens artikel 82 van de proeve van Grondwet voor Vlaanderen, CLEMENT, J., PAS, W.,
SEUTIN, B., VAN HAEGENDOREN, G., VAN NIEUWENHOVE, J., Proeve van Grondwet voor Vlaanderen,
Brugge, Die Keure, 1996, 212
23 Artikel 124, 2° van de Grondwet van Nederland
24 Artikel 108, 2° van de gemeentewet van Nederland
25 Artikel 146 van de Nederlandse provinciewet: 1. Provinciale staten kunnen in hun verordeningen
medewerking tot de uitvoering daarvan vorderen van de gemeentebesturen of, voor
zover het de waterstaat betreft, van de besturen van waterschappen. 2. De kosten, verbonden
aan de in het eerste lid bedoelde medewerking, worden voor zover zij ten laste van de
betrokken gemeenten of waterschappen blijven, door de provincie aan hen vergoed
26 BREDERVELD, M. E., Gemeenterecht, Deventer, W.E.J. Tjeen Willink, 1996, 76
27 Bijvoorbeeld artikel 3 van de gemeentewet van Brandenburg
28 Bijvoorbeeld artikel 2 van de gemeentewet van Hessen, artikel 2 van de gemeentewet van
Nordrhein-Westfalen en artikel 2 van de gemeentewet van Sachsen
29 GERN, A., o.c., 137-138
30 GERN, A., o.c., 144
31 BverfGE 22, 180 (211) en BverwG, DÖV,1982, 826

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
441
32 Artikel 85, 3° van de Duitse Grondwet
33 Artikel 49, 2° van de Grondwet van Schleswig-Holstein
34 Artikel 3 a van de gemeentewet van Schleswig-Holstein
35 Artikel 4 van de gemeentewet van Brandenburg, artikel 3 van de gemeentewet van Nordrhein-
Westfalen, artikel 85 van de Grondwet van Sachsen en artikel 93 van de Grondwet van
Thüringen
36 Artikelen 118, 1 en 119, 1 van de Oostenrijkse Grondwet
37 Artikel 51, 3° van de Grondwet van Salzburg, artikel 74 van de Grondwet van Tirol, artikel
15 van de gemeentewet van Salzburg, artikel 11 van de gemeentewet van Tirol, en artikel 39
van de gemeentewet van Steiermark
38 Artikel 72 van de Franse Grondwet
39 Artikelen 2121-29 en 2122-27 van de Code Général des Collectivités Territoriales
40 Artikelen 2 en 8 van de Finse wet op de lokale besturen
41 Artikel 162 van de Belgische Grondwet
42 Artikel 117 van de Belgische gemeentewet
43 Artikelen 123 en 133 van de Belgische gemeentewet
44 Artikel 46 van de gewone wet van 9 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen
45 Zie daarvoor hoofdstuk I van deel I
46 Voor Frankrijk: BOURDON, J., PONTHIER, J.-M., en RICCI, J.-C., Droit des collectivités locales, PUF,
Paris, 1987, 405-406, Artikel 2212-4 van de Code Général des Collectivités Territoriales, De wet
van 2 maart 1982 over de rechten en vrijheden van gemeenten, departementen en regio’s en
de wetten van 7 januari 1983 en 22 juli 1983 over de verdeling van de bevoegdheden tussen
gemeenten, departementen, regio’s en de staat. Voor Duitsland bij voorbeeld: artikel 3 van
de gemeentewet van Brandenburg, voor Oostenrijk: artikel 118 van de Oostenrijkse Grondwet,
artikel 16 van de gemeentewet van Salzburg, artikel 12 van de gemeentewet van Tirol en
artikel 40 van de gemeentewet van Steiermark
47 Kommunale Selbstverwaltung, libre administration, lokaal of gemeentelijk zelfbestuur, lokale
autonomie, bevoegdheid voor de gemeentelijke aangelegenheden, …
48 MAST, A., “De specifieke inhoud van het gemeentelijk belang”, T.B.P., 1967, 345-346
49 Artikel 1 van de Finse wet op de lokale besturen, “Local authorities shall strive to promote the
welfare of their residents and sustainable development in their areas
50 Artikel 1 van de Noorse wet op de lokale besturen. Hier werd de officiële Engelse vertaling
van de Noorse gemeentewet gebruikt, uitgaande van de “Royal Ministery of Local Government
and Regional Development”
51 Artikel 1van de gemeentewet van Hessen, artikel 2 van de gemeentewet van Sachsen, artikel
1 van de gemeentewet van Schleswig-Holstein en artikel 1 van de gemeentewet van
Brandenburg
52 Preambule van de gemeentewet van Tirol
53 Zie onder meer artikel 1 van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare
centra voormaatschappelijk welzijn, B.S. 5 augustus 1976, err. 26 november 1976, artikel 4
van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, B.S.
8 juni 1999, gewijzigd bij decreet van 28 september 1999, B.S. 30 september 1999, en bij
decreet van 22 december 1999, B.S. 30 december 1999, en artikel 1.2.1 van het decreet van 5
april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid, B.S. 3 juni 1995, gewijzigd
bij decreet van 19 april 1995, B.S. 4 juli 1995, bij decreet van 22 december 1995, B.S. 30
december 1995 en bij decreet van 8 juli 1996, B.S. 19 oktober 1996
54 De artikelen 2, 4 en 10 van de gemeentewet
55 Artikel 22 van de gemeentewet
56 Artikel 71 en 92 van de gemeentewet
57 De artikelen 19 en 72 van de gemeentewet
58 Bijvoorbeeld de artikelen 13 tot 14bis wat de burgemeester betreft en de artikelen 15 tot 18
wat de schepenen betreft.
59 Artikel 2 van de gemeentewet bepaalt dat er in iedere gemeente een gemeentebestuur is,
samengesteld uit raadsleden, de burgemeester en de schepenen.
60 Dit is onder meer het geval met betrekking tot de stukken die verband houden met de
agenda van de gemeenteraad, artikel 87 par. 2 van de gemeentewet

442
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
61 Artikel 87, §1van de gemeentewet
62 Artikel 9 van de gemeentewet
63 Artikel 22 van de gemeentewet
64 Artikel 74 van de gemeentewet
65 De auteurs danken Dr. Marleen BRANS, postdoctoraal onderzoeker bij het Instituut voor de
Overheid voor haar gewaardeerde inbreng over het monistisch en het dualistisch bestuursmodel.
66 Voor een goed overzicht van de begrippen monisme, dualisme, en ‘regimen mixtum’ of
mengvorm, zie: KISTENKAS, F.H. ‘De verlokkingen van een ‘regimen mixtum’: tussen
monisme en dualisme’, In: Openbaar bestuur, 11(2001)2: 2-6.
67 Artikel 7 van de Nederlandse gemeentewet
68 Volgens die bepaling stemmen de leden van de provincieraad zonder ruggespraak te houden
met degenen die hen hebben gekozen. Zij vertegenwoordigen de provincie en niet enkel het
district dat hen heeft gekozen.
69 Artikel 8 van de gemeentewet
70 Als basis voor deze vergelijking, alsook voor de simulaties in bijlage werden de bevolkingscijfers
van 1997 gebruikt.
71 Dit voorstel is scenario 3 uit bijlage I.
72 Artikel 5 van de gemeentewet, gewijzigd bij de wet van 14 mei 2000, B.S. 31 mei 2000
73 Vroeger artikel 5, 2°lid van de gemeentewet
74 Het gaat om de artikelen 2, 4 en 7 van de gemeentewet.
75 Bij de eerstvolgende verkiezing na de inwerkingtreding van dit decreet, zal dit nog de burgemeester
zijn. Daarna echter zal dit een tot voorzitter verkozen gemeenteraadslid zijn. Volgens
dit decreet maakt de burgemeester niet langer deel uit van de gemeenteraad.
76 Artikel 2 van de gemeentewet
77 Artikel 74, §1 van de gemeentekieswet.
78 Artikel 75, §1 van de gemeentekieswet.
79 Als noot bij artikel 6 wordt een overgangsbepaling opgenomen op basis waarvan de in de
eerste verkiezingen na de inwerkingtreding van deze proeve nieuw gekozen gemeenteraadsleden
hun ambt pas uitoefenen vanaf 1 januari van het jaar volgend op die verkiezingen, ook
al heeft hun installatie vroeger plaatsgevonden. De uittredende gemeenteraadsleden zijn
immers in die hypothese nog verkozen op basis van de huidige gemeentewet, dit wil zeggen
voor zes jaar te rekenen vanaf 1 januari na hun verkiezing, dus tot 31 december van het
zesde jaar na hun verkiezing.
80 Artikel 75 §2 van de gemeentekieswet
81 Artikel 48 van de Grondwet, artikel 31 BWHI en artikel 49 van de provinciewet
82 Artikel 84 §2 van de gemeentekieswet
83 Artikel 31 van de provinciekieswet bevat momenteel een gelijkaardige bepaling.
84 R.v.St., arrest gemeenteraadsverkiezingen Gent van 11 april 1989 en R.v.St., arrest gemeenteraadsverkiezingen
Pâturages, 26 februari 1965, nr. 11.081
85 Artikel 74bis §2 en §3 van de gemeentekieswet. Ook deze bepaling kan evenwel door het
gemeentekiesdecreet gewijzigd worden.
86 Artikel 9 van de gemeentewet en R.v.St., 7 december 1983, nr. 23.776
87 Artikel 80 van de gemeentewet
88 Wet van 27 januari 1999 tot wijziging van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de
provincieraadsverkiezingen, van de nieuwe gemeentewet en van de gemeentekieswet, en tot
uitvoering van de richtlijn van de Raad van de Europese Unie nr. 94/80/EG van 19 december
1994, B.S. 30 januari 1999
89 Wijziging van de Grondwet van 11 december 1998, B.S., 12 december 1998
90 Artikel 49 van de provinciewet
91 Artikel 25 van de OCMW-wet.
92 Gedr. St., Kamer, 1986-87, 639/1, wetsvoorstel tot wijziging van artikel 2 van de gemeentewet,
1-2
93 De artikelen 13 en 15 van de gemeentewet.
94 Artikel 10 van de gemeentewet
95 R.v.St., Van Heuverswijn, nr. 21.02, 13 maart 1981

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
443
96 Artikel 262 SW.: “Ieder openbaar ambtenaar die wettig ontslagen, afgezet, geschorst of van
rechten ontzet is en die, nadat hij daarvan officieel kennis heeft gekregen, zijn bediening
blijft uitoefenen, wordt gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met
geldboete van zesentwintig frank tot vijfhonderd frank. Met dezelfde straffen wordt gestraft
ieder bij verkiezing of tijdelijk aangesteld openbaar ambtenaar die zijn bediening blijft uitoefenen
nadat zij wettelijk een einde heeft genomen.”
97 Artikel 6, 1° van de Richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling
van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen
ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan
zij de nationaliteit niet bezitten, PB, L 368, 31 december 1994.
98 Artikel 8 van Grondwet en R.v.St., Warschotte, nr. 19.276, 22 november 1978
99 Wet van 31 december 1992, B.S., 8 januari 1992
100 Gedr.St., 1992-93, 774/1, 1-3
101 Brussel, 20 september 1982, A.R., 2/82
102 Artikel 72 van de gemeentewet.
103 Artikel 107 Raad van State-wet en artikel 44 Bijzondere wet Arbitragehof.
104 Artikel 293 Ger. Wb.
105 Artikel 300 Ger. Wb.
106 Artikel 353bis Ger. Wb.
107 Artikel 37bis §2 BWHI.
108 De zogenaamde (Vlaamse) Gemeenschapssenatoren, artikel 1ter van de wet van 6 augustus
1931 houdende vaststelling van de onverenigbaarheden en ontzeggingen betreffende de
Ministers, gewezen Ministers en Ministers van Staat, alsmede de leden en gewezen leden van
de Wetgevende Kamers.
109 Artikel 18 van de wet van 19 april 1999, B.S. 13 mei 1999
110 Gedr.St., Kamer, 1998-99, 1979/3.
111 Hier werd bewust gekozen voor de term “een Lid-Staat”, en niet voor “een andere Lid-
Staat”. De lokale basisoverheden van de andere Gewesten dienen er immers ook onder te
vallen.
112 Wet van 27 januari 1999, B.S., 30 januari 1999
113 Artikel 6, 2° van de Richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling,
van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen
ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan
zij de nationaliteit niet bezitten, PB, L 368, 31december1994.
114 Artikel 13 Nederlandse gemeentewet
115 Gedr. St., Senaat, 1997-98, 1-818/1
116 Gedr. St., Kamer, 1990-91, 1307/1
117 Wet van 12 augustus 2000 tot wijziging van artikel 73 van de gemeentewet, B.S. 26 augustus
2000.
118 Artikel 75 van de gemeentewet
119 Zie artikel 22 gemeentewet.
120 Het voorstel van artikel 42 is scenario 4 uit bijlage 2.
121 Ook voor deze simulatie werden de bevolkingscijfers van 1997 gebruikt.
122 De verhouding in omvang tussen het aantal leden van het college en het aantal leden van de
gemeenteraad bedraagt in de huidige regeling 1op 3,88 terwijl die verhouding in de nieuwe
regeling 1 op 4,14 bedraagt.
123 Zie ook de bepalingen over de verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad
124 Wet van 27 januari 1999 tot wijziging van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de
provincieraadsverkiezingen, van de nieuwe gemeentewet en van de gemeentekieswet, en tot
uitvoering van de richtlijn van de Raad van de Europese Unie nr. 94/80/EG van 19 december
1994, B.S., 30 januari 1999
125 Artikel 15, §1, derde lid van de gemeentewet
126 Artikel 181 van de Grondwet
127 Artikel 74 van de gemeentewet
128 Artikel 51 van de Nederlandse gemeentewet
129 Loi communale annotée, Pasin., 1836, nr. 754, 343

