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secondariamente, dalle indicazioni che il nuovo governo intende imprimere allariforma di questo comparto della spesa sociale.Il nuovo testo costituzionale segna un momento di rottura rispetto alprecedente quadro istituzionale almeno su due aspetti rilevanti: a) sul piano deisoggetti responsabili delle politiche, si ha l’attribuzione di un ruolo più forte alleRegioni e agli Enti locali; b) sotto il profilo del finanziamento, può essere messo indiscussione il modello di finanziamento dell’assistenza prefigurato dalla L. 328/00(struttura di finanziamento mediante fondo speciale nell’ambito di un articolatoprocesso programmatorio).Dal nuovo testo dell’art.117 della Costituzione si evince infatti che la materiadella spesa socio-assistenziale è oggetto di potere legislativo esclusivo delle Regioni.Le implicazioni di questa disposizione sono che le Regioni hanno la possibilità diattivarsi in campo legislativo secondo percorsi del tutto autonomi. In questocontesto quali sono i limiti posti dal nuovo ordinamento? E quali sono leimplicazioni sotto il profilo della compatibilità del nuovo quadro costituzionale conla legislazione vigente? Il vincolo fondamentale che può essere posto dallo Statotrova sostanza nel comma 2 lettera m) dello stesso articolo 117, dato che ad essospetta la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritticivili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, di cuisenza dubbio fa parte la spesa socio-assistenziale e al suo interno quella relativa aiservizi per soggetti non autosufficienti. Il problema è quindi di dare una definizionedei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali che devono esseregarantiti su tutto il territorio nazionale.La soluzione dei dubbi legati alla interrelazione tra il livello normativoordinario in vigore e il Titolo V è, come noto, non definita, controversa eprobabilmente in corso di ulteriore evoluzione, e pertanto aperta agli esiti piùdisparati 2 . L’avvio di una riflessione sulle caratteristiche dei LIVEAS e quindi deiLESNA deve muoversi su un terreno mobile, cercando di seguire percorsi chesiano per quanto possibili compatibili con tutti gli esiti istituzionali prevedibili.Modelli di finanziamento. La discussione sulle caratteristiche dei LESNA, e suiruoli che i diversi attori istituzionali hanno nella loro definizione, è poi strettamenteincrociata con i modelli di finanziamento e le responsabilità finanziarie dei diversi2Il disegno di legge sulla devolution sembrerebbe accentuare, anche se solo come indicazionepolitica, il ruolo delle Regioni e attenuare quello dello Stato. Il più recente disegno di legge LaLoggia-Bossi del 12 aprile 2003 presenta invece alcuni elementi che segnerebbero una correzionein senso centralistico.7
livelli di governo. Sotto questo profilo l’impianto costituito dalla L. 328/00 apparelargamente indeterminato. La nozione di livelli essenziali delle prestazionisociali (LIVEAS) è affrontata dalla L. 328/00 nell’articolo 22, comma 2, ove siafferma “gli interventi di seguito indicati costituiscono il livello essenziale delleprestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi secondo le caratteristicheed i requisiti fissati dalla pianificazione nazionale, regionale e zonale, nei limiti dellerisorse del Fondo nazionale per le politiche sociali, tenuto conto delle risorseordinarie già destinate dagli enti locali alla spesa sociale” e fornisce quindiun’elencazione degli ambiti che costituiscono i livelli essenziali di prestazioni (cfr.Bosi 2001).Il testo legislativo appena citato appare di difficile interpretazione, dato chel’elencazione richiamata non fornisce elementi per definire i livelli essenziali diprestazioni, ma indica aree di intervento, tipologie generali di programmi, chedovranno quindi essere presenti nell’articolazione dell’offerta di servizi sociali alivello decentrato, senza però fornire indicazioni sull’intensità dell’offerta. Né è diparticolare aiuto l’indicazione contenuta nell’articolo 20, comma 4, ove si affermache “la definizione dei livelli essenziali di cui all’articolo 22 è effettuatacontestualmente a quella delle risorse da assegnare al Fondo nazionale per lepolitiche sociali tenuto conto delle risorse ordinarie destinate alla spesa sociale dalleRegioni e dagli Enti locali, nel rispetto delle compatibilità finanziarie definite perl’intero sistema di finanza pubblica dal Documento di programmazioneeconomico-finanziaria.” Da tale indicazione emerge semplicemente che le risorsedestinate attraverso il Fondo rappresentano, in termini di spesa, l’ammontaresufficiente ai fini della soddisfazione dei livelli essenziali di prestazioni. Questaconclusione non solo lascia aperti tutti i problemi di definizione dei LESNA, ma neaggiunge uno ulteriore: la misura non è definibile in termini assoluti, dato che ècondizionata al rispetto di compatibilità finanziarie previste dal DPEF, che sonoquindi mutevoli a seconda del ciclo economico. Inoltre, la definizione di taleammontare di risorse è definita tenendo conto delle risorse ordinarie destinate alla spesasociale dalle Regioni e dagli Enti locali: un’informazione questa non disponibile algoverno centrale, la cui assenza rende estremamente incerta la programmazionedelle risorse finanziarie.Come può essere inquadrato il modello di finanziamento di un PNAall’interno di questa lettura della L. 328/00? Quali modelli alternativi possonoessere eventualmente indicati? In questa prospettiva ci sembra rilevante proporre ladistinzione concettuale tra modello di finanziamento completo e incompleto, utile alfine di valutare modelli alternativi di riforma sotto il profilo del finanziamento.8
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