Publiek leiderschap en de burgemeester - Erasmus Thesis Site ...

Publiek leiderschap en de burgemeester
Een vergelijkende analyse naar de valkuilen en uitdagingen in het
leiderschap van de Engelse en Nederlandse burgemeester
Wouter Jan Verheul
Erasmus Universiteit Rotterdam
1

Publiek leiderschap en de burgemeester
Een vergelijkende analyse naar de valkuilen en uitdagingen in het
leiderschap van de Engelse en Nederlandse burgemeester
© Mei 2005 Wouter Jan Verheul (175563)
Eerste lezer: Dr L. Schaap Tweede lezer: Dr A. Cachet
Erasmus Universiteit Rotterdam
2

Inhoudsopgave
Voorwoord 3
1 Inleiding 5
2 Publiek leiderschap en de burgemeester 7
2.1 Inleiding publiek leiderschap 7
2.2 Publiek leiderschap en de burgemeester in de maatschappelijke context 8
2.3 Functies van publiek leiderschap 10
2.4 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding 12
2.5 Expressief leiderschap door de media-isering van betekenisgeving 14
2.6 Het complexe spel van identiteitsbepalende beelden en verantwoording 27
2.7 Resumerend 26
3 De Nederlandse en Engelse burgemeester, een comparatief onderzoek 29
3.1 Onderzoeksontwerp 29
3.2 De selectie van casus 31
3.3 Operationalisering van de onderzoeksvragen en gegevensverwerking 33
4 De Engelse burgemeester 37
4.1 De Engelse publieke structuur en bestuurscultuur 37
4.2 Vernieuwingen in lokaal leiderschap 38
4.3 De burgemeestersreferenda en verkiezingen 40
5 De burgemeester in Nederland 45
5.1 De Nederlandse bestuurscontext en de benoemde burgemeester 45
5.2 De gekozen burgemeester in aantocht 48
5.3 De Nederlandse onderzoekscasus 50
6 De Engelse burgemeester als gekozen leider 52
6.1 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding 52
6.2 Media-isering en expressief leiderschap 55
6.3 De beeldvorming en verantwoording van leiderschap 60
7 De Nederlandse burgemeester als gekozen leider 65
7.1 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding 65
7.2 Media-isering en expressief leiderschap 68
7.3 De beeldvorming en verantwoording van leiderschap 71
8 Burgemeesterlijk leiderschap; een vergelijkende analyse 76
8.1 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding 76
8.2 Media-isering en expressief leiderschap 78
8.3 De beeldvorming en verantwoording van leiderschap 80
9 Publiek leiderschap en de burgemeester: conclusies en reflectie 82
Literatuur 88
3

Voorwoord
Een hernieuwde maatschappelijke aandacht voor leiderschap. Een vurige discussie over het gekozen
burgemeesterschap. Een landenvergelijkende onderzoeksreis. En een studie bestuurskunde die deze
dingen combineert. Hierbij presenteer ik mijn scriptie die het resultaat vormt van het samenkomen van
deze onderwerpen.
Leiderschap is overal aanwezig en tegelijkertijd lijkt het vaak te worden gemist. In de bestuurskunde wordt
het onderwerp leiderschap vaak benaderd als een institutie. Maar omdat leiderschap door mensen moet
worden ingevuld, beschouw ik een politiek-psychologische invalshoek als een noodzakelijke aanvulling in
dit scriptieonderzoek. Discussies over leiderschap gaan vooral over de manier waarop het wordt ingevuld
en over de ruimte en de grenzen ervan. De actuele discussie over de gekozen burgemeester gaat over de
vraag in hoeverre er ruimte moet zijn voor een nieuw lokaal leiderschap, daarom vallen de onderwerpen
‘leiderschap’ en ‘burgemeester’ zo mooi samen. Verschillende vragen klinken in het debat: Zullen gekozen
burgemeesters te sterke leiders gaan worden als de macht zich concentreert rondom één persoon? Zijn
burgers vooral geneigd naar de charismatische kanten van burgemeesters te kijken? Zullen gekozen
burgemeesters niet alleen aansprekende en inspirerende leiders, maar ook bekwame en integere
bestuurders blijven? Vragen als deze vormen de achtergrond van dit onderzoek.
Ondanks het feit dat ik al jaren gefascineerd ben door het onderwerp (publiek) leiderschap, heb ik
voorafgaand aan dit onderzoek een uitgebreide inventarisatie gemaakt van andere onderwerpen die binnen
de bestuurskunde aan de orde worden gesteld. Door het maken van een uitgebreid overzicht van thema’s,
scholen en auteurs kon ik inzicht krijgen in wat er binnen de bestuurskunde ‘te koop’ is en in wat ik tijdens
mijn studiejaren geleerd heb. Hierop kon de keuze voor mijn afstudeeronderwerp worden gebaseerd. Ook
heeft het overzicht mij geholpen bij het schrijven van het theoretische gedeelte van de scriptie. Maar het
heeft vooral getoond hoe veelzijdig en gevarieerd de bestuurskunde is. Deze wetenschap had en heeft
daarom mijn interesse. Het schrijven van deze scriptie zie ik als een bekroning op mijn studie.
In het voorwoord van een scriptie is het gebruikelijk om mensen te bedanken die onderdeel uitmaakten
van zowel het maken van de scriptie als van de gehele studententijd. Van die gelegenheid maak ik graag
gebruik. Voor het uitvoeren van dit onderzoek en het schrijven van deze scriptie dienen een aantal
mensen te worden bedankt. De onderzoeksreis in Engeland werd gefinancierd door ROI, te Den Haag.
Koen Becking, Mieke Bloemendaal, Sander Dankelman, Frederique Nijhuis en Gregor Rensen wil ik
hartelijk danken voor het mogelijk maken van dit onderzoek en het geven van nuttig advies, als onderdeel
van de zogenaamde klankbordgroep. Twee andere personen die een adviserende rol hadden en die niet
ongenoemd mogen blijven zijn Professor Rao, van het Goldsmiths College, University of London, en
Sander Luitwieler van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Linze Schaap en Lex Cachet wil ik bedanken voor hun adequate commentaar dat zij, als eerste en tweede
lezer van mijn scriptie, hebben gegeven. Daarnaast wil ik Linze in het bijzonder bedanken voor de
leerzame jaren dat ik als student-assistent aan zoveel interessante onderzoeken mocht meewerken bij het
Center for Local Democracy van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het student-assistentschap was een
zeer waardevolle aanvulling op mijn studie. Daarbij waren Caroline en Laurens door hun vriendschap voor
mij meer dan alleen mede student-assistenten.
Naast mijn studie en het student-assistentschap heb ik veel geleerd van mijn werk als docent op het
Eurocollege en als praeses in het bestuur van NSR. Ik wil mijn bestuursgenoten Christiaan, Jan Paul,
Marijke en Pieter bedanken voor dit mooie jaar, waarin we soms dag en nacht met elkaar optrokken.
Verder gaat mijn dank uit naar mijn huisgenoten Adriaan, Arjan, Michiel en Harmen voor hun
vriendschap. Ook wil ik mijn vrienden bedanken die ik bij Arena heb mogen leren kennen. Hiskia, Jasper,
Koen, Maarten, Stephan, Stuart en Thom hebben mij een fantastische studententijd gebracht.
Dit voorwoord wil ik graag beëindigen door in het bijzonder dank uit te spreken aan mijn ouders. Ik wil
hen bedanken voor wie zij zijn en hun, in alle opzichten, onvoorwaardelijke steun.
Wouter Jan Verheul
Rotterdam, mei 2005
4

1 Inleiding
In de loop der tijd is naar publiek leiderschap een grote hoeveelheid aan studies verricht, even pluralistisch
van karakter als het begrip ‘publiek leiderschap’ zelf. Van Plato tot Bill Clinton, al eeuwenlang schrijft men
over dit fenomeen. Ondanks deze alomtegenwoordigheid wordt de laatste decennia herhaaldelijk in de
wetenschap beweerd dat het fenomeen onvoldoende fundamenteel bestudeerd is (Burns, 1978, Kellerman,
1984, Elgie, 1995, ’t Hart, 2000). Bij literatuuronderzoek over leiderschap komt men waarschijnlijk een
grote hoeveelheid aan (auto)biografieën van of over presidenten, ministers en andere publieke leiders
tegen. Beroemd of berucht zijn ook de vele gelikte ‘ten-principles’ boeken over leiderschap, geschreven
door ‘managementgoeroes’ uit de private sector 1. Ondanks hun populariteit en ook hun invloed op de
publieke sector, lijken deze uitgaven voor de politiek-bestuurlijke realiteit echter niet altijd even relevant.
De eigenheid van de publieke omgeving met haar politiek-bestuurlijke processen staat hierin immers niet
centraal, hoewel de inzichten op een abstract niveau soms overeenkomen. Publiek leiderschap verwijst naar
de controle over de ‘public policy decisions’ binnen een staat (Kellerman, 1984: 71).
In Nederland is vanuit de bestuurskunde niet veel onderzoek naar leiderschap verricht. Dit in tegenstelling
tot de politieke psychologie, die zich in Nederland begin jaren tachtig tot een betrekkelijk autonoom
vakgebied heeft ontwikkeld (zie hiervoor Van Ginneken & Kouijzer, 1986). Het valt hierbij op, dat bij
gestructureerd onderzoek naar het thema leiderschap, dit benaderd wordt als een fenomeen of als een
construct. Slechts zelden treft men het aan als een afgebakend onderwerp van studie. Hierdoor wordt
leiderschap een abstract begrip. De vele wijzen van benaderen van dit onderwerp zorgen ook voor een
grote verscheidenheid aan inzichten hierover, hetgeen gericht onderzoek moeilijk maakt.
Een oorzaak voor de beperkte aandacht, die er in Nederland is voor leiderschap is de associatie die velen
met het begrip leiderschap hebben. Leiderschap heeft in ons land bijna een negatieve connotatie
(Ringeling & Schaap, 1999). In de Nederlandse cultuur van consensus bestaat een afkeer tegen
concentraties van macht en tegen een sterke leider, met mogelijk oncontroleerbaar en niet te corrigeren
gedrag.
Toch besteden Nederlandse wetenschappers uit de bestuurskunde en de politieke psychologie weer
aandacht aan leiderschap. De bestuurskundigen ’t Hart, Nelissen en Tops hebben de laatste jaren studie
verricht naar publiek leiderschap i. ’t Hart signaleert het latente onbehagen over de aard en reikwijdte van
publiek leiderschap in Nederland en gaat hier tegen in met: ‘We missen de visie, maar we vrezen
tegelijkertijd de mannetjesmakerij. Dat blijkt in de discussie over de door sommigen gesignaleerde
toenemende personificatie van het politieke bedrijf. Deze trend wordt nog niet geconstateerd of zij wordt
alweer negatief geduid. De oorlogsgeneratie haalt de slagschaduwen uit het verleden van stal; de
babyboomers dissen hun inmiddels holle antiautoritaire slogans op, verpakt in nihilistische
columnistenironie, staatkundige zielenherders trekken de messen (…) Zo wordt het kind met het
badwater weggegooid’ (’t Hart, 2000: 61).
Nederland heeft leiderschap zo nadrukkelijk weggeorganiseerd dat het nu node wordt gemist, en daarom
ondergaat volgens ’t Hart en ten Hooven (2004) de notie van leiderschap een herwaardering. Dit neemt
niet weg dat leiderschap een kwetsbaar onderdeel is van de publieke organisatie. Een tirannieke invulling
van leiderschap kan, hoe democratisch de politieke orde ook is, een potentieel gevaar zijn, als leiderschap
teveel ruimte krijgt.
Een opvallend actueel onderdeel van de hernieuwde aandacht voor publiek leiderschap is de verandering
in het leiderschap van de burgemeester, vooral de wijze waarop hij of zij wordt aangesteld. Dit onderzoek
spitst zich toe op zowel het leiderschap van de burgemeester, als op het publiek leiderschap in algemene
zin. Het leiderschap van gekozen burgemeesters uit Engeland wordt vergeleken met dat van de benoemde
burgemeesters in Nederland. Hierdoor krijgt men inzicht in de gevolgen op het uitoefenen van het ambt,
als er straks een burgemeester wordt gekozen in plaats van benoemd.
6

Opbouw van de hoofdstukken
In het begin van hoofdstuk 2 wordt de vraagstelling van het onderzoek nader geformuleerd. Vervolgens
worden twee notities behandeld die betrekking hebben op het leiderschap van burgemeesters. In
hoofdstuk 3 wordt de vormgeving van het onderzoek nader uitgewerkt. De theoretisch aannames die in
hoofdstuk 2 zijn gedaan vormen de basis voor het praktijkonderzoek onder burgemeesters in Nederland
en Engeland.
In de hoofdstukken 4 en 5 wordt de van belang zijnde achtergrondinformatie over de burgemeesters en
het (lokaal) bestuur van deze landen behandeld. In de hoofdstukken 6 en 7 wordt de praktijk van het
leiderschap behandeld. In hoofdstuk 8 worden de onderzoeksresultaten geanalyseerd de deelvragen van
het onderzoek beantwoord. In hoofdstuk 9 wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek.
Naast het trekken van conclusies wordt in dit hoofdstuk ook gereflecteerd op de toekomst van het publiek
leiderschap en de burgemeester.
7

2 Publiek leiderschap en de burgemeester
2.1 Inleiding: publiek leiderschap
Mede omdat bestuurskundig onderzoek multidisciplinair en eclectisch van aard is, kan een psychologische
invalshoek een nuttige aanvulling bieden op de bestuurskundige theorie, vooral als het gaat om publiek
leiderschap. Voor een goede toepassing in de praktijk is de isonome theorievorming een essentieel
onderdeel, vooral als het gaat om het onderwerp leiderschap. Kenmerkend voor de isonome
theorievorming is, dat deze probleem- of veldgericht is en vaak dwars door de disciplines heen loopt (zie
Van Strien, 1986).
Onderzoek naar leiderschap richt zich vaak op de leider als individu en op zijn psychologische kenmerken.
In dit onderzoek wordt vooral een sociaal antropologische uitgangspunt van leiderschap gebruikt als
kenmerk van relaties tussen leiders en hun omgeving. Chemers (1997) noemt leiderschap zelfs een ‘group
activity’. Dat betekent dat het gezichtsveld niet beperkt blijft tot de leider zelf, maar dat gekeken wordt
naar de institutionele context en de maatschappelijke waarden die voor het leiderschap bepalend zijn.
Leiderschap komt tot stand in relatie tot de omgeving en de volgelingen van de leider. De volgers en de
leiderschapsomgeving zijn zo bepalend voor de aard van publiek leiderschap als de leider bepalend is voor
de volgers en zijn omgeving (Elgie, 1995, Chemers, 1997). Deze contextuele benadering van leiderschap
wordt door diverse politicologen en bestuurskundigen gehanteerd en in hun studies uitgediept.
In zijn klassiek geworden studie naar politiek leiderschap spreekt Neustadt (1960) over de ‘power to
persuade’, omdat leiders in een democratische en vreedzame samenleving betrekkelijk weinig of geen
dwangmiddelen ter beschikking hebben. Leiderschap bestaat bij het vermogen te overtuigen om
volgelingen te mobiliseren.
In overeenstemming met deze sociaal antropologische benadering van leiderschap, benadrukt Tops (2003)
het maatschappelijke klimaat en de tijdgeest als bron van leiderschap, naast de twee andere bronnen van
leiderschap die hij noemt, namelijk de individuele kenmerken van de leider en de (institutionele) context.
De tijdgeest, of het maatschappelijke klimaat, zegt wat over de verwachtingen van mensen en aan wat
voor soort leiderschap de samenleving behoefte heeft. Het vermogen om de tijdgeest aan te voelen,
daarop in te spelen, en vooral om daarop te anticiperen, is één van de belangrijkste kwaliteiten waarover
publieke leiders kunnen beschikken (Tops, 2003). Leiders zijn niet alleen afspiegelingen van hun tijd, ze
vormen die ook. Publieke leiders dienen in staat te zijn de mogelijkheden te benutten van de politieke en
maatschappelijke constellatie en zij weten hun stempel te drukken op de politiek (zie Te Velde, 2002).
De vormgeving van de relatie tussen de leider en zijn volgelingen wordt wel de transactionele kant van
leiderschap genoemd (Burns, 1978). Leiders gaan onderhandelings- en ruilrelaties met volgelingen en
andere partijen aan om hun gezamenlijke (beleids)doelen te realiseren. De ‘principaal/agent’ benadering
gaat zelfs nog verder door te stellen dat de leider feitelijk de volger is van de volgers. Een publiek leider
heeft van volgers een zekere mate van steun nodig, om leider te kunnen blijven en daarom stelt hij zich in
dienst van de volgers (Fiorina & Shepsle, 1989).
In het gebruik van het begrip leiderschap wordt ook wel uitgegaan van leiderschap van een institutie, als
een collectief van individuele actoren. Deze begripsomschrijving wordt hier niet verder uitgewerkt en
gebruikt. Deze studie is gericht op één actor, de burgemeester opererend in een sociale en politieke
omgeving.
Vanuit bovenstaande benaderingen maak ik een onderscheid tussen de functie van de leider en de persoon
van de leider. Publiek leiderschap wordt benaderd als een ‘behavioural’ concept: het gaat niet om positie
(headship) maar om feitelijk gedrag (leadership) (zie Blondel, 1987, Kellerman, 1984). Maar let wel, de
begrippen ‘functie’ en ‘persoon’ zijn wel te onderscheiden maar niet te scheiden; beide begrippen
beïnvloeden elkaar. Persoonlijke eigenschappen van leiders komen niet in iedere publieke
leiderschapsfunctie in de zelfde mate tot uitdrukking. Leiders vormen de institutionele functie, en de
institutionele functie heeft op haar beurt invloed op het persoonlijk functioneren van leiders.
In dit hoofdstuk wordt het publieke leiderschap van de burgemeester belicht vanuit verschillende
invalshoeken. Paragraaf 2 bouwt voort op bovenstaand uitgangspunt, dat de maatschappelijke context
8

epalend is voor het leiderschap van de publieke leider, en beschrijft hoe die context er voor de
burgemeester uit ziet. In paragraaf 3 wordt uiteengezet hoe vanuit die context verschillende vragen aan het
leiderschap van de burgemeester worden gesteld. Deze uitleg vormt het centrale uitgangspunt in de
onderzoeksvraagstelling, welke aan het einde van paragraaf 3 geformuleerd wordt. In de daaropvolgende
paragrafen worden de relevante processen binnen die context beschreven. Deze processen zijn
onderverdeeld in drie te onderscheiden, samenhangende thema’s binnen het leiderschap van de
burgemeester. Deze drie thema’s corresponderen met de paragrafen 4, 5 en 6 en de daarin verwoorde
deelvragen. Dit hoofdstuk sluit af met een samenvattende paragraaf; paragraaf 7.
2.2 Publiek leiderschap en de burgemeester in de maatschappelijke context
In de inleidende paragraaf werd opgemerkt dat de maatschappelijke context bepalend is voor het
leiderschap van een publieke leider, zo ook van de burgemeester. De institutionele ontwikkelingen in
Nederland naar een gekozen burgemeester zijn kenmerkend voor de huidige context waarin de
burgemeester opereert. Die institutionele ontwikkelingen komen verder aan de orde in hoofdstuk 4,
paragraaf 2. In de onderstaande uiteenzetting wordt de context waarbinnen de burgemeester opereert in
ruimere zin uitgewerkt.
De actualiteitswaarde van het onderwerp ‘publiek leiderschap en de burgemeester’ heeft voor een groot
deel betrekking op de toekomstige verkiezing van deze gezagsdrager. Dit onderzoek leidt overigens niet
tot een zoveelste uitéénzetting van de argumenten voor of tegen een gekozen burgemeester, noch wordt
er stelling genomen in het debat over de wenselijkheid van een (in)directe verkiezing. Niet alleen omdat er
al zoveel is gezegd en gepubliceerd over deze vragen, maar ook omdat de aanstellingswijze slechts één van
de factoren is die van invloed zijn op het feitelijke functioneren van de burgemeester. Vanuit het Centre
for Local Democracy (CLD) van de Erasmus Universiteit Rotterdam is door middel van
landenvergelijkend onderzoek geconstateerd dat, de macht en invloed van de burgemeester niet alleen
worden bepaald door de aanstellingswijze, maar door een mix van factoren (zie Cachet et al, 2002, Schaap
et al, 2004 en Derksen & Schaap, 2004).
Deze factoren zijn:
1. de aanstellingswijze;
2. de eigen bevoegdheden van de burgemeester;
3. de machtsconstellatie in het netwerk van bestuurders, politici en ambtenaren;
4. het tegenspel op lokaal niveau, bijvoorbeeld door de bevoegdheden van anderen. Dit hangt ook af van
de rolopvatting van de burgemeester.
5. de persoonlijke en charismatische kenmerken, die een burgemeester sterker kunnen maken.
Over deze factoren zeggen de onderzoekers: ‘Met name de rol van charismatische kenmerken kan tot een
brede kloof tussen formele en feitelijke positie leiden; Livingstone in Groot-Londen is hier het voorbeeld
van’ (Schaap et al, 2004: pp.).
Later is hieraan nog een factor toegevoegd, te weten:
6. De maatschappelijke eisen: naarmate de samenleving vraagt om een herkenbaar en goed bestuur, zal
de leider van het bestuur een sterkere positie in kunnen nemen (Derksen & Schaap, 2004).
Deze factoren zijn van belang bij het onderzoeken van het functioneren van de burgemeester als publieke
leider. De mix van factoren sluit aan bij de in de vorige paragraaf verwoorde theoretische noties, die
voortbouwen op het uitgangspunt dat leiderschap een kenmerk is van relaties tussen leiders en hun sociale
omgeving; dat de leiderschapsfunctie met haar verschillende kenmerken van invloed is op het persoonlijk
functioneren van de leider; en dat de maatschappelijke context bepalend is voor leiderschap.
De zesde factor, ‘de maatschappelijke eisen’, geeft aan dat de burgemeester leiding geeft aan en in een
veranderende samenleving. De maatschappelijke context mag en kan niet over het hoofd worden gezien
bij het bestuderen van de burgemeester als publieke leider. De maatschappelijke eisen zijn onder meer
bepalend voor de rol van de overheid als geheel, voor het lokaal bestuur, voor de omgang met betrokken
actoren binnen verschillende netwerken en daarmee direct of indirect bepalend voor het gedrag en de
opvattingen van de burgemeester als publieke leider. Illustratief hiervoor is het kader van publiek
9

leiderschap in het openbaar bestuur van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB). Het
NGB heeft in jaar 2004 het thema leiderschap gebruikt als onderwerp voor zijn congressen en zijn
publicaties, zoals het burgemeestersblad. Het kader is in onderstaande figuur schematisch weergegeven.
Vraag
Rol overheid
Samenleving
Publiek
Bestuurder
Leiderschap
Bestuur
Antwoord
Figuur 1. Publiek leiderschap van en in het openbaar bestuur (NGB, 2004)
Dit kader veronderstelt dat de samenleving eisen stelt aan het openbaar bestuur. De samenleving
verandert en publiek leiderschap vereist inzicht in en inspelen op die veranderingen. De rol van de
overheid is afhankelijk van ontwikkelingen in de samenleving. De positiebepaling van de overheid geeft
mede richting aan keuzes voor bestuurlijk handelen. De veranderingen in de samenleving en in de rol van
de overheid vormen de vraagkant.
Het (lokale) bestuur en de bestuurder worden op hun beurt geconfronteerd met deze eisen en rollen en
dienen daarop te reageren. Ze vormen daardoor de antwoordkant. De taak van het openbaar bestuur op
lokaal niveau is afgeleid van de rol van de overheid in zijn algemeenheid. De rol van de gemeente is
daarmee geen vast gegeven. Discussies over verschuiving van verantwoordelijkheden naar marktpartijen
en maatschappelijke instellingen, over een uitbesteding van taken en over een meer regisserende rol voor
de gemeente, zijn daarvan illustraties.
Voor de bestuurder, in casu de burgemeester, staat de vraag centraal op welke wijze hij in zijn handelen
kan, dan wel moet, omgaan met de positie die hij heeft en de invloeden die van buiten op hem afkomen.
Deze vraag vormt een bruikbaar uitgangspunt voor verdere verdieping van de relatie tussen de
maatschappelijke context en het publiek leiderschap in algemene zin en in het bijzonder die met de
burgemeester.
Hierbij moet opgemerkt worden, dat het moeilijk is om een één op één relatie tussen de samenleving en de
publieke leider te ontdekken en te beschrijven. De veranderingen in de maatschappelijke context hebben
een meer indirecte invloed op het publieke leiderschap. Het is een onmogelijke opgave om alle
maatschappelijke veranderingen te onderkennen, te beschrijven en vervolgens aan te geven hoe en in
welke mate zij het leiderschap beïnvloeden. Dit onderzoek concentreert zich daarom op processen, die op
basis van een secundaire analyse een gesignaleerde en significante invloed hebben op het publiek
leiderschap. Deze processen worden in de volgende paragrafen nader omschreven.
10

Ondanks het inzicht dat het bovenstaande figuur kan opleveren, kan er tegenin worden gebracht dat de
rol van de overheid los is gekoppeld van het bestuur, terwijl beide onlosmakelijk met elkaar verbonden
zijn en elkaar dus continu beïnvloeden. Ook wordt in deze schematische weergave geen rekening
gehouden met het onderscheid tussen functie en persoon. Om aan deze bezwaren tegemoet te komen,
heb ik het schema aangepast en vereenvoudigd.
Samenleving
(maatschappij en
openbaar bestuur)
2.3 Functies van publiek leiderschap
Persoon
(individuele
kenmerken)
Publiek
leiderschap
Figuur 2 Publiek leiderschap
Functie
(institutionele
positie)
Publiek leiderschap wordt ook wel opgevat als de uitvoering van meerdere richtinggevende functies
binnen een gemeenschap. Zoals reeds aangegeven ligt de focus in dit onderzoek zowel op de
persoonsafhankelijke psychologische factoren van leiderschap als op de institutionele orde waarbinnen de
leiderschapsfunctie wordt vervuld
Een treffende definiëring van de verschillende functies die de publieke leider dient te vervullen is recent
geformuleerd door ’t Hart en Ten Hooven (2004). Zij signaleren de onderstaande cruciale
leiderschapsfuncties die in ieder politiek-bestuurlijk systeem moeten worden vervuld. Het is volgens hen
een orde die de sleutelposities van de publieke leider beschrijft, waaraan bevoegdheden,
verantwoordelijkheden en verwachtingen kleven.
1. Gemeenschapsvorming: wij en zij
Leiderschap omvat het nemen van initiatieven en het stelling nemen in de identiteitsvraag wie we zijn en
waar we voor zijn. Leiderschap omvat het aangeven wie en wat de leden van een gemeenschap moeten
vrezen en wie of wat ze moeten koesteren in een wereld vol onzekerheid en gevaar. Beelden van vriend en
vijand worden gekoppeld aan arrangementen voor maatschappelijke in- en uitsluiting.
Gemeenschapsvorming schept duidelijkheid wat in tijden van grote onzekerheid over identiteitskwesties
van groot belang is. Volgens ’t Hart en Ten Hooven (2004) is dat een harde kant van leiderschap en is het
naïef om te denken dat leiderschap uitsluitend gloedvolle, nobele werken omvat.
11

2. Vereenvoudiging: oorzaken en gevolgen
Leiders dienen over het vermogen te beschikken om de complexe wereld en de vraagstukken die zich
voordoen zodanig te definiëren dat ze voor anderen begrijpelijk en hanteerbaar worden. Wie het publieke
debat tot een zaak van velen wil maken, zal politieke ideeën en belangencompetitie moeten vertalen in
overzichtelijke, pakkende verhalen over dilemma’s en conflicten. Leiders verkopen naast hun partij en haar
ideeën ook zichzelf.
3. Normstelling: deugden en zonden
Publieke leiders worden geacht aan te geven welke waarden er toe doen en welke we moeten delen.
Dergelijk leiderschap impliceert een visie op de vraag hoe een gemeenschap verantwoord kan omgaan met
meerdere, op zichzelf wenselijke maar onderling tegenstrijdige waarden. Als het gaat om prangende
normatieve kwesties dan mag bindende besluitvorming worden verwacht van publieke leiders (zie
Terpstra, 2002). In dat kader past ook leiderschap dat ervoor instaat dat eenmaal getrokken normatieve
grenzen krachtig worden gehandhaafd.
4. Patroondoorbreking: nieuw voor oud
Deze functie van leiderschap betreft een sterke retorische kwaliteit, namelijk het mobiliseren van
collectieve energie voor niet alledaagse doelen. De retoriek van crises, strijd en oorlog is een zowel in de
politiek als in het bedrijfsleven beproefd middel voor leiders om ondergeschikten duidelijk te maken dat
voortzetting van alledaagse routines geen optie is. Deze retoriek kan worden gebruikt door zowel
hervormende als conserverende leiders. Ook kan het oproepen van utopische toekomstbeelden
volgelingen mobiliseren.
5. Besluitvorming: voor en tegen
Personen op leidinggevende posities moeten voortdurend keuzes maken, met name keuzes die anderen in
het systeem niet mogen of durven maken. Vooral in crisissituaties zijn besluitvaardige leiders vereist. Ook
als er patstellingen in consensusvormende besluitvormingsprocessen zijn ontstaan, dient de leider een
knoop door te hakken.
6. Het zondebokschap: held en schurk
Leiderschap vergt het verantwoording willen en kunnen afleggen. Leiders worden vaak verantwoordelijk
gehouden voor calamiteiten en missstanden. Leiders kunnen zich niet permitteren om zich te lang te
verschuilen achter onwetendheid of door fouten af te schuiven op ondergeschikten. Leiders eigenen zich
graag successen toe, maar worden ook verantwoordelijk gehouden voor de dingen die mis gaan.
De staalkaart van leiderschapsfuncties maakt duidelijk dat publiek leiderschap, wat ook wel wordt
onderscheiden in de typen politiek en bestuurlijk leiderschap, veelzijdig van aard is. De bovengenoemde
facetten van leiderschap zijn volgens ’t Hart en Ten Hooven niet voor beide typen rolbekleders altijd even
relevant. Ze sluiten elkaar ook niet uit; het is vooral een kwestie van meer of minder, hetgeen door hen
caleidoscopisch leiderschap wordt genoemd.
De onderscheiden functies van ’t Hart en Ten Hooven bieden een overzicht van de verschillende
rolverwachtingen waar volgens hen iedere publieke leider aan dient te voldoen. Daarom zijn deze
rolverwachtingen ook op de burgemeester als publieke leider van toepassing.
De voorvechters van het postmodernisme zullen de onderscheiden functies van ’t Hart en Ten Hooven
wellicht bestempelen als te normatief geladen. Publiek leiderschap dient volgens postmodernisten geen
12

normstellende functies te bezitten (zie onder andere Frissen, 2002). Het overzicht laat hoe dan ook zien
dat publiek leiderschap een veeleisende en complexe rolverwachting moet verwezenlijken. Aan het
leiderschap van de burgemeester worden meerdere vragen gesteld vanuit een dynamische context. Daarom
kan hier gesproken worden van een ‘divergerende’ vraag naar leiderschap. Vanuit de omgeving waarin de
burgemeester opereert, worden eisen gesteld aan zijn leidinggevende rol. Bovendien vertonen deze
veranderende eisen aan leiderschap onderling vaak spanningen en sommige processen lijken ook interne
tegenstrijdigheden (paradoxen) te bezitten.
Het zoeken naar spanningen in de eisen die aan leiderschap gesteld worden, geeft inzicht in de valkuilen
waarmee de burgemeester geconfronteerd wordt. Mijn hypothese is dat de burgemeester als publieke
leider niet aan eenduidige behoeften moet voldoen, maar in staat moet zijn om te gaan met de
divergerende vraag naar leiderschap en de daarmee verbonden spanningen, valkuilen en uitdagingen. In de
voorgaande paragrafen is gebruik gemaakt van overeenkomstige termen als eisen, functies en
rolverwachtingen van leiderschap. Hoewel deze termen misschien niet een volledig identieke betekenis
hebben, beschouw ik ze in deze studie als synoniemen en vat ik ze samen onder de noemer ‘divergerende
vraag aan leiderschap’.
In de volgende paragrafen zal ingegaan worden op de vraag welke verschillende vragen er aan het
leiderschap van de burgemeester worden gesteld en zal worden beschreven welke onderlinge en interne
spanningen die vragen vertonen.
De hoofdvraag die in dit onderzoek centraal staat luidt als volgt:
Welke factoren zijn voor de benoemde en gekozen burgemeester bepalend voor het kunnen voldoen aan de
divergerende vraag naar leiderschap?
Deze hoofdvraag is in drie onderdelen te ontleden. Ten eerste: Hoe ziet die divergerende vraag aan het
leiderschap van de burgemeester eruit? Ten tweede: Met welke spanningen, valkuilen en uitdagingen dient
de burgemeester als publieke leider rekening te houden? Ofwel: Hoe verhouden de verschillende vragen
naar leiderschap zich tot elkaar? Inzicht in deze twee onderdelen maakt een uiteindelijke beantwoording
mogelijk van de wezenlijke vraag; Welke factoren zijn voor de burgemeester bepalend in de omgang met
deze divergerende vraag? Deze ontleding moet niet als een opsomming van deelvragen van een onderzoek
worden beschouwd, maar dient louter ter verduidelijking van de gehanteerde hoofdvraag.
In de volgende paragrafen wordt de focus van het publieke leiderschap versmald naar het specifieke
leiderschap van de burgemeester. Het is voor een goed begrip van het leiderschap van een burgemeester
noodzakelijk om de context waarbinnen de burgemeester opereert te omschrijven en na te gaan hoe die
context zich verhoudt tot de bovenstaande rolverwachtingen. In de komende paragrafen worden de
relevante processen binnen die context beschreven en wordt gereflecteerd op die processen en
bovengenoemde leiderschapsfuncties.
Deze processen zijn onderverdeeld in drie te onderscheiden, samenhangende thema’s binnen het
leiderschap van de burgemeester in de maatschappelijke context. Deze drie thema’s corresponderen met
de drie volgende paragrafen en daarin verwoorde deelvragen.
2.4 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding
Een duidelijk waarneembare trend in het lokale bestuurlijke leiderschap in West-Europa is de
hervormingsbeweging naar meer macht en legitimiteit voor gekozen leiders door het versterken van
directe verkiezing of meer collegiale en partijgebaseerde vormen van besluitvorming (zie John, 2001).
Verschillende ‘pressures’ vanuit de maatschappelijke omgeving leiden tot deze hervormingen. John stelt
dat door het groeiende belang van lokale economische competitie, de grotere vraag van verschillende
culturele groepen, meer druk vanuit de centrale overheid om beleid uit te voeren, meer competitie tussen
lokale autoriteiten en meer opleggingen van taken vanuit energieke regionale autoriteiten, de politiek
executieve intense spanningen ervaart, waardoor er een beweging gaande is naar wat ook wel ‘governance’
wordt genoemd. ‘Governance’ is volgens John een flexibel patroon van publieke besluitvorming gebaseerd
op losse netwerken van individuen (John, 2001). Het concept behelst het idee dat publieke besluiten
minder berusten op hiërarchisch georganiseerde bureaucratieën, maar meer plaats vinden in lange termijn
relaties met belangrijke individuen, gegroepeerd in een diverse samenstelling van organisaties uit
verschillende territoriale niveau’s.
13

De samenbindende en identiteitsvormende leider
De nieuwe ontwikkelingen vragen om krachtige en creatieve figuren om richting te geven aan lokale
beleidsvorming. John (2001) stelt dat veranderingen op lokaal niveau deels de leiders opwerpen die het
best in staat zijn om in de organisatie te overleven, deels de politieke leiders die nieuwere vormen van
zaken doen overwegen. Zelfs traditionele leiders, de ‘boss politici’ worden meer aangepast aan het
besturen van bredere coalities en nieuwe netwerken. John stelt: ‘(...) the fragmented character of local
areas, with their competing micro localities and range of territorial interests, leads to the demand for more
coalition-based politics. Only strong leaders are capable of leading such partnerships and have the balance
of skills necessary to sustain them.’ (2001: 135-136). Hiermee bevestigt John de al eerder aangehaalde
klassieke waarheid over politiek leiderschap, dat de persoonlijke bekwaamheden van overtuiging de
essentiële bekwaamheden van organisatie zijn (Neustadt, 1960). Binnen deze tijd van institutionele
fragmentatie en complexiteit kunnen leiders het verplaatsende raamwerk van individuen en
samenbindende organisaties vormgeven. Ze kunnen lokale identiteiten en zingeving herscheppen in een
tijdperk waarin de lokale gemeenschap haar associatie met de traditionele industrie en economische
activiteit heeft verloren (John, 2001).
John’s omschreven behoefte aan een identiteitsvormende en samenbindende leider staat niet op zichzelf.
Net als John stellen Bryson & Crosby dat het creëren en communiceren van zingeving en het bij elkaar
brengen van mensen essentiële vaardigheden van leiderschap zijn (Bryson & Crosby, 1992). Deze vragen
aan leiderschap kwamen ook aan de orde in de functies van leiderschap die in de vorige paragraaf werden
beschreven. ’t Hart en Ten Hooven stellen in hun benadering van publiek leiderschap dat de publieke
leider een gemeenschapsvormende functie heeft in het formuleren van onze identiteit. Leiderschap omvat
het aangeven wie en wat de leden van een gemeenschap moeten vrezen en wie of wat ze moeten koesteren
in een wereld vol onzekerheid en gevaar. Beelden van vriend en vijand worden gekoppeld aan
arrangementen voor maatschappelijke in- en uitsluiting, stellen t’ Hart en Ten Hooven (2004).
De functie van gemeenschapsvorming en (her)schepping van (lokale) identiteit en zingeving is echter geen
gemakkelijke opgave. Want langs welke, geografische, religieuze, etnische of sociaal-economische lijnen
worden de grenzen van de gemeenschap getrokken? Ook is het de vraag hoe universalistisch, dan wel
particularistisch, de politieke identiteiten zijn die leiders projecteren op hun omgeving.
De derde functie die ’t Hart en Ten Hooven onderscheiden, het stellen van normen en waarden, lijkt met
dit probleem van identiteitsvorming samen te vallen. Enerzijds impliceert leiderschap een visie op de vraag
hoe een gemeenschap verantwoord kan omgaan met meerdere, op zichzelf wenselijke, maar onderling
tegenstrijdige waarden. Tegelijkertijd is het in de publieke sfeer schier onmogelijk – en wordt het vaak ook
als principieel onwenselijk beschouwd – als leiders hun waarden en normen voor de samenleving als
bindend verklaren. Er lijkt een spanning aanwezig te zijn tussen normstelling in het publieke en in het
private domein. Waar ligt de grens tussen beide, is er ook sprake van overlap en wanneer dient het ene
domein boven het andere te worden gesteld? Natuurlijk is dit een discussie waar (politiek) filosofen zich al
eeuwen mee bezig houden, maar toch zijn er in de actuele politieke praktijk dilemma’s waar de publieke
leider een plaats zal moeten innemen. Een voorbeeld van een dergelijk actueel dilemma is de discussie
over het dragen van hoofddoekjes in openbare gebouwen. Het dragen van een hoofddoekje is een uiting
van een private waarde met gevolgen voor het publieke domein. Een antwoord formuleren op dit
dilemma impliceert het trekken van lijnen waarlangs de gemeenschap wordt getrokken. Ook
burgemeesters staan voor dergelijke dilemma’s.
Identiteitsvorming en maatschappelijke uitsluiting
’t Hart en Ten Hooven stellen dat gemeenschapsvorming door identiteitsvorming beelden van vriend en
vijand koppelt aan arrangementen voor maatschappelijke in- en uitsluiting. John (2001) benadrukt het
belang van een samenbindende leider, vanuit het proces dat hij ‘governance’ noemt. De nieuwe
ontwikkelingen vragen om krachtige en creatieve leiders die zich aanpassen aan het besturen van bredere
coalities en nieuwe netwerken. Alleen sterke leiders zijn in staat om leiding te geven aan deze
samenwerkingsverbanden en kunnen het verplaatsende raamwerk van individuen en samenbindende
14

organisaties vormgeven (John, 2001). De vraag is of een samenbindende leider tegelijkertijd
maatschappelijke groeperingen moet uitsluiten, zoals ’t Hart in één van zijn leiderschapsfuncties aan geeft.
In de politieke wetenschap wordt wel gesproken over de ‘pacificatie politiek’ die cruciaal bleek in de
politieke besluitvorming ten tijde van de verzuilde Nederlandse samenleving (zie Lijphart, 1968 en
Rosenthal et al, 1996). Enerzijds moesten de leiders van maatschappelijke zuilen naar hun achterban de
nadruk leggen op polarisatie en lotsverbondenheid. Anderzijds moesten zij aan de politieke top in staat
zijn consensus te creëren om te kunnen samenwerken in breed samengestelde coalities.
De vraag is of een publieke leider niet mensen van zich verwijdert of tegen zich in het harnas jaagt door
identiteiten sterk te definiëren, wat gepaard gaat met een sterke maatschappelijke in- en uitsluiting. De
vijfde functie van leiderschap, besluitvorming, stelt dat een leider in staat moet zijn om knopen door te
hakken en keuzes te maken die anderen niet durven of mogen maken. De leider kan dan verantwoordelijk
zijn voor maatschappelijke uitsluiting. Vanuit een ander standpunt valt op te merken dat, ten tijde van
maatschappelijke conflicten, leiderschap misschien meer een samenbindende functie vereist, om zodoende
de ‘boel bij elkaar te houden’. Deze woorden gebruikte burgemeester Cohen van Amsterdam letterlijk na
de moord op Theo van Gogh om het daaruit voortvloeiende maatschappelijke oproer te bedwingen.
Het afzetten van ‘wij’ tegen ‘zij’ dient soms juist te worden vervangen door ‘bruggen bouwen’ tussen
beide. Dit is een spanningsveld waar de publieke leider mee geconfronteerd kan worden.
1 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat om zowel de gemeenschap als haar
identiteit te vormen, waarbij grenzen getrokken moeten worden met maatschappelijke uitsluiting als
mogelijk gevolg, en de samenbindende leider te zijn en daarbij meer ruimte te laten voor persoonlijke
identiteitsvorming?
2.5 Expressief leiderschap door de media-isering van betekenisgeving
Identiteits- en gemeenschapsvorming is door publieke leiders vooral door middel van de media tot uiting
te brengen. Dat de media voor leiderschap een instrumentele rol kunnen vervullen, die verder gaat dan
simpelweg dataoverdracht, komt in deze paragraaf aan de orde. Er is niet alleen sprake van een
toenemende invloed van de media op betekenisgeving; de toegenomen instrumentele rol van de media
vraagt ook om een andere invulling van leiderschap.
Leiderschap: meer dan een technocratische activiteit
Het uitgangspunt dat leiderschap meer is dan daadkracht en slagvaardigheid, maar ook een samenbindend
vermogen en capaciteit om betekenis en herkenbaarheid te genereren, is in de vorige paragraaf aan de orde
gesteld. Ook in het burgemeesterschap zijn volgens Tops (2004) dergelijke kwaliteiten in potentie sterk
aanwezig. Dit uitgangspunt moet begrepen worden vanuit de, in de eerste paragraaf genoemde, nadruk op
de tijdgeest of het maatschappelijke klimaat als bron van leiderschap. Het vermogen om de tijdgeest aan te
voelen en daarop in te spelen is één van de belangrijkste kwaliteiten waarover publieke leiders kunnen
beschikken.
Omdat van leiderschap meer wordt verwacht dan techniek - een leider dient volgens velen meer te zijn
dan een manager (zie Mintzberg, 1973 en Yukl, 2002) – gaat het bij leiderschap volgens velen om
bezieling, inspiratie, ja zelfs om spiritualiteit (zie Tops, 2004). Vaak wordt dan het tot de verbeelding
sprekende begrip ‘charisma’ aan leiderschap toegekend. Aanvankelijk werd de term charisma uitsluitend
gehanteerd om het mystieke element in religieus leiderschap aan te duiden. Later werd ook aan meer
profane leiders charisma toegedicht.
Weber was in 1919 de eerste sociale wetenschapper die het concept charisma gebruikte. Weber richtte zich
op het vinden van bronnen van sociaal gelegitimeerde macht. Voor dit doel ontwierp hij een classificatie
bestaande uit drie vormen van machtsuitoefening. Ten eerste ‘traditioneel gezag’, gebaseerd op morele
waarden, ten tweede ‘legaal-rationeel gezag’, erkenning door middel van de wet en ten slotte ‘charismatisch
gezag’ (Weber, 1999). Bij charisma staan buitengewone persoonlijke kenmerken centraal die gezag en
toewijding inspireren. Met name door psychoanalytici wordt charisma tegenwoordig opgevat als een
15

etrekking tussen leiders en volgelingen. Er is niet zozeer sprake van persoonlijke kwaliteiten van leiders
als wel van het toedichten van kwaliteiten door volgelingen aan leidersfiguren. (Kouijzer, 1986)
Is nu het belang van charisma in leiderschap toegenomen? Van Dooren (1994) wijst er op dat Weber zelf
al betoogde dat juist vanwege de opkomst van bureaucratisch gezag, en de neergang van traditioneel
gezag, charismatisch gezag noodzakelijker wordt, dus ook voor onze tijd zou dit dus kunnen gelden.
Charisma blijft echter een moeilijk grijpbaar begrip, en het blijft lastig om vast te stellen wanneer er nu wel
of niet sprake is van charisma. Er wordt daarom ook wel gesproken over de poging van leiders tot
‘pseudo-charismatisch leiderschap’, hetgeen betekent dat publieke leiders pogen om met hun volgers een
emotionele/affectieve relatie tot stand te brengen (zie Toonen, 1992). Dat leiders op zoek gaan naar een
dergelijke relatie met hun volgers is beslist een adequate poging hun leiderschap te effectueren en te
legitimeren. Er is vanuit de psychologie een groeiende hoeveelheid grootschalig onderzoek naar de
empirische werking van leiders en hun omgeving dat aantoont dat we iemand niet alleen als leider
aanwijzen omdat we onder de indruk zijn van zijn of haar mentale bekwaamheden om complexe taken uit
te voeren, maar dat empathie een even grote verklarende variabele kan zijn voor de perceptie van
leiderschap (Kellett et al, 2002).
Een andere, meer toepasbare, omschrijving dan het begrip charisma, maar die ook uitgaat van het belang
om een affectieve relatie met volgers te hebben en waarin tevens de sterke rol van de media in acht wordt
genomen, is het concept van ‘expressief leiderschap’, afkomstig van Tops (2004) en ’t Hart (2002). In
plaats van charismatisch leiderschap zal expressief leiderschap hieronder worden gebruikt en nader
omschreven, om de huidige contextuele behoefte aan leiderschap te duiden.
Van consensus democratie naar een symbolische samenleving met een expressief leiderschap
Volgens Tops (2004) en ’t Hart (2002) is de bestuurlijke context die zich kenmerkt door de consensus
democratie aan veranderingen onderhevig die een ‘expressiever’ leiderschap tot gevolg heeft. Om beter te
begrijpen wat met expressief leiderschap en de ontwikkelingen daartoe wordt bedoeld, zullen nu de
veranderingen in de bestuurlijke context die een expressiever leiderschap tot gevolg hebben, worden
beschreven. De Nederlandse maatschappelijke context kan omschreven worden door een ‘normaalmodel’
wat lange tijd de ‘consensus-democratie’ genoemd kon worden (Tops, 2004). Het ‘normaalmodel’ is te
beschrijven vanuit uit vier kenmerken. Het model was (1) inhoudelijk verzoenend. Dat wil zeggen, dat een
inhoudelijk minder scherp voorstel met een breed draagvlak wordt geprefereerd, boven een inhoudelijk
geprofileerd voorstel met een kleine minderheid. Het gevolg hiervan is dat werd ingezet op het
organiseren van draagvlak en steun. Daarnaast kenmerkte het model zich door (2) terughoudendheid en
soberheid. Leiderschap was zelden geëxalteerd, maar bescheiden van vorm. Ook was het model (3) eerder
verbindend dan leidend: politiek kwam niet zozeer in het leiden tot uitdrukking, maar eerder in een
verbindend repertoire. Men beweegt mee en heeft liever géén confrontatie. Het leiderschap was (4) eerder
zakelijk dan expressief. Het ging niet zozeer om overtuigende en inspirerende expressie van gevoelens, die
in de samenleving bestaan. Een zakelijke uiteenzetting werd geprefereerd boven een vlammend betoog.
Cijfers en argumenten waren belangrijker dan beelden en overtuigingen.
Volgens ’t Hart is het leiderschapstoneel, onder andere door de gebeurtenissen in 2002 rond Pim Fortuyn,
definitief aan het veranderen naar expressief leiderschap. Dit type leiderschap beoogt een uitdrukking te
zijn van de opvattingen en verschillen in de samenleving. Niet zozeer verzakelijking en ontdoen van de
scherpe kanten, niet zozeer compromis geschikt, maar versterken en dramatiseren.
Het model van ‘expressief’ leiderschap is eveneens onderverdeeld in vier kenmerken. De leider is (1) een
‘outsider’: door afstand ten opzichte van de gevestigde verhoudingen wil hij een geloofwaardig alternatief
belichamen. Daarnaast is de leider (2) meer een ‘probleembenoemer’ dan een oplosser: Niet de
haalbaarheid van bestuurlijke interventie staat centraal, maar de normering en waardering van
maatschappelijke ontwikkelingen. De leider is (3) een ‘communicator’: Hij zoekt kracht in het stevig
overbrengen van de boodschap en het creëren van beleving, waarin gewaardeerde betekenissen tot stand
komen en waarin mensen zich kunnen herkennen. Daarbij zoekt de leider (4) voortdurend naar
verantwoording: hij duikt niet weg voor verantwoordelijkheid, maar maakt het expressief. Niet uit
altruïsme, maar uit welbegrepen eigenbelang; de achterban moet deelgenoot gemaakt worden van de
worstelingen waar de leider voor staat.
De Nederlandse samenleving is aan het veranderen van een ‘consensus democratie’ in een ‘symbolische
samenleving’. Elchardus (2002) beschrijft drie ontwikkelingen die wijzen op die ontwikkeling. Ten eerste
16

neemt de ‘symbolische dichtheid’ van de samenleving toe, door middel van het toegenomen belang van
televisie, muziek, onderwijs, etcetera. Ten tweede doen de media aan nieuwscreatie in plaats van
nieuwsregistratie. Ten derde zijn politiek en bestuur aan deze bewegingen en veranderingen onderhevig.
Het beïnvloedt ons idee van wat goede politiek en bestuur hoort te zijn.
Ook Tops (2004) stelt dat de consensusdemocratie verandert naar een symbolische samenleving. Daarbij
betoogt hij dat we de ontwikkelingen naar een symbolische samenleving niet als verwerpelijk of
noodzakelijk kwaad moeten zien, maar als een context waarin modern politiek leiderschap tot
ontwikkeling kan komen. Tops stelt dat door deze ontwikkelingen er een media-isering van de
betekenisgeving plaats vindt. Er wordt ook wel gesproken van het ontstaan van een media-cratie, die een
bepalende rol speelt in de publieke besluitvorming (Hendriks & Korsten, 2001, Van Praag, 2001,
Rosenthal, 2001).
De mediaisering heeft verschillende consequenties. De politieke en maatschappelijke oordelen worden in
toenemende mate ontleend aan muziek, films en televisie. Dat heeft tot gevolg dat we deze vormen van
media moeten volgen willen we weten welke maatschappelijke oordeelsvorming er plaats vindt.
Dominante culturele logica wordt steeds meer entertainment logica. Deze ontwikkelingen moeten we
volgens Tops niet alleen pragmatisch-strategisch omarmen, maar we moeten deze in
cultuurbeschouwelijke zin serieus nemen. Zij vormen het krachtenveld, waarin gewaardeerde betekenissen
tot stand komen. Een andere consequentie van de media-isering van de betekenisgeving is dat ideologie
wordt vervangen door dramaturgie. Personen worden een merk. Sommigen beweren dat de merkvorming
van personen steeds meer de inhoud van de democratische ruimte bepaald (zie bijvoorbeeld Klein, 2000
en Hertz, 2001).
Personalisering heeft volgens Van Zoonen (2004: 5) niet alleen als cultuur verschijnsel een plaats gekregen
in de Nederlandse politiek, maar komt ook als structuurkenmerk steeds vaker voor. Volgens Tops (2004)
gaat het uiteindelijk ook om meer dan personalisering. Het gaat volgens hem om het uitstralen van een
elan en ambitie die bij een bepaalde politiek horen, de sfeer, het gevoel en verpersoonlijking. Een goede
beeldvorming is niet zozeer een aberratie van het politieke proces, maar juist de essentie ervan; ‘sturen doe
je met beelden’.
Al deze ontwikkelingen leiden tot een versterkte positie van betekenisgeving als onderdeel van publiek
leiderschap. Concluderend kan worden gesteld dat als het waar is dat betekenisgeving in onze samenleving
steeds belangrijker wordt, en dat die betekenisgeving steeds vaker in een soort van medialogica tot stand
komt, dan is: (1) de symbolische kant van het burgemeesterschap steeds belangrijker, omdat daarin de
betekenisgevende functie het meest tot uiting komt, en; (2) moeten burgemeesters zich rekenschap geven
van de media bepaaldheid van die processen van betekenisgeving.
De symbolische rol had de burgemeester altijd al, maar aanpassing en versterking is nodig, volgens Tops.
De eerder genoemde kenmerken van expressief leiderschap geven daarbij richting.
De behoefte aan een burgemeester als een sterke communicator, zoals omschreven in het derde kenmerk
van het model van de expressieve leider, wordt vaak gezien als het gevolg van institutionele en
maatschappelijke ontwikkelingen (zie Doop, 2004).
Publieke leiders waren volgens Doop (2004) vroeger notabelen met autoriteit. Nu moet die autoriteit weer
worden terugverdiend. Om de huidige behoefte aan het leiderschap van de burgemeester te kunnen
begrijpen, schetst Doop de volgende historische ontwikkeling rondom het ambt (zie hiervoor ook
Derksen, 1980, en Derksen & Schaap, 2004).
Tot aan de Tweede Wereldoorlog was de burgemeester afkomstig uit de bovenste sociale lagen van de
bevolking. Het burgemeesterschap werd gezien als een ere-ambt. Na de Tweede Wereldoorlog ontstond er
een behoefte aan zakelijkheid en technocratie voor de wederopbouw van het land. Na de jaren zestig
ontstond er door een toenemende complexiteit van de samenleving een verbreding van aandachtsvelden,
waardoor wethouders taken en portefeuilles van de burgemeester overnamen. Dit gebeurde vanuit de
gedachte dat wie geen democratische verantwoordingsplicht kent, ook geen verantwoordelijkheid behoort
te dragen. Het gevolg hiervan was dat de burgemeesters vooral de bestuursportefeuilles kregen en zich
vooral presenteerden als de centrale figuur die boven de partijen staat, de ‘pater familias’, die de
noodzakelijke stabiliteit of veiligheid waarborgt. Een kenmerkende ontwikkeling van het lokaal bestuur in
de afgelopen jaren is de dualisering. Door het dualisme heeft de burgemeester meer een spilfunctie
gekregen. Hij is verantwoordelijk voor collegiaal bestuur, coördinatie, burgerparticipatie en voor de
kwaliteit van de dienstverlening.
17