444
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
130 Loi communale annotée, o.c., 344
131 Wet van 30 juni 1842, Pasin., 1842, nr. 504, 282
132 Wet van 1 maart 1848, Pasin., 1848, nr. 88, 42
133 Wet van 2 juni 1987, B.S., 11 juli 1987
134 Gedr.St., Kamer, 1997-98, 1767/1, 1-6
135 Artikel 44 van de provinciewet
136 Artikel 87 van de gemeentewet
137 Ingevoegd door de wet van 11 juli 1994, B.S. 20 december 1994
138 Respectievelijk de vroegere artikelen 93 en 94 van de nieuwe gemeentewet of artikel 71 van
de gemeentewet van 1836
139 Zie Gedr. St., Senaat, 1992-93, 851-1, 13
140 Artikel 26 van de Nederlandse gemeentewet
141 De auteur dankt Dr. Marleen BRANS, postdoctoraal onderzoeker bij het Instituut voor de
Overheid voor haar gewaardeerde inbreng over het Nederlandse gemeentelijke bestuursmodel.
142 BREDERVELD, M.E., o.c., 80
143 Zo bepaalt artikel 156 van de Nederlandse gemeentewet trouwens dat de raad zijn bevoegdheden
aan het college van burgemeester en wethouders en aan een commissie kan overdragen,
met uitzondering van enkele specifieke bevoegdheden.
144 Artikel 162 van de Nederlandse gemeentewet
145 De artikelen 156 en 157 van de Nederlandse gemeentewet
146 Artikel 156, lid 2 van de Nederlandse gemeentewet
147 DENTERS, S.A.H., DE JONG, H.M., EN VAN DER KOLK, H., “De werking van het gemeentelijk
bestuursmodel”, inventariserend onderzoek in opdracht van de staatscommissie dualisme
en lokale democratie, http://www.staatscommissie-dualisme.nl/home.html. Zie ook ELZINGA,
D.J., Dualisme en lokale democratie. Rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie,
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000.
148 Artikel 147 van de Nederlandse gemeentewet
149 DENTERS, S.A.H., DE JONG, H.M., EN VAN DER KOLK, H., o.c., 6
150 BREDERVELD, M. E., o.c., 123
151 DENTERS, S.A.H., DE JONG, H.M., EN VAN DER KOLK, H., o.c., http://www.staatscommissiedualisme.nl/home.html
152 Artikelen 151 en 155 van de Nederlandse gemeentewet
153 DENTERS, S.A.H., DE JONG, H.M., EN VAN DER KOLK, H., o.c., http://www.staatscommissiedualisme.nl/home.html
154 Artikelen 161 en 162 van de Nederlandse gemeentewet
155 BREDERVELD, M. E., o.c., 167
156 Artikel 10:14 van de Algemene Wet Bestuursrecht.
157 Artikel 165 van de Nederlandse gemeentewet
158 Artikel 176, lid 1 van de Nederlandse gemeentewet
159 Artikelen 174-178 van de Nederlandse gemeentewet
160 Het advies van de commissie Elzinga werd onderbouwd met een 5-tal empirische onderzoeken.
Het SGBO, het onderzoeksbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
ondernam een kwalitatief onderzoek onder alle raadsleden, wethouders, burgemeesters en
gemeentesecretarissen van 150 gemeenten. In een tweede, kwalitatief onderzoek, hield een
onderzoeksgroep van de Faculteit Bestuurskunde van de Universiteit van Twente interviews
met bestuurders en ambtenaren van 18 gemeenten. Het derde onderzoek betrof een steekproef
onder de Nederlandse bevolking voor een bevraging van hun opvattingen betreffende
de burgemeester. De commissie zelf verrichtte nog twee kleinere onderzoeken, één
over de delegatie van bevoegdheden door de raad aan het college, een ander over het profiel
van burgemeesters. De aanbevelingen van de commissie Elzinga zijn aldus sterk empirisch
gefundeerd, en geënt op ontwikkelingen in de praktijk. De aanbevelingen in de proeve hebben
een meer normatieve inslag.
161 STAATSCOMMISSIE DUALISME EN LOKALE DEMOCRATIE. Dualisme en lokale democratie.
De gemeente vernieuwt. Verkorte uitgave rapport Staatscommissie Dualisme en lokale democratie.
Alphen aan den Rijn, Samson. 2000.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
445
162 GERN, A., o.c., 44-47
163 Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 27 Rechtsstellung des Gemeinderats. (1)
Der Gemeinderat ist die Vertretung der Bürger und der nach § 16 Abs. 1 Satz 2
Wahlberechtigten und das Hauptorgan der Gemeinde. (2) In Städten führt der Gemeinderat
die Bezeichnung Stadtrat. § 28 Aufgaben des Gemeinderats. (1) Der Gemeinderat legt
die Grundsätze für die Verwaltung der Gemeinde fest und entscheidet über alle
Angelegenheiten der Gemeinde, soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist
oder ihm der Gemeinderat bestimmte Angelegenheiten überträgt. (2) Der Gemeinderat
überwacht die Ausführung seiner Beschlüsse und sorgt beim Auftreten von Mißständen in
der Gemeindeverwaltung für deren Beseitigung durch den Bürgermeister. (3) Der Gemeinderat
entscheidet im Einvernehmen mit dem Bürgermeister über die Ernennung,
Höhergruppierung und Entlassung der Gemeindebediensteten sowie über die Festsetzung
von Vergütungen, auf die kein Anspruch aufgrund eines Tarifvertrags besteht. Kommt es
zu keinem Einvernehmen, entscheidet der Gemeinderat mit einer Mehrheit von zwei Dritteln
der anwesenden Stimmberechtigten allein. Der Bürgermeister ist zuständig, soweit der Gemeinderat
ihm die Entscheidung überträgt oder diese zur laufenden Verwaltung gehört.
Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 51 Rechtsstellung des Bürgermeisters. (1)
Der Bürgermeister ist Vorsitzender des Gemeinderats und Leiter der Gemeindeverwaltung.
Er vertritt die Gemeinde. […]
164 Artikelen 27, 45 en 46 van de gemeentewet van Schleswig-Holstein. Die commissies, in het
Duits “Ausschüsse”, kunnen opgericht om de besluiten van de raad voor te bereiden, of om
welbepaalde aangelegenheden te regelen. In die aangelegenheden kan de raad echter nog
altijd zelf tot een besluit komen, zolang de commissie dit niet heeft gedaan. Een aantal zetels
in die commissies kan voorbehouden worden aan daartoe te verkiezen inwoners van de
gemeente.
165 Artikel 28 van de gemeentewet van Schleswig-Holstein
166 Artikelen 45a en 45b van de gemeentewet van Schleswig-Holstein
167 Artikelen 50 en 51 van de gemeentewet van Schleswig-Holstein
168 Artikel 50 van de gemeentewet van Hessen
169 Artikel 51 van de gemeentewet van Hessen
170 Artikel 66 van de gemeentewet van Hessen
171 Artikel 71 van de gemeentewet van Hessen
172 Artikel 70 van de gemeentewet van Hessen
173 Artikel 6 van de Noorse wet op de lokale besturen.
174 Artikelen 18 tot 21 van de Noorse wet op de lokale besturen
175 Artikelen 1 en 13 van de Finse wet op de lokale besturen
176 Artikel 13, 2° lid van de Finse wet op de lokale besturen
177 Artikel 14 van de Finse wet op de lokale besturen
178 ELZINGA, D.J., “Monisme en dualisme. Discussiestuk voor een bruikbaar referentiekader.”,
http://www.staatscommissie-dualisme.nl/home.html, 1. Zie ook ELZINGA, D.J., Dualisme en
lokale democratie. Rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000.
179 ELZINGA, D.J., o.c., 2
180 Zo is volgens artikel 135, 6° van de gemeentewet de gemeente belast met het verhelpen van
hinderlijke voorvallen waartoe rondzwervende kwaadaardige of woeste dieren aanleiding
kunnen geven. Volgens artikel 129 draagt het college van burgemeester en schepenen zorg
voor het voorkomen en verhelpen van hinderlijke voorvallen waartoe in vrijheid gelaten
zinnelozen en razenden aanleiding zouden kunnen geven. Artikel 124 bepaalt tenslotte dat
het college van burgemeester en schepenen in fabriekssteden zorg draagt voor het oprichten
van een spaarkas.
181 SOMERS, W. en VANSUMMEREN, L., “Het college van burgemeester en schepenen”, in DUJARDIN,
J., en LAMBRECHTS, W., (ed.), Recht in de gemeente, Brugge, Die keure, losbl., 251
182 ALEN, A., Handboek van het Belgisch staatsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1995, 338.
183 Artikel 117 van de gemeentewet. Het is de vraag of de verplichting tot “beraadslagen”
letterlijk moet opgevat worden dan wel of ze moet gezien worden als de verplichting tot het
nemen van een “besluit”. In de meeste gevallen zal er na een beraadslaging in de gemeente-

446
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
raad ook wel “besloten” worden en ook de meeste besluiten zullen voorafgegaan worden
door een beraadslaging. De Franse term “délibération” in de gemeentewet heeft bovendien
niet alleen als betekenis “beraadslaging” maar ook “besluit” of “beslissing”. Misschien
werd die versie verkeerd vertaald. Zie o.a. BIVORT, J.B., Commentaire sur la loi communale de la
Belgique du 30 mars 1836, modifiée par les lois de 1842 et de 1848, Brussel, Librairie Deprez-
Parent, 82
184 Loi communale annotée, Pasin., 1836, n° 754, 341
185 Artikel 117, 2°lid van de gemeentewet
186 Artikel 162, 2° lid, 2° GW
187 In de zin van “gemeentelijke verordeningen”. De proeve verwijst wel nog naar verordeningen
van andere overheden.
188 Artikel 119, 2° lid van de gemeentewet
189 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch
Administratief Recht, Antwerpen, Kluwer, 1996, 451; Cass., 9 januari 1882, Pas., 1882, I, 25.
Zie artikel 119 van de gemeentewet.
190 Deze bepalingen werden recent in de gemeentewet ingevoegd bij artikel 3 van de wet van 13
mei 1999, B.S. 10 juni 1999. Zie BOES, M. “De wet gemeentelijke administratieve sancties”,
T. Gem., 2000, 2, 115-147.
191 ALEN, A., “Administratieve geldboeten: hun internationaal- en internrechtelijke kwalificatie”,
in Liber Amicorum Prof. Dr. G. Baeteman, Antwerpen, Kluwer, 1996, 369-421.
192 Koninklijk besluit van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de
ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende
de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 2 februari 2001
193 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., en VANDE LANOTTE, J., o.c., 16
194 Over deze begripsverwarring, zie: MAST, A., “Delegatie en toewijzing van bevoegdheid”, in
Liber Amicorum Baron Louis Fredericq, deel I, Gent, Story-Scientia, 1966, 737-754
195 DENTERS, S.A.H., DE JONG, H.M., EN VAN DER KOLK, H., o.c., http://www.staatscommissiedualisme.nl/home.html
en BREDERVELD, M. E., o.c., 129
196 BREDERVELD, M. E., o.c., 128-129
197 VANDENBERGHE, H., Zakenrecht. Boek III: Mede-eigendom, Reeks “Beginselen van Belgisch Privaatrecht”,
nr. 5, Story-Scientia, Antwerpen, 1997, 44
198 Zie bij voorbeeld artikel 1418 van het Burgerlijk Wetboek.
199 Voorbeelden daarvan zijn onder meer terug te vinden in de wetgeving op de militie, de
sociale zekerheid, het kiesrecht en de politie
200 Artikel 90, 1° en 4° van de gemeentewet van 30 maart 1836, Pasin., 1836, 373
201 Loi communale annotée, Pasin., 1836, n° 754, 373.
202 Wet van 30 juni 1842
203 Wet van 30 december 1887
204 Artikel 27 van de wet van 12 januari 1993, B.S., 4 februari 1993
205 K.B. van 6 december 1993, B.S., 30 december 1993, gewijzigd bij K.B. van 20 oktober 1994,
B.S., 26 november 1994. Artikel 5 §2 van dit K.B werd gedeeltelijk vernietigd door de Raad
van State, R.v.St., 3 december 1997, nr. 69976, B.S., 24 februari 1998.
206 Gedr. St., Kamer, B.Z., 1991, verslag, nr. 630/5, 33-34 en 74-75
207 Gedr. St., Waalse Gewestraad, 1983-84, 113/1, 54-55, advies van de Raad van State L. 15.650/
9 van 14 mei 1984.
208 Gedr. St., Vlaams Parlement, 1993-1994, 485/1, 133-135, Advies van de Raad van State
209 Gedr. St., Kamer, B.Z., 1991, verslag, nr. 630/5, 34
210 R.v.St., 3 december 1997, v.z.w. Algemeen Eigenaarssyndicaat, nr. 69.976.
211 Gedr. St., Kamer, B.Z., 1991, verslag, nr. 630/5, 33-34
212 De artikelen 134ter en 134quater van de gemeentewet, ingevoegd door de wet van 13 mei
1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 10 juni 1999. Zie BOES,
M., o.c., 128-147.
213 De artikelen 8 en 19 van de Noorse wet op de lokale besturen
214 De artikelen 19 en 21 van de Finse wet op de lokale besturen
215 De artikelen 42 en 49 van de Nederlandse gemeentewet.
216 De beloning van Vlaamse lokale mandatarissen wordt enerzijds geregeld in de nieuwe ge-

