Authentieke versie downloaden (pdf)

Landelijk Handhavingsprogramma 2005
Interventiestrategie
Bouw- en sloopafval
(BSA)
LOM 2005 4

Landelijk Handhavingsprogramma 2005
Interventiestrategie
Bouw- en sloopafval
(BSA)
Vastgesteld op 4 juli 2005 door
het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM)
LOM-projectgroep Sleutelbedrijven BSA
Projectleider: Albertien Paardekooper,
VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem
Projectondersteuning: MMG Advies, Den Haag
4
Juli 2005
LOM-Secretariaat, Den Haag LOM 2005

Inhoud
Managementsamenvatting 3
1 Inleiding 5
2
1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en enige kwantitatieve gegevens 6
1.2 Doel van het onderzoek 8
1.3 De onderzoeksvragen 8
1.4 Werkwijze 8
1.5 Leeswijzer 9
2 De BSA-keten 11
2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten? 12
2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving 13
2.3 Het juridisch kader en de praktijk 13
2.4 Redenen voor het al dan niet naleven van de wet- en regelgeving 22
2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten 25
2.6 Conclusies ketenbeschrijving 25
3 Risicomomenten in de BSA-keten 27
3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen 28
3.2 Risicomoment 2 – sorteren 28
3.3 Risicomoment 3 – export 29
4 Aanpak risicomomenten BSA-keten 31
4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen 32
4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren 38
4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing 42
5 Implementatie 43
5.1 Planning implementatie 44
5.2 Sturing implementatie 45
Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie 48
Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken 49
Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten 50
Bijlage 4 De BSA-keten in detail 52
Bijlage 5 Slakkenwol 58
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven
in de bouw- en sloopafvalketen 61
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen 64
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Managementsamenvatting

De LOM-projectgroep bouw- en sloopafval (verder: BSA) heeft in de tweede helft van 2004 en de
eerste helft van 2005 onderzoek gedaan aan de BSA-keten. Op basis van dit onderzoek onderkent
de projectgroep drie risicomomenten in de BSA-keten, dat wil zeggen momenten waarop
het risico het grootst is dat wet- en regelgeving niet wordt nageleefd dan wel momenten die
bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De
drie risicomomenten zijn:
1 Bouwen en slopen, vanwege (a) het risico voor het milieu en de volksgezondheid dat
gevaarlijke stoffen in de (her te gebruiken) BSA-stroom terechtkomen en (b) het risico dat
afvalscheiding aan de bron in onvoldoende mate plaatsvindt om de beleidsdoelen op het vlak
van duurzaamheid (zoveel mogelijk inzet van secundaire in plaats van primaire grondstoffen)
mede te bewerkstelligen.
2 Sorteren, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn om de BSA-stroom niet goed te
sorteren of sortering achterwege te laten, waardoor (a) eventuele gevaarlijke stoffen opnieuw
onvoldoende of niet uit de BSA-stroom worden verwijderd en (b) het hergebruik van BSA
opnieuw wordt bemoeilijkt.
3 Export, omdat (a) er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’ ook andere afvalstoffen de
grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en vergelijkbaar bedrijfsafval
en (b) er aanwijzingen zijn dat het geëxporteerde afval in het buitenland niet wordt
verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien toegestaan, maar wordt gestort, hetgeen niet
beleidsconform is.
De LOM-projectgroep werkte voor risicomoment 1 en risicomoment 2 een aanpak uit op
strategisch (wat willen we bereiken?), tactisch (hoe kunnen we dat bereiken?) en operationeel
niveau (wie moet dan wat doen?). Voor risicomoment 3 vindt de projectgroep dat besluitvorming
moet plaatsvinden over de aanbevelingen die zullen voortkomen uit het op dit specifieke
risicomoment gerichte BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie (rapport: ‘Residu over de grens’).
De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om deze besluitvorming
en de implementatie van de aanbevelingen, vanuit de ketengedachte, in het bredere LOM-kader
te plaatsen.
Voor risicomoment 1 wil de projectgroep inzetten op BSA-scheiding aan de bron en op het
voorafgaand aan sloop selectief verwijderen en afvoeren van in het sloopwerk aanwezige
schadelijke stoffen (asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, etc.). Dit vooral door: (a) het
benutten van de mogelijkheden van de bouw- en/of sloopvergunning in combinatie met gericht
toezicht op de naleving van die vergunning, (b) gerichte communicatie en (c) ketenhandhaving.
Voor risicomoment 2 wil de projectgroep inzetten op een zo volledig mogelijke scheiding door
sorteerinrichtingen, zowel wat de herbruikbare fracties betreft als ook wat de bij risicomoment
1 genoemde schadelijke stoffen betreft. De projectgroep vindt hiervoor nodig: (a) gerichte
handhaving van een specifieke groep van sorteerinrichtingen (die met een algemene kennisgeving
voor uitvoer), (b) aangepaste wet- en regelgeving, (c) ketenhandhaving en (d) overleg met de
branche over zelfreiniging.
Voor de bij risicomoment 1 en 2 genoemde maatregelen (a), (b), (c) en (d) definieerde de
projectgroep een actieprogramma met concrete activiteiten voor 2005 en 2006. De projectgroep
heeft per actie aangegeven wie daarvoor de meest voor de hand liggende uitvoerende actor
is. Tevens zijn de benodigde capaciteit en de te verwachten kosten indicatief geraamd. Om
een goede implementatie van het actieprogramma te verzekeren stelt de projectgroep voor
de verantwoordelijkheid hiervoor te leggen bij de VNG-vertegenwoordiger in het ALOM en
de IPO-vertegenwoordiger in het ALOM in overleg met de Inspecteur-generaal van de VROM-
Inspectie en bijgestaan door een implementatiemanager voor de dagelijkse coördinatie. Voor
het implementeren van het actieprogramma met betrekking tot risicomoment 1, beveelt de
projectgroep nadrukkelijk nauwe afstemming met het asbestproject van het LOM aan.
4
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

1 Inleiding

1.1 Aanleiding, afbakening, definitie en
enige kwantitatieve gegevens
Aanleiding
De aanleiding voor de uitvoering van dit project is het Landelijk Handhavingsprogramma
2005 (LHP 2005) van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM). Hierin is het project
‘Ketenhandhaving sleutelbedrijven’ één van de vier projecten die in 2004 en de eerste helft van
2005 uitgevoerd zijn.
Aanvankelijk was de scope van het project vrij breed, te weten ‘Sleutelbedrijven gerelateerd
aan afval’. De projectleider van de VROM-Inspectie (VI) heeft het project, na een eerste
brainstormsessie in juni 2004, toegespitst op de keten bouw- en sloopafval (BSA). Dit gebeurde
vooruitlopend op de vorming van de projectgroep en in nauw overleg met de opdrachtgever en
ketentrekker vanuit het ALOM, de plv. Inspecteur-generaal van de VI.
De keuze voor de BSA-keten is als volgt – in volgorde van belangrijkheid – gemotiveerd:
• Vermeende fraude en vermeende grootschalige overtreding van de regels, onder andere naar
aanleiding van onderzoek dat in opdracht van deze projectgroep door de directie Bestuurszaken
van het ministerie van VROM is uitgevoerd.
• Sociale aspecten, vooral de kans op normvervaging indien de overheid fraude en overtreding
van de regels binnen een branche of keten ongemoeid zou laten.
• Volksgezondheidsrisico’s die zich kunnen voordoen indien gevaarlijke stoffen bij sloop, zoals
asbest en slakkenwol, niet (goed) selectief worden verwijderd, waardoor de BSA-stroom
daarmee verontreinigd raakt.
• De indruk dat ons afval massaal en niet (geheel) beleidsconform (= meer dan 50% nuttige
toepassing) naar Duitsland wordt getransporteerd.
• De politieke aandacht voor BSA als gevolg van de voorgaande punten.
• Een economisch goed functionerende afvalmarkt, met een gelijk speelveld voor de daarop
actief zijnde bedrijven, zodat ‘nette’ bedrijven daarvan geen nadeel ondervinden ten opzichte
van hun concurrenten die het minder nauw nemen.
• Betrokkenheid van de meeste ALOM-partners in de keten.
Deze redenen heeft de projectgroep niet allemaal spijkerhard kunnen onderbouwen. Desondanks
is er genoeg overgebleven: de projectgroep heeft drie aan te pakken risicomomenten in de BSAketen
geïdentificeerd waarbij bovenstaande redenen een rol spelen. Rondom (1) bouwen en
slopen, (2) sorteren en (3) de export van afval:
• is er gelegenheid om regels te overtreden en zijn er diverse aanwijzingen (uit andere
onderzoeken, literatuur en enkele in het kader van dit project verrichte veldonderzoeken) dat
dit ook gebeurt; alleen de schaal waarop is niet volledig in beeld. Uitvoering van de aanpak die
in dit rapport is opgenomen kan dit beeld mede aanvullen.
• is er kans op normvervaging indien de genoemde gelegenheden voor overtreding niet worden
afgedekt (bijvoorbeeld via aangepaste regelgeving, zoals in dit rapport bij de aanpak van het
probleem wordt bepleit) en indien begane overtredingen niet worden geconstateerd noch
worden bestraft.
• doen zich volksgezondheidsrisico’s voor, omdat gevaarlijke stoffen bij sloop niet altijd selectief
worden verwijderd. Uit onbekendheid (het radioactieve slakkenwol is een voorbeeld) of
om kosten uit te sparen (zie in dit verband bijvoorbeeld de resultaten van het LOM-project
Asbest).
• vinden er afvaltransporten plaats naar Duitsland die niet (geheel) beleidsconform zijn (zie
onder andere de resultaten van het BSA-project 2004 van de VROM-Inspectie).
• is een goed functionerende afvalmarkt van belang, zodat ‘goede’ bedrijven geen concurrentienadelen
ondervinden.
• is de betrokkenheid van de meeste ALOM-partners gewenst, hetgeen onder andere blijkt uit
de in dit rapport opgenomen aanpak en operationele acties.
6
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Afbakening
In het project is gekeken naar de BSA-stroom die vrijkomt bij het bouwen en slopen van
gebouwen. Voor deze afbakening is gekozen, omdat bij deze keten álle partners betrokken zijn
en omdat het project zonder deze afbakening te omvangrijk zou worden voor de projectgroep om
het met de gegeven capaciteit adequaat af te ronden.
Deze afbakening betekent dat in het project niet expliciet aandacht is besteed aan het Bouwstoffenbesluit
en BSA uit de wegenbouw. Wat betreft het Bouwstoffenbesluit is in het project wel
geconstateerd, dat de huidige ophanging van dit besluit aan de Wet bodembescherming betekent,
dat thans alleen de toepassers van secundaire bouwstoffen kunnen worden aangesproken
op de kwaliteit daarvan en niet de leveranciers, waaronder de sorteerinrichtingen die in dit
onderzoek onderwerp van studie zijn geweest. De projectgroep acht in dit verband de aanstaande
fundamentele herziening van het Bouwstoffenbesluit van groot belang, met name wat de
daarbij voorziene uitbreiding betreft van het normadressaat naar de leveranciers van secundaire
materialen en naar de (onder)aannemers die secundaire bouwstoffen toepassen.
Definitie BSA
BSA staat in sectorplan 13 van het LAP. Het LAP is het Landelijk Afvalbeheerplan voor de periode
2002-2012. Volgens sectorplan 13 is BSA afval dat vrijkomt bij het bouwen, renoveren en slopen
van gebouwen, bouwwerken en wegen.
Volgens het LAP bestaat BSA voor meer dan 90% uit enkele grote deelstromen van steenachtig
materiaal, te weten: beton, (teerhoudend) asfalt en metselwerk (metselbaksteen, kalkzandsteen,
betonsteen). De resterende 10% bestaat uit een groot aantal kleine deelstromen, zoals: gips en
cellenbeton, bitumineus dakafval, teermastiek en dakgrind, houtafval, asbest en asbesthoudend
materiaal, vlakglas en metalen. De kleine deelstromen zijn met name afkomstig van woningen
en utiliteitsbouw.
In de NEN 5880 (afval en afvalverwijdering, algemene termen en definities) staat de volgende
definitie voor BSA: afvalstoffen bestaande uit:
• bouwafval (bouwafval 4.16: afvalstoffen die vrijkomen bij het bouwen en onderhouden van
gebouwen en andere bouwwerken en wegen);
• renovatieafval (renovatieafval 4.41: afvalstoffen die vrijkomen bij renovatie van gebouwen en
andere bouwwerken en wegen. Renovatieafval bestaat uit zowel bouw- als sloopafval);
• sloopafval (sloopafval 4.48: afvalstoffen die vrijkomen bij het slopen van gebouwen en andere
bouwwerken en wegen).
Enige kwantitatieve gegevens over BSA
Het totaal aan afval uit de bouwnijverheid was in het jaar 2003 25,4 Mton (bron: AOO). Dit
totaal heeft betrekking op de bouwnijverheid inclusief de wegenbouw, de bouwmaterialenindustrie
en het grof huishoudelijk afval. De hoeveelheid BSA afkomstig van enkel de woning-
en utiliteitsbouw bedroeg in 2003 19,1 Mton. Hierop is dit rapport gericht. Figuur 1.1 is een
schematische samenvatting van het voorgaande.
Inleiding
7

Figuur 1.1 BSA in stromen
1.2 Doel van het onderzoek
De doelen van het onderzoek zijn de volgende:
• Inzicht verkrijgen in de BSA-keten en met name in de risicomomenten daarin.
• Het mogelijk maken en stimuleren van het ketengericht samenwerken van de diverse
betrokken bestuurs- en strafrechtelijke instanties op het vlak van de BSA-keten, teneinde de
risicomomenten in deze keten aan te pakken.
1.3 De onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen die leidend waren voor het onderzoek zijn de volgende:
1 Hoe ziet de keten er uit?
2 Welke wet- en regelgeving is van kracht en welke ontwikkelingen vinden daar plaats?
3 Hoe zijn het toezicht en de handhaving nu geregeld?
4 Hoe ziet het juridisch kader er uit en wat is de praktijk?
5 Wat zijn redenen voor bedrijven om de regels juist wel of juist niet na te leven?
6 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?
7 Wat zijn de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de keten?
8 Welke risicomomenten kunnen er op basis van voorgaande punten in de keten worden
onderkend?
9 Hoe kunnen de risicomomenten in de keten worden ondervangen of aangepakt op strategisch,
tactisch en operationeel niveau?
10 Wat is de rol van ketenhandhaving en – als er een (prominente) rol is – hoe ziet dan de
interventiestrategie voor ketenhandhaving er uit?
1.4 Werkwijze
Dit project is uitgevoerd door een projectgroep met vertegenwoordigers van de VI, het IPO, het
OM, de politie, de VNG en de Belastingdienst (zie bijlage 1). Tevens was er een agendacommissie
bestaande uit leden van het IPO, de VNG, de VI, de beleidsdirectie Stoffen, Afval en Straling (SAS)
van het ministerie van VROM en het LOM-Secretariaat (zie bijlage 1).
De projectgroep pakte de in paragraaf 1.3 opgenomen onderzoeksvragen aan met bureaustudie
in een herhalend proces: ter zake deskundige projectgroepleden werkten onderdelen van de
problematiek uit, waarna het resultaat daarvan werd besproken in de projectgroep en het
resultaat vervolgens werd aangepast, waarna het weer werd besproken, enzovoorts. Daarnaast
verrichtten projectgroepleden enkele veldonderzoeken: met behulp van een gestructureerde
8
Bouw en sloop
van gebouwen
BSA
90%
10%
Grote deelstromen
(steenachtig)
Kleine deelstromen
(divers)
Hergebruik NL
Hergebruik
Residu
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

checklist bezochten zij verschillende sloop- en bouwlocaties, om het zicht op de BSA-stroom
en -keten te vergroten. Voor het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 1 maakte de
projectgroep voor wat de laatste schakels van de keten betreft gebruik van de resultaten van het
project ‘BSA-project 2004’, dat in dezelfde periode als het onderhavige LOM-project is uitgevoerd
door de VROM-Inspectie (het rapport ‘Residu over de grens’ is het resultaat van dit project). Voor
het kunnen beantwoorden van onderzoeksvraag 5 deed KPMG een kort onderzoek waarin zij een
aantal bedrijven interviewden 1 .
1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 komen de antwoorden op de onderzoeksvragen 1 tot en met 6 aan de orde.
Beschreven staat: hoe de keten eruit ziet, welke wet- en regelgeving er op de keten van toepassing
is en wat de ontwikkelingen daarin zijn, hoe toezicht en handhaving thans plaatsvinden en hoe
het juridisch kader en de jurisprudentie eruit zien, welke redenen bedrijven geven om de regels
al dan niet na te leven en welke ontwikkelingen er ten aanzien van de keten in het algemeen
spelen.
In hoofdstuk 3 komt het antwoord op onderzoeksvraag 7 aan de orde. Beschreven staat welke
risicomomenten de projectgroep in de keten onderkent, gegeven de integrale beschrijving van
de keten in hoofdstuk 2.
In hoofdstuk 4 staat onderzoeksvraag 8 centraal. De gestelde doelen ten aanzien van de in
hoofstuk 3 beschreven risicomomenten worden beschreven (strategisch niveau) en aangegeven
wordt hoe de projectgroep denkt dat deze doelen tactisch (maatregelen en instrumenten) en
operationeel (uit te voeren activiteiten) kunnen worden bereikt.
In een vervolgrapport zal onderzoeksvraag 9 centraal staan. De rol van ketenhandhaving zal
daarin, op basis van deze rapportage, nader worden geduid en de toe te passen interventiestrategie
voor ketenhandhaving zal erin beschreven staan. Het maken van genoemd vervolgrapport maakt
als actiepunt deel uit van het in hoofdstuk 4 opgenomen actieprogramma.
De direct benutte literatuur is opgenomen in voetnoten bij de tekst. Relevante literatuur en
stukken die niet expliciet zijn vermeld in voetnoten bij de tekst, zijn opgenomen in bijlage 2.
1 Opgemerkt wordt dat de Branchevereniging Recycling Breken en Sorteren medewerking aan dit onderzoek heeft
geweigerd.
Inleiding
9

10
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

2 De BSA-keten

2.1 Hoe ziet de keten eruit en hoe werkt de keten?
In deze paragraaf staat de eerste onderzoeksvraag centraal. Beschreven staat hoe de BSA-keten
eruit ziet en hoe deze keten werkt. Figuur 2.1 bevat een vereenvoudigde schematische weergave
van de BSA-keten.
Figuur 2.1 De BSA-keten, vereenvoudigd en schematisch weergegeven
12
Diverse fracties:
asbest, puin, metalen,
hout, restafval
Slopen Bouwen
Breker op locatie
Productie/
hergebruik
Afgifte
Transporteur/
Inzamelaar
Overslag/
grove voorsortering
Afvalverwerker,
sorteerinrichting,
puinbreker, eindverwerker
Residu
Diverse fracties:
puin, karton,
plastics, restafval
Stort/AVI Export
In de keten, zoals afgebeeld in figuur 2.1, is een onderscheid gemaakt tussen afval dat bij
nieuwbouw (bouwen) vrijkomt en afval dat bij slopen vrijkomt (renovatie- of sloopafval; in dit
rapport zal verder de term sloopafval worden gehanteerd). Dit onderscheid is aangebracht, omdat
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

de stromen die vrijkomen verschillen qua samenstelling. In sloopafval kunnen zich bijvoorbeeld
asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden, terwijl de kans daarop bij bouwafval veel
minder groot is, omdat zich daarin veel minder gevaarlijke afvalstoffen bevinden.
2.2 Wet- en regelgeving, toezicht en handhaving
Ter beantwoording van de tweede en derde onderzoeksvraag (betreffende de van kracht zijnde
regelgeving en toezicht en handhaving op dit moment) stelde de projectgroep twee uitgebreide
overzichten op. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plaats verwezen. Het overzicht van beleid
en regelgeving met betrekking tot de keten is opgenomen in bijlage 3. Bijlage 3 is nog redelijk
algemeen. Bijlage 4 is een nadere toespitsing in de vorm van een uitgebreid schematisch overzicht
van de schakels van de keten, waarbij de van kracht zijnde wet- en regelgeving per schakel van
de keten is gespecificeerd. Daarbij is tevens aangegeven welke overtredingen denkbaar zijn,
wie bevoegd gezag is, et cetera. Het schematisch overzicht van bijlage 4 wordt in de rest van dit
hoofdstuk en met name in paragraaf 2.3 gevolgd.
2.3 Het juridisch kader en de praktijk
In deze paragraaf komt onderzoeksvraag 4 aan de orde. Per schakel van de keten wordt het
juridisch kader voor toezicht en handhaving beschreven, alsmede wat de praktijk is.
2.3.1 Slopen: juridisch kader
Voor het slopen van bouwwerken, standplaatsen of woonwagens is een op grond van de
Woningwet een vergunning nodig (regels hiervoor zijn in de Bouwverordening vastgelegd), indien
er meer dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, of wanneer bij het slopen asbest vrijkomt. Echter, er is
geen sloopvergunning vereist voor het slopen van:
• Gelijmde vloerbedekking die asbest bevat.
• Gelijmde vloertegels die asbest bevatten.
• Geschroefde bouwmaterialen die hechtgebonden asbest bevatten (voor zover deze bouwmaterialen
aan de buitenzijde zijn toegepast geldt een maximum van 35 m 2 ).
De gemeente is verantwoordelijk voor het verlenen van sloopvergunningen. Tevens dient zij zorg
te dragen voor het toezicht en de handhaving van de voorschiften die verbonden zijn aan deze
vergunning. Ook indien er geen sloopvergunning is vereist, dient de gemeente in kennis te worden
gesteld van het voornemen tot slopen door het doen van een zogenoemde sloopmelding.
In de sloopvergunning kan de gemeente de verplichting opnemen om afvalstromen gescheiden
te houden.
In de model bouwverordening van de VNG staat dat op de sloopplaats het sloopafval tenminste
gescheiden dient te worden in een fractie asbest, een fractie gevaarlijk afval en een fractie overig
afval. Verder staat vermeld dat de voorschriften over het sloopafval eisen kunnen bevatten
omtrent het selectief slopen. Voor asbest zijn diverse aanvullende voorschriften gesteld.
Indien geen sloopvergunning vereist is noch een melding, wat het geval is als er minder
dan 10 m 3 sloopafval vrijkomt, dan dienen de volgende fracties apart gehouden te worden:
gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL 2 ), steenachtig sloopafval (exclusief
gips), bitumeuze en teerhoudende dakbedekking, met PAK´s verontreinigde materialen, asfalt,
dakgrind en overig afval.
2 De Eural is de Europese afvalstoffenlijst. De Eural is op 8 mei 2002 in werking getreden. In de Eural benoemt de Europese
Commissie afvalstoffen en bepaalt zij wanneer een afvalstof gevaarlijk is.
De BSA-keten
13