De vernieuwingen van lokaal bestuur vragen volgens Doop om sterke leiders, met lef en visie, die het
voortouw durven nemen in het lokale en politieke maatschappelijke krachtenveld. In een dynamische,
complexe en interactieve wereld, gekenmerkt door crises zoals 11 september, Pim Fortuyn, Enschede en
Volendam, het verdwijnen van fysieke grenzen door communicatietechnologie en door de globalisering, is
krachtig leiderschap essentieel. Het afgekalfde politieke gezag moet worden herwonnen en de politiek en
het publieke bestel moet weer dichter bij de burger gebracht worden (Doop, 2004). De samenleving eist
van de burgemeester veel. Daarbij komt, dat door de toegenomen invloed van de media en door de
toegenomen transparantie, falen eerder wordt blootgelegd. Dit betekent dat door transparantie en mediaisering
meer publieke verantwoording moet worden afgelegd. Leiders moeten geraffineerder omgaan met
communicatie (Doop, 2004).
Expressiviteit versus samenbinding: een paradox?
Zowel John, Tops als Doop pleiten voor een sterke leider. Voor hun redeneringen hebben zij echter
verschillende vertrekpunten. John bouwt zijn redenering op vanuit het proces van ‘governance’. Zoals
eerder gesteld vragen de nieuwe ontwikkelingen om krachtige en creatieve leiders die zich richten op het
besturen van bredere coalities en nieuwe netwerken. Alleen sterke leiders zijn in staat om leiding te geven
aan deze samenwerkingsverbanden en kunnen het verplaatsende raamwerk van individuen en
samenbindende organisaties maken.
Als we deze vraag, samen met de door Tops aangekaarte behoefte aan expressief leiderschap bezien, lijkt
dit te leiden tot een meer genuanceerde vraag naar een sterke leider. Een mogelijke valkuil zou namelijk
kunnen zijn dat een leider vanuit de behoefte naar expressiviteit en kracht, die middels de media-isering
van de samenleving tot uitdrukking komt, een te dominante en autoritaire leider is, binnen het netwerk
van samenwerkingsverbanden. Let wel, er is hier niet per definitie sprake van een tegenstelling, maar wel
van een risico. Zo bestaat voor burgemeesters van grote steden het risico dat zij in hun relatie met
omliggende gemeenten te dominant zijn. Betrokken gemeenten in de regio van een stad zijn nogal eens
bang dat de grote stad teveel inspraak krijgt in de intergemeentelijke samenwerking en dat de
burgemeester van de grote stad belangrijke taken van de gemeenten wil over nemen. Hierdoor kan een
burgemeester moeilijker in staat zijn een samenbindende rol te vervullen in het netwerk van betrokken
gemeenten.
De eerste deelvraag schetste het spanningsveld bij het vormen van de gemeenschap en haar identiteit in
algemene zin. De burgemeester dient als publieke leider een scheppende rol te vervullen in de identiteit
van de burgers van de gemeenschap en dienen gemeenschapsvorming te koppelen aan maatschappelijke
in- en uitsluiting. De volgende deelvraag legt meer nadruk op de rol die een burgemeester vervult in het
netwerk waarin hij moet onderhandelen met diverse organisaties en partijen uit verschillende territoriale
niveau’s, oftewel met verschillende betrokken actoren.
2 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat zowel leiding te geven op een
krachtige en expressieve wijze, als op een samenbindende wijze, in het netwerk van betrokken actoren?
2.5 Het complexe spel van identiteitsbepalende beelden en verantwoordelijkheid
In de vorige paragrafen zijn de identiteitsvormende rollen van de publieke leider een belangrijke waarde
toegedicht. In de eerste paragraaf, de inleiding, was de aanname over de benadering van leiderschap, dat
leiderschap tot stand komt in relatie tot de omgeving en de volgelingen van de leider. Leiders gaan
onderhandelings- en ruilrelaties met volgelingen en andere partijen aan (Burns, 1978). Vanuit dit
uitgangspunt kunnen we stellen dat leiders niet alleen identiteitsbepalende beelden zenden, maar dat
volgelingen ook invloed hebben op de identiteit van de leider.
In deze paragraaf komt dit proces van over en weer zenden van beelden die bepalend zijn voor
identiteiten aan de orde. Hierbij staat centraal dat dit proces van leiderschap gepaard gaat met valkuilen
waar een expressieve leider vooral zich van bewust dient te zijn. Zoals in paragraaf 2.1 werd aangekondigd,
wordt hier verder ingegaan op het potentiële gevaar van leiderschap dat teveel ruimte heeft gekregen.
18

Leiders hebben te maken met identiteitsbepalende beelden verzonden door volgers. Het geloven van
leiders in sommige van die (onjuiste) beelden, kan catastrofale gevolgen hebben. Leiderschap staat of valt
dan ook met het vermogen om een greep op de werkelijkheid te behouden. Daar kunnen
correctiemechanismen aan bijdragen. Een leider moet kunnen omgaan met zijn status als held of schurk.
Daarmee ontstaat voor de leider de uitdaging om zowel identiteitsbepalende beelden en reflectie op het
leiderschap serieus te nemen, als het naast zich neer te leggen. Vooral de expressieve leider dient zich
bewust te zijn dat de behoefte aan charisma en retorische kwaliteiten valkuilen met zich meebrengen; hij
dient te balanceren op de denkbeeldige lijn die loopt tussen expressie en beleidsinhoud. Hij dient zowel
politiek-bestuurlijk vakmanschap te bezitten en zijn macht te behouden, als machtsbederf te voorkomen.
Vanuit het Machiavellisme worden interpretaties van verantwoordelijk leiderschap bezien. Daarnaast
komen mechanismen aan de orde die de dramatische gevolgen van teveel ruimte kunnen voorkomen, dan
wel reduceren. Zowel een morele benadering van leiderschap die met name gericht is op het voorkomen
van machtsbederf, als een amorele benadering die vooral gericht is op het behouden van macht, leidt tot
de constatering dat correctiemechanismen noodzakelijk zijn.
De identiteitsvorming van leiderschap
Om de identiteit van een leider en het daaruit voortvloeiende gedrag beter te begrijpen dient verder te
worden ingegaan op hoe die relatie tussen de leider en zijn volgelingen plaats vindt. Eén van de noties uit
de psychologie is dat identiteitsvorming plaats vindt in een dialogisch model.
Mensen worden volledige actoren, in staat zichzelf te begrijpen, en daarmee een eigen identiteit te
definiëren, door het aanleren van allerlei verschillende menselijke talen. Hieronder wordt dan niet alleen
verstaan de woorden die we spreken, maar ook andere wijzen van expressie waarmee wij onszelf
definiëren, zoals de talen van de kunst, van de mimiek, de liefde, etc. Deze talen worden geleerd te
gebruiken in een dialoog met anderen die van betekenis zijn. In de psychologie worden deze anderen ook
wel ‘significant others’ genoemd (Macoinis & Plummer, 1998). Dit houdt in dat de vorming van
individuele identiteiten geen éénrichtingsverkeer is.
Er zijn politiek filosofen die stellen dat het dialogische model van identiteitsontwikkeling ook van
toepassing is op macroniveau. De cultuurdragende factor van een volk kan gedefinieerd worden als
datgene wat in de zin van identiteit tussen leiders en het volk met elkaar gedeeld wordt (zie Taylor, 1992).
Uitgaande van het dialogische model voor identiteitsontwikkeling, aangevuld met de gedachte dat er
behoefte is aan een meer expressief leiderschap, waarin rekenschap wordt gegeven van de toegenomen
symbolische en betekenisgevende rol, zijn de meer psychologische studies over de relaties tussen leiders en
volgelingen relevant. Gerenommeerd in deze studies, maar ook relevant voor de benadering van
leiderschap in dit onderzoek, is het werk van KetsdeVries (1993, 1995, 1999, 2002, 2003).
KetsdeVries spreekt over de spiegelingsbehoefte die bij volgelingen van een leider aanwezig is. Daarmee
wordt bedoeld dat volgers dat wat ze in hun leiders willen zien op hen projecteren (KetsdeVries, 1993,
1999). Omdat spiegelen een constante dynamiek is in ons dagelijks leven en in onze verhouding tot
anderen, is de manier waarop die dynamiek functioneert tussen leiders en volgers van essentieel belang.
Volgers projecteren hun fantasieën gemakkelijk op hun leiders en interpreteren alles wat hun leiders doen
in het licht van hun eigengemaakte beelden van hen. Het mogelijke gevolg is dat zij hun leiders brengen
tot de fatale waan dat zij werkelijk de denkbeeldige schepsels zijn die hun volgers van hen gemaakt
hebben.
Volgens KetsdeVries houdt leider zijn meer in dan alleen maar een spiegel of een leeg scherm zijn waarop
verlangens en fantasieën worden geprojecteerd. Er zijn volgens hem tal van attributen die als essentieel
kunnen worden beschouwd, zoals: visie formulering, (pijnlijke) keuzes maken, een voorbeeld functie zijn,
het opzetten van netwerken, volgers bevoegdheden geven en, in zijn ogen zeer belangrijk, ervoor zorgen
dat volgers dingen in een realistisch perspectief blijven zien. Dit vermogen moet een tegenwicht vormen
voor de minder tastbare aspecten die aan het leiderschap verbonden zijn: de mate waarin volgers bepaalde
kwaliteiten in hun leiders wensen te zien en een daarmee samenhangende betekenis toeschrijven aan wat
de leider doet of niet doet. De wijze waarop leiders het spiegelproces hanteren is een maat voor hun
volwassenheid (KetsdeVries, 1993). Leiderschap staat of valt met het vermogen van leiders hun greep op
de werkelijkheid te houden en de dingen te zien zoals ze werkelijk zijn, in weerwil van de druk die mensen
om hen heen uitoefenen in het spel van valse spiegelbeelden.
19

Deze beschouwingen over spiegelen suggereren dat, in de relatie tussen de leider en de volger, de
verlangens van de volgers gedeeltelijk bepalen wie en wat hun leider is. Volgens KetsdeVries is het gevaar
voor verdraaiing bijzonder groot wanneer leiders zich genoopt voelen zich te gedragen naar de fantasieën
van hun volgers. Beelden kunnen steeds bizarder worden naar mate ze vaker gereflecteerd worden.
Wensen komen in plaats van feiten, en schijn wordt de nieuwe werkelijkheid. In het ergste geval gebruiken
leiders hun macht en gezag om hele operaties van start te laten gaan die op vervormde beelden berusten.
Hoe is het mogelijk dat we in de leider-volger relatie maar al te vaak alleen dat zien wat we willen zien?
KetsdeVries baseert dit op de gedachtegang dat leiders als autoriteitsfiguren fungeren, zij gemakkelijk de
reacties uit onze vroegste jeugd weer losmaken en dat zij de spiegels worden die ons helpen de beelden
van onszelf tot één geheel te maken en ons onzeker identiteitsbesef verstevigen, vooral tijdens crises.
Veel leiders hebben géén bezwaar tegen dit proces. De bewonderende blikken van hun volgelingen geven
vaak veel voldoening. Tenslotte hebben we allemaal narcistische behoeften. We moeten niet blind zijn
voor het feit dat het ‘spelen van het spiegelspel’ ook zijn positieve kanten kan hebben, aangezien het zorgt
voor saamhorigheid waardoor gezamenlijke visie en goed gerichte acties tot stand komen, vaak met goede
resultaten. Er is echter wel introspectie en zelfkritiek nodig, plus een goed incasseringsvermogen voor
open en eerlijke feedback van anderen, om de verdraaiing in het spiegelproces in toom te houden
(KetsdeVries, 1993). Veel leiders hebben dat laatste vermogen niet en de aantrekkingskracht van
spiegelende ondergeschikten heeft al velen op het verkeerde pad gebracht. Er is maar al te vaak een
catastrofe nodig om zowel leiders als volgers uit hun droomwereld te helpen en dan moeten anderen de
brokstukken oprapen.
KetsdeVries betoogt dat leiders vaak bovengemiddeld narcistisch van aard zijn. Daarnaast is het door de
ongelijke verhouding tussen een leider en zijn volgers voor veel leiders vanzelfsprekend dat zij de voor
gewone stervelingen gemaakte regels mogen overtreden. Het is de uitdaging om een manier te vinden om
de aandacht van de leiders hierop te vestigen en om te verhinderen dat leiders alleen zien wat ze willen
zien – een proces dat nog versterkt wordt doordat hun volgers hen idealiseren. Die hulp moet worden
geleverd door een moedig iemand die bereid is de leider tot de orde te roepen en hem of haar een andere
kant te laten zien, iemand wiens voorstelling van zaken niet vervormd wordt door vleierij. Eén van de
doeltreffende instrumenten hiervoor is volgens KetsdeVries een moderne interpretatie van de aloude nar.
Wanneer een leider als gevolg van gebrekkig inzicht beslissingen neemt, kan een zogenaamde nar de
dwaasheid daarvan duidelijk maken en zo de leider helpen een beter zicht op de werkelijkheid te houden.
(KetsdeVries, 1996, 2002).
Sommige organisaties kennen een positie die speciaal hiervoor ingesteld is, zoals die van intern adviseur;
die van een soort ombudsman. Gemakkelijker is soms iemand van buiten de organisatie zoals een
(professionele) coach of het deelnemen aan gesprekken binnen een ‘peergroup’. Het inschakelen hiervan is
tegenwoordig een veelvoorkomend fenomeen geworden (zie Hoogendijk, 2004).
Verantwoording van expressie en beeldvorming
De eerder geconstateerde maatschappelijke roep om identiteitsbepaling lijkt bij het dialogisch model voor
identiteitsontwikkeling aan te sluiten. De identiteit van volgers wordt mede ontwikkeld door de dialoog
met de publieke leider als significante ander. De media-isering van de samenleving versterkt dit proces. In
de wederzijdse dialoog voor identiteitsontwikkeling staat dan niet alleen de eerder geformuleerde notie
centraal, dat de burgemeester als publieke leider tegemoet moet komen aan de maatschappelijke roep om
identiteitsbepaling en betekenisgeving, maar ook het omgekeerde is van belang, namelijk dat de volgers
invloed hebben op de identiteit van de burgemeester.
KetsdeVries spreekt over de spiegelingsbehoefte van volgers en over het mogelijke gevolg dat ze leiders
tot de fatale waan brengen dat zij werkelijk de denkbeeldige schepsels zijn die hun volgers van hen
gemaakt hebben. De door John, Tops, ’t Hart en Doop geformuleerde huidige behoefte aan
identiteitsbepaling en zingeving en de kracht van charisma lijkt nog eens versterkend te werken voor de
reeds aanwezige spiegelingsbehoefte bij volgelingen.
’t Hart en Ten Hooven (2004) stellen dat de publieke leider een functie heeft als ‘zondebok’ (zie paragraaf
3). De leider kan de held zijn, maar ook de schurk. Leiders eigenen zich graag successen toe, maar worden
ook verantwoordelijk gehouden voor de dingen die mis gaan. Om een sterke, evenwichtige leider te zijn
moet de leider de verdraaiing in het spiegelproces in toom weten te houden. Daarom zou ik willen spreken
van een behoefte aan correctiemechanismen om feit en fictie te kunnen onderscheiden.
20

De leider moet niet alleen zijn heldenstatus kunnen relativeren, maar hij moet ook kunnen om gaan met
het zondebokschap en de druk van de, door ’t Hart en Ten Hooven (2004) geformuleerde, vijfde functie
van leiderschap, hetgeen zij verwoorden als ‘besluitvorming’ of het ‘doorhakken van knopen’. De
verwachting dat de publieke leider lastige knopen moet doorhakken legt een zware druk op leiders. Wat je
bij de één populair maakt, maakt je bij de ander immers impopulair. Soms is een vraagstuk uitgemond in
een dilemma van het kiezen uit twee kwaden. Niet kiezen is dan een valkuil en leidt tot verliezen.
Leiderschap kan betekenen dat er Salomonsoordelen geveld moeten worden in tragische keuzesituaties, als
alle beschikbare opties pijn doen. Leiders worden politiek verantwoordelijk gehouden en zijn ook juridisch
aansprakelijk. Het lastige hiervan is, dat het praktisch gezien onmogelijk is om perfect op de hoogte te zijn
van wat er onder hun leiding door ondergeschikten allemaal gebeurt en dat te beïnvloeden. Dit kan bij
leiders tot een essentiële bestaansonzekerheid leiden. Daar komt bij dat de media eerder een vergrotend
effect op falend leiderschap zullen hebben dan een verkleinende rol. De grote druk om
verantwoordelijkheid kan leiders angstig maken en belemmeren in hun vrijheid om te functioneren. Het
kan helpen als de leider over het vermogen beschikt om - soms onoverkomelijke – missers of schandalen
van zich af te laten glijden. Dit vermogen wordt ook wel de ‘Teflonkwaliteit’ genoemd.
Het bezitten van een vermogen, om fouten of mislukte beleidsinterventies van zich af te laten glijden, zou
een leider kunnen helpen te voorkomen, te gaan geloven in de fatale waan dat zij werkelijk de
denkbeeldige schepsels zijn die hun volgers van hen gemaakt hebben. Echter, bij een te sterk ontwikkelde
‘Teflonkwaliteit’; kunnen kantekeningen geplaatst worden. De grote verantwoordelijkheid die op de
schouders van de leiders in een democratisch systeem rust, is er niet voor niets. Ook de beelden die
volgers van hun leiders hebben zijn niet per definitie een fictie. Opiniepeilingen, opinionleaders,
demonstraties en steunbetuigingen, ze kunnen allemaal een vitale rol in een democratie vervullen. Het
helpt een leider als hij van onbesproken gedrag is, of daadwerkelijk fouten kan (of kan laten) voorkomen.
Het zijn van een verantwoordelijk leider met een onbesproken gedrag, en het afleggen van
verantwoording zal later in deze paragraaf nog aan de orde komen.
Op een leider worden echter niet alleen identiteitsbepalende beelden geprojecteerd, de expressieve leider
zendt zelf ook identiteitsbepalende beelden uit en dient zich hier ook bewust van te zijn. De expressieve
leider is een sterke communicator en is zich bewust van alle retoriek en symboliek van zijn leiderschap.
Volgens ’t Hart en Ten Hooven (2004) worden er rollen verwacht die een publieke leider dient te
vervullen die om sterke retorische kwaliteiten vragen. Voornamelijk de tweede door hen verwoorde
functie van leiderschap, vereenvoudiging van beleidsvraagstukken, en de vierde functie,
patroondoorbreking, wijzen op die behoefte aan retorische kwaliteiten.
Leiders dienen over het vermogen te beschikken om de complexe wereld en de vraagstukken die zich
voordoen zodanig te definiëren dat ze voor anderen begrijpelijk en hanteerbaar worden. Wie het publieke
debat tot een zaak van velen wil maken, zal politieke ideeën- en belangencompetitie moeten vertalen in
overzichtelijke, pakkende verhalen over dilemma’s en conflicten. Dit wordt door Edelman (1988) het
‘political spectacle’ genoemd. Leiders verkopen naast hun partij en haar ideeën ook zichzelf.
De uitdaging en tegelijkertijd de valkuil is het kiezen van de toonzetting waarmee patronen doorbroken
moeten worden. Om de juiste toonzetting te gebruiken, moet de leider zijn achterban goed kunnen in
schatten. Het risico van een verkeerde toonzetting is dat een leider zijn achterban tegen zich in het harnas
jaagt. Het is voor een leider de kunst om woorden zo te kiezen en uit te dragen, dat volgelingen datgene
gaan doen wat de leider van ze verwacht.
Daarnaast is er een keerzijde aan de behoefte tot vereenvoudiging van beleidsvraagstukken. Het verwijt
van populisme en demagogie wordt soms snel gemaakt. De simplificaties die worden gemaakt, doen geen
recht aan de complexe realiteit, zo luidt dan de kritiek. De kans bestaat dat de politieke debatten en de
meningsuiting in de media dreigen te verworden tot goedkoop entertainment. Van Zoonen (2004) schetst
het scenario dat personalisering leidt tot een sterrenpolitiek; één van de mogelijke scenario’s waarin
bekende Nederlanders zich kandidaat stellen als burgemeester. Van Zoonen vraagt zich af of deze
sterrenpolitiek zal leiden tot een situatie waarin kiezers zich vooral door uitstraling en imago van de
kandidaten laten leiden en geen inhoudelijk oordeel vellen. Dit scenario wordt door haar voor mogelijk
gehouden, maar is tegelijkertijd volgens haar niet heel waarschijnlijk. Volgens Van Zoonen zullen deze
kandidaten weliswaar op het mediapodium excelleren, maar het op de politieke podia, alwaar strategische
en beleidsmatige keuzes worden uitgespeeld, en op de particuliere podia, alwaar vanuit de alledaagse
context gemeenschapsvorming en normstelling plaats vindt, zullen deze kandidaten een grote afstand
hebben ten op zichte van andere kandidaten (Van Zoonen, 2004: 22).
21

Hiermee raken we de kern van de valkuil van de behoefte aan een expressieve leider en sterke
communicator. De burgemeester als publieke leider zal, ondanks al zijn vaardigheden op communicatief
vlak en ondanks al zijn expressieve vormen waarmee hij uiting geeft aan zijn leiderschap, nog steeds zijn
(juridische) verantwoordelijkheden moeten nemen, al zijn opgelegde taken moeten uitvoeren,
beleidsmatige strategische keuzen moeten maken, knopen moeten doorhakken (zie de vijfde functie van
leiderschap) en zijn afspraken moeten nakomen. Met andere woorden, de burgemeester moet niet alleen
een ‘mooi verhaal’ kunnen houden en ‘sturen met aansprekende beelden’, maar de burgemeester moet ook
inhoudelijk een goede leider blijken te zijn.
Een spanningsveld waarin de burgemeester als publieke leider zich bevindt, is het vinden is van een
aanvaardbare balans tussen vorm en inhoud en éénvoud en nuance. De burgemeester dient als publieke
leider zowel een expressieve leider te zijn en een sterke communicator, alsmede een leider die inhoudelijk
de juiste keuze maakt. Leiderschap stopt niet bij het creëren van een juiste beeldvorming.
Machiavellisme
Het is de vraag in hoeverre de balans tussen expressie en beleidsinhoud, of het normatieve uitgangspunt
dat leiderschap meer is dan beeldvorming, op gespannen voet staat met het principe dat het voor een
leider beter is ‘schijnen te zijn’ dan daadwerkelijk te ‘zijn’. Dit principe wordt ook wel als Machiavellisme
geduid. Deze interpretatie van dit principe berust met name op de antwoorden die Machiavelli geeft als hij
in gaat op de vraag of een heerser zijn woord moet houden:
‘Hoe prijzenswaardig het is als een machtig man zijn woord houdt en rechtschapen een eerlijk leeft,
begrijpt iedereen. Toch leert de ervaring dat in onze dagen juist die machthebbers die zich aan hun woord
weinig gelegen lieten liggen, grote dingen tot stand hebben gebracht en op sluwe wijze de geest van de
mensen hebben weten te bespelen. En ten slotte zijn ze zelfs hen die zich op eerlijkheid baseerden, de
baas geworden. […] Een verstandige heerser kan noch mag zijn woord houden wanneer dit hem schade
berokkent en wanneer de redenen die hem tot zijn belofte gebracht hebben, zijn weggevallen. Als de
mensen allemaal goed waren, zou dit advies niet juist zijn. Maar omdat ze slecht zijn en ze ook ten
opzichte van jou hun woord niet zullen houden, hoef jij dit evenmin tegenover hen te doen. (Machiavelli,
1997: 124-125)
Vanuit deze achtergrond maakt Machiavelli vervolgens zijn opmerkingen over ‘schijnen te zijn’: ‘Wanneer
men hem ziet en hoort, moet hij één en al barmhartigheid, betrouwbaarheid, oprechtheid en
godsdienstigheid schijnen. De mensen oordelen gewoonlijk meer naar wat ze met hun ogen zien dan wat
ze met de handen voelen. Iedereen ziet wat je schijnt, weinigen voelen wat je bent. […] Voor een heerser
nu is het niet noodzakelijk dat hij alle bovengenoemde eigenschappen bezit, maar wel moet hij de indruk
wekken dat hij ze bezit. Ik durf zelfs te beweren dat deze eigenschappen, wanneer je ze bezit en altijd in de
praktijk brengt schadelijk zijn, terwijl ze, wanneer je ze schijnt te bezitten, nuttig zijn.’ (Machiavelli, 1997:
125).
Machiavelli’s boek Il Principe, waaruit bovenstaande theses afkomstig zijn, behoort tot één van de meest
gelezen werken uit de klassieke politieke filosofie en vele uiteenlopende leiders uit het publieke domein
hebben zijn ideeën bestudeerd of toegepast (Van Doorn, 1997). Anderen hebben het werk van Machiavelli
verguisd, als immoreel bevonden, of als irrelevant bestempeld omdat Machiavelli spreekt over een
alleenheerser. Kunnen bovenstaande thesen zonder meer als leidraad dienen voor de huidige publieke
leider? Biedt Machiavelli ons wel of geen bruikbare inzichten in de (schijnbare) tegenstelling tussen
expressie en beleidsinhoud? Om in te gaan op deze vragen dienen eerst enkele algemene opmerkingen
over het werk van Machiavelli gemaakt te worden.
De belangrijkste boeken van de Florentijnse bestuurder Machiavelli zijn Il Principe en Discorsi, beide
geschreven in 1513. Il Principe, wat vertaald kan worden met ‘de heerser’, is verreweg het meest gelezen
en toegepaste werk van Machiavelli. Hoewel dit werk uitsluitend handelt over het leiderschap van de
alleenheerser, kan niet zonder meer worden gesteld dat Machiavelli deze vorm van heerschappij prefereert
boven andere vormen van bestuur. De Amerikaanse politiek theoretische encyclopedist Sabine zegt
hierover:
‘The Prince [De heeser, vert.] deals with monarchies or absolute governments, and the discourses mainly
with the expansion of the Roman Republic. […] The treatment of government in the two books is
significantly different, some writers, following Rousseau, have believed them to be inconsistent with each
22

other. In fact, this seems not to be the case, especially if the circumstances attending the composition of
The Prince be taken into account, but it is unfortunate that most readers have known Machiavelli through
this work. What does not appear in The Prince is his [Machiavelli’s] genuine enthusiasm for popular
government of the sort exemplified in the Roman Republic.’ (Sabine, 1973: 317)
In het minder bekende boek Discorsi schrijft Machiavelli niet over de heerschappij van één leider, maar
door die van het volk. In Discorsi zegt Machiavelli: ‘Een volk dat de macht in handen heeft en goed
georganiseerd is, zal even standvastig, verstandig en dankbaar zijn als een vorst, of nog meer dan een
vorst, zelfs als die wijs is; anderzijds zal een vorst die niet gebonden is aan wetten ondankbaarder,
wispelturiger en onbezonnener zijn dan een volksmassa.’ (Machiavelli, 1997: 246)
Hoe moet nu Machiavelli’s ogenschijnlijk ambivalente houding jegens publiek leiderschap geïnterpreteerd
worden? Een gemeenschap kan in essentie volgens Machiavelli in staat van ‘virtus’ of ‘corruptie’ verkeren.
Bepalend hiervoor is de verhouding tussen de leidinggevende elite en de massa. Als leiders onderling
verdeeld raken of niet ‘nuttig’ handelen wordt het volk ontevreden, omdat de veiligheid, rust en orde in
gevaar komt en het volk heerszuchtig wordt. De staat waarin de gemeenschap verkeert, is bepalend voor
de vraag welke politieke orde nodig is. Als een samenleving verkeerd in ‘virtus’, dan voldoet zij aan een
republiek als politieke organisatie. Als een samenleving in een staat van ‘corruptie’ verkeert, dan is
alleenheerschappij vereist wil de samenleving overleven.
Machiavelli heeft zijn Il Principe geschreven vanuit het sterke besef en de vaste overtuiging dat alleen een
zeer krachtige persoonlijkheid, een sterke man, kortom een heerser, in Italië orde op zaken kon stellen. En
dat niet volgens het negatieve uitgangspunt van de onderdrukker die alleen op eigen voordeel uit is, maar
op de positieve wijze van de vorst die in een krachtig staatsbestel de beste voorwaarde ziet om het volk tot
vrede en welvaart te brengen (Van Doorn, 1997).
In beide werken betoont Machiavelli zich een theoreticus van de politiek als autonoom domein. Waar het
hem om gaat is koele beschrijving van de politieke macht. Want dat is de kern van het politieke domein:
verwerving en behoud van macht in de staat. (Frissen, 1999)
Sinds zijn publicaties verwijt men Machiavelli hierdoor nogal eens een gebrek aan morele
verantwoordelijkheid in zijn benadering van politiek en leiderschap. Machiavelli verwerpt namelijk de
gedachte dat rechtvaardigheid het belangrijkste doel is van het staatsbestel, op het moment dat de
maatschappij wordt bedreigd. Het enige dat dan telt is de bereidheid van de heerser om zo te handelen dat
het leven en de vrijheid binnen de maatschappij als geheel in stand wordt gehouden. (Bor et al, 2000)
Machiavelli isoleert als het ware het politiek-bestuurlijke vakmanschap van morele of ethische
vraagstukken. Hoewel deze isolatie enige nuance vereist. Politiek handelen is weliswaar autonoom ten
opzichte van welke metafysica dan ook, maar dient altijd rekening te houden met het onbeheersbare en
het onvoorspelbare. Het is de strijd tussen fortuna en virtu – tussen lot en willen. In zijn tijd is dit inzicht
een breuk met de deterministische perceptie van alle menselijk handelen, in onze tijd is het een breuk met
het voluntaristische perspectief van de normatieve politieke theorie en de sociale wetenschappen.
(Ankersmit, 1996)
In beknopte bewoordingen zou men kunnen stellen dat Machiavelli’s benadering van leiderschap niet
immoreel is, maar amoreel. Terugkijkend naar de eerder geschetste (schijnbare) controverse tussen
expressie en beleidsinhoud, blijft echter de vraag overeind of het voor een leider voldoende is slechts de
indruk te wekken deugdelijke eigenschappen te bezitten. Het formuleren van een antwoord op deze vraag
kan zowel vanuit een morele als vanuit een amorele redenering worden opgebouwd.
De beantwoording van deze vraag middels een amorele benadering hangt af van de interpretatie van het
Machiavellisme. Als het Machiavellisme inhoudt dat het niet uit maakt of de leider iets daadwerkelijk is óf
dat de leider iets lijkt te zijn, omdat slechts het behoud van macht het hoogste doel is, dan kan men
evenzo vanuit een autonome en amorele benadering van politiek-bestuurlijk vakmanschap
beargumenteren dat het niet voldoende is slechts de indruk te wekken deugdelijke eigenschappen te
bezitten. Het door KetsdeVries (1993) omschreven risico, dat voor de leider feit en fictie door elkaar heen
gaan lopen, dat wil zeggen dat de leider gaat geloven in gepercipieerde beelden die niet op de werkelijkheid
berusten, is een risico dat er toe kan leiden dat de leider juist ten val komt. Een gebrek aan
correctiemechanismen kan de leider op het verkeerde pad brengen en ten slotte op catastrofale wijze ten
onder laten gaan. Een amorele en autonome benadering heeft nu juist behoud van macht als hoogste doel
van politiek-bestuurlijk leiderschap. Vanuit deze redenering leidt het indruk wekken over deugdelijke
eigenschappen die niet overeen komen met de werkelijkheid, tot een kloof hetgeen een potentiële valkuil
voor een leider vormt.
23

Anderzijds zou het wel degelijk voldoende kunnen zijn, slechts de indruk te wekken over eigenschappen te
bezitten, zolang een leider wél over correctiemechanismen beschikt. Want de vraag is of een leider de
ontstane beeldvorming van zijn leiderschap moet corrigeren voor zijn volgers of voor zichzelf. Zo lang hij
zijn gecreëerde beeldvorming maar voor zich zelf corrigeert en er niet zélf in gaat geloven, dan hoeft er
niets mis te gaan, zou de redenering kunnen zijn. Dit zou een amoreel pleidooi vormen voor de
aanwezigheid van voldoende correctiemechanismen binnen het leiderschap.
Een morele of amorele benadering van leiderschap
Machiavelli laat ons vooral zien dat het invulling geven aan leiderschap niet uitsluitend een moreel
vraagstuk is. Een amorele of Machiavellistische perceptie van politiek-bestuurlijk leiderschap is ook bij het
leiderschap van de burgemeester zeer wel mogelijk. Een voorbeeld van een analyse van een politiek
bestuurlijke casus, waarin de inzichten van Machiavelli toepasbaar zijn, is de analyse van de declaratie
affaire van de oud-burgemeester van Rotterdam, Bram Peper. Hupe (2000) maakte een in zijn woorden
koele analyse van politiek bestuurlijk vakmanschap, omdat morele verontwaardiging over het
declaratiegedrag van oud-burgemeester Peper nog weinig zegt over het antwoord op de vraag waarom dit
gebeurde. Met andere bewoordingen is dan de vraag of en hoe de wijze waarop Peper zijn zestienjarige
burgemeesterschap zijn taak als bestuurder opvatte en uitoefende, er wellicht toe heeft bijgedragen dat zijn
‘bonnetjes’ überhaupt een politieke kwestie konden worden. Hupe maakte daarvoor gebruik van de
inzichten van Machiavelli. De conclusie luidt volgens Hupe dat het ontstaan van de kwestie-Peper wel
eens mede zou kunnen samenhangen met de wijze waarop hij als burgemeester zijn taak opvatte en
uitoefende, vooral met de mate waarin hij politiek-bestuurlijk vakmanschap betoonde. Bestuurders
houden zich met maatschappelijke vormgeving bezig. Niet wezenlijk anders echter dan in de Renaissance
worden zij eveneens geacht professionals in machtsuitoefening te zijn (Hupe, 2000).
De analyse van Hupe onderstreept de aanname dat een naar inhoud en moment selectieve expressiviteit de
persoonlijke effectiviteit van de bestuurder vergroot, en dat leiderschap caleidoscopisch (’t Hart en Ten
Hooven, 2004) bekeken dient te worden. Leiders dienen naar inhoud en moment de verschillende
leiderschapsfuncties te vervullen, hun beeldvorming te bepalen en correctiemechanismen toe te passen.
Naast deze amorele benadering van politiek-bestuurlijk vakmanschap kan een morele, meer normatieve
benadering van publiek leiderschap niet worden genegeerd. In het publieke domein is er een wisselwerking
van normen en waarden die geldingskracht heeft waar politiek en bestuur haar referentiekader aan
ontleent en er in zowel beleid als handelen door wordt beïnvloedt en genormeerd.
Als het gaat om beleidsethiek dan hebben politiek en bestuur het niet gemakkelijk, nu de samenleving zich
met name sinds de afgelopen decennia kenmerkt door een diversiteit aan culturele en morele waarden. Dit
heeft de publieke moraal minder eenduidig gemaakt. Kijkt men naar de ethiek van bestuur, of de morele
normen en waarden die gelden voor bestuurders en politici, dan kan men constateren dat er geen sprake is
van minder eisen vanuit de samenleving aan het openbaar bestuur (Van den Heuvel, 2002); de morele
meetlat ligt zeker niet lager dan enkele decennia geleden. Het handelen van politici en bestuurders wordt
kritisch gevolgd en ze dienen binnen de morele kaders van de samenleving te blijven. De afname van
ideologische en partijpolitieke betrokkenheid van burgers bij politiek en bestuur lijkt paradoxaal gezien
samen te gaan met een toename van de eisen die de burger aan de moraliteit van het handelen van de
politici en bestuurders stelt (Van den Heuvel et al, 2002). Het handelen van bestuurders en politici is
onder een moreel vergrootglas komen te liggen.
Waar het bij een amorele benadering van leiderschap gaat om een koele analyse van politiek-bestuurlijk
vakmanschap, gaat het bij een morele benadering van het handelen van de publieke leider vooral om
integriteit. En waar het bij politiek-bestuurlijk vakmanschap vooral gaat om machtsbehoud, gaat het bij
integriteit vooral om het voorkomen van machtsbederf.
De oud-minister van Binnenlandse Zaken Dales, plaatste op een VNG-congres in 1992 integriteit en het
door Wertheim en Brasz (1961) geïntroduceerde begrip ‘machtsbederf’ voor het eerst op de agenda van
publieke bestuurders ii. Bij integriteit ging het volgens de minister om meer dan de zwaarbeladen termen
fraude en corruptie, maar vooral om machtsbederf: ‘Machtsbederf […] draagt het element van ontbinding,
verval, vervaging van normen in zich. Het gaat mij om het sluipende gevaar van bezoedeling van de
ambtelijke en politieke reputatie, van aantasting van integriteit van bestuurders, van ontkenning van de
24

hoge waarden waarvoor de democratische rechtsstaat staat. Machtsbederf kan ‘in the end’ leiden tot
gecorrumpeerd worden, corruptie en fraude.’
In het algemeen kan gesteld worden dat niet-integer handelen in strijd is met maatschappelijk
geaccepteerde morele normen en standaarden. Morele maatstaven kenmerken zich door hun sociale
karakter en bindingskracht (Van Willigenburg et al, 1999). Waarden in het Nederlandse openbaar bestuur
zijn volgens onderzoek naar bestuurlijke integriteit een gezindheid van eerlijkheid, onkreukbaarheid,
openheid, objectiviteit en rechtschapenheid (Van den Heuvel et al, 1999). Hoewel deze waarden
grotendeels overeenkomen met de klassiek bureaucratische waarden van Weber (1999), bezitten zij net als
andere waarden en normen en morele standaarden geen eeuwigheidswaarde. Normen en waarden die
bepalend zijn voor het openbaar bestuur, ontlenen hun betekenis en prioriteit aan de tijdgeest en liggen in
de maatschappij verankerd, of ze nu positivistisch dan wel sociaal-constructivistisch worden gekend.
De laatste jaren hebben in het bestuurlijke jargon moraal, integriteit en verantwoordelijkheid een steeds
prominentere plaats ingenomen (Huberts, 1994, Van den Heuvel et al, 1999, Bovens & Hemerijck, 2000,
Procee, 2000). Middelen ter voorkoming van machtsbederf, zoals de bescherming van de klokkenluider,
zijn een gevolg van die toegenomen aandacht (zie Bovens, 1987 en De Goede, 2000). Klokkenluiders
brengen zaken aan het licht waar geheimhouding en discretie regel is, maar doen dat niet per ongeluk of
ten behoeve van het eigenbelang. Ze hebben nadrukkelijk de bedoeling de noodklok te luiden als geen
andere middelen meer open staan om de gemeenschap te waarschuwen voor specifieke, acute of
dreigende misstanden.
Bestuurders dienen zich niet alleen verantwoordelijk te gedragen, er is de laatste jaren een tendens
waarneembaar dat publieke autoriteiten rekenschap dienen af te leggen voor hun bestuur (zie Albeda,
2000). Verantwoording geschiedt meestal na aandringen van anderen en ten overstaan van verschillende
fora, zoals de gemeenteraad, of ten overstaan van superieuren. Volgens Van Gunsteren ligt de
grondbetekenis van het verantwoordelijk zijn dan ook in het aangesproken worden voor een forum. Bij
afwezigheid van een forum raakt ons denken over verantwoordelijkheid in de knoop (Van Gunsteren,
1974). Voor het leiderschap van een burgemeester zal de raad met name een rol spelen in landen waar de
burgemeester gekozen wordt. Hoewel de macht van de raad verschilt per land en per model van
verkiezing, heeft ook de benoemde burgemeester in Nederland, zeker sinds de invoering van de
dualisering, verantwoording aan de raad af te leggen, zij het in meer indirecte vorm en met een raad die
minder verstrekkende middelen ter beschikking heeft. Voor de benoemde burgemeester zal de rol van een
superieur, in de vorm van de Commissaris van de Koningin, een grotere rol spelen. Zo benadrukt de oudburgemeester
van Leeuwarden, Loekie van Maaren-van Balen, dat de Commissaris van de Koningin van
Friesland, Ed Nijpels, een cruciale rol heeft gespeeld in haar ontslag (zie Van Maaren-Van Balen, 2003). In
haar biografie is te lezen hoe zij bij de Commissaris is gaan vertellen wat er in de bestuursverhoudingen in
Leeuwarden was misgegaan en waarom zij in die bestuurscrisis vrij te pleiten zou zijn.
Vanuit een meer algemeen maatschappelijke context - in plaats van een strikt juridische interpretatie - is
het onderscheid van toepassing tussen actieve en passieve verantwoordelijkheid. In grote lijnen verhouden
die zich tot elkaar als ‘aansprakelijkheid’ tot ‘verantwoordelijk gedrag’ (Bovens, 1990). Bij
verantwoordelijkheid in de zin van aansprakelijk stellen, wordt men achteraf verantwoordelijk gehouden.
Bij actieve verantwoordelijkheid ligt de nadruk op het handelen in het heden, en gaat het vooral om
verantwoordelijkheid als deugd. Het afleggen van verantwoordelijkheid (passief) zegt nog niet meteen iets
over verantwoordelijk gedrag (actief). Verantwoordelijk gedrag vraagt om een meer morele invulling van
leiderschap. Hoewel het onderscheid tussen beide typen verantwoordelijkheid evenals de toegenomen
aandacht voor beide vormen niet altijd scherp is, liggen aan een beantwoording van de vraag of een leider
zich verantwoordelijk gedraagt, meer morele en normatieve uitgangspunten ten grondslag, dan aan de
vraag hoe het afleggen van verantwoording en rekenschap moet worden vormgegeven.
Interne en externe correctiemechanismen van leiderschap
In vorige paragrafen is geconstateerd dat er groeiende behoefte is aan leiderschap, en vooral aan meer
expressief leiderschap. In deze paragraaf is vanuit verschillende benaderingen aangetoond dat er echter
ook een noodzaak is om leiderschap te beteugelen door middel van verschillende correctiemechanismen.
Leiders hebben te maken met identiteitsbepalende beelden verzonden door volgers. Het geloven van
leiders in sommige van die (onjuiste) beelden, kan catastrofale gevolgen hebben. Leiderschap staat of valt
dan ook met het vermogen om greep op de werkelijkheid te behouden. Daar kunnen
25

correctiemechanismen aan bijdragen. Een leider moet kunnen omgaan met zijn status als held of schurk.
Daarmee ontstaat voor de leider de uitdaging om zowel identiteitsbepalende beelden en reflectie op het
leiderschap serieus te nemen, als die naast zich neer te leggen. Vooral de expressieve leider dient zich
bewust te zijn dat de behoefte aan charisma en retorische kwaliteiten valkuilen met zich meebrengt; hij
dient te balanceren op de denkbeeldige lijn die loopt tussen expressie en beleidsinhoud. Hij dient zowel
politiek-bestuurlijk vakmanschap te bezitten en zijn macht te behouden, als machtsbederf te voorkomen.
Zowel een morele benadering van leiderschap die met name gericht is op het voorkomen van
machtsbederf, als een amorele benadering die vooral gericht is op het behouden van macht, leidt tot de
constatering dat er correctiemechanismen nodig zijn.
In deze paragraaf zijn verschillende voorbeelden gegeven van correctiemechanismen. In de omgeving van
een leider opereren verschillende individuen of instituties die voor leiderschap als een
correctiemechanisme kunnen werken. Die personen en instituties kunnen ingedeeld worden onder interne
en externe correctiemechanismen (zie figuur 2). Het overzicht is in abstractie opgesteld om voor iedere
publieke leider van toepassing te kunnen zijn, maar geldt in deze studie vooral voor de burgemeester als
publieke leider.
Onder interne correctiemechanismen kunnen vooral die personen en instituties geschaard worden die
dicht bij de leider staan en betrokken zijn bij de actieve verantwoordelijkheid van de leider. De personen
of instituties die een dergelijke rol kunnen vervullen en in deze paragraaf aan de orde zijn gesteld, zijn
(naast introspectie en zelfkritiek) ‘de nar’, ‘de coach’ en ‘de peergroup’. In casu de burgemeester, zou de
‘nar’ een wethouder of een ambtenaar kunnen zijn, die dicht bij de burgemeester opereert. De ‘coach’ zou
een professional of voormalig burgemeester kunnen zijn, en de ‘peergroup’ kan worden ingevuld door een
verzameling van collega burgemeesters, bijvoorbeeld vanuit het NGB.
Externe correctiemechanismen kunnen worden vervuld door personen of instituties die vaak met een
grotere afstand tot de persoon van de leider opereren en vooral betrokken zijn bij de passieve
verantwoordelijkheid van de leider. De personen of instituties die voor de leider, een dergelijke rol kunnen
vervullen en in deze paragraaf aan de orde zijn gesteld, zijn de ‘klokkenluider’, ‘de superieur’ en ‘een
formeel verantwoordingsforum’. Ingevuld voor de burgemeester, is een ‘klokkenluider’ vaak een
ambtenaar uit de organisatie. De ‘superieur’ zou een Commissaris der Koningin of een minister kunnen
zijn, en het ‘formeel verantwoordingsforum’ is in dit geval de gemeenteraad. Nogmaals, de invulling en
invloed van deze abstracte omschrijvingen van mechanismen verschilt per aanstellingswijze van een
burgemeester.
Interne correctiemechanismen
Vooral voor actieve verantwoording en vooral op een
discrete wijze
- de nar
- de coach
- de peergroup
Externe correctiemechanismen
Vooral voor passieve verantwoording en vooral in de
openbaarheid
- de klokkenluider
- de superieur
- een formeel verantwoordingsforum
- de media
Figuur 2 Interne en externe correctiemechanismen van leiderschap
Het onderscheid tussen interene en externe correctiemechanismen heeft niet zo zeer te maken met het
binnen of buiten de gemeentelijke organisatie operationeel zijn, maar meer met het moment en soms ook
met de openbaarheid van de correctie. In de praktijk zullen waarschijnlijk vooral de coach of de
‘peergroup’ op een meer discrete wijze betrokken zijn in de innerlijke wereld en de psyche van de leider.
Ze kunnen een rol vervullen in het voorkomen van mogelijk falen van de leider en daardoor voorkomen
dat het falen zich continueert en vervolgens naar buiten komt. Anderzijds zullen ‘de klokkenluider’ of ‘het
formeel verantwoordingsforum’ corrigeren op een wijze die vaak meer openbaar is en zullen zij het falen
van een publieke leider bloot leggen als het kwaad al is geschied. Hierbij spelen de media natuurlijk een
26

grote rol. Leden van een formeel verantwoordingsforum of klokkenluiders kunnen de media gebruiken
om hun boodschap gehoor geven, en kunnen de in een representatieve democratie de kiezer
vertegenwoordigen in het aankaarten van misstanden.
Daarnaast kunnen de media op een meer autonome wijze, bijvoorbeeld door opinionleaders, een
corrigerende rol vervullen. Daarom is de rol van de media niet alleen een middel ten dienste van de reeds
genoemde externe correctiemechanismen, het is ook mechanisme voor correctie op zichzelf. De media
vormen volgens Hendriks & Korsten (2001) een macht naast andere machten, net als de vierde macht van
ambtenaren. Journalisten blijken volgens hen niet steeds meer een neutrale factor, die met distantie het
nieuws verslaat. Journalisten interpreteren meer dan vroeger en willen zelf politieke ontwikkelingen
beïnvloeden. Voor de rol van de media in het openbaar bestuur is de laatste jaren veel aandacht ontstaan
en de journalistiek wordt vaak een corrigerende bevoegdheid toegekend iii.
Actieve verantwoordelijkheid wordt gewaarborgd door de aanwezigheid van interne
correctiemechanismen en heeft daarmee een meer preventief karakter. Het kan daarom wenselijk zijn dat
in het leiderschap van de burgemeester vooral de interne correctiemechanismen meer aandacht krijgen.
De externe correctiemechanismen zijn meer institutioneel van aard en hebben dan ook binnen de
bestuurskunde al volop aandacht van studie ontvangen.
Interne correctiemechanismen kunnen vooral bijdragen aan het behouden van een greep op de
werkelijkheid. In deze paragraaf is betoogd dat de ontstane beeldvorming over een leider een eigen leven
kan gaan leiden, met mogelijk dramatische gevolgen. Interne correctiemechanismen kunnen bijdragen aan
het realistisch benaderen van zowel positieve als negatieve beeldvorming, en aan het handelen naar
terechte en onterechte kritiek. Uiteindelijk dient dit het doel om verantwoording af te leggen aan alle
volgelingen van een leider.
Rudolph Giuliani, de oud-burgemeester van New York, zei het volgende over verantwoordelijkheid,
waarmee hij treffend de balans verwoordt: ‘Ik verdiende niet alle lof die me is toegezwaaid voor wat er
goed ging toen ik burgemeester was, of alle kritiek die ik kreeg voor wat er mis ging, maar ik verdien het
om rekenschap te moeten afleggen voor de resultaten van mijn bestuur.’ (Giuliani, 2002: 102)
De in deze paragraaf geschetste spanningen zijn verwoord in de volgende deelvraag:
3 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat om door middel van interne
correctiemechanismen verwachtingen omtrent zijn leiderschap te corrigeren naar realistische proporties en
fouten te voorkomen (actieve verantwoordelijkheid), dan wel consequenties te verbinden aan ontstane
beelden, door verantwoording (passieve verantwoordelijkheid) af te leggen?
2.6 Resumerend
Leiderschap komt tot stand in relatie tot de maatschappelijke omgeving en de volgelingen van de leider.
De volgelingen en de maatschappelijke omgeving stellen verschillende en veranderende eisen aan hun
leiders. De roep om krachtig leiderschap is daarom niet éénduidig. De onderzoeksvraagstelling luidt dan
ook: Welke factoren zijn voor de benoemde en gekozen burgemeester bepalend voor het kunnen voldoen
aan de divergerende vraag naar leiderschap? Leiders worden geconfronteerd met complexe
rolverwachtingen.
Deze geconstateerde divergentie heeft voor het leiderschap psychologische en institutionele gevolgen. De
geschetste veranderende vragen aan leiderschap vertonen onderlinge en interne spanningen, zoals uit de
drie verschillende thema’s en bijbehorende deelvragen blijkt. Eén van die vragen is dat er een roep is om
leiders die samenbinden en identiteit vormen. Om een gemeenschap en een identiteit te vormen in een
samenleving die een hoge diversiteit en complexiteit kent en waarin een media-isering van betekenisgeving
plaats vindt, is een krachtige en expressieve leider nodig die deze lastige taak op zich kan nemen. De roep
om een sterke en expressieve leider, die bekwaam weet om te gaan met de retoriek en symboliek van
leiderschap, doet bij velen de begrijpelijke risico’s opdoemen van populisme in plaats van beleidsinhoud,
over machtsbederf in plaats van integriteit, en immoreel in plaats van moreel leiderschap.
Correctiemechanismen zijn nodig om een verantwoordelijk expressief leiderschap te stimuleren en om te
voorkomen dat de genoemde gevaren werkelijkheid worden.
27