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
447
meentewet en de federale wetgeving op pensioenen en politiek verlof. Ze is anderzijds is
ook onderworpen aan omzendbrieven van de Vlaamse Minister van Binnenlandse Zaken
(bv. Omzendbrief inzake presentiegelden voor gemeenteraadsleden).
217 Onlangs stelde zich een probleem m.b.t. het huidige artikel 61 van de provinciewet. Voor de
provincieraadsleden stemt het presentiegeld overeen met een deling door 180 van het hoogste
bedrag van de weddeschaal van bestuursassistenten in dienst van de federale staat, verhoogd
of verlaagd volgens de voor die schaal geldende regels van indexkoppeling. Voor
gemeenteraadsleden geldt geen gelijkaardige regeling en doen de gewestregeringen hierover
aanbevelingen aan de gemeentebesturen. De Vlaamse regering had de bedoeling dezelfde
aanbevelingen te richten aan provincie- en gemeentebesturen i.v.m. presentiegelden voor
raadsleden doch zij kon dit uiteindelijk niet doen omwille van artikel 61 van de provinciewet.
218 Het bereik, de eigenlijke toepassingen, en de mate waarin uitzonderingen worden toegestaan
op de cumulbeperkingen van partijstatuten verschillen van partij tot partij. De CVP en
PS verbieden sinds enige tijd de cumulatie van lokale uitvoerende mandaten met een parlementair
mandaat voor mandatarissen in steden met een zeker inwonertal, resp. 30.000 en
50.000, maar staan uitzonderingen toe in functie van politiek-electorale opportuniteiten. Bij
de VLD is deze combinatie mogelijk alleen als een 2/3 meerderheid van de lokale en
arrondissementele partijen het toestaan. Ook bij de Volksunie, die in principe de combinatie
uitsluit, is er een gelijkaardige uitzonderingsbesluitvorming van toepassing. Bij de SP is de
combinatie toegelaten wanneer een bijzondere meerderheid van de lokale partij, en een
gewone meerderheid van de arrondissementele partij er mee akkoord gaan. De PRL
mandatarissen mogen naast hun lokaal mandaat nog één lokaal uitvoerend mandaat (in een
intercommunale bv.) en een parlementair mandaat hebben. Zowel Vlaams Blok als de Groenen
pasten een absolute onverenigbaarheid toe tussen lokale, zowel vertegenwoordigende
en uitvoerende, en parlementaire mandaten. Vlaams Blok verliet deze regel in 1991 voor de
gemeenteraadsleden. De Groenen behielden de regel.
219 Pact met de gemeenten, actiepunt 14.
220 In de Belgische federale Kamer en in het Vlaams Parlement wordt op de basisvergoedingen
voor parlementsleden een penalisatie in functie van afwezigheid toegepast. In Nederland
kunnen gemeenten verordenen dat een gedeelte van de vergoeding voor werkzaamheden
voor gemeenteraadsleden wordt aangemerkt voor aftrek voor afwezigheid.
221 Art. 6 van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 01 juli 1987 betreffende de
intercommunales stelt dat de algemene vergadering, binnen de perken en overeenkomstig
de toekenningsvoorwaarden vastgesteld door de Vlaamse Regering het presentiegeld en de
andere vergoedingen bepaalt waarop de leden van de bestuurs- en controleorganen van de
intercommunales aanspraak kunnen maken. Zie ook het Besluit van Vlaamse Executieve
van 06 12 1989 (B.S. 23 063 1990, 5367 e.v.)
222 Het afzien van beloning kan voor politici een electoraal, of zelfs populistisch instrument
zijn om in de gunst te komen van kiezers.
223 Van Braam (1977), in Tijdschrift voor Geschiedenis, bijzonder nummer over bureaucratie.
224 GERTH, H.H. and MILLS, C.W. (Eds.) (1970) From Max Weber: Essays in Sociology, London,
Routledge and Kegan Paul.
225 FRIEDRICH, C.J. (1989) ‘Corruption Concepts in Historical Perspective’, Heidenheimer,
A.J. et al. (Eds.) Political Corruption: A Handbook, New Brunswick, Transaction Publishers:
15-24. HOOD, C.C. (1992) ‘Looking after Number One? Politicians’ Rewards and the
Economics of Politics’, Political Studies, XL (2): 207-26.
226 Zie bv. de discussie in Nederland in de jaren 60 m.b.t. de beloning voor wethouders. “Ideaal
behoort de bezoldiging geen belemmering te zijn voor bekwame personen en geen aantrekkingskracht
uit te oefenen op minder bekwame personen, die in andere maatschappelijke
beroepen en ambten op grond van vooropleiding en capaciteiten lager beloond worden”.
“Men zou het wethouderssalaris kunnen vaststellen op basis van het in een voorgaande
periode (b.v. 3 jaar) gemiddeld genoten inkomen.” In: DRIESSEN, H.E.A. ‘Gemeentewet
herzien’, Nieuwe Gemeente, 1968, 329-341; Vereniging van Nederlandse Gemeenten. (1969)
De Wethouder. Samenvatting van beschouwingen in de vakliteratuur. Den Haag, Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, 25.
227 Argumenten van voorstanders van cumulatie parlementair met gemeentelijke uitvoerend

448
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
mandaat. Uit interviews met fractieleiders Kamer en Senaat, zie: BRANS, M. (1999) o.c.. in
eindnoot 230.
228 Tijdens de vorige legislatuur stelde de Nederlandse gemeente Oss bij verordening een verbod
in op het aanvaarden van allerhande giften.
229 PETERS, B. G. en HOOD, C.C. 1994 ‘What have we learned’, in: HOOD, C.C. and PE-
TERS, B.G. (Eds.) Rewards at the Top. A Comparative Study of High Public Office. London, Sage:
223
230 BRANS, M. (1999) ‘The 1995 revision of Belgian legislators’ rewards. An ambiguous move
to transparency’. In: BRANS, M. (1999) Public Office - Private Rewards. A comparative study of
material reward systems for legislators in Belgium and the Netherlands. Firenze, European University
Institute, doctoraatsthesis.
231 Zie uitspraak P. Tant i.v.m. verwijzing naar wetenschappelijk onderzoek naar de tijdsbesteding
van lokale mandatarissen van J. Ackaert, Politicoloog aan het LUC: “Ik misken en onderschat
die persoon niet, maar ik vraag mij soms af of men er wijs aan doet - op een niveau dat
nog dichter bij onze mensen staat met name het Vlaamse niveau - al te vaak zijn beleid te
baseren op wetenschappelijke analyses, eerder dan op het aanvoelen van verantwoordelijke
mandatarissen….De politiek herleiden tot de wetenschappelijke benadering is de grootste
ondienst die u aan de kwaliteit van een democratie kunt bewijzen.” Kamer van Volksvertegenwoordigers.
1998-1999. Handelingen. Plenaire vergadering van 25 02 1999: 314-11119.
232 Zie Kamer van Volksvertegenwoordigers. Handelingen. Plenaire vergadering van 25 02 1999.
233 Hier zou men kunnen rekening houden met factoren als bevolkingsdichtheid, centrumfunctie,
aantal personeelsleden….
234 Zie SUYKENS, M. (1997) ‘Statuut van de lokale mandataris: investeren in lokale politiek.
Dicussiedocument.’, De Gemeente, 1997, 5.
235 De eventuele (aanbouw)decreten op de OCMWs en districtsraden en hun uitvoeringsbesluiten
kunnen de vergoedingen van OCMW- en districtsmandatarissen afstemmen op de bepalingen
voor leden van de gemeenteraad en het college van burgemeesters en schepenen. De
beloning van OCMW raadsleden wordt afgestemd op dat van gemeenteraadsleden en dat
van de voorzitter van het OCMW op dat van schepenen. De koppeling van hun statuut staat
garant voor volledigheid en consistentie. Ook de beloning van districtsmandatarissen kan
op deze manier worden georganiseerd. Hun beloningscomponenten kunnen worden uitgedrukt
in percentages van de vergoedingen van raadsleden en mandatarissen.
236 BRANS, M. (1997) ‘Hoe omgaan met de schijn des kwaads? Financiële beloning van politieke
mandaten en transparantie’, in MAES, R. (Red.) Democratie, Legitimiteit and Nieuwe Politieke
Cultuur. Leuven, Acco.
237 De term ‘begeleidende vertrouwenswekkende maatregelen’ is ontleend aan het debat over
de herziening van het statuut van parlementsleden zoals dat gedeeltelijk werd afgesloten
door de Wet van 07 04 1995 betreffende het fiscaal statuut van de leden van de Kamer van
volksvertegenwoordigers, de Senaat, de Gemeenschaps- en Gewestraden en het Europees
Parlement, en de wetten van 02 05 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten,
ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen.
238 Voor een gedetailleerd overzicht van recente wijzigingen aan het statuut van lokale mandatarissen,
zie: REYNAERT, H. Het statuut van de lokale mandatarissen: een overzicht van de
belangrijkste wijzigingen, T. Gem., 2000, 4.
239 B.S. 28 juli 1999.
240 De pensioenen die reeds zijn ingegaan op het ogenblik van de inwerkingtreding van de wet,
namelijk 1 januari 2001 worden uitgesloten van de perekwatie die het gevolg is van de doorgevoerde
weddenverhoging. Pensioenen na die datum ingegaan, zullen dus wel van deze
perekwatie genieten. De in aanmerking te nemen basiswedde bij de berekening van het
pensioen is degene die verbonden is aan het mandaat op het ogenblik dat het recht op
pensioen ingaat. Reynaert stelt dat er over het pensioenluik van de wet “heel wat te doen
was”. Voor een overzicht van alternatieve wetsvoorstellen zie Reynaert, H. o.c.
241 B.S. 28 juli 1999
242 De bezoldiging van de mandataris wordt beschouwd als een inkomen uit arbeid, zowel op
fiscaal vlak als wat betreft de cumulatie met vervangingsinkomens zoals pensioen, brugpensioen,
werkloosheids-, ziekte/invaliditeitsuitkering.. Om hun vervangingsinkomen niet