Opgemerkt wordt, dat het hierdoor lijkt alsof er conform de model bouwverordening van de
VNG meer gescheiden moet worden indien er geen sloopvergunning vereist is dan in het
geval dat wel het geval is. Dit is een inconsistentie in de model bouwverordening. Het verdient
aanbeveling, vanwege duidelijkheid en proportionaliteit, dat de VNG actie onderneemt om deze
inconsistentie uit de model bouwverordening te halen. Overigens hebben sommige gemeenten
deze inconsequentie niet overgenomen.
Op grond van artikel 18.2 Wm, lid 2 onder b, heeft de gemeente de taak om toezicht te houden
op de naleving van artikel 10.37 Wm buiten inrichtingen. Tijdens sloopwerkzaamheden is de
gemeente dus bevoegd om te controleren of de sloopaannemer het sloopafval daadwerkelijk
afgeeft aan een erkende inzamelaar of inrichting. Op grond van dit artikel geldt het verbod
op het zich ontdoen door afgifte van afvalstoffen aan niet-vergunninghouders. Het afval dient
afgegeven te worden aan een erkende inzamelaar of vergunninghouder (dat wil zeggen: een
inzamelaar die op de VIHB-lijst 3 staat) of beschikt over een Wm-vergunning of aan een inrichting
die beschikt over een milieuvergunning op grond waarvan het betreffende afval geaccepteerd
mag worden.
In sommige provinciale milieuverordeningen waren verplichtingen opgenomen met betrekking
tot het gescheiden houden van afvalstoffen. Sinds de wijziging van de Wet Milieubeheer van 8
mei 2002 mag dit niet meer.
Gecertificeerde slopers zijn verplicht te slopen volgens de Beoordelingsrichtlijn voor het procescertificaat
slopen, BSC-007 van de Stichting Beheer Certificatie regeling om hun certificaat niet
kwijt te raken. De certificeringsinstantie ziet hier in principe op toe.
Bij de inzet van een mobiele breker op de slooplocatie zelf is het Besluit mobiel breken bouw- en
sloopafval van kracht. Op grond van dit besluit mag op de slooplocatie geen van elders aangevoerd
bouw- en sloopafval worden gebroken. Er mag gedurende maximaal drie maanden puin gebroken
worden op een slooplocatie. Verder dient er een registratie te worden bijgehouden en dient er
een weging van het te breken afval plaats te vinden. Tevens is voorgeschreven dat binnen vijf
dagen na beëindiging van de activiteiten alle sporen van het mobiel puinbreken, inclusief de
bijbehorende opslagfaciliteiten, verwijderd moeten zijn. De overige voorschriften hebben geen
betrekking op de verwijdering van BSA. De gemeente is bevoegd voor de handhaving van dit
besluit.
2.3.2 Slopen: praktijk
Tijdens het veldonderzoek is tijdens verschillende bezoeken aan locaties gebleken hoe divers
stromen kunnen lopen en hoe moeilijk deze soms te volgen zijn.
Zoals uit het bezoek aan een locatie in het zuiden van het land blijkt, wordt er in sommige
gevallen gewerkt met veel onderaannemers. Dit maakt het kunnen volgen van de afvalstromen
extra lastig.
Bij het slopen van een gebouw is het risico aanwezig dat gevaarlijke stoffen zoals asbest, dakleer en/
of lood tussen het BSA terechtkomen. Een minder bekend risico is dat zich slakkenwol tussen het
BSA kan bevinden, hetgeen onder de Kernenergiewet valt. Voor meer informatie over slakkenwol
wordt verwezen naar bijlage 5. Tevens is het van belang dat dakleer er tussenuit gehaald wordt,
omdat dat niet meer teruggevonden wordt als het tussen de steenachtige fractie terechtkomt en
via een puinbreker verwerkt wordt. Uit de in het kader van dit onderzoek uitgevoerde bezoeken
3 VIHB-lijst: Registratie van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars (VIHB) van afvalstoffen. Voor bedrijven
die zich in Nederland bezighouden met het inzamelen, vervoeren verhandelen of bemiddelen van bedrijfsafvalstoffen
of gevaarlijke afvalstoffen is vermelding op een landelijke lijst verplicht. Dit is een gevolg van het Besluit inzamelen
afvalstoffen (BIA) en de Regeling vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA) die op 1 mei
2004 in werking zijn getreden. De VIHB-lijst is via de NIWO-website te raadplegen.
14
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

op slooplocaties blijkt, dat indien vakkundig eerst het asbest verwijderd wordt, het scheiden van
de diverse stromen goed mogelijk is en in dat geval ook door gecertificeerde bedrijven gedaan
wordt. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen via verschillende
kanalen afgezet te worden. Mooie oude materialen, zoals oude vloeren, dakbalken en tegels
kunnen aan opkopers worden verkocht.
De indruk bestaat dat in het geval van een sloop beter onderzocht wordt door het sloopbedrijf
hoe de diverse stromen apart afgezet kunnen worden dan in het geval van nieuwbouw, waardoor
de afzet minder geld kost en in het geval van metalen zelfs geld opbrengt. Medio november
2004 bleek de oud-metalen prijs een 20 eurocent per kilo te zijn, wat relatief hoog is; enige jaren
terug was de prijs slechts 5 eurocent per kilo volgens mondelinge mededeling van een tussenhandelaar.
Dit betekent een verhoging met een factor 4. Tevens blijkt in een dergelijk geval, dat
de diverse stromen goed te volgen zijn op papier en soms fysiek, indien het toevallig zo uitkomt
dat een vrachtauto vertrekt bij de sloop op het moment van onderzoek. Echter ook is gebleken
dat metalen soms helemaal niet goed gescheiden worden. Dit laatste wordt vaak veroorzaakt
doordat er haast is met de klus en er in dat geval gekozen wordt voor een snelle afhandeling.
Een illustratief voorbeeld hierbij is een casus in Enschede, waaruit blijkt dat een gecertificeerd
asbestverwijderingsbedrijf zijn certificaat op het spel zet door een opdracht zo snel mogelijk uit
te willen voeren en daarbij zelfs geen melding bij de Arbeidsinspectie doet. Navraag naar de reden
daarvoor leerde, dat de opdrachtgever een dusdanig grote is dat de asbestverwijderaar deze niet
als klant kwijt wil. Tevens vinden we hiervan voorbeelden in het rapport ‘Wie betaalt bepaalt’ 4 .
De drijfveer om alle gesloopte materialen goed en zo goedkoop mogelijk (of met winst) af te zetten
is vermoedelijk financieel van aard. Uit het onderzoek dat KPMG voor dit project deed blijkt, dat
de afvoer van afval bij een sloopklus circa 10% van de offerte bedraagt. Bij een nieuwbouwproject
zal dit eerder ordegrootte 1% zijn. Door alle materialen op de goedkoopste wijze, gescheiden aan
te bieden kan de sloper scherp aanbieden.
2.3.3 Bouwen: juridisch
Voor het bouwen is een bouwvergunning vereist. Deze wordt door de gemeente verstrekt. Voor
het toezicht en de handhaving tijdens de bouw is de gemeente het bevoegde gezag. Ook in
de bouwvergunning kunnen eisen worden gesteld aan het scheiden van afvalstoffen. Hiertoe
biedt de model bouwverordening van de VNG de volgende mogelijkheden: het bouwafval moet
gescheiden worden in gevaarlijke afvalstoffen (conform hoofdstuk 17 van de EURAL), steenwol
(indien > 1m 3 per bouwproject) en glaswol (indien > 1 m 3 per bouwproject) en overig afval.
Tijdens de bouw is de gemeente bevoegd voor het toezicht en de handhaving op de afgifte van
vrijkomend bouwafval. Het betreft immers de afgifte van afval buiten een inrichting.
Ook hier geldt dat het afval afgegeven dient te worden aan een erkende inzamelaar, bewerker
of verwerker. Indien het afval vervoerd wordt door een derde, moet de transporteur op de VIHB-
lijst staan.
2.3.4 Bouwen: praktijk
De bouwer heeft in tegenstelling tot de sloper nauwelijks een drijfveer om zich goedkoop te
ontdoen van zijn afval. Al het materiaal wordt door de opdrachtgever betaald en datgene wat in
het afvalstadium belandt is dus al betaald.
Uit de diverse bezoeken op nieuwbouwlocaties blijkt, dat daar weinig aandacht is voor het
scheiden van afvalstoffen. In een aantal gevallen wordt een aantal stromen wel gescheiden,
4 Drs. M.J.J. van den Anker: ‘Wie betaalt, bepaalt’. Over intermediaire organisaties, milieucriminaliteit, organisatiecriminaliteit
en integriteit in het complexe milieuveld. Uitgeverij Elsevier 1999, ISBN 90 5749 386 1.
De BSA-keten
15

maar veelal staan er hooguit twee bakken opgesteld: één voor puin en één voor de categorie
‘overig’. In een enkel geval wordt gevaarlijk afval apart gehouden. Deze stroom is niet zo groot
bij nieuwbouw en bestaat dan voornamelijk uit PUR- en kitspuiten, steenwol en verfblikken.
De verfblikken worden overigens vaak meegenomen door het schildersbedrijf. Navraag bij de
aannemers heeft opgeleverd dat zij weinig zicht hebben op de kosten die zij maken voor de
afvoer van hun afval, hetgeen bevestigt dat er bij bouwen weinig drijfveren zijn om zorgvuldig
met afval om te gaan. Uit onderzoek in de regio IJmond is op dit vlak wel gebleken, dat het
voorkomt dat een sorteerder/afvalverwerker in zijn offerte geen gedifferentieerd tarief aanbiedt,
maar slechts één tarief, namelijk de categorie ‘ongesorteerd BSA’. Slechts indien de ontdoener,
in casu het bouwbedrijf, informeert bij concurrenten, wordt er een concurrerende offerte met
gedifferentieerde tarieven uitgebracht. Naar verwachting vraagt de bouwonderneming/aannemer/onderaannemer
daar echter niet naar. Uit diverse mondelinge mededelingen blijkt dat
tarieven, zoals geoffreerd door sorteerders/verwerkers van afval, pas aantrekkelijker worden
indien een klant van plan is op te stappen of al jaren klant is. De tarieven zijn niet openbaar,
zij worden niet openbaar gemaakt bij een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet
milieubeheer (Wm-vergunning) en ze zijn bijvoorbeeld ook niet via internet op te vragen.
Tevens blijkt dat sommige gemeenten precariorechten vragen, indien een aannemer of sloper
meer afvalbakken wil plaatsen om en nabij de bouw- of slooplocatie. Dit bevordert het scheiden
aan de bron niet. Een ander punt dat aannemers of onderaannemers ter plaatse meldden is dat
zij vaak weinig ruimte ter beschikking hebben voor meer containers. Of dit echt het geval is of
dat er met goede wil een mouw aan te passen is, blijft hierbij overigens de vraag. In een aantal
gevallen is namelijk gebleken dat er wel meer plek beschikbaar was en er toch niet meer dan
twee bakken stonden, één voor puin en één voor overig afval.
Een voordeel van scheiding aan de bron is dat materialen veel schoner blijven dan in het geval
zij eerst bij elkaar gegooid worden en daarna weer gescheiden moeten worden. Schonere
materialen zijn beter te (her)gebruiken. Geconstateerd is dat er op de bouwplaatsen meerdere
bakken stonden, maar dat deze vaak niet alleen gevuld waren met karton of plastics, maar er
vaak diverse materialen door elkaar lagen.
De gemeente Enschede geeft na het verlenen van de vergunning, maar voor de start van de
uitvoering van de sloop- of bouwwerkzaamheden, voorlichting en dringt daarbij tevens aan
op een afvalboekhouding op de bouwlocatie. Dankzij zo’n boekhouding is te volgen waar de
(diverse) afvalstromen heen zijn gegaan. De gemeente Enschede is redelijk enthousiast over de
behaalde resultaten. Een voordeel is dat de afvalstroom in het begin al in beeld is en daardoor
beter te volgen en te handhaven is. Volgens de gemeente Enschede zijn ook de bedrijven positief,
omdat zij van tevoren weten waarop zij gecontroleerd zullen worden. Een nadeel kan zijn dat de
druk om te ontduiken en illegaal te gaan hiermee ook groter wordt.
Het zal niet verbazen dat bepaalde afvalstoffen, indien zij zijn gescheiden, goedkoper afgezet
kunnen worden dan indien ze niet gescheiden zijn. Het gaat vooral om puin, metaal, gips en
hout. Indien de stroom van deze afvalstoffen voldoende groot is, zal de ontdoener – de sloper
of de bouwer – zich inspannen om deze stromen te scheiden. In de praktijk blijkt dat op een
slooplocatie eerder aandacht besteed wordt aan het gescheiden houden van de stromen en dat op
een nieuwbouwlocatie voornamelijk puin apart gehouden wordt. Daarom wordt geconcludeerd
dat het nuttig is voor het toezicht houden en de handhaving om de stromen BSA uit elkaar te
halen en onderscheid te maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij
slopen. Deze scheiding is vervolgens doorgevoerd in de verschillende ketenschema’s.
2.3.5 Overdracht door de ontdoener aan een inzamelaar,
al dan niet via een transporteur
De ontdoener is verplicht om aan de vervoerder (transporteur of inzamelaar) een begeleidingsbrief
te verstrekken (op grond van art.10.37 Wm). De gemeente dient erop toe te zien dat deze
verplichting (art. 10.39, lid 1 onder b Wm) wordt nageleefd door de ontdoener. Dikwijls worden
de begeleidingsbrieven verzorgd door de inzamelaar of de ontvangende inrichting.
16
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

2.3.6 Transporteur/inzamelaar: juridisch
Het onderstaande heeft betrekking op vervoer binnen Nederland.
De ontdoener kan een transporteur inschakelen om het afval te vervoeren naar een inrichting.
In dat geval blijft het afval eigendom van de ontdoener tijdens transport. Een ontdoener kan zijn
afval ook afgeven aan een inzamelaar. De inzamelaar neemt het afval reeds bij het verlaten van
het terrein in eigendom over. Hierin ligt het verschil met een transporteur: een inzamelaar krijgt
het afval in eigendom, een transporteur niet.
De vervoerder is verplicht om een begeleidingsbrief tijdens het transport van afval voorhanden
te hebben (art. 10.44 lid 1 Wm). Sinds 1 januari 2005 is de regelgeving met betrekking tot de
begeleidingsbrieven veranderd. Tevens is een nieuw standaardformulier ingevoerd. De vervoerder
kan beschikken over doorslagen van het transportbegeleidingsformulier ten behoeve van zijn
eigen administratie.
De provincie is bevoegd om toezicht te houden op deze verplichting. Doorgaans gebeurt de
controle hierop tijdens afvaltransportcontroles die de politie en andere instanties organiseren,
meestal in het kader van een EVOA-controle 5 . Overtredingen van artikel 10.44 Wm worden
meestal strafrechtelijk afgehandeld.
Bij de ingrijpende wijziging van de Wet milieubeheer is de strafbaarstelling van artikel 10.44, lid
1 Wm in de Wet op de Economische Delicten, per abuis, komen te vervallen. Momenteel wordt
volgens informatie van de projectgroep gewerkt aan herstel van deze omissie. In een brief van
het College van Procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) wordt aangegeven dat, gelet op de
jurisprudentie, toch strafrechtelijke vervolging op grond van artikel 10.44, lid 1 Wm mogelijk
is.
De controle op de transportformulieren vindt zowel plaats bij provinciale afvalbedrijven die BSA
in ontvangst nemen als bij de transporteurs op de weg. Met name indien de afvalmeldingsverplichtingen
worden gecontroleerd, zal tevens gekeken worden naar de transportformulieren (zie
verder onder verwerker).
Zoals eerder aangegeven, dient een bedrijf voor het inzamelen en vervoeren van BSA vermeld te
staan op de VIHB-lijst. De nadere regels zijn terug te vinden in het Besluit inzamelen afvalstoffen
(BIA) en de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen (RIA).
Het toezicht hierop wordt uitgevoerd door het Ministerie van VROM (VROM-Inspectie). Op basis
van artikel 10.55, vijfde lid Wm moet een vervoerder, handelaar of bemiddelaar met betrekking
tot het vervoeren, handelen of bemiddelen de volgende gegevens registreren:
A de naam en het adres van degene:
1 van wie de afvalstoffen afkomstig zijn;
2 aan wie de afvalstoffen worden afgegeven;
B de gebruikelijke benaming en de hoeveelheid van de afvalstoffen (in kg).
De geregistreerde gegevens worden tenminste vijf jaar bewaard. In de praktijk gebeurt dit door
middel van het bewaren van de transportbegeleidingsformulieren.
5 EVOA: de EEG-verordening nr. 259/93. Op 6 mei 1994 is de ‘EEG-Verordening betreffende toezicht en controle op de
overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap’ van toepassing geworden. Deze verordening
wordt ook wel afgekort als EVOA. De EVOA bevat regels voor het overbrengen van afvalstoffen binnen, naar en uit de
Europese Gemeenschap. Afhankelijk van de soort afvalstof en de wijze van nuttig toepassen of verwijderen moet er
vooraf toestemming verleend zijn voor een grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. Deze toestemming wordt
verleend door de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen.
De BSA-keten
17

