LeStrade luglio 2020

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Strategie Economiche
Fiscal Feasibility elemento chiave
per la sostenibilità dei PPP
Rilevanza internazionale delle analisi di fattibilità e convenienza per la finanza pubblica
Francesco Micci
ACA|CP3P
PIARC World Road Association
L’autore
Dottore commercialista
e revisore legale,
financial advisor e
certified PPP professional.
FRANCESCO
MICCI è attualmente
segretario dell’international
technical
committee 1.3 “Finance & Procurement” (2020-
2023) - PIARC/World Road Association, già
membro della task force A.1 “Innovative Financing”
(2016-2019), ed esperto del PPP International
Centre of Excellence - UNECE. Docente di
master in materia di PPP e finanza presso business
school, relatore ad eventi ed autore di pubblicazioni
tecniche, cura per la rivista leStrade
la rubrica Finance & PPPs.
1. Modelli di reporting del Public Sector a livello internazionale
Fonte: IFAC
La realizzazione di investimenti infrastrutturali strategici,
come in settori chiave quale quello dei trasporti,
ha sempre rappresentato uno stimolo alla
crescita ed allo sviluppo economico. Tanto più in momenti
di rallentamento prolungato della crescita economica
stessa o addirittura di crisi. Riprendendo la famosa
identità keynesiana (Y = C + I + G + [X-M]), il PIL (Y) è
determinato, tra gli altri, proprio dagli investimenti produttivi
(I) realizzati. Citando il Fondo Monetario Internazionale,
si è calcolato come un incremento degli investimenti
infrastrutturali pari all’1% del PIL generi, nelle
economie avanzate, un +0,4% di PIL nello stesso anno
ed un +1,5% in quattro anni. Inoltre, entro il 2030, occorreranno
globalmente ca. 57 trilioni/$ di investimenti
per supportare con infrastrutture adeguate l’incremento
della popolazione e la crescita del PIL. Il tema è se
sia davvero così automatico riaccendere il motore della
crescita, soprattutto nei paesi avanzati. Sicuramente
attivare/riattivare lo sviluppo infrastrutturale di un paese
è fondamentale per rilanciarne l’economia in quanto
le infrastrutture ne sono l’elemento trainante ed il tessuto
connettivo, questo ovviamente considerando le specificità
nazionali (nei paesi avanzati, tendenzialmente,
vi sarà un focus sui “nodi” e sull’efficienza/innovazione
piuttosto che solo sulle grandi opere, come avviene in
paesi in via di sviluppo che ne sono sprovvisti). Meccanismi
contrattuali quali quelli di Partenariato Pubblico-Privato
(PPP) per la realizzazione di investimenti pubblici,
volti al necessario coinvolgimento di partner privati (per
sopperire alla mancanza di fondi, alla presenza di vincoli
di bilancio dovuti a deficit/debito pubblico e per apportare
maggior efficienza), rappresentano da decenni una
soluzione affermata. Tuttavia vi sono molteplici esempi
internazionali in cui importanti programmi di coinvolgimento
di finanza e partner privati nella realizzazione
di opere pubbliche, anche attraverso meccanismi di
PPP, non abbiano portato a risultati ottimali per la finanza
pubblica. Basti pensare ai risultati in UK in termini di
value for money per la collettività della “Private Finance
Initiative” (1992-2018), o alle evidenze emerse dalle relazioni
speciali in materia di PPP nell’UE realizzate dalla
Corte dei Conti Europea, o ancora a molteplici programmi
internazionali di PPP in paesi in via di sviluppo. A livello
nazionale italiano, rilevanti progetti originariamente di
“finanza privata” sono stati interessati da cost-overrun
e time-overrun, necessitando infine di ingenti interventi
pubblici non programmati. In questo momento storico
così complesso, la necessità di riattivare da subito la
crescita del paese riporta l’attenzione sulla realizzazio-
condo la definizione comunitaria EPEC), ossia la fase
inziale del PPP process-cycle. Tuttavia, a causa delle
tendenziali condizioni di difficoltà delle finanze pubbliche,
il PPP spesso viene inteso, scorrettamente, come
mezzo per ottenere il finanziamento della realizzazione
di infrastrutture beneficiando di ovvi vantaggi in termini
di contabilità pubblica ma senza prestare l’adeguata
rilevanza alle preliminari valutazioni di finanza pubblica
relative a tali programmi strutturati e/o singoli progetti.