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
449
te verliezen kunnen mandatarissen een vermindering van hun bezoldiging aan vragen. Dit
maakt dat mandatarissen gepenaliseerd worden voor hun inzet in de lokale politiek. Het
voorstel om de bezoldigingen niet te laten aanmerken als beroepsinkomsten en dus de
vervangingsinkomen te garanderen is voor de Raad van State niet aanvaardbaar omdat dit
een discriminatie kan veroorzaken tussen uitkeringstrekkers. De wet van 4 mei ter wijgiging
van artikel 19 van de gemeentewet trof een alternatieve regeling, waardoor het verlies van
het vervangingsinkomen door de gemeente kan worden gecompenseerd. Wel is deze maatregel
voorwerp van een aantal beperkingen. Eén daarvan is dat de regeling beperkt is tot de
uitvoerende mandatarissen van gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. Een andere
voorwaarde is dat de mandataris er zelf een aanvraag voor moet indienen. Ook werd er een
maximumgrens opgelegd De wedde van de mandataris aangevuld met het bedrag ter compensatie
van het inkomensverlies mag niet hoger zijn dan de bezoldiging van een burgemeester
of een schepen van een gemeente met 50.000 inwoners. Ook voor gemeenteraadsleden
kan de gemeente het compensatiebedrag toekennen als er sprake is van verlies van een
vervangingsinkomen. De totale som van het presentiegeld en het compensatiebedrag mag
nooit hoger zijn dan de bezoldiging van een schepen van een gemeente van 50.000 inwoners.
243 B.S. 28 juli 1999.
244 Wet van 4 mei 1999 tot beperking van de cumulatie van het mandaat van federaal parlementslid
en Europees parlementslid met andere ambten. Wet van 4 mei 1999 tot beperking
van de cumulatie van het mandaat van burgemeester en schepen met ander ambten.
Bijzondere wet van 4 mei 1999 tot beperking van de cumulatie van het mandaat van lid van
de Vlaamse Raad, van de Franse Gemeenschapsraad, van de Waalse Gewestraad en van de
Brusselse hoofdstedelijke Raad met andere ambten.
245 B.S. 28 juli 1999.
246 Ibid.
247 Overgangsbepaling: “De gemeenteraadsleden die verkozen worden bij de eerstvolgende
gemeenteraadsverkiezingen na de inwerkingtreding van dit decreet, oefenen hun mandaat
uit vanaf de 1° januari van het jaar volgend op
TITEL IV VAN BOEK I: DE AMBTELIJKE ORGANISATIE EN HET
PERSONEELSBEHEER (blz. 222)
1 CONSEIL DE L’EUROPE, Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. Danmark, Conseil
de l’Europe, Straatsburg, 1997, 30. Zie ook de website van “Coopération sociale européenne”,
http://www.cse-aibs.org/
2 CONSEIL DE L’EUROPE, Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. Danmark, Conseil
de l’Europe, Straatsburg, 1997, 30.
3 Artikel 44 van de Finse gemeentewet.
4 Artikel 45 van de Finse gemeentewet.
5 Artikelen 46 en 47 van de Finse gemeentewet.
6 Artikel 47 van de Finse gemeentewet.
7 Artikel 45 van de Finse gemeentewet.
8 Artikel 16 van de Finse gemeentewet.
9 CONSEIL DE L’EUROPE, Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. Finlande, Conseil
de l’Europe, Straatsburg, 1997, 23.
10 Artikel 23, 1 van de Noorse wet op de lokale besturen
11 Artikel 19, 1 van de Noorse wet op de lokale besturen
12 Artikel 24 van de Noorse wet op de lokale besturen
13 Artikel 24 §1 van de Noorse gemeentewet. In de Engelse vertaling wordt de algemene term
“personnel matters” gebruikt. We gaan ervan uit dat ook de regeling van het statuut daaronder
valt. De gemeentelijke bevoegdheid terzake valt bovendien ook impliciet af te leiden uit
andere bepalingen van deze wet.
14 Artikel 25 van de Noorse gemeentewet.
15 Artikel 24 §3 van de Noorse gemeentewet.

450
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
16 De Zweedse gemeentewet in Engelse vertaling is te vinden op de website van de Zweedse
Regering http://justitie.regeringen.se/propositionermm/ds/pdf/ds98_26e.pdf. Zie ook
CONSEIL DE L’EUROPE, Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale. Suède, Conseil
de l’Europe, Straatsburg, 1997, 29.
17 Zie de website van “Coopération sociale européenne”, http://www.cse-aibs.org/
18 Artikel 11 van de Zweedse Gemeentewet. Dit wordt verder uitgewerkt in de “Local
government delegation act”.
19 KORTEWEG-WIERS, M.J.S., e.a., Hoofdlijnen van het ambtenarenrecht, Alphen-aan-den-Rijn/
’sGravenhage, Samson-VUGA, 1999, 35-36
20 Art. 4 van de wet van 26 januari 1984
21 Dit kan het geval zijn bij de vervanging van een afwezige ambtenaar, bij het niet tijdig kunnen
invullen van een vacature, en bij een occasionele of seizoensgebonden personeelsbehoefte.
Ambtenaren van niveau A kunnen bij contract aangeworven worden wanneer de aard van
de functie en de noden van de dienst het rechtvaardigen. Verder kan elke gemeente van
minder dan 2000 inwoners werknemers deeltijds contractueel tewerkstellen voor zover de
gepresteerde arbeid maximaal 31 uren per week bedraagt.
22 Loi nr. 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fontionnaires
23 GERN, A., Deutsches Kommunalrecht, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1994, 113-114.
24 Website van “Coopération sociale européenne”, http://www.cse-aibs.org/
25 Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen, § 27
26 Artikel 28 van de gemeentewet van Schleswig-Holstein
27 Artikel 50 van de gemeentewet van Hessen
28 Website van “Coopération sociale européenne”, http://www.cse-aibs.org/
29 Artikel 145 van de nieuwe gemeentewet
30 Artikel 293 van de wet van 16 juli 1993, B.S., 20 juli 1993.
31 ADMINISTRATIE BINNENLANDSE AANGELEGENHEDEN, Sectoraal Akkoord 1997-1998. Algemene weddeschaalherziening
en Gemeenschappelijke Krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale
en regionale besturen, Gecoördineerde tekst, Sofadi, Brussel, 1999. En STEEN, T., Veranderingen
in de publieke sector. Een onderzoek naar veranderingprocessen bij de overheid, met toepassing op het
personeelsbeleid in de Vlaamse gemeenten, K.U.Leuven, Leuven, 2000.
32 Omz. 14 juli 1993, B.S., 3 november 1993, Omz. 20 december 1993, B.S., 18 februari 1994,
Omz. 8 maart 1994, niet gepublic., 8 juni 1994, niet gepublic., 2 augustus 1996, B.S., 31
augustus 1996.
33 DE LEEMANS, K., en PLEES, Y., “Profiel van de Vlaamse gemeentesecretaris”, in PSW Papers,
1998, nr. 1.
34 Onder de term rechtspositieregeling wordt begrepen het geheel van rechten en plichten van
het gemeentepersoneel, of nog het administratief en geldelijk statuut of de arbeidsvoorwaardenregeling.
Zie punt 4
35 De wet van 7 december 1998, tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
op twee niveaus, B.S. 5 januari 1999.
36 Op de betekenis van deze termen wordt verder in deze toelichting nader ingegaan.
37 Daarover werd recent een samenwerkingsakkoord afgesloten tussen de Vlaamse regering,
de representatieve vakorganisaties van de lokale sector en vertegenwoordigers van de lokale
sector (VVSG, VVP en VOV).
38 Zo is, op basis van de gegevens van de volkstelling 1991, een typologie opgemaakt van
gemeenten naar morfologische verstedelijkingsgraad (op basis van bevolkingsdichtheid en
aandeel van de oppervlakte dat bebouwd is), en functionele verstedelijking (op basis van
commerciële, school- en werkfunctie van de gemeente). MERENNE-SCHOUMAKER, B., e.a.,
Verstedelijking, Nationaal Instituut voor de Statistiek, Brussel, 1998.
39 Artikel 26bis §2 van de nieuwe gemeentewet
40 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M, en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch
administratief recht, Kluwer, Antwerpen, 1999, 204.
41 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M, en VANDE LANOTTE, J., o.c., 205. Zie ook artikel 2 van
het K.B. van 26 september 1994 tot bepaling van de algemene principes van het administratief
en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van
de diensten van de Gemeenschaps- en de Gewestregeringen en van de Colleges van de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
451
Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie,
alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, B.S. 1 oktober 1994.
42 VVSG, Naar een nieuw sectoraal akkoord voor het personeel van de lokale besturen, dossier 4,
VVSG,Brussel, 1994, 39.
43 VANDERMEULEN, F., en HONDEGHEM, A.,Perspectieven voor het human resource management in de
Vlaamse overheid, Brugge, Die Keure, 2000, 71
44 NOMDEN, K., Modernisering van het Nederlandse openbaar bestuur, Maastricht, EIPA, 1998, 8
45 Artikel 2 APKB
46 Vooral de OCMW’s stellen binnen de ziekenhuizen en rusthuizen veel personeel in contractueel
verband te werk.
47 STEEN, T.: Een nieuw en flexibel personeelsbeleid in de lokale besturen in Vlaanderen?, in
Res Publica, 1998, XL(1), 85-86 en VVSG: Naar een nieuw sectoraal akkoord voor het personeel van
de lokale besturen, dossier 4, VVSG, Brussel, 1994, 33-39.
48 RAMIOUL, M., “Flexibiliteit met twee snelheden. Flexibiliteit en de positie van de vrouwen op
de arbeidsmarkt”, in HUMBLET, P., en LENAERTS, L. (ed.), Flexibele arbeid, Antwerpen, Kluwer
Rechtswetenschappen, 1991, 58-159
49 Gedr. St., Senaat, BZ 91-92, 349/2, NA
50 Volgens artikel 5, par. 1, II, 2° BWHI zijn de gemeenschappen bevoegd voor het beleid
inzake maatschappelijk welzijn, met inbegrip van de organieke regels betreffende de openbare
centra voor maatschappelijk welzijn.
51 Gedr. St., Vl. R., 1996-97, 751/1.
52 Enkel het bepalen van het begin en het einde van de leerplicht, van de minimale voorwaarden
voor het uitreiken van de diploma’s en van de pensioenregeling komt nog toe aan de federale
wetgever.
53 Gedr. St., Senaat, B.Z.¸1988, nr. 100-2/1°, 4.
54 Arbitragehof, nr. 6/93, 27 januari 1993, R.W., 1992-93, 1019-1020.
55 Zie VERSTEGEN, R., «De grondwettelijke bevoegdheidsverdeling inzake rechtspositie,
medezeggenschap en inspraak van het personeel in het onderwijs.», R.W., 1994-95, nr. 34, p.
1157.
56 Cass., 4 oktober 1993, R.W., 1994-95
57 VERSTEGEN, R., o.c., p. 1149.
58 VERSTEGEN, R., o.c., p. 1151.
59 Tenzij het over het afdwingen van subjectieve rechten gaat.
60 Raad van State, Joye en Gees, nr. 66.653, 4 juni 1997.
61 Cass., 18 december 1997, R.W., 1998-99, nr. 3. Zie ook VERSTEGEN, R., «De arbeidsverhoudingen
in het vrij gesubsidieerd onderwijs zijn (nog altijd) contractueel van aard, R.W., 1998-
99, nr. 3, 65.
62 VERSTEGEN, R., «De arbeidsverhoudingen in het vrij gesubsidieerd onderwijs zijn (nog altijd)
contractueel van aard, R.W., 1998-99, nr. 3, 65.
63 Het K.B. van 26 september 1994 tot bepaling van de algemene principes van het administratief
en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de
diensten van de Gemeenschaps- en de Gewestregeringen en van de Colleges van de
Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie,
alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, B.S. 1oktober 1994.
(Inmiddels gewijzigd door het K.B. van 22 december 2000 met dezelfde strekking)
64 De wet van 24 mei 1991 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet wat de tuchtregeling
betreft, B.S. 6 juni 1991.
65 BRANTS, K., Het Belgisch Gemeenterecht, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 1947, 289-298
66 De wet van 24 mei 1991 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet wat de tuchtregeling
betreft, B.S. 6 juni 1991.
67 De inhouding van wedde, de terugzetting in graad en het ontslag van ambtswege.
68 PIETERS, K., en JANSSENS, R., Het gemeentepersoneel. 3. Tuchtregeling, in De Nieuwe Gemeentewet in
de praktijk, Brugge, Vandenbroele, 1992, p. I-II
69 Decreet van 24 juli 1991 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief
toezicht op de handelingen betreffende tucht- en sommige ordemaatregelen genomen ten
opzichte van het gemeentepersoneel bedoeld in de nieuwe gemeentewet, B.S., 29 augustus

