La lettera di patronage e l'impatto sull'indebitamento dell'ente locale ...

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se correnti avviene in forma consolidata tra l’ente locale e la società in house. Si configura così un solo tetto complessivo delle spese di personale rispetto alle spese correnti pari al 50%, da calcolare in capo all’ente locale in base alle attività del gruppo municipale ex d.l. n. 98/2011, senza che gravi un concorrente ed autonomo limite percentuale in capo alla società in house singolarmente intesa; — la gestione di un servizio pubblico locale a rilevanza economica non rientra ex se tra le cause di esclusione dall’applicazione dei limiti quantitativi alle partecipazioni societarie di cui all’art.14, comma 32, d.l. n.78/2010; — la possibilità per un ente locale di costituire una società in house o mista affidataria del servizio idrico integrato deve avvenire nel rispetto dei limiti quantitativi e dei presupposti ex art.14, comma 32, d.l. n. 78/2010, già attualmente operanti; — in linea di principio, i compiti operativi relativi alla gestione del servizio che devono rientrare nella procedura concorsuale di gara per la scelta del socio di una società mista per un servizio pubblico locale a rilevanza economica, devono essere gli stessi oggetto del contratto di servizio con la società mista. Il caso Il Presidente della Provincia di Varese ha posto alla Sezione controllo della Corte dei conti un’articolata richiesta di parere in merito a numerosi profili giuscontabili legati all’affidamento del servizio idrico integrato nel relativo ambito territoriale ottimale (A.T.O). L’amministrazione riferisce che è in itinere la valutazione in merito all’adozione di due modelli alternativi: 1) società in house partecipata dalla provincia di Varese e dai comuni del territorio della medesime provincia; 2) società mista a prevalente partecipazione dei predetti enti pubblici, con un socio industriale operativo scelto mediante gara. A tal fine l’organo rappresentativo dell’ente locale sottopone alla sezione 14 quesiti, nel prosieguo richiamati, relativi alle seguenti tematiche: 1) patto di stabilità interno, 2) le spese di personale; 3) i limiti alla costituzione di società da parte degli enti locali; 4) le modalità di svolgimento della gara c.d. ‘‘a doppio oggetto’’. La soluzione Il collegio, in via preliminare, analizza l’assetto normativo vigente relativo alle modalità di svolgimento del servizio idrico, alla luce dell’esito del recente referendum che ha abrogato l’art. 23 bis del d.l. 25 giungo 2008, n.112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n.133) e della successiva riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza economica contenuta nella legge n.148/2011. Originariamente, le modalità di gestione del servizio idrico, in virtù di quanto stabilito dall’art. 150, comma 1 del d.lgs. 152/2006 dovevano essere ricomprese in quelle indicate nell’art. 113, comma 5 ..................... .................................................................................................. Rubriche del d.l.gs 18 agosto 2000, n. 267. L’introduzione del citato art.23 bis aveva espressamente abrogato quest’ultima norma, pertanto all’indomani del referendum abrogativo, rimanevano forti dubbi in merito alla normativa applicabile al settore idrico, dal momento che quest’ultimo risultava escluso anche dall’applicazione della disciplina di cui all’art.4 del successivo d.l. n.138/2011, (in virtù di quanto previsto al comma 34 della stessa disposizione). Ad avviso della Sezione, l’assetto normativo da applicare alle modalità di affidamento del servizio sono ‘‘scolpite’’ nella pronuncia della Corte costituzionale relativa all’ammissibilità del quesito referendario (sent. n. 24/2011, poi ribadita nella successiva sent. n. 320/2011) in base alla quale ‘‘l’abrogazione dell’art. 23 bis non ha comportato alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo, con conseguente applicazione immediata nell’ordinamento italiano della disciplina comunitaria relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione del sistema idrico integrato’’. Pertanto, tenendo conto tale principio generale, il collegio risponde analiticamente ai 14 quesiti posti dall’amministrazione di Varese. 