Al deze processen waar een burgemeester als publieke leider mee wordt geconfronteerd, worden tevens
bepaald door een interveniërende variabele, namelijk de directe verkiezing van de burgemeester. De
directe verkiezing heeft invloed op zijn leiderschap. Het is de vraag of de verwoorde processen die van
invloed zijn op het leiderschap van de burgemeester een vergrotend of een verkleinend effect zullen
hebben onder het gekozen burgemeesterschap. Hoe zal de burgemeester met de beschreven spanningen,
valkuilen en uitdagingen om gaan als hij straks gekozen wordt? Het landenvergelijkende empirische
onderzoek wat in dit onderzoek is uitgevoerd probeert de deelvragen te beantwoorden en het effect van
de gekozen burgemeester daarop te voorspellen.
28

3 De Nederlandse en Engelse Burgemeester;
een comparatief onderzoek
3.1 Onderzoeksontwerp
Vanuit een isonome theorievorming werden in het vorige hoofdstuk onderzoeksvragen naar het
leiderschap van de burgemeester opgesteld. De elementen uit de hoofdvraag en bijbehorende deelvragen
zijn in de desbetreffende paragrafen uitgewerkt. De vraag is nu, hoe via empirische weg de inzichten en
antwoorden op de onderzoeksvragen verkregen moeten worden.
Het doen van uitspraken over hoe burgemeesters omgaan met de divergerende vraag die aan hun
leiderschap wordt gesteld, wordt complexer door de aanwezigheid van de interveniërende variabele,
namelijk de rol van de directe verkiezing van de burgemeester. Zolang er simpelweg nog geen gekozen
burgemeester in Nederland is, blijven opmerkingen over hun toekomstig leiderschap vooral speculatief
van aard. Om inzicht te verkrijgen in de praktijk van het leiderschap is landenvergelijkend onderzoek naar
het functioneren van burgemeesters een waardevol instrument. Dit geldt in het bijzonder wanneer er
vergeleken wordt met een land waar recente ervaringen zijn met de overgang naar gekozen lokaal
leiderschap.
Engeland is één van de landen die deel uit maken van de schijnbaar overeenkomstige trend in West-
Europese landen naar een meer direct gekozen burgemeesterschap (John, 2001). Door de aanwezigheid
van ‘local self government’ hebben de gemeenten in Engeland variatie in onder andere de
aanstellingswijze, aanstellingsduur en in de omvang van het takenpakket van de burgemeester. Dit maakt
Engeland een interessante casus voor een (internationale) vergelijkende studie. De ervaringen uit Engeland
kunnen elementen hebben die prescriptieve waarde kunnen zijn voor de toekomst van het Nederlandse
burgemeesterschap. Het lokale bestuur in Engeland bood inzichten in de ontwikkelingen van het
burgemeestersambt in gekozen vorm. De overgang naar een gekozen burgemeesterschap heeft in
Engeland voor elf gemeenten recentelijk plaats gevonden en de uitbreiding van het aantal gemeenten met
een gekozen burgemeester heeft een plaats op de bestuurlijke agenda. Daardoor is er daar, net als in
Nederland, veel discussie over de waarde van gekozen leiderschap.
De keuze voor Engeland als vergelijkingscasus wordt dus vooral bepaald door de recente wijzigingen in de
aanstellingswijze en het bestaan van ‘local self government’. Het voert te ver om uitgebreid stil te staan bij
de ontwikkelingen in de andere West-Europese landen, maar er kan op basis van landeninformatie over
burgemeesters (zie Cachet et al, 2002) beknopt worden aangegeven waarom er niet voor andere landen
gekozen is. In een aantal Europese landen ontbreekt de burgemeesterspositie, zoals in Zweden of Finland.
In Ierland is de rol van de burgemeester uitsluitend ceremonieel. In Frankrijk wordt de burgemeester
gekozen door de raad en in België wordt de burgemeester benoemd (zij het op voordracht van de raad). In
Duitsland wordt de burgemeester wel, op enkele uitzonderingen na, gekozen door de bevolking. Hoewel
de Duitse ervaringen beslist nuttig kunnen zijn voor de Nederlandse situatie, zoals is gebleken uit een
studie van Schaap et al (2003) naar de collegiale verhoudingen in Hessen, is er niet voor Duitsland
gekozen omdat er hier geen sprake is van ‘local self government’. In Duitsland bestaan weliswaar
verschillen per deelstaat in de regelingen over de aanstellingswijze, maar de gemeenten worden deze
regelingen van bovenaf, dus vanuit de deelstaat, opgelegd. Daarnaast wordt de burgemeester in Duitsland
gekozen voor een periode van zes tot tien jaren. Natuurlijk speelden ook overwegingen van praktische
aard een rol. De taalbarrière zou het onderzoek in sommige landen teveel parten kunnen spelen.
Internationaal vergelijkende studie neemt temidden van alle onderzoek een steeds belangrijker plaats in en
wordt ook wel de koninklijke weg naar meer kennis omtrent mens en samenleving genoemd (zie Soeters
et al, 1995). Het doen van internationaal vergelijkend onderzoek kan zowel tot doel hebben om theorieën
te ontwikkelen als om de werkelijkheid te beschrijven en beleidsinterventies te leveren. De theorievorming
over het leiderschap van burgemeesters kan worden gespecificeerd en robuuster gemaakt worden. Door
verschillen tussen Engelse en Nederlandse benaderingen van leiderschap van burgemeesters te
identificeren en op hun effect te beoordelen, kunnen ook inzichten en lessen voor de praktijk worden
29

verkregen. Internationaal vergelijkend onderzoek kan immers zowel een wetenschappelijk doel als
beleidsmatige ambities hebben.
Aan het doen van internationaal vergelijkend onderzoek kleeft het nadeel dat problemen en begrippen
kunnen verschillen van cultuur tot cultuur, hetgeen in methodologische termen ‘werkelijkheidsvreemd
reductionisme’ of ‘etnocentrische vertekening’ wordt genoemd. Toch wint het comparatief onderzoek aan
belang, door de internationalisering van bestuur en globalisering van economie en politiek (zie Korsten et
al, 1995).
Het is noodzakelijk zich bewust te zijn van de risico’s die gelden bij het gebruik van begrippen en factoren
betreffende de werking van het Engelse en Nederlandse openbaar bestuur. Een dergelijk risico ontstaat al
bij het gebruik van het begrip ‘burgemeester’ zelf. De Engelse mayor is inhoudelijk niet identiek aan het
Nederlandse begrip ‘burgemeester’. Ook bestaat het gevaar dat spurieuze causale verbanden worden
gelegd in de verklaring van processen. Dat wil zeggen dat er een onecht verband wordt gelegd tussen twee
zaken. Een noodzakelijke verdieping in de context en belangrijke begrippen van zowel de Engelse als de
Nederlandse cultuur heeft daarom plaats gevonden en is weer gegeven in de hoofdstukken 4 en 5.
Daarnaast speelden wetenschappers en andere deskundigen uit zowel Nederland al Engeland een
verifiërende en adviserende rol. Zij namen deel aan de zogenaamde klankbordgroep, waarover later in
deze paragraaf meer.
De genomen beslissingen over het type onderzoek bepalen vervolgens het traject voor keuzes over
gegevensverzameling en gegevensverwerking. Omdat bij de theorievorming en de daaruit voortvloeiende
vragen het psychologische bestanddeel een belangrijke rol speelt, is het onderzoek vooral gericht op
opvattingen, houdingen en gedragingen van personen, in dit geval burgemeesters. En niet zo zeer op de
werking van bestuurs- of staatsrechtelijke wetten of regelingen betreffende het burgemeesterschap en het
openbaar bestuur.
Gezien de aard van de vraagstukken is een kwalitatief en interpretatief onderzoek wenselijk. Het doel van
de interpretatie van de ‘inner world’ van de respondenten is het geven van een beschrijving van de
betekenisverlening van burgemeesters. De gegevens dienen die betekenissen dan ook weer te geven:
kwalitatief is dat onderzoeksmateriaal waarin de betekenisverlening in de taal van de betrokkenen, ‘the
actor’s point of view’, tot uitdrukking komt (Wester, 1991).
Vanwege de aanwezigheid van veelzijdige theoretische noties in dit onderzoek, dient te worden
onderzocht welke elementen, uitgangspunten en denkwijzen van belang zijn in de praktijk van het
leiderschap van een burgemeester. Dit maakt het onderzoek niet alleen descriptief maar vooral
verkennend van karakter.
Vraagstukken uit de sociale wetenschap zijn vaak uniek en ogenschijnlijk eenmalig, wat nogal eens leidt tot
de keuze van de case-study als type van onderzoek (zie Yin, 1994). Dit betekent wel dat de mogelijkheid
tot vergelijken wordt ontnomen. Er wordt daarom vaak gekozen voor de meervoudige case-study.
Vergelijking dient immers centraal te staan in wetenschappelijk bestuurskundig onderzoek, want vooral
dan komen inzichten naar voren (Hakvoort, 1995). In dit onderzoek worden de casus gevormd door de
burgemeesters behorende bij verschillende gemeenten in Nederland en Engeland. De selectiecriteria die
van belang waren bij het kiezen van bruikbare cases worden in de volgende paragraaf van dit hoofdstuk
behandeld.
Voor het bestuderen van de casuïstiek is naast enige documentenanalyse gebruik gemaakt van interviews
als onderzoeksinstrument. Ten opzichte van andere onderzoeksmethoden voor het doen van casestudies,
zoals surveys of participerende observatie, lenen interviews zich meer voor beantwoording van de vragen,
die in dit onderzoek centraal staan. Naast pragmatische overwegingen, zo is participerende observatie bij
een burgemeester een bijna onhaalbare zaak, is vooral gekozen voor de methode van het interview, omdat
deze meer waardevolle informatie oplevert.
Over het algemeen wordt aangenomen dat het afnemen van interviews in plaats van surveys minder
betrouwbaar is, maar wel een hogere validiteit kent (zie Babbie, 1998). Vragen kunnen als veelomvattende
metingen beschikbaar zijn en daarmee een diepte geven aan de betekenis van de verschillende concepten.
Vragen en antwoorden zijn meer valide omdat onduidelijke elementen uit de vragen en antwoorden altijd
verduidelijkt kunnen worden door de burgemeester. Daarnaast kunnen interviews meer gedetailleerde
illustraties opleveren. Interviews zijn meer geschikt voor subtiele nuances van attitudes, gedrag en
zienswijzen en lenen zich meer voor het onderzoeken van sociale processen. Een interview is minder snel
oppervlakkig. De kracht van deze onderzoeksmethode ligt in de diepte van het begrijpen, die het toestaat.
30

Daarnaast is flexibiliteit een belangrijk voordeel van de interviewmethode. Het is mogelijk om het
onderzoek op ieder moment aan te passen. Vragen kunnen ad hoc worden gesteld als zich een interessante
uitspraak voordoet, hetgeen bij een survey niet mogelijk is.
Een nadeel van het interview als onderzoeksmethode kan zijn dat het moeilijk is om een statistische
representatie van de totale populatie burgemeesters te waarborgen. Toch kunnen de interviews met
burgemeesters veel inzicht opleveren in, op zijn minst, een deel van die populatie. Om het risico van
onbetrouwbaarheid te verkleinen is het instrument van reflectie toegepast, vanuit een klankbordgroep en
vanuit betrokkenen bij de burgemeester.
Gedurende het gehele onderzoek zijn theoretische notities, onderzoeksresultaten en analyses voorgelegd
aan de eerder genoemde klankbordgroep bestaande uit deskundigen met verschillende achtergronden. De
visies van deze deskundigen kunnen leiden tot waardevolle visies en aanpassingen gedurende het
onderzoek, bijvoorbeeld om een te sterke persoonlijke perceptie van onderzoeksresultaten te vermijden.
Voor een beschrijving van de klankbordgroep, zie paragraaf 3.2.
Een ander instrument ter controle was, naast het afnemen van interviews met burgemeesters, het
ondervragen van betrokkenen in de omgeving van de burgemeester, zoals ambtenaren of een wethouder
(zie paragraaf 4.2). Er gaat altijd informatie verloren als gedragingen worden verwoord, terwijl
burgemeesters in hun respons ook dingen kunnen zijn vergeten of bewust of onbewust verdraaid hebben.
Daarbij komt het risico dat zij de neiging kunnen hebben zich mooier voor te doen dan ze werkelijk zijn,
om meer waardering te krijgen.
Omdat de vragen voor een deel vooraf te formuleren zijn, maar er tegelijkertijd veel flexibiliteit moet zijn
om nieuwe of gewijzigde vragen aan de burgemeesters te stellen, is gekozen voor een semi-gestructureerde
vorm van interviewen. Vooraf dienen vragen te worden geformuleerd die als hulpmiddelen kunnen dienen
om inzicht te krijgen in de omgang met dilemma’s en spanningen rondom de divergerende vraag aan het
leiderschap. Als de structuur teveel vooraf wordt bepaald, ontstaat het gevaar dat eigen denkbeelden,
vermoedens of verwachtingen het zicht op de onderwerpen versluieren. Een zekere ongestructureerdheid
kan er bovendien aan bijdragen dat er een klimaat ontstaat, waarbij burgemeesters zich vrijer voelen om
openlijk te spreken over wat zij belangrijk vinden.
3.2 De selectie van cases
De onderzoekscases zijn in de eerste plaats de burgemeesters van verschillende gemeenten in Engeland en
Nederland. Zoals in de vorige paragraaf werd opgemerkt was niet het doel om een statistische
representatie van de totale populatie burgemeesters te waarborgen. De selectie van de cases is dan ook niet
tot stand gekomen op basis van een aselecte steekproef. Verschillende criteria hebben een rol gespeeld om
de burgemeesters als onderzoekseenheden te selecteren. Er dient ten slotte voorkomen te worden dat
onderzoeksresultaten zo sterk afhankelijk zijn van bepaalde kenmerken van burgemeesters, dat iedere
vorm van generalisatie invalide is.
Zoals in zoveel empirisch onderzoek het geval is, worden nobele criteria bij het ontwerpen van het
onderzoek en het selecteren van de onderzoekseenheden in hun toepassing bemoeilijkt door praktische
obstakels, zoals beperkte financiële middelen en beperkte tijd. Zo zijn volle agenda’s van burgemeesters
een hindernis hetgeen soms het maken van afspraken voor interviews binnen het beperkte tijdsbestek niet
mogelijk maakte. Ondanks deze bezwaren bleek het mogelijk een lijst met interessante burgemeesters
samen te stellen. De criteria waarop de selectie van de verschillende Nederlandse en Engelse cases zijn
gebaseerd, zijn onder te verdelen in twee categorieën, namelijk karakteristieken en oriëntaties. Bij
karakteristieken van burgemeesters is onder andere gelet op: geslacht, een spreiding in gemeentegrootte
alwaar een burgemeester werkzaam is, het aantal jaren dat een burgemeester zijn functie vervult en het
carrièreverloop. Bij oriëntaties is vooral gekeken naar partijpolitieke achtergrond en hun (pro)positie in de
discussie omtrent het wel of niet kiezen van een direct of indirect gekozen burgemeester.
De populatie van Engelse burgemeesters waar uit geselecteerd kon worden, is teruggebracht tot de elf
burgemeesters die momenteel direct verkiesbaar zijn. Naast overwegingen van praktische aard zijn de
bovenstaande karakteristieken en oriëntaties de selectiecriteria geweest. Alle direct gekozen burgemeesters
van Engeland zijn benaderd. Van de elf aangeschreven hebben er tien gereageerd, waarvan allen positief
ten opzicht van medewerking aan het onderzoek. Met zes van hen bleek een afspraak realiseerbaar.
31

Gemeente Burgemeester Partij Populatie iv
Hackney Jules Pipe Labour > 200.000
Lewisham Steve Bullock Labour > 250.000
Middlesbrough Ray Mallon Independent > 150.000
Newham Sir Robin Wales Labour > 250.000
Stoke Mike Wolf Independent > 290.000
Watford Dorothy Thornhill Liberal Democrat > 80.000
Tabel 1 Selecte van ondervraagde Engelse burgemeesters
Voor een verdere beschrijving van de achtergronden van de burgemeesters en de bijbehorende
gemeenten, zie hoofdstuk 4.
Daarnaast is met een aantal personen, dat in de omgeving van de burgemeester opereert of deskundigheid
over het onderwerp bezit, een interview afgenomen. Er is gesproken met een wethouder/locoburgemeester
(First Deputy), twee nabij de burgemeester werkzame ambtenaren (City Managers). Ook is
gesproken met twee wetenschappers, die zich met lokale democratie en burgemeesters bezig houden.
Deze gesprekken hadden vooral een klankbordfunctie. Met de volgende personen is gesproken:
Jessica Crowe First Deputy of Hackney
Nigel Sayer Executive Office Manager of Middlesbrough
Kathryn Stokes Prinicpal Corporate Development Officer of Middlesbrough
Prof. Ken Young Queen Mary College and Goldsmiths College, University of London
Prof. Nirmala Rao Goldsmiths College, University of London
Tabel 2 Engelse klankbordgroep en personen uit de omgeving van burgemeesters v
In Nederland is ook een selectie van burgemeesters gemaakt op basis van bovenstaande karakteristieken
en oriëntaties. Hieronder staat de lijst met de burgemeesters en bijbehorende gemeente waarmee de
interviews hebben plaats gevonden. Ook staan hier, net als bij de lijst van Engelse burgemeesters, de
politieke partij en de bevolkingsomvang weergegeven. Wat opvalt, is dat de gemeentegrootte van de
onderstaande gemeenten lager ligt dan de selectie van Engelse gemeenten. Dit heeft te maken met het feit
dat de gemiddelde gemeentegrootte in Engeland een stuk hoger ligt dan in Nederland vi. Voor verdere
karakteristieken en oriëntaties betreffende de cases, zie hoofdstuk 4. In dat hoofdstuk wordt ook verteld
wat de propositie van de burgemeesters ten opzichte van het gekozen burgemeesterschap is. Aangezien de
verdeeldheid binnen de grote politieke partijen hierover groot is, zegt de partijvermelding niet zoveel. Zo
is er met drie burgemeesters met een PvdA achtergrond een interview afgenomen, die alledrie een
verschillend standpunt ten opzichte van de burgemeestersverkiezing aannemen.
Gemeente Burgemeester Partij Populatie vii
Zoetermeer Jan Waaijer CDA > 114.000
Naarden Peter Rehwinkel PvdA > 17.000
Uithoorn Hannie Groen Groen Links > 27.000
Leidschendam-Voorburg Michiel van Haersma Buma VVD > 75.000
Hardinxveld-Giessendam Arie Noordergraaf SGP > 18.000
Rijswijk Ineke van de Wel PvdA > 48.000
Groningen Jacques Wallage PvdA > 178.000
Tabel 3 Selectie van ondervraagde Nederlandse burgemeesters
32

De Nederlandse klankbordgroep bestond uit verschillende wetenschappers en andere deskundigen, waar
van sommigen, anders dan in het geval van de Engelse wetenschappers, een adviserende en verifiërende
rol vervulden gedurende het gehele onderzoek. De volgende personen vormden de klankbordgroep:
Drs Gregor Rensen MCM adviseur Gemeenten en Provincies, ROI
Drs Frederique Nijhuis adviseur Burgemeesters, ROI
Prof. dr Koen Becking bijzonder hoogleraar Bestuurskunde en directeur ROI
Dr Sander Dankelman Future Centre en Centre for Public Leadership, ROI
Mieke Bloemendaal oud-burgemeester van onder andere Leidschendam en Culemborg
Letty Demmers Burgemeester van gemeente Best (politieke partij: D66)
Tabel 4 Nederlandse klankbordgroep viii
3.3 Operationalisering van de onderzoeksvragen en gegevensverwerking
Om antwoord te kunnen krijgen op de geformuleerde onderzoeksvragen is het noodzakelijk de context
waarbinnen de Engelse en Nederlandse burgemeester opereert, helder te krijgen.
Kijkend naar Engeland moet ingegaan worden op de kenmerkende elementen van de Engelse publieke
structuur en bestuurscultuur op zowel nationaal als op lokaal niveau. Het lokaal bestuur, zeker in het sterk
gecentraliseerde Engeland, is in belangrijke mate van het nationale bestuur afgeleid. Daarbij dienen de
belangrijkste ontwikkelingen van de afgelopen decennia en in het bijzonder van de afgelopen jaren in kaart
te worden gebracht. Het lokale Engelse bestuur is aan veranderingen onderhevig, waarvan de referenda en
verkiezingen over lokaal leiderschap de belangrijkste zijn. Vragen die daarbij aan de orde moeten komen,
zijn: Hoe zijn die veranderingen ontstaan en zijn de discussies over de aanstellingswijze van de
burgemeester nog steeds dominant in de agenda van de lokale politiek?; Welke richtingen zijn in die
discussies waarneembaar?
De burgemeesters die zijn ondervraagd zijn namelijk onderwerp geweest van studie en discussie over het
gekozen burgemeestersschap. Hun verhaal en hun ervaringen speelden gevraagd en ongevraagd een rol in
de interviews over leiderschap. Wat was kenmerkend voor hun verkiezingscampagnes en waarom koos de
bevolking van de onderzochte gemeenten voor deze leiders? Welke ervaringen in de gemeenten die niet
tot de onderzoekscasus behoorden, maar wel de discussie over de gekozen burgemeester beïnvloeden, zijn
aan de orde? Wat waren de overeenkomstige karakteristieken in de gemeenten en de kandidaten? Deze
vragen staan centraal in hoofdstuk 4.
Net als in Engeland heeft ook in Nederland het lokaal bestuur de afgelopen decennia niet stil gestaan. De
lokale bestuurlijke ontwikkelingen in het algemeen en de politieke discussie en besluitvorming rondom de
gekozen burgemeester in het bijzonder verdienen de nodige aandacht.
De onderzoeksvragen zijn opgebouwd vanuit de belangrijke dilemma’s, behorende bij de drie
verschillende thema’s, waar burgemeesters als publieke leiders mee te maken hebben. Een dilemma duidt
op een toestand waarin tussen twee wegen die beide grote bezwaren opleveren een keuze moet worden
gemaakt ix. Er is een spanningsveld tussen twee wegen of twee zijden waar een burgemeester als publieke
leider moet balanceren tussen de twee uitersten. Het doorslaan naar één zijde van het dilemma vormt een
valkuil, het juiste evenwicht in beide wegen vormt een uitdaging van zijn leiderschap. In hoofdstuk twee
zijn de twee wegen of de twee zijden van de dilemma’s uitgewerkt.
In de interviews zijn steeds de twee zijden van de dilemma’s geschetst per thema. Het was hierbij de kunst
om de vragen, in eerste instantie, zo te stellen dat er informatie wordt verkregen over de omgang van een
burgemeester met de dilemma’s, zonder dat die dilemma’s expliciet aan de orde worden gesteld. In alle
drie de thema’s is een aantal standaardvragen aan de orde geweest die een groter inzicht in de omgang met
de dilemma’s moest brengen. Allereerst de vragen: Hoe gaat de burgemeester met dit dilemma om? En:
Waar ligt volgens hem/haar in dat dilemma het evenwicht? Daarnaast is er steeds gevraagd of de
burgemeesters konden aangeven hoe naar eigen inschatting, collega’s met het desbetreffende dilemma
omgaan. Deze vraag was een bewuste poging om de kans op antwoorden die slechts gegeven worden
vanuit een sociale of politieke wenselijkheid, te verkleinen. Bovendien leidt een dergelijke vraag tot een
33

eder inzicht in het leiderschap van burgemeesters, dan als alleen de ondervraagde persoon in de vragen
aan bod komt.
In de interviews met zowel de Engelse als de Nederlandse burgemeesters heeft steeds de interveniërende
variabele uit dit onderzoek een grote rol gespeeld. Regelmatig luidde de vraag: Wat was het effect - of wat
zal het effect zijn – van de directe verkiezing van de burgemeester op dit proces (of dit dilemma)? De
Nederlandse burgemeesters werden hierbij gevraagd om hun inschatting van de toekomst te geven.
Naast bovenstaande standaardvragen zijn de drie deelvragen uitgewerkt in subvragen en hulpvragen die
een uiteindelijke beantwoording van de deelvraag mogelijk moest maken. Zoals eerder opgemerkt, was de
interviewmethode semi-gestructureerd, zodat veel vragen tijdens het interview konden worden gewijzigd
en/of aangevuld. Per deelvraag volgen nu de vragen die in de interviews aan de orde zijn geweest. Deze
vragen, vormden de vooraf opgestelde vragenlijst. De overige vragen die gesteld zijn, kwamen tijdens de
interviews ad hoc aan de orde.
1 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat om zowel de gemeenschap, als haar
identiteit te vormen, waarbij grenzen getrokken moeten worden met maatschappelijke uitsluiting als
mogelijk gevolg, en de samenbindende leider te zijn en daarbij meer ruimte te laten voor persoonlijke
identiteitsvorming?
In de gesprekken zijn de twee zijden van het dilemma rondom samenbinding en identiteitsvorming aan de
orde gekomen. Om inzicht te kunnen krijgen in de lokale gemeenschap van de burgemeester werd
begonnen met het vragen naar karakteristieken van de bevolking, zoals de gemeenschapscultuur of de
sociale en economische karakteristieken. Welke waarden zijn van belang in de lokale gemeenschap? Is de
gemeenschap erg homogeen te noemen of is er juist sprake van veel diversiteit? Dergelijke vragen geven
achtergrondinformatie die in de hoofdstukken 3 en 4 is gebruikt, maar dienen vooral om mogelijke
knelpunten aan het licht te brengen in de samenbindende en identiteitsvormende rol van een
burgemeester.
Verder is expliciet gevraagd in hoeverre de burgemeester een rol vervult in gemeenschaps- en
identiteitsvorming. Er is ook gevraagd in hoeverre het communiceren van die identiteit en
gemeenschapswaarden een rol hebben gespeeld tijdens de verkiezingscampagnes, omdat waarden dan
vaak scherper worden verwoord of juist niet. Om de dilemma’s meer bloot te leggen is gevraagd naar de
aanwezigheid van conflicterende groepen en conflicterende waarden in de lokale gemeenschap.
De inzichten in de identiteits- en gemeenschapsvormende rol van de burgemeester, brachten vervolgens
de gelegenheid om vragen te stellen die meer licht wierpen op de lastige kanten van deze rol. Zo is
gevraagd in hoeverre er wordt gericht op specifieke groepen of specifieke waarden als
gemeenschapsgevoel moet worden gecreëerd. Vervolgens kwam de vraag aan de orde in hoeverre de
burgemeester heeft gemerkt dat het uitdragen van waarden die behoren tot een bepaald gemeenschapsdeel
heeft geleid tot kritiek uit andere delen van de lokale gemeenschap. Uiteindelijk diende het gesprek
hierover te leiden tot inzicht in de moeilijkheden en uitdagingen die gepaard gaan met ‘de boel bij elkaar
houden’, oftewel de samenbindende rol van de burgemeester als publieke leider. Zodoende ontstond
empirisch materiaal om antwoord te kunnen geven op de eerste deelvraag. Eventueel werd die vraag nog
letterlijk aan de burgemeester voorgelegd.
2 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat zowel leiding te geven op een
krachtige en expressieve wijze die middels de media-isering van leiderschap tot stand komt, als op een
samenbindende wijze, in het netwerk van betrokken actoren?
In het gesprek over de dilemma’s rondom identiteitsvorming werd door burgemeesters gesproken over de
belangrijke rol die de media heeft voor hun leiderschap. Vervolgens werden burgemeesters verder
gevraagd naar de rol van de media en de veranderende eisen die er aan hun leiderschap worden gesteld in
hun omgang met de media. Ook is gevraagd of men de media meer gebruikt om beelden te creëren van
zichzelf en hun beleid, dan voor eenvoudige informatisering van de burger.
De hypothese dat er behoefte is aan sterke en expressieve leiders, die goed met de media om weten te
gaan, is aan de burgemeesters voorgelegd. Ook is er gesproken over de aandacht die er vanuit de media is
voor persoonlijkheid en hoe zich dat verhoudt tot de meer inhoudelijke benadering van lokaal beleid. Ook
34

zijn de risico’s door burgemeesters aan de orde gesteld die gepaard gaan met een sterk en expressief
leiderschap, zoals het gevaar van een autoritaire of dominante burgemeester in het netwerk van
samenwerkende organisaties. Om meer inzicht te verkrijgen in dit gevaar is verder gevraagd naar de plaats
van de burgmeester in het netwerk van betrokken actoren.
Uiteindelijk diende het gesprek over het tweede thema te leiden tot inzicht in de valkuilen en uitdagingen
die gepaard gaan met de media-aandacht en sterk en expressief leiderschap. Zodoende ontstond empirisch
materiaal om antwoord te kunnen geven op de tweede deelvraag. Eventueel werd die vraag nog letterlijk
aan de burgemeester voorgelegd.
3 e deelvraag: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat zijn om door middel van interne
correctiemechanismen verwachtingen omtrent zijn leiderschap te corrigeren naar realistische proporties en
fouten te voorkomen (actieve verantwoordelijkheid), dan wel consequenties te verbinden aan ontstane
beelden, door verantwoording (passieve verantwoordelijkheid) af te leggen?
Het gesprek over het tweede thema bracht veel informatie naar boven over beeldvorming, verwachtingen
van burgers naar de burgemeester en de noodzaak om verantwoording af te leggen. Deze elementen
werden verder uitgediept in het gesprek over het derde thema; het onderdeel van dit onderzoek waarin de
schaduwkanten van leiderschap het meest aan de orde kwamen.
Zoals in paragraaf 2.6 aan de orde is gesteld worden er op burgemeesters veel verwachtingen en andere
beelden van burgers geprojecteerd. Er is daarom aan de burgemeesters gevraagd hoe burgers volgens hen
de burgemeester benaderen en met welke verwachtingen zij worden geconfronteerd. Vervolgens is
gevraagd hoe burgemeesters met deze verwachtingen omgaan en hoe realistisch de verwachtingen zijn om
te worden gerealiseerd. Ook de veronderstelde prestatiedruk en eenzaamheid van het burgemeestersambt
is aan de orde gesteld.
Er is gevraagd in hoeverre burgemeesters zichzelf en hun collega’s ontvankelijk vinden voor kritiek en
reflectie op hun leiderschap. Om inzicht te krijgen in de interne correctiemechanismen is gevraagd met
wie er over hun leiderschap wordt gereflecteerd en welke rol zij spelen in het verantwoordingsproces.
Uiteindelijk kon een groter inzicht worden verkregen in het afleggen van verantwoording en de rol van
verschillende correctiemechanismen. Er is tevens gevraagd of de druk van verantwoording groter wordt of
verandert bij een directe verkiezing.
De burgemeesters zijn gevraagd hoe zij omgaan met het verantwoordelijk zijn voor hun leiderschap. Er is
gevraagd of zij zichzelf in staat achten om gemaakte fouten achter zich te laten. Deze vragen geven inzicht
in het omgaan met het afleggen van verantwoording. Het dilemma dat in de deelvraag ligt kon zo aan de
orde komen. Zonodig werd de deelvraag in letterlijke vorm gesteld.
Verwerking van de onderzoeksgegevens
De vragen en antwoorden van de interviews met burgemeesters ondergingen tijdens het empirisch
onderzoek gaandeweg een zogenaamde ‘quickscan’ door ze voor te leggen aan betrokkenen, zoals de
ambtenaren, de wetenschappers of andere deskundigen. In de hoofdstukken 6 en 7 vindt men een
weergave van het empirisch onderzoek, maar geen volledige weergave van alle vragen en antwoorden uit
de interviews. Alle empirische data zijn vergeleken en geanalyseerd op basis van de verschillende
onderzoeksvragen en de daarvoor opgestelde hulpvragen. De generalisaties en de uitzonderingen daarop
vormen de inhoud van deze hoofdstukken.
De generalisaties en de uitzonderingen daarop zijn vaak ondersteund met letterlijk weergegeven passages
of uitspraken uit de interviews. Het meest typerende verhaal of het meest treffende citaat is weergegeven
om een generalisatie of uitzondering inzichtelijk te maken. De verhalen van burgemeesters maken het
begrijpen van hun leiderschap mogelijk; de verhalen geven soms veel inzicht in de leiderschapsstijl en de
omgang met dilemma’s van burgemeesters.
Het gebruiken van verhalen van en rondom de onderzoeksobjecten wordt ook wel narratieve analyse
genoemd, en heeft binnen de bestuurskunde, en andere wetenschapsgebieden, aan terrein gewonnen (zie
Abma, 2000, Van Eeten et al, 1996). Actoren in de bestuurlijke praktijken vertellen verhalen en over die
verhalen vertellen bestuurskundigen weer het verhaal dat wetenschap heet (Van Eeten et al, 1996: 179).
Burgemeesters zijn een duidelijk voorbeeld van actoren in de bestuurlijke praktijk die verhalen vertellen.
35

Ook zonder er om te vragen zijn de antwoorden in de interviews met burgemeesters vaak een
aaneenschakeling van verhalen en metaforen, die als een opzichzelfstaand antwoord worden gebracht, of
worden gebruikt om een bepaalde notie te illustreren.
De vele verhalen en metaforen van burgemeesters kunnen het abstraheren soms bemoeilijken, maar ze
kunnen tegelijkertijd betekenisvolle inzichten oproepen. Van Twist (1995) betoogt dat metaforen ten
onrechte alleen een ornamentele waarde wordt toegedicht als ervan wordt uitgegaan dat het altijd mogelijk
is de om datgene wat een metafoor uitdrukt niet metaforisch te formuleren. Van Twist stelt dat metaforen
niet alleen vanuit esthetische overwegingen worden gebruikt maar dat metaforen conceptuele constructies
zijn die op selectieve wijze een werkelijkheid constitueren en betekenissen genereren (Van Twist, 1996: 46-
47).
Waar ‘zuivere’ postmodernisten betogen dat de bestuurskundige wetenschap haar heil moet zoeken in
narrativiteit, zien de tegenstanders van de postmoderne beweerkunde geldigheid en betrouwbaarheid
buiten het verhaal liggen (zie Frissen, 1999: 61-62). Het voert te ver om hier over deze discussie verder uit
te wijden, maar men hoeft geen postmodernist te zijn, om in te zien dat verhalen en metaforen
betekenisvolle waarnemingen kunnen oproepen. Het is wel zaak om enige systematiek in en tussen de
verhalen te zoeken. Iedere burgemeester heeft zijn eigen verhaal en het is de kunst om daar de gedeelde
betekenissen uit te halen. Ook hier kan men weer de relativiteit van de betekenisverlening ter discussie
stellen en daarom is ook in de empirische analytische fase de reflectie van de klankbordgroep nuttig.
In hoofdstuk 8 wordt de empirische data afkomstig uit de interviews in Engeland en Nederland
vergeleken. Vanuit die vergelijking is geprobeerd een kernachtig antwoord te formuleren op de deelvragen.
De deelvragen leidden tot een inzicht in de ontwikkelingen van het leiderschap van de burgemeester en tot
een beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek. Deze inzichten en antwoorden worden
geconcludeerd in hoofdstuk 9. In dit hoofdstuk wordt verder gereflecteerd op publiek leiderschap in het
algemeen en de burgemeester in het bijzonder, aangevuld met enkele prescriptieve opmerkingen.
36

4 De Engelse Burgemeester
Zoals in paragraaf 3.3 werd opgemerkt is het, om antwoord te kunnen krijgen op de geformuleerde
onderzoeksvragen, noodzakelijk dat de context waarbinnen de Engelse burgemeester opereert, helder te
krijgen. In paragraaf 1 van dit hoofdstuk wordt ingegaan op de publieke structuur en bestuurscultuur op
zowel nationaal als op lokaal niveau. Het lokaal bestuur, zeker in het sterk gecentraliseerde Engeland, is
sterk van het nationale bestuur afgeleid. Daarbij dienen de belangrijkste ontwikkelingen van de afgelopen
decennia en in het bijzonder van de afgelopen jaren in kaart te worden gebracht. Het lokale Engelse
bestuur is aan het veranderen, waarvan de referenda en verkiezingen over lokaal leiderschap de
belangrijkste zijn. Deze vernieuwingen in lokaal leiderschap worden behandeld in paragraaf 4.2.
De burgemeesters die zijn ondervraagd zijn namelijk onderwerp geweest van studie en discussie over het
gekozen burgemeestersschap. Hun verhaal en hun ervaringen speelden gevraagd en ongevraagd een rol in
de interviews over leiderschap. Wat was kenmerkend voor hun verkiezingscampagnes en waarom koos de
bevolking van de onderzochte gemeenten voor deze leiders? Welke ervaringen in de gemeenten die niet
zijn onderzocht, maar wel de discussie over de gekozen burgemeester beïnvloeden, zijn van belang? Wat
waren de overeenkomstige karakteristieken in de gemeenten en de kandidaten? Deze vragen staan centraal
in paragraaf 4.3.
4.1 De Engelse publieke structuur en bestuurscultuur
Het Verenigd Koninkrijk is een unitaire en hoog gecentraliseerde staat gestuurd door een politiek systeem
dat een meerderheidsstelsel als kenmerk heeft en een ‘first-past-the-post’ electorale basis (Hague et al,
1998). De twee grote partijen, Conservative en Labour bepalen naast een aantal kleine partijen, waarvan de
Liberal Democrats de belangrijkste, sinds jaar en dag het politieke landschap. Sinds de Tweede Wereldoorlog
hadden alle regeringen een Labour of Conservative signatuur. De premier (Prime Minister) is geen ‘primus
inter pares’, maar heeft een presidentiële macht; dat wil zeggen dat hij zelf zijn ministers mag benoemen
en ontslaan. In de praktijk bestaat het kabinet uit één partij. Het kabinet is vooral bezig met het versterken
van collectieve verantwoordelijkheid tussen ministers en met het goedkeuren van nieuw beleid. Het
meeste beleid wordt echter buiten het kabinet ontwikkeld, in departementen of kabinetscommissies
(Pollitt & Bouckaert, 2000). De executieve is machtig, versterkt door de strakke partij discipline in de
tweede kamer van de wetgevende macht: het Lager House of ook wel House of Commons. Regeren in het
Verenigd Koninkrijk is voor een aanzienlijk deel gebaseerd op tradities en ceremonies, hoewel hier en daar
zich langzame veranderingen voordoen. Zo was tot eind jaren negentig de eerste kamer van de
wetgevende macht (Upper House) uitsluitend bezet door de adel, en heette dan ook wel House of Lords.
De belangen representatie is in het Verenigd Koninkrijk pluralistisch van aard (Loughlin & Peters, 1997).
In een klassieke geworden studie van Almond & Verba (1963) beschrijven zij de ‘civic culture’ van Groot-
Brittannië. Ze ontdekten dat burgers in het Verenigd Koninkrijk voldoende actief in de politiek zijn om
hun voorkeuren aan bestuurders te uiten, maar dat zij niet zodanig betrokken zijn dat ze besluiten
waarmee ze het oneens zijn, weigeren te accepteren. Burgers kunnen invloed uitoefenen, maar kiezen
ervoor het vaak niet te doen en geven daarmee de overheid een bepaalde mate van flexibiliteit.
Desondanks is het vertrouwen in het openbaar bestuur gedaald. Waar in 1974 nog 39 procent voldoende
vertrouwen in het openbaar bestuur had, daalde dit percentage naar 22 procent in 1996 (Curtis & Jowell,
1997: 91).
Veranderingen in het (binnenlands) bestuur van staten met een sterke gecentraliseerde structuur en met
een meerderheidsregime vinden dieper, meer structureel en met een grotere reikwijdte plaats dan in
federale of hoog gedecentraliseerde staten (Politt & Bouckaert, 2000). Dit betekent dat het Verenigd
Koninkrijk gemakkelijker vernieuwingen kon doorvoeren, wat de laatste decennia dan ook gebeurd is.
Daar komt bij dat het Verenigd Koninkrijk geen zogenaamde ‘Rechtsstaat’ is, zoals Duitsland of Frankrijk,
maar wordt geleid door de Angelsaksische notie van ‘public interest’. Dat betekent dat in het Verenigd
Koninkrijk hervormingen sneller en minder stroef gaan dan in Rechtsstaat systemen waar noodzakelijke
juridische procedures gevolgd moeten worden (König, 1997). De staat heeft in het ‘public interest’ model
37

een minder vergaande rol in de samenleving. Alle burgers zijn onder de wet, maar de wet speelt meer een
rol op de achtergrond. Het model heeft een basis op de Angelsaksische cultuur waarin de regering en de
staat wordt beschouwd als een noodzakelijk kwaad. Het Verenigd Koninkrijk heeft geen grondwet. De
overheid dient zich te laten leiden door kernwaarden als eerlijkheid, onafhankelijkheid, pragmatisme en
flexibiliteit.
Dat de publieke structuur en de bestuurscultuur in Engeland snelle en verstrekkende vernieuwingen
mogelijk maakt, blijkt uit een reeks van grondige hervormingen in het Engelse openbaar bestuur van de
afgelopen decennia. Veranderingen die niet alleen waren bedoeld om de efficiëntie van de publieke sector
te verhogen, maar ook om de klantvriendelijkheid en de relatie tussen burgeren bestuur te verbeteren, om
zo de tendens van het dalende vertrouwen in het openbaar bestuur te keren.
Het Verenigd Koninkrijk maakt sterk deel uit van de Engelstalige, door de VS gedomineerde wereld qua
managementcultuur, management consultants en managements goeroes (Pollitt, 1993). In de jaren tachtig
en negentig stond de Conservative regering zeer open voor de visies op management vanuit de private
sector. Ook het opvolgende Labour bestuur heeft dit grotendeels gecontinueerd. Zodoende werd Engeland
een gidsland in het zogenaamde ‘New Public Management’, voor met name West-Europese landen
(Kickert, 1997). New Public Management kenmerkt zich door twee tegenstrijdige trends; enerzijds is er de
wens om het primaat van de politiek over de bureaucratie te verstevigen, anderzijds is er een wens om
bedrijfsmatiger te werken, met decentralisatie en deregulering tot gevolg (OECD, 1990).
Vanwege de presidentiële macht van de premier en de bovengeschiktheid van zijn Permanent Secretary heeft
de Engelse premier vergaande bevoegdheden inzake publieke hervormingen. Geen wonder dus dat tien
jaar Thatcher in staat is geweest de macht van talloze maatschappelijke instanties te breken, zoals
gemeenten, vakbonden, scholen en dergelijke, en die een notoire hekel had aan logge
overheidsbureaucratie, ingrijpende en duidelijke hervormingen te zien heeft gegeven. (Kickert, 1993: 34).
In de jaren negentig ontstond onder politici aandacht voor vernieuwing van lokale instituties die niet
alleen uitging naar bureaucratische vernieuwing, maar ook naar democratische vernieuwing; het ging om
een sterker lokaal leiderschap. In 1991 introduceerde staatssecretaris Michael Heseltine, lid van de
Conservative regering van John Major, het idee van een directe burgemeesterverkiezing. Het voorstel werd
echter door parlementsleden van zijn eigen partij verworpen.
Het was de New Labour regering onder leiding van Tony Blair die eind jaren negentig een breed
programma van democratische vernieuwing voorstelde, vooral op lokaal niveau, om de inspraak van de
burger te vergroten. Volgens Politt (2000: 7) was dit programma de meest vergaande samenstelling van
veranderingen van gekozen democratische instituties die zich in het Verenigd Koninkrijk voordeed sinds
de Tweede wereldoorlog. De veranderingen van het openbaar bestuur naar een meer ‘partnership’ relatie
met alle uiteenlopende actoren, waren gedreven door economische, technologische en politieke processen
van globalisering en betroffen zowel veranderingen in de representatieve instituties, als in de directe
democratie (Politt, 2000). In het onderstaande zullen de belangrijkste veranderingen in het lokaal bestuur
worden beschreven.
4.2 Vernieuwingen in lokaal leiderschap
Niet lang na zijn aantreden presenteerde Tony Blair zijn eigen visie voor de toekomst van het lokaal
bestuur in zijn publicatie Leading the way: a new vision for local government (Blair, 1998). In dit document
betoogde Blair dat gekozen raadsleden vele uren van hard werken besteden aan burgerzaken, maar dat
veel van hun energie en enthousiasme verdreven is door het onproductieve committee system. De commissies
hebben volgens de premier beslist hun plaats, maar zijn zwak als een middel om de gemeenschap te leiden:
‘The heart of the problem is that local government needs recognized leaders if it is to fulfill the
community leadership role. People and outside organizations need tot know who is politically responsible
for running the council.’ (Blair, 1998: 16).
Tegelijkertijd vormde de Labour regering een Acedemic Advisory Panel om hen van advies te voorzien
aangaande lokale democratie. De ministers toonden in het bijzonder interesse in het leren van politiek
leiderschap in andere landen (Hambleton, 2000) en net als bij de opkomst van het hierboven omschreven
concept New Public Management, toonde de regering vooral interesse in de ervaringen van de USA. En net
als in de uitvoering van dat concept door de regering Thatcher, mag ook in de lokale vernieuwing de rol
van de premier niet worden onderschat. Tony Blair had zowel een sterke rol in het initiëren, als in het
voortstuwen van vernieuwingen in het denken over lokaal leiderschap (zie Hambleton & Sweeting, 2003).
38