452
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
1991.
70 In 1995 werd een ambtelijke werkgroep door het college van burgemeester en schepenen
van Antwerpen belast met de evaluatie van de bestaande tuchtregeling en het doen van
mogelijke voorstellen ter verbetering daarvan. Dit punt is in grote mate gebaseerd op de
bevindingen van deze werkgroep, gebundeld in Blauwdruk voor een nieuw tuchtrecht in lokaal
bestuur.
71 OPDEBEEK, I., «Evoluties en knelpunten in het ambtenarentuchtrecht», in CROMHEECKE, M.,
OPDEBEEK, I., en VAN BOSSUYT, H., Tuchtrecht, Antwerpen, Maklu, 2000, 41.
72 Gedr. St., Kamer, 1990-1991, Advies van de Raad van State, nr. 1400/1, 35-36.
73 Gedr. St., Kamer, 1990-1991, Advies van de Raad van State, nr. 1400/1, 35-36.
74 OPDEBEEK, I., o.c., 42.
75 Zie pagina 3 van «Blauwdruk voor een nieuw tuchtrecht in lokaal bestuur»
76 Gedr. St., Kamer, 1990-1991, nr. 1400/1, 5-6.
77 “Blauwdruk voor een nieuw tuchtrecht in lokaal bestuur”, 8.
78 Gedr. St., Kamer, 1990-1991, Advies van de Raad van State, nr. 1400/1, 39-40.
79 Gedr. St., Senaat, 1990-1991, nr. 1278/2, 13-14.
80 K.B., 28 februari 1923, Rev. Adm., 1923, 251,en K.B., 26 augustus 1907, Tijds. Gem., 1907,
210, K.B., 10 september 1931, en BRANTS, K., o.c., 291. Gedr. St., Kamer, 1990-1991, nr.
1400/1, 5-6.
81 BRANTS, K., o.c., 291
82 R.v.St., HORIE, 4 november 1980, nr. 18.258, T.B.P., 1981, 483
83 PIETERS, K., en JANSSENS, R., o.c., 15-16
84 Gedr. St., Kamer, 1990-1991, Advies van de Raad van State, nr. 1400/1, 35-36.
85 Zoals het verbod om handel te drijven voor de secretaris, en voor de plaatselijke ontvanger,
het verbod voor de gewestelijke ontvangers enig ander beroep uit te oefenen en enige winstgevende
bezigheid te verrichten, het verbod voor de klerken, beambten en vaste brandweerlieden
enige handel te drijven of enige bediening te vervullen waarvan de uitoefening zou
worden geacht onverenigbaar te zijn met hun ambt 195 en 216, eerste lid.
86 Zie pagina 4 van “Blauwdruk voor een nieuw tuchtrecht in lokaal bestuur”
87 OPDEBEEK, I., Tuchtrecht in de lokale besturen, Brugge, Die Keure, 1992, 133 en R.v.St., Van
Bergen, nr. 30.300, 14 juni 1988
88 Artikel 305 van de nieuwe gemeentewet
89 Decreet van 24 juli 1991 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief
toezicht op de handelingen betreffende tucht- en sommige ordemaatregelen genomen
ten opzichte van het gemeentepersoneel bedoeld in de nieuwe gemeentewet, B.S., 29 augustus
1991.
90 Zie pagina 5 van “Blauwdruk voor een nieuw tuchtrecht in lokaal bestuur”
91 OPDEBEEK, I., o.c., p. 232. Cass., 13 september 1984, Arr. Cass., 1984-85, 81 en Cass., 1 juni
1989, Pas.¸ 1989, 1050.
92 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, ADMINISTRATIE BINNENLANDSE AANGELEGENHE-
DEN, Algemene Weddenschaalherziening en Gemeenschappelijke Krachtlijnen voor een Samenhangend
personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen. Gecoördineerde tekst, Brussel, Ministerie van de
Vlaamse Gemeenschap, 1999, 59.
93 HOOGSTAD, J. en WESTSTEIJN, H., “Beoordelen en beoordelingssystemen”, in KLUYTMANS, F.
EN HANCKÉ, C., (ed.), Personeelsmanagement, Deventer, Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1993,
251-269; GOOSSENS, H. en THEYS, A., “De invoering van een personeelsbeoordelingssysteem
in de lokale besturen”, in BOUMANS, R., LAGA, E., EN VASTIAU, W., (ed), Praktisch handboek
personeelsmanagement, Brugge, Vanden Broele, 1997, III.2/1 - III.2/16
94 R.v.St., B., nr. 79.405, 23 maart 1999, en OPDEBEEK, I., o.c., 43.
95 R.v.St., Vekeman, nr. 23.429, 5 juli 1983.
TITEL V VAN BOEK I: HET GEMEENTELIJK BELEID
EN FINANCIEEL BEHEER blz. 275
* De auteurs danken Prof. em. J. Umans (L.U.C) en mevr. L. Van Nuffel, medewerkster bij het
Instituut voor de Overheid voor hun gewaardeerde adviezen bij de redactie van deze titel.
1 Nieuwe gemeentewet: Art. 241 voor wat de begrotingen betreft en art. 240 voor wat de

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
453
rekeningen betreft. De art. 96 en 99 regelen vervolgens hoe de begrotingen en de rekeningen
door de raad worden behandeld, terwijl art. 242 openbaarheidsregelen afkondigt.
2 Nieuwe gemeentewet: Art. 252-253. Artikel 250 bepaalt dat de bevelschriften tot betaling uit
de gemeentekas, die afgegeven worden door het college van burgemeester en schepenen,
ondertekend worden door de burgemeester of degene die hem vervangt en door een schepen;
zij worden medeondertekend door de secretaris.
3 Nieuwe gemeentewet: Art. 249 en art. 138 bis.
4 Nieuwe gemeentewet: Art. 249 §1, 2de en 3de lid. Daarnaast moet zonder verwijl kennis
worden gegeven aan de gemeenteraad, die besluit of hij al dan niet met die uitgaven instemt.
5 Nieuwe gemeentewet: Art. 123, 4°.
6 Nieuwe gemeentewet: Art. 247.
7 Nieuwe gemeentewet: Art. 248.
8 Nieuwe gemeentewet: Art. 131.
9 Voor het financieel beheer van de gemeentebedrijven zij verder verwezen naar het besluit
van de Regent van 18 juni 1946.
10 B.S., 3 oktober 1990: verslag aan de Koning.
11 Nieuwe gemeentewet: Art. 120 §2.
12 BOUCKAERT, G. EN VAN NUFFEL, L., Nieuw OCMW-beleid: scenario voor modernisering,
Instituut voor de Overheid (K.U.Leuven), Die Keure, 2000.
13 Artikel 252 van de nieuwe gemeentewet. De bepalingen van artikel 253 worden echter niet
hernomen, daar de regeling van het bestuurlijk toezicht bepaalt welke tussenkomstmogelijkheden
aan de toezichthoudende overheid toekomen als de gemeenteraad niet aan
die verplichting voldoet. Deze tussenkomstmogelijkheden dekken trouwens ook de hypothese,
vermeld in het huidige artikel 258 van de nieuwe gemeentewet, waarbij de gemeenteraad
zou weigeren wettelijk verplichte uitgaven in de begroting in te schrijven.
14 De lijst in art. 255 is ten eerste verouderd, en ten tweede weinig logisch. Men kan zich
terecht afvragen of het kan volstaan dat de gemeentewet een aantal uitgaven opsomt waarover
de gemeenten kredieten moeten opnemen in hun begroting en dat voor de rest de gemeenten
vrij zouden kunnen beslissen welke uitgaven ze nog wensen op te nemen in de
begroting, en dit in het kader van de gemeentelijke zelfstandigheid. Uiteraard moeten de
gemeenten zich houden aan de bestaande wetten, die sommige uitgaven van de gemeenten
aan een bepaalde regeling onderwerpen, bijvoorbeeld de Schoolpactwet van 29 mei 1959 en
de Cultuurpactwet van 16 juli 1973. Zie ook: D. VERBEKEN, Gemeentelijke comptabiliteit.
Artikelsgewijze commentaar, Die Keure, Brugge, 28.
15 Om die reden wordt de opsomming, die voorkomt in artikel 255 van de nieuwe gemeentewet,
niet hernomen. Ook de bepaling van artikel 256 wordt niet hernomen daar de verdeling
van de daarin bedoelde uitgaven over meerdere gemeenten door aparte wettelijke regelingen
wordt beheerst.
16 LEROY J., Gemeentefinanciën voor niet-specialisten, Politeia, Brussel, 2000, 86.
17 Koninklijk besluit van 2 augustus 1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke
comptabiliteit, B.S. 3 oktober 1990.
TITEL VI VAN BOEK I - DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN
MET ZELFSTANDIG BEHEER (blz. 299)
1 DUJARDIN, J., “Verzelfstandiging van gemeentediensten als instrument voor een modern management”,
in Liber Amicorum Prof. Dr. G. Baeteman, Deurne Kluwer, 1997, 479-480
2 CLOET, M., en VAN HAMME, E., “De verzelfstandiging van de openbare diensten”, in MAES,
R. en JOCHMANS, K., (red.), Inleiding tot de bestuurskunde, 3 delen, Studiecentrum Open Hoger
Onderwijs, Brussel, 1996, deel 3, 142
3 HAGELSTEIN, H.G., en KREUKELS, A.M.J, “Verzelfstandiging: Laat duizend bloemen bloeien
……..!?” Ter Inleiding bij Themanummer: Zelfstandige bestuursorganen, Beleid en Maatschappij,
XXV, 3; SKELCHER, C., The appointed state: quasi-governmental organizations and democracy, reeks
Public policy and management, Open University Press Buckingham, 1998
4 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, Bayerisches Gesetz-und Verordnungsblatt, Nr.
21/1998, artt. 86-92

