affidamento del servizio di trasporto pubblico locale urbano ...

ALLEGATO ALLA D.G. N.229 DEL 31.05.2013DIREZIONE MOBILITÀ E TRASPORTIDIREZIONE SVILUPPO ECONOMICO E PARTECIPATEAFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO LOCALEURBANO AUTOMOBILISTICO, TRANVIARIO E DI NAVIGAZIONEDEL COMUNE DI VENEZIA1. PremessaLa presente relazione è redatta ai sensi dell'art. 34 comma 20 del decreto legge 18 ottobre2012, n. 179, convertito con modifiche in legge 17 dicembre 2012, n. 221:“Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplinaeuropea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguatainformazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio è effettuato sulla base diapposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà conto delle ragioni e dellasussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta eche definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale,indicando le compensazioni economiche se previste.”Con essa si intende:individuare la forma di affidamento prescelta del servizio di trasporto pubblico localeurbano automobilistico, tranviario e di navigazione del Comune di Venezia, nel rispettodella disciplina nazionale ed europea, della parità tra gli operatori, dell'economicità dellagestione;dar conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti dell’affidatario previstidall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta;individuare l’architettura del sistema di pianificazione/organizzazione e di gestione deiservizi di mobilitàindividuare il/i soggetto/i affidatario/i;definire i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico;indicare le compensazioni economiche ove previste;indicare le modalità e le tempistiche di attuazione delle incombenze derivanti dalla sceltadella modalità di affidamento proposta.La presente relazione, una volta approvata dall'organo esecutivo del Comune di Venezia,verrà pubblicata per la durata di 60 giorni all'albo pretorio informatico del Comune di Venezia, alfine di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento.1

2. L'organizzazione attuale del servizio di trasporto pubblico locale urbano automobilistico edi navigazione del Comune di VeneziaActv S.p.A. è affidataria dei servizi di trasporto pubblico locale minimi ed aggiuntiviregolati da separati contratti di servizio, entrambi sottoscritti con il Comune di Venezia in data 26marzo 2001, rispettivamente approvati con D.G.C. n. 295 e n. 296 del 23.3.2001, attualmenteconsensualmente prorogati fino al 31.12.2013, con DD.G.C. n. 511 e n. 513 del 2.11.2011.Alilaguna S.p.A. è affidataria dei servizi lagunari di trasporto pubblico locale aggiuntivi dicollegamento della Città di Venezia con l’Aeroporto Marco Polo, regolati da contratto di servizioapprovato con D.G.C. n. 297 del 23.3.2001, attualmente consensualmente prorogato fino al31.12.2013, con D.G.C. n. 512 del 2.11.2011.Si ritiene opportuno ricordare, anche in questa occasione, come l’anno 2011, in materiaservizi pubblici locali, in particolare per quanto riguarda il settore del trasporto pubblico locale, fucaratterizzato da un contesto di riferimento legislativo, rappresentato dall’art. 23 bis d.l. 112/2008,alquanto incerto per le continue proroghe di breve periodo del termine del regime transitorio degliaffidamenti diretti dei servizi, alla cui scadenza le gestioni dovevano cessare improrogabilmentealla data del 31.12.2010.Dopo l’abrogazione a seguito dell’esito del referendum del 19.6.2011, l’art. 23 bis vennesostituito, con parziali modificazioni dall’art. 4 del D.L. 13.8.2011, n. 138, che stabiliva la nuovascadenza del 31 marzo 2012 agli affidamenti diretti dei servizi pubblici locali.Il quadro di incertezza normativa era altresì aggravato dall’assenza di determinazioni daparte della Regione Veneto sui termini di indizione delle procedure concorsuali per l’affidamentodei servizi di TPL, cui doveva provvedere ai sensi del c. 1ter dell’art. 22 della L.R. 25/1999;scenario altresì aggravato dalla riduzione dei finanziamenti regionali al trasporto pubblico localerispetto ai trasferimenti 2010, a seguito delle intervenute disposizioni legislative in materia difinanza pubblica contenute nel d.l. n. 78/2010, convertito con Legge n. 122/2010, che avevanoimposto alle Regioni forti tagli della spesa pubblica.Per far fronte a detto contesto e alla luce della normativa allora vigente, al fine di evitare ilpericolo di una imminente interruzione dei servizi, il Comune di Venezia, ricorrendo i termini e lecondizioni previste dall’art. 5, par. 5 del Regolamento CE, 23.10.2007, n. 1370/2007, ha procedutoalla proroga dei vigenti contratti di servizio al 31.12.2013 con i singoli soggetti gestori (Actv S.p.A.e Alilaguna S.p.A.).L’Amministrazione Comunale ritenne infatti necessario garantire alla cittadinanza e alterritorio la certezza circa la prosecuzione dei servizi di TPL almeno fino a quando non venissedefinito chiaramente dagli organi competenti il contesto normativo di riferimento e le modalitàattuative dello stesso.La produzione delle linee di TPL del Comune di Venezia indicata nei vigenti contratti diservizio può essere così di seguito rappresentata:2

Contratto di servizio Produzione in ore moto Produzione in kilometri- Actv servizi miniminavigazione 488.044Automobilistici 13.122.533tranviari 403.564- Actv servizi aggiuntivinavigazione 18.178- Alilaguna servizi agg.vinavigazione 59.883TOTALE SERVIZINAVIGAZIONE566.105TOTALE SERVIZIAUTOMOBILISTICI ETRANVIARI13.526.0972.1 Il servizio automobilisticoLa produzione del servizio di trasporto pubblico automobilistico e tranviario urbano dicompetenza del Comune di Venezia è classificata tra i servizi minimi riconosciuti dalla RegioneVeneto. Il servizio automobilistico comprende due sottoreti: la rete di Mestre e la rete di LidoPellestrina.La prima si estende ai comuni di prima cintura ed è fortemente integrata con il servizio extraurbanoanch’esso esercito da Actv S.p.A. sulle principali direttrici verso Mestre e Venezia. Il servizio diMestre è articolato in linee di forza, linee di base, linee ad orario, ivi comprese le corse scolastiche.La gran parte delle linee di forza ha come capolinea p.le Roma, evidenziando quanto la retedi Mestre sia funzionale al collegamento tra i due poli urbani di Mestre e Venezia.La rete di Mestre è contraddistinta da un servizio molto concentrato nelle ore di punta per darerisposta al pendolarismo di lavoratori e studenti, soprattutto sulla relazione Terraferma – p.le Roma,sulla quale i collegamenti sono garantiti anche durante la notte.In estate, a parte le riduzioni legate alle corse scolastiche, il servizio non osserva particolarilimitazioni, principalmente per la presenza della componente turistica che interessa anche la rete diTerraferma nel periodo estivo.Il servizio è effettuato con principalmente con autobus da 18 e da 12 m, a parte alcune linee a bassafrequenza effettuate con autobus da 10,5 m.Il servizio affidato ad Actv S.p.A. sulla la rete di Mestre prevede una produzione offerta al pubblicopari a circa 11 milioni di kilometri annui.La rete di Lido Pellestrina è costituita da un sistema di linee automobilistiche che connettetutte le località al terminal di S.Maria Elisabetta, dove avviene l’interscambio con le linee dinavigazione.La frequenza delle linee è elevata soprattutto sugli assi principali ed è caratterizzata dalla presenzadi servizi notturni che garantiscono i collegamenti con il trasporto pubblico lungo l’isola di Lido ePellestrina con Venezia e la Terraferma.In estate il sevizio è ulteriormente rinforzato per fare fronte alla domanda legata all’utenza dellespiagge.Il servizio è strettamente integrato alla rete di navigazione, in particolare la linea che va daPellestrina a Lido S. Maria Elisabetta, connette le due isole con gli autobus imbarcati in navetraghetto sulla tratta Alberoni Faro Rocchetta – Santa Maria del Mare, ed è in coincidenza aPellestrina Cimitero con il servizio di navigazione per Chioggia.Il servizio è gestito completamente da Actv S.p.A. con autobus da 12 m e prevede una produzione3

offerta al pubblico pari a circa 1,9 milioni di kilometri annui.2.1.1 Servizi in subaffidamentoSecondo quanto previsto dalla L.R. 25/1998 all’art. 22 c. 4ter parte della produzione delservizio urbano di Mestre è subaffidata da Actv S.p.A. ad operatori terzi.Il subaffidamento è regolato da un contratto “gross cost”, viene appaltata solo l’effettuazione dicorse o linee all’interno del programma di esercizio dei servizi minimi mantenendo in capo ad ActvS.p.A. la programmazione, il monitoraggio e la tariffazione del servizio.L’entità dei servizi automobilistici subaffidati è pari a circa 820 mila kilometri su base annua, pari acirca il 6,5 % della produzione complessiva.2.2 Il servizio tranviarioLa rete di Mestre è inoltre caratterizzata dalla presenza in esercizio del sistema tranviarioche dal dicembre 2010 collega Favaro Veneto alla stazione ferroviaria di Mestre. La tratta in uso, èparte di una rete in costruzione che dal 2014 collegherà anche Marghera (capolinea presso il centrocommerciale Panorama) e Venezia. L’arrivo a Venezia attraverso il ponte translagunare permetteràla parziale riorganizzazione della rete automobilistica di Mestre, riducendo il numero di lineeautomobilistiche in arrivo nella Città antica.L’attuale produzione contrattuale del servizio è pari a 403.564 km su base annua, ma è destinata adaumentare con l’entrata in esercizio delle tratte Mestre – Marghera e Mestre – Venezia, per arrivaread una produzione totale a regime di circa 1,9 milioni di kilometri annui.Il sistema tranviario è integrato nella rete urbana di Mestre ed è utilizzabile con i medesimi titoli diviaggio.2.3 Il servizio di navigazioneLa laguna di Venezia è servita da una rete di linee di navigazione di competenza delComune di Venezia che percorrono le principali vie d’acqua interne e i canali lagunari esterni,collegando le maggiori isole della laguna e i terminal di accesso alla Città.Il servizio viene effettuato con motoscafi, motobattelli, motobattelli foranei e navi traghetto per iltrasporto di autoveicoli. Le linee sono servite da unità navali di diverse dimensioni e portata, infunzione della diversa domanda di trasporto da soddisfare e dei vincoli della navigazione.La rete di navigazione garantisce durante la notte i principali collegamenti con le isole lagunari cone la Terraferma, con interscambio a p.le Roma con il servizio automobilistico di Mestre.Complessivamente i servizi di navigazione affidati dal Comune di Venezia hanno una dimensionetotale pari a circa 570 mila ore di moto annue.2.3.1 Servizi minimiSolo parte dei servizi di navigazione previsti nei contratti di servizio in essere è riconosciutadalla Regione Veneto quale servizio minimo della rete urbana di navigazione lagunare.I servizi minimi di navigazione lagunare sono affidati dal Comune di Venezia ad Actv S.p.A..I servizi comprendono tutti i principali collegamenti con le isole della laguna, le linee principalilungo il Canal Grande, le linee perimetrali attorno a Venezia e i servizi di nave traghetto per iltrasporto autoveicoli tra il Tronchetto e l’isola di Lido e tra quest’ultima l’isola di Pellestrina.I programmi di esercizio dei servizi minimi sono definiti sulla base dei flussi pendolari di lavoratorie studenti nelle ore di punta, oltre a tenere in considerazione la componente turistica, la cuivariabilità giornaliera e stagionale richiede l’adeguamento stagionale dell’offerta alla domanda ditrasporto rilevata.Contrattualmente i servizi minimi di navigazione affidati dal Comune di Venezia hanno una4