2.3.7 Transporteur/inzamelaar: praktijk
Transport van BSA van de bouw- of slooplocatie geschiedt deels door vervoerders van de afvalverwerker
en deels door vervoerders (transporteurs) die zich inlaten huren. Een tussenstap is
in een aantal gevallen het opbulken op een tussenstation en daarna verder vervoeren naar de
sorteerinrichting.
Op een op- en overslagstation komen ook andere stromen zoals huishoudelijk afval en
bedrijfsafval. Zo’n station biedt daardoor de gelegenheid om diverse afvalstromen ongewenst
samen te voegen en als BSA-residu te exporteren. In hoeverre dit daadwerkelijk praktijk is zal
moeten blijken uit de definitieve resultaten van het onderzoek van de VROM-Inspectie naar de
BSA-stroom bij sorteerinrichtingen, makelaars, tussenpersonen en export naar het buitenland
(BSA-project 2004, rapport ‘Residu over de grens’).
2.3.8 Overdracht van het afval door de vervoerder aan een afvalinrichting
De vervoerder dient de begeleidingsbrief af te geven aan de afvalinrichting waar hij het afval
naar toe brengt (art. 10.44, lid 2 Wm). De ontvangende inrichting voert doorgaans een papieren en
fysieke acceptatiecontrole uit. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden en vindt
de feitelijke overdracht aan de ontvangende inrichting plaats.
2.3.9 Afvalinrichting
De bedrijven waar het BSA naar toe wordt gebracht, vallen meestal onder het bevoegd gezag van de
provincie waarin zij gelegen zijn. Uitzonderingen daarop zijn gemeentelijke inrichtingen met een
opslagcapaciteit kleiner dan 50 m 3 en uiteraard inrichtingen die in het buitenland zijn gevestigd.
Met ingang van 28 april 2005 heeft een wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit
plaatsgevonden en vallen inrichtingen met een opslagcapaciteit kleiner dan 1.000 m 3 onder het
bevoegd gezag van de gemeente. Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat de bedrijven verwachten
dat zij door deze wijziging met minder ervaren inspecteurs te maken gaan krijgen.
BSA wordt meestal naar sorteerinrichtingen of puinbrekers afgevoerd. De ontvangende inrichting
voert doorgaans een papieren en een visuele acceptatiecontrole uit wanneer de vervoerder het
afval aanlevert bij de poort/weegbrug. Daarna kan het afval binnen de inrichting gelost worden.
Ontvangende inrichtingen zullen hun acceptatie uitvoeren conform hun aanvraag of de in de
Wm-vergunning opgenomen voorschriften. Dit kan conform het gestelde in de Nota Verwerking
Verantwoord plaatsvinden, waarbij provincies gemotiveerd mogen afwijken. Indien gevaarlijke
afvalstoffen geaccepteerd worden dient niet alleen de acceptatie en verwerking conform de Nota
Verwerking Verantwoord plaats te vinden, maar dient het bedrijf tevens te beschikken over een
administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). Het AV-beleid (acceptatie en verwerkingsbeleid)
zal naast een papieren en visuele acceptatie ook bemonsteringen bevatten.
In de provinciale milieuvergunningen voor afvalinrichtingen zitten onder andere voorschriften
met betrekking tot de ontvangst/acceptatie, de overslag en opslag alsmede de verdere verwerking
van het afval. Al deze vergunningvoorschriften en andere wettelijke regels waarvoor de provincie
bevoegd gezag is, worden door de provincie gecontroleerd. Zo is de provincie tevens bevoegd voor
het toezicht op de meldingen die verricht moeten worden aan het LMA, het Landelijk Meldpunt
Afvalstoffen 6 .
6 Sinds 1 januari 2005 is het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in werking getreden. Hiermee
is een nieuw meldingssysteem ingevoerd. Het nieuwe systeem geldt zowel voor bedrijfsafval als voor gevaarlijk afval.
Het besluit stelt regels aan onder andere de ontvangst en afgiftemelding, het gebruik van een afvalstroomnummer en de
begeleidingsbrief. Eén en ander betekent dat er sinds 1 januari 2005 één loket bestaat waaraan gemeld moet worden.
18
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Bedrijven die meer dan 1000 m 3 BSA in ontvangst nemen (vóór 28 april 2005 meer dan 50 m 3 )
moeten in principe al het afval dat zij in ontvangst nemen maandelijks melden aan het LMA.
Uitgezonderd zijn afvalstoffen die op de oranje of rode lijst van de EVOA staan en uit het
buitenland worden aangevoerd én afvalstoffen afkomstig van particulieren. Nieuw is dat de
bedrijven sinds 1 januari 2005 ook maandelijks moeten melden waar de producten (secundaire
afvalstoffen) die de afvalketen verlaten naar toe gaan.
Voor alle duidelijkheid: ten aanzien van het melden is er geen rol meer weggelegd voor de
provinciale milieuverordening (PMV). De regels voor het melden zijn terug te vinden in de Wm,
het Besluit melden bedrijfsafval en gevaarlijk afval en de Regeling melden bedrijfsafval en
gevaarlijk afval.
2.3.10 Afvalinrichting: sorteerder
Transport naar het buitenland: juridisch
Uit de sortering van BSA, grof huishoudelijk afval en bedrijfsafval ontstaat een reststroom,
residu genaamd. Dit residu wordt op grote schaal geëxporteerd naar Duitsland om daar nuttig te
worden toegepast. Aangezien dit residu een ´niet-genoemde afvalstof´ is in de EVOA, moet er een
kennisgeving gedaan worden in het kader van deze verordening voor de overbrenging van deze
afvalstoffen, waarna alle betrokken autoriteiten in moeten stemmen met de overbrenging.
Indien een ontdoener het BSA naar een bedrijf in het buitenland afvoert, is het regime van
de EVOA van toepassing. Het toezicht hierop wordt verzorgd door het Ministerie van VROM
(VROM-Inspectie) en haar partners (douane, KLPD, marechaussee en de Inspectie voor Verkeer
en Waterstaat).
De afvalinrichting vraagt een beschikking aan voor afvalstoffen die onder de oranje/rode lijst van
de EVOA vallen bij SenterNovem (voorheen bij het IMA). Voor groene lijst afvalstoffen geldt een
houderschapsverklaring. In deze houderschapsverklaring (art.11 EVOA) staan de gegevens over
afzender, bestemming, samenstelling, wijze van eindverwerking et cetera vermeld.
In het merendeel van de gevallen is residu na sortering van BSA/bedrijfsafval een gemengde
afvalstof. Conform de oranjelijst procedure van de EVOA moet in dat geval bij het transport een
kopie van de EVOA kennisgeving aanwezig zijn.
De VI voert transportcontroles uit om de samenstelling en de gegevens van de documenten
te controleren. Zij onderzoekt daarbij of de documenten overeenkomen met de aangetroffen
situatie. Tevens zal de eindverwerker een poortcontrole verrichten om te controleren of de lading
voldoet aan de opgegeven soort lading.
Als het BSA, of eigenlijk dus de restfractie BSA, naar een inrichting in het buitenland wordt
afgevoerd, is er binnen Nederland geen instantie meer bevoegd om toezicht te houden op de
verdere verwijderingsketen. Het bevoegd gezag in het buitenland houdt dan toezicht. Gedacht
vanuit ketenhandhaving ligt samenwerking met de buitenlandse partners voor de hand. Binnen
de VROM-Inspectie zijn diverse initiatieven genomen die gericht zijn op het verbeteren van de
Europese samenwerking tussen de bevoegde instanties op het gebied van de handhaving van de
EVOA en het Verdrag van Bazel 7 op uitvoeringsniveau. Voorbeelden zijn het TFS-project (TFS staat
voor Transfrontier Shipment of Waste) en het overleg dat tussen de VROM-Inspectie en enkele
Duitse deelstaten is gestart.
7 Dit is het verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de
verwijdering ervan. De Europese Unie (toen nog EG) heeft dit Verdrag samen met 34 andere landen getekend in 1989. Het
verdrag biedt partijen de mogelijkheid om invoer van afval te verbieden. Ten aanzien van het vervoer van afvalstoffen
voorziet het Verdrag in een wereldwijd milieubeschermend controlesysteem.
De BSA-keten
19

Transport naar het buitenland: praktijk
Onderstaande informatie is voornamelijk ontleend aan de voorlopige resultaten van het BSAonderzoek
2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’).
Hoewel in de volksmond gesproken wordt over ‘de export van BSA’, is er in de praktijk sprake van
het exporteren van de restfractie BSA na sortering. Deze restfractie lijkt qua samenstelling veelal
op bedrijfsafval of grof huishoudelijk afval na sortering.
Voor het exporteren van afval geldt de EVOA-regelgeving. Dat wil zeggen dat bedrijven,
afhankelijk van bestemming en type afvalstof, een kennisgeving moeten doen voor elke export
in het kader van de EVOA. Vervolgens ontvangen zij een beschikking waarin op grond van de
door hen gedane kennisgeving vaste percentages vermeld staan waaraan de samenstelling van
de vracht afvalstoffen bij overbrenging moet voldoen. Dit betekent dat voor de gehele looptijd
van de beschikking elk transport aan deze percentages moet voldoen. Het meeste BSA valt onder
de oranjelijst en gaat met beschikking naar Duitsland voor het oogmerk van nuttige toepassing.
Dit biedt mogelijkheden voor samenwerking met de Duitse deelstaten.
Uit handhavinggegevens van de EVOA blijkt dat relatief vaak niet voldaan wordt aan de in de
kennisgeving opgegeven samenstelling. Dit heeft qua handhaving geleid tot een voornemen
tot intrekking van de kennisgeving. Bij hercontrole door de Duitse autoriteiten zou vervolgens
wel aan de EVOA-beschikking worden voldaan. Daarom is de beschikking uiteindelijk niet
ingetrokken. Tevens is al eerder geconstateerd dat de percentages die opgegeven worden in
de kennisgevingen niet kloppen met de werkelijke percentages. Een probleem hierbij is dat de
beschrijving van het sorteerproces in de kennisgeving afgestemd zou moeten worden met de
beschrijving van het sorteerproces in de vigerende Wet milieubeheervergunning. Nu worden
beschikkingen afgegeven waarbij de sorteerprocessen niet overeenkomen met de beschrijving
in de Wm-vergunning. Uitgebreide bestudering van recente jurisprudentie van het Europese Hof
en de EVOA heeft opgeleverd dat het niet mogelijk blijkt om het sorteerproces te koppelen aan
de overbrenging. Het moment van overbrenging begint na het sorteerproces en daarmee kan het
eerdere sorteerproces dus geen grond voor afwijzing zijn. Bij het maken van dit rapport kreeg de
projectgroep in het eindstadium informatie dat een bedrijf dat geen percentages op wilde geven
voor de overbrenging gelijk heeft gekregen van de Raad van State. De projectgroep heeft deze
informatie niet meer kunnen checken, maar indien juist zou dit betekenen dat het nog moeilijker
wordt om op de samenstelling te handhaven.
Bij controle van transporten bij een afvalverwerker met een sorteerinrichting wordt relatief vaak
geconstateerd dat er sprake is van het overtreden van de EVOA-kennisgeving, omdat niet wordt
voldaan aan de opgegeven samenstelling. Tevens is geconstateerd dat bedrijven gebruik maken
van elkaars vergunning, terwijl dit niet is toegestaan. Dit is een overtreding die wel ‘sluikhandel’
wordt genoemd.
Een ander risico is dat monostromen worden bijgemengd. Niet al het materiaal wordt gesorteerd,
wat in strijd is met de EVOA-beschikking. Een probleem hierbij is dat het veelal niet in strijd met
de Wm-vergunning is. In oudere vergunningen staat voorgeschreven dat het afval gesorteerd
moet worden in zeven fracties. In nieuwe vergunningen staat deze verplichting niet meer
opgenomen. Hierin wordt aangesloten bij het LAP en uitgegaan van de minimumverwerkingsstandaard
en daarmee wordt niet meer voorgeschreven in hoeveel fracties het afval gescheiden
moet worden.
Enkele overige constateringen en voorkomende overtredingen uit het BSA-project 2004 van de
VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’) zijn de volgende:
• Afval komt van andere locaties dan de locaties op het kennisgevingformulier; dit zijn
overtredingen in het kader van de EVOA.
• De samenstelling komt niet overeen met de beschikking.
• Er wordt niet voldaan aan de drie dagen melding: drie dagen van tevoren dient gemeld te
worden welk transport via welke route plaats gaat vinden. Doordat deze meldingen niet
gedaan worden is het niet goed mogelijk om te handhaven.
20
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

• Juiste route wordt niet gevolgd: bij de kennisgeving wordt vermeld via welke route de
overbrenging plaats zal vinden: dit betekent dat geen goede controle plaats kan vinden op de
uitvoer: ondemijning van het systeem.
• Bedrijfsafval wordt weggemengd tussen BSA.
• Sluikhandel.
• Intrekken van de drie dagen melding, nadat wel gereden, maar niet gecontroleerd is.
2.3.11 Overdrachtsmomenten
Overdracht van ontstane afvalstoffen door een afvalinrichting aan een andere afvalinrichting
Indien delen van het verwerkingsproces door verschillende bedrijven worden uitgevoerd, ligt de
bevoegdheid voor het toezicht als hiervoor is beschreven. De mogelijkheid bestaat dat de keten
over meerdere provincies (en landen) wordt verspreid. Hierdoor zijn vele bevoegde gezagen
binnen een werkelijke keten mogelijk, wat ketentoezicht kan compliceren.
Overdracht van ontstane bouwstoffen en andere producten
door een afvalinrichting aan werken
De producten die uit de verwerking van BSA ontstaan zijn bestemd om te worden ingezet als
secundaire grondstof. Veel eindproducten zullen als bouwstof in werken worden ingezet. Voor het
toezicht op de kwaliteit van bouwstoffen die in werken worden ingezet, is in de meeste gevallen
de gemeente het bevoegd gezag. De provincie is bevoegd in die gevallen waarin het een werk
betreft dat in een provinciale inrichting is gelegen. Vanaf 1 januari 2005 moeten afvalinrichtingen
aan het LMA melden welke producten zij hebben afgevoerd naar werken.
Overdracht van niet-herbruikbaar BSA aan een stortplaats
Bij de sortering en verwerking van BSA zal een residu overblijven dat niet kan worden hergebruikt.
Dit residu is bestemd om gestort te worden. Het toezicht op het stortverbod voor herbruikbaar
BSA is in principe in handen van de provincie waarin de stortplaats is gelegen. Echter, het
aanvoeren van niet-herbruikbaar BSA is aan allerlei certificeringsregels gebonden. Hierdoor kan
de stortplaats er in beginsel vanuit gaan dat, indien een partij BSA onder het merkteken voor nietherbruikbaar
BSA wordt aangevoerd, dit ook zo is. De van toepassing zijnde regels zijn terug te
vinden in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), de Regeling niet-herbruikbaar en
niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en de Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar
bouw- en sloopafval. De twee laatstgenoemde regelingen zijn overigens overbodig geworden en
ook niet langer meer uitvoerbaar, vanwege de (hierna beschreven) huidige praktijk. Het plan is
om het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen te wijzigen, in casu artikel 5 en 6 te
schrappen. Daardoor vervalt de rechtsbasis voor de twee laatstgenoemde regelingen en daarmee
de regelingen zelf.
De huidige praktijk is dat stortplaatsen, met gebruikmaking van artikel 4 van het Bssa, een
ontheffing van het stortverbod van het Bssa aanvragen bij de provincie en dat de provincie deze
ontheffing verleent, nadat de provincie hiervoor bij het ministerie van VROM een verklaring
van geen bedenking heeft aangevraagd en het ministerie deze verklaring heeft afgegeven. Een
andere ontwikkeling in de praktijk is dat een substantieel gedeelte voor nuttige toepassing naar
Duitsland wordt geëxporteerd en dus niet bij een Nederlandse stortplaats terecht zal komen. Tot
slot zijn er in de praktijk geen, als bedoeld in de Regeling merkteken, geaccrediteerde inspectieinstellingen
of certificerende instellingen meer.
De BSA-keten
21

2.3.12 AVI’s: definitieve verwijdering
Een deel van het BSA wordt afgevoerd naar een eindverwerker in Nederland. Het niet-brandbare
deel wordt gestort op een stortplaats; het brandbare deel wordt afgevoerd naar de afvalverbrandingsinstallaties
(AVI´s). Ongeveer 10% van het aangeboden BSA is brandbaar 8 .
Een groot deel van de brandbare fractie van BSA bestaat voornamelijk uit hout. Hout bestaat uit
A-hout (onbehandeld), B-hout (geverfd, verlijmd hout) of CC-hout (chemisch verduurzaamd hout
of CCA-hout (gewolmaniseerd hout). A-hout en B-hout kunnen hergebruikt worden. Met name
A-hout kan ingezet worden bij de spaanplaatindustrie waardoor geen nieuw hout ingezet hoeft
te worden. A- en B-hout worden ook vaak afgevoerd ter verbranding, voor het merendeel zijn dit
AVI’s of E-centrales in binnen- of buitenland. Verbranding in een energiecentrale valt onder het
begrip nuttige toepassing, verbranding in een AVI valt hier niet onder. De minimumstandaard
voor onbehandeld (A-hout), geverfd, gelakt en verlijmd hout (B-hout) is nuttige toepassing.
Voor CC-hout en gewolmaniseerd CCA-hout is de minimumstandaard storten. Verwerking in de
vorm van producthergebruik, materiaalhergebruik en andere vormen van nuttige toepassing of
verwijderen door verbranden waarbij diffuse verspreiding van de in het hout aanwezige metalen
optreedt, is niet toegestaan.
Verbranding van CC- en CCA-hout in een AVI of E-centrale is ongewenst in verband met de
daardoor optredende diffuse verspreiding van metalen in de asresten. Indirecte verbranding
in een E-centrale in de vorm van een voorgeschakelde vergasser is wel toegestaan, onder
voorwaarde dat de daarbij vrijkomende reststoffen worden gestort.
Het niveau van verwerking dat in de minimumstandaard is vastgelegd komt overeen met de
gangbare wijze van verwerking in het buitenland.
Een risico in deze schakel is de vermenging van CC- en CCA-hout met andere soorten te
verbranden hout.
2.4 Redenen voor het al dan niet naleven
van de wet- en regelgeving
In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de vijfde onderzoeksvraag, naar de naleving van
de wet- en regelgeving die op de BSA-keten van toepassing is en de redenen van bedrijven om
deze wet- en regelgeving juist wel of juist niet na te leven.
KPMG deed een onderzoek in opdracht van de projectgroep. KPMG interviewde onder meer vier
individuele bedrijven en een vertegenwoordiger van een brancheorganisatie. De samenvatting
van het onderzoeksrapport is opgenomen in bijlage 6.
Uit het onderzoek van KPMG blijkt dat er geen signalen zijn die erop duiden dat er in de BSAsector
relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren. Dat er bij de overheid
desondanks een beeld bestaat dat bedrijven in de BSA-sector de regels op grote schaal overtreden,
kan samenhangen met het feit dat menigeen de in de afgelopen jaren sterk gestegen export van
BSA naar Duitsland als illegaal percipieert, terwijl deze export onder voorwaarden legaal is. Een
eenmaal ontstaan beeld is in de regel echter lastig uit te wissen.
Hoewel het beeld van een branche die de regels massaal overtreedt volgens KPMG nuancering
behoeft, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. De belangrijkste moedwillige overtredingen
in de BSA-sector lijken op basis van het onderzoek de volgende:
8 PriceWaterhouseCoopers, De beschrijving van de Nederlandse Afvalmarkt, een beknopt overzicht van de ontwikkelingen
22
op de Nederlandse afvalmarkt anno 2004, pag. 3, nr. 106.
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

• Het bij de export vervoeren van teveel materiaal dat gaat worden gestort en van lading die niet
overeenkomt met de papieren of waarvoor de vereiste papieren ontbreken.
• Het niet sorteren conform de voor het betreffende sorteerbedrijf geldende eisen uit de Wmvergunning.
Moedwillige overtredingen bij de export van BSA
Indien bedrijven de regels moedwillig overtreden bij het exporteren van BSA, dan lijkt dit op basis
van het onderzoek te wijten aan de economische voordelen die de betreffende bedrijven daarmee
kunnen behalen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief lage detectiekans en
de relatief lage sanctiekans. We gaan hieronder nader in op deze aspecten.
De economische voordelen van een overtreding kunnen relatief hoog zijn, met name bij het
exporteren van afval dat in het buitenland grotendeels wordt gestort of verbrandt. De verschillende
storttarieven in Nederland en Duitsland, alsmede in enkele landen in voormalig Oost-Europa,
spelen hierbij een belangrijke rol. Het grootste voordeel kan worden behaald indien in Nederland
te storten afval voor 100% wordt geëxporteerd en gestort. In Nederland kost het storten circa
€ 125 per ton afval tegenover circa € 50 in Duitsland. Voor het behalen van dit voordeel moet een
bedrijf echter nogal wat doen: het bedrijf moet het afval zonder een vergunning of met een valse
vergunning exporteren, maar ook een Duitse verwerker zo ver krijgen dat deze het materiaal wil
storten. Bovendien is het voordeel in de praktijk volgens KPMG lager dan de op het eerste gezicht
haalbare € 75 per ton, ordegrootte € 25 per ton afval.
De controlekans is relatief laag. Ingeschat wordt dat er per jaar circa 1.000 controles plaatsvinden
op 70.000 à 90.000 afvaltransporten naar het buitenland. Van deze 1.000 controles betreft het
grootste deel ook nog eens de meer algemene transportregelgeving (rij- en rusttijden, asdruk en
overbelading). Specifieke controle wordt bemoeilijkt door enkele factoren: diverse bedrijven zijn
gevestigd in de nabijheid van de grens, bedrijven hebben op basis van de transportvergunning
enkele dagen de tijd om het afval te vervoeren en een chauffeur is niet verplicht om een
document bij zich te hebben over de exact vergunde samenstelling van de vracht. De inspecteur
dient dit (per fax) op te vragen.
De detectiekans is relatief laag: overtredingen zijn lastig vast te stellen. Bij transporten zal
de vracht veelal moeten worden gesorteerd om te kunnen bepalen of er sprake is van een
overtreding.
De sanctiekans is relatief laag. De kans op het krijgen van een zwaarwegende sanctie, zoals het
verliezen van de uitvoerbeschikking, is door de geïnterviewden aangemerkt als zeer gering.
Tegenover dit alles staat dat de geïnterviewden de sanctie-ernst, in het geval er op een gegeven
moment daadwerkelijk tot sanctionering wordt overgegaan, als hoog ervaren. Met name
omdat er naast bestuurlijke ook relatief vaak strafrechtelijke stappen worden ondernomen.
Bedrijven vrezen verder vooral een eventuele publicatie van (vermeende) misstappen, omdat dit
gemakkelijk kan leiden tot imagoschade en maatschappelijke onrust.
Moedwillige overtredingen bij het sorteren van BSA
Sorteerbedrijven worden geacht te sorteren conform hun Wm-vergunning. De VROM-Inspectie
heeft geconstateerd dat sorteerbedrijven niet altijd goed sorteren en sortering soms zelfs
achterwege laten. Naast de hiervoor bij export genoemde redenen, spelen daarbij de volgende
oorzaken een rol:
• Sorteerders mogen sorteren hoe zij dat willen, zolang de gesorteerde stromen maar voldoen
aan de hieraan gestelde eisen, waaronder de eisen in de Wm-vergunning. Sorteerders hoeven
dus geen gebruik te maken van de sorteerinstallatie, zolang zij kunnen aantonen dat zij met
een andere manier van sorteren aan de eisen voldoen. Dit compliceert overheidscontroles.
De BSA-keten
23

• In een aantal gevallen is het voordeliger om direct te exporteren.
• De controlekans is gering vanwege onder andere de lage politieke prioriteit en de beperkte
handhavingscapaciteit bij de provincies.
Niet moedwillige overtredingen
De geïnterviewden hebben aangegeven dat er naast moedwillige overtredingen ook een
aantal overtredingen is die bedrijven niet moedwillig begaan. Het betreft vooral het feit dat de
samenstelling van de lading niet altijd overeenkomt met de bijbehorende papieren. Een probleem
dat doorgaans ontstaat doordat de papieren worden opgesteld voorafgaand aan het bouw- of
sloopproces en dit proces in de praktijk vaak anders verloopt dan vooraf kon worden voorzien.
Naast het onderzoek van KPMG, bevatten de resultaten van het BSA-onderzoek 2004 van de
VROM-Inspectie, (rapport ‘Residu over de grens’), aanknopingspunten voor het beantwoorden
van de vijfde onderzoeksvraag. De belangrijkste signalen van bedrijven voor wat de BSA-keten
betreft zijn de volgende:
• ‘De export van het BSA-residu is te wijten aan het stortverbod en de Wbm in Nederland. De
Nederlandse overheid verkoopt het feit dat er minder gestort wordt in Nederland als een
succesverhaal. Zij kijken echter niet verder dan hun neus lang is. Het heeft niet geleid tot een
hogere mate van hergebruik van afvalstoffen, maar tot een vergrote export van afval naar
Duitsland’.
• ‘Doordat de afvalverwerkende bedrijven in Duitsland hun residu mogen storten, zijn hun
verwerkingskosten lager. De Nederlandse bedrijven kunnen hier niet tegen concurreren’.
• ‘We hebben op zich geen moeite met de wettelijke regels, maar die moeten binnen Europa
gelijk zijn’.
• ‘De Duitse scheidingsinstallaties zijn in principe niet beter dan de Nederlandse
scheidingsinstallaties. Echter doordat in Duitsland veel geld wordt verdiend aan het
verwerken van dit afval, is er meer ruimte voor innovatie, hetgeen leidt tot het ontwikkelen
van hoogwaardigere scheidingstechnieken aldaar’.
• ‘Een deel van het afval wordt wel degelijk in Duitsland gestort’.
• ‘Toepassingen van dit afval op een stortplaats (toepassing als steunlaag) wordt in Duitsland
gezien als een vorm van nuttige toepassing’.
Conclusie
Bedrijven in de BSA-sector lijken de regels niet structureel meer of minder te overtreden dan
bedrijven in andere sectoren. Voorkomende overtredingen van wet- en regelgeving lijken vooral
betrekking te hebben op de export van BSA naar het buitenland (te veel materiaal dat gaat worden
gestort, vereiste papieren ontbreken of komen niet overeen met de lading) en op het niet sorteren
door sorteerinrichtingen conform de eisen in de geldende Wm-vergunning. In hoeverre het hier
overigens gaat om daadwerkelijke (zware) overtredingen lijkt voor discussie vatbaar en kent
nuances, getuige bijvoorbeeld het feit dat de toepassing van BSA als steunlaag op stortplaatsen
in Duitsland wordt gezien als een vorm van nuttige toepassing en niet als storten.
Indien bedrijven moedwillig overtredingen begaan, dan lijken deze terug te voeren op het willen
behalen van economische voordelen in combinatie met de relatief lage controlekans, de relatief
lage detectiekans en de relatief lage sanctiekans.
Een reden voor bedrijven in de BSA-sector om de regels te willen naleven, is vooral de als hoog
ervaren sanctie-ernst, indien de overheid daadwerkelijk een sanctie oplegt. De combinatie van
bestuurlijke en strafrechtelijke stappen ervaren bedrijven als zwaar. Verder vrezen bedrijven het
openbaar worden van (vermeende) misstappen, vanwege de imagoschade en de maatschappelijke
onrust die dit met zich meebrengt.
24
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