Het snelle opschorten van het eerder beschreven voorstel van Michael Heseltine in 1991, had laten zien
dat dit onderwerp kon stuiten op sterke oppositie van bestaande machthebbers.
Na politiek en ambtelijk vooronderzoek en raadpleging werd in juli 1998 The white paper: Modern Local
government; In touch with the people gepresenteerd (white papers zijn een soort beleidsnota’s die vaak worden
gebruikt ter aankondiging en verdere voorbereiding van een nieuwe wet). In deze white paper werd betoogd
dat het huidige systeem van lokale besluitvorming te bureaucratisch was, weinig transparant en erg
stroperig. De echte besluiten werden in de partijkringen genomen in plaats van in de gemeenteraad. Er
diende een meer controlerende functie gegeven te worden aan raadsleden om beter de belangen te
behartigen van de lokale gemeenschap. Het traditionele commissiesysteem zou moeten verdwijnen om de
beleidsuitvoering onder te brengen bij een dagelijks bestuur. Het meest in het oog springende voorstel uit
de white paper was echter de voorkeur van de Engelse regering voor een direct gekozen burgemeester. De
redenering was dat gekozen burgemeesters de publieke aandacht voor diensten vergroten, die door lokale
overheden worden uitgevoerd. Immers de teruggelopen verkiezingsopkomsten wezen op publieke apathie.
Het concept van ‘local self government’ kwam tot uiting in het voorstel om gemeenten te laten kiezen uit
drie bestuursmodellen, die voorzien in een verschillende vorm van lokaal leiderschap.
Het eerste model betreft de optie van een direct gekozen burgemeester (mayor). In dit model is de
burgemeester als hoofd van een kabinet verantwoordelijk voor de uitvoering van beleid. In dit kabinet
zitten raadsleden van de meerderheidspartij, die als wethouders hun eigen portefeuille met uitvoerende
diensten hebben. Het kabinet wordt door de burgemeester zelf samengesteld, óf het wordt samengesteld
door de raad.
In het tweede model wordt een kabinetsleider (cabinet leader) gekozen uit de raad. De leider van het kabinet is
de voorzitter van de meerderheidspartij uit de raad. Net als in het eerste model zijn de leden van het
kabinet afkomstig uit de raad en kan de kabinetsleider ze zelf kiezen, of worden ze gekozen door de raad
zelf. Dit model lijkt het meest op het oorspronkelijke Engelse model, hoewel hierin geen sprake meer is
van een grote hoeveelheid aan commissies. De beleidsvoorbereiding en implementatie is in handen van
het kabinet met ondersteuning van het ambtelijk apparaat.
In het derde model wordt een burgemeester (mayor) direct gekozen, net als in het eerste model, maar beperkt
zich tot de politieke hoofdlijnen. Een raadsmanager (councilmanager) fungeert daarnaast als
verantwoordelijke voor de uitvoering van beleid. De raadsmanager wordt gekozen door de raad en krijgt
in dit model veel meer macht en heeft een veel zwaardere functie omdat hij de taken overneemt van het
kabinet.
Eigenlijk werd er ook nog een vierde model aangeboden; het zogenaamde ‘modified committee system’.
Dit model was eigenlijk alleen beschikbaar voor een aantal kleine gemeenten, maar werd nu aan de
tegenstanders van de nieuwe wet als een concessie aangeboden, om zo te wet door het parlement te
kunnen krijgen. Nog steeds kunnen de kleinere gemeenten voor dit model kiezen.
Voor de stadsprovincie van Londen werd een apart model ontworpen. De zogenaamde Greater London
Authority werd ingevoerd, die moest dienen als een bestuurséénheid, die zich op strategischer niveau kon
bezig houden met het bestuur van de stadsprovincie en de daarin liggende gemeenten. Aan het hoofd van
deze bestuurséénheid moest een burgemeester komen te staan, die als een ‘stem van Londen’ een
belangenbehartigende rol kon vervullen in zowel de binnenlandse, de nationale als in de internationale
politiek. De gedachte hierbij was, dat deze rechtsreeks gekozen burgemeester met veel invloed, de
belangstelling voor de lokale politiek zou doen toenemen (Cachet et al, 2002). Op 7 mei 1998 werden
middels een referendum de voorstellen over de Greater London Authority aangenomen en twee jaar later
werd de eerste rechtstreeks gekozen burgemeester van Londen én van Engeland een feit (op 4 mei 2000
koos de Londense bevolking Ken Livingstone als haar burgemeester).
Ondertussen was er ook meer draagvlak in het lokaal bestuur ontstaan. In 1999 volgde The White Paper
Local Leadership, Local Choice. In dit document maakte de regering duidelijk dat ze verder wilde gaan dan het
consulteren van de lokale bevolking; er werd een wetsvoorstel gedaan voor een bindend referendum over
het rechtstreeks kiezen van een burgemeester. Burgers kunnen ook zelf dit referendum initiëren als daar
door meer dan 10 procent - later gereduceerd naar 5 procent - van de kiesgerechtigden, middels een petitie
om wordt gevraagd.
In navolging van de Greater London Authority Act werd in 2000 de Local Government Act geïntroduceerd,
gebaseerd op bovenstaande modellen voor lokaal leiderschap. De wet voorzag in een nieuw type lokaal
leiderschap, waarin voor het eerst in het Engelse lokaal bestuur een scheiding werd gemaakt tussen een
39

uitvoerende macht en een volksvertegenwoordiging. Het houden van referenda over het leiderschap van
burgemeesters zou moeten bijdragen aan het democratische gehalte en de legitimiteit van de
vernieuwingen in het lokale leiderschap.
Volgens opinieonderzoek van Young & Rao (1999) was het voor de regering moeilijker om raadsleden te
overtuigen, van de voordelen van een gekozen burgemeester, dan het Engelse volk. Dit verschil kan
verklaard worden door de zorg over hoe de veranderingen in het lokale leiderschap het werk van
raadsleden zou beïnvloeden (Rao, 2003: 9). De opinie van raadsleden was echter in een meting in 1999
significant veranderd ten opzichte van 1993. Raadsleden waren zich meer bewust geworden van de
noodzaak tot verandering in de lokale besluitvormingsstructuren (Young & Rao, 1999).
4.3 De burgemeestersreferenda en verkiezingen
Het ontwerp van de referenda werd wettelijk vastgelegd in het document Local Authorities (Conduct of
Referendums) (Engeland) Regulations 2001. Hierin werd onder andere gesteld dat de uitslag bindende gevolgen
had. De desbetreffende gemeente moest na een uitspraak vóór de direct gekozen burgemeester een
tijdschema presenteren voor de verkiezing van een burgemeester en als er tegen de direct gekozen
burgemeester werd gestemd, dan moest een andere vorm van lokaal management worden
geïmplementeerd. Bovendien mag er dan vijf jaar lang geen nieuw referendum plaats vinden over de
aanstellingswijze en de bevoegdheden van de lokale gezagsdrager. Tevens werden door statutaire
bepalingen raadsleden verboden om binnen 28 dagen voor dat een referendum plaats vond, informatie te
verstrekken over de volksraadpleging. Na het statutair vastleggen van de ‘spelregels’ vonden uiteindelijk 29
referenda plaats tussen 2001 en 2002. Ieder referendum had een eigen karakter maar er waren een aantal
overeenkomsten in de pro en anti campagnes te ontdekken (zie Rao, 2003, Rallings et al, 2002).
De voorstanders van gekozen burgemeesters hadden min of meer dezelfde gevoelens tegenover lokaal
leiderschap als verwoord in de hierboven behandelde white papers. Het direct kiezen van een burgemeester
zou de burger een sterkere stem geven en de lokale democratie versterken. Daarenboven, zou een direct
gekozen burgemeester een hoger publiek profiel opleveren dan gewone raadsleden die het werk wat
ondernomen wordt door lokale overheden faciliteren.
De tegenstanders van de gekozen burgemeester waren bezorgd dat zich teveel macht zou concentreren bij
één enkele gezagsdrager, waarbij die macht verder verwijderd zou zijn van de burger die niet in staat is om
gemakkelijk toegang tot die gezagsdrager te krijgen. Het zou de invloed van raadsleden beperken.
Bovendien zou die macht een dergelijk leider kwetsbaarder voor corruptie kunnen maken. Daarnaast was
de gedachte dat de verkiezing zou leiden tot een ‘veramerikanisering’ van het openbaar bestuur, wat zoveel
betekende als een verpersoonlijking van de politiek, een afschrikwekkend idee. In de meeste gevallen
echter, refereerden de anti-campagnes direct aan kiezers’ onbehagen over lokale belastingen; het ambt van
een gekozen burgemeester zou erg duur zijn en de lokale belastingen doen stijgen (Rallings et al, 2002: 72).
In de verschillende referenda die werden gehouden liepen echter nog twee andere rode draden. (Rallings
et al, 2002: 73). De informatiecampagne over het referendum mocht zoals eerder gesteld plaats vinden tot
aan 28 dagen voor de raadpleging, om zo de vrijheid in en rondom het stemkeuzeproces te waarborgen.
Het onbeoogde gevolg hiervan was echter dat veel burgers niet geïnformeerd waren, precies op het
moment dat ze een keuze moesten maken. Natuurlijk gingen in deze periode van ‘radiostilte’ voor
raadsleden, de lokale media wel door met het informeren van de bevolking; sommige op zeer neutraal
wijze, andere media hadden een duidelijk uitgesproken voorkeur of afkeer tegenover de
burgemeesterverkiezing. Verder bracht het referendum hier en daar een duidelijke politieke verdeeldheid
binnen de (lokale) politieke partijen zelf; een verdeeldheid die vaak wel de media aandacht voor het
referendum en de informatiecampagne daarover deed vergroten.
Uiteindelijk leidde de weerstand van lokale politici, en de zelfs de ambivalentie of verdeeldheid onder de
raadsleden tot een groter aantal tegenstemmende gemeente dan voorstemmers (zie Stoker, 2004, Rallings
et al, 2002). 18 Gemeenten verwierpen een verkiezing, tegenover 11 gemeenten die het voorstel tot
uitvoering wilden brengen. De opkomst van de referenda lag met uitschieters naar boven en beneden
gemiddeld op zo’n dertig procent. Hoewel de nationale regering in de white papers al had geanticipeerd op
een lage opkomst, kon volgens de critici, toch moeilijk worden betoogd dat dit opkomstpercentage de
legitimiteit van de burgemeestersverkiezing had vergroot. Daarnaast lag het aantal pro stemmers een stuk
lager dan het aantal respondenten dat in de opiniepeilingen uit de jaren negentig (zie Miller et al, 2002,
Young & Rao, 1999 ), het idee van een direct gekozen burgemeester had gesteund.
40

De analyse van opinie- en opkomststatistieken laat volgens Rao (2003) een opvallende paradox zien, die
zich als volgt laat verwoorden: ‘That minority of electors who have cast their votes in the referendums
held to date have generally not supported proposals for elected mayors. The answer to this apparent
paradox is that dissatisfaction with the present system is strongest among those electors least likely to
vote. Habitual voters are more cautious in their judgements and less quick to condemn, while councillors
are more cautious still.’ (Rao, 2003: 15).
Het stemgedrag werd volgens Randall (2004: 7) door een aantal obstakels beïnvloed, waarvan de
belangrijkste:
1. Weinig kennis van wat direct gekozen burgemeesters zijn.
2. Weinig kennis van de huidige lokale bestuursstructuren en daarom ook weinig kennis van de
verschillen tussen de gepresenteerde nieuwe modellen.
3. Publieke apathie ten opzichte van het lokaal bestuur in het algemeen.
4. Publieke vijandigheid ten opzichte van het model afkomstig van het lokale ‘establishment’,
inclusief raadsleden, ex-politici en in sommige gevallen de media.
De overgang naar een nieuw lokaal leiderschap heeft zich dus minder revolutionair voltrokken dan dat
was verwacht of gehoopt (Stoker, 2004). Het valt te verwachten dat de realisatie van de
moderniseringsagenda zich langzaam, maar gestaag, zal voltrekken (Rao, 2003). Er kunnen drie redenen
gegeven worden waarom verwacht kan worden dat er in de toekomst meer direct gekozen burgemeesters
zullen verschijnen in Engeland (zie Hambleton & Sweeting, 2003). Ten eerste zullen de positieve
ervaringen uit andere gemeenten lokale raadsleden overhalen. Ten tweede zal de optie om via een petitie
een referendum te laten organiseren, het verkiezen van een burgemeester mogelijk maken, ook al is er veel
tegenstand in de gemeenteraad (zoals in 2002 ook al in drie gemeente gebeurde). Ten derde zullen
politieke leiders zelf de aantrekkelijkheden van het nieuwe model gaan inzien.
In de onderstaande subparagraaf zal verder worden ingegaan op hoe de verkiezingen die reeds hebben
plaats gevonden, zijn verlopen in de plaatsen waar een meerderheid van de stemmers zich voor een direct
gekozen burgemeester uitsprak. Er zal daarbij in het bijzonder gekeken worden naar de plaatsen die als
onderzoekscasus zijn geselecteerd.
De burgemeestersverkiezingen in de onderzoekscasus
In de maand mei van 2002 vond de verkiezing plaats van de eerste zeven direct gekozen burgemeesters. In
oktober van dat zelfde jaar volgden de andere vier. De ‘eerste elf’ werden door de lokale
bestuursgemeenschap en media met een mix van verrassing, fascinatie en in enkele gevallen met hoon,
ontvangen (Randall, 2004: 6). Er zal in het onderstaande uitvoeriger ingegaan worden op de zes plaatsen
die als onderzoekscasus zijn bestudeerd. De gebruikte informatie is afkomstig uit de gesprekken met de
desbetreffende burgemeesters en de websites van hun gemeenten x en vanuit Rallings et al (2002). Ook zal
meer karakteristieke achtergrondinformatie gegeven worden die meer inzicht geeft in de lokale context
waarin de verkiezingen plaats vonden.
Watford
Watford is naast Bedford en Mansfield de enige district council die in Mei 2002 een direct gekozen
burgemeester aanstelde. Eén van de opvallende dingen aan de verkiezingscampagne in Watford was dat de
winnende kandidaat, Dorothy Thornhill, zich als raadslid tot aan het referendum toe had verzet tegen het
gekozen burgemeesterschap. Thornhill geloofde dat er teveel macht bij één persoon zou komen, hoewel
het haar niet weer hield van deelname als kandidaat voor de burgemeestersverkiezing.
Tijdens de verkiezingscampagne was één van de grote issues dat er een half miljoen pond, uit de
gemeentekas kwijt was. Dit maakte de kandidaat van Labour, de grootste partij uit de raad, er niet
populairder op en het had de kansen voor Thornhill, als kandidaat van de Liberal Democrats, de andere
grote partij in Watford, vergroot. Dorythy Thornhill, was voordat ze raadslid werd pedagoog en werkte
met moeilijk lerende kinderen, versloeg de andere kandidaten ruimschoots en werd de eerste - en lange tijd
de enige - direct gekozen vrouwelijke burgemeester.
41

Watford heeft ruim 80.000 inwoners en is daarmee de kleinste gemeente uit de onderzoekscasus. Watford
stond vroeger bekend om de beroemde bierbrouwerijen en drukkerijen. Vanwege haar ligging, niet ver van
Londen, en het groene karakter, heeft het dorp zich kunnen ontwikkelen tot een welvarende
forensengemeente. Watford heeft daarom ook zeer lage werkeloosheidscijfers en gemiddeld een hoog
opleidingsniveau. Als kleine stad heeft het opvallend veel voorzieningen die behoren bij een grote stad, en
de grote hoeveelheid ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf is in de loop der jaren aangevuld met
de vestiging van enkele multinationals. Dorythy Thornhill ziet de verkeersproblematiek als grootste
beleidsissue in haar gemeente.
Lewisham
Lewisham is één van de drie gemeenten behorende tot de Greater London Authority, die het mayor-cabinet
model verkoos als nieuwe bestuursvorm. De voormalige councilleader Steve Bullock, wist zich namens zijn
partij kandidaat te stellen, in plaats van zijn Labour concurrent, omdat hij niet de gemeentelijke diensten
zoveel mogelijk wilde privatiseren, zoals zijn partijgenoot dat wilde. Toen de verkiezingscampagne begon
wist hij zich snel populair te maken en uiteindelijk de verkiezingen met een ruime voorsprong op zijn
concurrent van de Conservatives te winnen.
De bevolkingsomvang bedraagt zo’n 250.000 inwoners en is relatief stabiel. Als gemeente buiten het rijke
dure Londen, heeft Lewisham te kampen met een zeer grote hoeveelheid asielzoekers en etnische
minderheden. Lewisham behoort tot één van de tien armste gemeenten van Engeland. Daarnaast is er
onder de bevolking veel werkeloosheid, analfabetisme en zijn er veel één-ouder-gezinnen.
De gemeente heeft een ongebruikelijk groot aantal werknemers in de publieke sector; de lokale overheid is
de grootste werkgever en de zorginstellingen zijn tweede. Volgens Steve Bullock heeft dit ernstige
gevolgen voor het bestuur van de stad. Er is wegens een zeer kleine bedrijfssector nauwelijks mogelijkheid
tot het ontwikkelen en realiseren van projecten geleid door publiek-private samenwerking, zoals andere
gemeenten dat vaak wel ondernemen. De burgemeester is met zijn kabinet hard bezig om de huisvesting
te verbeteren en de straten en het stadshart te restaureren.
Stoke
In vele opzichten vormt deze oude industriestad een unieke onderzoekscasus. De in het Westen van
Engeland gelegen stad Stoke (voluit Stoke-on-Trent) koos in oktober van 2002 als enige gemeente in
Engeland voor het mayor-councilmanager model. Daarnaast was Stoke één van de weinige gemeenten die via
een petitie het referendum had geïnitieerd. Nog een opvallend gegeven was dat acht van de twaalf
kandidaten onafhankelijk waren. In de race om het burgemeestersschap ontving de als extreem-rechts
beschouwde British National Party een ongebruikelijk hoog aantal stemmen; ze eindigde als derde met
weinig verschil van de eerste en tweede plaats.
De winnaar van de verkiezingen was de onafhankelijke kandidaat Mike Wolf, de directeur van een
adviesbureau voor burgers over hun relaties met overheidsinstanties. Wolf was een van de drijvende
krachten geweest achter de petitie voor een referendum en hij bracht tijdens zijn campagne vooral de
kwaliteit van de publieke diensten en de rechten van homoseksuelen en andere gediscrimineerde
minderheden aan bod. Met een krappe voorsprong won hij de verkiezingen.
Stoke is met ruim 290.000 inwoners de grootste gemeente uit de onderzoekscasus en op Doncaster na de
grootste gemeente met een gekozen burgemeester. Stoke is een arme industriestad met internationale
bekendheid door haar Wedgewood fabrieken. De gemeente is mono-cultureel, heeft weinig etnische
immigratie en een grote blanke arbeidersklasse die slecht is opgeleid. Mike Wolf probeert de publieke
betrokkenheid en verdraagzaamheid jegens minderheden te verbeteren.
Hackney
Hackney behoort tot the London Greater Authority en heeft zo’n 200.000 inwoners. De verkiezingen vonden
plaats in oktober 2002 en wezen Jules Pipe aan als winnaar. Pipe versloeg als Labour kandidaat
ruimschoots zijn concurrentie uit andere partijen of met een onafhankelijke status. Een populistische tv-
42

persoonlijkheid deed mee aan de verkiezingen, maar werd uiteindelijk door de Conservatives naar de derde
plaats verdrongen.
Hackney heeft veel overeenkomstige problemen met Lewisham. Beide vormen een een buitenstad van
Londen en zijn daarom een aantrekkelijke vestigingsplaats voor etnische minderheden. De culturele
diversiteit is groot, maar de gemeenschap word gedomineerd door inwoners van Caribische origine. Naast
het werken aan een betere leefomgeving die veiliger is en betere huisvesting, probeert Jules Pipe vooral te
werken aan een beter bestuurde gemeente. In de politieke jaren voor de komst van een direct gekozen
burgemeester was door een gebrek aan leiderschap het bestuurlijk vermogen en het politiek vertrouwen
aanzienlijk gedaald.
Middlesbrough
De in het Noordoosten gelegen stad heeft ruim 150.000 inwoners en wordt volgens vriend en vijand
bestuurd door een buitengewoon charismatische en sterke leider Ray Mallon. Mallon droeg bij aan de
relatief zeer hoge opkomst bij het referendum over de bestuursstelsels. Door de populariteit van de
onafhankelijke kandidaat Mallon waren andere kandidaten volslagen machteloos; zelfs de immer
dominante Labour partij maakte geen schijn van kans.
Ray Mallon kreeg de bijnaam ‘Robocop’, doordat hij als politieofficier en met zoveel kracht meedeed aan
de verkiezingen, met het terugdringen van de zeer hoge criminaliteitscijfers als één van de belangrijkste
speerpunten van zijn campagne. In de eerste twaalf maanden bereikte hij een afname van de totale
criminaliteit met 18 procent, een reductie van woninginbraak met 34 procent en een reductie van 30
procent in vervoerscriminaliteit. Door zijn persoonlijkheid wist hij ook de aanvankelijk negatieve media
voor zich te winnen. Ray Mallon heeft niet te klagen over aandacht in de media. Er zijn verschillende
nationale televisieprogramma’s over hem en zijn rol gemaakt.
Middlesbrough is een stad die grotendeels is ontstaan tijdens de industriële revolutie en bezit nog steeds
veel chemische en staal industrie. Door de economische recessie en de teruggang van de oude industrieën
en doordat nieuwe sectoren die zich buiten de stad ontwikkelden, ontstond er hoge werkeloosheid. Deze
ontwikkelingen leidden ertoe dat meer dan in andere Engelse steden de arbeiders in het criminele circuit
kwamen. Ray Mallon werkt hard aan het revitaliseren van de veiligheid, de werkgelegenheid en de
woningsector.
Newham
Newham heeft ruim 250.000 inwoners en behoort tot de Londense stadsprovincie. Sir Robin Wales won
met een grote voorsprong van zijn concurrenten, geheel in de lijn der verwachtingen. Want zijn partij
Labour, had bij de laatste raadsverkiezingen in 1998 alle zestig beschikbare zetels weten binnen te halen.
Wales was voorheen manager bij British Telecom, en werd daarmee gezien als een frisse wind in het
bureaucratische lokale bestuur van Newham.
De landelijke media volgden de verkiezingen met meer aandacht dan elders, vanwege de populariteit van
de British National Party, die zich in een korte tijd had weten te profileren. Deze partij richtte zich op de
ontevreden blanke inwoners van Newham. Sir Robin Wales vertelde dat Newham statistisch de meest
etnisch diverse gemeente op aarde is en statistisch de jongste gemeente qua leeftijd van inwoners in
Europa; 40 procent is volgens de burgemeester jonger dan 25 jaar. De grootste bevolkingsgroep vormen
de inwoners afkomstig uit Brits-India.
Overeenkomsten in de burgemeestersverkiezingen
Iedere gemeente heeft haar eigen verhaal over het kiezen van een burgemeester, zoals uit bovenstaande
overzicht blijkt. Toch zijn er naast alle verschillen een aantal opvallende gelijkenissen zichtbaar. Alvorens
die te behandelen, is het goed om eerst kort naar de overige gemeenten te kijken die een gekozen
burgemeester hebben maar niet als onderzoekscasus zijn gebruikt.
In Bedford werd Francis Branston burgemeester namens zijn partij de Bedford Independents. Bedford
was daarmee de enige gemeente waar een lokale partij de gekozen burgemeester had kunnen leveren.
43

De laagste verkiezingsopkomst werd gemeten in Mansfield, alwaar Tony Egginton won en zich in zijn
campagne profileerde met zijn stelling ‘common sense management without the dogma of party politics’.
In Doncaster vonden de verkiezingen plaats in een decor van politieke schandalen rondom financiële
onregelmatigheden van het toenmalige gemeentebestuur. Dit leidde tot een groot aantal onafhankelijke
kandidaten die protesteerden tegen de heersende partijen in de raad. Toch won uiteindelijk de Labour
kandidaat Martin Winter in Doncaster de verkiezingen.
De meest opvallende verkiezing vond plaats in Hartlepool. In 2002 werd in dit noordelijk gelegen stadje
onder grote belangstelling een ‘aap’ gekozen als burgemeester xi. Het ging hierbij om een man verkleed in
een apenpak. Stuart Drummond, stelde zich verkiesbaar en won met een nipte meerderheid de
verkiezingen. De plaatselijke voetbalclub heeft een aap als mascotte, en vrienden van Drummond wisten
hem over te halen om verkleed als aap campagne te gaan voeren. Hierdoor ontving Hartlepool veel
aandacht in de lokale en landelijke media. De verkiezingsuitkomst werd vooral ontvangen als weinig
gunstig voor het instituut gekozen burgemeester en als bewijs voor het bestuurlijk ongenoegen van de
burgers van Hartlepool (zie Rallings et al, 2002). De kandidatuur van the ‘monkeyman’ was aanvankelijk
een grap, maar doordat de burgemeester bovenverwachting presteert, wordt verwacht dat Stuart
Drummond herkozen zal worden bij de eerst volgende verkiezingen xii.
Wat zijn nu de overeenkomsten in de ervaringen met burgemeestersverkiezingen in Engeland? Randall
(2004: 10) inventariseerde de volgende overeenkomstige karakteristieken in de elf gemeenten die een
gekozen burgemeester aanstelden:
1. lange termijn dominantie van lokale politiek door een regeringspartij;
2. moeilijke partijpolitiek, met elkaar bestrijdende partijpolitici, vaak met een splitsing in de
regeringspartij;
3. lage kwaliteit van politiek leiderschap;
4. weinig kwaliteit van de gemeentelijke diensten;
5. financiële problemen;
6. economische teruggang;
7. negatieve relatie met de raad en de pers;
8. publieke desillusie wat betreft de mogelijkheid van het lokaal bestuur om te voorzien in een hoge
kwaliteit van leiderschap en diensten.
Kijkend naar de verkiezingen en naar de voorkeur van de kiezer, dan is een aantal overeenkomsten
waarneembaar (zie Rallings et al, 2002: 89, Randall, 2004: 11), waarvan de belangrijkste:
1. Er was een sterke ‘anti-establishment’ houding bij de burgers van een aantal gemeenten, waardoor
veel gemeenten kozen voor een onafhankelijke kandidaat;
2. De ‘anti-establishment’ houding werkte ook vaak in het voordeel van oppositiepartijen;
3. Burgers konden hun gebruikelijke loyaliteit aan partijen opzij zetten (in plaatsen waar de
raadsverkiezingen gelijktijdig plaats vonden met de burgemeestersverkiezingen werd net zo
gemakkelijk voor een burgemeester van een andere partij gekozen).
4. De verkiezingen brachten nieuwe gezichten in het lokaal bestuur, die onder het oude politieke
systeem niet waren toegestaan als burgemeester (vijf burgemeesters hadden geen
bestuursachtergrond).
Met analyses uit deze paragraaf kan de balans worden opgemaakt van de periode direct na de referenda en
de verkiezingen. De veranderingen die er zijn te zien in het leiderschap van de burgemeesters, sinds het
aantreden van de direct gekozen burgemeesters in Engeland, worden in hoofdstuk 6 behandeld.
44

5 De burgemeester in Nederland
De toegenomen vraag naar krachtig leiderschap brengt volgens John (2001) institutioneel gezien het
probleem met zich mee, dat er onvoldoende een systeem is van lokale verantwoording om
machtsmisbruik te voorkomen. Daarom is er in West-Europa een tendens naar meer vrije verkiezing, zo
ook in Nederland (John, 2001). John constateert op basis van zijn landenvergelijkend onderzoek dat als
eens de wagon in beweging is gezet, de gemeentelijke druk tot een direct gekozen burgemeester leidt
(John, 2001: 153). Dat de weg naar een gekozen burgemeesters vol hobbels en valkuilen zit, bewijzen de
Nederlandse ervaringen op dit gebied.
In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op hoe de burgemeester benoemd wordt en welke ontwikkelingen
zich in het openbaar bestuur hebben voorgedaan die hebben geleid tot enkele veranderingen in de
benoeming. De huidige context waarin de burgemeester opereert komt in deze paragraaf ook aan de orde
en in paragraaf 5.2 zal in vogelvlucht een aantal belangrijke pogingen besproken worden die het realiseren
van een gekozen burgemeester tot doel hadden. Het hoofdstuk sluit af met een korte toelichting van de
geselecteerde onderzoekscasus.
5.1 De Nederlandse bestuurscontext en de benoemde burgemeester
Het Nederlandse openbaar bestuur wordt geroemd om de sterke drang naar consensusvorming. Publieke
besluitvorming in Nederland is een proces van duwen en trekken en van schikken en plooien (Ringeling,
1993). Ondanks de turbulente politieke periode van de afgelopen jaren, lijkt deze bestuurscultuur in
Nederland zijn tijd nog lang niet te hebben gehad. Ook de burgemeester is in zijn functioneren
exemplarisch voor deze bestuursstijl. Er heeft zich echter de laatste decennia wel een aantal
ontwikkelingen voorgedaan, dat de aandacht verdient, en in het onderstaande aan de orde zal komen.
Net als in het Verenigd Koninkrijk was de economische recessie in Nederland een aanleiding om de
verzorgingsstaat te hervormen. In de loop van de zeventiger jaren bleek het sterke maakbaarheidsidee van
de samenleving niet meer houdbaar en er ontstond een herbezinning op de mogelijkheden van
overheidssturing (Rosenthal et al, 1996). Het maakbaarheidsgeloof bleek een overschatting te zijn van de
politiek-bestuurlijke interventie en tegelijkertijd een minachting van het autonome of zelforganiserende
vermogen van de burger. Vanuit verschillende perspectieven werden vanaf half jaren zeventig tal van
participatiebevorderende maatregelen genomen om de burger te benaderen. De rol van de burger was niet
alleen die van ‘kiezer’, maar ook steeds meer als ‘klant’ die recht heeft op goede dienstverlening en later
ook als ‘coproducent’ van overheidsbeleid (zie Beukenholdt et al, 2002). Deze hervormingen, die
voortkomen uit een andere visie op de burger, de overheid en de maatschappij, zijn tot op de dag van
vandaag gaande.
In de jaren tachtig ontstond door de veranderende visie op de maatschappij en het bestuur een
hervormingsdenken waarbij sterk gekeken werd naar de ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk xiii (zie
Kickert, 1993). De Nederlandse overheid onderging een golf van vernieuwingen waarin voormalige
staatstaken werden geprivatiseerd, geminimaliseerd of verzelfstandigd. Publieke taken dienden niet alleen
meer marktwerking te ondervinden, door ze aan de private sector over te laten, de
overheidsdienstverlening moest zelf ook bedrijfsmatiger georganiseerd worden. Klantvriendelijkheid
jegens de burger diende hoger in het vaandel te staan. De vernieuwingen in de overheidsdienstverlening
speelden zich af op zowel nationaal als lokaal niveau. Zo werden gemeentelijke diensten gereorganiseerd
van een secretarie naar een sectorenmodel, en moest de burger vanuit de ‘één-loket’ gedachte beter en
sneller geholpen worden.
Een andere belangrijke reden om politiek-bestuurlijke vernieuwingen in het lokaal bestuur door te voeren
was de politieke apathie die onder de bevolking als maar groter leek te worden, hetgeen onder andere
bleek uit de lage opkomst bij de verkiezingen, met name op lokaal niveau. Hoewel de opkomstcijfers geen
dramatische daling meer vertoonden, sprak men in de jaren negentig over een groeiende kloof tussen
burgers en politiek. Er ontstond een beeld over politici van een in zichzelf gekeerde klasse die niet naar
burgers luisterde (zie Van Gunsteren & Andeweg, 1994).
45

Deze ontwikkelingen vroegen om een overheid die geen eenzijdige bevelen geeft, maar luistert naar
burgers en belangenorganisaties. Vanwege verdergaande individualisering, afnemend partijbinding en de
daaruit voortvloeiende ongekende maatschappij, konden volksvertegenwoordigers niet meer blindstaren
op verkiezingen die eens in de vier jaar worden gehouden; het ontstaan van een meer responsieve
overheid was het gevolg (Rosenthal, 1996: 283). Ronde tafel gesprekken, inspraakavonden en
maatschappelijke enquêtes zijn enkele voorbeelden van responsiemiddelen waarin de burger werd
benaderd als ‘coproducent’ van beleid. De publieke besluitvorming werd interactiever; in de gehele
beleidscyclus – van agendavorming tot en met beleidsevaluatie – kreeg de burger een meer actieve rol
toebedeeld. Daarnaast moest in de grote steden binnengemeentelijke decentralisatie – de instelling van
stadsdeelraden - de betrokkenheid van de burger bij de lokale democratie vergroten.
Naast bovengenoemde processen van politieke en bestuurlijke vernieuwing gingen steeds meer stemmen
op om het lokale bestuur dichter bij de burger te brengen door de burger te raadplegen middels
(consultatieve) referenda en door het democratische gehalte en de decentrale invloed in de
benoemingsprocedure van de burgemeester te vergroten. Wat het referendum betreft is de toekomst erg
onzeker; de wisselende perceptie van politici over de opkomst, de uitslagen en andere ervaringen met
referenda in het verleden, heeft er toe geleid dat deze vorm van directe democratie nog niet in de
grondwet is vastgelegd. Derksen & Schaap (2004: 45) spreken dan ook van een referendum paradox; hoe
groter het succes van het referendum, hoe groter de kans dat politici de referendummogelijkheden zullen
inperken en hoe kleiner de kans dat referenda vaker zullen plaatsvinden
Het vergroten van de democratische en decentrale invloed in de burgemeestersbenoemingen is
daarentegen de afgelopen decennia duidelijk toegenomen. In het onderstaande zal de traditionele en de
huidige benoemingsprocedure uiteen worden gezet.
Vernieuwingen in het denken over burger, bestuur en samenleving zijn terug te vinden in de
ontwikkelingen die het burgemeestersambt heeft doorgemaakt. Van oudsher was de burgemeester een
magistraat, die als een burgervader boven de partijen stond en op regenteske wijze zijn bestuurlijke
zeggenschap invulling gaf (Derksen & Van der Sande, 1984: 252). De benoemde burgemeester is
voorzitter van de gemeenteraad, het algemeen bestuur, en is lid van het dagelijks bestuur van de gemeente,
het college van Burgemeesters en Wethouders (art. 125 GW).
Zoals in paragraaf 2.5 al werd geschreven was tot aan de Tweede Wereldoorlog de burgemeester
afkomstig uit de bovenste sociale lagen van de bevolking. Het burgemeesterschap werd gezien als een
ereambt. Na de Tweede Wereldoorlog ontstond een behoefte aan zakelijkheid en technocratie voor de
wederopbouw van het land. Na de jaren zestig ontstond door een toenemende complexiteit van de
samenleving een verbreding van aandachtsvelden, waardoor wethouders taken en portefeuilles van de
burgemeester overnamen. Dit gebeurde vanuit de gedachte dat wie geen democratische
verantwoordingsplicht kent, ook geen verantwoordelijkheid behoort te dragen. Het gevolg hiervan was dat
de burgemeester vooral de bestuursportefeuilles kregen en zich vooral presenteerden als de centrale figuur
die boven de partijen staat, de ‘pater familias’, die de noodzakelijke stabiliteit of veiligheid waarborgt.
Van oudsher wordt de burgemeester in Nederland niet zozeer als politieke leider gezien, maar veel meer
als boven de partijen staande burgervader. De burgemeester wordt geacht en verbinder te zijn tussen de
verschillende politieke stromingen en een procesmanager van de politieke besluitvorming. De
burgemeester wordt geacht een netwerker te zijn die een boegbeeldfunctie voor de gemeente vervult, zoals
ook in hoofdstuk 2 aan de orde is gesteld. Wat nog niet is belicht, is de benoemingsprocedure van een
burgemeester en welke ontwikkelingen daarin zijn gemaakt. Deze procedure en ontwikkelingen daarin
zullen nu worden beschreven.
Tot op de dag van vandaag moet volgens artikel 131 van de Grondwet de burgemeester bij Koninklijk
Besluit worden benoemd. Sinds het bestaan van die wet speelt de Commissaris van de Koningin een
belangrijke rol in de burgemeestersbenoemingen; burgers die in aanmerking wilden komen voor het ambt
dienden hun sollicitatie dan ook aan de Commissaris van de desbetreffende provincie kenbaar te maken.
De Commissaris diende vervolgens zijn voorkeur in bij de Minister en de Minister droeg zijn voorkeur aan
de Kroon voor.
In het begin van de jaren zeventig ontstond meer lokale inspraak in de burgemeestersbenoeming (Derksen
1980); de gemeenteraadsleden mochten hun wensen over de benodigde bekwaamheden aan de
Commissaris duidelijk maken door middel van het opstellen van een zogenaamde ‘profielschets’, waarin
eisen van geschiktheid en bekwaamheid mochten worden gesteld. In het begin jaren tachtig werd de lokale
inspraak uitgebreid doordat, zogenaamde ‘vertrouwenscommissies’, bestaande uit raadsleden, een door de
46

commissaris gemaakte voorselectie van kandidaten werd voorgelegd (Derksen & Schaap, 2004: 76). De
invloed in de benoeming was dusdanig dat in meer dan twee derde van de voordrachten de commissaris
het advies van de vertrouwenscommissie opvolgde xiv.
Sinds 2001 is de invloed van de gemeenteraad ten koste van de commissaris verder vergroot. In de
Gemeentewet in het artikel 61, lid 1 tot en met 5, worden de huidige regels betreffende de werving en
selectie van burgemeesters omschreven. De genoemde procedures in dit artikel zijn verder uitgewerkt in
de ambtsinstructies en procedureregels van burgemeestersbenoemingen voor de Commissaris van de
Koningin, welke door Van Brunschot et al (2004) in de hieronder beschreven stappen zijn opgedeeld.
Het benoemingsproces start met de vorming van een vertrouwenscommissie uit de desbetreffende
gemeenteraad, waarbij de secretaris van de vertrouwenscommissie het opstellen van de profielschets in
gang zet (Van Brunschot et al, 2004: 6). De vertrouwenscommissie stelt de profielschets op in overleg met
de gemeenteraad over de gewenste competenties en vaardigheden van de nieuwe burgemeester en de
prioriteiten in die samenstelling. Nadat de profielschets is vastgesteld, wordt door de minister van
Binnenlandse Zaken de vacature in de Staatscourant geplaatst en kunnen vanaf dat moment
geïnteresseerden hun sollicitatie kenbaar maken. Verondersteld wordt dat potentiële kandidaten voor
burgemeestersposten grotendeels via politieke partijen gerekruteerd worden (Van Brunschot et al, 2004:
10).
De commissarissen hebben regelmatig kennismakingsgesprekken naar aanleiding van sollicitaties, maar
daarnaast vinden ook vele gesprekken met potentiële kandidaten plaats, gearrangeerd door huidige
burgemeesters of gedeputeerden. Een vast ritueel hierbij is de ‘screening’ van de sollicitanten door de
Commissaris van de Koningin; sollicitanten worden gescreend op algemene justitiële antecedenten. Na de
kennismakingsgesprekken verschaft de commissaris de vertrouwenscommissie een lijst van kandidaten die
hij in principe geschikt acht voor benoeming (art. 61 lid 3, Gemeentewet). De vertrouwenscommissie
behoudt altijd het recht om namen aan het lijstje toe te voegen, hetgeen door de commissarissen
verschillend – positief, onverschillig, dan wel negatief - wordt ontvangen en teruggekoppeld naar de
gemeenteraad (Van Brunschot et al, 2004: 12).
Een volgende fase betreft de gespreksronde van geselecteerde kandidaten bij de vertrouwenscommissie.
Dit zijn de daadwerkelijke sollicitatiegesprekken gevoerd door daarin getrainde raadsleden of met behulp
van een gespecialiseerd extern bureau, compleet met oefeningen, rollenspellen en eventueel assessments
(zie Van Brunschot et al, 2004). De sollicitatie gesprekken zijn vertrouwelijk van aard; alle betrokken
actoren hebben geheimhoudingsplicht (art. 61 lid 3, Gemeentewet). Uiteindelijk wordt de
vertrouwenscommissie geacht in overleg met de raad twee kandidaten te selecteren en die aan de minister
in voorkeursvolgorde voor te dragen. In de meeste gevallen committeert de commissaris zich aan deze
uitkomst. Ook de minister wijkt weinig af van de voorkeur van de gemeenteraad. Artikel 61 lid 6 van de
Gemeentewet geeft aan dat het naast zich neer leggen van de raadsvoorkeur niet zomaar mogelijk is:
‘Onze minister volgt in zijn voordracht in beginsel de aanbeveling, met inbegrip van de daarop
gehanteerde volgorde, tenzij zwaarwegende gronden aanleiding tot afwijking geven. Een afwijking wordt
gemotiveerd.’ Na de werving en selectie vormt de formele benoeming van de nieuwe burgemeester door
de Kroon de laatste stap in het proces.
Momenteel is het voor een gemeente ook mogelijk om de bevolking te raadplegen middels een
consultatief referendum. De afgelopen jaren hebben referenda plaats gevonden in een klein aantal
gemeenten, waaronder Zoetermeer, Vlaardingen, Delfszijl en Boxmeer. In de praktijk wordt de uitslag
steeds gevolgd door de winnaar van het referendum te benoemen tot nieuwe burgemeester.
Ondanks de toegenomen invloed van de gemeenteraad in de benoemingsprocedure, vindt al jaren een
discussie plaats over het uit de grondwet halen van de kroonbenoeming. Dit zou ruimte scheppen om de
burgemeester te laten kiezen door de raad of door de bevolking zelf. De discussie en ontwikkelingen
hierover worden verder behandeld in paragraaf 5.2. Op dit moment verdient nog een andere ontwikkeling
in de bestuurscontext van de burgemeester enige aandacht.
Een ontwikkeling die bij het schetsen van de bestuurscontext van de Nederlandse burgemeester beslist
niet over het hoofd gezien mag worden is het proces van ‘dualisering’. Door het dualisme heeft de
burgemeester meer een spilfunctie gekregen. Hij is verantwoordelijk voor collegiaal bestuur, coördinatie,
burgerparticipatie en voor de kwaliteit van de dienstverlening.
Dualisme betekent formeel gezien dat er een duidelijke scheiding is tussen de controlerende macht en de
uitvoerende macht. Het tegenover gestelde is monisme, waarbij de bevoegdheden van de uitvoerende
macht zijn afgeleid van die van het vertegenwoordigende orgaan. De discussie over dualisme en monisme
gaat over de vraag of het college van Burgemeesters en Wethouders nevengeschikt aan de gemeenteraad
47

moet zijn, of ondergeschikt. Omdat het tweede paarse kabinet van mening was dat het lokaal bestuur meer
gedualiseerd diende te werken, werd in 1998 de staatscommissies Dualisme en Lokale Democratie
(commissie Elzinga) ingesteld.
De staatscommissie schetste destijds in haar rapport zes dualiseringsvarianten; enkele gematigde en enkele
scherpere varianten. De commissie adviseerde uiteindelijk om te kiezen voor een gematigde variant. De in
2002 aangenomen Dualiseringswet behelsde ook een keuze voor een gematigder vorm van dualisering. Op
deze wijze werd recht gedaan aan de bestuurstraditie in Nederland, die zich kenmerkt door een sterke
politieke positie van de gemeenteraad en het collegiale bestuur van burgemeester en wethouders.
De plaats van de burgemeester heeft sinds de Dualiseringswet tot een toegenomen vraag aan zijn
leiderschap geleid. De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad, lid of voorzitter van het Presidium
en voorzitter, en lid, van het college van Burgemeester en Wethouders. Hierdoor heeft de burgemeester
zicht op het gehele besluitvormingsproces. De burgemeester heeft naast zijn portefeuille van de openbare
orde en veiligheid verantwoordelijkheid over burgerparticipatie en dienstverlening.
Volgens sommigen leidt de combinatie van deze rollen en de taken van de burgemeester binnen zijn
college tot een potentieel conflict en overvraging, waardoor de burgemeester in een lastige positie wordt
gemanoeuvreerd (zie Oostendorp, 2004). De bevoegdheden van de burgemeester in de raad en in zijn
college werden één van de onderwerpen van discussie bij de invoering van de Dualiseringswet. De
discussie hierover ging gepaard met de vraag of en hoe de aanstellingswijze van de burgemeester
veranderd zou moeten worden.
5.2 De gekozen burgemeester in aantocht
Vanaf de oprichting van D66, bijna veertig jaar geleden, wordt al voor de invoering van een gekozen
burgemeester gepleit. Op enkele wijzigingen in benoemingsprocedure die betrekking hadden op de
invloed van de gemeenteraad na, zagen achtereenvolgende kabinetten de voorstellen voor een gekozen
burgemeester niet zitten. Toch begonnen steeds meer ontwikkelingen te wijzen op de komst van een
gekozen burgemeester.
Ook de Nederlandse commissie ‘Van Thijn’, die in opdracht van de Tweede Kamer de mogelijkheden
rond de gekozen burgemeester onderzocht, beweerde in 1993 dat ondanks de bedenkingen bij het
invoeren van een direct gekozen burgemeester, de tendens in Nederland in die richting is (Commissie
‘Van Thijn’, 1993).
In 1992 stelde Tops dat verschillende maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de individualisering, de
versplintering van (politieke) ideologie, de emancipatie, het saaiheids imago van de politiek en de
bureaucratisering van politiek en bestuur, hebben geleid tot een toegenomen behoefte aan modernisering
van het lokaal bestuur. Deze modernisering kan gezien worden vanuit drie perspectieven (Tops & Depla,
1992), te weten: een verbetering van de dienstverlening; meer burgerparticipatie; en een vergroting van de
kwaliteit van politieke vertegenwoordiging middels de verkiezing van de burgemeester. ‘In zekere zin
lijken personen de samenbindende rol over te nemen, die ideologieën eertijds hadden, en die zij onder
invloed van individualisering en verzelfstandiging van burgers zijn kwijtgeraakt. Tegelijkertijd kan worden
geconstateerd, dat het persoonlijke element in de lokale politiek wel erg karig aan bod komt, zeker in grote
steden. Dat heeft niet alleen consequenties voor de eigenstandigheid van de lokale verkiezingen, maar ook
voor het functioneren van de lokale politici. Zelden hoeven zij een directe confrontatie met de kiezer aan
te gaan, en dat laat zijn sporen na via gebrekkige communicatie en een geringe wervingskracht in het
publieke debat. Lokalisering en personalisering van de gemeenteraadsverkiezingen, onder andere via
verkiezing van de burgemeester (…) kunnen daarin verandering brengen.’ (Tops, 1992: 185)
De directe verkiezing van de burgemeester brengt de burgemeester - zo beweerde Tops in 1994 - een
versterkte positie als teamleider en regisseur. Het wordt een burgemeesterschap – nieuwe-stijl, een
gemoderniseerde versie van de oude magistraat; hij wordt een moderne regent. (Tops, 1994).
De eerder genoemde staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’ pleitte in 2000 voor
verkiezingsprocedures die zijn afgestemd op het aantal ingezetenen van een gemeente. In het rapport van
de staatscommissie werd voorgesteld te experimenteren met een direct gekozen burgemeester in de grote
steden. Ook werd in het rapport gesteld, dat de invoering van een direct gekozen burgemeester – met alle
bevoegdheden die daarbij horen - herziening van de grondwet vereist.
48

Aan het einde van het jaar 2000 stelde het tweede paarse kabinet (PvdA, VVD, D66) voor om de
Kroonbenoeming uit de Grondwet te halen, hetgeen ook wel deconstitutionalisering wordt genoemd. De
Tweede Kamer neemt dit voorstel in juni 2001 na Kamerontbinding aan en ruim een half jaar later op 22
januari 2002 gaat ook de Eerste Kamer akkoord. Een Grondwetswijziging kan echter pas tot stand komen,
nadat er een tweede keer – met tweederde meerderheid – goedkeuring gegeven wordt. De politieke agenda
werd verward door de val van Paars II in april 2002.
Tien jaar na de Commissie Van Thijn, staat in het regeerakkoord 2002-2006 van Kabinet Balkenende-I
(CDA, VVD en LPF) dat de burgers in de toekomst hun burgemeester mogen kiezen. Het later
demissionaire kabinet-Balkenende effent in januari 2003 op de valreep de weg voor de door de bevolking
gekozen burgemeester. In zijn notitie aan de Tweede Kamer presenteert minister Remkes (BZK) twee
modellen voor de gekozen burgemeester.
In het minst vergaande model draagt de burgemeester de wethouderskandidaten voor benoeming voor bij
de raad. De burgemeester kan een wethouder voordragen voor ontslag en krijgt meer zeggenschap over de
inhoud van het collegeprogramma. In het model blijft de raad aan het hoofd van de gemeente staan. De
burgemeester heeft niet de bevoegdheid om de raad te ontbinden. De gemeenteraad kan de burgemeester
niet ontslaan bij verlies aan vertrouwen. Dit model vergt geen wijziging van de Grondwet. Het tweede
model, dat uitgaat van nog meer bevoegdheden voor de burgemeester, zou wel een grondwetswijziging
vragen. Maar dan komt ook een einde aan het zogeheten hoofdschap van de raad (VNG-Magazine, januari
2003).
In april 2003 stelde het demissionaire kabinet-Balkenende I voor om het burgemeestersreferendum en de
verplichte dubbele openbare voordracht burgemeestersbenoemingen uit de wet te schrappen. In de korte
regeerperiode van het kabinet bestaande uit CDA, VVD en LPF wordt het wetsvoorstel in de Tweede
kamer niet behandeld. Bijna 3 jaar na het regeringsvoorstel voor deconstitutionalisering, komt in
september 2003 D66-minister de Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing, met een rigoureuzer voorstel; de
burgemeester dient door het volk gekozen te worden en wel vanaf 2006.
Gezien de afspraken van het kabinet Balkenende-II (CDA, VVD en D66), die in het regeerakkoord
werden vastgelegd viel toen daadwerkelijk te verwachten dat de gekozen burgemeester er binnen een paar
jaar zou komen. De politieke discussie die vervolgens werd gevoerd betrof voor een deel het tijdstip van
invoering. Begin 2004 werd in de Tweede Kamer door parlementsleden, die tegen een invoering in 2006
waren, een motie ingediend om de verschillende varianten uit te werken zodat geleidelijke invoering van
de gekozen burgemeester in de periode 2006-2010 mogelijk wordt. Ondanks kritische geluiden uit eigen
kring leek de voorkeur voor een gekozen burgemeester binnen de regeringspartijen en ook bij de PvdA, de
weg te banen voor een nieuwe vormgeving van het burgemeestersschap, tot aan de tweede behandeling
van de grondwetswijziging in de Eerste Kamer.
22 maart 2005
De behandeling van de grondwetswijziging in de eerste kamer vond plaats op 22 maart 2005, een dag
waarop geschiedenis werd geschreven doordat tegen de verwachtingen in het voorstel van De Graaf in de
Eerste Kamer werd verworpen door een aantal kleine partijen en de PvdA.
Minister Thom de Graaf legde eerst aan de Eerste Kamer de concessie voor om in 2006 alleen de 25 grote
gemeenten in Nederland een burgemeester te laten kiezen en in 2010 de ruim vierhonderd overige
burgemeesters. Voor de PvdA was dit echter niet voldoende; de partij vreesde dat het beheer van de
burgemeesters over de politie in een reorganisatie van hen zou worden afgepakt. Ondanks dat de PvdAfractie
het verschuiven van de verkiezingen naar 2010 in ruim vierhonderd gemeenten als een waardevolle
belofte bestempelde, was het niet voldoende om voor de grondwetswijziging te stemmen. PvdA senator
Van Thijn wilde dat de gemeenten zelf mogen kiezen of ze een 2006 een gekozen burgemeester willen
invoeren. Dat was voor De Graaf een brug te ver; Den Haag zou volgens hem de zeggenschap hierover
moeten blijven behouden. Het gevolg was dat Van Thijn een beroep op zijn fractie deed om onder deze
voorwaarden tegen het wetsvoorstel te stemmen. Uiteindelijk stemden 31 senatoren tegen, hetgeen
betekende dat de vereiste tweederde meerderheid niet werd gehaald en daarmee het voorstel van de
gekozen burgemeester werd geblokkeerd.
Meteen ontstaan overal in Den Haag speculaties over de vraag wat nu de werkelijke oorzaak is geweest
van het mislukken van het wetsvoorstel. Was het de zorg over de verantwoordelijkheid over het
politieapparaat? Was het de, volgens sommige, onzorgvuldige voorbereiding van het wetsontwerp, waarin
49

onder andere geen regels waren opgenomen voor campagnefinanciering? Of waren er misschien hele
andere (politieke) motieven aan de orde, om de wetswijziging onmogelijk te maken? De dag daarna
verklaarde Van Thijn dat het hem uiteindelijk te doen was geweest om de ‘onomkeerbaarheid van het
proces’; het feit dat als de wetswijziging zou worden aangenomen er geen mogelijkheid meer was geweest
om de burgemeester door de gemeenteraad, dus indirect, te laten kiezen xv. Diezelfde dag diende Thom de
Graaf zijn ontslag in; hij zag zijn werk als minister niet meer als levensvatbaar. Het kabinet wankelt op de
rand van een kabinetscrisis, maar een val wordt uiteindelijk voorkomen.
Zo is de onzekerheid over het tijdstip van invoering van de gekozen burgemeester voorlopig nog niet
verdwenen. De opvolger van Thom de Graaf, Alexander Pechthold, kreeg de opdracht om te werken aan
een groter politiek draagvlak voor de invoering van een gekozen burgemeester.
5.3 De Nederlandse onderzoekscasus
Hieronder wordt kort ingegaan op de gemeenten en hun burgemeesters die als onderzoekscasus zijn
bestudeerd. De gebruikte informatie is afkomstig uit de gesprekken met de desbetreffende burgemeesters
en de websites van hun gemeenten.
Zoetermeer
Weinig gemeenten zijn zo snel gegroeid als Zoetermeer in de afgelopen decennia. Momenteel bestaat de
gemeente uit ruim 110.000 inwoners. Waaijer ziet het als een uitdaging om te werken aan de sociale
bindingen in de stad. Hoewel Jan Waaijer, ook als voorzitter van de CDA-commissie voor de gekozen
burgemeester, aangeeft niet tegen de komst van de gekozen burgemeester te zijn, gaf hij kritiek op het
wetsvoorstel waarin de gekozen burgemeester per 2006 ingevoerd zou worden.
Zoetermeer onderscheidt zich van de andere onderzoekscasus doordat het behoort tot één van de
gemeenten xvi waarin werd geëxperimenteerd met een raadplegend referendum om de burgemeester te
kiezen. De CDA burgemeester Jan Waaijer, stelde zich kandidaat en wist op 3 december 2003 het
referendum te winnen met 70 procent van de stemmen. De overige dertig procent ging naar de andere
kandidaat, de VVD’er René van Diessen. Het referendum bleek echter ongeldig doordat de opkomst van
27 procent van de kiesgerechtigden te weinig was om de kiesdrempel van 30 procent te halen. Toch
besloot de gemeenteraad de uitkomst te respecteren en Waaijer aan de minister van Binnenlandse Zaken
voor te dragen. De uitslag werd door de minister van Binnenlandse Zaken gevolgd, en Waaijer werd
benoemd om per 1 maart 2004 burgemeester van Zoetermeer te worden. Waaijer was voorheen
burgemeester in Ridderkerk en daarvoor in Schipluiden.
Naarden
De gemeente Naarden telt ruim 17.000 inwoners en bestaat uit meerdere kernen, waaronder de historische
‘binnenstad’ genaamd ‘Naarden-vesting’. Peter Rehwinkel is afkomstig uit de landelijke politiek. Vanaf
1995 tot 2002 was hij kamerlid voor de PvdA. Daarnaast schreef hij als staatsrechtdeskundige diverse
boeken. Zijn staatsrechtelijke kennis was een extra reden om hem over het leiderschap van de
burgemeester te ondervragen. Rehwinkel ziet zich zelf als voorstander van de gekozen burgemeester, maar
hij is tegen het model waar in de burgemeester zijn wethouders mag kiezen en ontslaan. Verder is
Rehwinkel voor een gefaseerde invoering; niet alle gemeenten moeten volgens hem in één keer een
gekozen burgemeester krijgen.
Uithoorn
De Noord-Hollandse gemeente Uithoorn telt ruim 27.000 inwoners. Burgemeester Hannie Groen is
afkomstig uit de (deel)gemeente politiek van Amsterdam voor Groen Links. Hannie Groen is tegen de
komst van een direct gekozen burgemeester.
50

