La lettera di patronage e l'impatto sull'indebitamento dell'ente locale ...

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............................................................................................................................................................................................................................. Spese delle pubbliche amministrazioni Definizione, ammissibilità, riduzione e gestione delle spese di rappresentanza di Massimo Pollini Componente del Dipartimento Finanze e Personale di ANCI Lombardia, esperto di ANCI nazionale e Revisore legale dei conti ............................................................................................................................................................................................................................. Le spese di rappresentanza non trovano una diretta definizione normativa; solo dalle sentenze e dai pareri della Corte dei conti, sede centrale, e delle sue diramazioni regionali, è possibile ricavare principi e criteri di definizione e di ammissibilità. Il Legislatore è più volte intervenuto, anche in modo disorganico ed al limite della costituzionalità, per ridurre le spese in trattazione. Con il D.L. 138/2011, convertito dalla legge 148/2011, e con il decreto interministeriale 23 gennaio 2011 sono state dettate rigide modalità di controllo delle spese di rappresentanza degli enti locali. Con il presente scritto si cerca di dare ordine alla materia e si propone uno schema di Regolamento interno che la disciplina Definizione delle spese di rappresentanza La nozione di ‘‘spesa di rappresentanza’’ non risulta definita da alcuna norma di legge; la stessa prende forma attraverso una serie di sentenze e pareri della Corte di conti, sia a livello centrale sia a livello regionale. Nella tavola 1 vengono riportati gli estremi delle sentenze e dei pareri emessi dalla Corte dei conti con diretto riferimento alle spese di rappresentanza. Dalla copiosa documentazione appena sopra richiamata è possibile ricavare principi e criteri di definizione e di ammissibilità, con oneri a carico della finanza pubblica, delle spese in trattazione. In linea di larga massima possono definirsi spese di rappresentanza quelle che assolvono ad una funzione rappresentativa dell’Ente e siano fondata sull’’obiettiva esigenza dell’Ente medesimo di manifestarsi all’esterno e di mantenere ed accrescere il prestigio e l’interesse di ambienti e soggetti qualificati per i vantaggi che ne possono derivare in favore della comunità. In calce al decreto interministeriale approvato in data 23 gennaio 2012, di cui si parlerà nel prosieguo del presente scritto, vengono richiamati i seguenti principi e criteri generali desunti, secondo ..................... .................................................................................................. Gestione finanziaria le autorità ministeriali, dal consolidato orientamento della giurisprudenza: — stretta correlazione con le finalità istituzionali dell’ente; — sussistenza di elementi che richiedano una proiezione esterna delle attività dell’ente per il migliore perseguimento dei propri fini istituzionali; — rigorosa motivazione con riferimento allo spe- Tavola 1 Principali sentenze e pareri della Corte dei conti in materia di spese di rappresentanza Corte dei conti Sicilia, Sez. giurisdizionale, n. 176/R, 1994 Corte dei conti Sicilia, Sez. giurisdizionale, n. 427, 1994 Corte dei conti centrale, Sez. di controllo, n. 11, 1995; Corte dei conti Veneto, Sez. giurisdizionale. n.. 456 F, 1996; Corte dei conti Emilia Romagna, Sez. giurisdizionale, n. 327/EL, 1997; Corte dei conti centrale, Sez. II giurisdizionale, n. 31, 1998; Corte dei conti centrale, Sez. II giurisdizionale, n. 176, 1998; Corte dei conti Umbria, Sez. giurisdizionale, n. 160/EL, 2000; Corte dei conti Friuli Venezia Giulia, Sez. giurisdizionale, n. 121/EL, n. 2002; Corte dei conti Abruzzo, Sez. giurisdizionale, n. 394, 2008; Corte dei conti Toscana, Sez. di controllo, n. 428, 2009. ........................ 4/2012 295 ................