dimensione totale pari a 488.044 ore di moto annue.2.3.2 Servizi aggiuntiviOltre ai servizi minimi il Comune di Venezia affida una quota consistente di servizi lagunaridestinati a rispondere ad esigenze diverse dalla mobilità pendolare.La loro pianificazione risponde sia alle esigenze di collegamento tra i Terminal di Fusina, aeroportoe stazione marittima e la Città antica, sia per soddisfare una domanda prevalentemente turistica.I servizi aggiuntivi non ricevono corrispettivi per il loro esercizio e la struttura tariffaria approvatadal Comune di Venezia mira a garantirne autonomamente l’equilibrio economico.Complessivamente il programma di esercizio dei servizi aggiuntivi prevede una produzione di circa80 mila ore di moto annue.2.3.2.1 Servizi aggiuntivi affidati ad ACTV S.p.A.Actv S.p.A. gestisce direttamente il collegamento stagionale tra S.Marco e Murano e ilservizio stagionale denominato “Vaporetto dell’Arte” che percorrendo il Canal Grande collega ipoli museali ed espositivi di maggior interesse. Tali linee integrate funzionalmente e nelk sistematariffario della rete urbana di navigazione, hanno rispettivamente una produzione annua di circa4.600 ore di moto la prima e di circa 8 mila ore di moto la seconda.Inoltre tra i servizi aggiuntivi affidati ad Actv S.p.A. sono presenti le linee Fusina – Zattere eChioggia – Venezia, entrambe subaffidate ad imprese terze.2.3.2.2 Servizi aggiuntivi affidati ad Alilaguna S.p.A.All’impresa Alilaguna S.p.A. sono affidati i servizi di collegamento di navigazione lagunaretra Venezia e i terminal aeroportuale e crocieristico.Il servizio è composto da linee annuali e linee stagionali che integrano l’offerta di trasporto inperiodi dell’anno a domanda più elevata.Le linee prevedono tariffe proprie, approvate dall’Amministrazione comunale, che mirano agarantire l’equilibrio economico della gestione.Nel suo complesso la produzione annua prevista contrattualmente è pari a circa 60 mila ore dimoto.2.3.3 Servizi in subaffidamentoActv S.p.A. subaffida circa 33.000 ore di moto dei servizi minimi con le medesime modalitàdel settore automobilistico, il subaffidamento è regolato da un contratto “gross cost”, vieneappaltata solo l’effettuazione di corse o linee all’interno del programma di esercizio dei serviziminimi mantenendo in capo ad Actv la programmazione, il monitoraggio e la tariffazione delservizio.Come più sopra riportata Actv S.p.A. subaffida inoltre le linee aggiuntive Fusina – Zattere eChioggia – Venezia, entrambe hanno tariffe dedicate approvate dall’Amministrazione comunale chemirano a garantire l’equilibrio economico della gestione.I programmi di esercizio in vigore prevedono una produzione annua per la linea Fusina – Zattere di4.700 ore di moto e per la linea stagionale Chioggia – Venezia di 700 ore di moto.3. Il quadro normativo applicabileA seguito della decisione n. 199/2012 della Corte Costituzionale sulla illegittimità delladisciplina in materia di servizi pubblici locali (art. 4 del Decreto Legge 138/2011 convertito in5

Legge 148/2011), pubblicata in data 25 luglio 2012, la normativa del settore del trasporto pubblicolocale e regionale trova compiuto fondamento nelle seguenti disposizioni:- Regolamento Comunitario n. 1370/2007, in materia di servizi di trasporto pubblico di persone sustrada e per ferrovia, in vigore dal 3.12.2009;- D.Lgs. n. 422/1997 e s.m.i., in materia di trasporto pubblico regionale e locale;- Art. 4-bis della Legge n. 102/2009;- Art.3-bis del Decreto Legge n. 138/2011 convertito in Legge n. 148/2011;- Art. 34 commi 20 e 21 del Decreto Legge n. 179 del 2012 convertito con modifiche in Legge n.221/2012;- Legge Regionale n. 25/1998 e s.m.i..3.1 Le forme di affidamento del Regolamento Comunitario n. 1370/2007Il Regolamento n. 1370/2007 all’articolo 5 definisce le modalità di aggiudicazione deicontratti di servizio di trasporto pubblico locale, introducendo la facoltà dell’autorità competente discegliere:- di fornire i servizi direttamente o tramite un operatore interno [c.d. in house providing] , a menoche sia vietato dalla legislazione nazionale, (art. 5 par. 2);- di aggiudicare i contratti di servizio pubblico mediante una procedura di gara (art. 5 par. 3);- di aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico il cui valore annuo medio stimato èinferiore a 1.000.000 EUR oppure è inferiore a 300.000 chilometri l'anno, in caso di piccola omedia impresa che opera con non più di 23 veicoli, dette soglie possono essere aumentate o a unvalore annuo medio stimato inferiore a 2.000.000 EUR oppure inferiore a 600.000 chilometril'anno. (art. 5 par. 4);- di prendere provvedimenti di emergenza in caso di interruzione del servizio o di pericoloimminente di interruzione, con aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico o unaproroga consensuale di un contratto di servizio pubblico oppure di un'imposizione dell'obbligo difornire determinati servizi pubblici, per una durata non superiore a due anni (art. 5 par. 5) ;- aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia, per una duratamassima normale di dieci anni, salvo estensioni nelle forme disciplinate dal regolamento stesso(art. 5 par. 6).La disciplina nazionale di settore sulle modalità di affidamento dei servizi di trasportopubblico locale, rappresentata dall'art. 18, comma 2, del D.Lgs. n. 422/1997 stabilisce che:“Allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole diconcorrenzialità nella gestione dei servizi di trasporto regionale e locale, per l'affidamento deiservizi le regioni e gli enti locali si attengono ai principi dell'articolo 2 della legge 14 novembre1995, n. 481, garantendo in particolare: a) il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta delgestore del servizio sulla base degli elementi del contratto di servizio di cui all'articolo 19 e inconformità alla normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici di servizio…”e rafforzava al successivo comma 3 bis il principio che "tutti i servizi vengono affidatiesclusivamente tramite le procedure concorsuali…”.Il D.P.R. n. 168/2010 al'art. 12 comma 3 ha tuttavia abrogato la parola "esclusivamente", inragione della previsione della facoltà di affidamento diretto, sebbene in via eccezionale, aprendodefinitivamente la possibilità della più ampia applicazione del regolamento n. 1370/2007, conl'eliminazione della tassatività della gara e il conseguente implicito divieto di altre forme diaffidamento.L’apertura a tutte le modalità di affidamento previste dal Regolamento 1370 sono altresì6

confermate dalla legislazione nazionale, anche in deroga alla disciplina di settore, con la Legge n.99/2009, che all’art. 61 “Ulteriori disposizioni in materia di trasporto pubblico locale”, dispone che:“1. Al fine di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza nel settore del trasportopubblico regionale e locale con le norme comunitarie, le autorità competenti all'aggiudicazione dicontratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, possono avvalersi delle previsioni dicui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n.1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007. Alle società che, in Italiao all'estero, risultino aggiudicatarie di contratti di servizio ai sensi delle previsioni del predettoregolamento (CE) n. 1370/2007 non si applica l'esclusione di cui all'articolo 18, comma 2, letteraa), del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422.”stabilendo pertanto la piena legittimità della varie modalità di affidamento previste dall’art. 5 delRegolamento.A ulteriore conforto dell'applicabilità del regolamento n. 1370/2007, con l’art. 4-bis della L.n. 102/2009, rubricato genericamente "Disposizioni in materia di trasporto pubblico", si stabilisceche:“Al fine di promuovere l'efficienza e la concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, leautorità competenti, qualora si avvalgano delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafo 2, delregolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007,devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento deiservizi oggetto dell'affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo.Alle società che, ai sensi delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8,paragrafo 2, del medesimo regolamento (CE) n. 1370/2007, risultano aggiudicatarie di contratti diservizio al di fuori di procedure ad evidenza pubblica è fatto divieto di partecipare a procedure digara per la fornitura di servizi di trasporto pubblico locale organizzate in ambiti territoriali diversida quelli in cui esse operano“.3.2 Ambito territoriale del servizio e autorità competente per l’affidamento del servizioChiarito quanto sopra, l’art. 3-bis del D.L. n. 138/2011, applicabile a tutti i servizi pubblicilocali a rete di rilevanza economica, prevede al comma 1 che:“le regioni organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economicadefinendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentireeconomie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio e istituendo odesignando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012”.Inoltre, con il medesimo comma del predetto articolo viene consentito che:“Le regioni possono individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quellaprovinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio-economicae in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche delservizio, anche su proposta dei comuni presentata entro il 31 maggio 2012 ….”L’Amministrazione Comunale di Venezia, su richiesta della Regione Veneto, nei terminiprevisti dalla normativa ha formalizzato con nota del 15.05.2012 alla Regione stessa le proprieindicazioni in merito all’individuazione del bacino ottimale per l’affidamento dei servizi di TPL dicompetenza, nei termini seguenti:“…. si propone l’istituzione di una unità di rete di trasporto pubblico locale coincidente con ilterritorio del Comune di Venezia, comprendente i servizi automobilistici, tranviari e di navigazionelagunare, da individuare come bacino territoriale, tenuto conto delle particolari ed unichecaratteristiche morfologiche del territorio comunale, delle esigenze di collegamento dei due poliurbani di Venezia e Mestre attraverso il ponte translagunare, delle necessità di integrazione socioeconomicadelle realtà periferiche insulari della laguna con la città e con la terraferma, dellamassiccia presenza turistica distribuita ormai durante l’intero periodo annuale, e della continuità7