Leidschendam-Voorburg
Michiel van Haersma-Buma is burgemeester van de in 2003 gefuseerde gemeente Leidschendam-
Voorburg. Sinds de fusie geeft hij leiding aan deze gemeente, die momenteel ruim 75.000 inwoners telt. Bij
zijn aantreden was het voor Van Haersma Buma een uitdaging te werken aan een gemeenschappelijke
identiteit van de twee gemeenten. Michiel van Haersma Buma begon zijn carrière als burgemeester ruim
vijfentwintig jaar geleden en geldt dan ook als typische carrière burgemeester. Van Haersma Buma is lid
van de VVD en voorstander van de direct gekozen burgemeester.
Hardinxveld-Giessendam
De gemeente Hardinxveld-Giessendam telt ruim 18.000 inwoners en heeft een grote SGP bevolking. Ook
de burgemeester, Arie Noordergraaf is van SGP huize, hoewel hij zich niet nadrukkelijk als zodanig wil
profileren. Noordergraaf was voorheen wethouder en conrector op een scholengemeenschap.
Noordergraaf is tegen een direct of indirect gekozen burgemeester.
Rijswijk
De gemeente Rijswijk ligt net als Leidschendam-Voorburg tegen de grote stad Den Haag aan. Op dit
moment telt de gemeente bijna 50.000 inwoners. Ineke van de Wel is zo’n vijf jaar burgemeester van deze
gemeente. Ze zegt zelf een ontwikkeling te hebben doorgemaakt in haar denken over de gekozen
burgemeester. Eerst was ze voor een door de raad gekozen burgemeester, vervolgens voor een door de
burger gekozen burgemeester. Momenteel is zij tegen de invoering van een burgemeestersverkiezing,
omdat volgens haar eerst het proces dualisering zich verder moet ontwikkelen.
Groningen
De grote stad van het Noorden telt ruim 178.000 inwoners. Sinds enkele jaren is Jaqcues Wallage
burgemeester van Groningen, na een lange carrière te hebben gehad in de Haagse politiek. Wallage was
onder andere Staatssecretaris van Onderwijs, kamerlid en fractieleider van de PvdA. Binnen zijn partij
geldt hij als voorstander van een directe verkiezing van de burgemeester.
51

6 De Engelse burgemeester als gekozen leider
De gesprekken met Engelse burgemeesters en deskundigen hebben informatie opgeleverd die inzicht geeft
in het leiderschap van de burgemeester, en in het bijzonder inzicht geeft in de geformuleerde
onderzoeksdeelvragen. Dit hoofdstuk is een weergave van het empirisch onderzoek, hoewel het geen
volledige weergave is van alle vragen en antwoorden uit de interviews. Alle empirische data zijn vergeleken
en geanalyseerd op basis van de verschillende onderzoeksvragen en de daarvoor opgestelde hulpvragen.
De generalisaties en de uitzonderingen daarop vormen de inhoud van dit hoofdstuk.
De vragen en antwoorden van de interviews met burgemeesters zijn na het Engelse empirisch onderzoek
voorgelegd aan de deskundigen. De deskundigen worden alleen specifiek vermeld als zij vanuit hun
verifiërende rol nieuwe elementen toevoegden aan de antwoorden van de burgemeesters.
De generalisaties en de uitzonderingen zijn wel vaak ondersteund met letterlijk weergegeven passages of
uitspraken uit de interviews. Het meest typerende verhaal of het meest treffende citaat is weergegeven om
een generalisatie of uitzondering inzichtelijk te maken, daardoor komen sommige burgemeesters in dit
hoofdstuk misschien meer aan het woord dan andere. De verhalen van burgemeesters maken het
begrijpen van hun leiderschap mogelijk; de verhalen geven soms veel inzicht in de leiderschapsstijl en de
omgang met dilemma’s van burgemeesters. In hoofdstuk 8 worden deze inzichten vergeleken met de
inzichten vanuit hoofdstuk 7, over het leiderschap van de Nederlandse burgemeester, en geanalyseerd om
een antwoord te kunnen formuleren. De drie paragrafen in dit hoofdstukken corresponderen met de drie
thema’s van dit onderzoek.
6.1 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding
Lokale gemeenschappen kenmerken zich door een toegenomen diversiteit, wat leiding geven voor een
burgemeester niet altijd even gemakkelijk maakt. Vooral Hackney, Newham en Lewisham kenmerken zich
door grote diversiteit, met name als het gaat om de etnische achtergrond van burgers. De spanningen
tussen groeperingen van verschillende etnische afkomst, die in deze grote urbane gemeenschappen te
verwachten zijn, vallen volgens de burgemeesters van deze steden erg mee. Volgens Steve Bullock, de
burgemeester van Lewisham, zijn gedurende de afgelopen decennia veel burgers gewend geraakt aan de
hoge culturele diversiteit van hun lokale gemeenschap.
Heel anders gaat het er aan toe in sommige oude Engelse industriesteden zoals Stoke. De grote blanke
arbeidersklasse heeft volgens de burgemeester van Stoke waarden als eerlijkheid en vriendelijkheid hoog in
het vaandel staan, maar desondanks is er veel racisme. Als je arm bent, zoals de meeste arbeiders in Stoke,
dan zie je immigranten veel eerder als een bedreiging voor je baan, vertelt burgemeester Mike Wolf. Er
was in Stoke op het gebied van verdraagzaamheid nog het één en ander in te halen; een taak die Mike
Wolf ook in zijn campagne niet uit de weg is gegaan.
Lokale politiek is niet altijd verweven met ‘hoogverheven’ waarden; vooral veel visuele of ruimtelijke
beleidsissues, zoals infrastructuur of voldoende groene ruimte, zijn onderwerp van discussie. De
gemoederen in de gemeenten kunnen hierover hoog oplopen. Parkeergelegenheid is volgens burgemeester
Jules Pipe van Hackney één van de meest controversiële onderwerpen. Parkeerruimte is iets waar iedere
burger meer van wil, maar niet ten koste van de eigen straat. Bouwprojecten worden ook vaak als een
aanwinst voor de stad gezien, maar leiden soms ook tot fel protesterende groeperingen.
Vrijwel alle burgemeesters zien voor zichzelf een grote rol weggelegd in het creëren en uitdragen van een
lokale identiteit. Hoe wordt er aan die rol invulling gegeven? In veel dingen die een burgemeester doet en
zegt, zit symboliek die met identiteits- en gemeenschapsvorming te maken heeft, zeggen de burgemeesters.
Het bezoeken van allerlei openingsevenementen, sportactiviteiten, culturele of religieuze bijeenkomsten
zijn vaak genoemde voorbeelden van gemeenschapsvormende symboliek die burgemeesters gebruiken.
Burgers en maatschappelijke groeperingen hebben behoefte aan erkenning, hetgeen voor een groot deel
door aandacht uit het openbaar bestuur verkregen kan worden. Om de ‘boel bij elkaar te houden’ heeft de
burgemeester van Watford, Dorothy Thornhill, een zogenaamd ‘multi-faith-forum’ opgezet teneinde
religieuze leiders met elkaar in aanraking te laten komen en om als burgemeester naar hen te kunnen
luisteren en om samen problemen te onderkennen en aan te pakken.
52

Thornhill ziet de identiteits- en gemeenschapsvormende rol tot uiting komen in alles wat ze zegt en doet;
in het bezoeken en praten met iedere groepering, in het informeren over dat wat gaande is in de gemeente
en in het promoten van interactie tussen verschillende groeperingen. Ook de andere burgemeesters,
benadrukken de gemeenschapsvormende waarde van alle bezoeken die ze als burgemeester afleggen. Sir
Robin Wales, de burgemeester van Newham, geeft naast het afleggen van bezoeken invulling aan deze rol
door in lokale kranten, gemeentelijke magazines, en andere publicaties, stukken te schrijven waarin respect
voor de gehele gemeenschap en alle onderdelen daarvan wordt getoond.
Ray Mallon, de charismatische burgemeester van Middlesbrough, realiseerde zich bij zijn aantreden dat de
identiteit, het zelfbeeld en de eigenwaarde van de bevolking uit de oude industriestad toe was aan een
opwaardering. De publiciteit in de media was erg negatief over Middlesbrough, hetgeen niet geheel
verwonderlijk is gezien de economische teruggang van de industrie, de grote hoeveelheid werkelozen en
de hoge criminaliteitscijfers van de stad. Daarom deed Ray Mallon iets wat ongebruikelijk is voor lokale
politici; hij bezocht de sultan van Dubai, tevens ondernemer, multimiljonair en minister van Economische
Ontwikkeling, om te praten over Middlesbrough en hem uit te nodigen de stad te bezoeken. In Dubai
vertelde Mallon hoe slecht het met Middlesbrough gesteld was en hij wist naar eigen zeggen de sultan te
prikkelen met het tonen van een foto van Dubai toen het nog een woestijn was. Mallon vertelde de sultan
daarbij: ‘Mohammed, Middlesbrough is als een woestijn, net als Dubai twintig jaar geleden. Stel je eens
voor wat het kan worden als er in geïnvesteerd wordt, net als hier in Dubai’. De reis van Mallon ging
aanvankelijk gepaard met veel kritiek over de kosten en het nut van de reis. Ray Mallon’s reactie daarop
was: ‘Als je geen ticket koopt, win je ook geen prijs, en er zijn nu eenmaal geen grotere ondernemers te
vinden dan in de moslimwereld, want moslims nemen risico.’ Kort na zijn ontmoeting heeft de sultan van
Dubai, Middlesbrough bezocht en bouwplannen vanuit Dubai zijn nu in ontwikkeling. Het hoge bezoek
uit Dubai leverde Middlesbrough nationaal en internationaal veel positieve media-aandacht. Mallon wilde
iets doen, waardoor Middlesbrough zowel goed in het nieuws kwam, als verhoogde economische
toekomstverwachtingen kreeg. Beide zaken versterkten de eigenwaarde en het identiteitsbesef van de
gehele gemeenschap, volgens de burgemeester.
De vraag is hoe burgemeesters zich kunnen uitstrekken naar alle burgers in een gemeente, want een
burgemeester kan onmogelijk naar alle publieke bijeenkomsten gaan. ‘Gemeenschapszin kun je als
burgemeester niet alleen ontwikkelen’, vult burgemeester Bullock van Lewisham aan. ‘Wat een
burgemeester moet doen is bouwen aan gemeenschapszin met behulp van andere gemeenschapsleiders,
zoals de religieuze leiders in de gemeente. Zij kunnen je in hun eigen gemeenschap helpen om een toon te
zetten in wat je wilt bereiken; bijvoorbeeld een toon van tolerantie.' Ook andere burgemeesters betogen
dat een burgemeesters de leiders uit het maatschappelijk middenveld hard nodig heeft.
Daarnaast spelen de backbenchers en de wardmembers, verantwoordelijk voor een bepaald stadsdeel, een
belangrijke rol, omdat zij een gedetailleerde kennis van hun wijk hebben, volgens Steve Bullock. De
burgemeester wil een realistische kijk hebben op de reikwijdte en de invloed van een burgemeester in de
stad. ‘Het is voor een burgemeester soms heel moeilijk om die mensen te bereiken die in straten of
buurten wonen waar men niet samenkomt in winkelcentra, buurthuizen of andere culturele centra. De
wardmembers kunnen daar dan soms bij helpen. We proberen organisaties te identificeren waardoor we
kunnen werken. Op andere plaatsen schakelen we ambtenaren in’, aldus burgemeester Bullock.
Ook de andere burgemeesters en deskundigen benadrukken deze vorm van wat ook wel community politics
wordt genoemd. Een burgemeester die niet dicht bij zijn backbenchers staat riskeert het verliezen van
contact met burgers en het verliezen van de stroom van informatie die zowel vanuit de straat naar de
executieve, als van de executieve naar de burgers vloeit. Vooral in het mayor-manager model, waar de
burgemeester geen kabinet heeft, hetgeen in Stoke het geval is, is deze uitdaging het grootst. In de cultuur
van community politics is een element van pragmatisme ontstaan; backbenchers realiseren zich dat continue
oppositie vruchteloos en tijdrovend is. Er is bovendien in bepaalde mate een besef dat een goede relatie
met de burgemeester kan leiden tot een promotie naar een kabinetspositie of andere functies waar de
burgemeester invloed op heeft.
Gemeenschapsvorming en diversiteit
Volgens de Engelse burgemeesters is de identiteits- en gemeenschapsvormende rol van de burgemeester
sterk toegenomen sinds de invoering van het directe verkiezingssysteem. ‘Lokale politici en ambtenaren
kunnen zich bij kritiek altijd verschuilen achter het systeem en de verantwoordelijkheid bij iemand anders
53

leggen; de direct gekozen burgemeester kan dat niet meer, omdat hij of zij altijd op een podium staat en
zichtbaar is’, aldus de burgemeester van Watford. ‘De burgemeester moet er voor iedereen kunnen zijn.’
De burgemeester van Hackney, Jules Pipe, nuanceert dit beeld wel enigszins. ‘Ik kan zeggen dat ik de
persoon ben die een metroverbinding met Londen kan regelen, maar als ik zeg dat ik de gehele
gemeenschap representeer, dan wordt dat met veel scepsis ontvangen.’ De politieke geschiedenis van
Hackney kenmerkte zich door chaotisch en slecht bestuur, waardoor de lokale bevolking het nodige
vertrouwen in de lokale politiek moest terug verdienen. ‘Door de puinhoop van de jaren voor de invoering
van een direct gekozen burgemeester, was er geen vertrouwen meer in de lokale politiek. We moeten nu
dat vertrouwen weer terug verdienen. Daarin denk ik dat het nieuwe burgemeestersysteem heeft geholpen,
omdat dit systeem het proces van herstel van vertrouwen heeft doen versnellen. We hebben nu meer
mandaat om datgene te doen wat we willen doen’, aldus Pipe. ‘Uiteindelijk krijgt het lokaal bestuur als
geheel meer respect, en is de aandacht dan niet alleen gericht op de burgemeester als individu’.
De city managers van Middlesbrough, Nigel Sayer en Kathryn Stokes, denken dat de mate waarin de
identiteits- en gemeenschapsvormende rol wordt vervuld, afhangt van de persoonlijkheid van de
burgemeester. Voor de komst van de gekozen burgemeester was persoonlijkheid in lokale politiek niet
zo’n groot issue, volgens de ambtenaren. De leider van de raad kreeg toen door zijn politieke partij een
agenda toegeschoven. De city managers vertellen over de invloed van de charismatische persoonlijkheid
van hun burgemeester op het besturen van de gemeenschap. ‘Ray Mallon is een zeer sterke spreker, erg
toegewijd. Hij weet wat hij voor de mensen wil en brengt dat met veel overtuiging over. Hoe hij een
gemeenschapsidentiteit weet uit te dragen? Hij heeft honderden ontmoetingen, debatten en hij spreekt
voor duizenden mensen. Hij is altijd de stad aan het verkopen aan zijn burgers’, aldus Nigel Sayer. Een
soort gelijke reactie komt van een andere ambtenaar, Kathryn Stokes: ‘Ik zeg het niet omdat Ray mijn
burgemeester is, maar hij is een fantastische spreker. Hij spreekt heel duidelijk en gepassioneerd over ieder
onderwerp. Hij weet constant de gemeenschap er bij te betrekken.’
Tijdens de verkiezingscampagne weet Mallon veel aandacht te krijgen voor zijn manifest waarin de
belangrijke waarden voor de gemeente Middlesbrough zijn opgesteld. Volgens de ambtenaren was Ray
Mallon constant op straat aanwezig en verscheen hij veel in de media. ‘Hij maakte veel gebruik van de
radio en de kranten; hij is erg bekwaam in zijn media optreden en heeft bovendien een erg goede relatie
met de pers. Voor zijn media optreden had hij een professionele adviseur. Tijdens de verkiezingen was hij
niet van de televisie en uit de kranten te slaan.’ Op dit moment weet bijna 100 procent van de stad wie Ray
Mallon is, terwijl voorheen bijna niemand de naam van de raadsleider kende.
De meeste Engelse burgemeesters erkennen dat het formuleren en uitdragen van een gemeenschappelijke
identiteit kan leiden tot kritiek of gevoel van maatschappelijke uitsluiting bij sommige burgers. Toch zijn
zij over het algemeen nogal pragmatisch in de omgang met conflicterende waarden van verschillende
gemeenschapsdelen. Dorothy Thornhill stelt dat open communicatie dan erg belangrijk is. Er moet met
alle geduld voor mensen vaak opnieuw worden uitgelegd waarom de dingen gedaan worden, zoals ze
worden gedaan. ‘Als burgemeester moet je zo open en transparant mogelijk zijn over de besluiten en
moeten burgers altijd het idee hebben dat ze een rol in besluitvormingsprocessen kunnen vervullen’, aldus
de burgemeester van Watford. ‘Ik krijg zeker kritiek en soms voelen mensen zich zeker uitgesloten. Met
alles wat je zegt en doet, win je mensen en verlies je mensen. Maar mensen zijn eerder geneigd je beleid
waar ze het niet mee eens zijn te accepteren als je transparant bent en ze zoveel mogelijk op de hoogte
houdt van besluitvormingsprocessen.’
De burgemeester van Middlesbrough is minder geneigd om het representeren van een gehele
gemeenschap als lastig te bestempelen. Mallon’s stijl van optreden is zelfverzekerd: ‘Van niemand krijg ik
kritiek, van geen enkel persoon. Of je nu met de moslim of met de zwarte gemeenschap praat, ze willen
allemaal een veiliger omgeving, de restauratie van gebouwen, meer banen en beter openbaar vervoer.
Niemand klaagt over mijn beleid, helemaal niemand.’
Hoewel Mallon zegt van niemand kritiek te krijgen, geven zijn managers Nigel Sayer en Kathryn Stokes,
aan dat hij ondanks zijn populariteit, soms wel degelijk te maken heeft met beleidsvoorkeuren die hem op
boosheid van burgers komt te staan. De burgemeester van Middlesbrough is onder andere populair
vanwege zijn grote bouwprojecten om de stad te renoveren, maar voor die bouwprojecten moeten soms
hele buurten verhuizen. ‘In die buurten is Ray erg impopulair.’
De Engelse burgemeesters zien over het algemeen dat de multiculturele diversiteit niet tot grote
problemen leidt. Zoals eerder gesteld ziet Steve Bullock, de burgemeester van Lewisham, dat door de
afgelopen decennia heen veel burgers gewend geraakt zijn aan de hoge culturele diversiteit van hun lokale
54

gemeenschap. ‘We hebben de afgelopen jaren veel burgers kunnen overtuigen van onze benadering van
tolerantie en eerlijke kansen voor iedereen. Toen Lewisham zich zo’n twintig jaar geleden tot
multiculturele stad begon te ontwikkelen, kreeg het lokaal bestuur nogal wat vijandige reacties te
voorduren, nu is de filosofie van ‘gelijke behandeling’ door iedereen geaccepteerd.’
Veel burgemeesters erkennen uiteindelijk dat het samenbinden van een gemeenschap met een grote
culturele diversiteit een belangrijke, maar beslist niet altijd even gemakkelijke taak is. Volgens
burgemeester Bullock is er een kleine minderheid in zijn gemeente, die zich zo nu en dan negatief uitlaat
over het asielbeleid van het lokaal bestuur. ‘Er is een sterke ‘nimby’ (not in my backyard) houding ten op
zichte van asielzoekers. Veel mensen zijn bevooroordeeld. Ze maken geen opmerkingen over huidskleur,
omdat ze weten dat ze niet in de val van racisme of discriminatie moeten trappen, omdat we een wet
hebben die dat verbiedt, maar ze proberen op allerlei manieren de komst van asielzoekers tegen te gaan.’
In sommige gevallen moet je als burgemeester besluiten om niet voor de gehele gemeenschap te kiezen, en
soms kun je gewoonweg niet samenbinden en niet alle delen van de gemeenschap bij elkaar houden. Eén
van de duidelijkste voorbeelden hiervan is volgens Sir Robin Wales, burgemeester van Newham, het feit
dat hij als burgemeester racisme absoluut niet tolereert.
Blijven communiceren is de methode die burgemeester toepassen als ze zich realiseren dat ze niet iedereen
in de gemeenschap te vriend kunnen houden. Probeer burgers altijd onderdeel van het proces te laten zijn,
is het devies van burgemeesters als Dorothy Thornhill en Mike Wolf. De managers van Ray Mallon stellen
dat hun burgemeester bij verdeeldheid uiteindelijk voor de gehele gemeenschap gaat, voor datgene wat het
beste voor zoveel mogelijk burgers is. ‘In sommige gevallen moeten burgers concessies doen en dan is Ray
heel impopulair. En dat probleem wil hij niet oplossen, want het is geen onmiddellijke prioriteit voor hem.
Wel gaat hij de gemeenschap in en zegt: Ik weet dat jullie een probleem hebben of concessies moeten
doen. Dit is het beleidsprobleem en dit is mijn oplossing. Maar ik ben niet in staat om jullie meteen te
helpen, jullie moeten er mee leren leven.’
Steve Bullock zegt een andere leiderschapsstijl te hebben dan de andere direct gekozen burgemeesters.
‘Als burgemeester moet ik een lijn trekken tussen enerzijds het zijn van de eerste burger en het hoofd van
stad, anderzijds het zijn van politiek leider en het hebben van een politieke partij achter mij. Mijn stijl is
het combineren van beide rollen. Regelmatig ga ik naar bijeenkomsten waarin ik geen enkel politieke
standpunt poneer, maar vertel ik over alle mooie dingen die ons als gemeenschap samenbindt. Daar
besteed ik eigenlijk veel meer tijd aan, dan aan specifieke politieke waarden, hoewel ik beide rollen vervul.’
De reden dat Bullock deze stijl toepast is dat hij het probleem ziet van een sterke politieke leider die door
zijn beleid mensen tegen zich in het harnas jaagt. Hij vertelt dat hij een evenwichtige burgemeester wil
zijn. ‘Als een politieke burgemeester heb ik de mogelijkheid ervoor te zorgen dat burgers samen kunnen
leven en samen kunnen werken en dat deze gemeente een betere plaats is om te leven. Maar de
mogelijkheid uit de weg gaan om ook politiek tot de burgers te spreken, met een politieke agenda, zou een
verspilde kans zijn. Daarom combineer ik beide rollen.’
Burgemeesters en deskundigen betogen dat partij-politieke burgemeesters zichzelf meer aanpassen aan
bepaalde gedragingen die geassocieerd worden met onafhankelijke burgemeesters. Omdat ze gekozen zijn
door de bevolking hoeven ze zich op de korte termijn minder zorgen te maken om aan de kant te worden
gezet van binnenuit. Ze kunnen zich daarom veroorloven om zich op een meer naar buiten gerichte wijze
te gedragen als de rol dat van hen vraagt. Burgemeesters distantiëren zich in toenemende mate van de raad
en verbinden zich aan het volk, waarbij zij openlijker rekenschap afleggen. Er wordt betoogd dat vanuit
sommige vormen het burgemeestersmodel een mate van depolitisering van besluitvorming en leiderschap
heeft weten te faciliteren. Zelfs wanneer een burgemeester een politieke partij representeert heeft hij de
gelegenheid voor een meer pragmatische en lokaal responsieve benadering.
6.2 Media-isering en expressief leiderschap
Samenbindend leiderschap is sterk gebaseerd op de beeldvorming en de uitstraling van de burgemeester.
In de vorige paragraaf bleek dat er een aantal factoren van invloed is op het samenbindende vermogen van
een burgemeester. In deze paragraaf wordt verder ingegaan op de rol van leiderschapsstijl en
persoonlijkheid.
55

Media spelen een belangrijke rol in de presentatie en beleidsuitvoering van Engelse burgemeesters. Over
het algemeen maken burgemeesters bewust gebruik van de media. Voor een deel doen zij dat om burgers
te informeren, voor een deel om beelden te creëren van hun leiderschap. De burgemeesters gebruiken vele
oude en nieuwe en innovatieve vormen om burgers bij het bestuur te betrekken, zoals vragenuurtjes, eigen
websites, columns in kranten en tijdschriften en optredens voor de radio en de televisie.
Dorothy Thornhill vertelt hoe zij gaandeweg pro-actiever met de media om leerde gaan. ‘Het is moeilijk
om een positief beeld vanuit de media neer te zetten, want ze zijn in Engeland altijd erg op zoek naar het
negatieve. De relatie met de media moest ik opbouwen en geleidelijk aan, en in de loop der tijd heb ik
steeds vaker bijeenkomsten voor journalisten georganiseerd om ze de beleidsissues uit te leggen.’
De juiste beeldvorming creëren is voor Ray Mallon verreweg het belangrijkste doel om media te gebruiken
in zijn leiderschap. Een burgemeester heeft als publieke leider een grote rol in het helpen van burgers de
juiste beelden van beleid en bestuur te zien, volgens Mallon. Burgemeester stellen dat de burger niets heeft
aan een stortvloed van bestuurlijke informatie. ‘Het publiek wil niet het detail, ze wil het grote plaatje.
Wanneer ik mijn neus tegen een beeldscherm aan druk kan ik de details waarnemen, maar ik zie geen
plaatje. Van een grotere afstand tot het scherm kan ik echter wel een plaatje zien. Wat ik moet doen, is het
publiek in de positie stellen vanwaar zij het gehele plaatje kan waarnemen. Dat is de lastige taak van een
publieke leider’, aldus burgemeester Mallon.
Voor het lokaal bestuur van een middelgrote stad als Stoke of Middlesbrough, gelegen in een landelijke
omgeving, lijkt het eenvoudiger om veelvuldig in de media te zijn, dan voor gemeenten die tegen Londen
aanliggen, zoals Lewisham of Newham. Daarbij voegt de burgemeester van Hackney, Jules Pipe, nog twee
andere argumenten, waarom het lastig als burgemeester om voldoende media aandacht te krijgen: ‘Door
de diversiteit in het systeem van lokaal leiderschap is het moeilijk om media aandacht te krijgen; er zijn
maar elf direct gekozen burgemeesters. Maar zelfs als het uniform zou zijn en iedere stad zijn rechtstreeks
gekozen burgemeesters zou hebben vanuit het mayoral-cabinet model, dan is aandacht van de media nog
lastig want de verslaggevers, zeker de junior verslaggevers hebben nauwelijks besef hoe lokaal bestuur
werkt. Ze hebben vaak geen idee wat het verschil is tussen een citymanager, een raadsleider en een
burgemeester.’ Jules Pipe benadrukt net als de andere burgemeesters dat het van essentieel belang is om te
werken aan zichtbaarheid in de media en een goede relatie met de journalisten. ‘Als burgemeesters zijn we
vaak te reactief in plaats van pro-actief’, zegt Steve Bullock.
Engelse burgemeesters werden allen geconfronteerd met een gebrek aan inzicht in het model van de
gekozen burgemeester in een deel van de lokale pers. In sommige gevallen bleven ook na de verkiezingen
de lokale kranten ook openlijk zich tegen of argwanend uiten over het nieuwe burgemeestersmodel. Net
als Dorothy Thornhill zien ook andere burgemeesters dat de moeilijkheden met de lokale pers deels gezien
kunnen worden als een resultaat van de context; de veranderende geschiedenis en achtergrond in een
aantal plaatsen heeft er toe geleid dat de lokale kranten traditioneel een negatieve en sceptische zienswijze
hebben ten opzichte van de plaatselijke politieke en bestuurlijke organisatie. De negatieve pers en de
sensationele verhalen van falen of schandalen worden vaak gebruikt om de lokale kranten te verkopen, en
de verkiezingen maken deze benadering nog gerichter. Om dit tij te keren is volgens de burgemeesters een
lange tijd nodig van culturele verandering, waarbij het vernieuwde lokaal bestuur goede resultaten boekt,
waardoor vertrouwen wordt herwonnen.
Hoewel de ene burgemeester er meer in gelooft dan de andere, stellen alle burgemeesters dat de rol van de
media groter is geworden in het lokaal bestuur en in hun leiderschap. De vraag is wat de gevolgen hiervan
zijn voor burgemeesters en het openbaar bestuur. Volgens Jessica Crowe, de eerste wethouder van
Hackney, is het persoonlijke contact met de bevolking veranderd. ‘Mensen komen niet meer naar publieke
bijeenkomsten, want zij halen al hun informatie die ze nodig hebben van internet, zowel passief als
interactief.’
De toegenomen invloed van de media heeft volgens velen de politiek persoonlijker gemaakt. De aandacht
voor leiderschapsstijl is toegenomen en de persoonlijkheid van een burgemeester is bepalend voor zijn
verschijning in de media. Zoals in paragraaf 4.3 is genoemd, heeft Ray Mallon niet te klagen over aandacht
in de media; verschillende nationale televisieprogramma’s zijn over hem en zijn rol gemaakt. Mallon zegt
het volgende over de aandacht voor persoonlijkheid: ‘In de politiek gaat het om drie dingen: ten eerste is
er ‘persoonlijkheid’, ten tweede zijn er ‘beleidsonderwerpen’ en ten derde is er een ‘politieke partij’ waar
iemand toe behoort. Ik behoor niet tot een politieke partij dus dat is makkelijk. De beleidsissues vertellen
mij wat de mensen willen. Maar het belangrijkste in politiek is ‘persoonlijkheid’, want ‘persoonlijkheid’
heeft leiderschap en inspirerende en motiverende kwaliteiten in zich.’
56

Het toegenomen belang van persoonlijkheid doet vragen oproepen over de invulling van persoonlijke
leiderschapsstijl door burgemeesters. Hebben burgers behoefte aan een sterke en expressieve leider, die in
staat is de gemeenschapsidentiteit goed uit te dragen en die sterk overkomt in de media? Wordt de
behoefte aan krachtig leiderschap ook door anderen dan burgemeester Mallon onderschreven? De
ambtenaren zeggen van wel. ‘Ja, hij is een extreem charismatische persoonlijkheid en een expressieve
leider. Hij heeft al die leiderschapskwaliteiten die de mensen van hem willen, aldus Nigel Sayer. Maar hoe
denken andere burgemeesters over krachtig en expressief leiderschap?
Een sterke en expressieve leiderschapsstijl hebben we zeker nodig, zegt Jules Pipe. ‘We hebben een leider
nodig die de noden van een gemeenschap duidelijk articuleert in de media om zich uit te strekken naar
datgene wat een gemeenschap wil bereiken. We hebben een leider nodig waarmee mensen zich kunnen
identificeren en de leider ook met zijn gemeenschap. Want dat kan bovendien de leider meer macht geven
om druk uit te oefenen op ministers. Ik noem dat ‘high profile leadership’. Het geeft je als leider
ongetwijfeld een grotere onderhandelingsmacht in het netwerk van ministers, overheidsorganisaties,
andere lokale autoriteiten, enzovoort. En in mijn geval ook in de Greater London Authority.’ Jules Pipe
benadrukt dat niet iedere publieke leider zomaar een sterke en expressieve leider is, of zoals hij dat noemt,
over ‘high profile leadership’ beschikt. ‘Mijn collega Robin Wales van Newham is iemand die zo’n leider
wel is en zijn gemeente dan ook heel goed weet te representeren in de London Authority.’
Robin Newham zelf ziet expressief leiderschap vooral als een uitdaging; het gelukken van die uitdaging
wordt volgens hem voor veel burgemeesters echter bemoeilijkt door partijpolitiek. ‘Er is hierin een
verschil tussen partijburgemeesters en de onafhankelijken. Het is voor een partijburgemeester veel
moeilijker om een sterke en expressieve leider te zijn, omdat je de diverse achtergrond van je politieke
partij moet vertegenwoordigen.’
Steve Bullock, erkent ook dat leiderschapsstijl bepalend is, maar hij is tegelijkertijd enigszins huiverig voor
de roep om sterk leiderschap. ‘Ik weet niet altijd wat mensen bedoelen wanneer ze zeggen dat we sterk
leiderschap nodig hebben. ‘Als ze bedoelen besluitvaardig, iemand die in staat is om moeilijke beslissingen
te nemen en knopen durft door te hakken, dan ben ik het daar mee eens. Als ze iemand bedoelen die zo
overtuigd is dat zijn mening belangrijker is dan die van ieder ander, dan ben ik niet voor een sterke leider.
Leiders moeten namelijk evenveel luisteren als praten.’ Bullock beseft dat het in de media vooral draait om
de juiste beeldvorming. ‘De lokale pers is geen zaak waarin serieuze argumenten en overwegingen worden
behandeld; ze zijn erg simplistisch.’
De verpersoonlijking van leiderschap
Volgens Robin Wales gaat het in de media meer om de manier waarop je iets doet, dan om de inhoud van
je beleid en Dorothy Thornhill stelt dat het in de politiek door de rol van de media veel meer gaat om de
persoon dan om de inhoud. ‘De media creëren beelden van mensen door bepaalde karakteristieken te
onderstrepen’, aldus Thornhill. Er is volgens haar meer gevaar voor populisme in de politiek, een
ontwikkeling die zij tijdens haar burgemeesterschap is gaan ontdekken en wat zij betreurt.
Ray Mallon, denkt daar heel anders over. ‘Er is helemaal geen probleem met het zijn van een populist. Ik
doe heel veel met media, maar altijd maar voor korte momenten, anders worden mensen ziek van me. Ik
ben de leider van de gemeenschap en ik geef de mensen zelfvertrouwen en hoop. Dat was er niet geweest
als ik niet zoveel in de media was.’ Mallon ziet dan ook geen risico dat in het nieuwe systeem van gekozen
burgemeesterschap de persoonlijkheid boven de inhoud zou worden gesteld. ‘Persoonlijkheid gaat over
leiderschap. Als je de burgemeester bent met de juiste persoonlijkheid, dan is dat je beeld, en dat is je
inhoud, en dat is dan jouw politiek. Ik heb de juiste persoonlijkheid, dus daarom heb ik inhoud en dat is
de politiek waar ik voor sta. Inhoud is persoonlijkheid.’
De city managers in Middlesbrough bevestigen de drang van hun burgemeester om veel in de media te
zijn. Ray Mallon is volgens hen wel een populist, maar geen demagoog. Kathryn Stokes: ‘Hij is niet bang
om slecht nieuws te brengen en daarnaast houdt hij ook vrijwel altijd zijn beloften. Hij heeft de
statistieken aan zijn kant. In een jaar tijd zijn de criminaliteitscijfers met minstens tien procent gedaald. Hij
zegt niet zomaar wat, er zijn geen valse beloften. Hij doet het samen met zijn kabinet. Hij is erg
doelgericht, je kunt hier ieder beleidsonderwerp meten. En als de ontwikkelingen niet het statistische pad
volgen wat hij voor ogen had, dan zegt hij dat eerlijk.’
De rol van de media is volgens de ambtenaren zeker gegroeid in Middlesbrough sinds de invoering van de
burgemeestersverkiezing. ‘Ik vraag me wel eens af: ‘Is hij populair en krijgt hij veel media-aandacht omdat
57

hij Ray Mallon is, of omdat hij een rechtstreeks gekozen burgemeester is?’. Soms denk ik dat hij populair is
omdat hij Ray Mallon is, en niet omdat hij rechtstreeks gekozen is. Natuurlijk gaan die twee dingen hand
in hand. Het nieuwe model introduceert iets dat charisma heet, en heeft niet zoveel op met wat iemand
doet achter in zijn kantoor. Ray was verreweg de meest charismatische kandidaat tijdens de verkiezingen.
Zowel het systeem als de persoonlijkheid van Ray Mallon verklaart de toegenomen media aandacht, maar
het is toch vooral Ray Mallon’, aldus Nigel Sayer.
Populisme is volgens Steve Bullock een groter gevaar voor onafhankelijke kandidaten, zoals Ray Mallon,
dan voor gekozen burgemeesters die uit de lijn van partij-politici zijn voort gekomen. ‘Ik ben niet zo snel
in staat om een populist of demagoog te worden, want mijn partij zal me dan stoppen.’ Toch blijft het
lastig om de aandacht die je wilt van de media te krijgen, stelt Steve Bullock. ‘Als je niet soms iets roept
waar de media verslag van zullen doen, dan wordt er in zijn geheel geen verslag van je gedaan.’ Bullock
ziet zich echter niet als populist en hij zorgt ervoor dat de aandacht naar de burgemeester vooral over de
gemeente blijft gaan, zo blijkt ook uit het volgende voorbeeld: ‘Enkele weken geleden kwam ik in het
nieuws vanwege mijn positieve houding ten opzichte van de euro. Wij hebben hier in Lewisham
marktkooplieden die weigeren de euro te ontvangen, en daarom gearresteerd willen worden. De pers was
erg geïnteresseerd in dit issue. Er waren nationale kranten en televisiestations. Op dat moment was mijn
profiel zeer pro-Europees, maar daar gaat het burgemeesterschap helemaal niet over! Dus daarom heb ik
toen meteen alle interviews over dit onderwerp geannuleerd. Mijn belangrijkste taak is het bouwen aan
mijn gemeenschap.’
Jules Pipe zegt dat als er een antwoord gegeven moet worden op de vraag of de lokale politiek sinds de
invoering van de direct gekozen burgemeester meer gaat over persoonlijkheid, het antwoord in eerste
instantie bevestigend is. Jules Pipe gebruikt een aantal voorbeelden van burgemeesters om zijn antwoord
te ondersteunen: ‘Ken Livingstone, is zeer bekend door het hele land heen. Wie de volgende burgemeester
van Londen ook is, hij zal niet de zelfde bekendheidsgraad hebben als Ken heeft. Dit vanwege het nieuw
ingevoerde systeem en de geschiedenis van de verkiezingen en dus niet vanwege zijn politiek. Twee andere
voorbeelden van waar de persoonlijkheid centraal staat zijn Ray Mallon en Stuart Drummond. De
burgemeester van Hartlepool wordt niet gezien als Stuart Drummond, maar als die man in dat apenpak.
De media is meer op de persoonlijkheid gebaseerde elementen van leiderschap gericht.’ In tweede
instantie is het antwoord op de vraag echter ontkennend, volgens Jules Pipe. ‘In de cirkel van dingen, als
de burgemeesters zijn gekozen en de grote mediahypes voorbij zijn, dan zijn mensen geïnteresseerd in wat
de personen werkelijk te zeggen hebben. De media aandacht leidt dan uiteindelijk tot meer betrokkenheid
bij de politiek. Ray Mallon heeft er baat bij dat hij zoveel bekendheid geniet, daardoor kan hij zijn
leiderschap markeren en zeggen dat hij geld nodig heeft, wat hij dan ook krijgt voor de reductie van
criminaliteit. De media aandacht ging aanvankelijk vooral uit naar zijn persoonlijkheid, maar er worden nu
vele columns geschreven over zijn beleid van criminaliteitsreductie.’
Formeel gezien geldt er een richtlijn over de communicatie in de media door lokale politici. De
zogenaamde ‘Code of Recommended Practice on Local Authority Publicity, die stelt dat ‘personalisering
van issues of persoonlijke beeldvorming moet worden voorkomen’. De Engelse gekozen burgemeesters
hebben gezamenlijk aangegeven dat deze richtlijn tegen de geest in werkt van de wetgeving voor het
burgemeesterschap, hetgeen de intentie heeft de openbare rekenschap en verantwoording door de raad te
vergroten. De minister van lokaal bestuur Nick Raynsford heeft aangegeven dat hij de gedragscode niet
interpreteert als een belemmering voor burgemeesters om zichzelf publiekelijk te identificeren met een
initiatief dat van hen afkomstig is.
Desondanks leidde deze interpretatie van de richtlijn tot conflicten binnen sommige gemeenteraden. In
sommige gevallen, zoals in Newham of in Middlesbrough staat de raad een hoge graad van personalisering
toe. De burgemeester mag zich identificeren als de beleidsvoerder van de raad en hij mag zich in vele
nieuwsvoorzieningen profileren; zo mag de burgemeester zich op de voorpagina van de gemeentelijke
website plaatsen. In sommige andere gemeenten was de ambtelijke en politieke welwillendheid echter een
stuk kleiner om de burgemeester zichzelf te laten profileren op lokale beleidsvorming en -uitvoering. Dit
wordt door burgemeesters ervaren als een barrière in de ontwikkeling van de burgemeestersrol en het
publieke begrip daarvan. Dit probleem raakt de kern van het debat over de vormgeving van het
burgemeestersambt. De Engelse burgemeesters zeggen hierover dat als zij zichtbaar moeten zijn en
rekenschap dienen af te leggen, dan moeten ze in staat zijn om gebruik te maken van
communicatiemiddelen om dit te bereiken.
Bij de invoering van de gekozen burgemeester was en is er, met name onder de tegenstanders, een angst
dat gekozen burgemeester zouden leiden tot een verpersoonlijking van de politiek, zonder aandacht voor
58

de serieuze beleidsonderwerpen. Burgemeesters en deskundigen erkennen dat hier deels een waarheid in
zit. Het is waar dat sterke persoonlijkheden, die goed in staat zijn een visie voor de lokale gemeenschap uit
te dragen, die ook niet noodzakelijkerwijs aan een politieke partij zijn verbonden, succesvol bleken in
sommige burgemeesterverkiezingen. Dit wil echter niet zeggen dat deze burgemeesters niet gericht zijn op
de serieuze issues. Vaak waren zij juist gekozen vanwege hun begrip van de serieuze zaken en hun
bekwaamheid om de lokale zorgen daarover te representeren.
Autoritair leiderschap over lokale partners
In het netwerk van actoren die opereren rondom de burgemeester, zoals buurgemeenten, verzelfstandigde
organisaties of culturele verenigingen, is men over het algemeen blij met een sterke gekozen burgemeester.
De verschillende actoren weten volgens Dorothy Thornhill dat ze snel antwoord krijgen en dat er snellere
besluitvorming plaats vind. Een sterke expressieve burgemeester zal volgens haar juist een rol vervullen in
het promoten van samenwerkingspartners, waardoor zij ook hun status zien stijgen. Jules Pipe zegt dat hij
met drie belangrijke partners te maken heeft in zijn netwerk. ‘De drie belangrijkste samenwerkingspartners
zijn (1) de zorgpartners, (2) de politie en (3) de zakenpartners. De meeste van hun leiders zijn hier sinds
mijn tijd als burgemeester, dus er is sprake van een stabiele politieke omgeving, hier in Hackney en ze
weten allemaal dat ze met mij kunnen onderhandelen.’ Robin Wales voegt er aan toe dat er hoge
verwachtingen waren onder de samenwerkingspartners. Vooral de middenstand heeft hoge verwachtingen
van mij als gekozen burgemeester, zegt Wales.
Ray Mallon zegt het niet zo interessant te vinden wat ze van hem denken. ‘Ik heb geen idee hoe mijn
samenwerkingspartners reageren op mij als sterke en expressieve leider. Ik ben er voor de burger en niet
voor hen. Als ze me niet mogen, ga ik mezelf niet veranderen. Ik voel een diepe verantwoordelijkheid
voor mijn inwoners.’ In Middlesbrough heeft men een samenwerkingsverband van diverse organisaties en
bedrijven met de naam ‘The vision for Middlesbrough’. Ray Mallon was de voorzitter van dit
samenwerkingsverband, maar hij nam een stap terug van de voorzittersstoel, zodat hij meer de ‘kritische
vriend’ kon zijn, vertellen zijn ambtenaren. Onderdeel zijn van de intervisiegroep van direct gekozen
burgemeesters wilde Mallon niet, omdat hij daar het nut niet van inzag en zich liever met zijn eigen werk
bezig hield. Ook weigerde hij het lidmaatschap van de organisatie van onafhankelijke politici, juist omdat
hij onafhankelijk is.
Nigel Sayer, de city manager van Middlesbrough, vertelt dat men door de tijd heen is gaan wennen aan de
houding van Ray Mallon in de netwerken waarin hij participeert. ‘In de begindagen was het een schok, ook
voor mijzelf. Ik dacht: ‘O, mijn god, ik heb nog nooit zoiets gehoord!’, maar ik dacht ook ‘Waarom ook
niet?’. Ray Mallon zegt ‘Ik ben geen politicus’. Zijn benadering was fris en uniek. Hij heeft dan ook geen
politieke ervaring en is eigenlijk meer een manager.’ Nigel Sayer en Kathryn Stokes zeggen dat het
bedrijfsleven over het algemeen hun burgemeester steunt. ‘Ray heeft een groot netwerk en is erg
bedrijfsvriendelijk. Ze kijken positief naar hem, want hij heeft een goede visie op economische
ontwikkeling. En wie heeft er eerder de sultan van Dubai uitgenodigd om te investeren?’
De burgemeesters hebben aangetoond dat zij in staat zijn te voorzien in een visie voor hun omgeving, die
de lokale partners in staat stelt in nieuwe vormen samen te werken (Randall, 2004). De lokale partners
reageren op een positievere manier dan voorheen vanwege de omgevingsbrede visie en het electorale
mandaat en de daaraan verbonden legitimiteit. Veel burgemeesters zitten het ‘Local Strategic Pertnership’
(LSP) voor. Andere burgemeesters hebben ‘Mayoral Conferences’ georganiseerd met alle lokale partners
om een nieuwe visie voor de stad en de omgeving te ontwikkelen. Binnen dit raamwerk zijn burgemeesters
in staat om een breed overzicht te hebben op hoe de publieke, de private en de vrijwilligers sector het
beste met de gemeentelijke overheidsdiensten kunnen samenwerken om zowel aan de verwachtingen van
de burger tegemoet te komen, als gezamenlijke doelen te ontwikkelen die overeen komen met de
verwachtingen van nationaal en regionaal bestuur.
Een voorbeeld hiervan is Steve Bullock die als voorzitter dan de LSP in staat is geweest om een
samenbindende rol te vervullen en visionair leiderschap te tonen vanuit respect voor de lokale partners.
Hij was in staat om de gevarieerde respons vanuit de publieke, de private en de vrijwilligers sector te
coördineren. Steve Bullock heeft naar eigen zeggen veel meer toegang tot de lokale partners dan in zijn tijd
als councilleader. Het LSP is gericht op een open dialoog met Lewisham’s partners en de mogelijkheid om
gezamenlijk beleidsproblemen te coördineren zoals de ontwikkeling leefbaarheid; zo zijn er straat en buurt
59

werkers gekomen en wordt gezamenlijk, met de politie, gewerkt aan beleid om de criminaliteit terug te
dringen.
Hoewel de Engelse burgemeesters tot dusver geen ervaringen hebben met te autoritaire of te dominante
burgemeesters in hun netwerk van actoren, zien zij dat het nieuwe systeem van directe verkiezing in
theoretische zin dat gevaar wel in zich heeft. ‘Sterk leiderschap is goed, maar dominantie is daar beslist een
keerzijde van’, betoogd Dorothy Thornhill. ‘Dit gevaar is echter groter bij een onafhankelijke
burgemeester. Zij moeten zich meer in de politieke arena graven, want zij hebben geen partij achter hen
die hen steunt. Het gevaar bestaat dat zij werken achter gesloten deuren en het politieke werk ontwijken.’
De tegenstanders van de rechtstreeks gekozen burgemeesters gebruiken dit gevaar vaak als één van hun
argumenten, zegt Jules Pipe. ‘Hoewel het in de praktijk wel mee zal vallen, denk ik dat het zeker kan
voorkomen dat burgemeesters veel te autoritair leiding geven, waarschijnlijk omdat de besluitvorming
meer rondom één persoon is gecentreerd, alleen al omdat de omgeving duidelijke besluitvorming van de
gekozen burgemeester verwacht.’
Ziet Ray Mallon het gevaar dat hij als een dominante leider kan worden bestempeld, naast dat hij te
kennen geeft een sterke en expressieve leider te zijn? ‘Er is geen twijfel dat sommige mensen in dit land
bang zijn voor leiderschap. Ik heb veel te zeggen. Ik wil het beste voor deze burgers. Ik ben hier niet om
mijzelf te dienen, maar ik ben hier voor de publieke zaak. Ik wil alles doen wat ik voor hen kan doen. Ik
bouw aan het volk. Zij willen mij als leider. Dat is precies wat ik doe. Soms ben ik diplomatiek en soms
erg ondiplomatiek en erg standvastig. Maar ik ben altijd beleefd. Mijn taak is verantwoordelijkheid. En
verantwoordelijkheid betekent soms erg recht voor zijn raap en direct zijn naar mensen. Dat kan je soms
impopulair maken. Maar ze wisten wie ik ben en ze hebben voor mij gekozen.’
Hoewel ze toegeven dat het gevaar bestaat lijken de managers van Mallon het vraagstuk nogal formeel te
benaderen. Er is volgens hen een reëel potentieel voor machtsmisbruik in het nieuwe systeem. Maar hun
burgemeester maakt zich niet schuldig aan misbruik van bevoegdheden, als men naar de wetgeving
daarover kijkt, voegen de ambtenaren toe. Daarnaast heeft Mallon volgens de ambtenaren een aantal
bevoegdheden naar zijn kabinetsleden gedelegeerd, hetgeen zou bevestigen dat Mallon niet te dominant is.
Hoe hij zich in de samenwerkingsverbanden en netwerken opstelt kunnen de ambtenaren niet precies
aangeven; ze kunnen wel zeggen hoe het er binnen de muren van het stadhuis aan toe gaat. ‘Hij heeft een
sterke mening, maar de ambtenaren kennen hun rol. We kennen de grenzen van elkaars macht. Soms zijn
er in onze organisatie hevige discussies over bepaalde punten, maar aan het einde van de dag bereiken we
altijd een overeenkomst en kunnen we de genomen besluiten implementeren.’
De Engelse burgemeesters geven aan dat in de publieke perceptie van het gekozen burgemeesterschap de
angst voor een onbekend individu als burgemeester grotendeels ongefundeerd is gebleken. Men is gaan
realiseren dat de burgemeester geen machtsbeluste demagoog is. In feite is de burgemeester vooral gericht
op positieve verandering en beleidsuitvoering. Burgemeesters toonden aan dat zij consensuele politiek
kunnen bedrijven en dat zij dan juist succesvoller blijken te zijn. Ook betogen de burgemeesters dat het
burgemeestersysteem zelf niet hun gedrag dicteert; burgemeesters zijn individuen die de rol van de
burgemeester op verschillende wijze vormgeven welke een afspiegeling vormt van hun eigen
persoonlijkheid.
De burgemeesters en de deskundigen stellen dat er vooral voor de verkiezingen angst was dat gekozen
burgemeesters autoritair gedrag en leiderschap zouden vertonen, waarbij de lokale partners het nakijken
zouden hebben. In de praktijk wordt er vaker dan niet de voorkeur gegeven aan consensusvorming,
samenbinding en samenwerking aan gemeenschappelijke doelen. Hoewel burgemeesters zich tegelijkertijd
ontpoppen als individuen met een krachtig electoraal mandaat. Burgemeesters willen laten zien dat
leiderschap gaat over het krachtig uitdragen van visie en een stevige verantwoording, maar dat het proces
alleen gerealiseerd kan worden door alle betrokken actoren.
6.3 Beeldvorming en verantwoording
Burgemeesters moeten om weten te gaan met de sterk toegenomen publieke profilering van hun baan. Uit
de verhalen en anekdotes van burgemeesters blijkt dat herkend worden in de straat of in de kroeg,
onderdeel van hun leven is geworden. Gekozen burgemeesters weten een opvallende combinatie van
gezag te presenteren; mensen voelen dat de burgemeester macht heeft en het verschil kan maken en
tegelijk toegankelijk is; mensen voelen dat ze hun gekozen burgemeester kunnen benaderen in de
supermarkt of op de straat.
60