454
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
5 Art. 57 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern:....de openbare voorzieningen verzorgen
die[...] het economische, sociale en culturele welzijn bevorderen en het gemeenschapsleven
van hun inwoners bevorderen
6 GREER, A., en HOGGETT, P., Quango’s and local government, in PRATCHETT, L., en WILSON, D.,Local
democracy and local government, Macmillan Houndmills, 1996, 150
7 SKELCHER, C., The appointed state, Buckingham, Open University Press, 1996, 110
8 Local Government Act, 1992
9 ELCOCK, H. “Local government”, in FARNHAM, D., en HORTON S., Managing the new public
services, Houndmills, MacMillan, 1997, 314
10 Ministry of the Interior (Denmark). Municipalities and counties in Denmark, Copenhagen, Danish
Ministry of the Interior, 61
11 Denmark, Local government act No 615 as of July 18th, 1995 as amended on december
29th, 1997, effective from january 1998
12 MONTIN, S., EN AMNA, E. “The local government act and local government reform in Sweden”,
in AMNA, E. en MONTIN, S., Towards a new concept of local self-government, Bergen, Fakbogforlaget,
2000, 218
13 HÄGGROTH, S., KRONVALL, K., RIBERDAHL, C. en RUDEBECK, K. Swedish local government. Traditions
and reforms (2nd edition), Stockholm, Svenska Institutet, 67
14 MONTIN, S., en AMNA, E., o.c., 169
15 De ‘Gemeentebedrijvenwet’ van 28 maart 1995, B.S. 8 april 1995.
16 1° de levering en de voorziening van water, gas, elektriciteit of stoom; 2° de verkoop van
bomen en hout van een bosbedrijf; 3° de exploitatie van havens, bevaarbare waterlopen en
luchthavens; 4° de exploitatie van parkeergelegenheden, opslagplaatsen of kampeerterreinen;
5° de exploitatie van een radio- of teledistributienet; 6° de exploitatie van een slachthuis;
7° de exploitatie van infrastructuren bestemd voor culturele, sportieve of toeristische
activiteiten of voor ontspanning, voor het onderwijs, voor sociale, wetenschappelijke of
verzorgende activiteiten; 8° het verwerven van onroerende goederen, de vorming van zakelijke
onroerende rechten, de bouw, de renovatie, de verbouwing, het verhuren of de
financieringshuur van onroerende goederen met het oog op de verkoop, de verhuur, de
financieringshuur of andere juridische behandelingen betreffende deze onroerende goederen;
9° de exploitatie van inrichtingen voor verkoop bij opbod, zoals mijnen; 10° de levering
van goederen en het presteren van diensten in het kader van rouwstoeten en begrafenissen;
11° de exploitatie van openbare markten; 12° de organisatie van openbare gebeurtenissen;
13° de exploitatie van vervoer te water, te land en in de lucht; 14° de leveringen van goederen
en de dienstverleningen betreffende de informatica en het drukken; 15° het beheer van
het onroerend vermogen van de gemeente; 16° het onthaal, de integratie, de heropneming,
de tewerkstelling en de hertewerkstelling van personen zonder werk of van werkzoekenden.
Zie: Koninklijk besluit van 10 april 1995 tot bepaling van de activiteiten van industriële of
commerciële aard waarvoor de gemeenteraad een autonoom gemeentebedrijf met rechtspersoonlijkheid
kan oprichten, B.S. 13 mei 1995, gewijzigd bij Koninklijk Besluit van 9
maart 1999, B.S. 15 juni 1999 (eerste uitg.).
17 BOUCKAERT, G., en LEROY, J., “Lokale besturen in de eenentwintigste eeuw. Pleidooi voor een
beheersmatige afstemming.”, De Gem., 1996, 554
18 Zie SCHMIDT, H., “De gemeentelijke vzw: jawel, zij bestaat.”, De Gem., 1996, 543
19 Kamer, Vr. en Antw., Kamer, 1995-1996, vraag nr. 24, 1059
20 BOUCKAERT, G., en LEROY, J., o.c., 553-554.
21 Deze tekortkomingen worden uitvoerig onderzocht in de bijdragen VAN HOOYDONK, E.,
“Knelpunten na vijf jaar gemeentebedrijvenwet” en GEENS, K., en VAN BEVER, L., “Bestuur
en controle in de intercommunale en het autonome gemeentebedrijf ” in BAETEN, S.,
BYTTEBIER, K., en LEUS, K., (eds.), Onderneming van publiek recht, Maklu, Antwerpen, 2000,
157-246. Zie ook BOVERIE, M., SUYKENS, M, LEROY, J., “De gemeentebedrijven”, De. Gem.,
1995, en HULPIAU, G., De gemeentebedrijven op: http://aba.ewbl.vlaanderen.be/
intercommunales.htm
22 Voor een overzicht van de evolutie in het aantal gewone en autonome gemeentebedrijven,
zie: HULPIAU, G., o.c.
23 zie: HULPIAU, G., o.c.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
455
24 Vr. en Antw., Kamer, 1995-1996, 1059. Zie SCHMIDT, H., “De gemeentelijke vzw: jawel, zij
bestaat.”, De Gem., 1996, 542
25 zie voor deze problematiek: GEENS, K., en VAN BEVER, L., “Bestuur en controle in de
intercommunale en het autonome gemeentebedrijf ” in BAETEN, S., BYTTEBIER, K., en LEUS,
K., (eds.), Onderneming van publiek recht, Maklu, Antwerpen, 2000, 127.
26 Gedr.St., Senaat, B.Z. 1991-1992, 349/3, verslag Suykerbuyck
27 Gedr.St., Senaat, B.Z. 1991-1992, advies van de Raad van State van 25 mei 1994, nr. 349/2,
zie GEENS, K., en VAN BEVER, L., o.c., 140
28 GEENS, K., en VAN BEVER, L., o.c., 146.
29 VAN HOOYDONK, E., “De Gemeentebedrijvenwet van 28 maart 1995 en het juridisch statuut
van de autonome gemeentebedrijven”, T. Gem, 1997, 51.
30 BOVERIE, M., SUYKENS, M, LEROY, J., “De gemeentebedrijven”, De. Gem., 1995, 513
31 Voor een overzicht van de evolutie in het aantal gewone en autonome gemeentebedrijven,
zie: HULPIAU, G., De gemeentebedrijven op: http://aba.ewbl.vlaanderen.be/intercommunales.htm
32 HULPIAU, G., De gemeentebedrijven op: http://aba.ewbl.vlaanderen.be/intercommunales.htm
33 Typevoobeeld is de oprichting van een jeugdhuis door jeugdbewegingen, jongeren of ouders
van jongeren onder de vorm van een vzw. De gemeente moet een dergelijk initiatief kunnen
ondersteunen, ook financieel.
34 Gedr. St., Senaat, 1994-1995, nr. 349-3, Zie BOVERIE, M., SUYKENS, M, LEROY, J., “De gemeentebedrijven”,
De. Gem., 1995, 503
BOEK II - DE RELATIE TUSSEN DE BURGER
EN HET GEMEENTEBESTUUR (blz 322)
* De auteurs danken de heer F. SCHRAM, Vrij medewerker bij het Instituut voor Administratief
Recht van de K.U.Leuven en adjunct-adviseur bij de Commissie voor de toegang tot de
bestuursdocumenten voor zijn gewaardeerde adviezen bij de uitwerking van de titel over de
openheid en de openbaarheid van bestuur.
1 Zie MAES, R. en JOCHMANS, K., Inleiding tot de bestuurskunde, Stoho, Brussel, 1996, boekdeel 1,
168-182.
2 MAES, R., Bestuurskunde: relatie bestuur-burger, Instituut voor de Overheid, Leuven, boekdeel
1, 15.
3 MAES, R., Democratie, Legitimititeit en Nieuwe Politieke Cultuur, Acco, Leuven, 1997, 32 e.v.
4 Dit artikel werd ingevoegd ingevolge art. 7 van de Wet van 11 juli 1994.
5 MAES, R., o.c.,1996, 47-48.
6 DEPLA, P., Lokaal bestuur in verandering. Over achtergrond, vorm en grenzen van bestuurlijke
vernieuwing. In: DE JONG P., KORSTEN A., en PRÖPPER, I., Permanente herstructurering in
maatschappelijke sectoren. Dynamiek of dynamiet?, VUGA, 1997, 119-134.
7 In deze zin kan gewezen worden op de introductie van vormen van medebeheer door burgers
of door organisaties of verenigingen waarvan ze lid zijn, alsook op de politieke wil van
sommige politieke partijen om een vorm van bindend referendum in te voeren.
8 BOVENS, M.,e.a., De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam,
Wiardi Beckman Stichting, 1995.
9 DEPLA, P., Ibid., 128.
10 Zie o.m. TOPS, P., Moderne regenten, Atlas Amsterdam, 1994; DEPLA P., en MONASCH, J., In de
buurt van de politiek, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, 1994; PRÖPPER, I. en STEENBEEK,
D., De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Coutinho, Bussem, 1999.
11 Bij wijze van voorbeeld kan worden verwezen naar:
- de wet van 10 april 1841 betreffende de opening, de afschaffing of de verandering van een
buurtweg;
- de wetgeving betreffende de onteigening;
- het regentsbesluit van 11 februari 1946 in zoverre het betrekking heeft op het verlenen
van vergunningen voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen;
- de wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw i.v.m. de uitwerking van
aanlegplannen of i.v.m. de aflevering van bepaalde bouw- en verkavelingsvergunningen;
- het milieurecht en de regeling van de milieuvergunningen;

456
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
- …
12 De gemeentewet van 30 maart 1836 stelde de openbaarheid verplicht op volgende gebieden:
- het ter inzage leggen van de belastingplichtigen van de voorlopig vastgelegde kohieren m.b.t.
de omslagbelastingen;
- het ter inzage leggen van de inwoners van de gemeente van de besluiten van de gemeenteraad
en het ter inzage leggen van de begrotingen en rekeningen ten behoeve van de belastingplichtigen;
- de openbare behandeling van het verslag over het bestuur en over de toestand van de
gemeentezaken;
- het aanplakken van de reglementen en verordeningen.
13 ROWAT, D.C., Rapport général. In: INSTITUT INTERNATIONAL DES SCIENCES ADMINISTRATIVES,
Le secret administratif dans les pays développés, Cujas, Parijs, 1977, 21-51.
14 Het betreft hier de bijzondere bepalingen in het strafwetboek m.b.t. het beroepsgeheim
waartoe ambtenaren zijn gehouden in zover hen gegevens m.b.t. personen bekend zijn,
alsook bepalingen die de gegevens en documenten beveiligen die betrekking hebben op de
defensie of de staatsveiligheid. Verder betreft het beveiligingsmaatregelen m.b.t. de toegang
tot de archieven, het briefgeheim, de gegevens die meegedeeld worden aan de fiscus, de
burgerlijke stand, het rijksregister, e.d.m.
Tenslotte betreft het hier ook de bepalingen, vervat in de artikels 9 en 13 van het statuut van
het Rijkspersoneel, zoals dat in voege was tot 1991, die trouwens werden overgenomen in
de personeelsstatuten van de andere openbare besturen.
15 Zie o.a.:
- Artikel 19 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens;
- Artikel 10 van het EVRM;
- Verklaring betreffende de vrijheid van expressie en informatie van het Comité van Ministers
van 29 april 1982;
- Artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten.
16 Aangepast door het decreet van 13 juni 1996 en vervangen door het decreet van 18 mei
1999
17 Zie verder: SCHRAM, F., “Het nieuw Vlaams openbaarheidsdecreet op de weegschaal”, in:
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1999, nr. 4, 344-345 en 368-369; “Openbaarheid van bestuur,
een voorbeeld van interactie tussen het Europees en nationaal publiekrecht”, in: TBP, 1999.
Wet van 26 juni 2000 tot wijziging van de wet van 11 april 1994 en de wet van 12 november
1997, B.S., 15 juli 2000.
18 VANDE LANOTTE, J., en CROMHEECKE, M., Een overzicht van administratieve rechtscolleges.
In: Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiekrecht, nr. 5, 1966, p. 270-274.
19 HOOGERWERF, A., en HERWEIJER, M., Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Samson,
Alphen aan de Rijn, 1998, 40.
20 BACHRACH, P., en BARATZ, M.S., Power and Poverty: Theory and Practice, New York, 1970.
21 VAN PRAAG, P., Een stem verder. Het referendum in de lokale politiek, Amsterdam, Het Spinhuis,
1993, 106-109.
22 GILHUIS, P.C., Het referendum. Een rechtsvergelijkende studie, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den
Rhijn, 1981, 28-29.
23 Zie o.a.: ALEN, A., Advies over de noodzaak van herziening van artikel 41 van de Grondwet
over de gemeentelijke en provinciale volksraadpleging. In: Tijdschrift voor Belgisch Publiekrecht,
Kluwer België, nr. 3, 1999, 222-225.
24 B.S. 9 april 1999.
25 GILHUIS P., o.c., 34.
26 De vergelijking tussen de landen is gesteund op volgende werk: BUTLER, D., EN RANNEY, A.,
Referendums around the World, Macmillan Basingstoke, 1994, 304 p.
27 MAES, R.,en DE RYNCK, F., Gemeentelijk beleid in samenspraak. Leidraad voor een democratische en
doelmatige besluitvorming, K.U. Leuven, Afdeling Bestuurswetenschap, 1989, 1-8.
28 Een grondige studie omtrent de emancipatie van de burger en het daarmee verbonden
gewijzigd waardenpatroon vindt men bij INGLEHART, R., The Silent Revolution: changing values
and political styles among western publics, Princeton University Press, 1977, 482 p.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
457
29 Het onderzoeksrapport was gebaseerd op de gegevens die door 149 gemeenten in de vorm
van een schriftelijke vragenlijst ter beschikking werden gesteld.
30 Artikel 120bis van de huidige gemeentewet erkent formeel de bevoegdheid van de gemeenten
om adviesraden in te richten, de samenstelling ervan te regelen en de gevallen te bepalen
waarin de raden geconsulteerd moeten worden.
31 SUYKENS, M., Betekenis van de georganiseerde inspraak voor de lokale samenleving, VVSG, Brussel, 29
juni 1999, 4-7.
32 VELDBOER, L., De inspraak voorbij. Ervaringen van burgers en lokale bestuurders met nieuw vormen van
overleg, Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam, 1996.
33 SUYKENS, M., o.c., p. 9.
34 LAKO, C.J., Strategisch burgeronderzoek: ogen en oren van het lokale bestuur. In: De Europese
Gemeente, jaargang 33, nr. 2, 21-24.
35 COMMISSIE DUYVENDAK, Duurzame democratie, Groenlinks en politieke vernieuwing, Amsterdam,
1993, 27.
BOEK III - INTERBESTUURLIJKE VERHOUDINGEN (blz. 371)
1 Naast de hiërarchie der normen wordt in de wetgeving ook de hiërarchie der belangen
gehuldigd. Het bestuurlijk toezicht heeft in dit verband als functie te verhinderen dat de
gemeente zou handelen in strijd met het algemeen belang.
2 DE WAARD, B., Negotiated decision-making, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2000, p.
1-9. STROMME CHRISTENSEN, K., Cities and complexities: making intergovernmental decisions,
London, Sage Publications, 1998, p. 48-55. TOONEN, T., “The unitary state as a system of
co-governance: the case of the Netherlands”, in: Public Administration, 1990 (68), p. 291-293.
WRIGHT, D. S., “Understanding intergovernmental relations”, in: Classics of public
administration, 1997, p. 579.
3 ROSENTHAL, U. en RINGELING, A. B. en BOVENS, M. A. P. en ’t HART, P. en VAN
TWIST, M. J. W., Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek, Tjeenk Willink, Alphen aan den
Rijn, 1996, p. 264.
4 NELISSEN, N. J. M. en IKINK, T. en VAN DE VEN, A. W., In staat van vernieuwing: maatschappelijke
vernieuwingsprocessen in veelvoud, Bussum, Dick Coutinho, 1996, p. 32-33.
5 KJELLBERG, F., “The changing values of local government”, in: The annals of the American
Academy of Political and Social Science, 1995 (540), p. 48-49. STOKER, G. en YOUNG, S., Cities
in the 1990s: local choice for a balanced strategy, Longman Harlow, 1993, p. 179.
6 Inspiratie werd ontleend aan: LOWDNES, V. en SKELCHER, C., “The dynamics of multiorganizational
partnerships: an analysis of changing modes of governance”, in: Public
Administration, 1998 (76), p. 320-330.
7 ORGANISATION FOR ECONOMIC DEVELOPMENT AND COOPERATION,
Managing across levels of government, Paris, OECD, 1997, p. 23-26.
8 ALBAEK, E., “Denmark”, in: Nordic local government, 1996, p. 54-68. ROSE, L. E., “Norway”,
in: Nordic local government, 1996, p. 162-185.
9 BLOM-HANSEN, J., “Policy-making in central-local government relations”, in: Journal of
public policy, 1999 19 (3), p. 244-247.
10 BLOM-HANSEN, J., o.c.., p. 246-247. ELANDER, I., “Analysing central-local government
relations in different systems: a conceptual framework and some empirical illustrations”, in:
Scandinavian Political Studies, 1991 14 (1), p. 45-46.
11 TOONEN, T., “The unitary state as a system of co-governance: the case of the Netherlands”,
in: Public Administration, 1990 (68), p. 292-293. TOONEN, T. en HENDRIKS, F., “Gemeenten
en hogere overheden”, in: Lokaal Bestuur, 1996, pp. 133-134.
12 LEROY, J., “Het bestuursakkoord tussen de Nederlandse gemeenten en het rijk”, in: De
Gemeente, 1995 (5), p. 245. Bij de drie voorgaande akkoorden waren enkel de Rijksoverheid
en de VNG betrokken.
13 TOONEN, T. en HENDRIKS, F., o.c., p. 124.
14 LOWDNES, V., “Rebuilding trust in central-local relations: policy or passion?”, in: Local
government studies, 1999, p. 121-122. JOHN, P., “Local governance”, in: Developments in British
politics, 1997, p. 257-266.