2.5 Verwachte ontwikkelingen ten aanzien van de BSA-keten
In deze paragraaf komt de zesde onderzoeksvraag aan de orde. Aangegeven wordt wat de
belangrijkste verwachte ontwikkelingen zijn ten aanzien van de BSA-keten in het algemeen. De
ontwikkelingen zijn gedestilleerd uit een sessie met medewerkers van de VROM-Inspectie en
SenterNovem in een zogenoemde group decision room (GDR-sessie).
Uit de sessie die op 14 april 2005 plaatsvond zijn diverse soorten toekomstverwachtingen
te onderscheiden. Dit zijn met name demografische effecten, maatschappelijke effecten en
economische effecten. Tevens kwamen sterk de effecten van de Europese markt naar voren. De
resultaten van de GDR-sessie zijn onderschreven door de projectgroep.
De volgende ontwikkelingen vonden de deelnemers aan de sessie het belangrijkst:
• Verplaatsing verwijdering BSA naar nieuwe lidstaten.
• Steeds meer BSA zal onder het afvalregime vandaan gehaald worden onder het mom van
vermindering van de toezichtslasten.
• Aantal woningen neemt toe door verdunning van het aantal bewoners.
• Samenstelling BSA verandert in de toekomst. Meer beton en minder baksteentoepassingen
(verhoudingsgewijs). Samenstelling materialen wordt complexer. Door meer mogelijkheden
voor nuttige toepassingen wordt de samenstelling steeds meer ‘vervuild’.
• Door het aantrekken van de economie zal er veel meer BSA ontstaan. Er zal meer gebouwd en
meer gesloopt worden, waardoor meer afval vrijkomt.
• Er ontstaat een steeds grotere markt voor het verbranden van hoog calorisch afval.
• De sortering zal zich steeds meer gaan richten op de behoefte van de energiemarkt.
Naast de bovenstaande ontwikkelingen kwam nog het belang naar voren van een gelijk Europees
speelveld (level playing field). Ook is gewezen op het effect van de vele transportbewegingen op
de luchtemissies en de Europese luchtnormering.
2.6 Conclusies ketenbeschrijving
In de paragrafen 2.1 tot en met 2.6 is de BSA-keten integraal beschreven aan de hand van
de verschillende onderzoeksvragen. Dit betreft de onderzoeksvragen 1 tot en met 6. In deze
paragraaf worden de belangrijkste conclusies van de projectgroep ten aanzien van de beschreven
BSA-keten puntsgewijs samengevat. Deze paragraaf vormt daarmee de opmaat voor het volgende
hoofdstuk.
• Het toezicht op de sloopvergunning is ten aanzien van de scheiding van BSA een knelpunt.
• Het is gebleken dat het nuttig is om de stromen BSA uit elkaar te halen en onderscheid te
maken in afval dat vrijkomt op de bouwplaats en afval dat vrijkomt bij slopen, omdat de
stromen die vrijkomen verschillen van samenstelling en in omvang. In sloopafval kunnen
zich bijvoorbeeld asbest of andere gevaarlijke afvalstoffen bevinden; bij bouwafval bestaat veel
minder kans op gevaarlijke afvalstoffen.
• Melden voordat de daadwerkelijke sloop begint gebeurt zelden, waardoor het toezicht en de
controle bemoeilijkt worden.
• Vaak wordt gewerkt met diverse onderaannemers: dit maakt inzichtelijkheid over
verantwoordelijkheid voor toezichthouders minder en dus lastiger.
• Het blijkt dat de omvang van de sloop van invloed kan zijn op de scheiding van het afval in
meer dan één fractie. Hoe groter de sloop des te eerder er een betere scheiding kan worden
bewerkstelligd.
• Indien vakkundig eerst het asbest wordt verwijderd, is het scheiden van diverse stromen
vervolgens goed mogelijk. In een dergelijk geval blijken hout, puin, metalen en oude materialen
via verschillende kanalen afgezet te worden.
• Het blijkt dat indien geen goede asbestinventarisatie plaatsvindt, de afvalverwerker, in casu de
puinbreker, moeite heeft met het herkennen van de verontreiniging met asbest. Hierdoor kan
toch weer contaminatie van puin met asbest optreden.
• In veel gevallen worden op bouwlocaties alle stromen, behalve puin, bij elkaar in één container
gegooid.
De BSA-keten
25

• Er bestaan goede gemeentelijke ervaringen met het in de bouwvergunningen opnemen dat
afval gescheiden dient te worden en dat een afvalboekhouding of een kopie daarvan op de
bouwlocatie aanwezig dient te zijn. Het blijkt dan eenvoudiger voor een bouwinspecteur
om te controleren of de (onder)aannemer zijn werk uitvoert conform de bouwvergunning.
De terugkoppeling van informatie binnen de gemeente tussen de bouwinspecteur en zijn
milieucollega’s vergt aandacht.
• In sommige gemeenten worden precariorechten gevraagd, indien de aannemer of sloper om
en nabij de bouw- of slooplocatie (meer) bakken wil plaatsen, hetgeen de scheiding belemmert.
Soms is ook een ontheffing van de APV vereist wat een drempel kan zijn voor het plaatsen van
(meer) bakken.
• Het blijkt dat op de bouwplaatsen, ook indien er meer bakken geplaatst waren, deze vaak niet
alleen gevuld waren met enkel karton of plastics, maar dat er vaak weer diverse materialen bij
elkaar lagen. De discipline op de bouwlocatie lijkt verbeterd te moeten worden.
• De EVOA-beschikking blijkt niet goed op de vigerende Wm-vergunning af te stemmen te zijn
ten aanzien van het sorteerproces dat doorlopen wordt en dat door de bedrijven gemeld wordt
bij de kennisgeving.
• Het LAP bevat geen minimumstandaard waar rekening mee moet worden gehouden bij
Wm-vergunningverlening. Als gevolg daarvan kan, afhankelijk van de Wm-vergunning, op
allerhande niveaus worden gesorteerd, hetgeen doorwerkt in de wijze waarop te exporteren
residuen zijn samengesteld. Verder sluiten de vergunningen Wet milieubeheer niet naadloos
aan op de kennisgevingen, hetgeen kan leiden tot ongewenste situaties en wat een goede
ketenhandhaving in de weg staat.
• Als gevolg van uitspraken van de Raad van State lijkt de beleidssturing steeds moeilijker
te worden en komt het zwaartepunt bij de handhaving te liggen. De investeringen in
hoogwaardige scheidingstechnieken lopen gevaar door bedrijven die (legitiem) op een lager
niveau scheiden. Dit heeft gevolgen voor de rechtsgelijkheid en de concurrentiepositie van
bedrijven. Doordat er op een lager niveau gescheiden wordt, loopt de systematiek van de
Ladder van Lansink gevaar.
• De controlekans, de pakkans, de detectiekans en de sanctiekans zijn niet groot bij EVOAovertredingen.
• Er zijn de nodige afwijkingen dan wel overtredingen vastgesteld. Van de inhoudelijke
gecontroleerde (daadwerkelijke gesorteerde) transporten met residu blijkt dat het grootste
deel van deze transporten niet aan de samenstellingseisen voldoet.
• Een deel van de geëxporteerde restfractie na sortering, waarvan wordt aangenomen dat deze
wordt verwerkt in Duitsland, wordt vermoedelijk gestort.
26
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

3 Risicomomenten
in de BSA-keten

In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 7 centraal. Dit hoofdstuk bevat derhalve een korte
beschrijving van de risicomomenten in de BSA-keten die de projectgroep onderkent.
Uit hoofdstuk 2 blijkt dat er verschillende problemen zijn met betrekking tot de BSA-keten. In
paragraaf 2.6 zijn de belangrijkste conclusies van de projectgroep op dit punt samengevat. Omdat
niet alle problemen direct in één keer zullen kunnen worden aangepakt, heeft de projectgroep
een afweging gemaakt met betrekking tot de thans belangrijkste risicomomenten in de BSAketen,
dat wil zeggen momenten waarop het risico het grootst is dat wet- en regelgeving
niet wordt nageleefd dan wel momenten die bepalend zijn voor de mogelijke milieu- en/of
volksgezondheidseffecten van de BSA-keten. De projectgroep onderkent op grond van het
uitgevoerde project drie risicomomenten. Ze worden hierna in aparte paragrafen beschreven.
3.1 Risicomoment 1 – slopen en bouwen
Het eerste risicomoment bevindt zich direct aan het begin van de keten, daar waar een gebouw
wordt gesloopt of gebouwd.
Het begin van de keten is om twee verschillende redenen een risicomoment:
1 In de eerste plaats is afvalscheiding aan de bron uit het oogpunt van milieu- en volksgezondheidsrisico’s
van belang. Gevaarlijke stoffen in een te slopen gebouw die niet selectief
worden verwijderd kunnen, indien zij aldus in de BSA-stroom terechtkomen, verderop in de
keten milieu- en/of volksgezondheidsrisico’s veroorzaken. Gedacht kan worden aan onder
andere de volgende gevaarlijke stoffen waarmee de BSA-stroom verontreinigd kan zijn: asbest,
teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol en PAK uit schoorstenen. Uit het ketenonderzoek
(hoofdstuk 2) is gebleken dat het selectief verwijderen van gevaarlijke stoffen voordat de sloop
van een gebouw begint voor verbetering vatbaar is.
2 In de tweede plaats is afvalscheiding aan de bron uit duurzaamheidsoogpunt van belang.
Afvalscheiding aan de bron bevordert het hergebruik van BSA, waardoor er minder beroep
behoeft te worden gedaan op primaire grondstoffen. Dit is een belangrijk uitgangspunt van het
beleid. Uit het ketenonderzoek (hoofdstuk 2) is gebleken dat afvalscheiding aan de bron voor
verbetering vatbaar is.
3.2 Risicomoment 2 – sorteren
Het tweede risicomoment bevindt zich halverwege de keten, daar waar de BSA-stroom voor
sortering terechtkomt bij sorteerinrichtingen.
Het sorteermoment is een risicomoment, omdat de sorteerinrichtingen in de gelegenheid zijn
om de BSA-stroom niet goed (dat wil zeggen zo optimaal mogelijk) te sorteren of sortering zelfs
achterwege te laten.
Bij niet goed of niet sorteren worden eventuele verontreinigingen van de BSA-stroom met
gevaarlijke stoffen (asbest, teerhoudend dakleer, radioactief slakkenwol, PAK) opnieuw
onvoldoende of niet uit de BSA-stroom verwijderd, waardoor deze verontreinigingen zich
wederom verder in de keten kunnen begeven. De uit de verontreinigde BSA-stroom gesorteerde
puinfractie bereikt bijvoorbeeld verontreinigd en wel de (vaste) puinbreker; van deze puinbreker
afkomstige secundaire bouwstoffen kunnen daardoor vervolgens ook verontreinigd zijn wat
milieu- en volksgezondheidsrisico’s kan opleveren.
BSA niet goed of niet sorteren bemoeilijkt bovendien het hergebruik van BSA, welk hergebruik
zoals gezegd uit duurzaamheidsoogpunt een belangrijk beleidsuitgangspunt is (minder beroep
op primaire grondstoffen).
28
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

3.3 Risicomoment 3 – export
Het derde risicomoment bevindt zich aan het einde van de keten en betreft de export van BSAresidu
over de grens naar Duitsland of verder.
Bedoelde export is een risicomoment, omdat er onder de noemer ‘niet herbruikbaar BSA’
ook andere afvalstoffen de grens over blijken te gaan waaronder grof huishoudelijk afval en
vergelijkbaar bedrijfsafval.
Een ander punt dat de export tot een risicomoment maakt, is dat er aanwijzingen zijn dat
het BSA-residu in het buitenland niet wordt verwerkt, zoals gedacht en beleidsmatig gezien
toegestaan, maar wordt gestort. Export ten behoeve van stort is niet beleidsconform.
Tot besluit van dit hoofdstuk bevat figuur 3.1 de eerder in dit rapport opgenomen schematische
weergave van de keten, met daarin aangegeven de drie risicomomenten.
Risicomomenten in de BSA-keten
29

Figuur 3.1 Schematische weergave van de keten, inclusief risicomomenten ( )
30
Diverse fracties:
asbest, puin, metalen,
hout, restafval
Slopen Bouwen
Breker op locatie
Productie/
hergebruik
Afgifte
Transporteur/
Inzamelaar
Overslag/
grove voorsortering
Afvalverwerker,
sorteerinrichting,
puinbreker, eindverwerker
Residu
Diverse fracties:
puin, karton,
plastics, restafval
Stort/AVI Export
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

4 Aanpak
risicomomenten
BSA-keten

In dit hoofdstuk staat onderzoeksvraag 8 centraal: hoe kunnen de risicomomenten in de keten
(zoals beschreven in hoofdstuk 3) worden ondervangen of aangepakt op strategisch, tactisch en
operationeel niveau? De aanpak voor risicomoment 1 is opgenomen in paragraaf 4.1. De aanpak
van risicomoment 2 treft u aan in paragraaf 4.2.
De aanpak voor het derde risicomoment – de export – is niet uitgewerkt in dit rapport/hoofdstuk.
De reden hiervoor is als volgt. In dit rapport is reeds op verschillende plaatsen gewezen op het
BSA-onderzoek 2004 van de VROM-Inspectie (rapport ‘Residu over de grens’). De projectgroep
heeft geconstateerd dat er zowel in het onderhavige project, als ook in het BSA-project 2004,
diverse knelpunten naar voren zijn gekomen met betrekking tot de export van (residuen van)
BSA. Aangezien de export van BSA-residu in het BSA-project 2004 explicieter en specifieker is
onderzocht, terwijl deze export van het onderhavige project slechts een onderdeel was, is de
projectgroep van mening dat de trekkersrol voor wat de aanpak betreft van de knelpunten die
de export van BSA-residu omgeven ligt bij het BSA-project 2004 en niet bij het onderhavige
LOM-project. De projectgroep beveelt het management van de VROM-Inspectie aan om de
besluitvorming over en de implementatie van de aanbevelingen uit het BSA-project 2004, vanuit
de ketengedachte, te plaatsen in het bredere LOM-kader. De projectgroep van het onderhavige
project beveelt op het punt van de export van (residuen van) BSA in ieder geval aan, om
in samenwerking met de bevoegde Duitse instanties te controleren of bij de ontvangende
inrichtingen in Duitsland het overgebrachte afval conform de kennisgeving wordt verwerkt. In
het kader van het in hoofdstuk 2 genoemde TFS traject heeft de VROM-Inspectie hiertoe overigens
al initiatieven genomen. Daarnaast is er overleg tussen de VROM-Inspectie en enkele Duitse
deelstaten gestart. Naar aanleiding van dit project is ten aanzien van het derde risicomoment
tot slot gekeken naar de mogelijkheid om de EVOA-beschikking te koppelen aan het daaraan
voorafgaande regiem van de Wm-vergunning, maar geconcludeerd is dat deze koppeling niet
mogelijk is.
4.1 Aanpak risicomoment 1 – slopen en bouwen
Strategie 1 Wat bereiken?
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door via
BSA-scheiding aan de bron (bouw- of sloopmoment) het gebruik van secundaire grondstoffen
beter mogelijk te maken of problemen bij de toepassing ervan door ongewenste vervuiling
te voorkomen. Achterliggende gedachte is dat (extra) sorteeractiviteiten, scheiding en opslag
verderop in de keten worden voorkomen: BSA-stromen die zich lenen voor hergebruik zijn bij
scheiding aan de bron direct beschikbaar als secundaire grondstof.
Tactieken voor strategie 1 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken? 9
Voor BSA-scheiding aan de bron is er thans, voor wat niet-gevaarlijke afvalstoffen betreft , weinig
geregeld wat afdwingbaar is. Terugvallen op bestaande regelgeving is derhalve onvoldoende
om de aangegeven strategie te bereiken. De projectgroep denkt dat een combinatie van de
onderstaande tactieken, enerzijds dwingend en anderzijds stimulerend van aard, kan leiden tot
BSA-scheiding aan de bron teneinde het gebruik van secundaire grondstoffen te stimuleren.
Tactiek 1.1 Dwing scheiding af door het benutten van de vergunningmogelijkheden
Uit het ketenonderzoek blijkt onder meer dat het bevoegd gezag bij het afgeven van bouw- en
sloopvergunningen doorgaans weinig aandacht besteedt aan afvalscheiding bij bouw of sloop.
Voor scheiding aan de bron is dit een gemiste kans.
9 Opgemerkt wordt dat de Staatssecretaris van VROM de ontwikkeling en inwerkingtreding van een AMvB Slopen heeft
aangekondigd. De strategieën en tactieken voor het eerste risicomoment kunnen daardoor, op termijn, wellicht moeten
worden herijkt of in een bepaalde richting worden bijgestuurd.
32
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

De eerste tactiek om scheiding aan de bron te bewerkstelligen is dan ook dat het bevoegd gezag
de mogelijkheden van de vergunning benut en in de vergunning voorwaarden stelt aan het
scheiden van het afval dat bij de bouw of de sloop vrijkomt. Dit heeft als bijkomend voordeel
dat de mogelijkheden voor handhaving worden vergroot. Bovendien kan het innovatie uitlokken
(bijvoorbeeld containers met verschillende compartimenten). Naast opname in de vergunning
van het principe ‘gij zult scheiden’, is het volgens de projectgroep raadzaam om in de vergunning
ook het bijhouden van een afvalboekhouding voor te schrijven. Het bijhouden van een
afvalboekhouding kan het ‘afvalbewustzijn’ van zowel bedrijven als individuele medewerkers op
de bouw- of slooplocatie vergroten. Tevens is de afvoer van de verschillende afvalstromen aan
de hand van de boekhouding achteraf herleidbaar. De gemeente Enschede heeft ervaring met
het bovenstaande en is over de resultaten ervan redelijk positief, evenals de bedrijven die vooraf
weten waar zij aan toe zijn en waarop zij zullen worden gecontroleerd.
Tactiek 1.2 Stimuleer scheiding door het verlagen van de drempels
Uit het ketenonderzoek blijkt dat er enkele belangrijke drempels zijn voor scheiding aan de bron.
Sommige gemeenten heffen precariorechten, indien er (meer) afvalcontainers om en nabij een
bouw- of slooplocatie worden geplaatst. Maar vooral de discipline van de mensen op de bouw-
of slooplocatie lijkt van doorslaggevend belang te zijn. Om scheiding aan de bron te stimuleren
dienen de aangegeven drempels waarop scheiding thans stuit te worden verlaagd.
Operationele acties voor tactiek 1.1 en 1.2 – Wie moet wat doen?
Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG
Onder tactiek 1.1 is aangegeven dat de vergunning mogelijkheden biedt om bij bouwen of slopen
een zekere afvalscheiding af te dwingen, evenals het bijhouden van een afvalboekhouding. Deze
mogelijkheden worden thans niet algemeen benut door de bevoegde overheden. Dit lijkt te
maken te hebben met onbekendheid met de vergunningmogelijkheden en met aarzeling over
de te behalen resultaten. Daarom is voor tactiek 1.1 de volgende actie voor de VNG gedefinieerd:
het opzetten en uitvoeren van een pilotproject waarin een aantal daarvoor gemotiveerde
gemeenten op gestructureerde wijze ervaring zullen opdoen met (a) het in de vergunning
opnemen van (gedetailleerde) voorwaarden aan het scheiden van het afval dat bij de bouw
of de sloop vrijkomt, (b) het in de vergunning opnemen van de verplichting tot het bijhouden
van een afvalboekhouding (in een ‘Bouwlogboek’) en (c) het controleren en handhaven van de
aldus afgegeven vergunning. Bekeken wordt in hoeverre een koppeling met de (in ontwikkeling
zijnde) VROM-vergunning mogelijk is. De resultaten van het pilotproject zullen worden gemonitord
en geëvalueerd. De monitoringsresultaten kunnen na afloop aangeven dat er succes is
geboekt dan wel dat het succes tegenvalt. In het geval van succes kan het pilotproject vervolgens
worden opgeschaald; bij tegenvallend succes kunnen de redenen daarvoor worden nagegaan en
kan een nieuw pilotproject worden opgestart (als dat zinvol is) of kan worden besloten dat het
benutten van de vergunningmogelijkheden bij nader inzien toch niet brengt wat we er thans van
verwachten.
Actie 1.2.1 Onderzoek naar het verhogen van de scheidingsdiscipline
op de bouw- of slooplocatie ➜ VNG i.s.m. de branche
Onder tactiek 1.2 zijn enkele drempels aangegeven voor afvalscheiding op de bouw- of
slooplocatie. Van zeer groot belang is de discipline van de bedrijven en hun medewerkers op
de bouw- of slooplocatie die de scheiding aan de bron de facto dienen uit te voeren. Onbekend
is thans welke factoren de scheidingsdiscipline van bedrijven en hun medewerkers op een
bouw- of slooplocatie met name bepalen, zodat we ook niet goed weten wat de belangrijkste
aangrijpingspunten zijn om de scheidingsdiscipline op de locatie te vergroten. Daarom is voor
tactiek 1.2 de volgende actie voor de VNG in samenwerking met de branche gedefinieerd: het
opzetten en uitvoeren van een onderzoek naar de factoren die de scheidingsdiscipline van
bedrijven en hun medewerkers op de bouw- of slooplocatie met name bepalen en het doen van
aanbevelingen voor het in de gewenste richting (scheiding aan de bron) beïnvloeden van deze
factoren.
Aanpak risicomomenten BSA-keten
33