....................................................................................................................... ........................ Gestione finanziaria cifico interesse istituzionale perseguito, alla dimostrazione del rapporto tra l’attività dell’ente e la spesa erogata, nonché alla qualificazione del soggetto destinatario dell’occasione di spesa; — rispondenza a criteri di ragionevolezza e di congruità rispetto ai fini. Spese ammissibili e spese non ammissibili Dagli orientamenti della Corte dei conti si rileva poi la necessità della corrispondenza tra spesa e fini istituzionali dell’ente, la necessità, proprio per la mancanza di una normativa di legge, di una regolamentazione interna, nonché dell’esistenza di uno specifico stanziamento di bilancio. Viene ancora affermato che la giustificazione della regolarità delle spese debba essere non solo documentata, ma altresì analitica, riferita cioè alle singole erogazioni ed agli importi di esse. Dalla produzione documentale della Corte dei conti si possono inoltre desumere le spese che sono prive dei requisiti per essere dichiarate spese di rappresentanza e comunque per poter essere finanziate dagli enti pubblici. In questa categoria si rinvengono le spese destinate a dipendenti o ad amministratori dell’ente che le finanzia, quelle sostenute in normali rapporti istituzionali, quelle sostenute genericamente per onoranze funebri e necrologi non connesse all’attività dell’ente. Se del tutto carente è stato l’intervento del Legislatore in merito alla definizione delle spese di rappresentanza, assai martellante è stata la produzione normativa tendente alla riduzione delle predette spese, specie negli ultimi anni. Evoluzione normativa sulla limitazione delle spese Per comprendere appieno l’attuale situazione è necessario passare, in pur rapida rassegna, il procedere della normativa ed i suoi alterni effetti sulle varie categorie di enti interessati. Ciò anche in considerazione alla disomogeneità delle voci di spesa che, di volta in volta, vengono abbinate alle spese di rappresentanza. Si richiama per primo il comma 10 dell’art. 1 del D.L. n. 168/2004, convertito dalla legge n. 191/ 2004, che ha disposto la riduzione delle spese per missioni e rappresentanza, per relazioni pubbliche e congressi sostenute nell’esercizio 2004 alla media delle spese effettuate nel triennio 2001 - 2003 ridotta del 15 per cento; norma questa di grande rilievo poiché ha portato, su ricorso di diverse regioni, alla sentenza n. 417/2005, con la quale la Corte costitu- 296 4/2012 ................ zionale ha dichiarato l’incostituzionalità della norma stessa in quanto violatrice dell’autonoma degli enti locali sulla base del principio, già stabilito nella precedente Sentenza n. 390/2004, secondo cui le disposizioni statali devono limitarsi a fissare principi di coordinamento della finanza pubblica e non possono invadere l’area riservata alla autonomia degli enti territoriali attraverso precetti specifici e di dettaglio. È poi intervenuta la legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006), che ha disposto, ai commi 9, 10 e 11, dell’art. 1 che le pubbliche amministrazioni non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza per un ammontare superiore al 50 per cento delle spese sostenute nel 2004 per le medesime finalità. Con il successivo comma 12 del medesimo art. 1, memore dei pronunciamenti della Corte costituzionale, il Legislatore ha tuttavia stabilito che la suddetta disposizione non si applica alle regioni, alle province autonome, agli enti del servizio sanitario nazionale ed agli enti locali. Successivamente è stato emanato l’art. 61 del D.L. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, il quale al comma 5 ha disposto che, a decorrere dall’anno 2009, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto consolidato della pubblica amministrazione, come individuato dall’Istat ai sensi del comma 5 dell’art. 1 della legge n. 311/2004, non possono effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2007 per le medesime finalità. Il successivo comma 15 ha però nuovamente dichiarato che l’anzidetta regola non si applica in via diretta alle regioni, alle province autonome, agli enti del servizio sanitario nazionale ed agli enti locali. Vi è poi l’emanazione della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), la quale, ai commi 597, 598 e 599 dell’art. 1, ha stabilito che, fatti salvi gli uffici di rappresentanza delle associazioni nazionali degli enti locali presso gli organi dell’Unione europea, non è consentito ai comuni ed alle province, anche in forma associata, acquistare o gestire sedi di rappresentanza in Paesi esteri, o l’istituzione di uffici o di struttura comunque denominate per la promozione economica, commerciale e turistica. È fatto altresì divieto a comuni e province di coprire, con fondi derivanti da trasferimenti a qualunque titolo da parte dello Stato, le spese sostenute, anche in forma associata, nell’ambito delle fattispecie di cui sopra. Infine è stato dichiarato che qualora gli enti locali sostengano, anche in forma associata, spese ricadenti nelle suddette fattispecie, un cifra pari alle spese da ciascun ente sostenuta nell’anno viene detratta dai fondi a qualsiasi titolo complessi-
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