territoriale…..”La Regione Veneto non ha provveduto, nel termine del 30 giugno 2012 indicato dall’art. 3-bis e a tutt’oggi, a definire il nuovo perimetro dei bacini territoriali ottimali ed omogenei,rimanendo pertanto confermati i bacini territoriali ottimali corrispondenti all’ambito provinciale, asuo tempo individuati con D.G.R. n. 1990 del 3.8.2010 ai fini dell’espletamento delle procedureconcorsuali per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.Inoltre, sebbene il richiamato art. 3-bis, pur facendo “salva l'organizzazione di servizipubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali già prevista in attuazione dispecifiche direttive europee nonché ai sensi delle discipline di settore vigenti o, infine, delledisposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali … “, alcomma 1 bis stabilisca che: “le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete dirilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della formadi gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di affidamentodella gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti obacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1...”, la RegioneVeneto non ha in alcun modo individuato quale sia l’autorità deputata a provvedere agli affidamentidei servizi di TPL lasciando pertanto in una situazione di stallo e incertezza i singoli enti locali.A tutt’oggi anche l’ulteriore previsione dell’art. 3 bis secondo cui “Decorso inutilmente iltermine indicato (30 giugno 2012) , il Consiglio dei ministri, a tutela dell'unita' giuridica edeconomica, esercita i poteri sostitutivi di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, perorganizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali eomogenei, comunque tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee amassimizzare l'efficienza del servizio. ”non risulta attuata da parte della Presidenza del Consigliodei Ministri.Pertanto, nelle more dell’attuazione delle disposizioni normative in materia sopra citate, diaffidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica a rete, i singoli enti locali rimangonocomunque in via generale titolari della potestà di affidamento dei servizi di TPL di ambitocomunale, come appare evidente da quanto disposto dalla L.R. n. 25/1998, e in particolare :- all’art. 9 - Funzioni dei comuni : “1. Spettano ai comuni, nell’ambito delle proprie competenze inmateria di pianificazione, di assetto e utilizzazione del territorio, le funzioni amministrativeriguardanti:a) i servizi urbani di cui all’articolo 5, comma 2, lettera a) [i servizi che si svolgono interamentenell'ambito del territorio comunale];b) le procedure concorsuali per l’affidamento dei servizi urbani ivi compresi quelli di cuiall’articolo 5, comma 2, lettera b) [i servizi caratterizzati da alta frequenza di corse che collegano ilterritorio dei maggiori comuni con i centri abitati principali dei comuni di prima cintura, con iquali vi sia continuità di abitato];c) la stipula dei contratti di servizio relativi ai servizi urbani minimi, ivi compresi quelli di cuiall’articolo 5, comma 2, lettera b)...;“…n) il settore del trasporto lagunare, ai sensi dell’articolo 7, comma 4, del decreto legislativo 19novembre 1997, n. 422 ;.... “soprattutto qualora l’affidamento non avvenga attraverso procedure ad evidenza pubblica,diversamente disciplinate dall’art. 22 comma 1-ter:“Qualora si verifichi il caso in cui l'ente competente, ai sensi degli articoli 8 e 9, allo svolgimento8

delle procedure concorsuali, sia proprietario o comproprietario di un'impresa in possesso deirequisiti di cui al precedente comma, o abbia comunque partecipazione, in qualsiasi forma, nellaimpresa medesima, la competenza allo svolgimento delle procedure concorsuali stesse è attribuitaalla Regione. In tal caso la Regione, previo accordo con l’ente competente, provvede allosvolgimento delle procedure concorsuali anche per gli eventuali servizi aggiuntivi.”Del resto, la competenza costituzionale dei comuni in materia di organizzazione dei servizidi trasporto pubblico locale comunale sono state ulteriormente sancite dal decreto legge 31 maggio2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, all'art. 14 comma 27,come sostituito con decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla L. 7agosto 2012, n. 135, che così dispone:"Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettantinelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioniesercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, aisensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:…b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi iservizi di trasporto pubblico comunale;…"3.3 La particolarità del servizio di trasporto pubblico di navigazioneIl Regolamento n.1370/2007 all'art. 1 comma 2, delimitando il proprio ambito diapplicazione, dispone che: "Il presente regolamento si applica all'esercizio di servizi nazionali einternazionali di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia e altri modi di trasporto su rotaia esu strada... Gli Stati membri possono applicare il presente regolamento anche al trasporto pubblicodi passeggeri per via navigabile interna e in acque marine nazionali…".Nel caso del servizio urbano di navigazione, che si svolge nella laguna di Venezia, parte pervia navigabile interna (canali lagunari esclusi i canali marittimi e le zone di competenzadell'Amministrazione marittima), parte in acque marine nazionali (canali marittimi e zone dicompetenza dell'Amministrazione marittima), ai sensi dell'art. 4 comma 2 della legge 5 marzo 1963,n. 366, il regolamento è pienamente applicabile in quanto, soprattutto per quanto riguarda ladisciplina degli affidamenti diretti della generalità dei servizi di trasporto pubblico:- l'art. 1 comma 2 del D.Lgs. n. 422/1997 comprende espressamente i servizi lagunari tra i servizipubblici di trasporto regionale e locale per persone e merci, in quanto questi "comprendonol'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei cheoperano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, adaccesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale oinfraregionale";- l'art. 2 comma 2 del medesimo decreto stabilisce altrettanto espressamente che "per servizio ditrasporto pubblico locale lagunare si intende il trasporto pubblico locale effettuato con unità chenavigano esclusivamente nelle acque protette della laguna di Venezia";- l’art. 4-bis della l. n. 102/2009, rubricato genericamente "Disposizioni in materia di trasportopubblico", stabilisce l’applicabilità all’intero comparto dell’art. 5, par. 2, 4, 5 e 6, e dell'art. 8,par. 2 del regolamento (CE) n. 1370/2007;Sulla base delle considerazioni svolte, il Regolamento Comunitario N. 1370/2007 del23.10.2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri, risulta pertanto applicabile inambito nazionale.Le autorità competenti possono intervenire, nel rispetto del diritto comunitario, nel settore9

dei trasporti pubblici di passeggeri per garantire la fornitura di servizi di interesse generale chesiano, tra l’altro, più numerosi, più sicuri, di migliore qualità o offerti a prezzi inferiori a quelli cheil semplice gioco delle forze del mercato consentirebbe di fornire.Il regolamento stabilisce le condizioni alle quali le autorità competenti, allorché impongono ostipulano obblighi di servizio pubblico, compensano gli operatori di servizio pubblico per i costisostenuti e/o conferiscono loro diritti di esclusiva in cambio dell’assolvimento degli obblighi diservizio pubblico.4. Individuazione della forma di affidamento e sue ragioni4.1 Problematiche generali di natura economica e socialeAi fini della valutazione di quale possa essere la modalità di affidamento da perseguire, èutile ricordare che:- il servizio di TPL produce esternalità positive per la città e la collettività in termini di riduzionedell’inquinamento atmosferico, della congestione e dell’incidentalità del traffico, di occupazionedel suolo urbano da parte delle attività di trasporto, nonché delle patologie legate ai fenomenisopra citati;- il servizio TPL è necessario per garantire il diritto alla mobilità dei cittadini ed è strumentale allarimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà el'eguaglianza dei cittadini;- è opportuno che i servizi di trasporto pubblico locale, in quanto di interesse economico generale,posseggano caratteristiche di universalità ed elevata accessibilità.In ogni caso, la valutazione delle diverse opzioni percorribili deve assumere come obiettivoe unità di misura irrinunciabile il mantenimento della dimensione sociale dell’offerta del servizio,includendo in tale valutazione tutti gli elementi di beneficio e di costo, sull’orizzonte a vita interadel periodo di affidamento, ivi incluse gli effetti esterni indotti, le esternalità positive e negative edinfine i costi di transizione.Al fine della compatibilità tra la riduzione delle risorse e il mantenimento dei livelli diservizio è necessario perseguire un processo di efficientamento della gestione delle società dellamobilità e delle reti, anche in relazione alla nuova offerta di servizio; tale processo deve essereattuato in tempi lunghi adeguati, sotto il vincolo delle compatibilità sociali.4.2 Problematiche per il mantenimento dell’equilibrio economico dei serviziDal 2011 le criticità per il mantenimento dell’equilibrio economico dei servizi di trasportopubblico locale si vanno consolidando ed aggravando a causa della progressiva decurtazione deifinanziamenti regionali a compensazione degli obblighi di esercizio, nella misura del 11,4% rispettoai trasferimenti 2010, a seguito delle intervenute disposizioni legislative in materia di finanzapubblica contenute nel d.l. n. 78/2010, convertito con Legge n. 122/2010, che hanno imposto alleRegioni forti tagli della spesa pubblica;Per far fronte a tale scenario di carenza finanziaria, a causa del quale si stava prefigurandoun quadro emergenziale, per il possibile pericolo imminente di interruzione dei servizi di trasportopubblico locale, la Giunta Regionale con proprie deliberazioni n. 388/2011 e n. 512/2011 haindicato le linee guida e le leve operative sulle quali gli Enti affidanti e i gestori dovevano agire perfar fronte alla diminuzione delle risorse finanziarie per il TPL, individuandole in azioni diefficientamento aziendale delle imprese affidatarie, nell’ottimizzazione del servizio attraverso lariorganizzazione della rete e nella manovra tariffaria, affidando ad una commissione tecnica10