Actie 1.2.3 Het verzoeken van gemeenten om geen precariorechten
te heffen bij (meer) afvalcontainers ➜ VNG
Om het ten behoeve van afvalscheiding plaatsen van meer containers om en nabij een sloop-
of bouwlocatie niet te ontmoedigen, is de volgende actie voor de VNG gedefinieerd: gemeenten
aanschrijven met het verzoek geen precariorechten te heffen indien een bedrijf om en nabij
een bouw- of slooplocatie ten behoeve van afvalscheiding meer afvalcontainers wil plaatsen.
Het aanschrijven wordt ondersteund doordat de VNG aan deze kwestie ook in het huisorgaan
aandacht zal besteden.
Strategie 2 Wat bereiken?
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat BSA verontreinigd raakt met
schadelijke stoffen (zoals bijvoorbeeld asbest, slakkenwol, teerhoudend dakleer, PAK van
schoorstenen, niet lege kitspuiten en verfblikken) door – in geval van sloop – selectief te slopen
en afvalscheiding aan de bron.
Tactieken voor strategie 2 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?
Voor het bereiken van strategie 2 in het geval van bouwlocaties, wordt verwezen naar de
tactieken en acties die hiervoor, bij strategie 1, zijn aangegeven. Met de aangegeven tactieken kan
ook het op bouwplaatsen gescheiden houden van schadelijke stoffen, zoals niet lege kitspuiten
en verfblikken, volgens de projectgroep worden gestimuleerd/bereikt.
De tactieken die hieronder voor het bereiken van strategie 2 aan de orde komen, hebben gezien het
voorgaande betrekking op slooplocaties. De projectgroep acht de kans op het verontreinigd raken
van de BSA-stroom met schadelijke stoffen vooral op slooplocaties hoog. De onderstaande tactieken
vormen een samenhangend geheel van heldere regels op gemeentelijk niveau die de gemeente
gericht controleert en handhaaft, ondersteund door communicatie en ketenhandhaving.
Tactiek 2.1 Het benutten van de mogelijkheden van de (model) Bouwverordening door gemeenten
Door bij het slopen van gebouwen te eisen dat schadelijke stoffen selectief worden verwijderd en
aldus vooraf worden gescheiden van de later vrijkomende BSA-stroom, kan worden voorkomen
dat schadelijke stoffen schonere materialen, die kunnen worden benut als secundaire grondstof,
tot ver in de keten verontreinigen.
Het voorafgaand aan sloop inventariseren en vervolgens selectief verwijderen van asbest
is bijvoorbeeld expliciet geregeld en kent een eigen wettelijk kader (zie resultaten LOMinterventiestrategie
Asbest). Voor andere schadelijke stoffen waarmee je de BSA-stroom niet wilt
belasten, zoals bijvoorbeeld teerhoudend dakleer, is dit minder expliciet het geval. Echter, de
(model) Bouwverordening biedt de mogelijkheid aan gemeenten om selectieve verwijdering en
scheiding van schadelijke stoffen uit sloopwerken te regelen in de sloopvergunning. Gemeenten
kunnen dit ook goed beargumenteren, want als schadelijke stoffen niet voorafgaand aan de sloop
worden verwijderd en terechtkomen in de BSA-stroom, dan kunnen deze verontreinigingen
daaruit vrijwel niet meer verwijderd worden!
Tactiek 2.1 samengevat: om verontreiniging van de BSA-stroom met schadelijke stoffen te
voorkomen, wordt bij sloopwerken op grond van de Bouwverordening in de sloopvergunning
voorgeschreven dat deze stoffen, voorafgaand aan het slopen, selectief worden verwijderd en
gescheiden worden afgevoerd.
Tactiek 2.2 (Prioriteit voor) gericht toezicht en eenduidige sancties bij niet naleven
Selectieve verwijdering van schadelijke stoffen voorschrijven in de sloopvergunning (tactiek 2.1)
is het begin. Daarna is (prioriteit voor) gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunningen
nodig door gemeenten en politie in combinatie met eenduidige sancties indien bedrijven de
afgegeven sloopvergunning niet naleven. Voor dit laatste is een eenduidige strafvorderingslijst
van het Functioneel Parket van het OM nodig.
34
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Tactiek 2.3 Gerichte communicatie
Ter ondersteuning van de voorgaande tactieken 2.1 en 2.2 is gerichte communicatie, als
ondersteunend instrument, volgens de projectgroep noodzakelijk. Deze communicatie kent twee
verschillende doelgroepen en boodschappen:
• Communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken. Het slopen van een gebouw is één van
de vele stappen in een nieuwbouw- of renovatieproces. Vaak proberen opdrachtgevers kosten
te besparen op het slopen, omdat zij het beschikbare geld liever besteden aan de nieuwbouw
of renovatie zelf. De eenvoudigste manier om kosten te besparen is het stellen van niet al te
veel eisen aan de sloop. De zorg voor een adequate omgang met in het sloopwerk aanwezige
schadelijke stoffen leggen opdrachtgevers veelal bij de aannemer van het sloopwerk. Via
communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken, waaronder projectontwikkelaars en
woningcorporaties, kan worden overgebracht dat (a) het niet selectief verwijderen van
schadelijke stoffen voorafgaand aan de sloop problemen oplevert en (b) opdrachtgevers van
sloopwerken hiervoor medeverantwoordelijkheid dragen en deze medeverantwoordelijkheid
inhoud kunnen geven door het stellen van kwaliteitseisen aan de sloop waarvoor zij opdracht
geven.
• Communicatie met de sloopbranche c.q. -bedrijven. Door met de sloopbranche te communiceren
over tactiek 2.1 en tactiek 2.2 kan deze branche alert worden gemaakt op het feit dat gemeenten
de sloopvergunningen en het toezicht daarop meer gaan richten op het vooraf selectief
verwijderen uit sloopwerken van bepaalde schadelijke stoffen. Deze communicatie kan een
positief effect hebben op het gedrag dat je wilt bewerkstelligen (preventieve handhaving).
In de projectgroep is het idee van een kliklijn geopperd om zicht te krijgen op bedrijven die de
regels overtreden. Dit idee wordt meegepakt bij de uitwerking van tactiek 2.3.
Tactiek 2.4 Ketenhandhaving
De bij sloop vrijkomende materiaalstromen worden afgevoerd, rechtstreeks of via een
sorteerbedrijf, naar een (eind)verwerker. Aan de hand van afleverbonnen kan op de slooplocatie
worden gecontroleerd of dit op de juiste wijze (Euralcodes, VIHB, et cetera) en naar een vergunde
(sorteer)inrichting, welke de genoemde Euralcodes mag accepteren, heeft plaatsgevonden.
Meestal is de provincie bevoegd gezag voor deze (sorteer)inrichtingen, alhoewel met de recente
wijziging van het IVB gemeenten in meer gevallen dan voorheen bevoegd gezag zijn. Bij
controles van de (sorteer)inrichtingen kan aan de hand van dezelfde afleverbonnen worden
nagegaan of de aangevoerde materialen (met unieke Euralcodes) apart zijn aangevoerd,
apart zijn gehouden en weer apart zijn afgevoerd. Daarnaast kan bij sorteerinrichtingen ook
aan de hand van aangevoerde partijen (on)gesorteerd BSA worden gecontroleerd, of er nog
(bepaalde) schadelijke materialen in het afval aanwezig zijn. Indien deze materialen bij een
controle worden aangetroffen, kan terug in de keten – bij de ontdoener of leverancier van het
afval – worden nagegaan of deze op de voorgeschreven wijze en met een sloopvergunning heeft
gesloopt. Indien er bij een sorteerinrichting of een puinbreker schadelijke materialen worden
aangetroffen in het (uitgesorteerde) BSA (puin), zoals dakleer, dakgrind, gipshoudend materiaal,
asbest, et cetera), dan is er sprake van een overtreding, omdat de inrichting op grond van zijn
acceptatiereglement (BRL 2506) visueel geen van de genoemde materialen in zijn puin mag
accepteren.
Tactiek 2.4 komt gezien het voorgaande neer op ketenhandhaving (toezicht houden op de
keten voorwaarts en weer terug). Hierbij zullen verschillende partijen moeten samenwerken
en concrete informatie moeten uitwisselen willen zij deze ketenhandhaving succesvol kunnen
realiseren. Dit zijn in ieder geval de VROM-Inspectie, de gemeenten, de provincies en eventueel
de certificerende instellingen (vanwege BRL 2506).
Operationele acties voor tactiek 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4 – Wie moet wat doen?
Actie 2.1.1 Factsheets maken over de bij sloop selectief te verwijderen schadelijke stoffen ➜
VROM/SenterNovem i.s.m. de VNG en de branche
Op dit moment bestaat er een globaal beeld van de schadelijke stoffen die voor selectieve
verwijdering voorafgaand aan sloop in aanmerking komen. De projectgroep vindt dat dit beeld
Aanpak risicomomenten BSA-keten
35

moet worden aangescherpt. Daarom formuleert de projectgroep de volgende actie: VROM/
SenterNovem bepaalt in samenwerking met de VNG en de branche om welke schadelijke
stoffen het in beginsel gaat en verzamelt vervolgens informatie over deze stoffen zodat de
sloopvergunningen (en daaraan voorafgaand zonodig de (model) Bouwverordening) in het
vervolg adequaat kunnen worden verleend.
De verzamelde informatie wordt vastgelegd in een factsheet. Zo’n factsheet bevat het wettelijk
kader (de vergunning dient hierop aan te sluiten), de ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe
verwerkingstechnieken) en de (mogelijke) gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid
indien de betreffende stof niet selectief wordt verwijderd maar terechtkomt in de BSA-stroom.
Voor de te maken factsheets wordt aansluiting gezocht bij de bestaande factsheets BRL-S 007.
De schadelijke stoffen die de projectgroep in ieder geval van belang acht zijn (asbest is vanwege
de reeds getroffen wettelijke regelingen niet opgenomen): (teerhoudend) dakleer en dakgrind,
bitumen, teerhoudende niet waterdoorlatende lagen in funderingen, gipshoudend materiaal,
slakkenwol, dikke verflagen/composiet en PAK’s (polycyclische aromatische koolwaterstoffen)
van schoorstenen.
Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1) Pilotproject ‘vergunningen’ opzetten, uitvoeren en evalueren ➜ VNG
Actie 1.1.1 is het door de VNG opzetten, uitvoeren en evalueren van een pilotproject. In ditzelfde
project neemt de VNG de in de vergunning vast te leggen eis mee dat bij het slopen van gebouwen
schadelijke stoffen vooraf worden geïnventariseerd en selectief worden verwijderd (dit is actie
2.1.2). De bij actie 1.1.1 genoemde afvalboekhouding dient eveneens betrekking te hebben op
de verwijderde en afgevoerde schadelijke stoffen. Voor een verdere beschrijving van deze actie
wordt verwezen naar de tekst bij actie 1.1.1. Wat betreft de inventarisatie nog het volgende. De
inventarisatie van schadelijke stoffen, analoog aan een asbestinventarisatie, moet maximale
zekerheid geven over aard, plaats en hoeveelheid van de in het sloopwerk aanwezige stoffen.
Indien dat praktisch niet mogelijk is – het gebouw is in gebruik ten tijde van de inventarisatie
– moet (=bindende voorwaarde) voorafgaand aan het slopen dit aanvullend onderzocht worden.
Om die reden moet de Bouwverordening bindende instructies bevatten over de verplichte inventarisatie,
voorbeelden op welke wijze gesloopt moet worden en de wijze van administratie.
Actie 2.2.1 Model-instructie maken voor toezicht sloopvergunning ➜ VNG
(Prioriteit voor) gericht toezicht door gemeenten en politie komt volgens de projectgroep
niet vanzelf tot stand. Om dit te stimuleren en faciliteren acht de projectgroep de volgende
voorwaardenscheppende VNG-actie noodzakelijk: het maken van een model-instructie
voor gericht toezicht op de naleving van de sloopvergunning en de uitvoering van de
sloopwerkzaamheden 10 .
Actie 2.2.2 Opstellen eenduidige strafvorderingslijst ➜ Functioneel Parket
Om geconstateerde overtredingen op een eenduidige manier te kunnen bestraffen is een
eenduidige strafvorderingslijst vereist.
Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan ➜ VNG i.o.m. VROM
Voor de ondersteunende communicatie met opdrachtgevers van sloopwerken enerzijds en de
sloopbranche c.q. -bedrijven anderzijds stelt de VNG in overleg met VROM een uitvoeringsgereed
communicatieplan op. In het communicatieplan is opgenomen welke boodschappen met welke
doelgroepen op welke wijze worden gewisseld en wie wanneer bij de uitvoering betrokken is. Bij
het opstellen van het communicatieplan wordt de mogelijkheid van het opzetten van een kliklijn
betrokken.
10 De Vereniging BWT Nederland maakt een landelijk toezichtprotocol nieuwbouw (gereed eind 2005). In aansluiting daarop
zou ook een toezichtprotocol sloop kunnen worden ontwikkeld. Overigens is de gemeente Enschede met een dergelijk
protocol vrij ver gevorderd. Dit protocol zou kunnen worden benut.
36
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜
Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen
Om de onder tactiek 2.4 op hoofdlijnen uiteengezette manier van ketenhandhaving te
operationaliseren, acht de projectgroep de volgende actie nodig: de provincies/het IPO, de VNG
en de VROM-Inspectie stellen een uitvoeringsgerede interventiestrategie voor ketenhandhaving
op. Zij volgen daarbij het in LOM-verband opgestelde format voor een interventiestrategie voor
ketenhandhaving (de zogenoemde ‘model-interventiestrategie ketenhandhaving’).
Met actie 2.4.1 is deze paragraaf over het eerste risicomoment gereed. Deze paragraaf over het
eerste risicomoment is samengevat in tabel 4.1.
Tabel 4.1 Samenvatting paragraaf 4.1, aanpak eerste risicomoment bouwen en slopen
Strategieën en tactieken
Strategie 1
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen
van het beslag op primaire grondstoffen,
door via BSA-scheiding aan de bron
(bouw- of sloopmoment) het gebruik van
secundaire grondstoffen te stimuleren.
Bijbehorende operationele acties Actor
Tactiek 1.1
Scheiding afdwingen via de bouw- of
sloopvergunning
Tactiek 1.2
Scheiding stimuleren door het verlagen
van drempels
Strategie 2
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt
voorkomen dat BSA verontreinigd
raakt met schadelijke stoffen door – in
geval van sloop – selectief te slopen en
afvalscheiding aan de bron.
Tactiek 2.1
Selectieve verwijdering en scheiding van
schadelijke stoffen afdwingen via de
sloopvergunning
Tactiek 2.2
(Prioriteit voor) gericht toezicht en
eenduidige sancties
Tactiek 2.3
Gerichte communicatie ter ondersteuning
van tactiek 2.1 en tactiek 2.2
Tactiek 2.4
Ketenhandhaving
Aanpak risicomomenten BSA-keten
Actie 1.1.1
Pilotproject ‘vergunningen’
opzetten, uitvoeren en evalueren
Actie 1.2.1
Onderzoek verhogen
scheidingsdiscipline op
bouw- of slooplocatie
Actie 1.2.2
Gemeenten verzoeken geen
precariorechten te heffen
Actie 2.1.1
Factsheets van bij sloop selectief
te verwijderen stoffen
Actie 2.1.2 (= actie 1.1.1)
Pilotproject ‘vergunningen’
opzetten, uitvoeren en evalueren
Actie 2.2.1
Opstellen model-instructie
toezicht (gemeente/politie)
Actie 2.2.2
Opstellen eenduidige
strafvorderingslijst
Actie 2.3.1
Opstellen communicatieplan
Actie 2.4.1
Opstellen interventiestrategie
voor ketenhandhaving
VNG
VNG i.s.m.
branche
VNG
VNG
VROM/Senter
Novem, VNG,
branche
VNG
VNG
FP
VNG i.o.m.
VROM
Provincies/
IPO, VNG, VI,
e.a. (zonodig)
37

4.2 Aanpak risicomoment 2 – sorteren
Strategie 3 Wat bereiken?
Het uit duurzaamheidsoogpunt verkleinen van het beslag op primaire grondstoffen, door met
behulp van een zo optimaal mogelijk sorteerproces het gebruik van secundaire grondstoffen te
stimuleren. Hiervoor is het nodig dat sorteerinrichtingen:
• Een zo volledig mogelijke scheiding uitvoeren. Dat wil zeggen dat zij alle herbruikbare fracties
uit het BSA halen en deze zoveel mogelijk voor materiaalhergebruik afzetten. De verbrandbare
restfractie alsmede de niet-herbruikbare en niet-verbrandbare restfractie dienen zo klein
mogelijk te zijn.
• Gescheiden aangeboden afvalstoffen die voor nuttige toepassing in aanmerking komen
gescheiden houden en voor nuttige toepassing gescheiden afvoeren.
Tactieken voor strategie 3 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?
Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen met algemene kennisgeving voor uitvoer
De vigerende wet- en regelgeving biedt weinig handvatten voor handhaving op een zo volledig
mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van gescheiden
aangeboden afvalstoffen. Dit blijkt uit een door de projectgroep uitgevoerde verkenning van de
huidige handhavingsmogelijkheden ten aanzien van sorteerinrichtingen. Deze verkenning is
opgenomen in bijlage 7.
Kern van de gemaakte verkenning is dat er ten aanzien van het sorteerproces vrijwel geen
dwingende regels zijn vastgesteld. Enkel het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van
BSA en het verbod op de acceptatie van asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden
overgenomen in de vergunning.
Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.
Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval
systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. En dat nu, biedt wel een aangrijpingspunt voor
toezicht en handhaving: de sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer
kunnen worden gecontroleerd op het vereiste systematisch en aantoonbaar sorteren.
Bijkomend voordeel is dat sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer,
binnen de totale groep van sorteerinrichtingen, het meest risicovol lijken te zijn.
Tactiek 3.2 Aangepaste wet- en regelgeving
Zoals gezegd bij tactiek 3.1, biedt de vigerende wet- en regelgeving weinig handvatten voor
handhaving om strategie 3 te bereiken. Om de handhavingsmogelijkheden te vergroten en te
verbeteren acht de projectgroep aangepaste wet- en regelgeving op de volgende vlakken van
belang:
a Een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA in Nederland, waarbij eisen
worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen. Het percentage dat voor nuttige
toepassing in aanmerking komt zou in de pas moeten lopen met de (buitenlandse) eisen aan
inrichtingen (level playing field).
b Vergunningvoorschriften voor sorteerinrichtingen – op basis van het LAP – die de verplichting
inhouden dat het geaccepteerde afval in ten minste een aantal met name genoemde fracties
wordt gescheiden. De verplichting tot scheiding kan eventueel met een rendementsverplichting
geschieden, zodat niet kan worden volstaan met slechts een grove voorsortering met een
kraan.
Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche
Binnen een branche lijden bedrijven die de regels naleven onder bedrijven die dat niet doen en
daardoor concurrentievoordelen kunnen behalen. Binnen een branche is in veel gevallen wel
bekend welke bedrijven de regels wel en niet naleven. Het aanspreken van het zelfreinigend
vermogen (naming and shaming van notoire overtreders) is een optie om strategie 3 te bereiken.
38
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Temeer daar dit aansluit bij de conclusie van paragraaf 2.4 dat bedrijven vrezen voor het
openbaar worden van misstappen vanwege imagoschade en maatschappelijke onrust.
Operationele acties voor tactiek 3.1, 3.2 en 3.3 – Wie moet wat doen?
Actie 3.1.1 Het voorbereiden en uitvoeren van gezamenlijke controles bij sorteerbedrijven
met een algemene kennisgeving voor export van onder andere BSA en een vergunning
met aanvraag op grond van de Wm ➜ Provincies en VROM-Inspectie
Sorteerbedrijven met een algemene kennisgeving voor export moeten op basis van het LAP
systematisch en aantoonbaar sorteren. Voor strategie 1 is dit één van de weinige concrete
aangrijpingspunten in de vigerende wet- en regelgeving. De projectgroep is van mening dat
dit aangrijpingspunt moet worden benut. Vandaar dat de projectgroep de volgende actie nodig
acht: De provincies en de VROM-Inspectie (EVOA) bereiden gezamenlijke controles voor en
voeren deze uit, van sorteerinrichtingen met een algemene kennisgeving voor uitvoer, om te
controleren of zij de vereiste sortering systematisch en aantoonbaar plegen.
Actie 3.2.1 Opstellen en implementeren landelijke minimumstandaard sortering BSA ➜ VROM/SAS
De vigerende wet- en regelgeving biedt zoals gezegd weinig handvatten voor handhaving op
een zo volledig mogelijke scheiding door sorteerinrichtingen en/of het gescheiden houden van
gescheiden aangeboden afvalstoffen. De projectgroep ziet een landelijke minimumstandaard als
een geschikt instrument om tot een zo volledig mogelijke scheiding te komen c.q. een dergelijke
scheiding af te kunnen dwingen. Dit leidt tot de volgende actie voor VROM/SAS: het opstellen
en implementeren van een landelijke minimumstandaard voor de sortering van BSA, waarbij
eisen worden gesteld aan de fracties die uit dit proces komen en waarbij het percentage dat
voor nuttige toepassing in aanmerking komt in de pas loopt met de buitenlandse eisen aan
inrichtingen.
Actie 3.2.2 Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal
met name genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS
De projectgroep is van mening dat het goed zou zijn indien in de vergunning van sorteerinrichtingen
een zekere sorteerplicht zou worden opgenomen met betrekking tot een aantal met name
genoemde stromen. De projectgroep vindt dat in ieder geval de volgende stromen voor zo’n
plicht in aanmerking komen: gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof,
metaal, elektrische apparatuur, glas en niet-herbruikbaar restafval.
Voordat provincies genoemde plicht in de vergunning kunnen opnemen dient daarvoor een basis
te worden geschapen in het LAP. Zodoende komt de projectgroep tot de volgende operationele
actie voor VROM/SAS: het in het LAP vastleggen van een sorteerplicht voor in ieder geval
gevaarlijk afval, asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur,
glas en niet herbruikbaar restafval inclusief de mogelijkheid van een rendementsverplichting.
Actie 3.2.3 Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gecreëerd,
op in de vergunningvoorschriften van sorteerinrichtingen ➜ Provincies
Volgend op actie 3.2.3 geldt de volgende actie voor de provincies: het via de vergunningvoorschriften
effectueren van de in het LAP vastgelegde sorteerplicht voor in ieder geval gevaarlijk afval,
asbest, papier en karton, hout, textiel, kunststof, metaal, elektrische apparatuur, glas en niet
herbruikbaar restafval inclusief rendementsverplichting.
Actie 3.3.1 Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is – in overleg en in samenwerking
met de overheid – tot zelfreiniging ➜ Provincies/IPO i.o.m. VROM (SAS en Inspectie)
De actie die de projectgroep ziet voor de provincies/het IPO in overleg met het ministerie van
VROM (SAS en Inspectie) is het initiëren van overleg met de branche(verenigingen) over de
mate waarin en de wijze waarop het mogelijk is om notoire overtreders middels ‘naming and
shaming’ te bewegen tot het naleven van de regels.
Aanpak risicomomenten BSA-keten
39