De verpersoonlijking van de politiek brengt voor burgemeesters beslist voordelen met zich mee, in termen
van relatieversterking, informatisering en raadpleging van burgers, zo stellen de burgemeesters en de
deskundigen. De burgers ervaren de burgemeester als iemand die voor hun belangen op kan komen en de
burgemeesters zien zichzelf als representant van de bevolking naar de raad toe. In de vorige paragraaf zijn
verschillende oude en nieuwe vormen beschreven die worden gebruikt om burgers bij het bestuur te
betrekken.
De aandacht van de lokale media, in het bijzonder de traditioneel negatieve invulling daarvan, kan het
voor een burgemeester ook moeilijk maken. Burgemeesters worden onderworpen aan actoren die hen
allemaal een verschillende kant op wil hebben: de gemeenschap, de pers, overheidsorganisaties, het
bedrijfsleven, raadsleden, ambtenaren, en hun eigen achterban. De vragen die aan het leiderschap van
burgemeesters worden gesteld zijn zeer gevarieerd en complex, wat leidt tot een zeer uitdagende maar ook
lastige taak om te zoeken naar zoveel mogelijk steun, zo zeggen de burgemeesters.
Burgemeesters worden geconfronteerd met hoge verwachtingen aan hun leiderschap, hetgeen een grote
druk op hen kan vormen. Dorothy Thornhill zegt hierover: ‘Mensen hebben onrealistische verwachtingen.
Ze denken dat je alles voor ze kan doen. Er komen mensen naar je toe die vragen of je kunt regelen dat
hun moeder van de wachtlijst voor een operatie in het ziekenhuis gehaald kan worden. Het is soms
moeilijk om te laten merken dat iets niet in je macht ligt. Maar hoewel ik niet zoveel macht heb als mensen
denken, heb ik wel vaak toegang tot mensen die macht hebben.’
Ook Steve Bullock vertelt over zijn confrontatie met de hoge verwachtingen die de burgers hebben en
tegelijkertijd de beperkte mogelijkheden die een burgemeester heeft om verwachtingen waar te kunnen
maken. ‘Op verschillende terreinen ervaar ik onrealistische verwachtingen van mensen, maar het meest
frustrerende is dat ik niet ieder detail kan weten van waar het lokaal bestuur mee bezig is en dat ik niet
iedere brief kan beantwoorden. Er zijn mensen heel erg boos op me als ze geen persoonlijk antwoord van
mij krijgen. Maar een serieuzer punt van zorg is voor mij de relatie van lokaal en nationaal bestuur in
Engeland en de onafhankelijkheid van scholen. Ik kan niet veel doen aan het verbeteren van de kwaliteit
van het onderwijs. Ik heb alleen draconische bevoegdheden, zoals het sluiten van een school, maar de
meeste mensen veronderstellen dat ik me met veel zorg met het onderwijs kan bezighouden. Ik heb wel
enige invloed, maar geen directe zeggenschap.’
Ray Mallon zegt niet met hoge verwachtingen van burgers geconfronteerd te worden. ‘Mijn verwachtingen
zijn veel, veel hoger dan van de gemeenschap. Twee jaar geleden was deze stad klaar om te worden
overgenomen. En ik heb de stad nu overgenomen. Wat is er verkeerd aan overambitieus zijn? Het
probleem van de meeste gemeenten in Engeland is hun gebrek aan zelfvertrouwen. Wat we moeten doen
is geloven in onszelf’, aldus Ray Mallon. De city managers van Middlesbrough denken net zo over hun
burgemeester. ‘Hij heeft een totale overtuiging van waar hij in gelooft. Ik denk dat hij zou zeggen dat zijn
verwachtingen hoger zijn dan van het volk. Sommige mensen kijken tot het einde van hun straat naar wat
ze willen, maar Ray kijkt veel verder, hij kijkt naar de hele stad.’
Reflectie en correctie
Iedere leider heeft steun nodig, maar ook eerlijke reflectie nodig op zijn of haar leiderschap. Hoe reageren
burgemeesters op de stelling dat burgemeesters een eenzame positie hebben en dat het moeilijk is om te
reflecteren met betrokkenen? Dorothy Thornhill herkent zich zeer in de stelling. ‘Twaalf maanden geleden
was ik het met de stelling eens geweest, maar nu ben ik het er zeer mee eens; het is een eenzame baan en
niemand voelt wat ik voel. Van een burgemeester wordt verwacht het hoofd boven het maaiveld te steken,
maar als je het doet krijg je vaak veel kritiek.’ Volgens Steve Bullock kunnen weinigen de burgemeester
goed begrijpen. ‘Je kunt dichtbij politici of ambtenaren staan, maar de enige die je echt begrijpen zijn
andere burgemeesters. We hebben veel methoden om reflectie te krijgen op uiteenlopende bestuurszaken
via stadspanels en via internet, maar niet op mijn leiderschap als burgemeester.’
Net als bij Steve Bullock in Lewisham vertellen burgemeesters dat er eigenlijk weinig georganiseerde
vormen van reflectie zijn op hun leiderschap. Volgens Jules Pipe wordt er door het college zeer veel tijd
besteed aan consultatie over het ontwikkelde beleid, maar weinig over leiderschap. Dorothy Thornhill
heeft momenteel het meest aan enkele ambtenaren als het gaat om feedback. ‘Mijn familie is er voor de
emotionele steun, maar als het gaat om bepaalde issues zijn ze erg subjectief. Veel objectiever zijn mijn
ambtenaren; zij leveren ook de meest specifieke feedback. Verder ben ik aan het denken over een
professionele coach, want die heb ik op dit moment nog niet’, verteld Dorothy Thornhill.
61

Steve Bullock ziet een coach niet als grootste leverancier van goede reflectie. ‘Hoewel ik zelf wel een
raadsleider in een andere gemeente begeleid, heb ik zelf geen coach, omdat het mijn prioriteit niet is; er
zijn andere dingen die me kunnen helpen. Ik besteed meer tijd aan het nadenken over de rol van de
gekozen burgemeester dan iedere andere direct gekozen burgemeester, omdat ik vanaf 1995 betrokken
ben in een adviesgroep van de regering. Verder vind ik de feedback vanuit het netwerk van gekozen
burgemeesters, ‘The New Local Government Network’, heel nuttig.
Het netwerk van gekozen burgemeesters komt enkele malen per jaar samen en blijkt voor de meeste
burgemeesters een welkome rol te vervullen in het reflecteren op hun leiderschap. Ray Mallon maakt er
echter geen gebruik van. ‘Ik ga niet met de andere burgemeesters om. Ik wil niet worden gefotografeerd
met andere direct gekozen burgemeesters. Sommigen zijn goed, maar er zijn er ook een paar die dat niet
zijn. Ik hou niet van de houding van sommigen; ik twijfel aan hun motieven. Ik wil niet worden betrokken
in de problemen van de Labour Party, of de Conservative Party. Deze burgemeesters zijn hier niet om de
juiste redenen, en daarom wil ik geen deel uitmaken van de groep. Ik ben de burgemeester van
Middlesbrough en er is voor mij geen reden om betrokken te zijn in het netwerk van gekozen
burgemeesters.’
Burgemeesters staan, naar eigen zeggen, open voor reflectie van iedereen. Een burgemeester zit er per slot
van rekening bij gratie van het volk, zo stellen zij. De burgemeesters erkennen ook dat zij de druk van
verantwoording afleggen dagelijks ervaren. De burgemeesters vertellen dat de druk soms erg groot is en
duidelijk groter geworden is sinds de invoering van de directe verkiezing. Hoe gaan burgemeesters daar
mee om? Sommige burgemeesters lieten een klein stukje zien van hun innerlijke worstelingen.
Dorothy Thornhill spreekt open over haar ervaringen met de druk van verantwoordelijkheidsgevoel. ‘De
druk is zeer zeer hoog, het is enorm. Er gebeuren veel onverwachte dingen, soms heb ik het idee dat ik
geen controle over dingen heb of dingen niet kan beïnvloeden. Maar het is gelukkig soms ook zeer eervol
werk. Dit werk kent veel pieken en dalen, meer dan iedere vorige functie of baan die ik heb gehad.’
Ook geeft Thornhill aan dat zij de druk heeft zien toenemen sinds de invoering van de direct gekozen
burgemeester. De herverkiezing in aantocht maakt de druk voor burgemeesters groter, want in de
verkiezingscampagne gaat het vooral om het persoonlijke karakter en over hoe je iets zegt, in plaats van
over wat je hebt gedaan. De media spelen hier een grote rol in, soms denk je tien minuten na een
microfoon onder je neus gekregen te hebben: ‘Hoe heb ik dat zo kunnen zeggen? Ik had het heel anders
moeten formuleren.’ Ik heb veel slapeloze nachten gehad in de afgelopen jaren. Ik denk dat de mannelijke
burgemeesters dat minder snel zullen toegeven. Ik ben nerveuzer voor de volgende verkiezingscampagne
dan bij de vorige. Ik voel me verantwoordelijk. De vraag of ik herkozen word is erg persoonlijk; ik kan
mezelf niet voor de gek houden en ik kan iemand anders niet de schuld geven; het is aan mij.’
Ray Mallon, praat niet over slapeloze nachten, maar wel over zijn verantwoordelijkheidsgevoel. ‘Ja, ik voel
veel druk. De grootste criticus van mij, ben ik zelf. In de laatste twee maanden heb ik fouten gemaakt, die
anderen helemaal niet als fouten zullen beschouwen, maar ik heb hoge standaarden. Soms doe ik fysieke
training om de stress kwijt te raken. Ik sta onder extreme druk, maar ik ben me er bewust van en ik kan er
mee omgaan.’
In hoeverre zijn burgemeesters in staat om fouten achter zich te laten? De respons op deze vraag
varieerde. Robin Wales zegt het niet moeilijk te vinden omdat hij zich niet zo’n zorgen maakt over zijn
werk als burgemeester. ‘Het enige waar ik me zorgen om maak is mijn familie en mijn kinderen.’ Jules Pipe
geeft daarentegen aan dat hij er zeer veel moeite mee heeft. ‘Als ik iets beloofd heb dan wil ik dat het
bereikt wordt. Ik moet dan soms tegen mijn zin in gaan uitleggen waarom iets niet is gelukt. Ja, ik zal dan
door gaan, maar niet met negeren van wat ik gedaan heb of nagelaten te doen. Gelukkig is er ontwikkeling
in mijn omgang met fouten.’ Volgens Ray Mallon duurt het even om te accepteren dat je fouten hebt
gemaakt. ‘Het is net zoals in een voetbalwedstrijd. Het duurt even voordat je hersteld bent en je
concentratie terug is nadat je een eigen doelpunt gemaakt hebt.’
Steve Bullock ervaart de druk van het altijd verantwoordelijk zijn, als het grootst. ‘Ik kan over het
algemeen de druk en de kritiek van mensen wel aan. Ik kan het aan als er mensen buiten me tegen me
staan te schreeuwen. Maar de omvang van de baan is moeilijk. Ik hou ervan om 8 uur ‘s avonds thuis te
komen en te ontspannen. Ik ervaar het vanwege de constante verantwoordelijkheid in deze baan
moeilijker om te ontspannen als ik thuis ben.’
62

Rekenschap afleggen
Volgens de burgemeesters en deskundigen is de controlerende rol van de raad gegroeid sinds de invoering
van het nieuwe bestuursmodel en heeft de raad zijn controlerende bevoegdheid positiever dan voorheen
ingevuld. De ambtenaren ervaren het proces van controle en verantwoording ook positiever dan vroeger.
Het lijkt erop dat controle en reflectie effectiever is in het prikkelen en tegenwicht bieden aan de
burgemeester; ambtenaren voelen zich onafhankelijker ten opzichte van de burgemeester en voelen zich
daarom vrijer om kritiek te leveren. Ambtenaren houden ervan dat besluitvorming sneller en duidelijker
plaats vindt, hetgeen het geval is sinds de komst van de gekozen burgemeester.
De burgemeesters erkennen wel dat er een lastig dilemma is als het gaat om verantwoordelijkheid en
verwachtingen. Enerzijds moet een burgemeester in staat zijn verwachtingen naar realistische proporties te
corrigeren en niet alle kritiek serieus nemen, anderzijds is een burgemeester verantwoordelijk voor fouten
en moet daar consequenties aan verbinden. Hoe gaan zij hiermee om en waar ligt volgens hen de balans?
De balans is simpel zegt Ray Mallon. ‘Beloof niet te veel, dat is voor mij de balans. Ik vertel mijn visie op
de reductie van criminaliteit en visie op economische ontwikkeling. Natuurlijk zeg ik dat we de
criminaliteit zullen reduceren en dat we nieuwe gebouwen neer zullen zetten in het stadshart, maar aan het
einde van de dag gaat het allemaal om efficiëntie en effectiviteit en het voorzien in ‘waar voor je geld’.
Maar wat ik feitelijk doe is het zelfvertrouwen teruggeven aan de bedrijven. Zo zeg ik bijvoorbeeld tegen
een restaurant uit Leeds, dat ze naar Middlesbrough moeten komen om hier een restaurant te hebben. Ik
vertel ze dat ze naar Middlesbrough moeten komen omdat Middlesbrough dé plaats is waar het gebeurt
voor zakenmensen. Ik ben een verkoper en wat ik verkoop is de stad.’
Jules Pipe zegt dat een burgemeester in ieder geval niets moet beloven wat hij of zij niet kan waar maken,
maar dat er soms beloften zijn gedaan die nu eenmaal niet realiseerbaar bleken. ‘Ja, we hebben hoge
verwachtingen te managen en we moeten soms zeggen dat we dingen niet kunnen doen of niet hebben
kunnen waarmaken. Soms heb je iets beloofd wat niet bereikt is. We hebben bijvoorbeeld beloofd dat er
een zwembad zou komen in een nieuw school gebouw, maar het lijkt erop dat de school zal worden
gebouwd, maar zonder zwembad, omdat de financiële regeling niet compleet is. Nu moet ik mensen zeer
gaan teleurstellen door te zeggen dat we het zwembad niet kunnen bouwen.’ De reactie van Jules Pipe laat
zien dat burgemeesters een belangrijke taak hebben in wat wel wordt genoemd ‘het managen van
verwachtingen en teleurstellingen’. Maar hoe denken de burgemeesters over de situaties waarin er meer
consequenties aan fouten of mislukkingen verbonden dienen te worden?
Ray Mallon zegt dat mensen nu eenmaal voor hem hebben gekozen en dat hij tegen mensen op straat, die
het niet met hem eens zijn, altijd zegt: ‘Als je mij of mijn beleid niet ondersteunt, moet je niet meer op mij
stemmen.’ Dorothy Thornhill vindt dat het afleggen van rekenschap soms doorschiet. ‘Soms treden
mensen in het openbaar bestuur af en dan denk ik: ‘Kom op, dat wat mis gegaan is, is toch te wijten aan
anderen?!’ Je moet alleen aftreden als hoofdzaken zijn mis gegaan. Ik ben tegen het idee van het
‘weggooien’ van publieke leiders, want het komt vaak voort uit het zoeken naar een zondebok. De
samenleving en de media zijn erg gericht op het vuile, het persoonlijke, het individuele in de politiek. We
kijken naar Big Brother en we willen ook in het openbaar bestuur mensen naar huis sturen. We zijn
geobsedeerd door het individu en de persoon, zeker de media. Dat is een groot gevaar, we moeten zorgen
dat het om de inhoud blijft gaan.’
Er moet volgens Steve Bullock een onderscheid worden gemaakt tussen beleid en uitvoering. ‘Ik zal mijn
positie niet heroverwegen in een geval van slechte uitvoering. Er zijn goede mensen nodig om goed
onderwijs uit te voeren, bijvoorbeeld. Als zij het verzieken, dan moeten zij weg, niet ik. Als ik een grote
beleidsmislukking heb gemaakt dan overweeg ik of ik wel door moet gaan. De essentie is dat als ieder
besluit een uitvoeringskwestie is je geen burgemeester nodig hebt. Ik ben gekozen om besluiten te nemen.
Iemand moet die besluiten nemen en ik ben de burgemeester.’
De burgemeesters worden geacht regelmatig moeilijke en impopulaire beslissingen te nemen waarmee
politieke risico’s genomen moeten worden. Het systeem vraagt ze om publiekelijk uitleg te geven wat de
reden was voor een besluit, zodat uiteindelijk de burger dit kan gebruiken in zijn beoordeling van het
leiderschap. Voorbeelden hiervan zijn het sluiten van scholen en verzorgingsinstellingen. Volgens
deskundigen laat dit zien dat burgemeesters zich niet verbinden aan de publieke opinie als een resultaat
van hun directe verantwoordelijkheid, maar dat ze in feite zich aangemoedigd voelen om de uitdagende
maar ook noodzakelijke aspecten van de echte community leadership rol te vervullen. In die zin zouden
volgens de burgemeesters de angsten van voor de verkiezingen, dat een burgemeester onrealistische
63

populisten zouden zijn die van alles beloofden, niets waar maakten en weigerden moeilijke keuzen uit te
leggen, ongegrond blijken te zijn.
Wat kan er nu gezegd worden over de angst dat er bij een gekozen burgemeesterschap teveel macht wordt
geconcentreerd in de handen van één persoon? In de vorige paragraaf is gesteld dat de machtsconcentratie
niet automatisch leidt tot een autocratisch leiderschap, maar deskundigen bepleiten ook voor een stevige
controlerende rol van raadsleden xvii. Als de concentratie van de uitvoerende macht groter wordt, is er een
grotere noodzaak van een effectief controlerend orgaan. De raadsleden hebben een rol in het
verantwoordelijk houden van de executieve en in het verzekeren dat er een band is met de burger vanuit
de wijken. Raadsleden dienen zich verder te ontwikkelen in de gemeenschapsrol en in een groter inzicht in
de waarde van de controlerende bevoegdheid.
Daarnaast vinden deskundigen en veel burgemeesters een recall een goede aanvulling op de bestaande
verantwoordingsmechanismen. Een recall procedure moet het lokale electoraat in staat stellen
incompetente burgemeesterstussentijds naar huis te sturen.
64

7 Het leiderschap van de Nederlandse burgemeester in
heden en toekomst
De gesprekken met Nederlandse burgemeesters en deskundigen hebben informatie opgeleverd die inzicht
geeft in het leiderschap van de burgemeester, en in het bijzonder inzicht geeft in de geformuleerde
onderzoeksdeelvragen. Dit hoofdstuk is een weergave van het empirisch onderzoek, hoewel het geen
volledige weergave is van alle vragen en antwoorden uit de interviews. Alle empirische data zijn vergeleken
en geanalyseerd op basis van de verschillende onderzoeksvragen en de daarvoor opgestelde hulpvragen.
De generalisaties en de uitzonderingen daarop vormen de inhoud van dit hoofdstuk.
De generalisaties en de uitzonderingen zijn wel vaak ondersteund met letterlijk weergegeven passages of
uitspraken uit de interviews. Het meest typerende verhaal of het meest treffende citaat is weergegeven om
een generalisatie of uitzondering inzichtelijk te maken, daardoor komen sommige burgemeesters in dit
hoofdstuk misschien meer aan het woord dan andere. De verhalen van burgemeesters maken het
begrijpen van hun leiderschap mogelijk; de verhalen geven soms veel inzicht in de leiderschapsstijl en de
omgang met dilemma’s van burgemeesters. In hoofdstuk 8 worden deze inzichten vergeleken met de
inzichten vanuit hoofdstuk 7, over het leiderschap van de Nederlandse burgemeester, en geanalyseerd om
een antwoord te kunnen formuleren. De drie paragrafen in dit hoofdstukken corresponderen met de drie
thema’s van dit onderzoek.
7.1 Identiteitsvorming en samenbinding
Nederlandse burgemeesters benadrukken dat de huidige burgemeester een leidende rol in zowel
identiteits- als in gemeenschapsvorming speelt. Misschien is het wel hun belangrijkste rol. Volgens Jacques
Wallage, burgemeester van Groningen is de huidige burgemeester verder vooral een soort afroepkracht als
er spanningen zijn. ‘Je komt pas aan de orde als het proces je nodig heeft. De wethouders besturen in feite
hun sectoren en ze beschouwen de burgemeester als een soort ‘mannetje met het oliekannetje’. Dus dat
betekent dat je potentieel door de dag heen maar beperkt wordt gebruikt. Wat mij opvalt, is dat de
symbolische functie, de burgervader functie of die samenbindende functie, wel heel belangrijk is. De
meerwaarde van een burgemeester zit hem toch vooral in het feit dat hij die gemeenschap representeert op
een niet-politiek wijze. Als je nu naar de publieke functies kijkt, scoort de burgemeester heel hoog. Dat
hoge scoren zit hem in het feit dat de burgemeestersfunctie iets van de koningin is; het hoort namelijk niet
bij dat politieke gedoe, bij die partijen, ervaren veel mensen.’
Ook als het gaat om normen en waarden of gedrag, dan zeggen de meeste burgemeesters daar een
duidelijk sturende rol in te hebben. Vooral als het gaat om symboliek, verteld Michiel van Haersma Buma,
die op dit moment burgemeester van Leidschendam-Voorburg is. ‘Toen ik op mijn vijfendertigste in
Markelo burgemeester was, was men verbaasd dat mensen mij in de supermarkt tegenkwamen. Ze dachten
dat mijn vrouw ziek was, omdat ze toen niet gewend waren dat een man boodschappen deed. Dus op zo’n
moment heb je een emancipatorische rol, waar ik toen nog nooit bij stil had gestaan.’
Burgemeesters vervullen dagelijks een rol in de vorming van identiteit en gemeenschapsgevoel. Volgens
burgemeesters, waaronder Jan Waaijer van Zoetermeer, vervullen ze deze rol vooral in extreme situaties
die zich in de gemeente afspelen; bij gebeurtenissen van vreugde of verdriet, een feestelijke opening of bij
een rampzalige gebeurtenis. ‘Op zo’n moment ben je individuele gevoelens aan het collectiveren. Je zegt
wat over de identiteit van de gemeenschap en over de normen en waarden die belangrijk zijn’, aldus
burgemeester Waaijer.
Burgemeesters zijn geneigd om hun rol in normstelling en identiteitsvorming wel enigszins te nuanceren.
Peter Rehwinkel, burgemeester van Naarden ziet zijn mogelijkheden hierin beperkt omdat de rol is
gebaseerd op collegialiteit en samenspraak binnen het college van burgemeester en wethouders.
Bovendien is het lastig om een grote gemeente als één éénheid te benaderen, legt Waaijer uit: ‘Om deze rol
te kunnen vervullen moet je je wel oriënteren op het wijk niveau. 110.000 mensen bereik je niet in één
keer. Burgers ervaren een gemeenschappelijke identiteit als inwoners van een grote gemeente als
Zoetermeer niet altijd zo; het directe leefniveau is de buurt, de school, de kerk of de sportvereniging. Op
die plaatsen gebeurt vaak meer wat betreft identiteits- en gemeenschapsvorming dan een geografische
65

eenheid als Zoetermeer.’ Veel burgemeesters zien hun nieuwjaarstoespraak als een voorbeeld waarin men
zich wel op de gehele gemeente richt.
Voor een burgemeester van een gefuseerde gemeente, zoals Leidschandam-Voorburg, is het misschien
nog wel lastiger om het gemeenschapsgevoel te creëren, zegt Van Haersma Buma. ‘Een
gemeenschapsgevoel van de gemeenten samen bestaat gewoon niet. Beide kernen zullen hun identiteit
houden en dat moet je ook respecteren, dat is een onderscheid met gemeenten waar ik hiervoor
burgemeester ben geweest. We hebben wel pogingen ondernomen om de identiteit van de gemeenschap
te vergroten. Het nieuwe beeldmerk van de gemeente hebben we bewust overal op geplaatst, op straat op
briefpapier, op gemeentelijke auto’s, etc.’.
Een andere nuance is dat burgemeesters een te sterke persoonlijke invulling van de normstellende functie
als principieel onjuist ervaren. Een burgemeester mag niet teveel zijn eigen waarden en normen in het
uitdragen van de gemeenschapsidentiteit laten doorschemeren. ‘Het getuigt van geen respect als je geen
rekening houdt met de identiteit van de gemeenschap’, stelt Hannie Groen, burgemeester van Uithoorn.
‘Juist in deze tijd waarin veel gesproken wordt over het thema waarden en normen, denk ik dat we moeten
oppassen dat het geen dogma wordt’, zegt Arie Noordergraaf, burgemeester van Hardinxveld-
Giessendam. Noordergraaf vervolgt: ‘Persoonlijk denk ik dat we moeten nadenken over hoe gaan we met
elkaar om, wat zijn de bestuurlijke grenzen, maar ook wat zijn de grenzen van mensen. De burgemeester is
de intermediair tussen bestuur en bevolking bij uitstek. Hij moet tussen de mensen in staan en de taal van
het volk weten te spreken. Je moet het aanvoelen, je moet de man van het volk zijn, niet vanuit een ivoren
toren, maar je moet je ogen en oren open hebben naar de gemeenschap. Ik denk dat ik naar alle
bescheidenheid aan dit profiel kan voldoen.’
Ondanks hun relativerende opmerkingen over normstelling en over hun sturend vermogen zijn
burgemeesters zich bewust van hun voorbeeldfunctie voor de gemeenschap, soms lijken ze zichzelf een
haast opvoedkundige rol toe te dichten. Een voorbeeld hiervan is het verhaal van Hannie Groen, de
burgemeester van Uithoorn. Als voormalige raadslid uit Amsterdam ondervond ze dat de inwoners van dit
dorp een minder vrijzinnige mentaliteit hadden dan in de grote stad. Bovendien worden volgens haar in de
huidige tijd confrontaties nadrukkelijker op tafel gelegd. Dat vraagt volgens burgemeester Groen om een
leider die initiatief neemt in het aangaan van gesprekken en het opbouwen van een vertrouwen als leider
die er is voor iedere groep in de gemeenschap. Op dit moment spitst zich hierin haar rol vooral toe op de
perikelen rondom de Marokkaanse gemeenschap. De burgemeester vertelt over een situatie waarin jonge
tieners zich in haar gemeente publiekelijk op een nogal rechts-extremistische wijze hadden uitgelaten over
allochtone inwoners. ‘Gezien hun jeugdige leeftijd hoopte ik nog wat verandering in hun denken te
kunnen brengen. Daarom heb ik die jongens met mij meegenomen naar de bibliotheek en heb ze
geholpen met het uitzoeken van boeken om daarmee een opstel te schrijven over de multiculturele
samenleving en racisme. Zelfs Vluchtelingenwerk was positief verbaasd over mijn rol hierin. In hoeverre
zoiets voor de personen in kwestie werkt weet ik niet, maar ik geef wel een signaal af aan de samenleving.’
Samenbinden in een complexe samenleving
Volgens de burgemeester van Naarden is de gemeenschapsvormende rol lastig. ‘Zeker in Het Gooi; dat is
namelijk een nogal kritische gemeenschap, stelt Peter Rehwinkel. Ook Van Haersma Buma erkent dit: ‘In
het Westen is er sprake van een grote kritische massa, die zeer geïndividualiseerd is, en het bijna nergens
mee eens lijkt te zijn. Daar moet je je niet over verbazen, dat is nu eenmaal een gegeven. Het is vooral
belangrijk dat je je identificeert met de ‘colour locale’ die er is. Je kunt wel vooruit lopen, maar je moet niet
teveel op de troepen vooruit willen lopen. De aard van de bevolking bepaalt de ruimte die je hebt. Daar
binnen vul je in en stuur je ook.’.
Jacques Wallage geeft aan het niet moeilijk te vinden een samenbindende leider te zijn in een samenleving
die een hoge diversiteit kent. Wel vind hij het ingewikkeld als het gaat om medeverantwoordelijkheid op
beleidsonderdelen die gevoeliger of controversiëler liggen. De burgemeester van Groningen geeft het
voorbeeld van de plannen voor het stadshart, waar een referendum voor is uitgeschreven. Men vraagt zich
dan af of de burgemeester alleen procesbewaker is, of wil dat burgers voor het plan stemmen. ‘Ik ga het
plan verdedigen. Sommige vinden dat ik daarmee de burgervader rol schaad.’ Wallage concludeert: De
verbindende rol is dus niet moeilijk, maar het wordt pas lastig als een burgemeester in polemieken positie
in gaat nemen.’
66

De mate van kritiek die een burgemeester bij het uitdragen van identiteitsbepalende waarden krijgt en de
mate waarin maatschappelijke uitsluiting kan ontstaan bij het formuleren van een gemeenschappelijke
identiteit zal afhangen van de mate van abstractie. De burgemeester van Zoetermeer, Jan Waaijer
verwoordt dit als volgt: ‘Bij algemene formuleringen zal een burgemeester minder kritiek ontvangen dan
als hij ‘kruidiger’ spreekt. Daar moet een burgemeester rekening mee houden.’ Waaijer vervolgt: ‘Op dit
moment wordt in Nederland, na de moord op Theo van Gogh, de discussie gevoerd waarin mensen
zeggen dat alles maar gezegd moet kunnen worden vanuit de vrijheid van meningsuiting. Maar ik vraag me
af, of je iemand wel kwalijk mag nemen dat hij een laag incasseringsvermogen heeft. Het is mijns inziens
net als bij een lichamelijke pijngrens, die ligt niet bij iedereen op het zelfde niveau. Waarom zou die
pijngrens dan op geestelijk gebied wel overal en bij iedereen het zelfde moeten liggen?’ Juist een
burgemeester moet zich bewust zijn van de gevolgen die zijn woorden in de gemeenschap hebben.
Hoewel een bepaalde abstractie in het uitdragen van een gemeenschappelijke identiteit misschien minder
snel tot kritiek leidt, pleit Van Haersma Buma wel voor duidelijkheid. ‘De boel bij elkaar houden is lastig
als je er onduidelijk in bent, als je het doet met pappen en nathouden en niet helder bent. Je moet kunnen
zeggen, luister eens, we leven hier in Nederland, we hebben door de jaren heen een cultuur opgebouwd,
dit of dat moet gebeuren, we doen het samen, maar wel binnen deze grenzen’, aldus de burgemeester van
Leidschendam-Voorburg.
Hoewel in deze tijd de conflicterende waarden binnen een gemeenschap vooral op multiculturele zaken
betrekking lijken te hebben, mag de noodzaak tot samenbinding op andere terreinen niet over het hoofd
gezien worden. ‘Ook de kloof tussen jong en oud dient een burgemeester te helpen overbruggen’, zegt de
burgemeester van Rijswijk, Ineke van de Wel. Verder kunnen religieuze principes het voor de
burgemeester lastig maken om er voor iedereen te zijn, zeker als persoonlijke opvattingen en
partijpolitieke verwachtingen op de achtergrond mee spelen, zoals bij de burgemeester van het streng
gereformeerde Hardinxveld-Giessendam. ‘Door mijn politieke achtergrond, word ik door een deel
bekeken als ‘dat is die SGP burgemeester’. Er wordt een bepaald etiket op je geplakt. Ik ga daar
ontspannen, zeker niet krampachtig, mee om. Ik heb een privé mening, maar ik sta voor wie en wat dan
ook open. Toen er dodenherdenking op zondag was, wilde het niet-confessionele deel van de
gemeenschap dat ik daarbij was en dat heb ik dan ook gedaan. Een deel van de gemeenschap was daar blij
mee en een ander deel niet. Voor mij persoonlijk is het minder een dilemma dan voor de mensen zelf.
Een ander voorbeeld was de winkelopenstelling op zondag. Ik heb toen gezegd dat ik er persoonlijk niet
voor was, niet alleen vanuit mijn levensovertuiging, maar ook vanuit een economische invalshoek.
Daarnaast zou het ongepast zijn vanuit de cultuur van deze gemeente om de winkels op zondag open te
stellen, overigens werd dit ondersteund door de raad. Op zo’n moment zet je een piketpaaltje neer zonder
op scherp te staan.’
Voorspellingen omtrent het gekozen burgemeesterschap
De meeste burgemeesters zien de identiteitsvormende, maar vooral de politieke rol groter worden,
vanwege het mandaat van de bevolking wat de burgemeester dan heeft. ‘De gekozen burgemeester zal zich
duidelijker gaan profileren; zeker als de burgemeester zijn eigen wethouders mag kiezen, waar ik op zich
voor ben, zou dat wel eens niet kunnen stroken met wat de raad wil’, zegt Ineke van de Wel. De mate
waarin de ruimte voor een burgemeester toeneemt, hangt dus af van zijn positie ten opzichte van het
college, maar ook ten opzichte van de raad. ‘Als een burgemeester nu iets wil wat de gemeenteraad niet
wil, wordt hij ook meteen afgebrand. Maar als gekozen burgemeester zal je meer je mening geprononceerd
uitbrengen,’ aldus Van Haersma Buma.
Tegelijkertijd stellen de meeste burgemeesters, zowel de voor als tegenstanders van de gekozen
burgemeester, dat de samenbindende rol kleiner zal worden. Peter Rehwinkel stelt: ‘Als benoemde
burgemeester ben ik van niemand; ik sta boven de partijen. Een direct gekozen burgemeester zal echter
veel meer onderdeel zijn van de politieke strijd. De samenbindende rol zal men minder snel accepteren.
Een gekozen burgemeester heeft een scherper profiel, want hij moet zich over veel zaken wel politiek
uitspreken tijdens de verkiezingen. Daardoor zal hij minder boven de partijen kunnen gaan staan.’ Het
vermogen van een burgemeester om te kunnen samenbinden zal afhangen van hoe politiek zijn functie zal
zijn, benadrukt Van de Wel: ‘Des te politieker zijn functie wordt, des te minder zal hij een verbindende
leider kunnen zijn.’
67

Noordergraaf denkt dat de samenbindende rol bij een gekozen burgemeester erg veel schade wordt
toegedaan. ‘Het grote goed van de huidige burgemeester is dat hij tussen de raad en het volk staat; hij is
daarmee meer een bestuurder. Als hij gekozen wordt is hij meer een politicus. Ik denk dat een groot deel
van de bevolking daar niet op staat te wachten. In de gemeente ziet men mij als een burgervader. Ik zie
hen ook als gezin waar ik de vader van mag zijn met alle kleurrijke schakeringen die daarin een rol spelen.
Als er iets aan de hand is gaan burgers niet naar een wethouder, maar naar de burgemeester. De
verbindende rol kan veel beter worden vervuld als hij benoemd is. De tegenstellingen zullen duidelijker
gecreëerd worden. Ik vraag me af of dat gezien de pluriformiteit van de samenleving verstandig is, want ik
ben vanuit de democratische gedachtevorming voor een zekere mate van afspiegeling in het bestuur.’
Opvallend is dat Wallage duidelijk een andere perceptie heeft van het samenbindend vermogen van de
gekozen burgemeester, dan de andere respondenten. ‘Ik denk dat er zal gebeuren wat je in Amerika wel
ziet bij de presidentsverkiezingen. Bij de aanloop naar de verkiezingen is de betrokkene in de aanloop heel
erg polariserend ten opzichte van zijn tegenstanders. Is hij eenmaal president dan probeert hij de president
van alle Amerikanen te zijn. Zo geloof ik ook dat je in Nederland gemakkelijker gekozen wordt als men je
als een betrouwbare burgervader ziet, dan wanneer ze je als een gehaaide politicus zien. Als we
verkiezingen krijgen in Nederland, dan zal het over de verschillende programma’s en hun visies voor de
toekomst van de stad gaan, maar feitelijk zullen de burgemeesters die een samenbindende uitstraling
hebben en maatschappelijke vraagstukken op een brede manier weten te vertalen en dus burgermeesterlijk
zijn in de klassieke zin van het woord, een betere kans hebben en eerder gekozen worden. Dus het zou zo
kunnen zijn, dat waar je politisering verwacht, je eigenlijk integratieve uitstraling krijgt.’
Wallage vervolgt zijn betoog over zijn inschattingen van de toekomst en verplaatst zich in de situatie dat
hij eventueel zelf aan de verkiezingen mee doet. ‘Als ik het zou doen, wat ik nog niet weet, dan zou ik het
doen op wat in de Amerikaanse presidentsverkiezingen ‘rose garden’ wordt genoemd, dat wil zeggen; je
moet vooral campagne voeren in de achtertuin van het Witte Huis, je moet vooral campagne voeren als
president en niet als politicus. Ik zou de burgemeester willen zijn van iedereen en ik heb niet de behoefte
om de Partij van de Arbeid man uit te hangen, hoewel dat electoraal in deze stad helemaal niet zo risicovol
is, want we zijn nog steeds een heel progressieve stad.’
7.2 Media-isering en expressief leiderschap
Nederlandse burgemeesters zien de rol van de media steeds groter worden in de lokale politiek. De
invloed van de media is nu al groot en zal volgens de burgemeesters bij een gekozen burgemeester alleen
maar groter worden.
‘Of je het als burgemeester nu wilt of niet, de macht van de media wordt groter; ze kunnen je maken of
breken’, zegt Ineke van de Wel. Het belang van een goede beeldvorming neemt toe. Volgens burgemeester
Van de Wel vraagt dit om een bewustere aanpak. ‘Ik vind dat er bewuster als burgemeesters om moet
worden gegaan met het creëren van beeldvorming. De media spelen een essentiële rol in je bestuur van de
gemeente. Vooral omdat in de media het negatieve nieuws overheerst. De burgemeester moet dan het
beeld bijstellen door actief aan te bieden wat goed lukt. We moeten ons meer bewijzen en we hebben wat
dat betreft een inhaalslag te maken.’
Wallage spreekt over het ontstaan van een mediacratie in onze samenleving. ‘Vroeger rapporteerden de
media wat er in de politiek gebeurde, nu is er wat er in de media gebeurt politiek. Dat betekent dat wat er
feitelijk in de gemeenteraad of wat er feitelijke in de gemeente gebeurt, er veel minder toe doet, dan wat er
voor beeld in de media blijft hangen. Dat is wat er gebeurt als we spreken over mediacratie. De media zijn
de publieke ruimten waarin vertrouwen wordt gewonnen of verloren. De politiek heeft zich verplaatst
naar het marktplein, de media. Op dat marktplein werken allemaal invloeden die je voor een deel niet in de
hand hebt. De commercie voert een knokpartij om kijkers en lezers die zo immens is, dat de kwaliteit van
de media daar geweldig onder te lijden heeft.’
Door het toegenomen belang van de media moeten burgemeesters een regiefunctie hebben in de omgang
met de pers, betogen burgemeesters, zoals burgemeester Noordergraaf. ‘De mening van burgers wordt
bepaald door de pers en de juristen. De burgemeester moet een goede relatie hebben met de pers; niet
bang zijn of weglopen. Ik zeg altijd ‘Ik heb een eerlijke boodschap te vertellen, dus kom maar op’.
Natuurlijk proberen ze het nieuws op een bepaalde manier te brengen, maar ik zoek ook zelf de pers op,
en daarmee laat je zien dat je regie wilt voeren, want dat moet je als burgemeester ook hebben. We hebben
hier elke maand een persbijeenkomst en daarin zit het college aan tafel met de pers, zodat je de gemeente
68

aan de voorkant presenteert naar de pers toe. Daarnaast mogen ze mij altijd bellen, daarmee geef ik aan de
pers een signaal af dat de burgemeester, een representant is van de gemeente.’
Alle burgemeesters zeggen dat het noodzakelijk is om een goede relatie me de pers te hebben, zodat een
burgemeester ook pro-actiever zijn verhaal en beeldvorming in de media kan neerzetten, hoewel Hannie
Groen dat nuanceert en een meer terughoudende houding naar de pers principieel wenselijk vind. ‘Ja het
gaat om beeldvorming, maar als je journalisten als een verlengstuk van je voorlichting gebruikt gebruik je
ze niet goed, je moet ruimte geven voor hun opiniërende rol.’
Hoewel het contact met de burger via vele kanalen verloopt, zoals radio, televisie, kranten en internet, is
het voor kleinere gemeenten moeilijker om in de media voldoende zichtbaar te zijn, stellen veel
burgemeesters. Vaak zijn de lokale kranten het belangrijkste middel om burgers te informeren en om
zichtbaar te zijn. Van Haersma Buma stelt dat huis-aan-huisbladen voor een kleine gemeente de enige
vorm is waarbij het lokaal bestuur de hoeveelheid publiciteit kan krijgen die het graag zou willen. ‘Televisie
speelt voor mij nauwelijks een rol. Voor RTV-West moet ik eerst een crisis initiëren om daar op te komen,
dus dat is geen middel. Dan heb je de regionale kranten. Je moet je bewust zijn, dat de lezersgroep daarvan
beperkt is, en vaak een beetje elitair, dus dan weet je de doelgroep en hoe je die het best kunt benaderen.
In de huis-aan-huisbladen heb je een vast gedeelte ingeruimd voor communicatie als gemeente voor lokaal
politiek nieuws. In de media gaat het om het verkopen van je persoon, en het verkopen van je product.
Dus het verkopen van de leden van het college en de verkoop van hun product. Wij maken afspraken over
wanneer je een wethouder in zet en wanneer je die publiciteit trekt. Nu hoef ik dat vaak niet te doen, want
waar ik kom regelen de organisaties die ik bezoek de publiciteit al. Dus in de huis-aan-huisbladen kan hij
zijn publiciteit zo halen.’
Anders lijkt het er aan toe te gaan bij Jacques Wallage, burgemeester van een grote stad, en iemand die de
omgang met de media vanuit zijn Haagse periode goed kent. ‘Ik weiger iedere afspraak voor regionale
televisie, omdat ik weiger als testbeeld te fungeren. Ik vind het vreselijk dat Groningers dan twee of drie
keer per dag hun burgemeester op het beeld voorbij zien komen. Dat vind ik dus echt niks. Ik denk dat ik
een beetje een uitzondering ben, omdat ik een landelijke politieke loopbaan achter de rug heb en daardoor
makkelijker toegang tot de landelijke media heb.’
Expressief en krachtig leiderschap
Een behoefte aan expressief en krachtig leiderschap wordt door de Nederlandse burgemeesters erkend en
de noodzaak wordt ervan onderschreven. Burgemeesters moeten een goede verschijning in de media
kunnen maken. ‘Als burgemeester kun je je in ieder geval niet permitteren om geen uitstraling te hebben.
Je zou willen dat het niet zo was maar daar ontkom je niet aan. Je moet je profileren als een leider en laten
zien dat je meer bent dan een lintendoorknipper’, stelt Ineke van de Wel.
Jacques Wallage herkent de roep om een krachtige en expressieve leider ook vanuit zijn werk als voorzitter
van de staatscommissie over overheidscommunicatie. Er is volgens Wallage zeker behoefte aan een
krachtiger leiderschap. In het rapport van de overheidscommissie werd onder andere geformuleerd dat er
behoefte is aan ‘interactief democratisch leiderschap’ een term die drie dimensies bevat en in de richting
komt van expressief leiderschap. Wallage legt de drie dimensies uit: ‘Interactief in de zin dat er een
bestuursstijl wordt gehanteerd die uitdaagt tot dialoog. Democratisch in de zin dat je ook echt draagvlak
en meerderheid moet hebben. Maar wel leiderschap, namelijk, je moet wel zeggen waar het heen moet.
Die drie dimensies moeten eigenlijk samenvallen.’
Pim Fortuyn heeft een weg vrij gemaakt voor een ander type leiderschap, stelt Wallage. Je zou kunnen
zeggen dat het Fortuynisme met name het afrekenen is van politici die onvoldoende interactief zijn en die
onvoldoende democratisch zijn. Ik denk dat het minder zit in populistische zichtbaarheid in de media, als
wel in professionaliteit die te maken heeft met inhoudelijke zichtbaarheid. Je moet ergens voor staan en
wel degelijk een visie hebben. Maar de moderne burgemeester moet procesgericht zijn en minder op het
product, zijn eigen ideeën. Dus het idee van die ‘Macher’, zoals Leers wordt beschouwd, is uiteindelijk niet
wat in het gekozen burgemeesterstijdperk zal overleven, omdat daar veel te veel de politieke belofte in
door klinkt. Het moet meer zo zijn dat je de zorgvuldige inrichting van het proces verzorgt. Hij moet wat
mij betreft de democratische verkeersleider zijn, meer dan de eerste piloot. Hij is de midvoor en de coach
van het democratische proces. Ik denk dat dat meer bij deze tijd past dan ‘Ik zal u wel even brengen naar
het land dat ik u beloofd heb’. Ik heb daar grote angsten voor.’
69