egionale l’aggiornamento dei costi standard e tariffe standard per una revisione dei criteri dideterminazione dei corrispettivi del servizio (c.d. costi standard).La Giunta Comunale di Venezia è tempestivamente intervenuta con propri provvedimenti,per ridurre gli effetti economici dei tagli regionali al corrispettivo, approvando la prima fase degliinterventi di razionalizzazione e riorganizzazione dei servizi urbani automobilistici e dinavigazione, cui ha fatto seguito, l’adeguamento delle tariffe urbane di corsa semplice e diabbonamento. Infine per evitare il pericolo di una imminente interruzione dei servizi, il Comune diVenezia, ricorrendo i termini e le condizioni previste dall’art. 5, par. 5 del Regolamento CE,23.10.2007, n. 1370/2007, ha proceduto alla proroga dei vigenti contratti di servizio al 31.12.2013con i singoli soggetti gestori (Actv S.p.A. e Alilaguna S.p.A.).Il 2012 ha visto aggravarsi ulteriormente lo scenario economico per i servizi di trasportopubblico di linea veneziani:- lo stanziamento di bilancio della Regione Veneto è stato ancora decurtato e i criteri provvisori diriparto adottati dalla Giunta regionale con la D.G.R. 882/2012 hanno visto particolarmentepenalizzati i servizi minimi automobilistici e di navigazione di competenza del Comune diVenezia e sono tuttora in corso i lavori della commissione tecnica regionale per la definizionedei nuovi criteri di assegnazione dei corrispettivi kilometrici ai servizi minimi;- il gestore dei servizi minimi Actv sta subendo pesanti aumenti dei costi di esercizio derivantidall’aumento dei prezzi dei carburanti e dell’Iva indetraibile sugli acquisti per i servizi dinavigazione, cui si è dovuto far fronte in corso d’anno con nuovi adeguamenti delle tariffe, siaper i residenti che per l’utenza occasionale;- la crisi economica si ripercuote anche sui flussi turistici che interessano la città di Venezia, i cuiproventi hanno sempre rappresentato per il gestore delle linee lagunari una considerevole fonte diricavo, necessaria per il mantenimento del livello quali-quantitativo del servizio.Quindi per i servizi urbani di competenza del Comune di Venezia, dopo anni in cui ilrelativo conto economico settoriale chiudeva con risultati positivi e contribuiva al riequilibrio anchedegli altri servizi automobilistici di TPL gestiti da Actv, per le cause sopra evidenziate e nonostantele azioni intraprese per il contenimento della spesa e per lo sviluppo dei proventi propri, l’esercizio2012 dei servizi urbani di TPL del Comune di Venezia si è concluso dimostrando una notevoleperdita economica, che si conferma consistente anche nel budget 2013, per ridurre la quale neiprossimi esercizi si richiedono interventi strutturali notevoli sull’organizzazione e sulla gestione delservizio.Conseguentemente all’affidatario dei servizi è richiesta l’adozione di un “Piano industriale diintegrazione e di efficientamento dei servizi”, tale da portare nell’arco del prossimo triennio 2014-2016 i singoli servizi attualmente gestiti da Actv S.p.A. ad un autonomo equilibrio economico. Ilpiano industriale dovrà essere sottoposto entro il 31.7.2013 all’approvazione dell’organo esecutivodel Comune.Si ritiene che solo in seguito ai risultati conseguiti durante un adeguato e congruo periodo ditempo per l’attuazione del percorso di integrazione di efficientamento, l’Amministrazione potràvalutare di procedere ad aprire alla concorrenza i servizi per i quali tale modalità può portare adun’ottimizzazione in termini sia di costi sia di efficacia complessiva.4.3 Problematiche specifiche relative alle infrastrutture in corso di completamentoPer di più, nella fase attuale sono in corso di completamento importanti interventi di11

carattere infrastrutturale, direttamente o indirettamente a carico dell'attuale affidatario del servizioACTV S.p.A.4.3.1 Il sistema tranviario su gomma di Mestre - VeneziaIl più importante è il completamento della nuova rete tranviaria di Venezia - Mestre, da partedi PMV S.p.A. che, detenendola in proprietà per 40 anni, la sta realizzando con fondi statali, fondidel Comune di Venezia e fondi propri, acquisiti tramite mutui.Per la sua realizzazione è stata stipulata apposita convenzione tra Comune, PMV S.p.A..,AVM S.p.A. e ACTV S.p.A. che prevede sostanzialmente l'applicazione da parte di PMV S.p.A. algestore ACTV S.p.A. di un canone d'uso dell'impianto proporzionale all'entità dei lottiprogressivamente consegnati e posti in esercizio, e il rimborso a carico del gestore ACTV S.p.A.degli oneri finanziari sostenuti da PMV S.p.A. per la realizzazione, a titolo di anticipazione suicanoni futuri.Si prevede che il completamento della rete e la definitiva assunzione dell'esercizio nonavvenga prima del secondo semestre del 2014, e si rileva come la progressiva assunzionedell'esercizio comporti l'altrettanto progressiva modificazione della rete dei servizi automobilisticiurbani, nonché il monitoraggio attento dei proventi del traffico in quanto ad essi, la cuideterminazione è di competenza comunale attraverso la fissazione delle tariffe, è demandata lacopertura degli oneri economici e finanziari posti a carico di ACTV S.p.A.. nella convenzione.Si pone pertanto in evidenza la necessità che il sistema tranviario e la gestione dellacopertura degli oneri economici e finanziari a carico di PMV S.p.A. e ACTV S.p.A. acquisiscanouna configurazione definitiva e certa, prima di poter procedere all'attribuzione dei relativi obblighidi servizio a un soggetto terzo, individuato a mezzo gara.4.3.2 Nuova cantieristica per il servizio di navigazioneCon deliberazione del Consiglio Comunale n. 76 del 24/7/2012 è stato approvato il pianodella nuova cantieristica ACTV S.p.A. per il servizio di navigazione, che prevede l'abbandono degliattuali siti di S. Elena e di Arsenale, in concessione dal demanio, e la realizzazione di due strutturepresso l'Isola Nova del Tronchetto e l'isola di Pellestrina, per un investimento totale di 47,4 €milioni, da parte di ACTV S.p.A., con acquisizione delle necessarie risorse finanziarie a mezzomutui, il cui onere viene coperto dal Comune di Venezia attraverso l'attribuzione ad ACTV S.p.A..di parte della quota ad esso spettante del prezzo al pubblico di determinati titoli di viaggio validi sulservizio di navigazione.Il completamento degli interventi, che comporta anche la riorganizzazione complessiva delsistema della manutenzione ordinaria e straordinaria della flotta, è previsto non prima del 2015.Si evidenzia che la complessità dell'operazione di attribuzione delle quote di competenza delComune, annualmente variabili in relazione all'ammortamento dei diversi mutui accesi e daaccendere, anche in relazione all'effettivo costo finale dell'operazione, richieda che lariorganizzazione del sistema cantieristico di navigazione acquisisca una configurazione definitiva ecerta, prima di poter procedere all'attribuzione dei relativi obblighi di servizio a un soggetto terzo,individuato a mezzo gara.4.4 Affidamento in house providingSi è quindi verificato se il ricorso all’affidamento del servizio in house providing possa12

essere lo strumento in grado di soddisfare le esigenze sopra indicate, dando una adeguata risposta:- alla criticità della situazione attuale in cui versa il settore dei servizi di trasporto pubblico localecausata dalla indeterminatezza e inadeguatezza delle compensazioni economiche degli obblighidi servizio, con la conseguente necessità di interventi strutturali nelle modalità e condizioni dierogazione dei servizi da parte dei gestori, dal venir meno della normativa nazionale in materia diprocedure di affidamento dei servizi pubblici, il tutto inserito nel contesto della crisi economicadel Paese che condiziona la possibilità di sviluppo delle imprese e del mercato;- alla necessità di garantire alla cittadinanza e al territorio la certezza circa la prosecuzione deiservizi di TPL almeno fino a quando non verrà definito chiaramente dagli organi competenti ilcontesto normativo di riferimento e le modalità attuative dello stesso;- alla necessità di proporre alla concorrenza per il mercato il servizio di trasporto pubblico locale dicompetenza del Comune di Venezia in condizioni di efficienza e di economicità tali da garantirela necessaria affidabilità e qualità del servizio offerto ai cittadini, nel rispetto delle compatibilitàsociali e dell’ambiente;- alla necessità di proporre alla concorrenza per il mercato un sistema di trasporto che abbiaacquisito una definitiva configurazione infrastrutturale, sia per quanto riguarda gli impianti diesercizio (tram), sia per quanto riguarda gli impianti di manutenzione (cantieristica navale),nonché di servizio (riorganizzazione finale della rete automobilistica urbana in relazione alcompletamento della rete tranviaria);- all’adozione di un piano di efficientamento del servizio di trasporto pubblico che garantisca ilconseguimento dell’equilibrio della gestione su un arco temporale di idonea durata.Si ritiene che le rappresentate esigenze di natura sia economica sia sociale non possanoessere salvaguardate attraverso il ricorso al mercato, poiché il capitale privato richiede tempi diritorno degli investimenti non compatibili con quelli necessari con l’attuazione del processo neitermini sopra definiti: esse possono invece essere salvaguardate attraverso l’affidamento diretto adun operatore interno (c.d. in house providing), purché in presenza di un piano di efficientamento chegarantisca il conseguimento dell’equilibrio della gestione su un arco temporale di idonea durata.Parimenti, si ritiene difficilmente gestibile attraverso un soggetto terzo, individuato a mezzodi procedure ad evidenza pubblica, la complessa organizzazione economica e finanziaria costituitaper la realizzazione degli importanti investimenti infrastrutturali in corso, se non alla suaconclusione, in modo tale da poter definitivamente identificare, quantificare e inserire neidocumenti di gara gli obblighi a carico dell'affidatario.Si valuta pertanto che il ricorso all’affidamento in house providing, nei termini ed allecondizioni previste dall’art. 5, comma 2 del Regolamento comunitario n. 1370/2007, sia il migliorestrumento in grado di soddisfare le esigenze sopra indicate: inoltre, tale modalità di affidamentogarantisce la facoltà in capo all’Ente affidante di stabilire criteri sociali e di qualità al fine disalvaguardare e rafforzare gli obblighi di servizio pubblico riguardo alle condizioni minime dilavoro, ai diritti dei passeggeri, alle esigenze delle persone a mobilità ridotta o alla tuteladell’ambiente, alla sicurezza dei passeggeri e dei lavoratori nonché agli obblighi dei contratticollettivi evitando così il rischio di dumping sociale.In relazione ai risultati conseguiti durante il periodo di affidamento diretto del servizio nelprocesso di integrazione di efficientamento, l’Amministrazione potrà valutare di procedere ad aprirealla concorrenza i servizi per i quali tale modalità può portare ad un’ottimizzazione in termini sia dicosti sia di efficacia complessiva.Il ricorso all’affidamento in house providing dei servizi di TPL di competenza del Comunedi Venezia comporta necessariamente l’applicazione di quanto disposto dall’art. 4 bis del D.L. n.78/2009, convertito con la legge n. 102/2009, che prevede: “Al fine di promuovere l’efficienza e la13

concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, le autorità competenti, qualora si avvalganodelle previsioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 delParlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, devono aggiudicare tramite contestualeprocedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento dei servizi oggetto dell’affidamento asoggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo.”.Va rilevato che la norma non precisa la base di riferimento per la quantificazione della quotadel 10% da aggiudicare con procedura ad evidenza pubblica, se riferita alla quantità di produzione oal valore della stessa.Considerata la diversa unità di misura utilizzata per i servizi automobilistici e tranviari(vettxkm/anno) e per i servizi di navigazione (ore di moto/anno), si ritiene pertanto di fareriferimento al valore della produzione, definito dalla somma di proventi tariffari dei servizi ecorrispettivi da contratto di servizio, per stabilire la soglia minima di servizi di trasporto pubblicolocale del Comune di Venezia, da affidare con procedura di gara ad evidenza pubblica e che dovràessere oggetto di distinti contratti di servizi rispettivamente per il settore lagunare e per il settoreautomobilistico urbano, il cui importo è riportato nella tabella al paragrafo 6.2.1.5. Individuazione del soggetto affidatario in house attraverso la verifica dei requisiti soggettivie oggettivi5.1 L’Autorità competente all’affidamentoIl Regolamento comunitario 1370/2007 all'art. 2 definisce:b) «autorità competente»: un’amministrazione pubblica o un gruppo di amministrazioni pubblichedi uno Stato membro, o di Stati membri, che ha il potere di intervenire nei trasporti pubblici dipasseggeri in una zona geografica determinata, o qualsiasi altro organismo investito di tale potere;c) «autorità competente a livello locale»: qualsiasi autorità competente la cui zona di competenzageografica non è estesa al territorio nazionale;E’ possibile pertanto confermare, sulla base di quanto descritto al precedente paragrafo 3.2in tema di competenza nell’espletamento delle procedure di affidamento dei servizi di trasportopubblico locale, per un periodo transitorio e in attesa di eventuali determinazioni diverse dellaRegione Veneto, individuando nell’Amministrazione Comunale di Venezia l’autorità localecompetente all’affidamento dei servizi nell’ambito del territorio di propria competenza.Al successivo art. 5 par 2. il Regolamento assegna all’autorità competente a livello locale la« facoltà di fornire esse stesse servizi di trasporto pubblico di passeggeri o di procedereall’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico a un soggetto giuridicamente distinto sucui l’autorità competente a livello locale, o, nel caso di un gruppo di autorità, almeno una di esse,esercita un controllo analogo a quello che esercita sulle proprie strutture. »5.2 L’Operatore internoPer poter procedere all’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico ilRegolamento n. 1370/2007, all'art. 2 lett. j, definisce l’Operatore interno “un soggettogiuridicamente distinto dall’autorità competente, sul quale quest’ultima .....esercita un controlloanalogo a quello che esercita sui propri servizi», a tal fine prendendo in considerazione “elementicome il livello della sua rappresentanza in seno agli organi di amministrazione, di direzione ovigilanza, le relative disposizioni negli statuti, l’assetto proprietario, l’influenza e il controlloeffettivi sulle decisioni strategiche e sulle singole decisioni di gestione…”.14

5.2.1 Il riassetto societario del settore della mobilitàCon l'obiettivo di razionalizzare l'operatività delle società partecipate nel settore dellamobilità e dei trasporti, l’Amministrazione comunale ha avviato un percorso scandito daprovvedimenti deliberativi finalizzati a concentrare in un soggetto societario il coordinamento dellesocietà che gestiscono i servizi afferenti la mobilità.I soggetti societari, tutti a partecipazione interamente pubblica, individuati e coinvolti nelprocesso di razionalizzazione del settore erano A.S.M. S.p.A., Actv S.p.A., PMV. S.p.A., Ve.La.S.p.A.Con la deliberazione n. 140 del 13.12.2011, il Consiglio Comunale, dopo aver individuato inASM S.p.A. il soggetto più idoneo ad assumere il ruolo di capogruppo in quanto totalmentepartecipata dal socio unico Comune di Venezia, ha approvato il nuovo statuto della Società con lemodifiche necessarie per intraprendere una revisione dell’assetto del comparto della mobilità e deitrasporti.Coerentemente alle modifiche apportate e approvate nel corso dell’assemblea straordinariadei soci di ASM S.p.A. del 28.12.2011, è stata cambiata la denominazione di ASM S.p.A. in AVMS.p.A. “Azienda Veneziana della Mobilità” società a totale partecipazione pubblica secondo ilmodello dell’in house providing previsto dalla giurisprudenza comunitaria e soggetta al potere diindirizzo e controllo dell’Amministrazione comunale.In seguito, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 35 del 23.4.2012, è stata approvatal’operazione societaria di conferimento ad AVM S.p.A. delle azioni detenute dal Comune diVenezia in Actv S.p.A., operazione societaria necessaria per far acquisire ad AVM S.p.A. le qualitàper rivestire il ruolo di capogruppo e di socio controllante della società operativa di gestione delTPL, Actv S.p.A.In data 27.4.2012 l’assemblea straordinaria di AVM S.p.A. ha approvato, in adempimentoalla deliberazione di Consiglio Comunale su citata, il conferimento alla stessa del pacchettoazionario di Actv S.p.A. di proprietà del Comune di Venezia iniziando il percorso attuativo delriassetto delle società della mobilità.Il successivo passo ha interessato il processo di riorganizzazione di Ve.La. S.p.A. sulla qualeil Consiglio Comunale con deliberazione n. 68/2012 ha concentrato nella stessa i rami di attività orafacenti capo ad altri organismi (Venezia Marketing & Eventi S.p.A., Lido Venezia Eventi &Congressi S.p.A.) in modo da evitare sovrapposizioni di ambiti e competenze.In esito a detto processo di riorganizzazione Ve.La. S.p.A. è ora divenuta una societàcontrollata da AVM S.p.A. con il compito di svolgere sia l’attività di commercializzazione dei titolidi viaggio del TPL, sia la gestione degli eventi e delle feste tradizionali della Città di Venezia,nonché della gestione della Carta Unica della Città.Infine, la partecipazione detenuta dal Comune di Venezia nella società patrimoniale del TPLPMV S.p.A., ai sensi della predetta deliberazione n. 140 del 13.12.2011, è destinata ad essereconferita ad AVM S.p.A. al fine di dare compiuta attuazione al progetto di riorganizzazione dellesocietà della Mobilità.5.2.2 Individuazione del soggetto affidatario in house (operatore interno)15

Nelle predette deliberazioni consiliari si è proceduto ad individuare AVM S.p.A., societàcontrollata al 100% dall’Amministrazione, quale holding capogruppo del settore della Mobilità,dotandola di quei vincoli statutari, organizzativi, gestionali tali da costituire i requisiti necessariaffinchè l'Ente proprietario possa esercitare su di essa "un controllo analogo a quello che esercitasui propri servizi".In particolare lo statuto sociale di AVM S.p.A. riporta tutte clausole richieste dallagiurisprudenza nazionale e comunitaria per rivestire le caratteristiche di un organismo in house,infatti, si prevede l’inalienabilità del capitale sociale, il diritto del socio pubblico di incidere inmaniera determinante nelle decisioni strategiche della società, in particolare l’art. 22 prevede ilnecessario passaggio assembleare per l’assunzione di una serie di deliberazioni quali ad esempio:- il conferimento di deleghe e/o poteri, diversi da quelli riferiti ad un singolo atto, ad uno o piùmembri del Consiglio di Amministrazione ivi incluso il Presidente, Vice Presidente,Amministratore delegato nonché la definizione dei poteri dei consiglieri, dei dirigenti e deidipendenti, cui siano conferiti poteri di rappresentanza e di coordinamento, delle societàcontrollate da definirsi anche sulla base di eventuali regolamenti sulla governance del gruppoadottati dalla Società;- l’approvazione e revisione sostanziale del Budget di cui all’articolo 24, dei Piani Finanziari e/oProgrammi di Investimento e/o Piani di Sviluppo Industriale elaborati dal Consiglio diAmministrazione;- l’acquisto e vendita di partecipazioni societarie;- l’assetto organizzativo della Società e delle società da quest’ultima controllate e/o partecipate;- la nomina e/o designazione degli amministratori e dei sindaci delle società partecipate da AVMS.p.A;- la determinazione del voto che il legale rappresentante di AVM S.p.A. dovrà esprimere in senoalle assemblee, nell’ambito delle previsioni dei rispettivi statuti delle società partecipate sulleseguenti materie:- le cessioni, acquisizioni, trasformazioni, conferimenti, fusioni, scissioni e liquidazioni dellesocietà partecipate;- l’approvazione e revisione sostanziale del budget delle società partecipate.Infatti, secondo la giurisprudenza (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 3 marzo 2008, n. 1)“L’affidamento diretto (in house) di un servizio pubblico viene consentito tutte le volte in cui unente pubblico decida di affidare la gestione del servizio, al di fuori del sistema della gara,avvalendosi di una società esterna (ossia, soggettivamente separata) che presenti caratteristichetali da poterla qualificare come una “derivazione”, o una “longa manus”, dell’ente stesso. Infatti,in ragione del cd. “controllo analogo”, che richiede non solo la necessaria partecipazionepubblica totalitaria (posto che la partecipazione, pur minoritaria, di un’impresa privata al capitaledi una società, alla quale partecipi anche l’amministrazione aggiudicatrice, esclude in ogni casoche tale amministrazione possa esercitare sulla medesima un controllo analogo a quello che essasvolge sui propri servizi) e la presenza di strumenti di controllo da parte dell’ente più incisivirispetto a quelli previsti dal diritto civile (non deve essere statutariamente consentito che una quotadel capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati; il consiglio diamministrazione della società deve essere privo di rilevanti poteri gestionali; all’ente pubblicocontrollante dev’essere consentito l’esercizio di poteri maggiori rispetto a quelli che il dirittosocietario riconosce normalmente alla maggioranza sociale; l’impresa non deve acquisire unavocazione commerciale che renda precario il controllo dell’ente pubblico, con la conseguenteaperturaobbligatoria della società ad altri capitali, fino all’espansione territoriale dell’attività a tuttal’Italia e all’estero; le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivodell’ente affidante) e della cd. “destinazione prevalente dell’attività” (cioè il rapporto di stretta16