1) Patto di stabilità interno I8 quesito: assoggettamento al patto di stabilità delle società in house che gestiscono il servizio idrico in forza dell’art. 4, comma 14, del d.l. n. 138/2011. La Corte, ribadisce che, il comma 34 del medesimo articolo esclude dalla sua applicazione il servizio idrico integrato, pertanto le suddette società in house risultano espunte dall’ambito applicativo dell’art. 4, comma 14 della l. n. 148/2011, ma risultano comunque assoggettate al patto in forza dell’autonoma. II8 quesito: assoggettamento al patto di stabilità delle società in house che gestiscono il servizio idrico in forza dell’art. 18, comma 2 bis del d.l. n.112/2008. Le società in house affidatarie dirette della gestione del servizio idrico integrato sono, comunque, assoggettate al patto di stabilità, in forza dell’autonoma e distinta previsione dell’art. 18, comma 2 bis del d.l. n.112/2008, poiché esse rientrano nella fattispecie legale delle società a totale partecipazione pubblica che sono titolari di affidamenti diretti di servizi pubblici locali senza gara. III8 quesito: assoggettamento al patto di stabilità interno delle società miste in forza dell’art. 18, comma 2 bis del d.l. n.112/2008. Le società miste a maggioranza pubblica cui è attribuita la gestione del servizio idrico integrato, con socio privato operativo scelto mediante gara ‘‘a doppio oggetto’’ è esclusa dall’assoggettamento al patto di stabilità ex art. 18, comma 2 bis del d.l. n.112/2008, pur in mancanza di una seconda gara per il conferimento del servizio, a condizione che sussistano i seguenti presupposti: a) la gara abbia ad oggetto dei servizi ‘‘determinati’’, ossia definisca analiticamente l’oggetto dei medesimi; b) la selezione dell’offerta migliore sia rapportata non solo alla solidità finanziaria dell’offerente, ma alla capacità di svolgere le prestazioni specifiche oggetto del contratto; c) il rapporto instaurato abbia durata determinata; d) l’oggetto sociale della società mista rimanga invariato per tutta la durata della concessione, pena l’obbligo di indire una nuova gara. ........................ 4/2012 331 ................
........................ Rubriche ....................................................................................................................... Pertanto le suddette alle società non sono estesi i vincoli amministrativi posti alle società affidatarie dirette di servizi pubblici locali in ragione della natura concorrenziale della concessione del servizio stesso mediante gara a ‘‘doppio oggetto’’ e dei rigorosi presupposti da rispettare ai fini dell’esenzione dall’obbligo di introdurre una ‘‘seconda gara’’, la quale sarebbe difficilmente compatibile con l’economia delle procedure cui si ispirano i partenariati pubblico-privati istituzionalizzati. IV8 eV8 quesito: l’attuale efficacia ed operatività delle disposizioni in tema di assoggettamento al patto di stabilità interno delle società in house in forza dell’art. 18, comma 2 bis del d.l. n.112/2008 e la disciplina concreta dell’assoggettamento delle società in house e miste al patto di stabilità. La Corte osserva che, le società in house affidatarie del servizio idrico integrato non sono ancora assoggettate al patto di stabilità interno, poiché detto assoggettamento è condizionato a modalità da definirsi a mezzo di un decreto ministeriale, che, ad oggi, non risulta ancora entrato in vigore. Ne consegue che non può farsi derivare dalla norma in questione l’obbligo attuale, in capo agli enti controllanti, di valutare il rispetto del patto di stabilità attraverso un bilancio consolidato funzionale ad un’analisi della situazione finanziaria della società unitamente a quella dell’ente locale (Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, n. 14/2010; cfr., altresì, Corte dei conti, sez. reg. contr. Sardegna n. 24/2010; Corte dei conti, SS.RR. in sede di controllo n. 28/2011). In ogni caso il collegio ribadisce l’opportunità di un consolidamento dei risultati economici e finanziari del ‘‘gruppo municipale’’, a prescindere dalla cogenza delle singole disposizioni di legge, vista l’inevitabile esigenza dell’amministrazione locale di controllare ed evitare il verificarsi di situazioni di debito occulto nei bilanci delle società controllate che graverebbero alla lunga sulla collettività (sin dalla deliberazione sez. reg. contr. Lombardia n. 17 del 13 ottobre 2006). Vista l’attuale inefficacia dell’assoggettamento al patto di stabilità delle società in house, la Corte considera conseguentemente assorbito ogni dubbio relativo alle modalità operative di siffatto adempimento. VI8 quesito: le regole e le modalità per il rispetto del patto di stabilità interno da parte degli enti locali