Analisi che costituiscono uno strumento essenziale
nel processo decisionale (es. scartare soluzioni di
PPP poco sostenibili in base ad un effettivo “value for
money” per la finanza pubblica, determinare i rischi di
progetto, far emergere l’azzardo morale, aumentare gli
aspetti relativi alla trasparenza dei costi dei progetti).
Il ruolo centrale dei PPP nello sviluppo sostenibile è stato
nuovamente affermato anche negli Strategic Development
Goals per il 2030 realizzati dalle U.N. (in parne
delle opere pubbliche, in particolare tramite meccanismi
di PPP. Pertanto, assumono un ruolo fondamentale
le valutazioni di finanza pubblica volte a pianificare e
realizzare correttamente le opere necessarie, garantendo
la “sostenibilità fiscale” di tali investimenti per la collettività
nel lungo periodo. Con i parametri di Maastricht
sospesi, possibili semplificazioni delle procedure in materia
di appalti e con la probabile disponibilità di ingenti
fondi comunitari e nazionali, sarà essenziale porre al
centro la sostenibilità degli investimenti pubblici. Elemento
imprescindibile per riprendere un reale sviluppo
economico-sociale nei prossimi anni.
Infrastrutture stradali e PPP
per rispondere all’emergenza
Francesco Longo
Anas SpA
(Gruppo FS Italiane)
PIARC/WRA
TC 1.3 2020-2023
2. 17 UN
Strategic
Development
Goals 2030
17 LS
Linee guida internazionali
in materia di Fiscal Feasibility
La “fiscal feasibility” è elemento fondamentale del processo
decisionale nella c.d. “appraisal phase” come definita
a livello internazionale (“project identification” seticolare
il 17° SDG, ma con diversi altri rimandi). Nelle
linee guida delle principali organizzazioni sovranazionali
resta primario il ruolo della “fiscal feasibility” dei
PPP. A livello U.N. basti pensare ai c.d. Guiding Principles
per PPP in linea con gli SDGs nonché ai nuovi strumenti
sviluppati quali il framework e modello contrattuale
(PPP Model Law) ed il sistema di rating dei PPP
(PPP Impact Assessment Tool) in linea con tali SDGs.
Ulteriori rilevanti esempi sono le molteplici linee guida
della World Bank e/o altre MDBs, o ancora le c.d. Raccomandazioni
dell’OECD in materia di public governance
dei PPP e le osservazioni delle istituzioni comunitarie
(Corte dei Conti Europea, Commissione Europea, EIB
ed EPEC). Mobilizzare capitali privati attraverso i PPP
richiede doverosamente l’implementazione di corretti
sistemi di public financial management. Un’attenta
pianificazione a livello di proiezioni fiscali e degli impatti
sul budget pubblico, in quanto trattasi di cicli di vita
dei progetti e relativi contratti di lungo termine (20-
30 anni o più) che espongono le finanze pubbliche a
ingenti “fiscal burden” (oneri diretti/indiretti). Questo
soprattutto in caso di stanziamento di rilevanti contributi
pubblici (conto capitale/esercizio) ed in particolare
per grandi progetti c.d. “government-pays” con pagamenti
diretti ai partner privati (es. canoni di disponibilità,
tariffe ombra). In merito agli oneri contingenti/
potenziali per il futuro, che possono raggiungere livelli
enormi, è fondamentale, in fase di pianificazione, calcolare
i possibili impatti in termini di garanzie e supporto
al credito, di clausole di compensazione e/o termine
del contratto. Una pianificazione di finanza pubblica
(periodicamente aggiornata) per tali programmi e progetti
infrastrutturali in PPP deve basarsi su solide assunzioni
(es. aspetti legati a realistiche evoluzioni della
domanda e delle tariffe, ritorno in termini fiscali da
Il pacchetto di stimoli all’economia messo in campo complessivamente
da tutti i Paesi del mondo a maggio 2020 ammonta
a circa 11 mila $ mld. Una cifra solo in apparenza esagerata.