458
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
15 Een voorstel tot bestuursakkoord was al eerder in 1994 door de VVSG uitgewerkt. VERE-
NIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN, “Voorstel van bestuursakkoord
aan de nieuwe Vlaamse Regering”, in: De Gemeente, 1995 (5), p. 237-346. Met het afsluiten
van dit pact werd uitvoering gegeven aan het regeerakkoord van de vorige Vlaamse Regering
en tevens aan één van de aanbevelingen uit het in 1997 gepubliceerde rapport van de Commissie
Bestuurlijke Organisatie (CBO). VLAAMSE REGERING, Bakens voor de 21e eeuw –
regeerakkoord 1995-1999, Brussel, 1995, p. 23. COMMISSIE BESTUURLIJKE ORGANI-
SATIE, De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen, Brussel, CBO, p. 200.
16 VLAAMSE REGERING en VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEEN-
TEN, Pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en OCMW’s, Brussel, 1999, p. 1.
17 Voorbeelden van reeds genomen maatregelen ter uitvoering van het pact zijn: de door het
decreet van 18 mei 1999 gerealiseerde aanpassing van de samenwerkingsmogelijkheden van
de OCMW’s; de installatie van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur op 22 november
1999 en de uitwerking van deze proeve van Vlaams gemeentedecreet. DECOSTER, G., De
Vlaamse begroting Binnenlandse Aangelegenheden voor het jaar 2000 in het teken van de uitvoering van het
regeerakkoord en het Pact met de gemeenten en de OCMW’s, Brussel, Vlaamse Gemeenschap –
Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, 2000, p. 1-6. DECOSTER, G., Het pact met
de gemeenten en OCMW’s: een eerste positieve balans, Brussel, Vlaamse Gemeenschap – Administratie
Binnenlandse Aangelegenheden, 2000, p. 1-7.
18 SAUWENS, J., Lokaal besturen in een nieuw millenium – Beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden
2000-2004, Brussel, Kabinet van de Vlaamse Minister van Binnenlandse Aangelegenheden,
Ambtenarenzaken en Sport J. Sauwens, 2000, p. 6. VLAAMSE REGERING, Een nieuw
project voor Vlaanderen – regeerakkoord, Brussel, 1999, p. 15-16.
19 De redactie van de in titel I en titel II voorgestelde decreetsartikelen gebeurde onder begeleiding
van Prof. Dr. R.Maes.
20 VLAAMSE REGERING en VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEEN-
TEN, o.c., Brussel, 1999, p. 1.
21 VLAAMSE REGERING en VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEEN-
TEN, o.c., Brussel, 1999, p. 13.
22 Vermeldenswaardig in dit verband zijn onder meer de volgende actiepunten: “(52) De Vlaamse
Regering organiseert binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap een interdepartementaal
overleg om zodoende te zorgen voor een betere beleidsafstemming inzake alle aangelegenheden
waar de lokale besturen bij betrokken worden. De VVSG wordt betrokken bij
dit overleg. … Het is aangewezen om deze afstemming ook af te spiegelen op het politieke
niveau.”; “(57) De Vlaamse Gemeenschap en de lokale besturen zullen beleidsrelevante statistieken
en andere relevante data uitwisselen – via electronische weg – ten einde een voor
beide bestuursniveaus doelmatiger en samenhangender beleid uit te bouwen. Alle bij de
Vlaamse overheid beschikbare gegevens, zeker de ruimtelijk gerefereerde, moeten voor de
lokale besturen via de computer raadpleegbaar en onderling koppelbaar zijn, o. m. via een
GIS-systeem, met mogelijkheid tot directe invoer door lokale besturen en met converteerbaarheid
naar algemeen gangbare software. …” en “(58) De Vlaamse Regering zal bij
nieuwe maatregelen een voldoende invoeringstermijn respecteren. Daarbij zullen in het kader
van de opvolgingsstructuur ook afspraken gemaakt worden over begeleidende maatregelen
om de invoering te vergemakkelijken.” VLAAMSE REGERING en VERENIGING
VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN, Pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse
gemeenten en OCMW’s, Brussel, 1999, p. 15-17.
23 SAUWENS, J., o.c., p. 6. VLAAMSE REGERING, o.c., p. 15-16.
24 In de door ons geconsulteerde gemeentewet van Noorwegen en die van de Duitse Länder
Brandenburg, Sachsen, Nordrhein-Westfalen en Niedersachsen werden geen bepalingen aangetroffen
inzake overleg, communicatie en informatie-uitwisseling tussen de centrale en de
lokale overheden. De Finse gemeentewet beperkt zich onder ‘section 8: relationship between
the state and the local authorities’ tot de bepaling dat: The ministry of the Interior shall …
ensure that municipal autonomy is taken into account in the preparation of legislation concerning local
authorities. … The legislation on local authorities, matters of municipal administration and finances that
are important and far-reaching in principle, and coordination of state and municipal finances shall be dealt
with in a negotiation procedure between the state and local authorities, provisions on which will be laid down

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
459
by decree.
25 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., Gemeentewet: wet van 14 februari 1992,
Stb. 96, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten, Zwolle, Tjeenk Willink, 1998, p.
323-324. Dit werk bevat voor elkeen van de in de Nederlandse gemeentewet voorkomende
artikelen een weergave van de parlementaire behandeling ter zake en werd dan ook bij de in
de tekst opgenomen toelichting van de artikelen 112-120 gebruikt.
26 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 324.
27 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 324.
28 Verdergaande procedurevoorschriften voor een wenselijk geachte vorm van overleg tussen
de overheidsgeledingen op een bepaald beleidsterrein kunnen dan nog steeds in de betreffende
(bijzondere) wet worden neergelegd.
29 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 325.
30 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 325-326.
31 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 331.
32 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 331-332.
33 Onder de Nederlandse term ‘medebewind’ gaan zowel opdrachten van gemengd belang als
loutere uitvoeringsopdrachten schuil. KABINET VAN DE MINISTER-PRESIDENT en
INTERPROVINCIAAL OVERLEG en VERENIGING VAN NEDERLANDSE GE-
MEENTEN, Overheden over toekomst: bestuursakkoord nieuwe stijl, Den Haag, 1999, p. 25.
34 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c.,p. 332-333.
35 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 333-334.
36 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c.,p. 333.
37 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 333.
38 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 341-342.
39 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 342-344.
40 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c.,p. 344-349.
41 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c.,p. 351.
42 Voorbeelden van deze vorm van systematisch te verstrekken informatie zijn: het overleggen
van de jaarlijkse begroting door de gemeente aan provinciale staten, het verrichten van steekproeven
naar bepaalde maatschappelijke aspecten bij de gemeenten of in een aantal gemeenten
en het verstrekken van adresgegevens over nieuwbouw, verbouw en sloop aan het
Centraal Bureau voor de Statistiek. DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D.,
o.c.,p. 358.
43 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c.,p. 355.
44 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 356-362.
45 Als mogelijke uitgangspunten voor nadere regelgeving op stuk van de systematische
informatieverstrekking tussen centrale en lokale overheden werden de volgende bepalingen
aangehaald: gegevens dienen zo dicht mogelijk bij de bron te worden verzameld; duplicatie
bij het verzamelen, verwerken en opslaan van gegevens moet worden voorkomen tenzij het
tegendeel voor de openbare sector als geheel economische voordelen biedt en de belangen
van de burger daardoor niet onevenredig worden geschaad; het vergaren van detailgegevens
is voorbehouden aan het laagste bestuursniveau; gegevens voor gebruik op hoger niveau
worden geaggregeerd tenzij detailinformatie voor bepaalde doeleinden noodzakelijk is; de
informatie die het rijk vraagt, moet nodig zijn voor de uitoefening van een concreet aan te
wijzen bevoegdheid; ingewonnen informatie mag niet voor een ander doel gebruikt worden
dan waarvoor zij is gevraagd en er moet gestreefd worden naar een integrale en consistente
structuur van de informatievoorziening.
46 Het van 4 maart 1999 daterende BestuursAkkoord Nieuwe Stijl (BANS) werd immers ondertekend
namens het Kabinet, het InterProvinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG). KABINET VAN DE MINISTER-PRESIDENT en
INTERPROVINCIAAL OVERLEG en VERENIGING VAN NEDERLANDSE GE-
MEENTEN, o.c., p. 2.
47 In het bijzonder gaat het hierbij om de volgende actiepunten: “ (44) De Vlaamse Regering
zal de samenhang tussen de planningen van de verschillende beleidssectoren vergroten en
de mogelijkheden van de lokale besturen voor eigen beleidskeuzen verruimen. Ze zal daarom
met de lokale besturen overeenkomsten sluiten waarin de rechten en verplichtingen duide-