Strategie 4 Wat bereiken?
Het uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt voorkomen dat herbruikbare c.q. voor hergebruik
bestemde BSA-stromen die sorteerbedrijven verlaten, verontreinigd zijn met schadelijke stoffen
(zoals dakleer, PAK’s, slakkenwol, et cetera).
Tactieken voor strategie 4 – Hoe te bereiken wat we willen bereiken?
Tactiek 4.1 Ketenhandhaving (= tactiek 2.4)
Eerder is tactiek 2.4 (ketenhandhaving) beschreven, waarin ook de sorteerinrichtingen zijn
meegenomen. Kortheidshalve wordt op deze plaats naar de beschrijving van tactiek 2.4 verwezen.
In het licht van strategie 4 gaat het vooral om mogelijke overtredingen door sorteerinrichtingen
van het acceptatiereglement (BRL 2506).
Tactiek 4.2 Aangepaste wet- en regelgeving (= tactiek 3.2 onder b)
Eerder is ten aanzien van sorteerinrichtingen tactiek 3.2 b beschreven (aangepaste wet- en
regelgeving: sorteerplicht in vergunningvoorschriften op basis van het LAP). Kortheidshalve
wordt hier naar deze beschrijving verwezen. Tactiek 3.2 b kan ook worden ingezet ten behoeve
van het bereiken van strategie 4.
Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche (= tactiek 3.3)
Eerder is tactiek 3.3 beschreven. Kortheidshalve wordt daarnaar op deze plek verwezen.
Operationele acties voor tactiek 4.1, 4.2 en 4.3 – Wie moet wat doen?
Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1) Opstellen interventiestrategie voor ketenhandhaving ➜
Provincies/IPO, VNG, VROM-Inspectie en zonodig eventuele anderen
Voor de beschrijving van actie 4.1.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie
2.4.1.
Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2) Schep een basis in het LAP voor een sorteerplicht voor een aantal met name
genoemde afvalstromen, inclusief rendementsverplichting ➜ VROM/SAS
Voor de beschrijving van actie 4.2.1 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie
3.2.2.
Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3) Neem de sorteerplicht, waarvoor in het LAP de basis is gelegd,
op in de vergunningvoorschriften van sorteerders ➜ Provincies
Voor de beschrijving van actie 4.2.2 wordt verwezen naar de beschrijving van (de gelijke) actie
3.2.3.
Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1) Overleg met de branche over de mate waarin deze in staat is –
in overleg en in samenwerking met de overheid – tot zelfreiniging ➜
Provincies/IPO in overleg met VROM (SAS en Inspectie)
Voor de beschrijving van actie 4.3.1 wordt verwezen naar de (gelijke) actie 3.3.1.
Met actie 4.3.1 is deze paragraaf over het tweede risicomoment gereed. Deze paragraaf over het
tweede risicomoment is samengevat in tabel 4.2.
40
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Tabel 4.2 Samenvatting paragraaf 4.2, aanpak tweede risicomoment sorteren
Strategieën en tactieken Bijbehorende operationele acties Actor
Strategie 3
Uit duurzaamheidsoogpunt scheiden
sorteerinrichtingen zo volledig mogelijk
en houden zij gescheiden aangeboden
afvalstoffen voor nuttige toepassing
gescheiden en voeren zij deze stoffen
gescheiden af
Tactiek 3.1
Handhaven sorteerinrichtingen
met algemene kennisgeving voor uitvoer
Tactiek 3.2
Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving
Tactiek 3.3
Zelfreiniging binnen de branche
Strategie 4
Uit milieu- en volksgezondheidsoogpunt
voorkomen dat herbruikbare c.q. voor
hergebruik bestemde BSA-stromen
die sorteerbedrijven verlaten, zijn
verontreinigd met contaminerende stoffen
Tactiek 4.1
Ketenhandhaving
Tactiek 4.2
Nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving
Tactiek 4.3
Zelfreiniging binnen de branche
Aanpak risicomomenten BSA-keten
Actie 3.1.1
Voorbereiden en uitvoeren
gezamenlijke controles bij
sorteerbedrijven met algemene
kennisgeving
Actie 3.2.1
Opstellen en implementeren
landelijke minimumstandaard
verwerking BSA
Actie 3.2.2
Sorteerplicht in LAP
Actie 3.2.3
Sorteerplicht in vergunning-
voorschriften sorteerinrichtingen
Actie 3.3.1
Overleg met de branche
over zelfreiniging
Actie 4.1.1 (= actie 2.4.1)
Opstellen interventiestrategie
voor ketenhandhaving
Actie 4.2.1 (= actie 3.2.2)
Sorteerplicht in LAP
Actie 4.2.2 (= actie 3.2.3)
Sorteerplicht in vergunningvoorschriften
sorteerinrichtingen
Actie 4.3.1 (= actie 3.3.1)
Overleg met de branche over
zelfreiniging
Provincies
en VROM-
Inspectie
VROM/SAS
VROM/SAS
Provincies
Provincies/
IPO i.o.m.
VROM (SAS
en Inspectie)
Provincies/
IPO, VNG,
VROM-
Inspectie,
e.a. (zonodig)
VROM/SAS
Provincies
Provincies/
IPO i.o.m.
VROM (SAS
en Inspectie)
41

4.3 Voortgangsbewaking en bijsturing
In paragraaf 4.1 en paragraaf 4.2 zijn verschillende strategieën, tactieken en operationele acties
opgenomen ten aanzien van de twee risicomomenten die de projectgroep in de keten heeft
onderkend, bouwen en slopen alsmede sorteren. Voor het meten van de resultaten die met
de implementatie van de strategieën, tactieken en operationele acties worden bereikt, wordt
een voortgangsbewakingssysteem ontwikkeld en ingevoerd. De voortgangsbewaking kan ook
informatie opleveren voor het, zo nodig, bijsturen van strategieën, tactieken en activiteiten. Het
opzetten, invoeren en uitvoeren van het voortgangsbewakingsysteem is de verantwoordelijkheid
van de aan te stellen implementatiemanager (zie paragraaf 5.2).
42
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

5
Implementatie

5.1 Planning implementatie
44
Strategie 1 Scheiding aan de bron
Tactiek 1.1 Afdwingen via vergunning
Actie 1.1.1 Pilotproject ‘vergunningen’
Tactiek 1.2 Stimuleren via verlagen drempels
Actie 1.2.1 Onderzoek scheidingsdiscipline
Actie 1.2.2 Verzoek geen extra precario
Strategie 2 Verontreiniging BSA voorkomen
Tactiek 2.1 Selectief slopen via vergunning
Actie 2.1.1 Factsheets stoffen
Actie 2.1.2 Pilotproject ‘vergunningen’
Tactiek 2.2 Gericht toezicht/eenduidige sanctie
Actie 2.2.1 Voorbeeldinstructie toezicht
Actie 2.2.2 Eenduidige strafvorderingslijst
Tactiek 2.3 Gerichte communicatie
Actie 2.3.1 Opstellen communicatieplan
Tactiek 2.4 Ketenhandhaving
Actie 2.4.1 Opstellen interventiestrategie khh
Strategie 3 Sorteerders sorteren volledig
Tactiek 3.1 Handhaven sorteerinrichtingen
Actie 3.1.1 Gezamenlijke controles Prov/VI
Tactiek 3.2 Wet- en regelgeving
Actie 3.2.1 Landelijke minimumstandaard
Actie 3.2.2 Sorteerplicht in LAP
Actie 3.2.3 Sorteerplicht in vergunningen
Tactiek 3.3 Zelfreiniging binnen de branche
Actie 3.3.1 Overleg met de branche
Strategie 4 Verontreiniging BSA
bij sorteerders voorkomen
Tactiek 4.1 Ketenhandhaving
Actie 4.1.1 Opstellen interventiestrategie khh
Tactiek 4.2 Wet- en regelgeving
Actie 4.2.1 Sorteerplicht in LAP
Actie 4.2.2 Sorteerplicht in vergunningen
Tactiek 4.3 Zelfreiniging binnen de branche
Actie 4.3.1 Overleg met de branche
Ontwikkelen, invoeren en uitvoeren
voortgangsbewakingsysteem
2005 2006 2007
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

5.2 Sturing implementatie
Voorgaande planning is indicatief en vergt detaillering na besluitvorming over dit rapport. De
acties vormen een samenhangend geheel, een actieprogramma, waarbinnen iedere actie een
project is. Dit impliceert dat iedere actie een projectleider vereist van de voor de betreffende
actie verantwoordelijke organisatie (zie tabel 4.1 en tabel 4.2)! De uitvoering vereist expliciete
aan- en (zonodig) bijsturing, coördinatie en voortgangsbewaking. Omdat het zwaartepunt van de
acties qua uitvoerende actoren ligt bij de VNG, het IPO en de VROM-Inspectie, wordt voorgesteld
dat het BLOM de vertegenwoordigers van de VNG en het IPO in het ALOM belast met de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van het actieprogramma, in overleg met de Inspecteur-generaal
van de VROM-Inspectie en bijgestaan door een aan te zoeken implementatiemanager voor de
dagelijkse gang van zaken. Deze implementatiemanager kent bij voorkeur de praktijk van de
lagere overheden goed, vanwege het feit dat de VNG (de gemeenten) en het IPO (de provincies)
de belangrijkste uitvoerende actoren van het actieprogramma zijn. Omdat het zwaartepunt
van het actieprogramma ligt in de jaren 2005 en 2006 dient de implementatiemanager kort na
besluitvorming te worden aangezocht. Voor risicomoment 1 beveelt de projectgroep nadrukkelijk
afstemming met het asbestproject van het LOM aan. Het implementatietraject is schematisch
afgebeeld in figuur 5.1 en begint bij stap 2.
Figuur 5.1 Scope implementatietraject actieprogramma BSA
1
2
3
4
In de bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde projectplannen per actie dient in ieder geval aandacht
te worden besteed aan:
• Het projectresultaat (bijvoorbeeld een aangepaste model Bouwverordening).
• De voor het realiseren van dit resultaat te ondernemen acties.
• De volgende beheersaspecten:
– tijd (de planning van het project)
– geld (capaciteit en benodigde financiële middelen)
– kwaliteit (waaraan moet het projectresultaat voldoen?)
– organisatie (wie voert de activiteiten uit, wie beoordeelt het resultaat, etcetera)
– informatie en communicatie
Implementatie
LOM-project BSA
Voorbereiden uitvoering
Actieprogramma
Uitvoeren acties/projecten
Voortgangsbewaking
• Verkennen problematiek BSA-keten
• Actieprogramma op strategisch, tactisch en operationeel
niveau
Vaststelling Actieprogramma door ALOM en BLOM
• Maken projectplan voor de afzonderlijke acties
• Maken overkoepelend implementatieplan
Vaststelling plannen door ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI
Tussenresultaten
Bijsturingsbesluiten ALOM-vert. VNG en IPO i.o.m. IG VI
Eindresultaten acties/projecten Actieprogramma
45

In het bij stap 2 van figuur 5.1 genoemde overkoepelende implementatieplan dient in ieder geval
aandacht te worden besteed aan:
• Het samenvatten van de afzonderlijke plannen per actie/project en het schetsen van de
programmaopbouw/programmastructuur, ofwel van de samenhang van de afzonderlijke
acties/projecten. Hierbij hoort een beschrijving van alle hoofdwerkzaamheden, (tussen)resultaten
en raakvlakken. De raakvlakken betreffen de relaties tussen de verschillende acties/
projecten. Zo’n relatie heeft bijvoorbeeld betrekking op de inhoud: het resultaat van het ene
project kan benodigd zijn voor het andere.
• De levensloop van het programma, culminerend in een overkoepelende planning waaraan de
afzonderlijke planningen ten grondslag liggen. De levensloop van het programma biedt inzicht
in welke acties/projecten wanneer lopen en wat de onderlinge volgorde is. Voor de korte
termijn (het eerste jaar) is de levensloop gedetailleerd; voor de periode daaropvolgend minder
gedetailleerd tot het eind van de levensloop van het programma.
• De programmafinanciering.
• De programmaorganisatie.
• De communicatie (intern, binnen het programma, en extern, vanuit het programma met de
‘buitenwereld’).
Onderdeel van het actieprogramma – en onderdeel van het programma- of implementatieplan –
is uiteraard ook het ontwikkelen van het eerder genoemde voortgangsbewakingssysteem.
Indicatieve capaciteit- en kostenraming
actieprogramma interventiestrategie bouw- en sloopafval (BSA)
De totale capaciteitsinzet in dagen voor de implementatie en uitvoering van het actieprogramma
(2005/2006) wordt indicatief geraamd op 442 dagen (circa 2,5 fte verdeeld over verschillende
instanties).
Naast capaciteit brengt de uitvoering van het actieprogramma directe kosten met zich mee.
De totale directe kosten die met de uitvoering van het actieprogramma gemoeid zijn worden
indicatief geraamd op € 75.000.
46
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Bijlagen

Bijlage 1 Projectgroep en agendacommissie
LOM-projectgroep BSA
Albertien Paardekooper Projectleider, VROM-Inspectie
Dorine Hornung VROM-Inspectie (tot oktober 2004)
Bianca Schijven VROM-Inspectie (vanaf oktober 2004)
Jos Euser VROM-Inspectie
Maddy Reijers IPO/provincie Noord-Brabant
Martin Aardenburg IPO/provincie Noord-Holland
Bert Beverdam VNG/gemeente Enschede (vanaf oktober 2004)
Peter Petersen VNG/gemeente Groningen (oktober 2004–januari 2005)
Marcel Dijks Regio Noord en Midden Limburg (vanaf januari 2005)
Nico van Diepen Politie
Pieter Groenhuis OM
De projectgroep is bij de uitvoering van het project ondersteund door de heren Jean-Paul de
Poorter en Simon Maas van MMG Advies in Den Haag
Agendacommissie
Peter v.d. Weerd Belastingdienst
John Visbeen IPO/provincie Flevoland
Otto Hegeman Milieudienst Amsterdam
Bert Kaspers LOM-Secretariaat
Sacha Heijblom VROM/directie SAS
Sanne Slegtenhorst VROM/directie SAS
Rob Velders VROM-Inspectie
Charrel Spelt VROM-Inspectie
Emmanuelle Mortagne VROM-Inspectie
Hans Colijn VROM-Inspectie
Jolanda Roelofs VROM-Inspectie
Daphne Lagaay VROM-Inspectie
Ton Post VROM-Inspectie
48
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken
• VROM Bestuurszaken, resultaten uit literatuuronderzoek, intern memo t.b.v. LOM-project
BSA.
• KPMG, Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen, rapport opgesteld i.o.v.
LOM-projectgroep BSA.
• Resultaten GDR-sessie (group decision room) 14 april 2005 t.b.v. LOM-project BSA.
• Risicoanalyse 34 LAP-stromen, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.
• Checklist veldonderzoeken, opgesteld t.b.v. de veldonderzoeken die in het kader van
het LOM-project BSA zijn uitgevoerd door projectgroepleden.
• Milieudienst IJmond/Provincie Noord-Holland, Rapportage Afvalketenonderzoek, 2003.
• BSA-project 2004, Residu over de grens, VROM-Inspectie, nog niet gepubliceerd.
Bijlage 2 Relevante literatuur en stukken
49

Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten
Afval
Wet milieubeheer
Kernenergiewet
Inrichtingen- en vergunningenbesluit
Besluit melden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen
Besluit inzamelen afvalstoffen
Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen
Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval
Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen
Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen
Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen
Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval
Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen
Europese Afvalstoffenlijst (EURAL)
Landelijk Afvalbeheer Plan
Bouwen
Woningwet
Bouwbesluit 2003
Regeling Bouwbesluit 2003
Kaderlijst Bouwbesluit (CE-Markering)
(model) bouwverordening
Asbest
Wet milieugevaarlijke stoffen
Woningwet
Asbestverwijderingsbesluit
Wet milieubeheer
Asbestbesluit milieubeheer
Arbeidsomstandighedenwet
Warenwet
Ruimtelijke ordening
Wet op de Ruimtelijke Ordening
Algemeen
Algemene wet bestuursrecht
Gemeentewet
Provinciewet
50
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Opsporing
Wet op de Economische delicten
Wetboek van Strafrecht
Wetboek van Strafvordering
Privaat
Burgerlijk Wetboek
Bouwstoffen
Wet bodembescherming
Wet verontreiniging oppervlaktewateren
Woningwet
Bouwstoffenbesluit
Aanwijzingsbesluit merktekens Bouwstoffenbesluit
Regeling meldingen Bouwstoffenbesluit oppervlaktewater
Uitvoeringsregeling Bouwstoffenbesluit
Vrijstellingsregeling samenstellings- en immissiewaarden bouwstoffenbesluiten
Vrijstellingsregeling grondverzet
Tijdelijke vrijstellingsregeling Bouwstoffenbesluit 2004
Tijdelijke vrijstellingsregeling voor grond en baggerspecie
Bijlage 3 Beleid en regelgeving BSA-keten
51

Bijlage 4 De BSA-keten in detail
52
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
gemeente
Ww, besluit indieningvereisten/Bb,
NEN normen, artikel 8.1.2 Bv
Onuitvoerbaar plan, geen
productomschrijvingen
Slecht programma van eisen/
slechte materiaalkeuze(s)/
verkeerde technieken
gemeente/provincie/
arbeidsinspectie
Ww, besluit indieningvereisten/Bb,
NEN normen, artikel 2.4.2 en 8.1.2
Bv
risicovolle uitvoeringsactiviteiten
en mogelijke overschrijding
toetsingswaarden
onvoldoende onderzoek naar
historische informatie (aanwezigheid
asbest, vervuilde bodem)
vraagt geen vergunning aan geen zicht op illegale activiteiten artikel 40 Ww/artikel 8.1.1 Bv gemeente
bedrijven,
(semi-)
overheidsinstanties,woningbouwcorporaties
en
particulieren
1 Opdrachtgever
gemeente
Ww/Bv/Awb
(‘onherroepelijke’ vergunning)
te vroege start werkzaamheden/
werkt door na stillegging
onvoldoende uitvoeringscoördinatie/
onvoldoende (voorbereidings-
/uitvoerings)tijd/negeert ambtelijke
stillegging (bouw-/sloopstop)
slecht sloopplan/bestek waarin
onvoldoende aandacht voor selectief
slopen is: kans op vermenging van
verschillende afvalsoorten in het BSA
gemeente/
certificerende
instelling
Ww, besluit indieningvereisten/
artikel 8.1.2, lid 2c 3a en 4 Bv
a geen gegarandeerde uitvoering;
b uitvoering niet conform certificaat
niet professioneel optreden:
a geen gecertificeerd bedrijf,
b wel gecertificeerd
artikel 4.2/8.3.2 Bv gemeente
verplicht aanwezige bescheiden zijn
niet op de bouw-/slooplokatie aanwezig
geen administratieve controle van
bescheiden (verleende vergunning(en))
mogelijk
geen zicht op start van de bouw/sloop artikel 4.5 lid 1/8.3.4 lid 2 Bv gemeente
werkzaamheden gestart zonder te
melden
artikel 7.3.2 Bv gemeente
veroorzaakt overlast en/of
verontreiniging
hinder en/of ongewenste handelingen
aannemer
of sloper
(en eventuele
onderaannemer(s))
2 Opdrachtnemer
gemeente /
arbeidsinspectie
onjuiste verwijdering fracties artikel 8.3.3, 8.3.4, 8.3.5 Bv
niet selectief slopen (onzorgvuldig
slopen waardoor geen optimaal hergebruik
van vrijkomende deel-stromen
mogelijk is (bijv. vervuiling puin
waardoor puin niet voldoet aan Bsb))
sloopvergunning gemeente
verontreiniging met ongewenste stoffen
(asbest, teermastiek, gips, kga etc)
artikel 4.11/8.4.1 Bv gemeente
niet scheiden afvalstromen op de bouw-
/slooplocatie
geen fractiescheiding
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
gemeente
verontreiniging van herbruikbare
afvalstoffen
geen inventarisatie van asbest
en slakkenwol waardoor geen
selectieve verwijdering door daarin
gespecialiseerde bedrijven
aannemer
of sloper
(en eventuele
onderaannemer(s))
2 Opdrachtnemer
gemeente
verontreiniging van herbruikbare
afvalstoffen
zelf verwijderen van asbest en/of
slakkenwol ipv door gespecialiseerd
bedrijf
gemeente
Besluit mobiel breken BSA,
bijlage voorschriften 2.1.2
geen zicht op afvoer puingranulaat
niet geregistreerde afvoer van
puingranulaat
Bijlage 4 De BSA-keten in detail
gemeente
Besluit mobiel breken BSA
bijlage voorschriften 2.1.3
geen zicht op hoeveelheid
puingranulaat die van locatie vrijkomt
niet registreren hoeveelheden die
worden gebroken
gemeente
Besluit mobiel breken BSA,
artikel 3, lid 3
aanvoer BSA van buitenaf
aanvoer BSA van buitenaf waardoor
verhoogd risico op verontreiniging
inzetten
mobiele
puinbreker op
slooplokatie
Mobiele
puinbreker
3
gemeente
Besluit mobiel breken BSA,
artikel 3, lid 3/overtreding
Bouwstoffenbesluit
bewust stoffen bijmengen om onder de
grens te komen
art. 10.54, lid 1 Wm gemeente
mobiel breken van gevaarlijke
(afval)stoffen
vervuilen van gebroken puin met
gevaarlijke afvalstoffen door deze (mee)
te breken
artikel 8.1.1 lid 2/artikel 10.38 Wm gemeente
geen zicht op afvoer afvalstoffen
vanaf bouw-/slooplocatie
geen administratie van afvoer van
verschillende afvalstromen
artikel 10.37 Wm gemeente
afgifte afvalstoffen naar nietvergunninghouders
geen zicht op juiste verwijdering
afvalstoffen
aannemer,
onderaannemer(s)
4 Ontdoener
niet afgedekte containers, waardoor er
van alles bij gestopt wordt
53