strumentalità fra le attività dell’impresa e le esigenze pubbliche che l’ente controllante è chiamatoa soddisfare), l’ente “in house” non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante,ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa”.AVM S.p.A. opera già secondo il modello dell’in house providing, relativamente ai servizidi mobilità ad essa affidati, nonché al servizio di trasporto pubblico "People Mover" Isola Nova delTronchetto - Stazione Marittima - Piazzale Roma.Attualmente, pertanto, è AVM S.p.A. a possedere appieno le caratteristiche dell'"operatoreinterno" come definite all'art. 2 lett. j e richiamate dall'art. 5 par. 2 lett. a) del regolamento n.1370/2007.Infatti a seguito del conferimento in AVM S.p.A. dell'intera partecipazione comunale inActv S.p.A.., l'attuale gestore dei servizi di TPL, quest’ultima non possiede quindi le caratteristichedell''"operatore interno", in quanto il Comune, autorità competente all'affidamento del servizio, nonvi esercita alcuna forma del "controllo analogo" richiesta dalla normativa comunitaria.5.2.3 Ambito territoriale dell’operatore internoAltra condizione per procedere all’aggiudicazione diretta di contratti di servizio pubblico adun operatore interno è disciplinata dalla lettera b) del comma 2, art. 5 del RegolamentoComunitario: “… l’operatore interno e qualsiasi soggetto sul quale detto operatore esercitiun’influenza anche minima esercitano le loro attività di trasporto pubblico di passeggeriall’interno del territorio dell’autorità competente a livello locale, escluse eventuali linee in uscita oaltri elementi secondari di tali attività che entrano nel territorio di autorità competenti a livellolocale vicine, e non partecipano a procedure di gara per la fornitura di servizi di trasportopubblico di passeggeri organizzate fuori del territorio dell’autorità competente a livello locale”.I servizi di trasporto pubblico locale di competenza comunale attualmente gestiti da ActvS.p.A. possiedono appieno le caratteristiche territoriali indicate alla richiamata lett, b), in quantotutte le linee si svolgono o interamente entro il territorio comunale, o presentano limitate estensioniin uscita nei comuni limitrofi di Marcon, Mogliano, Martellago, Spinea e Mira, nel servizioautomobilistico, e Cavallino-Treporti e Chioggia, nel servizio di navigazione.È altresì vero che al momento Actv S.p.A. gestisce i servizi automobilistici extraurbani diparte del territorio provinciale di Venezia, affidati sulla base di contratto di servizio in proroga conscadenza il 15.09.2013 comprensivi del servizio urbano di Spinea, e il servizio automobilisticourbano del Comune di Chioggia, scaduto da anni ma prorogato di fatto.Ciò comporta che AVM S.p.A. in quanto esercita su Actv S.p.A. un’influenza certamentenon minima, come risulta dall’assetto societario attuale sopra descritto, non possieda allo statoattuale i pieni requisiti richiesti dalla normativa europea per essere correttamente e pienamentequalificato quale operatore interno, ai sensi del citato art. 5 par 2.Tuttavia, dato che l’affidamento diretto ad AVM S.p.A. dei servizi urbani di competenza delComune di Venezia sarebbe operante dal 01.01.2014, è di tutta evidenza che la posizionedell’operatore interno potrà trovare il necessario rispetto della norma regolamentare citata dal01.01.2014, attraverso formale disdetta da parte di Actv dei contatti di servizi di TPL extraurbani eurbani del Comune di Chioggia.Infatti, ai sensi di quanto previsto dai commi 20 e 21 dell’art. 34 del d.l. n. 179 del 2012convertito con Legge n. 221/2012, anche la Provincia di Venezia e il Comune di Chioggia17

dovranno provvedere ad adeguare gli affidamenti in essere ai requisiti previsti dalla normativaeuropea, pena la decadenza dei propri affidamenti alla data del 31 dicembre 2013, procedendosollecitamente allo svolgimento delle procedure concorsuali per i servizi di rispettiva competenza.In alternativa, i due Enti potranno valutare la facoltà di ricorrere ad affidamento diretto adAVM S.p.A. ai sensi dell’art. 5 par. 2, costituendo col Comune di Venezia un “gruppo di autoritàcompetenti”, da formalizzare con apposita convenzione, essendo possibile procedere in tal senso,dato che “nel caso di un gruppo di autorità, almeno una di esse (il Comune di Venezia), esercita uncontrollo analogo” su tale soggetto.Per quanto esposto si ritiene si possa individuare solo in AVM S.p.A., società in house delComune di Venezia, il soggetto affidatario diretto dei servizi di TPL del Comune di Venezia, condecorrenza dal 1.1.2014 fino al 31.12.2016, con eventuale facoltà di proroga fino al 31.12.2019.6. Contratto di servizio - Obblighi di servizio pubblico e compensazioni economicheL’art. 3 del Regolamento comunitario 1370/2007 al par. 1 stabilisce che:“l’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusivae/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di serviziopubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico”.Dove, come definito dal medesimo Regolamento, all’art 2, si intende per:…e) «obbligo di servizio pubblico»: l’obbligo definito o individuato da un’autorità competente al finedi garantire la prestazione di servizi di trasporto pubblico di passeggeri di interesse generale cheun operatore, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non siassumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni senza compenso;f) «diritto di esclusiva»: il diritto in virtù del quale un operatore di servizio pubblico prestadeterminati servizi di trasporto pubblico di passeggeri su una linea o rete o in una zonadeterminata, con esclusione di qualsiasi altro operatore di servizio pubblico;g) «compensazione di servizio pubblico»: qualsiasi vantaggio, in particolare di natura finanziaria,erogato direttamente o indirettamente da un’autorità competente per mezzo di fondi pubblicidurante il periodo di vigenza di un obbligo di servizio pubblico, ovvero connesso a tale periodo;i) «contratto di servizio pubblico»: uno o più atti giuridicamente vincolanti che formalizzanol’accordo tra un’autorità competente e un operatore di servizio pubblico mediante il qualeall’operatore stesso è affidata la gestione e la fornitura dei servizi di trasporto pubblico dipasseggeri soggetti agli obblighi di servizio pubblico; il contratto può, altresì, secondol’ordinamento giuridico degli Stati membri, consistere in una decisione adottata dall’autoritàcompetente: che assume la forma di un atto individuale di natura legislativa o regolamentare,oppure che specifica le condizioni alle quali l’autorità competente fornisce essa stessa i servizi one affida la fornitura a un operatore interno.L’art. 23 della L.R. 25/1998, richiama in dettaglio gli obblighi di servizio che dovrannoessere regolati nel contratto di servizio:a) effettuare il servizio come previsto dal contrattob) garantire la puntualità, la regolarità e la sicurezza del servizioc) utilizzare personale qualificato e materiale idoneod) garantire un servizio di qualità e una adeguata informazione all'utenza18

e) fornire all'ente affidante e alla Regione i dati ritenuti necessari e richiesti dagli enti stessi,utilizzando anche i supporti informaticif) adottare la carta dei servizi del settore trasporti6.1 Il contratto di servizio per esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale del Comune diVenezia.Le caratteristiche e il contenuto dei contratti di servizio che disciplinano l’esercizio deiservizi di trasporto pubblico locale sono stabiliti dagli artt. 30, 31 e 32 della L.R. 30.10.1998, n.25.Con deliberazione n. 326 del 16.2.2001, ai sensi del comma 4 dell’art. 30, la GiuntaRegionale ha riconosciuto i servizi minimi di trasporto pubblico locale, in corso alla data di entratain vigore della legge medesima, in qualsiasi forma affidati e con qualsiasi modalità effettuati,prorogandoli all'attuale affidatario sino al 31.12.2003, regolati con contratto di servizio, secondo loschema approvato dalla Giunta Regionale medesima.Il Comune di Venezia, competente per i servizi di trasporto pubblico urbani automobilisticidi Mestre e Lido e di navigazione di Venezia e Isole, al fine di gestire in modo integrato ecoordinato detti servizi nell’ambito del bacino di traffico di Venezia, aveva costituito e partecipatoActv S.p.A., società risultante dalla trasformazione, ai sensi del comma 3 dell'art. 18 del D.Lgs.422/97, del preesistente Consorzio Actv, che gestiva i servizi di TPL dell’unità di rete denominata“Venezia” nel piano di Bacino della Provincia di Venezia.Il contratto di servizio dei servizi minimi di TPL tra il Comune di Venezia e l’attuale gestoredel servizio Actv S.p.A. è stato approvato dalla Giunta Comunale con deliberazione n. 295 del23.3.2001 e sottoscritto dalle parti in data 26.3.2001 ed aveva validità fino al 31.12.2003.Successivamente, sulla base di intervenute modifiche ed integrazioni legislative e normative sia alivello regionale e nazionale che europeo, i termini di scadenza del periodo transitorio diaffidamento dei servizi di trasporto pubblico locale agli attuali affidatari sono stati prorogati,stabilendo altresì che questi proseguano l’esercizio dei servizi secondo le condizioni e i terminiprevisti nei previgenti contratti fino al subentro del nuovo affidatario.Nel 2011 considerata l’incertezza del quadro normativo ed economico in materia diaffidamento dei servizi pubblici di trasporto, nella realistica ipotesi che non fosse possibileaggiudicare i contratti secondo le modalità stabilite dalla legislazione nazionale, con il conseguentepericolo di interruzione dei servizi da parte delle aziende affidatarie, la Giunta Comunale diVenezia con deliberazione n. 511 del 2.11.2011, ritenendo realisticamente possibile il verificarsidi situazioni emergenziali nella regolare prosecuzione del servizio e, quindi, legittima e praticabilel’applicazione dell’art. 5, comma 5 del Regolamento Comunitario n. 1370/2007, ha previsto unaproroga consensuale del contratto di servizio fino al 31.12.2013, fatte salve diverse scadenzestabilite dalla legislazione nazionale in materia di affidamento diretto dei servizi pubblici o laconclusione delle procedure di gara per l’affidamento del servizio di trasporto pubblico locale conl’affidamento del servizio al nuovo gestore, se antecedenti a tale periodo.Il contratto vigente tra il Comune di Venezia e Actv S.p.A. è stato sottoscritto dalle parti indata 29.12.2011.Analogo percorso normativo e contrattuale hanno avuto i contratti di servizio chedisciplinano l’esercizio dei servizi aggiuntivi di trasporto pubblico locale tra il Comune di Veneziae le Società Actv S.p.A. e Alilaguna S.p.A. e sono anch’essi stati prorogati fino al 31.12.2013.In particolare, si ricorda che la Società Alilaguna già nel 2000 gestiva i servizi lagunari di19