460
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
lijk en controleerbaar worden afgesproken, met inbegrip van de financiële verhoudingen.
De Vlaamse Regering zal een echte onderhandelingsruimte creëren over de beleidsovereenkomst
tussen de Vlaamse overheid en het betrokken lokale bestuur zodat geen uniforme
beleidsovereenkomst aan alle geïnteresseerde lokale besturen wordt opgedrongen
aangezien maatwerk wordt toegepast. De verbintenissen in een beleidsovereenkomst zullen
tot slot worden toegespitst op de te behalen resultaten en minder op de te gebruiken instrumenten
en methoden.”; “(46) De Vlaamse Regering zal via procedure-afspraken met de
lokale besturen een algemeen kader vaststellen waarop de beleidsovereenkomsten die zij
met de lokale besturen wil sluiten, afgestemd kunnen worden. Zij zal de beleidsovereenkomsten
maximaal richten op de gemeentelijke legislatuur en niet op de eigen regeerperiode.
Daarbij wil de Vlaamse Regering het beleid op termijn zo sturen dat alle planningsverplichtingen
zo veel als mogelijk gelijktijdig beginnen en gelijktijdig aflopen. De procedure-afspraken
zullen in algemene termen regelen op welke wijze het bereiken van resultaten
gemeten zal worden en hoe de controle daarop zal gebeuren. Er zal hierbij meer rekening
gehouden worden met de differentiatie tussen de verschillende gemeenten en OCMW’s.
Zo zal de Vlaamse Regering vermijden om één uniform model van beleid voeren aan te
bieden aan alle gemeenten en OCMW’s. Daarnaast moet het volstrekt duidelijk zijn over
welke financiële bijdrage de lokale besturen vanwege de Vlaamse overheid zullen kunnen
beschikken om de vooropgestelde resultaten te bereiken. Ook de uitbetalingsprocedure moet
zoveel mogelijk uniform geregeld worden voor alle te sluiten beleidsovereenkomsten, waarbij
de Vlaamse Regering als algemene regel wil aannemen dat een voorschot van minstens
50 % wordt uitbetaald op het ogenblik dat de beleidsovereenkomst wordt gesloten en dat de
rest van het bedrag binnen een afgesproken termijn wordt uitbetaald in functie van het
bereiken van de afgesproken resultaten;” en “(47) In deze procedure-afspraken zal ook het
initiatiefrecht van de lokale besturen worden vastgelegd om zelf een beleidsovereenkomst
voor te stellen aan de Vlaamse overheid.” VLAAMSE REGERING en VERENIGING
VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN, o.c., p. 14-15.
48 PEETERS, B., Convenanten – in het bijzonder milieuconvenanten, Zwolle, Vereniging voor de vergelijkende
studie van het recht in Nederland en in België, 1994, p. 13. VAN GERVEN, W.,
“Beleidsovereenkomsten”, in: Academiae Analecta, 1984 46 (5), p. 48. VAN GERVEN, W., Hoe
blauw is het bloed van de prins?, Antwerpen, Kluwer, 1984, pp. 71-72.
49 DE BRUIJN, J. H. en TEN HEUVELHOF, E. F., Sturingsinstrumenten voor de overheid: over
complexe netwerken en tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden, Stenfert Kroese, 1991, pp. 12-
14. PEETERS, B., o.c., p. 24-26.
50 AALDERS, M. V. C., “Het milieuconvenant wordt salonfähig – convenants nieuwe stijl in
het milieubeleid”, in: Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, 1993, p. 87-90. VAN DEN
HEUVEL, J. H. J., Beleidsinstrumentatie: sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid, Utrecht, Lemma,
1998, p. 58-59.
51 NELISSEN, N. en BEMELMANS-VIDEC, M.-L. en GODEFROIJ, A. en DE GOEDE,
P., Renewing government: innovative and inspiring visions, Utrecht, International Books, 1999, p. 20-
22.
52 Zie de inleidende beschouwingen bij boek III.
53 KELCHTERMANS, B., Het begrip convenant, Brussel, Administratie Gezondheidszorg – Beleidscel,
1998, p. 11-12. VAN DEN HEUVEL, J. H. J., Beleidsinstrumentatie: sturingsinstrumenten voor
het overheidsbeleid, Utrecht, Lemma, 1998, p. 58-59.
54 WAYENBERG, E., “Twofold negotiated decision-making in the Flemish public sector: the
use of covenants in the relationship between the Flemish government and the local
governments”, in: Negotiated Decision-making, 2000, p. 200-203.
55 DE RYNCK, F., “Convenanten in Vlaanderen: van ondergeschiktheid naar partnerschap”,
in: Tijdschrift voor het Gemeentekrediet, 1999, p. 8-16. DE RYNCK, F., “Interactief beleid: werken
met andere besturen”, in: Praktisch handboek voor gemeentebeleid, 2000, p. 105-106. VERE-
NIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN, Naar een pact met de lokale besturen
– pleidooi voor meer lokale beleidsruimte, Brussel, VVSG, 1997, p. 3-9.
56 SAUWENS, J., o.c., p. 19. VLAAMSE REGERING en VERENIGING VAN VLAAMSE
STEDEN EN GEMEENTEN, o.c., p. 14.
57 Eerder werd aangehaald dat ook de huidige Vlaamse Regering zich ten volle geëngageerd

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
461
heeft tot verdere uitvoering van het Pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten
en OCMW’s.
58 De betreffende actiepunten uit het pact zijn opgenomen in voetnoot 47.
59 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, Aanwijzingen voor de regelgeving,
aanwijzingen voor convenants: praktijkvoorschriften voor de ontwerpers van regelingen en convenants
voor de rijksoverheid, Den Haag, Staatsuitgeverij Den Haag, 1996. Met het oog op het uitwerken
van een ‘handreiking convenants’ – als één van de in het BestuursAkkoord Nieuwe Stijl
(BANS) gestipuleerde voornemens – werden deze praktijkvoorschriften anno 2000 aan een
evaluatie onderworpen. Waar nodig zal aan de aanbevelingen van de in dit verband opgerichte
werkgroep Evaluatie Aanwijzingen voor Convenanten worden gerefereerd. WERK-
GROEP EVALUATIE AANWIJZINGEN VOOR CONVENANTEN, Rapport werkgroep
Evaluatie Aanwijzingen voor Convenanten, februari 2000. In uitvoering van het BestuursAkkoord
Nieuwe Stijl (BANS) dat in 1999 tussen de Nederlandse Rijksoverheid, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het InterProvinciaal Overleg (IPO) werd afgesloten,
werd eind februari een nieuwe ‘Handreiking Convenants’ uitgewerkt waarvan de inhoud om
tijdsredenen niet in de tekst is opgenomen.
60 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 157. WERKGROEP
EVALUATIE AANWIJZINGEN VOOR CONVENANTEN, o.c., p. 10.
61 De wenselijkheid van provinciale-lokale overeenkomsten werd onder meer door de Vereniging
van Vlaamse Provincies (VVP) aangekaart op de studiedag ‘Digitale overheden: tussen
wensdroom en realiteit.’
62 Cfr. de aan Peeters ontleende definitie van een convenant als een door een overheid met een
andere overheid – veelal echter met een particulier – gesloten overeenkomst tot formulering
en / of tenuitvoerlegging van haar beleid in het algemeen dan wel meestal in een bepaalde sector.
PEETERS, B., o.c., p. 13.
63 DENTERS, S. A. H. en DE JONG, H. M. en VAN HEFFEN O., “Het grotestedenbeleid:
rijk en gemeenten”, in: Bestuurskunde, 1999 8 (3), p. 97-99.
64 Cfr. de respectievelijk door het Nederlandse ministerie van justitie en door Peeters gehanteerde
duiding van het doel van een convenant.
65 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 186.
66 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 161.
67 VAN DEN HEUVEL, J. H., o.c., p. 61. WERKGROEP EVALUATIE AANWIJZINGEN
VOOR CONVENANTEN, o.c., p. 5.
68 DE BROUWER-KOEIJERS, J. P. en RAVELLI, D., o.c., p. 325.
69 PEETERS, B., o.c., p. 31.
70 Het convenant in het kader van het Sociaal Impulsfonds is gestoeld op het decreet van 14
mei 1996 tot vaststelling van de regels inzake de werking en de verdeling van het Sociaal
Impulsfonds (B.S. 1 juni 1996) en de in uitvoering van dit decreet genomen besluiten.
71 PEETERS, B., o.c., p. 31-32.
72 Uiteraard is het opstellen van een milieubeleidsplan slechts één van de talrijke acties waartoe
een gemeente zich bij het ondertekenen van een milieuconvenant kan verbinden. Artikel
2.1.24 §2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid
(B.S. 3 juni 1995): De Vlaamse Regering kan, na evaluatie van de vrijwillige uitvoering van de
bepalingen van deze onderafdeling [betreffende het gemeentelijk milieubeleidsplan] door de gemeenten, besluiten
dat de gemeenten verplicht zijn een milieubeleidsplan op te stellen vanaf een datum die ze zelf bepaalt.
73 Voor een bijkomende uitweiding aangaande de illusie van hét Vlaamse centrale-lokale
convenant, zie: WAYENBERG E., o.c., p. 188-190.
74 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 163-171. WERK-
GROEP EVALUATIE AANWIJZINGEN VOOR CONVENANTEN, o.c., p. 11-12.
75 Gentlemen’s agreements worden opgedeeld bij de overheidsovereenkomsten die slechts een
beperkte binding op het oog hebben, in die zin dat nakoming ervan niet onverschuldigd is,
maar tegelijk ook niet kan worden afgedwongen. KELCHTERMANS, B., o.c., p. 4-8.
PEETERS, B., o.c., p. 1.
76 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 172.
77 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 172-173.
78 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 173.

462
Proeve van Vlaams gemeentedecreet
79 SMET, M., “Milieubeleidsovereenkomsten in België”, in: Milieubeleidsovereenkomsten, 1991, p.
137.
80 MINISTERIE VAN JUSTITIE -DIRECTIE WETGEVING, o.c., p. 173. Met de zakelijke
inhoud wordt het gedeelte bedoeld waarin de rechten en verplichtingen van de betrokken
partijen zijn neergeschreven. WERKGROEP EVALUATIE AANWIJZINGEN VOOR
CONVENANTEN, o.c., p. 11-12.
81 De werkgroep convenants van de Vlaamse administratie bestaat zowel uit ambtenaren van
onderscheiden departementen van de Vlaamse administratie als uit vertegenwoordigers van
de VVSG.
82 Het decreet van 15 juli 1994 betreffende de milieubeleidsovereenkomsten heeft als voorwerp
het afsluiten van overeenkomsten tussen het Vlaamse Gewest en één of meer overkoepelende
en representatieve organisaties van ondernemingen met het doel milieuverontreiniging
te voorkomen, de gevolgen ervan te beperken of weg te nemen of een doelmatig
milieubeheer te bevorderen.
83 De maximale duurtijd van zes jaar vloeit voort uit de keuze om het gebruik van de beleidsovereenkomst
af te stemmen op de gemeentelijke legislatuur.
84 DEMBOUR, J., Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Larcier, Brussel, 1955, p. 1 en
MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch
Administratief Recht, 15° druk, Kluwer, Antwerpen, 1999, p. 98.
85 Deze uiteenzetting is enerzijds gebaseerd op de reeds geciteerde gemeentewetten en /of
Grondwetten van de behandelde staten en anderzijds op de uitgavenreeks van de Raad van
Europa over de lokale besturen, CONSEIL DE L’EUROPE, Structure et fonctionnement de la démocratie
locale et régionale, Conseil de l’Europe, Straatsburg.
86 Decreet van 28 april 1993, houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief
toezicht op de gemeenten, B.S. 3 augustus 1993.
87 Artikelen 30 §5 en 33quinquies van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling, voor het
Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten.
88 Zie daarvoor hoofdstuk I van deel I.
89 Handvest, art. 8.
90 Zo is een vernietiging wegens een schending van het algemeen belang vaak een item in de
nationale Nederlandse pers.
91 VELAERS, J., o.c., p. 805, Gedr. St., Vl. R., 1988-89, 209/1.
92 Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, art. 83, 5°: “De toezichthoudende overheid of het decreet
kunnen optreden om te beletten dat het recht wordt geschonden of het algemeen
belang geschaad”.
93 Zie R.v.St., 2 juni 1998, gemeente Middelkerke; zie hoofdstuk I van Deel I.
94 Gedr. St., Senaat, 1991-1992, nr. 349/1. Zie LEUS, K., en BERGS, A., o.c., 127
95 Zie LEUS, K., en BERGS, A., o.c., 127
96 Zie LEUS, K., en BERGS, A., o.c., 129
97 Gedr.St., Br. H. G., 1996-1997, nr. A-179/1, advies van de Raad van State over een voorontwerp
van ordonnantie ‘houdende regelingvan het administratief toezicht op de gemeenten
van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest’, en Gedr. St., Vl. P., 1997-1998, nr. 833/1, advies
van de Raad van State over een voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 28
april 1993 houdende regeling voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op
de gemeenten.
98 Zie onder meer VAN HOOYDONK, E., “Knelpunten na vijf jaar gemeentebedrijvenwet” in
BAETEN, S., BYTTEBIER, K., en LEUS, K., (eds.), Onderneming van publiek recht, Maklu, Antwerpen,
2000, p.227-244; VAN HAEGENDOREN, G., “De bevoegdheidsverdeling voor het administratief
toezicht op de ‘gemeentelijke instellingen’”, T.Gem., 1998, p.4-17 en LEUS, K., en
BERGS, A., “Het administratief toezicht op de gemeentebedrijven (decreet van 17 maart
1998 tot wijziging van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaamse
Gewest van het administratief toezicht op de gemeenten), T.Gem., 1999, p.120-137.
99 Artikel 8 van het decreet van 17 maart 1997, en het decreet van 2 maart 1999.

Proeve van Vlaams gemeentedecreet
463

464
Colofon:
Samenstelling:
Instituut voor de Overheid
Departement Politieke Wetenschappen
o.l.v. prof. R. Maes, promotor,
en
Instituut voor Administratief Recht
Rechtsfaculteit K.U.Leuven
o.l.v. prof. M. Boes, co-promotor
In opdracht van:
de administratie Wetenschap en Innovatie,
programma beleidsgericht onderzoek
en van de administratie Binnenlandse Aangelegenheden
van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
Verantwoordelijk uitgever:
Guido Decoster, directeur-generaal
van de administratie Binnenlandse Aangelegenheden
Markiesstraat 1 - 1000 Brussel
Lay-out:
Administratie Binnenlandse Aangelegenheden
Team externe communicatie
Depotnummer: D/2001/3241/075
Druk: Enschedé Van Muysewinkel, Evere.
Proeve van Vlaams gemeentedecreet