Charisma zou Wallage liever niet als competentie willen formuleren voor het leiderschap van
burgemeesters. ‘Charisma is een verraderlijk woord. Je zou kunnen zeggen dat het woord warmte op
roept, het roept positieve emotie op, je volgt iemand om dat je in hem gelooft en omdat je hem
sympathiek vind. Fortuyn was heel provocatief, heel geestig en heel erg zichzelf. Hij was daardoor een
mediafenomeen en had charisma. Maar dat is absoluut geen randvoorwaarde om een geloofwaardige
burgemeester te zijn. De randvoorwaarde is wel dat je in staat moet zijn, maar dat je ook bereid moet zijn
om op de buis echt toelichting te geven van waar je mee bezig bent. Je moet mensen een serieuze kijk
geven in waar je mee bezig bent.’
Volgens Van Haersma Buma is de roep om krachtig en expressief leiderschap er zeker, maar moeten
mensen dat leiderschap in Nederland ook accepteren; het krachtige leiderschap moet meer kunnen zijn
dan de waan van de dag. ‘We willen sterke leiders, maar als iemand wat vindt wordt hij ook weer heel snel
aan zijn jas naar beneden getrokken. Je bent voor slagend leiderschap erg van de media afhankelijk. Van
Aartsen wordt het ene jaar gekozen als beste politicus en het jaar daarna als slechtste.’
Burgemeesters moeten zich afvragen of ze wel het juiste type zijn als ze constateren dat een krachtiger
leiderschap gewenst is in de samenleving, waarschuwt Hannie Groen. ‘Je moet als burgemeester vragen
stellen als ‘Wie ben ik?’ en ‘Wat vind ik belangrijk?’. Burgemeester Leers van Maastricht is zeker een sterke
en expressieve leider en hij scoort goed, maar het is niet mijn stijl. De behoefte is er zeker, maar je moet
het dichtst bij jezelf blijven. Ga geen Leers spelen als dat niet in je zit’
De toegenomen media aandacht leidt er toe dat de politiek meer gaat om persoonlijkheid dan om inhoud,
vrezen de meeste burgemeesters. Dat proces zal bij een gekozen burgemeester alleen maar toenemen.
‘Toen we hier bestuurlijke problemen hadden, merkte ik dat het in de pers alleen maar ging over de
persoonlijkheden en niet over het onderwerp van geschil’, zegt burgemeester Noordergraaf. ‘Bovendien
merk ik dat mensen vaak alleen de koppen lezen en niet een heel artikel in de krant. Dat betekent dat het
algemene beeld en de algemene vorm waarin iets gebeurt vaak belangrijker is. Er is een groot risico voor
populisme als de burgemeester gekozen wordt. Het zal er over gaan of iemand goed en aantrekkelijk over
komt. Daarmee zie ik ook een oppervlakkig bezig zijn van onze samenleving. Ik doe zeker mee aan de
verkiezingen, want het moet niet zo zijn dat je gekozen burgemeester afhangt van het systeem. Maar het
kan zo zijn dat ik verslagen wordt door iemand vanuit de cabaretwereld of vanuit de kroeg.’
Wallage heeft een groot vertrouwen in de kiezer en ziet het gevaar van populisme niet heel sterk aanwezig.
‘Ik denk dat de kiezers niet gek zijn. Ook al vinden ze je als persoon sympathiek, je kunt wel degelijk
programmatisch door de mand vallen. Het is niet zo dat als je een behoorlijke goodwill hebt dat je je maar
ieder standpunt, of geen standpunt kunt permitteren. Ik denk dat de kijker en de lezer vele malen
volwassener is dan in redeneringen wordt verondersteld als: ‘Het gaat er alleen maar om of iemand aardig
wordt gevonden.’ Dat vind ik een enorme onderschatting van de kiezer.’
Ook zegt Wallage geen aanhanger te zijn van de theorie dat de persoon los beoordeeld kan worden van de
inhoud. ‘Het is wel zo dat je het vaak heel moeilijk hebt om de inhoud überhaupt aan de orde te krijgen. Ik
krijg per maand drie a vier uitnodigingen om aan nationale televisiespelletjes mee te doen. Die weiger ik
allemaal, omdat ik vind dat ik niet in die context moet optreden. Vervolgens moet je hopen dat je wordt
uitgenodigd over de onderwerpen die voor jou wel belangrijk zijn, om daar iets over te mogen vertellen,
maar dat valt vies tegen en dan heb ik nog niet eens te klagen over toegang tot de media. Dus de aandacht
voor de persoon is nog niet eens het probleem, maar de grenzenloze oppervlakkigheid waardoor serieuze
vraagstukken sowieso minder aandacht krijgen. Daar leidt de burgemeester van de grote stad wel onder,
omdat ieder rel, iedere opgewonden berichtje breed wordt uitgemeten.’
Autoritair leiderschap
Hoewel burgemeester Rehwinkel het nodig vindt dat leiderschap sterker en expressiever wordt, is volgens
hem een dergelijk leiderschap niet zonder gevaren voor een gekozen burgemeester. ‘Er kleeft een risico
aan een dergelijk leiderschap. In de verkiezingen moet je je sterker gaan profileren, je moet de
verkiezingen in en gaan doorduwen.’ Die expressieve leiderschapsstijl zou ook wel eens op veel tegenstand
kunnen stuiten’, voorspelt Rehwinkel.
Burgemeesters zullen minder gaan samenbinden in hun contacten met allerlei leiders van organisaties en
meer voor zichzelf gaan als ze gekozen zijn, stelt Ineke van de Wel in een vooruit blik op wat komen gaat.
‘Vroeger had ik veel respect voor mensen in mijn politieke omgeving als ze iets niet goed kunnen en dan
70

probeer ik ze te helpen. Maar als ik straks gekozen ben, dan zeg ik: ‘Ik spring niet meer voor je in’.
Burgemeesters zullen minder de verbinder zijn.’ Burgemeester Waaijer stelt: ‘De roep om een sterke en
expressieve leider is iets dubbelzinnigs. Voor een Giuliani en een Opstelten is dat te begrijpen, maar hoe
werkt dat in Sliedrecht? Krachtig en expressief leiderschap is vooral gewenst bij crisissituaties, maar verder
zijn wij vooral het land van met elkaar en bij elkaar’.
Dat een gekozen burgemeester te autoritair gaat worden, is de angst van Arie Noordergraaf. Vooral omdat
belangengroepen heel veel druk op de burgemeester gaan uitoefenen, stelt Noordergraaf. Jan Waaijer ziet
ook dat een burgemeester in zijn samenwerkingsnetwerken eerder dominant zal worden. ‘Je wordt als
gekozen burgemeester eerder dominant, omdat je een overlever wordt. Als je maar die 51 procent van de
kiezers achter je hebt. De beroepsethiek van een benoemde burgemeester is dat je er voor iedereen bent,
maar bij een gekozen burgemeester ga je voor de meerderheid.’ Burgemeesters moeten altijd bouwers aan
de gemeenschap blijven, vind Waaijer. ‘Daar zijn nu al misverstanden over. ‘Er is een schijntegenstelling
tussen beheergemeenten en groeigemeenten. Fysiek aan een gemeente bouwen is één, maar bouwen aan
een gemeenschap is een tweede en is zowaar moeilijker. Wat vaak vergeten wordt is dat iedere
burgemeester moet bouwen aan gemeenschapsvorming. We hebben van daaruit géén behoefte aan een
macho leider, maar aan een dienende leider. Gezag hebben is belangrijk, maar aan macho-achtige of
schreeuwerige leiders niet. Iemand als Herman Heinsbroek riep veel afschuw op en Fortuyn sprak bij éénzesde
deel van de bevolking aan, maar bij velen ook niet.
Gekozen burgemeesters die denken dat ze meer een expressieve en sterke leider moeten zijn, hebben
meestal geen goed beeld van zichzelf, zegt Hannie Groen. ‘Als je erg denkt dat je expressief moet zijn, dan
wordt je autoritair, dat weet ik zeker. Als je met respect met samenwerkingspartners omgaat en goed
luistert dan is dat risico er niet. En als je niet per se herkozen wilt worden, hoef je je ook niet zo duidelijk
te profileren.’
In tegenstelling tot de meeste burgemeesters zien Jacques Wallage en Michiel van Haersma Buma geen
gevaar voor te dominante of autoritaire leiders bij een directe verkiezing van het ambt. Volgens Van
Haersma Buma passen autoritaire leiders niet in de Nederlandse cultuur: ‘Nee, in Nederland krijg je daar
de kans niet voor. Dit is een land van compromis en consensus. Mensen die zo zijn, worden direct naar
beneden getrokken en koud gemaakt. Dus je kunt je afvragen: Opstelten, Deetman of Wallage, zijn die nu
autoritair? Ja, op hun eigen manier wel. Maar ze blijven afhankelijk van hun omgeving in wat ze kunnen
presteren.’
Van Haersma Buma ziet wel dat er uitgesproken burgemeesters zijn in zijn contact met collega’s. ‘Ik ben
zelf ook een uitgesproken burgemeester. De vraag is voor een burgemeester hoe vind je elkaar zodat je
kunt bereiken wat je wilt voor de bevolking, want die wil niet dat je een beetje ruzie zit te maken en zit te
botsen, want daar hebben ze ook niks aan. We hebben hier net een gemeentelijke herindeling gehad. Dat
is een kwestie van je dreunt wat tegen je burgemeester van je buurgemeente Den Haag aan en hij tegen
jou. Dat hoort ook in dat spel, want als je al meegaat ben je al weg. Als je al begint van ‘Joh, het maakt me
niet uit, hier heb je mijn hele gemeente’, dan zegt die bevolking ‘Ben je nou helemaal van de ratten
besnuffeld!’. In zo’n onderwerp mag je tegen elkaar aan botsen, maar als het gaat om gemeenschappelijke
belangen dan zoek je de oplossing samen en leg je die oplossing aan de gemeenschap uit.’
Jacques Wallage verwacht dat de bevolking er voor zal zorgen dat gekozen burgemeesters in zijn geheel
niet te autoritair zullen zijn, ook in hun contacten met andere leiders. ‘Als je naar de cijfers kijkt van het
onderzoek naar de beste burgemeesters, wat ik heb kunnen inkijken, dan zie je dat Ivo Opstelten en Gerd
Leers op zeventig procent zitten als er wordt gevraagd ‘Zou je op hen stemmen?’ en Job Cohen en ik rond
de vijftig procent. Job en ik zijn representant van de meer bestuurlijke en integratieve burgemeester en
Gerd Leers en Ivo Opstelten zijn wat meer activistische, meer politieke en misschien meer populistische
burgemeesters. Die zijn dus populairder volgens de laatste enquête. De vraag is, in mijn ogen, of
uiteindelijk, na een paar rondes, de integratieve burgervaders toch niet de overhand hebben. Ik verwacht
dat wel.’
7.3 Beeldvorming en verantwoording
Dat burgemeesters met hoge verwachtingen worden geconfronteerd wordt door iedere burgemeester
erkend, maar daarnaast wordt er ook geattendeerd op de zogenaamde machtsincongruentie van een
burgemeester. ‘Je wordt meer macht toegediend van buiten het stadhuis dan je van binnen hebt,’ zo
vertaald Waaijer de machtsincongruentie. Ook Wallage spreekt hierover: ‘Er is een discrepantie tussen wat
71

mensen verwachten en de feitelijke bevoegdheden van een burgemeester. Je bent minder machtig dan de
burger denkt.’ Volgens Wallage is dit één van de grootste problemen van het huidige burgemeestersambt
en een belangrijke reden waarom men de burgemeester wil gaan kiezen en meer invloed wil geven. ‘Ik heb
gemerkt dat men van mij van buiten af dingen verwacht die ik in het interne proces niet bij benadering kan
waarmaken’, aldus Jacques Wallage.
De geconstateerde machtsincongruentie leidt er toe dat burgemeesters verwachtingen naar realistische
proporties moeten terugbrengen. Burgemeesters hebben een rol in ‘het managen van teleurstellingen’ en
moeten - hoe vervelend dat ook is - regelmatig ‘nee’ kunnen zeggen, zo stellen de burgemeesters. Een
burgemeester moet impopulaire beslissingen durven te nemen, stelt Van Haersma Buma. ‘Je moet waar
nodig ‘nee’ zeggen, en streng zijn. Als je er bent om het mensen naar de zin te maken is het een hele saaie
baan; er hoort ook een stukje strijd bij.’
Van Haersma Buma stelt dat de verschillende posities van een burgemeester daarbij bepalend zijn en om
een andere uitleg vragen. ‘Je wisselt vaak van rol in de verschillende omgeving waarin je zit. Als ik
voorzitter van het college ben, dan heb ik een andere rol dan dat als ik voorzitter van de raad ben. Dat
moet je ook scherp uit elkaar houden, want mensen kunnen het onderscheid vaak niet zien. Die denken
‘dat is de burgemeester’. Ik ben hier anders, dan als ik in de wijk bezig ben. Voor de gekozen burgemeester
zal dat ook lastig zijn. Een van de rollen die je daarom bij een gekozen burgemeester naar mijn mening
moet beëindigen is het voorzitterschap van de raad, zeker nu de dualisering er is.’
De mate waarin burgemeesters dingen kunnen beloven of burgers moeten teleurstellen hangt af van zijn
bevoegdheden en zeggenschap over zijn college; als een gekozen burgemeester zijn wethouders mag
benoemen en ontslaan zal hij zijn beloften eerder kunnen waarmaken en dingen daarom gemakkelijker
kunnen beloven dan nu het geval is. Jacques Wallage stelt dat in de huidige situatie de burgemeester soms
weinig macht heeft, ondanks zijn medeverantwoordelijkheid voor beleid. Soms wil het college iets wat jij
niet wilt. Dan kun je dat bijna niet als een minderheidsstandpunt naar buiten brengen, want dat tast enorm
je samenbindende mogelijkheden aan. Dus je maakt je eigen opvattingen dan ondergeschikt. Je moet dat
vervolgens verdedigen. Als staatssecretaris moest ik ook binnen de ‘boundries’ van de ministeriële
verantwoordelijkheid blijven, maar verder was je wel politiek eigen baas. Als burgemeester beschik je over
minder mogelijkheden en bevoegdheden.’
Daarnaast hangen de mogelijkheden van een burgemeester om dingen te realiseren af van hoe er wordt
gestuurd binnen het ambtelijke apparaat. Wallage zegt hierover: ‘De spanning tussen een autonome
ambtelijke organisatie die zijn eigen wetten en eigen normen kent en een politieke bestuurder die ‘zegt wat
hij denkt en zal doen wat hij belooft’, is enorm. Ik ben erg voor de ambtelijke organisatie, maar je moet
wel buitengewoon secuur met die ambtelijke organisatie overweg gaan, want anders gebeurt er niks. Die
spanning tussen die man op de markt die zegt: ‘Daar wil ik heen’, en een burgemeester die dat probeert
echt te leveren, is een knokpartij binnenshuis.’
Reflectie en interne correctiemechanismen
De druk van verwachtingen is volgens burgemeesters groot en legt volgens sommigen een grote druk op
hen. Het maakt de positie van een burgemeester soms eenzaam en het is dan moeilijk om over hun
leiderschap te reflecteren met anderen. Burgemeesters zijn geneigd te stellen dat zij zelf zeer ontvankelijk
zijn voor feedback op hun leiderschap, maar dat andere burgemeesters over het algemeen er weinig of veel
minder voor open voor staan. ‘Ik merk onder burgemeesters veel sterk en stoer gedrag. Ze zijn vaak
weinig kritisch naar zichzelf. Ook in de discussie omtrent de gekozen burgemeester merk ik dat collega
burgemeesters doen alsof ze de ‘redder des vaderlands’ zijn’, zegt Michiel van Haersma Buma. ‘Ik denk dat
het open staan voor reflectie onder burgemeesters erg tegenvalt. Burgemeesters zijn beter in optreden, dan
in aftreden. Ik heb zelf mijn publieke functies meestal zo’n acht jaar uitgevoerd. Bij mensen die langer
blijven zitten merk je dat het afbreukrisico sterk toeneemt’, aldus Jacques Wallage. ‘Het valt mij op dat de
gemiddelde burgemeester behoorlijk arrogant is en erg met zichzelf ingenomen; hun houding maakt hen
gevoeliger voor machtsmisbruik’, stelt Hannie Groen.
Vrouwelijke burgemeesters staan echter meer open voor feedback dan mannen, gelooft Ineke van de Wel.
‘Vrouwen hebben het beter dan mannen omdat ze opener met elkaar omgaan.’ Volgens Van de Wel
hebben vrouwen wel meer te maken met jaloezie. ‘Als vrouw heb je te maken met mensen in je omgeving
die je het burgemeesterschap niet gunnen. Als vrouwelijke burgemeesters vraag je wel eens aan elkaar:
72

‘Heb jij een Laila in de raad?’ Daar bedoelen we mee of je iemand in de raad hebt zitten die het je altijd
lastig maakt omdat ze je het succes niet gunt. Dus ook al doe je het goed, je krijgt altijd kritiek.’
Reflectie vanuit de omgeving wordt door burgemeesters uit verschillende hoeken aangewend. Familie,
collega’s of ambtenaren, allen vervullen zij een noodzakelijke rol in het geven van feedback stellen de
burgemeesters. Vooral familie, partner of kinderen hebben hier een onbetwist aandeel in. De rol van de
ambtelijke organisatie verdient echter een nadere toelichting.
Veel burgemeesters benadrukken de rol van goede feedback vanuit de ambtelijke organisatie.
Burgemeesters hebben soms vertrouwensfiguren in de organisatie die een belangrijke rol in het geven van
reflectie vervullen; het zijn vaak bepaalde individuen uit de organisatie. ‘Ambtenaren zijn over het
algemeen erg loyaal, je moet ze wel prikkelen om reflectie te krijgen,’ zegt Hannie Groen. Voor Arie
Noordergraaf is de belangrijkste persoon voor eerlijke feedback zijn bestuurssecretaresse. ‘Mijn
bestuurssecretaresse die weet alles van mij, en is een vertrouwenspersoon. Ze weet wie je bent en hoe je
van binnen er uit ziet,’ aldus Noordergraaf.
Jacques Wallage zegt de reflectie van en paar individuen bewust te organiseren. ‘Als je vraagt: ‘Hoe weet je,
dat je je werk goed doet?’, en: ‘Wie praat daar over met jou?, dan heb ik één ding gedaan en dat is jonge
mensen om mij heen gepoot. Echt jonge mensen. Ik heb nu een bestuursadviseur van 26 die geschiedenis
heeft gestudeerd. Toen hij binnenkwam sloeg iedereen hier stijl achterover en dacht: ‘Wat krijgen we nu?,
Wat zullen we nu meemaken? Dit is de belangrijkste adviespost in dit stadhuis!’ Dit heb ik ook altijd
gedaan bij Onderwijs. Ik heb altijd jonge mensen om me heen verzameld en die getraind op ‘Zeg me wat
je vindt’. Maar dat is altijd een heel klein groepje. In Den Haag noemde ze dat spottend mijn hofhouding,
overigens zeer onterecht. Maar die mensen moeten de ruimte krijgen om na afloop van een vergadering te
zeggen: het zou de volgende keer geweldig helpen als je luistert in plaats van praat. Het gaat dus om jonge
mensen die van buiten komen en dus kunnen denken, ‘Wat gaat het allemaal raar hier.’
Volgens Jacques Wallage is het de vraag of burgemeesters in hun werkomgeving mensen kunnen
organiseren die kunnen zeggen wat ze echt vinden. Dat moeten burgemeesters zelf doen, maar Wallage
pleit wel voor een sterk autonoom ambtelijk apparaat. ‘Vernietig de ‘civil service’ gedachte niet. Ik bepleit
met hartstocht voor het niet politiseren van de ambtelijke organisatie, want daar zit ook een
‘countervailing partner’; die moeten je de wakken in het ijs laten zien. Als je wilt dat de ambtelijke
organisatie je slaafs volgt en probeert alleen je eigen dingen door te zetten, dan ga je de mist in. Een zeer
belangrijke ‘countervailing partner’ tegen ijdelheid is in feite een professionele ambtelijke organisatie.’
Van buiten de ambtelijke organisatie kan een coach een rol spelen in het begeleiden van burgemeesters in
hun leiderschap. Michiel van Haersma Buma heeft in tegenstelling tot de meeste burgemeesters al jaren
een professionele coach. ‘Ik doe al jaren een coachingstraject. Ik vind dat voor vanuit een professionele
instelling van een burgemeester wel nodig. Ik heb het ook voor al mijn wethouders geregeld. Ik raad het
iedere burgemeester aan, maar opleggen werkt uiteraard niet. Bij iedere werknemer besteden we
ontzettend veel geld aan training en begeleiding, dus waarom voor een wethouder of een burgemeester
niet?’
Jacques Wallage gelooft wel in de waarde van een coach, maar ziet ook nadelen. ‘Ik vermoed dat die
mensen wel over een aantal attitudes, en over een aantal werkwijzeachtige dingen verstandige dingen
kunnen zeggen, maar te weinig verstand van het vak hebben. Ik zou heel achterdochtig zijn, als iemand
mij wat zou willen leren maar de hitte van de dag niet kent. Ik heb een soort ingebouwde weerstand tegen
wijsneuzen die denken dat als ze iets nog nooit gedaan hebben dat ze er wel allerlei dingen over kunnen
zeggen. De behoefte aan een coach vooronderstelt dat de ander ook weet wat jij door maakt. Als het gaat
om een coach ben ik meer voor iemand die vanuit een andere professie jou coacht, zoals een psycholoog.’
De reflectie uit een peergroup van collega burgemeesters valt nogal tegen vertellen de meeste
burgemeesters. ‘Reflecteren over je leiderschap doe je niet met een burgemeester uit het dorp naast je’,
zegt Michiel van Haersma Buma. ‘Het is een romantisch beeld dat burgemeesters dat met elkaar doen. Ik
doe wel een zogenaamde ‘Round Table’ met leiders uit het bedrijfsleven en de semi-overheid waarin we
praten we over leiderschap’, aldus Van Haersma Buma. Volgens Hannie Groen zijn intervisie
bijeenkomsten of peergroups nuttig. ‘Ik zie er veel in. Maar het is wel belangrijk hoe zo’n groep wordt
samengesteld; je moet niet teveel wijsneuzen erin hebben.’
‘De echte peergroup, die is echt afwezig’, zegt Jacques Wallage. ‘Ik praat wel vaak met Job Cohen, waar ik
al meer dan dertig jaar bevriend mee ben, maar verder niet met collega’s in een soort peergroup. Dat vind
ik heel jammer. Het NGB zou daar wel een grotere rol in kunnen vervullen. Ik heb één keer met een paar
gemeenten een sessie gehad met burgemeesters en hun gemeentesecretarissen en griffiers en dat ging over
hoe de burgemeester nu werkelijk leiding gaf. Ik geloof dat die goed georganiseerde ‘peerreview’ een heel
73

goede methode zou kunnen zijn, ik ben daar erg voor. Maar je moet het goed voeden en goed organiseren
het moet niet een beetje in- en uitpraten zijn.’
Externe correctiemechanismen en het afleggen van verantwoording
In het eerste deel van deze paragraaf is gebleken dat burgemeesters worden geconfronteerd met hoge
verwachtingen, maar soms tegelijkertijd in een ivoren toren leven waarbij reflectie uit hun omgeving
noodzakelijk is om een goede leider te zijn. Burgemeesters ervaren de druk van verantwoordelijkheid,
maar de vraag is of het afleggen van rekenschap zal toenemen, of veranderen, als de burgemeester
gekozen wordt.
Volgens Peter Rehwinkel zal het afleggen van verantwoording anders zijn als de burgemeester gekozen
wordt; meer een voortdurend debat in het openbaar en in de media. In het huidige systeem speelt de raad
volgens de burgemeesters een corrigerende rol en Arie Noordergraaf wijst erop dat er in de
benoemingsperiode van zes jaar drie keer een evaluatie plaats vindt met de Commissaris van de Koningin.
Veel burgemeesters betogen dat een er een sterke afrekencultuur is, die volgens hen de laatste jaren sterker
is geworden, maar ook bij een directe verkiezing zal toenemen. Arie Noordergraaf geeft hiervan een
voorbeeld: ‘We leven in een geweldige afrekencultuur. Dat heb ik zelf ervaren toen we hier een
bestuurlijke crisis hadden. Anderhalf jaar geleden werd er hier een motie ingediend waarin twee
wethouders naar huis werden gestuurd. Na afloop van de vergadering liep ik de zaal uit en de eerste vraag
die de pers stelde was: ‘Maar burgemeester, wanneer treedt ú af?!’ Dat betekent dat de pers mij ook zag als
onderdeel van het bestuurlijke probleem. Ik denk dat je veel meer als persoon moet gaan laten zien wat je
wel en niet gedaan hebt.’
Burgemeesters zien voor hun functie spanningen in de verwachtingspatronen, de beeldvorming van een
burgemeester en de toegenomen afrekencultuur. Bij een direct gekozen burgemeester is er in de eerste
plaats een grote verantwoording die naar de burger afgelegd moet worden. Jan Waaijer uitte zijn twijfels
over het corrigerende vermogen van de burger: ‘Ik vraag me af in hoeverre de burger wel over het gehele
leiderschap van een burgemeester kan beoordelen. De verantwoording wordt fletser. Het ambitieniveau
van de burger is immers niet heel hoog; de burger wil gewoon rustig wonen en dat de voorzieningen goed
zijn. Daarnaast is de burger teveel op de korte in plaats van de lange termijn gericht’, aldus Jan Waaijer.
Arie Noordergraaf stelt dat de gekozen burgemeester sterk politiek geladen zal zijn en vraagt zich af of er
wel een kwalitatief en inhoudelijk goede beoordeling mogelijk is.
Peter Rehwinkel dicht het volk een groot corrigerend vermogen toe, maar stelt dat men attent moet
blijven op de gevaren van machtsbederf. ‘Enerzijds denk ik dat het democratische proces, de rol van de
volksvertegenwoordiging en de verkiezingen, voldoende correctiemechanismen zijn. Maar er zijn in het
nieuwe systeem grote risico’s van personificering en mannetjes die sterk haantjes gedrag vertonen. Het
afleggen van publieke verantwoording helpt daarbij, maar er blijven risico’s bestaan, daarom moeten we
oppassen dat we niet teveel macht creëren voor de gekozen burgemeester, zeker als de gekozen
burgemeester volgens het presidentiële model wordt vormgegeven.’
Waar burgemeesters als Ineke van de Wel, Hannie Groen of Arie Noordergraaf toch wel bang zijn voor
een groter risico van machtsmisbruik bij het gekozen burgemeesterschap, ziet Michiel van Haersma Buma
dat niet zo snel gebeuren. ‘Machtsmisbruik kan in dit land bijna niet. Je bent afhankelijk van het
budgetrecht van de raad en de verordende bevoegdheden. Op het moment dat je over de schreef dreigt te
gaan zijn er zoveel dingen die je naar beneden trekken. Zoals je raadsleden of je ambtenarencorps. We
willen geen extreem sterke leiders hebben in Nederland; daar houden we helemaal niet van. Natuurlijk zal
er wel eens even chaotisch leiderschap ontstaan als de burgemeester gekozen wordt. Andre Hazes werd
ergens in een gemeenteraad gekozen met weet ik niet hoeveel zetels, maar die sloeg natuurlijk ook geen
deuk in een pakje boter. Als Henk Westbroek zich in Utrecht kandideert wordt hij gekozen, dat geloof ik
wel. Maar de vraag blijft voor burgers naar verloop van tijd toch ‘Wat heeft hij gedaan’. Nu zitten ze in het
college van Utrecht en hebben ze hetzelfde probleem als alle partijen. Het is niet zo eenvoudig van ‘dan
draai ik me even om en dan is Hoog Catherijne heel anders georganiseerd’. Natuurlijk kan het een paar
jaar duren voordat men dat ziet, maar je kunt in die paar jaar nooit heel veel tot stand brengen.’
Noordergraaf vindt dat burgemeesters een behoorlijk incasseringsvermogen behoren te hebben om met
alle kritiek om te kunnen gaan. Tegelijkertijd moet een burgemeester ook zeggen dat het fout is, als er iets
mis is gegaan. Om deze balans in het omgaan met de verantwoordelijkheid van leiderschap te kunnen
toepassen maakt Noordergraaf een onderscheid, waarin hij zegt Ed van Thijn te volgen. ‘Ik maak een
74

onderscheid, dat ik vind dat de burgemeester niet overal verantwoordelijk voor gehouden zou moeten
worden als er in de ambtelijke organisatie een cruciale fout gemaakt wordt en dat de burgemeester daar
conclusies uit zou moeten trekken. Ik vind dat je niet de persoon die verantwoordelijk is ook alles moet
aanrekenen wat er mis gegaan is. Er moet altijd een knip gemaakt worden tussen directe en indirecte
verantwoordelijkheid.’
Als het gaat om de balans tussen kritiek enerzijds ter harte nemen en anderzijds van zich af te laten glijden
geloven veel burgemeesters dat een leider strijdbaar op zijn doel moet af gaan maar wel altijd moet blijven
luisteren. Van Haersma Buma stelt dat een burgemeester soms ook zijn verlies moet nemen, hoewel het
moeilijk is dingen die mislukt zijn te accepteren. ‘Ik heb daar vaak de pest in. Ik wil altijd winnen. Mijn stijl
blijft het zelfde als toen ik sportte; ik heb behoorlijk gehockeyd. Ik heb dan niet de illusie dat ik het nog ga
redden als ik vier-nul achter sta. Dan strijk ik de vlag en denk ik: ‘Dat moet ik volgende keer wel beter
doen.’ Ik lig er niet van wakker, maar ik wil wel graag winnen. Ik vind het ook het leukst als er een
tegenstander is om mee in debat te gaan, en dat maakt je besluit ook vaak veel beter. Je moet altijd blijven
luisteren. Het meest bedreigende voor een burgemeester is dat ze alleen maar boodschappen uitzenden;
gelijk beginnen te toeteren en niet bereid zijn om er over te praten.’
Volgens Jacques Wallage behelst het dilemma twee verschillende vaardigheden die een burgemeester beide
moet hebben. ‘Je moet van tijd tot tijd kunnen uitleggen: ‘Dat vraagt u wel, maar dat gaan we dus helemaal
niet doen en wel om deze en deze redenen niet en verder de groeten.’ Dat moet je dus echt doen en is heel
nuttig. Aan de andere kant zeg ik, wij zijn personeel, wij zijn de baas niet maar wij zijn personeel. De raad
is een democratisch en controlerend orgaan. De raad moet voelen dat ze uiteindelijk de baas is. Toen ik in
Den Haag zat waren kamercommissies positief over mij. Men zei: ‘Jij ben nooit te beroerd om iets dat wij
willen doen onder je armen mee terug te nemen.’ Burgemeesters moeten naar het volk en de
volksvertegenwoordiging, zonder slaafs te zijn, wel serieus luisteren en niet het democratische proces als
een hobbel zien die nu eenmaal genomen moet worden, vult Wallage aan.
‘Verwachtingen tot reële proporties terug brengen is heel belangrijk. Het bevalt me steeds beter om
raadsleden uit te leggen: ‘Daar voel ik niets voor, want ik zie uitvoeringsproblemen.’ Moderne politieke
leiders denken dat je mensen naar de mond moet praten. Je moet goed luisteren en dicht bij de mensen
uitkomen. Maar ik geloof dat dat niet zo is. Ik denk dat wat mensen willen is dat ze uiteraard op een
serieuze manier aangehoord worden en dat er serieus over hun ideeën wordt gesproken. Maar ze
accepteren voluit dat jij een andere verantwoordelijkheid hebt dan zij, daar hebben ze je namelijk voor
neergezet,’ aldus Jacques Wallage.
Wallage concludeert het volgende over leiderschap en verantwoordelijkheid: ‘Er is veel meer ruimte om
van tijd tot tijd niet populistisch te zijn, maar regentesk. In de goede zin van het woord. Ik beschouw
mijzelf ook als een moderne regent, namelijk iemand die zorgt dat er bestuurd wordt en dat er dingen tot
stand komen, en daar hoort dus bij dat je je bord schoon houdt van dingen die je niet wilt of niet kunt
eten. En dat is lastig. Het komt er uiteindelijk op neer dat waar sommige mensen een ruggengraat hebben
je geen partijlijn krijgt. Daar bedoel ik mee, wees je eigen man. Uiteindelijk levert dat het meest respect op.
Dus wel de dialoog aan gaan maar de grenzen die daar aanvast zitten in acht nemen. Anders ben je een Jan
Doedel en laat je je sturen. Mensen hebben geen respect voor karakterloze, slaafse mensen. Als je
verantwoorden serieus doet, is het alle inlichtingen verstrekken, zeggen waarom iets is zoals het is, maar
ook een doorkijkje geven in wat je voor ogen staat. Daar hoort dus ook bij dat het niet is van de afdeling
‘u vraagt en wij draaien’. Dat is lastig want in de mode van de dag hoort heel erg ‘ik neem dat mee’. De
vraag is niet of iemand wat mee neemt, de vraag is waartoe hij dat meeneemt.’
75

8 Burgemeesterlijk leiderschap; een vergelijkende
analyse
8.1 Leiderschap als identiteitsvorming en samenbinding
De theoretische aannames over de rol die publieke leiders en burgemeesters vervullen in het creëren en
communiceren van zingeving en gemeenschapsgevoel zoals die in hoofdstuk 2 werden verwoord blijken
grotendeels van toepassing te zijn op de burgemeester als publieke leider. Zowel in Nederland als in
Engeland, of het nu gaat om een benoemde of een gekozen burgemeester; deskundigen, ambtenaren,
wethouders, en burgemeesters zelf, allen zijn het er over eens dat burgemeesters een belangrijke rol
vervullen in de vorming van lokale identiteit en in het samenbinden van de lokale gemeenschap. Misschien
zijn dit wel de belangrijkste rollen die een burgemeester moet te vervullen. Dat het vermogen van een
burgemeester om deze rollen te vervullen beperkt is, dat de reikwijdte van deze functies zijn praktische en
normatieve grenzen kent en dat de mogelijkheden van een gekozen burgemeester hierin verschillend
worden ervaren, komt in deze paragraaf aan de orde.
De identiteitsvormende rol komt tot uitdrukking in uitéénlopende dagelijkse bezigheden van een
burgemeester, zoals het bezoeken van diverse openingsevenementen, culturele of religieuze
bijeenkomsten, in het houden van toespraken of in het schrijven in gemeentelijke publicaties. Vooral bij
extreme situaties, bij gebeurtenissen van vreugde en verdriet kan een burgemeester deze rol vervullen.
Burgemeesters onderstrepen het belang van symbolische en retorische betekenissen die deze activiteiten in
zich hebben. Afhankelijk van hun persoonlijke stijl, vullen burgemeesters deze rol soms op
ongebruikelijke wijze in, getuige Ray Mallon, die de sultan van Dubai uitnodigde om naar Middlesbrough
te komen, of Hannie Groen, die een opvoedkundige rol op zich nam, door te proberen jongeren hun
rechts-extremistische standpunten te laten herzien door hen een opstel te laten schrijven. Dergelijke
methoden leiden vaak tot veel media aandacht en kunnen helpen om identiteitsversterkende
boodschappen aan een gemeenschap over te brengen. Het vermogen de gemeenschap van een identiteit te
voorzien is voor een burgemeester echter niet onbeperkt en wordt door verschillende factoren bepaald.
Ten eerste kan een burgemeester een identiteits- en een gemeenschapsvormende rol niet alleen vervullen
en heeft daarbij hulp van diverse mensen uit het lokaal bestuur nodig. Te denken valt hierbij aan zijn
kabinetsleden (wethouders), met behulp van wat in Engeland ‘wardmembers’ en ‘beckbenchers’ worden
genoemd, deelgemeentevoorzitters en soms ook ambtenaren. De inhoud en de reikwijdte van identiteit en
gemeenschapsvorming moet dus in samenspraak met deze actoren bepaald worden.
De speelruimte van een burgemeester is hierin wel afhankelijk van het bestuursmodel waarbinnen een
burgemeester opereert. Als een burgemeester gekozen is lijkt hij in ieder geval meer ruimte te hebben,
want hij kan zich dan beroepen op een mandaat van de bevolking. Als de burgemeester gekozen is bepaalt
ook zijn zeggenschap in het college zijn identiteitsvormende en normstellende vermogen. Hij heeft meer
autonomie als hij zijn wethouders mag benoemen, zoals in de meeste Engelse gemeenten met een gekozen
burgemeester. In het model waarin een burgemeester naast een raadsmanager opereert, zoals in Stoke, is
de rol van de burgemeester beperkt tot het sturen op hoofdlijnen.
Ten tweede zal een burgemeester een identiteits- en een gemeenschapsvormende rol moeten vervullen
met hulp van leiders uit het maatschappelijk middenveld, waarbij hij zich ook op wijkniveau moet
oriënteren. Het gemeenschapsgevoel van een gemeente als geografische éénheid is vaak beperkt, zeker als
er sprake is van een gefuseerde gemeente. In bepaalde gevallen richten burgemeesters zich wel op de
gehele gemeenschap, bijvoorbeeld bij de nieuwjaarstoespraak, maar tegelijkertijd zijn burgemeesters zich
bewust van het directe leefniveau van burgers, zoals de buurt, de school, de kerk of een vereniging.
Engelse en Nederlandse burgemeesters bezoeken deze plaatsen en proberen daarbij met de lokale nietbestuurlijke
leiders in aanraking te komen, naar hen te luisteren en samen te proberen problemen te
onderkenen en aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is het multi-faith-forum dat Dorothy Thornhill in
Watford heeft opgezet.
Burgemeesters hebben ten derde te maken met een samenleving die een hoge diversiteit kent en door
processen als individualisering zich moeilijker laat kennen en sturen. Een sterke persoonlijke invulling in
76

het uitdragen van een gemeenschappelijke identiteit met bijbehorende normen en waarden, is niet alleen
onderhevig aan pragmatische grenzen, het wordt ook als principieel onjuist ervaren door veel
burgemeesters. Identificatie met de lokale eigenheid is voor een goed leiderschap noodzakelijk. Een
burgemeester dient zoveel mogelijk te spreken met burgers en organisaties uit de gemeenschap en naar
hen te luisteren.
Ten vierde speelt de persoonlijkheid en de leiderschapsstijl een rol. Zo weet de charismatische
burgemeester Ray Mallon uit Middlesbrough naar eigen zeggen en volgens zijn ambtenaren en collega’s,
de identiteit en het zelfbeeld van de gemeenschap aanzienlijk te beïnvloeden.
Als het gaat om het samenbinden van de gemeenschap, dan worden burgemeesters geconfronteerd met
conflicterende waarden binnen die gemeenschap. Het zijn niet alleen de multiculturele verschillen, maar
het is ook vaak de onenigheid over ruimtelijke projecten, waarbij de burgemeester moet samenbinden. De
samenbindende rol is echter niet altijd even gemakkelijk te vervullen, blijkt uit een aantal percepties van
burgemeesters.
De complexe en controversiële onderwerpen vragen om een bewuste en een gewogen invulling van de
gemeenschapsvormende retoriek en symboliek die een burgemeester gebruikt. Zowel Engelse als
Nederlandse burgemeesters benadrukken in meer of mindere mate het belang van open communicatie en
interactie om burgers bij de besluitvorming te betrekken, op het moment dat kritiek of maatschappelijke
uitsluiting het gevolg van hun beleid is. De mate van kritiek die een burgemeester bij het uitdragen van
identiteitsbepalende waarden krijgt en de mate waarin maatschappelijke uitsluiting kan ontstaan bij het
formuleren van een gemeenschappelijke identiteit zal afhangen van de mate van abstractie. Anderzijds
stellen burgemeesters dat onduidelijkheid geen mensen samenbind; soms moet een leider knopen door
hakken of voor bepaalde waarden kiezen.
Daarnaast kunnen de persoonlijke principes en de partijpolitieke invloed op de achtergrond meespelen.
De verwachtingen vanuit een politieke partij kunnen het leiderschap van de burgemeester compliceren. De
vraag is hoe groot de politieke invloed van de partijen is en hoe dat de samenbindende burgervader rol
beïnvloedt. Antwoorden op deze vragen hangen af van het type burgemeester. Nederlandse burgemeesters
zijn over het algemeen van mening dat als de burgemeester gekozen zal worden, de functie politieker
wordt en daarmee het vermogen om samen te binden kleiner. Sinds tijden wordt in Nederland de
burgemeester gezien als iemand die boven de partijen staat. Als de burgemeester gekozen wordt, verwacht
men dat hij zich duidelijker zal profileren en veel duidelijker partijstandpunten naar voren zal brengen. Die
polarisatie zal de samenbindende rol moeilijker realiseerbaar maken. Een uitzondering op deze aanname is
echter de perceptie van burgemeester Jacques Wallage. Volgens hem valt tijdens de verkiezingscampagne
polarisatie te verwachten, maar zal de burgemeester eenmaal aangetreden er voor de gehele gemeenschap
willen zijn en juist een integratieve uitstraling hebben; vooral die leiders zullen gekozen worden. De vraag
is hoe de Nederlandse burgemeester hierin nu werkelijk zal gaan optreden.
Op dit vlak biedt de landenvergelijking een interessante kijk op het toekomstige leiderschap van de
burgemeester. Engelse gekozen burgemeesters benadrukken, tegen de verwachtingen van veel
Nederlandse burgemeesters in, dat zij een sterke samenbindende rol vervullen en dat zij er in de eerste
plaats voor de gehele gemeenschap zijn. Dit zou de verwachtingen van Jaqcues Wallage wel eens kunnen
bevestigen; uiteindelijk weten ook gekozen burgemeesters vooral een samenbindende leider te zijn en zijn
ook de kiezers vooral geneigd voor een dergelijk type te stemmen. Sommige factoren nuanceren overigens
deze aanname, namelijk de persoonlijke leiderschapsstijl en de invloed van de politieke partij achter een
burgemeester. Steve Bullock stelt dat hij naar eigen zeggen een leiderschapsstijl heeft waarin hij de rol van
politiek leider met die van burgervader combineert, meer dan andere gekozen burgemeesters dat volgens
hem weten te combineren. De Burgemeesters Mike Wolf en Ray Mallon zien hun onafhankelijkheid - het
feit dat ze geen verantwoording aan een partij schuldig zijn - als een mogelijkheid om meer een
burgervaderrol voor de gehele gemeenschap te kunnen vervullen.
Deze verschillende inzichten brengen een formulering van een antwoord op de eerste deelvraag dichterbij.
De eerste deelvraag van dit onderzoek luidde: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat
om zowel de gemeenschap en haar identiteit te vormen, waarbij grenzen getrokken moeten worden met
maatschappelijke uitsluiting tot mogelijk gevolg, als de samenbindende leider die er voor de gehele
gemeenschap is? Als het dilemma vereenvoudigd wordt tot een sterke politieke en polariserende invulling
van identiteitsvorming aan de ene zijde, en een samenbindende en boven de partijen staande
burgervaderrol anderzijds, dan lijken volgens de meeste Nederlandse burgemeesters de twee zijden van het
77

dilemma verder uit elkaar te gaan liggen, als de burgemeester gekozen wordt. Daarmee lijkt het dilemma
uit de deelvraag groter te worden. De Engelse burgemeesters tonen echter aan dat de gekozen
burgemeester in Nederland wellicht gemakkelijker de twee zijden van het dilemma zal combineren, dan
verondersteld. Hoewel de persoonlijke leiderschapsstijl en de partijpolitieke achtergrond van invloed blijft,
zal de gekozen burgemeester waarschijnlijk een meer politieke en sterkere identiteitsbepalende leider zijn,
maar ook de samenbindende burgervader kunnen blijven.
8.2 Media-isering en expressief leiderschap
Geen enkele Nederlandse noch Engelse burgemeester zal de toegenomen rol van de media in politiek en
samenleving ontkennen. Ook bevestigen burgemeesters het belang van het werken aan een positieve
beeldvorming in de pers. Burgemeesters hebben allen last van de media die vooral oog heeft voor het
negatieve. De media worden door burgemeesters gebruikt voor meer dan simpelweg nieuwsvoorziening.
Het gaat erom dat een burgemeester zijn burgers in de pers het juiste beeld weet te tonen. Volgens
burgemeesters heeft een burger niets aan details, en neemt de burger ook niet de moeite om zich grondig
in de bestuurlijke materie te verdiepen. De burgemeester moet daarom het totaalplaatje van een
beleidsissue kunnen presenteren en dat is volgens de burgemeesters voor velen geen gemakkelijke opgave.
De toegenomen invloed van de media vraagt om een andere houding van burgemeesters. Burgemeesters
dienen een goede relatie met de pers te hebben, pro-actiever met de media om te gaan, en een duidelijke
regiefunctie in het gemeentelijke contact met de pers te hebben. Een afwijkend standpunt wordt hierin
ingenomen door burgemeester Groen van Uithoorn, die het principieel onwenselijk vindt als journalisten
als verlengstuk van gemeentelijke voorlichting worden gebruikt, omdat dat de opiniërende rol van de
media zou schaden.
Hoewel het contact met de burger via vele kanalen verloopt, zoals radio, televisie, kranten en internet, is
het voor kleinere gemeenten moeilijker om in de media voldoende zichtbaar te zijn, stellen veel
burgemeesters. Vaak zijn de lokale kranten het belangrijkste middel om burgers te informeren en om
zichtbaar te zijn voor burgemeesters van kleinere gemeenten. De Engelse steden die onderdeel uitmaken
van Groot-Londen hebben moeite om de gewenste zichtbaarheid in de dominante media te realiseren.
Daarnaast is het mogelijk dat in Engeland de pluriformiteit van bestuursmodellen bovendien tot een
beperktere aandacht van journalisten voor gekozen burgemeesters leidt.
In eerste instantie erkennen burgemeesters dat er een roep is om een sterk en expressief leiderschap. De
wenselijkheid van dit proces hangt volgens hen af van de precieze invulling van deze behoefte. Sommige
burgemeesters gebruiken hun eigen vocabulaire om de vraag naar krachtig en expressief leiderschap te
duiden. Jules Pipe spreekt over ‘high profile leadership’, hetgeen staat voor een leider waarmee mensen
zich willen identificeren en die de noden van een gemeenschap duidelijk articuleert in de media om zich
uit te strekken naar datgene wat een gemeenschap wil bereiken en daardoor ook meer
onderhandelingsmacht verkrijgt ten gunste van de gemeenschap. Jacques Wallage spreekt over interactief
democratisch leiderschap, wat inhoudt dat een leider uitdaagt tot dialoog, zoekt naar draagvlak en
meerderheid, maar wel zegt waar het heen moet. Uit de vertogen van Jules Pipe, Jacques Wallage en de
andere burgemeesters is op te maken dat men ergens open staat voor het bieden van meer ruimte aan
krachtig leiderschap en ergens wil men ook burgemeesters die goed met de media-isering van leiderschap
om weten te gaan, maar een concrete definiëring van deze roep is moeilijk vast te stellen. Het is in zo’n
geval zinvol, om te laten zien wat krachtig en expressief leiderschap in ieder geval niet mag betekenen.
Burgemeesters erkennen unaniem dat de media-isering van leiderschap heeft geleid tot een grotere
aandacht voor het persoonlijke; de aandacht voor leiderschapsstijl is toegenomen en de persoonlijkheid
van een burgemeester is bepalend voor zijn verschijning in de media. Nederlandse burgemeesters
verwachten datgene wat Engelse burgemeesters erkennen; de media-aandacht voor de persoonlijke
karakteristieken neemt toe bij een gekozen burgemeesterschap. Zowel de meeste Engelse als de meeste
Nederlandse burgemeesters zien dit in meer of mindere mate als een negatieve ontwikkeling en sommigen
zijn bang voor populisme. Ray Mallon vormt hier echter een uitgesproken uitzondering op. Volgens Ray
Mallon is persoonlijkheid juist het belangrijkste in de politiek, want persoonlijkheid heeft leiderschap en
inspirerende en motiverende kwaliteiten in zich. Het door anderen geformuleerde gevaar van het
prevaleren van persoonlijkheid boven inhoud, is er volgens hem niet, want ‘inhoud is persoonlijkheid’,
stelt Mallon. Engelse burgemeesters stellen dat het gevaar van populisme in leiderschap groter is bij
78

onafhankelijke kandidaten dan burgemeesters die een politieke partij achter zich hebben waar zij rekening
mee moeten houden.
Een opvallende nuancering op de aanname dat de gekozen burgemeester zal leiden tot een grotere
aandacht voor het persoonlijke in de politiek, is geformuleerd door Jules Pipe. De media-aandacht voor de
persoonlijkheid van een gekozen burgemeesters zal, zo stelt Pipe, volgens een golfbeweging verlopen. De
aandacht van de media en de populariteit die sommige burgemeesters bezitten vanwege hun
persoonlijkheid en niet zozeer vanwege hun politiek, zal na de grote mediahypes leidden tot een aandacht
van zowel burgers als journalisten voor wat een burgemeester werkelijk te zeggen heeft.
Engelse burgemeesters en deskundigen laten zien dat het waar is dat sterke persoonlijkheden, die goed in
staat zijn een visie voor de lokale gemeenschap uit te dragen en ook niet noodzakelijkerwijs aan een
politieke partij zijn verbonden, succesvol bleken in sommige burgemeesterverkiezingen. Dit wil echter niet
zeggen dat deze burgemeesters niet gericht zijn op de serieuze issues. Vaak waren zij juist gekozen
vanwege hun begrip van de serieuze zaken en hun bekwaamheid om de lokale zorgen daarover te
representeren.
Engelse burgemeesters stellen dat actoren die een rol spelen in het netwerk van een burgemeester over het
algemeen positief staan tegenover een sterke gekozen burgemeester. Sterke burgemeesters zijn over het
algemeen door leiders van samenwerkende organisaties gewenst omdat er dan vaak sneller en duidelijker
besluitvorming met de gemeente plaats vindt en omdat de gekozen burgemeesters vaak een duidelijke visie
voor stad en omgeving hebben. Binnen dit raamwerk zijn burgemeesters in staat om een breed overzicht
te hebben op hoe de publieke, de private en de vrijwilligers sector het beste met de gemeentelijke
overheidsdiensten kunnen samenwerken om zowel aan de verwachtingen van de burger tegemoet te
komen, als gezamenlijke doelen te ontwikkelen die overeen komen met de verwachtingen van nationaal en
regionaal bestuur. Hier moet worden opgemerkt dat in veel Engelse plaatsen met een gekozen
burgemeester het vertrouwen in de bestuurlijke situatie van voor de komst van de gekozen burgemeester
zo slecht was, dat men grote verwachtingen had van de nieuwe gekozen leider.
Veel Nederlandse burgemeesters zien het gevaar van autoritaire en dominante leiders ontstaan als er sterke
en expressieve gekozen burgemeesters komen. Burgemeesters zullen minder geneigd zijn de
samenbindende rol te vervullen in hun netwerk van betrokken actoren. Een sterk geprofileerde,
expressieve leider zou in zijn bestuurlijke omgeving op tegenstand kunnen stuiten. Toch zeggen de
burgemeesters er uiteindelijk op te vertrouwen dat de Nederlandse cultuur waarin men géén macholeiders
wenst en waarin consensus en samenwerking een groot goed zijn, er toe zal leiden dat autoritaire leiders
het moeten afleggen tegen samenbindende burgervaders.
Een nuance die moet worden gemaakt is dat volgens Nederlandse burgemeesters de wenselijkheid en het
draagvlak voor autoritair leiderschap afhangt van het beleidsonderwerp. Zo geven burgemeesters
voorbeelden dat er eerder een autoritaire leider in een netwerk van gemeenten of samenwerkende
organisaties wordt geaccepteerd als het gaat om gemeentelijke herindeling of om rampen en crises, zoals
bij Giuliani in New York. In de meeste gevallen zal de voorkeur echter naar een meer samenbindend
leiderschap uitgaan.
Hoewel de Engelse burgemeesters tot dusver geen ervaringen hebben met te autoritaire of te dominante
burgemeesters, veronderstellen zij dat het nieuwe systeem van directe verkiezing in theoretische zin dat
gevaar wel in zich heeft, omdat de besluitvorming meer rondom één persoon is geconcentreerd. Ook hier
ziet men de risico’s sterker aanwezig bij onafhankelijke burgemeesters.
De tweede deelvraag van dit onderzoek luidde: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat
zowel leiding te geven op een krachtige en expressieve wijze die middels de media-isering van leiderschap
tot stand komt, als op een samenbindende wijze, in het netwerk van betrokken actoren? Deze vraag
veronderstelt een (schijnbare) tegenstelling tussen expressief en samenbindend leiderschap. Zowel de
meeste Engelse als Nederlandse burgemeesters zien dat door toegenomen media-isering van de
samenleving, die een nog grotere rol zal spelen bij een gekozen burgemeester, een expressiever leiderschap
gewenst of in ieder geval onvermijdelijk is. Daarbij erkennen zij dat dit, in ieder geval in theorie, een
gevaar vormt voor de samenbindende rol van burgemeesters, omdat de behoefte aan sterk en expressief
leiderschap een populistische en autoritaire leider voort kan brengen. Zowel een populistische als
autoritaire burgemeester zou in de praktijk echter wel eens op weinig draagvlak kunnen rekenen. De
burger zou wel eens alleen dan een expressieve leider willen, als die leider meer is dan een aansprekende
persoonlijkheid en de Nederlandse consensuscultuur zou een samenbindende leider blijven prevaleren
79

oven een autoritaire leider die een polariserende werking heeft. De Engelse onderzoekscasus laten zien
dat burgemeesters zich ontpoppen als individuen met een krachtig electoraal mandaat en dat het netwerk
van lokale partners behoefte heeft aan burgemeesters die krachtig hun visie uitdragen, maar dat er
tegelijkertijd voorkeur gegeven wordt aan consensusvorming, samenbinding en samenwerking aan
gemeenschappelijke publieke doelen.
8.3 Beeldvorming en verantwoording
De meeste Engelse en Nederlandse burgemeesters stellen dat zij geconfronteerd worden met hoge
verwachtingen aan hun leiderschap. De gekozen Engelse burgemeesters presenteren een opvallende
combinatie van gezag en toegankelijkheid; mensen voelen dat de burgemeester macht heeft en het verschil
kan maken en tegelijk toegankelijk is; mensen voelen dat ze hun gekozen burgemeester kunnen benaderen
in de supermarkt of op de straat.
Tegelijkertijd hebben burgemeesters beperkte middelen ter beschikking om die verwachtingen te
realiseren. Burgemeesters kunnen zich niet in detail met alles bezighouden en hebben maar een beperkte
zeggenschap over de lokale (semi-)publieke organisaties. Er is dan ook sprake van een
machtsincongruentie; er is een discrepantie van wat burgers verwachten en de feitelijke bevoegdheden van
een benoemde of een gekozen burgemeester.
Een aantal factoren bepaalt de omvang van die machtsincongruentie. De zeggenschap verschilt per
positie, want een burgemeester heeft een andere rol in de raad dan in het college. Een factor die bepalend
is voor het waar kunnen maken van beloften is de zeggenschap binnen het college. Burgemeesters zijn
sterk afhankelijk van het meerderheidsstandpunt in hun kabinet. Opnieuw moet hier worden opgemerkt
dat de bevoegdheden van een gekozen burgemeester en de mogelijkheid om zijn eigen beleidsvoorkeuren
te realiseren, bepaald wordt door de vraag of de burgemeester presidentiële macht wordt toebedeeld,
namelijk de vraag of de burgemeester zijn eigen wethouders mag benoemen en ontslaan. Vervolgens is het
realiseren van beloften niet alleen afhankelijk van de politieke besluitvorming in raad en college, maar ook
van de stuurbaarheid van de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie speelt een rol in de mate en
de snelheid van uitvoering van de beloften van een burgemeester.
Ondanks de beperkte macht en bevoegdheden die de burgemeesters naar eigen zeggen hebben, stellen
Engelse en Nederlandse burgemeesters dat de risico’s van machtsmisbruik groter zijn bij een gekozen
burgemeester. Het organiseren van eerlijke reflectie op hun leiderschap kan het isolement waarin
burgemeesters kunnen leven, doorbreken en de risico’s van machtsmisbruik beperken. Burgemeesters
gebruiken verschillende typeringen om de houding van hun ambtsgenoten te duiden; burgemeesters
zouden zelfingenomen, weinig kritisch, weinig openstaand voor reflectie en soms behoorlijk arrogant zijn.
Wat het ook is, de houding en de eenzame positie van veel burgemeesters is zodanig dat zij gevoeliger
zouden kunnen zijn voor machtsmisbruik.
Reflectie vanuit de omgeving wordt door burgemeesters uit verschillende hoeken aangewend. Familie,
collega’s of ambtenaren, allen vervullen zij een noodzakelijke rol in het geven van feedback stellen de
burgemeesters. Vooral familie, partner of kinderen hebben hier onbetwist een aandeel in. De rol van de
ambtelijke organisatie verdient echter een nadere toelichting. Veel burgemeesters benadrukken de rol van
goede feedback vanuit de ambtelijke organisatie. Burgemeesters hebben soms vertrouwensfiguren in de
organisatie die een belangrijke rol in het geven van reflectie vervullen. Het zijn vaak bepaalde mensen uit
de organisatie waar burgemeesters een soort vertrouwensband mee hebben opgebouwd, zodat deze
ambtenaren eerder de ruimte krijgen om eerlijke feedback te geven.
Het gebruik maken van professionele coaches komt relatief weinig voor onder Engelse en Nederlandse
burgemeesters. De burgemeester die wel een coach heeft, Michiel van Haersma Buma, raad het iedere
burgemeester aan, maar verplicht stellen werkt echter niet. Het inschakelen van een coach lijkt veel
burgemeester wel zinvol, hoewel er ook wordt getwijfeld aan het nut van advies van iemand die van buiten
de organisatie komt en de bestuurspraktijk niet goed kent.
Reflecteren met collega’s, vanuit een zogenaamde peergroep, gebeurt bij Nederlandse burgemeesters naar
eigen zeggen te weinig. De Engelse burgemeesters komen, op Ray Mallon na, wel regelmatig bij elkaar. Als
klein genootschap van de eerste elf direct gekozen burgemeesters in Engeland, was een structureel samen
komen wellicht gemakkelijker te realiseren. Volgens Nederlandse burgemeesters zou meer goed
georganiseerde peergroepreflectie zeer welkom zijn. Burgemeesters wijzen wel op verschillende
80

faalfactoren van een dergelijke reflectie; zo zou een peergroepreflectie bestaande uit burgemeesters van
buurgemeenten niet bijdragen aan de openheid en eerlijkheid van de gesprekken.
Het organiseren van interne correctiemechanismen kan burgemeesters in staat stellen om externe
verantwoordingsprocessen beter te doorstaan. Engelse en Nederlandse burgemeesters stellen dat de druk
om verantwoording af te leggen toeneemt bij een direct gekozen burgemeesterschap. De media speelt hier
een grote rol in, en het risico om niet herkozen te worden maakt de druk groot. Het nieuwe model leidt er
toe dat het afleggen van rekenschap meer in het openbaar plaatsvindt. Sommige Engelse en Nederlandse
burgemeesters hekelen de afrekencultuur; een cultuur waarin de media iedere misstap vergroot en men
geneigd is publieke leiders eerder weg te sturen. Engelse burgemeesters en deskundigen zien de
corrigerende rol van raadsleden groeien, hetgeen volgens hen ook een noodzakelijke ontwikkeling is.
Daarnaast pleiten zij voor het introduceren van recall als extra verantwoordingsmechanisme.
Sommige burgemeesters twijfelen eraan of de burger wel in staat is een goede beoordeling te maken van
het leiderschap van een burgemeester. De burger zou niet in alle benodigde aspecten van een goede leider
geïnteresseerd zijn, noch er een juiste beoordeling over kunnen geven. De aard van de media-aandacht
zou bovendien de risico’s van personificering in de hand werken. Andere Nederlandse burgemeesters
dichtten de burger wel een groot corrigerend vermogen toe en zien de bevoegdheden van de raad en de
Nederlandse cultuur waarin zeer sterke leiders niet getolereerd worden, als voldoende garantie om
machtsmisbruik van gekozen burgemeesters te voorkomen.
Ook hier wijzen Engelse burgemeesters erop dat persoonlijke kenmerken vooral in verkiezingstijd een rol
spelen, maar dat daarna de aandacht voor een goed beleid en bestuur weer toeneemt. En ook hier geldt
dat burgemeesters die veel aandacht ontvangen vanwege hun sterke persoonlijkheid niet
noodzakelijkerwijs geen aandacht zouden hebben of krijgen voor de serieuze issues. Vaak waren zij juist
gekozen vanwege hun begrip van de serieuze zaken en hun bekwaamheid om de lokale zorgen daarover te
representeren.
De vraag of burgemeesters in staat zijn om met de toegenomen druk van verantwoording om te gaan,
raakt het aan de orde gestelde dilemma van enerzijds reflectie ter harte nemen en anderzijds reflectie
negeren. Burgemeesters moeten alle feedback, of die nu afkomstig is van interne dan wel externe
correctiemechanismen, op hun merites beoordelen. De grote verantwoordingsdruk en de sterke
afrekencultuur vragen om burgemeesters die een groot incasseringsvermogen hebben voor kritiek, maar
tegelijkertijd fouten durven toegeven, ongeacht de consequenties. De ene burgemeester acht zichzelf meer
in staat om fouten van zich af te laten glijden dan de andere, maar iedere burgemeester ziet een belangrijke
rol weggelegd in het managen van verwachtingen en teleurstellingen.
Burgemeesters stellen dat het noodzakelijk is te blijven communiceren ook als burgers teleurgesteld
moeten worden. Burgemeesters moeten uitleggen waarom dingen niet mogelijk zijn of misgaan en daarbij
zoveel mogelijk blijven luisteren naar de burger. Jacques Wallage plaatst wel een kanttekening bij de
noodzaak tot luisteren. De trend van luisteren naar de burger, betekent volgens Wallage niet dat mensen
naar de mond gepraat moeten worden. Burgemeesters moeten niet populistisch, maar soms wel regentesk
zijn. Het evenwicht ligt volgens Wallage in het durven varen van een eigen koers, maar daarbij laten
merken dat de burger en de raad het uiteindelijk voor het zeggen heeft.
De derde deelvraag van dit onderzoek luidde: In hoeverre is de burgemeester als publieke leider in staat
om door middel van interne correctiemechanismen verwachtingen omtrent zijn leiderschap te corrigeren
naar realistische proporties, alsmede fouten te voorkomen door van onbesproken gedrag te zijn (actieve
verantwoording), dan wel consequenties te verbinden aan ontstane beelden door verantwoording (passieve
verantwoording) af te leggen? Burgemeesters stellen dat er over het algemeen risico’s van machtsbederf
aan een gekozen burgemeesterschap kleven. De toegenomen druk om rekenschap af te leggen zou de
risico’s van machtsmisbruik wel kunnen reduceren. Maar een toegenomen media-aandacht die geneigd is
misstappen te vergroten, maakt het er voor burgemeesters waarschijnlijk niet gemakkelijker op.
Burgemeesters hekelen de afrekencultuur waarin publieke leiders soms te snel worden afgeserveerd. De
grote verantwoordingsdruk en de sterke afrekencultuur vragen om burgemeesters die een groot
incasseringsvermogen hebben voor kritiek en hun eigen koers durven door te zetten, maar tegelijkertijd
fouten durven toe te geven, ongeacht de consequenties, om een goed lokaal leiderschap te garanderen.
Het openbaar afleggen van verantwoording door een gekozen burgemeester draagt daar aan bij, maar ook
interne correctiemechanismen zijn voor zowel een burgemeester als voor een goed lokaal bestuur,
wenselijk en noodzakelijk om een stabiel lokaal leiderschap, met zo min mogelijk risico’s van
machtsbederf, te realiseren.
81