collegamento di Venezia con l’Aeroporto Marco Polo in quanto subentrata, a seguito di appositocontratto di associazione in partecipazione tra l’ACTV S.p.A. e la Cooperativa San MarcoMotoscafi, alla Cooperativa stessa nella titolarità della concessione della linea, ottenuta a seguito diistruttoria comparativa svolta dalla Provincia di Venezia, allora competente in materia di servizi diTPL lagunari.La gestione dei servizi di trasporto pubblico locale che verranno affidati dal Comune diVenezia a decorrere dal 1.1.2014, in applicazione del par. 2 dell’art. 5 del Regolamento comunitario1370/2007, sarà quindi regolata da contratto di servizio redatto in conformità a quanto disciplinatodai richiamati articoli 30, 31 e 32 della L.R. 25/1998.6.2 Obblighi di servizio definiti dal Comune di Venezia per i servizi urbani di propriacompetenza6.2.1 Programmi di esercizioLa produzione delle linee di TPL di competenza del Comune di Venezia, prendendo ariferimento i programmi annuali di esercizio del 2013 per i servizi di trasporto pubblico localeurbani di navigazione, automobilistici e tranviari, che dovranno essere riportati nei vigenti contrattidi servizio e fatte salve le ulteriori variazioni che si dovranno adottare relativamente alla rete deiservizi minimi, ai sensi dell’art. 30 della L.R. 25/1998 a seguito di diversa quantificazione dei livellidi tali servizi stabiliti da Regione Veneto, è così di seguito quantificata nel triennio di affidamento2014-2016:Contratto di servizio 2013 2014 2015 2016navigazione ore moto 578.816 578.816 578.816 578.816automobilistici km 12.339.087 11.428.626 10.832.400 10.832.400tranvia km 382.136 1.269.488 1.879.186 1.879.186Poiché l’art. 4 bis del D.L. n. 78/2009, convertito con la legge n. 102/2009, richiede che:“Al fine di promuovere l’efficienza e la concorrenza nei singoli settori del trasporto pubblico, leautorità competenti, qualora si avvalgano delle previsioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, delregolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007,devono aggiudicare tramite contestuale procedura ad evidenza pubblica almeno il 10 per cento deiservizi oggetto dell’affidamento a soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controlloanalogo”, sarà necessaria l’indizione di un’apposita procedura di gara per l’affidamento di talepercentuale minima dei servizi fissata dalla legge.La produzione delle linee di TPL del Comune di Venezia, quantificabile sia in quantità chea valore (proventi tariffari e compensazioni di servizio) con riferimento all’esercizio 2013, con laripartizione tra servizi affidati in house e servizi che verranno aggiudicati con procedura di gara, ècosì di seguito rappresentata:20

SERVIZINAVIGAZIONEAUTOMOBILISTICIE TRANVIARIProduzionetotale578.816ore moto12.721.223kmValore €produzionetotaleProduzioneaffidatain house158.000.000 473.289ore moto49.263.000Totale - 207.263.00011.901.032km-Valore € dellaproduzione daaffidaretramite gara(“almeno10%”)20.975.0002.200.00023.175.000Produzioneaffidatacon gara105.527ore moto820.191km-Il contratto di servizio all’art. 2 stabilisce l’oggetto del contratto, le caratteristiche delservizio e il programma di esercizio da svolgersi nell’ambito dell’unità di rete per i servizi dinavigazione e automobilistici, integrati dalle linee del sistema tranviario.I programmi di esercizio e la relativa quantità di produzione sono descritti in dettaglionell’allegato A) al contratto di servizio e sono rappresentati da:a) grafo delle reti fornito su cartografia regionale in scala 1:10.000, con l'indicazione di tutte lefermate obbligatorie e delle polimetriche;b) elenco delle linee costituenti la rete dei servizi di trasporto pubblico locale, con relativoprogramma di esercizio, con l'indicazione della loro lunghezza, della loro periodicità, dei relativiorari e fermate obbligatorie e della produzione annua delle stesse, con esclusione deitrasferimenti tecnici, espressa in chilometri per i servizi automobilistici e tranviari urbani e in oredi moto per i servizi di navigazione lagunari.I programmi di esercizio, allegati al contratto di servizio, in accordo tra le parti, potrannoessere oggetto di ristrutturazione o riduzione nel corso del triennio, in relazione ad intervenutemutate condizioni, tali da non assicurare la completa corrispondenza tra oneri per servizio e risorsedisponibili, al netto dei proventi tariffari.Nell’eventuale aggiornamento dei programmi di esercizio, per il miglioramento quali -quantitativo del servizio, le parti dovranno inoltre tenere conto:- delle modificazioni rilevate e previste della domanda di servizio;- dei cambiamenti strutturali e infrastrutturali della viabilità e della mobilità;- dell'integrazione modale con altri servizi di trasporto pubblico locale;- dell'andamento del rapporto ricavi/costi;- dei problemi di inquinamento atmosferico e ambientale del territorio servito.6.2.2 Standard qualitativi del servizioIl contratto di servizio all’art. 5 tratta la materia degli standard di qualità, definiti sulla basedello schema generale di riferimento, approvato con decreto del Presidente del Consiglio deiMinistri in data 30 dicembre 1998, pubblicato sulla G.U. n. 28 del 2 febbraio 1999, ed approvatiannualmente dall'organo esecutivo dell'Ente affidante, secondo quanto stabilito dall’art. 2 comma461 della L. 244 del 24.12.2007 (lettera c).I parametri di qualità sono indicati in dettaglio nell'allegato E) del contratto di servizio .La qualità del servizio offerto è misurata con riferimento ai seguenti fattori:- sicurezza del viaggio;- regolarità del servizio;- pulizia e condizioni igieniche dei mezzi e delle strutture;21

- confortevolezza del viaggio;- servizi per passeggeri con handicap;- informazioni alla clientela;- aspetti relazionali e comportamentali;- livello di servizio allo sportello;- attenzione all'ambiente.Nell’eventuale aggiornamento degli standard di qualità, le parti dovranno tenere conto:- degli standard qualitativi minimi stabiliti dalla Regione;- delle politiche di sviluppo e della pianificazione del territorio, dell'ambiente e dei servizi pubblicidell'Ente affidante;- dell’esito delle consultazioni con le associazioni dei consumatori per la definizione della “Cartadella Mobilità”;- dell'equilibrio economico del contratto di servizio.Il mancato conseguimento dei parametri minimi di qualità indicati nell’allegato E)comporterà l'applicazione delle sanzioni previste contrattualmente.Gli importi delle sanzioni applicate devono essere destinati alla realizzazione di progettiobiettivoe di specifici interventi di monitoraggio del servizio prestato, direttamente finalizzati almiglioramento della qualità del servizio, la cui realizzazione e i conseguenti effetti dovranno essereverificati in sede di rendicontazione del contratto di servizio nell’anno successivo.Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti del servizio di trasporto pubblicolocale e di garantire la qualità, universalità ed economicità delle proprie prestazioni, il servizio diTPL del Comune di Venezia adotta una propria "Carta della Mobilità", elaborata sulla base delloschema generale di riferimento per la predisposizione della stessa, approvato con decreto delPresidente del Consiglio dei Ministri in data 30 dicembre 1998, pubblicato sulla G.U. n. 28 del 2febbraio 1999, tenuto conto di quanto stabilito dal comma 461, art. 2 della L. 244 del 24.12.2007 edelle procedure previste dalla DGC n. 13 del 27.1.2011.6.2.3 Tariffe dei servizi urbani di TPLIl contratto di servizio all’art. 6 regola la materia tariffaria, rinviando all’allegato F) il dettagliodelle tariffe e delle norme applicative.Ai sensi dell’art. 6 della L.R. 25/1998 la competenza nello stabilire le tariffe dei servizi minimispetta alla Giunta regionale, sentiti gli Enti locali interessati, ma ad oggi, essendosi la Regionelimitata a dare indicazioni generali nella definizione dei livelli tariffari (v. DGR 512/2011), le sceltein materia tariffaria e/o di modifica del sistema tariffario sono svolte dall’Ente affidante, tenendoconto della necessità di assicurare il conseguimento del rapporto dello 0,35 tra ricavi del traffico ecosti operativi al netto del costo delle infrastrutture.Il gestore del servizio di TPL è tenuto pertanto al rispetto del sistema tariffario e dellerelative norme approvati dall'Ente affidante, adottando il sistema di bigliettazione automatica edintegrata denominato “Imob Venezia”.Il contratto di servizio stabilisce altresì che è facoltà del Comune di Venezia prevedere chein sede di eventuali adeguamenti delle tariffe di trasporto pubblico locale, la titolarità dei maggioriintroiti conseguenti sia attribuita all'affidatario solo in parte, destinando l'altra parteall’Amministrazione Comunale di Venezia a titolo di indennizzo a fronte delle conseguenze22

dannose prodotte dal sistema complessivo della mobilità sul territorio comunale, per ilfinanziamento di specifici investimenti e il potenziamento e/o miglioramento del servizio.6.3 Diritti di esclusiva e compensazioni di servizio pubblico riconosciuti al gestore dei servizidi TPLA tutela del gestore a fronte degli obblighi di servizio imposti dal contratto di servizio, ilcomma 2 dell’art. 23 della L.R. 25/1998, vieta l’effettuazione di servizi di trasporto passeggeri daparte di soggetti terzi in sovrapposizione o interferenza con i servizi affidati nei termini indicatidalla presente relazione.Nell’ambito del territorio comunale e relativamente ai servizi di trasporto pubblico locale dipropria competenza, nel contratto di servizio il Comune di Venezia attribuirà quindi diritti diesclusiva al gestore affidatario diretto di servizi minimi, in quanto oggetto di contribuzionepubblica, e al gestore di servizi affidati a seguito di procedura ad evidenza pubblica.6.3.1 Servizi TPL affidati in house ad AVM S.p.A.Oltre al riconoscimento di diritti di esclusiva nell’esercizio dei servizi di linea affidati, ilComune di Venezia riconoscerà al gestore dei servizi di TPL affidati in house, a titolo dicompensazione economica di servizio pubblico, il corrispondente finanziamento assegnato dallaRegione Veneto, in quanto venga accertato che, nel periodo di affidamento diretto del servizio diTPL, tale compensazione economica non superi l’importo necessario per coprire l’effettofinanziario netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall’assolvimento degli obblighi di serviziopubblico, tenendo conto dei relativi ricavi spettanti all’operatore del servizio pubblico, nonché di unprofitto ragionevole.Per i servizi oggetto di finanziamento pubblico stabilito dalla Regione Veneto, per il tramitedell’Ente affidante, Comune di Venezia, richiamate le circostanze ampiamente espresse al capitolo4 della presente relazione, circa la necessità di procedere con l’affidamento in house per tre anni, alfine di raggiungere nel periodo il riequilibrio economico della gestione dei servizi di trasportopubblico locale, in vista del successivo affidamento dei servizi stessi con procedure ad evidenzapubblica, si stabiliscono i seguenti dati di riferimento:- produzione dei servizi definita nel contratto di servizio, fatte salve le variazioni che sidovranno adottare ai sensi dell’art. 30 della L.R. 25/1998 a seguito di diversaquantificazione dei livelli di servizio stabilita da Regione Veneto;- proventi tariffari stimati sulla base del vigente sistema tariffario;- corrispettivo dovuto dalla Regione, calcolato con riferimento all’art. 37 della Leggefinanziaria regionale 2013, per modalità di servizio, fatte salve le variazioni che si dovrannoadottare a seguito di diversa quantificazione del finanziamento assegnato, stabilito daRegione Veneto.23