54
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
bevoegd gezag
inrichting/
VROM-Inspectie
artikel 10.55 Wm
mag niet vervoeren; moet eerst melding
doen ikv BIA/RIA
de transporteur staat niet vermeld op
de VIHB-lijst
artikel 10.44, lid 1 Wm provincie
geen (in)zicht op benaming afvalstof,
bestemming en herkomst
gebruikt geen begeleidingsformulieren
provincie voor
ontvanger (gemeente
voor ontdoener)
art. 8.1 Wm ontvanger/
art. 10.37 Wm ontdoener
afvalstoffen worden naar een niet
erkende be-/verwerker gebracht
vervoerder
(binnenlands
transport)
5 Transporteur
afvalstoffen verdwijnen uit beeld
provincie en
gemeente voor de
stort (gemeente voor
ontdoener)
art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm
afvalstoffen worden op ongeoorloofde
wijze in het milieu gebracht
afvalstoffen worden in het vrije veld
gestort
(kans op) vermenging afvalstoffen PMV provincie
er worden verschillende fracties in een
(container)bak/vrachtwagen vervoerd
vervoerder
(binnenlands
transport)
5 Transporteur
bevoegd gezag
ontdoener/VROM-
Inspectie
mag niet inzamelen artikel 10.45 Wm
inzameling door inzamelaar die niet op
VIHB-lijst staat
artikel 10.44, lid 1 Wm provincie
bij controle voertuigen geen (in)zicht op
benaming afvalstof en bestemming
gebruikt geen begeleidingsformulieren
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
artikel 8.1 ontvanger en
art10.37 Wm ontdoener
geen zicht op juiste verwijdering
afvalstoffen
geeft af aan een niet-vergunninghouder
(afvalbe- of verwerker)
vervoerder
zijnde:
inzamelaar
(bij ophalen
verantwoordelijkheid
naar
inzamelaar)
6 Inzamelaar
provincie en
gemeente voor de
stort (gemeente voor
ontdoener)
art. 10.2 Wm/art. 10.37 Wm
afvalstoffen worden op ongeoorloofde
wijze in het milieu gebracht
afvalstoffen worden in het vrije veld
gestort
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
Wm-vergunning
geen (in)zicht op benaming afvalstof
en bestemming
ontvangsten worden onvoldoende
gecontroleerd
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
Wm-vergunning
geen inzicht in herkomst en
bestemming
geen inzichtelijke aan- en
afvoeradministratie
Bijlage 4 De BSA-keten in detail
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
artikel 8.1 Wm/Wm-vergunning
secundaire grondstoffen kunnen
worden verontreinigd
er worden afvalstoffen ontvangen die
niet aangevoerd mogen worden
depot,
tijdelijke
bewaring
voor verdere
verwerking
elders
Op- en
overslaglocatie
7
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
Wm-vergunning
hergebruik is geen criterium meer maar
mogelijkheid om goedkoper af te zetten
bewust (bij)mengen afvalstoffen om te
komen tot gewenste samenstelling
afhankelijk van
bevoegd gezag voor
inrichting gemeente
of provincie
Wm-vergunning
omkatten: bewust een andere
afvalstroom erbij mengen
VROM-Inspectie,
indien inrichting
bevoegd gezag
inrichting
artikel 10.55, lid 1 en lid 5 Wm en
BIA/RIA
schakel in keten niet inzichtelijk
niet als kennisgever optredend, is niet
verantwoordelijk voor voldoen aan
kennisgeving
makelaars,
bemiddelaars
8 Tussenhandel
55

56
Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
Wm-vergunning provincie
minder hergebruik van afvalstoffen
dan gewenst/verontreiniging van te
hergebruiken afvalstoffen
er wordt afval ontvangen in strijd met
vergunning (acceptatiecontrole wordt
niet (goed) uitgevoerd)
provincie
Wm-vergunning /
Regeling scheiden en gescheiden
houden gevaarlijk afval
minder hergebruik van afvalstoffen
dan gewenst /verontreiniging van
herbruikbare afvalstoffen
tijdens opslag vindt menging van
verschillende afvalsoorten plaats
Wm-vergunning provincie
controle op verwijdering van BSA wordt
gefrustreerd
administratie van aan- en afvoer
van de inrichting alsmede van de
bewerkingsprocessen is niet inzichtelijk
en/of geeft onvoldoende informatie
sorteerinstallatie,
puinbreker
9 Bewerker
art. 10.40, lid 1 Wm provincie
controle op verwijdering van BSA wordt
gefrustreerd
ontvangen afvalstoffen worden niet
gemeld aan het LMA
Wm-vergunning provincie
sorteerrendement wordt niet volledig
gehaald
niet of onvolledig sorteren waardoor
percentage afval dat wordt hergebruikt
lager is dan gewenst dan wel
verontreiniging optreedt
(kans op) vermenging afvalstoffen Wm-vergunning provincie
de behandeling/(voor)sortering gebeurt
niet conform de voorschriften
provincie
Rgeling niet-herbruikbaar en nietverbrandbaar
bouw- en sloopafval
herbruikbaar/verbrandbaar BSA
afvoeren naar stortplaats
herbruikbaar/verbrandbaar BSA wordt
gekenmerkt als niet-herbuikbaar/nietverbrandbaar
gemeente, indien
< 1000m3 opslag,
anders provincie
Wm-vergunning
afvalstoffen worden op ongeoorloofde
wijze in het milieu gebracht
het te koop aanbieden van oneigenlijk
aangemerkt herbruikbaar BSA
vakhandel/
groothandel
verkoper in
gebruikte
bouw- en
sloopmaterialen;
aandacht voor
zeefzand
Aanbieder
herbruikbare
materialen
10
Bouwstoffenbesluit gemeente
granulaat toepassen dat qua
samenstelling of qua voorzieningen niet
voldoet aan het Bsb
granulaat toepassen dat qua
samenstelling of qua voorzieningen niet
voldoet aan het Bsb waardoor uitloging
plaatsvindt
werken
Toepasser
granulaat
11
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Ketenrisico(’s) Overtreding(en) Wet- en regelgeving Bevoegd gezag
Beschrijving
van de schakel
Schakel in de
keten
Wm-vergunning provincie
herbruikbaar A-hout verbranden of
ongeschikt (CCA) hout verbranden
in een installatie die de negatieve
milieueffecten onvoldoende tegengaat
verbranden van CCA-hout bij B-hout en/
of verbranden van A-hout bij B-hout
AVI, of
energiecentrale
Verwerken
houtfractie
12
provincie
Wm-vergunning
stortplaats BSA
minder hergebruik van afvalstoffen dan
gewenst
oneigenlijk aanmerken als nietherbruikbaar
bsa waarvoor ontheffing
kan worden aangevraagd van Bssa
stortplaatsen
Storten binnen
Nederland
13
Bijlage 4 De BSA-keten in detail
VROM-Inspectie,
bevoegd gezag in
buitenland
artikel 26, lid 1 sub c EVOA
(sluikhandel op basis van onjuiste
voorstelling van zaken)
minder hergebruik van afvalstoffen dan
gewenst
inrichting in buitenland bezit
totale keten van verbranding en
storten. Binnen inrichting is niet
meer inzichtelijk in hoeverre welke
percentages worden gestort of
ten behoeve van nuttige toepassing
worden ingezet
transportbedrijven,
be-/verwerkers
storten buiten
Nederland
(exporteren)
14
VROM-Inspectie,
bevoegd gezag in
buitenland
artikel 26, lid 1 sub a EVOA
(export zonder kennisgeving)
geen zicht op afvoer
export zonder (juiste)
EVOA-kennisgeving
* inclusief opgenomen vergunningsvoorwaarden
** bij een redelijk vermoeden van een strafbaar feit
(Wetboek van Strafrecht + verdachte(n)) ook politie/OM
Awb Algemene wet bestuursrecht
Bb Bouwbesluit
BIA/RIA Besluit inzamelen afvalstoffen/Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen
BSA Bouw- en sloopafval
Bsb Bouwstoffenbesluit
Bssa Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen
Bv (model) Bouwverordening
EVOA Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen
LMA Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
PMV Provinciale Milieuverordening
VIP VROM-Inspectie Procedure
Wm Wet Milieubeheer
Ww Woningwet
57

Bijlage 5 Slakkenwol
Memo Miriam Tijsmans, VROM-Inspectie Zuid-West, afdeling Stoffen en Producten
Wat is slakkenwol?
Slakkenwol is een isolatiemateriaal, vergelijkbaar met de isolatiematerialen steenwol en glaswol.
Slakkenwol, bekend onder ICSC (International Chemical Safety Cards) nummer 0195, is een
vormloos silicaat dat vervaardigd is van metaalslakken. Het is een vezelachtige vaste stof die
een bindmiddel en een olie voor de onderdrukking van stof bevatten. Omdat het materiaal niet
brandbaar is wordt het toegepast als isolatiemateriaal.
Hoe is radioactief slakkenwol ontdekt?
Naar aanleiding van een aantal incidenten met het smelten van radioactieve bronnen in
smeltovens in het buitenland zijn sinds het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw de
eerste poortdetectiesystemen in Nederland in gebruik genomen bij metaalsmelters en metaalrecyclingbedrijven.
Met behulp van deze poortdetectiesystemen konden de metaalsmelters
en de metaalrecyclingbedrijven bij hun bedrijf aangeleverde ladingen metalen controleren op
de (ongewenste) aanwezigheid van radioactieve stoffen. Vrij kort daarna werd in Nederland
radioactief slakkenwol ontdekt. Dit materiaal bevond zich namelijk als restproduct of vervuiling
in ladingen metalen, voornamelijk ladingen ferrometalen, die bij metaalrecyclingbedrijven
werden aangeleverd. De met radioactief slakkenwol vervuilde ladingen metalen bleken in de
meeste gevallen te worden aangeleverd door sloop- en demontagebedrijven. In die gevallen kon
de herkomst van het radioactieve slakkenwol worden vastgesteld en heeft de VROM-Inspectie
handhavend opgetreden met als doel een veilige verwerking van het radioactieve slakkenwol.
Zo is bijvoorbeeld uit een voormalige energiecentrale ongeveer 30 ton radioactief slakkenwol
gecontroleerd verwijderd en afgevoerd.
Hoe kan slakkenwol radioactief zijn?
Uit onderzoek dat in 2001 in opdracht van het Ministerie van VROM door de KEMA werd uitgevoerd
bleek dat eind jaren veertig van de vorige eeuw radioactieve slakkenwol was geproduceerd als
bijproduct van de productie van tin uit tinerts in Nederland. Deze slakkenwol is in dit geval
gemaakt van tinslakken, slakken die ontstaan bij de tinproductie. In tinerts komen in hogere
mate concentraties van de natuurlijk voorkomende radioactieve stoffen uit de uranium- en
thorium-vervalreeksen voor. In de slakken uit de tinproductie zijn die stoffen geconcentreerd,
waardoor die slakken veel hogere concentraties aan uranium en thorium bevatten. Omdat van
die tinslakken slakkenwol geproduceerd is bevat dit slakkenwol ook uranium en thorium en is het
materiaal derhalve radioactief. De radioactiviteit in slakkenwol is homogeen door het materiaal
verdeeld wat een aanwijzing is voor het feit dat de radioactiviteit niet is opgenomen in de
gebruikersfase maar dat het hier gaat om een materiaaleigenschap. Voor radioactief slakkenwol
geldt een gemiddelde activiteitsconcentratie van 4 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen
uit de vervalreeks van uranium (U-238sec) en 12 Becquerel per gram voor radioactieve stoffen
uit de vervalreeks van thorium (Th-232sec). De totale productie van deze slakkenwol werd in het
KEMA-rapport geschat op circa 1400 ton.
Daarnaast is in de periode 1950-1960 een hoeveelheid van ongeveer 800 ton slakkenwol
geproduceerd uit löss en kalk met slechts een toeslag van tin-slakken als grondstof. Hierdoor zijn
de activiteitsconcentraties van de radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium vervalreeksen
in dit product lager, maar kan er nog steeds sprake zijn van radioactief slakkenwol.
Waar is radioactief slakkenwol toegepast?
Het radioactieve slakkenwol is toegepast als isolatiemateriaal in diverse installaties en gebouwen
in de jaren 1950-1970, met name de industriële toepassingen. Daarbij moet onder andere gedacht
worden aan:
• Stoomleidingen in de (proces)industrie.
• Ketels en leidingen bij electriciteitsproductie-bedrijven.
• Stoomketels bij tuinders.
• Ovens in diverse formaten, van grote fabrieksovens tot kleine bakkersovens.
• Brandwerende deuren in fabrieken, liften (ook bij woningbouw).
58
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

De radioactieve slakkenwol is in die periode vrijwel niet als isolatiemateriaal toegepast in
woningen en kantoren omdat deze toepassing, als gevolg van de oliecrisis, pas vanaf 1975
plaatsvindt.
Hoe kan radioactief slakkenwol herkend worden?
Radioactief slakkenwol is niet visueel te onderscheiden van niet-radioactief slakkenwol, glaswol
of steenwol. Wel is het zo dat slakkenwol een geel-bruine kleur heeft, iets donkerder dan
glaswol of steenwol. Er zijn ook gevallen bekend van radioactief slakkenwol dat donkerbruin
of wit van kleur is. De meest geschikte manier om de aanwezigheid van radioactief slakkenwol
vast te stellen is het (laten) uitvoeren van stralingsmetingen met voldoende gevoelige
(hand)detectieapparatuur voor de detectie van straling. Het is natuurlijk wel zo dat slakkenwol
tussen 1950 en 1970 is toegepast, dus het uitvoeren van metingen is met name bij installaties en
gebouwen uit die tijd relevant.
Radioactief slakkenwol, zoals aangetroffen in een lading ferrometaal bij een metaalrecyclingbedrijf
Welke regelgeving is van toepassing op radioactief slakkenwol?
Op het moment dat het radioactieve slakkenwol als isolatiemateriaal werd toegepast, in
de jaren 1950-1970, bestond er in Nederland nog geen regelgeving met betrekking tot
stralingsbescherming. Toen het bestaan van radioactief slakkenwol halverwege de jaren
90 van de vorige eeuw ontdekt werd bleek het, op basis van de toen geldende regelgeving
het Besluit stalenbescherming Kernenergiewet, radioactieve stoffen in vergunningplichtige
concentraties te bevatten (afhankelijk van de activiteitsconcentratie van de in het slakkenwol
aanwezige concentraties van radioactieve stoffen uit de uranium- en thorium-vervalreeksen).
Door het Ministerie van VROM is toen besloten om voor slakkenwol geen uitzondering te
maken. Dus meteen na het bekend worden van het bestaan van radioactief slakkenwol bleef
het voorhanden hebben en toepassen daarvan zonder Kernenergiewetvergunning verboden in
Nederland. Sinds 1 maart 2002 is de wetgeving veranderd en is het Besluit stralingsbescherming
van kracht geworden. Ook volgens dit besluit is radioactief slakkenwol in de meeste gevallen
vergunningplichtig. Als de concentraties aan radioactieve stoffen in de slakkenwol iets lager
zijn dan gebruikelijk dan kan het tevens mogelijk zijn dat het slakkenwol meldingsplichtig
Bijlage 5 Slakkenwol
59

materiaal is. In geval van vergunningplicht èn in geval van meldingsplicht worden eisen gesteld
aan verwijdering en afvoer van het radioactieve slakkenwol. Als gevolg hiervan dienen de bij
de metaalrecyclingbedrijven aangeleverde ladingen metalen met daarin radioactief slakkenwol
onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht te worden uitgesorteerd, waarbij het radioactieve
slakkenwol wordt gescheiden van de niet-radioactieve bestanddelen. Ontmanteling van
installaties en gebouwen waarin radioactief slakkenwol verwerkt is dient tevens plaats te vinden
onder stralingshygiënische voorzorgen en toezicht. Het radioactieve slakkenwol dient te worden
beschouwd als radioactief afval en dient te worden afgevoerd naar een erkende eindverwerker,
bijvoorbeeld de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval N.V. (COVRA) te Vlissingen. Van het
zonder vergunning voorhanden hebben van radioactief slakkenwol dient terstond aangifte te
worden gedaan aan de Dienst-Doend-Ambtenaar Toezicht Straling van de VROM-Inspectie regio
Zuid-West. Indien blijkt dat het materiaal volgens de Kernenergiewet radioactieve stoffen in
vergunningplichtige dan wel meldingplichtige concentraties bevat dan zal de VROM-Inspectie
regio Zuid-West aanwijzingen geven voor het verwijderen en de afvoer van de radioactieve
stoffen.
Risico’s van radioactief slakkenwol
Slakkenwol is een vezelachtige vaste stof die door inademing in het lichaam kan worden
opgenomen. De stofdeeltjes die vrijkomen bij bewerkingen met slakkenwol zijn irriterend
voor de ogen, de huid en de luchtwegen. Deze stof is mogelijk kankerverwekkend bij de mens,
vergelijkbaar met asbest. De aanwezigheid van radioactief slakkenwol in intacte installaties
en gebouwen levert meestal geen gevaar voor de volksgezondheid, omdat het radioactieve
isolatiemateriaal afgeschermd rond installatieonderdelen en in gebouwen verwerkt is. Indien
het radioactieve slakkenwol echter in grote hoeveelheden verwerkt is in installatieonderdelen
en gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van externe bestraling. Bij demontage van de
installatieonderdelen en sloop van gebouwen bestaat er een risico ten gevolge van inhalatie van
stof van radioactief slakkenwol tijdens de sloop. Bij het werken met slakkenwol in verspreidbare
vorm wordt geadviseerd om, als persoonlijke bescherming, gebruik te maken van een filtermasker
met tenminste een P2-filter. Het werken met radioactief slakkenwol dient in alle gevallen plaats
te vinden onder stralingshygiënisch toezicht, op aanwijzing van de VROM-Inspectie wordt vaak
gewerkt onder asbestcondities.
60
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen
en motieven in de bouw- en sloopafvalketen
Achtergrond en vraagstelling
In het kader van het Landelijk Handhavingsprogramma 2005 van het Landelijk Overleg
Milieuhandhaving (LOM) wordt het project ‘Ketenonderzoek sleutelbedrijven bouw- en sloopafval
(BSA)’ uitgevoerd. De projectgroep heeft op grond hiervan drie risicomomenten gedefinieerd voor
het niet- naleven van wet- en regelgeving: bij het aanbieden van afval bij bouw en sloop, bij het
sorteren bij sorteerbedrijven en bij de export naar het buitenland.
De VROM-Inspectie heeft, namens het Landelijk Overleg Milieuhandhaving, KPMG gevraagd een
kort verkennend onderzoek uit te voeren naar de motieven die ten grondslag liggen aan het
ontduiken van wet- en regelgeving, de omvang van het economisch voordeel en de verhouding
van dit voordeel tot de gepercipieerde pakkans.
De vraag voor dit onderzoek luidt als volgt:
1 Zijn het vooral economische motieven van bedrijven uit de afvalsector die bepalen of deze
bedrijven de van toepassing zijnde wet- en regelgeving naleven op de volgende momenten:
– aanbieden van afval bij bouw en sloop;
– sortering bij sorteerbedrijven;
– export naar het buitenland?
2 Hoe groot is het economische voordeel dat partijen kunnen behalen door de van toepassing
zijnde wet- en regelgeving op het betreffende risicomoment niet na te leven?
3 Hoe verhoudt dit economische voordeel zich tot de (door de branche en bedrijven)
gepercipieerde pakkans en sancties, indien overtreding wordt opgemerkt en bestraft?
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Een belangrijk deel van de informatie in
het rapport is afkomstig van de interviews met bedrijven. Wij hebben bedrijven dus gevraagd
zelf een oordeel over de branche uit te spreken. De informatie moet daarom met de nodige
terughoudendheid worden geïnterpreteerd.
Bevindingen
De belangrijkste bevindingen van ons korte verkennende onderzoek luiden:
1 In ons onderzoek zijn wij geen signalen tegengekomen die erop duiden dat er in de BSA-sector
relatief meer overtredingen plaatsvinden dan in andere sectoren.
2 De afgelopen jaren is de export van BSA-afval naar Duitsland sterk gestegen. Hoewel export
onder voorwaarden legaal is, wordt deze export door menigeen gepercipieerd als illegale
handelingen. Redenen voor export naar Duitsland zijn:
a grote verschillen in stortbelasting;
b ontoereikende verbrandings- en verwerkingscapaciteit in Nederland;
c verschillende interpretatie van regelgeving Duitsland ten opzichte van Nederland waardoor
bepaalde afvalstoffen in Nederland gestort of gereinigd dienen te worden (met alle
bijkomende kosten), terwijl deze in Duitsland direct nuttig toegepast kunnen worden;
d vooralsnog geen stortverbod in Duitsland.
3 Hoewel wij in ons onderzoek geen aanwijzingen hebben gevonden dat er in de branche relatief
veel overtredingen plaatsvinden, vinden er natuurlijk wel overtredingen plaats. Deze kunnen
worden onderscheiden in moedwillige overtredingen en niet moedwillig administratieve
overtredingen. De overtredingen komen voor bij de export en bestaan vaak uit het vervoeren
van te veel materiaal dat gestort moet worden, lading die niet overeenkomt met de papieren
of het ontbreken van de vereiste papieren. Daarnaast zijn er signalen dat er overtredingen
plaatsvinden bij het sorteren. Het sorteren vindt niet conform de Wm-vergunning plaats.
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen
61