9 Publiek leiderschap en de burgemeester; conclusies en
reflectie
Dit slothoofdstuk vormt de plaats om terug te keren naar de hoofdvraag die aan dit onderzoek ten
grondslag heeft gelegen. De theoretische divergentie in de vraag naar leiderschap is door de verhalen uit
de praktijk inzichtelijker gemaakt. Nederlandse en Engelse burgemeesters hebben getoond hoe zij omgaan
met de verschillende dilemma’s waarmee zij in hun leiderschap geconfronteerd worden. Nu moet de
balans opgemaakt worden en de hoofdvraag beantwoord.
Dit onderzoek heeft tot doel inzicht te verkrijgen in de processen waar de burgemeester als publieke leider
mee wordt geconfronteerd in de divergerende vraag naar leiderschap en de daarvoor bepalende factoren.
In het bijzonder moet inzicht worden verkregen in de toekomst van de Nederlandse burgemeester als
gekozen leider. In dit hoofdstuk zal naast de beantwoording van de onderzoeksvraag ook worden
ingegaan op de toekomst van publiek leiderschap in het algemeen en het leiderschap van de gekozen
burgemeester in het bijzonder.
In hoofdstuk twee werd de hypothese centraal gesteld dat de burgemeester niet aan een eenduidige vraag
aan leiderschap moet voldoen, maar in staat moet zijn om te gaan met de divergerende vraag naar
leiderschap en de daarmee verbonden spanningen, valkuilen en uitdagingen, zoals uit de drie verschillende
thema’s en bijbehorende deelvragen is gebleken.
Allereerst kan gezegd worden dat, tijdens de gesprekken die met burgemeesters hebben plaats gevonden,
is gebleken dat de hypothese over de divergerende vraag naar leiderschap niet verworpen hoeft te worden.
Regelmatig werden de spanningen tussen de verschillende vragen aan leiderschap door de burgemeesters
gedurende de gesprekken door hen zelf impliciet of expliciet aan de orde gesteld. Er moet wel worden
gezegd dat sommige burgemeesters eerder geneigd waren een spanning als valkuil of dilemma te
bestempelen dan anderen. De interviews bleken soms op zichzelf een afspiegeling te zijn van de
leiderschapsstijl van een burgemeester. Sommige burgemeesters spraken zeer genuanceerd over hun
leiderschap, anderen leken vooral hun stad te willen promoten. Sommigen formuleerden hun antwoorden
over het burgemeesterambt abstract en reflexief, anderen beperkten zich vooral tot het vertellen van hun
ervaringen uit de bestuurspraktijk. Maar ook die verhalen vormden waardevolle illustraties van de
onderzoeksvragen. In het algemeen waren de gesprekken openhartiger dan verwacht. Het empirische
gedeelte leverde uiteindelijk een kleurrijk geheel aan onderzoeksmateriaal op, wat grotendeels weergegeven
is in de hoofdstukken 6 en7.
De onderzoeksvraag beantwoord
De inzichten vanuit de leiderschapspraktijk over de verschillende thema’s waarin de divergerende vraag
aan leiderschap is onderverdeeld, zijn in het vorige hoofdstuk geanalyseerd en werden per deelvraag tot
een beknopt antwoord geformuleerd. De verschillende deelvragen en bijbehorende antwoorden en
inzichten bieden informatie voor beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek. De
onderzoeksvraag luidde: Welke factoren zijn voor de benoemde en gekozen burgemeester bepalend voor
het kunnen voldoen aan de divergerende vraag naar leiderschap? Vanuit dit onderzoek is gebleken dat de
burgemeester in staat is te voldoen aan de divergerende vraag naar leiderschap, als rekenschap wordt
gegeven aan de nu volgende factoren.
Thema 1: Benoemde en gekozen burgemeesters worden geconfronteerd met een vraag naar
identiteitsvorming en samenbinding. Om aan deze vragen te kunnen voldoen dienen zij met de volgende
factoren rekening te houden:
A. De identiteits- en gemeenschapsvormende rol komt in dagelijkse bezigheden tot uitdrukking,
maar vooral bij activiteiten rondom extreme situaties, bij gebeurtenissen van vreugde of verdriet.
B. Deze activiteiten kunnen door de persoonlijke stijl van een burgemeester of persoonlijke invulling
van de identiteits- en gemeenschapsvormende rol, het belang van symbolische en retorische
82

etekenissen, die deze activiteiten in zich hebben, vergroten (zoals de Engelse burgemeester Ray
Mallon in Middlesbrough heeft laten zien).
C. Omdat voor een burgemeester het vermogen tot de uitvoering van zijn identiteits- en
gemeenschapsvormende functie beperkt is, dient de burgemeester zich hierin te laten bij staan
door verschillende actoren behorende tot het lokaal bestuur zoals, wethouders, met behulp van
wat in Engeland ‘backbenchers’ worden genoemd, deelgemeentevoorzitters en soms ook
ambtenaren.
D. De speelruimte van een burgemeester is hierin wel afhankelijk van het bestuursmodel waarbinnen
een burgemeester opereert; als een burgemeester gekozen is lijkt hij in ieder geval meer
speelruimte te hebben; hij kan zich dan beroepen op een mandaat van de bevolking.
E. Als de burgemeester gekozen is bepaalt ook zijn zeggenschap in het college zijn
identiteitsvormende en normstellende vermogen; hij heeft meer autonomie als hij zijn wethouders
mag benoemen.
F. Omdat voor een burgemeester het vermogen tot de uitvoering van zijn identiteits- en
gemeenschapsvormende functie beperkt is, dient de burgemeester zich hierin tevens te laten
bijstaan door verschillende leiders uit het maatschappelijk middenveld.
G. In het uitoefenen van de identiteits- en gemeenschapsvormende rol dient de burgemeester zich
soms te richten op de gemeenschap als geografisch geheel, maar omdat het gemeenschapsgevoel
van een gemeente als geografische éénheid beperkt is, dient hij zich ook op wijk- en buurtniveau
te oriënteren.
H. Een sterk persoonlijke invulling in het uitdragen van een gemeenschappelijke identiteit met
bijbehorende normen en waarden, is niet alleen onderhevig aan pragmatische grenzen, het wordt
vaak ook als onwenselijk beschouwd; identificatie met de lokale eigenheid is noodzakelijk.
I. Complexe en controversiële beleidsonderwerpen vragen om een bewuste en een gewogen
invulling van de gemeenschapsvormende retoriek en symboliek; de mate van kritiek die een
burgemeester krijgt bij het uitdragen van identiteitsbepalende waarden en de mate waarin
maatschappelijke uitsluiting kan ontstaan, zal afhangen van de mate van abstractie, maar
onduidelijkheid versterkt het samenbindende vermogen niet; burgemeesters dienen soms voor
bepaalde waarden te kiezen.
J. Sterk profilerende burgemeesters die hun (partij)politieke achtergrond duidelijk naar voren
brengen kunnen daar hun samenbindende rol in belemmeren; een gekozen burgemeesterschap
leidt, blijkt uit de Engelse ervaringen, niet tot een type burgemeester die de samenbindende rol
moeilijk kan vervullen.
Thema 2: De toegenomen rol van de media in samenleving en bestuur, leidt tot de vraag om sterk en
expressief leiderschap, maar daarbij dient een burgemeester zijn samenbindende rol te blijven vervullen,
ook in het netwerk van betrokken (lokale) partners. Om aan deze vragen te kunnen voldoen dienen zij
met de volgende factoren rekening te houden:
A. Door de media-isering van bestuur en leiderschap is een goede relatie met de pers, een pro-actieve
omgang met de media nodig, waarin de burgemeester een duidelijke regiefunctie in het gemeentelijke
contact met de pers dient te hebben.
B. De wenselijkheid van sterk en expressief leiderschap hangt van de invulling van deze behoefte af; de
invulling dient te staan voor een leiderschap waarbij de burger zich met de leider wil identificeren,
waarbij de leider zoekt naar draagvlak en de noden van een gemeenschap duidelijk articuleert in de
media en richting en visie geeft.
C. De toegenomen media-aandacht heeft geleid tot een grotere aandacht voor het persoonlijke; de
aandacht voor leiderschapsstijl is toegenomen en de persoonlijkheid van een burgemeester is bepalend
voor zijn verschijning in de media; dit proces wordt versterkt bij een gekozen burgemeester.
D. Sterke persoonlijkheden die goed de visie voor de gemeenschap weten uit te dragen zijn succesvol in
de burgemeestersverkiezingen, is gebleken uit de Engelse ervaringen.
E. Het succes van deze persoonlijkheden wil echter niet zeggen dat het gekozen burgemeesterschap niet
gericht zal zijn op de inhoud van serieuze kwesties; vooral die burgemeesters die begrip van de
serieuze kwesties hebben en bekwaamheid om lokale zorgen daarover te representeren worden
gekozen.
83

F. Sterke gekozen burgemeesters zijn over het algemeen door leiders van samenwerkende organisaties
gewenst omdat er dan vaak sneller en duidelijker besluitvorming plaats vindt en omdat de gekozen
burgemeesters vaak een duidelijke visie voor stad en omgeving hebben.
G. Binnen dit raamwerk zijn burgemeesters in staat om een breed overzicht te hebben op hoe de
publieke, de private en de vrijwilligers sector het beste met de gemeentelijke overheidsdiensten kan
samenwerken om zowel aan de verwachtingen van de burger tegemoet te komen, als gezamenlijke
doelen te ontwikkelen die overeen komen met de verwachtingen van nationaal en regionaal bestuur.
H. Het gekozen burgemeesterschap kan, vooral bij onafhankelijke burgemeesters, leiden tot een groter
gevaar voor een te autoritaire of te dominante leiderschapsstijl, omdat de besluitvorming meer
rondom één persoon gecentreerd is.
I. In een cultuur waarin consensus en samenwerking een groot goed zijn, zullen de autoritaire leiders het
moeten afleggen tegen samenbindende burgervaders; hoewel de ruimte hiervoor verschilt per
beleidsonderwerp.
Thema 3: De burgemeester dient verwachtingen aan zijn leiderschap te corrigeren naar realistische
proporties en tegelijkertijd dient de burgemeester rekenschap af te leggen over zijn leiderschap. Om aan
deze vragen te kunnen voldoen dienen zij met de volgende factoren rekening te houden:
A. De gekozen Engelse burgemeesters presenteren een opvallende combinatie van gezag en
toegankelijkheid; mensen voelen dat de burgemeester macht heeft en het verschil kan maken en
tegelijk toegankelijk is, hetgeen leidt tot een hoge verwachting van het leiderschap.
B. Deze hoge verwachtingen van de burger en de beperkte zeggenschap van de burgemeester leidt
tot een machtsincongruentie; er is een discrepantie tussen wat burgers verwachten en de feitelijke
bevoegdheden van een benoemde of een gekozen burgemeester.
C. Deze machtsincongruentie is kleiner als de burgemeester zijn eigen wethouders mag benoemen en
ontslaan en is tevens afhankelijk van de stuurbaarheid van het ambtelijk apparaat.
D. De hoge verwachtingen aan hun leiderschap, de houding en de eenzame positie kunnen
burgemeesters gevoeliger maken voor machtsmisbruik.
E. De risico’s van machtsmisbruik zijn groter bij een gekozen burgemeester; het organiseren van
eerlijke reflectie op hun leiderschap (interne correctiemechanisme) kan het isolement waarin
burgemeesters kunnen leven doorbreken en de risico’s van machtsmisbruik beperken.
F. Deze eerlijke reflectie kan worden gegeven door vertrouwenspersonen; bepaalde ambtenaren,
professionele coaches, of peergroupreflectie kunnen allen als een intern correctiemechanisme
werken en bijdragen aan de actieve verantwoording van een burgemeester.
G. Door het organiseren van interne correctiemechanismen kunnen burgemeesters in staat worden
gesteld om externe verantwoordingsprocessen (passieve verantwoording) beter te door staan.
H. De druk om passieve verantwoording af te leggen in de openbaarheid neemt toe bij een direct
gekozen burgemeester; de toegenomen invloed van de media en de afrekencultuur spelen hier een
grote rol in, en het risico om niet herkozen te worden maakt de druk groot.
I. De grote verantwoordingsdruk en de sterke afrekencultuur vragen om burgemeesters die een
groot incasseringsvermogen hebben voor kritiek, maar tegelijkertijd fouten durven toegeven,
ongeacht de consequenties.
J. De aandacht voor persoonlijke kenmerken van een gekozen burgemeester spelen in de publieke
beoordeling van zittende burgemeesters een sterke rol, hetgeen niet hoeft te betekenen dat er
uiteindelijk minder aandacht is voor de serieuze onderwerpen en de beleidsresultaten van een
burgemeester.
Reflectie: publiek leiderschap en burgemeesters in de toekomst
In dit onderzoek is stil gestaan bij de leiderschapaspecten van burgemeesters en in het bijzonder de
ontwikkelingen die een belangrijke rol spelen in het leiderschap van de burgemeester in de toekomst.
Burgemeesters staan voor de uitdaging te voldoen aan een divergerende vraag naar leiderschap. Er worden
vragen aan hun leiderschap gesteld die soms onderling spanningen kunnen vertonen. Burgemeesters
moeten balancerend om gaan met de dilemma’s op de lijn die door de leiderschapscontext wordt bepaald.
84

De tijdgeest en de relatie met de volgelingen van de publieke leider bepalen de route van leiderschap; een
weg die ook voor burgemeesters de nodige valkuilen kent.
In dit onderzoek was landenvergelijking tussen Engeland en Nederland geen doel op zich. Het doel was
vooral om inzicht te krijgen in de vraag hoe het leiderschap van de burgemeester zal zijn als die gekozen
gaat worden in Nederland. Veel uitspraken over gekozen burgemeesters zijn in Nederland nog al
speculatief van aard. Opmerkingen over de invulling van het gekozen burgemeesterschap zullen, zolang er
in Nederland nog benoemde burgemeesters zijn, voor een gedeelte speculatief blijven. Maar ze kunnen
beter worden onderbouwd wanneer ze zijn gebaseerd op ervaringen uit de landen die wel een gekozen
burgemeester kennen. Het lokale bestuur in Engeland bood inzichten in de ontwikkelingen van het
burgemeestersambt in gekozen vorm. De overgang naar een gekozen burgemeesterschap heeft in
Engeland voor elf gemeenten recentelijk plaats gevonden en de uitbreiding van het aantal gemeenten met
een gekozen burgemeester heeft een plaats op de bestuurlijke agenda. Daardoor is er daar, net als in
Nederland, veel discussie over de waarde van gekozen leiderschap.
In de factoren die bepalend zijn voor het voldoen aan de divergerende vraag naar leiderschap, zoals
hierboven weergegeven, is regelmatig vermeld hoe die factoren worden beïnvloed door de directe
verkiezing. Als de uitspraken over factoren het gekozen burgemeesterschap betreffen dan zijn die
uitspraken vooral gebaseerd op de Engelse ervaringen. Het exporteren van ervaringen van de overgang
naar het gekozen burgemeesterschap in Engeland naar de Nederlandse situatie, is echter niet altijd valide.
Eén van de belangrijkste redenen daarvoor is dat men in Engeland overstapte van een bestuursmodel
waarin raadscommissies met een raadsleider de uitvoerende macht bekleden, naar een gekozen
burgemeester die samen met zijn kabinet, de raadscommissies en de raadsleider vervangt. Dit is dus een
andere situatie dan in Nederland waar de burgemeester, samen met de wethouders, de executieve vormt
en zich in de toekomst wellicht zal laten kiezen. Toch zijn er bruikbare inzichten die uit de Engelse
ervaringen naar voren zijn gekomen over de waardering van de transformatie in het lokaal leiderschap.
Het bestuursmodel van raadscommissies met een raadsleider, die ieder jaar rouleert, leidt in Engeland
regelmatig tot een instabiel lokaal bestuur. Dit was voor Tony Blair een belangrijke reden om het lokaal
bestuur te hervormen en gemeenten via het model van ‘local self government’ verschillende opties voor
een nieuw bestuursmodel aan te bieden (zie hoofdstuk 4). In dat zelfde hoofdstuk kwam aan de orde dat
vooral gemeenten die werden geconfronteerd met een lage kwaliteit van politiek leiderschap, met elkaar
bestrijdende partijpolitici en een lange termijn dominantie van lokale politiek door een regeringspartij, een
gekozen burgemeester aanstelden. Deze kenmerken werden in de gesprekken met Engelse burgemeesters
bevestigd. De kenmerken leidden er toe dat er in een aantal gemeenten een sterke ‘anti-establishment’
houding bij de burgers was ontstaan waardoor veel gemeenten kozen voor een kandidaat van een
oppositiepartij en ook vaak, tegen de verwachtingen in, voor een onafhankelijke kandidaat. Sterke,
charismatische en expressieve kandidaten, die niet tot een politieke partij behoorden, zoals Ray Mallon en
Mike Wolf, werden enthousiast door de lokale bevolking ontvangen.
Welke inzichten kunnen deze Engelse ervaringen ons nu opleveren die bruikbaar zijn voor de
Nederlandse discussie? Dat men in Engeland vaak negatief is over het raadscommissie systeem en
daardoor enthousiast is over het gekozen burgemeesterschap zegt voor de Nederlandse situatie niet
zoveel, zoals hierboven is uitgelegd. Er kunnen wel twee conclusie worden getrokken die voor de
Nederlandse situatie bruikbaar zijn. Ten eerste kan worden gesteld dat vooral gemeenten met een lage
kwaliteit van bestuur en leiderschap behoefte lijken te hebben aan een gekozen burgemeester en ten
tweede dat die gemeenten meer behoefte hebben aan sterke en expressieve leiders die niet tot een politiek
partij behoren.
In Nederland lijkt de discussie omtrent het gekozen burgemeesterschap uitsluitend te worden gevoerd in
termen van uniformiteit. Het Engelse ‘local self government’ model, het model waarin aan gemeenten zelf
wordt over gelaten hoe zij hun lokale democratie willen inrichten, lijkt in de Nederlandse discussie geen
plaats te hebben. In een tijdperk, waarin door samenvoeging van tal van organisaties en autoriteiten, of dat
nu gemeenten, scholen, ziekenhuizen, of andere publieke organisaties zijn, wordt de besluitvorming steeds
verder gecentraliseerd. Nog afgezien van processen als europeanisering en globalisering waarin ook de
private organisaties hun besluitvorming steeds meer centraliseren. Hiermee krijgt de lokale eigenheid
minder ruimte in het leven van de burger en in de publieke besluitvorming, terwijl daar nu juist wel eens,
als een contra-reactie, meer behoefte aan zou kunnen zijn. Het model van lokale variatie is daarom op zijn
minst het overwegen waard.
85

Als het model van ‘local self government’ in Nederland toegepast zou gaan worden, zoals het referendum
over de burgemeester in Engeland, dan zou men wel eens, vooral in Nederlandse gemeenten met een lage
bestuurskwaliteit, voor een gekozen burgemeester kunnen stemmen, net als in Engeland het geval is
geweest. In die gemeenten lijkt de potentie voor vernieuwing vaak het grootst te zijn. Tegelijkertijd zou
dan ook kunnen blijken dat veel gemeenten niet kiezen voor een gekozen burgemeesterschap. In
Engeland werden de voorstanders van de gekozen burgemeester teleurgesteld door het feit dat slechts een
derde van de gemeenten waar een referendum werd gehouden hebben gekozen voor een direct gekozen
burgemeester. Sommige tegenstanders van de gekozen burgemeester beweren dat de gekozen
burgemeester er niet moet komen, omdat het de burger niet interesseert hoe de burgemeester wordt
aangesteld. Het invoeren van een gekozen burgemeester zou daarom niet democratisch zou zijn. Als het
model van ‘local self government’ zou worden gebruikt, dan zou kunnen blijken of de burger er wel of
niet in is geïnteresseerd. Misschien dat ook hier maar een minderheid van de gemeenten voor de gekozen
burgemeester stemt. Het model van lokale variëteit maakt het openbaar bestuur in ieder geval
democratischer.
In het begin van dit onderzoek werd gesteld dat de roep om leiderschap wellicht krachtiger is geworden,
omdat leiderschap door de afgelopen decennia heen behoorlijk is ingeperkt. Mensen hebben behoefte aan
publieke leiders die bijdragen aan de identiteitsvorming van een gemeenschap, aan leiders die de norm
kunnen stellen, visie hebben en zeggen waar het heen moet. Leiders dienen wellicht krachtiger en
expressiever te zijn in hun optreden. Tegelijkertijd blijft een samenbindend leiderschap gewenst, vooral
leiders die een interactieve, integratieve en consensuele leiderschapsstijl tonen lijken de publieke voorkeur
te hebben. Deze ogenschijnlijk ambivalente roep om leiderschap vormt de kern van de
leiderschapsuitdaging, zo ook voor de toekomstige burgemeesters.
In dit onderzoek is deze ambivalente roep toegespitst op de leiderschappraktijk van de burgemeester in
benoemde en gekozen positie. Tal van gepresenteerde processen en factoren ontwikkelen zich, ongeacht
de aanstellingswijze van de burgemeester. Sommige processen, zoals de media-isering, personalisering of
profilering van leiderschap vinden plaats bij een gekozen en een benoemde burgemeester, maar worden
door het gekozen burgemeesterschap wel versterkt. Het potentieel van een onevenwichtige omgang met
deze en andere processen vraagt extra aandacht voor de verantwoordingskant van het leiderschap van
gekozen burgemeesters.
De vraag om een sterke en expressieve burgemeester, die bekwaam weet om te gaan met de retoriek en
symboliek van leiderschap, doet bij velen de begrijpelijke risico’s opdoemen van populisme in plaats van
beleidsinhoud, over machtsbederf in plaats van integriteit, en immoreel in plaats van moreel leiderschap.
De ervaringen uit Engeland hebben nieuw licht geworpen op de schaduwzijden van leiderschap bij
gekozen burgemeesters. De valkuilen blijven reëel maar minder groot dan soms verondersteld. Toch zijn
correctiemechanismen nodig om een verantwoordelijk expressief leiderschap te stimuleren en om te
voorkomen dat de in dit onderzoek genoemde gevaren werkelijkheid worden. Hoe meer er ruimte er komt
voor krachtig leiderschap, des te meer aandacht moet er zijn voor de verantwoordingskant.
Naast de bestaande hoeveelheid aandacht die er is voor het afleggen van publieke verantwoording, als
belangrijk kenmerk van het gekozen burgemeesterschap, mag de rol van interne correctiemechanismen
niet worden vergeten. Daarom moeten deze vormen van reflectie en correctie worden gestimuleerd. Het
Nederlands Genootschapschap van Burgemeesters zou bijvoorbeeld een rol kunnen vervullen in het
organiseren van meer en betere peergroepreflectie. Gemeentelijke organisaties kunnen niet dwingen, maar
wel stimuleren dat burgemeesters mensen om zich heen verzamelen die hen voorzien van eerlijke
feedback. Dergelijke vormen van reflectie kunnen een waardevolle aanvulling zijn op de bestaande
openbare verantwoordingsmechanismen en daarmee de risico’s van sterk en expressief leiderschap
verkleinen.
De roep om leiderschap is niet van vandaag. Mensen vragen sturing en richting in de anarchie van de
chaos die ontstaat als er een gebrek aan leiderschap wordt getoond. In deze tijd wordt de invulling van de
roep om leiderschap verschillend verwoord, maar ook gekenmerkt door een overeenkomstige behoefte
aan zichtbaar, visionair, sterk en expressief leiderschap. Vanuit deze behoeften is meer nodig dan een
publieke leider die slechts de publieke besluitvorming faciliteert. Leiderschap is door de afgelopen
decennia heen behoorlijk ingeperkt. Het is daarom niet verwonderlijk dat er zo vaak stemmen opgaan dat
er een gekozen burgemeester moet komen die ‘werkelijk iets te vertellen heeft’, waar vaak mee wordt
bedoeld dat de burgemeester meer bevoegdheden krijgt en kan besturen volgens het presidentiële model.
Leiders moeten mensen kunnen inspireren en mobiliseren. Als burgemeesters mensen willen inspireren en
86

mobiliseren dan moeten zij ruimte krijgen om dingen te kunnen beloven die ook waargemaakt kunnen
worden.
Meer ruimte voor leiderschap moet mogelijk zijn, mits er maar voldoende correctiemechanismen zijn, om
absolutisme in leiderschap te voorkomen. Montesquieu’s leer van scheiding der machten en
machtsevenwichten zal dan ook in de toekomst voor het leiderschap van burgemeesters actueel blijven.
Langzaam lijkt in de egalitaire cultuur waarin men weinig op heeft met mensen die het hoofd boven het
maaiveld steken en waarin de middelmaat regeert, een antithese te ontstaan. Onder die beweging valt
waarschijnlijk ook de roep om krachtiger leiderschap te scharen. Nederland heeft leiders nodig die met
deze roep goed om kunnen gaan. Leiders die gezag uitstralen een daarbij altijd toegankelijk blijven.
Daarvoor zijn geen machtsbeluste type’s nodig, maar geïnspireerde mensen die oog hebben voor de
publieke noden. Dat klinkt idealistisch, maar democratie kan niet anders dan gebaseerd zijn op idealen.
Publieke leiders moeten hun nek durven uitsteken en bereid zijn daarvoor tegelijkertijd verantwoording af
te leggen. Een goede democratie wordt bepaald door mensen die naar deze leiderschapsuitdaging op zoek
durven te gaan en zich hiervoor beschikbaar durven stellen.
87

Literatuur
Abma, T. (2000) Telling Tales: on evaluation and narrative. In: Beleidswetenschap, nr. 4.
Albeda, H. (2000) Het andere been van de democratie. Hoe overheidsorganisaties aantoonbaar betere
dienstverlening bieden en verantwoording afleggen aan burgers. Amsterdam: Stichting Rekenschap.
Almond, G. & S. Verba (1963) The Civic Culture. Princeton, N.J.: Princeton University Press.
Ankersmit, F.R. (1996) Aesthetic Politics, Political Philosophy Beyond Fact and Value. Stanford: Stanford
University Press.
Babbie, E.R. (1998) The Practice of Social Research. Eighth Edition. Belmont: Wadsworth.
Beukenholdt, M.A., H.H.F.M. Daemen & L. Schaap (2002) Participatiebevordering in het Nederlands
Openbaar Bestuur, 1975-2000. Rotterdam: CLD.
Blair, T. (1998) Leading the Way: A New Vision for Local Government. London: Institute for Public
Policy Research.
Blondel, J. (1987) Political Leadership: towards a general analysis. New York: Sage.
Bor, J., E. Petersma & J. Kingma (red.) (2000) De verbeelding van het denken. Amsterdam/Antwerpen:
Contact.
Bovens, M.A.P. (1987) Bescherming van klokkenluiders. In: Beleid & Maatschappij, mei editie.
Bovens, M.A.P. (1990) De veelvormigheid van verantwoordelijkheid, uit: Bovens, M.A.P.
Verantwoordelijkheid en organisatie. Beschouwingen over aansprakelijkheid, institutioneel burgerschap en
ambtelijke ongehoorzaamheid. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
Bovens, M.A.P & A. Hemerijck (red.) (1996) Het verhaal van de moraal. Meppel: Boom
Burns, J.M. (1978) Leadership. New York: Harper and Row.
Brunschot, A.G.M. van, N. Kastelein, M.J.W. van Twist, A.J.M. Verheij (2004) Rekrutering en selectie van
burgemeesters en wethouders. Utrecht: Berenschot.
Bryson, J.M. & B.C. Crosby (1992) Leadership for the Common Good. Tackling Public Problems in a
Shared-Power World. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.
Cachet, A., H.H.F.M. Daemen, R.M. Noppe, A.B. Ringeling, L. Schaap (2002) Buitenlandse
Burgemeesters Bekeken. Rotterdam: CLD.
Chemers, M.M. (1997) An Integrative Theory of leadership. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates.
Commissie ‘Van Thijn’ (1993) De burgemeester ontketend, Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 1992-
1993, 21427, nrs. 34-35.
Covey, S. R. (1998, 1989 oorspronkelijke uitgave) De zeven eigenschappen van effectief leiderschap.
Groningen: Wolters-Noordhoff.
Council of Europe (2000), Communes et Régions d’Europe, nr. 56. Bruxelles : Council of Europe.
88

Curtice, J. & R. Jowell (1997) Trust in the Political System, in: Jowell, R. (ed) British Social Attitudes, the
14 th report: the end of the conservative values? Vermont: Ashgate.
Dales, C. I. (1994) Om de integriteit van het openbaar bestuur, In: Huberts, L.W.J.C. (red.) Machtsbederf
ter discussie. Bijdragen aan het debat over bestuurlijke integriteit. Amsterdam: VU Uitgeverij.
Derksen, W. (1980) Tussen loopbaan en carrière – Het burgemeestersambt in Nederland. Den Haag:
VUGA.
Derksen, W. & M.L. van der Sande (red.) (1984) De burgemeester, van magistraat tot modern bestuurder.
Deventer: Kluwer.
Derksen, W. & L. Schaap (2004) Lokaal bestuur. ‘s Gravenhage: Elsevier Bedrijfsinformatie.
Doop, W. (2002) Hoge bomen in het publieke en private domein. Een discussie-essay voor de masterclass
publiek leiderschap. NGB.
Dooren, R. van (1994) Messengers from the Promised Land; an interactive theory of political charisma.
Leiden: DSWO Press.
Doorn, F. van (1997) Inleiding, in: Machiavelli, N. (1997) De heerser. Amsterdam: Athenaeum – Polak &
Van Gennep.
Edelman, M. (1988) Constructing the Political Spectacle. Chicago/London: The University of Chicago
Press.
Eeten, M.J.G. van, M.J.W. van Twist, P.R. Kalders (1996) Verhalen vertellen. Van een normatieve
bestuurskunde naar een postmoderne beweerkunde. In: Bestuurskunde, nr. 4.
Elchardus, M. & I. Glorieux (red.) (2002) De symbolische samenleving: een exploratie van de nieuwe
sociale en culturele ruimtes. Tielt: Lannoo.
Elgie, R. (1995) Political leadership in Liberal Democracies, London: MacMillan.
Fiorina, M.P. & K.A. Shepsle (1989) Formal Theories of Leadership: Agents, Agenda-setters, and
Entrepreneurs, in: Jones, B.D. (ed.) Leadership and Politics. Lawrence: University of Kansas Press.
Frissen, P.H.A. (1999) De lege staat. Amsterdam: Uitgeverij Nieuwezijds.
Frissen, P.H.A. (2002) De staat: een drieluik. Amsterdam: De Balie.
Ginneken, J. van & R. Kouijzer (red.) (1986) Politieke psychologie: Inleiding en overzicht. Alphen aan den
Rijn: Samsom.
Giuliani, R. W. (2002) Leiderschap. Utrecht: Uitgeverij Het Spectrum.
Goede, P.J.M. de (2000) De gedragslijn voor klokkenluiders. In: Bestuurswetenschappen, nr. 1. ’s
Gravenhage: VNG.
Gunsteren, H. van (1974) Denken over politieke verantwoordelijkheid. Inaugurele rede uitgesproken op
de Rijksuniversiteit Leiden. Alphen aan den Rijn: Samson.
Gunsteren, H. van & R. Andeweg (1994) Het grote ongenoegen. Over de kloof tussen burgers en politiek.
Bloemendaal: Aramith Uitgevers.
89

Hague, R., M. Harrop & S. Breslin (1998) Comparative Government and Politics, an Introduction. 4 th
edition. London: MacMillan Press LTD.
Hakvoort, J..L.M. (1995) Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek. Delft: Eburon.
Hambleton, R. (2000) Modernising Political management in Local Government. In: Urban Studies, Vol.
37, No. 5-6.
Hambleton, R & D. Sweeting (2003) US-style Leadership for English Local Government? In: Public
Administration Review, nr. June 2003.
’t Hart, P. (2000). Hervormend leiderschap. Over veranderingskunst in het openbaar bestuur. Utrecht:
Lemma.
’t Hart, P. & M. ten Hooven (2004) Op zoek naar leiderschap. Regeren na de revolte. Amsterdam: De
Balie.
Hendriks, F. & A.F.A. Korsten (2001) Media in de politieke democratie. In: Bestuurskunde, nr. 7, jaargang
10.
Heuvel, J.H.J. van den, L.W.J.C. Huberts & S. Verkerk (1999) Integriteit in drievoud. Een onderzoek naar
gemeentelijk integriteitsbeleid. Utrecht: Lemma.
Heuvel, J.H.J. van den, L.W.J.C. Huberts & S. Verkerk (2002) Het morele gezicht van de overheid.
Utrecht: Lemma.
Hertz, N. (2001) The Silent Takeover. Global capitalism and the death of democracy. London:
Heinneman.
Hoogendijk, A. (2004) De schoonheid van coachen. Over vitaliserende coaching. Amsterdam: Uitgeverij
Contact.
Huberts, L.W.J.C. (1994) Machtsbederf ter discussie. Bijdragen aan het debat over bestuurlijke integriteit.
Amsterdam: VU Uitgeverij.
Hupe, P.L. (2000) Machiavelli’s lessen voor bestuurders, in: Openbaar Bestuur, 2000, vol. 5.
John, P. (2001) Local Governance in Western Europe. London: Sage Publications.
Kellett, J.B., R. H. Humphrey & R.G. Sleeth (2002) Empathy and complex task performance: two routes
to leadership. In: The Leadership Quarterly, vol. 13. Elsevier Science Inc.
Kellerman, B. (1984) Leadership as a political act, in: B. Kellerman (ed), Leadership: Multidisciplinary
Perspectives, Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
KetsdeVries, M. (1993) Leaders, fools and impostors: essays on the psychology of leadership. San
Fransisco: Jossey-Bass.
KetsdeVries, M. (1995) Life and death in the executive fast lane: essays on irrational organizations and
their leaders. San Francisco: Jossey-Bass.
KetsdeVries, M. (1996) De uitdaging van het leiderschap. Schoonhoven: Academic Service.
KetsdeVries, M. (1999) Authentizotic organizations: global leadership from A to Z. Fontainbleau: Insead.
KetsdeVries, M. (2003) Leiderschap ontraadseld. Amsterdam: Uitgeverij Nieuwezijds.
90

Kickert, W.J.M. (1993) Internationaal perspectief. In: Kickert, W.J.M. (red.) Veranderingen in management
en organisatie bij de rijksoverheid. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Kickert, W.J. M. (ed.) (1997) Public Management and Administrative Reform in Western Europe.
Cheltenham: Edward Elgar.
Kickert, W. J.M. & T. Beck Jorgensen (1995) Introduction. Managerial Reform trends in Western Europe.
In: International Review of Administrative Sciences, vol. 61, nr. 4. London: Sage
Klein, N. (2000) No Logo: No space, no choice, no jobs: taking aim at the brand bullies. London:
Flamingo.
Korsten, A.F.A., A.F.M. Bertrand, P. de Jong, J.M.L.M. Soeters (red.) (1995) Internationaal-vergelijkend
onderzoek. ’s Gravenhage: VUGA Uitgeverij.
König, K. (1997) Entrepreneurial Management or executive Administration: the Perspective of Classic
Administration. In: Kickert, W.J.M. (ed.) Public Management and Administrative Reform in Western
Europe. Cheltenham: Edward Elgar.
Kouijzer, R. (1986) Leiders en volgelingen. In: Ginneken, J. van & R. Kouijzer (red.) Politieke
psychologie: Inleiding en overzicht. Alphen aan den Rijn: Samsom.
Lijphart, A. (1968) Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Amsterdam: De Bussy.
Loughlin, J & B.G. Peters (1997) State Traditions, Administrative Reform and regionalism. In: Keating, M.
& R.J. Loughlin (eds.) The Political Economy of Regionalsim. London: Cass.
Maaren-van Balen, L. van (2003) Hoezo Burgemeester. Ervaringen van de burgemeester van Leeuwarden
1999-2001. ’s Gravenhage: Uitgeverij BZZTôH.
Machiavelli, N. (1997, 1513 oorspronkelijke uitgave) De Heerser. Amsterdam: Athenaeum – Polak & Van
Gennep.
Machiavelli, N. (1997, 1513 oorspronkelijke uitgave) Discorsi: gedachten over staat en politiek.
Amsterdam: Ambo.
Macoinis, J.J. & K. Plummer (1998) Sociology. A Global Introduction. Upper Saddle River, NJ: Prentice-
Hall.
Miller, W., M. Dickson & G. Stoker (2000) Models of Local Governance. Palgrave
Mintzberg, H. (1973) The Nature of Managerial Work. New York: Harper & Row.
Nederlands Genootschap van Burgemeesters (2004) Publiek leiderschap van en in het openbaar bestuur.
Den Haag: NGB.
Nelissen, N. (1993) De ‘revival’ van leiderschap bij de overheid. In: Openbaar Bestuur, nr.
Neustadt, R. (1960) Presidential Power: The Politics of Leadership. New York: John Wiley.
OECD (1990) Public Management Developments. Paris: OECD.
Oostendorp, J.H.W. (red.) (2004) De dynamiek van dualisering. Rol en positie van de burgemeester bij
initiatieven voor vernieuwend gemeentebestuur. Den Haag: Contain Organisatie Advies.
91

Peters, T.J. & R.H. Waterman (1982) In Search of Excellence. New York: Harper and Row.
Politt, C. (1993) Managerialism and the Public services, second edition. Oxford: Blackwell.
Politt, C. (2000) Democracy: Some current developments in the UK. Note for the CCMD international
governance network. (www.ccmd-ccg.gc.ca/ign/papers/dem_uk.pdf)
Pollitt, C. & G. Bouckaert (2000) Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford: Oxford
University Press.
Praag, Ph. van (2001) Media en openbaar bestuur. De uitdaging van interpreterende journalistiek. In
Bestuurskunde, nr. 7, jaargang 10.
Procee, H. (2000) Reflecties bij integriteit in het openbaar bestuur, in: Beleid & Maatschappij (B&M),
jaargang 27, no. 1.
Rallings, C., M. Trasher & D. Cowling (2002) Mayoral Referendums and Elections. In: Local Government
Studies, Vol. 28, no. 4.
Randall, A. (2004) Mayors Mid-term. Lessons from the first eighteen months of directly elected mayors.
London: NLGN.
Rao, N. (2003) Options for Change: Mayors, Cabinets or the Status Quo? In: Local government Studies,
vol. 29, no. 1.
Robbins, A. (1986) Unlimited Power. New York: Simon & Schuster, Inc.
Rosenthal, U, A.B. Ringeling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart & M.J.W. van Twist (1996) Openbaar Bestuur.
Organisatie, beleid en politiek. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Rosenthal (2001) De media: machtsuitoefening en controle op de macht. In: Bestuurskunde, nr. 7,
jaargang 10.
Ringeling, A.B. (1993) Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector.
’s Gravenhage: VUGA.
Ringeling, A.B. & L. Schaap (1999) Hoezo leiderschap? Leiderschap in de Nederlandse politiekbestuurlijke
cultuur. Paper voor het Lokaal Forum van de wetenschappelijke Raad voor het
regeringsbeleid. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam
Sabine, G. H. (1973) A History of Political Theory, fourth edition. Revised by T. L Thorson. Orlando:
Harcourt Brace College Publishers.
Sandford, M. (2004) Elected Mayors I: Political Innovation, Electoral Systems and Revitalising
Democracy. In: Local Government Studies. Volume 30, nr.1.
Schaap, L., A. van Sluis en A. Cachet (2002) Buitenlandse Burgemeesters Bekeken - III. Direct gekozen
burgemeester in collegiale verhoudingen in Hessen. Rotterdam: CLD.
Schaap, L., A. Cachet, H.H.F.M. Daemen, R.M. Noppe, A.B. Ringeling (2004) Leren van buitenlandse
burgemeesters. Positie en functioneren van burgemeesters in zes Europese landen. In: Bestuurskunde.
Jaargang 13, maart 2004, nummer 2.
Schouw, G. & P. W. Tops (1998) Stijlen van besturen. Over leiders, managers, verbinders, ambassadeurs
en beheerders. Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Atlas.
92

Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (2000). Dualisme en lokale democratie: rapport van de
staatscommissie Dualisme en lokale democratie. Alphen aan den Rijn: Samsom.
Soeters, J.M.L.M., A.F.M. Bertrand, P. de Jong, A.F.A. Korsten (1995) Internationaal-vergelijkend
onderzoek: Een overzicht in hoofdlijnen. In: Korsten, A.F.A., A.F.M. Bertrand, P. de Jong, J.M.L.M.
Soeters (red.) Internationaal-vergelijkend onderzoek. ’s Gravenhage: VUGA Uitgeverij.
Strien, P.J. van (1986) Praktijk als wetenschap. Methodologie van het sociaal-wetenschappelijk handelen.
Assen: Van Gorcum.
Stoker, G. (2004) How Are Mayors Measuring Up? London: ELG/ODPM.
Taylor, C.M. (1992) Multiculturalism and the Politics of Regocnition. Princeton, NJ: Princeton University
Press.
Terpstra, M.J. (2002) Omstreden besluiten. Filosofische aspecten van besturen. Amsterdam: SUN.
Toonen, S. (1992) Op zoek naar charisma. Amsterdam: VU.
Tops, P. W. (1992) Modernisering van de lokale democratie en de aanstelling van de burgemeester. In:
Korsten, A.F.A., H. Spoormans, F.A.M. Stroink, F.P.C.L. Tonnaer, R. Vaarkamp (red.) De benoemde of
gekozen burgemeester. Assen/Maastricht: Van Gorcum.
Tops, P.W. & P. Depla (1992) Modernisering van de lokale politiek, in: Openbaar Bestuur. Nr. 4.
Tops, P.W. (1994) Moderne regenten. Over lokale democratie. Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Atlas.
Tops (2004) Burgemeesters en publiek leiderschap. Over betekenisgeving en expressief leiderschap. NGB.
Twist, M.J.W. (1995) Verbale vernieuwing. Aantekeningen over de kunst van bestuurskunde. ’s
Gravenhage: VUGA Uitgeverij.
Velde, H. te (2002) Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl. Amsterdam:
Uitgeverij Wereldbibliotheek.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2003) ‘Gekozen burgemeester’, in VNG-Magazine, 10 januari
2003. Den Haag: VNG.
Weber, M. (1999, 1919 oorspronkelijke uitgave) Politiek als beroep. Baarn: Uitgeverij Agora.
Wertheim, W.F. & H.J. Brasz (1961) Corruptie. Assen: Van Gorcum.
Wester, F.P.J. (1991) Strategieën voor kwalitatief onderzoek. Muiderberg: Coutinho.
Willigenburg, T. van, A. van den Beld, F.R. Heeger & M.F. Verwey (1999) Ethiek in praktijk. Assen: Van
Gorcum.
Yin, R.K. (1994) Case Study Research. Design and Methods. Second Edition. Thousand
Oaks/London/New Delhi: Sage Publications.
Young, K. & N. Rao (1999) ‘Revitalising Local Democracy’, in: Jowell, R. (ed.) British Social Attitudes:
The 19 th Report. Aldershot: Ashgate.
Yukl, G.A. (2002) Leadership in Organisations, fifth edition. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall
International.
93

Zoonen, L. van (2004) De direct gekozen burgemeester. Vier scenario’s voor persoonlijke politiek.
Amsterdam: The Amsterdam School of Communication Reserach, Universiteit van Amsterdam.
94

Footnotes
1 Enkele voorbeelden zijn: Tom Peters & Robert Waterman (In search of Excellence), Stephen Covey
(The seven habits of highly effective people), Anthony Robbins (Unlimited Power).
i Zie ’t Hart (2000, 2004 met Ten Hooven), Nelissen (1993) en Tops (1994, 1998 met Schouw, 2004).
2 Minister Dales van Binnenlandse Zaken sprak hierover op het Congres van de Vereniging van Nederlandse
gemeenten (VNG) op 2 juni 1992 te Apeldoorn.
3 Zo had het jaarcongres Landelijk Congres der Bestuurskunde (21/22 mei 2001) te Den Haag het thema 'Openbaar
Bestuur en Media'. En verscheen in dat zelfde jaar een themanummer met diverse wetenschappelijke bijdragen over
de rol van de media in het openbaar bestuur in het tijdschrift ‘Bestuurskunde’.
iv De cijfers over de bevolkingsomvang van de Engelse gemeenten zijn afkomstig van hun eigen websites
(www.hackney.gov.uk, www.lewisham.gov.uk, www.middlesbrough,gov.uk, www.newham.gov.uk, www.stoke-ontrent.gov.uk,
www.watford.gov.uk). Omdat de meet- of publicatiedatum per gemeente verschilt is gekozen om de
getallen af te ronden.
v Dank gaat hierbij ook uit naar Dr. David Sweeting, University of the West of England, Bristol, die in de begin fase
van het onderzoek een adviserende rol heeft vervuld.
vi Volgens het European Public Administration Network (EPAN) ligt in Nederland ligt ruim 70 procent van de
gemeenten in de grootteklasse van 10.000 tot 100.000 inwoners, ruim twintig procent in de grootteklasse 5000 tot
10.000, en nog geen vijf procent ligt in de grootteklasse meer dan 100.000 inwoners. Terwijl in het Verenigd
Koninkrijk volgens hen meer dan 60 procent van de gemeenten groter is dan 100.000 inwoners. De gemiddelde
omvang van een Engelse gemeente is meer dan tien maal groter dan de omvang van gemeenten in de rest van
Europa. Bron: Council of Europe (2000), Communes et Régions d’Europe, nr. 56.
vii De cijfers over de bevolkingsomvang van de Nederlandse gemeenten zijn afkomstig van de website van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (www.vng.nl). De getallen zijn net als bij de Engelse gemeenten
afgerond.
viii Dank gaat hierbij ook uit naar drs Sander Luitwieler, promovendus politicologie op de Erasmus Universiteit
Rotterdam en drs Rob Paulussen van adviesbureau Linea Partners, die tijdens het onderzoeksproces nuttig
commentaar hebben gegeven.
ix Volgens Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal.
x www.hackney.gov.uk, www.lewisham.gov.uk, www.middlesbrough,gov.uk, www.newham.gov.uk,
www.stoke-on-trent.gov.uk, www.watford.gov.uk
xi Zelfs reisgidsen over Engeland, zoals Lonely Planet, weiden uit over deze wonderlijke
burgemeestersverkiezing, en daarmee is de bekendheid van het stadje, met nog geen 90.000 inwoners, behoorlijk
vergroot.
xii Dat Stuart Drummond grote kans heeft om herkozen te worden kwam tijdens de gesprekken met enkele
burgemeesters uit de onderzoekscasus naar voren. Ook prof. Rao vertelde dat Drummond zich in zijn rol als
burgemeester aanzienlijk heeft weten te ontwikkelen (zie ook Sandford, 2004).
xiii Kickert (1993) stelt dat hele ambtenaren en ministerploegen een soort ‘ontdekkingsreizen’ naar het Verenigd
koninkrijk maakte, om te zien hoe de hervormingen zich daar voltrokken.
xiv De verhoudingswaarde over invloed van vertrouwenscommissies is afkomstig uit Derksen & Schaap (2004).
95

3 Dit verklaarde Ed van Thijn in een televisie-uitzending van Nova op 23 maart 2004.
4 Andere gemeenten waarin geëxperimenteerd werd met een raadplegend referendum om de burgemeester te
benoemen waren Leiden, Best, Vlaardingen, Boxmeer en Delfzijl.
xvii Hierbij moet ter specificatie gezegd worden dat vooral prof. Ken Young, als tegenstander van de direct gekozen
burgemeester, pleit voor een verstevigde controlerende taakopvatting van raadsleden. Young is tegen een gekozen
burgemeester omdat dat volgens hem tot teveel machtsconcentratie leidt.
96