in relazione alle proprie partecipazioni societarie. Vista l’evidente genericità del contenuto della domanda proposta dalla Provincia di Varese, i magistrati contabili hanno ritenuto opportuno in questa sede consultiva richiamare alcuni criteri interpretativi in materi di riflessi sul patto di stabilità interno dell’ente locale socio aventi ad oggetto particolari movimentazioni finanziarie intercorrenti tra quest’ultimo e l’organismo partecipato. Esse sono: A) la realizzazione di opere per conto dell’ente locale: spesso le amministrazioni, anche di modeste dimensioni, conferiscono la gestione di numerosi servizi a società da loro appositamente costituite che non di rado presentano delle perdite ovvero dei debiti nei confronti dell’ente costitutore, il quale grazie all’’’escamotage’’ dell’esternalizzazione osserva comunque il patto di stabilità. In merito alla realizzazione di opere pubbliche, anche se il debito non figura formalmente in capo all’ente locale, di fatto lo stesso 332 4/2012 ................ può gravare sull’amministrazione in virtù di specifici accordi contrattuali. Pertanto, le somme oggetto di una fideiussione, ovvero di una concessione di mutuo, erogate dall’amministrazione all’organismo partecipato devono essere considerate nei saldi relativi al patto di stabilità dell’ente, nonostante i pagamenti delle opere pubbliche vengano effettuati dalle società in house (cfr. Corte dei conti SS.RR. n. 49/2011), e, correttamente contabilizzate, escludendosi senz’altro l’iscrizione delle stesse nei servizi per conto terzi (Sez. reg. contr. Piemonte n. 114/2011). B) autonoma concessione di credito da parte dell’ente locale e successiva rinunzia: attraverso il finanziamento di una propria società in house, l’ente locale in realtà finanzia direttamente un propria attività. Così eventuali rinunzie al credito da parte di quest’ultimo potrebbero riqualificare l’erogazione in favore della controllata in termini di versamento c.d. ‘‘a fondo perduto’’, rilevante ai fini del patto di stabilità. Ènecessario, quindi, al fine di un rigoroso vaglio antielusivo, considerate ab origine le somme relative ai suddetti finanziamenti nel saldo finanziario del patto di stabilità dell’ente socio. C) alienazioni infragruppo: ulteriori problematiche, ai fini della corretta contabilizzazione tra i saldi del patto di stabilità, derivano dalle operazioni di cessione a titolo oneroso di patrimonio comunale ad organismi partecipati, se questi ultimi, privi di risorse proprie debbano anche indebitarsi per procedere alla compravendita. In questo caso l’ente, conseguirebbe da un lato un’entrata solo apparente ai fini del rispetto del patto di stabilità, e dall’altro otterrebbe un mero ‘‘ribaltamento’’ del proprio indebitamento sulla società in house. Qualora l’amministrazione provvedesse anche a pagare le rate del mutuo, sotto forma di contributi a favore della partecipata, si configurerebbe una vera ‘‘partita di giro’’ (Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia n.459/2011). 2) Le spese di personale VII8 quesito. L’applicabilità alle società miste della normativa sui limiti di spesa per il personale: il rapporto tra spese di personale e spese correnti. La Corte ribadisce l’esclusione di questa tipologia di società dall’obbligo di consolidamento ex art. 20, comma 9 del d.l. n. 98/2011, in presenza dei requisiti diffusamente richiamatisubquesiton.3acuifaespressorinvionelparere. VIII8 quesito. L’applicabilità alle società miste della normativa sui limiti di spesa per il personale: l’estensione dei limiti e dei divieti alle assunzioni ex art. 19, comma 1 del d.l. n. 78/2009. Anche in questo caso la natura concorrenziale propria dell’affidamento ad una società mista in cui il socio privato operativo viene selezionato mediante gara ‘‘a doppio oggetto’’ ed in presenza dei requisiti diffusamente richiamati sub quesito n.3 determina l’esclusione di questa tipologia di società dall’applicazione dei limiti ex art. 19, comma 1 del d.l. n. 78/2009. IX8 eX8 quesito. La disciplina completa sui limiti di spesa per il personale con riferimento alle società pubbliche in house e miste ex art.18, comma 2 bis del d.l. 112/2008: il dubbio sulla sussistenza di un autonomo vincolo relativo al rapporto tra spesa per il personale e spesa corrente con riferimento alle società a partecipazione pubblica locale.
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ANNO XIX - APRILE 2012 N. 4 - DIREZ
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