4 Moedwillige overtredingen lijken het gevolg te zijn van een combinatie van: de te behalen
economische voordelen, de lage controlekans, de lage detectiekans en de lage sanctiekans.
Bij een deel van de overtredingen is er sprake van administratieve overtredingen. Hiermee
bedoelen bedrijven dat de vergunning niet geheel correspondeert met de lading maar dat,
als zij een vergunning voor die lading hadden aangevraagd, zij deze wel hadden gekregen. De
oorzaak hiervan ligt volgens de bedrijven in de lastige regelgeving waardoor bedrijven niet
exact kunnen bepalen of vanuit kostenoverweging willen bepalen wat exact de samenstelling
van elke afzonderlijke lading is. Daarnaast speelt mee dat bedrijven vergunningen aanvragen
voordat de precieze samenstelling bekend is.
5 De economische voordelen die te behalen zijn bij het maken van overtredingen kunnen
aanzienlijk zijn, bijvoorbeeld omdat hierdoor de stortbelasting kan worden ontdoken. De
voordelen kunnen oplopen tot € 25,- of meer per ton waar normaliter de marge enkele euro’s
bedraagt. Overigens is het bij een dergelijke overtreding wel noodzakelijk dat niet alleen de
vervoerder de wet overtreedt maar ook dat de Duitse verwerker mee dient te werken aan
oneigenlijke praktijken.
6 In het onderzoek hebben wij, op basis van interviews met bedrijven, nog de volgende aandachtspunten
geïdentificeerd:
a gebruik sorteer- en verwerkingscapaciteit neemt af met als gevolg teruglopende investeringen
in Nederland;
b afvalsector wordt niet gezien als economische branche;
c moeilijke verstandhouding tussen bedrijven en controlerende instanties;
d Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen.
7. Wij signaleren een aantal ontwikkelingen, die invloed kunnen hebben op onder andere de
export:
a stortverbod in Duitsland zomer 2005 waardoor de tarieven zullen stijgen. De vraag is of de
tarieven dusdanig stijgen dat de export grotendeels verdwijnt. Een mogelijkheid is ook dat
de export verschuift naar het voormalige Oost-Europa;
b verschuiving van toezicht op kleine inrichtingen van provincies naar gemeenten. Hierdoor
kan door verschillen in kennisniveau het handhavingsregiem per bedrijf gaan verschillen
met mogelijk nadelige gevolgen;
c verregaande schaalvergroting en internationalisering van bedrijven. Hierdoor kan
enerzijds controle lastiger worden. Anderzijds hebben grotere bedrijven veelal betere
kwaliteitszorgsystemen en zijn gevoeliger voor imagoschade bijvoorbeeld als gevolg van
overtredingen van de wet.
Gebaseerd op de gesprekken met een aantal bedrijven uit de bouw- en sloopafvalketen luiden
onze conclusies op de drie onderzoekvragen als volgt:
1 Indien overtredingen plaatsvinden, lijken deze een gevolg te zijn van de te behalen
economische voordelen gecombineerd met de lage controlekans, de lage detectiekans en de
lage sanctiekans.
2 Het economische voordeel van overtredingen kan oplopen tot meer dan € 25 euro per ton.
Bedrijven percipiëren de pakkans en sanctiekans opgelegd door de overheid als relatief laag.
3 Daarbij signaleren wij dat bedrijven met name potentiële imagoschade zwaar wegen. Tevens
ervaren zij een eventuele strafrechtelijke vervolging van individuele medewerkers als zeer
onaangenaam.
Aanbevelingen
Op grond van bovenstaande conclusies komt KPMG tot de volgende aanbevelingen:
1 Tracht een betrouwbaar kwantitatief beeld te krijgen van het aantal overtredingen in de sector.
Op basis hiervan kunnen dan onderbouwde uitspraken worden gedaan of er sprake is van
relatief veel of weinig overtredingen in de sector.
2 Voorkom dat interpretatieverschillen in Europese regelgeving en verschillen in belastingen tot
grote concurrentieverstoring kunnen leiden.
62
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

3 Vermijd negatieve imagovorming. Zowel de overheid als het bedrijfsleven hebben geen
voordeel bij het negatieve imago dat nog steeds om de branche heen hangt.
4 Beschouw de branche als een normale economische sector. Een sector waarin (gewoon) geld
verdiend mag worden als maar aan de regels wordt voldaan. Dit betekent dat ook vanuit het
beleid meer met een economische bril naar de sector gekeken zou moeten worden.
Bijlage 6 Samenvatting rapport Overtredingen en motieven in de bouw- en sloopafvalketen
63

Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen
Welke mogelijkheden zijn er om met behulp van toezicht en handhaving de strategische doelen
voor sorteerinrichtingen te bereiken? Uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is dat
de sorteerinrichtingen de regelgeving kennen en handelen op basis van financiële overwegingen.
Communicatie is daarom geen geschikt instrument om de sorteerinrichtingen tot volledige
scheiding te bewegen. Strakke handhaving lijkt een beter instrument mits de regelgeving
hiervoor aanknopingspunten biedt. Mogelijke aanknopingspunten zijn:
1 Milieuvergunning
2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen
3 EVOA-beschikking
4 Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA
Per regeling wordt hieronder aangegeven wat deze kan betekenen voor het toezicht en de
handhaving van het sorteerproces bij sorteerinrichtingen.
1 Milieuvergunning (vergunning op grond van de Wet milieubeheer)
Om in de vergunning voor sorteerinrichtingen voorschriften op te mogen nemen, moet hiervoor
een wettelijke basis zijn. Het beleid voor de verwijdering van afvalstoffen is vastgelegd in
het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012. Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die de
milieuvergunning biedt, wordt hier weergegeven welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd
voor bouw- en sloopafval.
Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012
Het LAP kent algemene beleidsregels en beleidsregels die voor specifieke afvalstromen zijn
vastgelegd. In de Wet milieubeheer (artikel 10.4) is vastgelegd dat bij de vaststelling van het LAP
rekening moet worden gehouden met de volgende voorkeursvolgorde:
a het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of beperkt;
b bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten gebruik wordt gemaakt
van stoffen en materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige
gevolgen voor het milieu veroorzaken;
c stoffen, preparaten of andere producten na gebruik als zodanig opnieuw worden gebruikt;
d stoffen en materialen waaruit een product bestaat, na gebruik van het product opnieuw
worden gebruikt;
e afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze
van energieopwekking;
f afvalstoffen worden verwijderd door deze te verbranden op land;
g afvalstoffen worden gestort.
Ten aanzien van afvalscheiding door bedrijven in het algemeen is in het LAP aangegeven welke
afvalstoffen altijd gescheiden dienen te worden, onafhankelijk van de bedrijfssituatie. Het
gaat om Gevaarlijk afval, Asbest, Papier & karton en Wit- en bruingoed. Deze verplichting moet
onderdeel uitmaken van de milieuvergunning danwel in een AMvB op grond van artikel 8.40
Wm zijn opgenomen. Deze algemene beleidsregels lijken zich uitsluitend te richten op primaire
ontdoeners oftewel op scheiding aan de bron. Voor sorteerinrichtingen zijn deze beleidsregels
mogelijk niet van toepassing.
Ten aanzien van het mengen van afvalstoffen zegt het LAP dat dit niet is toegestaan tenzij
dat expliciet en gespecificeerd is vastgelegd in de vergunning van een inzamelaar, bewerker of
verwerker. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten:
• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot gevaar voor de
gezondheid van de mens en nadelige gevolgen voor het milieu.
• Er moet worden voorkomen dat het mengen er toe leidt dat een van de te mengen afvalstoffen
laagwaardiger wordt verwerkt dan de minimumstandaard voor de afvalstroom.
• Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot belasting van het milieu
door diffuse verspreiding van milieugevaarlijke stoffen.
64
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

Als mengen dus niet expliciet in de vergunning is opgenomen, is het niet vergund.
In sectorplan 13 is het specifieke beleid t.a.v. de afvalstroom BSA opgenomen. Ten aanzien van
scheiden aan de bron wordt opgemerkt dat in de planperiode regels worden opgesteld gericht
op het scheiden aan de bron van deelstromen van bouw- en sloopafval. Dit wordt gedaan om
het nuttig toepassen van BSA verder te bevorderen, met name door stoffen als gips, cellenbeton,
bitumineus dakafval en dakgrind te scheiden aan de bron.
Ten aanzien van be- en verwerken wordt gezegd dat in de vergunning voor sorteerinrichtingen
wordt voorgeschreven dat het bouw- en sloopafval voorafgaand aan het sorteren gezeefd
wordt, en dat de ontstane fijne fractie (sorteerzeefzand) niet mag worden gemengd met andere
materialen. De minimumstandaard voor sorteerzeefzand is materiaalhergebruik.
Ten aanzien van asbest wordt in het LAP verwezen naar het Asbestverwijderingsbesluit, het
Arbobesluit en de gemeentelijke bouwverordening. Er wordt hier niet verder op ingegaan omdat
voor asbest een ander ketenproject loopt.
Conclusie LAP
Op grond van het LAP kunnen met betrekking tot sorteeractiviteiten alleen voorschriften in
de vergunning worden opgenomen die het voorzeven, voorafgaand aan de sortering, verplicht
stellen, en voorschriften die een verbod op de acceptatie van met asbest verontreinigd afval
inhouden. Het LAP biedt geen rechtsbasis om verdere verplichtingen met betrekking tot het
sorteerproces in de milieuvergunning van sorteerinrichtingen op te nemen.
Vervolg milieuvergunning
Ook al is sorteren noodzakelijk om de verschillende fracties zo veel mogelijk conform de
voorkeursvolgorde uit de Wm te verwijderen, toch is het niet mogelijk om sorteerbedrijven
hiertoe door middel van vergunningvoorschriften te verplichten. Het is dan ook niet gebruikelijk
dat in milieuvergunningen voor sorteerinrichtingen voorschriften zijn opgenomen die de
inrichting verplichten een sortering in bepaalde fracties uit te voeren.
Dikwijls maakt de aanvraag onderdeel uit van de vergunning. Indien in de aanvraag de
sorteeractiviteit duidelijk is omschreven en de op- en overslag op zich niet is vergund of
aangevraagd, is het mogelijk om op basis van de aanvraag af te dwingen dat een sorteerinrichting
daadwerkelijk sorteert. Maar al met al zal dit een moeizaam traject worden, zeker als de
uitvoer van ongesorteerd BSA wordt toegestaan. Alleen bedrijven die in hun aanvraag een
gedetailleerde beschrijving van het sorteerproces hebben opgenomen, kunnen aan de hand
hiervan gecontroleerd en gehandhaafd worden. Het voorgaande betekent dat geen sprake is van
een gelijke behandeling van de sorteerinrichtingen als het gaat om hun sorteeractiviteiten.
Conclusie
Per sorteerinrichting moet bekeken worden of de milieuvergunning inclusief de aanvraag de
mogelijkheid biedt om sortering af te dwingen. Dit geldt zowel voor sortering in herbruikbare
fracties als voor het verwijderen van gevaarlijke stoffen.
2 Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen
In de Regeling is vastgelegd dat afvalinrichtingen (Regeling spreekt van inrichting voor opslaan,
overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen) bij het in ontvangst nemen van gevaarlijke
afvalstoffen deze in verschillende categorieën gescheiden houdt dan wel zelf in de verschillende
categorieën scheidt. Hiervan mag alleen worden afgeweken als hiervoor vergunning is verleend of
als is aangetoond dat scheiding door de afvalinrichting technisch of economisch niet haalbaar is.
Het overgrote deel van de sorteerinrichtingen wordt niet aangemerkt als een inrichting voor het
opslaan, overslaan of bewerken van gevaarlijke afvalstoffen. Derhalve is deze Regeling niet van
toepassing op sorteerbedrijven.
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen
65

Conclusie
De Regeling scheiden en gescheiden houden gevaarlijke afvalstoffen biedt geen mogelijkheden
om handhavend op te treden t.a.v. de verwijdering van gevaarlijke stoffen uit het BSA.
3 EVOA-beschikking
Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die een EVOA-beschikking biedt, wordt hier weergegeven
welke beleidsregels in het LAP zijn vastgelegd voor de uitvoer van bouw- en sloopafval.
Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012
Het LAP zegt over de in- en uitvoer voor sorteren in het algemeen het volgende. In- en uitvoer
van afvalstoffen voor (verder) sorteren is toegestaan als:
na het sorteren ten minste 50% van het ingangsmateriaal nuttig wordt toegepast; of
na het sorteren de som van het percentage nuttige toepassing en het percentage hoogcalorisch
afval dat wordt verbrand als vorm van verwijderen meer is dan 50%; en
er geen andere bezwaren bestaan (denk bijvoorbeeld aan een kennisgever die zich eerder
schuldig heeft gemaakt aan sluikhandel of aan een ontvanger die niet beschikt over de vereiste
vergunningen).
De EVOA kent algemene of afzonderlijke kennisgevingen. Een algemene kennisgeving is mogelijk
wanneer afvalstoffen met dezelfde fysische en chemische eigenschappen periodiek via dezelfde
route naar dezelfde ontvanger worden overgebracht. Voor afvalstoffen met verschillende
samenstellingen moet voor ieder afzonderlijk transport een afzonderlijke kennisgeving worden
gedaan. In sectorplan 13 is aangegeven dat het niet mogelijk is om voor integraal ingezameld
en ongesorteerd BSA een algemene kennisgeving te doen vanwege het inhomogene karakter
van deze afvalstroom. Voor de uitvoer ten behoeve van verdere sortering is een algemene
kennisgeving wel mogelijk, mits voldaan wordt aan enkele voorwaarden. Deze voorwaarden zijn
in §12.3.1 van het LAP opgenomen.
De toename van uitvoer bestemd voor verdere sortering en nuttige toepassing wordt gezien als
een goede zaak conform het Europese level playing field. Deze ontwikkeling is het, beoogde,
gevolg van het invoeren van de verhoogde stortbelasting, aldus het LAP.
Conclusie LAP
Het LAP geeft duidelijke voorwaarden waaraan een kennisgeving/kennisgever moet voldoen om
gesorteerd BSA te mogen uitvoeren voor verdere sortering onder een algemene kennisgeving.
Vervolg EVOA-beschikking
De meeste EVOA-beschikkingen onder een algemene kennisgeving betreffen de uitvoer van
‘restfractie na sorteren van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval’
of vergelijkbare omschrijvingen. Het is mogelijk dat bij de export niet conform de algemene
kennisgeving en EVOA-beschikking wordt gehandeld. Belangrijkste risico daarbij is dat het
geëxporteerde afval niet nuttig wordt hergebruikt maar dat het aandeel dat wordt gestort groter is
dan op basis van de beschikking is toegestaan. Daarnaast is het mengen van overige afvalstoffen
door het residu BSA en het niet sorteren van de ingezamelde afvalstroom ook een risico. Controle
op de EVOA-beschikking biedt, bij sorteerinrichtingen die beschikken over een algemene
kennisgeving, een handvat om de sortering en de samenstellingeisen bij sorteerinrichtingen te
controleren. Voor het controleren van de lading kan een transportcontrole worden uitgevoerd.
Daarnaast kan in samenwerking met het bevoegd gezag van de ontvangende inrichting in het
buitenland worden nagegaan of de bewerking aldaar overeenkomstig hetgeen in de EVOAbeschikking
is gesteld, wordt uitgevoerd.
Conclusie
De EVOA biedt mogelijkheden om handhavend op te treden t.a.v. de scheiding van BSA in
bepaalde herbruikbare fracties, voor zover bedrijven een algemene kennisgeving voor de uitvoer
van de restfratie van BSA hebben.
66
Interventiestrategie Bouw- en sloopafval (BSA)

4 Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen,
Regeling niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval en
Regeling merkteken niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar bouw- en sloopafval
In deze regelingen is aangegeven dat BSA uitsluitend mag worden gestort wanneer dit als niet
herbruikbaar en niet verbrandbaar wordt aangemerkt. Dit kan het geval zijn wanneer bouw- en
sloopafval is verontreinigd op een wijze waardoor technische of uit oogpunt van volksgezondheid
bewerking of nuttige toepassing niet mogelijk of wenselijk is. Daarbij kan onder andere gedacht
worden aan verontreinigingen met PAK, asbest, e.d.
Afvoer naar een stortplaats is alleen toegestaan met een merkteken. Alleen inrichtingen die
voldoen aan de eisen ter zake van het bewerken van bouw- en sloopafval en residuen afkomstig
van het bewerken van bouw- en sloopafval, zoals die zijn gesteld door een door de Raad
voor Accreditatie erkende certificatie-instelling, zijn gemachtigd een merkteken te voeren.
Sorteerinrichtingen die niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar (residu van) BSA willen afvoeren
naar een stortplaats moeten het sorteerproces volgens bepaalde regels uitvoeren en daartoe
geaccrediteerd zijn.
Uit informatie van de beleidsdirectie SAS van het ministerie van VROM is gebleken dat deze
regelingen niet meer in gebruik zijn. Dit wordt bevestigd door de branchevereniging BRBS en SAS
geeft aan dat deze regelingen op een lijst staan om op termijn ingetrokken te worden. Tevens is
de Stichting Certiva opgeheven. Er is zodoende geen certificatie-instelling meer die bewerkers
van BSA kan certificeren. Er is ook geen behoefte aan deze regelingen bij de bewerkers van
BSA omdat het meeste BSA wordt geëxporteerd, inclusief de te storten fractie. Als geen export
plaatsvindt, gaan residuen naar een verbrandingsinstallatie. Overigens kunnen deze residuen
bestanddelen bevatten die niet voor verbranding geschikt zijn.
Conclusie
Het BSSA en de aanvullende regelingen t.a.v. niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA bieden
geen aanknopingspunten om bij sorteerinrichtingen het sorteerproces te handhaven, aangezien
er geen certificering meer plaatsvindt en er geen niet-herbruikbaar en niet-verbrandbaar BSA
naar een Nederlandse stortplaats wordt afgevoerd.
Slotconclusie
Toezicht en handhaving op de verwijdering van BSA conform het beleid lijkt een lastige zaak
te worden. Ten aanzien van het sorteerproces zijn vrijwel geen dwingende regels vastgesteld.
Alleen het, voorafgaand aan het sorteerproces, zeven van BSA en het verbod op acceptatie van
asbesthoudend BSA zijn beleidsregels die worden overgenomen in de vergunning.
Het LAP geeft aan dat export van ongesorteerd afval mogelijk is en stelt hieraan ruime eisen.
Alleen in het geval van een algemene kennisgeving voor uitvoer wordt vereist dat het afval
systematisch en aantoonbaar gesorteerd wordt. De interventiestrategie voor sorteerinrichtingen
zal zich derhalve richten op sorteerinrichtingen die onder een algemene kennisgeving BSA
uitvoeren.
Binnen de totale groep van sorteerinrichtingen lijkt dit ook de groep waar de risico’s het grootst
zijn aangezien de bedrijven die (residuen van) BSA exporteren niet binnen de Nederlandse
markt opereren. De Nederlandse marktwerking garandeert immers in principe dat er zo weinig
mogelijk herbruikbaar materiaal wordt gestort of verbrand.
Kortom, de sorteerinrichtingen die (residuen van) BSA exporteren ten behoeve van verdere
sortering onder een algemene kennisgeving kunnen we aanmerken als sleutelbedrijven in de
BSA-keten. Bij de toezicht en handhaving van deze bedrijven dienen provincie en VROM-Inspectie
per bedrijf samen te werken om zowel de vergunning/aanvraag als de EVOA-beschikking te
controleren en te handhaven.
Bijlage 7 Bestaande handhavingsmogelijkheden sorteerinrichtingen
67

Colofon
Uitgave
Landelijk Overleg Milieuhandhaving
LOM-Secretariaat
Koningskade 40
2596 AA Den Haag
Tel. 070-35 19 705
E-mail info@lomsecretariaat.nl
Deze interventiestrategie is op te vragen bij het LOM-Secretariaat
Fotografie
VROM-Inspectie Noord-West, Haarlem
Drukwerkproductie
GBS prepress, Rijswijk
Oplage
2.500 exemplaren
Juli 2005