Da diversi anni assistiamo ad una nuova polarizzazione dell’economia
globale, la Cina sta crescendo in modo esponenziale
ma è ancora un mercato emergente quindi almeno per qualche
anno dovremo continuare a guardare quello che succede
ora ad Ovest per capire cosa succederà domani a noi. Gli Stati
Uniti, infatti, hanno risposto all’emergenza mettendo in campo
risorse senza precedenti. L’impatto degli stimoli fiscali sul PIL USA è del 15%. Interventi
come quelli successivi alla crisi del 1929 o del 2008 si fermavano a circa il 5% del
PIL. Perché gli USA considerano questa crisi tre volte più grave di qualsiasi altra? Quasi
certamente per via della consapevolezza che in questo caso non si tratta di una bolla finanziaria
che si ripercuote sull’economica reale, ma di un’implosione dell’economia reale
che, se non fermato, innesterà un circolo distruttivo dai mercati finanziari, allo stato
sociale, all’economia reale nuovamente. Fa riflettere il fatto che il tasso di disoccupazione
USA sia aumentato a livelli di inizio millennio mentre lo S&P sia quasi già rimbalzato ai
livelli pre-crisi. Sono due indicatori tra quelli che generalmente precedono una stagflazione,
ovvero una contemporanea crescita di prezzi e disoccupazione, peggio della recessione
che è già in atto. Anche l’Europa ha messo in campo stimoli rilevanti, basti pensare
al fondo SURE (200 € mld), al MES “Light” (240 € mld), alle risorse della BEI (200 € mld)
al Recovery Fund (750 € mld di cui 500 a fondo perduto). A questi si aggiunge la politica
monetaria della BCE che ha esteso il quantitative easing a 1.350 € mld, favorito dalle Outright
Monetary Transactions, ovvero la possibilità di comprare illimitatamente i titoli dei
Paesi. L’Italia ha previsto finora interventi per circa 80 € mld (di cui 25 nel DL “Cura Italia”
e 55 nel DL “Rilancio”), ovvero il 4% del PIL, contro una media tra Francia, Germania,
Spagna e Regno Unito di circa 350 € mld ciascuno (15% del PIL, in coerenza con quanto
messo in campo dagli USA). Alla luce di quanto sopra, la risposta alla domanda in intestazione
è no. Le risorse non sono sufficienti, o perlomeno possiamo dire che siano un
terzo rispetto a quelle messe in campo dagli altri Paesi, che potrebbero aumentare fino
alla metà se si tengono in considerazione i citati strumenti messi a disposizione dall’UE.
In conclusione sono necessari ulteriori 80-100 € mld. Potremmo anche pensare di essere
più efficienti degli altri e di ritornare ai livelli pre-crisi con la metà delle risorse, ma sappiamo
che non è così perché viviamo in un mercato globale dove, se non “vedi” la puntata
dell’altro giocatore, sei fuori dal gioco, ovvero corri il rischio non solo di non ripartire,
ma anche di raddoppiare l’attuale distanza da economie più avanzate.
Come incrementare le risorse
La risposta può sembrare banale ma non lo è: debito. Il rapporto debito/PIL dell’Italia si
attesta a circa il 135% (155% dopo le misure per l’emergenza Covid-19). Il rapporto deficit/PIL
dell’Italia si attesta a circa l’1,6% (8% dopo le misure per l’emergenza Covid-19). È
sicuramente alto rispetto ai Paesi europei più avanzati che hanno un rapporto debito/PIL
che oscilla tra il 60% ed il 90% ed un rapporto deficit/PIL che oscilla tra zero e 8% (post
misure Covid-19). Ma perché un Paese come il Giappone ha un debito di oltre il 200% del
suo PIL e mantiene fondamentali stabili? Non solo perché il debito pubblico del Giappone
è detenuto dai giapponesi e dalla sua banca centrale, ma soprattutto perché gli investitori
si fidano del Giappone per la crescita del mercato interno e per l’efficiente allocazione
della spesa pubblica, ciò porta i tassi quasi a zero. Sono questi i due fattori chiave
che rendono meno problematico il debito pubblico. Inoltre, in questo periodo di scarsa
circolazione della moneta, sarebbe inopportuno pensare a imposte patrimoniali o peg-
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