Servizi automobilistici urbani 2013 * 2014 2015 2016Produzione km 12.339.087 10.610.190 10.012.941 10.012.941- ricavi del traffico 20.876.650 18.549.722 10.846.642 11.102.042- corrispettivo 24.024.202 20.658.040 19.495.196 19.495.196Servizio tranviario 2013 2014 2015 2016Produzione km 382.136 1.269.488 1.879.186 1.879.186- ricavi del traffico 3.101.000 5.121.000 13.121.000 13.163.000- corrispettivo 1.595.418 5.300.112 7.845.602 7.845.602Servizio di navigazione 2013 * 2014 2015 2016Produzione ore moto 507.002 473.289 473.289 473.289- ricavi del traffico 99.960.520 100.495.520 104.618.520 108.421.520- corrispettivo 43.387.754 41.014.406 41.014.406 41.014.406Totale servizi urbani di Venezia 2013 2014 2015 2016- ricavi del traffico 123.938.170 124.166.242 128.586.162 132.686.562- corrispettivo 69.007.374 66.972.559 68.355.204 68.355.204= Risultato - 3.767.986 - 1.318.949 6.665.646 11.112.496* compresi i subaffidamentiSulla base di tali elementi, partendo dalla situazione di squilibrio rilevata negli esercizi 2012e 2013, durante il periodo di vigenza dell’affidamento in house, il gestore del servizio di TPL dovràriportare i servizi in condizione di complessivo equilibrio economico, attraverso interventi diriorganizzazione dei servizi, di efficientamento della gestione, di massimizzazione dei ricavitariffari, secondo il percorso indicato nel Piano industriale che dovrà essere predisposto dal GruppoAVM.Si ritiene inoltre necessario definire indirizzi e criteri dell’affidamento in house in coerenzacon le suddette linee guida, dando mandato ai competenti Uffici di procedere alla definizione esottoscrizione del nuovo contratto di servizio con AVM S.p.A., che individua dettagliatamente gliobblighi di servizio (di esercizio, di trasporto, tariffari, etc.) e le relative compensazionieconomiche, per quanto possibile in relazione al fatto che il finanziamento dei servizi minimi è perlegge a carico della Regione Veneto: La gestione operativa dei predetti servizi dovrà essere svolta da Actv S.p.A. quale societàoperativa controllata da AVM S.p.A. (anche ai sensi dell’art. 218 del D.lgs. n. 163/2006) il cuirapporto sarà regolato da un contratto di appalto di servizi del tipo “gross cost”. Ve.La. S.p.A. continuerà a svolgere il servizio di bigliettazione, per conto di AVM S.p.A.,piuttosto che di ACTV S.p.A.., la quale prima risulterà titolare dei proventi tariffari del TPL. PMV S.p.A. continuerà a svolgere il ruolo di società detentrice del patrimonio delleinfrastrutture e delle reti del TPL ora in capo alla stessa. La durata dell’affidamento in house sarà di tre anni con decorrenza dal 1 gennaio 2014, ciòanche al fine di consentire per tale data l’espletamento delle procedure per l’affidamento del“10%” dei servizi di TPL, secondo le previsioni di cui all’art. 4 bis della legge n. 102/2009.6.3.2 Servizi TPL affidati con procedura di gara ad evidenza pubblicaAi sensi dell’art. 4 bis del D.L. n. 78/2009, convertito con la legge n. 102/2009, saràaffidato con procedura concorsuale almeno il 10% dei servizi che saranno individuati nel dettagliodalla Giunta Comunale con specifico provvedimento, sulla base delle indicazioni sotto riportate e diapposita istruttoria della Direzione Mobilità e Trasporti, che provvederà a predisporre le proceduredi gara per l’affidamento dei servizi di TPL in tempo utile affinché siano avviate entro il termine di24

decorrenza dell’affidamento in house del servizio ad AVM S.p.A..SERVIZIda affidare tramitegara(“almeno10%”)ValoreNAVIGAZIONE 20.975.000AUTOMOBILISTICIE TRANVIARI2.200.000Produzione105.527ore moto820.191kmDi cui“minimi”33.713ore moto820.191kmTotale 23.175.000 - -Di cui“aggiuntivi”71.814ore moto--Per i servizi riconosciuti come “minimi” ai sensi dell’art. 4, comma 2 lett. a), della L.R. 25/1998, apiena salvaguardia dell'integrazione di questi servizi nella rete del servizio di trasporto pubblicourbano, si ritiene che la procedura di gara debba svolgersi secondo la forma dell'affidamento delservizio con un contratto del tipo "gross cost", con la compensazione degli obblighi di servizio amezzo corrispettivo a carico direttamente del Comune di Venezia, finanziato con quota parte deitrasferimenti regionali e dei proventi tariffari.In tal caso, il contratto non assumerà la forma di contratto di concessione di servizi ai sensidelle direttive 2004/17/CE o 2004/18/CE, mancando il diritto di esercitare il servizio, quanto diappalto di servizi, e in quanto tale l’affidamento resta disciplinato non tanto dal Regolamento n.1370/2007, come espressamente indicato dall’art. 5 paragrafo 1 del medesimo, quanto dalle normein materia di appalto di servizi nei settori c.d. speciali, di cui alla parte III del D.Lgs. n. 163/2006.Per i servizi classificati come servizi “aggiuntivi” ai sensi dell’art. 4, comma 2 lett.b), della L.R.25/1998, si ritiene che la procedura di gara debba svolgersi secondo la forma dell'affidamento delservizio con un contratto che preveda l'attribuzione di soli diritti esclusivi e senza alcunacompensazione degli obblighi di servizio pubblico a carico del Comune di Venezia, in quanto perla caratteristica del mercato e il target dell’utenza cui si rivolgono, presentano attualmente unaadeguata ed autonoma sostenibilità economica basata esclusivamente sui proventi tariffari, inquanto ad essi si applicano delle tariffe diversificate rispetto a quelle dei servizi minimi.In tal caso il contratto assumerà la forma di contratto di concessione con il solo diritto diesercitare il servizio, e in quanto tale l’affidamento resta disciplinato dal Regolamento n.1370/2007: tra i criteri dell’affidamento dovranno essere adeguatamente considerate le modalità diripartizione dei ricavi derivanti dalla vendita dei titoli di viaggio, che saranno in parte trattenutidall'operatore del servizio pubblico e in parte riversati al Comune, attraverso opportuna ripartizione,secondo quanto previsto dall’art. 4 paragrafo 2 del regolamento citato.In ogni caso, oltre agli obblighi di servizio pubblico espressamente indicati a suo luogo, saràprevisto l’obbligo di adottare per la vendita e la gestione dei titoli di viaggio il sistema in vigoresulla rete dei servizi di trasporto pubblico urbano del Comune di Venezia oggetto di affidamentodiretto, al fine di garantire il mantenimento dell’integrazione tariffaria dei servizi comunali, el’obbligo di coordinamento degli orari dei servizi con quelli in vigore sulla rete dei servizi ditrasporto pubblico urbano del Comune di Venezia oggetto di affidamento diretto.Il capitolato di gara dovrà prevedere l’utilizzo di autobus e di unità di navigazione messi adisposizione dall’affidatario diretto del servizio a titolo oneroso, regolandone le modalità tecnicoeconomiche,e l’assunzione del personale attualmente destinato ad essi.Per le modalità di effettuazione delle suddette gare, occorre tenere presente quanto disposto25

dall’art. 22 comma 1-ter della l.r. n. 25/1998:“1 ter. Qualora si verifichi il caso in cui l'ente competente, ai sensi degli articoli 8 e 9, allosvolgimento delle procedure concorsuali, sia proprietario o comproprietario di un'impresa inpossesso dei requisiti di cui al precedente comma, o abbia comunque partecipazione, in qualsiasiforma, nella impresa medesima, la competenza allo svolgimento delle procedure concorsuali stesseè attribuita alla Regione. In tal caso la Regione, previo accordo con l’ente competente, provvedeallo svolgimento delle procedure concorsuali anche per gli eventuali servizi aggiuntivi.”Tale norma poteva ritenersi superata dalla specifica disciplina a favore dell’imparzialitàprevista per le commissioni di gara introdotta dal decreto legge 13/08/2011 n. 138 all’art. 4, tuttaviala Corte Costituzionale, con sentenza 17 - 20 luglio 2012, n. 199 (in G.U. 1a s.s. 25/7/2012, n. 30)ha dichiarato “l'illegittimità costituzionale dell'articolo 4 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, conmodificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sia nel testo originario che in quello risultantedalle successive modificazioni”.La norma regionale deve pertanto ritenersi operante, e ne consegue che la competenza allosvolgimento delle procedure concorsuali nel caso in esame resta attribuita alla Regione Veneto, laquale dovrà quindi essere sollecitamente interessata al loro avvio e alla loro conclusione entro itermini necessari a consentire la decorrenza dell’affidamento diretto ad AVM S.p.A. dal 1 gennaio2014.In caso diverso, non dipendendo dal Comune la gestione delle procedure, si renderànecessario procedere alle opportune proroghe tecniche degli affidamenti in essere, nell’attesa deldeterminarsi delle condizioni necessarie per l’affidamento diretto.26